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EDITORA
AVALIAO DE
POLTICAS PBLICAS
LIGIA MORI MADEIRA
ORGANIZADORA
AVALIAO DE
POLTICAS PBLICAS
AVALIAO DE
POLTICAS PBLICAS
LIGIA MORI MADEIRA
ORGANIZADORA
PORTO ALEGRE
2014
EDITORA
dos autores
1 edio: 2014
Direitos reservados desta edio:
Universidade Federal do Rio Grande do Sul
SUMRIO
PREFCIO
APRESENTAO
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ESTRUTURA NORMATIVA E
IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS
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O CASO DA SAGI/MDS
Aline Hellmann, Patricia Augusta Ferreira Vilas Boas, Paulo de Martino Jannuzzi
MONITORAMENTO E AVALIAO:
QUALIFICANDO A GESTO DA ASSISTNCIA SOCIAL
NA REGIO METROPOLITANA DE PORTO ALEGRE
Ligia Mori Madeira, Luciana Pazini Papi, Aline Hellmann, Ana Jlia Possamai
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SUMRIO
[SETORES DE POLTICAS PBLICAS]
O MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO
SOCIAL E COMBATE FOME:
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PREFCIO
POLTICAS SOCIAIS E DESIGUALDADE NO BRASIL1
RMULO PAES-SOUSA
Diretor do Centro Mundial para o Desenvolvimento
Sustentvel (PNUD) Centro Rio+.
Nos ltimos 20 anos, o Brasil experimentou um processo crescente de oferta de polticas sociais. O aumento de cobertura de servios de sade, educao e,
mais recentemente, de assistncia social contribuiu para a melhoria das condies
de vida da populao.
Os contornos iniciais das polticas sociais contemporneas esto nos debates do processo constituinte de 1988. Dados os altos nveis de pobreza e desigualdade que recortavam o pas, as polticas sociais estavam no centro dos debates
sobre a agenda de desenvolvimento.
A escala e a diversidade dos contextos subnacionais impunham um processo de implementao adaptvel s realidades locais. A municipalizao deu-se
como via de implementao de grande parte das polticas sociais, produzindo desafios para as administraes municipais mais pobres frente aos novos compromissos de gesto e governana.
A implementao das polticas de ateno bsica sade e educao, pactuadas no processo Constituinte de 1988, ocorreu de maneira mais decisiva para
a partir dos anos 1990. A implementao da poltica de assistncia social, por sua
vez, ocorreu com mais fora a partir da segunda metade dos anos 2000. No Brasil,
a democratizao contribuiu para a melhoria do bem estar, isto , favoreceu o crescimento e a consolidao das polticas sociais. Em todos os casos, a implementao
(1) Texto redigido durante a residncia do autor na Fundao Rockefeller em Bellagio.
das polticas sociais veio acompanhada de expectativas de rpidas implementaes, seja pelos seus potenciais usurios, seja pelos principais atores polticos.
O desenvolvimento das polticas sociais ocorreu em condies cleres de
implementao. Em 30 anos, o Estado brasileiro desenvolveu um modelo abrangente de poltica social. Coube ao poder municipal o papel essencial de implementao da parte mais substantiva das polticas sociais, sobretudo nos servios de
menor complexidade. Esse fenmeno de descentralizao da ao de Estado se deu
via constituio de aparatos municipais de prestao de servios.
Um aspecto facilitador para que o nvel municipal permanea como ente
concentrador na lgica de execuo das polticas sociais reside na capacidade de
inovao e experimentao de suas polticas. Muitas vezes, a partir das bem sucedidas polticas e programas municipais que os nveis estadual e federal desenham suas polticas, permitindo que ganhem escala e se convertam em polticas
ou programas de largo alcance. Dois exemplos bem conhecidos no nvel federal so
o Programa Bolsa Famlia e o Programa Sade da Famlia.
A partir da segunda metade da dcada de 2000, a poltica de assistncia social cresce e passa a reforar o conjunto de medidas de sentido redistributivo e de
combate s desigualdades que so implantados no pas. A criao de empregos em
atividades que demandavam menor qualificao, associada apreciao do salrio
mnimo, produz uma ambiente mais favorvel de insero dos trabalhadores mais
pobres. No campo, surge o Programa de Aquisio de Alimentos, que favorece a
agricultura familiar. Surge tambm o Programa Bolsa Famlia, que unifica, amplia
a cobertura e racionaliza os cinco benefcios de assistncia social existentes. O Benefcio de Prestao Continuada, que j protegia idosos e portadores de deficincia
pobres, beneficiado pelo aumento do salrio mnimo. Ocorre ainda o aumento do
crdito estudantil para acesso ao ensino superior, aliado ao sistema de cotas para
as universidades federais (depois seguido pelas estaduais).
Um outro aspecto a ser destacado a importncia de politicas universalistas na reduo de desigualdades. O Programa Sade da Famlia e, mais recentemente, o Programa Mais Mdicos, ao levarem atendimentos mdicos s populaes com menor acesso tanto nas regies mais remotas, como nas reas pobres
dos grandes centros urbanos tm elevado os nveis de qualidade de vida no pas.
A arquitetura das polticas sociais brasileiras adquiriu um formato que
delineado aos longo dos captulos contidos neste volume. Neste captulo introdutrio, trataremos das caractersticas gerais das polticas sociais com nfase nas
polticas de sade, educao e assistncia social.
No Brasil, a oferta de servios d-se sob a forma de organizao sistmica.
O Sistema nico de Sade (SUS) foi complementado pelo Sistema nico da Assistncia Social (SUAS). Mais recentemente, foi promulgado o Sistema Nacional
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
distintos. Na educao e na assistncia social as avaliaes tampouco so mais positivas (LIBNEO; OLIVEIRA; TOSCHI, 2010; PINHEIRO, 2008).
O financiamento das polticas sociais tem sido crescente. Isso indica uma
alocao preferencial dos recursos pblicos advindos do crescimentos econmico.
Castro et al. (2012) indicam que, de 1995 a 2010, o gasto social federal2, enquanto
percentual do PIB, cresceu de forma no homognea de 11,24% para 15,54%. No
perodo, o investimento em sade decresceu de 1,79% para 1,68% do PIB, enquanto na educao ocorreu um aumento de 0,95% para 1,07%. Coube assistncia
social experimentar o maior aumento no perodo, saltando de 0,08% para 1,07%.
Os programas de transferncia Benefcio de Prestao Continuada e Bolsa Famlia respondem pela maior parte desse investimento.
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contempla, no seu desenho inicial, a Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (SAGI). Os estudos de avaliao contratados ou realizados so decisivos para
a construo da legitimidade do Programa Bolsa Famlia, que sofreu ataques de
vrios setores no incio de sua implantao (LINDERT; VICENSINI, 2010).
O modelo de poltica social que emerge desse contexto indica um processo
intenso de descentralizao, com ateno maior voltada para os segmentos mais
pobres, financiamentos crescentes embora desiguais entre as reas, forte participao social e forte participao do setor privado. O surgimento de sistemas de
monitoramento e avalio sugere que, para alm dos ganhos gerencias que o conhecimento sobre a implementao das polticas pblicas podem trazer, as evidncias sobre a boa performance de polticas e programas pode trazer legitimidade
para as polticas pblicas com ganhos polticos para os seus gestores.
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REFERNCIAS
BRASIL. Ministrio da Sade. Ateno Bsica e a Sade da Famlia. Braslia, DF, 2014.
Disponvel em: <http://dab.saude.gov.br/abnumeros.php>. Acesso em: 22 jul. 2014.
CASTRO, J.A., RIBEIRO, J.A., CHAVES, J.V., DUARTE, B.C. Gasto Social Federal:
prioridade macroeconmica no perodo 1995-2010. Braslia, DF: IPEA, setembro de
2012. (Nota tcnica do IPEA no 9).
COUTTOLENC, B.; DMYTRACZENKO, T. Brazils Primary Care Strategy. UNICO
Studies Series 2. Washington DC: World Bank, 2013.
GRAGNOLATI, M.; COUTTOLENC, B.; LINDELOW, M. 20 Years of Health System
Reform in Brazil: An Assessment of the Sistema nico de Sade. Washington, DC:
World Bank, 2013.
IBGE. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. As entidades de Assistncia
Social Privadas sem Fins Lucrativos no Brasil 2006. Rio de Janeiro: IBGE, 2007.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
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APRESENTAO
LIGIA MORI MADEIRA
Professora do Departamento e do Programa de Pos-Graduacao em
Ciencia Politica da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).
Doutora em Sociologia (UFRGS). Coordenadora do GT de Avaliacao de
Politicas Publicas do Centro de Estudos Internacionais sobre Governo
(CEGOV/UFRGS).
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tem sido central. Buscando uma ruptura com o impasse entre estabilizao e desenvolvimento, a nfase deslocou-se para temas como a retomada do crescimento
econmico e polticas de gerao de emprego, preconizando o fortalecimento do
Estado e do mercado como condio necessria para garantir o crescimento a taxas
elevadas, fator indispensvel para a reduo da desigualdade social (DINIZ, 2011).
Nesse novo cenrio, as polticas pblicas sociais assumem uma grande
centralidade. A partir da consagrao das bases de nosso complexo sistema de proteo social baseado em princpios de universalidade, seguridade e cidadania na
Constituio Federal de 1988 (FAGNANI, 2011), o desafio tem sido a coordenao,
a abrangncia em termos de universalidade e integralidade e a qualidade dos
bens e servios oferecidos (CASTRO, 2012).
O modelo de desenvolvimento escolhido pelo Brasil integra desenvolvimento econmico e incluso social. Tal modelo coloca a poltica social no centro da
estratgia de desenvolvimento e baseia-se em um conjunto relevante de iniciativas,
tais como combate pobreza e reduo da desigualdade, a valorizao real do salrio mnimo, programas de fortalecimento da agricultura familiar, defesa e proteo
do emprego formal e ampliao da cobertura previdenciria (CAMPELLO, 2013).
Em termos de investimentos e resultados, verifica-se que
os aportes crescentes de recursos pblicos em polticas sociais tm gerado
impactos importantes nas condies de vida da populao brasileira nas
ltimas dcadas e, particularmente, nos ltimos dez anos. De um patamar,
nos anos 1980, de gastos em polticas sociais da ordem de 13% do valor do
Produto Interno Bruto (PIB), mais recentemente, o pas passou a investir um
montante de quase 25% do PIB na rea social, somados os recursos do governo federal, dos estados e dos municpios (JANNUZZI; PINTO, 2013, p. 181).
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lao da poltica de educao e garantias, e por fim, alguns desafios desses processos.
No quarto captulo, escrito por Letcia Maria Schabbach e intitulado A
agenda da segurana pblica no Brasil e suas (novas) polticas, a autora analisa o processo de consolidao dos conceitos de segurana cidad ou polticas pblicas
de segurana desde meados da dcada de 1990, poca considerada, por alguns
autores, de virada progressista da rea, destacando a intensificao das relaes
governamentais, com a exemplificao do Programa Nacional de Segurana com
Cidadania (PRONASCI), caminhando ao movimento de municipalizao da segurana pblica.
Por fim, no ltimo captulo, Poltica no contributiva e Diretos sociais: o caso
da assistncia social, Tiago Martinelli discorre sobre a estruturao do modelo socioassistncial na busca pela garantia de direitos sociais no Brasil, a partir de seus
marcos, iniciando pela Lei Orgnica da Assistncia (LOAS), passando pela Poltica
Nacional da Assistncia Social (PNAS), at chagar na criao do Sistema nico de
Assistncia Social (SUAS), todos visando gratuidade e universalidade e ressaltando a necessidade do monitoramento e da avaliao das aes.
Boa leitura a todos!
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REFERNCIAS
BRASIL. Indicadores de Desenvolvimento Brasileiro. Braslia, DF: Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto/Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome/Ministrio da Educao/Ministrio da Sade/Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatstica, 2013. Disponvel em: http://189.28.128.178/sage/sistemas/apresentacoes/arquivos/indicadores_de_desenvolvimento_2013.pdf. Acesso em: 04 jul. 2014.
CAMPELLO, Teresa. Uma dcada derrubando mitos e superando expectativas. In:
CAMPELLO, Teresa e NERI, Marcelo Cortes (Orgs.). Programa Bolsa Famlia: Uma
Dcada de Incluso e Cidadania. Braslia, DF: IPEA, 2013.
CASTRO, Jorge Abraho de. Poltica social e desenvolvimento no Brasil. Economia e
Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 1011-1042, dez. 2012.
DINIZ, Eli. O contexto internacional e a retomada do debate sobre desenvolvimento
no Brasil contemporneo (2000/2010). Dados, v. 54, n. 4, 2011, p. 493-531.
FAGNANI, Eduardo. Seguridade Social: a experincia brasileira e o debate internacional. Anlises e propostas, n. 42, dezembro de 2011.
JANNUZZI, Paulo de Martino; PINTO, Alexandro Rodrigues. Bolsa Famlia e seus impactos nas condies de vida da populao brasileira: uma sntese dos principais achados da pesquisa de avaliao de impacto do Bolsa Famlia II. In: CAMPELLO, Teresa e
NERI, Marcelo Cortes (Orgs.). Programa Bolsa Famlia: Uma Dcada de Incluso e
Cidadania. Braslia, DF: IPEA, 2013.
SEN, Amartya. Desenvolvimento como Liberdade. So Paulo: Companhia das Letras, 1999.
SEN, Amartya. Desigualdade reexaminada. Rio de Janeiro: Record, 2001.
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[CAPTULO]
POLTICAS PBLICAS
E DESENVOLVIMENTO
JORGE ABRAHO DE CASTRO
Doutor em Economia pelo Instituto de Economia da Universidade
Estadual de Campinas (Unicamp). Diretor de Planejamento da
Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
MRCIO GIMENE DE OLIVEIRA
Economista pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ),
Mestre em Geografia pela Universidade de Braslia (Unb) e
Doutor em Geografia pela UFRJ. Analista de Planejamento e
Oramento e Coordenador Geral de Gesto do Conhecimento na
Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
INTRODUO
A histria do processo de desenvolvimento da maioria dos atuais pases
desenvolvidos contou com a consolidao e com a permanncia, no largo prazo, de
forte ao do Estado. Essa ao, em toda sua diversidade e complexidade, trouxe
influncias e consequncias em diversos elementos conformadores da economia,
da sociedade e do mercado, como, por exemplo, a montagem de fortes estruturas
de proteo social no chamado welfare state.
Em geral, as Constituies e demais instituies adotadas procuraram se estruturar em torno de um projeto de desenvolvimento fruto das disputas polticas e
correlaes de foras entre diferentes segmentos sociais , estabelecendo direitos e deveres de cada cidado de acordo com o referido projeto, sendo as polticas pblicas um
dos meios mais importantes de concretizao dos direitos e dos deveres pactuados.
No caso do Brasil, a Constituio vigente estabelece como objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: construir uma sociedade livre, justa e
solidria; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; e promover o bem de todos,
sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de
discriminao. Alm disso, desde a sua promulgao a Constituio tem sido um
elemento norteador da formulao e da implementao de polticas pblicas que
contribuam para o alcance desses objetivos pactuados.
Embora o perodo de 1930 a 1980 costume ser apontado como um dos momentos importantes da promoo do desenvolvimento no Brasil, s a partir do incio
do presente sculo que o pas passou a experimentar a formulao e a implementao de polticas pblicas voltadas para a promoo do desenvolvimento num sentido
socialmente mais inclusivo do que o praticado anteriormente. Dessa constatao
deriva a motivao do presente artigo, que tem como objetivo contribuir para o debate sobre as conexes entre o padro de desenvolvimento e as polticas pblicas em
curso no pas. Seria demasiado pretensioso, e fadado ao fracasso, tentar neste breve
artigo abarcar todas as possibilidades que os temas aqui tratados ensejam. Ainda
assim, os autores entendem que esforos de sntese como o aqui apresentado, apesar
de todas as suas limitaes, podem contribuir para esse necessrio debate1.
A primeira seo apresenta breve contextualizao acerca das conexes entre polticas pblicas e desenvolvimento. Na segunda seo, analisado o caso do
(1) Os autores agradecem aos dirigentes e tcnicos da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (SPI) e ao professor
Ricardo Bielschowsky pelos ricos debates que resultaram na publicao de dois relatrios de
avaliao da dimenso estratgica do Plano Plurianual (PPA) da Unio para o perodo 20122015 (BRASIL, 2013, 2014) e contriburam em grande medida para a elaborao do presente
artigo, isentando-os de responsabilidade pelas anlises e proposies aqui realizadas.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS
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Brasil a partir de cinco dimenses: social, econmica, ambiental, territorial e poltico-institucional. Por fim, breves consideraes finais encerram o artigo.
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Para que se compreenda o papel das polticas pblicas na promoo do desenvolvimento, importante situar os conceitos aos quais se referecada termo em
discusso. A tarefa mais complicada do que parece primeira vista, pois as polticas pblicas e os processos de desenvolvimento tm aspectos bastante dinmicos,
uma vez que, em sua trajetria histrica, cada sociedade reconhece problemas e
prope solues de acordo com suas capacidades. Ou seja, tais processos constituem, em cada sociedade, polticas com maior ou menor abrangncia e com caractersticas prprias, estando, na maior parte do tempo, em construo ou em reforma.
Apesar de todas as dificuldades e limitaes, o termo desenvolvimento ser
aqui entendido como a capacidade de determinada sociedade superar os entraves
realizao de suas potencialidades. A partir dessa leitura, o desenvolvimento pode
ser abordado em mltiplas dimenses, sempre levando em considerao as especificidades histricas e espaciais de cada sociedade2.
Por sua vez, as polticas pblicas sero aqui entendidas como o conjunto de
polticas, programas e aes do Estado, diretamente ou por meio de delegao, com
objetivo de enfrentar desafios e aproveitar oportunidades de interesse coletivo. Tais
polticas, programas e aes concretizam-se na oferta de bens e servios que atendam
s demandas resultantes das disputas polticas acerca do que ou deveria ser de inte-
(2) Diante da vasta literatura sobre desenvolvimento, tomaremos como referncia neste artigo os trabalhos de List (1986), Myrdal (1972), Hirschman (1960), Chang (2004), Reinert
(2007), Furtado (1961), Furtado (1992), Furtado (2011), Tavares (1998) e Tavares (2002).
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
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POLTICO/
INSTITUCIONAL
AMBIENTAL
TERRITORIAL
SOCIAL
ECONMICO
DIMENSES
Fortalecimento do
Estado, planejamento,
gesto e participao
Poltica de
desenvolvimento
regional
Poltica
internacional
soberana
Produo com
sustentabilidade
e inovao
Infraestrutura
Econmica e social
Macroeconmica (fiscal,
cambial, monetria e
creditcia)
POLTICAS
Ampliao da participao
poltica e social
Conservao e
recuperao ambiental
Fomentar as potencialidades
locais e regionais
Solidariedade
Igualdades Oportunidades/Resultados
Aumento da
inovao e produtividade
Diminui/aumenta
custos de produo
Investimento (ampliao da
infraestrutura econmica e social)
OFERTA
DEMANDA
(SEGURIDADE SOCIAL)
PROTEO SOCIAL
PROMOO SOCIAL
CIRCUITO DE INFLUNCIA
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Soberania nacional
Ampliao
da Democracia
INSTITUCIONAL
Proteo
AMBIENTAL
Reduzir
desigualdades
TERRITORIAL
Aumento
de capacidades
Distribuio
de Renda
Solidariedade
social
SOCIAL
Estabilidade da
macroeconomia
Aumento da
Produtividade
Crescimento
da economia
ECONMICO
RESULTADOS
ESPERADOS
mais pobres com bens e servios de boa qualidade6. No entanto, as vrias formas
e possibilidades de implementao da poltica social levam a diferentes tipos e/ou
padres de atuao governamental na resoluo das questes sociais.
A dimenso econmica se caracteriza por polticas macroeconmicas e de financiamento que buscam garantir os objetivos de estabilidade macroeconmica e
de crescimento, em alguns casos podendo ter preocupaoes com a redistribuio
de renda. Alm disso, nessa dimenso as polticas pblicas podem dar curso e velocidade aos investimentos em produo e consumo de massa e investimentos em infraestrutura econmica e social. Tambm so importantes as polticas voltadas para
potencializar o processo de inovao, fortalecendo os encadeamentos produtivos.
Para um enfoque dessa natureza, a demanda agregada consumo das famlias, gastos do governo, investimentos e exportaes lquidas cumpre um papel
proeminente para explicar o processo de crescimento. Na determinao da demanda,
o padro de atuao do governo um elemento importante, e quanto maior o compromisso social do governo, maior a importncia dos gastos sociais. Ou seja, a demanda
agregada afetada diretamente quando o gasto com os investimentos em infraestrutra, com as transferncias de renda e com a prestao de bens e servios permitem a
manuteno/alterao da distribuio pessoal e funcional da renda, com consequncias para o respectivo padro de consumo dos indivduos, famlias e grupos.
Em sociedades heterogneas, quanto mais amplas forem as rendas manejadas
e destinadas s camadas mais pobres, maior a capacidade de alterao do padro, gerando a possibilidade de ampliao da demanda agregada com capacidade de criar um
amplo mercado interno de consumo7. Em contrapartida, tambm importante para
a economia a garantia da oferta de bens e servios sociais, pois, para sua implementao, estes trazem consigo a necessidade de aumento dos gastos na contratao de pessoal, construo, manuteno e equipamentos em escolas, hospitais e postos de sade, bem como na compra de livros, medicamentos e de outros insumos estratgicos8.
(6) A respeito desse tipo de abordagem, ver Sen (2001, 2009, 2011), Rawls (1992), Cepal
(2007) e Delgado e Theodoro (2005).
(7) A hiptese de que os recebimentos de renda de cidadania transformam-se em gasto em bens
de consumo popular, equipara a assertiva os trabalhadores gastam o que ganham, numa outra
equivalente: os pobres gastam o que ganham. Esta tese nos leva, admitindo o princpio da demanda efetiva (sentido de determinao da renda e produto pelas variveis de gasto macroeconmico), a atribuir sentido causal ao gasto social. A causalidade aqui tem a ver com as variaes
de curto prazo do gasto social, co-determinando (sic) a renda dos familiares pobres e sustentando a produo e o consumo popular de bens-salrios (DELGADO; THEODORO, 2005, p.426 ).
(8) De acordo com o modelo de Kalecki, algumas restries so importantes a serem consideradas, uma vez que a melhor distribuio da renda e o aumento da demanda de bens dos trabalhadores elevariam a demanda agregada para um patamar superior, e isso apenas significaria
crescimento sustentvel se houvesse capacidade de oferta desses mesmos bens. Ou seja, esse
mecanismo funciona se houver capacidade ociosa para atendimento. Caso a economia esteja
em pleno emprego, esse crescimento da demanda acarretar presses inflacionrias, sem que
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS
25
Pelo lado da oferta agregada, argumenta-se que as polticas pblicas, principalmente em seu objetivo de ampliao das habilidades, capacidades e incluso produtiva da populao, so tambm elemento determinante para o progresso tcnico
e para aumento da produtividade do trabalho, fatores decisivos para o crescimento
econmico, alm de facilitar a elevao dos salrios e a queda da pobreza. Ademais,
tambm podem significar melhor distribuio de renda com queda da desigualdade,
a depender, no caso, do resultado em termos de ampliao da renda do fator trabalho.
A dimenso ambiental, por sua vez, tem como centro a sustentabilidade,
associando o desenvolvimento produtivo a um meio ambiente equilibrado e saudvel, pelo uso adequado dos recursos naturais, tais como os recursos hdricos,
as florestas, o solo e os recursos minerais. No que diz respeito s questes ambientais, as polticas pblicas podem e devem cumprir papel relevante, buscando a
recuperao e preservao do meio ambiente como critrio para o desenho e para
a implementao dos programas e das aes. Em contrapartida, os problemas ambientais, quando de sua ocorrncia, atingem fortemente as populaes mais pobres, forando ainda mais a necessidade de aperfeioamento das polticas pblicas.
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Na dimenso territorial, as polticas pblicas tendem a buscar, essencialmente, a distribuio pelo territrio nacional de condies mais adequadas de
acesso a bens e servios, e a redistribuio de oportunidades e renda, fortalecendo
e estimulando as potencialidades de cada territrio. A atuao do Estado nesse
sentido fundamental, pois o jogo das foras de mercado tende, em geral, a aumentar e no a diminuir as desigualdades territoriais. Isso porque, a partir de uma
aglomerao inicial verificada em determinada localidade, ocorrem economias de
escala e externalidades tecnolgicas, atraindo novos recursos que reforam circularmente a expanso do mercado. O primeiro empreendedor cria facilidades para a
implantao de novos empreendimentos, contribuindo para o sucesso das iniciativas subsequentes (MYRDAL, 1972).
J a dimenso poltico-institucional envolve a promoo da insero internacional soberana e o contnuo fortalecimento do Estado e das instituies em um
regime democrtico que estimule a participao e a incluso social. Nesse sentido,
Evans (2010, p.37) chama a ateno que tanto os tericos quanto os formuladores
de polticas no podem ignorar o papel fundamental das instituies estatais na
criao bem-sucedida do desenvolvimento. Como adverte Chang (2004), contudo, muitas instituies atualmente imprescindveis ao desenvolvimento so mais
a consequncia do que causa do desenvolvimento econmico e social das naes.
ocorra crescimento da economia. O resultado que o processo de distribuio ser anulado,
pois a inflao corroeria o salrio real do trabalhador. Uma sada seria uma maior demanda por
produtos estrangeiros necessrios a cobrir a demanda, o que acarretaria um aumento das importaes. Logicamente, para pases em desenvolvimento que tradicionalmente tm escassez
de divisas, essa presso pode levar ao aprofundamento dos desequilbrios no Balano de Pagamentos, que teria repercusses negativas para o pas e para o seu processo de crescimento.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
A partir do modelo analtico proposto anteriormente, apresenta-se, nesta seo, uma anlise da relao entre polticas pblicas e o padro de desenvolvimento que
est ocorrendo atualmente no Brasil. Priorizaram-se na anlise as cinco dimenses:
econmica, social, territorial, ambiental e poltico-institucional. Para a consecuo
da anlise, foram fundamentais os esforos de monitoramento e avaliao do Plano
Plurianual (PPA) da Unio para o perodo 2012-2015, realizado anualmente pela SPI/
MPOG, os quais, por sua vez, utilizam informaes de diversas fontes, dentre as quais
destacamos o Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (SIOP), os relatrios
de acompanhamento do Plano de Acelerao do Crescimento (PAC) e as pesquisas domiciliares feitas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)10.
DIMENSO SOCIAL
O Estado brasileiro atualmente desenvolve um conjunto diversificado de
polticas pblicas voltadas rea social, que so apresentadas resumidamente na
Figura 2, a seguir. Essas polticas circunscrevem-se no interior de organismos estatais que esto preparados para efetuar uma srie de programas e aes de trs tipos
bsicos: (i) garantia de renda; (ii) garantia da oferta de bens e servios sociais; e
(iii) regulao. As duas primeiras ocorrem principalmente mediante gastos pblicos pelo aparato do Estado, e a ltima envolve poucos gastos e mais recursos de
poder para regular o comportamento dos agentes econmicos.
(9) Esse tipo de enfoque segue Kalecki (1954, 1975), Thirlwall (1975) e Tavares (1998). Mais
recentemente, na mesma perspectiva, o IPEA (2010c) e os trabalho de Amitrano (2011) e
Bruno et. al (2009) so interessantes por buscarem uma abordagem especfica ao estudo do
crescimento econmico de mdio e longo prazo que leva em conta elementos de demanda e
de oferta, e fatores institucionais, bem como a interao entre eles.
(10) Ver, especialmente, Brasil (2013, 2014).
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS
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POLTICA
SOCIAL
PROMOO SOCIAL
(oportunidades
e resultados)
PROTEO SOCIAL
(seguridade social)
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Cultura
Desenvolvimento Agrrio
Educao
Trabalho e renda
Infraestrutura Social
(habitao, urbanismo,
saneamento bsico)
Assistncia Social e
Segurana Alimentar
e Nutricional
Sade
POLTICAS
SETORIAIS
Povos Indgenas
LGBT
Idosos
Juventude
Crianas e Adolescentes
Igualdade Racial
Igualdade de gnero
AGENDA
TRANSVERSAL
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30
(11) A proviso pblica no requer necessariamente produo pblica por exemplo, o governo pode garantir, por meio do financiamento pblico, o atendimento a um paciente que
necessite de uma cirurgia que s pode ser realizada em hospital particular; essa separao
requer, contudo, adequada regulao e fiscalizao da produo privada para que essa no
se afaste das metas fixadas pelas autoridades pblicas.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
Na regulao, o foco reside na fixao de normas que regulem o comportamento dos agentes econmicos privados e pblicos um exemplo de mecanismo
regulador o controle de qualidade sobre a produo e a comercializao de medicamentos, alimentos etc. As polticas de regulao esto ganhando importncia crescente no papel a ser desempenhado pelo Estado, mas ainda se constituem
como prticas recentes. Por isso, os gastos desse tipo de ao referem-se apenas
manuteno das atividades do rgo regulador.
Nesse mbito, destaca-se a poltica de salrio mnimo, correspondente s
determinaes estatais relacionadas ao piso salarial legal, que tem influncia sobre o mercado de trabalho, mas que, no caso brasileiro, tem importncia tambm
como elemento determinante do valor dos benefcios previdencirios penses
e aposentadorias , e da assistncia social e do seguro desemprego. A quantificao da influncia do SM, para o ano de 2009, mostra um impacto direto de 21,9
milhes de benefcios das polticas sociais todos os meses. Alm disso, quando
computamos todos os valores conjuntamente, observa-se que os gastos com esses
benefcios podem chegar a 4,5% do PIB brasileiro. J a influncia da regulao
direta do SM no mercado de trabalho tem impacto diretamente no emprego de 8,8
milhes de pessoas, o que representa cerca de 10% da populao economicamente
ativa (PEA) ocupada. Alm disso, quando computamos todos os valores, observa-se que esses gastos podem chegar de 1,6% do PIB brasileiro.
