XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov.

2012

Diseos institucionales y participacin ciudadana en presupuestos participativos:

los casos de Chile, Argentina, Per, Repblica Dominicana y Uruguay 1
Egon Elier Montecinos Montecinos
Introduccin.- Presupuestos participativos en Amrica Latina
Desde 1989 cuando aparecen los primeros presupuestos participativos en Brasil, este ha
sido considerado como un mecanismo de democracia participativa llamado a complementar
las instituciones representativas de la regin 2, es as como en los ltimos aos se ha
intensificado la literatura sobre el desarrollo y bondades del presupuesto participativo en
Amrica Latina y Europa (Wampler, 2008; Ganuza 2003, 2005, 2008; Gaventa 2006;
Goldfrank, 2006 y 2007, Nylen 2002 y 2003; Cabannes, 2004 y 2005; Schak 2005; Sintomer
2005; Font y Blanco, 2005; Gmez 2007; Montecinos 2006; Barcel y Pimentel, 2002; Vitale
2005; Sousa, 1998; Rendn, 2004).
La literatura acumulada hasta hoy sobre el presupuesto participativo es diversa, pero por lo
menos se puede agrupar bajo 2 criterios. El primero es de carcter histrico y el segundo es
en relacin al objeto de estudio. En cuanto al primero y de acuerdo con Cabannes (2004 y
2005) existen 3 etapas en el estudio del pp. La primera fase de 1989 a 1997, denominada
de experimentaciones, es en la cual se inventan las nuevas formas de gestionar los recursos
pblicos. En primer lugar est Brasil, en ciudades como Porto Alegre y Santo Andr, y en
Montevideo Uruguay. La segunda fase la llama Cabannes (2004) masificacin brasilea, y
corresponde al perodo de 1997 a 2000, perodo durante el cual un centenar de municipios
brasileos adoptaron el modelo, con variaciones notables. Finalmente la tercera fase, del
2000 a la fecha, es identificada por este mismo autor como de expansin (fuera de Brasil) y
de diversificacin. Es a partir de esta fecha que numerosas ciudades latinoamericanas y ms
recientemente europeas, adoptan los modelos existentes, en general, con profundas
adaptaciones (Cabannes 2004: 42-43).
En relacin al segundo criterio de clasificacin, se pueden identificar aquellas investigaciones
de primera generacin concentradas en mostrar y demostrar las bondades del pp
(coincidente con la etapa de experimentacin) 3; las de segunda generacin seran aquellas
investigaciones concentradas en el diseo institucional y condiciones de xito (coincidente
1

Ponencia elaborada a raz de los resultados del proyecto FONDECYT (Fondo de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico de
Chile) Nmero 1110519 titulado Democracia y presupuesto participativo en Amrica Latina. Tensiones y
complementariedades con la democracia representativa. Los casos de Chile, Argentina, Uruguay, Brasil, Per y Repblica
Dominicana. Proyecto de investigacin financiado para elaborar la investigacin en el periodo 2011-2014
2
Para profundizar sobre el concepto de presupuesto participativo se recomienda ver Sousa 1998; Ganuza 2008; Goldfrank,
2006.
3
La gran cantidad de investigaciones desarrolladas posterior a la aparicin de los primeros PP estuvieron orientados a
demostrar, por medio del estudio mayoritariamente de casos Brasileos, las bondades del PP en mbitos como el
fortalecimiento democrtico (Sousa, 1998; Souza, 2001), la representacin de los excluidos y pluralismo de la democracia
(Nylen, 2003), el fortalecimiento de la rendicin de cuentas (Wampler, 2004); la revalorizacin del ciudadano, (Buenrostro,
2004) y el aporte de la superacin de la pobreza, fortalecimiento del capital social y ciudadana en Amrica Latina (Gmez
2007; Navarro, 1998; Baiochi, 2001). Para otros pases con diferentes grados de xito se recomienda ver Matas, (2004);
Gmez, (2007); Montecinos (2006); Centro Pluricultural para la Democracia (2005); Ruz (2007); Goldfrank (2006).
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con las etapa de expansin y masificacin) 4; y finalmente las investigaciones de tercera

generacin (coincidente con la masificacin) relacionadas con los estudios sobre el
presupuesto participativo interesados en explicar los vnculos entre instituciones
participativas y representativas, estudios que se concentran en estudiar bajo qu contextos y
condiciones se desarrollan y se producen dichas dinmicas de relacin, de qu naturaleza
son y cmo se manifiestan.
En relacin a este ltimo grupo, Tatagiba y Chaves (2006), Da Rocha (2009) y Wampler
(2008)5 confirman por medio del anlisis de Santo Andr y Sao Paulo, que la relacin entre
instituciones participativas y representativas, definitivamente no es una relacin
complementaria, sino ms bien una relacin subordinada (Tatagiba y Chaves, 2006). Para
estos autores esta clasificacin significa que la trayectoria institucional del presupuesto
participativo se ve truncada producto del predominio de las instituciones representativas. Por
ello, para el caso de Sao Paulo, agregan, la democracia brasilea al mismo tiempo que
inaugura nuevos espacios de interaccin entre el gobierno y la sociedad no los incluye como
elementos de una renovada arquitectura institucional capaz de ofrecer caminos alternativos
de la reforma democrtica del Estado, de esta forma, se puede observar mas bien una
tendencia a la instrumentalizacin de los espacios participativos, utilizados como instancias
de legitimacin del gobierno (Tatagiba y Chaves, 2006, p. 43).
Brian Wampler (2008) le llama a este proceso democracia participativa cooptada, donde
encuentra que los presupuestos participativos fueron usados para legitimar las polticas de
los gobernantes y no para transformar los instrumentos tradicionales de la elaboracin de las
polticas pblicas. Esto, a su juicio, permiti que los seguidores ms activos de los
gobernantes fueran los que asumieran un rol protagnico en los presupuestos participativos,
pero muy restringido en la elaboracin de las polticas pblicas. Fueron usados los
presupuestos participativos bsicamente para que sirvieran para dar la impresin de
democracia y participacin ante los votantes (Wampler, 2008: 73). Misma conclusin a la
que llega Da Rocha Resende (2009) al indicar que en Sao Paulo, las experiencias formales
de participacin ciudadana extra-electoral reciben un amplio apoyo de las cpulas partidistas
y gubernamentales solamente cuando el programa no ofrece riesgos para sus estrategias de
concentracin de poder. Sean estas estrategias para fines electorales o de gobernabilidad
(Da Rocha, 2009: 13).
Argumento que se fortalece por lo planteado por Baierle (2011: 421) quien seala que el
caso de Porto Alegre sufri cambios administrativos y socioculturales, que se pueden
interpretar como un proceso de involucin que tiene un impacto negativo sobre la autonoma
y el alcance de las propuestas de los sujetos de los procesos participativos; se observa un
4

