Las autoridades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus

deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario, resolucin 956-2011-TC-S4

Sumilla: Las autoridades deben presumir que los administrados han actuado
apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario y as sea
declarada mediante resolucin administrativa firme.
Partes intervinientes:
Entidad: Seguro Social de Salud - Essalud
Procesado: Consorcio DHG Proyectos y Servicios en General S.A.C. Effio y
Asociados S.A.C
Instancia: Tribunal de Contrataciones del Estado
Procedimiento: Sancionador
Antecedentes:
El 21 de Diciembre del 2009, el Seguro Social de Salud Essalud convoc el
concurso pblico No. 005-2009-ESSALUD/GCL (primera convocatoria), para la
contratacin del servicio de toma de inventario fsico, tasacin, conciliacin,
anlisis contable y migracin de datos de los bienes muebles de Essalud a nivel
nacional por un valor referencial de S/. 3`600,000.00 (Tres Millones Seiscientos Mil
con 00/100 Nuevos Soles), otorgndose la buena pro al CONSORCIO integrado por
las empresas ALONSO, CALLIRGOS, MEJIA & ASOCIADOS, y PRAXIS ET VERITAS
CONSULTORES S.A.C.
Por otro lado el consorcio integrado por las empresas DHG PROYECTOS Y SERVICIOS
EN GENERAL S.A.C., y EFFIO Y ASOCIADOS S.A.C., incurri en la causal de sancin
consistente en la presentacin de documentacin falsa o inexacta por supuesta
responsabilidad en la presentacin, como parte de su propuesta tcnica de los
documentos denominados anexo No. 08-A hoja de vida del personal requerido de
fecha 18 de febrero de 2010, certificado de trabajo de fecha 30 de agosto de 2006,
constancia de egresado de fecha 01 de diciembre del 2006, certificado de trabajo
de febrero de 2010 y certificado de trabajo de octubre de 2009, documentos
supuestamente falsos o inexactos. Es por ello que por decreto el Tribunal dispuso el
inicio de procedimiento administrativo sancionador, contra el consorcio.
Asimismo, el consorcio present sus descargos sealando que el comit especial sin
tener la capacidad, la profesionalidad, la competencia y la tcnica respectiva realiz
un anlisis mediante el simple sentido comn sealando lo siguiente : () en tanto
los postores consorcio Alonso, Callirgos, Meja & Asociados Praxis Et Veritas

Consultores S.A.C., como por el postor consorcio DHG Proyectos y Servicios en

General S.A.C., y Effio y Asociados S.A.C, dentro de su staff de profesionales,
proponan a los mismos, se procedi a comparar las hojas de vida, presentadas por
las empresas postoras respecto a Hctor Huallpa Tapia y Jorge Eloy Martnez
Rodrguez, encontrndose el hallazgo de que las firmas de los profesionales era
dismiles en una y otra propuesta. Siendo evidente que dicha decisin no tiene el
sustento tcnico por cuanto slo un especialista en la materia, a travs de una
pericia grafotcnica puede determinar la veracidad o falsedad de una firma y
careciendo de actuacin legal, se sustenta en la transgresin de la normativa de
contrataciones del Estado, como la imparcialidad, publicidad, transparencia, trato
justo e igualitario; y todo debido procedimiento. A efectos de acreditar la
autenticidad de las firmas y veracidad de la documentacin presentada, adjuntaron
copia legalizada de las declaraciones juradas suscritas por el seor Hctor Huallpa
Tapia, identificado con D.N.I. No. 09570259, y el seor Jorge Eloy Martnez
Rodrguez, identificado con D.N.I. No. 08568970, quienes manifiestan, que habiendo
revisado de manera detallada los documentos presentados en la propuesta tcnica
por el consorcio DHG Proyectos y Servicios en General S.A.C., y Effio y Asociados
S.A.C., declaran bajo juramento que la informacin sobre su experiencia profesional
contenida en los folios 307, 308, 309 y 372, 373, 374, 375, respectivamente son
verdaderas, y que respecto a la firma contenida en el anexo 8-A suscrita por cada
profesional tambin es autntica.
Fundamentacin:
El presente procedimiento administrativo sancionador est referido a la
responsabilidad del CONSORCIO integrado por las empresas DHG PROYECTOS Y
SERVICIOS EN GENERAL S.A.C., y EFFIO Y ASOCIADOS S.A.C., en adelante el postor,
como consecuencia de supuesta responsabilidad en la comisin de la infraccin
tipificada en el literal i) del numeral 1 del artculo 237 del Reglamento de la Ley de
Contrataciones del Estado aprobado por Decreto Supremo No. 184-2008-EF (hoy
modificado, solo est vigente el artculo 51 de la Ley de Contrataciones del Estado
Decreto Legislativo No. 1017).
Al respecto, la infraccin imputada al postor corresponda a la sealada en el literal i
del numeral 1 del artculo 237 del Reglamento, la cual se configura con la
presentacin de documentos falsos o inexactos ante la Entidad o el OSCE, es decir
con la sola afectacin delprincipio de presuncin de veracidad[1] consagrado en el
acpite 1.7 del artculo IV del Ttulo Preliminar de la Ley No. 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, sin que la norma exija otros factores
adicionales, por cuanto la administracin pblica presume que todos los
documentos y declaraciones formuladas por los administrados responden a la
verdad de los hechos que ellos afirman.
Por otro lado, el literal c) ii del literal a) del numeral 1 del artculo 42 del
Reglamento establece que los postores y/o contratistas son responsables de la

