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CHILE RUMBO AL DESARROLLO

Miradas Crticas
FOTO EN COLOR

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Edicin:
Felipe Cousio Donoso
Ana Mara Foxley Rioseco

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CHILE RUMBO AL DESARROLLO

Miradas Crticas
Edicin:
Felipe Cousio Donoso
Ana Mara Foxley Rioseco
Colaboracin:
Catalina Fras de la Fuente
Portada:xxxxx
Registro de Propiedad Intelectual: xxxxx
Diagramacin:
Maite Urrutia
Portada:
Foto de Ana Mara Foxley
Enero de 2012
Impresin:xxxxx
Santiago de Chile
Comisin Nacional Chilena de Cooperacin con UNESCO
(Libro de distribucin gratuita).
NOTA:
El contenido de los txtios es de exclusiva responsabilidad de sus autores
y no representa - necesariamente - la opinin del Ministerio de Educacin.

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INDICE PG

Prlogo:

Introduccin: 11

La meta de Chile: I+I+D: Gabriel Rodrguez Garca Huidobro.

47

Chile en la mirada de la OCDE: Marcelo Garca Silva.

67

Amrica Latina y Chile en la geopoltica de conocimiento:

Jos Joaqun Brunner.

97

Centrando los Mrgenes: Colin M. Kennedy y Warwick E. Murray

113

Calidad y equidad en la educacin: desde la cuna a la universidad:

Eliana Chamizo lvarez.

147

C r t i c a s

17

Cultura y desarrollo: Ana Mara Foxley R.

173

M i r a d a s

Ms all del PIB per cpita: el enfoque en las capacidades: Daniel Loewe.

Desafos ambientales para un desarrollo sustentable:

Oscar Parra, Jorge Rojas Hernndez, Claudio Zaror.

203

Derechos Humanos: aportes para una reflexin:

Abraham Magendzo, Eliana Bronfman, Nora Gatica y Mara Teresa Pozzoli.

241

Desde el gnero: desarrollo en entredicho:

Carolina Franch Maggiolo, Luna Follegati Montenegro, Paula Hernndez Hirsch,
Isabel Pemjean Contreras.

255

Requisitos para un desarrollo sin violencia: Dra. Laura Germain

277

Inclusin y Ciudadana: Particularidades del mundo Mapuche?:

Aldo Meneses y Carlos Castro Gil.

301

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PRLOGO
Qu entendemos por desarrollo?
Qu tipo de desarrollo queremos?
Basta con el crecimiento econmico para decir que estamos entre los
desarrollados?

pases

M i r a d a s

Son algunas de las mltiples preguntas que nos condujeron a la edicin de este libro.
Con ocasin del Bicentenario de la Repblica de Chile, en 2010, se plantearon
pblicamente una serie de predicciones, promesas y propuestas y tambin se expresaron
sueos sobre el desarrollo de Chile en el prximo futuro, a travs de variopintos artculos
periodsticos, textos acadmicos, libros y discursos.

C r t i c a s

Cmo visualizamos un pas desarrollado en: Educacin, Salud, Vivienda, Cultura,

Ciencias, Tecnologa e Innovacin, Medio ambiente, Derechos Humanos, Equidad de
Gnero e Igualdad de Oportunidades entre hombres y mujeres y Participacin Ciudadana?

Algunos planteamientos e investigaciones sealaron que - ya en 2020 - supuestamente

lograramos tener un ingreso per capita de 20.000 USD, equivalente al status mnimo
considerado como de un pas desarrollado.
Desde el Gobierno, el propio Presidente Sebastin Piera se refiri al tema, el 21 de Mayo
de 2011, en su Mensaje Presidencial frente a Parlamento: Hace un ao concurr a este
Congreso Pleno para convocar a las chilenas y chilenos a asumir una misin y abrazar
una causa noble y factible: hacer de nuestra patria, antes que termine esta dcada, un
pas desarrollado y sin pobreza. Este fue el sueo que nuestros padres y abuelos siempre
acariciaron, pero nunca lograron. Y esta es la misin y deber de nuestra generacin, la
generacin del Bicentenario.
Muchos otros polticos, economistas, y profesionales aportaron al debate. La CEPAL,
cumpliendo con su rol, haba dado su opinin fundamentada en estudios, encuestas

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y estadsticas, en Marzo de 2011. Alicia Brcena, su Secretaria Ejecutiva, hablando del

desarrollo de Amrica Latina y El Caribe, afirm en una asamblea de Gobernadores del BID,
en Canad: En la regin lleg la hora de la igualdad, y la condicion a la aplicacin de
una estrategia econmica con nfasis en la inversin, la integracin y la innovacin, que
garantice la convergencia productiva, ms y mejor empleo, y sostenibilidad ambiental.
La misma funcionaria, en una exposicin en Santiago, del mes de julio, refirindose a
los retos pendientes del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe enumer, entre otros:
el jerarquizar objetivos sociales y productivos en la poltica macroeconmica; disminuir
las brechas en innovacin y productividad para el crecimiento con igualdad; crear ms y
mejor empleo; resolver los lentos avances en la reduccin de la pobreza y la desigualdad;
cambiar los sistemas tributarios regresivos; enfrentar los cambios de tendencia
demogrfica; gestionar una agenda de igualdad de gnero; preocuparse del cambio
climtico y de la necesidad de desarrollar economas bajas en carbono e incrementar la
eficiencia energtica y el uso de energas renovables.
Todos esos desafos aparecen como vlidos y urgentes a aplicar en el modelo de
desarrollo del Chile actual.
El desafo se entiende mejor a la luz de los Ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio
(ODM), sealados por las Naciones Unidas para 2015.
La Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE), abund sobre el
tema focalizando su mirada en nuestro pas. En el texto Mejores Polticas para el
Desarrollo: Perspectivas OCDE sobre Chile, de 2011. Ah los expertos de OCDE evalan
acuciosamente los avances y brechas del desarrollo del pas y trazan el desarrollo
futuro, profundizando en los procesos y metas a enfatizar desde un punto de vista
econmico desde las siguientes perspectivas. Su Director General, el mexicano Miguel
ngel Gurra presenta a Chile -nuevo integrante de la organizacin desde mayo de
2010- como un pas con progresos significativos, en las ltimas dos dcadas y con una
extraordinaria transformacin econmica y social. Afirma que los pases de la OCDE
pueden aprender mucho de Chile y ste tambin aportar prcticas que enriquecern
a ese club de las mejores polticas, as como la OCDE puede apoyar a Chile en el
desarrollo de mejores prcticas que le permitan elevar la calidad de vida. Dice Gurra:
1

1.-

OCDE (2011), Mejores polticas para el desarrollo: Perspectivas OCDE sobre Chile,
OECD Publishing http:/dx.doi.org/10.1787/9789264095755-es

P R L O G O

La economa chilena ha tenido un desempeo slido gracias al apoyo de instituciones

fuertes y de una democracia estable. () Pero an quedan muchos desafos para que
Chile alcance todo su potencial. El texto de la OCDE los aborda uno por uno: Desafos
macroeconmicos y de polticas estructurales; Fortalecimiento de la competencia, el
emprendimiento y la innovacin; Calidad, igualdad y equidad en el sistema educativo;
Retos del empleo: flexibilidad laboral, informalidad y oportunidades laborales; Mejora
de la igualdad y reduccin de la pobreza; mejora de la capacidad de la administracin
pblica; Fortalecimiento del sistema financiero; Polticas de desarrollo regional con
coordinacin entre diferentes niveles de Gobierno; Promocin del crecimiento verde;
Diversificacin de las exportaciones y mejora de la competitividad; Aprovechamiento
mayor del rgimen de inversin extranjera y Medicin del progreso y bienestar.
Estos y otros antecedentes , se pusieron a disposicin de las 12 Ctedras asociadas
a UNESCO existentes en las universidades chilenas y de otros expertos y acadmicos,
para elaborar algunas respuestas tentativas a los candentes interrogantes y desafos
planteados.

M i r a d a s

El objetivo central fue motivar un debate, desde miradas disciplinarias diversas y desde
perspectivas transversales, con el fin de elaborar un pensamiento y unas propuestas que
iluminen el camino al desarrollo de Chile. Tambin estuvo en el horizonte el afn de
aportar con ideas al diseo, ejecucin y evaluacin de polticas de Estado, acercando
as el pensamiento acadmico al mundo de las decisiones pblicas. El llamado fue
respondido por quince coordinadores e integrantes de Ctedras UNESCO de Chile y seis
profesionales e investigadores invitados, lo que result en una multifactica reflexin
crtica desde distintas reas del saber.

C r t i c a s

Esperamos que este libro, Chile rumbo al desarrollo, enriquezca la discusin y colabore
en la tarea titnica de garantizar una agenda de equidad e igualdad para la sociedad
chilena.
Ana Mara Foxley Rioseco
Secretaria Ejecutiva
Comisin Nacional de Cooperacin con UNESCO

2.-

Ver tambin El Chile que se viene:

Ideas, miradas, perspectivas y sueos, de Ricardo Lagos Escobar y Oscar Landerretche, Ed Catalonia, 2011

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INTRODUCCIN
Una mirada crtica al desarrollo chileno

El Presidente Ricardo Lagos puso el nfasis en un desarrollo ms equitativo, buscando

mejorar la distribucin del ingreso y reducir las desigualdades. stas ya se hacan
evidentes en un pas que mantena tasas importantes de crecimiento econmico pero
con distancias crecientes entre los sectores de mayores y menores ingresos.

M i r a d a s

El Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle, por su parte, hizo del desarrollo un eje central
de su discurso, buscando otorgarle un enfoque multidimensional a un concepto hasta
entonces entendido - principalmente - como econmico. En ese periodo se comenz a
incorporar variables de desarrollo social entendido desde una perspectiva ms amplia.

C r t i c a s

Existe un amplio consenso en la necesidad de nuestro pas de avanzar decididamente

hacia el desarrollo. Desde el retorno de la democracia, en 1990, todos los Presidentes
lo han introducido como un objetivo principal de sus mandatos. El Presidente Patricio
Aylwin, por ejemplo, incorpor el concepto de justicia social como un elemento
fundamental del desarrollo. A lo que sum la necesidad de integrar esa dimensin en
el concepto de economa de mercado, vigente en el pas hasta ese momento, con un
nfasis en la superacin de la pobreza.

La Presidenta Michelle Bachelet, por su parte, mantuvo el nfasis en la equidad y agreg

un componente importante de proteccin social, para permitir que los ciudadanos de
menores ingresos pudieran recibir la ayuda necesaria para aprovechar las oportunidades
generadas por el creciente desarrollo del pas.
El Presidente Sebastin Piera, finalmente, no slo ha mantenido al desarrollo como
objetivo principal, sino que ha impuesto la meta ambiciosa de que Chile sea un pas
desarrollado para el ao 2018. Eso requiere, por cierto, un fuerte nivel de crecimiento
econmico en los prximos aos, pero tambin un crecimiento en el mbito social,
educacional, cultural y otros, si queremos asegurar el desarrollo integral del pas.
Conscientes de lo anterior, la Comisin Nacional de Cooperacin con la UNESCO
convoc a los acadmicos representantes de las Ctedras UNESCO a reflexionar sobre
11

lo que necesita Chile para ser realmente un pas desarrollado en el futuro. Del mismo
modo, recibi aportes de destacados acadmicos nacionales y extranjeros que se
unieron a esta discusin, todos ellos desde una perspectiva de reflexin crtica.

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En ese sentido, si bien muchos de los artculos contenidos en el libro se centran ms en

las debilidades que en las fortalezas del pas, ello no debe ser interpretado como una
visin negativa del desarrollo del Chile, sino como un aporte constructivo a un debate
ms amplio y profundo sobre la sociedad que estamos construyendo. Ese fue el llamado
que inspir este libro, y el eje de las contribuciones recibidas.
Por ejemplo, Daniel Loewe se centr en la necesidad de identificar y definir las
caractersticas que distinguen a una sociedad desarrollada, haciendo notar que el
concepto de desarrollo es, en s mismo, difuso. Este investigador sostiene la tesis de que
el paradigma desarrollista dominante en la actualidad, que identifica o define desarrollo
como crecimiento del producto interno, resulta reduccionista, pues favorece una
disociacin con la experiencia humana y, por lo tanto, pierde relevancia en la definicin
del desarrollo y en el diseo de polticas pblicas. Su propuesta es hacer un cambio de
paradigma hacia un denominado enfoque en las capacidades.
Gabriel Rodrguez, por su parte, nos muestra cmo no sera posible el salto hacia el
desarrollo, si nos concentramos solamente en el aumento del volumen de exportaciones
de recursos naturales. Seala que el pas debe ingresar fuertemente en la sociedad del
conocimiento, con una educacin de calidad, mayor productividad, aumento del valor
agregado de nuestras exportaciones y una distribucin del ingreso ms justa, por la va
de un acceso ms amplio de los ciudadanos a los beneficios econmicos y sociales del
desarrollo. Para ello debe invertir fuertemente en investigacin y desarrollo, como lo
hacen los pases ms avanzados del planeta.
Marcelo Garca realiza una primera evaluacin de la pertenencia de Chile a la
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico, OCDE. As, indaga sobre
el estado de avance de nuestros compromisos por disear y aplicar estndares ms
altos, y mejores prcticas, en nuestras polticas pblicas. Asimismo, enumera las reas
en las cuales deberamos concentrarnos si queremos asegurar ser UN pas desarrolladoEntre ellas, un aumento de la productividad y una mejoramiento de la equidad;
reformas educativas y formacin de capital humano; reforma de las leyes laborales;
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crecimiento y desarrollo sustentables; diversificacin de las exportaciones y aumento

de la competitividad.

M i r a d a s

Colin Kennedy y Warwyick Murray nos aportan una mirada crtica a las inequidades en
el rea de la educacin en nuestro pas. El artculo hace un balance crtico de las polticas
pblicas realizadas por los gobiernos democrticos de los ltimos veinte aos, y cmo
ellas no han podido superar la desigualdad de origen que existe entre los estudiantes,
ya que unos acceden a una educacin pblica de baja calidad y otros pueden optar
a la educacin privada. Loa acadmicos se refieren a las polticas implementadas por
los gobiernos de la Concertacin como inspiradas en una visin neo-estructuralista,
buscando el crecimiento con equidad, enfoque que tambin se mantuvo dentro del
sector educativo, sin que ello impidiera la persistencia de las desigualdades detectadas.

C r t i c a s

Jos Joaqun Brunner, por su parte, se concentra en lo que denomina una ideologa
predominante, que exalta las enormes oportunidades y beneficios que la Educacin
Superior traera consigo, en un mundo crecientemente globalizado y expuesto a
desafos que trascienden las esferas nacionales. No obstante, advierte el autor, para que
ello sea posible las universidades deben tener un fuerte componente de investigacin
y estar interconectadas entre ellas y con el mundo. Al respecto, muestra la posicin
desmedrada en la cual se encuentra Amrica Latina en ese mbito, donde el nmero
de publicaciones mundialmente reconocidas o de patentes registradas, por nombrar
solo dos parmetros objetivos, es muy menor en relacin al tamao relativo de la
regin. En su anlisis identifica las debilidades de la Educacin Superior en la regin,
y en nuestro pas, y los cambios que deberan efectuarse para que sea realmente una
fuente de oportunidades de desarrollo personal y colectivo.

Eliana Chamizo, asume una perspectiva ms tcnica, revisando aquellos sectores de

la educacin que resulta indispensable considerar al momento de pensar en mejorar
la calidad y equidad de la misma. Entre ellas menciona la educacin prescolar; la
Subvencin Escolar Preferencial (SEP); as como la formacin docente y la educacin
superior, tanto universitaria como tcnico profesional.
Un aporte desde las polticas pblicas de cultura es el que nos entrega, por su parte,
Ana Mara Foxley. Revisa las diversas visiones que existen sobre lo que es cultura y que
se entiende por poltica cultural y como sta, si est bien formulada, puede tener
13

un efecto liberalizador de la creatividad de los ciudadanos, con un positivo impacto en

el conjunto de la sociedad. As, destaca la necesidad de que el pas se oriente a un
desarrollo sustentable, con una sociedad ms integrada, en la cual todos los grupos
puedan ser actores y beneficiarios de los bienes culturales que se produzcan y se
protejan.

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Otro aporte relevante es que el realizan Oscar Parra, Jorge Rojas y Claudio Zaror sobre
la necesidad de definir una estrategia de desarrollo que permita respetar y conservar la
diversidad de su sistema natural y el patrimonio ambiental de su territorio. Los autores
hacen presente que el tema ambiental ha dejado de ser una mera externalidad del
desarrollo econmico y que ya no es posible entender el desarrollo sin considerar ni
respetar los ecosistemas.
De la Ctedra de Derechos Humanos nos aportan cuatro reflexiones paralelas, los
profesores Abraham Magendzo, Eliana Bronfman, Nora Gatica y Mara Teresa Pozzoli.
En ellas se destaca cmo, desde la recuperacin de la democracia se ha declarado
que la educacin debe asumir como desafo un rol central en la enseanza de los
Derechos Humanos y en el desarrollo de actitudes y comportamientos que se condicen
con una sociedad democrtica. sta debe ser respetuosa de todos los derechos, no solo
de los derechos civiles y polticos, sino tambin de los derechos econmicos, sociales,
culturales y ambientales, entre otros. En los textos se enfatiza la necesidad de generar
sinergias entre las distintas universidades y otros actores de la sociedad civil, con miras
a influir en el desarrollo de un pensamiento crtico que sirva de sustento a una sociedad
ms justa y respetuosa de los Derechos Humanos.
Una mirada al desarrollo desde la perspectiva de gnero es lo que proponen Carolina
Franch, Luna Follegati, Paula Hernndez e Isabel Pemjean, integrantes de la Ctedra
que dirige la antroploga Sonia Montecino, de la Universidad de Chile. Al respecto,
nos ilustran cmo el enfoque de gnero elabor una crtica profunda a los cauces del
desarrollo y logr, gracias a la relevancia que adquirieron los movimientos feministas,
incorporarse en los lineamientos del desarrollo, situacin que tambin se vio reflejada
en las polticas pblicas chilenas. Por ello, las autoras se interrogan sobre si dicha
incorporacin de la dimensin de gnero ha redundado en un desarrollo con perspectiva
de gnero en el pas, o bien persisten an falencias y desafos que enfrentar.

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En resumen, ofrecemos al lector un libro con enfoques diversos, multidisciplinarios y

multidimensionales sobre lo que debe aspirar a lograr Chile si desea ser considerado
un pas desarrollado.

M i r a d a s

Finalmente, culminamos nuestra reflexin con un interesante artculo de Aldo Meneses

y Carlos Castro respecto a las particularidades del mundo mapuche y, en general, a la
necesidad de incorporar a los pueblos originarios en forma activa en el desarrollo del
pas. Los autores muestran cmo los objetivos del pueblo mapuche estn orientados a
la integracin y reconocimiento sociales, al respeto a su diversidad y a sus tradiciones,
haciendo nfasis en su deseo de integracin a un mundo globalizado, como parte
integrante de Chile. Por lo anterior, se desprende la necesidad de asumir que el
desarrollo de Chile debe incorporar una visin que acoja la diversidad cultural y tnica
del pas.

C r t i c a s

Laura Germain pone el foco en el tema de la violencia y, en particular en el de la

violencia infantil, como un factor social altamente limitante en el camino a un
desarrollo integral. Aboga por un enfoque abierto y multidisciplinario del tema, que d
cuenta del desarrollo social alcanzado, protegiendo a los nios y jvenes chilenos de las
manifestaciones de violencia que han afectado y siguen afectando su desarrollo como
seres humanos integrales.

La diversidad de enfoques y acercamientos refleja la complejidad del tema y el mismo

libro da cuenta de un debate inconcluso y abierto.
Resulta evidente que ste es solo un aporte ms, entre muchos, a un debate plenamente
vigente y del mayor inters para todos los sectores del pas. La invitacin, entonces,
es a formar parte de esta reflexin y a colaborar, cada uno desde su mbito y sus
particularidades, a construir un mejor pas para todos los chilenos.
FELIPE COUSIO DONOSO
Licenciado en Filosofa PUC,
Master of Strategic Studies Victoria University of Wellington, Nueva Zelandia.
VicePresidente Comision Nacional de Cooperacin con UNESCO (hasta Enero 2012)

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MS ALL DEL PIB PER CAPITA:

El enfoque
en las capacidades

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MS ALL DEL PIB PER CAPITA:

EL ENFOQUE EN LAS CAPACIDADES
Daniel Loewe1

Qu necesita Chile para ser un pas desarrollado?

Para articular una respuesta, es necesario identificar y definir las caractersticas qu
distinguen a una sociedad desarrollada.

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De acuerdo a la tesis que sostendr, el paradigma desarrollista dominante en la

actualidad, que identifica o define desarrollo como crecimiento del producto interno
bruto (PIB) per capita, adolece de dificultades serias. Por una parte es reduccionista.
Dicho de otro modo, limita ilegtimamente las caractersticas definitorias del desarrollo
y, por lo mismo, ofrece explicaciones distorsionadas del mismo. Por otra parte, y
estrechamente ligado al punto anterior, produce una disociacin con la experiencia
humana y, por lo tanto, pierde relevancia en la definicin del desarrollo y en el diseo
de polticas pblicas.

C r t i c a s

La tarea no es fcil. Por una parte, el concepto de desarrollo es difuso. Por otra parte, la
utilizacin normativa de este concepto da lugar a concepciones y polticas que rivalizan
entre s.

Tomar en serio estas dificultades implica un cambio de paradigma. Esta es ciertamente

una tendencia en las ciencias humanas y en algunos de los ltimos desarrollos de
las ciencias polticas y econmicas, que se empiezan a guiar por el as denominado
enfoque en las capacidades. Este nuevo paradigma define desarrollo atendiendo a
las mltiples variables que lo componen, y se focaliza primeramente en los individuos
singulares y no en agregaciones.
En este artculo proceder en cinco pasos. 1. Primero me referir al concepto
desarrollo; 2. Luego criticar la concepcin desarrollista dominante en las ciencias
econmicas y en la poltica que lo identifica con el crecimiento del PIB per capita; 3.
1.-

Dr. Daniel Loewe es profesor titular de Filosofa Poltica de la Escuela de Gobierno de la Universidad Adolfo Ibez en Santiago de Chile y
miembro del Research Centre for Political Philosophy y del International Centre for Ethics in the Sciences and Humanities de la Universidad
Tbingen. Este artculo se inscribe en el proyecto de investigacin Fondecyt: tica del medioambiente (1120736).

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En tercer lugar me referir y criticar, muy someramente, la concepcin utilitarista y

concepciones desarrollistas basadas en la felicidad; 4. Luego me referir al enfoque en
las capacidades; muchas simplificaciones sern necesarias; 5. Por ltimo, me referir,
con referencia al aparataje conceptual desarrollado, a algunos desafos - a mi juicio importantes para el desarrollo de Chile.

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1) Desarrollo: un concepto difuso

El concepto de desarrollo es extraordinariamente difuso. Un trmino paraguas bajo
el cual se agrupan posiciones diversas e incluso antagnicas. En las ciencias, tambin
en las ciencias sociales, no es inusual proponer un uso neutral del concepto. Neutral
quiere decir que podemos estar de acuerdo con su definicin sin referencia a juicios
evaluativos con base normativa. Por ejemplo, para referirse al desarrollo como proceso
(orgnico, econmico, social, humano, tecnolgico, etc.) que produce un cambio
estructural, o como una intervencin en un contexto particular, no es necesario
referir a bases normativas para juzgar el proceso o la intervencin. Un proceso social
caracterizado por el aumento de la drogadiccin o de la criminalidad es, en este sentido
limitado del trmino, desarrollo, independientemente de cmo lo evaluemos.
Este uso es metodolgicamente importante, pero muy limitado. Si bien es posible
referirse, por ejemplo, tanto al desarrollo de una clula como al desarrollo econmico
o al desarrollo multicultural, sin realizar juicios evaluativos normativos (la biparticin de
la clula, el crecimiento del Producto Interno Bruto, el fortalecimiento de las tradiciones
culturales, etc.), esto tiene poco valor y ninguna utilidad si queremos disear polticas
cuyo objetivo es fomentar algn tipo de desarrollo.
Esto ltimo exige referir al desarrollo en un sentido normativo: para que un proceso o
una intervencin se entiendan como desarrollo, debe poder considerarse que el proceso
o sus resultados son, en algn sentido, positivos. Desarrollo implica as la idea de
mejoramiento (independientemente de lo que se entienda por mejoramiento),
lo que requiere una evaluacin basada en algn tipo de criterio normativo. As, la
referencia a una tica del desarrollo (una teora, principios o valores que ofrezcan
criterios normativos para guiar las evaluaciones con respecto a lo que es desarrollo en

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un contexto particular) es insoslayable (compare Loewe 2011).Desde esta perspectiva

normativa es importante distinguir dos concepciones usuales.

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En un segundo sentido se entiende el desarrollo de un modo instrumental, como

precondicin de lo que se desea: son oportunidades o medios para la alcanzar un
estado final o un resultado. De igual modo, estas oportunidades pueden ser entendidas
de un modo ms o menos objetivista. En un extremo pueden ser medios que reclaman
validez universal (por ejemplo, los as denominados bienes primarios en la teora
de la justicia elaborada por John Rawls (1971)). En el otro, pueden reclamar validez
exclusivamente por referencia a ciertos contextos particulares (culturales, sociales,
histricos, etc.), como es usual en las teoras de corte comunitario (Walzer 1984) y
multicultural (Parekh 2000).

C r t i c a s

En un primer sentido se entiende desarrollo como un estado final o resultado (achievement):

desarrollo es un mejoramiento que es el resultado de un proceso o de una intervencin.
La pregunta es, entonces, qu se considera como mejoramiento. Las respuestas suelen ir
desde una perspectiva objetivista (mayor alfabetizacin, satisfaccin de necesidades bsicas,
ms recursos, acceso a la salud, ms oportunidades), hasta concepciones exclusivamente
subjetivistas: cualquier cosa que un individuo, un grupo, o una nacin (tres categoras
irreducibles entre s) considere como mejoramiento es mejoramiento y, por tanto, desarrollo.

2) La simplificacin: Producto Interno Bruto (PIB) per capita

De acuerdo al modelo dominante, de la economa del desarrollo, el progreso de un
pas se determina mediante el crecimiento econmico medido como Producto Interno
Bruto (PIB) per capita. Con el aparataje conceptual presentado en la seccin anterior,
desarrollo sera un estado final objetivo.
Este modelo tiene ciertas ventajas. Ya que el valor monetario permite agregar y comparar
bienes y servicios diversos, el PIB es relativamente fcil de medir. De este modo, no es
complicado realizar comparaciones entre los niveles de desarrollo de diferentes pases o
entre un pas en distintos puntos temporales. El modelo es transparente, en el sentido de
que es relativamente difcil para un pas trucar los datos para aparecer mejor de lo que es.
Adems, si bien algunos economistas reconocen que el PIB per capita no es identificable con
21

desarrollo (es decir, habra variables que se le escaparan), este enfoque dara cuenta de, al
menos, un elemento en la direccin correcta: ms recursos permitiran una mejor calidad de
vida (o cualquier otra variable que se considere como desarrollo). En un extremo se lo puede
considerar como instrumentalmente valioso. Este tipo de razonamiento puede ser reforzado
por la confianza en las fuerzas distributivas de un mercado en crecimiento.

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Sin embargo, las dificultades de este modelo son mltiples. La identificacin o definicin
de desarrollo como crecimiento del PIB per capita descansa en simplificaciones extremas.
Como ya examin, desarrollo es un concepto normativo. Aplicado a un estado o un proceso,
implica un mejoramiento. En un pas en la punta del desarrollo las cosas estaran mejor que
en uno al final de la lista. Pero si no queremos quedarnos con la vana afirmacin tautolgica
de que el crecimiento del PIB es un mejoramiento econmico, hay que explicitar qu es lo
que lo tornara en algo valioso.
El concepto que surge de inmediato es el de calidad de vida. El desarrollo de un pas
debiese implicar que a las vidas (al menos) humanas les va, en algn sentido, mejor. Desde
esta perspectiva, entender el crecimiento del PIB como desarrollo debiese implicar que (al
menos) a los seres humanos les va mejor. No en pocas ocasiones se ha hecho explicita en la
economa la equiparacin entre PIB y calidad de vida. Pero los problemas de este paradigma
son evidentes y se relacionan en buena medida con su simplificacin extrema.
Primero: resulta evidente que el PIB per capita, como otras medidas que se basan en
promedios (o en totales), es indiferente a la distribucin. De este modo, un crecimiento del
PIB per capita es compatible con sociedades que contienen grandes desigualdades. En el
aparataje conceptual del PIB no hay ningn lmite a estas desigualdades. El PIB per capita no
nos dice quienes controlan la riqueza ni quienes se ven desposedos. Es un chiste conocido
que la estadstica es la ciencia que afirma que si usted tiene una manzana y yo ninguna,
cada uno de nosotros tiene media manzana. Con el PIB per capita ocurre lo mismo. Aunque
supongamos que el PIB per capita es identificable con la calidad de vida promedio (y hay
buenas razones para poner esto en cuestin), todava no nos dice nada acerca de la calidad
de vida de ningn individuo.
Segundo: incluso pasando por alto el factor distributivo, el PIB no nos dice cmo va la
vida de un individuo. Esto se debe a que la calidad de vida se ve influenciada de modos
importantes por factores que no son reducibles al valor monetario de bienes y servicios.
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Cuarto: estrechamente relacionado con el punto anterior, la representacin numrica del

PIB per capita necesariamente debe suponer la tesis de la conmensurabilidad de bienes y
valores. Es decir, la tesis de que es posible reducir todos los bienes y valores a un mnimo
comn. Suponer la conmensurabilidad de bienes y valores ya es complicado (y posiblemente
insostenible). Pero suponer que el mnimo comn mltiple es monetario, lo torna todava
ms abstruso: Qu pago estara usted dispuesto a aceptar para renunciar a su libertad
religiosa o sexual? O a su dedo meique?

M i r a d a s

Tercero: conceptualmente el entendimiento del desarrollo como crecimiento del PIB per
capita agrega aspectos diversos de la vida de un individuo en un nico elemento numrico.
Esto es un despropsito: de este modo se funden aspectos de la vida humana que, en
muchos casos, son distintos y estn poco relacionados entre s y, a fin de cuenta, no nos dice
nada acerca de ninguno de esos aspectos. El PIB per capita es un representante de aspectos
tan variados en la vida de un individuo como tiempo libre, salud, esperanza de vida, calidad
del medioambiente, seguridad, tiempo libre, oportunidades de empleo, educacin, derechos
polticos, libertades fundamentales, reconocimiento social, etc. Aunque la distribucin del
PIB fuese igualitaria, todava no sabramos nada sobre cada uno de estos (u otros) aspectos.
Pero sin referirnos a estos, la afirmacin de que el crecimiento del PIB per capita es desarrollo
se basa, o bien en una soberbia economicista o bien en una franca ignorancia.

C r t i c a s

Piense en una sociedad en que una parte de la poblacin es estigmatizada y sistemticamente

discriminada (aunque no sean pobres). Sociedades de castas, racistas, o clasistas, pero
tambin patriarcales, homofbicas o nacionalistas son buenos ejemplos. La calidad de vida
como ciudadanos de segunda clase no depende exclusivamente de la participacin en el PIB.

Quinto: incluso si su inters es dar cuenta del desarrollo meramente en trminos

monetarios y sin considerar la distribucin, es discutible que el PIB sea el mejor
mecanismo para reflejar la calidad de vida. sta parece estar mejor reflejada en
el ingreso promedio de los hogares (que en el PIB per capita). Pero, en un mundo
de capitales mviles, en que las empresas internacionales pueden retirar estos
capitales, el crecimiento del PIB no es est bien correlacionado con el ingreso
promedio de los hogares.
Sexto: el entendimiento usual del PIB per capita, como desarrollo, no slo nos
puede decir muy poco acerca de la calidad de vida de los habitantes del pas. Ms
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all de esta carencia explicativa, este entendimiento se aleja de la percepcin

fenomenolgica de todos aquellos que no se ven favorecidos por el crecimiento
econmico. Por ejemplo, para una mujer cuyos ingresos corresponden al
percentil ms desfavorecido, que no ha tenido acceso a educacin, que sufre
de violencia intrafamiliar, y que no encuentra mecanismos institucionales en
la sociedad que habita que le permitan superar su situacin de desventaja e
indefensin, es probablemente una informacin curiosa el que ella vive en un
pas desarrollado porque ha superado la marca de las 20 mil dlares per capita.
Esta es una informacin de otro mundo, pero no del suyo. Y la afirmacin de que
la organizacin institucional de la sociedad es correcta, porque es la que permite
avanzar en el desarrollo (definido de este modo limitado) es probablemente para
ella no slo curiosa, sino que, y en base a buenas razones, indignante.

3) Un camino errado: la felicidad

La teora economicista que identifica el desarrollo con el crecimiento del PIB per capita
define el desarrollo como un estado final objetivo. Resulta evidente que este modo
de entender el desarrollo es insensible con respecto a lo que los individuos consideran
como partes integrantes de su calidad de vida. En vez de centrarnos en el PIB para
disear polticas de desarrollo no deberamos centrarnos en ndices que den cuenta
de estados subjetivos?

El utilitarismo
Un modo comn de medir la calidad de vida y, en forma agregativa, el nivel de
desarrollo de una sociedad, remite a la utilidad, ya sea como total o como promedio.
El utilitarismo es la doctrina moral que ha articulado y popularizado esta concepcin.
De acuerdo a una formulacin corriente, nuestras acciones, reglas e instituciones deben
promover la mayor felicidad del mayor nmero de personas. Expresado con conceptos
contemporneos, lo correcto es maximizar el bienestar. El recurso al PIB, en la economa
de bienestar, se retrotrae a esta teora. Pero, si bien el utilitarismo comparte con la
teora desarrollista dominante la indiferencia con respecto a la distribucin y es, en un
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cierto sentido, objeto de crticas similares, en otro sentido el utilitarismo es, aun en sus
formas ms burdas, ms sensible frente a aquello que constituye la calidad de vida de un
agente, que el PIB per capita. Esto se debe a que la doctrina utilitarista es eminentemente
subjetiva. Sea como sea que se entienda la felicidad o bienestar que debe ser maximizado,
se relaciona con un estado subjetivo. Lo que considero como mi bienestar es mi bienestar.
Esta concepcin es ms sensible hacia lo que constituye el bienestar de un individuo que la
teora desarrollista que estipula que el PIB per capita es el ndice apropiado para dar cuenta
del bienestar o calidad de vida de un agente.

Es por esto que, en sus desarrollos posteriores, el utilitarismo recurre a una concepcin
diferente de felicidad o bienestar. La felicidad o bienestar se identifica como la
satisfaccin de preferencias. A diferencia de la concepcin hedonista, que identifica la
felicidad con estados de la mente, esta concepcin identifica la felicidad con estados
del mundo en los que mis preferencias son satisfechas. La labor de una poltica de
desarrollo sera, entonces, maximizar la satisfaccin de las preferencias de los individuos.
Mientras ms preferencias sean satisfechas, ms bienestar.
Nuevas teoras de la felicidad

2.-

M i r a d a s

El utilitarismo clsico es hedonista. Es decir, el bienestar correspondera a un estado

de la mente, placentero. La versin ms popular de esta concepcin caracteriza la
felicidad como disfrute del placer, resguardo de dolores (Bentham 1948, cap. 7).
Pero la teora hedonista del valor es objeto de crticas certeras. De acuerdo a una de
stas, los individuos desean muchas cosas que no se dejan subsumir bajo un estado de
la mente (Gibbard 1986, 169; compare el experimento mental de Robert Nozick la
mquina de las experiencias (Nozick 1974).

C r t i c a s

La crtica usual al utilitarismo es que permitira el sacrificio de algunos en pos de la maximizacin de la felicidad total o promedio.
Si bien esta es una crtica que el utilitarismo puede, en versiones ms refinadas, contrarrestar, el fondo de esta crtica sigue estando
vigente. Considere el siguiente caso: cinco personas gravemente enfermas requieren un trasplante para no morir. En la sala contigua
hay un paciente completamente sano realizando su chequeo anual. Curiosamente sus rganos son compatibles con los de los cinco
enfermos. Usted es un mdico muy capaz que podra realizar las intervenciones en pocos minutos. Si lo hace, cinco personas viviran
y una dejara de existir. Si no lo hace, una persona continuara existiendo pero cinco moriran. Si Usted es un mdico utilitarista
que aspira a fomentar la mayor felicidad del mayor nmero entonces mucho parece hablar a favor de los trasplantes. El modo de
debilitar este tipo de conclusiones recurre a reflexiones tambin utilitarias: si esta conducta fuese permitida entonces viviramos
en una sociedad atemorizada (todas las personas sanas podran ser secuestradas a la vuelta de la esquina). El miedo generalizado
producira una situacin en que la utilidad general se vera menoscabada. Por esta razn, conductas como las sealadas no pueden
ser permitidas. Todava ms, como algunos autores utilitaristas han sealado, es necesario identificar intereses fundamentales que
debemos reconocer y respetar en todos, porque no hacerlo disminuira a la larga la utilidad general. En esta lnea de razonamiento es incluso posible derivar algn tipo de derechos desde la teora utilitarista. Sin embargo, todos estos lmites a la accin de
individuos e instituciones descansa en un ejercicio emprico acerca de las ventajas y desventajas que se desprenden de un curso de
accin en comparacin a los otros cursos disponibles. Por lo tanto, es siempre posible imaginar mundos en que los resultados del
clculo de utilidad podran ser distintos, y este tipo de operaciones involuntarias, o la esclavitud, estuviesen permitidas o fuesen
incluso obligantes. Para una consideracin crtica interesante de la doctrina utilitarista compare Sen/Williams (1982).

25

La tesis de que la felicidad relatada de un agente es un ndice apropiado de su bienestar

y debe, por tanto, constituir el foco de las polticas pblicas direccionadas a mejorar
la calidad de vida, ha adquirido hoy en da fuerza como una alternativa para definir el
desarrollo.

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Los nuevos estudios de la felicidad y los desarrollos de la psicologa positiva reclaman

para s el ser un buen indicador de la calidad de vida de un individuo y, agregativamente,
del nivel de desarrollo de una nacin. De acuerdo a estos estudios sobre la felicidad:
La evidencia emprica que ha sido acumulada sugiere la existencia de una dimensin
de felicidad singular y medible (Argyle 1999, 2). El desarrollo de una nacin se
relacionara (al menos parcialmente) con el nivel de felicidad relatado en esa nacin. Y
las polticas pblicas desarrollistas debiesen estar encaminadas a maximizar los ndices
de felicidad sociales.
A continuacin mencionar concisamente algunos de los resultados ms populares de
estas investigaciones:
Un estudio, ya clsico, realizado con ganadores de premios de loteras (con una media
de 500 mil dlares) mostr que, pasada la euforia inicial, el bienestar subjetivo de los
ganadores no se diferenciaba del de los no ganadores, y que en las tareas cotidianas
los primeros relataban niveles menores de placer que con anterioridad al premio
(Brickman/Coates/Janoff-Bulman 1978).
Las tasas de infelicidad presentadas por los desempleados involuntarios, as como las
tasas relativas a sus tendencias suicidas, son significativamente ms altas que las de
los activos en el mundo laboral. Este vnculo tambin es vlido en el caso de pases
con sistemas sociales que permiten controlar la prdida de la renta asociada con el
desempleo. Por otra parte, los pensionados, a pesar de no estar empleados, dan
cuenta de niveles de satisfaccin ligeramente superiores a los de aquellos activos en
el mundo del trabajo (Oswald 1997; Argyle 1999).
El fuerte crecimiento econmico sostenido durante dcadas en Estados Unidos,
Japn y Europa no alter la proporcin de individuos que se consideran felices e
infelices en los pases correspondientes. Si bien en pases pobres el crecimiento
de la renta se relaciona con un aumento de la felicidad, esta correlacin tiende a
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Si la aspiracin es definir el desarrollo y disear polticas encaminadas a ste, los

nuevos estudios de la felicidad son tan problemticos como la definicin utilitarista
de la felicidad. En mi opinin, si bien los resultados particulares de las investigaciones
pueden ser fuentes tiles para las evaluaciones individuales acerca del mejor modo
de promover el propio bienestar (debera comprar una propiedad espaciosa en las
cercanas del aeropuerto, o utilizar los mismos recursos para adquirir una ms bien
modesta en las cercanas de mi lugar de trabajo?), decisiones acerca de las polticas
pblicas no deben basarse en un nuevo tipo de welfarism estructurado de acuerdo
a este ndice de la felicidad. Por el contrario, hay buenas razones (entre otras, las
calificaciones a las que debera estar sujeto este ndice de la felicidad) para defender
la idea de que, aunque el ndice de la felicidad diese cuenta de un modo apropiado
del bienestar subjetivo de los individuos, polticas pblicas de alcance mayor deberan
basarse en ndices con un cierto nivel de objetividad (Loewe 2011b). Por ejemplo,
mtricas basadas en bienes bsicos (Rawls 1971; 1996), o en recursos (Dworkin 1981;
2000), o todava mejor, como argumentar en la siguiente seccin, en capacidades
para alcanzar funcionamientos valiosos (Nussbaum 2000; 2006) o libertad efectiva
(Sen 1997; 1999).

C r t i c a s

desaparecer con cada crecimiento adicional de la renta, que se produce luego de

que la nacin ha alcanzado un determinado nivel de sta (similar al de Corea del
Sur o Portugal), que permite satisfacer necesidades bsicas. (Para estudios acerca de
la relacin entre crecimiento econmico, renta y felicidad, compare, entre muchos
otros, Frey/Stutzer 2002; Oswald 1997; Agyle 1999; Diener/Oishi 1999; Inglehart
1996; Graham/Pettinato 2002).

Aceptar que el ndice de la felicidad es adecuado para definir el bienestar subjetivo,

no implica aceptar que el welfarism es una teora poltica correcta (como a menudo
asumen investigadores en sus intentos por otorgar relevancia poltica a los resultados
de sus investigaciones empricas sobre la felicidad). A continuacin me referir a un
problema central de este enfoque.
Esta concepcin es objeto de la misma crtica que se realiza contra la definicin hedonista
de la felicidad y la identificacin de la felicidad con la satisfaccin de preferencias. Lo
que yo considero como un estado mental agradable puede estar, en un cierto sentido,
distorsionado por experiencias vitales. De igual modo, la formacin misma de las preferencias
27

puede estar distorsionada. Esto se debera a que no todos los juicios valorativos en que se
basa aquello que consideramos que es nuestra felicidad pueden ser considerados como
apropiados. El fenmeno no es desconocido en la filosofa, y usualmente se lo subsume
bajo el concepto de preferencias adaptativas. De acuerdo a este fenmeno, los individuos
adaptan sus expectativas a las oportunidades disponibles, mediante un mecanismo causal
no escogido, que tiene lugar sin su control o conciencia. Una preferencia es adaptativa, si
ella tiene la estructura de la fbula del zorro y las uvas: el zorro quiere las uvas pero, porque
no las puede alcanzar, juzga que ellas estn agrias (Elster 1983).

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En otras palabras, los procesos valorativos estaran distorsionados por influencias

inapropiadas. As, el bienestar de individuos con preferencias adaptativas se puede
retrotraer a circunstancias de dominacin e injusticia. Individuos acostumbrados a
situaciones de escasez, o a ser objeto de violencia, y que no piensan que tienen una
demanda legtima a los medios que acabaran con la escasez o a los derechos que
acabaran con el trato violento, pueden tener un bienestar relativamente alto, aunque
vivan situaciones de profunda injusticia.
La posicin de un individuo con preferencias adaptativas puede ser ilustrado con el caso del
esclavo feliz: como el esclavo feliz, todos aquellos que pueden alcanzar poco, a menudo
desean poco. Esto se aplica, particularmente, a situaciones en las que, en el medio social,
condiciones fundamentales de injusticia son efectivas, como por ejemplo, desigualdades
relativas a la raza, a la casta, a la clase social o al gnero. Tambin se puede pensar en el caso
de un gobierno autoritario que exitosamente implementa polticas pblicas direccionadas a
llevar a cabo un lavado de cerebro entre sus ciudadanos.
Esta es una de las razones por las que la felicidad relatada de los individuos (lo que
ellos relatan como su nivel de felicidad) no debe ser considerado un ndice apropiado
para determinar el desarrollo de una nacin, ni para disear polticas de desarrollo.
Independientemente del nivel relatado de felicidad, los individuos tienen demandas
3.- Jon Elster ha formulado una concepcin estrecha de preferencias adaptativas (Elster 1983). De acuerdo a esta concepcin, stas se diferencian del caso en el que nos obligamos a nosotros mismos a un determinado propsito para de este modo (quizs) generar una nueva
preferencia. Esta ltima es una limitacin intencional del conjunto de oportunidades: para evitar beber, evito los bares. stas se diferencian
tambin de las preferencias que se pueden retrotraer a un intento intencional de otros para manipular nuestras preferencias. stas se diferencian de las preferencias que han cambiado debido a un proceso de aprendizaje o a determinadas experiencias stas no son reversibles,
mientras que las preferencias adaptativas son sumamente flexibles (si las uvas caen al suelo, ya no estn agrias). stas se diferencian de
preferencias que se retrotraen a un cambio intencional de carcter, y de preferencias que se basan en reflexiones profundas stas ltimas
cambian la percepcin de la situacin y no la preferencia. A diferencia de todos estos casos, las preferencias adaptativas se forman mediante
un mecanismo causal no escogido por nosotros y sin nuestro control o conciencia. En oposicin a las preferencias adaptativas, Elster sita las
preferencias autnomas, que l entiende como preferencias que son objeto de nuestra reflexin, y que nosotros escogemos o aceptamos
de un modo intencional.

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legtimas, que deben ser tomadas en serio desde la perspectiva de una tica del
desarrollo.

4) Un enfoque alternativo: las capacidades

Y los datos recogidos por el Informe de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas que
se basa, en buena medida, pero de un modo restringido, en los desarrollos del enfoque
en las capacidades realizados sobre todo por Sen, muestran claramente que el ranking
de los pases de acuerdo al PIB per capita difiere, en ocasiones, de un modo notable,
del ranking establecido mediante el ndice de Desarrollo Humano.

M i r a d a s

En el mismo contexto, los estudios realizados por Martha Nussbaum han mostrado
claramente cmo la calidad de vida de las mujeres se relaciona fuertemente con
aspectos como alfabetizacin y derechos de propiedad, y no se desprende del
crecimiento econmico (Nussbaum 2000).

C r t i c a s

Los estudios empricos han dejado en claro las insuficiencias del entendimiento
economicista del desarrollo. Esto hace ms extrao que muchos economistas y
polticos se aferren a l. Por ejemplo, los estudios comparativos realizados por Jean
Drze y Amartya Sen (1989; 1995) entre diferentes estados, en India, han demostrado
claramente que el crecimiento econmico no es suficiente para mejorar la calidad de
vida en muchos contextos, como salud y educacin. Como es conocido, mejoramientos
en estas reas dependen fuertemente de la accin estatal.

Incluso si utilizamos alguna funcin igualitaria distributiva (lo que va mucho ms all de la
simple referencia al PIB per capita), es insatisfactorio definir niveles de desarrollo por relacin
exclusiva a la tenencia de bienes monetarios. Si los bienes tienen valor es porque permiten
alcanzar algo que valoramos. Estar preocupado de los bienes en cuanto tal, sin atender a
qu es lo que estos bienes hacen a los seres humanos es un tipo de fetichismo (Sen 1980,
218): mientras que los bienes y servicios son valiosos, ellos no son valiosos en s mismos.
Su valor descansa en lo que ellos pueden hacer por la gente o, ms bien, en lo que la gente
puede hacer con esos bienes y servicios. (Sen 1984, 510).

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El desarrollo se tiene que relacionar con lo que los individuos pueden alcanzar con
los bienes. Dicho de un modo indiferenciado, si el desarrollo es un estado deseable,
lo es porque mejora la calidad de vida de los individuos. Para preguntarnos acerca
de la calidad de vida, y poder as entender los procesos de desarrollo, debemos
plantear preguntas acerca de la vida de los individuos singulares. Recurriendo a Sen,
preguntas acerca de lo que un individuo es capaz de hacer y de llegar a ser. Es decir,
sus capacidades para desarrollar diversas formas de vida. Incluso vivir en un pas con
un PIB elevado no es sinnimo de las capacidades de las que se dispone. Usted puede
disponer de menos medios, pero incluso si dispone de ms medios que el promedio
puede ser sujeto de discriminacin histrica o sistmica, o tener requerimientos
especiales de algn tipo, etc.
En vez de recurrir a un espacio evaluativo insensible a los individuos singulares, el
enfoque propone un cambio de paradigma: el espacio evaluativo es el de las libertades
sustantivas las capacidades para elegir una vida que uno tiene razn para valorar
(Sen 1999, 74).
La relevancia de este enfoque, y su alejamiento del PIB como medida de desarrollo,
queda claramente en evidencia al considerar que los seres humanos son distintos, pero
distintos en modos diferentes (Sen 1997, 85). Por una parte, los seres humanos son
distintos porque persiguen fines diferentes. Esto no es problemtico para el enfoque
que, en principio, considera a los seres humanos como responsables por sus fines. Pero
por otra parte, y relevante para el enfoque, los seres humanos difieren en su habilidad
para convertir bienes en ventajas. Este modo de ser diferente torna evidentes los lmites
del enfoque economicista tradicional. Siguiendo a Sen en la formulacin de esta crtica
a las mtricas que se articulan, exclusivamente, sobre la base de bienes, individuos de
diferente constitucin y situados en contextos diferentes tienen diferentes tasas de
convertibilidad de bienes en ventajas. Por lo tanto, requieren diferentes cantidades de
bienes, y diferentes tipos de bienes, para satisfacer las mismas necesidades. Recurriendo
a una ilustracin muy citada de Sen: la conversin de comida en alimentacin est
influenciada por edad, sexo, metabolismo, tamao corporal, estado general de salud,
nivel de actividad, condiciones higinicas, y muchas otras contingencias.
Una mtrica ms apropiada para una teora del desarrollo debe centrarse en la
capacidad para alcanzar formas de funcionamiento.
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Todas las formas de vida abiertas a un individuo componen el marco de su libertad efectiva.
Entendido de este modo, el desarrollo se entiende como un proceso de ampliacin de
la libertad de los individuos. Este foco en las capacidades o libertades efectivas implica
que se deben considerar las caractersticas personales y medioambientales relevantes
que gobiernan la conversin de bienes en la habilidad de la persona para promover sus
fines. Sen refiere a los siguientes parmetros que deben ser considerados para asegurar
la capacidad o libertad efectiva (Sen 1999, 70-71):

c. Variaciones en el clima social: la conversin mencionada est influenciada por

factores como las organizaciones educativas pblicas o la ausencia o prevalencia de
crimen y violencia. Tambin el tipo de comunidad puede ser central, como muestra la
literatura sobre el capital social.

M i r a d a s

b. Diversidades medioambientales: circunstancias climticas pueden, por ejemplo,

influenciar lo que una persona logra conseguir con sus ingresos. Esto tambin se
relaciona con enfermedades endmicas en algunas zonas geogrficas ( por ejemplo,
malaria), pero tambin con un medioambiente contaminado.

C r t i c a s

a. Heterogeneidades personales: caractersticas fsicas dispares, asociadas con

impedimentos, enfermedad, edad o gnero. Ellas hacen que los requerimientos de los
individuos sean diferentes.

d. Diferencias en perspectivas relacionales: los bienes requeridos para cumplir

patrones de conducta establecidos varan entre comunidades, dependiendo de
convencin y costumbre (por ejemplo, vestimenta: qu implica aparecer en pblico
sin vergenza?). El auto-respeto de un individuo estara estrechamente relacionado
con este ltimo factor.
En todos estos parmetros los individuos difieren en los modos que deben ser
considerados, si lo que nos interesa es su calidad de vida, ya que afectan su
capacidad para alcanzar determinadas ventajas. Guindose por este enfoque, es
posible dar cuenta de la calidad de vida de los individuos y disear polticas de
desarrollo que aspiren a fortalecer sus capacidades centrales. A continuacin,
explicitar sucintamente tres caractersticas muy discutidas del enfoque.
4

31

Capacidades y funcionamientos

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Junto al de capacidad, el segundo concepto central para el enfoque es el de

funcionamiento. Los funcionamientos son componentes de cmo una persona vive - lo
que es y lo que hace. Por ejemplo, su estado de salud, de alimentacin, pero tambin
el referirse a sus derechos, es decir, son estados finales. Un conjunto (o vector) de todos
estos funcionamientos compone la vida de una persona. La capacidad de una persona
es el conjunto de vectores alternativos de modos de funcionamiento que ella podra
alcanzar. Es decir, las vidas alternativas abiertas a esta persona (o con otros trminos: la
extensin de su libertad efectiva).
Dicho de otro modo, las capacidades de una persona refieren a los funcionamientos
particulares que podran ser alcanzables para ella (por ejemplo, la capacidad de tener
buena salud, de estar bien alimentado, de referirse a los propios derechos). De este
modo, stas son medios que, actualizados, permiten alcanzar estados finales. Disponer
de estas capacidades tiene un valor, con independencia del hecho de que se actualicen
o no los funcionamientos correspondientes. Por ejemplo, disponer de la capacidad de
estar bien alimentados es valioso, independientemente, de que en razn de una dieta
- por razones, mdicas, estticas, religiosas, etc. - no nos alimentemos. Para el enfoque
en las capacidades, tanto el entendimiento objetivo (las capacidades disponibles) como
el subjetivo (las actualizacin de capacidades en los funcionamientos que cada agente
considere valiosos), juegan un papel en una concepcin integral de desarrollo.
5

Si bien el concepto de funcionamiento es crucial para el enfoque (es la determinacin

de funcionamientos valiosos lo que permite individualizar las capacidades), este enfoque
aspira, bajo condiciones normales, fomentar capacidades y no funcionamientos. La
autonoma ocupa un lugar central: el enfoque no estipula cmo los individuos deben vivir
sus vidas, sino que establece que en la vida se debe disponer de las capacidades que tornan
posible desarrollar funcionamientos valiosos. Los individuos deben decidir, en cada caso,
si actualizan los funcionamientos y cules. De este modo, Nussbaum puede rechazar las
crticas que apuntan a que el enfoque en las capacidades sera paternalista y afirma, por el
6

4.- Una discusin ms detallada de stas y otras caractersticas en Loewe 2009

5.- Combinando estos entendimientos con el sentido de desarrollo como estado final y como medio se individualizan cuatro posibilidades.
Sen refiere a: (i) well-being achievement: cuanto bienestar una persona alcanza para evaluar esto hay que atender especialmente a los
funcionamientos actuales (no slo a la satisfaccin) de una persona; (ii) well-being freedom: lo que esta persona era libre de alcanzar; (iii)
agency achievement: lo que ella alcanza en relacin a sus valores; y (iv) agency freedom: lo que ella era libre de alcanzar en relacin
a sus valores (lo que incluye su relacin hacia otros individuos y entidades). Todos estos elementos juegan un papel al definir el desarrollo
humano alcanzado por un grupo o clase de individuos en un contexto social particular.

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contrario, su carcter pluralista. Sen es, en ocasiones, ambivalente acerca de la prioridad

de la capacidad dentro de su enfoque. A diferencia de Nussbaum, que focaliza su atencin
en el desarrollo de una teora de justicia, Sen aspira tambin a elaborar instrumentos para
evaluar y comparar la calidad de vida. Para esto Sen refiere tanto a funcionamientos como
a capacidades (compare Sen 1999, 74 y siguientes).
Sin embargo, la referencia a la capacidad y no al funcionamiento caracteriza el trabajo
de Sen (Sen, 1997, 87). De este modo, el autorl acenta el valor de la libertad para elegir:
carecer de alimentos debido a una hambruna, no es lo mismo que ayunar. La diferencia
es que en el primer caso no disponemos de la capacidad para estar bien alimentados,
mientras que en el segundo s. En este caso, disponiendo de la capacidad, nos decidimos
por diferentes razones (religiosas, dietticas, etc.) a no actualizarla.
7

M i r a d a s

Fundamental para el enfoque es que no todas las capacidades humanas son

igualmente importantes. La capacidad para jugar baloncesto no puede ser equiparable
a la capacidad de estar bien alimentado. Para diferenciar entre las capacidades que son
objeto del enfoque y las que no, es necesario identificar aquellas que resultan centrales
para la vida humana.

