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POLTICAS SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO ECONMICO: UMA ANLISE

DOCUMENTAL DOS CONCEITOS DE BEM-ESTAR DESENVOLVIMENTISTA E
NEO-DESENVOLVIMENTISMO
IBEZ MESTRES, Gonzalo1
Eixo Temtico: Desenvolvimento e Polticas Pblicas.
RESUMO
O presente trabalho visa a analisar a emergncia e articulao dos conceitos de bem-estar e
Estado de Bem-Estar desenvolvimentista e neo-desenvolvimentista, por meio de uma anlise
documental de artigos cientficos produzidos no mbito da UNRISD da ONU como tambm
outros artigos de autores brasileiros. O objetivo identificar conceitos centrais, sentidos
articulados em torno deles e sua importncia para entender realidades scio histricas
concretas sob a premissa de que a maneira de conceituar os fenmenos sociais funcionam
como paradigmas que alimentam a ao poltica dos agentes envolvidos. Exploramos o
contedo dos documentos, identificando os campos semnticos dominantes e procuramos
explicar a rede de sentidos e conceitos construda por esse conjunto de palavras. A anlise
permitiu entender como a elaborao de certos marcos conceituais pela ONU conseguiram se
espalhar pelo campo acadmico internacional, influenciando as pesquisas sobre novos padres
de proteo social.
Palavras-Chave: anlise documental, bem-estar, Estado, desenvolvimentismo, poltica social.
1 INTRODUO
Em resposta crise social e a ecloso do modelo econmico neoliberal no final da
dcada de 1990 emergiu uma retomada do papel do Estado tanto como ator econmico quanto
social. Nesta nova etapa, o desenvolvimento econmico entendido como um processo de
crescimento acompanhado da mudana estrutural da sociedade a partir da ao indutora do
Estado.
Essa nova concepo do desenvolvimento econmica, com face social, se afasta do
modelo tradicional de nacional-desenvolvimentismo do sculo XX, sobretudo porque entende
1 Programa de Estudos Ps-Graduados em Poltica Social Escola de Servio Social Universidade
Federal Fluminense. Licenciado em Cincia Poltica, Mestre em Poltica Social e Doutorando em
Poltica Social. E-mail: zalo_i88@hotmail.com.

o desenvolvimento como um processo de mudana social profundo e no s como

modernizao da matriz produtiva. Neste esquema, as polticas sociais so entendidas como
ferramentas primordiais para atingir essa mudana desejada. neste sentido que alguns
autores comearo a falar de polticas sociais ou at de um Estado de Bem-Estar Neodesenvolvimentistas (RIESCO, 2009; DRAIBE e RIESCO, 2007; RODRIGUEZ e
MADEIRA, 2013).
Uma linha de pesquisa dentro dos estudos das polticas pblicas em geral, e das
polticas sociais em particular, busca entender o desenvolvimento de reformas ou
transformaes nestas polticas identificando um papel central para as elites tecnocratas,
intelectuais e elites polticos (JACOBS e BARNET, 2000). Neste sentido, o papel dos
especialistas, as ideias que eles formulam e as organizaes para as quais trabalham so
dimenses centrais para entender transformaes das polticas pblicas. No mbito das
polticas sociais, o Instituto de Pesquisa sobre Desenvolvimento Social das Naes Unidas
(UNRISD em ingls) tem sido um ator central na formulao de esquemas tericos e
conceituais para entender transformaes histricas na formulao e implementao de
polticas sociais.
por este motivo que o presente artigo pretende analisar os documentos produzidos
no marco desta instituio como tambm outros textos acadmicos influenciados por este tipo
de trabalho. Uma linha importante de pesquisa dentro deste instituto foca sua ateno no papel
das polticas sociais no desenvolvimento econmico, sendo uma dos seus produtos mais
importantes o documento Social Policy and Economic Development in Late Industrializers
(Poltica social e Desenvolvimento Econmico nos pases de Desenvolvimento Tardio).
Assim, analisaremos a introduo a esse nmero, elaborada pelos autores Kwon, Mkandawire
e Palme, entendendo que nela eles definem os elementos centrais da sua perspectiva. Tambm
dentro dessa publicao analisaremos o texto de Manuel Riesco sobre Amrica Latina,
identificando as adequaes conceituais realidade latino-americana efetuada pelo autor. Em
relao a essa regio, tambm analisaremos o texto produzido por Manuel Riesco junto com
Snia Draibe, Social Policy and Development in Latin America: The Long View.
Finalmente, analisaremos a dissertao de mestrado de Alexandre Ben Rodrigues O retorno
do desenvolvimentismo: um balano das polticas pblicas de proteo social no Brasil no
perodo de 2008 a 2012 que, embora no seja um texto institucional da UNRISD, cita vrios
textos desta organizao (Draibe, Mkandawire e outros) e aplica ao contexto brasileiro vrias
das dimenses conceituais elaboradas no contexto dessa organizao.