La preocupacin esencial est dada por conocer las condiciones que deben cumplir los lugares -o no cumplen- para
explicar el xito, fracaso y complemento del presupuesto participativo con las instituciones representativas. Para
profundizar en esta lnea se recomienda ver (Schneider y Goldfrank, 2005; Sintomer, 2005; Cabannes, 2005; Goldfrank,
2006). Tambin en esta lnea se pueden identificar los estudios que a partir de la experiencia brasilea identifican algunos
aspectos claves relacionados con el diseo institucional y las condiciones que son necesarias para garantizar un relativo
xito en otras latitudes, aqu encontramos los estudios de Blanco (2002), Sintomer (2005); Matas (2006), Centro
Pluricultural para la Democracia (2005), Cabannes (2005), Goldfrank (2006); Chvez, (2004).
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En el caso de los estudios desarrollados por Wampler (2008), su inters especfico radica en explicar por qu en algunos
casos s se produce profundizacin de la democracia y en otros no.
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monopolio poltico-administrativo de la participacin, una ausencia de un proyecto de reforma

de gestin pblica (ms all de la interaccin Estado-sociedad) y la democracia comprendida
casi exclusivamente como rgimen poltico.
Dado que en una gran cantidad de pases de Amrica Latina se han incorporado iniciativas
de presupuesto participativo a nivel local, vale la pena preguntarse por lo que est pasando
en pases que han implementado presupuesto participativo fuera de Brasil. Especialmente,
en relacin a las condiciones que lo determinan, diseo que adopta e incidencia en las
polticas pblicas municipales. Es sabido que en algunos casos el presupuesto participativo
incluso ha alcanzado al nivel regional y nacional (Goldfrank, 2006: 21) promovidos mediante
leyes nacionales. Es el caso de Per, Repblica Dominicana, Guatemala y Nicaragua,
destacando en este ltimo grupo de pases, Repblica Dominicana, quien en el artculo 206
de su constitucin establece que la inversin de los recursos municipales se har mediante
el desarrollo progresivo de presupuestos participativos que propicien la integracin y
corresponsabilidad ciudadana en la definicin, ejecucin y control de las polticas de
desarrollo local (Articulo 206, Constitucin Poltica de la Republica Dominicana, proclamada
el 26 de Enero de 2010). Por su parte, a escala local, encontramos presupuesto participativo
en Brasil, Mxico, Argentina, Bolivia, Uruguay, Colombia, Ecuador, Guatemala, Nicaragua,
Repblica Dominicana, El Salvador, Per y Chile.
En este artculo se presentan los resultados parciales de 3 de los 6 pases (Chile, Uruguay y
Repblica Dominicana) que considera el proyecto de investigacin FONDECYT 1110519,
donde se us como criterio de seleccin la existencia de leyes nacionales (Per y Repblica
Dominicana) y la presencia de casos de presupuesto participativo de a lo menos 10 aos y
donde se contara con sistematizaciones que den cuenta del proceso y existieran
contrapartes acadmicas que sirvieran de informantes clave iniciales y facilitadores del
proceso (los pases restantes del proyecto de investigacin y de los cuales en esta articulo
no se muestran resultados son Brasil, Argentina y Per).
Diseos institucionales y tipo de participacin ciudadana: Los casos de Chile, Per
Argentina, Uruguay y Repblica Dominicana
Tal como se aprecia en el cuadro numero 1, solo en los 5 pases estudiados existen
alrededor de 2162 organismos subnacionales (mayoritariamente municipios) que han
implementado presupuesto participativo (lo cual no necesariamente se asocia con calidad en
la implementacin). Los pases que ms experiencias cuentan son Per (definido por ley) y
Repblica Dominicana, quien a pesar de que cuentan con ley de implementacin de
presupuesto participativo, para el ao 2011, slo el 61% de municipios y distritos municipales
haban cumplido con la ley. El resto de organismos subnacionales no reportaron informacin
sobre su implementacin.
(Ver Cuadro 1)
En el caso de los pases donde no existe ley de presupuesto participativo, (Uruguay, Chile y
Argentina) el porcentaje de municipios que han implementado presupuesto participativo es
variado. Para el caso Uruguayo es considerado alto ya que alcanza a un 42% del total de
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departamentos (se consider slo Departamentos, ya que la nueva ley de municipalidades al