C r t i c a s

Capacidades centrales

En la teora de Sen hay un criterio particular para determinar la prioridad de ciertas

capacidades: lo que la gente tiene razn para valorar. Algunas capacidades (por ejemplo,
la capacidad de estar bien alimentado) son consideradas bsicas. La idea parece ser que,
bajo condiciones normales, todo agente tendra una buena razn para valorar estas
capacidades. En estricto sentido, su enfoque es uno de libertad razonada.
Nussbaum diferencia entre tres tipos de capacidades: bsicas, internas, y combinadas
(Nussbaum 2000, 84 y siguientes). Capacidades bsicas refieren al equipamiento
6.- El proviso bajo condiciones normales es razonable. Ya que el enfoque recurre a la autonoma o libertad razonada, es consistente con
ste que, cuando stas no alcanzan el nivel mnimo estipulado, los funcionamientos (y no las capacidades) sean protegidas y fomentadas.
Algunos casos ejemplares refieren a nios y a minusvalas graves: los funcionamientos protegidos y fomentados no pueden depender en
muchos casos de las decisiones de ellos relativas a la actualizacin de las capacidades (por ejemplo, la capacidad de estar bien alimentados).
Otro caso en que los funcionamientos y no las capacidades deben ser directamente protegidos y fomentados, lo encontramos en el intento
de Nussbaum de ampliar el campo de validez del enfoque al caso de los animales no-humanos (Nussbaum 2006). Una discusin de esta
estrategia en Loewe 2008.
7.- Si consideramos su caracterizacin del desarrollo como libertad, es claro que las capacidades ocupan un lugar central dentro de su enfoque,
lo que por cierto fundamenta su ttulo: el enfoque en la capacidad. Para un anlisis del enfoque en el contexto de las teoras de desarrollo
compare Gasper (2004).

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innato de los individuos (por ejemplo, la capacidad para escuchar o ver). Ya que stas
son la base necesaria para desarrollar capacidades ms avanzadas, deben ser objeto
de atencin. A diferencia de stas, las capacidades internas refieren a condiciones
maduras, esto es: estados desarrollados que son condicin suficiente para poder
ejercer los funcionamientos. En ocasiones, estas capacidades requieren slo tiempo
para desarrollarse: la capacidad de tener funcionamientos sexuales se adquiere al
crecer (lo que por cierto requiere, entre otras cosas, de una alimentacin adecuada).
Para aprender un lenguaje, la mayora de los nios slo requiere haber estado expuesto
a ste durante un perodo crtico.
En ocasiones, el desarrollo de la capacidad requiere soporte del medioambiente (cuando
aprendemos a jugar o a participar en poltica, etc.) Sin embargo, aunque los individuos
hayan desarrollado estas capacidades, es posible que estn impedidos de llevar a cabo
los funcionamientos. Para considerar este aspecto, Nussbaum introduce la idea de
capacidades combinadas. stas son capacidades internas combinadas con condiciones
externas propicias para el ejercicio del funcionamiento correspondiente. Por ejemplo,
en una sociedad tradicional una mujer que no ha sufrido una mutilacin genital tiene
la capacidad interna para alcanzar expresin sexual. Sin embargo, si ella ha enviudado
y no le est permitido casarse nuevamente, no tiene la capacidad combinada para
alcanzar un funcionamiento sexual (Nussbaum 2000, 85).
De acuerdo a su articulacin, el enfoque refiere a aquellas capacidades combinadas
que son relevantes en relacin a funcionamientos humanos considerados como
especialmente valiosos, porque posibilitan una vida con dignidad humana. Nussbaum
tiene la pretensin de poder reunir estas capacidades en una lista de diez puntos
(Nussbaum 2000, 78-80; la lista reconsiderada en 2006, 76-78). En esta lista si bien
la afiliacin y la razn prctica son especialmente importantes todas las capacidades
combinadas deben ser consideradas como igualmente relevantes.
8

Capacidades e instituciones
La pretensin del enfoque es institucional. Nussbaum intenta establecer un marco
conceptual y normativo que permita disear los principios ms importantes de la vida
poltica de la sociedad, como la constitucin y las leyes.
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La identificacin de capacidades es central para establecer principios de justicia

productivos para el diseo constitucional. Su enfoque no aspira a garantizar la igualdad
en la disposicin de capacidades, sino un mnimo necesario para poder desarrollar una
vida digna: Una lista de capacidades centrales no es una teora completa de justicia.
Una lista de este tipo nos da las bases para determinar un mnimo social decente en
una variedad de reas (Nussbaum 2000, 75). Sin embargo, con respecto a cierto tipo
de bienes, no es admisible una distribucin que no sea igualitaria. Con las palabras
de Nussbaum: Ciertas capacidades deben ser aseguradas a los ciudadanos sobre la
de la igualdad, o la igual dignidad no ha sido respetada (Nussbaum 2006, 295).
En ausencia de muy buenas razones, todos aquellos bienes definidos como derechos
y libertades bsicas y que Nussbaum incorpora en su lista: libertad de conciencia
y religin, libertad de reunin, as como el derecho a no discriminacin, el derecho
a participacin poltica, a la libertad de expresin y de asociacin no pueden ser
restringidos o distribuidos de un modo desigual. Estos bienes posibilitaran el autorespeto y as la dignidad de las personas, y una distribucin desigual atentara contra
esta dignidad y auto-respeto.

Sen no es tan claro al respecto. l no se refiere a las capacidades, especficamente, como
un modo para establecer marcos constitucionales sino que, como se desprende de sus
ejemplos, recurre a stas para justificar polticas pblicas de diversa ndole. En todo caso,
las dos versiones del enfoque deben distinguirse de cualquier teora que aspire a estipular
el modo en que los individuos guen sus vidas estableciendo, por ejemplo, que los
funcionamientos deben ser actualizados. En vez de esto, el enfoque aspira a establecer una
base para disear estructuras institucionales y para determinar polticas pblicas.

C r t i c a s

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5) Desafos
A continuacin me referir a algunos contextos en que, guindonos por el enfoque,
es necesario realizar grandes avances para poder considerarnos relativamente
desarrollados. La lista no es exhaustiva y tampoco aspira a reunir los aspectos ms
importantes.

8.- Aunque es una lista abierta, que puede ser elaborada y complementada, este esfuerzo diferencia su estrategia de la de Sen, quien no slo
piensa que no es posible obtener una operacionalizacin completa del enfoque, sino tambin que, aspirar a lograrla, es una mala idea (Sen
1997, 46 y siguientes).

35

Gnero
Los estudios de Amartya Sen han dejado en claro cmo, en muchos pases en Asia, las
mujeres sufren de una desventaja fundamental con respecto a su capacidad de llegar a vivir
y de vivir una vida de duracin normal. Esto se debe a que, debido a aspectos y prcticas
culturales, pero tambin a polticas pblicas e instituciones, no slo se producen abortos
selectivos de acuerdo al gnero sino que, el cuidado dado a las nias es peor que el dado a
los nios, lo que se traduce en una tasa de sobrevivencia menor.

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Por su parte, con sus estudios comparativos, Martha Nussbaum ha demostrado, con
claridad, cmo el status social de las mujeres depende de aspectos como su capacidad para
adquirir educacin y acceder al mercado de trabajo, as como de las leyes de propiedad.
El caso de Chile, ciertamente, no es tan extremo. Pero si queremos ser desarrollados
debemos medirnos con los que s lo son. Y con respecto a la igualdad entre los gneros nos
encontramos muy lejos de ellos. (compare fuentes 2012)
Considere la igualdad salarial. De acuerdo a los datos del PNUD (2009), entre las 43 naciones
ms desarrolladas de las cuales se tiene informacin, Chile ocupa el lugar 40. Dicho de
otro modo, la capacidad de adquirir ingresos est mediada, entre otros, por un aspecto
tan arbitrario como el gnero. Y ya que las capacidades estn interconectadas entre s,
esta desventaja se refleja en muchas otras desventajas, como la capacidad de escapar de
relaciones caracterizadas por la opresin y la violencia.
Si nos guiamos por el Empoderamiento de Gnero de las Naciones Unidas (2009)
que considera, entre otros, posiciones en el Congreso, acceso al voto y mujeres en
posiciones de alto nivel, nos encontramos en el lugar 46 de las 49 naciones con
mayor nivel de desarrollo humano. Muy atrs de todos aquellos pases hacia los cuales
miramos. Chile se encuentra no slo por debajo de la media mundial, sino que por
debajo de la media latinoamericana. Mientras ms escalamos en la pirmide del poder,
ms disminuye la presencia de las mujeres. Este tipo de consideraciones es por cierto
importante: genera una percepcin social acerca del status y el valor de las mujeres
como participantes con el mismo nivel en la sociedad.

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Por cierto, realizar cambios con respecto a la igualdad entre los gneros requiere
cambios culturales. Nuestra sociedad contina teniendo fuertes resabios patriarcales.
Pero ms all de fomentar estos cambios, es necesario generar realidades. Se requiere
una accin decidida de los diferentes actores, polticos, privados y estatales, para
fomentar la inclusin de las mujeres en el espacio pblico.

M i r a d a s

En el sector poltico es fcil imaginarse sistemas que incentiven la participacin de la

mujer, por ejemplo mediante financiamiento electoral estatal. Y en el mbito social hay
que incentivar la idea de la distribucin de cargas en las labores domsticas y el cuidado
de los hijos. Usualmente, esto corre por cuenta de las mujeres, generando un sistema
de jornada de trabajo doble, que no deja tiempo libre para actualizar capacidades
centrales, como la creatividad.

C r t i c a s

Por ejemplo, en el mbito privado se pueden establecer incentivos para promover la

inclusin de la mujer en cargos superiores, as como premiar pblicamente cierto tipo
de conductas empresariales inclusivas. Se requiere cambios, tambin, en la norma de
guarderas infantiles, para evitar sus efectos discriminatorios, as como en la fiscalizacin
real de la norma de igualdad de salario. Tambin se debe avanzar en un postnatal que
permita (e incentive) la participacin de los padres - hombres - en el cuidado de los hijos.
Estas polticas son realidad en muchos pases europeos, como Alemania y Suecia.

Discriminacin
Chile es un pas que discrimina. La Ley Antidiscriminacin que se discute es un paso en
la direccin correcta. Pero hay que ir ms all.
9

La discriminacin, es decir exclusin por motivos ilegtimos, produce un dao profundo.

Ms all de limitar el acceso a bienes y oportunidades, es una expresin del valor que se
percibe en el otro. Y el valor que se expresa es denigrante. En definitiva, atenta contra
el auto-respeto y la igual dignidad. Siguiendo a John Rawls, el bien primario quizs
ms necesario se refiere a las bases sociales del auto-respeto (Rawls 1971). Con este
autor podemos decir que una persona tiene auto-respeto, (1) cuando est convencida
de su propio valor y de que sus metas y planes de vida son valiosos de ser llevados a
9.- Compare la encuesta Tolerancia y no Discriminacin de la Fundacin Facultad de Ciencias Sociales, Departamento de Sociologa, Universidad
de Chile (2003); y la encuesta Tolerancia y Discriminacin en Chile (2006) de la Universidad Diego Portales.

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cabo (autoestima), y (2) cuando confa no slo en poder proyectar planes de vida, sino
tambin en poderlos desarrollar (autoconfianza).

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Por lo tanto, el auto-respeto es una condicin basal para que nosotros podamos
disear planes de vida, para que los intentemos llevar a cabo y para que nos alegremos
cuando se logran. Es en este sentido que Rawls caracteriza (ya que el auto-respeto, en
cuanto tal, no se deja repartir del mismo modo que, por ejemplo, los recursos) las bases
sociales del auto-respeto como un bien primario fundamental para el bienestar de los
individuos. De este modo, al atentar contra el auto-respeto, la discriminacin atenta
profundamente contra las capacidades centrales de los seres humanos para hacer y
llegar a ser lo que consideren valioso.
La discriminacin es un modo de lidiar con las diferencias en la sociedad. Pero es la
respuesta errada, una respuesta que no slo limita ilegtimamente las oportunidades de
los individuos, sino una que los daa y ofende su dignidad. Los tipos de discriminacin
son mltiples. Por nombrar algunos, puede ser sexista, homofbica, racista, nacionalista,
xenofbica, con respecto a la edad, religiosa, relativa al origen tnico, etc. Pero las
principales causas de discriminacin en Chile se refieren al nivel socioeconmico y al
origen social.
De acuerdo a la encuesta Tolerancia y Discriminacin en Chile (2006) de la Universidad Diego
Portales, ello se traduce principalmente en las dificultades que las personas pobres tendran
para encontrar trabajo y en el hecho de que, tener un buen apellido, le abre oportunidades
a las personas. Por otra parte tener un origen indgena cerrara oportunidades.
Las prcticas discriminatorias se adquieren a temprana edad, al categorizar a los individuos
otorgndoles valor sobre la base de estereotipos. Se expresa fuertemente en el lenguaje. Las
referencias al hombrecito, la mujercita son obvias. Pero tambin se ancla en prcticas
sociales y, en ocasiones, en reglamentos evidentemente discriminatorios. Piense en casos
tan actuales y discutidos en la prensa como el de las nanas de Chicureo. Un club que se
niega a que las empleadas domsticas (o asesoras del hogar) utilicen las instalaciones y
slo las acepta en tanto estn cuidando nios y porten uniforme de nanas. Un condominio
que no permite que ellas caminen por los sectores comunes, es decir por sus calles. Qu
expresan este tipo de prcticas sino juicios denigrantes acerca del valor de los otros? Se
imagina un caso como ste, en Finlandia?
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Educacin

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La educacin juega un rol central en las teoras liberales igualitarias y en las polticas
pblicas que tratan de garantizar igualdad de oportunidades. La situacin no es
diferente para el enfoque en las capacidades. La educacin (de nios y adultos) est
en el ncleo del enfoque, en tanto fomenta las capacidades de los individuos. Aunque
desde la perspectiva de neutralidad estatal hay discusiones importantes relativas al
tipo de valor de la educacin (como fuente de oportunidades para desarrollar una vida
productiva, como generadora de ciudadanos responsables, o como un valor en s),
resulta evidente que sus consecuencias repercuten en mltiples aspectos de la vida,
creando capacidades valiosas que amplan la libertad efectiva de los seres humanos.

C r t i c a s

Como es conocido, la educacin en nuestro pas no hace sino perpetuar los privilegios
asociados a la clase, es decir, a la suerte del nacimiento. Estadsticamente la movilidad
social es una quimera, sobre todo si atendemos a los ms desfavorecidos. Adems de
prcticas discriminatorias que aspiran a proteger los intereses propios (de la propia
familia, crculo de amigos, clase, etc.), esto se debe a la extraordinaria mala calidad
de la educacin pre-escolar y escolar pblica, y al valor de mercado de la educacin
de calidad. En definitiva, mientras ms pobres tus padres, peor tu educacin. Es decir,
nuestra sociedad penaliza a todos aquellos desfavorecidos por la fortuna.

Con respecto a este tema, nuestro pas est lejos de los pases desarrollados. Pero,
ms all de los problemas de calidad de la educacin pblica y de los problemas de un
acceso a la educacin de calidad, mediado de acuerdo a la capacidad de pagar, hay
problemas profundos con respecto al modo en que se suele entender la educacin.
Es evidente que la educacin prepara a los individuos para la vida laboral. Pero es
importante no confundir capacidad con simple habilidad. Una verdadera educacin
para el desarrollo humano requiere mucho ms que un foco estrecho, centrado en
habilidades transables en el mercado, que permitan a los individuos tener acceso
a mejores oportunidades de empleo y a los pases rendir mejor en el mercado
internacional, acrecentando su PIB. Ms all de esto, la educacin debe preparar a
ciudadanos responsables y, todava ms, a a que los individuos puedan tener vidas
significativas.

39

Es por esto que resulta central fomentar el pensamiento crtico y la empata, la

capacidad para imaginar y entender a otra persona desde dentro, as como tener
conocimientos de historia nacional y mundial y del sistema econmico. Y el mejor
modo de fomentarlos es mediante las humanidades y el arte (Nussbaum 1997; 2010).
La importancia del arte es claramente mostrada por Nussbaum en relacin a Tagore y
su escuela Santiniketan (Nussbaum 2007).
Ciertamente todo esto se opone a los desarrollos curriculares actuales que tienden a
disminuir las horas de arte, educacin cvica e historia, en las escuelas a las que asisten todos
aquellos que no tienen los medios para acceder a algo mejor.

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Animales no-humanos
Probablemente un buen mtodo para medir un aspecto importante del desarrollo de una
sociedad, es atender al modo cmo se trata y reglamenta el trato de los ms dbiles, los
ms indefensos cuyo trato est slo limitado por la propia disposicin de los poderosos para
poner frenos a su arbitrariedad. Me estoy refiriendo a los animales no-humanos.
10

Por qu atender a los animales no-humanos? Desde la perspectiva del enfoque hay
diferentes respuestas.
11

La ms tradicional y limitada reconoce slo el valor en s de las capacidades

humanas pero advierte que, otras capacidades de animales no-humanos, pueden
ser instrumentalmente valiosas porque promueven esas capacidades humanas. Una
segunda posibilidad, que va ms all de la primera en cuanto a la asignacin de valor
moral a los animales no-humanos reconoce que, ya que los hombres establecen
relaciones de ndole diversa con animales no-humanos, estos ltimos entraran en
la descripcin del bien que se promueve, pero no como simple medios, sino como
miembros de relaciones intrnsecamente valiosas. Una tercera posibilidad propone que
las capacidades de todos los seres que sienten, humanos y no-humanos, deberan
considerarse como fines en s mismos. Por tanto, estos seres deberan disponer de las
capacidades caractersticas de su especie, por sobre un cierto nivel mnimo.

10.- En otro sitio he argumentado a favor de la inclusin de los animales no-humanos en el universo moral (Loewe 2011c)
11.- Compare Sunstein, Cass./ Nussbaum M. (eds.) (2004)

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Es posible ir ms all, pero acerca de estos tres modos se pueden realizar las discusiones
ms productivas. La primera y la segunda son argumentaciones antropocntricas. La
tercera va ms all, e integra en la comunidad moral - como seres con un valor en s
- a todos aquellos animales no-humanos que pueden sentir. Es esta ltima la que yo
considero ms productiva.

M i r a d a s

Esto no hay que confundirlo con las propuestas utilitaristas en relacin al trato de los
animales. Ciertamente los desarrollos utilitaristas en torno a una tica animal son los
ms poderosos. Y dentro de stos, la labor desarrollada por Peter Singer resulta central
(Singer 1975, 1991 segunda edicin). Pero todos estos desarrollos son objeto de las
mismas crticas que se realizan al utilitarismo, por su carcter agregativo y maximalista.
A fin de cuentas slo son consideraciones empricas las que impiden sacrificar el
bienestar de algunos en pos de la mayor felicidad total o del promedio, pero el mundo
podra ser de otro modo. Por el contrario, el enfoque puede proponer el valor, como
fin en s, de los seres que sienten. Si bien la capacidad de sentir es considerada, el
enfoque no considera a los animales como simples receptculos de dolor y placer. Ms
all de esto, los considera agentes activos que buscan realizar cosas en el mundo. De
este modo, lo que se les debe, es el poder llevar a cabo una vida, de acuerdo a las
capacidades de su especie. En esto consistira la dignidad de la vida animal.

C r t i c a s

12

Qu es lo que esto implica, es materia de controversia. En todo caso, resulta evidente

que muchas prcticas usuales tienen que ser revisadas.
Piense, por ejemplo, en la industria alimenticia masiva que produce animales para el
consumo humano, sin respetar los modos de vida propios de la especie. Sin duda
producen sufrimiento y frustracin. Ms all de esto, violan su dignidad. O piense en
la experimentacin con animales. Muchas veces estos experimentos producen grandes
sufrimientos, sin que se obtenga o se haya pretendido obtener ganancias relevantes
en conocimiento o mejoramiento de las condiciones de vida humana o no-humana.
Piense en las intervenciones profundas en el medioambiente que producen cambios
profundos en el habitat de algunos animales tornando, incluso, su vida imposible.
Ciertamente, considerados con esta valla el desarrollo de los pases es limitado. Como
escribi el escritor Isaac Bashevis Singer: En su comportamiento con las criaturas, todos
12.- Martha Nussbaum a defendido la segunda y la tercera posicin en Women a nd Human Development y Frontiers of Justice respectivamente.

41

los hombres son nazis (I.B. Singer 1986). Pero incluso dentro de ciertos mrgenes, las
diferencias en diversos pases, entre lo que se considera un trato justo o decente de los
animales no-humanos, son enormes.
Y Chile no est entre los que elevan la vara. Por ejemplo, respecto a la industria
ganadera y los mataderos, se aplica especialmente la ley 19.162 que regula estos
establecimientos, aunque resulta evidente que esta ley tiene por objeto la proteccin
de los consumidores del producto de dichos locales comerciales, e ignora cualquier
consideracin a los animales en cuestin. Piense en la produccin avcola. Estas aves
se encuentran en bateras que las condenan a una vida miserable. Hoy en da estos
mtodos de produccin animal estn prohibidos, o en proceso de eliminacin, en la
Unin Europea. O piense en la muerte provocada por algunos municipios a los perros sin
dueo, una accin incomprensible, considerando que existen formas de esterilizacin
indolora, e incluso de contracepcin, efectivas para controlar la poblacin.
El trato que permitamos a los ms dbiles entre los dbiles, es un buen indicio del nivel
de nuestro desarrollo.

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13

13.- Con respecto al contexto jurdico del trato animal domstico e industrial-ganadero en Chile agradezco a Felipe Valdivia, egresado de Derecho de la Universidad Adolfo Ibez, por su generosa facilitacin de valiosa informacin y anlisis.

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Aymerich; Manuel Canales; Manuel Vivanco
Encuesta Tolerancia y Discriminacin en Chile (2006) de la Universidad Diego Portales.
Coordinacin: Berta Teitelboim; Rodrigo Cordero

LA META DE CHILE:
I+I+D

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LA META DE CHILE: I+I+D.

Gabriel Rodrguez Garca Huidobro14
Director de Energa, Ciencias y Tecnologa e Innovacin
Ministerio de Relaciones Exteriores

El actual Gobierno, as como tambin algunos de la dcada pasada, se han planteado

la meta de un Chile desarrollado, cuantificando este objetivo en el paso de los 16,000
dlares de ingreso per cpita de hoy (corregidos por poder adquisitivo) a unos 22,000
24,000 dlares para el ao 2020. Esa cifra nos posicionara, en trminos de tamao
del PIB, a nivel de un pas desarrollado como Nueva Zelandia.

En este sentido, nuestras riquezas naturales no son una maldicin; muy por el
contrario, son lo que nos ha permitido llegar al nivel en que estamos y que, por la
acumulacin de reservas generadas por los altos precios internacionales, unidos a un
manejo macroeconmico muy estricto, nos posibilita pensar en la siguiente etapa. Pero
slo esos recursos no son suficientes. Las afirmaciones anteriores son hoy da materia
de sentido comn, no solo entre los expertos del desarrollo, sino en la opinin pblica
medianamente ilustrada. El punto, sin embargo, est en definir, desde el punto de
vista no solo econmico, sino tambin poltico, de diseo institucional y de diseo de
polticas pblicas, cmo se da este salto al desarrollo.

M i r a d a s

Ese salto no es posible si nos concentramos solamente en el aumento del volumen

de exportaciones de recursos naturales como son el cobre, la celulosa o los productos
agropecuarios, as como los ingresos recibidos por stas. La acumulacin de recursos
generados por las exportaciones son una condicin necesaria, pero no suficiente, para
dar el salto mencionado.

C r t i c a s

15

Tambin es hoy da, una idea consensuada, que el salto adelante es un salto cuntico
basado en ciencia, tecnologa, innovacin y capital humano avanzado, o ms
sintticamente, un salto en I+I+D (Innovacin ms Investigacin, ms Desarrollo).

14.- Embajador, ingeniero civil, Director de Energa, Ciencia, Tecnologa e Innovacin de Ministerio de Relaciones Exteriores.
15.- Hemos restringido, para efectos de este anlisis, el concepto de pas desarrollado, correlacionado con el PIB per cpita, sin entrar a contextualizar que el desarrollo, como concepto es mucho ms amplio y complejo, y de partida implica incorporar el tema de la distribucin del
ingreso, la justicia social y la estabilidad democrtica, entre otros elementos.

49

Es por eso que el desafo que tenemos por delante es complejo ya que, como pas
nos obliga a entrar de lleno en la sociedad del conocimiento, la educacin de calidad,
la productividad, el aumento del valor de nuestras exportaciones y una distribucin
del ingreso ms justa, por la va de un acceso ms amplio de los ciudadanos a los
beneficios econmicos y sociales del desarrollo.

Para avanzar en nuestra reflexin, partimos afirmando que, por ms lejos que estemos
- geogrficamente - de los centros de decisin del planeta, en el mundo globalizado
e interconectado en que vivimos, toda poltica o estrategia debe ser pensada siempre
en un contexto de redes internacionales. En este caso, en cmo posicionar a nuestro
pas y a nuestros centros de investigacin y enseanza, en la redes mundiales del
conocimiento y la innovacin. Ms que nunca, en el siglo XXI, la I+I+D nace y crece
al interior de redes mundiales, en las cuales, investigadores, docentes, estudiantes,
acadmicos, empresarios y ejecutivos viven da a da la experiencia de la innovacin.

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Indagar sobre cmo la ciencia, la tecnologa y la innovacin - o como se acostumbra

generalizar - en qu medida la investigacin y desarrollo, son las claves para realizar
este salto, es el objeto de estas reflexiones.(Cf. Ref 3)

Insertarse en redes mundiales de innovacin

Desde los desarrollos de la fsica de Max Planck, pasando por la invencin del foco
incandescente de Edison, hasta nuestros das, la forma en que se hace ciencia,
tecnologa e innovacin ha cambiado en nuestro planeta.
Ya desde el siglo pasado, pero especialmente en este siglo XXI, no es posible concebir
la prctica de la ciencia y la innovacin, sino como fenmenos que se dan en redes
humanas. El cientfico aislado en su laboratorio es una imagen del pasado. Para qu
hablar de un ingeniero gentico que busca desentraar los secretos del ADN.
Cuando un pas disea una estrategia de investigacin, innovacin y desarrollo, la
consideracin de que estamos en un mundo globalizado, interconectado, de redes,
no es un tema menor. Es una condicin que debe estar en el centro de ese diseo. Es
nuestro ser-en-el-mundo, como nacin en busca del desarrollo.

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Al observar otros pases que han dado ese salto, vemos que su xito se ha debido a una
sistemtica incorporacin a redes mundiales de investigacin, emprendimiento y, en especial,
de formacin de capital humano avanzado. No hay otro camino. La productividad innovadora
solo se da participando activamente en redes planetarias. Y, para ello, es necesario un
esfuerzo consciente, un proyecto pas, una visin que haga trabajar mancomunadamente
al estado, las universidades y el empresariado innovador. La experiencia de diversos pases
afines (like minded), muestran distintas estrategias . Corea, que a mediados del siglo pasado
era un pas subdesarrollado y que hoy da es un tigre asitico con un status muy avanzado
en varios sectores industriales y de tecnologa de punta, apost por una estrategia basada
en la formacin masiva de capital humano avanzado. Ese pas invirti en enviar a sus jvenes
profesionales a estudiar postgrados en el extranjero, lo que cre una base slida y de largo
plazo para su desarrollo innovador.

M i r a d a s

El caso de Singapur, sin embargo, dadas sus caractersticas de pas centro de servicios
en el Asia, dise una estrategia de desarrollo de centros de I+D de alta especializacin
y focalizacin. Por ejemplo, computacin de alta velocidad, media technology,
biotecnologa, ofreciendo a empresas que se instalaban en su pas capacidades de
investigacin de alto nivel en las reas de inters de stas. Para echar a caminar sus
centros, favoreci la migracin al pas, en especiales condiciones econmicas y de
asentamiento, a cientficos e ingenieros de pases desarrollados y dot a sus centros de
I+D de consejos directivos con participacin de expertos de renombre mundial.

C r t i c a s

16

Otro interesante ejemplo es el de Irlanda, tambin pas subdesarrollado y con altas

tasas de desempleo a mediados del siglo XX. Esta nacin cre condiciones especiales
para atraer inversiones de grandes transnacionales, apostando, entre otras, por las reas
farmacuticas y de software. La demanda de esas empresas por recursos profesionales
y tcnicos gener un boom en el desarrollo de capital humano e innovacin en el pas.
Otros casos, de especial inters para Chile, son los de Finlandia, Australia y Nueva
Zelandia. Estos tres pases y Chile tienen una constelacin de recursos naturales muy
parecida: forestal y minera en Finlandia; acuacultura y agricultura en Nueva Zelandia,
y minera, acuacultura y forestal en Australia. Cada uno ha dado su salto al desarrollo,
explotando la innovacin a partir de sus recursos naturales y transformndose en
exportadores no solo de commodities, sino de tecnologas asociadas a dichos productos.
16.- Cf. Caminos al Desarrollo: lecciones de pases afines exitosos Editor: Alejandro Foxley, Ministerio de Relaciones Exteriores, 2 Tomos. 2009.
Tomo 1 pg. 9 y siguientes.

51

Ese es un camino, en que Chile puede mostrar algunos avances como es el caso de
la biominera, las tecnologas continuas de fundicin (convertidor El Teniente) o los
desarrollos en robtica minera. (Cf. Ref. 8).
Al hacer este anlisis comparativo, una pregunta importante que nace es cmo
cuantificamos ese avance a la sociedad del conocimiento? La medicin basada en
el porcentaje del producto que se invierte en I+D no es suficientemente indicativo.
Hasta hace un par de aos Chile inverta, de acuerdo a las estadsticas oficiales, el 0,7
por ciento del PIB en I+D. Sin embargo, clculos realizados en los ltimos dos aos,
han mostrado que esa cifra es bastante menor, no superando el 0,4 por ciento del
producto .
Esa diferencia numrica es una muestra de que el ndice es bastante cuestionable
cuando se trata de tener una medicin confiable, o al menos consensuada. Depende
de qu se entiende por investigacin y desarrollo y tambin de la forma en que dichos
recursos se invierten. Si los recursos invertidos no generan sinergias y un efecto
multiplicador, es poco el efecto real sobre la economa.

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ste es un debate ausente en Chile, pero muy necesario. Hay que analizar que
componentes, de lo que hoy se considera inversin en investigacin y desarrollo, estn
efectivamente aportando al aumento de la productividad de los factores, sean estos
financieros, productivos o humanos.
Otro elemento a considerar, es que los patrones de comparacin para Chile, deben
dejar de ser los pases de la regin y, en cambio, debieran utilizarse las economas
miembros de la OCDE. Es en esa arena donde debemos medir los desafos del salto al
desarrollo. (Cf. Ref. 3 y 4).

Focalizacin y masa crtica de investigadores

Un elemento a considerar en el desarrollo de la innovacin es el debate sobre si
concentrarse en sectores prioritarios o no. Esta discusin, muy difundida en el mundo
hoy da, tiene diversas formas de ser encarada. La mayora de las experiencias nacionales,
17.- Ministerio de Economa. Sexta Encuesta de Innovacin, Tercera Encuesta de Investigacin y Desarrollo y Primer censo de Gasto Pblico en
I+D. www.minecom.cl, 2009

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sin embargo incorporan, de una u otra forma (con mayor o menor intensidad), la
necesidad de priorizar y focalizarse en sectores, cuando llega la hora de formular las
polticas pblicas en I+I+D.
Chile ha tenido una discusin deformada sobre esto, llevado por consideraciones
fundamentalmente econmicas las que, finalmente, bajo argumentos de rentabilidad y
optimizacin en la asignacin de recursos va el mercado, ha producido como resultado
que se ha ido perdiendo esta necesaria focalizacin y concentracin de esfuerzos en
sectores.

M i r a d a s

Este enfoque queda en evidencia si miramos la estructura de las exportaciones de Chile.

Ms del 90% se concentra en los sectores minero, forestal y agrcola. La biotecnologa,
como disciplina, atraviesa horizontalmente los tres sectores (biominera, desarrollo
de nuevas variedades, ingeniera gentica). Siguiendo con este ejemplo, es evidente,
entonces, que no son necesarias muchas discusiones o anlisis para resolver que es
necesario concentrar una parte importante del desarrollo de capital humano avanzado
en biotecnologa y disciplinas afines.

C r t i c a s

ste es un debate que debe retomarse. Pases como Chile, con mercados internos
pequeos y con bajos niveles de inversin en investigacin y desarrollo, deben
concentrar sus recursos y esfuerzos. Es en ese sentido que debemos identificar nuestras
ventajas comparativas y, desde all, construir la poltica de innovacin (Cf. Ref 11 y 15).

Junto a la focalizacin, es necesario desarrollar tambin incentivos para impulsar la

asociatividad en la investigacin. Chile tiene una comunidad cientfica de alta calidad
y reconocimiento internacional, sin embargo es una comunidad pequea. El tema de
la masa crtica de investigadores, en ciertos campos, es una condicin clave para tener
peso en los circuitos de I+I+D a nivel mundial, y para lograr insertarse exitosamente
en dichas redes. Un buen ejemplo de cmo la asociatividad permite aprovechar mejor
las oportunidades internacionales, es la participacin de Chile en los Programas Marco
de investigacin europeos. En aquellas reas en que se ha logrado buenos niveles de
asociatividad interna, es donde se muestran los mejores resultados.
18

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Los desafos

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Teniendo como eje central la componente de insercin en las redes mundiales descritas
ms arriba, indagaremos cinco desafos que a nuestro juicio Chile debe enfrentar.
Por esta va queremos dar un contenido ms concreto a lo que apuntamos cuando
hablamos de entrar a la sociedad del conocimiento o dar el salto al desarrollo.
Estos retos son:
a) Desarrollo masivo de capital humano avanzado
b) Impulso a la ciencia bsica
c) Innovacin conectada a la empresa y a la industria
d) Infraestructura de comunicaciones de alta calidad y amplio acceso
e) Laboratorios naturales como elementos bsicos de la
identidad nacional en I+I+D.
a. Desarrollo masivo de capital humano avanzado
Chile ha entendido este desafo, que es quizs el ms complejo polticamente.
Desarrollar masivamente capital humano requiere de cuantiosas inversiones en el corto
y mediano plazo, cuyos resultados comienzan a evidenciarse, sin embargo, ms bien
en el largo plazo. Nuestro pas se orient estratgicamente a incorporar este desafo
a su poltica de innovacin, desde el momento en que el Gobierno (2008) tom la
decisin de invertir parte de los excedentes financieros generados por las exportaciones
de cobre, en un ambicioso programa de becas (Becas Chile). (Cf. Ref 2). Los resultados
estn a la vista, pero an son insuficientes. Cuando miramos la experiencia de Corea
que lleg a tener entre 20.000 y 30.000 estudiantes en el exterior en programas de
postgrado, nos damos cuenta del largo camino que nos queda por recorrer.
El programa Becas Chile requiere, sin embargo, de importantes cambios para que
realmente se transforme en un instrumento clave en la masificacin del desarrollo de
capital humano avanzado. Entre estos, queremos destacar:
La necesidad de constituir un fondo autnomo (tipo endowment fund) - se
habl en su momento de seis billones de dlares - administrado por un consejo
18.- Informe: Participacin de Chile en los Programas Marco de Investigacin de la Unin Europea. Comisin nacional de Investigacin Cientfica
y Tecnolgica (Conicyt), 2011. www.conicyt.cl

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de hombres (o mujeres) buenos, cuya rentabilidad se invierta anualmente en

el programa de becas, independientemente de la ley anual de presupuestos. Con
esto se asegura que este programa sea un programa pas, independiente del
gobierno de turno y se cumple as la condicin de continuidad, clave para que el
esfuerzo produzca resultados, a pesar de las variabilidades polticas. Si calculamos
una rentabilidad neta anual poco superior al 3 % (que es una cifra conservadora), se
dispondra de un presupuesto anual de 200 millones de dlares. Manteniendo esa
inversin por los prximos 8 10 aos, se tendra asegurada la meta.
La creacin, tal como lo ha propuesto un estudio de la OCDE , de un ente autnomo,
pblico-privado que tenga a su cargo la gestin del sistema de becas, dentro del
marco de las polticas pblicas definidas.
19

M i r a d a s

La identificacin, ms all de los rankings genricos de universidades (Time, Shanghai)

de las universidades extranjeras que tienen programas de excelencia en las reas de
inters para Chile. Aqu debiera darse especial nfasis a la conexin con universidades
de excelencia de la regin, como es el caso de la Universidad de Sao Paulo, la UNAM
de Mxico o la Universidad de Buenos Aires. Esto ltimo para asegurar la conexin
de nuestro pas a las redes de excelencia regionales.

C r t i c a s

La necesidad de definir reas prioritarias, con incentivos, para orientar a los

postulantes hacia ellas.

Igualmente, debiera incorporarse la evaluacin comparativa de los programas de

postgrado internacionales con los nacionales, que compiten en los mismos niveles
de excelencia, y que debieran ser considerados tambin como destinatarios de Becas
Chile, en igualdad de condiciones con los programas extranjeros.
Los becarios en el exterior deben ser un objetivo permanente de atencin y
seguimiento, de forma tal de mantenerlos vinculados a centros y empresas en
Chile y de que, en su horizonte personal, siempre tengan presente, como atractivo,
el retorno a Chile y la vinculacin de lo que hacen en su lugar de formacin con
proyectos nacionales. La dispora estudiantil es una parte esencial del knowledge
cloud en que Chile debe insertarse. Lo anterior debe ir unido a polticas flexibles y

19.- Revisin de polticas nacionales de educacin Programa Becas Chile, OECD PUBLISHING ISBN 978-92-64-09778-0-2011.

55

realistas para asegurar el retorno. Lo coercitivo no siempre es el mejor mtodo

y la experiencia de los estudiantes indios en California muestra que, en muchos
casos, el regreso es ms productivo aos despus, cuando el o la joven tienen
alguna experiencia empresarial consolidada.

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La formacin de capital humano avanzado debe entenderse como un esfuerzo que se

realiza a nivel internacional (el posicionamiento en redes mundiales), pero tambin a
nivel interno nacional.
Chile debe volver a ser punto de atraccin de talentos desde la regin, ofreciendo
becas para que estudiantes realicen sus estudios en Chile y generando de esta forma
redes humanas de integracin regional. Chile debe volver a ser un centro regional de
formacin de talentos como lo fue en la dcada de los 50 y 60 del siglo pasado. No
hay otra forma, si Chile quiere ser centro regional de innovacin en el continente como
lo plantea la actual poltica de Gobierno.

b. El desarrollo de las ciencias

No es posible pensar en un desarrollo innovador, sustentable a largo plazo, sin una slida
base cientfica nacional. ste no es un desafo fcil, ya que la tendencia natural es a favorecer
el desarrollo cientfico, slo en la medida que est conectado a posibles aplicaciones
tecnolgicas, relativamente inmediatas. No es fcil definir este equilibrio entre ciencia pura
y ciencia aplicada. Por un lado, la ciencia y la tecnologa, entendidas como extremos de
un continuum tienen muchas zonas grises donde una y otra se confunden. Por otro, la
historia de la humanidad, en especial la ms reciente, nos muestra que muchas veces el uso
tecnolgico precede a la ciencia, e incluso la alimenta.
La experiencia muestra que es necesario dejar un importante grado de libertad para
que la comunidad cientfica, en especial los cientficos jvenes, dispongan de espacio
y apoyo para el desarrollo de nuevos campos y la exploracin de reas que no estn
directamente conectadas con aplicaciones industriales.
La existencia del Fondo de Desarrollo de la Ciencia (Fondecyt) de la Comisin Nacional
de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico (CONICYT) es una buena muestra de lo que

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se puede hacer en este campo. Ese espacio, en que se asignan fondos a cientficos
individuales, de acuerdo a sus mritos y a la calidad de su propuesta de investigacin,
permite mantener la puerta abierta para nuevos desarrollos. Los mecanismos de
seleccin, sin embargo, no deben estar basados nica y exclusivamente en mritos
medidos a travs de nmero de publicaciones (tipo ISI), sino tambin por el criterio
de los pares a nivel nacional e internacional. Con eso se buscara asegurar una mayor
participacin de investigadores jvenes y un incentivo para aquellos que no disponen
de un currculo de publicaciones suficientemente voluminoso.

M i r a d a s

Los efectos que estas inversiones en ciencia pueden tener en campos especficos
conectados con desarrollo de proyectos innovadores y capacidad exportadora de bienes
de alto valor agregado, pueden graficarse en el caso de Chile en la agricultura. sta se
encuentra en una transicin que va de la produccin de commodities al desarrollo de
una agricultura tecnologizada, teniendo como perspectiva el desarrollo de Chile como
potencia alimentaria, plan que le permitira a nuestro pas sacar ventajas de la actual
crisis en la produccin de alimentos. Ese paso puede ser uno de los ejes del salto al
desarrollo que mencionbamos ms arriba, y para darlo, la ciencia es elemento clave.
(Cf. Ref 1. y 12.)

C r t i c a s

Nuevamente, en esto, Chile debe identificar reas especficas dentro de las ciencias bsicas
en las cuales concentrar esfuerzos e incentivar el desarrollo de la investigacin. La biologa,
la matemtica y las ciencias de la tierra, aparecen como obvias macro reas claves.

Un campo muchas veces olvidado o relegado a bordes marginales en los programas de

desarrollo de la ciencia, es el referido a la educacin en ciencias. La vocacin cientfica
y el desarrollo de destrezas analticas inherentes a sta, van de la mano desde la
educacin bsica. Es all donde es posible incentivar y encauzar potenciales talentos
e intereses hacia la investigacin. ste es un campo crtico para la inversin educativa,
cuyos resultados se reflejan en los estadios siguientes del aprendizaje.

c. La innovacin conectada a la empresa y a la industria

Esto es el contrapunto de lo anterior. El desafo est en cmo los nuevos proyectos
empresariales innovadores traen algo ms que una mera transferencia tecnolgica que
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poco aporta al desarrollo de la innovacin en el pas. Para ello, la condicin clave es la

conexin al mundo, e incluso, plantearse el desarrollo de algunos de esos proyectos
mediante emprendimientos conjuntos (joint ventures) e inversiones en pases extranjeros.
Chile debe elegir, al igual que en el caso de la ciencia, cules son esos pases o zonas
geogrficas en que la conversacin de la innovacin est altamente desarrollada. En
una rpida mirada al mundo de hoy, puntos de inters debieran ser California; el bio valley de Massachusetts; Finlandia; norte de Italia; Nueva Zelandia; Australia; Canad;
Corea; Singapur; Brasil e Israel, entre otros.
La positiva experiencia de programas de asociacin estratgica, como es el caso
del Plan Chile-California siglo XXI (firmado en 2008 y relanzado en 2010) que,
a su vez, se apoya en el xito del Plan Chile-California impulsado en los sesenta,
la nueva iniciativa Chile-Massachusetts lanzada por el actual Gobierno, hace unos
meses, y las alianzas con pases, a travs del programa de Atraccin de Centros de
Excelencia de CORFO, como es el caso de Australia, Francia, Holanda y Alemania.
Una iniciativa que puede ser clave para crecer en este campo es el Programa
Start-Up Chile (www.startupchile.com) impulsado por el Ministerio de Economa,
a partir del 2010. Este Programa est teniendo un exitoso resultado, medido en el
nmero de jvenes emprendedores que se instalan en Chile para desarrollar sus
proyectos, manteniendo sus vinculaciones y redes con sus pases de origen. Es una
muestra de que la innovacin es un fenmeno social-cultural en que, personas
con determinados talentos y a quienes se entregan recursos bsicos de operacin
y se les facilita sus redes de contacto y acceso a capital humano, pueden ser
generadores de emprendimientos con sentido estratgico.
En programas de esta naturaleza, el rol apoyador del Estado es esencial, (Cf. Ref 6)
incluido un nivel de subsidios al inicio, que aseguran que estos proyectos crucen el
valle de la muerte y puedan arribar a postular a los financiamientos de capital
de riesgo (venture capital, VC).
Una palabra sobre las iniciativas de VC. Es urgente que stas se reformulen para
ser efectivamente fondos de capital de riesgo y no fondos de inversin que
buscan tener una rentabilidad relativamente asegurada. Dada la concentracin de
ingresos en pocos grupos econmicos en Chile, muy probablemente son estos los
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que tienen la mayor responsabilidad de desarrollar los fondos de VC, por poseer
espaldas financieras ms slidas para asumir riesgos.
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Sin asumir riesgos, la posibilidad de la innovacin no pasa de buenas palabras.

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Un mbito, crtico para las nuevas metas de desarrollo de Chile planteadas al inicio,
como es el de la energa, es un campo en que Chile debiera concentrar muchas
de sus capacidades innovadoras y espritu empresarial. Duplicar en esta dcada la
capacidad de suministro energtico, cuidando al mismo tiempo el medioambiente,
es un desafo imposible de realizar sin el concurso de la ciencia, la innovacin y la
capacidad empresarial (Cf. Ref. 5. Y 14.)

M i r a d a s

El nacimiento y explosivo desarrollo de internet nos muestra que las redes de

comunicacin no son solamente una herramienta para mejorar y hacer ms efectivo el
ambiente de trabajo. Las redes de comunicacin son creadoras de nuevas posibilidades
de accin y no solo nuevas formas de hacer las cosas. En ese sentido, el desarrollo
de la I+I+D puede multiplicarse no solo cuantitativamente, sino cualitativamente, con
la disponibilidad de plataformas de comunicacin de alta velocidad, calidad y acceso
universal. Es as como la disponibilidad de una banda ancha de alta velocidad es una
condicin, si no suficiente, al menos necesaria para que un pas como Chile de el salto
que requiere en su evolucin, para ser un pas desarrollado.

C r t i c a s

d. Infraestructura de comunicaciones de alta calidad.

Corea del Sur (Cf. Ref 7) y luego Singapur (con el Plan Intelligent Nation, 2015) estuvieron
entre las primeras naciones que se propusieron, dotar a todos los habitantes de acceso
wi-fi pblico. sta es una meta que otros pases se estn planteando crecientemente.
En ese sentido, las tecnologas de informacin y comunicacin (TICs) son hoy da una
condicin para el desarrollo cientfico. Su no disponibilidad o disponibilidad limitada, es
un freno a la innovacin, a la bsica interaccin necesaria entre los agentes innovadores.

20.- Hay iniciativas de grupos econmicos privados que, como es el caso de la Fundacin Copec-UC (www.fundcopec-uc.cl ), se han planteado
este tema, aunque ms bien desde la perspectiva del apoyo a proyectos innovadores a fondo perdido, incluyendo asesora en la comercializacin, pero sin comprometer un capital de riesgo propiamente tal.
21.- Ver entrevista al joven empresario Arnon Kohavi, participante del programa Start-Up Chile en www.thenextweb.com, Noviembre 2011)

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El desarrollo de laboratorios virtuales y la interaccin con centros de investigacin

de pases desarrollados es hoy da una prctica cotidiana en la I+I+D. La existencia
de redes de comunicacin, es una plataforma para esos desarrollos. La ciencia, la
sociedad y las economas estn, crecientemente, impulsadas por el desarrollo de
tecnologas de informacin, datos y computacin. As como la revolucin informtica
nos ha acompaado por varias dcadas hasta hoy, llevando hacia rpidos avances
en los sectores de la investigacin, la educacin y la industria, ms recientemente, la
explosin de la digitalizacin ha hecho que las tecnologas de informacin se diseminen
extensamente. Los pases que sean capaces de competir en estas reas sern los que
estarn en mejor posicin para desarrollar sus economas y sociedades en el futuro.
Un mbito en el cual las TICs marcan una diferencia fundamental, y en el que Chile
muestra resultados limitados, es en el uso de ellas en la educacin, a todo nivel. Chile
an tiene un significativo atraso en el uso de las tecnologas de comunicacin, como
tecnologas insertas (embebed technologies) en el proceso educativo. El nfasis se ha
puesto en el manejo de informacin, pero no en el acceso a la comunicacin y a la
coordinacin de acciones que lleva aparejado el proceso educativo.

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Chile debiera emular experiencias como la de Uruguay con su plan inspirado en one
laptop per child de Negroponte en el MIT MediaLab - de dotar a cada estudiante de
una laptop, proyecto que est creando en ese pas una realidad radicalmente nueva
en la educacin.
A nuestro juicio, para disponer de una infraestructura de comunicacin masiva y, por
tanto, proporcional al desafo que Chile debe enfrentar, es necesario proponerse una
poltica de Estado, que incluya un significativo subsidio.
El mercado de las telecomunicaciones, por su misma naturaleza, tiende a privilegiar a los
sectores que pueden pagar ms, dotndolos de sistemas de comunicacin altamente
sofisticados, que tienden a cerrar las redes de comunicacin, entre los que pertenecen
a esos crculos. (Chile hoy en da es uno de los pases con acceso de ms alto costo a
internet a nivel mundial, y el de ms alto costo entre los pases de la OCDE ). De seguir
esa tendencia, el pas agregar, a su mala distribucin del ingreso, una nueva barrera
23

22.- Seidel, Edward and Deift, Abby Concept Paper for Economic Development in Chile Leveraging International Investments in Science and
Technology. Draft. Revised version December, 2011)
23.- Informe OCDE. Perspectivas de las Comunicaciones, 2011.

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al desarrollo que es la inequidad digital mediante accesos diferenciados a servicios

internet de primera y segunda clase.
La intervencin del Estado, entonces, podra ser el elemento que cree el crculo virtuoso
en el desarrollo de una plataforma de comunicaciones que posibilite y potencie la
innovacin. Una condicin sine qua non para el desarrollo de las redes descritas, es el
aseguramiento del acceso universal y a bajo costo.

Hoy en da, los pases avanzados, y dentro de ellos, los laboratorios y centros de
investigacin, buscan espacios naturales donde desarrollar sus investigaciones ya
que en sus propios territorios, estos estn acotados, utilizados para otros fines, o
simplemente no disponen de ellos por el desarrollo civilizatorio que han elegido.
En sismologa, la serie temporal de registros, de que el pas dispone, unido a los estudios
geolgicos conectados a la actividad minera, ofrecen condiciones inmejorables para
la realizacin de estudios comparativos, anlisis de intensidades y sus correlatos con
los movimientos de placas tectnicas, estudios sobre acumulacin de energa, as
como efectos sobre reas pobladas y movimientos de masas ocenicas.

M i r a d a s

Nuestro pas requiere identificar con precisin cules son sus ventajas comparativas
en el campo de la I+D y, en especial, en las ciencias. Es all donde los laboratorios
naturales adquieren importancia clave. Astronoma, sismologa, glaciologa,
vulcanologa, zonas ridas y espacios naturales (humedales, bosques vrgenes) son
algunos de los ejemplos de esta potencialidad de que Chile dispone y que debe ser
desarrollada.

C r t i c a s

e. Chile como laboratorio natural

El caso ms emblemtico, es quizs el de la astronoma. Chile cuenta con uno de los

desiertos ms secos del mundo, unido al hecho de una baja densidad poblacional,
lo que hace que dichas zonas sean ideales para la instalacin de grandes complejos
astronmicos, por su atmsfera limpia, sus noches despejadas que superan
largamente otras zonas del planeta, y su baja contaminacin lumnica proveniente
de las ciudades. Debido a esas condiciones, desde hace ms de 50 aos, Chile ha sido
el destino preferido de instalaciones astronmicas de envergadura, como es el caso
61

de Cerro Tololo, Gminis, La Silla, Las Campanas, Paranal y, ms recientemente, el

observatorio radioastronmico ALMA (Atacama Large Millimeter Array).

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Hacia el futuro, la decisin ya tomada de construir en Chile el European Extremely

Large Telescope (E-ELT) de la ESO, as como el Great Magellan Telescope (GMT) de
la Carnegie Foundation, el LSST (Large Synoptic Survey Telescope) financiado por la
National Science Foundation de USA y la empresa Google, y el nuevo telescopio TAO
(Tokyo Atacama Observatory) de Japn y el CCAT (Cornell Caltech Atacama Telescope)
de las universidades americanas, son algunos de los proyectos en camino que confirman
esta tendencia. Si a lo anterior agregamos el hecho que Chile dispone del acceso al
10 % del tiempo de observacin de todos los telescopios que se instalen en territorio
nacional, las ventajas son ms que innegables.
El desarrollo de estos proyectos no solo tiene una incidencia en el desarrollo de la
ciencia astronmica en Chile donde, de hecho, la comunidad cientfica en esta rea se
ha multiplicado en los ltimos aos, con la consiguiente productividad en investigacin
y publicaciones. Tambin tiene un impacto en el desarrollo de las tecnologas
asociadas a estos telescopios, en especial en instrumentacin, minera de datos,
telecomunicaciones, interferometra, robtica, mecatrnica, electrnica e ingeniera
civil de alta sofisticacin. Estos efectos colaterales de alta potencialidad, en los cuales
Chile tiene el desafo de desarrollar capacidades propias para ser protagonista, son
una inyeccin para los mbitos de innovacin tecnolgica y formacin de capital
humano avanzado el que, a su vez, tiene efectos determinantes en otros espacios del
desarrollo nacional vinculados a la tecnologa. La astroingeniera es una veta an muy
poco explotada en nuestro pas, y es una de las consecuencias positivas que nuestro
territorio tiene, como laboratorio natural de la astronoma.
Con el mismo enfoque podemos pensar que la glaciologa, vinculada a los estudios
antrticos y a los glaciares de nuestra cordillera, puede ser fuente de proyectos de
investigacin vinculados a centros internacionales de excelencia. Los estudios de
cambio climtico y de disponibilidad estratgica del recurso agua, pueden conectarse
con estas investigaciones, haciendo de nuestro pas un lugar privilegiado para este tipo
de trabajos. Igual cosa se puede decir de los bosques subantrticos y los humedales
existentes en el extremo sur del pas, as como de las zonas ridas del norte desrtico.
Estas ltimas son lugares de privilegio para investigaciones sobre experimentacin de
62

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vehculos y supervivencia humana en futuros viajes interplanetarios. Igualmente, por

sus condiciones naturales de sequedad, son lugares de registro privilegiado para rastros
de civilizaciones humanas cuyas investigaciones pueden arrojar luz sobre los primeros
habitantes del continente.
La vulcanologa es otro mbito de estudio en que el territorio nacional ofrece
condiciones excelentes por su variedad, al igual que la sismologa por la existencia de
registros histricos que facilitan la comparabilidad.
Conectado con lo anterior, el macizo de Los Andes ofrece condiciones ptimas para
la instalacin de laboratorios subterrneos. Estos permitiran desarrollar experiencias
en las que se requiere aislamiento completo de la interferencia de rayos csmicos y
otras partculas elementales. Un proyecto, liderado en Chile por la Universidad Federico
Santa Mara est trabajando en el diseo de un laboratorio de esas caractersticas en el
tnel chileno-argentino de Aguas Negras.

M i r a d a s

Finalmente, el ocano y el borde costero, partes del patrimonio nacional, son espacios
de alta biodiversidad y, en el caso del ocano, lugares privilegiados para el estudio de
surgentes de profundidad y flujos como la corriente de Humboldt. Chile tiene aqu
condiciones especialmente atractivas para proyectos de investigacin, que ya han
incitado a investigadores y centros cientficos internacionales, los que bajo el liderazgo
de la comunidad cientfica local, han desarrollado avanzados proyectos de investigacin
sobre conservacin y explotacin sostenible de los recursos marinos lo que, a su vez,
han sido claves en el diseo de polticas pblicas y cuerpos legales sobre la materia.

C r t i c a s

24

25

Estas condiciones, de laboratorios naturales, deben ser utilizadas por los cientficos de
nuestro pas para atraer proyectos de investigacin asociativos, programas de doctorado
en co-tutela, as como para motivar a que centros de investigacin de excelencia se instalen
en Chile. Est claro que los laboratorios naturales pueden convertirse en un elemento clave
en la imagen e identidad internacional de nuestro pas.

24.- www.andeslab.org

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A modo de conclusin

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El objetivo que se ha puesto Chile de ser un pas desarrollado para el ao 2020 plantea
enormes desafos a los actores nacionales involucrados en el desarrollo de la innovacin,
investigacin y desarrollo. Chile tiene hoy da los recursos financieros y la capacidad
para dar ese salto, pero para ello su insercin en las redes mundiales de I+I+D es una
condicin sine qua non. Es por eso que es urgente redisear nuestra poltica exterior,
incorporando esta meta y los nuevos temas que ella conlleva.
Insertarse en redes mundiales no es una tarea que puedan realizar en solitario los
investigadores y cientficos de nuestras universidades y centros de investigacin
trabajando incansablemente en desarrollar redes, no es slo tarea de empresarios
innovadores que salen al mundo a buscar desafos. El Estado de Chile debe asumir,
como tal, esta misin y ser la punta de lanza del esfuerzo. Nuestra Cancillera debe ser
parte activa en ello. Esa tarea es ms amplia que, simplemente, la de tener agregados
cientficos. Nuestras embajadas y consulados deben ser puntos de apoyo, centros
de contacto en el tejido de redes; nuestros diplomticos y negociadores, agentes
dinmicos y con iniciativa para construir esas indispensables relaciones.
El desarrollo de la I+I+D se da en redes humanas planetarias. Para Chile la tarea de dar
un salto al desarrollo pasa por posicionar a nuestro pas en esas redes mundiales.

25.- Proyecto de Manejo de reas protegidas liderado de por el Prof. Juan Carlos Castilla de la Estacin Costera de Investigaciones Marinas
(ECIM) de la Universidad Catlica de Chile, parte de una red internacional de centros de investigaciones marinas.

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C H I L E :

I + I + D

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS:
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Avanzado: hacia una poltica integral de becas de postgrado. CONICYT, Santiago de
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estrategia nacional de innovacin para la competitividad. 2 tomos, CNIC, Santiago de
Chile, 2007-2008.
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Innovacin y Competitividad 2010-2010. CNIC, Santiago de Chile, Marzo 2010.