Alm de expandir e materializar direitos, as polticas sociais viabilizam a
incorporao de milhes de brasileiros ao mercado, mediante, por exemplo, as
transferncias de renda e a oferta de bens e servios pblicos, o que aumenta o
bem-estar e proporciona maior justia social. Por outro lado, em sua atribuio
reguladora, as polticas sociais agem no sentido da reduo das desigualdades no
interior do mercado de trabalho via elevao do salrio mnimo, o que amplia a
renda disponvel e o acesso a bens e servios sociais, tambm reforando o bem-estar e a justia social. Estes dois movimentos se retroalimentam, possibilitando
a reduo das desigualdades sociais e regionais, o que, alm de ser autojustificvel,
gera como subproduto a ampliao do mercado interno.
DIMENSO ECONMICA
Na dimenso econmica, conforme aponta Bielschowsky (2012), a estratgia de desenvolvimento brasileira deve reconhecer a existncia de trs frentes de
expanso, movidas pela demanda trs motores do investimento: consumo de
massa, recursos naturais e infraestrutura, que devem ser turbinadas pela inovao tecnolgica e pela reativao de encadeamentos produtivos tradicionais.
Segundo o autor, essa frmula corresponde a um padro vivel de expanso econmica a longo prazo no Brasil tal como, no passado, deu-se com o processo de
31
industrializao12.
De acordo com essa argumentao, se os impulsos expanso da capacidade produtiva derivados dessas trs correntes de demanda efetiva vierem a ser adequadamente traduzidos em expanso do investimento no pas, o desenvolvimento
econmico brasileiro poder ser vigoroso nas prximas dcadas13. Especialmente
se os investimentos forem acompanhados por amplos processos de inovao e pelo
fortalecimento dos encadeamentos produtivos.
32
Nessa leitura, a inovao tecnolgica aparece como um turbinador fundamental por permitir transformar em ncleos estruturantes da economia nacional
atividades produtivas ainda inexistentes ou em fase incipiente como, por exemplo, o pr-sal e a utilizao sustentvel da biodiversidade , e inaugurar ou reforar
a existncia de encadeamentos produtivos com alta densidade tecnolgica. Isso
significar adensar as trs frentes de expanso, ampliar seus efeitos multiplicadores de renda e emprego, e reduzir a vulnerabilidade externa da economia brasileira. Todavia, a inovao no considerada por Bielschowsky (2012) uma frente de
expanso em si mesma, j que a atividade de pesquisa e desenvolvimento (P&D)
no pas ainda no est suficientemente inserida nas estratgias de expanso das
empresas. Quando isso vier a ocorrer, como se d nos pases mais desenvolvidos,
argumenta o autor, a inovao poder tornar-se um quarto motor do desenvolvimento econmico brasileiro.
J o segundo turbinador consiste no fortalecimento de encadeamentos
produtivos tradicionais, a includa a recuperao dos que se fragilizaram por circunstncias macroeconmicas internas e/ou internacionais adversas e que so
potencialmente competitivos. Nesse campo, ainda que o processo inovador tenda a ser relevante, as decises de investimento inclinam-se a depender menos de
(12) Segundo Bieslchowsky (2012), trata-se de um enfoque ao mesmo tempo keynesiano,
kaldoriano e estruturalista. Inspira-se em Keynes porque toma o investimento como resultado de estmulos de demanda efetiva. Em Kaldor, porque considera o progresso tcnico
e o learning by doing processos que acompanham o investimento gerado por expanso de
demanda e ajudam a alimentar os rendimentos crescentes de escala que permitem o aumento de produtividade. estruturalista porque, ao centrar a anlise no investimento e
nas transformaes estruturais que suscita, orienta a discusso diretamente ao estilo de
desenvolvimento desejado e historicamente vivel.
(13) Bielschowsky (2012) informa estar propositadamente ausente nesta formulao a
ideia de que as exportaes de bens industriais possam ser um motor de investimento em
si mesmo. Isso porque, no Brasil, elas atuariam como complemento demanda gerada pelo
mercado interno. o que o autor conclui a partir de estudos sobre os determinantes do
investimento brasileiro, segundo os quais as decises de investir nas empresas industriais
sediadas no pas acontecem essencialmente em funo do mercado interno e s de forma
complementar visam ao mercado internacional. Segundo o autor, as excees, como os avies da Embraer, apenas confirmariam a regra. Isto , ao invs de crescimento pela via das exportaes (modelo export-led growth), ocorreria o oposto: o amplo mercado interno permite
a conquista da capacidade para exportar por meio de ganhos de escala e de produtividade.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
33
produtivos e ampliar a agregao de valor aos recursos naturais em territrio nacional, de forma a reverter o histrico de pas exportador de produtos primrios e
importador de manufaturados e de servios de mdia e alta complexidade.
Em relao ao terceiro motor de investimentos no Brasil contemporneo,
a infraestrutura tem uma vertente de carter social, discutida anteriormente, e
outra econmica, que condio necessria para ampliar a oferta de bens e servios, permitindo a sustentao do crescimento econmico, a ampliao e a interiorizao das bases produtivas, e a reduo sistmica de custos. Nesse quesito,
aps aproximadamente 30 anos de baixo investimento em infraestrutura, desde o
lanamento do PAC, em 2007, o pas vem reaprendendo a elaborar e implementar
projetos de grande envergadura.
Assegurar a oferta e a disponibilidade de energia a preos mdicos, por exemplo, fundamental para viabilizar as atividades produtivas e conferir maior conforto e qualidade de vida para a populao. Dotado de privilegiados recursos naturais,
o Brasil tem uma das matrizes energticas mais limpas do mundo, com cerca de 42%
de fontes renovveis frente mdia mundial de 9%. O mesmo vale para a matriz
eltrica brasileira, com fontes renovveis respondendo por 88% do total de energia
eltrica gerada no pas em 2013, enquanto no mundo esse ndice est abaixo de 20%.
Manter ou mesmo ampliar esse perfil limpo e diversificado, e ao mesmo tempo atender ao crescente aumento de demanda, vem mobilizando vultosos investimentos.
No setor de transportes, o desafio semelhante: conciliar ampliao e diversificao da oferta, com o agravante de que, nesse caso, nossa matriz ainda
muito concentrada no modal rodovirio. Os dados mais recentes mostram que o
modal rodovirio, que no final do sculo 20 representava cerca de 60% da matriz
logstica brasileira, vem lentamente reduzindo sua participao no volume total de
cargas transportadas no pas, como decorrncia da retomada dos investimentos
nos demais modais, com destaque para o ferrovirio.
A principal aposta do Governo Federal neste setor atualmente o Programa
de Investimentos em Logstica (PIL), caracterizado pela oferta de concesses iniciativa privada. No caso das rodovias, adotou-se o modelo em que a empresa que
oferecer o menor valor de pedgio dentro de um limite preestabelecido a vencedora do certame. Quanto ao modal ferrovirio, o modelo adotado para as novas
concesses prev a criao de um operador de infraestrutura, responsvel pelos
trilhos da linha, que vender capacidade para as diferentes empresas de transporte, estimulando a competio entre elas e visando reduo dos preos praticados.
Em relao aos aeroportos, o modelo de concesso baseado na outorga
remunerada. Ou seja, ganha a empresa que oferecer o maior valor pela concesso,
sendo que sua receita vir das tarifas aeroporturias e servios oferecidos no aeroporto estacionamento, aluguel de pontos comerciais, hotis, entre outros. No
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS
35
setor porturio, a aprovao do novo marco legal a chamada lei dos portos
pretende estimular a expanso dos investimentos, uma vez que se permitiu que os
Terminais de Uso Privado (TUPs) operem cargas de terceiros. Espera-se, com isso,
estabelecer um novo patamar para as operaes dos portos pblicos e privados,
com vistas a reduzir os custos de transportes, e, portanto, tornar as exportaes
brasileiras mais competitivas.
Paralelamente, o Brasil vem investindo na proviso de servios de Tecnologia da Informao e Comunicao (TIC), com destaque para o Programa Nacional
de Banda Larga (PNBL) e o projeto Cidades Digitais. A infraestrutura do pas
tambm inclui o esforo de assegurar a oferta de gua, com destaque para o Programa gua para Todos e para o Projeto de Integrao do Rio So Francisco com as
Bacias Hidrogrficas do Nordeste Setentrional (PISF).
DIMENSO AMBIENTAL
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37
38
Os fundos de financiamento so instrumentos relevantes para o desenvolvimento regional ou para a estruturao da economia, atuando tambm na reduo das desigualdades intraregionais. Os aumentos nos aportes do Fundo de
Desenvolvimento do Nordeste (FDNE) demonstram a importncia desse instrumento no financiamento das polticas regionais. At dezembro de 2012, o FDNE
envolveu diretamente cerca de R$ 6 bilhes e fomentou o investimento de mais
de R$ 9 bilhes, totalizando um potencial de aporte de mais de R$ 15 bilhes. O
setor de transporte tem recebido maior volume de recursos desse fundo, em consonncia com o objetivo de melhoria da infraestrutura. Da mesma forma, o Fundo
Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE) tambm tem se mostrado
relevante para o estmulo ao setor produtivo, reservando 50% de seus recursos
para a regio do semirido. Em menor volume, mas no menos importante, o Fundo Fiscal de Investimentos do Nordeste (Finor) tem apoiado, por exemplo, os empreendimentos da Transnordestina.
Nas polticas de transferncia de renda, 50% dos beneficirios do Bolsa Famlia e 49,8% da previdncia rural esto no Nordeste. Na sade, o compromisso
em expandir e qualificar a infraestrutura e os servios do SUS no Nordeste traduz-se no percentual de recursos federais transferidos para a regio em 2013: 41,1%
para Programa Sade da Famlia; 39,6% para contratao de Agentes Comunitrios de Sade, 47,7% do Programa Brasil Sorridente; 32,5% para SAMU 192; e 42%
para Centros de Especialidades Odontolgicas.
Nas polticas de educao, o Nordeste tambm tem ateno diferenciada por
parte do Governo Federal. A complementao da Unio ao Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao
(FUNDEB), tem privilegiado o Nordeste, disponibilizando, desde 2007, mais de 70%
desse montante para a regio. Em 2013, 72,6% da complementao do FUNDEB
foi destinado ao Nordeste. Da mesma forma, o Programa Dinheiro Direto na Escola
(PDDE) tem dedicado boa parte de seus recursos regio, atingindo 45,8% em 2013.
O acesso ao ensino superior tambm apresentou nmeros expressivos para
o Nordeste, com crescimento do financiamento do Fundo de Financiamento Estudantil (FIES) em mais de 600% entre 2010 e 2013, e 18% com concesses de bolsas
do ProUni no mesmo perodo.
Para melhoria da qualidade de vida nos centros urbanos, foram alocados
ao Nordeste, aproximadamente, R$ 19,5 bilhes em investimentos de mobilidade
urbana, equivalente a quase um tero do valor total. Ainda com relao qualidade
de vida, o Nordeste apresentou expressiva elevao da proporo de pessoas vivendo em domiclios com condies satisfatrias, com variao anual de 12,3% entre
2004 e 2012, quase trs vezes mais rpido do que a mdia nacional.
O Nordeste tambm tem se beneficiado dos recursos do PAC para sade,
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS
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recebendo 40% dos recursos destinados para construo de UBS, R$ 1,46 bilhes,
47% para ampliao de UBS, R$ 0,43 bilhes, e 26% de UPA, R$ 0,46 bilhes. A
carteira de investimentos do PAC, em particular, alm de dinamizar a economia
da regio, estrutura os territrios para que seu desenvolvimento futuro se d em
condies de maior equidade com as outras regies do pas. Por isso, as regies
Norte e Nordeste, prioritrias nas aes de desenvolvimento regional, apresentam
os maiores ndices da relao entre os investimentos do PAC e sua participao
no PIB nacional, mostrando que tais investimentos tm maior peso na economia
dessas regies do que nas demais.
No eixo de rodovias, destaca-se a BR-101/NE, que interliga as capitais dos
estados do Nordeste, possuindo recursos de mais de R$ 5 bilhes para sua duplicao, promovendo maior segurana para seus usurios e facilitando o transporte de
cargas e passageiros. As ferrovias Nova Transnordestina e Integrao Oeste-Leste
(FIOL) juntas, que possuem recursos da ordem de R$ 11 bilhes para o perodo
2011-2014 e mais R$ 3 bilhes para o perodo posterior a 2014, promovero a
interligao com os portos de Suape (PE), Pecm (CE) e Ilhus (BA), bem como
o desenvolvimento do interior dos estados do Cear, Pernambuco, Piau e Bahia,
favorecendo o escoamento da produo agrcola.
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milho de barris de petrleo por dia, gerando produtos, tais como diesel, gs de
cozinha, querosene de aviao, etc. de qualidade internacional.
Com relao oferta e ao abastecimento de gua, deve-se ressaltar o foco
prioritrio em aes governamentais voltadas para o semirido brasileiro, como
o programa gua para Todos e o Projeto de Integrao do Rio So Francisco com
as Bacias do Nordeste Setentrional. Para mitigar os efeitos da seca, o Governo Federal tem empreendido diversas aes em carter emergencial, como a concesso
de Garantia-Safra, Bolsa Estiagem, construo de cisternas e perfurao e recuperao de poos. Alm disso, disponibiliza o PRONAF Semirido, que consiste em
linhas de crditos especiais para financiamento de pequenos produtores rurais.
O Projeto de Integrao do Rio So Francisco est com todos os lotes dos
eixos Norte e Leste em obras, empregando mais de 8.700 trabalhadores e mobilizando cerca de 2.700 mquinas nos estados do Cear, Paraba e Pernambuco. Esse
projeto assegurar a oferta de gua para 12 milhes de habitantes de 390 municpios do Agreste e do Serto dos estados de Pernambuco, Cear, Paraba e Rio
Grande do Norte.
Destacam-se tambm a ampliao do sistema de abastecimento de gua
da Regio Metropolitana de Recife (PE), que est beneficiando mais de 75 mil famlias, e a concluso dos empreendimentos Barragem Figueiredo (CE) e Sistema
Adutor Piaus (PI).
Reafirmando a importncia dos bancos pblicos no processo de desenvolvimento e reduo das desigualdades regionais, o BNDES incrementou os desembolsos para o Nordeste, viabilizando grandes projetos de infraestrutura. Os desembolsos do banco para o Nordeste, em 2013, foram da monta de 25,7 bilhes
de reais, o que corresponde a 13,5% dos desembolsos totais, porcentagem muito
prxima da participao da regio no PIB do Brasil, de 13,4%. Assim, esse conjunto de intervenes do poder pblico com foco territorial tem alavancado a reduo
das desigualdades regionais brasileiras.
DIMENSO POLTICO-INSTITUCIONAL
No que se refere dimenso poltico-institucional, duas so as ideias centrais: i) criar condies para uma insero internacional mais soberana; e ii) o contnuo fortalecimento do Estado e das instituies, de forma a atender aos legtimos anseios de uma sociedade cada vez mais exigente e ciente dos seus direitos.
A insero internacional soberana condio necessria para que a estratgia de desenvolvimento em curso no pas obtenha xito. Dessa constatao
decorre a necessidade de que o Brasil participe do sistema poltico internacional
em condies de defender e promover seus interesses atuais e futuros, o que in-
41
Desde o incio da dcada de 2000 o Brasil tem conferido integrao regional ateno especial em sua poltica externa. Destacam-se a atuao brasileira no
Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) e na Unio de Naes Sul-Americanas (UNASUL). Nota-se que a perspectiva de integrao regional vem sendo gradativamente
incorporada a um conjunto cada vez mais amplo das polticas nacionais. preciso
seguir avanando nessa direo, tendo em vista as potencialidades do continente,
por exemplo, no que se refere integrao fsica e produtiva, agregando valor s atividades baseadas em recursos naturais, bem como aquelas relacionadas biodiversidade e energia, dentre as quais se destacam o nibio e o ltio, minerais estratgicos em funo de sua importncia em equipamentos eletrnicos de alta tecnologia.
Do ponto de vista geopoltico, a posio geogrfica do Brasil, simultaneamente martima e continental, influencia em grande medida a insero regional do
pas: na base continental, participa de regies estratgicas como as bacias do Prata
e do Orinoco, voltadas para o Oceano Atlntico; busca tambm a conexo com o
Oceano Pacfico, onde se defronta com interesses de pases como Estados Unidos
e China, que ampliam sua influncia na regio, em grande medida, por meio de
mecanismos de financiamento e acordos comerciais.
Nesse particular, o Brasil se defronta com o desafio de buscar complementaridades entre as vertentes interna e externa do seu projeto de desenvolvimento.
Afinal, os sucessivos supervits comerciais com os pases vizinhos, com destaque
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
para a exportao de manufaturas, tm sido importantes para a gerao de emprego e renda no Brasil. Todavia, para assumir maior protagonismo no processo
de integrao sul-americana, contribuindo, em particular, com a reorganizao do
parque industrial e das cadeias produtivas dos pases vizinhos, o Brasil precisar
arcar com custos e compromissos que, no curto prazo, podem implicar resistncias de setores da sociedade que no estejam convencidos dos benefcios, inclusive
para a populao brasileira, de vivermos em uma regio mais desenvolvida e integrada social e economicamente.
Nossa integrao com os pases vizinhos no tem ocorrido, todavia, em detrimento de outros relacionamentos com parceiros tradicionais. O Brasil figura entre as poucas naes que mantm relaes diplomticas com todos os demais 192
membros da Organizao das Naes Unidas (ONU). Sem prejuzo ao fortalecimento das relaes com os pases desenvolvidos, o pas tem diversificado suas parcerias e aprofundado o dilogo com atores de crescente importncia internacional,
como a China, a ndia, a Rssia e a frica do Sul, alm de outros pases emergentes, como os membros da Associao de Naes do Sudeste Asitico (ASEAN), os
pases africanos e o Oriente Mdio. Tem sido destacada a atuao do Brasil junto
a esses parceiros, seja no plano bilateral, seja no contexto de mecanismos como o
BRICS15, as cpulas Amrica do Sul-frica (ASA) e Amrica do Sul-Pases rabes
(ASPA), bem como o IBAS16.
No mbito do BRICS, vm avanando as decises no sentido de estabelecer-se um Arranjo Contingente de Reservas, no valor de US$ 100 bilhes, que
funcionar como mecanismo de salvaguarda para eventuais crises de balano de
pagamentos, e de criar um novo Banco de Desenvolvimento, cujo capital inicial foi
estimado em US$ 50 bilhes. Trata-se de iniciativas que visam complementar os
benefcios obtidos com as estruturas nacionais e multilaterais existentes e que no
deixam de ter o efeito de estimular a acelerao da reforma da governana global
na rea econmico-financeira.
No que se refere soberania nacional, cabe lembrar que incentivos estatais
a investimentos relacionados defesa nacional so dispensados de restries estabelecidas pela Organizao Mundial do Comrcio. Esse recurso tem sido utilizado
especialmente pelos pases centrais como forma de estmulo s indstrias nacionais, desenvolvendo tecnologias de uso dual civil e militar.
H uma clara contraposio, no entanto, entre o que afirma a carta das Naes Unidas sobre o monoplio do uso da fora por parte da ONU e a prtica dos
pases centrais, notadamente os que compem o Conselho de Segurana da ONU
(15) Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul.
(16) ndia, Brasil e frica do Sul.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS
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Uma das diretrizes da END capacitar a indstria nacional para que conquiste autonomia em tecnologias indispensveis defesa. Nesse sentido, o Decreto n 8.122, de 16 de outubro de 2013, regulamentou o Regime Especial Tributrio
para a Indstria de Defesa, estabelecendo regras diferenciadas para a produo
e aquisio de produtos de defesa, a fim de contribuir para o desenvolvimento
da indstria nacional. A inteno evitar a importao de produtos de alto valor
agregado e estimular o potencial econmico interno para transformar o pas em
exportador desse seleto nicho de produtos no mercado mundial de defesa.
Para alm dos aspectos associados soberania nacional, o contnuo fortalecimento do Estado e das instituies se faz necessrio para atender aos legtimos
anseios de uma sociedade cada vez mais exigente e ciente dos seus direitos. Fundamental nesse sentido a participao social. Cabe registrar que entre 2003 e 2013
foram realizadas no Brasil 97 conferncias nacionais sobre 43 temas diferentes, de
onde se extraram subsdios e diretrizes que, em grande medida, vm influenciando
o direcionamento das polticas pblicas. Trata-se de um movimento expressivo, especialmente se levarmos em considerao que de 1941 a 2002 haviam sido realizadas apenas 41 conferncias nacionais sobre 11 temticas diferentes (BRASIL, 2014).
Para alm da sua ampla dimenso territorial e diversidade cultural, as especificidades do Estado brasileiro esto relacionadas a um federalismo tripartite
singular, que exige esforos de gesto para fazer com que as polticas pblicas, de
responsabilidades muitas vezes compartilhadas, alcancem os cidados onde so
mais necessrias. Nesse sentido, uma srie de iniciativas vm sendo realizadas visando contribuir com o aperfeioamento da capacidade de planejamento e gesto
dos estados e municpios, tais como as que estimulam o consorciamento de municpios e o aprimoramento da capacidade de elaborar e implementar projetos.
CONSIDERAES FINAIS
Observar as conexes entre as diferentes dimenses do desenvolvimento e
das polticas pblicas permite uma melhor compreenso do estgio de desenvolvimento pelo qual determinado pas pode estar passando. importante, contudo,
salientar que as conexes so previstas no plano terico, mas precisam ser coadunadas com o mundo real, observando-se o estgio de cada pas e as trajetrias e
condies histricas estruturais, pois cada sociedade, dependendo das lutas polticas, ir incorporar o reconhecimento de determinadas necessidades e igualdades
desejveis. Assim, exigir que o Estado assuma a responsabilidade pela produo,
proviso e regulao de sua defesa e promoo. Tais processos diferenciam-se conforme cada sociedade, tendo maior ou menor abrangncia, sendo dinmicos e estando, na maior parte do tempo, em construo.
Neste artigo, procurou-se demonstrar que a estratgia de desenvolvimento vigente no Brasil est organizada para a busca do crescimento econmico com
incluso social. Esse modelo se desdobra em cinco dimenses: social, econmica,
ambiental, territorial e poltico-institucional.
As polticas sociais permitiram a ampliao do poder de compra da populao via aumento real do salrio mnimo, gerao de emprego e renda, e por programas de transferncia de renda, elevando milhes de brasileiros categoria de
participantes ativos do mercado de bens durveis e no durveis e de servios em
geral. Esse imenso contingente, que por dcadas esteve carente de bens e servios,
finalmente pode ter acesso a uma gama de possibilidades, gerando uma contnua
demanda interna.
Na dimenso econmica destacam-se os trs motores do investimento
(consumo de massa, recursos naturais e infraestrutura), que precisam ser turbinados pela inovao tecnolgica e pela reativao de encadeamentos produtivos
tradicionais. O PAC vem sendo o grande indutor desses investimentos que visam
melhorar tanto a infraestrutura social quanto a econmica, de forma a potencializar a produo nacional. Essa melhoria da infraestrutura leva reduo de custos
sistmicos, dando condies para o aumento das escalas de produo, tornando
produtos e servios mais acessveis, evitando o ciclo inflacionrio, e promovendo o
aumento da produtividade e o consequente crescimento econmico.
O crescente aumento dos investimentos em polticas sociais, aliado ao
reguladora do Estado, proporciona a diminuio da desigualdade, que a seu turno
promove o aumento da demanda interna, estimulando a economia. Assim, estabeleceu-se no pas um crculo virtuoso em que a justia social promove o crescimento
econmico e vice-versa.
45
REFERNCIAS
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[MONITORAMENTO
E AVALIAO DE
POLTICAS PBLICAS]
[CAPTULO]
ESTRUTURA
NORMATIVA E
IMPLEMENTAO DE
POLTICAS PBLICAS
LUCIANA LEITE LIMA
Doutora em Cincias Sociais, professora e pesquisadora do
Departamento de Sociologia da UFRGS.
LUCIANO DASCENZI
Doutor em Cincias Sociais, tcnico superior da Agncia Estadual
de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Rio Grande do
Sul (Agergs).
INTRODUO
As polticas pblicas se tornaram o centro dos debates polticos em virtude
de seus custos e benefcios sociais. Isso incentivou o crescimento de dois campos:
o da anlise de polticas pblicas, e o da gesto de polticas pblicas. Este captulo
orbita em torno da anlise de polticas pblicas, focando na implementao.
No campo das polticas pblicas, comum o uso da abordagem sequencial,
ou ciclo de polticas pblicas. uma ferramenta analtica que apresenta a poltica
pblica em fases: formulao, implementao e avaliao. De forma simplificada,
podemos definir as etapas da seguinte forma: a fase da formulao composta
pelos processos de definio e escolha dos problemas que merecem a interveno
estatal, produo de solues ou alternativas e tomada de deciso; a implementao refere-se execuo das decises adotadas na etapa prvia; por fim, a avaliao
consiste na interrogao sobre o impacto da poltica1.
A implementao de polticas pblicas apenas recentemente vem recebendo ateno no Brasil (FARIA, 2012). At pouco tempo, aceitava-se, sem muita discordncia, que os problemas das polticas pblicas derivavam de seu desenho. O
debate sobre a implementao surge da averiguao de que mesmo as polticas
mais bem desenhadas, com recursos disponveis e apoio poltico e social, podem
no gerar os efeitos desejados (DASCENZI; LIMA, 2011). Com isso, a implementao passou a ser considerada como um momento da poltica pblica que possui
estrutura e dinmica prprias, exigindo um campo especfico de anlise.
Este captulo est dividido em duas partes, alm da introduo e da concluso. Primeiro, apresentamos as abordagens analticas de implementao de polticas
pblicas que acreditamos sejam as mais difundidas. Segundo, ilustramos com um
caso emprico, o da implementao do SUS, com foco na diretriz da descentralizao.
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O exerccio dessa discricionariedade possibilitado e, at certo ponto, incentivado pelas condies de trabalho, que determinam a atuao dos burocratas
de nvel de rua. Lipsky destaca as caractersticas que considera mais relevantes.
Primeiro, os recursos so cronicamente inadequados para as tarefas a serem desenvolvidas. Segundo, a demanda pelo servio tende a aumentar at encontrar a
oferta, o que, para Lipsky, acarreta o aprisionamento dos burocratas de nvel de
rua em um ciclo de mediocridade: quanto melhor e mais sensvel s necessidades
dos cidados o programa, maior ser a demanda para o servio. Terceiro, os objetivos dos servios pblicos tendem a ser vagos, conflitantes, ambguos e, muitas
vezes, representam horizontes desejveis, e no alvos fixos. Quarto, difcil medir
a performance desses trabalhadores relativamente livres de superviso, dada a discricionariedade. Isso significa que as agncias no so autocorretivas, e a definio
da performance adequada altamente politizada. Quinto, o carter no voluntrio
dos clientes, os quais no tm condies de disciplinar os burocratas que, por sua
vez, geralmente no tm nada a perder por falhar com eles. Se a demanda inesgotvel, o fato de os clientes ficarem insatisfeitos significa apenas que outros estaro
na fila para tomar o seu lugar. Assim, a perda de clientes no determinante do
comportamento dos burocratas de nvel de rua.
Para o autor, o problema desses burocratas relaciona-se necessidade de
se tomarem decises sob condies de considervel incerteza, nas quais decises
satisfatrias sobre alocao de recursos devem ser pessoalmente derivadas, e no
advindas de organizaes. Para lidar com as incertezas do trabalho, esses burocratas desenvolvem trs repostas: em primeiro lugar, criam padres de prticas
que tendem a limitar a demanda, maximizar a utilizao de recursos disponveis
e obter a conformidade dos clientes. Ou seja, organizam seu trabalho para obter
solues dentro dos constrangimentos que encontram. Em segundo lugar, modificam o conceito de seu trabalho, restringem seus objetivos e reduzem o fosso
entre recursos disponveis e objetivos atingidos. Por fim, transformam o conceito
de matria-prima (seus clientes) para tornar mais aceitvel a discrepncia entre
realizaes e objetivos.
Essas rotinas e simplificaes so criadas para lidar com a complexidade do
trabalho. Quando as polticas pblicas consistem em muitas low-level decisions, as
rotinas e as categorias desenvolvidas para processar tais decises efetivamente determinam a poltica. Nesse sentido, os burocratas de nvel de rua fazem a poltica
pblica (LIPSKY, 1980, p. 84).
A perspectiva atenta para a autoridade informal que deriva do conhecimento, das habilidades e da proximidade das tarefas essenciais desempenhadas pela organizao (ELMORE, 1979). A discrio vista como um mecanismo adaptativo. A
resoluo de problemas requer habilidade e discrio, e ocorre por meio da ao dos
atores, da implantao de suas estratgias, da gesto de seus conflitos e dos processos de aprendizagem. A poltica pblica pode direcionar a ateno dos indivduos
para o problema e oferecer uma ocasio para aplicao de suas habilidades e seu
julgamento, mas no pode resolver o problema (MULLER; SUREL, 2002; ELMORE,
1979). Dessa forma, as abordagens que enfatizam a interao entre a estrutura normativa da poltica pblica e as caractersticas dos espaos de execuo reconhecem a
influncia que a estrutura normativa exerce sobre a implementao e demonstram
que a dinmica da implementao modela a poltica e seus resultados.
ABORDAGENS COGNITIVAS
Sob o rtulo de abordagens cognitivas, agrupamos os modelos que enfatizam o peso da dimenso simblica para o estudo da ao do Estado. A hiptese
de que a viso de mundo dos atores orienta seu comportamento e, sendo a implementao um produto de sua ao, afeta os resultados e a conformao da poltica.
Segundo Faria (2003, p. 23):
[a]s ideias podem ser definidas, por exemplo, como afirmao de valores, podem especificar relaes causais, podem ser solues para problemas pblicos, smbolos e imagens que expressam identidades pblicas e privadas, bem
como concepes de mundo e ideologias (FARIA, 2003, p. 23).