veracidad de los documentos e informacin que presentan para efectos de

un proceso de seleccin determinado.
Asimismo, el artculo 42 de la Ley de Procedimiento Administrativo General
establece que todas las declaraciones juradas, los documentos sucedneos
presentados y la informacin incluida en los escritos y formularios que presenten los
administrados para la realizacin de procedimientos administrativos, se presumen
verificados por quien hace uso de ellos, as como de contenido veraz para
fines del procedimiento administrativo. Sin embargo, esta presuncin es juris
tantum pues admite prueba en contrario, en la medida que es atribucin de la
administracin pblica verificar la documentacin presentada cuando existen
indicios suficientes que la informacin consignada no se ajusta a los hechos.
En razn de lo expuesto, corresponda al Tribunal verificar si el documento
cuestionado es falso o inexacto y si dicho documento ha vulnerado los principios de
presuncin de veracidad y de moralidad que lo amparan.
En la misma lnea conceptual, cabe acotar que el Tribunal Constitucional ha
establecido que lapresuncin de inocencia forma parte del principio del debido
proceso, y aplica tanto en el procedimiento jurisdiccional como en el
administrativo[2]. Como seala Juan Carlos Morn Urbina, por el principio de
presuncin de licitud, ms conocido como presuncin de inocencia, las entidades
deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes
mientras no cuenten con evidencia en contrario. (Art. 230.9).
Conforme a esta presuncin de inocencia, de correccin o de licitud, las
autoridades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus
deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario y as sea declarada
mediante resolucin administrativa firme. Dicha presuncin cubre al imputado
durante el procedimiento sancionador, y se desvanece o confirma
gradualmente, a medida que la actividad probatoria se va desarrollando,
para finalmente definirse mediante al acto administrativo final del
procedimiento. La presuncin slo ceder si la entidad puede acopiar
evidencia suficiente sobre los hechos y su autora, tener seguridad que se
han producido todos los elementos integrantes del tipo previsto, y un
razonamiento lgico suficiente que articule todos estos elementos
formando conviccin[3]. (El resaltado es nuestro).
Del mismo modo, el Tribunal Constitucional ha declarado que el derecho de
presuncin de inocencia garantiza que toda persona no sea sancionada si es que no
existe prueba plena que, con certeza, acredite su responsabilidad, administrativa o
judicial, de los cargos atribuidos. Evidentemente se lesiona ese derecho a la
presuncin de inocencia tanto cuando se sanciona, pese a no existir prueba plena
sobre la responsabilidad del investigado, como cuando se sanciona por actos u
omisiones en los que el investigado no tuvo responsabilidad. Siendo tal la situacin
en la que se sancion al recurrente, este Tribunal estima que se ha acreditado la
violacin del derecho a la presuncin de inocencia (STC N 2868-2004-AA/TC) [4].

Idntico anlisis realiza Jos Garber Llobregat y Guadalupe Buitrn Ramrez, al

precisar que la prueba necesaria para destruir la presuncin de inocencia de las
personas inculpadas, adems de ser de cargo o incriminatoria, desde un punto de
vista material debe ser tambin terminante, clara e indubitable, sin que quepa
resquicio alguno de duda, pues de haberla, sta tiene que favorecer al presunto
imputado. La presuncin de inocencia, en suma, puede ser destruida por pruebas
incriminatorias pero slo por pruebas, esto es, no por impresiones o
apariencias no contrastadas en juicio[5]. (El resaltado es nuestro).
Por lo expuesto la cuarta sala del Tribunal de Contrataciones del Estado resolvi
declarar no ha lugar la imposicin de sancin contra el CONSORCIO integrado por
las empresas DHG PROYECTOS Y SERVICIOS EN GENERAL S.A.C., y EFFIO Y
ASOCIADOS S.A.C., por su supuesta responsabilidad en la comisin de la
infraccin tipificada en el literal i) del artculo 51.1 de la Ley de Contrataciones del
Estado aprobada por Decreto Legislativo No. 1017, respecto a su participacin en el
proceso de seleccin por concurso pblico No. 005-2009-ESSALUD/GCL primera
convocatoria.
Comentario:
La presente resolucin se refiere a la presuncin de veracidad de los documentos
presentados por los administrados siempre y cuando no exista evidencia en
contrario.
En todo procedimiento administrativo debe presumirse que los documentos
presentados por los administrados se encuentran conforme a la ley y responden a la
verdad de los hechos que afirman, as lo establece el principio de presuncin de
veracidad tipificado en el numeral 1.7 del artculo IV del Ttulo Preliminar de la Ley
del Procedimiento Administrativo General Ley 27444 [6]. Sin embargo, la presuncin
de veracidad no es absoluta, pues la sola existencia de una prueba en contrario
obliga a la Entidad a no seguir presumiendo la veracidad de los documentos y
declaraciones presentada por los postores.
Por otro lado, como contrapeso al principio de veracidad, el numeral 1.16 del
artculo IV del Ttulo Preliminar de la mencionada Ley, establece el principio de
controles posteriores que las entidades deben privilegiar las tcnicas de control
posterior y no control preventivo. Es as que la entidad tiene el derecho de
comprobar la veracidad de los documentos presentados por los administrados[7].
Asimismo, la presentacin de documentacin falsa o inexacta durante el proceso de
seleccin tiene como consecuencia la descalificacin de la propuesta o la
declaracin de nulidad de la buena pro en el supuesto caso que el consorcio hubiera
sido el ganador. En el caso que la documentacin falsa o inexacta hubiera sido
advertida despus de haber suscrito el contrato o en su fase de ejecucin, la
entidad podra declarar la nulidad de oficio del contrato conforme a lo establecido
en el artculo 56 de la Ley de Contrataciones del Estado[8].