momento de la investigacin se encontraba en pleno proceso de implementacin). En el caso
Chileno representa un 10% y en Argentina es bajo alcanzando slo un 2% del total de
municipalidades. Cabe destacar que slo para el caso peruano se observan la
implementacin del presupuesto participativo en el nivel regional. Uruguay junto con el caso
de Montevideo (1990) de los pases estudiados, es el pas con ms experiencia en la materia
seguido de Per y Repblica Dominicana (1999), y finalmente Chile y Argentina que registran
experiencias de presupuesto participativo desde el ao 2002.
Para referirse al diseo institucional de los presupuestos participativos se tomo en
consideracin una serie de variables y dimensiones (planteadas en las matrices 1 y 2
sealadas en el resumen), referidas a participacin de alcaldes y concejales, reglamentacin,
discusin financiera, normativa y formas participacin de la ciudadana en el proceso.
En cuanto a la participacin del ejecutivo local (ver Cuadro 2) entendido este por alcaldes
(intendentes llamados en Argentina) y concejales y/o regidores, se aprecia en todos los
casos que el rol que juega el alcalde es muy alto entendido por ello el predominio de la
agenda poltica sobre los montos destinados a presupuesto participativo, los tiempos
destinados al proceso, e incluso, independiente de La ley, tienen una gran incidencia en la
baja o alta intensidad que se le da a los espacios de participacin que abre el presupuesto
participativo. Como contrapartida, el rol del concejo municipal, si bien en lo formal resulta
relevante, dado que en todos los casos es el cuerpo representativo que aprueba o rechaza
los montos presupuestarios, su rol es reconocido en todos los pases como secundario, casi
no reconocido por la comunidad. Esta situacin facilita que se genere una alcaldizacion del
presupuesto participativo que es muy notoria en todos los pases, siendo los actores claves
en el desarrollo del proceso.
(Ver Cuadro 2)
En cuanto a la participacin del municipio en la informacin/divulgacin de los resultados de
los proyectos aprobados en el presupuesto participativo y la ejecucin ellos, se puede indicar
lo siguiente. Tal como se aprecia en el cuadro 2, en todos los casos la comunicacin de los
resultados es ampliamente socializada por diversas vas, boletines, pagina web, diarios de
circulacin local, y nacional.
No obstante, lo anterior no es donde precisamente se observan las mayores dificultades en
el diseo que adoptan los presupuestos participativos, dado que su principal diferenciacin
est dada en la ejecucin o implementacin de las obras aprobadas.
En este sentido. Chile, Uruguay y Argentina son los pases donde ms eficacia en la
implementacin se observa en una ao calendario (en promedio de 10 obras aprobadas, 7 se
ejecutan en menos de 1 ao). No obstante en Per y Repblica Dominicana la
implementacin es reconocida como la gran debilidad del presupuesto participativo y en
ambos casos se reconoce que menos del 50% de las obras aprobadas se ejecutan al ao de
su aprobacin.

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La razn es atribuible a dos motivos principalmente. El primero de ellos tiene relacin con el
monto de inversin en cada pas. Tanto en Repblica Dominicana como en Per el
porcentaje del presupuesto municipal destinado a presupuesto participativo es mucho mayor
al que se destina en Chile Uruguay y Argentina (oscila entre el 30% y el 70% del total de
inversin municipal; en promedio en Uruguay Argentina y Chile no supera el 5%).
Por ello se puede deducir que las obras e infraestructura a construir es mayor en ambos
pases, lo cual implica un poco mas de complejidad para los municipios. Lo segundo es que
tanto en Per como en Repblica Dominicana predomina el modelo en que las obras las
ejecuta el propio municipio. Razn por la cual los proyectos en dichos pases se enfrentan a
una burocracia mucho ms pesada, a diferencia de cuando las obras son ejecutadas por las
propias organizaciones sociales beneficiarias (como por ejemplo ocurre en algunos casos de
municipios de Chile y Argentina).
En cuanto a la dimensin financiera, y tal como se aprecia en el cuadro 3, se puede sealar
que los recursos destinados a presupuestos participativos se ven notoriamente influenciados
por la presencia de leyes nacionales. En el caso de Repblica Dominicana se establece que
los municipios podrn destinar hasta el 40% del presupuesto municipal correspondiente al
tem de inversin municipal. Aun cuando en la prctica los alcaldes que no tiene mayores
convicciones democrticas pueden destinar un 1% del presupuesto y ya cumplen con la ley,
en promedio se observa entre un 10 y un 20% del presupuesto de ese mximo total que los
faculta la ley. En el caso del Per, el porcentaje destinado a presupuesto participativo oscila
entre el 30% y 70% del presupuesto de inversin (lo cual representa entre el 15 y el 35% del
presupuesto total municipal). Los casos de municipios que pudiendo destinar el 100% de la
inversin a pp (dado el compromiso que tienen los alcaldes por el tema) y no lo hacen, es por
la razn de que se deben financiar obras de gran envergadura que son de arrastre y que
forman parte de las inversiones estratgicas de largo o mediano plazo.
En los casos de Chile Uruguay y Argentina, los porcentajes destinados a pp no sobrepasan
en promedio el 3% del presupuesto municipal total.
Las obras que se financian con este presupuesto son obras menores como equipamiento
comunitario, sedes sociales, reparacin de calles construccin de veredas, salvo en el caso
de Per y Republica Dominicana que se financian obras de mayor envergadura (para el caso
de republica Dominicana solo son obras de mayor envergadura en municipios grandes como
Santiago de Los caballeros.
En ninguno de los casos se observa que se discutan polticas tributarias o impositivas en el
espacio local.
Finalmente en esta dimensin se puede sealar que existe apoyo estatal en Repblica
Dominicana por parte de FEDOMU (Federacin Dominicana de Municipios) quienes ofrecen
asistencia tcnica a municipios en diversas regiones del pas. Para el caso de Per esta
asistencia es ofrecida cuando es solicitada por medio del Ministerio de Economa y Finanzas
(MEF) y excepcionalmente por medio de algunas ONG (como por ejemplo ONG Calandria).
En el caso de Argentina la difusin en el pas es permanente por medio de seminarios y la
asistencia tcnica es focalizada a aquellos municipios que la solicitan a la Red Argentina de
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Presupuesto Participativo la cual es financiada por el Estado Argentino (tiene dependencia