Concebida como um procedimento sistemtico para a reviso e avaliao de material

documental, que requer que os dados sejam examinados e interpretados de modo a elucidar
os significados, ganhar maior compreenso e desenvolver conhecimento emprico (BOWEN,
2009, pag. 27), a anlise documental permite tambm obter informao sobre os contextos
histricos e polticos analisados, identificando as transformaes e mudanas ocorridas nos
conceitos, delineando seus perfis ou trajetrias. Por meio desta estratgia metodolgica, num
primeiro momento, exploramos o contedo dos documentos, identificando os campos
semnticos dominantes, contando as palavras e frases centrais de um texto e suas frequncias
e representando-as visualmente por meio da gerao de nuvens de palavras que do maior
destaque s palavras que aparecem com mais frequncia no texto. A segunda etapa, mais
estrutural, procura explicar a rede de sentidos e conceitos construda por esse conjunto de
palavras.
O objetivo desta anlise entender os sentidos em torno aos conceitos centrais de
bem-estar desenvolvimentista e neo-desenvolvimentismo e sua importncia para entender
realidades scio-histricas concretas, neste caso latino-americana e brasileira, entendendo que
a maneira de conceituar os fenmenos sociais funcionam como paradigmas que possibilitam,
ao mesmo tempo em que inibem, formas concretas de ao poltica.
2 DESENVOLVIMENTO
Sendo uma introduo geral a uma pesquisa amplia que abarcou vrias regies do
mundo, o texto de Kwon, Mkandawire e Palme define os traos fundamentalmente tericos e
conceituais dos resultados atingidos. Neste sentido, o texto quase no tem referncias
empricas ou dados quantitativos. Porm, essa caracterstica no seria uma limitao, sendo,
para os objetivos do presente trabalho, um documento ideal para tentar identificar quais
seriam os elementos centrais dos conceitos de bem-estar desenvolvimentista e neodesenvolvimentista desde a perspectiva da UNRISD.
Uma primeira aproximao quantitativa ao texto permite observar que os conceitos
poltica, social, desenvolvimento, econmico/a, estado e bem-estar so centrais na
argumentao destes autores e seu entendimento em relao aos fenmenos que estudam.
Uma representao grfica dessas frequncias pode observar-se na seguinte figura que
visualmente relaciona o tamanho das palavras com sua presencia (frequncia) no texto:

Figura 1 Representao grfica das frequncias em Kwon, Mkandawire e

Palme 2009 (em ingls)

Observar as frequncias das frases que contem 6, 5 ou 4 palavras (em ingls no artigo
original) permite entender a importncia de cada um destes elementos articuladamente,
construindo sentidos e conceitos complexos especficos. Essa segunda aproximao permite
apreciar a ideia do papel do Estado como um elemento central. Isso assim porque os autores,
ao analisar a articulao entre poltica social e economia, foca seu interesse nos pases de
industrializao tardia (late industrializers), nos quais historicamente os Estados
desempenharam papeis indutores dos processos de desenvolvimento. Alm do Estado, os
autores destacam o carter multifacetado da poltica social, tanto na sua dimenso de proteo
social e combate pobreza quanto na sua insero dentro do processo mais amplo de
desenvolvimento econmico e social. Neste sentido, alm dos objetivos de proteo e de
justia social, as polticas sociais tambm respondem a imperativos econmicos e estimulam
processos de desenvolvimento. neste sentido que os autores vo falar de welfare
developmentalism (bem-estar desenvolvimentista) como um fenmeno que integra a poltica
social dentro do contexto mais amplo de desenvolvimento econmico e social.
Segundo os autores, essa articulao entre poltica econmica e social no seria um
processo novo nem homogneo, reconhecendo variaes histricas e geogrficas e
identificando diversas formas de bem-estar desenvolvimentista. Assim, eles destacam que
historicamente