Por otro lado, el comit especial que identifica documentos o declaraciones juradas
cuya exactitud o veracidad se duda de manera razonable puede solicitar al rgano
encargado de las contrataciones disponer su inmediata fiscalizacin y, a travs de
ella, se pueda acceder a documentos sobre cuya falsedad se presume conforme al
artculo 24 de la Ley de Contrataciones del Estado[9], ello sin desvirtuar la
presuncin de veracidad de los documentos cuestionados y sin suspender la
continuidad del proceso de seleccin.
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[1] El Principio de Presuncin de Veracidad consiste en el deber de suponer

por adelantado y con carcter provisorio que los administrados proceden con
verdad en sus actuaciones en el procedimiento que intervengan (rige tanto las
relaciones de la Administracin Pblica con sus agentes como con el pblico).
Sustituye la tradicional duda o escepticismo de la autoridad sobre los
administrados. MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del
Procedimiento Administrativo General. Cuarta Edicin. Lima: Gaceta Jurdica,
2005; pp. 74 -75.
[2] Marcial Rubio Correa, La Interpretacin de la Constitucin segn el Tribunal
Constitucional, Fondo Editorial de la PUCP, 2da. Edicin, 2008. Lima. Pg. 152.
[3] Juan Carlos Morn Urbina, Los Principios de la Potestad Sancionadora de la
Administracin Pblica a travs de la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional en
revista Derecho y Sociedad N 17, 2001.
[4] Juan Carlos Morn Urbina; op. cit.
[5] Jos Garber Llobregat y Guadalupe Buitrn Ramrez, El Procedimiento
Administrativo Sancionador. Volumen I, Guada Litografa S.L., 4ta. Edicin, 2001.
Valencia, Pg. 339.
[6] 1.7 Principio de presuncin de veracidad.- En la tramitacin del procedimiento
administrativo, se presume que los documentos y declaraciones formulados por los
administrados en la forma prescrita por esta Ley, responden a la verdad de los
hechos que ellos afirman. Esta presuncin admite prueba en contrario.
[7] 1.16. Principio de privilegio de controles posteriores.- La tramitacin de los
procedimientos administrativos se sustentar en la aplicacin de la fiscalizacin
posterior; reservndose la autoridad administrativa, el derecho de comprobar la
veracidad de la informacin presentada, el cumplimiento de la normatividad
sustantiva y aplicar las sanciones pertinentes en caso que la informacin
presentada no sea veraz.

[8] Artculo 56.- Nulidad de los actos derivados de los procesos de

seleccin.
El Tribunal de Contrataciones del Estado, en los casos que conozca, declarar nulos
los actos expedidos, cuando hayan sido dictados por rgano incompetente,
contravengan las normas legales, contengan un imposible jurdico o prescindan de
las normas esenciales del procedimiento o de la forma prescrita por la normatividad
aplicable, debiendo expresar en la Resolucin que expida la etapa a la que se
retrotraer el proceso de seleccin.
El Titular de la Entidad declarar de oficio la nulidad del proceso de seleccin, por
las mismas causales previstas en el prrafo anterior, slo hasta antes de la
celebracin del contrato, sin perjuicio que pueda ser declarada en la resolucin
recada sobre el recurso de apelacin.
Despus de celebrados los contratos, la Entidad podr declarar la nulidad de oficio
en los siguientes casos:
()
b) Cuando se verifique la trasgresin del principio de presuncin de veracidad
durante el proceso de seleccin o para la suscripcin del contrato.
()
[9] Artculo 24.- Del Comit especial.
()Si el Comit Especial toma conocimiento que en las propuestas obra un
documento sobre cuya veracidad o exactitud existe duda razonable, informar el
hecho al rgano encargado de las contrataciones para que efecte la inmediata
fiscalizacin. Ello no suspender, en ningn caso, la continuidad del proceso de
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