administrativa en la presidencia). En el caso Chileno, existe un programa de Presupuestos
Participativos, situado bajo la dependencia de la Subsecretara de Desarrollo Regional
(SUBDERE), la cual realiza asistencia tcnica espordica a municipios. En el caso uruguayo
no se registro apoyo de otros rganos que no sean los Departamentos.
(Ver Cuadro 3)
En cuanto a la dimensin normativa y la relacin del pp con otros instrumentos de gestin y
planificacin municipal, se puede sealar lo siguiente. En relacin al grado de
institucionalizacin (entendido este como la formalizacin del mecanismo tanto en el
municipio como a escala nacional, se pueden distinguir 3 grupos. El primero de ellos est
representado por Chile, pas en el cual la formalizacin e institucionalizacin nacional es muy
baja y no cuentan con legislacin que promueva la descentralizacin y la participacin
ciudadana en la toma de decisiones ya sea a escala nacional, regional o local. Menos se
observa una ley nacional que promueva el presupuesto participativo. En un segundo nivel se
encuentran pases como Argentina y Uruguay, donde se observa una institucionalidad
intermedia que promueve la participacin ciudadana y en particular el presupuesto
participativo, en particular en el caso argentina se destaca el apoyo institucional que ofrece la
Red Argentina de Presupuesto Participativo. Para el caso Uruguayo se observa una poltica
de descentralizacin y participacin ciudadana intra-departamental (Ley 18.567), la cual ha
tenido problemas de implementacin, pero an as y a diferencia de Chile ofrece un conjunto
de reglas del juego que permiten preveer que se traducir en nuevos mecanismos de
participacin ciudadana.
Finalmente, se encuentran Per y Repblica Dominicana que representan los dos pases con
el grado de institucionalizacin ms alta, ya que ambos cuentan con legislacin nacional que
obliga a municipios y distritos para el caso Dominicano y a gobiernos regionales y
gobiernos locales para el caso Peruano a decidir parte de la Inversin mediante el
Presupuesto Participativo.
Para el caso de Repblica Dominicana la ley Numero 170-07 (promulgada el 13/07/2007)
establece el Sistema de Presupuesto Participativo Municipal (PPM), que tiene por objeto
establecer los mecanismos de participacin ciudadana en la discusin, elaboracin y
seguimiento del presupuesto del municipio, especialmente en lo concerniente al 40% de la
transferencia que reciben los municipios del Presupuesto Nacional por la Ley No.16303, del 6
de octubre del 2003, que deben destinar a los gastos de capital y de inversin, as como de
los ingresos propios aplicables a este concepto.
Por su parte y para el caso Peruano la ley Numero 28.056 promulgada el 7/08/2003
establece que la ley marco de presupuesto participativo tiene por finalidad recoger las
aspiraciones y necesidades de la poblacin para considerarlos en los presupuestos y
promover su ejecucin a travs de programas y proyectos prioritarios, lo cual se debe
desarrollar en armona con los planes de desarrollo concertados de los gobiernos regionales
y los gobiernos locales, as como la fiscalizacin de la gestin. El caso Peruano no establece
porcentajes de incidencia del presupuesto participativo en la inversin sino que su artculo 5
seala que la sociedad civil tomar parte activa en el proceso de programacin participativa
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de los presupuestos de los gobiernos regionales y gobiernos locales con nfasis en los
gastos de inversin, de acuerdo a los lineamientos y directivas que para estos fines emitir la
Direccin Nacional de Presupuesto Pblico y la Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico del Ministerio de Economa y Finanzas
Ambos pases, en trminos de institucionalizacin son los ms avanzados y son los que
presentan mayor nmero de experiencias de presupuesto participativo. La implementacin
de ambas leyes est en pleno proceso y ha experimentado algunas dificultades
especialmente en garantizar que alcaldes y presidentes regionales ejecuten el espritu de la
ley, asimismo se han observado problemas en la ejecucin de los proyectos decidido en el
presupuesto participativo.
(Ver Cuadro 4)
En cuanto a la variable del cuadro nmero 4 ubicacin del pp al interior de la gestin del
municipio, hace referencia a qu tan relevante es el presupuesto participativo en la forma de
hacer gestin local y si se encuentra relacionada con otros instrumentos y dispositivos de
participacin ciudadana. Al respecto se pueden distinguir 3 categoras. Chile y Repblica
Dominicana representa el caso donde se observa que el presupuesto participativo acta de
manera ms aislada, salvo los casos de San Antonio, La Serena y Lautaro en Chile: Altamira,
Villa Gonzlez y Santiago para Repblica Dominicana donde el propio instrumento ha ido
abriendo otros espacios de participacin, no obstante no es la norma y se termina
imponiendo la lgica de programa y no como poltica de participacin ciudadana, pesar de
la presencia de la ley en RD. En un nivel intermedio se encuentra Uruguay y Argentina. Para
el caso Uruguayo, se observa que el pp, para Departamentos como Montevideo, Maldonado,
Paysand, por nombrar algunos se inserta en un conjunto y dispositivos de otros
mecanismos de participacin ciudadana y no acta aisladamente. La participacin ciudadana
en la elaboracin de planes quinquenales, la existencia de mesas de participacin, foros
ciudadanos, mesas sociales, concejos vecinales, audiencias pblicas (Martnez, 2011, p51)
representa que se avanza hacan un sistema de participacin ciudadana. Para el caso
Argentino, de los casos registrados y sistematizados se destaca, la existencia del pp en el
marco de una poltica de participacin de algunos municipios, destacando el caso de
Rosario, municipio que ha puesto en el centro de su gestin la participacin ciudadana.
Finalmente, se destaca el caso Peruano, en donde el presupuesto participativo por ley se
concibe como un mecanismo de democracia participativa pero vinculado a los planes
concertados de Desarrollo. Es decir, en su implementacin no est desvinculado con la
gestin estratgica de cada municipio y gobierno regional ni de los programas
presupuestales del Ministerio de Economa y Finanzas. Es de los casos, donde se reconoce
sin distincin de relato ni de fuente, una vinculacin estrecha entre ambos mecanismos
(planes concertados y presupuestos participativos). La relacin entre Planificacin y
participacin queda claramente establecida tanto en los diseos como en las priorizaciones
que pueden hacer los agentes participantes. Es probable (tal como se har alusin en la
dimensin de participacin ciudadana) que el caso peruano padezca de otras debilidades,
pero este aspecto representa una de sus principales fortalezas.