houve

diferentes

manifestaes

de

iniciativas

de

bem-estar

desenvolvimentistas (o modelo bismarckiano no qual as polticas scias encontravam-se

subordinadas economia bem-estar desenvolvimentismo seletivo ou o modelo
socialdemocrata escandinavo no qual as polticas sociais interagiam cooperativamente com as
polticas econmicas bem-estar desenvolvimentismo inclusivo). Para os autores, essas

relaes dinmicas entre polticas sociais e econmicas so capturadas pelo conceito de

Estado de Bem-Estar Desenvolvimentista, destacando a dimenso contingente e conflitiva
dessa configurao scio-poltica.
Assim, possvel apreciar como tanto as polticas sociais quanto sua relao com o
desenvolvimento econmica, e sua cristalizao no conceito de Estado de Bem-Estar
Desenvolvimentista, so conceitos complexos e historicamente situados, apresentando
variaes regionais e temporais. neste sentido que a pesquisa da UNRISD procurou analisar
diversas regies geogrficas, sendo uma delas a regio Latino-americana.
Nos documentos de Manuel Riesco (Latin America: a new developmental welfare
state model in the making?) e de Sonia Draibe (Social Policy and Development in Latin
America: The Long View) possvel apreciar como as unidades semnticas Amrica Latina,
Estado, neoliberalismo, e as noes de novidade, transio e desenvolvimentismo so
conceitos centrais que podem se representar graficamente na seguinte figura:
Figura 2 Representao grfica das frequncias em Riesco 2009 e em Draibe e
Riesco 2009 (em ingls)

Esse textos apresentam basicamente uma anlise histrica, geograficamente situada no

contexto latino-americano, das transformaes acontecidas durante o sculo XX nos pases da
regio, destacando centralmente o papel do Estado como indutor do processo de
desenvolvimento. Neste sentido, as anlises sobre Amrica Latina se alinham fortemente com
os conceitos tericos mais importantes introduzidos por Kwon, Mkandawire e Palme. Porm,
no caso concreto da Amrica Latina, os autores vo destacar que possvel identificar um
Estado de Bem-estar Desenvolvimentista Latino-americano que, ao longo do sculo passado,
foi responsvel pelos altos nveis de crescimento econmico. Eles entendem que, na maioria

das anlises terico-polticas sobre esse processo, as polticas sociais foram negligenciadas
como uma dimenso central, fundamentalmente pelas anlises estritamente economicistas.
Outro elemento central na perspectiva latino-americana sobre o bem-estar
desenvolvimentista a importncia da noo de novidade e, em conjunto com ela, o
conceito de neo-desenvolvimentismo. Eles advm da superao, no caso concreto da Amrica
Latina, das medidas poltico-econmicas impulsionadas sob as premissas do Consenso de
Washington.
Assim, essa nova concepo do desenvolvimento econmica, com face social, afastarse-ia do modelo tradicional de nacional-desenvolvimentismo, sobretudo porque entende o
desenvolvimento como um processo de mudana social profundo e no s como
modernizao da matriz produtiva. Neste esquema, as polticas sociais so entendidas como
ferramentas primordiais para atingir as mudanas desejadas e, neste sentido, os autores
mencionam a necessidade de falar de polticas sociais e, fundamentalmente, Estados de Bemestar Neo-desenvolvimentistas.
Porm, esses dois textos no problematizam conceitualmente as dimenses centrais e
as caractersticas especficas desse novo modelo de desenvolvimento, as articulaes
concretas entre polticas econmicas e sociais e o papel destas dentro do modelo. Ou seja,
uma parte importante da discusso de Kwon, Mkandawire e Palme em relao subordinao
(ou no) das polticas sociais esfera econmica no suficientemente problematizada para o
caso Latino-americano. Mesmo assim, eles aventuram certos elementos que definiriam esta
nova fase: uma nova relao entre desenvolvimento econmico e uma poltica social de tipo
inclusiva e universal, bem como uma nova relao entre as polticas pblicas e as empresas
privadas, tudo no mbito da construo de um espao econmico regional mais amplo.
Estas duas dimenses (poltica universalistas e relao com empresas privadas)
pareceriam definir assim a nova configurao do Estado desenvolvimentista ps-neoliberal.
Esses elementos estaro presentes tambm na caracterizao da realidade brasileira e as
configuraes concretas adquiridas pelo estado social no comeo do sculo XXI na anlise de
Alexandre Ben Rodrigues.
O trabalho de Alexandre Ben Rodrigues, mesmo que no pertencendo UNRISD,
analisa os conceitos centrais at aqui trabalhados, e cita entre suas referncias alguns
trabalhos de pesquisadores da UNRISD, principalmente Mkandawire e Draibe. Essa inscrio
dentro da temtica aqui trabalhada perceptvel na seguinte figura que ilustra as frequncias
das palavras chaves primrias:

Figura 3 Representao grfica das frequncias em Rodrigues 2012

Assim, possvel apreciar como as dimenses de desenvolvimento, polticas, sociais,

Estado e proteo so centrais na construo de Rodrigues. Renda aparece umas 63 vezes
dentro deste universo semntico, j que a poltica carro-chefe do Brasil nos ltimos anos no
combate pobreza (28 vezes) foi justamente o Programa Bolsa Famlia (PBF 27 vezes).
Alm disso, a noo de polticas de proteo social fundamental na hora de avaliar a
articulao entre os conceitos centrais.
Assim, proteo social adquire centralidade j que o autor no trabalha com o conceito
de Estado de Bem-Estar. Embora ele mencione a importncia dele como construo
conceitual, o autor vai preferir falar de polticas de proteo social (14 vezes),
fundamentalmente de transferncia de renda (8 vezes) mas tambm reconhecendo a
importncia de outras polticas como sade, educao e, sobretudo, a valorizao do salrio
mnimo. neste sentido que Rodrigues entende essas polticas como desenvolvimentistas,
processo entendido como crescimento econmico com mudana estrutural da sociedade, a
partir da ao indutora do Estado.
Segundo Rodrigues, o elemento novo na fase neo-desenvolvimentista decorre da
valorizao por parte do Estado da iniciativa privada (afastamento do desenvolvimentismo
clssico) e a crtica ao mercado como o mecanismo ideal para a alocao dos recursos
(afastamento do neoliberalismo do Consenso de Washington). Neste mesmo sentido, o autor
vai afirmar que as polticas de proteo social neo-desenvolvimentistas brasileiras do comeo
do sculo XXI foram bem sucedidas pontualmente por trs motivos especficos do contexto
local: 1 O contexto macroeconmico favorvel, atravs do crescimento e da criao de

milhes de empregos; 2 Enfrentamento da crise do ano 2008 atravs de polticas contra