O autor salienta que as abordagens mais tradicionais de anlise das polticas pblicas centram-se em variveis como poder e interesse, deixando s ideias
apenas um papel justificador. Contudo, as ideias conformam a percepo que os
tomadores de deciso tm dos policy issues, podendo influenciar diretamente a
57
58
precisas. Com isso, o referencial supe a atualizao de normas de ao que conformaro as polticas pblicas (SUREL, 2008). Importante nessa construo a
figura dos mediadores, atores que tornam o referencial inteligvel aos demais e o
traduzem em formas de ao.
Surel (2008) pretendeu ampliar a noo de referencial e, a partir do trabalho de Thomas Kuhn, props definir as polticas pblicas como paradigmas: um
paradigma no somente uma imagem social, mas um conglomerado de elementos cognitivos e prticos que estruturam a atividade de um sistema de atores, que
o tornam coerente e durvel (SUREL, 2008, p. 51). Um paradigma compreende
quatro elementos: princpios metafsicos gerais, hipteses, metodologias e instrumentos especficos. Os princpios metafsicos correspondem a um conjunto
de metaimagens sociais coletivamente legtimas. As hipteses so elementos que
asseguram a operacionalizao dos princpios metafsicos, conferindo ao sistema
conceitual uma orientao lgica capaz de dar conta da realidade observada. As
metodologias dizem respeito aos tipos de relao entre Estado e setor que so consideradas mais apropriadas. E, por fim, os instrumentos especficos so os princpios e as normas que formam a base normativa do paradigma.
Os trabalhos de enfoque cognitivo criticam a pretensa neutralidade dos
instrumentos de operacionalizao das polticas pblicas. As decises organizacionais, as polticas pblicas derivadas e as formas de ao definidas so lastreadas
em ideias e valores forjados no conflito social. A explicao de um problema social,
as formas de interveno e os objetivos almejados expressam, consequentemente,
vises de mundo e relaes de poder.
No campo da implementao, devemos levar em considerao que os executores raramente participam da fase de formulao. Isto , suas vises de mundo
podem no estar representadas na poltica pblica. No incomum, portanto, vermos corporaes se oporem a polticas ou programas porque estes afrontam suas
representaes e seus valores profissionais2.
59
60
CONSIDERAES FINAIS
Este captulo pretendeu apresentar algumas abordagens analticas para a
implementao de poltica pblicas, demonstrando a variedade de elementos explicativos que podem ser integrados para compor uma perspectiva mais ampla.
Isso relevante uma vez que a sociedade e o sistema poltico almejam melhores
polticas pblicas. Para tanto, precisamos conhecer e entender os constrangimentos e as capacidades dos atores e organizaes que participam de sua execuo e
formulao. Essa a contribuio do campo de anlise de polticas pblicas para a
sociedade.
(3) Ilustrativamente, ver vila (2011).
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS
61
Um desafio, que no exclusividade do campo das polticas pblicas, a relao incipiente entre anlise e gesto. A afirmao de que esses campos no dialogam comum, gerando um grande desperdcio de recursos pblicos investidos em
pesquisa e em intervenes deficientes. No entanto, Bardach (1980) identificou
que a resistncia por parte dos formuladores e dos polticos eleitos s anlises de
implementao de polticas pblicas se deve ao fato de estas serem um exerccio de
pessimismo concentrado: seus produtos sero sempre a exposio dos problemas
da poltica pblica.
REFERNCIAS
VILA, M. M. M. O Programa de Agentes Comunitrios de Sade no Cear: o
caso de Uruburetama. Cincia & Sade Coletiva, v. 16, n. 1, p. 349-360, jan.
2011. Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1413-81232011000100037&lng=en&nrm=iso>. Acesso em: 02 fev. 2014.
BARDACH, E. The implementation game: what happens after a bill becomes a law.
Cambridge, MA: MIT, 1979.
62
63
[CAPTULO]
AVALIAO DE
POLTICAS SOCIAIS
NO BRASIL:
O CASO DO PROGRAMA
BOLSA FAMLIA
INTRODUO
O foco deste artigo so o retrospecto histrico da avaliao de polticas e
programas sociais no Brasil a partir dos anos 2000 e as avaliaes do Programa
Bolsa Famlia j realizadas no Brasil. Na primeira parte, so apresentados os diferentes momentos pelos quais passou a avaliao de polticas sociais no Brasil a
partir da dcada de 2000, bem como um retrospecto histrico das principais aes
at a criao do Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS) e a instaurao de
uma cultura da prtica avaliativa at o momento atual. Por fim, so apresentados
os desenhos das avaliaes oficiais do governo1 a que o Programa Bolsa Famlia j
foi submetido, assim como alguns dos procedimentos metodolgicos empregados
na tentativa de levantar impactos do referido programa.
A AVALIAO NO BRASIL
O PLANOS PLURIANUAIS
No Brasil, a Constituio Federal de 1988, no seu artigo do ttulo VI da
Tributao e do Oramento , estabeleceu como leis de iniciativa do Poder Executivo, a serem submetidas aprovao do Legislativo:
a) o Plano Plurianual (PPA), abrangendo quatro anos e contendo as diretrizes, os objetivos e as metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e para os programas de longa durao;
b) e as Diretrizes Oramentrias e os Oramentos Anuais, como componentes de um sistema integrado de planejamento e oramento.
Todos os demais planos e programas nacionais, regionais e setoriais devem
ser subordinados ao PPA. Embora os PPA dos quatrinios 1996-1999 e 2000-2003
j possussem instrumentos de avaliao e monitoramento, os modelos apresentavam falhas, o que suscitou a necessidade de corrigir certos aspectos (GARCIA,
2000).
J o PPA de 2004 a 2007 trouxe uma inovao inexistente nos anos anteriores: o Sistema de Avaliao do Plano Plurianual. O objetivo era assegurar que
a avaliao integrasse a gesto dos programas subsidiando a tomada de deciso,
bem como disseminar a cultura avaliativa e garantir a sua utilizao na formulao
e na implementao das polticas e programas de governo. A estrutura principal
(1) No inclumos neste artigo todas as avaliaes acadmicas feitas por pesquisadores
individuais, apenas priorizamos algumas com desenhos de investigao mais ilustrativos e
focamos naquelas avaliaes governamentais realizadas ou encomendadas pelo MDS.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS
65
66
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68
interveno nos programas sociais e a qualificao da informao visando implantao de suas aes.
No mbito da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (SAGI), do
Ministrio do Desenvolvimento Social, foi desenvolvido, em 2006, o Sistema de
Avaliao e Monitoramento de Polticas e Programas Sociais. Ele tem como objetivo principal desenvolver e implementar instrumentos de avaliao e de monitoramento das polticas e programas referentes s aes da pasta. Alm dessa
responsabilidade, a Secretaria responde pela capacitao de gestores de polticas
sociais, pela promoo da gesto do conhecimento e pela publicao de estudos e
pesquisas, sejam elas contratadas ou realizadas internamente.
A SAGI substituiu e herdou a estrutura da Secretaria de Avaliao dos Programas Sociais do extinto Ministrio da Assistncia e Promoo Social (MAS), que
funcionou por cerca de um ano sem apresentar resultados expressivos. Ela constituda pelas seguintes secretarias e programas:
1. Secretaria Nacional de Renda e Cidadania (SENARC), responsvel pelo
Programa Bolsa Famlia;
2. Secretaria Nacional de Segurana Alimentar (SESAN);
PAA/Compra Local - Programa de Aquisio de Alimento;
69
PAA/Conab;
PAA/Leite;
Cisternas;
Distribuies de Cestas;
Hortas Comunitrias;
Cozinhas comunitrias;
Restaurantes Populares;
Educao Alimentar;
Banco de Alimentos;
3. Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS);
Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI);
Benefcio Assistencial da Prestao Continuada (BPC);
Agente Jovem;
Proteo Social Bsica Criana de 0 a 6 anos (PAC);
importante esclarecer que a SAGI no possui uma exclusividade na avaliao das polticas sociais no pas: a sua responsabilidade institucional, e outras
agncias, tanto internas (como o IPEA e o IBGE) como externas (universidades, fundaes privadas e think tanks3) tambm esto envolvidas em atividades avaliativas.
A Secretaria tambm atua no acompanhamento de todas as fases das pesquisas, inclusive enviando servidores para o trabalho de campo, promovendo assim
aprendizado organizacional. No quadro VIII, apresentado abaixo, pode-se acompanhar
o fluxo de avaliao de programas desde a discusso da avaliao a ser realizada e cada
fase subsequente, propiciando uma viso panormica do processo do incio ao fim.
Pode-se notar que cada etapa tem maior ou menor grau de complexidade:
algumas so mais tcnicas, e outras de cunho metodolgico, por isso a avaliao, de
modo geral, pressupe recursos humanos, tecnologia adequada ao objetivo, clareza
de objetivo e um aparato tcnico para organizao e plublicizao das informaes.
(3) A maior parte dos think tanks so organizaes sem fins lucrativos, fundadas por governos, grupos de interesse ou empresas. Alguns think tanks tambm exercem funes de
pesquisa e consultoria, sendo esta uma de suas fontes de financiamento. Os think tanks ainda no representam uma real alternativa aos centros e grupos de pesquisa universitria no
Brasil, onde as poucas iniciativas esto geralmente vinculadas a partidos polticos, como: a)
o Instituto Teotnio Vilela, ligado ao Partido da Social Democracia Brasileira, b) a Fundao
Perseu Abramo, ligada ao Partido dos Trabalhadores, c) a Fundao Liberdade e Cidadania,
ligada ao Democratas.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
1. DISCUSSO
2. TERMO DE
REFERNCIA
SAGI/SF
SAGI/SF
- Definio da avaliao
a ser realizada
- Elaborao do TR pela
SAGI
- Relevncia do estudo
proposto
- Reviso do TR pela SF
5. ACOMPANHAMENTO
DA PESQUISA
6. RESULTADOS FINAIS
(RECOMENDAES)
4. REUNIO/
DEFINIES
IMPORTANTES
3. CONTRATAO
RGO DE
COOPERAO
INTERNACIONAL
- Aprovao do TR
SAGI/SF/IE
SAGI/IE
SAGI/SF/IE
- Definio de questes
relevantes para estudo
- Disponbilizao dos
dados necessrios para
realizao da pesquisa
- Desenvolvimento dos
instrumentos de pesquisa
- Visitas ao campo
- Avaliao e aprovao
de relatrios parciais e
do relatrio final
- Recomendaes da
avaliao (IE)
- Reunies com gestores
- Retroalimentao dos
Programas
7. DIVULGAO
DOS RESULTADOS
8. PUBLICAES
9. DISPONIBILIZAO
DOS MICRODADOS
SAGI/SF/IE
SAGI
SAGI
- Cadernos de estudos
- Relatrios de pesquisa
- Livros
Em relao s atividades de monitoramento, o principal instrumento elaborado pela SAGI a Matriz de Informao Social (MI Social), uma ferramenta de
informaes georeferenciadas sobre os programas do MDS, na qual so depositadas informaes migradas de outros sistemas e agregadas tabelas especficas de informaes no sistematizadas. Tais informaes podem ser visualizadas em vrios
nveis de agregao, sejam unidades da federao, microrregies, municpios ou
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS
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72
73
Com relao s principais reas e aos tipos de informaes que se pode encontrar, citamos abaixo as principais:
TAB SOCIAL
O Tab Social rene bases de dados das reas de atuao do MDS, provenientes das pesquisas primrias, registros de programas e cadastros pblicos, dispondo
tambm de ferramentas para tabulao, anlise e extrao de informaes. uma
ferramenta para dados mais cientficos e est dividida em reas de interesse para
pesquisa:
Tab SUAS O Tab SUAS permite elaborar tabulaes dos dados levantados no Censo do Sistema nico da Assistncia Social (SUAS). Esse
levantamento permite o monitoramento dos servios executados no
mbito SUAS;
74
A operacionalizao do programa feita de forma descentralizada envolvendo o governo federal, estados e municpios. O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) responsvel pela direo nacional do
programa e sua normatizao. A execuo da poltica est a cargo dos municpios
que fazem o cadastramento das famlias e acompanham o cumprimento das condicionalidades. Os estados devem prestar apoio tcnico aos municpios e a Caixa
Econmica Federal a gestora do Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal (Cadnico) e responde pelo pagamento dos benefcios (BICHIR,
2010).
Uma caracterstica distintiva do Programa Bolsa Famlia a focalizao.
Evitar erros de focalizao e monitorar o cumprimento dos objetivos do programa so preocupaes frequentemente explicitadas pelo MDS. Por isso, um dos
poucos ministrios que possuem em sua estrutura uma secretaria voltada especificamente para a avaliao dos programas e aes formulados, a Secretaria de
Avaliao e Gesto da Informao.
Alm das avaliaes produzidas pelo prprio ministrio, o MDS vem financiando o desenvolvimento de diversas pesquisas que investigam diferentes efeitos
do Bolsa Famlia sobre dimenses da vida das famlias beneficirias e sobre a economia local (PAES-SOUSA; VAITSMAN, 2007; TAPAJS; QUIROGA, 2010). Duas
dessas pesquisas so avaliaes de impacto: Avaliao do impacto do Programa
Bolsa Famlia (AIBF) primeira (2004) e segunda (2009) rodada.
DESENHOS DAS PESQUISAS DE AVALIAO DE IMPACTO DO BF
A pesquisa Avaliao de Impacto do Programa Bolsa Famlia foi realizada em duas rodadas cujo objetivo geral foi avaliar impacto do programa sobre a
melhoria do bem-estar das famlias beneficirias. Na primeira rodada6, foi desenvolvida uma pesquisa de linha de base para servir s investigaes subsequentes.
Isso porque o programa foi formado a partir de outros preexistentes, o que impossibilitava a construo de um momento antes de sua implantao. Assim,
os pesquisadores descartaram a utilizao do desenho experimental optando pelo
quase-experimental.
Os grupos de tratamento e controle foram construdos por meio da tcnica
de pareamento por escore de propenso (propensity score matching) que permite
estimar a probabilidade de um indivduo ou grupo receber um tratamento no
caso, o programa Bolsa Famlia , levando em considerao variveis observveis.
O mtodo auxilia na criao de conjuntos de dados pareados com caractersticas
semelhantes, reduzindo o vis de seleo.
(6) A pesquisa foi executada pelo CEDEPLAR/UFMG.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS
75
Foram criados trs grupos de comparao: um de tratamento e dois de controle. Um dos grupos de controle era formado por famlias no beneficirias, mas
que estavam cadastradas no Cadnico. O segundo grupo de controle era composto
por famlias no beneficirias, mas com perfil semelhante ao das famlias cadastradas. A tcnica de avaliao de impacto utilizada foi a de diferenas em diferenas,
que permite avaliar o impacto quando o indicador de interesse observado em
mais de um perodo no tempo. Essa tcnica consiste em comparar a variao no indicador antes e depois da interveno para o grupo de tratamento com a variao
observada para o grupo de controle. O impacto estimado a partir da diferena
entre essas duas variaes (SCHOR; AFONSO, 2007).
A pesquisa foi domiciliar. A amostra representativa para trs reas do pas:
Nordeste, Sudeste e Sul, e Norte e Centro-Oeste. O grupo de tratamento representou 30% da amostra, o grupo de controle com famlias cadastradas, 60%, e o grupo
de controle de no beneficirios, 10%. Os dados foram coletados em novembro
de 2005, e foram obtidos 15.426 questionrios em 269 municpios de 23 estados.
76
77
Melo e
Duarte
(2010)
Objetivos especficos
Avaliar efeitos sobre:
a) consumo domiciliar;
b) educao de crianas entre 7 e 14 anos;
c) sade das crianas de 0 a 6 anos;
Avaliar
d) condies de ocupao e da procura de
impacto do
trabalho;
BF sobre a
e) dados antropomtricos das crianas
melhoria do
entre 6 e 60 meses.
bem-estar
Avaliar efeitos BF sobre:
das famlias
a) gastos com alimentao;
beneficib) diversificao dos itens de alimentao;
rias.
c) dados antropomtricos de crianas com
menos de 7 anos;
d) gastos com educao, sade, vesturio,
entre outros.
Objetivo
Duarte,
Sampaio
e Sampaio
(2009)
AIBF 2
AIBF 1
Pesquisa
Desenho quase-experimental.
Desenho da pesquisa
78
838
famlias
11.433
famlias
1.120
Dados primrios e
indivdusecundrios.
os
Dados
secundrios.
Dados primrios.
15.426
famlias
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CONSIDERAES FINAIS
Conclumos que pesquisas de avaliao de impacto (resultados), alm de serem necessrias para melhor efetivao das referidas aes, exigem tambm uma
srie de cuidados metodolgicos, sem os quais qualquer inferncia causal ficaria
prejudicada, colocando em cheque todo um esforo de se avaliar o uso de recursos
pblicos e seu resultado concreto. O Quadro 1 apresentado acima resume claramente os esforos da administrao pblica federal brasileira em aplicar com rigor,
ainda que nem sempre existam informaes necessrias disponveis, os procedimentos cientficos necessrios para toda e qualquer tentativa de se avaliarem os
resultados gerados pela implementao de uma poltica pblica.
80
O captulo aqui apresentado demonstrou que tais procedimentos metodolgicos foram usados com rigor em todas as avaliaes do Programa Bolsa Famlia.
O que caracteriza um esforo por parte do MDS em realizar avaliaes de impacto
que levem em conta os procedimentos cientficos necessrios para que possamos
falar em causalidade, aspecto esse fundamental sempre que queremos mensurar
resultados de intervenes na realidade, sejam elas pblicas ou no, sejam elas no
meio urbano ou rural.
REFERNCIAS
BICHIR, Renata. O Bolsa Famlia na berlinda? Os desafios atuais dos programas de
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81
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arquivos/cad13.pdf/download>. Acesso em: 06 ago. 2014.
82
[CAPTULO]
DESENVOLVENDO
CAPACIDADE PARA
MONITORAR E AVALIAR:
O CASO DO SAGI/MDS1
ALINE HELLMANN
Doutoranda em Economia do Desenvolvimento na Universidade Federal
do Rio Grande do Sul (UFRGS). Mestre em Sociologia e graduada em
Cincias Sociais pela mesma Universidade. Pesquisadora do CEGOV e do
Ncleo de Estudos em Tecnologia, Indstria e Economia Internacional
(NETIT-UFRGS).
PATRICIA AUGUSTA FERREIRA VILAS BOAS
Mestre em Educao (UnB). Atualmente Diretora de Formao e
Disseminao da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao do
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (DFD/SAGI/
MDS). Foi Assessora Tcnica e Coordenadora Geral de Capacitao e
Formao em EAD da Secretaria de Educao a Distncia do Ministrio
da Educao (SEED/MEC).
PAULO DE MARTINO JANNUZZI
Professor do Programa de Ps-Graduao em Estudos Populacionais e
Pesquisas Sociais da Escola Nacional de Cincias Estatsticas (ENCE)
do IBGE e professor colaborador da Escola Nacional de Administrao
Pblica (ENAP). Atualmente ocupa o cargo de Secretrio de Avaliao e
Gesto de Informao (SAGI) do Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome.
O objetivo deste captulo situar o papel da capacitao dos gestores pblicos para a construo de capacidades de monitoramento e avaliao (M&A). Pretende-se demonstrar que os desafios institucionais e pedaggicos da capacitao
constituem uma etapa importante na institucionalizao de sistemas de monitoramento e avaliao (SM&A) de polticas pblicas no Brasil.
Na concepo de gesto por resultados, proposta desde a reforma do Estado
da dcada de 1990, dois aspectos so fundamentais: prestao de contas (accountability) e desempenho (performance). Accountability pode ser entendida como a
obrigacao permanente de prestar contas sobre o uso de recursos publicos, os resultados alcancados (desempenho), e os criterios de decisao utilizados. Desempenho
significa realizaes reais medidas em relao s metas, padres e critrios definidos. Medir o desempenho monitorar e avaliar os resultados de uma poltica, plano, programa, projeto ou ao, e verificar seu progresso em relao s metas preestabelecidas. (RIST; BOILY; MARTIN, 2011; PACHECO, 2004). Portanto, um bom
sistema de M&A est no corao de uma governana responsiva e democrtica.
84
ESTRATGIAS DE DESENVOLVIMENTO
DE CAPACIDADES PARA M&A
A reviso da literatura sobre diferentes estratgias/modelos de desenvolvimento de capacidade para M&A, realizada por Nielsen e Attstrom (2011, p. 225242), revelou que existe: 1) pluralidade conceitual; 2) divergncias sobre o propsito; 3) falta de uma base emprica abrangente para os diferentes modelos (muitos
trabalhos so estudos de caso que permitem generalizaes analticas porm no
estatsticas) e 4) uma nfase na prescrio de abordagens e mtodos (em oposio
a um debate conceitual e terico sobre os diferentes modelos de ECB).
De acordo com os autores, o termo evaluation building j foi empregado em
nvel macro (sociedade), meso (organizacional) ou micro (individual) e pode focar
tanto a parte da oferta (desenvolvimento de capital humano, ferramentas, recursos financeiros) quanto da demanda (polticas especficas para M&A, planos, estruturas organizacionais, processos e cultura). No entanto, Segone (2010, p. 33)
recomenda uma abordagem sistmica para o desenvolvimento de capacidade em
M&A, que leve em conta trs componentes principais: individual; institucional e o
ambiente externo favorvel, como ilustrado na figura abaixo:
85
NVEL
INDIVIDUAL
NVEL INSTITUCIONAL
SOCIEDADE
Fonte: Elaborao prpria, adaptado de Segone (2010, p. 33).
OFERTA
DEMANDA
Existem tambm diferentes entendimentos sobre qual deveria ser o propsito da estratgia. Para Stockdill, Baizerman e Compton (2002), qualquer que
seja a estratgia a ser implementada, o foco deve ser o de tornar a realizao e o
uso de avaliaes uma rotina. Para Mackay (2002), a estratgia deve garantir que o
conhecimento advindo das atividades de M&A sejam aplicados como parte da governana pblica slida, e isso deve abranger [...] uma ampla gama de ferramentas
de avaliao e abordagens que incluem, mas vo alm, da avaliao de programas
(MACKAY, 2002 apud NIELSEN; ATTSTROM, 2011, p. 227).
Para Preskill e Boyle (2008), o ECB envolve o desenho e a implementao
de estratgias de ensino e aprendizagem para ajudar indivduos, grupos e organizaes a entender o que constitui uma prtica avaliativa efetiva, til e profissional.
O objetivo final de um ECB deve ser a prtica avaliativa sustentvel e isso requer
tambm o desenvolvimento de sistemas, processos, polticas e planos que ajudem
a internalizar a avaliao na forma como a organizao cumpre sua misso e seus
objetivos. Na verdade, as diferentes concepes e objetivos do ECB vo depender, em certa medida, do entendimento sobre o papel real e objetivo da avaliao,
seja como instrumento de gesto nas organizaes ou como uma ferramenta de
accountability para a sociedade (MAYNE; DIVORSKI; LEMAIRE, 1999).
86
Em resumo, pode-se afirmar, conforme Clotteau et al. (2010), que o desenvolvimento de capacidade em M&A objetiva:
aplicar anlise de contedo a dados qualitativos, de como a poltica pode influenciar o processo e os achados da avaliao, da importncia de usar abordagens e
mtodos culturalmente apropriados e responsivos, do que constitui uma prtica
avaliativa tica, das diferentes opinies, objetivos, atividades e expectativas que os
vrios stakeholders podem ter, e do tipo de conhecimento, habilidades e experincia exigido ao se contratar um avaliador.
J o modelo de ECB com foco no desenvolvimento das habilidades (skills) capacita os envolvidos a desenvolver um modelo lgico de programa; desenvolver perguntas-chave para avaliar; elaborar um plano de avaliao; desenhar instrumentos de
coleta de dados; escolher mtodos apropriados e relevantes de coleta de dados; coletar
dados confiveis e teis; analisar dados quantitativos e qualitativos; interpretar resultados e traar concluses; elaborar oramentos; comunicar os processos e achados da
avaliao, usando diversas estratgias; ensinar outras pessoas sobre avaliao; desenvolver um plano de avaliao estratgica; e gerenciar o processo de avaliao.
Por fim, o modelo de ECB com foco na sensibilizao (affective) busca transmitir aos envolvidos a compreenso de que a avaliao produz informaes teis
e que avaliar pode ser uma experincia positiva; que a avaliao deve fazer parte
do desenho de um programa, contribuindo para o seu sucesso, conferindo valor a
uma organizao, sendo assim uma parte importante do trabalho; que avaliao
demanda tempo e dinheiro.
Os autores sugerem diferentes abordagens de ensino e aprendizagem que
podem ajudar no alcance dos objetivos relacionados anteriormente. So elas:
1. Estgio: participao em programas formais que ofeream experincia
prtica em avaliao para iniciantes;
2. Pesquisa documental: elaborao e leitura de documentos sobre o processo e os resultados de avaliaes;
3. Tecnologia: utilizao de recursos on-line (sites, fruns, softwares) e/ou
ensino de M&A distncia;
4. Encontros/seminrios: reserva de tempo para debater sobre as prticas avaliativas, especialmente com o propsito de aprender com e sobre avaliao;
5. Pesquisa de apreciao (appreciative inquiry): abordagem que se utiliza
dos pontos fortes da organizao para ensinar sobre avaliao
6. Comunidades de profissionais: compartilhamento de experincias e
informaes entre membros com interesses em comum;
7. Capacitao: organizao de cursos, seminrios e workshops;
8. Experincia prtica: participao no desenho e/ou na implementao
87
de uma avaliao;
9. Suporte tcnico: apoio de avaliadores internos ou externos
10. Coaching: suporte tcnico individualizado prestado por um especialista.
No caso do Brasil, a partir de um levantamento realizado em 20103, possvel concluir que a falta de profissionais especializados em M&A, tanto no lado da
demanda quanto no lado da oferta, um dos principais entraves para o desenvolvimento da capacidade para M&A do pas. De acordo com o estudo, entre outros
aspectos, tem-se:
o domnio do mercado de M&A (por ser uma rea nova e com poucos profissionais), por consultores individuais e que, em alguns casos, no so adequadamente especializados, afetando a qualidade dos trabalhos entregues;
88
to conceitual sobre M&A para uso na administrao pblica, por vezes nem dentro
das prprias organizaes, especialmente em relao aos conceitos de auditoria/
avaliao, anlise de polticas pblicas/avaliao, programa/projeto, ao/atividade, iniciativa, meta e etapa. O entendimento sobre esses conceitos e a forma como
so empregados na elaborao do planejamento plurianual (PPA), por exemplo,
muitas vezes no so aplicados s atividades de planejamento, monitoramento e
avaliao dos ministrios finalsticos e podem diferir, ainda, quando se trata do
monitoramento e avaliao do planejamento estratgico (PE) das organizaes pblicas. Ainda que os ciclos poltico, de planejamento e estratgico se desenvolvam
em tempos, de maneira e com objetivos distintos, fundamental um alinhamento
conceitual mnimo que facilite a execuo orquestrada das aes governamentais,
tendo em vista, especialmente, as diretrizes de descentralizao, intersetorialidade, transparncia e participao social, colocadas desde a Constituio de 1988.
A segunda observao a de que o ensino a distncia adotado em vrios dos
casos apresentados. Essa modalidade de ensino potencializa aes de capacitao e
construo de capacidades porque: a) permite uma eficaz combinao de estudo e
trabalho, oportunizando a aplicabilidade rpida e direta dos contedos estudados;
b) atende milhares de pessoas simultaneamente e dispersamente distribudas no
territrio (isso especialmente vantajoso em se tratando do caso brasileiro, devido
ao tamanho do territrio e populao); c) tem seu custo de desenvolvimento menor
quanto mais replicado for; d) no ausenta o trabalhador do seu local de trabalho5. Por
outro lado, essa modalidade pode reproduzir as desigualdades regionais, tendo em
vista o acesso desigual internet, como pode ser visualizado no Quadro 16.
SIM
Sudeste
51
48
Nordeste
30
69
Sul
51
49
Norte
26
74
Centro-Oeste
44
54
NO
(5) Isto especialmente relevante visto que em muitos dos 5.570 municipios brasileiros h poucos
servidores, e a necessidade de uma ausncia mais prolongada dificulta a realizao da capacitao.
(6) Reproduzimos os dados de acesso internet por domiclio, porque 73% dos alunos do Ciclo
de Capacitao do MDS responderam que acessaram a plataforma aps a jornada de trabalho.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS
89
90
A prxima seo apresenta um breve levantamento das aes de capacitao em M&A implementadas no Brasil, tanto para gestores pblicos como para um
pblico mais amplo.
91
92
Finalmente, a terceira iniciativa refere-se atuao da Fundao Ita Social. Desde 2005, essa instituio promove o Curso de Avaliao Econmica de
Projetos Sociais, de 72 horas presenciais que acontecem em diversas cidades do
pas, muitas vezes, em parceria com universidades. O curso aborda os principais
conceitos e instrumentos bsicos necessrios para a mensurao do impacto e para
o clculo do retorno econmico de projetos sociais. De acordo com a Fundao, o
curso j formou 74 turmas, tendo participado mais de 1.570 gestores de ONGs,
rgos pblicos, fundaes e institutos empresariais e universitrios.
O objetivo da prxima seo compartilhar os principais desafios e o aprendizado adquirido com a implementao do programa de capacitao em M&A para
trabalhadores do Sistema nico da Assistncia Social (SUAS).
93
94
Objetivo
Carga
horria
Elaboracao de
Diagnosticos para
Formulacao de
Programas
42 horas
Instrumentos e
Indicadores de
Monitoramento de
Programas
32 horas
Introducao aos
Metodos das Pesquisas e Estudos de
Avaliacao
32 horas
Curso
95
cia dos cursos do Ciclo), d) Leia Mais (uma seleo de textos de apoio); e) seleo
de vdeos, animaes; f) glossrio; g) avatares; h) exerccios de fixao; i) avaliao
final; j) perguntas frequentes; k) questes de debate nos fruns; l) ficha de avaliao do curso (alm da ficha de inscrio)15.