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exitosos. 2 tomos. Editor: Alejandro Foxley Rioseco. Interamerican Development Bank
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bubbles and golden ages. Edward Elgar Eds., MA USA, 2002.
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case for increasing business investment in R&D. House of Representatives, Standing
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65

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Hausmann, Ricardo y Klinger, Bailey Structural Transformation in Chile. Quantum

Advisory Group, USA, June 2007.

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CHILE EN LA MIRADA
DE LA OCDE

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CHILE EN LA MIRADA DE LA OCDE

Marcelo Garca Silva26

A dos aos del ingreso de Chile a la OCDE, Qu significa para Chile pertenecer a
esta Organizacin? Cunto hemos avanzado en nuestros compromisos por disear y
aplicar estndares ms altos y mejores prcticas en nuestras polticas pblicas? Cunto
nos falta para ser un pas desarrollado en la tercera dcada del siglo XXI?

La OCDE es una organizacin intergubernamental que rene a 34 pases comprometidos

con la economa de mercado y con sistemas polticos democrticos sumando, en
conjunto, el 80% del PIB mundial. Su principal caracterstica es la de ser un foro
donde los pases pueden comparar e intercambiar experiencias en polticas pblicas,
identificar mejores prcticas y promover decisiones y recomendaciones. El dilogo, las
decisiones tomadas por consenso, los procesos de evaluacin y revisin entre pares,
conforman el ncleo del trabajo de la OCDE. Los rganos decisorios de la OCDE son
el Consejo (Ordinario, y reunido en Sesin Especial de Ministros, en mayo de cada ao);
el Secretariado: presidido por el Secretario General e integrado por una veintena de
Direcciones, adems de los Comits y Grupos de Trabajo (150 aproximadamente) que
renen a profesionales de las respectivas direcciones con los delegados expertos de los
pases miembros.

M i r a d a s

Aumento de la productividad y mejora de la equidad

Reformas educativas y formacin de capital humano
Reforma de las leyes laborales
Crecimiento y desarrollo sustentables
Diversificacin de las exportaciones y aumento de la competitividad.

C r t i c a s

Intentaremos dar respuesta a estos interrogantes examinando algunas de las

recomendaciones que propone la OCDE en las siguientes reas:

27

26.- Abogado, con estudios de Doctorado en Ecole dHautes Etudes en Sciences Sociales, La Sorbonne, Pars. Experto en Relaciones Internacionales.
27.- Los rganos decisorios de la OCDE son el Consejo (ordinario y reunido en Sesin Especial de Ministros en mayo de cada ao); el Secretariado, presidido por el Secretario General e integrado por una veintena de direcciones, comits y grupos de trabajo (150 aproximadamente),
rene a profesionales de las respectivas direcciones con los delegados exrtos de los pases miembros.

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Cuadro 1: Miembros de la OCDE por regiones:

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25 de Europa,
4 del Asia-Pacfico (Japn, Corea del Sur, Australia y Nueva Zelanda),
1 por el Medio Oriente (Israel)
3 de Amrica del Norte Canad, Estados Unidos, Mxico)
1 de Amrica del Sur (Chile es el primer pas de Amrica del Sur en integrar
la Organizacin).
La Organizacin constituye una de las fuentes ms grandes y confiables en produccin
de estadsticas y de informacin econmica y social y tiene por misin apoyar el
crecimiento econmico, aumentar el empleo, mejorar la calidad de vida, mantener la
estabilidad financiera, asistir a otros pases en su desarrollo econmico y contribuir al
crecimiento del comercio mundial.
Esta Organizacin Multilateral realiza, regularmente, consultas con organismos como el
Consejo Asesor Sindical (TUAC, por su sigla en ingls), el Consejo Asesor Empresarial (BIAC)
y organizaciones internacionales multilaterales (UE, organizaciones del sistema de Naciones
Unidas), el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, la Organizacin Internacional
del Trabajo y algunas de las organizaciones internacionales ms representativas de la
sociedad civil, como OECD Watch, Transparency International, entre otras.
Para los prximos aos, la OCDE se ha propuesto enfrentar grandes desafos
estratgicos, entre los cuales cabe mencionar: nuevas fuentes del crecimiento,
especialmente innovacin y crecimiento verde; nuevas iniciativas sobre gnero; combate
a la corrupcin y avance significativo en el compromiso con las grandes economas
emergentes, a travs de programas de cooperacin reforzada con Brasil, China, India,
Indonesia y Sudfrica.
28

La invitacin a Chile a iniciar el proceso de insercin en el organismo multilateral fue

precedida de un trabajo progresivo a lo largo de varios aos. Primero, Chile fue un
invitado ad hoc al Centro de Desarrollo y al Comit de Comercio. Posteriormente, en
1997 ingres en calidad de Observador y comenz a participar activamente en diversos

28.- OCDE: Towards an strategy on development, Abril de 2011. Ver tambin Departamento OCDE de DIRECONMULTI/OCDE. Diciembre de
2010.

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comits y grupos de trabajo, teniendo siempre como objetivo estratgico el ingreso a

la Organizacin.
El 15 de Mayo de 2007, Chile fue invitado oficialmente a iniciar negociaciones de acceso,
junto a Rusia, Israel, Repblica de Eslovenia y Estonia. Este proceso represent para
nuestro pas una oportunidad nica de modernizar algunas instituciones, cuerpos legales y
normativas. El desafo fue de gran complejidad poltica, organizativa y diplomtica.
Durante esta fase, Chile debi especificar su posicin en distintas reas temticas,
as como tambin en relacin al conjunto de Decisiones, Declaraciones, Resoluciones,
Convenciones y Acuerdos Internacionales que los candidatos a ingresar como
miembros permanentes deben aceptar. As, el pas debi rendir examen ante 20
comits y rganos de la OCDE, los que determinaron su disposicin y capacidad para
asumir las obligaciones en reas clave. Entre stas, las cuestiones macroeconmicas, la
lucha contra la corrupcin en relaciones comerciales internacionales, la educacin, el
medioambiente, las polticas de libre competencia y las polticas agrcolas.

M i r a d a s

En la etapa preparatoria, la aprobacin de cuatro leyes fueron fundamentales para la

convergencia legislativa y el ingreso a OCDE: la Ley 20.387, que modific el Estatuto
Orgnico de la Corporacin Nacional del Cobre de Chile (CODELCO) y la disposicin
de sus pertenencias mineras (Diario Oficial del 14 de noviembre, 2009); la Ley 20.382,
que modific las normas sobre las sociedades annimas y de mercado de valores,
perfeccionando el gobierno corporativo de las empresas (Diario Oficial, del 20 de
octubre, 2009); la Ley 20.393, que establece la responsabilidad penal de las personas
jurdicas en los delitos de lavado de activos, financiamiento del terrorismo y delitos
de cohecho (Diario Oficial el 02 de diciembre, 2009); y la Ley 20.406, de acceso a la
Informacin Bancaria e Intercambio de Informacin entre las Autoridades Tributarias,
ms conocida como el proyecto de Secreto Bancario.

C r t i c a s

29

Despus de un ao y cuatro meses de negociaciones, Chile pudo cerrar el proceso de

ingreso, el 15 de diciembre del ao 2009, firmar el Acuerdo de Acceso, en La Moneda
el 11 de enero del 2010 y devenir miembro pleno desde el 7 de mayo de 2010.
30

29.- Ver Memorando de Chile: Innitial memorndum de Septiembre de 2008. El Gobierno de Chile, en Septiembre de 2011 tom posicin como
pas, de estos instrumentos legales de OCDE.
30.- El Acuerdo de Acceso fij los trminos y condiciones en que Chile sera miembro de la OCDE, e incluye la Decisin del Consejo del 15 de
Diciembre de 2008 y la Declaracin Final de Chile a la OCDE, del 19 de Noviembre de 2009.

71

A dos aos de su ingreso, podemos decir que Chile ha tenido un curso acelerado
en materia de comparaciones con altos estndares internacionales. Las evaluaciones
con los otros miembros del organismo nos han permitido apreciar cunto hemos
avanzado con respecto a lo que ramos hace 30 aos y en relacin a los dems pases
de Latinoamrica. Pero tambin han mostrado lo que nos falta en materia de desarrollo
y cun preparados estamos para enfrentar los grandes cambios que se nos vienen
encima, muchos de los cuales son resultado de nuestras propias transformaciones y,
tambin de lo que sucede en otras regiones y en nuestro entorno ms cercano.

Cuadro 2: Estudios y Publicaciones de la OCDE

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En la actualidad, el pas es un participante activo en ms de 20 Comits y cerca de 50

Comits y Grupos de Trabajo, incluyendo entre los principales Agricultura, Educacin,
Inversiones, Lucha contra la Corrupcin Transnacional, Comercio, Gobierno y Desarrollo
Territorial, Medioambiente, Industria y Polticas Cientficas y Tecnolgicas, Asuntos
Fiscales, Mercados Financieros y Estadsticas.

1. Mejores Polticas para el Desarrollo, 2011

2. Competition Law and Policy in Chile 2011
3. Corporate Governance in Chile, 2011
4. Programa Becas Chile, 2011
5. Going for Growth, Chile, l 2011
6. Higher Education in Regional ad City Development:
Bo Bo Regin, Chile 2010
7. Revisin de Polticas Nacionales de Educacin:
Programa Becas Chile
8. OECD Economic Surveys: Chile 2010
9. Polticas de pesca y acuicultura de Chile: Informe de base
10. Chile Energy Policy Review 2009

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11. Estudios Territoriales de la OCDE: Chile 2009

12. OECD Reviews of Labour Market and Social Policies: Chile 2009
13. Revisin de Polticas Nacionales de Educacin:

La Educacin Superior en Chile 2009.
14. Examen OCDE de Polticas Agrcolas: Chile 2008
15. Estudios de la OECD sobre polticas de innovacin: Chile 2007
16. Estudios Econmicos de la OCDE: Chile 2007
17. Derecho y poltica de la competencia en Amrica Latina:

Exmenes inter-pares en Argentina, Brasil, Chile, Mxico y Per.

20. Anlisis de los resultados medioambientales:

Evaluaciones del desempeo ambiental: Chile 2005
21. Trade and Competitiveness in Argentina, Brazil and Chile:

Not as Easy as A-B-C

M i r a d a s

19. Estudios Econmicos de la OCDE: Chile 2005

C r t i c a s

18. Challenges to Fiscal Adjustment in Latin America:

The Cases of Argentina, Brazil, Chile and Mexico

22. Corporate Governance in Development:

The Experiences of Brazil, Chile, India, and South Africa
23. Revisin de Polticas Nacionales de Educacin: Chile 2004.
Fuente: DIRECONMULTI/OCDE. 2011

Los estudios de la OCDE reconocen que Chile, de ser un pas relativamente pobre, se
transform de manera espectacular en las ltimas dcadas, como consecuencia del
avance en polticas macroeconmicas, reformas estructurales, apertura del comercio
y de las inversiones, y de una democracia estable desde 1990. Entre las reformas
cabe mencionar la reduccin unilateral, bilateral y multilateral de los aranceles; el
desarrollo gradual y progresivo de acuerdos comerciales; la consolidacin y equilibrio
de las polticas macroeconmicas; el tratamiento no discriminatorio a las inversiones

73

extranjeras directas; el incremento de la regulacin y supervisin del Gobierno; la

independencia del Banco Central; la reforma del mercado de capitales; las reformas en
las polticas de la competencia y el desarrollo de las polticas sociales.
No obstante, comparado al conjunto de sus nuevos socios, esos mismos estudios nos
indican que Chile deber enfrentar y superar serios problemas y desafos econmicos,
sociales y de polticas pblicas si pretende llegar a ser un pas desarrollado en la tercera
dcada de este siglo.

Incremento de la productividad
Mejoramiento de la indignante desigualdad en la distribucin
del ingreso.

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Con ese fin, la OCDE recomienda iniciar un nuevo ciclo de reformas estructurales y
ofrece su colaboracin en tanto que Foro de las economas ms desarrolladas, a fin de
compartir sus experiencias en materia de polticas pblicas ms exitosas. En la mirada
de la OCDE, Chile tiene dos importantes desafos que enfrentar:

Ambos aspectos se deben apoyar en un conjunto coordinado y coherente de reformas

estructurales y de polticas sectoriales que aseguren el crecimiento y desarrollo en
el largo plazo. Entre ellas cabe mencionar el mejoramiento de la productividad por
medio del fortalecimiento de la competencia, el emprendimiento y la innovacin; una
mayor calidad y equidad en el sistema educativo; realizacin de reformas al empleo:
promocin del crecimiento ambientalmente sustentable y diversificacin mayor de las
exportaciones, a partir de las ventajas comparativas existentes.

Incremento de la productividad
La OCDE reconoce que, desde el regreso de Chile a la democracia hace dos dcadas, la
economa ha crecido con mayor rapidez que cualquier economa de Amrica Latina, el
ingreso per cpita es ahora ms del doble y la extrema pobreza casi se ha erradicado.
No obstante, tambin nos advierte que a pesar de este progreso, el ingreso per cpita
promedio es an menor a la mitad del promedio de la OCDE y a la tasa promedio de
crecimiento anterior a la crisis econmica global. Se requeriran alrededor de 30 aos
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para igualar el ingreso per cpita promedio actual de la OCDE. Lo anterior significa
que el crecimiento se ha desacelerado desde fines de la dcada del 90, comparado con
el ritmo que tena entre los aos 1986 y 1997. Hoy, el PIB per cpita de Chile representa
un tercio del nivel observado en los pases avanzados de la OCDE (ver grfica 1) La
OCDE atribuye, en parte, esta desaceleracin a una cada en las contribuciones del
trabajo y, principalmente, al estancamiento de la productividad total de los factores
(PTF) durante la dcada pasada.
31

32

En sntesis, si bien Chile muestra un marco muy estable de polticas macroeconmicas,

para generar un crecimiento de la productividad tambin requerir de un marco
de condiciones para una competencia vigorosa en los mercados de productos, que
incentive a las empresas a reducir las ineficiencias de organizacin y administracin y
entregue estmulos al emprendimiento y la creatividad.

M i r a d a s

C r t i c a s

Grafico 1

Fuente: DIRECONMULTI, Departamento OCDE/2011

31.- OCDE 2011 Mejores polticas para el desarrollo: Perspectivas OCDE sobre Chile, OECD Publishing, p 54.
32.- OCDE 2011 EDRC Economic Survey of Chile. (Documento en preparacin)

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Grfico 2
Productividad laboral. Chile y la OCDE, 1986 al 2003

Fuente: Banco Central de Chile, Banco Mundial, Base de datos de productividad de la OCDE (diciembre
2004), Base de datos STAN de la OCDE y clculos de la OCDE (2005).

Estudios del organismo muestran que las regulaciones para la creacin de nuevos
emprendimientos productivos, la creacin de servicios profesionales y el cierre o rpido
paso a otras actividades de mayor productividad son ms restrictivas en Chile que en la
mayora de los pases miembros.
Las evaluaciones que ha realizado la OCDE sobre Chile en esta materia muestran que
hay posibilidades de mejorar las polticas de competencia y promover la iniciativa
empresarial. La competencia en algunas reas de mercados de bienes, en especial
en el sector servicios, es an dbil conforme a los criterios de la OCDE. Adems, los
indicadores de la Organizacin muestran que las regulaciones para la creacin de nuevos
servicios profesionales o las leyes para la salida y el cambio de la actividad productiva
(Ley de Quiebra) son ms restrictivas que en la mayora de los pases de la OCDE y
desaniman la toma de riesgos empresariales y el traslado hacia nuevas actividades de
mayor productividad.
Lo anterior no significa que no ha habido reformas en el marco de las polticas de
innovacin y las polticas de competencia; slo indica que sigue habiendo espacio para

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Desigualdad de los ingresos

M i r a d a s

La OCDE tambin valora la reciente promulgacin de las leyes para disminuir trmites
para la creacin de empresas (de 27 a 16 das) y los procedimientos para reducir los
procedimientos para la quiebra. No obstante, considera que Chile debe rebajar an
ms las cargas administrativas para la creacin de nuevas empresas, facilitar la entrada
de actividades profesionales en sectores de servicios especficos y facilitar an ms
los procedimientos de la quiebra a fin de incentivar el emprendimiento en sectores
innovadores.

C r t i c a s

introducir ms reformas. Por ejemplo, la reciente reforma a la ley de competencia,

aumenta las facultades de investigacin de la Fiscala Nacional Econmica, introduce un
programa de indulgencias por el reconocimiento de las violaciones a la ley e incrementa
el nivel de las multas por prcticas de cartel. Sin embargo, la OCDE estima que la
reforma, aunque bien diseada, para que se aplique de manera eficaz, debe recibir
recursos suficientes para combatir el probable aumento de los casos e incrementar an
ms el valor de las multas, de manera de que funcionen como disuasivos eficaces de
las grandes corporaciones. Esto, adems de la realizacin de evaluaciones y monitoreo
entre los miembros, para comprobar la efectiva aplicacin de la Ley.

El segundo desafi dice relacin con la falta de equidad y la desigualdad de los ingresos.
Muchos informes son tajantes en sus cifras y destacan que, con un ndice de Gini de
0,5, Chile se ubica en el grado de desigualdad de ingresos ms elevado entre los pases
de la OCDE (ver grfica 3).
Ciertamente el notable crecimiento econmico de Chile increment los ingresos
promedio de los grupos bajos y medios. Sin embargo, como los ingresos de los grupos
ms altos aumentaron casi en la misma medida, la lnea de reduccin de la desigualdad
de los ingresos se modific muy poco. La Organizacin advierte que si Chile alcanza los
US.20.000 dlares por habitantes en el ao 2020, pero continan los actuales niveles
de desigualdad en la distribucin del ingreso, el ndice GINI ser an peor y el promedio
del segmento ms pobre ser equivalente al ingreso medio de un pas africano de los
ms pobres. Mientras el ndice medio del sector ms rico tendr ingresos equivalentes
al ingreso medio de uno de los pases ms ricos del planeta.
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Est claro que, con estos niveles de desigualdad, ningn pas puede alcanzar los grados
de cohesin que requieren las sociedades desarrolladas.

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Grfico 3
Chile pas OCDE: Un anlisis comparado
Coeficiente GINI

Fuente:

Mario Campos, presentacin en 50 Aniversario de la OCDE y Chile como miembro pleno,

Universidad Mayor, Santiago, 22 de Agosto de 2011,

Tambin es efectivo que las polticas sociales contribuyeron a disminuir a la mitad los ndices
de pobreza desde 1990, sin embargo, no es menos cierto que ellas no han logrado ofrecer
iguales oportunidades a todos los ciudadanos. Por esto, la lucha contra la desigualdad del
ingreso es la ms importante tarea pendiente que tiene Chile en esta dcada. De ah la
importancia de que el Gobierno persevere en la bsqueda de opciones de poltica que

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generen un crecimiento ms inclusivo y una distribucin de los ingresos ms equitativa.

La Organizacin reconoce que, desde la apertura democrtica el Gobierno de Chile, ha
hecho y contina haciendo importantes esfuerzos para dar un nuevo impulso a la agenda
social. No obstante, advierte que la movilidad social en Chile es baja en comparacin
con la de otros pases de la OCDE. Para enfrentar este desafo, recomienda que el
Gobierno disee nuevas reformas eficaces para el incremento de los ingresos. Entre
ellas sugiere: reformas de polticas para un acceso equitativo a una educacin de buena
calidad para todos los nios chilenos, con nfasis especial en la infancia temprana, la
educacin bsica, media y superior y la tcnico-profesional; reformas del mercado de
trabajo; polticas ms eficaces de desarrollo regional; impulso al crecimiento verde, y
polticas para un mejor aprovechamiento de la apertura comercial de Chile.

Calidad y equidad en la educacin

La OCDE reconoce los avances significativos que logr nuestro pas en el mbito de la
educacin en los ltimos aos: 70% de los jvenes terminan la educacin secundaria
y una gran proporcin ingresa a la educacin terciaria. La cobertura de la educacin
bsica es casi universal y las tasas de participacin en la educacin media y superior
aumentaron de manera significativa en el ltimo tiempo.

M i r a d a s

C r t i c a s

La aplicacin, de una manera coherente, progresiva y permanentemente evaluada de

estas polticas, contribuir a mejorar la movilidad social y podr reducir la desigualdad
del ingreso a niveles ms cercanos a los otros pases de la Organizacin.

Pese a ello, las calificaciones de las pruebas estudiantiles estandarizadas, como el

Programa Internacional para la Evaluacin de Estudiantes (PISA), permanecen muy por
debajo del promedio de la OCDE. Chile se ubica en el penltimo lugar, con 449 puntos
promedio (solo arriba de Mxico con 425), muy lejos de los 539 de Corea, los 535 de
Finlandia y los 499 del promedio de la OCDE (ver grafica 4).
33

33.- El ndice PISA, de estado econmico, social y cultural, resumen varios aspectos como la situacin laboral de los padres, el acceso a recursos
educativos. Un mayor valor en el ndice indica mejores antecedentes socioeconmicos.

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Grfico 4
Antecedentes socio econmicos y resultados de la Prueba PISA

Fuente: OCDE: ndice de antecedentes PISA.

Los estudios de la OCDE llegan a la conclusin de que el sistema nacional de educacin

ha reposado, por demasiados aos en el mercado, como mecanismo para asegurar la
calidad de la educacin. Sin embargo, observa que los xitos han sido muy limitados, en
gran medida debido a las condiciones demasiado desiguales entre las escuelas pblicas
y las privadas para competir en trminos de la capacidad para seleccionar alumnos,
contratar profesores y conseguir recursos financieros. El resultado es que Chile es uno
de los pases con mayor segregacin socioeconmica en relacin con el desempeo de
los estudiantes. (Las escuelas privadas con 520 puntos, las escuelas privadas subsidiadas
con 440 y los nios de las escuelas municipalizadas con 410).
Por otra parte, Chile es el pas de la OCDE con el mayor nivel de gasto privado y el menor
gasto pblico anual por estudiante en la educacin terciaria. Finalmente, el sistema
34

34.- Ver Victoria Kis y Simon Field. Learning for jobs. OECD Reviews of Vocational Education and Training.

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nacional de educacin tcnico - profesional entrega una preparacin deficiente en lo

curricular e institucional, tiene pocos mecanismos de evaluacin, baja acreditacin,
poca conexin con el mercado de trabajo y mucho menos recursos por estudiante que
en la media de los pases OCDE. Para superar estos obstculos, la OCDE recomienda
realizar un conjunto de reformas para alcanzar los estndares medios.

M i r a d a s

La experiencia de la OCDE muestra que el cuidado y la educacin infantil tempranos

son herramientas particularmente eficaces para romper el ciclo de la desigualdad
entre generaciones. La OCDE reconoce que Chile realiz un progreso sustancial en
el aumento del nmero de guarderas y jardines infantiles, pero advierte que an se
puede aumentar ms esta capacidad y mejorar la calidad de la educacin en la infancia
temprana.

C r t i c a s

Primero, mejorar la calidad de los profesores, atraer los mejores elementos

a la funcin docente, proveerlos con el entrenamiento y las tecnologas
educativas ms avanzadas.
Segundo, poner el acento en los alumnos con resultados ms bajos, porque
con ello se eleva el promedio nacional a la vez que se mejora la equidad.
Tercero, antes que en la gratuidad de la Educacin Superior universitaria,
sera necesario centrarse ms en la formacin preescolar, media y en la
tcnico - profesional, que son las ms importantes para asegurar la igualdad
de oportunidades.

Otro ingrediente de la estrategia educacional de la OCDE, que puede tener un impacto

positivo en la mejora de la equidad y los salarios, es la poltica para desarrollar las
competencias y habilidades y formar el capital humano que requiere la evolucin de
la demanda en el mercado laboral. Este aspecto se visualiza como una prioridad para
el aumento del empleo y la inclusin social. La experiencia internacional de la OCDE
ha demostrado, de manera suficiente, que las polticas para mejorar las capacidades
contribuyen directamente al aumento de la productividad y, de manera indirecta,
a ampliar las capacidades de adaptacin a las nuevas tecnologas y a impulsar la
innovacin. Mejores niveles en la formacin de las competencias de los ciudadanos
van asociados a menores tasas de desempleo, mejores ganancias y mayor confianza y
espritu cvico.
35

35.- OCDE: Towards an OECD Skills Strategy. 11 Abril de 2011.

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La OCDE dispone de un enfoque potente e integral para hacer de las polticas de

educacin un factor central para el desarrollo econmico y social, incentivar la innovacin
y el crecimiento sustentable, favorecer la movilidad social y mitigar las desigualdades. El
carcter integrado de su enfoque consiste en la utilizacin de seis instrumentos:
Indicadores y Estadsticas (indicadores sobre sistemas educacionales de
enseanza, INES por su sigla en ingls)
Estudios sobre Enseanza y Aprendizaje (TALIS)
Revisin de Polticas Educacionales Nacionales (por ejemplo, los estudios
sobre la educacin en Chile en 2009 y 2011)
Indicadores sobre Resultados del Aprendizaje, que incluye los Indicadores
Internacionales sobre competencias de jvenes en el dominio de lectura,
matemticas y ciencias (PISA)
Anlisis de capacidades y destrezas de los adultos para adaptarse a nuevas
tecnologas (PIAAC)
Informes del Centro de Estudio sobre Innovacin y Educacin (CERI).
A todo ello se agrega el nuevo programa sobre Estrategia Global de Competencias
para el Desarrollo. ste tiene como objetivos: adaptar la formacin y entrenamiento
del capital humano a las nuevas condiciones de la demanda; asegurar que la formacin
de capacidades sea adquirida en un tiempo, lugar y forma adecuados; crear las
condiciones para que las personas adquieran esta formacin, cuando la deseen y
de la manera ms apropiada a sus necesidades; garantizar que dicha formacin sea
debidamente reconocida y acreditada y reducir rigidices institucionales y de edad en
sus acceso al programa.
El pas puede beneficiarse con todos estos instrumentos y programas que vendrn a
reforzar los compromisos de los sectores polticos y del movimiento social para reformar
el sistema nacional de educacin. Como indica la mayora de los estudios internacionales
de la OCDE, si se quiere promover de manera simultnea, un fuerte crecimiento, un
aumento de productividad del empleo y mejores niveles de vida, es crucial mejorar la
calidad y equidad en la educacin.
Para el caso de Chile, la OCDE aconseja superar las debilidades de nuestro sistema
educativo nacional buscando otros mecanismos, adems de los mecanismos de
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mercado, mejorar la competencia es uno, pero tambin se puede aumentar presencia

de la educacin pblica, adoptar medidas para aumentar la participacin de los grupos
ms desfavorecidos en la fuerza laboral (mujeres, jvenes y trabajadores con menos
habilidades generales); mejorar la calidad de los profesores; ofrecer mayor igualdad
de oportunidades y acceso a una educacin de calidad, independiente de la capacidad
de pago u otra segregacin socioeconmica, incrementar los recursos pblicos para
mejorar los resultados de los nios en la enseanza media e invertir ms en la educacin
preescolar y secundaria.

Grfico 5

M i r a d a s

Los anlisis de la OCDE sobre desigualdad de los ingresos en Chile requerirn, a juicio
de la Organizacin, mejoras sustantivas en las condiciones y perspectivas en el medio
laboral. Especialmente, nuevos incentivos para apoyar el paso desde el empleo informal
al mercado laboral formal; mejoras en la calidad y capacidad de los servicios pblicos
de empleo y en la justicia laboral.

C r t i c a s

Desigualdad y empleo

Fuente: Clculos de la OCDE con base en Mideplan (Casen 1990, 2009).

83

En el ao 2008, la OCDE revis el mercado laboral y en 2010 las polticas sociales y de

empleo. Ambos informes destacaron la baja participacin de mujeres y jvenes en el
mercado laboral, la tasa del empleo informal, la falta de confianza entre empleadores y
empleados, y una limitada cobertura sindical.
Entre los indicadores que sealan estos estudios cabe destacar los siguientes:
El ndice de participacin femenina en el mercado laboral fue de 43% en
2009, en comparacin con el promedio de la OCDE de 62% (ver cuadro a
continuacin).

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Slo un 26% de los jvenes tena empleo, en comparacin con 40% en

promedio de la OCDE.
Alrededor de 30% de los trabajadores se encontraba en el sector informal y
los trabajadores sin contrato bordeaban el 19% y sin afiliacin ni contribucin a
la seguridad social el 37% siendo la informalidad ms comn en los segmentos
de baja productividad del mercado laboral.
36

La distribucin desigual del ingreso est en estrecha relacin con un empleo

comparativamente bajo y segmentado. El aumento de los empleos es notable,
pero todava insuficiente, siendo necesario dar ms oportunidades a los sectores
sub representados y a una poblacin creciente en edad de trabajar.
Por otra parte, la membreca sindical representaba slo 12.5% de la poblacin
activa en 2009, y se concentraba en empresas grandes, y slo en algunos
sectores, en particular en la minera.
Asimismo, el principal organismo de aplicacin de las leyes laborales, la
Direccin del Trabajo, tiene recursos limitados y slo participa ante quejas
especficas.

36.- Clculos OCDE, con base en MIDEPLAN (CASEN,1990 -2009)

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A partir de la revisin realizada por la OCDE del mercado laboral, las polticas
sociales y las experiencias en los pases miembros, identific las siguientes opciones
de polticas para Chile.

M i r a d a s

C r t i c a s

Grafico 6
Tasas de participacin de la mujer en la poblacin activa.
2008 (15 a 64 aos)

37

Primero, el organismo estima que el salario mnimo y las indemnizaciones por

despido (meses) son elevadas, segn los criterios internacionales, lo que excede
al promedio de 40% como promedio salarial de la OCDE y de 3 4 meses en
muchos pases miembros. Segn estudios tcnicos, las indemnizaciones elevadas
por despido no ayudan a crear incentivos para que los empleadores formalicen
las relaciones laborales sino, por el contario, pueden contribuir a segmentar el
mercado laboral, elevar el desempleo o mantener la informalidad, en particular
entre los trabajadores menos calificados y los jvenes (ver grfico sobre empleo
informal). Por este motivo, la Organizacin es partidaria de que se considere el
aumento de la edad para recibir un salario mnimo completo, desde los 18 a los
25 aos, y que los montos vayan aumentando con la edad para los trabajadores
37.- OCDE: Mejores polticas para el desarrollo. Op cit pp 89-101.

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jvenes. Esta consideracin no cuenta con el apoyo de algunos sectores polticos

y sindicales chilenos.

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Segundo, los estudios de la OCDE aconsejan considerar la reduccin de

las indemnizaciones por despido, a cambio de una extensin del seguro de
desempleo, que protegera a los trabajadores de manera ms eficaz durante los
periodos temporales de cesanta y mejorara los incentivos para el empleo formal.
Evidentemente, para que esta combinacin de flexibilidad laboral y mayor seguro
de desempleo funcione como alternativa al pago de liquidacin, el Gobierno
debera mejorar significativamente los servicios de empleo y la capacitacin laboral.
Tercero, fortalecer los mecanismos de capacitacin. Esto supone dar prioridad a
polticas que refuercen el desarrollo del sistema continuo de educacin y formacin,
garantizar una capacitacin de alta calidad en empresas y ofrecer capacitacin
adicional a los trabajadores de empresas ms pequeas. Adems, incluye el establecer
mecanismos que faciliten el dilogo entre el sistema de educacin tcnico - profesional
y el sector industrial, a fin de favorecer los desplazamientos de trabajadores a nivel
sectorial y regional.
Cuarto, dado que las relaciones de enfrentamiento y falta de confianza en las
relaciones laborales se deben, en parte, a una limitada afiliacin a sindicatos y
asociaciones comerciales, la OCDE recomienda promover la representatividad sindical y
las negociaciones colectivas en las empresas. Asimismo propone considerar el desarrollo
de entidades de consulta y dilogo con sindicatos y empleadores y promover reformas
que fortalezcan las Inspecciones del Trabajo y los tribunales laborales, junto con ms
medidas que eliminen los bastiones restantes de empleo informal y falta de cobertura
de seguridad social.
La Organizacin reconoce que, desde la vuelta a la democracia, el Gobierno ha hecho
y contina haciendo reformas laborales importantes (nueva legislacin para promover
negociaciones colectivas de mayor alcance en las empresas y mejorar el sistema judicial
para casos laborales). Sin embargo, espera que estas leyes fomenten la negociacin
sobre otros asuntos, adems de los salariales - como jornada laboral, horas extras,
movilidad de puestos y prestaciones sociales - y fortalezcan ms la representacin
sindical.
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Medioambiente y recursos naturales

La perspectiva del medioambiente es un factor importante de la relacin OCDE - Chile.
Incluso antes del acceso a la OCDE, el pas fue objeto de un Estudio de Desempeo
Ambiental, en 2004 -2005, que marc un hito en la visin de la institucionalidad y la
poltica ambiental en nuestro pas.
El anlisis de la OCDE sobre el medioambiente continu durante las presentaciones
de Chile en la fase de acceso y contina actualmente en la etapa de post acceso
2010 - 2013, perodo en el cual Chile deber cumplir con la aplicacin de las normas
y los instrumentos legales a los que se comprometi en el documento de ingreso.
Especficamente, sobre la gestin de residuos, el control de movimientos transfronterizos
de residuos peligrosos y la seguridad qumica.

M i r a d a s

Para la OCDE, el desarrollo econmico de Chile ha ejercido una presin muy fuerte
sobre los recursos naturales, particularmente en aquellos en que se apoya el auge
exportador: minera, pesca, recursos forestales, acuicultura y agricultura. En sus
estudios sobre medioambiente se indica que la base de la poltica ambiental y el marco
legal e institucional establecidos en la Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente,
de 1994, y perfeccionado con el proceso de acceso a la OCDE y el establecimiento en
2010 de un nuevo Ministerio del Medio Ambiente y sus agencias subordinadas, van
en la lnea correcta

C r t i c a s

38

No obstante, la organizacin estima que la poltica ambiental de Chile deber hacer

esfuerzos adicionales y facilitar la aplicacin de los instrumentos legales de la OCDE en
materia de residuos y qumicos, fortalecimiento de estndares, sistema de Evaluacin
de Impacto Ambiental (EIA), Prevencin y Control Integrados de la Contaminacin
(PCIC), uso de instrumentos econmicos y fomento de polticas de crecimiento verde
en estos sectores econmicos especficos.
39

En el marco de estos criterios, la OCDE aconseja centrar las polticas de reforma del
ambiente en: cambio climtico, gestin del agua, biodiversidad y proteccin de la

38.- Agreement on the terms of accession of the Republic of Chile to the Convention on the Organization for Cooperation and Development.
19 Noviembre de 2009.
39.Entre las agencias subordinadas hay que mencionar al Servicio de Evaluacin Ambiental, la Superintendencia del Medioambiente y nuevos
tribunales ambientales, actualmente en discusin.

87

naturaleza, gestin ambiental de sectores econmicos especficos, instrumentos de

poltica basados en el mercado, y ajuste a las normas de Crecimiento Verde de la
propia Organizacin.

Por otra parte, si bien las emisiones de CO2 concuerdan con el promedio de los pases
de la OCDE, en trminos absolutos las emisiones de gases con efecto invernadero (GEI)
crecieron en los ltimos15 aos. Entre otras causas, se esgrime el aumento en el uso de
los automviles y una mayor dependencia del carbn, resultante de las interrupciones
en la provisin de gas importado de Argentina.

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En relacin con el cambio climtico Chile, junto a otros dos pases miembros de la
OCDE, (Mxico y Corea) no es un pas perteneciente al Anexo 1 (industrializado) de la
Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico. Como tal, Chile
no tiene los lmites de emisiones legalmente obligatorios especificados en el Protocolo
de Kyoto. Sin embargo, por ser un pas miembro de la Organizacin, se estima que el
pas deber tomar medidas y comprometerse con el cambio climtico, en forma similar
a los de otros pases de la OCDE y los incluidos en el Anexo 1.

Debido a esto, la opcin que se tom fue construir nuevas plantas de energa basadas
en carbn. El resultado es que hoy, la inversin en estas plantas se ha expandido a
un ritmo mayor que la energa renovable. Estudios recientes estiman que el carbn
representar 25% de la provisin de electricidad de Chile para 2020 y las emisiones
anuales aumentarn cuatro veces para 2030.
En respuesta a la creciente preocupacin de la poblacin y de las autoridades del
Gobierno, Chile prepar una Estrategia Nacional de Cambio Climtico, en 2006
y cuenta con un Plan de Accin Nacional de Cambio Climtico 2008 - 2012. Este
tiene objetivos amplios para adaptarse al cambio climtico y mitigar las emisiones de
GEI, junto a planes sectoriales para los sectores elctrico, industrial, del transporte y
silvcola. No obstante estos avances, la OCDE considera que este plan no establece
compromisos para reducir la emisin de GEI y los ingresos por impuestos relacionados
con el medioambiente, como proporcin del PIB, son bajos en comparacin con la
mayora de los pases de la OCDE. Adems, seala que Chile tampoco tiene medidas
fiscales para hacer que los contaminadores paguen los costos sociales relacionados con
el uso del carbn.

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Por lo tanto, recomienda que Chile fomente la fijacin de precios del carbono
como la mejor manera de que los que contaminan paguen los costos sociales de la
contaminacin o adopten los medios ms adecuados para alcanzar una reduccin
de las emisiones. Habra que agregar que, para aplicar esta poltica fiscal, habra que
integrar mejor la preocupacin ambiental en la conciencia de los ciudadanos y en la
conducta de los agentes contaminadores.

M i r a d a s

C r t i c a s

Grfico 7

Fuente: Base de datos de OCDE/EEA sobre instrumentos para una poltica ambiental (2009)

La competencia por los recursos hdricos es otro desafo importante de nuestra

perspectiva ambiental. Nuestros recursos hdricos son abundantes, pero la desigualdad
en su ubicacin, la grave escasez en regiones de alta actividad econmica y la
contaminacin del agua, convierten a este recurso en un desafo muy relevante para el
futuro del pas Es bien sabido que la minera compite con la agricultura y el consumo
humano por recursos acuferos cada vez ms escasos.
Finalmente, conviene tener presente que en 2012 Chile deber presentar un Informe
de Avance al Comit de Poltica Ambiental y al Comit de Qumicos, sobre las acciones
tomadas para la implementacin de una cincuentena de decisiones y recomendaciones
del Consejo, que el pas tiene que cumplir a fin de ir alcanzando los estndares de la
89

Organizacin. Los instrumentos dicen relacin, entre otros, con la gestin y manejo
de residuos, movimientos de deshechos y sustancias peligrosas, conservacin y uso
sustentable de la biodiversidad y reduccin de impacto ambiental en la produccin
y uso de energa.

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Mejoramiento de la competitividad y diversificacin de las exportaciones

En las tres ltimas dcadas el crecimiento de las exportaciones de Chile se ha
apoyado en los recursos naturales, siendo el cobre y los productos agrcolas los
que han dominado los ingresos por exportaciones. La participacin del cobre en
las exportaciones en promedio en los ltimos 20 aos super el 42%, llegando en
algunos aos al 56% de las exportaciones del pas (ver Cuadro 8). Si pretendemos
aumentar el crecimiento y que los ingresos se acerquen al promedio de los
pases de la OCDE, entonces vale la pena considerar las recomendaciones de la
Organizacin, a fin de impulsar un crecimiento rpido de nuestras exportaciones.
Esas recomendaciones se orientan a realizar mejoras progresivas en competitividad
y ms diversificacin de la base exportadora de nuestro pas.
De acuerdo con los estudios de la OCDE, las oportunidades para aadir valor en el
sector agrcola se han explotado con xito. La agricultura y la pesca representan un 8%
de las exportaciones y la mitad del 29% representado por las manufacturas proviene
de los productos agroalimentarios. En cambio, el sector de los servicios, que representa
ms del 60 % del Producto Interno Bruto de Chile, participa nicamente de un 14%
de las exportaciones.
Esto indica que la composicin de las exportaciones ha cambiado poco y que
Chile necesitar diversificar su base de exportacin, encontrando nuevas reas de
competitividad. Aumentar la orientacin a la exportacin de la actividad representada
por el sector de los servicios ser una necesidad para el Chile del 2020.

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Cuadro 3
Participacin del Cobre en el total de Exportaciones de Chile

1960-1965

348

65

1.790

1966-1970

740

75

3.442

1971-1975

972

71

3.482

1976-1980

1.525

51

3.596

1981-1985

1.738

46

2.965

1986-1990

3.048

46

4.737

1991-1995

4.296

38

5.932

1996-2000

6.237

36

8.085

2000

7.284

38

10.408

2001

6.537

36

9.235

2002

6.323

35

9.145

2003

7.815

36

10.730

2004

14.723

45

19.028

2005

18.965

46

22.845

2006

32.710

56

37.655

2007

37.778

56

39.139

2008

32.894

49

32.040

2009

27.454

51

27.454

2010

39.290

56

37.695

C r t i c a s

Participacin del Cobre en Exportaciones de Cobre

Exportaciones Totales (%) (Millones de US$ 2009)

M i r a d a s

Exportaciones de Cobre
(Millones de USS$)

Fuente: Banco Central de Chile. Jos Pablo Arellano: El Cobre como palanca de las exportaciones de
Chile. Documento de trabajo, CIEPLAN. Mayo de 2011.

91

La OCDE seala que, comparado con los estndares de los pases de la OCDE con recursos
naturales abundantes (Australia, Canad, Noruega), las exportaciones de bienes de Chile
estn todava muy concentradas en la minera y los productos intensivos en recursos
naturales, con relativamente poco desarrollo de las manufacturas o las actividades de servicio
con un valor ms alto.
Debido a ello, la diversificacin de la canasta chilena de exportaciones es menor que la de
otros pases de la OCDE con abundantes recursos naturales, e incluso menor a la canasta de
exportaciones de algunos pases emergentes, exportadores de recursos naturales.

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En consecuencia, y dado que esperamos aumentar el ingreso per cpita en los prximos
aos, habr necesariamente que diversificar nuestra base exportadora de manera ms eficaz
a como lo hemos venido haciendo hasta ahora.
Una posibilidad es basarse en las reas existentes de ventaja comparativa, apalancando ms
las oportunidades de exportacin generadas por la minera y otros recursos naturales.
Otra es identificar sectores especficos donde haya evidencia de que Chile tiene una ventaja
comparativa que le permita explotar ms. La tercera es fomentar el ambiente empresarial de
manera ms general, para que no slo se promuevan las exportaciones existentes, sino que
puedan surgir exportaciones nuevas.
Un potencial a considerar es apalancar las dotaciones de recursos naturales, sobre todo
mediante la provisin aumentada de servicios relacionados, como los servicios de ingeniera
y empresariales. De acuerdo a estudios de la OCDE, los servicios empresariales son una
fuente importante de competitividad para las industrias de exportacin, en general, y para
las industrias de extraccin de recursos naturales, en particular. Hay varios ejemplos de
pases exportadores de recursos naturales que se convierten en exportadores de servicios
relacionados con minerales, en reas como la exploracin, la ingeniera y la construccin.
Por ejemplo, Inglaterra tiene una alta intensidad de exportacin de servicios relacionados
con las empresas petroleras y mineras. Canad, Noruega y Australia son pases ricos en
recursos minerales, y se han convertido en lderes mundiales en las exportaciones de servicios
de ingeniera. Otros ejemplos no OCDE son Sudfrica y Brasil, este ltimo con una empresa
petrolera activa en 27 pases y una internacionalizacin de servicios relacionados.

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El crecimiento de las exportaciones, por la va de los servicios, representa para la OCDE

una oportunidad muy relevante para la economa chilena. Las oportunidades potenciales
de servicio estn en la minera, pero tambin en el turismo, los servicios financieros, las
agroindustrias o el procesamiento de alimentos.
Sin embargo, el desarrollo adicional de sectores de exportacin requiere que Chile venza
una serie de restricciones en reas importantes, como las ya mencionadas en otras secciones
de este artculo y que dicen relacin con la innovacin y competitividad, investigacin y
desarrollo, mejoras en la calidad y acceso a la educacin, desarrollo del capital humano, y
reforma de las leyes en el mercado laboral.

M i r a d a s

La OCDE ha producido una serie de recomendaciones en todas aquellas reas donde a Chile
le hara bien poner en marcha mejores prcticas y seguir tales recomendaciones.

C r t i c a s

La poltica de educacin y la formacin de capital humano es clave para el desarrollo de la

oferta exportadora en reas como el turismo y seguros financieros. Tambin para el desarrollo
de servicios empresariales basados en los recursos naturales de Chile, que funcionan, en
gran medida, a partir de habilidades.

Grfico 8
Composicin de las exportaciones 2006

1.-Participacin de
las exportaciones
calculado a partir de un
promedio simple entre
pases. Clasificacin de
productos de Lall (2000).
Fuente COMTRADE
(BACI-CEPII)

93

Conclusiones
Haber ingresado a la OCDE constituye un reconocimiento al xito alcanzado por nuestro
pas en la implementacin de polticas pblicas en materia econmica y social. Sin
embargo, el ingreso a esta Organizacin no es solo un acto de reconocimiento, tambin
representa el inicio de un proceso lleno de desafos y oportunidades.

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Desafos, porque significa ser comparados y evaluados permanentemente con los pases
ms desarrollados en materia econmica y de polticas pblicas. Esto, no necesariamente
nos ubica en los mejores estndares a los que estbamos acostumbrados cuando se nos
comparaba solo a nivel regional.
Oportunidades, porque nos permite beneficiarnos de los procesos de comparacin y
evaluacin de polticas pblicas, impactando positivamente en la modernizacin de
nuestro aparato estatal y en la formulacin, aplicacin y evaluacin de nuestras polticas
nacionales.
A la vez, comparar nuestro pas con lo que sucede en otras regiones es una necesidad
de los Estados modernos. Permite a los poderes pblicos entender mejor los vnculos
entre las tendencias econmicas, polticas y sociales que toman fuerza a nivel mundial
y traducirlas al nivel de la poltica nacional y local.
Hoy, las crisis econmicas, financieras y alimentarias impactan sobre el comercio y el
empleo a escala regional, nacional o local. Las presiones del crecimiento sobre el cambio
climtico y el medioambiente; la falta de transparencia en las relaciones comerciales; los
fraudes internacionales, burstiles y crediticios, contra los intereses de los consumidores
nacionales; el menosprecio por el derecho de la competencia y la indisciplina fiscal en
los negocios internacionales, y la aparicin de nuevas formas de participacin social
a escala global, son otras tantas manifestaciones de una globalizacin, que los pases
no pueden dejar de enfrentar con polticas nacionales y locales, a riesgo de volverse
vulnerables.
La OCDE es una de las pocas instituciones en el mundo con la capacidad para captar y
proponer recomendaciones a los problemas nacionales y locales, a partir de una visin
de los intereses concretos, en el marco de una reflexin de los problemas ms generales
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y globales. Por consiguiente, nuestra participacin en la OCDE se asemeja cada vez

ms a un proceso de doble va, donde los problemas nacionales y locales se someten a
una reflexin global, para traducir y concretar esa reflexin global en una mejor poltica
pblica nacional.
En sntesis, la situacin de Chile ha mejorado sustancialmente en las ltimas
dcadas. Sin embargo, la crisis econmica global y el aumento de las demandas de
los movimientos sociales obligarn al Gobierno a aprovechar esta oportunidad para
disear e implementar mejores polticas pblicas a fin de avanzar hacia un desarrollo
de largo plazo ms inclusivo y sostenible.

M i r a d a s

Reducir la desigualdad en la distribucin del ingreso

Mejorar la provisin de servicios
Elevar los niveles de calidad de la educacin
Reformar el mercado laboral
Promover una estrategia de crecimiento verde
Generar ms oportunidades
Impulsar la competencia, la formacin de capacidades, el emprendimiento,
la innovacin y la diversificacin productiva.

C r t i c a s

Con ese fin, el Gobierno tendr que resolver algunas de las siguientes restricciones y
problemas estructurales que limitan a nuestro pas en su objetivo de desarrollo:

En cada una de estas lneas de accin, la complementacin entre el Gobierno y el

sector privado, junto con la accin estratgica y la gestin ms eficiente por parte del
Estado, sern fundamentales.

95

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS:
OCDE (2011) Mejores polticas para el desarrollo. Perspectivas OCDE sobre Chile. OECD
Publishing.
OCDE (2010 a) Estudios Econmicos de la OCDE. Chile, 2010, OECD, Paris.
OCDE (2011) OECD (2011), Divided We Stand: Why Inequality Keeps Rising, OECD
Publishing.
OCDE (2011) OECD (2011), Education at a Glance 2011: Highlights, OECD OCDE
(2010b) The OECD Innovation Strategy: Getting a Head Start on Tomorrow. OECD,
Paris.

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OCDE (2010 a) OECD Employment Outlook 2010, Moving beyond the Job Crisis.
OCDE, Pars

96

OCDE (2010) PISA 2009 Results: learning trends: changes in students performances,
since 2000 (volume V) PISA, OCDE, Pars.
OCDE (2005), OECD Environemental Performence Review: Chile 2005, OCDE, Pars
OCDE (2009 a) The Economic of Clima Change Mitigation: Policies and Options for
Global Actions Beyond 2012.
OCDE (2010 a) Enhansing Markets Openness IPR and Compliance through regulatory
reform in Chile. OCDE, Pars.
OCDE (2010) Transition to a Low-carbon Economy, Public Goals and Corporate
Practices, OECD Publishing.

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AMRICA LATINA Y CHILE

EN LA GEOPOLTICA
DEL CONOCIMIENTO

C r t i c a s

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AMRICA LATINA Y CHILE EN LA GEOPOLTICA

DEL CONOCIMIENTO
40

Jos Joaqun Brunner 41

Ctedra UNESCO de Polticas Comparadas de Educacin Superior
Universidad Diego Portales

M i r a d a s

Se sostiene que ella es una pieza vital para la competitividad de las economas; la movilidad
social entre generaciones y la cohesin de las sociedades; la racionalizacin sustantiva
(de fines) y tcnica (de medios) de la accin social; la clarificacin argumentativa de las
opciones en la esfera pblica; la elaboracin de polticas y programas basados en la
evidencia proporcionada por la investigacin cientfica; la gobernanza de las naciones y la
comunidad internacional; la reflexividad de las sociedades posmodernas y la produccin de
bienes pblicos globales que permitiran enfrentar los graves problemas de la humanidad en
su conjunto. Entre ellos estn el calentamiento global, la pobreza, las crisis financieras, las
oleadas migratorias y otros riesgos manufacturados por nuestra civilizacin.

C r t i c a s

Hoy predomina una ideologa - en el sentido de falsa conciencia o a lo menos de

conciencia confusa - que exalta, hasta el lmite de lo inverosmil, la importancia clave, el
valor estratgico y, sobre todo, las enormes oportunidades y beneficios que la Educacin
Superior traera consigo (Brunner, 2011).

Se postula que su explosivo crecimiento - de 28,5 millones de estudiantes en 1970

a 67 millones en 1990 y a 158,7 millones en 2008 - sera imparable porque responde,
simultneamente, a necesidades pblicas, de la industria y de las personas. Sobre todo,
estas ltimas se beneficiaran del alto retorno que les reporta la inversin en educacin,
pues como ya haba observado Adam Smith en su tiempo, los salarios generados por
el trabajo varan segn la facilidad y lo asequible o la dificultad y el costo de aprender un
negocio. Tambin las sociedades obtendran provecho de un mayor nmero de personas
con educacin terciaria. Una fuerza de trabajo ms educada permite elevar la productividad
de la economa y facilita la transferencia y difusin de tecnologas, empujando el crecimiento
del producto y el bienestar de la poblacin. Los beneficios no-monetarios de la educacin

40.- Versin revisada y puesta al da de una ponencia presentada inicialmente ante el Foro Internacional Valparaso 2010 sobre La Educacin
en la Sociedad del Conocimiento y la Informacin, Valparaso, 24 de junio 2010, y posteriormente publicada como Brunner (2010).
41.- Director de la Ctedra UNESCO de Polticas Comparadas de Educacin Superior e investigador del Centro de Polticas Comparadas de
Educacin (CPCE), ambos con sede en la Universidad Diego Portales, Santiago de Chile. En la recopilacin de estadsticas particip adems
Roco Ferrada Hurtado, investigadora asistrente del CPCE.

99

superior seran igualmente decisivos, incluyendo entre otros menores tasas de

criminalidad, impactos sobre la fertilidad y sobre el cuidado temprano y educacin de los
hijos, mayor y ms informada participacin cvica y un mejor desempeo de las instituciones.

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No debe sorprender, por tanto, que las universidades instituciones que a lo largo de los
siglos se han identificado con la educacin superior ocupen un lugar prominente en el
imaginario social, ya no solo de las elites y los grupos acomodados, sino tambin del hombre
medio y las masas, como Ortega y Gasset previ que ocurrira hace casi un siglo. Ms
an, la conciencia contempornea deposita su fe por secularizada que se encuentre
en la informacin, el conocimiento y las ciencias, bienes que identifica con la institucin
universitaria como proveedora de estos servicios y como formadora del personal encargado
de su administracin.
Sobre todas las cosas, la globalizacin en curso reconoce en las universidades a uno
de sus principales prototipos. No solo porque en su origen ella fue una institucin
internacional y sus maestros ms reputados gozaban de licencia para ensear hasta los
confines de la cristiandad. Tambin porque, en la actualidad, su rol - a lo menos en el caso
de las denominadas emerging global universities (EGU) - sera esencial para expandir un
capitalismo cuyo dinamismo productivo se alimenta del uso intensivo de la informacin y
el conocimiento avanzado. Sin duda, comenta un analista, en casi todos los pases, las
universidades de investigacin se cuentan entre los sectores ms globalmente conectados.
El conocimiento, la moneda libre de las universidades, fluye en cualquier parte y en todas las
direcciones, como el azogue sobre una superficie de metal. Al mismo tiempo, las conexiones
globales, las comparaciones y rankings mundiales, y los flujos globales de personas, ideas,
conocimiento y capital estn transformando a la educacin superior (Marginson, 2010).

II
La pregunta que surge de inmediato es si acaso las nuevas condiciones estn creando
efectivamente un mundo de informacin y conocimiento ms igualitario; si acaso los flujos
de ideas y publicaciones se han vuelto ms simtricos; si las instituciones de rango mundial
estn realmente al alcance de todos los pases y si, en este cuadro, Amrica Latina comienza
a emerger como una regin dinmica de cara a la sociedad del conocimiento.

100

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La Tabla 1 comienza a dar respuesta a estas inquietudes. Muestra que la geopoltica

global de las funciones e instituciones del conocimiento se halla fuertemente concentrada.
En efecto, en su conjunto, los pases de alto ingreso producen un 76,6 por ciento de las
publicaciones internacionalmente registradas y un 93,5 por ciento de las patentes concedidas
por la Oficina de Patentes y Comercio de los Estados Unidos (USPTO); captan 8 de cada
10 alumnos de educacin superior internacionalmente mviles y albergan 99 de las 100
primeras universidades segn el ranking de Shanghi y un 89 por ciento de las 500 primeras.

Tabla 1
Geopoltica global de las funciones e instituciones de conocimiento

Universidades Top
(ARWU 2011)

% Top 100 Top 500

N
%
N
%
Bloque
4.412.119 38,33 85.385 54,1
Anglo-occidental

43,7

72 72 237 47,4

Europa
Occidental

2.842.777

24,69

18.769

11,9

27,2

21

21

158

31,6

Dems pases
de alto ingreso

1.558.927

13,54

43.380

27,5

8,7

50

10

Subtotal

8.813.823 76,56 147.534 93,5

79,6

99 99 445 89

Pases de
ingreso medio
y bajo

2.698.423

20,4

Total

11.512.246 100 157.772 100

23,44

10.238

6,5

100

55

C r t i c a s

Patentes
Captacin
concedidas por alumnos mviles
la USPTO (2000- internacionales
2008)
-2008

M i r a d a s

REGIN,
BLOQUE,
PASES 1

Publicaciones
registradas
(2005-2009)

11

100 100 500 100

Fuente: SCImago, SJR SCImago Journal & Country Rank, 2011. National Science Board, Science &
Engineering Indicators 2010. UNESCO, Global Education Digest 2010. Shanghai Ranking Consultancy,
Academic Ranking of World Universities (ARWU) 2011.
1 - Bloque Anglo-occidental: Estados Unidos, Australia, Canad, Nueva Zelanda y Reino Unido.
- Europa Occidental: todos los pases con excepcin de Reino Unido.
- Dems pases de alto ingreso: incluye restantes pases no considerados en las dos agrupaciones anteriores que aparecen en la lista del Banco
Mundial bajo la clasificacin de pases de alto ingreso, tales como Japn, Repblica de Corea, Taiwn, Singapur, Eslovenia, Eslovaquia, Hungra,
Estonia, Repblica Checa, Israel, Arabia Saudita y otros.
- Pases de ingreso medio y bajo segn la clasificacin del Banco Mundial, incluyendo a China, India, Indonesia, Filipinas, Vietnam, Brasil, Mxico
y dems pases de Amrica Latina y el Caribe; Polonia, Rumania, Bulgaria, Croacia, Lituania, Letonia; Tailandia, Vietnam, Sri Lanka; Egipto, Marruecos, Tnez y dems pases de Asia y frica.