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En el cuadro Nmero 5 se muestra el esquema de comportamiento de la dimensin de

Participacin ciudadana observada en los 5 pases en estudio.
En cuanto a la variable de la instancia de aprobacin del monto o porcentaje de presupuesto
destinado a presupuesto participativo, no se observan mayores variaciones. En todos los
casos est radicado legalmente en el ejecutivo local pero es el Alcalde quien se transforma
en el principal actor que decide -ms o menos- montos o porcentajes para ser presentado a
los concejos, quienes son los que finalmente aprueban o rechazan dicha partida (los
entrevistados no distinguen casos de municipios en donde haya sido el concejo quien haya
pedido aumentar los montos destinados a presupuesto participativo, generalmente se
termina aprobando lo que presenta el alcalde).
(Ver Cuadro 5)
Respecto a la forma de participacin de la ciudadana en el presupuesto participativo es
donde se observan mayores diferencias. Se pueden distinguir dos estilos totalmente
diferenciados. Chile Uruguay y Argentina representan un primer estilo de participacin
ciudadana basada en la decisin de proyectos mediante el voto universal de ciudadanos,
estando habilitados los mayores de 15 aos (generalmente se usa ese mnimo de edad).
Previo al momento de decisin de proyectos, la seleccin respecto de cules van a la
papeleta se realiza en asambleas barriales o territoriales donde participan mayoritariamente
representantes de organizaciones sociales (en algunos casos tambin instituciones). Un
segundo estilo de participacin se observa en los casos de repblica Dominicana y Per,
donde la priorizacin se basa en representantes de organizaciones e instituciones (para el
caso Peruano llamado agentes participantes las instituciones pblicas y privadas entran en
el nivel regional). En el caso de la seleccin de proyectos, la ltima palabra la tiene el
concejo municipal o regional (segn sea el caso) en el caso de Per (los agentes
participantes priorizan) pudiendo no respetarse la priorizacin hecha por los agentes
participantes (se tiende a respetar en la mayora de los casos). Para el caso de repblica
Dominicana, la decisin final de los proyectos o plan de inversin recae en la asamblea
municipal o cabildo abierto.
En el caso de Repblica Dominicana, ciudadanos independientemente de su afiliacin
organizacional pueden participar de las distintas instancias de discusin y priorizacin que
contempla la ley. Es as como en el artculo 4 de dicha ley se establece que la poblacin
identificar sus necesidades ms prioritarias y decidir los proyectos y obras que el
ayuntamiento deber ejecutar el ao siguiente mediante la celebracin de una secuencia de
asambleas: a) Asambleas comunitarias en cada paraje o comunidad con ms de 30 familias;
b) Asambleas seccionales, de barrios o de bloques; c) Cabildo Abierto o Asamblea Municipal.
El caso Peruano es distinto al Dominicano, ya que los agentes participantes deben ser
nicamente representantes de organizaciones sociales y/o territoriales que frente a una
convocatoria realizada por el municipio o gobierno regional se deben inscribir para tomar
parte de una capacitacin y luego en la definicin de prioridades.

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En cuanto a la utilizacin de criterios de pobreza para la asignacin de recursos, de manera