O material instrucional mais importante o Caderno de Estudos, que abriga todo o contedo tratado em cada um dos trs cursos. Ele disponibilizado na
ntegra e tambm separado por aulas, em PDF, para que o aluno possa imprimir,
se desejar, e consultar sempre que sentir necessidade. Ao se focar em uma mdia
tradicional (livro), buscou-se, em um primeiro momento, garantir o acesso do aluno ao contedo, tendo em vista o precrio servio de internet no pas. Depender
de banda larga para acessar vdeos, por exemplo, seria correr o risco de o aluno no
receber o contedo. Alm disso, de acordo com Grivot (2009, p. 3) [...] existe uma
afinidade do aluno com textos impressos como elemento que direciona a aprendizagem e lhe permite realizar, sozinho, suas tarefas. Para a autora,
96
97
0%
10%
20%
30%
Nunca
40%
de 1 a 3 vezes
50%
60%
70%
80%
90%
100%
4 vezes ou mais
1%
0%
62%
36%
59%
38%
66%
33%
71%
28%
74%
26%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
No concordo
Concordo Parcialmente
Concordo Plenamente
98
Curso Diagnstico
Curso Monitoramento
Curso Avaliao
Cursantes
Certificados
Taxa de sucesso
2.931
2.137
73%
1.413
940
Em andamento Em andamento
66,5%
Em andamento
CONCLUSO
A formulacao, avaliacao e gestao de politicas e programas requerem, como
qualquer outra atividade desempenhada em organizacoes humanas, esforcos de formacao e capacitacao de tecnicos e gestores envolvidos nos niveis decisorios mais amplos e na prestacao de servicos na ponta (JANNUZZI, 2013b). Poltica Pblica e programas sociais so empreendimentos complexos, operados por milhares de agentes
e instituies, envolvendo decises cotidianas que afetam, no Brasil, milhes de pessoas. A carncia de recursos humanos apropriadamente capacitados atuando nas organizaes pblicas no afeta apenas a capacidade de monitorar e avaliar, mas potencializa as chances de tomadas de deciso ruins e a m alocao dos recursos escassos.
O Ciclo de Capacitao em Indicadores para Diagnsticos, Monitoramento
e Avaliao da SAGI evidenciou a pertinncia da realizao de capacitaes como
estratgia para a melhoria da gesto das polticas sociais nos entes federados. Entre os fatores-chave para o bom desempenho do programa esto a matriz baseada
no ciclo de polticas pblicas; o desenvolvimento de um Caderno de Estudos robusto, mas com a apresentao do contedo de forma dialogada com o aluno e
adaptado realidade dos trabalhadores; e a utilizao do ensino a distncia no
desenvolvimento de capacidades em M&A.
Esta capacitao passo importante para criar cultura de inovao permanente na gesto, ao dotar o gestor e tcnico das polticas de desenvolvimento social de instrumentos e conhecimentos para conhecer melhor os pblicos-alvo dos
programas, o contexto social e econmico de operao dos mesmos, os indicadores
de monitoramento das aes e os estudos de avaliao sobre a implementao e
resultados dos programas. Naturalmente, as inovaes incrementais ou mais
significativas no desenho e operao dos programas, potencialmente induzidas
pelo Ciclo proposto, s se efetivaro se tcnicos e gestores puderem contar com
ambiente institucional e recursos para tanto. Dessa combinao virtuosa capacitao e cultura institucional orientada ao aprimoramento depende a continuidade dos avanos sociais que as polticas de desenvolvimento social e combate fome
tm promovido no Brasil.
REFERNCIAS
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AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS
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101
102
[CAPTULO]
MONITORAMENTO
E AVALIAO:
QUALIFICANDO A GESTO DA
ASSISTNCIA SOCIAL NA REGIO
METROPOLITANA DE PORTO ALEGRE
LIGIA MORI MADEIRA
Professora do Departamento e do Programa de Pos-Graduacao em Ciencia
Politica da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Doutora
em Sociologia (UFRGS). Coordenadora do GT de Avaliacao de Politicas
Publicas do Centro de Estudos Internacionais sobre Governo (CEGOV/
UFRGS).
INTRODUO
A vulnerabilidade social e a pobreza que marcam a histria dos pases latino-americanos agudizadas aps duas dcadas de enxugamento do Estado e de
precarizao dos servios pblicos deixaram uma profunda dvida social a ser enfrentada pelas geraes atuais. No caso brasileiro, tal dvida tem sido combatida,
recentemente, por um conjunto de polticas no campo social que buscam promover
a incluso e o acesso a direitos por parte da populao mais vulnervel. A criao
do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), em 2004, e a
criao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), em 2005, foram fundamentais nesse processo. Com a proposta de integrar a poltica de combate fome com
as polticas de transferncia de renda e de assistncia social, o MDS transformou a
lgica da prestao de servios sociais antes marcados pela fragmentao e pela
filantropia em um processo coordenado e normatizado de prestao de servios
que buscam efetivar a garantia de direitos.
104
A exemplo do Sistema nico de Sade (SUS) no Brasil, o SUAS tem transformado o paradigma da assistncia social, que migra de um modelo de prestao de aes dispersas e eventuais para um formato normatizado e organizado
de servios, pactuado nos trs nveis de governo, passando a operar por nveis de
proteo. Atravs dessa padronizao, institui-se uma referncia nica em todo
territrio nacional no que diz respeito nomenclatura, ao contedo, ao padro de
funcionamento dos servios, s estratgias e s medidas de preveno e superao
de vitimizaes, riscos, e vulnerabilidades sociais (BRASIL, 2010b).
Desde sua instituio, em 2005, h uma grande adeso por parte dos municpios ao Sistema nico de Assistncia Social. At 2010, dos 5.564 municpios
brasileiros, 5.526 (99,3%) estavam habilitados em algum dos nveis de gesto estabelecidos pela NOB SUAS 2005 e apenas 38 municpios (0,7%) no o estavam.
Desde ento, foram implantados no pas 7.475 novos Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS), em 5.254 municpios (95% dos municpios brasileiros) e
2.109 novos Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social (CREAS)1.
Por conseguinte, nos ltimos anos houve a crescente institucionalizao
da assistncia social no Brasil, por meio de instalaes de equipamentos pblicos,
(1) CRAS uma unidade pblica, estatal e descentralizada, com o objetivo de prevenir a
ocorrncia de situaes de vulnerabilidade e riscos sociais, por meio da oferta de servios
que articulem as diversas aes da proteo social bsica no seu territrio de abrangncia.
Por sua vez, CREAS so unidades pblicas e estatais, que coordenam e articulam a proteo especial de mdia complexidade no Brasil. Ofertam servios especializados e continuados a famlias e indivduos em situao de ameaa ou violao de direitos (violncia fsica,
psicolgica, sexual, trfico de pessoas, cumprimento de medidas socioeducativas em meio
aberto, entre outras).
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
implantao dos servios e aumento de recursos humanos da rea. Entretanto, estudos e diagnsticos recentes apontam para a necessidade de se avanar no campo
da qualificao da prestao dos servios do SUAS e na efetivao da garantia de
direitos e superao de problemas sociais.
A instituio de um sistema pblico no contributivo, descentralizado, cujo
objetivo reside em construir novos parmetros e referncias de atuao no campo
da assistncia social, um processo indito no s no pas, mas tambm em mbito internacional. Esse ineditismo, aliado recente implantao do sistema, impe
que se reflita sobre os inmeros desafios na implementao dessa poltica pblica,
que vo desde a articulao federativa, o dimensionamento das capacidades estatais dos trs nveis de governo para dar conta de um conjunto de atribuies ligadas gesto de polticas pblicas e a superao da prpria trajetria de formao
da assistncia social atrelada ao passado assistencialista.
Em muitos casos, em municpios pequenos, de desenvolvimento socioeconmico e capacidade burocrtica baixos, a execuo da assistncia social apresenta-se com feies muito diversas e distantes das formuladas no mbito da Poltica
Nacional de Assistncia Social (PNAS) e, sobretudo, do SUAS. Nesses casos, mesmo a despeito da adeso ao sistema nico, nota-se um modus operandi pouco condizente com a nova lgica de assistncia social, refletindo ainda o tradicional atendimento s demandas imediatas e at mesmo o assistencialismo. Chama a ateno,
igualmente, a precariedade das gestes municipais na poltica de assistncia, nas
quais, em muitos casos, apenas recentemente foi criada uma estrutura exclusiva
para tratar dos assuntos relacionados a essa poltica pblica. Em especial, os dispositivos de planejamento e gesto, tais como a utilizao do Plano Municipal de
Assistncia Social e a produo e o uso de informaes para a retroalimentao da
poltica pblica, assumem um carter ainda incipiente.
Por essa razo, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
tem tomado iniciativas2 que buscam inverter essa lgica de operao do sistema,
investindo e induzindo os municpios, que so a ponta do sistema, a implementar
sistemas de monitoramento e avaliao, bem como a estruturar a vigilncia socioassistencial como veios estratgicos de gesto para uma melhor execuo da poltica.
Sabe-se que desde a instituio da PNAS, em 2004, o campo da informao
sobretudo o monitoramento e a avaliao (M&A) foi alado a um lugar estrat(2) Existem ainda investimentos em capacitao profissional, a exemplo do CapacitaSUAS,
que consiste em uma estratgia de apoiar os estados e o Distrito Federal na execuo dos
planos estaduais de capacitao do SUAS, visando ao aprimoramento da gesto e progressiva qualificao dos servios e benefcios socioassistenciais. Tem como objetivo promover
a capacitao dos gestores, trabalhadores e conselheiros da assistncia social, que, pautada
pela gesto do trabalho eeducao permanente, exige um novo perfil de trabalhadores, ticos e comprometidos com o exerccio profissional.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS
105
gico dentro da nova moldura institucional de gesto da assistncia social. A materializao da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (SAGI) no mbito do
MDS, em 2006, impulsionou mais ainda a nova concepo no uso da informao e
do M&A no ciclo de gesto das polticas sociais. Desde ento, inmeros subsdios e
tecnologias tm sido criados no esforo para melhorar a gesto da informao dos
programas e das polticas de desenvolvimento social, com o objetivo mais amplo
de melhorar sua eficcia, eficincia e efetividade3. Entretanto, no Brasil, as funes
de planejamento e gesto governamental envolvendo uma concepo de administrao pblica eficiente, eficaz e transparente ainda no se institucionalizaram como prtica rotineira. A despeito de todos os esforos do MDS para inverter
essa lgica, nos municpios, onde se d a prtica das aes de assistncia social, a
criao de tais estruturas fica relegada a um segundo plano, face s exigncias de
atendimento das demandas sociais cotidianas.
106
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A transio vivida nos anos 1980, em meio terceira onda de democratizao (HUNTINGTON, 1994), representou uma ruptura com o passado autoritrio e
a implantao de um regime polirquico, construindo-se uma ordem democrtica
com bases mais estveis. Contudo, no se esgotaram os desafios, especialmente no
que se refere superao de trs modalidades de dficits historicamente acumulados no processo de constituio do Estado e ampliados com a hegemonia das
polticas neoliberais nos anos 1990 , quais sejam: 1) o dficit de incluso social,
uma vez que a desigualdade de renda tem efeitos polticos sobre a qualidade da democracia; 2) o dficit da capacidade de implementao do Estado e sua capacidade
de produo de resultados sociais (capacidade estatal); e 3) o dficit de accountability. Em outras palavras, cabe, em ltima instncia, recuperar a importncia
da dimenso social da democracia e ampliar os direitos de cidadania, sobretudo
quanto aos direitos civis e sociais, reduzindo substancialmente a distncia entre
democracia formal e substantiva (DINIZ, 2007, p. 24).
108
109
foi ampliada significativamente na ltima dcada, tanto no campo da Proteo Social Bsica, quanto no campo da Proteo Social Especial. Regulamentado em 1993
pela Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), o SUAS ganhou materialidade a
partir de 2004, com a formulao da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS)
e a edio da Norma Operacional Bsica (NOB) de 2005, cujo objetivo estruturar
e articular a assistncia social efetivamente como poltica pblica e direito social
no Brasil.
O avano da institucionalizao do SUAS merece registro. O Censo SUAS de
2011 revela que 95% dos municpios brasileiros possuem ao menos um Centro de
Referncia de Assistncia Social. De 2007 a 2011, registra-se um aumento na mdia
de CRAS por municpio, que praticamente dobrou em todas as regies. Atualmente,
em mais de trs mil municpios esto implantados mais de um CRAS. Por sua vez,
o mesmo Censo apurou um total de 2.109 Centros de Referncia Especializados de
Assistncia Social cadastrados. Em relao apenas ao ano anterior, de 2010, o nmero de CREAS instalados e em operao aumentou 32% (BRASIL, 2013a).
110
Em suma, um balano das polticas pblicas na rea social brasileira ao longo das ltimas dcadas revela um quadro de expanso no gasto pblico, diversificao em termos de bens e servios criados, aumento nos benefcios sociais e criao
de novos programas. Outra caracterstica marcante desse processo de expanso
das reas sociais no Brasil a ampliao significativa do contingente de beneficirios incorporados ao sistema de proteo social e de gerao de oportunidades ao
longo das duas ltimas dcadas.
Tais esforos tiveram por resultado uma melhoria inequvoca de indicadores sociais, percebendo-se um melhor desempenho nos indicadores que revelam
concentrao de renda e desigualdade. O coeficiente de Gini tem sofrido uma queda constante, passando de 0,6 em 1993 a 0,5 em 2011. A melhoria do perfil distributivo da renda no pas teve lugar em todas as regies, tendo cado a um patamar
inferior a 0,5 nas regies Sul e Sudeste e convergido para o patamar 0,5 no Nordeste e no Centro-Oeste (BRASIL, 2013c).
A taxa de extrema pobreza, cujo ndice em 1992 era de 22,55, decresceu
para 17 pontos ao longo da dcada de 1990. a partir de 2003 que a queda se
acentua, reflexo do crescimento econmico e dos impactos do Programa Bolsa Famlia, fazendo com que o ndice de 17,49 chegue ao final da dcada de 2000 a 8,51.
A Figura 1ilustra a evoluo temporal da pobreza extrema no Brasil, destacando
a reduo da percentagem da populao com renda domiciliar per capita at US$
1,25/dia. De 2001 para 2011, esse extrato recuou de 14% para 4,2% da populao,
bem abaixo da meta estabelecida para 2015 pelos Objetivos do Milnio (ODM),
de 12,8%. Outro dado fundamental para avaliar a queda na desigualdade social
a razo entre a renda dos 20% mais ricos e os 20% mais pobres no Brasil. O
crescimento econmico da ltima dcada, somado s transferncias de renda, beneficiou de forma mais significativa a populao de renda mais baixa. Entre 2001 e
2011, a renda dos 20% mais pobres aumentou em ritmo sete vezes maior do que a
dos mais ricos: 5,1% ao ano em mdia acima da inflao, ante 0,7% em mdia dos
mais ricos (BRASIL, 2013c).
O crescimento econmico da dcada e a ampliao do mercado interno, resultado das polticas fiscais e sociais do governo federal, tambm contriburam para
a queda na taxa de desocupao, que passou de 9,3%, em 2001, para 6,8%, em 2011,
e para a ampliao da formalizao de trabalhadores do setor privado. O percentual
de trabalhadores com carteira assinada passou de 32% do total da populao ocupada, em 2001, para 42%, em 2011, e o percentual de trabalhadores sem carteira caiu
de 24% para 20%. Essa maior formalizao positiva para o campo das polticas soduas frentes: urbana e rural. Nas cidades, so ofertados cursos de qualificao profissional e
capacitao, com destaque para o Pronatec, alm da criao de uma poltica de microcrdito.
No meio rural, o objetivo apoiar tcnica e financeiramente a produo e a comercializao
dos produtos dos agricultores mais pobres.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS
111
ciais, na medida em que abre as portas no s para uma renda mensal no inferior
ao salrio mnimo, mas para todo um leque de proteo social associada ao trabalho
(seguro desemprego, seguro em caso acidente de trabalho, gravidez, doena e incapacidade). Ainda nesse campo, cabe destacar a forte reduo do trabalho infantil,
entre outras medidas, graas a transferncias e benefcios associados ao Bolsa Famlia e suas condicionalidades. De 2001 a 2011, registra-se uma queda de 54% do
nmero de crianas entre cinco e 14 anos que trabalhavam (BRASIL, 2013c).
O sistema educacional brasileiro tambm apresentou avanos importantes
ao longo das duas ltimas dcadas. A taxa de analfabetismo na populao com
15 anos ou mais de idade diminuiu de 12,3%, em 2001, para 8,4%, em 2011. Na
Regio Nordeste, a queda foi ainda maior, de 24,2% para 16,9% em dez anos. Ademais, observa-se um crescimento nas taxas de frequncia, em todas as faixas etrias, em especial na faixa de quatro a cinco anos, que passou de 55,1%, em 2001,
para 78,2%, em 2011. Registra-se, ainda, a universalizao do ensino fundamental, com 98,3% das crianas com idades de seis a 14 anos frequentando a escola
(BRASIL, 2013c).
112
Alm disso, como bem sublinha Jannuzzi (2012), so de especial relevncia as inovaes implantadas no campo da produo de informaes estatsticas, cadastros
pblicos e registros de programas, o que ampliou a capacidade institucional do
setor pblico na elaborao de diagnsticos de pblicos-alvo especficos e na prpria capacidade de gesto municipal. Nesse mbito, a organizao de sistemas de
monitoramento e pesquisas de avaliao vem desempenhando um papel crucial,
ao qual retornaremos na segunda seo, aps uma anlise mais detida do Sistema
nico de Assistncia Social.
113
114
e o SUAS, buscando inverter a lgica da gesto e prestao dos servios de assistncia at ento praticados.
Por conseguinte, no campo da poltica social brasileira, a concepo e a implantao de instrumentos de gesto um tema extremamente novo. O primeiro
documento normativo que visa a orientar os rumos da assistncia social aps a
edio da LOAS foi a Poltica Nacional da Assistncia Social (PNAS), de 200410,
documento que destaca o carter pblico da poltica; a articulao em mbito federativo e a execuo em mbito local; a centralidade da participao social na construo da agenda; e as aes voltadas para matricialidade familiar (BRASIL, 2004).
De fato, a maior novidade da PNAS reside no papel central dado gesto da
informao, em especial s atividades de monitoramento e avaliao, com vistas
promoo de mudanas qualitativas na assistncia. A nova concepo do uso da
informao, do monitoramento e da avaliao, e a aplicao das novas tecnologias
da informao e comunicao (TIC) no campo da poltica de assistncia social so
os veios estratgicos para a transparncia das aes, retroalimentao da poltica e,
portanto, condio para a superao de um passado atrelado ao campo dos favores
polticos e caridade (BRASIL, 2004).
A implantao do SUAS aps a PNAS 2004 e as Normas Operacionais Bsicas de 2005, 2010 e 2012 configuraram uma concepo de sistema orgnico da
poltica social de assistncia, em que a articulao entre as trs esferas de governo
constitui-se como elemento fundamental, a exemplo do Sistema nico de Sade.
No SUAS, todos os entes federados tm responsabilidades na implementao da
poltica de assistncia social, com atribuies especficas estabelecidas na Norma Operacional Bsica do SUAS (NOB/SUAS). Cabe Unio a coordenao e o
estabelecimento de normas gerais, enquanto aos estados e municpios cabem a
coordenao e a execuo dos programas (BRASIL, 2004). Ainda se estabeleceu
que cada esfera federativa possui a tarefa de coordenar, formular e cofinanciar as
aes, alm de monitorar, avaliar e sistematizar informaes pertinentes sua esfera de atuao.
Buscando evitar paralelismos, fragmentao de aes e disperso de recursos pblicos, a implantao do SUAS classificou a organizao das aes da assis(10) A PNAS apresenta as seguintes diretrizes da assistncia social no pas: 1) a descentralizao poltico-administrativa, cabendo a coordenao e as normas gerais esfera federal
e a coordenao e execuo dos respectivos programas s esferas estadual e municipal, bem
como s entidades beneficentes e de assistncia social, garantindo o comando nico das
aes em cada esfera de governo, respeitando-se as diferenas e as caractersticas socioterritoriais locais; 2) a participao da populao, por meio de organizaes representativas,
na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis; 3) a primazia da
responsabilidade do Estado na conduo da Poltica de Assistncia Social em cada esfera
de governo; 4) a centralidade na famlia para concepo e implementao dos benefcios,
programas e projetos (BRASIL, 2004, p. 32-33).
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS
115
tncia por nveis de proteo (de bsica, mdia e alta complexidade), o que possibilitou a construo de uma
referncia unitria, em todo o territrio nacional, de nomenclatura, contedo, padro de funcionamento, indicadores de resultados, estratgias e medidas de preveno quanto presena ou agravamento e superao de vitimizaes, riscos e vulnerabilidades sociais (BRASIL, 2010b).
116
O CRAS atua como a porta de entrada ao sistema nico e tem por objetivo
prestar servios populao que busquem fortalecer a funo protetiva das famlias, evitando a ruptura de vnculos e o agravamento de problemas sociais, como
a violncia de diferentes matizes, a situao de rua, entre outros. O CREAS o
equipamento onde funcionam os servios de mdia complexidade, em situaes de
agravamento de problemas sociais, tais como famlias e indivduos em situao de
ameaa ou violao de direitos, violncia fsica, psicolgica, sexual, trfico de pessoas e cumprimento de medidas socioeducativas em meio aberto. J a alta complexidade possui como equipamento de referncia as casas, lares, abrigos e repblicas
que atuam em situaes onde j est instalada a ruptura de vnculos familiares e
situaes cuja gravidade necessita do afastamento familiar.
Quanto ao financiamento da assistncia, o SUAS estabeleceu a utilizao
de indicadores para a realizao da partilha de recursos, considerando o porte
populacional, seus indicadores socioterritoriais, a capacidade de gesto, de atendimento e de arrecadao de cada municpio. Outra novidade a maior fiscalizao da utilizao dos recursos federais pelos municpios. Estes, para terem acesso
aos recursos do Fundo Nacional da Assistncia Social (FNAS), necessitam prestar
contas anualmente atravs do Relatrio Anual de Gesto, renovar o Plano de Assistncia Social de quatro em quatro anos e manter ativo o conselho municipal,
instncia de participao popular. A criao da Secretaria de Gesto da Informao
(SAGI-MDS) alia-se aos novos instrumentos produzidos no governo federal para
coordenar a poltica de assistncia social, que permitiu monitorar centralmente as
aes de assistncia em mbito nacional, auxiliando no processo de planejamento
da poltica e na tomada de deciso.
Como pode se observar, no so poucos os esforos feitos pelo governo federal para inverter a lgica da gesto da assistncia social. As NOBs, o sistema de
monitoramento e avaliao nacional e todos os mecanismos de gesto inovadores
apontam para a consolidao de um sistema com capacidade de romper com o
passado assistencialista e de feies pouco pblicas. Entretanto, os desafios im[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
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Sobretudo em mbito local, quando se leva em considerao a descentralizao da gesto e da execuo das polticas sociais processada aps a Constituio
Federal de 1988 que delegou aos municpios poder decisrio, competncias e recursos para um conjunto de atividades, entre as quais a elaborao de diagnsticos
sociais e o desenvolvimento de atividades de M&A houve uma crescente demanda para que as gerncias locais da assistncia social produzam dados e informaes sociais territorializadas e classificadas, atravs de atividades de diagnstico,
monitoramento e avaliao (VAITSMAN, 2009). Na elaborao dos diagnsticos
para formulao de programas, a coleta de dados e informao e a formulao de
indicadores so fundamentais para qualificar os pblicos-alvo, localiz-los e retrat-los, de modo to amplo e detalhado quanto possvel, no intuito de adequar as
intervenes s caractersticas e necessidades dos demandantes dos programas.
Em relao ao acompanhamento da implementao dos programas e, posteriormente, sua gesto, a construo e a alimentao de indicadores de monitoramento so tarefas necessrias para verificar com regularidade as aes programadas da previso e alocao do gasto produo dos servios e mesmo para
acompanhar a realizao de metas e o alcance de resultados idealizados no programa (JANNUZZI, 2005). A atividade de monitoramento envolve a coleta contnua
de dados sobre o conjunto de programas e servios com vistas produo de informaes sintticas e em tempo eficaz, que permita a rpida avaliao situacional e
a interveno oportuna que confirme ou corrija as aes monitoradas na direo
desejada (COUTINHO, 2001). Nesse sentido, os dados primrios produzidos pelas
gerncias locais constituem a matria-prima essencial para a produo de indicadores de monitoramento dos programas e servios, orientando a atuao do gerente, bem como subsidiando avaliaes sobre situaes especficas no municpio
(VAITSMAN, 2009).
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS
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Por suas caractersticas, o processo de implantao de um sistema de monitoramento e avaliao de polticas, de programas e da ao governamental um
empreendimento complexo. Ainda que se identifique um rol de experincias bem-sucedidas, so expressivos os contrastes que se observam entre distintos setores
das polticas sociais, ou entre equipes de gestores do governo federal e tcnicos de
prefeituras de pequenos municpios no interior do pas. Vaitsman (2009) avalia
que a maior parte dos 5.564 municpios brasileiros de pequeno porte e com capacidade gerencial e assistencial limitadas, o que restringe suas condies para desenvolver diagnsticos sociais, bem como atividades de avaliao e monitoramento. Dados do Censo SUAS de 2011 indicam que, no campo da assistncia social,
o monitoramento e a avaliao ainda carecem de uma maior institucionalizao
embora se reconhea a dificuldade em exigir que pequenas localidades estruturem rgos especficos de M&A para todos os setores de atuao pblica (como
sade, educao, assistncia social etc.). De modo geral, o levantamento registra
que 42,3% dos municpios apresentam uma rea de M&A constituda na prpria
estrutura do rgo gestor da assistncia social, enquanto 31,1% realizam atividades de monitoramento e avaliao, porm de maneira informal. Dos municpios
restantes, 26,6% no tm a rea minimamente constituda (BRASIL, 2013a).
Essa realidade reflete os desafios inerentes construo de sistemas de monitoramento e avaliao, que envolvem decises de natureza poltica, administrativa e tcnica. Jannuzzi (2012) aponta uma srie de fatores que dificultam a implementao de SM&A no pas. De maneira geral, o autor destaca a precocidade
de nosso Sistema de Proteo Social e dos programas sociais; a expanso rpida da
oferta e da cobertura dos programas; a realidade social bastante diferenciada pelo
territrio; a natureza multidimensional e multideterminada dos problemas sociais;
o descolamento entre o planejamento e os servios prestados na ponta; a estrutura federativa e as dificuldades de articulao vertical dela decorrentes; os mltiplos
agentes envolvidos e dificuldades de articulao horizontal; a capacidade diferenciada de gesto de polticas ao longo dos trs nveis e no interior de cada nvel.
No mbito local, esses fatores so majorados em razo da diversidade no
que se refere capacidade gerencial e tecnolgica, sobretudo nos municpios menores (VAITSMAN, 2009). Uma reviso da literatura especializada permite classificar, sinteticamente, os desafios e as possibilidades para a construo de SM&A
no nvel local segundo trs dimenses: tcnica, gerencial e de cultura organizacional. Os Quadros 1, 2 e 3 ilustram esses tpicos.
Englobando os desafios de natureza tcnica, gerencial e de cultura organizacional, qui o maior desafio dos sistemas de monitoramento e avaliao, no
s, mas tambm em nvel local, o de sua institucionalizao. De acordo com
Grau e Bozzi (2008), um SM&A um sistema institucionalizado quando atende
aos seguintes critrios: a) existncia de institucionalizao formal, com unidade
coordenadora e nome prprio; b) operacionalizao do sistema por uma entidade
com funo e autoridade sobre toda a administrao pblica, mas com funes especializadas; c) regularidade das atividades; d) realizao de atividades de monitoramento e avaliao; e) inteno de cobertura global; f) utilizao das informaes
resultantes e das atividades de monitoramento e avaliao; g) articulao explcita
dos usurios e das funes do sistema; h) localizao do sistema no poder executivo; i) regulao do sistema dentro da administrao pblica; j) mnima densidade
instrumental, ou seja, de ferramentas e instrumentos desenvolvidos sistematicamente para realizar monitoramento e avaliao. A ttulo de ilustrao, no mbito
federal, SM&A formalmente assim institudos, com estrutura e instrumentos devidamente organizados e implementados e atividades regulares e contnuas, s
so encontrados em rgos governamentais com competncias legais para tanto:
o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) e a Controladoria Geral da Unio e o Tribunal de
Contas da Unio, que realizam avaliaes de natureza auditorial. H ainda o caso
da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), que foge regra encontrada nos ministrios finalsticos, muito embora esta no se apresente como executora direta de
avaliaes (SERPA, 2011).
natural, portanto, esperar uma menor penetrao e institucionalizao
de SM&A no nvel local. De todo modo, a ampliao do gasto social no Brasil e a
diversificao dos programas voltados a atender s diversas demandas pblicas
vm pressionando o setor pblico a aprimorar suas prticas de gesto, o que tem
relao direta com a necessidade de aprimoramento tcnico na elaborao de diagnsticos e nas atividades de monitoramento e avaliao de programas (SOUZA;
HELLMANN, 2012). Conforme conclui Serpa (2011), a moderna administrao
pblica no pode mais ser concebida sem a existncia de sistemas de monitoramento e avaliao que viabilizem a busca por maior eficcia e eficincia do Estado
no provimento de bens e servios sociedade, bem como por maior transparncia
e accountability das aes governamentais.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS
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Dos trs municpios investigados, So Leopoldo o que menos apresenta problemas sociais e apenas 2% de sua populao situa-se na extrema pobreza. No que
diz respeito gesto, registra-se que houve um forte investimento em assistncia
social, de modo que o gasto municipal nessa rea alcana3,28%do oramento total,
valor esse superior mdia de todos os municpios do estado, que de 2,61%.