101

La primera universidad latinoamericana en esta lista, la de Sao Paulo, ocupa una posicin
entre los lugares 101 y 150, por debajo de las universidades de Hawai, Miami y Pisa,
considerando slo instituciones en el mismo rango de posiciones. En el conjunto de la regin
aparecen incluidas otras 10 universidades: 6 brasileas, 2 chilenas, 1 mexicana y 1 argentina.
Ninguna puede considerarse de clase mundial pero todas ellas operan, sin duda, como
referentes dentro del mbito regional y en el espacio iberoamericano, junto a un grupo
adicional de 10 universidades espaolas y 2 portuguesas clasificadas, asimismo, entre las
500 de Shanghai.

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Dentro de este cuadro de extraordinaria concentracin, Amrica Latina participa solo

dbilmente. En efecto, si bien la regin representa alrededor de un 8,4 por ciento de la
poblacin mundial y su producto alcanza a un 6,7 por ciento del PIB global, en cambio
produce apenas un 3,37 por ciento de las publicaciones mundialmente registradas y un
minsculo 0,16 por ciento de las patentes concedidas en los Estados Unidos; atrae un 6 por
ciento de los estudiantes terciarios internacionalmente mviles y no cuenta con ninguna
universidad entre las 100 primeras del ranking de Shanghi.

III
La dbil participacin latinoamericana en el emergente escenario global de la Educacin
Superior tiene que ver con diversos factores, entre los cuales destaco uno: el contexto
adverso en que aqu se desenvuelven las funciones de conocimiento.
Como vimos, uno de los pivotes de la ideologa que exalta el valor clave de la Educacin
Superior tiene que ver con la idea de que el capitalismo global funciona hoy, en sus sectores
ms dinmicos, en torno al uso intensivo y la aplicacin innovadora del conocimiento.
Para medir el avance de los pases hacia esta economa basada en el conocimiento, el Banco
Mundial ha diseado un ndice que evala cuatro factores considerados esenciales para la
participacin de las naciones en dicha economa: su rgimen de incentivos econmicos,
capacidades de innovacin, educacin y penetracin y uso de nuevas tecnologas de
informacin y comunicacin.
Los datos disponibles muestran que Amrica Latina se halla en la parte inferior de este
ndice (Grfico 1), slo por encima de las dos regiones ms pobres del mundo: Asia del Sur y

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frica Subsahariana. Naturalmente, hay significativas diferencias entre los pases de la regin
(Grfico 2).

Grfico 1
Regiones y grupos de pases:
ndice de Avance hacia la Sociedad del Conocimiento, 2009

M i r a d a s

Pues bien, el 81 por ciento del valor agregado a nivel mundial, por las industrias y servicios
intensivos en conocimiento, es producido por los pases desarrollados (Tabla 2). Solo un 18
ciento corresponde a las economas de los pases en desarrollo. En este ltimo grupo, China,
India, Rusia, Brasil y Mxico dan cuenta de cerca de dos terceras partes del valor agregado
en ambos sectores. A su turno, Amrica Latina, en su conjunto, contribuye apenas con un
4,6 por ciento.

C r t i c a s

Una razn de este rezago latinoamericano es el escaso peso que tienen en la regin las
industrias y servicios ms relacionados con la ciencia y la tecnologa, conocidos tambin
como intensivos en tecnologa y conocimiento. Entre las manufacturas de este tipo se
cuentan aquellas de la industria aeroespacial, farmacutica, de computadores, equipamiento
de comunicaciones e instrumentos cientficos. Entre los servicios avanzados se incluyen los
financieros, los comerciales y de las comunicaciones.

Fuente: Sobre la base de

The World Bank, Knowledge
Assessment Methodology, 2010.

103

D E S A R R O L L O

Grfico 2
Amrica Latina: ndice de Avance hacia la Sociedad del Conocimiento, 2009

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Fuente: Sobre la base

de The World Bank,
Knowledge Assessment
Methodology, 2010.

C H I L E

Tabla 2
Valor agregado de industrias y servicios
con tecnologas intensivas en conocimiento

Industrias Servicios
USD (corrientes) 2007

USD (corrientes) 2007

Bloque Anglo-occidental

7.036.352 44,9

4.357.213 45,9

Europa Occidental

3.963.294 25,3

2.249.399 23,7

Dems pases de alto ingreso 1.829.852 11,7

1.134.633 11,9

Subtotal

7.741.245 81,50

12.829.498 81,90

Pases de ingreso medio y bajo 2.829.063

Total

18,1

15.658.561 100,0

1.760.568 18,5
9.501.813 100,0

Fuente: Sobre la base de National Science Board, Science & Engineering Indicators 2010.
Nota: Valor agregado es monto contribuido por pas, firma u otra entidad al valor de un bien o servicio y
excluye compra de insumos y materiales domsticos o importados.

104

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IV
A partir de los datos de esta geopoltica altamente concentrada del conocimiento,
y de la actuacin de las 100 universidades top - cuyo status produce una verdadera
fascinacin, cuando se piensa que en el mundo hay ms de 20 mil instituciones
universitarias y un nmero aun mayor de instituciones de Educacin Superior (IES) nouniversitarias algunos analistas del norte plantean la hiptesis de que en la actualidad
se encontrara en desarrollo un mercado global para servicios de Educacin Superior.
Exponen que este mercado se segmenta con la estratificacin de las instituciones
proveedoras del servicio, combinada con la diversidad de pblicos consumidores, y que
los mercados nacionales se hallan subordinados al mercado global, al tiempo que van
perdiendo, comparativamente, su capacidad de conferir certificados de valor y status
a sus clientelas locales.

Es probable que un fenmeno similar ocurra con la movilidad internacional de acadmicos,

aunque en este caso no se cuenta con informacin consistente. Como sea, las cifras
involucradas son ciertamente inferiores a aquellas envueltas en la perigrinatio academica
a la cual se refieren los historiadores; peregrinacin de acadmicos y estudiantes viajeros
que se desplazaban por una Europa cuyas universidades, hasta el siglo XVII, enseaban en
latn un mismo currculo y otorgaban grados comunes. No por casualidad los estudiantes
medievales famosos por sus tropelas y temidos por las autoridades y burgueses de las
ciudades universitariasestaban organizados en nationes; corporaciones independientes
compuestas por jvenes de un mismo origen geogrfico.

M i r a d a s

Por lo pronto, si bien el nmero absoluto de alumnos internacionalmente mviles ha

aumentado de 1,1 milln a 3 millones entre 1980 y 2007, como porcentaje de la
matrcula mundial ha permanecido invariable, en torno a un 2 por ciento.

C r t i c a s

Sin embargo, mirado desde el sur, el panorama se ve diferente.

Hoy da, en cambio, cuando la Educacin Superior se ha vuelto masiva dentro de las
fronteras de cada pas, tambin su carcter y el alcance de sus funciones, el tono cultural
de las instituciones que la proveen y su anclaje en la sociedad, la composicin de sus
cuerpos acadmico y estudiantil, todo esto expresa un claro vnculo nacional. En efecto, la
mayora de las instituciones de enseanza terciaria alrededor del mundo, incluidas las del
norte, responden a las condiciones locales del pas, la provincia o ciudad donde se hallan
105

emplazadas. Son tributarias del Estado-Nacin a cuyo amparo se nacionalizaron y con cuyo
apoyo se convirtieron en instituciones tpicamente modernas.

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Estas instituciones, las 20 mil que no califican entre las 100 top del ranking de Shanghai,
no se ven afectadas por el mercado global. Sus autoridades, profesores y estudiantes,
apenas escuchan hablar de l. Ni se ve por qu podra interesarles, a menos que se trate
de miembros de una universidad nacional altamente selectiva, donde un porcentaje
de los acadmicos son investigadores que participan en las redes internacionales de
su tribu disciplinaria y donde una fraccin de los estudiantes se prepara para cursar
posteriormente estudios de doctorado en el extranjero.

V
Como cabe suponer, uno de los factores ms gravitantes que mantiene atada
la Educacin Superior de los pases en desarrollo, a sus contextos nacionales, es el
factor econmico. En efecto, el presupuesto que los pases dedican a sus sistemas
nacionales de educacin terciaria fija tambin las fronteras de stos. En circunstancias
de capitalismo global, los lmites trazados por el dinero suelen ser tan, o tanto ms,
irremontables que aquellos determinados por la geografa.
Considrense los siguientes datos ilustrativos. El presupuesto pblico total en Educacin
Superior de Chile en 2010, incluyendo el gasto en I+D, fue de alrededor de 908 millones de
dlares. Este monto es inferior al presupuesto de una sola universidad, de tamao medio, de
los Estados Unidos, la Universidad de Cincinnati (Ohio) -clasificada en el ranking de Shanghai
entre los lugares 151 y 200 - que asciende a 1.005 millones de dlares.
Por su lado, el gasto total chileno en Educacin Superior, de fuentes pblicas y privadas,
se estima en aproximadamente 3.600 millones de dlares en ese mismo ao 2010. Esta
cifra equivale a un 60 por ciento del presupuesto de la Universidad de Pennsylvania,
una de las 20 top mundiales de acuerdo al ranking de Shanghi. Estos desequilibrios y,
en general, la relativa parquedad del gasto latinoamericano, constituyen una verdadera
barrera para incorporarse al mercado global de la educacin terciaria, tanto desde
el punto de vista de la competencia por atraer estudiantes internacionales mviles
como, sobre todo, desde la posibilidad de reclutar y retener acadmicos altamente
productivos. Para tener universidades de clase mundial habra que gastar en ellas, a lo

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menos, al nivel promedio de los pases de la OCDE y tambin pagar salarios de clase
mundial a los acadmicos ms productivos.

M i r a d a s

Siguiendo a Manuel Castells (2009: 72-78) es necesario concluir que, tambin en las
redes de conocimiento avanzado y Educacin Superior, los nodos centrales controlan los
procesos de produccin, comunicacin y creacin de valor; determinan los programas
y protocolos que rigen los flujos y actividades de los participantes y, lo ms importante,
tienen el poder para crear redes, ya sea mediante la capacidad de programarlas o
reprogramarlas o de conectar entre s diferentes redes, organizar su cooperacin y
evitar la competencia.

C r t i c a s

VI
La emergencia, por doquier, de las redes as como los discursos e ideologas que suelen
acompaarlas no suprimen estas brechas, como se postula a veces. Ms bien sucede lo
contrario. Pues, aquellos sistemas de Educacin Superior que, por su posicin perifrica
en la geopoltica del conocimiento, se ven forzados a actuar exclusivamente dentro de
los lmites de su espacio nacional, justamente debido a su ubicacin perifrica carecen de
los medios de poder que ms cuentan en la sociedad red.

Dicho en otras palabras, las redes globales de la Educacin Superior tienen unas
modalidades especficas de expresar la hegemona de sus nodos centrales, sin que
stos necesiten integrarse a las redes perifricas, las que permanecen por lo mismo
ancladas a lo nacional-local.

VII
De hecho, la Educacin Superior latinoamericana ha experimentado la mayor parte de sus
principales transformaciones - v.gr.: intensa diferenciacin institucional, multiplicacin
de las instituciones privadas con y sin fines de lucro, privatizacin de los procesos
de masificacin de la matrcula, profesionalizacin acadmica irregular, surgimiento
de mega-universidades, diversificacin de las fuentes de financiamiento - antes del
surgimiento de un mercado global de la Educacin Superior. Y, contemporneamente,
sus dinmicas de cambio siguen desarrollndose, en lo fundamental, con independencia
de la evolucin de aqul.
107

Al contrario, en cada coyuntura decisiva de nuestra Educacin Superior, lo realmente

determinante han sido el contexto nacional, la trayectoria institucional previa de los
sistemas, las polticas decididas por los gobiernos, las leyes adoptadas, las regulaciones
y disposiciones acordadas por las burocracias, el comportamiento del mercado interno
y las actuaciones de las principales partes interesadas.

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Lo local ha predominado, pues, sin contrapeso.

VIII
Por lo mismo, vistas las cosas desde los mrgenes del mundo globalizado, o la parte baja
de los rankings internacionales, las ideologas que exaltan a la Educacin Superior como
pieza clave para el futuro de las sociedades, y al conocimiento como un bien libre que fluye
horizontalmente por las redes globales, no pasan de ser una quimera.
Pues hoy, igual como ha ocurrido siempre a lo largo de la historia del capitalismo mundial, y
lo recuerda Braudel (1994), los nodos ms dinmicos de la economa-mundo estn radicados
en el norte en Amberes, msterdam, Londres o Nueva York relacionndose con el resto
del sistema por medio de un entramado de redes dispuestas en crculos concntricos, hasta
llegar a la ms lejana periferia. En aquellos centros, dice Braudel, es donde el sol de la
historia da brillo a los ms vivos colores. Y agrega: Las tcnicas avanzadas tambin se
encuentran, por lo general, all y la ciencia fundamental que las acompaa est con ellas.
El capitalismo actual mundial, de redes, conocimiento e innovaciones funciona de la
misma manera.
Dentro de l, en crculos progresivamente cada vez ms apartados del centro, la Educacin
Superior contina articulndose como una serie de procesos esencialmente nacionales.
Los segmentos globalizados son escasos y se hallan concentrados en un reducido grupo
de pases, donde se encuentran los nodos centrales y ms dinmicos. En cambio, lo que
se llama mercado global no es ms que una doble articulacin de jerarquas. Del lado de
la oferta, una cascada jerrquica de universidades que desciende, de norte a sur, desde
las universidades de clase mundial hasta las modestas universidades locales que, a veces,
encontramos en nuestros pases. Y del lado de la demanda, una escalera jerrquica por
donde ascienden los estudiantes y acadmicos del sur en bsqueda de las certificaciones y

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experiencias ms prestigiosas que solo pueden dispensar los lugares donde brilla el sol con
los ms vivos colores.

IX
En suma, si trazamos un balance de lo expuesto, podr apreciarse que medida con los
parmetros de la economa global del conocimiento Amrica Latina pierde gravitacin a
medida que aumenta la complejidad de las tareas de conocimiento que los pases deben
abordar para lograr una integracin competitiva en la economa global. Mientras ms
exigentes dichas tareas, menor resulta el peso relativo de Amrica Latina (Grfico 3).

M i r a d a s

C r t i c a s

Grfico 3

Fuente: Sobre la base de The World Bank, World Development Indicators 2009.
UIS, Global Education Digest 2009.
National Science Board: Science and Engineering Indicators 2010.
OECD: Education at a Glance 2009.
SCImgo, SJR - SCImago Journal & Country Rank 2010.
Shanghai Ranking Consultancy, Academic Ranking of World Universities (ARWU) 2009.
Abreviaciones: ES=educacin superior. KTI=knowledge and technolgy intensive. KI=knowledge intensive.
AT=alta tecnologa. USPTO=US Patent and Trade Office.

109

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Por cuanto toca a los obstculos que en el campo de la Educacin Superior explican
esta situacin, existen varios que se mencionan con frecuencia:
Una todava exigua consolidacin de la profesin acadmica.
Brechas sociales de acceso y graduacin; ineficiencia interna como se revela
en las altas tasas de desercin y bajas tasas de conclusin oportuna de los
programas.
Mallas curriculares recargadas y excesivamente especializadas desde el
comienzo.
Arquitectura de grados y ttulos - y de la enseanza en su conjunto

- demasiado rgida que impide la movilidad estudiantil dentro y entre
instituciones.
Financiamiento de las carreras profesionales y tcnicas mal repartido desde
el punto de vista del inters social.
Dbil vnculo, en el caso de las universidades estatales, entre resultados del
desempeo y subsidios pblicos.
Poca profundidad y difusin de las actividades de I+D+i.
Insuficientes inter-fases entre la investigacin y la industria.
Gobiernos universitarios bloqueados y, por ende, con baja capacidad de
promover cambios.
Dbil gobernanza de los sistemas.
Insuficiente gasto pblico en la educacin superior.
Como se ve, tambin las dificultades y problemas que enfrentan nuestros sistemas estn
dentro de cada pas. Tienen, por consiguiente, un contexto primordialmente nacional,
y se expresan tanto a nivel macro y de polticas, como a nivel micro e institucional.
Slo de una manera dbil y ocasional, ellos conectan con cuestiones globales, las
cuales, sin embargo, suelen invocarse y servir como excusa para no actuar y resolver los
asuntos que estn a nuestro alcance. Ms bien, lo global impacta en el sur como una
ideologa que exalta a la educacin, convirtindola en promesa de salvacin, al mismo
tiempo que la pone al servicio de unas relaciones de poder que transforman la promesa
en una mera ilusin.

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REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS:
Brunner, Jos Joaqun (2011) Educacin y conocimiento: las dos agendas y sus
desafos. En Alicia Brcena y Narcs Serra [eds.] Educacin, desarrollo y ciudadana
en Amrica Latina: Propuestas para el Debate. Barcelona: CEPAL, SEGIB y CIDOB, pp.
39-89.
Brunner, J.J. (2010), Globalizacin de la educacin superior: crtica de su figura
ideolgica, Revista Iberoamericana de Educacin Superior (RIES), Mxico, vol. I, nm.2,
pp. 75-83.
Braudel, Ferdinand. (1994), La Dinmica del Capitalismo. Santiago de Chile: Fondo
de Cultura Econmica.
Castells, Manuel. (2008), Comunicacin y Poder. Madrid: Alianza Editorial.

M i r a d a s

C r t i c a s

Marginson, S. (2010), The Rise of the Global University: 5 New Tensions, en The
Chronicle of Higher Education, Julio 15.

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C E N T R A N D O

L O S

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C r t i c a s

CENTRANDO LOS MRGENES

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C E N T R A N D O

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M R G E N E S

CENTRANDO LOS MRGENES

Colin M. Kennedy y Warwick E. Murray 42

Como Contreras y Gallegos (2011, 34) sugieren, la educacin juega el papel ms

importante en la determinacin de la desigualdadLos estudios aportan con una
contribucin significativa a la desigualdad. Los chilenos entienden que el malestar
no es slo se refiere a las escuelas, sino que tambin se trata de la desigualdad social.
En pases de la OCDE, el ingreso promedio del 10% ms rico de la poblacin es
aproximadamente nueve veces mayor que el del 10% ms pobre - una proporcin de
9 a 1. Sin embargo, esto vara entre pases y llega a una diferencia de 27a 1 en Chile
(OCDE, 2011, 22).

M i r a d a s

Los manifestantes actuales, aparentemente provocados por una iniciativa del gobierno
de aumentar el financiamiento de las universidades privadas, aadieron la demanda por
una educacin y un sistema universitario ms accesible. Las manifestaciones callejeras
han atrado, desde entonces, a cientos de miles de personas, no slo estudiantes,
sino tambin a los desilusionados miembros de las clases medias y trabajadoras que
comparten la desesperacin por un cambio.

C r t i c a s

La actual serie de manifestaciones estudiantiles, que se ha conocido como el invierno de

Chile comenz en mayo de 2011. Sin embargo, como se sabe, el origen de esta inquietud
se remonta al ao 2006, cuando los pinginos, nombre inspirado en las corbatas
de color azul y blanco de los uniformes escolares de los estudiantes que protestaban,
salieron a las calles. La polmica en ese momento era el sistema de financiamiento injusto
y la mala calidad de la educacin, asuntos que an estn pendientes.

Cules son las desigualdades en el sistema (1990 - 2010)?

La igualdad de acceso a una educacin de calidad en Chile ha avanzado notablemente
en los ltimos aos. La Tabla 1 muestra que la tasa neta de asistencia preescolar para
nios de 0 a 5 aos en los hogares de menores quintiles de ingreso aument ms del
doble: del 12,4% al 32,3% entre 1990 y 2009. Para el quintil de mayores ingresos el
42.- Colin Kennedy es acadmico de la Universidad de Victoria en Wellington, Neva Zelanda. Especialista en Estudios sobre Desarrollo. Sus
principales intereses de investigacin incluyen Desigualdad en la Eduacin y Relaciones de Dependencia. W. Murray es experto en Geografa Humana, latinoamericanista, acadmico de la Universidad de Wellington en Nueva Zelandia y PHD en la Universidad de Birmingham
(Inglaterra)

115

aumento fue desde 27,2% a 52,6%, es decir de un 93%. Sin embargo, el porcentaje
de estudiantes de educacin superior provenientes de hogares de clase trabajadora
sigue siendo bajo, como puede verse en la Tabla 2, con una asistencia neta de 16,4%
del dcimo ms bajo, en 2009, en comparacin con el 59,5% en el dcimo ms rico.
Esto no significa que haya que ignorar los importantes avances que se han realizado en
todos los grupos de distribucin del ingreso en relacin con la escuela y a una mayor
asistencia a la educacin en todos los niveles, pero hay que reconocer que todava
existe una disparidad evidente en trminos de oportunidades de acceso. La calidad de
la educacin primaria y secundaria sigue dependiendo de la situacin socioeconmica.
(Daz 2010, 2)

D E S A R R O L L O

Tabla 1:
Asistencia a escuela pre-escolar, neto, por ingreso quntuple
per cpita, % (1990, 1996, 2003, 2009)

C H I L E

R U M B O

A L

Quintile 1 2 3 4 5
Total

1990

12.4 12.7 15.4 21.4 27.2 15.9

1998

16.6 20.3 23.4 30.7 43.1 23.7

2003

25.4 28.4 30.2 31.2 43.3 29.9

2006

32.3 34.1 38.4 41.1 47.4 36.9

2009

32.3 35.1 37.9 39.8 52.6 37.4

Fuente: CASEN 2009, Educacin, 10

Tabla 2:
Asistencia a establecimientos de educacin superior,
neto, por ingreso dcimo per cpita,
Decile
1 2 3 4 5 6 7 8 9
10
Total
1990 3.8 3.0 4.4 6.5 7.9 10.3 11.2 21.8 24.5 40.3 11.9
1998 5.6 6.6 9.1 9.6 15.3 17.5 22.7 33.7 45.6 60.7 20.9
2003 8.3 11.5 11.7 17.9 21.9 23.9 28.9 42.2 51.4 65.4 26.1
2006 12.3 14.6 14.6 19.6 20.9 26.9 31.2 39.6 47.4 59.5 27.4
2009 16.4 16.6 19.5 22.4 25.1 26.0 29.2 38.6 49.4 61.5 29.1
Fuente: CASEN 2009, Educacin, 22

116

M R G E N E S

Entre 2003 y 2009 el promedio de escolaridad de las mujeres subi de 10,0 a 10,3
aos. (Casen, 2009, Mujeres, 11). En el perodo ms largo, de 1990 a 2009, la tasa
promedio neta de asistencia de las mujeres a la educacin superior aument de 11,8%
a 30,0%. Este incremento es similar a la tendencia de los varones en la educacin
superior, que pas del 13,9% al 30,0% en el mismo perodo. El ao 2006 se registr
como la primera vez que asistieron a la educacin superior ms mujeres que hombres.
(Casen, 2009, Educacin, 23). Sin embargo, esta tendencia positiva no se refleja en
un progreso realizado por los grupos de las minoras tnicas en Chile. Las estadsticas
recopiladas por Agostini et al (2009, 1038) muestran que en 2003 el 37,7% de la
poblacin indgena no haba podido terminar la escuela primaria (mientras que de
la poblacin no indgena fue slo de un 24,4%). Mientras, slo el 2% de indgenas
haba terminado estudios universitarios (6,9% de los no indgenas). Desde el punto de
vista estadstico, esta cifra, probablemente, flucta debido a la auto-identificacin en
el censo, pero las diferencias siguen siendo significativas: Los logros educativos de los
adultos indgenas que trabajan alcanzan los 7,3 aos frente a 9,5 aos para los noindgenas adultos que trabajan (ibid).
Un obstculo ms para la igualdad de acceso es la ubicacin. La Tabla 3 muestra
claramente que los estudiantes que residen en zonas rurales reciben una educacin
de menor duracin que sus homlogos que viven en centros urbanos. En 2009 los
estudiantes de las zonas urbanas de Chile recibieron un promedio de 10,8 aos de
escolaridad, mientras que los estudiantes de los hogares rurales podan esperar 7,8
aos. Esta brecha en la educacin no ha mostrado signos de mejora significativa
luego de dos dcadas de administracin de la Concertacin: en 1990 la brecha era
de 3,5 aos.

C r t i c a s

L O S

M i r a d a s

C E N T R A N D O

La gama completa de las consecuencias de esta brecha es difcil de medir, pero un

resultado inequvoco se presenta en la Tabla 4 en trminos de ingresos promedio. Un
estudiante que recibe 8 aos de escolaridad (cerca del promedio rural en 2009) podra
esperar 270 mil 708 pesos al mes, mientras que con 11 aos de escolaridad (similar a
lo que un estudiante urbano podra esperar) recibira 311 mil 227 pesos. Esta brecha se
ampla considerablemente con cada ao adicional de escolaridad.

117

Tabla 3:
Promedio de aos de escolaridad de la poblacin,
de o mayor que 18, por rea de residencia

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2003 2006 2009

Urbana 9.6 9.6 9.7 10.1 10.3 10.5 10.7 10.6 10.8
Rural 6.1 6.1 6.3 6.1 6.3 6.5 6.9 7.4 7.8
Total 9.0 9.1 9.2 9.5 9.7 9.9 10.2 10.2
10.4

C H I L E

R U M B O

A L

D E S A R R O L L O

Fuente: CASEN 2009, Educacin, 3

Tabla 4:
Ingreso promedio mensual por trabajo,
aos de escolaridad (pesos, Noviembre 2009)
Escolaridad (yrs)

2006

245,676 178,579

232,817 215,219

275,104 220,092

246,965 205,986

245,862 237,532

235,483 236,596

274,515 246,359

267,464 227,022

270,708 250,419

280,858 263,485

10

292,883 293,461

11

311,227 288,075

12

357,183 323,618

13

418,361 378,504

14

512,709 446,320

15

604,327 521,938

16

118

2009

689,852 693,327

17

1,104,518 1,026,688

>=18

1,753,675 1,407,847

Fuente:
CASEN 2009, Educacin, 6

C E N T R A N D O

L O S

M R G E N E S

La Tabla 4 destaca la gran diferencia de oportunidades disponibles para los individuos en

funcin de los aos de escolaridad que hayan completado. Sin embargo, una persona
no siempre puede elegir si continuar con su educacin o no, o incluso puede no tener
las mismas oportunidades de alcanzar los resultados necesarios para continuar.
La investigacin de Mizala y Torche(2010) estudia la relacin entre el estatus
socioeconmico del alumno (ESE), o la de su familia, y los logros acadmicos. Ellos
escriben:

M i r a d a s

Su trabajo muestra que existe una profunda estratificacin socio-econmica en el sistema

educacional chileno. Esto es, sin lugar a dudas, evidente en los resultados mostrados
en la Tabla 5, donde se seala que el logro en una prueba nacional estandarizada
(matemticas y lenguaje) vara considerablemente entre los distintos tipos de escuela.
Los colegios privados logran resultados que son considerablemente ms altos que los
de las escuelas del sector pblico y subvencionado. Los estudiantes del decimo con
ms alto ESE constituyen el 80,8% de la matrcula en colegios particulares pagados,
mientras que los estudiantes de los ocho dcimos ms bajos constituyen slo un 6%.

C r t i c a s

La asociacin y relacin entre el ESE de la familia total de los estudiantes del colegio
y su rendimiento es dos veces ms fuerte en el sector subvencionado, lo que resulta
en una estratificacin socioeconmica pronunciada ( es decir, los logros educativos del
sector privado dependen ms del ESE de la escuela en su totalidad que del ESE de la
familia de un individuo. (2)

119

Tabla 5:
Matrculas en el sector escolar por dcimo SES por familia (distribucin
porcentual) y puntajes a travs del sector escolar- 4to medio, Chile 2001

C H I L E

R U M B O

A L

D E S A R R O L L O

Dcimo SES del hogar*

Pblicos

Privado subvencionado

Privado

14.5 5.7 0.0

14.7 5.4 0.0

13.1 7.5 0.1

12.8 7.9 0.2

11.3 9.9 0.4

10.9 10.5 0.5

8.4 13.7 0.9

7.0 15.1 3.9

5.3 15.8 13.1

10

1.9 8.5 80.8

Total

100.0 100.0 100.0

Puntajes promedio Pblicos Particular subvencionado Privado

Todos los

colegios
Math 235 254 298
247
Language
239 259 300
251
Fuente: Mizala y Torche, 2010. (4) Clculos del autor basados en el test estandarizado SIMCE y en
el cuestionario para padres, 4to ao medio, 2002
* El SES de familia se calcul del anlisis de los aos de escolaridad de la madre, del padre y el
ingreso total de la familia.

Por qu es importante la igualdad en la educacin?

Las protestas del Invierno de Chile no se han limitado a la insatisfaccin con el sistema
educativo, lo que ha llevado a la gente a las calles es adems una sensacin de malestar
general por la persistencia de altos niveles de desigualdad socio-econmica. El malestar
ha sido evidente en las diversas demandas de los mapuches, de los ambientalistas
preocupados por el proyecto Hidro-Aysn en la Patagonia, de los agricultores sobre el
impacto del peso chileno fuerte en las exportaciones como tambin del movimiento

120

C E N T R A N D O

L O S

M R G E N E S

sindical. As, es difcil separar la variedad de las frustraciones que existen. Tal como
CEPAL (2006, 1) comenta:
La educacin es crucial para superar la pobreza, crear una igualdad de oportunidades
de trabajo, y promover una mayor igualdad de gnero y el bienestar de las nuevas
generaciones. Tambin proporciona la base para crear el futuro de los recursos
humanos.

M i r a d a s

A los efectos de este artculo es instructivo preguntarnos por qu la igualdad en la

educacin es tan importante? Los impactos de la desigualdad se pueden agrupar en
tres grupos: el crecimiento, la desintegracin social y las trampas de la desigualdad.

C r t i c a s

Aparentemente, entonces, la posicin de los estudiantes secundarios y terciarios

parece haber construido un contexto en el que otros temas se estn discutiendo. La
persistente disparidad de ingresos que Chile sufre, y la continua segregacin tnica, de
clase y residencial que impide un mayor desarrollo, es vista como parte de la misma ola
de protestas. Sin embargo, al centro de las manifestaciones est la creencia de que una
mayor igualdad de acceso a la educacin y a los buenos resultados, es parte integral
de cualquier solucin.

Crecimiento:
Ffrench-Davis (2010, 3) argumenta que las diferencias en los tipos de educacin y
los resultados frenan el desarrollo econmico de una nacin. Para que una economa
crezca la prioridad es mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo, creando
mejores oportunidades de empleo para los trabajadores de ingresos medios y bajos,
la generacin de empleos decentes , con el aumento de los ingresos reales. Con
el fin de aumentar la productividad y las oportunidades, se sugiere hacer un cambio
estructural de una mayor inversin en capital humano, particularmente en educacin y
capacitacin laboral, que prepare a la gente para una participacin ms efectiva.
Esta es una opinin compartida por el Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales
de las Naciones Unidas (1995, 22): En suma, una mayor educacin y oportunidades de

121

formacin y desarrollo de habilidades, con el fin de reducir la desigualdad y fomentar

una mayor competitividad en el mercado laboral. Tales mejoras en educacin y
capacitacin, de acuerdo a Carlson (2000) son cada vez ms necesarias para mercados
laborales competitivos, inversionistas y comerciales.

C H I L E

R U M B O

A L

D E S A R R O L L O

El crecimiento econmico ha sido, por mucho tiempo, la respuesta obvia y prctica a la

pobreza y a la desigualdad. Conceptualmente, mientras ms grande el pie econmico,
ms alcanza para repartir. Como los beneficios de este crecimiento comienzan a gotear
se debera estimular la actividad positiva: al final el dolor va a valer la pena. Esta idea
se ha mantenido firme a travs de la mano invisible del mercado, la teora de etapas
de Rostow sobre la modernizacin y el mundo desarrollado, la que brinda un apoyo
decidido, y casi sin restricciones, a la globalizacin.
El crecimiento en los pases desarrollados ha sido innegable y, como Wolf argumenta,
El rpido crecimiento reduce la pobreza de forma espectacular. (Wolf, 2008, 187).
Krueger (2004) est de acuerdo: La solucin es un crecimiento ms rpido - no es un
cambio de nfasis hacia una mayor redistribucin.- La reduccin de la pobreza se logra
mejor haciendo el pastel ms grande, no tratando de cortarlo de una manera diferente.
(Citado en Woodward y Simms 2007, 132). Si este es el caso, entonces s parece que
bien est lo que bien acaba, porque los beneficios materiales de la globalizacin
permiten a las naciones en desarrollo ponerse al da con el resto del mundo.
Naturalmente, hay quienes refutan tales demandas. Woodward y Simms (2007) se
oponen estrictamente a la teora de que un mayor crecimiento reduce, indiscutiblemente,
la desigualdad. Ellos argumentan en contra de sta en varios frentes: el crecimiento ya
no es una ecuacin de suma positiva, debido a los costos ambientales, sino que la
redistribucin s es un proyecto de suma positiva. En esencia, su argumento es que
continuar el crecimiento actual es insustentable, creando grandes costos ambientales
por cada dlar ganado. Sin embargo, mediante la redistribucin de parte de las
riquezas acumuladas por los ricos hacia los pobres, mejora la calidad de vida de miles
de millones sin, necesariamente, aumentar el consumo o la produccin. Es decir, la
redistribucin parcial puede tener un gran impacto en los pobres, sin tener un efecto
perjudicial sobre el crecimiento, (ms tajadas de un pastel ms grande). CEPAL (2010,
40) coincide en que el crecimiento econmico no administrado no tiene beneficios
inevitables, al comentar: El crecimiento tiene un efecto negativo en la cohesin e
122

C E N T R A N D O

L O S

M R G E N E S

inclusin social cuando sus beneficios tienden a concentrarse lo que, a su vez, socava
la dinmica del futuro crecimiento.
Sunkel y Zuleta (1990, 50) estn de acuerdo, proponiendo que la equidad es un prerequisito, ms que el resultado de la sustentabilidad de todo proceso de desarrollo.
Parecera, por tanto, que la bsqueda de la igualdad en el sistema educativo es vital no
slo para un crecimiento sustentable y equitativo, sino tambin para mirar ms all del
crecimiento econmico como la nica panacea para los males sociales.

M i r a d a s

Hay muchas posibilidades de que un sistema educativo cree y sustente una serie de
disparidades. Como Wilkinson y Pickett (2010, 76) plantean: La educacin tambin
representa un medio a travs del cual se crean las peores formas de estratificacin
y segmentacin social. Estas divisiones sociales, como se mencion anteriormente
se pueden ver, por ejemplo en el gnero, las relaciones tnicas y socio-econmicas,
y pueden ocurrir entre otros, en el contexto de la educacin, el entorno escolar, el
currculo y el acceso a la educacin.

C r t i c a s

Desintegracin social

Esa serie de relaciones contextuales fracturadas puede conducir a una ruptura de la

cohesin social, que se destaca en la publicacin de la CEPAL, La hora de la igualdad:
brechas por cerrar, caminos por abrir (2010, 41). All se advierte que sin cohesin
social no hay sentido de comunidad, lo que puede conducir a un conflicto y socavar
el progreso sustentable. El argumento, que se refleja en algunas partes de la seccin
anterior, es que la mejora de las capacidades y la inclusin estimulan una mayor
produccin: A largo plazo existe un crculo virtuoso entre la reduccin de las brechas
sociales, el cierre de las brechas de productividad y un crecimiento ms dinmico y
sostenido. Hay pruebas concluyentes de que el desarrollo econmico y la equidad
social tienden a ir juntos.
El efecto de las diferencias es que las desigualdades de ingresos se perpetan, en
ltima instancia, creando, de acuerdo a Carlson (2000, 2), problemas de desconfianza
mutua en el trabajo y en la sociedad en su conjunto.

123

D E S A R R O L L O
A L
R U M B O
C H I L E

El establecimiento de estereotipos, debido a la estratificacin social exacerba tal

ambiente. El poder del estereotipo en el mbito local se investiga en una serie de
experimentos que se describen en el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2006. Uno
en particular fue creado por Hoff y Pandey, en 2004, con nios de bajas y altas castas,
al norte de la India rural, lo que destaca el efecto debilitante del etiquetado social y
las expectativas de los prejuicios. A los nios (tres de casta baja y tres de altas castas,
estudiantes de secundaria) se les pidi que resolvieran laberintos. Cuando la casta de los
individuos era desconocida no haba ninguna diferencia en su desempeo, pero cuando
se anunci la casta, los alumnos de casta alta comenzaron a funcionar mejor y cuando
los nios fueron separados por casta, los estudiantes de casta inferior resolvieron ms
del 50% menos de laberintos . Una combinacin de prdida de confianza en s mismo
y la expectativa de trato prejuicioso, probablemente, explica el resultado. (2006, 96)
Cavieres (2011,122) est de acuerdo, sealando que el fatalismo es una caracterstica
importante de los grupos de bajos ingresos, la cual es resultado de su exclusin.
Lo anterior destaca los elementos destructivos de la desigualdad, llevando a menudo a
la internalizacin de la posicin de un individuo en relacin con los dems, aceptndola
como inmutable. El resultado es la perpetuacin de un contexto en el que a los individuos
se les impide una igualdad de oportunidades ya sea por discriminacin o por su propia
falta de confianza en s mismo. El rendimiento en la escuela o en el lugar de trabajo,
la ambicin y la violencia domstica pueden estar relacionados con las expectativas
creadas por la sociedad. Wilkinson y Pickett (2010, 164) apoyan esta opinin mediante
el uso de la etiqueta del socilogo francs Bourdieu de la violencia simblica. Ellos
argumentan, otra manera en que la desigualdad afecta directamente el rendimiento
escolar es a travs de su impacto en las aspiraciones, normas y valores de las personas
que se encuentran ms abajo en la jerarqua social. (Ibid, 115)
El proceso de segregacin se puede observar a travs de una desagregacin de las
relaciones, lo que demuestra la necesidad de una,mayor autonoma y el respeto por la
identidad personal en el proceso educativo, libre de discriminacin basada en gnero,
raza, etnia o condicin social. El derecho a un trato justo y el respeto en la escuela debe
incluir un enfoque de gnero como tambin una perspectiva intercultural(CEPAL,
2006, 7)

124

C E N T R A N D O

L O S

M R G E N E S

M i r a d a s

La importancia de establecer la igualdad en la educacin va ms all de la segregacin

socioeconmica y la reproduccin de los problemas de exclusin y marginacin. La
excelente visin general de Kay de estos conceptos (1989) analiza las tres dimensiones
en el proceso de exclusin social. Ellas son la econmica, la poltica y la cultural, y
se argumenta que el ncleo de la participacin subordinada en estos procesos y
prcticas, se encuentra en la educacin. Kay sostiene que estas tres dimensiones de
la exclusin social estn interrelacionadas y que son a la vez procesos de auto-refuerzo
que perpetan el problema de la pobreza. (Ibid, 461) Tales conexiones pueden afectar
la vulnerabilidad de los individuos y grupos, las que Greig (2007, 27) cree que agravan
los procesos de empobrecimiento y desigualdad. Este concepto de las trampas de
la desigualdad, y de cmo la disparidad educativa las exacerba, se considera en la
siguiente seccin.

C r t i c a s

La desigualdad de gnero en las escuelas, por ejemplo, se puede reproducir debido

a los estereotipos usados en los textos, las actividades escolares y los programas de
estudio. Es ms UNESCO (2010, 56) sugiere que el ambiente de aprendizaje debe
ser sensible a las necesidades especficas de las nias, lo que incorpora elementos
tales como la proximidad de la escuela a la casa y baos separados para cada sexo. Del
mismo modo, se encontr que la educacin intercultural requiere el reconocimiento
y el respeto por los estudiantes de diversos orgenes tnicos y culturales con el fin
de evitar la reproduccin de los patrones histricos de discriminacin basados en el
origen tnico y las diferencias culturales (ibid, 49).

Las trampas de la desigualdad

Una de las mayores repercusiones de la desigualdad educativa es la perpetuacin de
las disparidades ms all de una amplia gama de contextos socio-econmicos. El ciclo
de la desventaja se puede discutir en trminos de reproduccin intergeneracional y
de movilidad social. La ONU (2005,21) entiende la mecnica del ciclo de la siguiente
manera:
Debido a que tales disparidades suelen ser transmitidas de generacin en generacin,
el acceso a oportunidades educativas y laborales es, en cierta medida heredado, con
segmentos de la poblacin en una situacin de exclusin sistemtica.
125

C H I L E

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D E S A R R O L L O

Y Wilkinson y Pickett (2010, 105) estn de acuerdo, con la investigacin de Teachman

(2005) la cual argumenta que la mayor influencia en los logros de un nio en la escuela
es el origen familiar y, si ste se encuentra en un entorno de un nivel socioeconmico
ms elevado, el nio tiene ms probabilidades de lograr un rendimiento ms alto. A
los nios les va mejor, si sus padres tienen ingresos ms altos y ms educacin propia,
y lo hacen mejor si vienen de hogares donde tienen un lugar para estudiar (...) y donde
la educacin es valorada.
El anlisis de Mizala y Torche (2010, 11) admite lo anterior, mostrando que las
caractersticas como el tamao de la escuela, la experiencia de los docentes, la
ubicacin rural, la fe, o los cargos por pagos adicionales tienen una pequea influencia
en el rendimiento, una vez que la composicin socio-econmica de la poblacin
estudiantil se ha tomado en cuenta. Un trabajo anterior de la Torche (2008) sostiene
que las principales barreras intergeneracionales en la estructura social se encuentran
en el modelo de movilidad social. Ella comenta que la investigacin sugiere () que
un factor importante, que acta de mediador entre la asociacin de las generaciones,
es el nivel de instruccin. (3) Hay un par de dimensiones de esta observacin. Las
ms relevantes para este artculo son, tanto la relacin entre el origen social y el nivel
de la educacin, como la influencia de los logros educativos en la posicin de clase.
Estas dimensiones indican que las desigualdades, tanto en el acceso a una educacin
de calidad, como las oportunidades para alcanzar logros ms altos, tienen efectos
importantes sobre la potencial movilidad social de un individuo, ya que, donde
hay una mayor desigualdad de los resultados, la igualdad de oportunidades es una
perspectiva mucho ms distante. (Wilkinson y Pickett, 2010, 169)
Para entender las consecuencias de la disparidad dentro de un sistema de educacin,
en estos trminos, el invierno chileno puede ser visto como una declaracin
emblemtica de una sociedad desesperada por desmantelar las estructuras que crean
y mantienen las desigualdades sociales. Si este es el caso, y con un gobierno que est
pblicamente de acuerdo con que es necesario un cambio urgente, entonces por
qu se ha permitido que la situacin evolucione hasta este punto? Las secciones a
continuacin describen cmo funciona el sistema en su forma actual y cmo se han
alimentado niveles tan altos de desigualdad.

126

C E N T R A N D O

L O S

M R G E N E S

Las polticas educacionales de la Concertacin, 1990 2010

Los cuatro gobiernos de la Concertacin, que abarcaron dos dcadas, planificaron
e implementaron una serie de variadas y trascendentales polticas educacionales
que, en ltima instancia, como se puede ver a partir de las disparidades en curso ya
mencionadas, no lograron alcanzar sus objetivos. Las dos secciones siguientes tratan
algunas de las principales estrategias puestas en prctica y sugieren algunas de las
razones de por qu no tuvieron xito.

M i r a d a s

El da despus del traspaso del mando presidencial, el 11 de marzo de 1990, Patricio

Aylwin comenz a - como l lo expres pagar la deuda social, poniendo el
Programa de Escuela 900 (P-900) en funcionamiento. El objetivo del programa era,
a travs de la discriminacin positiva, mejorar las oportunidades de aprendizaje de los
nios en las escuelas primarias pblicas, ubicadas en zonas rurales y urbanas de extrema
pobreza. ste era parte de un proyecto nacional denominado de Mejoramiento de la
Equidad y Calidad de la Educacin (MECE). El programa en s seleccionaba el 10%
de las escuelas con mayores necesidades de apoyo del aprendizaje en habilidades
culturales bsicas: lectura, escritura y matemticas. Tambin se proporcion apoyo
adicional a los estudiantes con dificultades en los cursos ms altos. MECE hizo hincapi
en el rol del Gobierno y la comunidad, en conjunto, para la prestacin de la mejor
educacin, destacando la frase, la educacin es asunto de todos. En 1992 las
escuelas participantes haban aumentado a casi mil 500, con 235 mil 183 estudiantes
y siete mil profesores, lo que continu funcionando hasta 2003.

C r t i c a s

La mejora de la Igualdad y Calidad de la Educacin

La Comisin Nacional de Modernizacin de la Educacin

Con un considerable impulso poltico para el cambio educacional, la escala de
transformacin propuesta para el sistema escolar chileno en la segunda presidencia
de la Concertacin de Eduardo Frei, no es de extraar. La Comisin Nacional de
Modernizacin para la Educacin se estableci a principios de la administracin en
1996, la que buscaba ofrecer un diagnstico del sistema completo. La prioridad de las
127

reformas era aumentar la calidad y la equidad del sistema educativo de Chile, y Frei fue
muy claro en expresar la importancia que l le daba a las reformas:

C H I L E

R U M B O

A L

D E S A R R O L L O

La educacin es para nosotros una de las tareas crticas que enfrentamos como nacin.
La mejora de la calidad es un desarrollo moral, democrtico y econmico. Si aspiramos
a ser una nacin desarrollada, no podemos seguir con un sistema que discrimina a las
oportunidades educativas del futuro, dejando de lado los hijos de familias pobres con
un destino sin oportunidades reales de progreso.(Frei, 1994)
Las reformas fueron con respecto al horario escolar, el aumento de apoyo para los profesores,
y la mejora de la gestin general del sistema educativo, la que incluira mejoras a los recursos
y establecimientos educacionales. Aninat (2005) escribi largo y tendido sobre los beneficios
sociales y educacionales de las reformas, en particular, sealando que la extensin de la
jornada escolar sera de asistencia para familias de bajos ingresos, donde ambos padres
trabajan fuera de la casa. El nmero de semanas de clases aument de 37 a 40 al ao;
la escuela primaria aument de 30 a 38 horas pedaggicas a la semana, mientras que
las escuelas secundarias aumentaron de 36 a 42 horas pedaggicas. En consecuencia, los
estudiantes que recibieran toda su educacin bajo el nuevo sistema habran recibido dos
aos extra de clases al momento de terminar. Tambin estaba el Proyecto Montegrande,
que apoy con xito el sistema de educacin subvencionada secundaria. El programa
tambin estaba dirigido a estudiantes secundarios de alto rendimiento, preferiblemente de
familias pobres o de clase media. Los resultados, segn Foxley (2005, 8) fueron alentadores:
despus de algunos aos, las dos mil escuelas en el programa tuvieron una mejora de
12% en lectura y matemticas, frente a un 9% en el resto de las escuelas municipales, un
resultado modesto, pero positivo. Un material adicional de Foxley (2004, citado en Kousary
y otros, 2009, 138) revela que el proceso completo fue acompaado por aumentos
salariales para los profesores, ms del doble de sus salarios en trminos reales en diez aos.

ChileSolidario
El sucesor de Frei, Ricardo Lagos, ex Ministro de Educacin, tambin crea que el
acceso universal a una educacin de calidad era esencial para el progreso social y el
crecimiento nacional. Se realizaron importantes inversiones, se establecieron nuevos
programas, como Chile Califica para los adultos sin ttulos de educacin formal como
128

C E N T R A N D O

L O S

M R G E N E S

Al mismo tiempo, DIPRES (Direccin de Presupuesto del Estado), haba estado en

conversaciones con un equipo del Banco Mundial en relacin con el concepto de un sistema
de proteccin social que hara que el gasto social fuera ms eficiente dentro de un enfoque
general y coherente. Estas ideas, junto con la promesa del programa piloto de Programa
Puente, se combinaron para as apoyar el programa ms grande de Chile Solidario. Este
programa, de acuerdo a Kousary et al (2009, 139), fue desarrollado como un primer paso
en el establecimiento de un sistema universal de proteccin social para el 5% de los hogares
ms pobres.El objetivo de Chile Solidario ha sido descrito como:

M i r a d a s

El Programa Puente se inici como un programa piloto, en enero de 2002, para conectar
a 14.000 familias, en extrema pobreza, con sus derechos. La Concertacin hizo un
cambio metodolgico implementando un nuevo enfoque basado en la intervencin
social tomando en cuenta los derechos propios de las familias ms pobres que estaban
excluidas de las redes sociales y de los programas sociales establecidos. La aceptacin
de fondo era que estas familias eran incapaces de lograr las condiciones necesarias
para mejorar su calidad de vida, alcanzar la igualdad de oportunidades, y por lo
tanto el propsito del programa era personalizar un enfoque para proporcionar los
beneficios junto con el apoyo adecuado en diferentes situaciones nicas. Esto incluy,
por ejemplo, un apoyo socio-psicolgico para asistir dada la naturaleza compleja y
multidimensional de la desigualdad.

C r t i c a s

tambin se introdujo la jornada escolar completa. Durante la administracin de Lagos

se construyeron casi tres mil nuevas escuelas, la educacin obligatoria se elev a doce
aos, y se distribuyeron miles de libros de texto adicionales y comidas. Sin embargo, el
enfoque social amplio e inclusivo de la administracin Lagos se entiende mejor en el
Programa Puente y el proyecto Chile Solidario.

Para establecer un sistema progresivo de proteccin social basado en los derechos,

centrado en las familias y personas en extrema pobreza con el fin de promover su
inclusin en las redes sociales y su acceso a mejores condiciones de vida, como una
estrategia para superar la indigencia. (Frenz 2007, 5)
Anteriormente, como se puede ver en los dos gobiernos previos, cualquier enfoque
para atacar la desigualdad se centr, en gran medida, en la reduccin de la pobreza
con transferencias monetarias a las polticas sociales en una amplia gama de reas,
129

tales como el cuidado de la salud, la educacin o la vivienda, Chile Solidario creara

una estrategia gubernamental coherente. Fue un programa descentralizado, inclusivo
e integrado, que conectara a las familias a una red de apoyo y beneficios. Los
objetivos establecidos dentro del programa incluyeron una graduacin despus de
cinco aos, si la familia haba cumplido con sus obligaciones segn lo observado por
los funcionarios locales, aunque exista la opcin del retiro voluntario. En 2006, casi
270 mil familias haban participado en el programa, con un 60% de ellas habiendo
cumplido con las 53 condiciones necesarias para la graduacin. Adems, el 76%
complet las condiciones para mejorar su situacin de vivienda.

La segunda de las cuatro transformaciones de Michelle Bachelet se centr en la

educacin, comentando ella que las desigualdades comienzan en la cuna. Frenz
(2007) cit a Bachelet en su discurso en la instalacin de la Comisin Presidencial para
la Infancia, el 30 de marzo de 2006 diciendo:

C H I L E

R U M B O

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D E S A R R O L L O

Chile CreceContigo

Mi objetivo al final de mi Gobierno es haber instituido un sistema de proteccin de los

nios destinado a equiparar las oportunidades de desarrollo para los nios chilenos en
sus primeros ocho aos de vida, independientemente de su condicin social, gnero,
origen geogrfico, de la estructura de su hogar o de cualquier otro factor potencial(45)
La Comisin cre un programa llamado Chile Crece Contigo, que fue un sistema
integrado de proteccin social para el desarrollo infantil pre-escolar para eliminar
las diferencias socioeconmicas que impiden el potencial mximo de desarrollo en
todos los niveles sociales. Parte de la estrategia general fue trabajar con los nios y sus
familias, desde el nacimiento hasta los cuatro aos de edad, poniendo atencin a las
necesidades particulares en la educacin y las circunstancias socioeconmicas.
Bachelet tambin anunci los objetivos de la construccin de cientos de guarderas
para satisfacer las necesidades de los nios y permitir a las madres volver al trabajo.
Su objetivo era que en 2010, todos los nios de entre uno y tres aos de edad que
pertenecieran al 40% ms pobre, tuvieran atencin preescolar. Sin embargo, a pesar
de estos objetivos a gran escala, Bachelet fue atrapada, al principio de su presidencia,

130

C E N T R A N D O

L O S

M R G E N E S

en un ambiente de insatisfaccin previamente latente en el sistema educativo. En

particular con el legado de Pinochet conocido como la Ley Orgnica Constitucional
de Enseanza (LOCE), motivo por el cual cientos de miles de estudiantes salieron a las
calles en seal de protesta.
LOCE se aprob el da en que la Junta Militar pas por alto su poder, cediendo la
responsabilidad de la educacin pblica a los municipios. Oppenheim explica que,
Teniendo en cuenta los limitados recursos municipales disponibles, especialmente
en los barrios pobres, la municipalizacin de la educacin simplemente reforz las
desigualdades sociales y dej a muchas escuelas pblicas en una situacin desesperada
(2007, 200).

M i r a d a s

Por qu las polticas neo-estructurales no son capaces de reducir la desigualdad

en el sistema educativo de Chile?

C r t i c a s

Como resultado de estas protestas Bachelet se vio obligada a responder y aceptar

pagar el 80% del costo de los exmenes de ingreso y transporte, as como prometer
gastar 200 millones de pesos en mejorar diferentes aspectos durante el ao siguiente.

El fracaso en reducir los niveles de desigualdad, en los resultados y en el acceso al

sistema educativo, a pesar de dos dcadas de polticas sociales aparentemente
progresistas y decisivas, exige una investigacin.
La Concertacin prometi un crecimiento con equidad en la forma de polticas neoestructurales, aunque no se refiriera siempre a ellas como tales. El impulso para el
crecimiento econmico tuvo xito (con un promedio de 5,5% al ao, con ingresos
per capita en aumento, llegando a un 96% entre 1990 y 2007, Infante y Sunkel,
2009, 133), pero un deficit social significativo persisti en la forma de desempleo, la
informalidad, la inseguridad laboral, la desigualdad de los ingresos y la pobreza relativa
(Ibid). Como este artculo ya ha revelado, la educacin tambin tuvo que soportar
las desventajas. Cmo se lleg a esto a pesar de las polticas sociales positivas y
ampliamente implementadas?

131

C H I L E

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Si bien es cierto, la educacin es slo un aspecto en el que no se ha tenido xito en

interrumpir el proceso de la desigualdad socioeconmica, s es uno vital. Como Aguirre
(2008, 2) propone, la educacin es el factor ms importante detrs de la distribucin
de los ingresos, lo que representa entre el 13% y el 40% de la desigualdad. Sin
embargo, su papel se debe entender a una escala mayor, lo que Ffrench-Davis (2010)
ha llamado el equilibrio macroeconmico y macro social, as como en la micro-escala
de las relaciones socioeconmicas. Los diferentes fracasos sistmicos y estructurales
que hubo, a diferentes escalas, junto con las polticas neo-estructurales (descritas
como descriptivas y a corto plazo por Leiva, 2008 y Kay y Gwynne, 2000) no tuvieron
en cuenta lo que Cardoso (1979) llam un todo complejo. La complejidad de la
interaccin entre las escalas socioeconmicas significa que cualquier enfoque para
reducir la desigualdad debe ser multidimensional y fundamental, a fin de interrumpir el
ciclo de desventajas y de dependencia que la maraa de problemas crea y reproduce.
Fundamentalmente, al aplicar su teora y enfoque, la Concertacin dej de lado
muchas de estas interacciones claves y problemas optando por su fe en el proceso
del mercado. Por ejemplo, la heterogeneidad estructural del sistema de produccin
econmica de Chile contribuye, en gran medida, a una mala distribucin del ingreso,
la que mantiene bajos niveles de movilidad social y bloquea a las familias en un ciclo
de acceso estratificado a las cualidades particulares de la educacin y, por lo tanto, a
las expectativas y oportunidades. Por consiguiente, un conjunto de polticas limitadas
y a corto plazo, tales como el neo-estructuralismo, las cuales se puede decir que se
produjeron en la Concertacin, no podran haber tenido un xito permanente en
romper con esta reproduccin de la desigualdad en la educacin a una mayor escala
socio-econmica. Una razn de lo anterior puede ser tomada de Carnoy y Mc Ewen
(2003) quienes sugieren que el enfoque no era ms que nuevas polticas, parchadas al
sistema actual de fundamentalismo de mercado.
Sin embargo, Leiva (2008, 6) observ una evolucin y ha descrito el enfoque como la
representacin de una conciencia explcita de que si las fuerzas del mercado tienen que
operar con eficacia, stas deben complementarse con formas de coordinacin que no
estn basadas en el mercado. Las polticas econmicas deben ser concebidas tomando
en cuenta el papel que las instituciones, la cultura y el capital social desempean en la
coordinacin econmica.

132

C E N T R A N D O

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M R G E N E S

En el resto de esta seccin se discutirn ms razones por las que estas estrategias
pueden haber fracasado, lo que sugiere que la marginacin de los elementos clave
del proceso de desigualdad, en ltima instancia significa que el ciclo de desventaja y
dependencia no fue tratado con xito a nivel macro-social, macro -econmico y microsocial. Esto condujo a la persistencia de la desigualdad dentro del sistema educativo.