incipiente se est usando en los casos de Uruguay, Per y Argentina, siendo el caso de
Rosario el que ms ha avanzado en este aspecto, usando indicadores nacionales pero
tambin indicadores construidos por el propio municipio. Para el caso de Chile y Repblica
Dominicana no se observa el uso de dichos criterios siendo la distribucin de recursos por
territorios y de manera igualitaria.
Finalmente en esta dimensin, se observ la presencia de rganos de fiscalizacin de la
ejecucin de proyectos financiados mediante el presupuesto participativo. En todos los casos
existen y estn integrados por representantes de las asambleas territoriales, en los casos de
Per y Repblica Dominicana garantizados por la ley.
Desafos de Los Presupuestos participativos en Amrica Latina: Algunas
recomendaciones de Poltica Pblica
Desafo 1: Garantizar el contrapeso necesario a la voluntad poltica: La sociedad civil
Todos los esfuerzos polticos y legales para promover el presupuesto participativo,
especialmente los alcanzados en Per y Repblica Dominicana, no son suficientes para
contrarrestar la condicionante de que alcaldes que no cuentan con la suficiente voluntad
poltica para implementar este mecanismo de democracia participativa, terminan por
desvirtuar por ejemplo el espritu de leyes como la de los pases mencionados anteriormente.
En los casos donde ms ha avanzando en Per (Ilo, Villa El Salvador) y Repblica
Dominicana (Altamira, Villa Gonzlez) la variable determinante ha sido la voluntad poltica del
gobernante, en aquellos casos la ley se transforma en una variable interviniente pero no
determinante.
Por qu pasa este fenmeno? Bsicamente porque la sociedad civil, ciudadanos y
organizaciones sociales, no observan como propio an el proceso ni la instalacin de leyes
de esta naturaleza, lo observan an como una concesin de alcaldes. An con este contexto,
paulatinamente y en la medida que se avanza en la implementacin del pp en el tiempo, las
organizaciones comienzan a empoderarse de dichos procesos y a actuar como contrapeso
de la voluntad poltica cuando esta decide no continuar con la implementacin de un
presupuesto participativo. Es el caso de Paysand en Uruguay y Rancagua en Chile, en
ambos casos, fueron las organizaciones sociales (territoriales y funcionales) de la sociedad
civil quienes exigieron a alcaldes de distinto color poltico al que haba iniciado el pp que
continuara con el proceso.
Por ello que un desafo esencial en Amrica Latina est en focalizar los esfuerzos de parte
del Estado, Universidades y ONGs ya no tanto en buscar la sensibilidad poltica del
gobernante para que inicie estos procesos, sino que focalizar los esfuerzos en capacitacin y
generacin de capacidades democrticas pero ahora en la propia sociedad civil
(bsicamente en sus organizaciones sociales, territoriales y funcionales). Dado que se ha
comprobado que si los gobernantes, especialmente alcaldes, no cuentan con un debido
contrapeso social y poltico que los incentive a abrir procesos democrticos en la
presupuestacin pblica, seguir siendo muy frgil la sostenibilidad de dichas iniciativas y
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ms bien se pueden terminar transformando los pp, en una oportunidad para generar
procesos de participacin ciudadana cooptada y/o para renovar relaciones clientelares con
organizaciones de la sociedad civil.
La voluntad poltica de alcaldes, promovida por convicciones de profundizacin de la
democracia y/o impulsada por orientaciones polticas de sus respectivos partidos polticos
(como sucede en Uruguay con el Frente Amplio y en Rosario con el Partido Socialista), es
muy relevante pero se requiere de una sociedad civil mucho ms activa y dispuesta para
profundizar dichos procesos y dejar instaladas estas capacidades democrticas en la
sociedad
Por ejemplo, la voluntad poltica sumada a otras colaterales como un contexto legal
favorable, un proceso de descentralizacin pro participacin, recursos fiscales suficientes y
personal municipal competente, configuran el conjunto de condiciones que determinan el
desarrollo del pp. Pero cuando se cuenta con una sociedad civil un tanto distante de los
asuntos pblicos relativos a profundizacin de la democracia, puede suceder situaciones
como la de Repblica Dominicana, ms de un 50% de municipios y ms del 70% de los
distritos municipales no implementan presupuesto participativo an cuando existe un marco
legal que lo indica.
Incluso, los referentes sociales (dirigentes sociales para el caso chileno) evalan los
espacios que ofrece el presupuesto participativo como una concesin de buenos polticos.
La permanencia del presupuesto participativo la vinculan directamente con la permanencia
del alcalde/intendente en el cargo poltico, implcitamente la sociedad civil se auto limita para
exigirle a otro poltico esta misma iniciativa.
Como la sociedad civil no logra apropiarse de estas iniciativas, tampoco logra transformarse
en el debido contrapeso poltico para que a travs de estos mecanismos se generen los
ajustes necesarios para perfeccionar el mecanismo, profundizar las iniciativas, hacerlas
incidir en las polticas pblicas globales, y/o avanzar hacia procesos de superacin de las
desigualdades sociales que viven las sociedades latinoamericanas. Salvo las excepciones
mencionadas anteriormente, esta tendencia es generalizada en el resto de los casos.
Desafo 2: Del presupuesto participativo hacia un sistema local de participacin ciudadana
El presupuesto participativo aislado y actuando como nico referente de participacin
ciudadana, se asfixia, se transforma en un apndice, que cuando molesta para un alcalde la
puede quitar y a la gestin municipal, no le pasa nada. Por ejemplo, en los casos donde el pp
se expresa como programa y no inserto en un marco de dispositivos o polticas de
participacin ciudadana, se expone mucho ms a convertirse en un instrumento de
renovacin de clientelismo poltico que en un mecanismo de fortalecimiento democrtico
(Caso de Lima antes del 2010). Es as como en los casos donde el pp aparece en un
contexto de relacin horizontal y democrtica con la sociedad civil (Caso de Villa El salvador
de Per), refuerza mucho ms la gestin de un gobierno regional y/o local. Salvo Maldonado
y Montevideo (Uruguay); San Antonio (Chile); Villa Gonzlez (Repblica Dominicana) y
Rosario (Argentina) en donde intentan vincular el pp con polticas pblicas basadas en un
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conjunto de orientaciones estratgicas participativas y descentralizadas mayores a las