Alvorada, por sua vez, possui uma condio diversa na RMPA. Tambm considerado um municpio de grande porte, sua populao soma um total de 196.890
habitantes, majoritariamente urbana. Alvorada constituiu-se como um municpio
perifrico de Porto Alegre, distante do principal eixo de desenvolvimento econmico e social da RMPA, estruturado ao longo da BR-116 entre os municpios de
Porto Alegre e Novo Hamburgo. Configurou-se, portanto, como cidade dormitrio dos trabalhadores de baixa renda acumulando problemas sociais a partir da
dcada de 1970. Na economia local, o setor de servios predominante e o municpio apresenta o segundo menor PIB per capita do estado. Conforme dados do
Censo Demogrfico de 2010, em termos infraestruturais, Alvorada no apresenta
uma rede de esgotamento sanitrio satisfatria, possuindo 3,1% de sua populao
em condio de extrema pobreza. Seu IDH o pior dentre os trs municpios analisados, de 0,768. Em assistncia social, o gasto municipal alcana cerca de 1%do
oramento total, valor esse muito inferior mdia do estado.
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Ainda a respeito das dificuldades no entendimento e na operao do sistema, um dos participantes relata:
[...] a ideia do SUAS padronizar o mximo. Como trata-se de um Sistema e
sobretudo em implantao, quem est na ponta anseia (sic) por saber como
se faz qual a diretriz. Reconhecemos que necessrio trabalhar as peculiaridades (sobretudo pelo reconhecimento do territrio). Entretanto, esta
uma caminhada a posteriori, pois o que se apresenta de imediato a realiza-
o de servios mnimos contidos na Tipificao Nacional dos Servios Socioassistenciais. Os manuais e documentos diversos de orientao do MDS
reforam esta noo de padronizao, em que pese igualmente todo o esforo
de destacar a importncia do reconhecimento do territrio. Este inclusive um dos pilares do SUAS. Nas diretrizes da proteo bsica, por exemplo,
consta que a tarefa central do CRAS promover o PAIF e fazer a gesto do
territrio para dar conta de suas finalidades (ENTREVISTA n 4).
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Em relao s motivaes percebidas pelos atores municipais para a implantao dos setores de M&A, h condicionantes externos e internos. Como condicionante externo, houve a induo do MDS, atravs das normas e da crescente
institucionalizao da SAGI, que oferece um conjunto de ferramentas para a produo de diagnsticos e planejamentos locais. J na qualidade de condicionantes
internos, citam-se: 1) a confuso do papel do conselho municipal de AS, que opera
numa lgica de superviso e avaliao dos servios locais, entretanto, sem os devidos instrumentos metodolgicos para tanto; 2) o despertar das gestes locais
para a necessidade de conhecimento das limitaes e possibilidades dos resultados
do trabalho produzido para alm dos retornos exigidos pelo MDS; e 3) o papel de
tcnicos especficos ligados rea da pesquisa social, tais como cientistas sociais,
analistas de polticas pblicas e tcnicos de planejamento. Em sntese, a partir da
exigncia externa, houve reflexo a respeito do significado das aes de assistncia, o que motivou uma preocupao com o entendimento da prpria lgica de
funcionamento e com os resultados alcanados.
Quanto s motivaes externas, o exemplo de Canoas ilustrativo: mesmo
sem contar com um setor institucionalizado nos termos de Grau e Bozzi (2008),
a trajetria do municpio aponta para a necessidade de dar conta das demandas
ministeriais. Quando questionado sobre as motivaes da implantao de M&A,
um dos entrevistados relata que, na necessidade de preencher o Censo SUAS e os
formulrios mensais ligados s aes das protees sociais, a secretaria procurou
construir instrumentos para padronizar as nomenclaturas e coletar dados no intuito de responder ao MDS de maneira fidedigna.
129
federais13. Com isso, em 2010 o setor passou a compor a gesto da secretaria da AS,
que contava ainda com as coordenaes das protees sociais. A chegada de mais
um tcnico da rea da Cincia Social estimulou e instituiu a prtica de M&A local.
Em 2012, o setor de M&A foi incorporado por lei estrutura da secretaria
de Alvorada, passando a ter um papel central na gesto dos servios de AS. No
entanto, em meados daquele ano, com a sada de um funcionrio do setor e a troca
de governo municipal em 2013, o setor esvaziou-se e apenas na metade de 2013
foi recomposto, passando a contar com profissionais da rea da Cincia Social,
Assistncia Social e Histria, todos com experincia em pesquisa social.
130
A despeito de todo esforo de adequao ao SUAS, em 2005, com a instituio da rede socioassistencial e a constituio desse setor de planejamento, recentemente, com a mudana no governo municipal, a Diretoria, que contava apenas
(13) Tal metodologia composta por roteiro de entrevista; visita in loco em toda a rede prestadora de servios socioassistenciais; produo de relatrio; produo de plano de providncias, que busca evidenciar os principais pontos frgeis dos servios e possveis caminhos
para a superao de problemas, tendo como orientao as metas e os objetivos traados na
TNSS; reunies com tcnicos dos servios e o gestor de AS para devoluo de informaes.
importante destacar que, poca, os instrumentos da SAGI ainda no estavam plenamente
disponibilizados, sendo que apenas posteriormente foram incorporados aos instrumentos
do setor.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
com funcionrios oriundos de quadros comissionados, foi desativada. Dessa forma, no se pode falar em institucionalizao do setor, nem mesmo de metodologia, na acepo de Grau e Bozzi (2008), mas apenas no retorno do tema para a
pauta de discusso. Quando questionado sobre a existncia de M&A na SACIS, um
entrevistado declarou:
O setor? Constitudo ainda no. A gente iniciou, ano passado, no planejamento da secretaria como um todo, a se pensar esse setor, [...]. Mas acabou
que ele no se constituiu da forma como se pensou... o governo e a est se
reestruturando novamente para que seja criado esse setor. Mas hoje o que se
tem mais a parte do Cadastro nico, a partir das informaes que a gente tem, tentando dar conta... aquilo que a gente consegue de informaes,
atravs das orientaes que vem do MDS, acompanhamento ali pelo site da
SAGI, das ferramentas que so disponibilizadas, mas de acordo com a nossa
realidade, no tem um setor, de fato, constitudo ainda na secretaria (ENTREVISTA n 9).
Em sntese, aps o estudo dos trs casos, pode-se afirmar que os perfis dos
municpios analisados, no que diz respeito sua institucionalizao formal de prticas de M&A, reproduzem a fotografia brasileira. Levando em considerao os critrios de Grau e Bozzi (2008), apenas Alvorada apresenta um SM&A formalmente
institudo, j que possui nome prprio, regularidade das atividades, realizao de
atividades de monitoramento e avaliao e mnima densidade instrumental, ainda
que esteja longe do ideal. Os demais municpios, embora j tenham iniciado a discusso, ainda no obedecem aos requisitos bsicos.
Com relao s dificuldades apontadas para a concretizao dos SM&A,
destacam-se: 1) a priorizao da questo na agenda poltica, especialmente por
parte dos gestores da pasta de AS, que devem estar convencidos de que tal exerccio no se trata de uma prtica de superviso ou controle, mas de um instrumento
de gesto com um potencial de agregao de qualidade aos servios da ponta; 2)
a falta de recursos humanos, no apenas para o M&A, mas para a implantao de
toda a poltica de assistncia social, o que problematiza a prtica dos servios e, sobretudo, da gesto que geralmente preterida em relao necessidade imediata
de prestar servios na ponta; 3) a cultura organizacional, que evidencia um receio
em relao s prticas de avaliao e monitoramento, vistas como prticas de fiscalizao e sano; e, por fim, 4) limitaes poltico-institucionais, traduzidas pela
defasagem entre o ciclo das polticas pblicas e o ciclo eleitoral.
Por outro lado, ao mesmo tempo em que existe esse receio, identifica-se
mais recentemente um anseio dos tcnicos em visualizar os resultados de seu trabalho. Quando perguntados sobre como entendem o M&A e quais as potencialidades do setor, referem que o SUAS depende disso:
[...] uma das coisas, assim, que eu disse para a gesto aqui, que para se manter
131
enquanto gesto de poltica pblica do SUAS, tem que ter, sim, planejamento, tem que ter gesto, tem que ter avaliao, tem que ter monitoramento,
seno no vai conseguir. No vai, no vai, porque os conselhos de direito,
eles ficam muito em cima de ns, e a gente no consegue dar resposta a eles.
E existe essa necessidade. E da, claro que as coisas so devagar, mas ela est
aberta. Quer dizer, ela j abriu, ela j baixou a guarda para isso, a gente precisa (ENTREVISTA n 8).
Eu acho que ns, enquanto tcnicos, enquanto gestores, sentimos essa necessidade, precisamos ter mapeado algumas aes nossas, porque todos os
sistemas hoje te exigem essa coleta de dados, mas eu acho que ns avanamos (ENTREVISTA n 11).
CONSIDERAES FINAIS
132
O presente trabalho teve um objetivo claro: entender o papel da implementao de setores de monitoramento e avaliao e sua relao com a qualificao da
gesto pblica da rea de assistncia social municipal. A pesquisa ainda est em
andamento, na medida em que apenas trs dos cinco municpios que compem o
projeto foram investigados no intuito de se verificar o papel dos setores de monitoramento e avaliao na gesto da assistncia social. Dentre eles, resta-nos ainda
descortinar a realidade de Porto Alegre, cuja entrada na poltica de assistncia possui meandros prprios.
De todo modo, foi possvel estabelecer uma srie de relaes entre aspectos
tericos e empricos, elucidando, em primeiro lugar, o papel que a assistncia social tem hoje no sistema de proteo social brasileiro, o que merece investigaes
cada vez maiores, no sentido de compreenso do prprio modelo estatal em voga
e a retomada do debate sobre desenvolvimentismo e suas acepes mais contemporneas. Alm disso, o grande problema de pesquisa da rea de polticas sociais
hoje compreender que impacto toda essa transformao ter do ponto de vista
dos indicadores sociais a mdio e longo prazos.
A pesquisa permitiu tambm o debate sobre o ciclo de polticas pblicas e o
papel das fases de monitoramento e avaliao para a realizao de avanos no s
na prpria gesto, mas especialmente na concesso de servios pblicos. No Brasil,
em que os arranjos federativos produziram um modelo tpico, definindo papis
especficos para cada ente, um grande desafio entender como as estruturas federais se reproduzem ou no em mbito local, com realidades to diversas dos mais
variados pontos de vista.
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CEPIK, M. A. C. Informao & Deciso Governamental: Uma Contradio? In: SEMI[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
135
136
137
Desafio
Desafio
Possibilidade
Constituio de sistemas inforAusncia de sistemas de
matizados de gesto de programa,
informao gerenciais, que
interligados aos registros e cadasso as fontes de dados para
tros municipais, com a finalidade
a produo de informao
de registrar dados sobre os atendiSistema de
sobre servios, aes e
mentos prestados, informaes dos
informao programas sociais, forneagentes que os operam, caractecendo os insumos para a
rsticas dos beneficirios, proceselaborao de indicadores
sos intermedirios, entre outras
de monitoramento e para o
atividades que produziro os efeitos
desenho de avaliaes.
idealizados pelo programa.
Para que a informao
Articulao produzida em nvel central
Peridica avaliao conjunta do dechegue ao municpio e seja
e intesempenho e utilizao dos sistemas
efetivamente utilizada
grao da
de informao centrais para que seinformao
pelos gerentes, preciso
jam assimilveis, no redundantes,
entre os
tornar as ferramentas e os
tornando-se soluo e no problenveis local
sistemas centrais instruma para os gerentes locais.
e central
mentos efetivamente teis
a gerentes e gestores.
A eleva
do nas
duo
situa
sil. Em
popula
capita
para 4
meta
Desenv
(continua)
Desafio
Desafio
Recursos
humanos
Possibilidade
Previso contratual de que
parceiros governamentais
e no governamentais que
recebem recursos para
financiar programas e aes
enviem regularmente dados
relativos a esses programas
e a essas aes, de forma
a subsidiar a construo
de indicadores que fazem
parte de seu sistema de monitoramento.
Contratao e capacitao,
Escassez de recursos humanos trei- de forma permanente, de
nados, qualificados e bem informa- profissionais para as vrias
atividades envolvidas no
dos para operar o SM&A em nvel
SM&A e investimento na
local, o que envolve a alimentao
formao continuada dos
de sistemas de informao, o proservidores do quadro.
cessamento de dados e a capacidaA utilizao da informao
de de analis-los.
como prtica de rotina
Necessidade de organizao de
uma equipe interessada e compe- um desafio que depende de
tente, atenta fronteira cientfica e recursos humanos capacitatcnica dos estudos sociais, sobre- dos e bem informados sobre
tudo quanto aos seus componentes a realidade local, o que implica a fixao dos recursos
metodolgicos.
humanos no contexto local.
Recursos
financeiros
Estabelecimento de uma
previso regular de recursos para esse fim.
Ciclo da
poltica
pblica
Aposta em avaliaes de
carter mais formativo,
conduzidas internamente e
voltadas ao aprimoramento
incremental.
139
(concluso)
Desafio
Desafio
140
Possibilidade
Definio e alimentao de
indicadores que expressem
condies no contempladas pelos indicadores
gerais, que j so parte
do SM&A de abrangncia
nacional. Por exemplo,
indicadores que envolvem
especificidades relativas
aos grupos vulnerveis, aos
tipos de vulnerabilidades
existentes e prestao de
servios locais.
Disseminao
Melhorar a estruturao
Dificuldades para disseminar os reda tomada de deciso,
sultados das avaliaes e criar condicriando-se espaos e moes para o seu aproveitamento nos
programas sociais, visto que muitas
mentos de reflexo sobre
os resultados das avaliaes
vezes os processos de tomada de
e adotando-se um planedeciso so precrios e boa parte
jamento estratgico das
das decises tomada sem muita
clareza, privilegiando-se respostas aes nos diferentes nveis
de implementao.
atomizadas a problemas especficos.
Timing
Especificao, desde a
etapa de formulao do
O timing e o fluxo das pesquisas
programa, das atividades de
demandados para realizao dos
M&A, buscando conciliar,
estudos de avaliao, sobretudo
na medida do possvel, o
os de impacto, reduzem o grau de tempo tcnico (durao das
aproveitamento de seus resultados, pesquisas), o tempo admitendo em vista a implementao
nistrativo (processos budos programas sociais.
rocrticos e gerenciais, tais
como regras de licitao) e o
tempo poltico (eleies).
Fonte: elaborao prpria, com base em Jannuzzi (2005, 2012, 2013), Vaitsman (2009),
Brasil (2010a).
Desafio
Desafio
Possibilidade
Tecnocratismo ingnuo
A articulao entre as distintas uniBlindagem das diferendades tende a avanar com o tempo,
tes unidades do governo,
medida que se amplia o conhecidireta ou indiretamente
mento mtuo e que as oportunidaenvolvidas com polticas
des de colaborao surgem, muitas
Insulamento
sociais, o que dificulta a
vezes por exigncia da prpria
burocrtico
interao com a unidade de
dinmica intersetorial da impleavaliao e a absoro de
mentao das polticas sociais. No
informaes com potencial entanto, incentivos institucionais
mais estruturante.
devem ser adotados desde o incio
da estruturao do SM&A.
Fonte: elaborao prpria, com base em Jannuzzi (2005, 2012, 2013), Vaitsman (2009),
Brasil (2010a).
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS
141
ago/05
ago/05
ago/05
dez/05
ago/05
5
5
22
5
5
Nmero
de CRAS
em 2013
1
1
7
2
1
Nmero
de CREAS
em 2013
33
48
407
80
59
Nmero de
funcionrios CRAS
em 2013
Sexo
Feminino
Feminino
Feminino
Feminino
Feminino
Feminino
Masculino
Feminino
Masculino
Feminino
Feminino
Entrevista/ data
1: 08/2012
2: 08/2012
3: 08/2012
4: 08/2012
5: 05/2013
6: 05/2013
7: 05/2013
8: 06/2013
9: 06/2013
10: 06/2013
11: 06/2013
Municpio
Alvorada
Alvorada
Porto Alegre
Porto alegre
Canoas
Canoas
Canoas
So Leopoldo
So Leopoldo
Alvorada
Alvorada
169
196
7.014
36
196
Nmero de
funcionrios
CREAS em
2013
0.20
0.83
0.61
0.57
0.63
IDCRAS
Censo SUAS
2011
Ano implantao
M&A
Secretaria conjunta
Secretaria conjunta
2010
Secretaria
Secretaria exclusiva
Secretaria exclusiva desativado
Secretaria/
Departamento
em 2013
Viamo
Alvorada
Porto Alegre
Canoas
So Leopoldo
Ms/ Ano
adeso
SUAS
142
[SETORES DE
POLTICAS PBLICAS]
[CAPTULO]
O MINISTRIO DO
DESENVOLVIMENTO
SOCIAL E COMBATE
FOME:
UMA NOVA CONSTRUO
INSTITUCIONAL
INTRODUO
O objetivo deste artigo examinar o papel do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) na constituio de um sistema de proteo social no contributiva a que independe de contribuies prvias ao Regime
Geral de Previdncia Social1 , destacando os processos de institucionalizao da
assistncia social enquanto poltica pblica e a expanso de programas de transferncia de renda, em especial o Programa Bolsa Famlia (PBF). A terceira rea
de atuao do Ministrio, a de Segurana Alimentar e Nutricional, no ser aqui
tratada.
A proteo social no contributiva uma das reas que apresenta um desenvolvimento no linear desde a promulgao da Constituio de 1988, principal
marco institucional do reconhecimento de uma agenda mais ampla de direitos sociais para a populao brasileira. A Constituio tambm estabelece o princpio da
corresponsabilidade na implementao desses direitos, conferindo aos municpios
maiores autonomia e responsabilidade. A expanso de direitos e a corresponsabilidade entre os entes federados, associadas existncia de um grande contingente
de populao a ser atendida, fornecem os principais componentes para a redefinio e a expanso das polticas sociais, o arcabouo bsico da proteo social no
Brasil a partir dos anos 1990.
Por outro lado, deveriam ser tambm considerados os constrangimentos
de ordem econmica e fiscal. Nesse contexto complexo, colocavam-se alternativas
para a definio das polticas sociais. Continuamente, observam-se tenses entre
os movimentos progressistas e conservadores que procuram avanar ou bloquear
avanos nas garantias e nos direitos para os setores mais pobres e vulnerveis.
Os governos de Fernando Henrique Cardoso (FHC) e de Luiz Incio Lula da
(1) O Regime Geral de Previdncia Social brasileiro (aposentadorias, penses e seguros),
est fundamentalmente centrado na contribuio dos trabalhadores, em geral vinculados
ao mercado formal de trabalho. At 1988, havia poucas iniciativas para atender aos segmentos pobres, sem vnculo formal de trabalho. Em 1963, foi criado, no mbito do Estatuto
de Trabalhador Rural (Lei 4.214, 2/3/1963), um mecanismo misto de previdncia e assistncia para financiar a proteo do trabalhador rural pobre (FUNRURAL), desvinculado de
qualquer tipo de contribuio prvia. Em 1974, foi criada a Renda Mensal Vitalcia (RMV),
transferncia de meio salrio mnimo a idosos e deficientes de famlias pobres que houvessem contribudo para a previdncia social, por um perodo insuficiente para serem elegveis
para o benefcio previdencirio regular (Lei 6.179, 11/12/1974). Os programas criados em
1970 foram alterados a partir de 1996, quando comeou a ser aplicada a Lei Orgnica da
Assistncia Social (LOAS, Lei 8.742 de 7/12/1993), que institui o benefcio assistencial previsto na Constituio de 1988 e que universalizava a concesso de transferncia monetria
para todos os idosos e pessoas deficientes pobres, desvinculando-o de qualquer contribuio previdenciria anterior. Posteriormente, esse benefcio passou a ser conhecido como
Benefcio de Prestao Continuada (BPC) (ROCHA, 2013).
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS
145
Silva (Lula) definem e redefinem durante seus respectivos mandatos estratgias para o enfrentamento da pobreza. O tema foi destacado em seus discursos de
posse. FHC apresentou o Programa Comunidade Solidria (primeiro mandato) enquanto Lula falou do Programa Fome Zero e foi emblemtico ao recorrer imagem
das trs refeies dirias como smbolo do eventual sucesso de seu mandato.
No primeiro ano do governo Lula, foram estabelecidas trs estruturas para
tratar da proteo social: Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e Nutricional (MESA), Ministrio da Assistncia Social (MAS) e Secretaria Executiva
do Conselho Gestor Interministerial do Programa Bolsa Famlia. Contudo, um ano
depois criado o MDS, que absorve essas trs estruturas.
146
xidade de seus programas, pelos recursos disponveis e pelos campos sociopolticos em que atuam.
Alm da proteo social, o enfrentamento de quadros crnicos de destituies materiais ou simblicas de parte expressiva da populao brasileira certamente abarcaria iniciativas de outras polticas sociais (educao, sade, gerao de
renda, habitao, por exemplo), sob a responsabilidade de vrias reas do governo
federal, com agendas, prioridades e desafios prprios. No entanto, as trajetrias
e os ritmos de cada setor tm dificultado a sinergia ou a convergncia da atuao
governamental na prestao de servios destinados a atender s mltiplas necessidades de sobrevivncia, cuidados e de proteo daqueles que esto na base da pirmide social. Ainda que o discurso sobre a intersetorialidade seja muito presente, a
tarefa de viabilizar uma ateno mais integral no mbito local que articule diversos
servios setoriais tem-se revelado muito mais rdua do que a reconhecida por seus
defensores (VEIGA et al., 2013).
Alm dos aspectos referentes ao nvel governamental, um estudo sobre a
criao e a evoluo do MDS deve considerar as foras sociais e polticas que atuavam e atuam na arena da proteo e da promoo social. Esse espao se constitui por organizaes e movimentos que incorporam concepes contrastantes
e interesses materiais de diversos grupos que, como em qualquer arena poltica,
operam em uma rea de alta visibilidade. O enfrentamento da pobreza e a ateno
a setores vulnerveis da sociedade fazem parte das campanhas eleitorais para presidncia da Repblica e das agendas governamentais.
O artigo est centrado na experincia do MDS desde a sua criao at o fim
do governo Lula (2010)3, abordando quatro grandes linhas de atuao bastante
inovadoras: (a) a construo do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), um
sistema pblico de garantia de direitos, descentralizado e participativo, que rompe
com o modelo predominante at ento, fragmentado e contaminado por prticas
clientelistas; (b) a efetivao de um amplo programa de transferncia condicionada de renda (o PBF), internacionalmente reconhecido como um dos suportes
dos avanos nacionais no combate pobreza; (c) a proposta de articulao entre o
SUAS e o PBF como ncleo de uma estratgia no s de proteo, mas tambm de
promoo social; e (d) a introduo de processos sistemticos de monitoramento
e de avaliao de suas iniciativas e a disponibilizao de bases municipais atualizadas de dados, que possibilitam aos entes federados elaborar diagnsticos sintticos sobre a situao social em seu territrio.
(3) O governo Dilma Roussef reorganizou as linhas de atuao relacionadas ao combate
pobreza extrema com o Programa Brasil sem Misria: foi estabelecida a linha oficial da
extrema pobreza em R$ 70,00 de renda per capita familiar, priorizada a insero de todas
famlias ainda no includas no Programa Bolsa Famlia abaixo da linha de extrema pobreza,
estimulando-se a busca ativa. De certo modo, a viso sistmica do SUAS secundarizada.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS
147
A terceira parte centra-se sobre a evoluo do MDS considerada sob os aspectos da construo da sua engenharia institucional. O incio trata dos desafios
e decises do perodo de constituio do Ministrio (2004 e 2005). As duas sees
seguintes apresentam, separadamente, os desenvolvimentos dos dois principais
eixos de ao: o PBF e a Assistncia Social. A seguir, a proposta de articulao entre os dois analisada. Aps, trata-se do desenvolvimento das capacidades para
o monitoramento e a avaliao das polticas e programas sob a responsabilidade
do MDS. Finalmente, a quarta parte dedicada s consideraes finais do artigo.
149
em funo da prioridade atribuda aos programas Comunidade Solidria e Comunidade Ativa. A implantao de uma poltica nacional de assistncia, prevista na
Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), de 1993, s ser retomada de forma
mais sistemtica com a criao do MDS. Exceo digna de nota foi a implantao
do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) em 1996.
As estratgias de enfrentamento pobreza do governo FHC nas reas sociais eram compostas pelo Programa Comunidade Solidria, no primeiro mandato, e o Comunidade Ativa, no segundo. Ambas as estratgias utilizavam recursos
pblicos para a contratao de organizaes no governamentais para a prestao
de servios (eixo comunitrio). Estabeleceu-se um claro conflito entre o desenvolvimento da Assistncia Social como uma poltica pblica e a primazia dada a esses
dois programas.
Houve, tambm, nos dois mandatos, a escolha de certos programas pblicos para investimentos federais (dezesseis no primeiro mandado, compondo a
chamada Agenda Bsica e doze, no segundo, no Projeto Alvorada). No havia
mecanismos de coordenao entre o eixo comunitrio e o eixo do investimento
federal nos programas pblicos selecionados.
Por sua vez, programas de transferncia de renda no constavam das estratgias de enfrentamento pobreza apresentadas no incio do primeiro nem do segundo mandatos de FHC, o que no impediu sua implantao a partir do segundo
semestre de 2001, j na segunda metade do segundo mandato (sobre este tema,
ver seo adiante). Tampouco esses programas se relacionavam com o eixo comunitrio (o Comunidade Ativa j estava sendo desativado) e o de investimentos federais na rea social (Projeto Alvorada). No perodo FHC, portanto, a proteo
social no se constituiu em poltica sistmica.
A segurana alimentar sofre um processo de descontinuidade no governo
FHC. Ela passara a fazer parte do campo da proteo social, tendo como marcos a
Ao da Cidadania contra a Fome e a Misria e pela Vida e a criao do Conselho
Nacional de Segurana Alimentar (CONSEA), no governo Itamar Franco, quando
se elaborara um Plano de Combate Fome e Misria. O CONSEA fora extinto no
primeiro dia do governo de FHC, assimilado pelo Programa Comunidade Solidria.
Referindo-se a essa mudana, publicao do IPEA (1996 apud PELIANO, 2010, p.
36) afirma que a segurana alimentar e nutricional ainda no se constitui em objetivo estratgico do atual governo. Entretanto, est sendo tratada em diferentes
mbitos nos quais sempre se faz presente a Comunidade Solidria. Segundo Peliano (2010, p. 38), muitos criticaram a substituio do CONSEA e o esvaziamento
das polticas de segurana alimentar nesse perodo. De fato, os temas da fome e da
segurana alimentar se diluram na proposta de combate pobreza. J o governo
de Lula lanou, em seu primeiro dia, o Programa Fome Zero, dando centralidade
151
152
Para compensar os efeitos da poltica econmica sobre as camadas mais pobres, comea-se a discutir a implantao de programas de transferncia de renda,
cujos primeiros exemplos, no Brasil, estavam ocorrendo em alguns municpios e no
Distrito Federal (SILVA; YASBECK; GIOVANNI, 2004; ROCHA, 2013). Ao nvel do
governo federal, programas massivos de transferncia de renda sero introduzidos
no final do governo FHC, entre julho de 2001 e junho de 2002, sem que tivessem
feito parte orgnica das estratgias sociais de governo, baseadas nos Programas
Comunidade Solidria e Comunidade Ativa, como apontado anteriormente. J o
governo Lula lana mais um programa em 2003, o Carto Alimentao, mas, nesse
mesmo ano, muda de orientao e lana o Programa Bolsa Famlia, que absorve os
anteriores e torna-se uma prioridade do governo.
Perpassando as trs reas de proteo social aqui mencionadas (assistncia
social, segurana alimentar e transferncia de renda), duas grandes questes vo
condicionar as diferentes estratgias dos governos FHC e Lula: em primeiro lugar,
a definio das prioridades da poltica econmica, as quais afetam a distribuio
de recursos entre diferentes camadas sociais; em segundo lugar, a controvrsia
sobre a responsabilidade e as funes do Estado e da sociedade civil na conduo
da poltica e na prestao de servios de proteo social.
Como visto nesta seo, a proteo social vem assumindo um papel relevante no campo das polticas sociais brasileiras, no s por ainda refletir a situao
de vulnerabilidade em que se encontram milhes de famlias que dela necessitam,
(7) A seletividade na prestao de servios configura-se na prtica do tipo dar mais a quem
tem menos, garantindo obviamente a universalidade dentro de cada grupo (clientela)
eleito (DRAIBE, 1990, p. 52).
(8) Uma das teses defendidas por economistas do Banco Mundial e acolhidas pelo governo
federal era a de melhorar os critrios de focalizao para concentrar os gastos sociais nas
camadas mais pobres da populao.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
mas tambm por revelar potencialidades para mitigar a pobreza e at mesmo contribuir para sua superao.
PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA DE RENDA ENTRE 2000 E 2003
Na presente seo, sero abordados temas relativos instituio de programas nacionais de transferncia de renda no perodo compreendido entre 2001 e
2003. Nesse perodo, foram introduzidos trs programas pelo governo FHC Bolsa
Alimentao, Bolsa Escola e Vale Gs e dois pelo governo Lula, Carto Alimentao e Bolsa Famlia9. Trs aspectos sero destacados: (a) o volume dos benefcios
concedidos, (b) seus valores, e (c) a forma de escolha dos beneficirios (focalizao).
Em 1996, o governo FHC havia institudo o Programa de Erradicao do
Trabalho Infantil (PETI)10 no contexto de movimentos pelos direitos das crianas e
adolescentes e por fora de acordos internacionais firmados pelo Brasil. Em 1998,
foi introduzido o Programa Agente Jovem, que concedia bolsas a jovens para participarem de atividades comunitrias.