cclicas; e 3 Fortalecimento das instituies e do aparato governamental.
Assim, possvel apreciar como Rodrigues compartilha construes conceituais e
tericas com as propostas das UNRISD, mas tambm consegue elaborar elementos prprios
que caracterizariam pontualmente a realidade brasileira, aprofundando na caracterizao
terica do conceito neo-desenvolvimentismo mesmo que ele no fale de bem-estar seno de
polticas de proteo social.
Embora os documentos aqui analisados faam uma argumentao convincente das
mudanas nos padres de proteo social nos pases em desenvolvimento e destaquem o papel
das polticas sociais nos processos de transformao social, falar de um Estado de Bem-estar
ou de bem-estar neo-desenvolvimentista ainda implicaria incorrer em dois equvocos. Em
primeiro lugar, mesmo que emprica e analiticamente as polticas econmicas e as polticas
sociais estejam fortemente vinculados ontologicamente no so o mesmo fenmeno. O
modelo econmico define as linhas centrais da poltica econmica. O modelo de bem estar
social refere aos tipos de riscos sociais perante os quais a sociedade decide atuar
coletivamente, definindo diferentes tipos de arranjos institucionais protetivos. Uma coisa e a
outra se relacionam mutuamente e se condicionam, mas no so a mesma coisa. Entender essa
nova fase do bem estar social latino-americano exige um esforo analtico e conceitual maior,
no intuito de definir claramente os contornos deste novo modelo de proteo social.
O segundo equvoco que surge do entendimento simplificado dos novos padres de
bem-estar social como neo-desenvolvimentista, o que poderia trazer graves consequncias
negativas sob uma perspectiva social, como a manuteno e/ou o aprofundamento da
subordinao da poltica social poltica econmica (bem-estar desenvolvimentismo
seletivo). Embora essa relao aplique a todos os pases e regies do mundo, no caso latinoamericano essa dependncia marcante da poltica social local, sobretudo se aceitamos a
afirmao de que a maioria delas teriam sido pro-cclicas, ou seja, aumentaram sua
abrangncia e investimentos junto com desempenhos econmicos favorveis e sofreram
sucateamentos quando as economias apresentaram resultados negativos (KERSTENETZKY,
2011). Mesmo que perante as crises econmicas, as polticas scias dos pases latinoamericanos possam reagir ativamente, esse tipo de funcionamento apresenta seu lado
negativo: o papel de estmulo econmico poderia afetar a natureza especfica da poltica social
como poltica de combate aos riscos sociais decorrentes da vida nas sociedades atuais.

A subordinao a objetivos de tipo econmico, como a manuteno da demanda

agregada e dos nveis de crescimento, pode afetar o desempenho das polticas sociais, j que
muitas vezes elas se afastam de suas lgicas prprias setoriais no intuito de satisfazer
imperativos econmicos. Alm disso, se compartilharmos o diagnstico de Rodriguez sobre
os fatores que basearam o xito das polticas sociais neo-desenvolvimentistas especificamente
brasileiras, o desenho e aprofundamento dos novos padres de proteo social ancoraram-se
nesses motivos especficos decorrentes de elementos contextuais, conjunturais e exgenos ao
prprio desenho do sistema de proteo social. A pergunta pertinente seria se esses padres
continuariam seus desempenhos favorveis mesmo com uma mudana em esses trs eixos.
3 CONSIDERAES FINAIS
A anlise documental aqui elaborada permitiu entender como a elaborao de certos
marcos conceituais desenhados pela UNRISD conseguiram se espalhar pelo campo
acadmico internacional, influenciando as pesquisas sobre novos padres de proteo social
na Amrica Latina e, especificamente no Brasil. Esses esforos tericos demostram a
necessidade tanto epistemolgica quanto poltica de comear a entender os processos de
configurao das matrizes de bem estar como fenmenos concretos e especficos, vinculados
com o desenvolvimento econmico mas com amplas margens de autonomia funcional.
Nesse processo de influncia, vrios elementos da proposta de Kwon et. al. chegaram
at as problematizaes sobre Amrica Latina e o Brasil, fundamentalmente a preocupao
com a natureza multifacetada das polticas sociais e sua relao estreita, mas tambm
conflitiva com as polticas econmicas. Porm, essa relao ainda no foi o suficientemente
discutida nem acadmica nem politicamente, reproduzindo certos vcios como a dependncia
dos objetivos sociais s necessidades econmicas. Uma compreenso aprofundada dos traos
centrais dos modelos de proteo social de cada pas, seus elementos mais importantes e suas
dinmicas de funcionamento necessria para superar essas limitaes conceituas e polticas
que confundem dimenses analticas interligadas, mas ontologicamente diferenciadas. Um
entendimento acabado desse tipo permitiria subsidiaria argumentos e analises slidos no
intuito de combater quaisquer tipos de intentos de reduzir o tamanho dos estados sociais,
sucateando as polticas de proteo atuais.
4 REFERNCIAS

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BOWEN, G. A. Document Analysis as a qualitative research method. Qualitative

Research Journal, v. 9, n. 2, p. 2740, 2009.
DRAIBE, S. e RIESCO, M. Social Policy and Development in Latin America: The
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2016.