barriales, la tendencia mayoritaria es a concentrarse sobre problemticas barriales y no en la
definicin de polticas pblicas globales o de ciudad. Para los casos de Chile y Repblica
Dominicana predomina el hecho de que las polticas de ciudad no se observan proclives a
ser construidas desde un enfoque estratgico de tipo participativo y descentralizado,
predominando para el caso Chileno un enfoque gerencial. Incluso, para el caso de la
Repblica Dominicana, y a juicio de algunos de los entrevistados, muchos de los municipios
todava ni siquiera cuentan con planeacin estratgica del desarrollo local:
Cuando ocurre que el pp se queda como programa nicamente, la participacin de
ciudadanos encuentra mayor dinamismo, inters y es muy intensa en temas asociados a
barrios o micro-sectores al interior de una ciudad o comuna (bsicamente porque los
recursos asignados dan para financiar ese tipo de obras).
En aquellos casos donde el pp se enmarca en un conjunto de polticas o dispositivos de
participacin ciudadana se observa un avance de manera sistemtica y sostenida hacia un
modelo de carcter estratgico y de construccin de polticas locales con participacin de la
comunidad. En la mayora de los casos al interior de los pases no se observa esta
tendencia, no obstante en las que se produce (como los casos ya mencionados), que el pp
logra articularse con otros mecanismos ye generar una incidencia mayor sobre los
instrumentos tradicionales de planificacin local, observndose relacin por ejemplo con los
planes de desarrollo, planes quinquenales, plan regulador o con la gestin global del
municipio.
Desafo 3: Vincular Planificacin con Participacin Ciudadana: Hacia Una Gestin
Local/Regional Participativa
Este desafo implica que el presupuesto participativo, as como no puede actuar
aisladamente de otros dispositivos de participacin ciudadana, tampoco debiera aparecer
desvinculado de los instrumentos de planificacin regulares de la gestin municipal y
regional. Se ha observado que cuando el pp. se ve reducido a financiar obras menores y
barriales que no se vinculan con planes estratgicos, planes de desarrollo u otros, puede ir
perdiendo valor poltico para el gobernante y para el ciudadano.
De ah entonces que en este contexto, la planificacin de la gestin se orienta por una
irrenunciable funcin poltica, donde la participacin democrtica no se desprende ni se
desvincula de la primera. La participacin democrtica, se pone al servicio de todo el proceso
de la gestin municipal, es decir, desde la definicin de polticas, hasta la fiscalizacin su
implementacin. As, el presupuesto participativo puede resolver una parte de ese proceso
de planificacin democrtica. Este estilo, adems de implicar procesos de negociacin y
pacto, trae una clara implicancia en relacin con la asignacin de recursos para la gestin
estratgica del nivel local y regional.
En este sentido, el desafo mayor est en la implicancia que tiene intervenir la relacin entre
actores locales, la cual deja de tener un carcter directivo de parte del municipio. Las
decisiones finales sobre las orientaciones estratgicas y no tan slo los proyectos a
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implementar ya no son tomadas solamente por el ejecutivo local o por una mesa tcnica
creada para tal efecto. Cuando los municipios asumen este rol poltico, de mediador y
articulador, las reglas del juego que rigen a la gestin local tienden a ser pactadas entre
actores polticos, actores municipales, actores sociales y los ciudadanos, lo cual implica
flexibilidad de los instrumentos de planificacin pero garantiza un control ciudadano sobre la
gestin municipal. La tradicional autosuficiencia del municipio se ven contrarrestadas con la
apropiacin de esta modalidad de gestin en la comunidad.
En definitiva, este desafo de vincular planificacin con participacin, se orienta por la
capacidad de articulacin, deliberacin, influencia y liderazgo municipal sobre el conjunto de
los dems actores integrantes del proceso de gestin local. Esto no significa que los criterios
tcnicos dejan de tener relevancia ni pasan a un segundo plano, o que se provoque una
dictadura de la poltica sobre la tcnica. Lo que sucede es que dejan de ser fines en s
mismos y se transforman en medios al servicio de la legitimidad democrtica de la poltica
local, en este estilo de gestin los criterios tcnicos adquieren un sentido pero como medio al
servicio de la actividad deliberativa de la gestin pblica local. En definitiva, el sentido de
este rol poltico es que la deliberacin democrtica le otorga legitimidad a los objetivos
estratgicos municipales
Conclusiones
En general y dadas las condiciones en las que se desenvuelve el pp, la lgica predominante
de funcionamiento es de arriba (ayuntamiento) hacia abajo (sociedad) sin lograr un debido
empoderamiento de los receptores, para que estos procesos, por ejemplo, sean conducidos
por la fuerza de los lderes de la sociedad civil.
En los pases observados, el presupuesto participativo est configurando procesos de
democracia participativa con niveles de participacin muy intensos en barrios o territorios
sobre proyectos menores, sin lograr que la generalidad sea que los ciudadanos incidan en la
formulacin de polticas pblicas de mayor impacto y complejidad territorial. En distintas
experiencias como el caso Peruano por ejemplo, en donde el pp est vinculado con los
Planes Concertados de Desarrollo, se abren espacios, pero con limitaciones en cuanto a la
naturaleza de los participantes (la cual se aprecia algo reducida, existiendo altas
probabilidades que el proceso sea altamente manipulado y/o direccionado por alcaldes o
presidentes regionales) para provocar incidencia ciudadana mayor. Las razones bsicamente
tienen relacin con el predominio de la voluntad poltica como condicin predominante para
el desarrollo del pp, el escaso empoderamiento logrado por la sociedad civil, pero tambin
con la delegacin natural que hacen los propios ciudadanos a sus representantes, para que
sean estos quienes resuelvan los problemas que los ciudadanos no sienten como propios.
Lo propio para el ciudadano y donde se activa su participacin con mucha ms intensidad
es en el barrio o en el entorno ms cercano, all s existe mayor preocupacin de parte de los
ciudadanos y no ceden esa responsabilidad de la decisin a un tercero.
En definitiva, el modelo predominante de presupuesto participativo en los tres pases
observados, resulta ser un instrumento sustantivo pero para activar una etapa primaria de
inclusin de ciudadanos en los asuntos pblicos, ya que tambin es real que a mayor escala
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no logra generar procesos complementarios a las instituciones representativas. Dada esta

situacin, se puede provocar en Amrica Latina el fenmeno que en la medida que los temas
a tratar en las polticas pblicas municipales resulten lejanos para el ciudadano comn, las
instituciones representativas gozarn de mayor autonoma que las instituciones participativas
para incidir en aquellas decisiones. El principal riesgo de esta tendencia es que los
presupuestos participativos se podran transformar en un instrumento de renovacin de
liderazgos clientelares, y en algunos contextos, con legitimacin de agendas pblicas para
actores polticos que vern en este instrumento una oportunidad para imponer su lgica
verticalista en el espacio pblico. Como consecuencia, pueden transformarse en
mecanismos participativos cooptados por los actores representativos, especialmente cuando
la sociedad civil no logra empoderarse de los procesos, y la voluntad poltica de los
gobernantes es excesivamente protagnica haciendo transitar el pp de la delegacin de
poder a la renovacin de estrategias de concentracin de poder y relaciones clientelares.
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Resea Biogrfica
Trabajador Social, Magister en Ciencias Sociales, Doctor en Investigacin en Ciencias
Sociales con mencin en Ciencia Poltica. Profesor Investigador del Centro de Estudios
Regionales, CEDER, de la Universidad de Los Lagos, Osorno. Fundamentalmente se dedica
a la investigacin y docencia acadmica, as como a la gestin Universitaria. En la actualidad
se encuentra participando en proyectos de investigacin Fondecyt y Fundacin Carolina
relacionados a temticas de Participacin Ciudadana en la Gestin Municipal, Democracia
Participativa y Descentralizacin en Chile y Amrica Latina. Actualmente se desempea
como Vicerrector de Planificacin y Desarrollo de la Universidad de Los Lagos. Ha sido
asesor y consultor en municipios y rganos de gobierno en materia de participacin
ciudadana, democracia participativa y presupuesto participativo. Su correo electrnico es
emontecinos@ulagos.cl; egon.montecinos@gmail.com Twitter @egonelier