Em dezembro de 2000, por meio desses dois programas, o governo federal concedia 434.682 benefcios. No segundo semestre de 2001, foram criados o
Programa Bolsa Alimentao11 e o Programa Bolsa Escola federal (Quadro 1). Em
2002, foi institudo o Auxlio Gs. Dos trs, somente o Bolsa Escola era inteiramente novo, j que o Bolsa Alimentao substitua a distribuio de cestas bsicas12 e
(9) O Programa Bolsa Famlia PBF institudo pela Medida Provisria n 132, de 20 de
outubro de 2003, posteriormente convertida na Lei n 10.836, de 9 de janeiro de 2004. O
PBF unificou os seguintes programas de transferncia de renda do governo federal: Bolsa-Escola, Auxlio-Gs, Bolsa-Alimentao e Carto-Alimentao. A transio das famlias
beneficiadas por estes programas para o Bolsa Famlia paulatina, por esta razo eles persistem, residualmente, ainda por alguns anos.
(10) O Programa de Erradicao do Trabalho Infantil- PETI foi lanado em 1996, com apoio
da OIT, para combate de trabalho infantil em carvoarias de Trs Lagoas (MS), ampliado ao
longo dos anos noventa para outros estados e outras atividades; em 2001 normatizado
(Portaria SEAS/MPAS 458/2001). Em 2005, a Portaria 666 do MDS, disciplina a integrao
do PETI com o Programa Bolsa Famlia, adotando a faixa etria de 0 a 16 anos, definindo a
obrigatoriedade do registro de trabalho infantil no Cadastro nico, a extenso das aes socioeducativas (antiga jornada ampliada) para a totalidade de crianas e adolescentes do PBF
identificados em situao de trabalho precoce. O repasse financeiro passou a ser feito diretamente s famlias via carto da CEF. O combate ao trabalho infantil seria potencializado
(Resoluo CNAS/01/2013) nos servios socioassistenciais por meio de aes permanentes
do Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos da proteo bsica da assistncia
social, do trabalho com as famlias (PAIF/CRAS e PAEFI/CREAS), transferncia de renda
(BF) e da busca ativa (Abordagem Social/CREAS). MDS, 2013.
(11) O PETI concedia 394.969 benefcios e o Agente Jovem 39.713.
(12) O Bolsa Alimentao substituiu o PRODEA, programa de distribuio de cestas bsicas. Foi institudo pela Medida Provisria n 2206, de 10/08/2001, e regulamentado pelo
Decreto n 3934, de 20/09/2001.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS
153
154
Programa e
Dezembro Dezembro Dezembro Dezembro
(implantao)
2000
2001
2002
2003
PETI (maio de 1996)
394.969
749.353
810.769
810.823
Agente Jovem (1998)
39.713
78.540
104.476
89.928
Bolsa Alimentao
--966.553
369.463
(2 sem. 2001)
Bolsa Escola (2 sem. 2001)
-4.794.405 5.106.509 3.771.199
Auxlio Gs (1 sem. 2002)
--8.556.785 * 8.229.144 *
Carto Alimentao
---349.905
(1 sem de 2003)
Bolsa Famlia
---3.615.596
(outubro 2003)
Total
434.682
5.266.598 15.545.092 17.236.058
* Como os benefcios eram pagos bimestralmente, os nmeros apresentados correspondem
ao bimestre outubro e novembro de cada ano.
Fonte: Brasil (2004a). Quadro elaborado pelos autores.
Ao fim de 2003, primeiro ano do governo Lula, o total de benefcios concedidos pelo governo federal alcanava 17.236.058, um incremento de 10,9% em re(13) Pode haver divergncia quanto a dois nmeros constantes do Quadro 1. Segundo um
documento de balano do governo FHC (BRASIL, 2002, p. 45), os nmeros de benefcios
para dois dos programas, em dezembro de 2002, seriam mais altos: Bolsa Alimentao
(1.300.000) e o Bolsa Escola (8.633.354). Quanto a este segundo nmero, a imprensa da
poca refere-se a uma declarao do Ministro da Educao segundo a qual o Bolsa Famlia
atingira a cifra de 5 milhes de benefcios.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
155
Programa
R$
64,00
Carto Alimentao
50,00
Bolsa Escola
20,00
Bolsa Alimentao
16,00
Auxlio Gs
7,50 *
156
A m qualidade do cadastro foi um dos grandes desafios do incio da atuao do MDS, oferecendo munio aos partidos de oposio e aos setores conservadores empenhados em desqualificar o Programa Bolsa Famlia. Na campanha para
as eleies municipais de 2004, o tema foi fortemente explorado para reduzir o
potencial eleitoral dos candidatos identificados com o Partido dos Trabalhadores
e com o governo Lula. E esse foi um dos detonadores da crise interna do MDS em
2004, abordada na prxima seo. Por ora, suficiente adiantar que, em maio de
2005, foi proposto pelo MDS aos municpios que realizassem um recadastramento
dos beneficirios recebendo seis reais por cadastro validado segundo os novos parmetros, propostos pela Caixa Econmica Federal. Em contraste com a situao
anterior, aps o recadastramento, o economista Ricardo Paes de Barros afirmava,
em abril de 2006, que [...] o principal problema do Bolsa Famlia hoje no de foco
[...] mais importante agora pensar numa estratgia que tire as famlias da situao
de pobreza, em vez de apenas garantir a escola aos filhos desses pais (GOIS, 2006).
Bem focalizados ou no, os programas de transferncia de renda apresentaram efeitos favorveis aos candidatos governistas nas eleies para a Presidncia da Repblica, incluindo-se as candidaturas de Jos Serra (2002), Lula (2006)
e Dilma (2010)15.
(15) Examinei a questo cuidadosamente e conclu que, mesmo controlando por crescimento econmico, o Programa Bolsa Famlia produziu um efeito positivo significativo sobre
a votao pr Lula, e que os programas que o antecederam tambm tiveram efeitos similares, embora em menor grau, em favor dos candidatos da situao, como Jos Serra, em
2002, e Dilma Roussef, em 2010. As mudanas recentes no padro de votao no Brasil tm
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
157
158
(19) Questionei a Presidncia da Repblica e a Casa Civil quanto vigncia dos Comits
Gestores, j atuantes em fins de 2003, em 2.400 municpios. Havia uma ntida tendncia,
dentro do Bolsa Famlia, de suprimi-los em nome do respeito ao pacto federativo. Leia-se:
fortalecer os prefeitos por razes eleitorais (FREI BETTO, 2010, p. 139).
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS
159
ESTRUTURA
O decreto que normatiza o PBF preciso ao fixar a atribuio de unificar
os programas de transferncia de renda, mas seu artigo 4 prdigo em atribuir
objetivos amplos ao programa21:
I. promover o acesso rede de servios pblicos, em especial, de sade, educao e assistncia social;
II. combater a fome e promover a segurana alimentar e nutricional;
III. estimular a emancipao sustentada das famlias que vivem em situao
de pobreza e extrema pobreza;
IV. combater a pobreza; e
V. promover a intersetorialidade, a complementaridade e a sinergia das
aes sociais do Poder Pblico (BRASIL, 2004b)22.
(20) Independentemente de motivaes polticas, a oportunidade de implantar um programa prioritrio foi assumida como um desafio pela equipe de gestores profissionais que se
empenhou em afirmar sua competncia no ambiente competitivo da administrao federal.
(21) A legislao inicial sobre o PBF a seguinte: Medida Provisria 132, de 20 de outubro
de 2003, convertida na Lei n 10.836, de 9 de janeiro de 2004; Decreto n 5.209, de 17 de
setembro de 2004.
(22) Decreto 5.209, de 24 de setembro de 2004, artigos 3 e 4 e respectivos incisos.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
A respeito desses objetivos, h que se considerar que seriam mais adequados a uma estratgia geral de governo do que como objetivos de um programa
setorial e focalizado como o PBF.
Apesar de ter sido criado unilateralmente pelo governo federal, o decreto
prev a execuo e gesto descentralizadas do programa, por meio da conjugao
de esforos entre os entes federados, observada a intersetorialidade, a participao comunitria e o controle social (BRASIL, 2004b)23. Em consequncia, os municpios, voluntariamente, poderiam assinar termos de adeso ao programa, o que
veio a ser feito por todos. Os termos de cooperao deveriam contemplar
a realizao, por parte dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, de
programas e polticas sociais orientadas ao pblico beneficirio do Programa
Bolsa Famlia que contribuam para a promoo da emancipao sustentada
das famlias beneficirias [...] (BRASIL, 2004b)24.
161
162
Programa
Bolsa Famlia
8.700.451
11.166.924
13.524.123
1.783.913
280.314
Bolsa Alimentao
24.175
6.071
Carto Alimentao
83.524
39.529
Auxlio Gs*
3.401.114
1.166.068
Observao: Exceto os nmeros do Bolsa Famlia, os demais poderiam estar sendo dirigidos, cumulativamente, a uma mesma famlia.
* Como os benefcios do Auxlio Gs so distribudos em meses alternados, os nmeros aqui
apresentados referem-se soma de um bimestre.
Fonte: Elaborado pelos autores com base em Brasil (2004a).
163
165
continuou a ser debatida e reformulada ao longo das conferncias locais e nacionais da rea da assistncia social.
Se, por um lado, o MDS adotou a orientao proveniente da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), por outro, havia pontos de atrito, ao menos
potencial, entre os profissionais da rea e o ministrio. A criao, em janeiro de
2003, do Ministrio da Assistncia Social (MAS), substituindo a Secretaria de Assistncia Social do Ministrio da Previdncia Social significara elevar o status da
Assistncia Social e correspondera a uma das demandas dos profissionais da rea:
Durante bastante tempo, militantes, profissionais e outros atores do cenrio poltico demandavam por um ministrio especfico para a rea (de Assistncia Social),
sendo esta uma deliberao de vrias conferncias nacionais (PAIVA; LOBATO,
2011, p. 168). No entanto, na avaliao do governo, a experincia do MAS no
gerara resultados operacionais positivos, o que resultou em sua extino e transferncia de suas atribuies para o MDS.
166
Para lidar com o carter multideterminado da excluso e da extrema pobreza, a PNAS (PNAS/2004) props a organizao de um sistema pblico descentralizado, composto por um conjunto de servios de acolhida e apoio s famlias
pobres e socialmente vulnerveis, destinado preveno de situaes de riscos e
ao enfrentamento dos efeitos da violao de direitos.
O SUAS se inspirou fortemente no SUS. O arcabouo foi constitudo pela
(a) organizao dos servios subdivididos em baixa, alta e mdia complexidade,
que deveriam ser objeto da ao governamental e serem desenvolvidos pela rede
pblica de equipamentos; (b) criao das instncias de negociao entre Unio,
estados e municpios (CIT e CIBs), assim como da institucionalidade mnima para
o planejamento, para a alocao de recursos financeiros e para a fiscalizao das
aes em cada nvel de governo (conselho, plano e fundo); (c) definio de pisos
de ateno e dos mecanismos de transferncia de recursos (inicialmente via convnios e, posteriormente, transferncias fundo a fundo) para financiar servios
de proteo bsica e de proteo especial. No entanto, como mencionado, a rea
dispunha de poucos equipamentos pblicos para a prestao dos servios socioassistenciais, alm no dispor de regulamentaes minimamente unificadas e compartilhadas no territrio nacional para lastrear o SUAS29.
Desde 2005 foi desenvolvido um esforo pelo MDS para apoiar os municpios na organizao dos servios socioassistenciais e de ampliao e qualificao
de sua rede lastreada em dois tipos de equipamentos: o centro de referncia da
assistncia social (CRAS), responsvel pela execuo direta e pela articulao da
rede pblica ou conveniada de servios de proteo social bsica, de base local; e o
centro especializado de proteo social (CREAS), responsvel pela proteo especial (de mdia e de alta complexidade), de base regional.
A definio da PNAS foi adotada pelo Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) em 200430. A partir de ento, h um suceder de leis, portarias e resolues, resultantes de longas negociaes, em vrias instncias desde o Congresso
(29) Alguns municpios haviam sido inovadores na organizao da assistncia social. E as
experincias inovadoras de municpios tais como Belo Horizonte, So Paulo e Londrina,
fornecero subsdios para as iniciativas do governo federal para estimular a implantao
dos servios nos municpios brasileiros.
(30) As diretrizes e os princpios que norteiam a Assistncia Social, se encontram expressos
principalmente nos artigos 203 e 204 da Constituio Federal de 1988; na Lei Orgnica
de Assistncia Social 8.742/93, alterada e consolidada pela Lei 12.435/2011; nas Normas
Operacionais Bsicas editadas entre 1997 a 2009, na Poltica Nacional de Assistncia Social
(BRASIL, 2004c) e na Lei 12.435/2011. Alm desses instrumentos legais, foram publicados
no perodo trs documentos relacionados explicitao dos direitos e das garantias e dos
servios de proteo para grupos considerados particularmente vulnerveis o das crianas
e adolescentes Estatuto da Criana e do Adolescente- ECA em 1990, o dos idosos Estatuto do Idoso em 2003, e das pessoas com deficincia - PL 7.699/2006.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS
167
Nacional at vrios fruns, governamentais e no governamentais, entre os defensores do SUAS e representantes de diversos tipos de interesses que se sentiam
ameaados pelos avanos do processo de regulamentao.
A construo da engenharia institucional do SUAS foi um grande desafio
que requereu a atuao do MDS em vrias frentes. Um conjunto de iniciativas foi o
de consolidar o arcabouo jurdico e normativo para o SUAS, incluindo leis, decretos e resolues. Dois marcos na implementao do SUAS podem ser destacados: o
primeiro, foi a publicao da Norma Operacional Bsica (NOB SUAS) em 2005, e o
segundo foi a lei que revia a LOAS para incorporar o SUAS, cujo projeto, elaborado
em 2008, foi transformado em lei em 2011 (Lei 12.435/2011), aps longa discusso no Congresso Nacional.
168
169
ponsabilidade da Unio. J o PBF, concebido ao final de 2003, se desenvolve independentemente e fora do campo da assistncia social (IPEA, 2010). H que se
considerar, no entanto, que tambm baixa a articulao entre o BPC e os servios
socioassistenciais, mesmo que ambos estejam no mbito da Assistncia Social.
Alm das diferenas de concepo das respectivas misses, outros fatores
marcaram as diferenas na implantao do SUAS e do PBF. O PBF foi prioritrio
para o governo federal, o que lhe carreava recursos suficientes. Tratava-se de um
programa menos complexo que o SUAS e com metas a serem cumpridas em um
cronograma definido. Tambm os pactos federativos necessrios para a implementao dos dois sistemas eram diferenciados: no caso da Assistncia, o sistema baseado em descentralizao e participao, o que no ocorre com o PBF que desconcentra a operao do programa para os municpios sem, a rigor, descentraliz-lo.
Alm de gerar tenses entre as secretarias envolvidas (SENARC e SNAS), o
comando paralelo na distribuio do benefcio pecunirio do PBF e da criao da
rede e dos servios socioassistenciais resultar em estratgias diferenciadas das
duas secretarias nas suas relaes com os entes subnacionais, com repercusses
importantes sobre as administraes municipais que, mesmo submetidas a diretrizes federais, mantiveram liberdade para associar, ou no, as transferncias e os
servios socioassistenciais31.
170
Apesar das diferenas acima apontadas, em 2009, a diretriz do MDS de articular transferncias e servios foi operacionalizada pela SENARC e a SNAS por
meio do Protocolo de Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncias de Renda no mbito do SUAS (Resoluo CIT, n. 7, 10/9/2009) que procura estabelecer
maior articulao entre os benefcios monetrios e os servios socioassistenciais, tentando construir uma interao entre estas duas iniciativas que,
embora tenham surgido de maneira relativamente independente, dirigem-se
a um pblico coincidente (IPEA, 2011, p. 55).
indicaria famlias em situao de risco, pblico prioritrio dos servios da assistncia e servios de outras polticas sociais e do sistema de defesa de direitos. Por
outro lado, os servios da Assistncia, em particular os CRAS, deveriam identificar potenciais beneficirios do PBF e do BPC no territrio e encaminh-los para
o cadastramento. E, finalmente, a utilizao dos cadastros do BPC e PBF para o
diagnstico das vulnerabilidades e para organizar atividades de vigilncia social
(IPEA, 2011).
Na prtica, tem-se uma grande desproporo entre o nmero de famlias
ou pessoas beneficirias da transferncia de renda e a quantidade de equipamentos da assistncia social encarregados da prestao dos servios socioassistenciais.
Alm disso, estes funcionam com equipes pequenas e com profissionais contratados com vnculos precrios. No Brasil, tem-se o registro, para janeiro de 2013, de
13.773.543 famlias no PBF e 3.826.136 de pessoas no BPC que se contrapem a
7.475 CRAS e 2.109 CREAS em 2011.
Alm da desproporo entre beneficirios de transferncia de renda e possibilidades de servios, h diferenas nos valores mensais repassados pelo MDS aos
municpios para a gesto do PBF, com base no IGD-M, e repasse de apoio gesto
do SUAS com base no IGD-SUAS32.
Os registros acima indicam que a articulao matricial prevista no Protocolo ainda se encontra no campo das possibilidades, e que as transferncias de
renda, em especial a do PBF, e as seguranas de servios do SUAS avanam em ritmos completamente diferentes e com baixos nveis de articulao. E a repercusso
desse descompasso se faz sentir nas equipes locais dos CRAS que se ressentem de
sua baixa capacidade de responder s demandas de famlias e pessoas vulnerveis
referenciadas nos territrios.
MONITORAMENTO E AVALIAO
O ltimo tema a ser tratado neste artigo refere-se importncia da avaliao e monitoramento para o fortalecimento das iniciativas do MDS. A eficcia
no desempenho das funes bsicas do Estado e a eficincia das polticas pblicas de um modo geral dependem, em larga medida, de uma estrutura administrativa habilitada a produzir e processar informaes, de forma gil e oportuna,
principalmente pautadas por processos como descentralizao administrativa,
transparncia e participao social. A produo, sistematizao e processamento
de informaes so indispensveis boa governana e ao desenvolvimento de ati(32) O IGD-SUAS destinado ao aprimoramento da gesto do SUAS, foi regulamentado por
meio do Decreto 7.636/2011 e permaneceu paralelo ao IGD-M, do PBF. A diferena de aporte de recursos entre ambos expressiva. A ttulo de exemplo para Belo Horizonte o repasse
de IGD-M em junho de 2013 foi de R$ 269.057,33 e do IGD-SUAS alcanou R$ 34.277,84.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS
171
172
CONSIDERAES FINAIS
Alm de ser o responsvel pelo programa de transferncia de renda mais
bem sucedido que se conhece e pela implantao do SUAS, que consolidou a Assistncia Social como um poltica pblica sistmica, quais so as outras contribuies
do MDS para a proteo social no Brasil? Lembrando que o presente artigo no
tratou da rea de Segurana Alimentar e Nutricional, do lado predominantemente
positivo, merecem destaques as capacidades do Ministrio para:
articular pactos federativos, um mais descentralizado e participativo,
na Assistncia Social, e outro menos, no PBF, mas ambos eficazes para
organizar a prestao de servios em escala nacional;
administrar recursos vultosos de forma transparente e proba;
fazer articulaes com outros rgos pblicos para a administrao de
seus programas,
e introduzir um sistema contnuo de monitoramento e avaliao de
suas aes.
Por outro lado, a experincia do MDS tambm revela limitaes:
a implantao restrita da proposta de articular, mesmo no mbito do
prprio MDS, benefcios monetrios e servios socioassistenciais;
o incompleto controle das condicionalidades do PBF;
a cobertura ainda relativamente baixa dos servios da Assistncia Social, lembrando, no entanto, que a superao desse desafio depende da
atuao e cofinanciamento dos entes subnacionais;
a falta de sucesso, em nmeros expressivos, nas tentativas de promover a insero produtiva dos beneficirios.
Outras limitaes poderiam ser apontadas, caso fossem tomados como parmetros de xito, os objetivos constantes de certos documentos oficiais, como
promover a emancipao dos beneficirios ou a eliminao da pobreza, expresses que geram expectativas desmesuradas para a avaliao das aes de um ministrio. Para alcanar tais objetivos, seria necessrio no apenas um longo perodo
de crescimento econmico como tambm uma estratgia multifacetada de polticas sociais bem administradas.
A principal contribuio direta do MDS para a reduo da pobreza ocorrida
173
Deve-se destacar a importncia da construo do sistema pblico de proteo e promoo social baseado na garantia de direitos, e no na troca clientelista de favores como ainda ocorre, infelizmente, em muitos municpios. Alm de
possibilitar o acesso a direitos, os servios socioassistenciais do SUAS promovem
a cidadania pelo desenvolvimento das capacidades de agir individual e coletivamente do seu pblico atendido. A viabilizao de redes de prestao de servios
socioassistenciais, nos termos postulados pelo SUAS, possibilita aos que vivem
trajetrias multideterminadas de excluso terem acesso a apoios para lidar com
efeitos da pobreza, sejam eles materiais ou simblicos.
Atuar sobre as dimenses psicossociais um componente especfico dos
servios da Assistncia Social, algo bastante complexo de ser realizado pelo seu
carter pouco rotinizvel e que se desenvolve nas relaes interpessoais entre os
profissionais da rea e o pblico demandatrio. A transferncia de renda ser mais
efetiva, inclusive para a reduo da pobreza crnica, se os que recebem o benefcio
monetrio tambm tiverem acesso aos servios socioassistenciais.
Nem o MDS, nem o SUAS, nem o PBF nasceram como projetos acabados.
O MDS e o SUAS eram pouco delineados e com recursos bastante limitados. J a
prioridade poltica atribuda ao PBF no seria suficiente para garantir sua implantao exitosa. A fixao de diretrizes adequadas e a capacidade de gesto se revelaram como elementos decisivos para o desenvolvimento das iniciativas do MDS
consideradas neste artigo.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
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176
177
[CAPTULO]
O SISTEMA NICO DE
SADE NO BRASIL:
UMA AVALIAO
INTRODUO
180
o dos sistemas de sade que assegurassem acesso universal aos cuidados. Isso se
expressou nas dificuldades de regulao dos servios, na manuteno da proviso
privada e na expanso dos seguros privados de sade.
O ambiente de internacionalizao da agenda neoliberal, nos anos 1980
e 1990 (DRYZEC; DUNLEAVY, 2009), dificultava a constituio de sistemas de
sade inspirados em princpios de universalizao do acesso, financiamento e proviso pblica de servios. A agenda internacional na rea de sade, j no final dos
anos 1970, preconizava que a tarefa fundamental dos governos era induzir que a
procura por cuidados de sade fosse atendida de forma eficiente e eficaz por provedores pblicos ou privados e estimular o co-financiamento privado dos sistemas
de sade.
Essa agenda revigorava as propostas que se contrapunham reforma, e
cujos interesses estavam mais bem representados nas instncias de deciso governamental. A coligao dos interesses privatistas vinculados indstria farmacutica e de equipamentos mdicos, aos provedores privados de servios e
crescente indstria de seguros de sade defendia que o Estado deveria encarregar-se exclusivamente da proviso direta de cuidados focalizados para os mais
pobres e de servios tradicionais de sade pblica, como a vigilncia epidemiolgica e sanitria. Entretanto, no abriam mo do financiamento pblico da proviso
privada, mediante iseno de taxas ou impostos, para instituies provedoras e
para os consumidores, e de financiamento direto da demanda, por meio da compra
de servios.
O captulo est organizado em trs partes. Na primeira, descrito o incio
do processo de reforma, ao longo dos anos 1980, no contexto da democratizao
do regime militar e de estmulos de agncias internacionais de desenvolvimento
para a implementao de polticas de ajuste estrutural. Na rea de sade, recomendava-se a expanso da cobertura de cuidados primrios de sade, segmentao do
financiamento e proviso de servios, e a reduo da interveno estatal na organizao do mercado de bens e servios de sade. Na segunda parte, so examinadas
a criao e a implantao do SUS, destacando a integrao dos subsetores de sade
pblica e previdenciria, a descentralizao da gesto, e a criao de mecanismos
de gesto federativa e de fruns participativos. Ressalta-se ainda o legado institucional dos anos 1970 e o predomnio de princpios liberais na agenda governamental, que favoreceram a constituio de um sistema de sade segmentado. Na
ltima parte, feito um balano do relativo sucesso do projeto reformista, tendo
em vista seus principais objetivos.
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182
O subsetor de sade previdenciria, financiado principalmente pelas contribuies sociais, detinha a maior parte dos recursos financeiros e realizava os
maiores gastos. Organizado em torno do Instituto Nacional de Assistncia Mdica
da Previdncia Social (INAMPS), criado em 1974, o subsetor de sade previdenciria pertencia ao Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. Alm disso, oferecia
aos segurados cuidados individuais de sade atravs de rede nacional de servios
ambulatoriais, hospitalares, e de apoio diagnstico e teraputico, que pertenciam
previdncia social ou eram contratados. Os servios contratados predominavam
especialmente no que tange aos cuidados hospitalares e ao apoio diagnstico e
teraputico (TEIXEIRA, 1989). A crise econmica dos anos 1980 e os custos crescentes da proviso de cuidados individuais de sade , a descoordenao das aes
dos dois subsetores, as crticas ao modelo de ateno sade baseadas nas concepes inspiradas nas propostas da Declarao dos Cuidados Primrios de Sade
(OMS-UNICEF, 1979), bem como a contestao ao regime militar autoritrio e
centralizador fortaleciam os crticos do modelo de ateno sade ento vigente.
A Declarao dos Cuidados Primrios de Sade da UNICEF/OMS, resultante da Conferncia de Alma Ata, realizada em 1977, recomendava a implementao
de polticas de cuidados primrios de sade, que estimulariam o autocuidado e a
autonomia das comunidades (HOLLNSTEINER, 1982; MIDGLEY, 1986). Os princpios dos cuidados primrios foram muito influentes nas polticas de sades promovidas nos anos 1980 e 1990, particularmente nos pases em desenvolvimento.
Esses princpios eram vistos pelas agncias internacionais de desenvolvimento e
pelos dirigentes polticos como instrumentos poderosos para a superao da pobreza. Alguns autores acreditavam, no entanto, que eles constituam-se em uma
estratgia que oferecia servios pobres para os setores sociais mais pobres dos
pases de terceiro mundo, enquanto que as elites e os menos pobres poderiam
comprar servios melhores no mercado (MENDES, 1987; NAVARRO, 1983). Ao
invs de reduzir desigualdades sociais, as polticas baseadas em tais princpios poderiam vir a reforar as iniquidades j existentes.
Nos anos 1980, a OMS e a Organizao Panamericana de Sade (OPS) estimularam os governos latino-americanos a implementarem polticas de cuidados
primrios de sade combinadas a polticas de ajustamento estrutural. O principal
interesse dessas agncias era o ajustamento das economias dos pases em desenvolvimento atravs de polticas liberais que visavam reduzir o tamanho do Estado.
Visando ao uso racional de recursos, a nfase era depositada na aplicao
de tecnologias simplificadas atravs de um sistema de sade hierarquizado que
cobriria toda a populao, embora tivesse como alvo prioritrio os setores sociais
mais pobres. Nesse sentido, as polticas inspiradas nos cuidados primrios de sade no contradiziam o novo tom das agncias internacionais. Elas poderiam se
183
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Em 1985, integrantes do movimento sanitrio brasileiro assumiram a direo, em nvel federal, dos subsetores de sade pblica e de sade previdenciria.
O movimento, formado por acadmicos, profissionais de sade, e por lideranas
do movimento sindical e popular, defendia a ideia de tornar os cuidados de sade
acessveis a todos os cidados, independentemente de contribuio previdenciria.
Para isso, e de modo a racionalizar os custos, argumentavam que era necessrio
organizar uma rede hierarquizada e descentralizada de servios, que tivesse porta
de entrada nica no sistema e financiamento pblico (CORTES et al., 2009). Embora existissem algumas divergncias, tanto os dirigentes da rea de sade federal,
quanto as lideranas que permaneciam frente de organizaes da sociedade civil,
concordavam que o novo sistema poderia reduzir os gastos pblicos com servios
de sade, e ao mesmo tempo universalizar o acesso a cuidados integrais de sade1.
Realizada em 1986, a 8 Conferncia Nacional de Sade considerada como
um dos principais marcos fundadores do incio do processo de reforma do sistema
de sade brasileiro. Foi a primeira Conferncia Nacional a contar com a participao
de representantes da sociedade civil e no apenas como profissionais notveis,
nomeados pelos gestores federais da rea. Reuniu cerca de quatro mil pessoas em
Braslia, as quais, em meio de acaloradas discusses, construram consensos que
possibilitaram a elaborao de um relatrio final que estabeleceu os parmetros
normativos das propostas que passaram a ser defendidas pelos reformistas.
Em 1987, autoridades de sade federais lanaram o Programa dos Sistemas
Unificados Descentralizados de Sade (SUDS). Embora j existissem inciativas in(1) Entre outros, vale a pena referir Cohn (1995); Luz (1991); Menicucci (2007); Oliveira e
Teixeira (1986); Paim (1989); Teixeira (1989).
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
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e previdenciria em um sistema nico, comandado pelo Ministrio da Sade, paralelamente ao fim do direito sade vinculado ao pagamento de contribuies
para a previdncia social. Em terceiro lugar, a descentralizao viabilizou o crescimento do papel relativo dos municpios, frente aos estados e Unio, no financiamento, na execuo das aes e na capacidade de influenciar a definio das
polticas nacionais de sade. Ao mesmo tempo, ocorre a consolidao da noo
de comando nico do sistema, no caso dos gestores municipais, em dada base
territorial. Em um Estado federativo, essa uma conquista a ser comemorada em
termos da melhoria da administrao do sistema pblico de sade. Em quarto lugar, as comisses intergestores representaram um avano na gesto federativa dos
servios de sade. As decises sobre planeamento, oramentao e mesmo sobre
competncias, por vezes concorrentes, passaram a ser pactuadas nesses fruns.
Por fim, os mecanismos participativos, como conselhos e conferncias de sade,
conferem vitalidade cvica ao sistema, uma vez que se constituem como canais institucionalizados atravs dos quais representantes da sociedade civil podem influir
no processo decisrio setorial.