La heterogeneidad estructural

M i r a d a s

Por consiguiente, mientras que la Concertacin presidi un perodo de fuerte

rendimiento econmico y un perodo de intensa actividad social - y de forma explcita
educativa - la poltica, la segregacin que ha asolado a Chile durante tanto tiempo,
empeor. Hay varias posibles razones para esto: la falta de direccin de las relaciones
sociales de produccin como un elemento central de todo desarrollo (lo que Leiva
examina con mayor detalle, 2008, 12) y la incapacidad de ubicar las unidades de
anlisis de la desigualdad (clase, raza, gnero, etnia y espacio) en una posicin central
en su enfoque. Los desequilibrios de esta naturaleza y a esta escala, claramente pueden
crear impactos regresivos estructurales y persistentes.

C r t i c a s

Infante y Sunkel (2009, 143) plantean: La economa chilena y, por lo tanto, la sociedad
chilena, se dividen en mundos diferenciados y, en gran medida, desconectados. El
primero, el mundo de las empresas de alta productividad, es el que impulsa la economa
y paga buenos salarios, mientras que los otros, los mundos de las empresas de mediana
y de baja productividad, no influyen mayormente en el crecimiento, a pesar de que
absorben la mayor parte de la mano de obra.

Como Infante y Sunkel han indicado, lo que en Chile salta a los ojos es una sociedad
fuertemente estratificada donde las brechas entre las personas y su entorno son
mantenidas por una heterogeneidad estructural en su sistema de produccin. Sin
embargo, la Concertacin no hizo nada para mejorar esta situacin, no se centr
en la creacin de empleo productivo ni en asegurar la adecuada participacin de la
mayora de los trabajadores en el proceso de produccin, permitiendo que muchos
siguieran trabajando en empleos vulnerables e informales. En el mismo artculo citado,
los autores sealan que un alto nivel de inclusin social a travs del trabajo crea mejor
distribucin primaria del ingreso en la fuente (ibid, 145).
133

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Ffrench-Davis (2010) comparte una visin similar, en la que la generacin de empleo

productivo, lo que l llama trabajos decentes con aumento de los ingresos reales, es el
principal canal a travs del cual se transmite el progreso econmico y social. Dentro de
este discurso, basado en los mritos, tales declaraciones tienen un significado extra ya
que, segn el Informe 2011 de la OCDE, Divided We Stand: Por qu la desigualdad
sigue aumentando, Chile, junto con los otros pases de la OCDE, ha sido objeto de
cambios estructurales significativos, impulsados por una mayor integracin en la
economa global y el rpido progreso tecnolgico ... desde la dcada de 1980 (OCDE,
2011, 28). Estos cambios, segn el informe, han premiado a los trabajadores altamente
especializados ms que a los con menor preparacin, afectando as la distribucin de
los ingresos. Esto se debe, principalmente, a dos factores: la significativa integracin del
comercio y los mercados financieros han creado una mayor demanda de trabajadores
altamente especializados y, en segundo lugar, los avances tecnolgicos tambin han
favorecido la mano de obra especializada. Mientras esta carrera de obstculos persista
para la mayora de los trabajadores chilenos, se crea un paisaje difcil para que los
estudiantes naveguen con xito y traspasen las brechas de calidad educativa existentes
entre las escuelas pblicas y privadas, debido al estatus social y a los recursos financieros
disponibles.
A pesar de este entorno, el enfoque de la Concertacin en las polticas sociales
es admirable. Sin embargo, el basarse en una poltica social como instrumento de
redistribucin y progreso social es precario, no slo porque depende del desempeo de
la economa, sino tambin porque permite una vinculacin superficial social nicamente
a travs de subsidios y transferencias de recursos, en lugar de empleo constructivo, lo
cual sigue contribuyendo al ciclo de inmovilidad socio-econmica.
En consecuencia, s existe un argumento para evitar tales relaciones dependientes e
inciertas y poner a las relaciones sociales de produccin como elemento central en
cualquier enfoque y mtodo de desarrollo. As ste va a crear un contexto propicio en
el que las polticas sociales, como las que se vieron en el Gobierno de la Concertacin,
tendrn una mayor oportunidad para el xito.

134

C E N T R A N D O

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M R G E N E S

La movilidad social

M i r a d a s

Este parece ser el caso de Chile. Las investigaciones realizadas por Torche (2008) revelaron
que la evidencia sobre los factores que influyen en la movilidad no es concluyente, sin
embargo el candidato ms probable de afectar las tasas de fluidez es el nivel de
desigualdad de la seccin transversal, bajo el supuesto de que una mayor distribucin
desigual de los recursos determinar el acceso diferencial a las oportunidades de
generacin en generacin. (1) En el caso de Chile, Torche (ibid) sugiere que las barreras
a la movilidad estn estrechamente relacionadas con la estructura de la desigualdad
econmica y esto explica la alta concentracin en la parte superior de la distribucin
del ingreso, con menos disparidades entre las clases media y baja. Esto corresponde al
patrn chileno de movilidad inter-generacional e intra-generacional, caracterizada por
altas barreras hacia y desde el grupo con ingresos ms altos (en su mayora compuesto
por profesionales con educacin universitaria), pero con una fluidez significativa entre
las clases medias y bajas. (3)

C r t i c a s

Las brechas de separacin creadas por la desigualdad de ingresos pueden ser vistas
como barreras para las personas y grupos que desean alejarse del ciclo de desventaja,
lo que los deja socialmente inmviles. Wilkinson y Pickett (2010, 163) razonan que
La movilidad social es baja y la segregacin geogrfica es mayor en las sociedades
ms desiguales. Es como si una mayor desigualdad hace que la estructura social de la
sociedad sea ms rgida y el movimiento hacia arriba y hacia abajo en la escala social
sea ms difcil.

Por lo tanto, un fracaso a una escala macro-econmica y macro-social, para hacer

frente a un sistema productivo que perpeta la disparidad socioeconmica, y en
consecuencia la inmovilidad social, podra haber contribuido con el ciclo ininterrumpido
de la desigualdad dentro del sistema educativo. Este ciclo tambin opera a un nivel
micro-social, al cual se le puede hacer un claro seguimiento usando las unidades de
anlisis de la desigualdad: clase, raza, gnero, origen tnico y espacio. Para comprender
la gravedad y el tipo de disparidad en estas unidades, es necesario considerarlas en
sus relaciones contextuales, tales como la educacin o la salud, a fin de crear una
comparacin.

135

Como se ver, el argumento sigue la lnea de que, aunque la Concertacin se centr

en los contextos a travs de polticas sociales, sta no pudo interrumpir con xito las
relaciones desiguales de las unidades de la desigualdad, socavando las posibilidades de
reducir la vulnerabilidad.

C H I L E

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Las relaciones contextuales de la desigualdad

Como ya hemos comentado en este artculo, la comparacin ms accesible en Chile,
en materia de los resultados y acceso al sistema educativo, es la estratificacin del
ingreso. Los que viven en los grupos de ingresos ms bajos tienden a experimentar
una educacin muy diferente de aquellos que pertenecen a los niveles ms ricos y,
como Torche (2008, 14) insisti, no ha habido ningn cambio en la fluidez social,
detectado en Chile durante las ltimas cinco dcadas. Aunque muchas de las polticas
de educacin de la Concertacin estaban directamente vinculadas a ayudar a los
estratos socio-econmicos ms bajos, como el proyecto Montegrande y Chile Crece
Contigo, no asisti al hecho de que se trataba de la relacin desequilibrada entre ricos
y pobres lo que mantiene la desigualdad estructural. Por centrarse demasiado en
temas como las habilidades esenciales de aprendizaje se perdi la oportunidad para
interrumpir los procesos estructurales que producen diferentes calidades de educacin
para los diferentes grupos econmicos, como tambin para eliminar los elementos
de la segregacin y la marginacin que han creado los ciclos de dependencia. Hay
dos aspectos importantes aqu que necesitan ser abordados por la poltica social: la
reproduccin de tal disparidad y el sistema que la mantiene.
Como ya se ha argumentado, la falta de protagonismo de las relaciones sociales de
produccin en el tratamiento de la desigualdad contribuye a la persistencia de los ciclos
de desventaja y de inmovilidad social. Sin embargo, el Gobierno apoy y aliment
un sistema que perpeta estos ciclos, con una mercantilizacin de la educacin y la
eleccin del consumidor en un sistema de mercado. Al continuar apoyando la operacin
de un sistema subvencionado, establecido durante la dictadura, la Concertacin ha
naturalizado una insercin injusta para muchos en la educacin. El sistema puede ser
visto como un espejo de la estratificacin socio-econmica de Chile, un sistema de
segmentacin a travs de la discriminacin por precios.

136

C E N T R A N D O

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M R G E N E S

M i r a d a s

Tal desigualdad es notablemente evidente en el proceso de acceso a las escuelas, el que

est abrumadoramente determinado por la ubicacin de la residencia de un individuo,
como tambin por: la calidad de la enseanza recibida debido a los fondos, los salarios
docentes y la internalizacin de las bajas expectativas lo que, por consecuencia,
muestra resultados desequilibrados en los estudiantes. Mediante la produccin de tales
niveles relativamente bajos de inversin en educacin pblica y al seguir apoyando a un
sistema que aument an ms las diferencias entre los resultados de los estudiantes, la
Concertacin no les facilit a sus ciudadanos ms pobres la igualdad de oportunidades
para romper con el ciclo de desventaja socio-econmica. A pesar de la estrategia
innovadora del Presidente Ricardo Lagos para individualizar la desventaja a travs
de programas inclusivos y basados en los derechos propios, tales como el Programa
Puente y Chile Solidario, todava se continu tratando con personas/individuos fuera
de las relaciones mencionadas anteriormente. Esto podra mejorar la situacin nica
de los individuos o familias, pero no los libera de injustas relaciones contextuales, que
mantuvieron y agravaron potencialmente, la condicin de desigualdad. La estructura
de las relaciones de este tipo debe ser central en cualquier estrategia de desarrollo,
trayendo a los grupos marginados a la bsqueda del progreso. Sin embargo, este
fracaso no slo se ve en las comparaciones de contexto de ricos y pobres, sino que
tambin es evidente en las relaciones tnicas.

C r t i c a s

En este artculo se ha demostrado claramente que los estudiantes con educacin pblica
y privada pueden esperar una calidad muy diferente de educacin en todos los niveles.
Por supuesto que el ingreso a los colegios privados no es una opcin para la inmensa
mayora de los nios en Chile, por lo que, sencillamente, en un pas de gran disparidad
de ingresos, como Chile, un enfoque de mercado a la educacin pone en gran
desventaja a los que no tienen recursos. Carnoy y McEwen (2003, 16) sealan que las
escuelas de mayor estatus no estn por encima de las escuelas pblicas para producir
resultados ms altos en un nio de un determinado nivel socioeconmico. Estas s
son mejores para atraer a estudiantes ya con resultados ms altos. Esto simplemente
significa que las escuelas con un mayor estatus, ubicadas casi exclusivamente en los
barrios de mayores ingresos, son capaces de construir un capital cultural y aumentar
las expectativas acadmicas.

Los grupos tnicos en Chile, que representan cerca del 10% de la poblacin, como
los Mapuche, quienes representan la mayor poblacin tnica del pas, tambin sufren
137

C H I L E

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D E S A R R O L L O

de una integracin injusta en el sistema educacional nacional. De hecho, se puede

argumentar que se insertan en un sistema ajeno, un sistema que no se basa en aspectos
importantes de la identidad Mapuche, tales como la tradicin oral, el conocimiento
indgena (Loncn, 2011) o el idioma mapudungun. Por supuesto que los ingresos
y la disparidad espacial tambin tienen importancia entre los Mapuche que viven en
la pobreza rural o en la indigencia urbana en las zonas ms pobres de Santiago; y los
estudiantes Mapuche son, a menudo, los con menos medios. Aunque - como ya se
ha visto - la Concertacin instig ciertas polticas para reducir las desigualdades de
acceso a la educacin como la calidad entre los grupos tnicos, stas o no son fciles
de implementar o no fueron lo suficientemente lejos para integrar el conocimiento de
la cultura indgena en el currculo de estudio nacional (Ibid) , as se ha permitido que la
segregacin persista en el sistema.
Estas micro-relaciones de desigualdad dentro del sistema de mercado, se reproducen
en cada escuela debido, en parte, a los prejuicios que existen en una sociedad que
tiene ganadores y perdedores muy claros.
No obstante, son las circunstancias culturales las que sostienen estos desequilibrios.
Por ejemplo, hay diferencias de gnero tambin presentes en el contexto inter-tnico.
Loncn (ibid) cree que es ms difcil para las mujeres que para los hombres lograr
una educacin de calidad, ya que ellas tienden a estar ms dedicadas a mantener a
la comunidad tradicional viva y, por lo tanto, a quedarse en casa para cuidar de sus
familias, mientras que los hombres tienden a emigrar a las reas urbanas, en busca
de trabajo. Sin una intervencin para proporcionar educacin pblica de calidad en
las zonas rurales, con un currculo integrado, se puede esperar que estas disparidades
persistan.
La disparidad en el sistema educacional chileno es indiscutible, tanto a escala macrosocial como dentro de muchas relaciones contextuales a nivel micro. Estas escalas
interactan para formar un todo complejo que perpeta las desigualdades a travs
de ciclos de desventaja y de dependencia. El neo-estructuralismo, en la forma de las
polticas sociales de la Concertacin, no ha tenido xito en perturbar estos ciclos, debido
a la marginacin del concepto de las relaciones sociales de produccin (como Leiva
(2008, 9) observ: La CEPAL se deshizo del paradigma centro-periferia) y de un
enfoque generalizado que, a grandes rasgos, aplic pinceladas rpidas a la reduccin
138

C E N T R A N D O

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M R G E N E S

de la desigualdad para grupos especficos en diversas circunstancias y atrapados en

relaciones de dependencia.

M i r a d a s

La decisin de la Concertacin de mantener la educacin como un cuasi-mercado tiene

relacin con todos estos problemas. Se han desarrollado argumentos a ambos lados
del debate filosfico acerca de si la mercantilizacin de la educacin es beneficiosa o
perjudicial para los estudiantes. Para los que apoyan la apertura de la educacin a los
conductores del mercado, el argumento es que la intervencin estatal es regresiva y el
natural egosmo de los seres humanos debe ser empleado para el bien comn a travs
de los mecanismos de mercado, principalmente la capacidad de eleccin. Scullion
(2011) aade a esto que los gobiernos recurren a los mercados porque creen que el
crecimiento y la expansin son esenciales para que la economa siga siendo competitiva
a nivel global. Por el contrario, existe otra visin que argumenta que los resultados del
mercado tienden a ser fundamentalmente injustos y que la asignacin de recursos, por
lo tanto, no debera depender de ellos. Le Grand (2003a) analiza estas dos perspectivas
y comenta que no es tanto un dilogo sobre la igualdad y el alcance de la capacidad de
eleccin, sino ms bien sobre la igualdad de eleccin.

C r t i c a s

La educacin como una mercanca: el mercado es impulsado por las ganancias,

no el desarrollo humano

El aceptar el argumento de que existe una fuerte relacin entre la equidad y la eleccin
no implica la aceptacin de cualquier punto de vista particular sobre el alcance de las
decisiones que la gente debe tomar. La relacin entre la equidad y la eleccin es una
cuestin de valor, el alcance de una eleccin es una realidad prctica ...Una sociedad
con menos desigualdad en los conjuntos de elecciones ser una sociedad con menos
injusticia; el desafo para la poltica es avanzar en la direccin de una mayor igualdad
de opciones y, por lo tanto, mayor equidad, sin transar con otros valores de manera
muy seria . (101)
No obstante lo anterior, la realidad puede ser muy diferente de la teora. Como Le Grand
(2003b, p. 117) dice: aquellas presiones del mercado son muy intensas. Los resultados de
tales presiones en la educacin son las tablas de clasificacin y ranking, las escalas salariales
basadas en el desempeo laboral, la orientacin a ser un servicio, el descreme de los
139

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D E S A R R O L L O

mejores estudiantes, y un enfoque con fines de lucro que se centra en los estudiantes
de bajo costo (por ejemplo, aquellos con calificaciones ms altas, mejores registros de
asistencia y con las menores tasas de desercin o fracaso). Tambin estn los efectos sobre
el comportamiento del consumismo y la mercantilizacin, como el cliente siempre tiene la
razn, lo cual se siente incmodo en un entorno educativo. Scullion (2011) argumenta que
estos efectos en la educacin superior son incongruentes para los estudiantes, ya que no se
pueden permitir ser el patrn de todo lo que se inspecciona, independientemente de la
escala de sus inversiones.
La investigacin realizada por Stillerman (2004) analiza los efectos adicionales de la
mercantilizacin de la educacin, observando ms el comportamiento de los padres.
l, adems sugiere que, El consumo puede ser un medio para fortalecer los lazos
personales y tambin es una forma de que las clases sociales vigilen sus fronteras con
otros grupos. (74) Esto apoyara la idea de que las fuerzas del mercado, en el sistema
escolar, hacen una contribucin significativa a una mayor estratificacin social, lo que
est respaldado por la declaracin de Carnoy y McEwen (2009, 19): la experiencia de
Chile sugiere que las subvenciones escolares aumentan la desigualdad en el sistema
social, principalmente a travs de los efectos de pares.
Aquellos que se oponen a las presiones del mercado sostienen que tales consecuencias
agravan la calidad y el acceso desigual, sin mejorar los resultados, debido a la falta
de un enfoque centrado en el desarrollo humano. Esto es evidente cuando Le Grand
(2003b, 113, 4) utiliza la investigacin de Bradley, Jones, y Millington (2001) para
demostrar que en el desempeo de todas las escuelas secundarias en Inglaterra (19937) la eficacia relativa de las escuelas estaba directamente relacionada con el grado de
competencia que stas enfrentaban. Cuanto mayor era el grado de competencia, ms
eficientes eran. Sin embargo, con un ojo puesto en el desarrollo social, se descubri
que las escuelas con buenos resultados de exmenes experimentaron una reduccin
de los alumnos procedentes de familias pobres, mientras que aquellos con resultados
dbiles experimentaron lo contrario.
El Informe de 2011 de la UNESCO, El derecho a la educacin: una perspectiva
comparativa. Argentina, Uruguay, Chile y Finlandia apoya este punto de vista de
manera incondicional. El autor, Vernor Muoz (2011), coment en una entrevista con
los medios: El sistema que caracteriza a la educacin chilena est orientado a los
140

C E N T R A N D O

L O S

M R G E N E S

M i r a d a s

Aqu se puede observar un efecto multiplicador, que ya ha sido abordado en los

comentarios anteriores en relacin con los ciclos de desventaja. La estratificacin social
que se desprende de tal sistema no puede ser regulada, como tampoco puede mejorar con
transferencias monetarias directas, ya que no tendr xito en la eliminacin de cualquiera
de las barreras econmicas o sociales. Como Le Grand (2003a, 92) comenta: es evidente
que el costo de la colegiatura de la universidad, o la existencia de la discriminacin racial,
son factores fuera del control individual. Las personas tienen restricciones externas,
obstculos y responsabilidades, como la mantencin de la familia o asuntos de salud, que
estn ligados a la condicin social y, si el sistema escolar est deliberadamente diseado
para el mercado y las escuelas exitosas en atraer a los estudiantes ms ricos, entonces las
desventajas permanecern. Como la UNESCO (2011) sostiene, a los padres chilenos se
les da una gran responsabilidad de garantizar una educacin de calidad para sus hijos y
si los padres ya estn atrapados en una trampa de desigualdad, puede ser difcil para los
nios escapar de un patrn similar.

C r t i c a s

procesos de privatizacin, que tienden a mecanismos de segmentacin, a la exclusin,

la discriminacin y mecanismos altamente selectivos. Y propone: no hay duda de
que las pruebas de admisin establecen criterios y efectos de diferenciacin que, en la
prctica, conducen a la selectividad y, probablemente, a la estigmatizacin, mientras
que el sistema de becas en Chile protege y beneficia a la iniciativa privada impide
que la educacin sea apreciada como bien pblico. (ibid)

Resumen
La Concertacin se esforz, bajo la etiqueta del neo-estructuralismo, en forjar una
imagen de la globalizacin con un rostro humano, buscando el crecimiento con
equidad. Este enfoque se mantuvo dentro del sector educativo, creando un cuasimercado que esperaba hacer el sistema ms eficaz, con mayor calidad. Sin embargo,
Chile ha seguido sufriendo de las desigualdades persistentes en la calidad de la
educacin ofrecida a todos los niveles, as como en los resultados acadmicos. Se
ha sugerido que esto se debe a las polticas de la Concertacin que no abordaron
con xito los ciclos sociales de desventaja y de dependencia: a nivel macro-social,
macroeconmico o micro-social. Leiva (2008,12-13) se suma a esta visin destacando
el hecho de que el neo-estructuralismo de forma explcita caracteriza las relaciones
141

econmicas clave como esencialmente antagnicas... una sociedad limpia de conflictos

y relaciones de poder asimtricas. La implicacin es que la Concertacin ignor las
consecuencias evidentes de empeoramiento de la estratificacin social, con el fin de
mantener su fe en los mecanismos de mercado que tiene el sistema de subvencin.

Conclusin

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En este momento el impasse sobre la reforma de la educacin contina y no hay

escasez de opinin pblica y privada en cuanto al propsito, la sabidura y el futuro
del movimiento. Lo que est claro, sin embargo, es que a nivel educacional Chile no
ha proporcionado un sistema que ofrezca la misma calidad y oportunidades para cada
estudiante, independientemente de su condicin social, origen tnico o residencia.
Esto ocurre, a pesar de dos dcadas de un crecimiento con equidad en la estrategia
de la Concertacin, que produjo una serie de polticas para hacer frente a las
desigualdades sociales en el sistema educativo. Se argumenta que tales desigualdades
persistentes impiden que Chile alcance los niveles de desarrollo social que busca,
independientemente de su constante, si no mediocre, crecimiento econmico. En
efecto, este artculo propone que esos altos niveles de desigualdad dentro de las
escuelas, en realidad frenan el crecimiento.
Los fracasos en el manejo de las relaciones sociales de produccin como crucial para
cualquier desarrollo y para poner las unidades de anlisis de la desigualdad (clase, raza,
gnero, etnia y residencia) en el centro de una estrategia de desarrollo, han permitido
y establecido estos altos niveles de desigualdad.
La Concertacin tampoco tuvo xito en terminar con una heterogeneidad estructural
en su sistema de produccin. Ninguno de los cuatro gobiernos prestaron suficiente
atencin a la creacin de empleo productivo o a la garanta de una adecuada
participacin de la mayora de los trabajadores en el proceso de produccin, dejando
a muchos seguir trabajando en empleos vulnerables e informales. Tampoco se cre
un verdadero dilogo para debatir las consecuencias perjudiciales de la marcha de un
sistema educativo impulsado por el mercado, o para investigar las opciones alternativas
viables.
142

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M i r a d a s

C r t i c a s

Para que Chile contine su desarrollo, se necesita hacer una revisin del cuasi-mercado
de un sistema de educacin. Ya sea a travs de la regulacin de las ganancias, el
aumento de becas para estudiantes de bajo nivel socioeconmico o la abolicin del
pago de la colegiatura. Esto est por verse. Pero lo que emerja del actual callejn
sin salida tendr que ser una estrategia impulsada por el Estado, y a largo plazo,
para mejorar la calidad y apoyar a cada estudiante, en sus resultados, en todas las
instituciones y a todos los niveles. Para ello se requiere de cambios estructurales, tanto
econmicos como sociales, donde las estrategias de inclusin y las injustas relaciones
contextuales sean alejados de los mrgenes, y puestos en el centro del desarrollo.

143

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CALIDAD Y EQUIDAD
EN LA EDUCACIN:
Desde la cuna
a la universidad

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CALIDAD Y EQUIDAD EN LA EDUCACIN:

DESDE LA CUNA A LA UNIVERSIDAD
Eliana Chamizo lvarez 43

Para que Chile alcance el desarrollo son an muchos los escollos que quedan por
sortear, en particular en el mbito de la educacin. Los xitos y fracasos que el pas
alcanza en este terreno constituyen siempre tema de debate y estamos ciertos de que
lo seguirn siendo.

M i r a d a s

En este artculo se har una breve revisin de los sectores de la educacin, indispensables
de considerar al momento de pensar en mejorar la calidad y equidad en la educacin.
Si bien varias reas no podrn ser cubiertas en este anlisis, al menos se entregarn
algunos elementos importantes para comprender la complejidad del tema.

C r t i c a s

La educacin es uno de los pilares para el desarrollo del capital humano y, por ello es
imprescindible para nuestro pas asumir con seriedad las tareas pendientes y reforzar
las polticas pblicas.

Los temas que se analizarn son los siguientes:

Educacin Preescolar
Subvencin Escolar Preferencial
Educacin Tcnico - Profesional
Educacin Superior
Profesores
En cada uno de estos aspectos se trabajar en torno a la equidad y calidad, haciendo
un vnculo con la forma en que la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmico (OCDE) los enfrenta.
Cabe recordar que, desde mayo 2010, Chile es miembro pleno de la OCDE. Por tanto,
es necesario considerar a esta organizacin no como el club de los pases ricos, como
43.- Profesora y Licenciada en Historia de la PUC de Chile. Mster en Polticas Pblicas de la Universidad de Columbia, en Nueva York. Ha sido
recientemente nominada Vice Chair del Bureau del Education Policy Committe, EDPC, de la OECD. Actualmente se desempea en la Oficina de Relaciones Internacionales del Ministerio de Educacin.

149

la denominan sus detractores, sino como el club de las buenas prcticas, del que se
puede aprender y del cual se puede ser parte activa.
Es efectivo que Chile tiene an mucho por avanzar, pero tambin puede ser un
aporte a partir de su experiencia como pas en vas de desarrollo y, dadas las distintas
problemticas que presenta, y puede ser un complemento de la visin, principalmente
europea, que esta organizacin presenta.
La misin estratgica de la OCDE en el mbito de educacin, se expresa en el mandato
del Comit de Poltica Educativa: El Comit contribuye a apoyar a los pases miembros
de la OCDE y a los pases no miembros, en sus esfuerzos por lograr aprendizajes de
calidad a lo largo de la vida, lo que contribuye al desarrollo personal, el crecimiento
econmico y la cohesin social.

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Fortalecer las competencias y habilidades del capital humano

Chile necesita mejorar los resultados que sus estudiantes alcanzan en educacin, dado
que slo al mejorar su capital humano, se podr aumentar la productividad. La tasa
de desempleo, que en el ltimo trimestre de 2011 alcanz a un 7.07% , puede bajar.
Tambin es posible mejorar los salarios para todos los chilenos.
45

ste no es ciertamente un fenmeno local, sino que ocurre a nivel regional (...) en la
ltima dcada ha habido mucha actividad en la regin para establecer agendas polticas
internacionales y objetivos educativos comunes. Este hecho refleja el reconocimiento
que se otorga a la Educacin como factor clave en el desarrollo humano y en la lucha
contra la pobreza, y tambin demuestra una profunda inquietud para mejorar los
sistemas educativos de la regin.
46

La Reunin Ministerial de Educacin del ao 2010, de la OCDE, se denomin

Invirtiendo en Capital Social y Humano: Nuevos Desafos. En el resumen de la reunin
se indica: Reconocemos que la recuperacin econmica sustentable y el proceso social
descansan en mantener niveles adecuados de inversin en educacin y capacitacin,
44.- OCDE (2011) Medium Term Strategy.
45.- Datos del Banco Central
46.- ECOSOC 1 Progreso hacia educacin para todos en Amrica Latina y el Caribe, Pg. 15

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junto con realizar esfuerzos continuos por mejorar el uso efectivo de recursos limitados
e incentivando la innovacin.
47

48

M i r a d a s

Es claro que la educacin an no ha alcanzado su potencial mximo en toda la

poblacin mundial (hecho muy evidente en Chile) y que an persisten enormes
desigualdades en los resultados educativos alcanzados. La UNESCO, en su calidad
de principal organismo del movimiento por los Objetivos de la Educacin para Todos,
reconoce el gigantesco potencial de mejoramiento de la calidad de la educacin
general en todos los Estados Miembros. Aunque se reconoce el progreso logrado
para alcanzar la educacin primaria universal, la ampliacin del proceso equitativo a la
educacin, sin las disposiciones necesarias para asegurar la calidad, slo se expresa en
resultados virtuales, que tienen un efecto mnimo en la vida de los alumnos y la falta
de oportunidades de participacin social.

C r t i c a s

En esa misma Reunin Ministerial las autoridades discutieron cmo la educacin

entrega beneficios que van ms all de los retornos econmicos para los individuos
y las sociedades. Contribuye a tener acceso a una mejor salud, mejora el ejercicio
de la ciudadana, alcanza menores niveles de criminalidad y alcanza ms confianza y
tolerancia en los ciudadanos.

Asumir la desigualdad y atenuar sus efectos

Cuando hablamos de educacin, capital humano y otros temas asociados, es imposible
dejar de lado el tema de la desigualdad o, lo que es lo mismo, la falta de equidad en
la sociedad chilena.
Chile presenta uno de los ms altos ndices de desigualdad del mundo. Nuestro pas
es el pas ms desigual de la OCDE, cuyos pases miembros tambin ha aumentado la
brecha entre el grupo ms rico y el grupo ms pobre. En Chile el grupo ms rico recibe
hasta 27 veces ms ingresos que el ms pobre mientras, en Mxico - el primer pas
latinoamericano en ser miembro de la OCDE - alcanza diferencias de hasta 25 veces.
El lado positivo de esto, si es posible encontrar alguno, es que la brecha entre ricos y
47.- OECD Education Ministerial Meeting. Investing in human and social capital: New Challenges, Paris 4 5 de noviembre de 2010, Chair`s
summary. http://www.oecd.org/dataoecd/53/16/46335575.pdf
48.- ECOSOC 5, Marco de Anlisis de diagnstico y seguimiento de la calidad de a educacin general, pg. 12

151

pobres se redujo durante los ltimos 25 aos. Las desigualdades sociales perduran en
la forma de complejos problemas estructurales, que tienen sus races en la geografa
y la historia de la regin. Esta herencia lleva a que se consoliden las diferencias con
respecto a la conclusin de la educacin primaria y secundaria y estas brechas tienen
como base razones socioeconmicas, territoriales, tnicas y de gnero.
Chile tiene entonces por delante una considerable tarea que debe enfrentar con una
mirada de largo plazo. Se debe comprender la necesidad de hacer un gran esfuerzo
para mejorar esta situacin ya que el efecto que esto tenga beneficiar a todo el pas.
Entregar una mejor educacin a los habitantes del pas es una medida esencial. Tal como
indica el documento de la Comisin Econmica para Amrica Latina y El Caribe (CEPAL)
Panorama Social 2010: La informacin tambin respalda la idea de que las medidas
educativas de que disponen los gobiernos pueden contribuir, sustancialmente, a
disociar los orgenes sociales de los individuos de sus logros en trminos de bienestar.
50

Aprender desde los primeros aos de vida

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Chile debe lograr ms cobertura en la educacin preescolar, pero sin descuidar la

calidad. Los hallazgos de la neurociencia han indicado que los primeros tres aos de
vida son los ms importantes para moldear el cerebro humano. Todos los aprendizajes
que se puedan entregar en esa etapa representarn en el futuro una ventana de
oportunidad para la vida del nio.
En el caso de Chile, entregar una buena educacin preescolar a nios y nias es
tambin una oportunidad para intentar nivelar la cancha. Nuestros altos niveles
de desigualdad exigen la toma de medidas para paliar las enormes diferencias que
se producen entre los distintos grupos sociales, segn sea el quintil de proveniencia.
Es particularmente importante para aquellos nios con rezagos fsicos, intelectuales y
sociales, entregarles educacin pre - escolar de calidad.
La OCDE ha reconocido que los bajos resultados que muchos pases alcanzan, por
ejemplo en el examen PISA se explican, en muchas ocasiones, por una deficiente
preparacin de base. A esto se suman las condiciones sociales de pobreza y una
49.- ECOSOC 1, Progreso hacia Educacin para todos en Amrica Latina y el Caribe, ECOSOC RMA, pg. 13
50.- CEPAL, Panorama social 2010, pgina 86

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educacin primaria y secundaria que determina los resultados que se lograrn en el

futuro.
Intervenir en forma temprana puede ayudar a disminuir las brechas de aprendizaje que
presentan los estudiantes chilenos. Un programa importante ha sido el programa Chile
Crece Contigo, el que ha procurado entregar apoyo a las familias vulnerables, para
fortalecer el desarrollo psicolgico de sus nios entre el nacimiento y los cuatro aos
de vida. Adems entrega acceso gratuito a la educacin preescolar para los hijos de las
familias ms pobres.

M i r a d a s

Claramente es esta un rea de incipiente desarrollo que todava puede mejorar mucho.
() la matrcula del nivel de pre - primaria ha aumentado gradualmente en la regin,
durante los ltimos aos. Sin embargo, las cifras revelan la necesidad de redoblar
esfuerzos. La tasa neta de matrcula promedio en los pases sobre los cuales se posee
informacin era de un 54% en 2000 y de un 65.3% en 2008, lo que representa un
aumento de alrededor de 10 puntos porcentuales.

C r t i c a s

En el pas, la tasa de cobertura en educacin preescolar es de slo un 12%, lo que

no alcanza a la mitad que tienen los miembros de OCDE. En el conjunto de pases
OCDE, Chile es el pas con la segunda tasa ms baja de asistencia a establecimientos
preescolares, despus de Turqua. Adems, esta tasa de matrcula es mucho menor
para los quintiles ms bajos de la poblacin chilena.

51

El Ministerio de Educacin (Mineduc), de Chile, ha estado reforzando el trabajo que se

realiza a nivel preescolar. Se est procurando aumentar la cobertura y tambin mejorar
la calidad de la educacin que se entrega a este nivel. Uno de los grandes problemas
es la falta de profesionales de la educacin que tengan especializacin en el trabajo
con nios de esta edad. Por esta misma razn se hace doblemente necesario entregar
apoyo en el rea curricular y de capacitacin a los profesores y profesoras.
En los ltimos aos la cobertura en educacin ha ido en aumento y, el Mineduc, ha
manifestado el compromiso de alcanzar la total cobertura para los nios pertenecientes
al 60% ms vulnerable al ao 2014. Esto supone avanzar en 25 mil nuevos cupos
durante el ao 2012, momento en que se crearn 19 mil cupos para jardines y salas

51.- ECOSOC 1, pg. 19

153

cuna. Todo lo anterior, asociado a un incremento sustantivo en el presupuesto para

este sector educacional.
Sin embargo, se reconoce que an falta avanzar en calidad y en lograr tener marcos de
calidad que definan qu se entiende por una educacin pre - escolar y cules son las
calificaciones que los docentes de este sector deben tener. La elaboracin de estndares
para los maestros de educacin preescolar inicial y el establecimiento de procedimientos
de acreditacin ms estrictos para los programas de educacin inicial y los docentes de
educacin parvularia ayudaran a mejorar en este terreno. Cabe sealar que el ao 2011
se entregaron los estndares para la formacin de educadores de nivel pre - escolar.
52

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La OCDE: atencin y educacin preescolar

Dentro del rea de educacin de la OCDE existe un programa especfico que se dedica
a la educacin pre - escolar, denominado Early Chilhood Education and Care (ECEC).
Esta rea se dedica al anlisis de las polticas de educacin pre - escolar en distintos
pases y de la forma en que se organizan estos sistemas. Los expertos evalan las
polticas, los programas y las formas en que se entrega educacin a los nios y nias
desde su nacimiento y el inicio de su educacin bsica obligatoria.
Recientemente, este grupo de expertos elabor un documento en el que se entregan
lineamientos sobre la educacin pre - escolar. All se refuerza la idea de que un mejor
cuidado del nio y la entrega de mejor educacin a edad temprana son ptimas bases
para su aprendizaje futuro.
Sin embargo, todos los beneficios que es posible alcanzar estarn condicionados a
la calidad de la educacin que se entregue. Expandir el acceso a la educacin pre
escolar, sin poner atencin a la calidad, no asegurar buenos resultados para los
nios, ni tampoco una mejor productividad a largo plazo en beneficio de la sociedad.
La evidencia ha mostrado que si la calidad es baja tiene un efecto negativo en el
desarrollo del nio, en lugar de traer efectos positivos. Tanto es as que algunos pases
han optado por no tener una cobertura universal, pero s una educacin de calidad a
nivel preescolar, focalizada en aquellos que ms la necesitan.
53

52.- OCDE (2011), Mejores polticas para el desarrollo: perspectivas OCDE sobre Chile. pg. 26.
53.- http://www.oecd.org/document/3/0,3746,en_2649_39263231_27000067_1_1_1_1,00.html

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Existe, entonces, acuerdo general entre los expertos y actores de la educacin preescolar
en que la calidad es fundamental para obtener retornos positivos.
El anlisis de los expertos OCDE ha demostrado que hay cinco elementos fundamentales
para fortalecer la educacin preescolar:

M i r a d a s

Del trabajo que realiza ECEC se ha generado una red de sistemas de educacin pre escolar, en la que participan la mayora de los pases miembros de la OCDE. Por el solo
hecho de ser miembro pleno de esta organizacin, Chile puede participar de esta red
y beneficiarse del conocimiento acumulado y de las publicaciones que emergen de los
estudios realizados. Es fundamental que este trabajo se profundice, que se participe en
forma ms activa, de modo de aprender de otras naciones donde se ha avanzado mucho
en educacin pre - escolar y para ir mostrando los avances que el pas est teniendo.

C r t i c a s

Establecer metas y regulaciones para la calidad

Disear e implementar bases curriculares y estndares
Mejorar las calificaciones, la capacitacin y las condiciones de trabajo
Comprometer a las familias y las comunidades
Avanzar en la recoleccin de datos, la investigacin y el monitoreo.

Ley de Subvencin Escolar Preferencial

Chile ha sido reconocido por sus enormes avances en las tasas de cobertura para la
educacin bsica y media. Ya el ao 1970, la cobertura para la educacin primaria
bordeaba el 90% y, en la actualidad, es de 100%. Mientras, para la educacin
secundaria los ndices alcanzan al 85% de cobertura.
Sin embargo, la calidad y equidad del sistema no es homognea.
La equidad es el derecho de todos los estudiantes a tener las mismas oportunidades para
recibir educacin de calidad. La evidencia demuestra que la distribucin inequitativa
de resultados en educacin y capacitacin es una de las barreras ms severas para la
efectividad del sistema escolar.
54

54.- OCDE (2011), Medium Term Strategy, pg. 8

155

Calidad, por otro lado, se define como el derecho de todos los estudiantes, independiente
de sus condiciones y circunstancias socioeconmicas, a alcanzar los objetivos generales
y los estndares que se definen en la ley de educacin que cada pas tiene.

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En Chile ha habido importantes avances en el monto de subvencin por estudiante, la

que ha aumentado casi cinco veces desde el ao 1990. Un progreso muy importante,
y que ha sido especialmente reconocido por la OCDE en diversos estudios sobre Chile,
y en otros de carcter ms general, es la Subvencin Escolar Preferencial (SEP). sta
ha permitido entregar mayor cantidad de recursos, va subvencin escolar, a aquellos
establecimientos donde hay mayor concentracin de estudiantes en condiciones
de vulnerabilidad. Todo lo anterior bajo la idea correcta de que es mucho ms caro
educar a un nio o nia que viene de una familia con carencias econmicas, sociales,
conductuales y afectivas, entre otras.
En el pas, gran parte de los resultados en las evaluaciones nacionales, como SIMCE,
e internacionales, como PISA y TERCE, se explican por el origen socioeconmico de
los estudiantes. ste es un indicador de que el sistema educativo tiene un margen de
accin muy limitado al momento de dar solucin a estas condiciones estructurales.
55

La Ley de SEP vino a dar respuesta a este fenmeno. El esfuerzo estatal se encamina a
orientar recursos, directamente, a los nios y nias provenientes de familias ms pobres.
Estos nios rezagados deben recibir ms atencin y ms apoyo de parte del Estado
y, por tanto, los municipios deben hacerse cargo de disear programas especiales y
complementarios para fortalecer la entrega educativa que llega a ellos.
En la ley de presupuesto 2012 se increment la subvencin escolar en un 8%. Esto
supone una inversin extra de 102 millones de dlares, con lo que el gasto total en
subvenciones crecer en 500 millones de dlares, el ao 2012. Adems en este ao,
la SEP se extender tambin a octavo bsico y, se espera que para el ao 2017, toda la
enseanza media cuente tambin con este beneficio.
56

55.- OCDE (2011), Mejores polticas para el desarrollo: perspectivas OCDE sobre Chile, pg. 25
56.- Ministro de Educacin, Felipe Bulnes Serrano, lunes 5 de diciembre, 2011, en www.mineduc.cl

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Por una mejor educacin tcnico - profesional

De acuerdo a los datos oficiales del Mineduc, del ao 2010, la formacin diferenciada
tcnico - profesional se imparte en 948 establecimientos educacionales, entre los cuales
cerca del 60% brinda, adems, la Cientfico Humanista. As, el nmero de estudiantes en
enseanza media alcanzaba, el ao 2010, a 1 milln 125 mil, de los cuales casi 204 mil
cursaban 3 o 4 medio en EMTP, lo que equivale al 44,7% de la matrcula de esos cursos.

M i r a d a s

Rama Comercial, perteneciente al sector econmico de Administracin,

Contabilidad, Secretariado y Ventas.
Rama industrial, dividida entre los sectores econmicos de Construccin,
Metalmecnico, Electricidad, Minero, Grfico, Qumico y Confeccin.
Rama Tcnica, que se divide en los sectores econmicos de Alimentacin,
Programas y Proyectos Sociales y Hotelera y Turismo.
Rama Agrcola, dividida en sector Maderero y Agropecuario.
Rama Martima, del sector martimo

C r t i c a s

Al momento de acceder a la educacin media, alrededor de los 15 aos, los estudiantes

chilenos pueden elegir entre seguir la educacin cientfico humanista (HC) o continuar
estudios en el rea tcnico profesional (TP), lo que les permitir ingresar al mundo
laboral una vez egresados de la educacin secundaria. En el sistema educacional
chileno las especialidades que se ofrecen se encuentran dentro de distintas ramas:

57

La educacin tcnica, vocacional o tcnico - profesional es una preocupacin a nivel

mundial. En Amrica Latina esta preocupacin se ve exacerbada, dados los problemas
que existen para la insercin laboral y las desigualdades en formacin que presentan
los egresados de la educacin secundaria. Revisten especial inters los programas
de jvenes y adultos orientados a la formacin tcnico - profesional cuyo objetivo
es proporcionarle las competencias y conocimientos que necesitan para el paso de
la escuela al mundo laboral. Esta transicin suele enfrentar dificultades, dado el alto
grado de desempleo juvenil que afecta a la regin en 2008, segn estimaciones de
la CEPAL, la tasa de desempleo ascenda al 19% - a lo que debe agregarse la elevada
informalidad que caracteriza a las ocupaciones en la regin, incluyendo aquellas a las
que acceden los jvenes.
58

57.- Fuente: Base Matrcula de Establecimientos 2010 Ministerio de Educacin

58.- ECOSOC 2, Temas educativos centrales en Amrica Latina y el Caribe, pg. 21

157

El mayor problema es que, pese a la enorme importancia que tiene, la educacin

tcnico - profesional no ha recibido la atencin suficiente y, en muchos pases de la
regin, an falta mucho por hacer. Chile no es la excepcin. Es un tema por resolver,
y numerosos estudios as lo han demostrado. UNESCO ha reconocido este hecho al
sealar que una de las principales causas de cmo se presenta este sector educativo
es la falta de inversin por parte de los pases. La educacin tcnica estara sufriendo
las consecuencias de una financiacin escasa, una planificacin insuficiente y una
vinculacin endeble con el mercado del trabajo (UNESCO, 2010, 5).

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Un avance importante que ha tenido el sistema de educacin tcnico - profesional

chileno ha sido el sistema de Formacin Dual. Esta modalidad, que sigue el modelo
alemn, se presenta como una alternativa de formacin profesional que busca
ofrecer a los jvenes una base adecuada de conocimientos y prctica, para tener
xito profesional, adems de garantizar una oferta suficiente de capital humano
competente para las empresas. Este sistema fomenta una educacin integral, dado
que hace que la formacin de los alumnos se ligue a la realidad del mundo laboral
real. Esto expone al estudiante a situaciones reales que son las mismas que deber
enfrentar, con posterioridad, cuando ejerza como profesional lo que, lejos de ser una
presin para el estudiante, refuerza su formacin y le hace poner en prctica y logra la
retroalimentacin entre el lugar de estudio y el lugar de trabajo.
Mediante este sistema, el estudiante, durante los dos ltimos aos de enseanza media,
pasa un tiempo en la sala de clases y otro en el trabajo. La transicin entre el mundo
estudiantil y el laboral se hace as ms sencilla para el estudiante, facilitando adems
su empleabilidad, una vez egresado de este sistema. Adems, los estudiantes logran
conocer aspectos de la rutina del mundo laboral, como por ejemplo, la comunicacin
con sus superiores y colegas, los hbitos laborales como la puntualidad, la comunicacin
oral y escrita, y otras habilidades que deben alcanzar para tener un mejor desempeo.
En Chile existen actualmente alrededor de 18 mil alumnos y alumnas de 200 liceos de
enseanza tcnico - profesional que realizan estudios bajo el rgimen de Formacin
Dual. Hay ms de 7 mil 500 empresas que apoyan este sistema educativo, acogiendo a
los estudiantes de estos establecimientos y permitindoles completar sus estudios con
experiencia prctica en sus ambientes de trabajo.
59.- Ibid, citado en UNESCO 2010

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El 85% de los jvenes que estudian bajo esta modalidad encuentran inmediatamente
una ocupacin una vez egresados de enseanza media. Frecuentemente esto se da en
el mismo lugar donde desarrollaron su prctica profesional, lo que constituye una cifra
importantsima considerando la dificultad actual de los jvenes para encontrar trabajo.

Educacin y capacitacin para el trabajo

M i r a d a s

Este estudio dio cuenta de las fortalezas y de las debilidades que el sistema educacional
chileno presenta en el rea de educacin tcnico - profesional. Dentro de las fortalezas
se encuentran la oportunidad que la educacin tcnica ofrece en un contexto de
crecimiento econmico y de la fortaleza que Chile ha mostrado frente a las crisis
econmicas; la sociedad chilena valora la educacin y esto se ha puesto de manifiesto
en el significativo aumento de la tasa de graduacin de la enseanza secundaria. ste
pas de 46%, en 1995 a 71%, el ao 2007. Se indic adems que el compromiso de
las autoridades de gobierno del momento (2009) con la educacin tcnica era evidente
dada la creacin de la Comisin para la Educacin tcnico - profesional y la creacin de
un Consejo Nacional de Educacin Tcnica.

C r t i c a s

La OCDE est preocupada tambin del tema de la formacin tcnico - profesional. Es

una de las lneas de trabajo que desarrollan expertos bajo la divisin de polticas de
educacin y capacitacin (EDTP, Education and Training Policy Division), perteneciente a
la divisin de Educacin. En 2009, el Mineduc, junto al Consejo Nacional de Innovacin
para la Competitividad (CNIC), encarg a un equipo de expertos de la OCDE un estudio
diagnstico de la situacin de la educacin tcnico - profesional en Chile.

Dentro de los desafos a superar, que el informe destac. Entre estos se encuentran los
siguientes:
Existe una importante desconexin entre los distintos elementos que
componen el sistema de educacin tcnica, tanto en trminos curriculares
como institucionales.
Las habilidades verbales y matemticas de los estudiantes chilenos de
15 aos no estn lo suficientemente desarrolladas y son un problema,

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especialmente para los estudiantes de los establecimientos de educacin

tcnico - profesional.
La realizacin de la prctica profesional en lugares de trabajo no est bien
desarrollada. Muchos estudiantes logran la exposicin a estos ambientes de
trabajo y la calidad de estos lugares de prcticas no ha sido suficientemente
fiscalizada.
Muchos profesores e instructores no tienen las calificaciones necesarias para
ensear a los estudiantes.
Falta mejorar orientacin vocacional para los alumnos.
El informe, en general, recomienda desarrollar, pese a todas las dificultades que su
implementacin puede traer, un marco general de calificaciones, el que entregara
mayor unidad a un sistema que ya est fragmentado; aumentara la transparencia,
de modo que las distintas calificaciones pueda ser reconocida por los estudiantes,
empleadores y otros actores de la educacin; y facilitara el aprendizaje a lo largo de la
vida y mejorar el acceso a la educacin secundaria para todos.
El informe recomienda: lograr un mayor compromiso de parte de los empleadores, los
sindicatos y los mismos estudiantes, de modo que todos trabajen unidos en pos de
una mejor formacin tcnica, con un aseguramiento de su calidad y con una mejor
conexin y acceso entre la formacin tcnico - profesional y la educacin superior,
de modo que los estudiantes tambin puedan dar continuidad a sus carreras en
universidades, institutos profesionales o centros de formacin tcnica. Este aspecto fue
tambin recomendado por el informe que realiz la OCDE y el Banco Mundial para la
educacin superior en Chile en el mismo ao 2009.
Es importante mencionar la estrategia de habilidades (skills strategy), iniciada el
ao 2010 en el Directorado de Educacin de la OCDE, al momento de pensar en la
educacin secundaria y, en particular, en la educacin tcnico profesional. El proyecto
fue presentado, como una iniciativa horizontal, a distintas reas de trabajo de la
OCDE. La educacin tcnico - profesional es, ciertamente, un sector de la educacin
de carcter transversal y horizontal.
El fundamento de este proyecto es el hecho de que el crecimiento y la competitividad
de los pases dependen, crecientemente, de su capacidad para anticipar la demanda
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laboral que tendrn. El proyecto busca promover la adquisicin de habilidades y la

equidad en el acceso al aprendizaje y asegurar que haya una apropiada mezcla de
habilidades en los aprendices, de modo que las habilidades que las empresas necesitan
sean las que se estn enseando en los centros de enseanza. Es decir, que haya una
correspondencia, para asegurar la eficiencia del esfuerzo humano y econmico que se
est realizando.
60

61

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M i r a d a s

Identificar la demanda de habilidades, de acuerdo a los nuevos tipos de

trabajo que han surgido en el mundo globalizado, logrando aquellas que
son transferibles entre distintos sectores ocupacionales.
Determinar si el conjunto de habilidades que se estn enseando es o no
adecuada, y si los estudiantes egresan habiendo aprendido esas habilidades.
Definir si las habilidades son aprendidas en forma eficiente, igualitaria y
sustentable. En educacin esto tiene directa relacin con la Educacin
Tcnico - Profesional. Finalmente en la equidad en el acceso y movilidad
educativa esta rea se nutrira de los resultados entregados por PIAAC y
por la prueba PISA , ambas iniciativas de la OCDE.
Construir, de parte de los gobiernos con un trabajo sistemtico con el sector
empresarial y social y encontrar enfoques sustentables para definir quin
paga qu, cundo, cmo y cunto.

C r t i c a s

El programa comprende cuatro reas de trabajo:

Como resultado global de este proyecto de habilidades se ofrece una estrategia

para los pases OCDE; un programa de trabajo integrado e intersectorial al interior
del organismo y la publicacin regular de OECD skills outlook, donde se harn anlisis
comparativos y estudios por pas.
En la actualidad, el Ministerio de Educacin ha mantenido la secretara ejecutiva de
Educacin Tcnico - Profesional, la que tiene distintas reas de trabajo. Esta secretara
ha recogido muchas de las observaciones que el informe de la OCDE realiz y
busca mayor coordinacin entre los actores que trabajan por la educacin tcnico 60.- Presentacin realizada por Andreas Schleicher, Education Policy Advisor of the Secretary General, en la reunin del Comit de Poltica
Educativa (Education Policy Committee, abril 2010.
61.- PIAAC, Programme for the International Assessment of Adult Competencies, Programa para la Evaluacin internacional de las Competencias
de los Adultos
62.- PISA: Programme for International Student Assessment, Programa para la evaluacin

161

profesional, incluso al interior del mismo Ministerio, en difundir las buenas prcticas en
la educacin tcnico - profesional y promover la realizacin de prcticas profesionales
de los alumnos de esos establecimientos.
El Ministerio reconoce que la formacin tcnica es una tarea pendiente, y de gran
complejidad, tanto a nivel escolar como en su vinculacin con el mundo laboral y en
la Educacin Superior. Para el ao 2012 se busca aumentar en cerca de un 20% los
fondos para el equipamiento de establecimientos educacionales tcnico - profesionales.
Esto se har junto con la creacin de un nuevo programa de apoyo a dicha formacin,
el que incluir un fondo para el perfeccionamiento docente y el financiamiento de
alianzas entre liceos y mundo productivo.
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Aumentar la matrcula en educacin superior

El ao 2011 fue especialmente importante para la educacin superior. Fue el ao en
que la mayor parte de las instituciones de educacin superior del pas vio interrumpidas
sus actividades, debido a las marchas y paros de sus alumnos.
Si bien el pliego de peticiones de los estudiantes fue (y todo parece indicar que seguir
siendo) extenso, hay un aspecto importante de resaltar. Los estudiantes manifestaron
la preocupacin financiera que muchos hogares viven, fruto del ingreso de sus hijos
al sistema de educacin superior. Innegablemente, los apoyos, becas y subsidios
entregados por el Estado, y por las mismas instituciones, han sido insuficientes para
paliar los gastos en educacin superior de las familias chilenas.
ste es un aspecto que no puede obviarse, dada la explosin que la matrcula de
enseanza superior sufri en Chile en los aos 90. En las ltimas dcadas, el sistema
de educacin superior en Amrica Latina y el Caribe ha presentado gran expansin y
crecimiento. Sin embargo, su cobertura es an muy restringida y se ha concentrado en
los niveles de ingresos medios y altos. Para asegurar mayor igualdad de oportunidades
en este nivel se requieren polticas que compensen la falta de recursos monetarios y
63.- A nivel de educacin superior, existen los CFT, Centros de Formacin Tcnica donde se imparten carreras tcnicas de nivel superior. En
el sistema de Educacin Superior chileno hay 64 Centros de Formacin Tcnica (CFT), sin considerar los que estn en proceso de cierre,
que congregan a 139.000 alumnos. De ellos, 13 estn acreditados, los que representan el 68% de la matrcula de CFT. La mayora de sus
programas duran entre 4 y 6 semestres (2 y 3 aos).
64.- Revista Sacapuntas, edicin octubre 2011, Ministerio de Educacin, pg. 7.

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tiempo de los jvenes que egresan de secundaria y tienen que trabajar para sobrevivir
o aportar a sus familias.
65

En Chile, la expansin ha sido tal, que la matrcula en instituciones de educacin

superior pas de 180 mil estudiantes en 1984, a un milln quince mil en 2011. Adems,
un 70% de estos estudiantes es la primera generacin de sus familias que asiste a la
educacin superior. Si bien sta es una muy buena noticia para el pas, en trminos de
expansin de la cobertura, implica tambin un enorme desafo, dados los altos costos
que la educacin superior presenta. El gobierno se ha fijado el objetivo de corregir
las desigualdades, y ampliar las oportunidades para garantizar el derecho de asistir a la
educacin superior a todos los jvenes con talento, reconociendo al mismo tiempo que
el talento est distribuido de igual forma entre los grupos socioeconmicos.

M i r a d a s

Se han tomado medidas para mejorar el acceso de los estudiantes a becas y ayudas de
parte del Estado. Para dar a conocer los beneficios y becas que el Estado entregar a
los estudiantes de educacin superior desde el ao 2012, se realiz una campaa radial
y en prensa escrita, dando a conocer los nuevos beneficios. Las becas buscan que los
estudiantes del primer y segundo quintil de la poblacin (el 40% ms pobre) tengan
beca garantizada para financiar sus estudios superiores.

C r t i c a s

66

El presupuesto para educacin superior, del ao 2012, aument en un 26% y, en

materia de becas, se increment en un 86% real. Los recursos generales para educacin
superior pasaron desde mil 276 millones de dlares, en 2011, a mil 611 millones de
dlares, en 2012.
Un aspecto importante de destacar es la ampliacin de las becas a la clase media (tercer
quintil). Durante muchos aos solo existieron becas para los alumnos meritorios del
Consejo de Rectores de Universidades Chilenas (CRUCH), que pertenecan a los dos
primeros quintiles (el 40% ms vulnerable). Se ha decidido avanzar al 20% siguiente.
Este quintil podr postular a la Beca Bicentenario, que financia la totalidad del arancel
de referencia anual de una carrera universitaria de pregrado. Este beneficio se extiende
tambin a aquellos estudiantes que ya estn cursando estudios en instituciones de
educacin superior y a los nuevos estudiantes que ingresarn el ao 2012. Se trata de
un avance importante, puesto que entrega un beneficio a un grupo social que antes
65.- ECOSOC 6. Desafos para una educacin con equidad en Amrica Latina y el Caribe Pg. 31
66.- OCDE (2009), La Educacin Superior en Chile, pg. 80

163

no haba sido atendido y que, tambin, presentaba grandes dificultades para poder
financiar sus estudios.
Finalmente cabe indicar que, a fines del ao 2011, se ingres al Congreso el proyecto
de ley que crea la Superintendencia de Educacin Superior, cuyo objeto es hacer
efectiva la prohibicin del lucro en universidades y evitar o sancionar los abusos en
materia de servicio hacia los estudiantes de educacin superior.