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Anexos

Cuadro 1: Descriptivo General sobre el PP en Pases de Estudio

Chile
Niveles de
gobierno

Nacional
Regional
Provincial
Municipal
345

Nmero de
Municipios
Nmero de
Municipios con PP
al ao 20118
Ao inicio del
primer caso PP

37
2002

Uruguay6
Nacional
Departamental
Municipal
89 municipios
19 Departamentos
8
(se consideran slo
departamentos)
1990

Republica
Dominicana7
Nacional
Regional
Provincial
Municipal/Distrital
386
(155 municipios
y 231 distritos
municipales)
234
1999

Argentina
Nacional
Provincial
Municipal

Per
Nacional
Regional
Local

2.247

1.838

45

1.838 (definido
por ley)

2002

1999

Cuadro 2: Dimensin: Difusin de obras aprobadas y Participacin del Ejecutivo Local en el PP

Informacin de
resultados aprobados
Ejecucin de
demandas aprobadas.
Rol del alcalde en la
ejecucin del pp
Rol del concejo en la
ejecucin del pp

Chile

Uruguay

Argentina

Per

Alto

Republica
Dominicana
Alto

Alto

Alto

Alto

Alto

Alto

Bajo

Alto

Bajo

Alto

Alto

Alto

Alto

Alto

Bajo

Bajo

Bajo

Bajo

Bajo

Para el caso Uruguayo se consider el nivel departamental, ya que cuando se estaba desarrollando esta investigacin, los
municipios se encontraban en plena etapa de instalacin.
7
En el caso de Repblica Dominicana legalmente se reconoce la figura del Distrito Municipal, que para efectos del
cumplimiento de muchas funciones acta como municipio o ayuntamiento. De esta forma slo para efectos de esta
investigacin se consideran como municipios.
8
Este nmero no es equivalente al nmero de experiencias de presupuesto participativo que se encuentren vigentes. Por
ejemplo, para el Caso Uruguayo de las 7 experiencias registradas hasta el ao 2011, se encuentran vigentes slo 5,
Maldonado, Paysand, Montevideo, Rivera y Florida. Salto y Cerro Largo ya no continan con la experiencia por cambio
de Alcalde en la Intendencia. Para el caso Chileno de los 37 municipios con presupuesto participativo al aos 2011, se
encuentran vigentes cerca de 20 experiencias. Para el caso de repblica Dominicana, no existe un dato exacto, ya que de las
casi 240 experiencias de PP registradas al ao 2011, y de acuerdo con FEDOMU se estima que activamente se encuentra un
50% de los municipios y distritos dominicanos.
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Cuadro 3: Dimensin Financiera del PP

Chile

Uruguay

Republica
Dominicana
Definido por ley
Hasta el 40% del
Presupuesto
municipal (Inversin
Municipal)

Valor de los recursos

deliberados

Entre el 3 a 5%
del Presupuesto
Municipal (tem
Inversin)

3 a 5%

Tipo de proyectos que

se financian

Obras menores de
infraestructura

Obras menores de
infraestructura y
promocin social

Apoyo externo al
municipio para el
funcionamiento del PP

Solo con recursos

municipales,
promocin y
asistencia tcnica
concursable de
parte del Gobierno
(Subdere)

Solo con recursos

Municipales

Discusin de polticas
tributarias.

No

No

Argentina
3 a 5%

Obras menores de
infraestructura.
Mayores en algunos
casos
Apoyo tcnico
central ofrecido por
FEDOMU para
facilitacin del
proceso.

Obras menores de
infraestructura

No

No

Apoya el Estado
mediante difusin
RAPP

Per
Entre el 30 y 70% del
tem inversin. El tem
de inversin
representa el 50% del
presupuesto. El 50%
restante es Gastos
corrientes.
Menores y de
envergadura,
Mayoritariamente con
recursos Municipales
(MEF,
excepcionalmente
ONGs)

No

Cuadro 4: Dimensin Normativa del PP y relacin con otros instrumentos de gestin

Grado de
Institucionalizacin del PP.
Ubicacin del pp al interior
del municipio o
ayuntamiento;
Relacin con otros
instrumentos de
planificacin.

Chile

Uruguay

Argentina

Per

Media

Republica
Dominicana
Alta

Baja

Media

Alta

Perifrico/
Instrumental

Estratgico/
Incipiente

Perifrico/
Instrumental

Estratgico/
Incipiente

Estratgico

Bajo

Medio

Bajo

Bajo

Media/Alta

Argentina

Per

Cuadro 5: Dimensin Participacin ciudadana en el PP

Chile

Uruguay

Instancia de aprobacin
del presupuesto
destinado al PP
Forma de participacin
en la definicin de
prioridades y proyectos

Ejecutivo Local

Ejecutivo Local

En asamblea y
votacin
universal

En asamblea y
votacin universal

Utilizacin de criterios
de pobreza o
marginalidad en la
distribucin de recursos
pp
rgano de fiscalizacin
y control de la
ejecucin.

No

Emergente

Comisin Mixta,
(equipos
tcnicos y
ciudadanos
delegados)

Comisin Mixta,
(equipos tcnicos y
ciudadanos
delegados)

Republica
Dominicana
Definido por Ley, pero
Ejecutivo Local decide
(ley 2007)
En asamblea y cabildo

No

18

Comisin Mixta,
(equipos tcnicos y
ciudadanos
delegados)

Ejecutivo
En asamblea y
votacin universal
Emergente

Comisin Mixta,
(equipos tcnicos y
ciudadanos
delegados)

Ejecutivo Local
Regional (Concejo
Incluido)
En asamblea
(representantes
sociales, agentes
participantes)
Emergente

Comit de
vigilancia (definido
por ley)