Nas dcadas de 1990 e 2000, o Ministrio da Sade ofereceu incentivos
aos gestores estaduais e municipais para que um conjunto de polticas fosse implementado atravs do pas, com o objetivo de expandir o acesso a servios, tanto
no sentido de aumentar o nmero de pessoas com cobertura assistencial, quanto
de ampliar o espectro de tipos de cuidados ofertados. Desse conjunto, quatro polticas merecem destaque especial (PAIM et al., 2011; MACHADO et al., 2011): a
Estratgia Sade da Famlia (ESF), e os programas Servios de Atendimento Mvel
de Urgncia (SAMU), Brasil Sorridente e Farmcia Popular.
A ESF representou uma reorientao do sistema de sade com base na ateno primria, que compreendeu a conformao de equipes profissionais compostas por mdico, enfermeiro, auxiliar de enfermagem e agentes comunitrios de
sade (MACHADO et al., 2011, p. 523). As equipes so implantadas tendo em
vista diretrizes relacionadas definio de territrio e populao de abrangncia, e
devem buscar o estabelecimento de vnculos com os usurios. A Estratgia tornou-se uma poltica prioritria para a organizao da ateno bsica em sade ainda
nos anos 1990. No incio dos anos 2000, as equipes de sade da famlia estavam
disseminadas pelo territrio nacional, especialmente nas reas urbanas e rurais,
at ento desprovidas de cobertura assistencial e, frequentemente, as mais pobres
do pas. Durante o governo Lula, iniciado em 2003, a ESF prosseguiu sua expanso. Ao final de 2008, abrangia 49% da populao, o que correspondia a mais de 90
milhes de pessoas (MACHADO et al., 2011).
O Programa SAMU, implantado a partir de 2003, veio oferecer atendimento
pr-hospitalar mvel de urgncia. O propsito era melhorar o acesso e a qualidade
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O Programa Farmcia Popular foi institudo em 2003 com o objetivo de aumentar o acesso a medicamentos de baixo preo, com subsdio do governo federal,
configurando uma estratgia de co-pagamento entre usurios e Estado (MACHADO
et al., 2011). Inicialmente, o programa se baseava na abertura de farmcias estatais, geridas diretamente pela Fundao Oswaldo Cruz ou por meio de parceria
federal com estados e municpios. Em 2008, existiam mais de 450 unidades desse
tipo no pas. A partir de 2006, uma segunda vertente do programa, baseada no
credenciamento de farmcias privadas da rede do comrcio retalhista, apresentou
acentuado crescimento. Em 2008, havia seis mil estabelecimentos credenciados na
ltima modalidade. Embora o nmero dessas unidades seja maior, o conjunto de
medicamentos disponveis para os usurios mais reduzido do que nas unidades
do setor pblico.
Apesar de garantir o direito ao acesso a bens e servios de sade para a
maioria dos brasileiros, o processo reformista se realizou em um contexto herdado
das dcadas de 1970 e 1980, o que favoreceu a constituio de um sistema dual
pbico-privado (MENICUCCI, 2007). A coexistncia de um sistema pblico e de
um privado configura formas diferenciadas de acesso, financiamento e produo
de servios, embora, formalmente, a poltica de sade assegure o acesso gratuito e
universal a toda populao (MENICUCCI, 2008). Pacientes com seguros privados
de sade tm acesso privilegiado ao sistema pblico e o utilizam para procedimentos de alto custo (BAHIA, 2008). Ocorrem dificuldades para a publicizao da rede
CONCLUSO
A ao da policy community reformista, movimento sanitrio, favoreceu iniciativas governamentais que levaram garantia do direito ao acesso a servios de
sade, expanso da ateno bsica, da assistncia sade bucal, de urgncia e da
oferta de medicamentos. Contudo, o legado da privatizao implantada durante o
regime militar, a capacidade dos atores de mercado de influenciarem as decises
governamentais, e a agenda internacional da rea de sade favorvel segmentao pblico-privado no financiamento e na proviso de servios de sade propiciaram a manuteno de papel proeminente do setor privado no sistema, bem
como a expanso dos seguros privados de sade e da oferta privada de servios. A
privatizao remanescente do perodo passado institucionalizou-se no presente,
em um sistema dual.
A mobilizao social na defesa dos princpios da universalidade garantiu,
no entanto, o direito ao acesso de todos os cidados ateno integral em sade.
Todavia, a coexistncia de duas lgicas diversas na organizao da ateno, uma
orientada pela eficincia, medida principalmente pela lucratividade, e outra orientada pelas necessidades epidemiolgicas e necessidades sentidas pelos cidados,
provoca tenses que limitam as possibilidades de realizao do objetivo reformista
de universalizao do direito a cuidados integrais de sade conforme estabelecem
os princpios fundadores do Sistema nico de Sade no Brasil.
191
REFERNCIAS
BAHIA, L. As contradies entre o SUS universal e as transferncias de recursos pblicos para os planos e seguros privados de sade. Cincia & Sade Coletiva, v. 13 n.5,
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192
193
[CAPTULO]
POLTICAS PBLICAS
DE EDUCAO
NO BRASIL:
RECONFIGURAES E AMBIGUIDADES
NAL FARENZENA
Doutora em Educao pela Universidade Federal do Rio Grande
do Sul (UFRGS), docente da Faculdade de Educao da UFRGS na
rea de Poltica e Gesto da Educao.
MARIA BEATRIZ LUCE
Doutora em Educao (Phd) pela Michigan State University, e
professora titular de Poltica e Administrao da Educao na
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).
INTRODUO
No presente captulo, trabalhamos com uma escala relativamente reduzida das polticas pblicas de educao no Brasil, com o objetivo de situar suas
configuraes e reconfiguraes nos contextos do direito social educao, de
responsabilidades e instrumentos da ao pblica federativa no setor, e de polticas de maior abrangncia nacional. O eixo da anlise o processo de democratizao da educao, tensionado com o alargamento dos direitos educao e da
ao do Estado.
Cabe, nesta introduo, um esclarecimento quanto compreenso de polticas pblicas aqui adotada, que a de Estado em ao (JOBERT; MULLER,
1987), ou seja, trataremos das configuraes de aes e decises dinmicas, orientadas para finalidades e com fundamento na autoridade legtima do poder pblico.
Como objetos de estudo do campo das Cincias Sociais, com Muller e Surel (2012,
p. 11), consideramos polticas pblicas os programas de ao pblica, isto [...]
dispositivos poltico-administrativos coordenados em princpio em torno de objetivos explcitos.
196
Assim, compreendidas como espaos de construo de sentido, as polticas pblicas no se reduzem a estratgias organizacionais, pois so um elemento
da participao poltica. Tal perspectiva permite vincular as polticas, no sentido
de policies, s dinmicas e aos atores que caracterizam a poltica (politics) e aos
processos e s interaes que concorrem para a formao e a evoluo da polity
(MULLER; SUREL, 2002, p. 30). Segundo Muller (2006), cada poltica busca agir
sobre um setor da sociedade, em geral para transformar ou adaptar uma situao.
Essa ao passa pela definio de objetivos, forjada a partir da significao de um
problema e de suas consequncias, assim como das alternativas de interveno.
As polticas pblicas podem ser vistas, segundo o mesmo autor, como processos
atravs dos quais so elaboradas as representaes que uma sociedade constri
para compreender e agir sobre o real, tal qual ele percebido.
No bojo da concepo de polticas pblicas como fluxos de decises e aes
em que se interpe a autoridade do Estado, para o setor educao, costumamos
analisar: as interaes entre os agentes governamentais situados em diferentes
instncias; as interaes entre os agentes governamentais e a sociedade civil; a
configurao institucional do Estado e da organizao da educao; e o ordenamento jurdico, abrangendo direitos, garantias e condies da escolarizao.
Esse modo de olhar esteve presente no planejamento do estudo bibliogrfico e documental realizado, assim como est presente ao longo do texto. O captulo
formado por cinco sees, alm desta introduo. As trs primeiras expem ce-
nrios que influenciam ou aliceram as policies da educao: elementos de contexto, de cunho poltico e social; disposies do direito educao e indicadores de
escolarizao da populao; e instrumentos do governo da educao, com nfase
nas (co)responsabilidades federativas. Logo em seguida, compusemos um quadro
descritivo de polticas pblicas recentes de abrangncia nacional e de escopo mais
amplo, agrupando-as em vetores da ao pblica na educao, relativos s seguintes garantias: acesso; permanncia; equalizao de oportunidades; ateno diversidade; e condies de qualidade. No final do captulo, ressaltamos alguns desafios
da interveno pblica na educao.
preciso dizer que foram necessrias muitas escolhas diante da complexidade das aes do Estado na educao brasileira. Optamos por enfatizar contedos
normativos e contedos de polticas, ficando bastante secundarizada a dimenso
dos atores e seus respectivos interesses e ideias, os quais tm se afrontado em diferentes arenas da poltica educacional de mbito nacional. Nosso panorama apenas um panorama, resultando das escolhas feitas e sendo passvel de ser criticado
e complementado pelos leitores, seja pelo que prioriza, por como prioriza e, claro,
por suas insuficincias. Outra observao a de que o texto foi elaborado para um
pblico amplo e, por isso, em algumas partes, foram inseridos esclarecimentos em
notas de rodap.
197
De outra parte, nos anos 1980 e 1990, a poltica social sofreu a intervenincia das crises econmicas e das polticas de ajuste macroeconmico dominantes
no perodo ps-constituinte, conjunturas e estratgias restritivas do gasto social,
dada a busca permanente da estabilizao fiscal, isto , controle da inflao pelo
aumento das taxas de juros, reduo do dficit pblico e gerao de supervit primrio. Mesmo assim, como argumentam Castro e Ribeiro (2009), salvaguardas
jurdicas em polticas sociais de diferentes reas protegeram o gasto pblico social:
houve desacelerao no crescimento dos gastos, mas esta poderia ter sido muito
mais intensa sem aquelas salvaguardas. Segundo os autores, desde 2007, no segundo governo Lula, apesar da manuteno da mesma poltica macroeconmica, a
recuperao do crescimento econmico e o alcance de relativa estabilidade permitem uma inflexo: as polticas sociais passam a ser vistas e implementadas como
instrumentos de desenvolvimento e de superao da crise.
198
Segundo Morais e Saad-Filho (2011), a poltica econmica brasileira, a partir do segundo governo Lula, caracteriza-se por um hibridismo que mescla polticas macroeconmicas neoliberais com polticas de desenvolvimento com equidade, o que os autores qualificam como a suspenso de uma incompatibilidade. Os
mesmos autores falam de uma suspenso provisria da incompatibilidade entre as
duas reas de poltica, o que, contudo, gera tenses cuja distenso dependeria de
ampla repactuao de poder em torno do objetivo de desenvolvimento com equidade; essa repactuao est circunscrita por negociaes internas e pelo cenrio
internacional. Para Fagnani (2011), houve, no perodo de 2006 a 2010, ensaios
desenvolvimentistas, com ampliao do gasto social, para o que concorreram melhorias no mundo do trabalho e nas contas pblicas e certo descrdito da ideologia
neoliberal com a crise financeira internacional de 2008.
MOVIMENTOS DEMOGRFICOS E REPERCUSSES NAS POLTICAS SOCIAIS E NA
EDUCAO
De acordo com Rigotti (2012), a transio demogrfica que vive o pas caracteriza-se por nveis mais baixos de fecundidade e mortalidade, em virtude dos
quais diminui o crescimento populacional e se altera a estrutura etria, com menor
proporo de crianas e adolescentes, em contrapartida maior representatividade de idosos. No processo de transio, ocorre um perodo de bnus demogrfico,
quando a razo de dependncia declina.
O movimento demogrfico, embora no homogneo nem na perspectiva territorial, nem na sua incidncia entre diferentes grupos de renda , afeta os
setores de poltica social, seja a participao relativa de cada setor, seja a configurao de cada setor em funo dos diferentes pblicos que atendem. Exemplo disso
a recomposio imposta pelas progressivas e mutantes demandas de sade e de
previdncia. No setor da educao, entre outras influncias possveis, a construo de alternativas de polticas depara-se com pautas de atendimento de direitos
e de expectativas geradas por novos modos de sociabilidade e de trabalho, o que
pode ser ilustrado pela insero da mulher na sociedade e no mercado de trabalho,
incidindo fortemente na demanda por creches ou por educao de turno integral.
De outra parte, novos (junto a nem to novos) requerimentos de acesso ao sistema
educacional e de contedos e tipos de formao vo sendo interpostos, influenciados pelas perspectivas de aumento da expectativa de vida da populao e, por isso
mesmo, em mais longo prazo, de aumento da razo de dependncia da populao
mais idosa.
A CONFIGURAO DO FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRO
Em 1988, quando foi promulgada a Constituio, a distribuio da carga
tributria disponvel entre as esferas de governo era a seguinte: 62% para a Unio,
27% para os estados e 11% para os municpios (BNDES, 2001). Em 2013, essa
distribuio foi de 57,4% para a Unio, 24,3% para os estados e 18,3% para os municpios (AFONSO, 2014). Apesar das alteraes, permaneceu a concentrao de
recursos na Unio, em uma situao na qual os governos subnacionais estenderam
sua atuao a quase todos os setores de poltica social. Isso evidencia a centralidade dos debates e conflitos quanto diviso de recursos para o financiamento das
aes pblicas dentro do federalismo fiscal e das responsabilidades dos nveis de
governo na poltica social em geral. Ademais, vale registrar a reflexo de Souza
(2005): em um cenrio de competncias concorrentes em nmero considervel, de
lacunas na regulamentao da cooperao nas relaes intergovernamentais e de
prticas competitivas nessas relaes, a instaurao de mecanismos cooperativos
fica bastante dependente de iniciativas da Unio.
199
200
(1) Na estrutura da educao brasileira, h dois nveis: Educao Bsica e Educao Superior. A Educao Bsica, introduzida com a Lei n 9.394/96, a Lei de Diretrizes e Bases da
Educao Nacional (LDB), formada por trs etapas: educao infantil (creche e pr-escola),
ensino fundamental (durao de nove anos) e ensino mdio (durao de trs anos ou mais).
Relacionadas s trs etapas, h modalidades: educao especial; educao bsica do campo;
educao indgena; e educao para a populao de comunidades remanescentes de quilombos. Para o ensino fundamental e o ensino mdio, acrescentam-se as modalidades educao
de jovens e adultos e educao profissional. A Educao Superior compreende graduao e
ps-graduao (lato sensu e stricto sensu).
(2) Em fevereiro de 2001, foi editada a Lei n 10.172/01, que aprovou o Plano Nacional de
Educao (PNE). Primeiro PNE do pas aprovado no parlamento, teve sua vigncia estabelecida em 10 anos. Em dezembro de 2010, teve incio, no Congresso Nacional, a apreciao do
PNE sucedneo, aprovado em junho de 2014, por meio da Lei n 13.005/014.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
Atendimento
Escolar
24%
80%
94%
97%
83%
31%
Frequncia
Lquida
16%
55%
93%
50%
13%
201
CENRIO DE INSTRUMENTOS DO
GOVERNO DA EDUCAO5
202
os instrumentos da ao pblica6 na rea, ressaltamos a oferta (proviso de servios), o financiamento, o planejamento, a regulamentao e a avaliao da educao. Em cada um deles, h preceitos normativos de responsabilidades prprias de
cada esfera de governo, assim como de interdependncia.
A responsabilidade pela oferta de educao escolar compartilhada pelos
trs nveis governamentais, com prioridades estabelecidas para cada um deles7. A
atuao prioritria dos municpios deve ser no ensino fundamental e na educao
infantil, e a dos estados no ensino fundamental e mdio. A Unio deve organizar
e manter a rede federal de ensino e prestar assistncia tcnica e financeira aos estados e aos municpios, responsabilidade essa inserida em funo redistributiva e
supletiva para a garantia de equidade e de padro mnimo de qualidade na oferta
educacional (conforme o Art. 211 da Constituio da Repblica). Tal responsabilidade pressupe e implica a cooperao da Unio com os governos subnacionais, delimitada como um dever, esteada em objetivos e funes explicitamente declarados.
Em termos de financiamento, a Constituio estabelece que cada esfera de
governo deve aplicar uma parte de suas receitas resultantes de impostos em educao 18% a parcela do governo federal e 25% a dos estados e municpios.
Essa a principal fonte de financiamento da educao brasileira, mas secundada
pelo salrio-educao, uma contribuio social recolhida pelas empresas cuja destinao o financiamento da educao bsica pblica8. A cooperao federativa
no financiamento da educao tem se efetivado por meio de uma srie de polticas, sendo indispensvel apontar o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef, vigente de 1997 a
2006) e o atual Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de
Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb), vigente desde 2007, como os
(6) Instrumentos aqui concebidos, de acordo com definies de Lascoumes e Le Gals
(2009), como tipo particular de instituio, como dispositivos tcnicos e sociais que integram o espao sociopoltico das policies. So prticas que materializam e operacionalizam
a ao governamental.
(7) Vale lembrar que a oferta educacional brasileira nos segmentos que antecedem a Educao Superior nasceu descentralizada, ou seja, com grande parte da responsabilidade
assumida pelos estados e municpios. Essa situao foi, em grande parte, influenciada pelo
princpio de autonomia federativa a partir da instalao da repblica. Isso importante
de se levar em conta para que se compreenda o significado dos termos e das propostas de
descentralizao da oferta de educao mais atuais, que de fato dizem respeito municipalizao da educao infantil e do ensino fundamental. No que toca a Educao Superior, a
oferta pblica , historicamente, assumida majoritariamente pelo governo central/federal
e pelos governos estaduais.
(8) A contribuio repartida entre o governo federal (que fica com uma proporo em
torno de 40%) e governos estaduais e municipais (de acordo com o que arrecado em cada
estado e com as propores de matrculas na educao bsica). O montante apropriado pelo
governo federal utilizado para financiar polticas de assistncia tcnica e financeira aos
governos subnacionais ou diretamente a escolas.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS
203
204
por exemplo com as aes que visam apoiar o fortalecimento das secretarias e dos
conselhos municipais de educao no mbito do Plano de Aes Articuladas (PAR).
Outro campo de responsabilidade a que nos referimos neste texto o da
avaliao de redes/sistemas de ensino. O Art. 9, VI, da LDB estabelece que cabe
Unio assegurar processo nacional de avaliao do rendimento escolar no ensino
fundamental, mdio e superior, em colaborao com os sistemas de ensino, objetivando a definio de prioridades e a melhoria da qualidade do ensino. Aos sistemas estaduais e municipais, a LDB estabelece tambm a necessidade de avaliao
das instituies pelos rgos competentes dos sistemas de ensino. A sistemtica
de avaliao de larga escala dominante no pas a de desempenho dos alunos, mediante aplicao de provas. Exemplo disso so as avaliaes nacionais de alunos:
o Exame Nacional de Desempenho de Estudantes de cursos superiores (Enade), o
Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem), a Provinha Brasil, e as provas do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica a Avaliao Nacional da Educao Bsica (Aneb) e a Prova Brasil. Os resultados dessas duas ltimas provas so
componentes do ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb), indicador
que cada vez mais usado como medida de evoluo da qualidade da educao.
Alm disso, h estados e municpios que possuem sistemas prprios de avaliao
de desempenho de estudantes. Entretanto, h tambm avaliaes institucionais
que consideram a autoavaliao e a avaliao entre pares de diversas e abrangentes dimenses, a exemplo do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior
(Sinaes) e da avaliao dos cursos de ps-graduao, realizada pela CAPES. Uma
questo central em disputa no contexto da avaliao de redes e sistemas de ensino
a sua finalidade: pe-se em xeque a sua utilizao na ao estatal regulatria e
de garantia da qualidade, em detrimento do planejamento e do desenvolvimento
educacional emancipatrio dos sujeitos e dos coletivos profissionais.
205
O quadro descritivo compreende polticas pblicas recentes9 de abrangncia nacional e de escopo mais amplo, agrupadas por vetores da ao pblica na
educao, relativos s seguintes garantias: acesso; permanncia; equalizao de
oportunidades; ateno diversidade; e condies de qualidade. Os vetores foram
pensados a posteriori do estudo das polticas em documentos governamentais,
como modo de olhar a ao estatal na educao levando-se em conta princpios
normativos relevantes consagrados no ordenamento constitucional-legal do pas.
Como tal, servem como organizadores da anlise por sua fora, ao evidenciarem
a ao do Estado (as policies), (re)configurarem campos de politics e de capacidade
estatal e, utopicamente,contriburem para a constituio da democracia (a polity).
Na Educao Bsica, as aes pblicas que destacamos so de iniciativa do
governo federal, mas suas (re)formulaes10 e sua implementao se fazem por
trabalho intergovernamental e contemplam assistncia tcnica e/ou financeira da
Unio como parte da interveno pblica disposta. Vrias das polticas, adicionalmente, contam com a participao de instituies de educao superior, principalmente as instituies federais de educao superior.
ACESSO EDUCAO
206
ProJovem. Programa Nacional de Incluso de Jovens. Suas modalidades so Campo (Saberes da Terra), Urbano, Trabalhador e Adolescente.
Foco na elevao da escolaridade de jovens com idade entre 18 e 29
anos, com oferta de ensino fundamental na modalidade EJA, qualifica-
Pronatec. Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico. Visa expandir, interiorizar e democratizar a oferta de cursos de educao profissional e tecnolgica e composto por cinco iniciativas: expanso da rede federal de educao profissional e tecnolgica; bolsa-formao; Rede e-Tec;
Acordo de Gratuidade do Sistema S e Programa Brasil Profissionalizado.
PERMANNCIA NA EDUCAO
Esta categoria abrange polticas cujo objetivo principal oferecer condies para a frequncia, ou manuteno da frequncia, s instituies educacionais
condies sine qua non para a efetividade ou sucesso escolar. A garantia, por parte do poder pblico, de igualdade de condies para o acesso e a permanncia nos
estabelecimentos de ensino um dos princpios da educao inscritos na Constituio da Repblica, cujo carter democrtico afirmou-se pela oposio ao conceito
de igualdade de oportunidades e pela justaposio dos preceitos de acesso e permanncia, esta sempre com o sentido de progresso ou continuidade no processo
de escolarizao.
Na Educao Bsica, os dois primeiros programas exemplificam aes que
envolvem assistncia financeira da Unio, como auxlio para que os entes subnacionais possam oferecer os dois servios. Na Educao Superior, indicamos um programa que igualmente tem carter de suplementao, neste caso referida aos estudantes:
207
Pnate (Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar) e Caminho da Escola. O primeiro consiste na transferncia automtica de
recursos para custear despesas com a manuteno de veculos escolares
e/ou para a contratao de servios terceirizados de transporte escolar.
O segundo abrange modalidades de apoio para compra de veculos de
transporte escolar.
PNAES. Programa Nacional de Assistncia Estudantil. Apoio permanncia de estudantes de baixa renda matriculados em cursos presenciais de graduao das instituies federais de ensino superior (IFES),
principalmente alimentao, assistncia sade, moradia, transporte
e apoio pedaggico.
EQUALIZAO DE OPORTUNIDADES
Este vetor abrange polticas cuja inscrio mais forte a reparao de
injustias produzidas por mecanismos culturais, sociais e/ou polticos. As aes
priorizam territrios, instituies ou pessoas em situao relativamente mais desfavorecida, no sentido de equiparar oportunidades, corrigir injustias e promover
maior igualdade. Ilustramos esse vetor, na sequncia, com trs polticas direcionadas para a Educao Bsica (as trs primeiras) e uma para a Educao Superior:
208
Fundeb. Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao. Mediante a redistribuio de recursos vinculados educao bsica no mbito de cada
unidade federativa, bem como com a participao financeira complementar da Unio, viabiliza certa equiparao na capacidade de financiamento dos entes, em benefcio, principalmente, dos estados das
regies relativamente mais pobres e dos municpios que tm menos
recursos, independentemente da regio.
PDDE. Programa Dinheiro Direto na Escola e suas modalidades. Transferncia de recursos s escolas pblicas de educao bsica. O PDDE
manuteno (universal) prioriza atualmente as escolas do meio rural
e a educao especial. Alm disso, tem modalidades que priorizam escolas com ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb) relativamente mais baixos, combinado com outros indicadores de maior
necessidade, como o Plano de Desenvolvimento da Escola (PDDE/PDE-Escola) e o PDDE/Mais Educao, que consideram tambm o nvel socioeconmico da comunidade escolar.
PAR. Plano de Aes Articuladas. Como poltica que organiza e articula a assistncia tcnica e financeira voluntria da Unio aos estados e
ATENO DIVERSIDADE
Neste vetor, mencionamos polticas cujo acento o reconhecimento ou
promoo de diferentes formas de manifestao cultural da existncia humana.
Tm como substrato o reconhecimento da pluralidade cultural ou de identidades/
diferenas socioculturais visando ao desenvolvimento inclusivo dos sistemas de
ensino.
Os destaques que vm a seguir, referentes Educao Bsica (os trs primeiros) e Educao Superior (o ltimo tem), tm o propsito de ilustrar diferentes marcadores pelos quais as polticas de reconhecimento ou promoo da diversidade tm transitado.
Programa de Implantao de Salas de Recursos Multifuncionais. Apoio oferta do Atendimento Educacional Especializado (AEE)
aos alunos pblico-alvo da educao especial no ensino regular, disponibilizando materiais didticos, equipamentos e outros recursos.
Educao Indgena. Desenvolvimento de polticas de promoo e garantia dos direitos culturais, lingusticos e educacionais, em parceria
com os sistemas de ensino, universidades pblicas e institutos federais. Abrange formao de educadores, produo de referncias organizacionais e pedaggicas, financiamento para construo de escolas
indgenas, entre outros.
209
Sinaes. Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior. Compreende auto-avaliao e a avaliao externa, de cursos e dos estudantes,
como referencial para o desenvolvimento institucional e para os processos de regulao e superviso estatal da educao superior, os quais incidem sobre a autorizao, o reconhecimento e a renovao de reconhecimento de cursos ou o credenciamento e recredenciamento de instituies
de educao superior, alm da publicidade dos resultados da avaliao.
210
211
212
O requerimento, com a proposta de SNE, de uma nova ou renovada institucionalidade. A implementao de polticas educacionais nessa nova ou na atual
configurao, de todo modo, se depara com os arranjos intergovernamentais que
esto na sua base. Por exemplo, as polticas propostas pelo governo da Unio referentes educao bsica no podem ser consideradas polticas federais, pois so
polticas intergovernamentais, muitas delas em sua formulao e a grande maioria no que concerne implementao. Polticas endereadas gesto de redes ou
escolas, formao inicial e continuada de profissionais da educao, programas
suplementares (alimentao, transporte, material didtico), de acesso educao;
de interveno no currculo escolar, de financiamento, entre outras, so todas polticas intergovernamentais cuja implementao traz embutido o desafio de lidar
com a interdependncia e com a autonomia das esferas de governo em sua ao no
campo da educao, e com a incluso e a articulao de mltiplos atores da implementao, situados em espaos geogrficos e institucionais diversos e mltiplos.
De outra parte, no que toca s relaes entre o setor pblico e o setor privado na oferta educacional e na proviso de certos insumos demandados pelo servio educacional, outros tantos arranjos e desafios esto presentes. No bojo da
responsabilidade pblica de oferecer educao, muitos governos tm recorrido ao
setor privado o que no novidade histrica , mas a diferena de hoje que isso
ocorre mesmo com a regra constitucional-legal de priorizao da oferta pblica.
Nas duas pontas do sistema educacional que mais viceja a oferta educacional privada com financiamento direto ou indireto do poder pblico: na creche, no ensino
tcnico e na educao superior. Na creche, generalizada a oferta em instituies
sem fins lucrativos conveniadas com as prefeituras; no ensino tcnico, marcan-
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215
[CAPTULO]
A AGENDA
DA SEGURANA
PBLICA NO BRASIL
E SUAS (NOVAS)
POLTICAS
LETCIA MARIA SCHABBACH
Doutora em Sociologia, professora e pesquisadora do Departamento de Sociologia e do Programa de Ps-graduao em Sociologia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).
Participa dos grupos de pesquisa: Violncia e Cidadania, Polticas
Pblicas e Sociedade, INCT Observatrio das Metrpoles Ncleo Porto Alegre.
INTRODUO
Ao longo de nossa histria republicana, os sistemas policiais brasileiros
sempre oscilaram entre a subordinao estrita Unio e a autonomia dos governos
estaduais. exceo dos perodos autoritrios, sempre houve grandes reservas
interferncia da Unio na autonomia poltica das unidades federativas, onde as
polcias e os rgos de segurana pblica atuavam e ainda atuam de forma compartimentada. Aqui, como em outras reas de polticas pblicas, nota-se uma alternncia entre impulsos mais ou menos descentralizadores.
O artigo 144 da Constituio Federal de 1988 definiu competncias exclusivas em segurana pblica aos entes federados, bem como autonomia decisria e
financeira. Enquanto dever do Estado e responsabilidade de todos, essa questo
compete Unio, com as Foras Armadas e as Polcias Federais; aos Estados, com
as Polcias Civil e Militar, de carter judicirio e ostensivo e de preservao da ordem pblica, respectivamente; e aos municpios, os quais tm funo supletiva
atravs das Guardas Municipais.
O setor tem vivenciado, desde meados da dcada de 1990, uma reorganizao das relaes intergovernamentais, em um contexto no qual o governo federal,
ao mesmo tempo em que tomou para si a responsabilidade de enfrentar os fenmenos da criminalidade, violncia e violao de direitos humanos, vem estimulando
a articulao intergovernamental e a descentralizao de programas especficos.
Dentro de uma nova perspectiva em poltica de segurana, o controle do
crime e da violncia no seria mais atribuio exclusiva dos rgos policiais, abrangendo tambm as agncias de polticas sociais e a sociedade civil. Alm de seu carter intersetorial, a nova orientao procuraria ultrapassar o vis repressivo-penal,
priorizando as aes preventivas e a participao social.