Ms y mejores profesores

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La OCDE, y gran parte de la investigacin en educacin han definido a los profesores

como los actores ms importantes del proceso educativo.
Nuestro pas tambin precisa de ms y mejores profesores, en todos los subsectores de
aprendizaje. Los docentes desempean un papel esencial para promover la calidad de
la educacin y son los promotores y catalizadores del cambio. Ninguna reforma de la
educacin tendr posibilidades de xito sin la activa participacin de los docentes y su
sentimiento de pertenencia. Foro Mundial de la Educacin, Dakar, 2000.
67

Todos los profesores deben tener las habilidades para poder ser agentes de cambio y lograr
aprendizajes en las salas de clases. La cumbre internacional para la profesin docente
(International Summit on the Teaching Profession) se realiz en Estados Unidos, en el mes
de marzo de 2011, organizado en forma conjunta por el Departamento de Educacin de
Estados Unidos y la OCDE, entre otras organizaciones. En este encuentro se reunieron
ministros de educacin, lderes sindicales y profesores y educadores de pases con buenos
resultados educativos y tambin de sistemas que buscan de mejorar en educacin. La
idea fue establecer dilogo entre los distintos actores y buscar consensos.
68

Los temas que se desarrollaron en ese encuentro fueron los que se enumeran a
continuacin: los profesores necesitan mejorar las habilidades con las que llegan
a la sala de clases; para poder mejorar los resultados educativos de todos los nios
69

67.- ECOSOC 2, Temas educativos centrales en Amrica Latina y el Caribe Pg. 30

68.- Este evento tendr su segunda versin en marzo 2012 en Nueva York, Estados Unidos
69.- OCDE (2011). Building a high-quality teaching profession. Lessons from around the world. Background report for the International Summit
on the Teaching Profession.

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chilenos, es necesario mejorar la calidad de la enseanza; los sistemas escolares de

mejor desempeo del mundo, como los de Finlandia, Corea, Singapur y Hong Kong,
China, atraen a maestros del mejor tercio de los alumnos. Chile est tambin siguiendo
esa lnea, mediante la Beca Vocacin de Profesor. sta se instituy en 2010, como
una iniciativa cuyo objetivo es atraer a los mejores egresados de enseanza media a
estudiar pedagoga. La beca es un beneficio que entrega el Mineduc para aquellos
estudiantes y profesionales que manifiesten tener una real vocacin por la enseanza y
que quieran estudiar una carrera de Pedagoga. Financia los aos regulares de duracin
de una carrera de pedagoga, lo cual incluye el arancel real y la matrcula de la carrera.

71

Programa INICIA

M i r a d a s

En cuanto a la Formacin Inicial Docente, es decir, los conocimientos y habilidades

que los futuros profesores reciben en las universidades que imparten la carrera de
pedagoga, debe ser de gran calidad si queremos tener profesores de excelencia. la
calidad de la formacin inicial y en servicio de los docentes tiene que ser mejorada, para
que los docentes generen un cambio positivo en la calidad de la educacin. Adems,
los mejores docentes con las calificaciones ms altas deberan ser animados de trabajar
en aquellos sectores de la sociedad, donde se necesita ms educacin.

C r t i c a s

70

El Programa Inicia es un componente del Programa para el Fomento a la calidad de

la Formacin Inicial Docente. Constituye una iniciativa del Ministerio de Educacin
que busca establecer dilogo y colaboracin con las instituciones formadoras para
fortalecer la formacin de docentes. El Programa cuenta con tres lneas estratgicas en
estrecha articulacin:
Definicin de Orientaciones para la formacin inicial docente y Estndares
para cada carrera de Pedagoga. Estos describen lo que cada docente debe
saber respecto de la disciplina que ensea, as como las competencias genricas
y disposiciones y actitudes profesionales que puedan verificarse al egreso de sus
estudios
Diseo e implementacin de una Evaluacin Diagnstica de los conocimientos
de los egresados de carreras de Pedagoga, considerando como referente los
70.- Informacin oficial MINEDUC en www.becasycreditos.cl
71.- ECOSOC 1 Pg. 35

165

estndares elaborados, con el fin de entregar informacin a las instituciones

sobre el nivel de conocimientos de los docentes que forman y con el fin de
realizar las acciones conducentes al mejoramiento de su formacin. Adems
cuenta con una Lnea de apoyo a las instituciones formadoras de docentes,
mediante recursos concursables para ejecutar proyectos de mejoramiento de las
carreras de pedagoga, y

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Estrategias de Apoyo a la Insercin Profesional de Docentes Principiantes,

dirigidas a fortalecer la calidad de la primera experiencia laboral de los
profesionales de la educacin, mediante el establecimiento de un sistema de
mentoras.
En Chile, la prueba INICIA ha demostrado las deficiencias que existen entre los futuros
profesores, en cuanto a sus habilidades de lenguaje, escritura y matemticas, as como
el conocimiento del contenido de algunas asignaturas.
La evaluacin INICIA ha permitido distinguir las instituciones formadoras de profesores que
estn haciendo bien su trabajo de aquellas que no lo hacen. () para asegurar la calidad
de la formacin se requiere de un sistema de evaluacin y acreditacin de las instituciones
formadoras, basado en estndares que den valor a las certificaciones o ttulos profesionales
que se otorgan. En este sentido, no slo est en juego el bienestar de los futuros profesores
que asisten a estas instituciones, sino tambin el de todos los estudiantes que estos nuevos
profesores atendern durante su vida profesional.
72

Por otro lado, es fundamental continuar con el trabajo de elaboracin de estndares

para la formacin inicial docente, de modo de definir los conocimientos (lo que se debe
saber) y competencias profesionales (lo que se debe saber hacer) que son esenciales
para una docencia de calidad.
En los aos 2009 y 2010 se elaboraron los estndares para la formacin inicial de
docentes de Educacin Bsica (de 1 a 6), en los sectores de Lenguaje y Comunicacin,
Matemticas, Historia, Geografa y Ciencias Sociales, y Ciencias Naturales. Los
estndares para la formacin inicial de Educadores de Prvulos, se entregaron el ao
2011 y se continuar avanzando durante los prximos aos.
72.- ECOSOC 3 Nueva agenda de polticas docentes en Amrica Latina y el Caribe: Nudos crticos y criterios de accin. pg. 22

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Desarrollo profesional docente

El desarrollo profesional docente es fundamental y no puede resumirse en uno o dos
cursos espordicos. La informacin que ha entregado la encuesta TALIS ha indicado
que los profesores valoran ms los entrenamientos y cursos que han tenido como foco
el mejorar la efectividad de la enseanza.

74

La inversin en capacitacin y desarrollo profesional docente para Chile es, entonces,

esencial y se complementa con la formacin inicial. Si la formacin inicial representa
un factor decisivo para la calidad futura de los sistemas educativos, en el desarrollo
profesional continuo de los docentes en ejercicio se juega la posibilidad de mejorar los
actuales procesos de enseanza y aprendizaje. Ambas dimensiones son esenciales y
deben integrarse en el esfuerzo por constituir una profesin docente a la altura de las
exigencias que la sociedad, hoy en da, hace a los sistemas educativos de la regin.

M i r a d a s

El desarrollo profesional docente ha sido un rea de trabajo importante para el Mineduc

desde hace muchos aos. Se han ofrecido cursos de actualizacin y capacitacin a
profesores y se ha trabajado en la creacin de comunidades de aprendizaje como
son las redes pedaggicas locales y los talleres comunales. Estos han constituido
espacios de trabajo serio y sistemtico entre los profesores. Ha sido tambin un sector
que se ha tambin trabajado en otros pases de Amrica Latina () en las ltimas
dcadas, los sistemas educativos de la regin han realizado diversos esfuerzos con el
fin de aumentar la cantidad de docentes y, al mismo tiempo, mejorar su capacitacin,
formacin inicial, perfeccionamiento y actualizacin permanente.

C r t i c a s

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75

La retroalimentacin y la evaluacin a los profesores son muy valoradas por ellos

El criterio para unir la evaluacin con las compensaciones ha sido siempre un tema
importante y sensible para los docentes.
La evaluacin docente, que se realiza en Chile desde el ao 2003, ha sido destacada
y valorada por diversos investigadores e instituciones de estudio dedicados a la
educacin, como por ejemplo la OCDE. Se considera que es un sistema que va por
la senda correcta y que ha entregado informacin muy valiosa sobre las conductas,
73.- Teaching and Learning International Survey.
74.- ECOSOC 2, Temas educativos centrales en Amrica Latina y el Caribe
75.- ECOSOC 3 Nueva agenda de polticas docentes en Amrica Latina y el Caribe: Nudos crticos y criterios de accin. Pg. 31

167

fortalezas y debilidades de los profesores chilenos. La deficiencia que se indica es

que slo se aplica a los docentes que se desempean en los 70.000 establecimientos
municipales del pas y no en los particulares subvencionados (que tambin reciben
presupuestos estatales). Los expertos han indicado que resultara valioso extender el
sistema a este sector, de modo de enriquecer la informacin disponible y avanzar an
ms en el perfeccionamiento de la profesin docente.

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Entre los aos 2003 y 2010 se han realizado ms de 80 mil evaluaciones correspondientes
a Enseanza Bsica, Educacin Media, Educacin Parvularia y Educacin Especial.
Los docentes son evaluados por medio de cuatro instrumentos que recogen
informacin directa de su prctica (a travs de un portafolio), as como la visin que el
propio evaluado tiene de su desempeo, la opinin de sus pares y la de sus superiores
jerrquicos (director y jefe tcnico del establecimiento).
76

La evaluacin docente, adems de la Asignacin de Excelencia Pedaggica, AEP

deben estar asociadas a una carrera que permita a los docentes ir avanzando en su
profesin y logrando una mayor motivacin para seguir avanzando y mejorando. Es
importante disponer de una carrera docente que promueva el ejercicio comprometido,
efectivo y responsable de la tarea educativa, as como la valoracin y reconocimiento
social de la profesin.
77

78

Chile est participando en la Encuesta de Enseanza y Aprendizaje (TALIS), de la

OCDE, que se enfoca en las escuelas y que busca completar los vacos de informacin
existentes al momento de comparar sistemas de educacin internacionales. Es una
oportunidad, para profesores y directores de escuela, de entregar informacin para el
anlisis y el desarrollo de polticas en algunas reas relevantes. El anlisis entre pases
permitir identificar a otros que enfrentan los mismos desafos y aprender de otros
enfoques de poltica.
Los pases que han participado en la TALIS se han focalizado en aspectos clave del
ambiente de aprendizaje. Estos afectan la calidad de la enseanza en las escuelas; el
76.- Informacin disponible en el sitio web oficial: www.docentemas.cl
77.- Asignacin de Excelencia Pedaggica. El Programa de Acreditacin para la Asignacin de Excelencia Pedaggica es una iniciativa del
Ministerio de Educacin a la que pueden postular los docentes en forma voluntaria y cuyo objetivo es lograr el fortalecimiento de la calidad
de la educacin a travs del reconocimiento del mrito profesional de las y los docentes de aula.
78.- ECOSOC 3 Nueva agenda de polticas docentes en Amrica Latina y el Caribe: Nudos crticos y criterios de accin. Pg. 22

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liderazgo y la gestin; la evaluacin del trabajo de los profesores, y la forma y naturaleza

de la retroalimentacin que reciben. As tambin, el uso de los resultados de estos
procesos para compensar y desarrollar a los profesores y el desarrollo profesional que
estos reciban y cmo este desarrollo se conecta con los sistemas de evaluacin.

El anlisis de las respuestas a la encuesta permite investigar sobre cmo las prcticas
de enseanza y las creencias varan de acuerdo a las distintas escuelas, profesores y
caractersticas de la sala de clases (incluyendo el clima escolar) y cmo se correlacionan
con las actividades profesionales de los profesores (como actividades de desarrollo
profesional docente o colaboracin con otros profesores).

M i r a d a s

TALIS proporcionar a Chile, adems, informacin sobre cmo se satisfacen las

necesidades de desarrollo profesional de los profesores, mediante la capacitacin que
se les ofrece. Si bien TALIS no mide la efectividad de los profesores o de las distintas
prcticas de enseanza, contrasta perfiles de prcticas, actitudes y creencias entre los
pases participantes. Las respuestas de los profesores son resumidas para analizar si
es posible identificar esas diferentes prcticas, y si es que ellas se enfocan hacia una
direccin u otra.

C r t i c a s

TALIS permitir el examen del ambiente escolar creado, con distintos enfoques;
entender el contexto y las condiciones en que opera; aprender a reconocer la buena
enseanza en las escuelas y las prcticas docentes y sus necesidades, entre otros
aspectos relevantes.

Este programa entregar informacin valiosa que permitir disear polticas pblicas
para el fortalecimiento docente que identifiquen las principales fortalezas y debilidades
de los profesores y profesoras, de modo de fortalecer la profesin docente.
La complejidad del tema educativo ha quedado a la vista.
A modo de conclusin, podemos decir que no es posible pensar que la educacin se
puede solucionar, dado que no existe una respuesta nica ni tampoco una receta
mgica que haga que los nudos y cuellos de botella que sta presenta se disipen en
forma rpida. Adems, los procesos educacionales son de largo plazo y las iniciativas

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que se emprendan no mostrarn resultados concretos y medibles, sino hasta al menos

una dcada despus de llevar a cabo las reformas educativas. Esto exige de los actores
polticos una mirada de largo plazo y una visin generosa de pas, que deje de lado
intereses partidistas y meramente polticos. La apuesta es al futuro de Chile, al futuro
de nios y nias que hoy estn ingresando al sistema escolar y cuyas familias tienen
grandes expectativas de que sus hijos tendrn un futuro mejor.

170

El ao 2012 ser tambin un ao importante para la educacin en Chile. Se iniciar el

Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educacin, mediante la puesta
en marcha de las nuevas instituciones: la Agencia de Calidad de la Educacin y la
Superintendencia de Educacin. Adems, se ampliar la Subvencin Escolar Preferencial
y numerosos estudios que se han estado trabajando irn mostrando resultados. Por
otra parte, una serie de proyectos de ley esperan aprobacin por parte del Congreso;
entre ellos el de desmunicipalizacin de la educacin, el que ha suscitado enorme
inters y que no ha estado exento de polmica por parte de los actores de la educacin.
Sabemos que son muchos los temas que han quedado fuera de este breve artculo y
reconocemos que son todos igualmente importantes, ya que ataen a la poblacin
chilena y a sus familias. En concreto, al capital humano que el pas tiene, su ms
importante y valiosa riqueza.

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L A

E D U C A C I N :

D E S D E

L A

C U N A

L A

U N I V E R S I D A D

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
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OECD Publishing, Paris: OECD.
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Chile: a first report. Viktria Kis and Simon Field. December 2009, OECD Publishing,
Paris: OECD.
OCDE (2011), Mejores polticas para el desarrollo: perspectivas OCDE sobre Chile.
OECD Publishing, Paris: OECD.
CEPAL. 2010. Panorama social de Amrica Latina, Captulo 2. La educacin frente a
la reproduccin intergeneracional de la desigualdad y la exclusin: situacin y desafos
en Amrica Latina.

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OCDE (2009), La Educacin Superior en Chile, Paris: OCDE.

M i r a d a s

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C r t i c a s

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world. Background report for the international summit on the Teaching Profession,
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ECOSOC RMA, Progreso hacia Educacin para todos en Amrica Latina y el Caribe Encuentro preparatorio Regional 2011 Naciones Unidas Consejo Econmico y Social,
Revisin Ministerial Anual. Buenos Aires, Argentina, 12 13 de mayo 2011.

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CULTURA Y DESARROLLO

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CULTURA Y DESARROLLO
Ana Mara Foxley R 79

No hay desarrollo sin cultura advierte en tono de consigna el documento oficial del
CNCA con la Cuenta Pblica de 2011.

M i r a d a s

En este artculo pretendo avanzar algo en este sentido, a partir de un somero anlisis
de los diferentes enfoques que han estado en juego en Chile desde que, en 1990, se
comenzaran a trazar nuevas lneas respecto a los roles que deben jugar el Estado, el
sector privado y la sociedad civil en esta materia.

C r t i c a s

No podemos pensar en el desarrollo del pas sin desarrollar la cultura, insisti el

Ministro Luciano Cruz Coke, al entregar ese balance del ao. La mayora, seguramente,
estara de acuerdo con su afirmacin. Sin embargo, si tratamos de desmenuzar
conceptualmente ese manifiesto surgiran, sin duda, variadas interpretaciones y ms
de algn disenso. Porque depende de cmo se entiendan los contenidos de cultura,
desarrollo, polticas culturales o industrias creativas, para vislumbrar de qu se
est hablando realmente y cul es el modelo de desarrollo cultural subyacente.

Adems de explicitar los puntos de vista que aplicar para analizar la cultura, el
desarrollo y las polticas pblicas, dar algunos trazos de lo avanzado en Chile, a la luz
de los hechos, y del marco terico y analtico de investigadores y cientistas polticos y
sociales.
Es interesante preguntarse si la creacin de la nueva institucionalidad cultural y sus
Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, Fondo Nacional de Desarrollo Cultural,
consejos y fondos del Libro y la Lectura, del Audiovisual y de la Msica; los programas
de desarrollo de la infraestructura y de la gestin y administracin cultural de los
nuevos espacios; la descentralizacin y regionalizacin cultural; el sustantivo aumento
del financiamiento pblico para la cultura, las artes y el patrimonio y los incentivos
tributarios a las donaciones de la empresa privada, han significado o no la apertura en
el pas de una nueva matriz de polticas pblicas en el campo cultural.
79.- Secretaria Ejecutiva Comisin Nacional de Cooperacin con UNESCO, Periodista titulada en Universidad Catlica de Chile y Master en
Polticas Culturales, La Sorbonne, Paris. Fue Directora de Consejo Regional de la Cultura y las Artes (2004-2005) y Jefa de Cultura de la
Secretara de Comunicacin y Cultura, de Ministerio Secretara General de Gobierno (1990 - 2000).

175

 Es diferente lo que se ha construido en estos ltimos 20 aos a lo que

exista en el periodo del Estado de Bienestar y al del Estado autoritarioultraliberal? Es un camino propio e intermedio entre la concepcin de la
cultura como un derecho individual y social y la que visualiza la cultura como un
mero producto de la libre oferta y demanda del mercado?
80

Prefiguran las polticas y programas aplicados a partir de los 90, la

emergencia de un nuevo paradigma?

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Se ha dado un paso definitivo hacia la transformacin de las polticas

culturales de Gobierno (o de los sucesivos gobiernos) en una Poltica Cultural
de Estado que garantice el derecho a la cultura y la autonoma e independencia
de sta respecto a los poderes polticos de turno?
Es suficiente y adecuada la nueva estructura institucional colegiada, del
Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, para disear una poltica pblica
estable, con la independencia necesaria respecto a los vaivenes gubernamentales
y que responda a las demandas y necesidades culturales, con la misma voluntad
y recursos que los que se disponen para las polticas de salud, de educacin, de
vivienda o de obras pblicas?
Es vlido reformular la idea de crear un Ministerio de Cultura, como lo ha
explicitado el ministro actual, (en reemplazo del Consejo Nacional de la Cultura)
que fusione las tareas de fomento de la creacin artstica, la produccin de
las industrias culturales, la participacin y acceso de la poblacin a la cultura,
con las de resguardo, proteccin y difusin del patrimonio? Garantizara un
Ministerio una gestin democrtica e independiente o sera slo funcional a la
idea de un mayor poder de negociacin en una lucha, codo a codo, junto a los
otros Ministerios, por un presupuesto digno y una mayor legitimidad poltica al
interior del Poder Ejecutivo?
Qu desafos quedan pendientes en trminos de resolver las ecuaciones
libertad y equidad; tradicin y modernidad; nacionalidad y globalizacin,
identidad y diversidad; cultura y desarrollo?
80.- Foxley, Ana Mara: Les politiques culturelles au Chili 1990-2002: Une nouvelle relation entre ltat, la societ et le march? Tesis para el
Master. La Sorbonne. France. 2002.

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D E S A R R O L L O

Luego de algunos tanteos analticos, concluir trazando, a grandes lneas, los desafos
que en una aproximacin muy personal - el pas enfrenta para su pleno desarrollo
cultural.

Aclaraciones necesarias

81

La definicin de cultura que comprende este artculo, se refiere esencialmente

a la creacin de obras artsticas, al resguardo y difusin de bienes patrimoniales, a
la produccin, la reproduccin, la distribucin y la comercializacin de productos y
procesos de las industrias culturales. En buenas cuentas al desarrollo de bienes
simblicos, relevando la participacin de la comunidad en esos procesos.

M i r a d a s

Si quisiramos hablar en trminos antropolgicos y muy generales podramos decir que

cultura es todo lo que los humanos dejan como huella en la tierra, es decir, el modo
de ser y el modo de hacer las cosas. O bien podramos quedarnos con la definicin
de la UNESCO cuando habla de cultura como el conjunto de los rasgos distintivos
espirituales y materiales, intelectuales y afectivos que caracterizan a una sociedad o a
un grupo social y que abarca, adems de las artes y las letras, los modos de vida, las
maneras de vivir juntos, los sistemas de valores, las tradiciones y las creencias.

C r t i c a s

Cultura, desarrollo, polticas e industrias culturales pueden describirse de

muy diversos modos.

Por otra parte, cuando hablamos de desarrollo no slo nos referimos al Producto
Gegrfico Bruto o al ingreso per capita; al bienestar material o al crecimiento econmico.
Hablamos de empleo, produccin y recreacin; participacin y organizacin social;
expresin creativa y espritu innovador, crtico y creativo. Entendemos el desarrollo en
estrecha relacin con la bsqueda de sentidos para la vida, y como un medio de acceso
al mbito intelectual, afectivo y espiritual.
En este sentido, la cultura no puede ser relegada a una mera funcin instrumental, que
contribuye o bien entorpece el crecimiento y el desarrollo econmico. No se reduce
slamente a ser un medio para alcanzar unos fines, sino que constituye la base social
81.- Definicin de acuerdo a conclusiones de: Conferencia Mundial sobre las Politicas Culturales (Mexico, 1982); Comision Mundial Cultura y
Desarrollo (Nuestra diversidad creativa, 1996) y Conferencia Intergubernamental sobre Politicas Culturales para el Desarrollo (Estocolmo, 1998).

177

del desarrollo. La cultura tiene un papel constructivo, constitutivo y creativo; hay que
concebir el desarrollo en trminos que incluya el crecimiento cultural, dice la UNESCO.

82

Ya desde la dcada del 90 las cumbres de Desarrollo Social, las reuniones de ministros
de cultura a nivel mundial y las celebradas por representantes de Amrica Latina y
diversos organismos culturales internacionales han venido insistiendo en la necesidad
de establecer grandes orientaciones culturales, como base y fundamento del desarrollo
social y de la calidad de vida de las personas. La necesidad de hacer indisoluble el
desarrollo econmico del desarrollo cultural; la importancia de facilitar el acceso
equitativo a la educacin y a una mejor vida fsica y mental; la relevancia de respetar y
fomentar la diversidad, el patrimonio comn y la creatividad; la urgencia de disminuir y
de eliminar las injustas brechas e inequidades de distribucin del ingreso, comenzaron
entonces, paulatinamente, a figurar en la agenda de las polticas pblicas de gran
nmero de pases. Con un objetivo claro: combatir la pobreza en todas sus dimensiones
y fortalecer la participacin y la integracin social de los ciudadanos a la modernidad y
a los beneficios de la globalizacin. Sin, por eso, perder una identidad cultural que, hoy
por hoy, es cada vez ms abierta y diversa, hbrida y cruzada por mltiples influencias,
contactos, fusiones e intercambios.

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83

Mercado, modernidad, participacin

La gran meta, contenida en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), de las
Naciones Unidas es suficientemente explcita y clara. No obstante, el problema est
en cmo estimular ese desarrollo - con polticas, planes y programas concretos -, en
comunidades sometidas a las fuerzas del mercado que distribuyen desigualmente las
oportunidades de vida; las fuerzas de la modernizacin que arrastran con velocidades
desiguales a diversos grupos hacia la modernidad, y (...) las fuerzas de la globalizacin
que presionan sobre las culturas nacional-locales empujndolas hacia un acentuado
pluralismo de las formas de vida.
84

82.- Nuestra diversidad creativa: documento de la Comisin Mundial de Cultura y Desarrollo de Unesco. 1995.
83.- Ver especialmente: Comisin Mundial de Cultura y Desarrollo, 1995 y Conferencia Intergubernamental sobre Polticas Culturales para el
Desarrollo, Estocolmo, 1998.
84.- Brunner, Jos Joaqun: Un modelo para armar: impresiones culturales del Chile actual. Edicin Especial N 21 de Revista CULTURA:
Amrica en la encrucijada cultural. Ed. Secretara de Comunicacin y Cultura, 1998.

178

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85

Por su parte, la UNESCO indica que las polticas culturales, ya se trate de proyectos
concretos o de marcos reglamentarios apropiados (...) deben crear las condiciones
para la produccin y difusin de bienes y servicios culturales diversificados gracias a
industrias culturales que dispongan de medios para desarrollarse en los planos local y
mundial. De aqu se desprende que los principales efectos de la aplicacin de polticas
culturales democrticas, pueden manifestarse en una liberacin de las capacidades de
expresin y de la creatividad de los individuos y en una participacin social ms activa.

M i r a d a s

En este texto nos referimos a polticas pblicas de cultura, sobre las cuales tambin
hay diversas visiones. Seguir al socilogo argentino - radicado en Mxico - Nestor
Garca Canclini, cuando se refiere a ellas como el conjunto de intervenciones
realizadas por el Estado, con la participacin de las instituciones pblicas, el sector
asociativo y el sector privado, con el fin de orientar el desarrollo simblico, satisfacer
las necesidades culturales de la poblacin y obtener un consenso para un tipo de orden
o de transformacin social. Y cuando advierte que no debe entenderse la poltica
cultural slo como una administracin rutinaria del patrimonio histrico; como un
ordenamiento burocrtico del aparato estatal dedicado al arte y la educacin o como
cronologa de acciones de cada Gobierno.

C r t i c a s

Evitando la tentacin de posiciones extremas, optando en forma excluyente por

el Estado o por el mercado, al hablar de cultura y desarrollo, en el marco de una
democracia representativa, hablamos de un equilibrio entre la responsabilidad y el
deber regulador y de fomento del Estado y lo que se deja sometido al laissez faire del
mercado y al libre ejercicio de los derechos y deberes ciudadanos. Ya nadie duda que,
adems del Estado y el mercado, la sociedad civil y los movimientos sociales y culturales
deben jugar un papel importante de presin, control y orientacin.

86

87

Se ha cumplido con esas condiciones y se han producido esos efectos en Chile?

De acuerdo a la historia reciente, se puede concluir que se ha ido avanzando en ese
sentido. La concrecin de las polticas pblicas supuso la eleccin de un momento
poltico favorable para identificar los problemas, tomar las decisiones y aplicar la accin
correspondiente. Requiri de mltiples consultas, negociaciones y comunicacin con
85.- Garca Canclini, N : Polticas culturales y crisis de desarrollo. En: Politicas culturales en America Latina. Ed. Grijalbo, 1987.
86.- Declaracin Universal de la Unesco sobre la Diversidad Cultural. 2001.
87.- Saez, Guy: Les politiques de la culture, en Trait de Science Politique de Grawitz, M y Leca, J . Ed. P.U.F., 1985

179

la ciudadana, con las asociaciones y organismos de la comunidad. Y, por lo tanto,

implic una cierta flexibilidad para que las polticas pblicas puedan cambiar en el
camino, ajustarse y redefinirse, desaparecer o reemerger, en la medida que se necesite,
ya que los actores, los problemas, las decisiones y las soluciones no son necesariamente
estables (en las acciones de poltica pblica), porque son instrumentos de las
colectividades polticas para inducir, guiar, acelerar o frenar el cambio social y no se
limitan a la sola responsabilidad de los organismos pblicos (legislativos, ejecutivos o
judiciales), sino que involucran a los grupos, individuos y agrupaciones no pblicas,
que participan activamente...
88

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89

Uno de los fenmenos que hubo que considerar en Chile (como en cualquier otro pas)
al disear polticas culturales, es la heterogeneidad del mbito cultural. All evolucionan
juntos individuos y grupos que actan, ms cerca o ms lejos del mercado; que trabajan
con recursos bsicos o con tecnologas de punta; que se desplazan en circuitos ms
comerciales o ms informales y solidarios; que se centran en una bsqueda identitaria
nacional o, al contrario, en temas y expresiones asociados a los circuitos internacionales
del arte. Desde otro ngulo, se podra decir que en ese mundo cultural interactan
tres circuitos: el mercado, compuesto bsicamente de: industrias culturales que
producen bienes de la cultura de masas y de la cultura docta, creaciones populares o
creaciones de elite; empresas, corporaciones y fundaciones que realizan accin cultural
como mecenas financieros o como auspiciadores o patrocinadores, y consumidores o
pblicos participantes, que adquieren y consumen productos culturales y que asisten
a espectculos artsticos; el sector comunitario o asociativo, que obedece ms bien
a criterios de solidaridad, pedaggicos o de participacin colectiva y, el Estado que,
por medio de instrumentos institucionales, difunde, promueve o financia la actividad
artstica e intenta lograr un acceso equitativo a la cultura; contribuir al desarrollo de
la infraestructura y a la defensa y desarrollo del patrimonio, adems de mantener y
administrar servicios culturales de bien pblico.
90

Se puede vislumbrar as, que los contenidos y las formas de las polticas culturales
pueden ser controversiales. Implican, al mismo tiempo, una voluntad poltica para
impulsar un desarrollo dinmico que incluye diseo, gestin, control y evaluacin,
encaminado a resultados y a soluciones eficaces y efectivas; un financiamiento pblico
88.- Thoenig, Jean Claude: Lanalyse des politiques culturelles, en Trait de Science Politique de Grawitz, M. y Leca, J. Edit PUF. (1985)
89.- Thoenig, J.C. op.cit
90.- Lahera, E.:Polticas pblicas, un enfoque integral, en Cmo mejorar la gestin pblica. Ed. Cieplan-Flacso. 1993.

180

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D E S A R R O L L O

y/o privado; la existencia de mecanismos institucionales (organizaciones, legislacin,

normas reguladoras y de fomento); comunicacin interna (entre ministerios y servicios,
para coordinar las diversas polticas); concertacin y comunicacin externa (con la
comunidad y con el sector privado) para informar, incentivar la participacin y conocer
demandas y necesidades.
91

La elaboracin y aplicacin de polticas pblicas en el campo cultural, as como su

anlisis y evaluacin posterior dependen de la concepcin - ideolgica, tica y
esttica - que se tenga de la cultura y del desarrollo cultural en un momento poltico
determinado. Tambin de la orientacin de las autoridades o del rgimen a cargo de
ejecutar esas polticas y de la situacin social y econmica en que est inmersa la
sociedad donde ellas se aplican. Como dice un analista, las relaciones entre la cultura
y la poltica se rigen por prcticas y por ideologas que ordenan, segn las pocas, las
representaciones sobre el papel del arte y de los artistas en la sociedad.

93

M i r a d a s

Hay autores que enmarcan el tema de las polticas culturales en trminos de las
relaciones existentes entre la cultura y el poder. Como lo hace el francs Jacques
Rigaud. Este autor, al hablar de la historia de Francia, parece estar refirindose a Chile
cuando dice que esta relacin ha estado hecha de desconfianza y de fascinacin
mutuas, alternadas o simultneas , segn las diferentes pocas y regmenes.

C r t i c a s

92

De acuerdo a la visin de Garca Canclini, dentro de las sociedades latinoamericanas las

polticas culturales deberan orientarse no slo a fomentar la creacin artstica y preservar
el patrimonio sino, especialmente, a ejercer una accin reguladora y de fomento de las
industrias culturales. Esto, debido a que esas empresas son un vehculo de la cultura
de masas, apropiado para fomentar la cohesin social y fortalecer la ciudadana, la
identidad y la diversidad en las grandes metrpolis multiculturales hoy globalizadas.
Afirma que es en las industrias culturales y en los procesos de comunicacin masiva
donde se desenvuelven, en las ltimas dcadas, las principales actividades culturales,
las que dan informacin y entretenimiento a las mayoras, las que influyen de modo
ms significativo en la economa de la sociedad y ofrecen mejores oportunidades de
conocimiento recproco e intercambio entre las naciones. Una manera de salir del
94

91.- Saez, Guy: Les politiquesop cit

92.- Rigaud, Jacques : Lexception culturelle. Culture et pouvoirs sous la Vme. Rpublique Ed. Grasset, 1995.
93.- Garca Canclini, N: Consumidores y ciudadanos: Conflictos multiculturales de la globalizacin. Ed. Grijalbo, 1995.
94.- Garca Canclini, Nstor: Polticas culturales: de las identidades nacionales al espacio latinoamericano. En: Las industrias culturales en la
integracin latinoamericana. N. Garca Canclini y J.C. Moneta (coordinadores), Ed. Eudeba, 1998.

181

falso dilema entre defender lo propio o lo forneo, la identidad o la globalizacin,

segn este investigador, es que las polticas culturales se dirijan, prioritariamente,
hacia las industrias culturales y de la comunicacin. Insiste Garca Canclini: En ellas
se juegan las tensiones bsicas entre lo nacional y lo global: por una parte, porque
las industrias culturales favorecen la apertura de cada nacin, la diversidad dentro
de ella y la informacin recproca con otras y, a la vez, (porque) estn produciendo
una concentracin acelerada de los medios, la homogenizacin de sus contenidos y el
acceso desigual y asimtrico a sus bienes y mensajes. La segunda tendencia (a lo global),
se acenta cuando la administracin del espacio comunicacional queda exclusivamente
en manos privadas y bajo estrategias mercantiles con poca regulacin.

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95

Otra aclaracin necesaria: como industrias culturales o industrias creativas, que

suelen ser un foco privilegiado de las polticas culturales, ubico a aquellas empresas
que producen, reproducen o difunden bienes y servicios culturales segn criterios
industriales o comerciales; en serie o aplicando una estrategia de tipo econmico. Se
trata de sectores que conjugan la creacin, la produccin y la comercializacin de
bienes y servicios cuya particularidad reside en la intangibilidad de sus contenidos de
carcter cultural y que, generalmente, estn protegidos por los derechos de autor,
segn la UNESCO. El signo principal de estas industrias es su dualidad cultural y
econmica, ya que agregan a las obras del espritu una plusvala de carcter econmico.
Pueden contribuir a la preservacin y promocin de la diversidad cultural, as como a
la democratizacin de la cultura, y son fuentes importantes de empleo y de creacin
de riquezas. Adems, favorecen la creatividad, que es su materia prima fundamental y
pueden, al mismo tiempo, innovar en los sistemas de produccin y distribucin de sus
productos.
96

Se incluye entre las industrias culturales, ya sean grandes, medianas o pequeas, de

produccin de bienes o de servicios, las que se dedican a la produccin y reproduccin
de obras creativas (editoras de libros, revistas, diarios, grabados, discos); las
productoras de piezas artesanales; las empresas de diseo y publicidad; las productoras
de espectculos, y tambin aquellas que utilizan complejos procesos industriales o
tecnolgicos (cine, televisin, video, software, productos digitales, etc.)

95.- Culture, commerce et mondialisation. Questions et rponses. Portal Internet unesco. org.2003
96.- Garca Canclini, N. : Culturas hbridas. Estrategias para entrar y salir de la modernidad. Grijalbo, 1989

182

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D E S A R R O L L O

Lo culto, lo popular, lo masivo

97

En el mundo globalizado imperan revolucionarias tecnologas de la informacin, nuevos

modos de produccin, distribucin y consumo, pases cada vez ms interdependientes,
entre los cuales existe un flujo acelerado de productos industriales, servicios y bienes
culturales, inversiones e ideas, a travs de una sociedad de redes . En esta nueva
realidad las tecnologas de la informacin le han quebrado la mano al tiempo, al
espacio y a la geografa dice Bernardo Subercaseaux, generando lo que algunos
llaman un mercado-mundo y otros, aldea global . Sin embargo, con la globalizacin
se produce una paradoja: crecen las brechas sociales y tambin las redes. Las
sociedades se fragmentan, pero a la vez se enriquecen con la diversidad.

M i r a d a s

Algunos investigadores, ponen el nfasis en la confrontacin entre tradicin y

modernidad, enfatizando las relaciones que se pueden establecer entre la cultura
de elites, la cultura popular y la cultura de masas. A juicio de Garca Canclini hoy
existe una visin ms compleja sobre las relaciones entre tradicin y modernidad
y sobre la interaccin entre lo culto, lo popular y lo masivo. Explica que la
modernizacin disminuye el papel de lo culto y lo popular (...) pero no lo suprime.
En la actualidad el arte y el folclor, el saber acadmico y la cultura industrializada,
se reubican bajo condiciones relativamente semejantes. Esto significa, segn
Garcia Canclini, que lo culto y lo popular se fusiona o sintetiza en la cultura masiva
y puede ser difundido por ella.

C r t i c a s

En la encrucijada actual de la globalizacin, frente a una realidad compleja y a unas

demandas y necesidades mltiples de la poblacin, ha sido necesario repensar el rol del
Estado respecto a la sociedad. Especficamente, replantear las polticas culturales frente a los
desafos contemporneos y los del pas, que ahora se codea con naciones ms desarrolladas,
en el marco de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE).

98

99

100

Por eso, existe un mayor consenso hoy da en que es necesario crear instituciones que
favorezcan la gobernabilidad e incentiven la inversin en capital humano y el desarrollo
97.- Castells, Manuel: La societ en rseaux. Ed Fayard, 2001.
98.- Subercaseaux, Bernardo: Nacin y cultura en Amrica Latina. Diversidad cultural y globalizacin. Ed. LOM, 2002.
99.- Hopenhayn, Martin: Identidad diseminada-identidad desintegrada: opciones abiertas. En Edicin Especial N 21, Revista CULTURA. Ed.
Secretara de Comunicacin y Cultura, 1998. Amrica en la encrucijada cultural.
100.- Moneta, Juan Carlos: Identidades y polticas culturales en procesos de globalizacin e integracin regional. En: Las industrias culturales
en la integracin latinoeamericana, Garca Canclini,N y Moneta, J.C., coordinadores. Ed Eudeba, 1999.

183

cultural en los pases. Para posibilitar el perfeccionamiento de este capital humano y de

la calidad de vida de la poblacin y contribuir a reafirmar las identidades y a fomentar la
diversidad, la cultura comienza a ser reconocida como un eje prioritario del desarrollo.

Democracia y globalizacin

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Las polticas pblicas son procesos vivos que responden a contextos histricos, sociales
y polticos, complejos y en movimiento.
Al disear y aplicar polticas pblicas, ya no slo se trata de entender el fenmeno
de globalizacin econmica, sino tambin de otras dimensiones que se dan en el
plano poltico, social y cultural. La globalizacin introduce una brecha en el Estado
y en las sociedades, al permitir comparar formas de vida y establecer comunicaciones
transculturales, portadoras de imgenes, valores y contenidos que afectan las
identidades, antes limitadas bsicamente al mbito nacional. La globalizacin
tambin representa una oportunidad. Incentiva el encuentro y la interaccin de
distintas culturas locales e invita a participar en un proceso dialctico en que los
elementos contradictorios de lo local y lo global se entrelazan, produciendo
tensiones y oportunidades en trminos de homogeneidad y heterogeneidad cultural;
multiculturalismo e interculturalismo; identidad y diversidad. Y como hemos visto
en el ltimo tiempo, provoca movimientos ciudadanos que reivindican derechos y
exigen la satisfaccin, no slo de sus necesidades materiales sino tambin culturales y
espirituales.
101

Es significativo el grito de alerta que hizo en estos ltimos dos aos, Stephan Hessel
el ms activo y lcido. Acompaando este proceso de protesta y de propuesta
ciudadana y motivando a la reflexin y a la organizacin, Hessel primero clam con
un: Indgnate , mucho antes que jvenes, mujeres, estudiantes, inmigrantes o
desempleados, los indignados, salieran a las calles de los pases rabes, de Estados
Unidos, de Chile y de otras naciones latinoamericanas. El intelectual, quien fue uno
de los redactores de la Declaracin Universal de Derechos Humanos, en 1948, advirti
despus en otro libro-manifiesto: Compromtete: Ya no basta con indignarse .
102

103

101.- Moneta, Juan Carlos: Identidades y polticas culturales en procesos de globalizacin e integracin regional. En: Las industrias culturales
en la integracin latinoeamericana, Garca Canclini,N y Moneta, J.C., coordinadores. Ed Eudeba, 1999.
102.- Hessel, Sttephan: Indignez vous: Editions Indigene, Paris, 2010.
103.- Hessel, Stphan y Vanderpooten, Gilles : Compromtete: Ya no basta con indignarse, Ediciones Destino, Colecccin Imago Mundi, 2011

184

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All hace una incitacin a movilizarse y a comprometerse personalmente en la vida

ciudadana y en las luchas de nuestro tiempo, y a un compromiso cvico para defender
los valores de la Repblica y de la democracia y luchar contra lo que denomina el
escndalo mayor: las desigualdades sociales, la yuxtaposicin de la extrema riqueza
y la extrema pobreza en un planeta interconectado.
En Chile, el movimiento estudiantil y ciudadano ha actuado en sincrona con esta
convocatoria y con los aires de los indignados y comprometidos del mundo
globalizado. Mientras, en el campo cultural tambin ha existido un debate - a
ratos pblico y a ratos ms subterrneo - sobre el desarrollo cultural que se quiere
para el pas.

M i r a d a s

Una dcada - a partir de 2003 - quiz no sea suficiente para urdir la trama del tejido
cultural elaborado en el pas y evaluar su envergadura. Por el momento slo se puede
avanzar dando algunas puntadas analticas y comparando lo que ha ocurrido en Chile,
con el proceso cultural en otras latitudes.

C r t i c a s

Opciones legtimas, no recetas

No suele haber consenso en los pases sobre la responsabilidad mayor o menor que
tiene el Estado con respecto al sector privado en este mbito. Las polticas culturales
son, constantemente, puestas en tela de juicio, en parte porque su diseo y aplicacin
dependen de variables ideolgicas y polticas, y del periodo histrico que se est
viviendo. No existe un modelo de polticas culturales nico e inmutable, vlido para
todos los territorios e identidades. Hay naciones donde la tradicin y las costumbres
han ido conformando un consenso sobre lo que deben, o no, ser las polticas culturales
pblicas y las estrategias e intervenciones privadas. As ocurre en Estados Unidos o en
Francia, que han llegado a instalarse como casos paradigmticos, aunque sometidos a
permanente revisin y crtica.
La puesta en prctica de una poltica activa en materia cultural, bajo la tutela del Estado,
en Francia, forma parte de una vieja historia, desde el mecenazgo real en adelante,
tradicin que fue revitalizada a partir del la segunda Guerra Mundial. El relato de un
investigador puede sonarnos a algo conocido: La Liberacin fue el fin del terror y de
185

la opresin; el retorno a un rgimen liberal de expresin () Es tambin un periodo

donde se reafirman las grandes ambiciones para la cultura: impedir el retorno a la
barbarie y reconciliar a los franceses entre ellos. En sucesivas aproximaciones, desde
el fin de la Guerra, el Estado francs toma la iniciativa y aplica diversas medidas de
fomento cultural, especialmente del cine, del teatro y de las Artes y las Letras. Aos
despus, a partir de la creacin del Ministerio de Asuntos Culturales en 1959 ,
por el intelectual Andr Malraux, se puede decir que comienzan a aplicarse polticas
culturales hechas y derechas en Francia. Es en la etapa Malraux, donde la doctrina de
la democratizacin cultural o de popularizacin de la alta cultura surge en gloria y
esplendor. La motiva la idea de que la cultura no puede seguir estando reservada para
las elites: deben volverse accesible las obras capitales de la humanidad, () a la ms
amplia mayora de franceses, asegurar la ms vasta audiencia para nuestro patrimonio
cultural y favorecer la creacin de obras de arte y del espritu De all se desprende la
necesidad de una accin cultural desacralizadora, a travs de comits regionales; de
dotacin de equipamiento a los territorios del pas y de una descentralizacin cultural
progresiva, cuyo baluarte - en ese tiempo - fueron las casas de la cultura. Luego
viene un periodo de continuidad y cambio, en que se suceden muchos ministros,
y se establecen ciertos parmetros de una poltica cultural ms estable, desde el
Estado central y en articulacin con lo que desarrollan los municipios de las ciudades.
104

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105

En los 80 y 90, en la poca del ministro Jacques Lang, se complejiza la mirada en

relacin al arte, la cultura y la poltica. Se establece como misin la de permitir a
todos los franceses cultivar sus capacidades de inventar y crear; expresar libremente sus
talentos y recibir la formacin artstica de su eleccin; preservar el patrimonio cultural
regional y de los diversos grupos sociales, para el provecho comn de la colectividad
entera; favorecer la creacin de obras de arte y del espritu y darles la ms vasta
audiencia, y contribuir al brillo de la cultura y del arte francs en el libre dilogo de
las culturas del mundo. Dicho de otro modo, se pasa en ese periodo, desde la
democratizacin cultural a la democracia cultural y, desde el concepto de unidad
de la cultura al de pluralidad de las culturas. Se consigue tambin un paso muy
codiciado: subir el presupuesto de la cultura a un uno por ciento del gasto estatal.
106

104.- Martin, Laurent: La politique culturelle de la France depuis 1945, en Poirrier, Philippe: Pour une historie des poltiques culturelles dans le
105.- monde. Comit dhistoire du ministre de la Culture La Documentation FrancaIse. Paris, 2011
Aos despus pasara a llamarse Ministerio de la Cultura y la Comunicacin.
106.- Lang, Jacques: Cuenta pblica en la Asamblea Nacional, Francia, 17 noviembre de 1981. En Martin, Laurent: La politique cultutrelleop.cit

186

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Economa y cultura, un mismo combate, proclama Lang en la Conferencia de

Ministros de Cultura organizado por UNESCO, en Mxico, en 1982. Agrega, con esto
un nfasis en las industrias culturales lo que permite asociar la lucha por el empleo
() y la defensa de la identidad francesa, amenazada por la cultura de masas a la
americana. Deja muy en claro, eso s, que aunque los bienes culturales tengan un
componente econmico, estos no son mercancas como las otras.
107

Es as cmo se comienza a hablar de la excepcin cultural francesa y, a la inversin

en cultura, del Estado y de los municipios, se suman con fuerza los otros estamentos
regionales y departamentales. Esto deriva en los aos 90 en polticas culturales
orientadas a una lucha contra las exclusiones y contra la fractura social, en pro de una
rehabilitacin por medio de la cultura de los grupos marginales e inmigrantes y de los
jvenes de las poblaciones, y en pro de una regeneracin de los lazos sociales. Pero
en aos posteriores, este periodo comienza a ser criticado por confundir Shakespeare
con un par de botas, es decir por dar a entender que todo es cultural.

109

M i r a d a s

El debate sobre el modelo cultural francs, es continuamente redefinido en funcin

de las mutaciones del paisaje poltico, econmico, social y tecnolgico en el cual est
inserto, dice Laurent Martin. En una mirada retrospectiva este investigador del
Instituto de Ciencias Polticas de Pars, interpreta la situacin actual como una cierta
crisis de legitimidad y de eficacia del sistema cultural francs. Lo que lo hace afirmar:
La paradoja es que, si bien este modelo continua gozando de una gran reputacin en
el extranjero, hoy da est bastante desacreditado y condenado en Francia.

C r t i c a s

108

Si nos vamos a Estados Unidos, a observar el modelo norteamericano, vemos que el

hecho de que no exista un Ministerio de Cultura no necesariamente significa que sta
est entregada al mercado salvaje. Porque ms all del rol principal de las industrias
culturales, la vitalidad mayor de la cultura americana () reposa antes que nada en
la iniciativa de los ciudadanos, a travs de las donaciones y del voluntariado, y de las
intervenciones de instituciones sin fines de lucro (que constituyen lo esencial del tejido
de museos, orquestas sinfnicas, compaas de danza y teatro, en una dinmica que
favorece la va tributaria.
110

107.- Martin, Laurent: La politique culturelleop.cit

108.- Dubois, Vincent: La politique culturelle: Gense dune catgorie dintervention ed. Elin, 1999
109.- La politique culturelle en dbat. Anthologie. 1955-2005. Ministerio de la Cultura, 2006. En Martin, Laurent: La politique culturelleop cit
110.- Tobelem, Jean Michel: Les tats-Unis dAmrique. En Pour une histoire des poltiques culturelles dans le monde. Op cit

187

La pregunta clave que se responde por s sola es si se necesita una poltica cultural
pblica cuando se poseen las industrias de la cultura y de la comunicacin ms
poderosas del planeta; cuando las instituciones universitarias proponen producciones
artsticas de vanguardia; y cuando filntropos iluminados y responsables () financian
esplndidos equipamientos. Es que, si hablamos de polticas, financiamiento y gestin
de la cultura, en EEUU, el aporte principal - casi un 85 % - lo hace el sector privado y,
dentro de l, principalmente las personas naturales (75%); las fundaciones (10%) y las
empresas (5%). Los pilares del desarrollo de las instituciones culturales se sustentan en
el fundraising (recoleccin de fondos) privada y slo una pequea porcin en el Estado,
a travs del Fondo Nacional de las Artes; los estados federales y las colectividades
locales que aportan el resto (alrededor del 15%).
Podramos extrapolar este anlisis a la situacin chilena de los aos 90 y posteriores. Un
pas, confrontado a una encrucijada de mltiples desafos y competencias, que busc
una modalidad mixta, apropindose de algunos elementos del modelo francs y de
otros tomados del modelo norteamericano.
112

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111

De las polticas de gobierno a una Poltica de Estado

Chile recorri un largo periplo desde su constitucin como Estado - Nacin independiente
a principios del siglo XIX. Fue a lo largo del siglo XX que los chilenos pudieron acceder,
de manera progresiva, a los beneficios y garantas individuales y sociales y a ejercer
sus derechos como ciudadanos dentro de un Estado de Derecho. Durante un siglo, el
Estado de Bienestar cumpli su tarea - principalmente a travs de las universidades
e instituciones de resguardo del patrimonio -, haciendo posible la integracin de las
grandes mayoras a la vida social y cultural. As fue cmo, en los periodos de Eduardo
Frei Montalva y de Salvador Allende, la poltica de Estado en el terreno cultural fluctu
desde la democratizacin cultural a la democracia cultural.
Con la toma del poder por las Fuerzas Armadas, en 1973, se interrumpi este proceso,
develando una profunda fractura que se haba instalado en el seno de la sociedad
chilena en relacin a las maneras de concebir la poltica, la democracia y el cambio
111.- Tobelem, J M: Les Etas-Unisop cit.
112.- Con la diferencia de que, en Chile el Estado aporta un 90 por ciento del financiamiento para la cultura y el resto queda en manos de las
empresas privadas y los pblicos o consumidores de cultura.

188

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social. En la dictadura se pas, entonces, de un Estado de Bienestar a un Estado

autoritario con una poltica oscilante entre el garrote y la zanahoria, una poca en
que la represin poltica fue combinada con reformas econmicas ultraliberales que
prometan la riqueza y el bienestar para todos los chilenos.

Posteriormente a esa poca oscura, los gobiernos de la Concertacin de Partidos por la

Democracia y la actual Alianza gobernante, se han empeado - con ms o menos matices
- en aplicar polticas que contribuyan a una nueva relacin entre el Estado, la sociedad civil y
el sector privado, con un agenda social y una agenda econmica especficas.

M i r a d a s

Sin embargo, a contracorriente, la cultura chilena pudo sobrevivir a estas fuerzas

opuestas y mantenerse, en cierta forma, como viga de la tribu y como la voz de
los que no tienen voz, hasta el retorno a la democracia. As lo demuestran numerosas
creaciones artsticas y obras del dominio de la investigacin y de la produccin
intelectual de entonces.

C r t i c a s

En sus inicios, este proceso tuvo que sobrepasar, por una parte la etapa de la censura,
el control y la represin de la dictadura y, por otra, enfrentarse y adecuarse a las
oportunidades y desafos derivados de las reformas estructurales en el marco de la
globalizacin. En esa poca, todo lo que los artistas y productores culturales gozaron,
en trminos de apertura al mundo y a la modernizacin tecnolgica, lo sufrieron en
libertad de expresin y creacin, sometidos a una estrecha vigilancia y persecucin.

A partir de los 90, lo ms urgente fue la reconstruccin democrtica de las instituciones

culturales y la elaboracin y puesta en prctica de polticas y programas culturales
consistentes con el proceso de transicin. Se intent combinar la democratizacin
social y poltica del pas, con la aplicacin de una poltica econmica neoliberal y de
mercado, generndose as lo que algunos llaman liberalismo progresista.
113

En el plano del arte, de las industrias culturales y del resguardo y desarrollo del
patrimonio, en ms de 20 aos se pusieron en pie polticas culturales consagradas a
la creacin artstica y cultural y a la democratizacin del acceso al consumo y goce de
los productos culturales. Han ido aumentando, as, los espacios y oportunidades de
expresin y de participacin de la poblacin chilena y se han puesto en funcionamiento
algunos mecanismos reguladores del mercado y de la accin de las empresas privadas.
113.- Bitar, Sergio: Progresismo y liberalismo: Puntos para una agenda comn. Informe N 260 de Asuntos Pblicos. 2002.

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La nueva institucionalidad cultural, como se la ha llamado, vino a poner un cierto orden

orgnico en una compleja, dispersa y heterognea estructura legal y administrativa que
exista en este mbito. Ni ms ni menos. Con la creacin del Consejo y del Fondo Nacional
de la Cultura y las Artes, qued consagrada legalmente la unin entre organismos que,
hasta esa fecha, se haban preocupado de la cultura, en forma paralela, y con recursos muy
desiguales. Como se sabe, la ex - Divisin de Cultura del Ministerio de Educacin y el ex
-Departamento de Cultura del Ministerio Secretara General de Gobierno se fusionaron y
fueron absorbidos por el CNCA. Se cre el Consejo y Fondo Nacional del Libro y la Lectura
ms el Fondo Nacional de Desarrollo Cultural, que vino a reemplazar legalmente tambin, al
antiguo Fondart. Luego se adosaron el Consejo y Fondo Nacional de la Msica y el Consejo y
Fondo Nacional de Fomento del Arte y la Industria Audiovisual, en virtud de leyes especficas
sobre el desarrollo de dichas reas. Se aplic la Ley de Donaciones Culturales, parte de
la reforma tributaria del Gobierno de Patricio Aylwin, que otorga incentivos a la empresa
privada para las donaciones con fines culturales a instituciones sin fines de lucro, pasando
tambin a depender del Consejo, el Comit de Donaciones con Fines Culturales.
114

As es cmo, los rganos relacionados con la expresin artstica y con las industrias
culturales hoy por hoy, estn unidos bajo un mismo techo, en el Consejo Nacional de
la Cultura y las Artes. Muchos reconocen que esta frmula qued trunca ya que no
resolvi el paralelismo que naturalmente se produce entre las acciones del CNCA y
las del Ministerio de Educacin y sus rganos patrimoniales: la Direccin de Bibliotecas,
Archivos y Museos (DIBAM) y el Consejo de Monumentos Nacionales (CMN). Aunque el
Consejo Nacional de la Cultura y las Artes tiene, por mandato legal, la responsabilidad
de trabajar coordinadamente con esas instituciones, en la prctica de la real politik,
la coordinacin se hace farragosa por la dificultad en la toma de decisiones y en la
ejecucin de las polticas.

Chile : Modelo hbrido

Actualmente, existen unos canales de participacin regulados - a travs del Consejo
Nacional de la Cultura y las Artes, sus Consejos Regionales y sus Comits Consultivos
114.- Ley de Donaciones culturales, N18.985. A partir de 2001 se le hicieron modificaciones. Se incorpor como beneficiarios a las
organizaciones comunitarias funcionales con fines culturales, creadas en virtud de la Ley de Juntas de Vecinos y a los museos, bibliotecas y
Consejo de Monumentos Nacionales. Tambin se posibilit, en un mismo proyecto, ofrecer espectculos gratuitos y pagados, para difusin
masiva, principalmente de la msica. Actualmente se encuentra en el Congreso Nacional otro proyecto de reforma: si se aprueba, permitir
donar a empresas con pridas, a extranjeros con actividad comercial en Chile y a trabajadores dependientes y ampliar los beneficiarios a
los inmuebles declarados Monumento Nacional o Zona Tpica y a las Pymes de giro cultural.

190

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M i r a d a s

Pero, por lo visto y vivido hasta el momento, el hecho de contar con un ms coherente
organigrama estatal en esta materia y con las medidas que se han adoptado en estos
aos, ha sido un gran logro que permite poner a la cultura en un lugar de privilegio.
Aunque esto, en ningn caso, constituye una panacea que, por arte de birlibirloque,
provoque el desarrollo cultural del pas. La opcin chilena por un Consejo de la Cultura
y las Artes colegiado y participativo, fue eso: una opcin, tan vlida como pudo ser
otra. Lo cierto es que ha significado el despliegue de instrumentos de fomento de la
produccin, la participacin y el consumo cultural, y del respeto y fomento de nuestra
diversidad creativa y de nuestros bienes patrimoniales, desde una perspectiva mixta
(pblico-privada) de desarrollo cultural. Lo importante de relevar es si esta estructura
garantiza o no la participacin de la ciudadana en sus orientaciones.

C r t i c a s

en cada una de las quince regiones del pas - en los que los miembros del Estado y de
la sociedad civil estn encomendados para representar las demandas y necesidades de
la comunidad, de los artistas, los productores, los intelectuales, los pobladores. Estos,
a travs de los consejeros y de los consultores elegidos, al menos virtualmente pueden
hacerse oir, reivindicar sus derechos, proponer acciones, y asumir tambin deberes y
obligaciones. El sistema instalado no exento de crticas, titubeos y confusiones, da para
discusiones y propuestas diversas.

Sin entrar a evaluar con cifras o datos puntuales la creacin, el consumo y el acceso a la
cultura, la ampliacin o recuperacin de espacios e infraestructura, el financiamiento o
la descentralizacin, podemos afirmar que, en ms de 20 aos, en Chile se ha avanzado
exponencialmente respecto a lo que exista con anterioridad.
115

Con el cambio de Gobierno que pas de manos de la Concertacin a manos de la

Alianza, las orientaciones de desarrollo cultural no han registrado cambios dramticos.
En parte, esto se debe a la visin equilibrada del actual Ministro y, en parte, a la
estructura y la forma de operar del directorio del CNCA, con relevo parcial de sus
componentes cada cinco aos, lo que redunda en una mayor independencia e
imparcialidad frente a los poderes del Gobierno de turno. Esto permite darle al proceso
un ritmo de continuidad y cambio, operando en el marco del modelo de desarrollo por
115.- Esto, a pesar de que an - como dicen las encuestas de consumo cultural - el 60 % de la poblacin no lee libros; ha decrecido la asistencia
al cine chileno y menos del 10 por ciento de la programacin radial se centra en msica compuesta o interpretada por chilenos, etcPero,
por otro lado, hay un aumento de la asistencia al teatro y a los espectculos musicales y una exposicin masiva a los medios digitales de
comunicacin y expresin, se han aumentado los espacios e infraesturcuras culturales, se han creado numerosos centros culturales, se han
recuperado bienes patrimoniales, etc.. .

191

el que Chile opt: un sistema poltico que intenta articular la democracia representativa
con un sistema econmico neoliberal, en el marco de la globalizacin.
Esta orientacin se puede comprender plenamente cuando se revisa la Cuenta Pblica
de 2011 con sus seis ejes de fomento a las industrias creativas y reas artsticas ;
fomento de los pblicos, educacin y promocin social ; infraestructura y gestin ;
modernizacin institucional; desarrollo regional e internacionzalizacin cultural. Se
confirma tambin al analizar las lneas de accin de la segunda etapa de la Poltica
Cultural, diseada para el periodo 2011 2016, con la participacin de los integrantes
del Directorio del Consejo Nacional de la Cultura y las Artes. Se destacan all algunas
lneas de accin que potencian y le dan continuidad a lo que ya se vena ejecutando
hace casi una dcada:
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118

Fortalecimiento de la creacin artstico-cultural

Visibilizacin y fomento de las industrias culturales como motor de desarrollo
Promocin del acceso y la participacin de la comunidad en iniciativas
artstico - culturales; formacin de hbitos de consumo; promocin social y
fortalecimiento de las organizaciones culturales
Ampliacin de la red de infraestructura y gestin y refuerzo del desarrollo
cultural regional
Resguardo del patrimonio cultural material y puesta en valor del patrimonio
inmaterial
Internacionalizacin de la cultura nacional.
119

Sin embargo, en el camino de desarrollo cultural predefinido, la piedra en el zapato

sigue siendo el tema del patrimonio. No hay consenso respecto a cmo lograr una
mayor articulacin institucional entre las polticas y programas que se refieren a las
artes y aquellas destinadas al patrimonio cultural material e inmaterial.
Un proyecto de Ley, enviado el 18 de Mayo de 2008 al Congreso Nacional, por
decisin de una Comisin de Institucionalidad Patrimonial, propuso la creacin de
116.- Se destaca la creacin de una Comisin Flmica (Film Commission) y una Agencia de Promocin Internacional del Cine Chileno y, por otra
parte, una ampliacin a de las polticas a las reas de arquitectura, diseo, arte circense y nuevos medios).
117.- nfasis que se puede constatar por ejemplo - en la implementacin del Servicio Pas Cultura, un proyecto que viene de los gobiernos
de la Concertacin y que se aplica en conjunto con la Fundacin de Superacin de la Pobreza;
118.- Son relevantes la inauguracin del Centro Cultural Grabriela Mistral, el Parque Cultural de Valparaso y la reconstruccin de espacios
patrimoniales daados por el terremoto de 2010, entre otras acciones.
119.- www.consejodelacultura.cl

192

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M i r a d a s

En esa sesin, ante una consulta del senador Ignacio Walker al ministro Cruz Coke,
ste afirm que se est desarrollando una propuesta legislativa, por parte del Ejecutivo,
que busca unir bajo una misma figura a las artes y el patrimonio. El Acta transcribe
el pensamiento del ministro cuando argumenta que la carencia de esta institucin
unificada, genera duplicidades en el rea del patrimonio, en el CNCA, la DIBAM, y los
ministerios de Vivienda, Obras Pblicas, Educacin y Relaciones Exteriores. Su enfoque
va a que esta duplicidad de esfuerzos y recursos debe ser mejorada sin mermar los
mecanismos participativos de la institucionalidad cultural () permitiendo que el
CNCA, logre tener tuicin sobre todos los rganos del Estado que obran sobre la
cultura. En buenas cuentas, lo que est en tabla en el Gobierno es la creacin de un
Ministerio de Cultura y Patrimonio. Curiosamente, esta tendencia no slo contradice lo
resuelto en los gobiernos de la Concertacin, sino que en vez de alivianar la estructura
del Ejecutivo, como sera esperable en un gobierno de derecha, fortalece y centraliza
la accin estatal.

C r t i c a s

un Instituto del Patrimonio que operara como un servicio pblico, desconcentrado y

descentralizado, con un Consejo presidido por el ministro del CNCA e integrado por
los ministros de Educacin, de Defensa Nacional, de Bienes Nacionales, de Vivienda
y Urbanismo, el director de la CONADI y cinco personalidades especializadas en esta
rea. Pero, posteriormente, la discusin de este proyecto qued paralizada en la
Cmara de Diputados. El nuevo Gobierno a travs del ministro Luciano Cruz Coke
volvi a una idea que haba quedado desechada en 2003, de fusionar en un Ministerio
todas las instancias de artes, industrias culturales y patrimonio material e inmaterial.
La propuesta, que est comenzando a reavivar la discusin, qued registrada en un
Acta de la Comisin de Educacin, Cultura, Ciencias y Tecnologa del Senado, del 17
de Enero pasado.

120

El asunto an no est zanjado ya que la decisin final involucra aspectos polticos,

financieros y administrativos potencialmente conflictivos, en relacin a los mbitos
de accin y los rangos de influencia pblicos y privados. En todo caso, dos nuevos
consejeros del CNCA recientemente asumidos, ya dieron la pauta de lo que sern
las argumentaciones a favor y en contra. Mientras el gerente de una empresa editora,
Pablo Dittborn, se volc a apoyar a la mayora del Consejo del CNCA que est por
121

120.- Acta del Senado, del 17 de Enero.

121.- El editor Pablo Dittborn y el arquologo Carlos Aldunate, fueron designados consejeros del directorio del CNCA, a propuesta del Presidente
de la Repblica, para el perodo 2012-2016 con ratificacin del Senado, el 17 de Enero de 2012.

193

mantener los rganos participativos actuales, su colega, el director del Museo de

Arte Precolombino, Carlos Aldunate, destac el desamparo existente, fruto de la
decisin de los legisladores de la poca de dejar la totalidad del patrimonio en el
ministerio de Educacin. Por eso, asever que el patrimonio debe quedar dentro del
CNCA, por medio de una reforma a la Ley, ya que han transcurrido muchos aos
desde la puesta en marcha del CNCA, lo que lo hace tener la madurez necesaria para
asumir esa labor.
122

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Conclusiones parciales
En Chile, la voluntad poltica de abordar el tema cultural en forma consistente, se ha
manifestado a ratos con el mtodo de la prueba y el error, con algunos titubeos y
con la aplicacin a veces oscilante - de diferentes instrumentos jurdicos, financieros y
administrativos. Estas intervenciones se han ido haciendo de lo particular a lo general,
de acuerdo a las necesidades, demandas y reivindicaciones del mundo de los creadores
y productores culturales. Esta forma ha tenido, por cierto, ventajas y desventajas. Entre
las ventajas est el hecho de que han podido participar en el debate y las propuestas,
representantes de distintos sectores de la ciudadana, dando a conocer su opinin a
travs de canales institucionales, como son el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes
o, incluso en las comisiones especializadas del propio Congreso Nacional cuando se ha
tratado del estudio de un proyecto de ley. Entre las desventajas, ha existido la tentacin
de una cierta improvisacin y, en oportunidades, a ceder a las presiones de lo urgente
(activismo cultural con fines de corto plazo), dejando en segundo plano lo importante
(polticas y programas culturales cuyos resultados son de mediano y largo plazo).
En todo caso, el Gobierno de la Alianza, con ms o menos matices, se ha mantenido
fiel a los principios de libertad y diversidad, sin romper la lnea estratgica trazada por
la Concertacin. Se ha podido observar un profundo cambio en los referentes que
sostenan la accin del Estado hasta 1990. Sobre todo en dos aspectos: el fomento
de la participacin en la definicin de polticas culturales y las nuevas formas de
financiamiento y gestin que presuponen un tratamiento de mercado asistido,
con apoyos especiales a travs de fondos concursables y subsidios directos en reas
sensibles.

122.- Acta del Senado, del 17 de Enero, op cit.

194

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Desde luego, en el diseo del proyecto de Ley para la creacin del CNCA, se us un
mtodo democrtico y participativo, a travs de comisiones de estudio, pluripartidistas,
creadas en el Gobierno de Patricio Aylwin y luego, en el Gobierno de Eduardo Frei Ruiz
Tagle. Es decir, en vez de imponer un criterio gubernamental en que las elites de poder
deciden, a nombre de la poblacin, el escenario creado permiti un amplio debate de
ideas y de propuestas.
123

M i r a d a s

En definitiva, el establecimiento del CNCA, un organismo de rango ministerial,

descentralizado y desconcentrado en el que, junto a las autoridades de Gobierno,
participan en su Directorio y en su Consejo Consultivo representantes de la sociedad
civil y de los ministerios directamente involucrados en este mbito (Ministerio de
Educacin y Ministerio de Relaciones Exteriores), constituye un acierto en cuanto a
modernizar y democratizar el concepto de polticas pblicas, quedando el Estado solo
como facilitador o promotor, y determinando que stas pueden y deben disearse,
ejecutarse y evaluarse con la participacin de la comunidad.

C r t i c a s

Por otra parte, si observamos la poltica de financiamiento cultural aplicada hasta la fecha,
podemos comprobar tambin que est en curso una nueva lgica donde se intenta articular
el funcionamiento del mercado cultural con una accin eficiente del Estado y construir lazos
ms fuertes entre el sector pblico, el sector privado y las agrupaciones de la sociedad civil
en la elaboracin, financiamiento y gestin de las polticas culturales.

La institucin, largamente gestada, tiene tambin el valor de entregar una doble seal.
Por un lado cerr una etapa, que se podra llamar de polticas culturales de Gobierno
y, por otra, prefigur lo que podran ser los fundamentos de una poltica cultural de
Estado, que slo el tiempo dir si se cumple cabalmente. Una tal poltica puede tener
estabilidad slo en la medida en que se logre mantener cierto consenso, logrado en
estos aos entre los representantes del Estado, los artistas y los productores culturales;
las elites polticas y los intelectuales; los empresarios privados; los agentes culturales de
comunas y regiones, y los integrantes de organizaciones comunitarias y de la sociedad
civil de variados signos.
Ya nadie pone en duda que la poltica cultural de Estado tenga un sustento slido en la
participacin de la comunidad, de los empresarios y de los ciudadanos culturales. Es
123.- Comisiones de estudio: Propuesta para la institucionalidad cultural chilena, de Comisin Garretn , 1991 coordinada por el socilogo
Manuel Antonio Garretn y Chile est en deuda con la cultura: Propuestas para la institucionalidad cultural chilena, de Comisin
Ivelic, 1998, coordinada por el ex Director del Museo Nacional de Bellas Artes, Milan Ivelic.

195

Se ha llegado a acuerdos bsicos como por ejemplo: que el el rol del Ejecutivo est en
impulsar polticas y programas de desarrollo que posibiliten el acceso y la participacin
de las mayoras en la cultura, con igualdad de oportunidades; que el Congreso debe
proponer, analizar y aprobar leyes y normas de regulacin y fomento, y que el Poder
Judicial tiene que resguardar el cumplimiento de las normas y sancionar y castigar
los delitos que atentan contra la produccin, la interpretacin, la distribucin o la
reproduccin de obras artsticas y culturales. Pero son los artistas y productores, las
organizaciones culturales de la sociedad civil y las industrias que producen bienes
culturales los que tienen un rol protagnico en cuanto a contenidos. Mientras, las
empresas privadas asumen parte de un financiamiento compartido, con el Estado y el
pblico ( o los pblicos) integrantes de la comunidad.

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decir, de las personas y grupos en tanto creadores, gestores, financistas, espectadores,

consumidores; en tanto sujetos del desarrollo cultural. El asunto es cmo lograrlo y
cmo conseguir que los gobiernos, de cualquier signo que sean, manifiesten su
voluntad poltica y tomen resguardos para que lo que figura en los textos legales se
haga carne y se proyecte en el tiempo.

196

Un avance muy importante en el sentido de abrir las oportunidades de participacin

directa de la poblacin se dio con la promulgacin de la Ley 20.500, sobre Asociaciones
y Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica. Publicada en Febrero de 2011, fija
nuevos derechos de asociacin y crea un registro nacional de personas jurdicas sin
fines de lucro; facilita la constitucin de corporaciones, fundaciones y asociaciones;
les entrega el status de organizaciones de inters pblico; considera un fondo al que
pueden acceder bajo condiciones de transparencia e igualdad, y establece normas
sobre el voluntariado. Lo relevante es que la Ley indica que el Estado reconoce a
las personas el derecho de participar en sus polticas, planes, programas y acciones.
Advierte tambin que la Administracin Pblica debe garantizar este derecho, a
travs de canales adecuados, entregar informacin relevante acerca de sus polticas,
planes, programas, acciones y presupuestos, asegurando que sta sea oportuna,
completa y ampliamente accesible, adems de dar una cuenta pblica participativa
a la ciudadana, de la gestin de sus polticas, planes, programas, acciones y de su
ejecucin presupuestaria.

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En consecuencia, no slo el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, como rgano

colegiado, debe garantizar ahora la participacin ciudadana, sino todos los organismos
pblicos estn compelidos a establecer consejos de la sociedad civil, de carcter
consultivo, conformados de manera diversa, representativa y pluralista.

M i r a d a s

Luego de este recorrido y antes de abordar los retos del futuro, nos sumamos a las
reflexiones del acadmico Bernardo Subercaseaux en su interesante Historia de las
ideas y de la cultura en Chile cuando afirma: Desde la imagen del mercado-mundo, se
escenifica el presente como un ahora que podra conducir al crecimiento econmico,
a la utopa del yo autosuficiente y a un maana moderno, un maana que tambin
acarrea altas cuotas de incertidumbre respecto al sentido de la vida o al resguardo
de la identidad cultural, o a la posibilidad de enfrentar con xito la inequidad y la
distribucin desigual del ingreso. Y cuando advierte sobre: un tiempo global que se
presume compartido por todo el mundo, una post-hegemona en que desempean un
rol preponderante la tecnologa, el mercado y la convergencia de lo audiovisual con la
poltica y la cultura.

C r t i c a s

Proyecciones y desafos

No podemos dejar de inquietarnos con sus preguntas finales: Cul ser la prxima
vivencia del tiempo colectivo en Chile, en Amrica Latina y en el mundo? Qu vendr
despus? ()Hacia dnde nos llevar el cambio epocal que estamos viviendo? ()
superaremos los efectos perversos de la modernizacin globalizada?
124

No hay respuestas concluyentes, por el momento. Slo nos queda ponernos en estado
de alerta y enfrentar el futuro con cautela y lucidez crtica. La ltima palabra la dar
la historia, en la medida en que se vayan construyendo indicadores, enriqueciendo
las estadsticas y haciendo evaluaciones sobre los efectos cuantitativos y cualitativos y
sobre el impacto en la comunidad, del modelo cultural actualmente en curso.
Lograr un desarrollo cultural ms profundo y equitativo en Chile va a depender de
muchos factores. Por cierto de lo que ocurra en el mundo. Pero, a nivel nacional,
depender de las decisiones que se tomen para resolver las contradicciones internas
124.- Subercaseaux, Bernardo. Historia de las ideas y de la cultura en Chile. Volumen III. Editorial Universitaria Octubre de 2011.

197

entre las visiones ms conservadoras y las ms liberales dentro del Gobierno actual,
de derecha, y tambin dentro de la Oposicin. Estar sujeta tambin a los efectos de
las acciones que emprendan los diversos sectores polticos y a la calidad que tenga la
participacin de la sociedad civil, en el sentido de reflejar la diversidad de ideologas y
visiones de mundo que conviven en democracia.
Sin embargo, a casi una dcada de instalada la nueva institucionalidad cultural, y
revisando los logros y dificultades de las polticas culturales en aplicacin, podemos
verbalizar algunos desafos.

C H I L E

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El primero: que en el pas se logre visualizar y vivir la cultura como cimiento y pilar del
desarrollo y no como un apndice distractivo o complementario.
Y, aunque parezcan idealizaciones o utopas, (en un tiempo en que stas van de baja),
podemos trazar algunas otras metas de un desarrollo cultural comprehensivo para
Chile. Entre otras:
Integrar la democratizacin cultural - donde predomina la extensin y
difusin - con la democracia cultural - donde predomina la participacin.
Entender que la cultura, en su dimensin econmica, comercial y laboral,
entrega riqueza y contribuye al crecimiento del pas.
Reforzar la nueva relacin entre el Estado, el sector privado y la sociedad civil
en la elaboracin, gestin y evaluacin de las polticas culturales: perfeccionando
y profundizando los canales institucionales de participacin de la comunidad en
las decisiones y promoviendo un mayor aporte de las empresas al desarrollo
artstico, cultural y patrimonial.
Fortalecer programas de educacin (y de educacin artstica), que fomenten
la creacin y el acceso a los bienes culturales de la poblacin, y un protagonismo
mayor de las etnias, las mujeres y los jvenes, con un enfoque multisectorial,
multidisciplinario y multicultural.

198

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D E S A R R O L L O

Impulsar a las regiones y comunas para que acrecienten su accin como

motores de desarrollo cultural, creando sinergias entre ellas para fortalecer la
accin y aumentar la eficacia y eficiencia.
Disear polticas culturales, con una visin transversal e interdisciplinaria, en
mayor coordinacin y articulacin con las polticas educacionales, econmicas,
de fomento, de desarrollo social, de obras pblicas y planificacin urbana, de
turismo, de relaciones exteriores, etc.

M i r a d a s

Impulsar y hacer cumplir las recomendaciones y normas regulatorias que

Chile, como Estado miembro de la Organizacin de las Naciones Unidas y de la
UNESCO, ha aprobado y ratificado. Como el Pacto Internacional de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales (1966); la Convencin sobre la Proteccin
del Patrimonio Mundial Cultural y Natural (1972); la Declaracin Universal de
Diversidad Cultural (2001); la Convencin para la Salvaguardia del Patrimonio
Cultural Inmaterial (2003) o la Convencin de Proteccin y Fomento de la
Diversidad de las Expresiones Culturales (2005).

C r t i c a s

Enfatizar la coherencia y articulacin entre el diseo, la ejecucin y la

evaluacin posterior de las polticas aplicadas.

Reforzar el proceso de integracin de los empresarios al modelo de desarrollo,

promoviendo campaas de solidaridad y compromiso por causas socio-culturales
y de defensa, proteccin y difusin del patrimonio nacional, con el fin de que
estos puedan trascender sus propios intereses y beneficios en la bsqueda del
bien comn y de la calidad de vida de la poblacin.
Reflexionar sobre la cultura en el marco nacional - de estabilidad poltica y de
crecimiento econmico - y en un contexto internacional - de mayor intercambio
e interdependencia entre las naciones.
En definitiva, se debera ampliar y profundizar el camino trazado y fortalecer un Estado
que no realice directamente la accin cultural sino que la motive. Un Estado que se oriente
a la comunidad, aumentando las facultades y los derechos de los agentes privados de
la cultura, pero no reemplazndolos. Un Estado que no controle a los ciudadanos, pero
199

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que los invite a organizarse en la bsqueda de solucin a sus problemas y necesidades.

Un Estado que sea capaz de prevenir los problemas y planificar las acciones, basado
en estudios y pronsticos, y con tiles adecuados. Un Estado descentralizado, que
perfeccione un sistema participativo a nivel comunal, provincial y regional.

200

Es deseable que el pas se oriente a un desarrollo sustentable, con una sociedad

ms integrada, en la cual todos los grupos puedan ser actores y beneficiarios de la
modernizacin y de los bienes que se producen en el campo cultural y resguarden
los recursos del patrimonio natural. Un pas que cimente las polticas culturales
en la descentralizacin y el refuerzo de las organizaciones sociales e incentive una
redistribucin profunda las funciones y responsabilidades asignadas al Estado y a la
sociedad civil. Un Estado con normas de regulacin y de fomento justas y equitativas;
que incentive la innovacin, la creatividad, y la productividad, y unos ciudadanos con
mayor conciencia colectiva de sus derechos y de sus responsabilidades, de su identidad
y de la necesidad de respetar la diversidad y de buscar una mayor solidaridad y justicia
social y cultural.
As se podra contribuir a un pleno desarrollo humano y a tejer una ms compacta y
solidaria trama en la sociedad chilena.
En otras palabras, creo que para alcanzar un desarrollo pleno, nos queda un desafo
profundo y de largo aliento: el de democratizar la democracia, tambin en el mbito
cultural.

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D E S A R R O L L O

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202

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DESAFIOS AMBIENTALES
PARA UN DESARROLLO
SUSTENTABLE

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DESAFIOS AMBIENTALES PARA

UN DESARROLLO SUSTENTABLE
Oscar Parra, Jorge Rojas Hernndez y Claudio Zaror, 125
Ctedra UNESCO deManejo de Recursos Naturales, Planificacin Territorial y Proteccin
Ambiental para un Desarrollo Sustentable
Universidad de Concepcin

Chile ha logrado, en las ltimas dcadas, consensos importantes sobre una serie de
aspectos centrales de desarrollo del pas; hay acuerdos de fondo en ciertas lneas matrices
del crecimiento econmico que, probablemente, se van a mantener en el mediano y largo
plazo. Una de stas es mantener un modelo basado en una economa social de mercado,
orientado por consiguiente, a intensificar su modernizacin econmica con el objetivo
prioritario de superar la pobreza y lograr mayor equidad social. Sin embargo, para una parte
importante de la poblacin del pas, esto no se est cumpliendo.

M i r a d a s

Cuando las actividades econmicas se efectan con modelos que no respetan las
caractersticas y particularidades del sistema natural o se orientan en razn de objetivos
nicos de lucro inmediato, se generan situaciones de ocupacin territorial inestables
con prdida, alteraciones o deterioro de determinados recursos naturales (agua, suelo,
vegetacin, atmsfera) y con alteracin de sus funciones ecolgicas reguladoras.

C r t i c a s

Los problemas ambientales de los pases emergentes o de desarrollo medio, como

Chile, no obedecen nicamente a las consecuencias del propio desarrollo sino, tambin
y fundamentalmente, al deterioro de los trminos de intercambio, la deuda externa,
la extensin de la pobreza, la inequidad y la marginacin de amplios sectores sociales.

La viga maestra para alcanzar estos objetivos es el fortalecimiento eficiente y competitivo

de la insercin internacional, puesto que el mundo vive un proceso de globalizacin del
cual ningn pas puede estar ausente (Sunkel, 1996).
La Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE - 2005) en
su informe sobre nuestro pas expresaba que desde 1990, Chile ha experimentado
125.- Oscar Parra, Centro de Ciencias Ambientales, EULA-Chile, Universidad de Concepcin, Jorge Rojas Hernndez, Facultad de Ciencias
Sociales y Claudio Zaror, Facultad de Ingeniera, oparra@udec.cl

205

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un crecimiento econmico rpido, crecientemente diversificado y liderado por las

exportaciones, con un incremento del 108% del PIB Tambin ha ejercido una
considerable presin sobre algunos recursos naturales, sobre todo en los sectores de
mayor auge como la minera, la silvicultura y la acuicultura. La situacin ambiental de
Chile se debe entender en el contexto de su veloz ritmo de desarrollo.
El crecimiento de mediano y largo plazo que exhibe el pas lo constituye una economa
que se moderniza y expande rpidamente la cual, durante las ltimas dcadas, previo
a las crisis econmicas de los ltimos aos, creca a una tasa media del orden de seis a
siete por ciento. Sin duda, y as ha sido reconocido nacional e internacionalmente, se
trata de un logro excepcional, tanto en relacin con los precedentes histricos como
en la comparacin mundial. No slo por el elevado nivel alcanzado sino tambin por
su prolongada duracin. Como sabemos, esta tasa ha cado en los ltimos aos por
debajo del cinco por ciento lo que, en todo caso, representa una de las ms altas de
Latinoamrica.
Este proceso de crecimiento econmico iniciado a comienzos de los 90, se ha
acompaado de importantes transformaciones en las tecnologas y prcticas de gestin,
principalmente del sector exportador. Las fuerzas motrices de tales transformaciones
son, por una parte, el establecimiento de una institucionalidad ambiental - aun dbil
en su implementacin, capacidad de regulacin y control - en lnea con compromisos
adquiridos internacionalmente y, por otra, las presiones de los mercados en materia de
desempeo ambiental.
En relacin con la primera, la promulgacin de la Ley de Bases del Medioambiente, en
1994, signific el inicio de un largo proceso de generacin de un marco normativo e
instrumentos de gestin, con el objetivo declarado de prevenir el deterioro ambiental
y apoyar el desarrollo sustentable.
El sistema de evaluacin de impacto ambiental (SEIA) ha sido un importante
instrumento que obliga a los proyectos de inversin a incorporar esta dimensin como
un componente en la toma de decisiones. Es as como los nuevos proyectos del rea
minera, forestal, productos marinos y otros, han debido identificar y declarar sus
impactos potenciales, e incorporar medidas mitigadoras y/o compensatorias, bajo la

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presin de la participacin ciudadana, carente aun de un peso sustantivo en la toma

de decisiones.

Se puede mencionar, adems, la implementacin de algunos planes de prevencin y

descontaminacin en reas fuertemente impactadas por las operaciones mineras. Estos
han involucrado inversiones importantes en modernizacin de procesos destinados a
reducir las emisiones de material particulado y dixido de azufre, permitiendo mejorar
la calidad del aire local.

M i r a d a s

En efecto, en menos de una dcada se logr reducir significativamente los impactos

derivados de las aguas servidas domsticas e industriales que se vertan sin ningn tipo
de tratamiento en los cuerpos de agua. Por ejemplo, el mejoramiento de la calidad
de agua del ro Biobo a partir de fines de la dcada de los 90 se ha demostrado en
los resultados del Programa de Monitoreo de de Calidad de Agua del Rio Biobo
del Centro EULA, principalmente en una significativa reduccin de contaminantes
biolgicos y carga orgnica. Ello, a pesar del importante crecimiento de la poblacin
urbana y de la casi duplicacin de la capacidad de produccin de la industria de
productos forestales.

C r t i c a s

A pesar de las dificultades encontradas en la implementacin de los diferentes

instrumentos de gestin ambiental y de la falta de capacidad fiscalizadora, estos
mecanismos han sido capaces de poner freno en parte - al deterioro acelerado de la
calidad ambiental.

A pesar de ello, persisten centros urbanos con altos niveles de contaminacin del aire, en
especial en la regin Metropolitana de Santiago y algunas otras ciudades importantes.
Adems de estas fuerzas motrices nacionales, el sector exportador se ha visto sometido
a las presiones del mercado internacional para cumplir con estndares ambientales ms
exigentes. Estas presiones han tenido (un gran) efecto en las polticas empresariales,
debido a que tienen directa relacin con la competitividad en el mercado. Es as como, la
gran mayora de las empresas exportadoras, ha comenzado a implementar sistemas de
gestin para acoger los desafos ambientales y de seguridad y salud laboral, adoptando
prcticas y tecnologas para minimizar los impactos ambientales de sus actividades, de
acuerdo a las exigencias del mercado internacional.

207

Cabe sealar, sin embargo, que estas medidas por parte del sector productivo son
respuestas a presiones nacionales y del mercado internacional y, no necesariamente,
demuestran su responsabilidad social y un real convencimiento de sus obligaciones
para con el desarrollo sustentable.

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Las tasas de crecimiento econmico, basadas en parte importante en el aumento

de las exportaciones, implicaron duplicar, en poco ms de una dcada, los niveles
de produccin y consumo. Hay que tener en cuenta que una gran parte de las
exportaciones, hasta hoy da, se apoyan en recursos naturales, como son: los recursos
mineros, la biomasa pesquera, la biomasa forestal y los suelos agrcolas. Es decir, en
aquellos que, en gran parte, son derivados de los servicios y beneficios que prestan los
recursos naturales y ecosistemas a lo largo del pas.
Esta situacin, obliga a considerar e identificar indicadores, que sirvan o permitan
formarse una idea general del orden de magnitud de las demandas o presiones
sobre los recursos naturales y el medio ambiente. La manifestacin concreta de estas
presiones slo es posible apreciarla mediante un examen de la situacin de nuestros
recursos naturales esenciales, como el agua, el suelo, la vegetacin, la calidad del aire,
y cmo estos se expresan geogrficamente a lo largo de nuestro territorio.
Desgraciadamente, Chile no ha contado, salvo entre los aos 1998 y 1999 (CEP, 1999),
con informes a nivel pas sobre el estado ambiental de su territorio, de sus recursos
naturales y de la calidad de vida de su poblacin. Lo anterior podra haber sido muy
til para conocer y tener claridad sobre, por ejemplo, la explotacin de los recursos
naturales, la descarga de residuos derivados de la actividad humana, y sus efectos
sobre el medio ambiente, los ecosistemas y la biodiversidad.
Hoy da constatamos el incremento de las presiones de uso sobre los recursos hdricos,
por la actividad de la minera en el Norte de Chile y las actividades agrcolas y forestales
en la zona central; sobre el suelo agrcola y el bosque nativo, por la actividad forestal y
la gran expansin urbana en la zona central y sur; sobre los ros, lagos y fiordos del sur
de Chile, por la actividad de la acuicultura y, por ltimo, sobre diversos componentes
ambientales que ha significado y est significando el crecimiento energtico a lo largo
de todo Chile, incluidos los centros poblados.

208

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El recurso agua como factor limitante del desarrollo.

Chile posee un territorio heterogneo y complejo, con un amplio rango latitudinal (1856 Lat. S.) de ms de 4.600 km de longitud, con condiciones extremas, desrticas
en el norte y muy hmedas en el sur. Es decir, sus ecosistemas terrestres y acuticos
se localizan en un territorio de gran variabilidad climtica, heterogeneidad geolgica,
topografa muy irregular, con volcanes muy activos y con influencias notables de los
fenmenos del Nio y la Nia, generando un mosaico muy diverso de influencias.

Tambin es preciso realizar una desagregacin geogrfica, por cuanto, especialmente

en Chile, se presentan grandes diferencias en los balances regionales de oferta y
demanda de recursos hdricos, energticos y de suelos.

M i r a d a s

En todos los pases los tres recursos crticos de uso mltiple por los que compiten todas
las actividades humanas son el agua, la energa y los suelos. Por ello, se hace necesario
examinar las disponibilidades estimadas de estos recursos, sus formas de utilizacin
en el pasado y el presente, as como tambin sus potencialidades para enfrentar las
mltiples demandas futuras.

C r t i c a s

Desde la ltima glaciacin, el territorio chileno se ha caracterizado por la presencia

de sistemas naturales muy diversos y complejos, de lo cual deben hacerse cargo los
instrumentos de planificacin territorial y los proyectos de inversin.

En el contexto de lo descrito anteriormente se hace necesario poner atencin en el

principal recurso natural, el recurso agua, definido como el factor limitante de cualquier
tipo de desarrollo en un pas.
A lo largo de Chile se observa una gran variabilidad en la distribucin y disponibilidad
del recurso hdrico, tanto en trminos espaciales como temporales. Un balance hdrico
del pas a nivel de regiones, desarrollado en 1987 por la Direccin General de Aguas
del Ministerio de Obras Pblicas (DGA), arroja cifras de las cuales se desprende que la
distribucin del recurso es altamente variable en trminos espaciales. Se puede observar,
a modo de ejemplo, que la regin que recibe el mayor aporte en precipitaciones (regin
de Aysn) supera en ms de 60 veces a la regin que recibe el menor aporte (regin de
Antofagasta) (Brown, 1997). Otro punto importante, relacionado con la presin que
209

se ejerce sobre el recurso agua, lo constituye la degradacin de la calidad del recurso

hdrico, por diversos usos.

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Hasta hace poco tiempo, lo determinante en la planificacin, asignacin y gestin de

los recursos hdricos era la disponibilidad y demanda cuantitativa del recurso. Ahora,
junto con la consideracin de una demanda ecolgica por agua, se consideran ms los
aspectos cualitativos. Estos factores tienen hoy da un peso creciente en las decisiones
futuras relativas al uso y proteccin del recurso hdrico.
Diversas clasificaciones de las regiones naturales han dado cuenta de las particularidades
del territorio de Chile. Una de las ms aceptadas es el trabajo de Di Castri (1968) quien,
basndose en una serie de criterios climticos, que incluyeron aspectos del ambiente
fsico y biolgico, establece un total de quince regiones ecolgicas, que pueden ser
reunidas en desrtica, mediterrnea y ocenica.
No obstante, desde el punto de vista del sistema hdrico, el trabajo ms completo lo
ha reunido la DGA. sta se bas en Recursos de Agua en Chile, de Lobo (1978), y
su fuente ms importante ha sido un trabajo sistemtico preexistente de H. Niemeyer,
preparado desde 1975 a 1982 para la DGA. Con el ttulo de Las Hoyas Hidrogrficas
de Chile, el estudio identifica 270 de stas en el pas, donde las caractersticas
hidrolgicas asociadas a una diversidad de clima, rasgos morfolgicos y caractersticas
litolgicas, determinan tambin distintos comportamientos respecto a la escorrenta
superficial y subterrnea.

Chile, uno de los pases ms vulnerables al cambio climtico

De acuerdo a la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico,
Chile es un pas vulnerable debido a que cumple con siete de las nueve caractersticas
de vulnerabilidad definidas en su artculo 4.8, a saber: 1) pases insulares pequeos;
2) pases con zonas costeras bajas; 3) pases con zonas ridas y semiridas, zonas
con cobertura forestal y zonas expuestas al deterioro forestal; 4) pases con zonas
propensas a los desastres naturales; 5) pases con zonas expuestas a la sequa y la
desertificacin; 6) pases con zonas de alta contaminacin atmosfrica urbana; 7)
pases con zonas de ecosistemas frgiles, incluidos los ecosistemas montaosos; 8)
210

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pases cuyas economas dependen, en gran medida, de los ingresos generados por
la produccin, el procesamiento y la exportacin de combustibles fsiles y productos
asociados de energa intensiva o de su consumo, y 9) pases sin litoral y los pases de
trnsito (CONAMA, 2008: 13).

M i r a d a s

Climas mucho ms clidos, con desplazamiento de las condiciones actuales desde el

norte hacia las zonas central y austral, influiran en los cultivos frutales y otros cultivos
industriales. Podran tambin mejorar el potencial ganadero de las regiones australes
(CONAMA, 2008). Desde el punto de vista estacional, el calentamiento sera mayor en
verano, excediendo los 5C en sectores altos de la Cordillera de los Andes.

C r t i c a s

Los estudios realizados en Chile coinciden en sealar que el cambio climtico se

manifiesta claramente en una disminucin de los recursos hdricos y en un incremento
de las temperaturas hacia las zonas cordilleranas. Tambin se sealan cambios
significativos de las temperaturas en todo el territorio nacional. As por ejemplo se
diagnostica disminuciones bajo los 2C en la zona norte (hasta la Cuarta Regin) y, al
mismo tiempo, aumento de las temperaturas cercano a los 3C en la zona central y la
regin austral. Estos cambios en las temperaturas modificaran variables cruciales para
la actividad agrcola, tales como heladas, horas de fro y ocurrencia de das clidos.

Resulta importante considerar que, en el caso de la Regin del Biobo, en los Altos de
la Cordillera de los Andes, habita tradicionalmente, por siglos, el pueblo indgena de
los pehuenches afectados, no solo por condiciones precarias de vida, sino tambin por
los impactos del cambio climtico. En relacin a las precipitaciones anuales, el estudio
predijo disminuciones superiores al 30% en algunas reas del pas, para el ao 2040.
En la zona central habr una significativa disminucin mientras que, por el contrario,
en el altiplano se incrementarn las precipitaciones. Desde Antofagasta a Puerto Montt
se producir una disminucin de 20-25 % de ellas, aumentando nuevamente desde
Chilo al sur. Ello traera como consecuencia, un aumento en la aridez en el norte y
centro del pas, alcanzando hasta la Regin del Biobo (CONAMA, 2008).
El Cuarto Informe del IPCC (2007) seala que en los ltimos aos se ha identificado una
tendencia a la declinacin en las precipitaciones en el sur de Chile, lo que a su vez coincide
con las tendencias climticas observadas por el Estudio de Variabilidad Climtica de
Chile para el siglo XXI (CONAMA 2008). El Informe tambin indica disminuciones
211

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futuras en las cosechas de cultivos, como el maz y el trigo y, en las zonas ms ridas,
como en el norte y zona central, el cambio climtico puede conducir a la salinizacin
y desertificacin de tierras agrcolas. Tambin se espera una alta vulnerabilidad de los
recursos hdricos frente a eventos extremos. En particular se espera un fuerte impacto
en la disponibilidad energtica del pas, por anomalas asociadas a los fenmenos de
El Nio y La Nia, as como por restricciones a la disponibilidad hdrica y demanda de
riego en Chile central, producida por estos fenmenos.
El dao potencial en la disponibilidad de agua y servicios sanitarios puede alcanzar
tambin a las ciudades costeras. La intrusin salina podra contaminar acuferos
subterrneos. Este mismo Informe del IPCC, destaca una disminucin dramtica de
los glaciares, especialmente en el sur del pas. Respecto de la salud, se observa un
aumento de brotes del sndrome pulmonar provocado por el virus Hanta luego
de sequias prolongadas. Es que, probablemente, las intensas lluvias que siguen a las
sequas acrecientan la disponibilidad de alimentos para roedores domsticos. Por su
parte, el aumento del transporte incrementar la quema de combustibles fsiles lo que,
a su vez, aumentar la contaminacin atmosfrica en grandes centros urbanos como
Santiago, Valparaso, Concepcin y Temuco. El cambio climtico potenciar tambin
los riesgos de incendios forestales, especialmente en el Chile central (CONAMA, 2008).
El estudio evalu tambin los impactos de los incrementos en el nivel del mar en
zonas costeras y concluy, por ejemplo, para la Regin del Biobo, en el rea del Golfo
de Arauco, que los asentamientos humanos habitados por pescadores artesanales
(caletas), ciudades y centros poblados cercanos al mar, incrementarn sus niveles de
vulnerabilidad como consecuencia de un aumento en el nivel del mar. Se esperan alzas
del nivel del mar entre 28 y 16 cm a fines del siglo XXI y posibles inundaciones en reas
costeras de Arica, Valdivia y Puerto Montt.
Los efectos que se proyectan de los estudios de variabilidad climtica indican que en
el sector agrcola, por disminucin de las precipitaciones en la zona centro y centro sur
del pas habr, una disminucin en la disponibilidad de aguas en cerca de un 40%, lo
que corresponde a un escenario preocupante para los cultivos. A lo anterior hay que
sumar la disminucin del rea andina que almacena nieve. Esto provocar problemas
de abastecimiento de agua - en poca estival - por disminucin de glaciares.

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En el sector energtico, la isoterma de 0C sufrir un alza de altura por el calentamiento,

aumentando las crecidas invernales de los ros con cabecera andina, por reduccin de
la reserva nival de agua. Esta prdida de reserva nival ser muy significativa en el centro
y centro-sur del pas, entre enero y abril, provocando escasez de recursos hdricos para
riego y problemas en la generacin hidroelctrica.
Con el cuadro descrito anteriormente, cabe preguntarse si ser posible que Chile pueda
seguir creciendo, en el futuro, como lo ha hecho en el pasado reciente, de tal modo
que en el lapso de una generacin se acerque a los niveles de ingreso per cpita que
caracterizan actualmente a los pases desarrollados.

M i r a d a s

En particular, el sector agrcola es uno de los sectores ms vulnerables ante estos

escenarios climticos, por lo que se debe acelerar los esfuerzos de adaptacin,
implementando nuevos sistemas de riego y de almacenamiento de agua y de
incorporacin de nuevos tipos de cultivo y de prcticas agrcolas.

C r t i c a s

Esto implica que, al menos, se debe enfrentar en las prximas dos dcadas desafos
maysculos derivados de los escenarios de cambio climtico descritos y de los requisitos
de sustentabilidad en materia ambiental.

Similares desafos tendr que enfrentar la industria de procesos que requieren grandes
volmenes de agua, como la industria celulsica, metalrgica y de hidrocarburos. stas
tendrn que modificar sus actuales tecnologas para reducir los consumos especficos
de agua fresca.
Finalmente, pero no por ello menos importante, el aprovisionamiento de agua potable
para las poblaciones ms vulnerables (ej. en zonas rurales) requiere de medidas
prioritarias para buscar opciones de abastecimiento seguro. En todos estos casos, se
debe establecer polticas pblicas de mediano y largo plazo que permitan enfrentar
anticipadamente estos desafos.

213

Para una gestin ambiental eficiente: las recomendaciones de la OCDE

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Michael Porter, acadmico de Harvard, conocido como el gur del management,

expres que Chile est atrasado tecnolgicamente; es muy dependiente de sus
recursos naturales; tiene un capital humano que da miedo por su pobre desempeo
y que existe muy poca inversin en tecnologa, investigacin y desarrollo. Lo indicado
por Porter (Diario La Tercera, jueves 30 de junio de 2005) es aun ms dramtico en lo
que concierne al tema ambiental, donde nuestras carencias, deficiencias y debilidades
son ms evidentes.
El 9 de Marzo de 1994, se public la Ley N 19.300, sobre Bases Generales del Medio
Ambiente, cuerpo legal que respondi a la necesidad de hacer una gestin ambiental
ms sistmica y dar unidad a la aplicacin de la legislacin, buscando poner en prctica el
concepto de desarrollo sustentable. Los principales aportes de esta Ley fueron la creacin
de la institucionalidad ambiental chilena, los instrumentos de gestin ambiental, la
responsabilidad por dao ambiental y la referencia a principios del derecho ambiental.
En esta Ley de Base se definieron los instrumentos de gestin ambiental: 1) El sistema
de evaluacin de impacto ambiental (SEIA); 2) las normas de calidad ambiental y de la
preservacin de la naturaleza y conservacin del patrimonio ambiental; 3) las normas
de emisin; 4) los planes de manejo, prevencin y descontaminacin y 5) la educacin
y la investigacin ambiental.
El SEIA es el instrumento que mayor atencin y aplicacin ha tenido hasta el presente
en Chile y, por el contrario, la educacin e investigacin en medio ambiente no han
logrado alcanzar la connotacin que ameritan. Por esta razn, existe una grave
carencia de conocimientos en diversos actores que participan en el debate ambiental y
en el proceso de toma de decisiones. Por otra parte, se constata una escasa inversin
en investigacin cientfica focalizada en temticas ambientales, lo que ha generado
que muchas decisiones se hayan tomado con poca o ninguna base cientfica. Lo
anterior implica que el SEIA, en especial en lo que se refiere a las lneas base de los
ecosistemas que van a ser intervenidos por diversos proyectos de inversin, se realizan
con informacin cientfica muy deficiente, produciendo evaluaciones ambientales
parciales e incorrectas que, al final del proceso, significan incrementar an ms el
pasivo ambiental del pas.

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Es urgente cambiar esta situacin, a travs de una mayor provisin de recursos para
la investigacin cientfica ambiental, de los programas y concursos de investigacin
actualmente existentes (ejemplos, Fondecyt, Fondef) y de otras nuevas iniciativas que
resuelvan la carencia de informacin cientfica sobre una parte importante de los
valiosos ecosistemas a lo largo del pas.
Se debe mencionar que, muchos de estos ecosistemas, adquieren notoriedad cuando
la comunidad pone atencin debido a la amenaza de intervencin por parte de algn
proyecto de inversin.

M i r a d a s

En el contexto anterior se debe asumir que en Chile, como en otros pases en

desarrollo, la aplicacin de la EIA y sus estudios de base, implica condiciones que estn
muy lejos de ser comparadas con las realidades en los EEUU, Canad y los pases
europeos, por ejemplo. Al respecto, lo ms deficitario corresponde a la calidad y
cantidad de informacin disponible para el desarrollo de los estudios de lnea de base
de los proyectos que, en el caso chileno, debe casi realizarse desde cero o con muy
poca informacin cientfica. A ello se agrega la falta de visin integrada de proyectos
vinculados (por ejemplo los impactos de la construccin de represas y tendidos
transportadores de la electricidad, se evalan por separado); la falta de planificacin
territorial; la falta de articulacin entre los aspectos ambientales y sociales y, en general,
la escasa participacin ciudadana en los EIA.

C r t i c a s

Un caso emblemtico que ejemplifica esta situacin, son los ros y lagos en la Patagonia
chilena, que hoy da han adquirido atencin nacional e internacional justamente a
propsito de los proyectos hidroelctricos que ingresaron al SEIA. Pero quin se
preocup en estudiar cientficamente estos valiosos ecosistemas naturales, nicos en
el mundo?

Muchos estudios de impacto ambiental (EsIA), como nos indica la experiencia, revelan
una alarmante falta de rigor tcnico y la ausencia de profesionales con formacin
suficiente en las disciplinas ambientales.
La no existencia de informacin cientfica de lnea de base en gran parte del pas es
una seria limitante, lo que implica que, en el presente, tengamos varias dificultades que
limitan la aplicacin de la evaluacin de impacto ambiental en Chile.
215

Entre stas las ms relevantes son:

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Escaso o nulo conocimiento de la estructura y funcionamiento de nuestros

sistemas naturales (ros, lagos, bahas, cuencas, flora, fauna, etc.).
Escaso recurso humano o profesional en todos los niveles de la gestin
ambiental.
Baja inversin en investigacin cientfica ambiental.
Poca relacin entre ciencia y gestin ambiental.
Mnimo o deficiente sistema de normas y regulaciones ambientales.
No se utilizan los instrumentos de planificacin del territorio como

elementos bsicos para una gestin ambiental sustentable.
Prevalencia de enfoques sectoriales sobre los integrales y sistmicos.
Preeminencia de una cultura reactiva sobre una proactiva o preventiva.
Los temas de la gestin ambiental y, en general, de la evaluacin de impacto ambiental
(EIA), en particular, han generado una urgente demanda de profesionales capacitados
e involucrados con esta temtica ambiental, desde los organismos del Estado con
competencia ambiental, las empresas, las autoridades polticas, las ONGs y la propia
comunidad. La escasez de profesionales con la suficiente capacitacin y especializacin,
tanto para la realizacin y revisin de los estudios de impacto ambiental como para el
resto de las tareas implicadas en el proceso (revisin, evaluacin, seguimiento y control
de los procesos), constituye una de las principales trabas, si no la mayor, para la buena
gestin ambiental.
La aplicacin del SEIA, en pases desarrollados es bastante diferente a las de pases en
desarrollo como Chile. En los primeros existe la cantidad suficiente de profesionales, con
los conocimientos adecuados y con la dedicacin permanente a esta tarea, situacin
que no se da en nuestros pases. Por lo tanto, el esfuerzo por aplicar este instrumento
a cabalidad, cuesta mucho ms y exige ms de los profesionales involucrados. Por
estos motivos, resulta altamente conveniente, considerando esta realidad, la inclusin
de una unidad especializada y la capacitacin permanente de los profesionales de los
servicios pblicos y de las empresas con responsabilidad en la gestin ambiental.
A pesar de los avances en poltica ambiental, subsisten importantes problemas y
desafos en la continuidad de la gestin ambiental en el pas; en la integracin de
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las consideraciones ambientales y en las polticas sectoriales de agricultura, energa,

transporte, industria primaria, turismo y tributacin.

M i r a d a s

En lo que respecta a la gestin ambiental pblica, la OCDE sugiere desarrollar y fortalecer

las instituciones ambientales en los mbitos nacional y regional, y desarrollar y reforzar los
marcos normativos para mejorar la salud ambiental, con el fin de aumentar la capacidad
de cumplimiento y fiscalizacin. Es decir, propone hacer reformas institucionales, como
por ejemplo 1) crear un rgano de inspeccin ambiental; 2) introducir instrumentos
econmicos nuevos (por ejemplo, cargos por residuos peligrosos, por emisiones al aire,
por contaminacin del agua, etc. y mejorar mecanismos de creacin de mercados; 3)
profundizar la aplicacin de los principios el que contamina paga y el usuario paga,
mediante cargos apropiados (como por ejemplo sobre el manejo de residuos, el acceso
a reas protegidas o a los recursos naturales, considerando las restricciones sociales); 4)
desarrollar y fortalecer la planificacin territorial (planes comunales e intercomunales,
planes de desarrollo urbano regional y planes de manejo de las costas y las cuencas
fluviales); 5) monitorear los humedales y asegurar su proteccin mediante reglamentos e
incentivos, y 6) desarrollar un conjunto nacional de indicadores para medir el desempeo
ambiental con respecto a objetivos nacionales y a compromisos internacionales.

C r t i c a s

Otros aspectos deficitarios corresponden a la brecha relativa a la convergencia con

los estndares ambientales de los pases de la OCDE, sobre todo en el contexto de los
acuerdos de libre comercio y los tratados ambientales multinacionales. El Informe de
la OCDE, respecto a cmo debe enfrentar Chile los desafos ambientales, recomienda
que el pas debera aplicar sus polticas ambientales de manera plena (forma cabal) y
eficiente y que deba avanzar ms efectivamente (profundizar) en la integracin de
las consideraciones ambientales en las decisiones econmicas, sociales y sectoriales,
adems y fortalecer su cooperacin ambiental internacional.

Otros aspectos relevantes de las recomendaciones de la OCDE son mejorar la integracin

de la sociedad y el medio ambiente, es decir mejorar la democracia ambiental.
Con este fin el informe sugiere consolidar los esfuerzos para producir informacin
ambiental, (informes de la situacin del medio ambiente e indicadores ambientales),
con el fin de fortalecer la toma de decisiones y el conocimiento del pblico, tomando
en cuenta las metodologas y estndares ambientales internacionales.
217

En este contexto, plantea tambin mejorar la participacin pblica en los procesos de

evaluacin del impacto ambiental de los proyectos, de los planes, polticas y programas
pblicos.

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Otro aspecto destacable entre las recomendaciones es la de mejorar y proteger la salud

humana, mediante el progreso ambiental, sobre la base de objetivos especficos y con
atencin especial a los pobres. En esta lnea se sita la necesidad de examinar los
impactos negativos del uso de pesticidas en la salud de los trabajadores agrcolas y las
comunidades rurales y adoptar estrategias y medidas para reducir el riesgo.
En el aspecto educativo se recomienda fortalecer la conciencia ambiental con una
estrategia de aprendizaje a largo plazo y un plan nacional de educacin que incluya i)
integrar an ms las materias ambientales en los planes de estudio, de las escuelas de
nivel bsico y medio y ii) desarrollar el conocimiento ambiental mediante asociaciones
profesionales, as como los sistemas y manejo ambiental en las empresas.
Por ltimo la OCDE propone incrementar el empleo en el sector y fortalecer la sociedad
civil, la tica ambiental y la responsabilidad social frente al cuidado del medioambiente
y los Derechos Humanos.

La respuesta: nueva institucionalidad ambiental del pas

Considerando las recomendaciones de la OCDE y reconociendo, a nivel interno, la
necesidad de potenciar su institucionalidad ambiental en el pas, se promulg una
nueva ley ambiental, la Ley 20.417. sta define y crea nuevos instrumentos de gestin
y ampla considerablemente la institucionalidad ambiental.
Es as cmo la nueva Ley dota de mayor jerarqua poltica e institucional al tema
medioambiental, ya que se crea un Ministerio que se hace cargo del tema ambiental en
todas sus dimensiones: poltica, de regulacin, de gestin y de fiscalizacin, colaborando
con el Presidente de la Repblica en los diversos mbitos medioambientales. Por otra
parte, la nueva institucionalidad establece un estndar para la poltica medioambiental
de los prximos aos, crea organismos especializados, dedicados con exclusividad a
esas tareas.

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El Ministerio de Medio Ambiente pas a ser el nico responsable poltico en el

tema ambiental, con competencias especficas, con reglas del juego claras, nuevos
instrumentos de gestin ambiental, un nico y poderoso rgano fiscalizador y un
exigente sistema de rendicin de cuentas y mayor participacin ciudadana. El nuevo
Ministerio del Medio Ambiente define las polticas y las regulaciones ambientales.
Adems, la Ley le entrega las competencias para velar por la proteccin y conservacin
de la biodiversidad, de los recursos naturales renovables y del agua y elaborar
anualmente informes que dan cuenta del estado de cada uno de los componentes del
medio ambiente a nivel nacional y regional. Cada cuatro aos, este informe debe cubrir
tambin la situacin en cada comuna del pas y elaborar las cuentas ambientales, que
valoran los activos y pasivos ambientales; representar, en forma exclusiva, al pas en
materias ambientales, garantizando que esta dimensin est debidamente resguardada
en el concierto internacional, como el nico responsable de la poltica y la regulacin
en materia de reas protegidas.

M i r a d a s

En este marco, a partir del 1 de octubre de 2010 comenz a operar institucionalmente

el Ministerio del Medio Ambiente y el Servicio de Evaluacin Ambiental. Cuenta tambin
con un Comit de Biodiversidad y de Cambio Climtico. Contempla, adems, la
creacin de una Superintendencia de Medio Ambiente, crucial como rgano contralor
de carcter independiente. Por otra parte la nueva Ley introduce un instrumento de
gestin ambiental denominado Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE). El objetivo de
la EAE es la incorporacin de la dimensin ambiental a las polticas y planes del sector
pblico para garantizar su sustentabilidad. Por ejemplo, las polticas energtica o de
infraestructura sern a futuro objeto de Evaluacin Ambiental Estratgica, y tambin
los instrumentos de planificacin territorial.

C r t i c a s

El objetivo de la reforma es establecer los incentivos adecuados para mejorar la

calidad de la regulacin, tecnificar las decisiones ambientales y establecer poderosos
instrumentos de fiscalizacin ambiental. En sntesis, se busca evitar que las decisiones
que comprometan al medio ambiente se mantengan en una sola mano, es decir que
dependan excesivamente del arbitrio del Gobierno de turno. De esta manera, se busca
evitar conflictos de intereses.

En lo que respecta el Servicio de Evaluacin Ambiental, este organismo ser el encargado

de la administracin del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental. As, ste se
219

constituye en un organismo especializado en la evaluacin ambiental de proyectos de

inversin, tecnifica las decisiones - disminuyendo as el grado de discrecionalidad - y
genera y administra un registro de consultores ambientales. Algunos de los beneficios
de la nueva institucionalidad ambiental para el pas y la ciudadana es que protege el
principal activo de nuestra economa, los recursos naturales - los que representan el
64% de nuestras exportaciones - y vela porque su uso sea sustentable en el largo plazo.