Enquanto certos autores denominam tal movimento como segurana cidad (FREIRE, 2009), outros o referem como polticas pblicas de segurana
(ILANUD, 2002). Os seus marcos representativos seriam:
a) a criao da Secretaria de Aes Nacionais de Segurana Pblica do Ministrio da Justia (SEPLANSEG), em 1995, denominao alterada, em
1997, para Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP);
b) o I Plano Nacional de Segurana Pblica (I PNSP), em 2000. At ento,
existia apenas o I Plano Nacional de Direitos Humanos (1996);
c) o Fundo Nacional de Segurana Pblica (FNSP), em 2000, destinado a
gerir recursos para apoiar projetos federais, estaduais e municipais na rea
da segurana pblica;
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS
217
218
e na resposta a eles. No obstante, ressaltam que existem poucos atores nos partidos e foras progressistas dedicados agenda da segurana pblica, bem como h
pouca produo e acmulo de conhecimento nesta rea. Outras dificuldades para
o avano no setor seriam as escassas experincias de gesto de governos estaduais
por partidos de esquerda e a ausncia de uma base social slida para a implantao
de programas abrangentes. Em paralelo, vislumbra-se a necessidade de se enfrentar
os problemas relacionados com violncia, crime e violao de direitos com polticas
pblicas eficazes, atravs da utilizao do instrumental prprio da elaborao de
polticas pblicas, do estabelecimento de metas de curto, mdio ou longo prazo e
da avaliao dos resultados alcanados (SOARES, 2001, 2007; CANO, 2002, 2006).
Partindo deste contexto, este trabalho analisa um Programa especifico (o
PRONASCI) e dois movimentos relacionados com a implementao das novas polticas de segurana pblica: a municipalizao da segurana e a intensificao das
relaes intergovernamentais. Para realizar esta anlise, utilizamos dados sobre
estruturas e planos municipais de segurana, obtidos na Pesquisa de Informaes
Bsicas Municipais (IBGE, 2009), e sobre os convnios firmados entre a Unio
(atravs do Ministrio da Justia) e as instncias subnacionais (BRASIL, 2012).
Os resultados foram cotejados com a literatura brasileira sobre relaes intergovernamentais e descentralizao de polticas pblicas.
219
220
social: jovens e adolescentes egressos do sistema prisional ou em situao de moradores de rua, famlias expostas violncia urbana, vtimas
da criminalidade e mulheres em situao de violncia;
territorial: regies metropolitanas e aglomerados urbanos que apresentem altos ndices de crimes violentos; e
Aes do PRONASCI
1. Concesso de Bolsa-Formao a Policiais
Militares e Civis, Agentes Penitencirios,
Bombeiros e Peritos Criminais, de baixa
renda, pertencentes aos Estados-Membros.
2. Fortalecimento das instituies de segurana pblica, construo e modernizao
de estabelecimentos penais, construo da
Academia de Polcia Civil do DF.
3. Apoio implementao de polticas
de segurana cidad e de polticas sociais
(preveno)
4. Valorizao de profissionais e operadores de segurana pblica (projetos estaduais e municipais)
5. Enfrentamento ao crack e outras drogas
(inicio em 2010)
6. Gesto e comunicao do PRONASCI
7. Campanha do Desarmamento
Total (aplicao direta + transferncias)
% sobre total
Total aplicados
dos gastos do
em R$
PRONASCI
2.161.521.401,16
53%
848.705.194,11
21%
221
765.982.620,34
19%
110.306.362,43
3%
98.889.892,13
2%
66.271.872,05
13.572.757,67
4.051.677.342,22
Fonte: BRASIL (2012). Organizao e compilao dos dados pela autora.
2%
0%
100%
DESCENTRALIZAO E MUNICIPALIZAO
DAS POLTICAS DE SEGURANA
Cientistas polticos que estudam as relaes intergovernamentais no Pas
prvias, a implementao de qualquer poltica pblica provoca alteraes no meio social
objeto de interveno e pode trazer resultados inesperados.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS
222
223
224
Nota: As datas dos convnios foram agrupadas em quatro intervalos temporais: a) Antes
de 2000 antes do primeiro Plano Nacional de Segurana Pblica (I PNSP) e da criao do
Fundo Nacional de Segurana Pblica (FNSP); b) de 2000 a 2002 no segundo governo de
Fernando Henrique Cardoso, na vigncia do I PNSP e do FNSP; c) de 2003 a 2007 compreendendo os dois governos de Lus Incio Lula da Silva, mas anteriormente ao Programa
Nacional de Segurana Pblica (PRONASCI); d) de 2008 a 2010 no segundo governo de
Lus Incio Lula da Silva, sob a vigncia do PRONASCI.
Fonte: BRASIL. Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI). Disponvel em: http://www.portaldatransparencia.gov.br/. Acesso em: 31 ago.
2011. Organizao e compilao dos dados pela autora.
(6) Embora concentrados no Ministrio da Justia, os recursos federais destinados segurana pblica em programas crescentemente intersetoriais abrangem outras pastas, como o
Ministrio do Esporte, que financia o Programa Esporte e Lazer na Cidade (PELC).
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
Grfico 2 - Quantidade de convnios do Ministrio da Justia distribudos por perodo e tipo de ao, Rio Grande do Sul, 1996 a 2010.
225
Fonte: BRASIL. Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI). Disponvel em: http://www.portaldatransparencia.gov.br. Acesso em: 31 ago.
2011. Organizao e compilao dos dados pela autora.
Tabela 2 Convnios do Ministrio da Justia envolvendo aes preventivas, distribudos por tipo de proponente, perodo, quantidade de convnios e valor mdio por
projeto, Rio Grande do Sul, 2003 a 2010
Convenentes
226
2003 a 2008 a
2007
2010
N de convnios
relacionados c/
preveno
Valor mdio
por projeto R$
Prefeitura
44
51 (69%)
604.136,30
Organizao no
governamental
11
13 (18%)
1.077.094,68
Governo do RS
6 (8%)
1.988.147,33
Poder Judicirio /
Defensoria Pblica
2 (3%)
250.000,00
OAB RS
1 (1%)
600.708,85
Sindicato dos
Trabalhadores da
Agricultura Familiar
1 (1%)
106.158,00
Total
11
63
74
783.093,69
CONCLUSO
O trabalho analisou o processo de consolidao do novo paradigma de
segurana pblica no Brasil, consubstanciado nos conceitos de segurana cidad ou polticas pblicas de segurana e referenciado pelos gestores da rea pelo
binmio represso qualificada e preveno. Nele se destacam a intensificao
das relaes governamentais, especialmente entre Unio e municpios, e um movimento de municipalizao da segurana pblica.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
227
maioria dos municpios ainda precisa sobreviver custa das transferncias estaduais ou federais, e poucos deles aumentaram a sua autonomia poltica e financeira nesse processo. A depender do caso, talvez fosse mais apropriado falarmos de
consolidao10 ou desconcentrao do que de realocao de capacidades fiscais e
de poder de deciso sobre polticas para os governos e autoridades subnacionais
(SOUZA, 2005).
REFERNCIAS
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AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS
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APNDICE 1
MUNICPIOS DO RS QUE RECEBERAM RECURSOS DO MINISTRIO DA JUSTIA
PROVENIENTES DE CONVNIOS ENVOLVENDO PREVENO, TRABALHO
COMUNITRIO OU CONTROLE SOCIAL NO PERODO DE 1996 A 2010
Quadro 1 Distribuio dos convnios envolvendo preveno, trabalho comunitrio e
controle social por municpios do Rio Grande do Sul, 1996 a 2010.
Municpios
Porto Alegre
Canoas
Alvorada
Cachoeirinha
Esteio
So Leopoldo
Novo Hamburgo
Passo Fundo
Bage
Erechim
Guaba
Sapucaia Do Sul
Balnerio Pinhal
Candiota
Gravata
Ip
Jaguari
Nova Alvorada
Pelotas
Rio Grande
Santo Antnio da Patrulha
So Miguel Das Misses
So Sep
Vacaria
Viamo
Total de convnios no
perodo 1996 a 2010
231
[CAPTULO]
POLTICA NO
CONTRIBUTIVA E
DIREITOS SOCIAIS:
10
INTRODUO
Este captulo tem como objetivo aprofundar as discusses sobre a garantia
de direitos sociais atravs da poltica pblica no contributiva de Assistncia Social,
a fim de identificar as contradies e tendncias predominantes sobre as diferentes
concepes de, ou para, uma gesto da poltica. Com o advento do Estado democrtico no Brasil, ficaram assegurados os direitos sociais, que, viabilizados pelas polticas
pblicas sociais, so materializados nos diferentes servios, benefcios, programas
e projetos. A poltica de Assistncia Social, compondo a Seguridade Social brasileira, vem demonstrando avanos nos processos de gesto e ampliao no campo da
proteo social. Nessa perspectiva, a poltica pblica de Assistncia Social contribui
para a reduo das desigualdades e a melhora de indicadores sociais em decorrncia
da prioridade de investimentos em polticas de proteo social, principalmente a
partir do que prope a Poltica Nacional de Assistncia Social firmada em 2004.
Passadas duas dcadas, a Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS) destaca-se
por fomentar a necessria mudana de concepo de um modelo assistencialista, propondo-se a estruturao de um modelo socioassistencial. O marco desse processo est
na consolidao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), que reafirma a gesto
e a oferta de servios socioassistenciais em todo o territrio nacional, tendo como
diretrizes: a primazia estatal, a descentralizao poltica e administrativa, e a participao e o controle social. Marca-se a defesa da poltica de Assistncia Social enquanto
mais uma poltica, e no a nica, possvel de ser empregada na perspectiva de garantia
e ampliao de direitos sociais, compondo o sistema de proteo social brasileiro.
Entretanto, faz-se necessrio contribuir, constantemente, com crticas que
reforcem a consistncia e a ampliao do sistema de proteo social pblico no
contributivo, pautado na gratuidade e na universalidade. Sendo assim, o Sistema
nico de Assistncia Social, enquanto um sistema de gesto, no perde de vista
que a Assistncia Social uma poltica da Seguridade Social no contributiva de
direito do cidado e dever do Estado.
Garantir a universalidade e a gratuidade nas polticas pblicas estabelecer,
diante de um projeto hegemnico, resistncias a partir da legislao social constituda pela luta dos trabalhadores num contexto de mercado capitalista. A condio
no contributiva prevista na Assistncia Social implica um esforo de ampliar a
(2) Fragmento da letra da msica Rua da Passagem, composio de Arnaldo Antunes e Lenine (BMG, SM Publishing Edies Musicais Ltda., Na presso, Lenine, BMG, 1999).
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS
233
Seguridade Social queles que possuem protees trabalhistas, bem como queles
que no esto cobertos pelo seguro social.
Os avanos de um modelo socioassistencial pautados para a gesto do Sistema nico de Assistncia Social merecem destaque nesse processo que amplia,
regulamenta e materializa a Assistncia Social enquanto garantidora de direitos.
Por outro lado, o monitoramento e a avaliao do Sistema devem ser constantes,
sob o risco de reproduo do modelo assistencialista.
O grande desafio aos gestores e demais trabalhadores do Sistema nico de
Assistncia Social est em ampliar a poltica da poltica atravs dos projetos e dos
programas que so potenciais formulao de propostas que reforcem os objetivos da Assistncia Social, visando ao aprimoramento e ampliao da oferta dos
servios e dos benefcios. Com isso, buscam-se o fortalecimento da democracia, a
reduo das desigualdades sociais e o aumento dos investimentos sociais, o que
repercutir na garantia de um sistema de proteo social integral, pautado na ampliao da Seguridade Social.
234
Na primeira parte do trabalho, so realizados a sistematizao e a apresentao das diferentes perspectivas, o debate e a compreenso das caractersticas
dos modelos assistencialista, gerencial ou socioassistencial que marcam as aes
da poltica pblica de Assistncia Social. Na segunda parte do texto, refora-se a
necessidade de defesa de aspectos socioassistenciais, com nfase na no contributividade, para a garantia e a ampliao de direitos sociais. Finalizamos o captulo trazendo consideraes que permitam encaminhamentos e a ampliao desse
debate, desde uma perspectiva crtica das reais condies e da materialidade da
Assistncia Social enquanto poltica social pblica.
democratizante e de garantia de direitos sociais5, h duas dcadas desde a regulamentao da Lei Orgnica de Assistncia Social tm-se a passagem de uma
proposta assistencialista para uma socioassistencial e, nessa realidade em movimento6, as contradies implicadas nas polticas sociais pblicas inseridas na
sociedade capitalista de consumo.
Desde o documento de referncia das deliberaes da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, realizada em dezembro de 2003, a Poltica Nacional de
Assistncia Social (PNAS) sistematiza parte das construes coletivas que criaram
perspectivas para a implantao do Sistema nico de Assistncia Social, sob a forma de sistema pblico no contributivo, descentralizado e participativo.
No entanto, o Quadro 1 ilustrativo de categorias caractersticas das diferentes concepes que permeiam a poltica de Assistncia Social. Essas categorias
expostas no quadro no so comparativas, mas sim constituintes e caractersticas
das diferentes concepes. No so complementares, pois expressam concepes
opostas. No entanto, so, contraditoriamente, constituintes da realidade, na medida em que se materializam nos diferentes mbitos da poltica de Assistncia Social.
Quadro 1 - Diferentes concepes sobre a gesto da poltica de Assistncia Social no
Brasil7 (continua)
ASSISTENCIALISTA
GERENCIAL
SOCIOASSISTENCIAL
Caridade
Cidado consumidor
Trabalho profissional
Esmola
Avaliao
Direitos trabalhistas
Solidariedade
Direitos sociais
Favor
Gesto empresarial
Poltica pblica
No profissionalizao
Carter privado
Acesso universal
235
ASSISTENCIALISTA
GERENCIAL
SOCIOASSISTENCIAL
Filantropia
Tcnica
Gratuidade
Culpabilizao
dos indivduos
Ferramentas
Proteo social
Socializao moralizante
Corporativismo
Primazia do Estado
Voluntariado
Reduo do Estado
Sujeito de direitos
Patrimonialismo
Liberdade de mercado
Cidados
Clientelismo
Eficincia
Prticas coletivas
Eficcia
Paternalismo
236
Tutela
Efetividade
Democracia
Subalternidade
Foco tributrio
Participao
Necessitado
Participao consultiva
Controle social
Carente
Agncias reguladoras
Cidadania
Benesse
Privatizao
Descentralizao
Atendimento individual
Contratos de gesto
Multiprofissionalismo
Privilgio
Parcerias
Transdisciplinaridade
Ao fragmentada
Governana
Integralidade
Centralizao
Empreendedorismo
Territorialidade
Imediatismo
Desempenho
Ateno socioassitencial
Proatividade
Emancipao
Promoo da humilhao
Avaliao de desempenho
Conscincia crtica
Alienao
Produtividade
Reivindicatividade
Dependncia
Naturalizao
da desigualdade
Rede socioassistencial
Vantagem
Primazia do Estado
237
O controle dessas situaes tambm pode traduzir-se no cotidiano dos trabalhadores sociais atrelados s atividades mais rotineiras, como o preenchimento de
cadastros e fichas, formulrios e levantamentos socioeconmicos, onde o usurio,
por exemplo, fica aqum dos processos participativos. Nesse sentido, retrata-se a
despolitizao da pobreza, onde
[...] o debate sai da agenda poltica e passa para a esfera das agncias internacionais, seguido da constituio de um programa de polticas federalizadas. Cada vez menos, a universalizao invocada a dizer algo com
relao pobreza. Cada vez mais, trata-se de polticas focalizadas. J h
algum tempo, a pobreza passou a ser uma questo tcnica, que gira apenas
em torno de qual a melhor opo, porque possui maior eficcia. Fala-se, inclusive, muito nisso: preciso ser eficiente e eficaz (THEODORO,
2007, p. 138).
[...] polticas de proteo garantem a cobertura de vulnerabilidades reduo de riscos sociais e defendem um padro bsico de vida. preciso
entender que proteo social no assistencialismo ou assistencializao,
no sentido pejorativo de tutela. , em contraponto a uma concepo liberal, adotar o princpio de que a sociedade tem que investir coletivamente
na qualidade dos seus cidados ou no padro de socializao da vida em
comum, e que o risco social e no individual (SPOSATI, 1997, p. 29).
vios para entidades privadas sem fins lucrativos e substituindo os servios por
bolsas.
Um ilustrativo disso pode ser visto no manual Empoderando a las Personas
Pobres Mediante Litigios en Materia de Derechos Humanos (PRADA, 2012), disponibilizado pela Organizao das Naes Unidas Para a Educao, a Cincia e a
Cultura (UNESCO), cujo conceito de empoderamento considera que os pobres
tm condies de desenvolver, por si s, outras dimenses de pobreza associadas
a capacidades de participao, negociao, e influncia sobre as instituies que
devem dar conta de atender as suas necessidades12. Alm disso, o manual refere-se
a solues holsticas de enfrentamento pobreza13.
Essa discusso de como os indivduos e suas individualidades devem ser
potencializados permeia termos associados autonomia que so expostos e pouco definidos poltica e conceitualmente tais como resilincia, empoderamento,
sustentabilidade, protagonismo, capacidade, projeto pessoal desde a conformao da Poltica Nacional de Assistncia Social (2004) at a ltima Norma Operacional Bsica do Sistema nico de Assistncia Social (NOB-SUAS) (2012).Com
isso, tem-se um retorno concepo assistencialista, em virtude da qual h um
direcionamento individualizante na execuo da poltica de Assistncia Social, que
possibilita a volta da lgica do favor, da no profissionalizao, da culpabilizao
dos indivduos, da tutela, da benesse, do privilgio, da socializao moralizante da
conduta pessoal14.
Nesse sentido, a condio de desigualdade dos usurios da Assistncia Social (vulnerabilidade ou risco) pode ser controlada atravs da gesto previsvel dos
(12) [...] as pessoas pobres desenvolvem outra dimenso da pobreza, pois empoderamento
a expanso dos bens e capacidades das pessoas pobres para participar em, negociar com,
influenciar sobre, controlar e tornar responsveis as instituies que afetam suas vidas.
Neste sentido, a participao das pessoas pobres so exemplos de como resolver casos de
privao dos bens mnimos, o que de fato pode levar a violao dos direitos humanos (PRADA, 2012, p. 17, traduo nossa).
(13) A luta contra a pobreza requer solues holsticas, e os direitos ESC [Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, da ONU] tm o potencial para empoderar as pessoas e
comunidades que vivem na pobreza (PRADA, 2012, p. 16, traduo nossa).
(14) Chamada de tcnica, centrada nas aes das entidades privadas sem fins lucrativos,
a [...] estratgia de socializao moralizante da conduta pessoal, [que utiliza] a persuaso
por meio de estratgias educacionais e priorizando a preparao dos pobres para o trabalho,
a partir de uma perspectiva de criminalizao da pobreza. Combatendo a ociosidade das
classes populares, visa transformar os pobres em indivduos pseudoprofissinalizados e em
empregados no mercado de trabalho e, portanto, tambm em assalariados e consumidores.
A perspectiva pedaggica francamente tradicional e autoritria, centrada na inculcao
dos valores sociais hegemnicos, criando relaes de tutela, de menoridade e de subordinao (BENELLI; COSTA-ROSA, 2012, p. 623).
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS
239
240
(15) [...] o planejamento social repousou essencialmente na definio de objetivos scio-econmicos, a partir da programao dos equipamentos. A racionalizao, a coordenao, os
redesdobramentos, etc., visam a modificar a estrutura dos empreendimentos e dos estabelecimentos, com a carga para o pessoal de seguir e se adaptar a essas mudanas com todos os
riscos de turbulncias individuais e coletivos que comporta um tal empirismo. A programao das populaes seria a contrapartida lgica de um planejamento consequente, mas ela
mais difcil de ser realizada por razes a um s tempo tcnicas e polticas (CASTEL, 1987,
p. 113).
(16) [...] limpeza policial das ruas e do aprisionamento macio dos pobres, dos inteis e
dos insubmissos ditadura do mercado desregulamentado s ir agravar os males de que j
sofre a sociedade brasileira em seu difcil caminho rumo ao estabelecimento de uma democracia que no seja de fachada [...] (WACQUANT, 2011, p. 14).
(17) Quanto situao de tecnificao, ela destri todo discurso poltico, que transformador, paralelamente a um engessamento da pobreza, o que faz com que a pobreza seja vista
como algo intrnseco e natural sociedade. Existem pobres como existem pessoas, como
existe a chuva, enfim. No algo a ser transformado, no algo que cause mais indignao.
Ao contrrio, algo que vai ser sempre objeto de uma poltica de gesto ou de gerenciamento, o que revela falta de perspectiva de mudana e de transformao social (THEODORO,
2007, p. 138).
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
241
242
Em disputa, contrapondo a proposio de ampliao de uma proposta socioassistencial, deve-se atentar para a privatizao e/ou terceirizao da oferta dos
servios viabilizados pelas polticas pblicas, potencializadoras das transformaes do sistema de proteo social brasileiro. No entanto, a precarizao da Seguridade Social est reduzindo a hegemonia de os direitos deverem ser de acesso
pblico, universal e gratuito. Proteo social no deve estar sob a lgica da produo econmica. Nesse sentido, a proteo social est em constante disputa com o
mercado capitalista e suas implicaes com a classe trabalhadora. Proteo social
no concesso, direito garantido.
A lgica desqualificadora dos servios pblicos est impregnando as polticas de Seguridade Social (Previdncia, Sade e Assistncia Social) atravs dos
planos privados e complementares, e da disputa da rede privada de entidades no
acesso verba pblica por meio de subterfgios legais24.
colonial da Coroa, o Bispo atuava diretamente na corte, onde articulava e obtinha vitrias e
fracassos para a sua causa, a questo indgena (FREITAS NETO, 2003, p. 33-4).
(23) No caso da gesto municipal, so possveis trs nveis de habilitao ao SUAS: Inicial,
Bsica e Plena. A Gesto Inicial fica por conta dos municpios que atendam a requisitos mnimos, como a existncia e funcionamento de conselho, fundo e planos municipais de assistncia social, alm da execuo das aes da Proteo Social Bsica com recursos prprios.
No nvel Bsico, o municpio assume, com autonomia, a gesto da proteo social bsica. No
nvel Pleno, ele passa gesto total das aes socioassistenciais (BRASIL, 2014).
(24) [...] legalidade, apesar do ocultamento do seu carter classista, pode e deve, na sua
contraditoriedade, ser um espao de luta, no qual se constroem, ou podem ser construdas,
as identidades de classe, os projetos de hegemonia. A democracia, mesmo a mais limitada,
interessa mais aos trabalhadores do que a ditadura mais esclarecida do capital (DIAS, 1996,
p. 75-76).
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
243
[...] prestar servios de apoio ao processo de gesto dos hospitais universitrios e federais e a outras instituies pblicas congneres, com a implementao de sistema de gesto nico com gerao de indicadores quantitativos e qualitativos para o estabelecimento de metas (BRASIL, 2013a).
No campo da Previdncia Social, o cenrio descamba para a complementariedade das polticas pblicas. Isso ocorre desde a sua composio, que, no jargo
empresarial, trata o cidado de direitos como patrocinador, incluindo os rgos do
Poder Executivo Federal, suas autarquias e fundaes e ainda a Cmara dos Deputados, o Senado Federal e o Tribunal de Contas da Unio, que celebraro convnios
de adeso com a Fundao de Previdncia Complementar do Servidor Pblico Federal do Poder Executivo (Funpresp-Exe) na qualidade de patrocinadores de planos de benefcios prprios administrados pela entidade.
Para a venda desse produto, cujos consumidores esto centrados nos servidores pblicos, a Fundao de Previdncia Complementar do Servidor Pblico Federal do Poder Executivo encarrega-se de tratar seu projeto como modernizao
para o sistema previdencirio do Brasil.
244
A mesma justificativa da importncia da criao da Fundao de Previdncia Complementar do Servidor Pblico Federal do Poder Executivo deveria ser tomada por parte do Estado para dar tratamento digno aos trabalhadores do servio
pblico, com justia social e igualdade, ampliando os benefcios oferecidos pelos
regimes pblicos de previdncia e no criando mecanismos complementares.
Por fim, para no entrar em debate com as demais polticas, a Assistncia
Social, desde a sua gnese, sofre com os rebatimentos assistencialistas do mais
profundo conservadorismo privado. Um diferencial para essa poltica est no mecanismo capilar de as unidades federadas acatarem propostas originrias da reforma gerencial do Estado que foram sendo aderidas. Para isso, os Estados do Rio
Grande do Sul e de So Paulo so referncias.
No Rio Grande do Sul, esse processo culminou, em janeiro de 2008, com a
aprovao da lei sobre a qualificao de pessoas jurdicas de direito privado como
Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico em mbito estadual. Para
alm disso, durante o governo de Yeda Crusius (2007-11), ampliou-se a Lei de Solidariedade (RIO GRANDE DO SUL, 2002, 2007) e instauraram-se a Rede de Par[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
Em So Paulo, a vinculao tambm passa por dentro do Estado, sob a forma de fundo social29. O Fundo Social de Solidariedade confirma, em seu discurso,
que um rgo do Governo, vinculado Casa Civil, e reproduz a contradio da
luta histrica da poltica de Assistncia Social em desvincular a poltica da direo
exercida por primeiras-damas. O objetivo do Fundo est em [...] desenvolver projetos sociais para melhorar a qualidade de vida dos segmentos mais carentes da
(27) uma iniciativa da STDS, que otimiza o uso da Lei da Solidariedade pelo trabalho em
rede, integrando Empresas, ONGs e governo [...] Entidades civis organizadas, com notria
experincia em gesto no Terceiro Setor, chamadas entidades-ncora, apresentam projetos ao Conselho Estadual de Assistncia Social, atravs da Lei da Solidariedade. Cada uma
dessas ONGS responsvel por uma ou mais Carteiras de Projetos, que tm como foco
aes para gerao de renda, qualificao profissional, proteo criana e ao adolescente,
creches comunitrias e meio ambiente, entre outras. Uma vez definidas as Carteiras de Projetos, cada ncora busca uma empresa patrocinadora e fica responsvel por abrir editais/
chamadas pblicas para receber inscries de organizaes de todo o RS. Um conselho misto, composto por membros do servio pblico, empresas financiadoras e representantes das
entidades- -ncoras, seleciona os projetos que sero atendidos pela Rede, atravs de uma
avaliao com critrios claros e objetivos. As ONGs selecionadas tm at 12 meses para
execuo dos objetivos propostos e, alm do gerenciamento das organizaes-ncoras e do
acompanhamento direto das empresas patrocinadoras, participam de um Programa de Capacitao em Princpios para a Gesto Social Sustentvel, atualmente conduzido pela ONG
Parceiros Voluntrios. O objetivo consiste em buscar a sustentabilidades dos projetos e das
organizaes, com cursos na rea de gesto (RIO GRANDE DO SUL, 2014).
(28) Programa de incentivo fiscal, que viabiliza a parceria entre governo, Entidades Sociais
e empresas para realizao de projetos sociais, institudo pela Lei 11.853 em 29 de novembro de 2002 e regulamentado pelo Decreto 42.338 de 11 de junho de 2003 (RIO GRANDE
DO SUL, 2013).
(29) O Fundo Social dirigido por um Conselho Deliberativo composto por sete membros,
com mandato de dois anos e reconduo permitida, sob a presidncia da esposa do Governador do Estado ou por outra pessoa de livre escolha deste. A atual administrao exercita
a solidariedade educativa, criando programas e aes visando o resgate da dignidade humana, a capacitao profissional, a gerao de renda e emprego. Para tanto, so articuladas
aes e a ampliao de parcerias com a iniciativa privada, rgos do governo e com a sociedade civil. So polticas governamentais apoiadas por empresas que tm a conscincia da
responsabilidade social na contribuio para a reduo das desigualdades sociais.O Fundo
Social de Solidariedade do Estado de So Paulo atua na capital em 2500 entidades cadastradas e, no interior, atravs dos Fundos Municipais de Solidariedade (SO PAULO, 2013).
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS
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CONSIDERAES FINAIS
mister garantir o processo de asseguramento das polticas sociais pblicas no contexto de um Estado que pauta sua organizao atravs dos Poderes
Executivo, Legislativo e Judicirio. Destaca-se o uso de instrumentos legais que
viabilizam os direitos, no entanto, esses mesmos instrumentos legais tm servido
para judicializar o acesso s polticas pblicas, criar aparelhos organizativos que
burocratizam e dificultam a promoo de cidadania e, ainda, criam mecanismos
de operacionalizao das polticas pautados em condicionalidades, principalmente
por corte de renda.
Faz-se necessrio criar diferentes espaos e momentos de discusso e alianas para a gerao de propostas que estejam alinhadas com as reais necessidades
dos usurios. O controle social no deve ser visto como concesso, mas sim como
uma conquista da classe trabalhadora, com espaos e organizaes que busquem
reconstruir o papel da sociedade, visando garantia dos direitos consolidados e
ampliao e criao de novos direitos que expandam a Seguridade Social.
preciso constituir processos pedaggicos capazes de abordar e acolher as
reais necessidades vividas pelos trabalhadores em seus diferentes processos de trabalho. O processo de capacitao dos trabalhadores das diferentes polticas, minimamente, deve estar pautado em projetos de continuidade que sejam desenvolvidos
desde a base de conhecimentos, como parte introdutria de um projeto de formao
permanente, constituindo-se de atualizaes peridicas e necessrias supervises.
Romper com o assistencialismo tambm estar atento lgica das polticas
de recorte neoliberal. Vale destacar que o Sistema nico de Assistncia Social est
(35) Um modelo de proteo social no contributiva para o Brasil resulta no s de implantao de novos programas de governo, mas de mudana mais incisiva que exige do gestor
pblico assumir um novo papel baseado na noo de cidado usurio (e no de carente ou
assistido) de seus direitos, e na responsabilidade do Estado em se comprometer com a capacidade de as famlias educarem seus filhos tratando-as como ncleos bsicos de proteo
social (SPOSATI, 2009, p. 19).
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS
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de Almeida,
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