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La nueva institucionalidad ambiental es uno de los factores importantes que permitieron

a Chile ingresar a la OCDE.
A partir de ahora este Ministerio cuenta con las competencias que le permitirn
enfrentar los temas del futuro, que ya son parte de la discusin mundial y que afectan
directamente nuestra economa, como son el cambio climtico, los impuestos verdes,
la huella ecolgica y del agua, los servicios y beneficios ambientales que prestan los
ecosistemas, la conservacin de la biodiversidad y las restricciones al comercio que
imponen estos temas. El corazn de la misin de este Ministerio es conservar y
proteger el medioambiente para lograr el contrapeso adecuado al fomento productivo
que impulsan otros sectores y alcanzar as el justo equilibrio que requiere el desarrollo
sustentable del pas.
Otro aspecto muy relevante de la nueva institucionalidad y que recoge otras de las
recomendaciones de la OCDE, es que ampla la participacin ciudadana.
En efecto, la nueva institucionalidad establece el derecho de los ciudadanos a conocer
materialmente la informacin ambiental, el derecho a formular observaciones y a recibir
respuestas fundadas de la autoridad. La nueva Ley permite que todos los ciudadanos
estn legitimados para participar en la evaluacin ambiental, mientras hoy slo estn
facultados para ello, los directamente afectados y las organizaciones ciudadanas. Si
los proyectos se modifican sustantivamente, la nueva Ley obliga a realizar una nueva
etapa de participacin ciudadana. Es decir, el ciudadano adquiere un protagonismo
fiscalizador, puede denunciar y participar activamente en el proceso que emprende la
Superintendencia del Medio Ambiente.
Las empresas que deben someterse a la evaluacin ambiental estn obligadas a realizar
difusin radial de sus proyectos, para que la ciudadana los conozca. La ciudadana
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tiene hoy el derecho a saber de los riesgos ambientales que, eventualmente, implican
los proyectos y solicitar que el Estado tome las medidas adecuadas. La idea es garantizar
a toda la ciudadana niveles de participacin en las decisiones, y posibilitar el monitoreo
del cumplimiento por parte de la autoridad ambiental. Abre tambin la participacin
ciudadana en las Declaraciones de Impacto Ambiental, cuando los proyectos produzcan
cargas ambientales.

M i r a d a s

Por otra parte, la nueva institucionalidad ambiental comprende adems la

implementacin del Tribunal Ambiental que, actualmente a noviembre de 2011
est en tramitacin en el Congreso Nacional. Adems, en el plazo de un ao se deber
enviar el proyecto de Ley que crea el Servicio de Biodiversidad y reas Protegidas. Para
materializar esta nueva institucionalidad es imprescindible dictar los Reglamentos y
los Decretos con Fuerza de Ley, de modo que sea posible su instalacin material. El
Tribunal Ambiental es una instancia especializada que abre una nueva etapa en materia
de justicia ambiental, revisa los reclamos sobre las actuaciones de las autoridades
ambientales, es el lugar a donde todos podrn recurrir, ya sea como organizaciones,
empresas o como ciudadanos, para hacer valer sus derechos. Este Tribunal estar
sometido a la superintendencia directiva, correccional y econmica de la Corte
Suprema. En definitiva, ser un tribunal especializado de primera instancia.

C r t i c a s

Actualmente, el 94% de los proyectos que ingresan al Sistema de Evaluacin de Impacto

Ambiental lo hacen a travs de Declaraciones de Impacto Ambiental y el nmero ms
significativo de proyectos son los que imponen gravmenes a las comunidades, es
decir, los que producen cargas ambientales.

Balance crtico: entre sustentabilidad y desarrollo econmico.

El trabajo titulado Minimizando los impactos ambientales del desarrollo hidroelctrico:
transfiriendo lecciones de proyectos anteriores a una proposicin de estrategia para
Chile de Goodwin et al., (2006), fue motivado por el creciente debate respecto a las
represas de Aysn y la participacin de los autores en un proyecto de colaboracin
internacional en la Patagonia chilena: el proyecto CIEP, que cre el Centro de
Investigacin en Ecosistemas de la Patagonia, 2005-2010).

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En ese trabajo se efectu un anlisis de este megaproyecto, en relacin a las

experiencias internacionales, poniendo nfasis en aspectos relacionados al necesario
balance entre sustentabilidad y desarrollo econmico en Chile. Los autores sealan
que las grandes represas en el pasado han entregado amplios beneficios en el mundo
pero han resultado tambin con consecuencias ecolgicas y sociales inesperadas, las
que - en su oportunidad - fueron consideradas de menor importancia para la sociedad,
en relacin con los beneficios que las represas representaban.
La gestin de grandes presas es un tpico cientfico relativamente reciente, si se
compara con las escalas de tiempo necesarias para detectar y comprender todas las
consecuencias que ocurren a la escala de cuencas hidrogrficas. El trabajo resume
las consecuencias ambientales inesperadas o imprevistas de este tipo de proyecto, y
sus potenciales efectos sobre su desempeo global. Se indica all la importancia de
disponer de una base de conocimientos centralizada, as como de un programa de
monitoreo a la escala de todo el sistema, para evaluar las condiciones anteriores y
posteriores a la implementacin y as adaptar las reglas de operacin que corresponden.
El conocimiento desarrollado en varias cuencas se revisa en el contexto de estrategias
futuras para Chile.
El estudio resalta que Chile tiene una economa fuerte, pero con una crisis energtica
en ciernes, y que el pas tendr que equilibrar el valor a largo plazo de su paisaje natural
de renombre mundial, ecolgicamente nico. As tambin, teniendo en el rea de
intervencin una de las la industrias de acuicultura de salmn ms grande del mundo,
va a ser necesario interactuar con las consecuencias de los proyectos hidroelctricos,
de bajo costo, para alimentar a los dems sectores de la economa a lo largo de pas.
En el trabajo tambin se indica que una de las cuencas ms significativas en Chile es la
del Biobo y que, poco se conoce acerca de los efectos ecolgicos y los subsiguientes
efectos socioeconmicos del uso sin restriccin del agua del Lago Laja, y de los
ros Laja y Biobo, sobre el funcionamiento del ecosistema fluvial. Tanto la creacin
de embalses como las extracciones de agua a lo largo del curso de un ro tienen
consecuencias dramticas en la ecologa fluvial, generando una trama compleja de
impactos que afectan los componentes qumicos, fsicos, biolgicos y humanos del
ambiente (Petts 1984).

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Si bien se han publicado en grandes cantidades conceptos de gestin y restauracin

sustentable de ros, en Europa, Australia y Norte Amrica , tales conceptos no estn
disponibles en muchas regiones que se enfrentan a presiones intensas de desarrollo,
tal como la Patagonia en Chile.

M i r a d a s

La preocupacin socio-poltica y socio-econmica respecto de los sistemas fluviales

surgi principalmente debido a problemas de contaminacin. Hoy en da existe un
inters social creciente en la sustentabilidad de los ecosistemas. Estos, por una parte
peligran pero, por otra, se ven favorecidos por la creciente demanda, por ejemplo, de
energa hidroelctrica y riego, para una poblacin que crece muy rpido, especialmente
en los pases recientemente industrializados.

C r t i c a s

La perturbacin de un sistema ltico, orientado horizontalmente, con un embalse

estructurado verticalmente, bloquea los efectos de la heterogeneidad fsica y
morfolgica a lo largo del ro que, a su vez, mantiene la diversidad biolgica (Tramer
& Rogers 1973). Las caractersticas limnolgicas de un embalse solitario o nico
operando en un curso fluvial, en comparacin con una serie de embalses consecutivos,
son bastante distintas, y tienen un impacto de largo alcance sobre el sistema fluvial
como un todo (Straskraba 1990). El primer embalse en una cadena de lagos artificiales
est alimentado por un ro no regulado, mientras que los embalses subsiguientes
reciben principalmente agua que ha sido procesada fsico - qumica y biolgicamente
por los embalses de aguas arriba. Las consecuencias ecolgicas de una alternancia de
ecosistemas loticos y lenticos an deben investigarse en forma ms completa.

126

Los efectos ambientales de presas pueden clasificarse por distintos temas y/o
componentes ambientales. Por ejemplo, se pueden considerar los impactos sobre la
hidrologa, geomorfologa, peces, fitobentos, etc. Tambin pueden clasificarse los
impactos dentro de un marco jerrquico de causalidad (efectos de barrera o impactos
de orden mltiple). Esto mejora nuestra comprensin de las interacciones complejas
entre los distintos factores y escalas (Petts 1984). Si bien se reconoce la existencia de un
extenso cuerpo de literatura al respecto, el enfoque adoptado aqu se basa en la escala
y la ubicacin y considera, por ende, impactos aguas abajo, aguas arriba, a escala de
cuencas, en la zona costera afectada, as como impactos globales.

126.- Por ejemplo Boon et al. (1992), Harper & Ferguson (1995), Naiman & Bilby (1998), Nienhuis et al. (1998), y Brizga & Finlayson (2000).

223

Las cuencas hidrogrficas son sistemas inmensamente complejos y se ha aprendido

mucho acerca de las funciones de estos ecosistemas, as como los beneficios y las
prdidas causados por la regulacin de ros. En los as llamados pases desarrollados,
en la actualidad se est poniendo un nfasis y una inversin considerables en la
restauracin del funcionamiento natural de los sistemas fluviales.

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El gestionar grandes sistemas fluviales en Chile, tales como el Biobo o el Baker, presenta
problemas particularmente desafiantes, porque estos ecosistemas son poco conocidos
y estn siendo amenazados por mltiples estresores antropognicos. Por lo anterior,
es esencial para la conservacin y proteccin de tales ecosistemas el desarrollar e
implementar enfoques y tecnologas de gestin para construir la base de conocimiento
y lograr entender completamente las consecuencias de largo plazo.
El sur de Chile posee un paisaje espectacular, que atrae turistas de todo el mundo. La
calidad natural de las aguas ha resultado en la industria de acuicultura del salmn menos
contaminada y la ms importante del mundo pero la inminente escasez energtica en
Chile amenaza esta vibrante economa y plantea desafos acerca de cmo desarrollar
partes de la regin para facilitar el crecimiento econmico, sin amenazar la calidad de
vida o la biodiversidad.
Chile tiene una industria de telecomunicaciones avanzada y una ciberinfraestructura
en evolucin, que proveer una plataforma para que las tecnologas hidroinformticas
y ecohidrulicas puedan guiar a los que toman decisiones para un futuro sustentable.
Una clave para desarrollar estrategias de gestin sustentable ser la implementacin
de nuevas tecnologas de sensores y la conversin de estos datos en conocimiento, lo
cual est en el corazn de las disciplinas de la hidroinformtica y de la ecohidrulica.
En el caso de Aysn, el turismo ha sido definido como un eje prioritario en la Estrategia
Regional de Desarrollo y es el segundo sector de la economa regional despus de la
salmonicultura. La cuenca del ro Baker ha sido definida como un rea prioritariamente
turstica y destinada a la conservacin. Por esto, el Estado chileno ha creado una
institucionalidad de apoyo al turismo regional mediante programas y proyectos de
fomento a micro y pequeas empresas locales y extra-locales de servicios tursticos.
En este sentido, se advierte una indudable incompatibilidad entre la vocacin turstica
de la cuenca - sealada en el Plan Regional de Ordenamiento Territorial - las acciones
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estatales de fomento al turismo y el apoyo del gobierno a los proyectos hidroelctricos

en la cuenca del ro Baker.

M i r a d a s

Meier (1993, 1995) encontr que las conclusiones de la EIA sobre las represas del ro
Biobo eran inadecuadas. Slo se evaluaron los impactos potenciales en el rea del
embalse y no se consider al ro Biobo aguas abajo de la presa, como una potencial rea
de impacto. No se consideraron alternativas de diseo o de operacin a la generacin
de punta. Los impactos fueron evaluados para condiciones hidrolgicas promedio, de
largo plazo, en vez de considerar rangos de escenarios. No se evaluaron los efectos
acumulativos de la presa, a pesar de que era la primera, en una serie de cinco propuestas
para el Biobo. El informe se basaba en datos limitados (con excepcin de la hidrologa),
y muchos aspectos, como por ejemplo el rastreo de crecidas de las fluctuaciones de
caudal. Sus efectos sobre las comunidades fluviales y ribereas, sobre la calidad del
agua, sobre las bocatomas de riego, sobre los patrones de migracin de peces y los
efectos del embalse sobre la turbidez y la temperatura del agua, simplemente no se
consideraron. La nica medida de mitigacin que se llev a cabo fue la reforestacin,
en orden a reemplazar los bosques nativos que haban sido inundados.

C r t i c a s

Desde una perspectiva ms amplia, el proyecto hidroelctrico revela la debilidad de

las comunidades locales y del Estado para enfrentar a empresas transnacionales que
planifican inversiones sin considerar los efectos sobre la realidad social y territorial
que ser intervenida. Esta circunstancia muestra que Chile, aunque se caracteriza por
su economa abierta al mundo, no ha sido capaz de construir acuerdos sociales para
abordar integralmente los complejos problemas de compatibilizar las decisiones sobre
el desarrollo regional, versus las decisiones de carcter global, ni las discordancias
entre la accin pblica y la accin privada. En particular, deja en evidencia que las
comunidades locales son los actores ms dbiles de los procesos de desarrollo.

Necesidades adicionales de estudios y posibles medidas de mitigacin se discute

tambin en Meier (1993) e incluyen permitir el paso de los peces, operar Pangue como
una planta de pasada, reduciendo las fluctuaciones de caudal. Tambin se hace una
recomendacin para un diseo alternativo basado en turbinas de tamaos desiguales,
lo que permitira generar con caudales bajos, de estiaje, sin la necesidad de generar
en punta (o sea, sin fluctuaciones de caudal). Adems se propone ubicar mltiples
bocatomas a distintas profundidades, para facilitar la extraccin selectiva de agua,
225

de modo de tener algn control sobre la temperatura de las aguas liberadas o para
permitir que pase el sedimento.

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La implementacin del proyecto Pangue ocurri antes de que Chile tuviera leyes ambientales
(la compaa actu por iniciativa propia, al someter voluntariamente el Estudio de Impacto
Ambiental a la autoridad competente). Ante la posibilidad de racionamiento energtico
hubo poca voluntad poltica para oponerse a la produccin de energa adicional.
La situacin fue distinta en el caso de Ralco, ya que se haba implementado en Chile
la legislacin que obligaba a la evaluacin de impacto ambiental. Sin embargo, debido
a que los programas ambientales en cuanto a los impactos de presas estaban en sus
inicios, se exigi poco en trminos de estudios ambientales, mitigacin y monitoreo.
La nica diferencia mayor con respecto a Pangue, fue que se exigi un caudal mnimo
ecolgico en el tramo de ro secado entre la presa y la restitucin de aguas, bajo la casa
de mquinas. Este valor fue determinado como el 10% del caudal medio anual en el
sitio, es decir, 27.1 m3/s. Otros aspectos crticos, incluyendo las fluctuaciones de caudal
aguas abajo de la restitucin, las migraciones de peces, los cambios en la calidad del
agua y regmenes de temperatura, etc., slo recibieron una atencin muy superficial.
Segn el mismo Meier, el tener proyectos sustentables y ambientalmente amigables
en Chile se ve limitado por el enfoque a la antigua para planificar el desarrollo de
grandes proyectos hidroenergticos (Oud & Muir 1997): una futura demanda energtica
anticipada necesita ser cubierta de la manera ms econmica. Se analizan distintas
soluciones tcnicas, seleccionndose la opcin ms econmica y luego, en teora,
al menos, los impactos ambientales y sociales de la alternativa escogida, con diseo
y operacin tcnica y econmicamente ptimos se mitigan. Lo ms econmico
se obtiene desde la perspectiva de una compaa privada, utilizando fuertes tasas de
descuento y externalizando los costos sociales y ambientales, excepto en lo que se
refiere a la mitigacin exigida por organismos pblicos.
De esta manera es muy difcil, sino imposible, obtener proyectos ambientalmente
amigables, como se ejemplific anteriormente, con el diseo de las turbinas y operacin
de la presa Pangue. Adems, como se ha demostrado en los Estados Unidos, el mitigar
los impactos a posteriori adecuando las presas o llevando a cabo restauracin, puede
ser una proposicin muy costosa.
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M i r a d a s

Estas alternativas deben considerar los impactos sociales y ambientales e incluir medidas
que afecten la demanda (conservacin de la energa) al igual que la opcin de no
hacer el proyecto. Los estudios luego se llevan a cabo para identificar las consecuencias
de distintas alternativas. El consenso entre las partes interesadas acerca de cual es
el mejor proyecto, se logra considerando al que tenga la aceptacin mxima o el
mnimo arrepentimiento (IUCN World Bank 1997). Este enfoque requiere expertos
independientes y no sesgados, para llevar a cabo los estudios y el monitoreo, as como
tambin facilitadores, en orden a lograr un consenso. Nuevos sensores ambientales y
herramientas de simulacin que estn siendo desarrollados dentro de las comunidades
hidroinformticas y ecohidrulicas pueden ser esenciales para evaluar los mejores
proyectos y luego medir su desempeo, para asegurarse de que se logren las
expectativas.

C r t i c a s

La solucin obvia a este problema de planificacin es adoptar lo que Oud & Muir (1997)
han llamado el nuevo procedimiento de planificacin para grandes presas que
involucra a todas las partes interesadas y toma en cuenta todos los factores tcnicos,
econmicos, financieros, ambientales, institucionales, polticos y de riesgo, tan pronto
como sea posible en la etapa de planificacin, para asegurar una aceptacin amplia
del proyecto. As las partes interesadas formulan, en conjunto, un nmero limitado de
planes alternativos para cubrir el futuro crecimiento en la demanda.

Oud & Muir (1997) describen adecuadamente cmo funciona el proceso de planificacin
en Chile: En pases en desarrollo, sin embargo, las decisiones sobre opciones de
desarrollo generalmente han sido tomadas en forma aislada por los gobiernos y las
compaas, junto con las agencias internacionales y de financiamiento, siguiendo la
alternativa ms econmica anteriormente mencionada.
En las ltimas dos dcadas, Chile ha experimentado un fuerte crecimiento econmico,
el cual ha sido respaldado principalmente por recursos naturales en los cuales el agua
ha jugado un papel importante. El desarrollo de recursos hdricos ha ocurrido proyecto
por proyecto, debido a intereses de corto plazo y locales. Este problema se manifestado
por un cdigo de aguas complejo (Bauer 2004) y el hecho de que, a nivel nacional,
existen derechos de agua privados sobre todas las aguas superficiales, con excepcin
de las regiones XI y XII.

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La gestin sustentable de recursos hdricos para asegurar el uso ms eficiente del

agua, protegiendo a la vez las pesqueras y el ecosistema en sentido amplio, requiere
que los sectores privados y pblicos colaboren para establecer organizaciones a nivel
de cuenca que tengan que ver con la planificacin y gestin de los recursos hdricos.
Podemos decir que hay consenso en que la economa chilena no ser capaz de
seguir creciendo a las tasas pasadas si el actual problema de gestin del agua no se
confronta.
Chile est enfrentado hoy a una nueva crisis energtica, debido a la economa fuerte
y a la adicin de nuevos proyectos de minera al sistema interconectado central. Se
espera que estos generen un incremento anual medio en la demanda de 6.8% para
el periodo 2008 a 2017, doblando la demanda actual durante los prximos 10 aos.
Inevitablemente, la atencin se est centrando en la Patagonia Chilena, debido a
su potencial para generacin hidroelctrica de ms de 8.000 MW, lo que podra
satisfacer las necesidades del cono sur del continente.
Sin embargo, estos sitios se ubican dentro de un ecosistema, nico y frgil, de la
Patagonia. En la actualidad, no hay un plan comprensivo nacional de energa y, tanto
su generacin, como su transmisin y su distribucin, estn en el sector privado.
Tampoco hay incentivos para la conservacin energtica. De hecho, el modelo
fomenta el consumo. En la actualidad, en la Patagonia, slo 20 MW se generan para
uso local, pero los ros Pascua y Baker (Figura 1) mantienen caudales relativamente
estables de aproximadamente 600 y 900 m3/s, respectivamente.
Por consiguiente, es una tarea urgente evaluar los ecosistemas patagnicos en su
actual condicin (prstina o con una intervencin humana muy baja) y desarrollar una
red de sensores y modelos predictivos.
En Chile no se ha querido comprender an, como ocurre ya hace mucho tiempo en los
pases de la OCDE, que el crecimiento energtico debe desacoplarse del crecimiento
econmico para que sea sustentable. En otras palabras, resulta insustentable que la
produccin energtica crezca al mismo ritmo y nivel que la produccin econmica.
Ms an, cuando la matriz energtica resulta altamente responsable de emisiones
de efecto invernadero. Desacoplar exige aplicar los principios de la ecoeficiencia
energtica, ahorrando energa, construyendo con aislamiento trmico y mediante el
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impulso polticas de sensibilizacin y socializacin que generen conciencia ambiental

en la poblacin, en la empresa y en las instituciones pblicas.
En el caso de los ros chilenos, el primer problema que debi enfrentarse fue resolver
algunas de las faltas de conocimiento en cuanto a las especies de peces nativos, los
que son relativamente pequeos y no se consideran econmicamente significativos.
Por lo anterior, hasta ahora se le ha dado poca importancia a su destino cuando se
construyen presas y al decidir la operacin de embalses.

Pero esto es slo un pequeo componente del complejo puzzle espacio-temporal de los
procesos que determinan el mosaico cambiante de habitats de los ecosistemas fluviales
y sus planicies de inundacin. Para una evaluacin ecolgica completa, los resultados
de los modelos de simulacin de habitat deben ser anidados en una evaluacin, a
una escala ms amplia, de cmo las alteraciones del rgimen hidrolgico influyen en
todos los procesos fluviales. Puesto que se sabe comparativamente poco acerca de la
ecologa de estos peces, especialmente aquellos que son endmicos a solo una cuenca,
es muy esencial evaluar cuidadosamente los daos que pudiesen resultar por cualquier
tipo de actividad que influencie su habitat.

M i r a d a s

En general, los modelos de simulacin de habitat dan una informacin cuantitativa

valiosa acerca de cmo puede modificarse su calidad fsica debido a cambios naturales
o antropognicos en la morfologa del cauce del ro o del rgimen hidrolgico.

C r t i c a s

Por otro lado, las especies salmnidas exticas han sido introducidas ampliamente en
ros y estuarios chilenos, para produccin comercial de peces y para pesca recreativa.
Sin embargo, al incrementarse la presin sobre el potencial hidroenergtico chileno,
los bilogos de peces y eclogos han comenzado a mirar a las especies nativas desde
una perspectiva conservacionista.

Los estudios integrados de habitat acutico son un ejemplo perfecto donde se combina
la hidroinformtica y la ecohidrulica. La hidroinformtica provee la coleccin de datos
y su anlisis, as como las tcnicas de modelacin basadas en computadores que se
requieren. Mientras, la ecohidrulica provee el entendimiento interdisciplinario de la
interaccin entre la biota y los procesos fsicos, as como los mtodos conceptuales
para describir tales interacciones y dependencias.
229

La pregunta es cmo estas tecnologas y enfoques de modelacin emergentes pueden

utilizarse de la mejor manera, de modo de gestionar regiones que estn desarrollndose
rpidamente tal como la Patagonia chilena, particularmente en consideracin de las
lecciones que se han aprendido en otras partes del mundo.

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La importancia de monitorear, despus de implementar una represa, ha sido enfatizada

por Collier et al. (1996). La gestin de presas y ros debe tomar en cuenta la naturaleza
dinmica de un ro regulado. Debieran desarrollarse procedimientos de gestin
adaptativa para seguir estos cambios a travs del tiempo y anticipar la necesidad para
refinar la operacin de sta. Al irse modificando la operacin de la presa, los efectos
aguas abajo pueden ser seguidos e integrados, en forma retroactiva, en el plan de
gestin. Esta estrategia de gestin adaptativa puede, por cierto, extenderse, para
incluir efectos aguas arriba y a escala regional.
Hoy da el debate sobre las represas de Aysn se ha trasladado a la justicia y
desgraciadamente, se debe reconocer que el aporte de la ciencia al debate y al proceso
de toma de decisiones ha sido hasta el presente pobre, debido a que, por una parte
no se han dado las instancias o condiciones para que esto ocurra tanto a nivel del
Estado como de las propias empresas involucradas y tambin hay que reconocerlo
por cierta resistencia de la propia academia por participar ms activamente. En el caso
de las represas de Aysn ha ocurrido la misma situacin que sucedi con las represas
construidas en el ro Biobo.
Para prximos proyectos Goodwin et al., 2006, recomiendan una evaluacin sistemtica
del desempeo de un proyecto. sta debiera incluir:
Criterios claros del logro de los objetivos de diseo y de la sustentabilidad de
la diversidad biolgica.
Implementacin de un proceso de planificacin que incluya a las

comunidades locales y a los grupos de intereses especiales.
Monitoreo independiente para la evaluacin del desempeo y logros.
Procesamiento de los datos bsicos para llegar al conocimiento o desarrollo
de informacin, que permita tomar acciones de gestin.
Validacin de los supuestos de diseo.
Documentacin de cualquier consecuencia imprevista.
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En un lado estn quienes piensan a priori que las consecuencias sociales y ambientales
son completamente inaceptables y, en el otro, los que ven la expansin y diversificacin
de la oferta de energa renovable, de bajo costo y bajo impacto ambiental (en relacin
a las alternativas), como clave en la continuidad del modelo chileno de crecimiento
econmico. Estos autores advierten sobre la falta de informacin respecto a los
principales temas en juego, lo cual dificulta la transparencia y participacin pblica en
la decisin final de los proyectos.

M i r a d a s

Segn Nelson y Geisse (2006), el intercambio de opiniones sobre la construccin de

centrales hidroelctricas en Aysn naci polarizado entre dos posiciones ideolgicas
excluyentes. Esto ha sido habitual en Chile, en los proyectos de inversiones de gran
impacto ambiental.

C r t i c a s

Flexibilidad en las reglas de operacin, para considerar o tomar en cuenta

cambios en las condiciones fsicas o socioeconmicas.
Aplicacin de gestin adaptativa o retroalimentacin directa del monitoreo
para refinar los procedimientos operativos.
Responsabilidad respecto de la operacin y mantencin de la presa.
Estrategias factibles para desmantelar o readecuar la presa, desarrolladas
con prioridad a la implementacin del proyecto.
Aplicacin de tecnologas para minimizar los riesgos de seguridad pblica
(Kuo & Yen 1999).
Un esquema de licencias para centrales hidroelctricas, con una revisin y
renovacin peridica de stas.

Por otra parte, Blanco (2006), en relacin a los proyectos hidroelctricos de Aysn
expresa que estos nos obligan a pensar en el tipo de desarrollo que queremos, ya que
esta pregunta no es nueva y que hay que ver lo que ha pasado con cada proyecto
a gran escala que se ha gestionado en el pasado. En seguida agrega: Es como si
hiciramos las cosas contrarias al sentido comn; que en vez de acordar una carta de
navegacin sobre qu queremos y qu no queremos, en la que se inserten proyectos
concretos, son los proyectos individuales que surgen - en un contexto casi de urgencia
- los que van definiendo qu queremos o no. Termina sealando que esto es lo que
viene ocurriendo desde que empezamos a hablar de medio ambiente y desarrollo
sustentable en Chile, a comienzos de los 90.
231

El mismo autor seala que existen cuatro elementos a tener presentes en el desarrollo
del pas: 1) Planificacin territorial; 2) planificacin energtica; 3) reconocimiento de la
manera en la cual se usa el territorio y 4) el proceso que efectivamente se sigue para
la toma de decisiones.

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Es importante sealar que la actual estructura de propiedad y funcionamiento del

sistema energtico chileno, fuertemente arraigado en decisiones e intereses privados
de corto plazo, contrasta con la necesidad de abordar estas cuestiones con visin
estratgica.
Desgraciadamente, en Chile no existe una real poltica energtica, con instrumentos
efectivos para su aplicacin. El pas cuenta con un Ministerio de Energa que recin
comenz a funcionar hace menos de un ao, lo que refleja la baja prioridad relativa
que los dirigentes polticos han otorgado al tema energtico.
En contraste con la realidad europea o norteamericana, en nuestro pas se cuenta
con muy poca informacin acerca del potencial energtico del territorio y no existen
instrumentos efectivos para incentivar la introduccin de fuentes renovables en la matriz
energtica (elctrica y trmica). Ms an, las polticas pblicas en materia de vivienda y
transporte no incorporan las dimensiones ambientales y energticas, perdiendo as una
preciosa oportunidad para reducir la demanda energtica y los impactos ambientales
asociados a dichos sectores.
En fin, las brechas en estas materias son significativas y constituyen importantes
desafos para todos los actores pblicos, privados y de la sociedad civil.

Desafos que impone el cambio climtico

En Amrica Latina ha habido una respuesta, relativamente rpida y diferenciada, a
la cuestin ambiental, lo cual se observa por el crecimiento de las organizaciones
federales, estatales y municipales. Lo mismo ha acontecido con las organizaciones
civiles, ambientales, ecologistas y con las empresas.

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Sin embargo, en las universidades la ciencia ambiental todava no ocupa su espacio

acadmico. La realizacin de estudios o conformacin de equipos interdisciplinarios
constituye una preocupacin dominante en la mayora de las universidades e institutos
de investigacin. La bsqueda de formas de organizacin que hagan posible el trabajo
interdisciplinario surge, sin duda, como reaccin contra la excesiva especializacin
que prevalece en el desarrollo de la ciencia contempornea y en el propio trabajo
universitario y como una forma de responder eficientemente a las demandas sociales.

M i r a d a s

Entre ellas existe una actitud negativa, de algunos cientficos a este quehacer, que se
hace notoria en la cantidad de tiempo y valorizacin que estas actividades demandan,
considerando que, en general, las evaluaciones de los acadmicos giran en torno a una
disciplina especfica. Otro escollo es la organizacin tradicional de las universidades, en
facultades y departamentos estancos, lo que podra en parte compensarse mediante
modalidades de cooperacin interdisciplinaria y el incentivo de programas inter facultades. Una tercera causa es la falta de estmulos y reconocimientos adecuados
sobre el tiempo y el esfuerzo invertidos en tales programas. Tambin entre los problemas
hay que mencionar los mbitos en los que la ley del hierro de la disciplina ejerce el
control de la formacin y prctica del cientfico. Esto se manifiesta en la educacin
universitaria y especializacin disciplinaria; en las publicaciones cientficas y la revisin
por pares y en las polticas y financiamiento de proyectos de investigacin cientfica.

C r t i c a s

Debemos reconocer la existencia de dificultades que condicionan el trabajo

interdisciplinario en la universidad.

Chile, con la compleja geografa de su territorio, sumado a la vulnerabilidad y los

riesgos permanentes que significan los desastres naturales (terremotos, tsunamis,
erupciones volcnicas y crecidas de sus torrentosos ros) y al cambio climtico, tiene
desafos acadmicos importantes a la hora de definir programas de investigacin,
de formacin y de capacitacin de recursos humanos. A lo anterior, se deben sumar
las intervenciones por grandes proyectos de inversin (proyectos mineros, centrales
hidroelctricas, proyectos de riego, obras civiles en reas de inundacin de ros y en
el borde costero) y la explotacin intensiva que se hace sobre sus recursos naturales
(aguas, suelo y vegetacin). Todos, elementos y factores que se acoplan y conforman
situaciones ambientalmente complejas, difciles de comprender y manejar.

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Las actividades mineras realizadas en reas desrticas y andinas se intensificarn en

las prximas dcadas, con una creciente presin sobre los frgiles recursos hdricos
de esas regiones. La falta de informacin cientfica respecto a dichos sistemas hdricos
atenta contra el diseo de estrategias de uso sustentable de tales recursos naturales,
con vistas a los nuevos escenarios climticos. Se requiere, por lo tanto, la definicin
de polticas pblicas que resguarden los frgiles ecosistemas, que presten servicios
ambientales irreemplazables a las comunidades locales y que regulen y controlen el
uso de los mismos por las empresas mineras.
La Primera Comunicacin Nacional recomend, en el contexto de las medidas de
mitigacin y adaptacin al cambio climtico en Chile, acciones orientadas a definir
e implementar un Plan de Accin Nacional; establecer estrategias de mitigacin,
adaptacin y anlisis de escenarios futuros; determinar, en el Plan, las polticas, las
medidas, los costos e instituciones responsables; crear programas de investigacin
cientfica nacional; establecer programas de desarrollo y trasferencia tecnolgica
para mitigar y adaptarse a los efectos del cambio climtico; explorar otras fuentes de
energa renovables; identificar y evaluar opciones de mitigacin en el sector transporte;
efectuar estudios sobre reemplazo de variedades de cultivo, cambios en perodos de
siembra y cosecha y posibilidades de reubicacin o traslados; profundizar conocimiento
sobre impactos del cambio climtico en el avance de la desertificacin y erosin en las
zonas norte y central del pas e incluir en el Sistema Educativo Formal el estudio de
estos fenmenos.
Por su parte, la Segunda Comunicacin Nacional (2011), present otros problemas y
desafos ambientales que afectan actualmente al pas y que deberan ser considerados
por las polticas pblicas y privadas. Informa:
Sin embargo, el pas presenta importantes desafos en materia ambiental, como
revertir la superacin de normas primarias de calidad del aire en varias ciudades. Un
rea especialmente relevante la constituye tambin la degradacin del suelo agrcola,
ya que se ha observado que las reas afectadas por erosin hdrica y elica, salinidad,
contaminacin, extraccin de ridos y otros, han alcanzado niveles muy altos y se estima
que, virtualmente, todos los suelos del pas presentan algn nivel de degradacin. La
falta de un manejo eficaz del suelo y de objetivos de conservacin, han significado una
importante prdida de su fertilidad, desertificacin e inundaciones.
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En relacin al recurso hdrico, la extraccin de agua dulce aument un 160% entre

1990 y 2002. En una proyeccin gubernamental sobre demanda de agua, al 2017, se
especifica que los requerimientos de los hogares, la minera y la industria, prcticamente
se duplicarn y que, el uso para fines agrcolas, aumentar un 20% en comparacin
con el ao 1992. La agricultura de riego es el agente que presenta la mayor parte del
consumo de agua y muestra avances significativos en el uso ms eficiente del recurso,
lo que ha posicionado a los programas de mejoramiento del riego como una de las
polticas agrarias ms importantes del pas.

Sin embargo, debemos reconocer que en Chile se est evaluando recin los efectos del
cambio climtico global e identificando medidas de adaptacin. Todava se observa poco
avance desde la Primera Comunicacin del ao 2000. La mitigacin y adaptacin al cambio
climtico an no se constituye como condicin de referencia para la poltica econmica,
ni para la poltica sectorial. No se ha incorporado el cambio climtico global en la poltica
agrcola, ni en el ordenamiento territorial, y tampoco en el desarrollo energtico.

M i r a d a s

Por otra parte en el plano de los estudios y la investigacin, como tarea para las
universidades y centros de investigacin, aparece prioritario estudiar en detalle y, de
manera especial: los cambios en la disponibilidad del recurso hdrico, en las proyecciones
del tipo y uso de energa y su impacto en los escenarios futuros de emisiones de gases
invernadero (energa, transporte y lea); las implicancias de la deforestacin; los efectos
en la lnea de costa y, particularmente, en las reas donde se localizan las caletas de
pescadores, puertos y centros urbanos costeros.

C r t i c a s

127

El Gobierno solo contina respaldando activamente al sector privado, para desarrollar

proyectos en el marco del Mecanismo de Desarrollo Limpio y del mercado internacional
de crditos por reduccin de Gases de Efecto Invernadero (GEI). Entre las medidas o
acciones generales de adaptacin al cambio climtico, por parte del Gobierno, se est
promoviendo:
1) la Educacin acerca del cambio climtico, sus bases y efectos;
2) la Investigacin acerca de los efectos sobre nuestro pas;
3) la reduccin del consumo de energa de fuentes vulnerables (ahorro,
eficiencia energtica, nuevas fuentes);
127.- 2 Comunicacin Nacional de Chile, ante la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico, Ministerio de Medio
Ambiente, Santiago, 2011).

235

Entre los desafos para el futuro es necesario definir, para los prximos 50 aos, planes
de accin para aquellas cuencas hidrogrficas con desarrollos productivos y urbanos
importantes. Tales como el uso intensivo de suelos, embalses de riego y para producir
energa - por ejemplo, ros Loa, Maipo, Cachapoal, Maule y Biobo- de los que se
predice que experimentarn los mayores cambios en los caudales disponibles. Tambin
ser necesario desarrollar proyecciones de cambio climtico de alta resolucin para
cuencas hidrogrficas especficas, adems de estrategias de desarrollo dentro del
contexto de las economas locales y de las necesidades sociales para poder desarrollar
planes de accin sitio-especficos. Por supuesto, lo ms relevante es desarrollar Agendas
o Programas de Educacin y de Investigacin con objetivos locales relacionados con el
cambio climtico, incluyendo a todos los actores de la sociedad, lo cual ayudar al
proceso de toma de decisiones.

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4) la reduccin de la dependencia del agua en la industria y agricultura;

5) aseguramiento de los suministros de agua para la poblacin frente a
escenarios de sequa y,
6) adaptacin de las actividades productivas ante estos escenarios.

Sin embargo, hay reas donde existe dficit de generacin de conocimiento cientfico
o ste no logra ser transferido, de una manera correcta y oportuna, a los niveles donde
se toman decisiones respecto a proyectos de inversin o desarrollo de gran relevancia
para el pas. Una de estas reas cientficas de relevancia corresponde a las ciencias
ambientales o disciplinas cientficas que se ocupan del medio ambiente.
Una base cientfica amplia, slida y equilibrada en las disciplinas que conforman
el conjunto del saber, permitir dar sustentabilidad a la economa basada en el
conocimiento en este mundo cambiante. Permitir crear las condiciones para una
transformacin social y aportar las herramientas necesarias para entender las nuevas
realidades a las que se enfrenta nuestro pas en un contexto de globalizacin.
El medio ambiente constituye, de por s, una temtica de investigacin compleja en
la cual el hombre, como sujeto y objeto de ella, le agrega a la ya compleja estructura
de la naturaleza, componentes e interacciones que requieren enfoques y esfuerzos de
investigacin diversos y, muchas veces, no comprendidos por las disciplinas cientficas
clsicas.

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Todo pas debe definir su propia estrategia de desarrollo, lo que se puede lograr si se
es objetivo, entre otros aspectos, en respetar y conservar la diversidad de su sistema
natural, las potencialidades y restricciones que ofrece el patrimonio ambiental de su
territorio. Los problemas ambientales que emergen son siempre determinados por las
realidades econmicas, sociales y culturales y por las caractersticas del sistema natural.
El tema ambiental ha dejado de ser una mera externalidad del desarrollo econmico.
No es posible el desarrollo sin considerar ni respetar las dinmicas y leyes internas de
los ecosistemas y sus funciones ambientales. Los ecosistemas son complejos, frgiles y
de difcil reproduccin. Son imprescindibles para la existencia de la vida natural y social.
Por lo mismo, que deben protegerse frente a todo tipo de agresiones antrpicas.

M i r a d a s

Las inminentes amenazas del cambio climtico, obligan al pas y a los ciudadanos a
tomar conciencia sobre la exposicin vulnerable que presenta el territorio nacional y su
poblacin frente al cambio climtico.

C r t i c a s

Chile, como la mayora de los pases latinoamericanos y del Caribe, posee importantes
riquezas naturales que debe proteger si quiere alcanzar mayores y mejores niveles de
desarrollo humano y calidad de vida.

La preservacin del ambiente y de los habitantes y su diversidad cultural exigen de una

verdadera transformacin cultural y de un cambio de paradigma, que debe reflejarse
en la ciencia, en la conciencia ciudadana y en las polticas pblicas.

237

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
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DERECHOS HUMANOS:
Aportes Para Una Reflexin

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DERECHOS HUMANOS: APORTES PARA UNA REFLEXIN

Abraham Magendzo, Eliana Bronfman,
Nora Gatica y Mara Teresa Pozzoli
Ctedra UNESCO de Educacin en Derechos Humanos
Universidad Academia de Humanismo Cristiano

M i r a d a s

Este tema ha sido debatido y analizando en reiteradas ocasiones al interior de la

Ctedra, en diversos coloquios y conferencias organizados por sta y, en especial, con
los estudiantes de la Universidad.

C r t i c a s

Este artculo rene las reflexiones de algunos miembros de la Ctedra UNESCO de

Educacin en Derechos Humanos de la Universidad Academia de Humanismo
Cristiano (UAHC). Se refiere a la importancia que estos tienen a nivel de Educacin
Superior, con el fin de ir contribuyendo a la construccin de una cultura de Derechos
Humanos.

243

Un imperativo tico, poltico y profesional

Abraham Magendzo
128

Cabe hacer notar que en la educacin formal Pre-bsica, Bsica y Media este desafo
ha sido acogido a nivel del discurso oficial, en los Objetivos Fundamentales (OF) y
en los Contenidos Mnimos Obligatorios (CMO) incluyendo en diversos sectores del
currculo, y por sobre todo, en los Objetivos Fundamentales Transversales (OFT),
temas, aprendizajes y competencias que se vinculan estrechamente con los Derechos
Humanos.

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Desde el momento de la recuperacin de la democracia, se ha declarado que la

educacin debe asumir como desafo un rol central en la enseanza de los Derechos
Humanos y en el desarrollo de actitudes y comportamientos que se condicen con una
sociedad democrtica. sta debe ser respetuosa de todos los derechos - no solo civiles y
polticos, los que fueron duramente conculcados y violados durante la dictadura - sino
tambin los derechos econmicos, sociales y culturales, los derechos ambientales y los
de la solidaridad entre los pueblos.

Por lo tanto, se espera que los jvenes que egresan del sistema escolar se constituyan
en ciudadanos activos, crticos y deliberativos, que sean responsables del otro/otra,
vigilantes y atentos del cumplimiento de los Derechos Humanos en sus vidas
cotidianas, en sus comunidades y en el pas. Se espera que los estudiantes se apropien
de una cultura de los derechos humanos que permita avanzar en la construccin de
una sociedad ms justa, ms solidaria y garante de los derechos de las personas.
Sin embargo, constatamos que las instituciones de Educacin Superior, en particular las
universidades, no dan continuidad a este proceso educativo de formacin en Derechos
Humanos; no lo profundizan ni lo vinculan con el conocimiento disciplinario y con las
prcticas profesionales.
Por consiguiente, el proceso formativo se detiene, precisamente, en el momento
en que el estudiante debe asumir responsabilidades polticas, ticas y sociales como
ciudadano; momento en el cual tambin tendr que apropiarse de un rol profesional
128.- Post- doctorado en Curriculum, Instituto de Educacin Universidad de Londres, Inglaterra; Doctor en Educacin Universidad de California
(UCLA); Los ngeles, USA. Mster en Educacin e Historia de Universidad Hebrea Jerusaln, Israel. Profesor de Estado en Educacin,
Universidad de Chile. Actualmente es Director Acadmico del Doctorado en Educacin de la Universidad Academia de Humanismo
Cristiano y Director de Ctedra UNESCO en Educacin en Derechos Humanos.

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en el cual, muchas veces, actuar como planificador, gestor y/o ejecutor de acciones
directamente relacionadas con la enseanza/difusin de los Derechos Humanos.
No debemos olvidar que son los egresados de las universidades los que se van a
constituir en lderes de opinin, los que van a influir y contribuir en la construccin de
una sociedad respetuosa de los Derechos Humanos. Adems, no podemos desconocer
que la Universidad est llamada a formar profesionales que, no slo posean un
conocimiento slido y de excelencia en el campo de sus especialidades, sino que
tambin puedan influir en su medio social, cultural y laboral, donde el componente de
los Derechos Humanos es gravitante.

M i r a d a s

Es fundamental, entonces que stas, en su calidad de agencia social, deliberen en torno

a su rol ciudadano y cuestionen en qu medida han reproducido la visin ciudadana
imperante en la sociedad, que conlleva a reforzar las injusticias y las desigualdades
sociales. Las universidades debieran preguntarse, asimismo - tarea no fcil pero
desafiante - cmo, curricular y pedaggicamente, los Derechos Humanos pudieran
ubicarse y pensarse como eje articulador del conocimiento disciplinario, acadmico,
profesionalizante, conducente a la vida del trabajo y la produccin, con una mirada
tico-poltica?.

C r t i c a s

Este llamado que le hacemos a las universidades, desde una postura crtica, es ms que
nunca, un emplazamiento que est subyacente, ahora, en el movimiento estudiantil,
en sus exigencias transformadoras profundas de la misin y visin de las universidades.

Dicho de otra manera, la Universidad debiera, a nuestro parecer, en su cometido

social, aquilatar en qu medida el conocimiento que imparte est participando en la
formacin de ciudadanos democrticos, empoderados, sujetos de derechos, vigilantes
de su entorno social y cultural, ticamente responsables, capaces de reconocer al otro/
otra como un legtimo otro/otra, tolerantes, no discriminadores y respetuosos de la
diversidad social y cultural.
La Universidad debiera interrogar acuciosamente y por qu no decirlo, inquisitivamente,
al conocimiento disciplinario y sealar en qu forma ste est cooperando en la
resolucin de los graves y crnicos problemas que afectan a nuestras sociedades:

245

la pobreza, la violencia, la corrupcin, las desigualdades e inequidades, la violacin

de los Derechos Humanos, de los derechos civiles y polticos, econmicos, sociales y
culturales, de los derechos ambientales, etc.
En definitiva, se trata de que el conocimiento ciudadano y el disciplinario dialoguen
, para que ambos se repiensen, se refuercen, se enriquezcan mutuamente y no se
excluyan, ni anulen y ni compitan.

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En esta postura, por lo dems, se estar contribuyendo a dar solucin a un problema

que aqueja a la sociedad en su conjunto.

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Construir sinergia entre las universidades

Eliana Bronfman
129

La Ctedra UNESCO de la Universidad Academia de Humanismo Cristiano ha

implementado, desde el ao 2007, la enseanza obligatoria de los Derechos Humanos
para todos los alumnos de pregrado incluyendo, en especial, a aquellos pertenecientes
a las carreras de Pedagoga. Esto, con el fin de lograr que, como futuros profesionales,
los estudiantes tomen conciencia de su condicin de sujetos de derechos y tambin de
sus responsabilidades como tales.

M i r a d a s

Un ejemplo clave ha sido el homenaje pblico que el Alcalde de Providencia rindiera

recientemente, haciendo uso del aparato estatal al brigadier en retiro Miguel Krassnoff,
condenado judicialmente a 144 aos de crcel por los delitos de tortura, desaparicin
forzada y otros crmenes, considerados por la legislacin internacional sobre Derechos
Humanos, como crmenes de lesa humanidad.

C r t i c a s

Sin embargo, estos logros no guardan relacin con la actitud de indiferencia y rechazo
que, frente al tema de las violaciones a los Derechos Humanos, prevalece an en gran
parte de la sociedad chilena.

Esta situacin hace pensar en la necesidad cada vez ms inminente de seguir

construyendo sinergias entre las distintas universidades y otros actores de la sociedad
civil, con miras a influir en el desarrollo de un pensamiento crtico que sirva de sustento
a una sociedad ms justa y respetuosa de los Derechos Humanos.

129.- Abogada, jubilada de la Oficina del Alto Comisionado para los Refugiados (ACNUR) en Chile, coautora con Luisa Johnson del libro De
Enterezas y Vulnerabilidades, 1973-2003: Hablan los Mayores.

247

Derechos Humanos y Democracia

Nora Gatica
130

El campo de los Derechos Humanos en Chile se ha visto ampliado y convocado por el

potente movimiento estudiantil que ha puesto en el imaginario nacional la necesidad
de actualizar el derecho a la Educacin y lograr su vigencia plena, como una demanda
central para construir una sociedad democrtica real.

El movimiento estudiantil ha venido a ubicar dichos logros en un contexto menos

halageo y problematizador, ya que la segmentacin y fragmentacin del sistema
escolar chileno alcanza niveles de afrenta al derecho a una educacin de calidad para
todos los nios, nias y jvenes chilenos.

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Hasta la irrupcin de este movimiento social, se pensaba que la inclusin de elementos

de los Derechos Humanos en el currculo escolar prescrito, as como la ampliacin de la
cobertura escolar en todos los niveles de enseanza, eran notables logros en el camino
hacia el perfeccionamiento de la democracia chilena.

La ampliacin de la cobertura en el nivel terciario se ha hecho a partir del creciente

endeudamiento de las familias de menores recursos, de la proliferacin de instituciones
privadas de dudosa calidad y de la creciente desvinculacin del Estado chileno de su
responsabilidad ineludible.
Por otra parte, la crtica del movimiento estudiantil a la formacin profesional en Chile
muestra una situacin lamentable y preocupante para los derechos humanos. La lgica del
mercado que estructura la educacin chilena, ha empobrecido el horizonte de formacin
al concebir el xito profesional como un logro econmico individual. Esto, a expensas
de las necesidades sociales, del bien comn y de una formacin integral, ciudadana, que
ample las perspectivas profesionales y humanas de los estudiantes chilenos.
El cuestionamiento, en profundidad, de dichas lgicas y la denuncia de la ausencia
del derecho a la participacin estudiantil y acadmica en muchas instituciones del
nivel terciario, develan una formacin mediocre y antidemocrtica en dicho mbito de
enseanza.
130.- Profesora de Historia y Geografa, especialista en Educacin en Valores, por la Universidad de Barcelona; profesional del Mineduc, Chile
1992-2009; profesora e investigadora de diversas Universidades en Chile y Mxico

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En este contexto, trabajar en el desarrollo de una cultura de Derechos Humanos a

travs de la inclusin de este campo del saber en las mallas curriculares aparece como
una necesidad urgente.
La inclusin de una formacin en Derechos Humanos en las Universidades y en los
institutos y centros de Formacin Tcnica, debiera ser entendida como una formacin
integral, humanista y ciudadana es la que demanda el movimiento estudiantil.

M i r a d a s

Creemos que uno de los caminos para enfrentar la crisis es la construccin de una
amplia cultura de Derechos Humanos que promueva el buen trato y la concrecin
de los derechos polticos, sociales y culturales consagrados por los instrumentos de
las Naciones Unidas. Esto implica multiplicar la formacin ciudadana y la educacin
en Derechos Humanos en todas las instituciones de enseanza y en el conjunto de la
sociedad.

C r t i c a s

Tambin es necesario ubicar la formacin profesional en un contexto nacional y

mundial. ste exige que las personas sean educadas para sentirse sujetos de derechos y
protagonistas de su realidad. Vivimos en un mundo en crisis que ha ido concentrando
las decisiones polticas y econmicas en un pequeo grupo de poder. Esto nos est
llevando a una situacin insostenible, dada la pasividad de una poblacin formada en
esa lgica.

Por otra parte, la presencia de temticas de derechos humanos en el currculo escolar

prescrito, es un avance que debe defenderse. Ms an, ante el embate deshumanizador
de autoridades educativas que ven en el arte, la formacin ciudadana, la participacin
real de la comunidad educativa y de los estudiantes en la vida de la institucin escolar,
como un derroche y un peligro para esta formacin unidimensional y pasiva de la cual
se nutre el statu quo.
Las universidades, en especial las que forman profesores, estn llamadas a renovar
sus currculos, centrando la tarea pedaggica en la formacin de profesionales dignos
de su misin. Estos deberan estar conscientes de su condicin de sujetos de derecho
y de su protagonismo social. Deberan ser creativos y reflexivos, como una condicin
necesaria para la formacin de otros sujetos con conciencia ciudadana.

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En la base de la formacin de profesores, profesoras y profesionales en general, como

agentes activos de la promocin y cultivo de una cultura de Derechos Humanos en el
pas, debera estar la enseanza y reflexin sobre los diferentes tipos de conocimiento y
el protagonismo del conocimiento legtimo en las relaciones de poder; la necesidad
de un acceso democrtico a los universos culturales que posibilitan develar los discursos
de poder; la comprensin de la validez del conocimiento cotidiano y de los procesos
de creacin de conocimiento vlido y legtimo en diferentes campos del saber y el
desarrollo del espritu analtico, critico y problematizador.

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Contradicciones en una sociedad en transicin

Mara Teresa Pozzoli
131

En opinin de De Souza, el proyecto de la modernidad est caracterizado por un

equilibrio entre regulacin y emancipacin, convertidas en los dos pilares sobre los
cuales se sostiene la transformacin radical de la sociedad premoderna. Una cultura
autoritaria, premoderna como sta, se reproduce inter - generacionalmente, de una
manera bastante automtica.

M i r a d a s

La profunda desigualdad en la distribucin de la riqueza, y los legados del terrorismo de

Estado, han dejado enquistados la herencia del miedo, la inseguridad y la exclusin. A
pesar de que Chile aparece en el exterior como un modelo de consistencia econmica y
administracin fiscal prudente, hay un profundo descontento con el modelo neoliberal
y sus consecuencias econmicas para aquellos que no forman parte de la lite
econmica, afirmaba, el New York Times en una de sus ediciones, de agosto pasado.

C r t i c a s

En el contexto de una cultura autoritaria como la chilena, en relacin a la incorporacin de los

Derechos Humanos en Educacin Superior, hay un largo camino que an no se ha recorrido.
Entre quienes disean el currculo y definen los planes de estudio para la Educacin Superior,
no hay una conciencia real ni una conviccin tica, cvica y ecolgica, de la necesidad de
educar, en valores, a las prximas generaciones de profesionales, desde el reconocimiento
de la necesidad de ir construyendo una cultura real de los Derechos Humanos.

En los espacios de la educacin familiar y escolar todo est dado para poder formar
a sujetos sometidos, lo que despus es eficientemente reforzado y estabilizado
en los intercambios sociales cotidianos, en los espacios laborales, en las prcticas
institucionales, en los mensajes que recrean los medios de comunicacin. Por el
contrario, el desarrollo autnomo de sujetos de derecho requerira de una educacin
orientada a nios y jvenes, basada en relaciones de confianza y en experiencias
fundacionales marcadas por el apoyo y la proteccin.

131.- Maria Teresa Pozzoli es Doctora en Ciencias del Desarrollo Sustentable, Universidad de Guadalajara, Mxico.
Profesora Especial Universitaria y Licenciada en Sociologa de la Universidad de Buenos Aires, Argentina.
Magister en Ciencias Sociales, mencin en Psicologa Social, Universidad ARCIS, Chile.
Magister en Ciencias de la Educacin con mencin en Desarrollo Social. Universit Paris XII, Val de Marne, Pars, Francia.
Miembro de la Ctedra UNESCO de Educacin en Derechos Humanos.
Dirige el Instituto de Pensamiento Complejo. Acadmica de la Universidad Academia de Humanismo Cristiano (1993-2012).

251

Tambin en este contexto, surgen contradicciones que nos llevan a pensar que hay
seales emergentes de cambio que parten por el rechazo de nuestros universitarios de
este estado de cosas.

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Dentro del conjunto de los jvenes, de modo reactivo, y como expresin de un sistema
inmunolgico que reacciona frente a la enfermedad - si se permite la metfora
biolgica - ha adquirido protagonismo la lucha sostenida del movimiento estudiantil.
ste ha puesto a la clase poltica en jaque, encarnando una de las demandas que el
mundo adulto, formado en una conciencia autoritaria, permaneci silenciado a lo largo
de 40 aos. Su quietud, mantuvo este estado de cosas - sin que haya habido un cambio
real, cualitativo, de las polticas institucionales generadas por la dictadura en materia
de educacin.
Cabe preguntarse si el movimiento estudiantil, ms all de quienes ejercen su liderazgo,
posee una verdadera densidad emancipatoria entre sus bases.
Si bien los integrantes de este movimiento no vivieron aquellas pocas oscuras, s viven
sus secuelas y rechazan una forma de entender el mundo en el que el que siguen
teniendo protagonismo como personajes modlicos los Krassnoff, los Labb, los
Karadima. Estos continan representando valricamente a amplios sectores de
la sociedad y estn enquistados en espacios de decisin, a nivel del poder poltico,
econmico y social.
Cabe preguntarse entonces, si los rasgos de los sujetos activos que ejercen el liderazgo
del movimiento estudiantil, son un hecho aislado, o representan la caracterstica
de una conciencia juvenil ms masiva que se halla en sus bases de apoyo. Surgen
estas suspicacias, atendiendo, el legado portaliano, de el peso de la noche. ste,
histricamente ha apuntado a atenuar los conflictos emergentes en pos de mantener el
orden, antes que a asumir la responsabilidad a la que obligara, de realizar los cambios
sociales necesarios que permitieran modificar el mapa de distribucin y circulacin del
poder, que se ha mantenido ms o menos intacto en el perodo post-dictadura.
No olvidemos que podramos interpretar que el movimiento estudiantil universitario,
que circula por las calles, se conforma de cientos o miles? de jvenes que, en

252

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realidad, cargan con una experiencia biogrfica de haber sido educados como sujetos
sometidos.
Su presencia all, marchando, no es un indicador de una real transformacin valrica
actuada por sujetos de derechos.

En lo que a nosotros concierne, el espacio universitario del que participamos, no

se construye actualmente, en el cotidiano, como un espacio de reconocimiento de
derechos en manos de sujetos autnomos. ste est conducido por sujetos que
tambin fueron educados en una conciencia autoritaria, que invisibiliza conflictos, que
manipula para silenciar y que normaliza las prcticas autoritarias.

M i r a d a s

Esta manera de educar y de preparar a las nuevas generaciones de nuestros

universitarios, ha de ser rechazada por cualquier conciencia de un sujeto de derecho,
de la misma forma que rechazara esta manera de hacer poltica, esta manera de
organizar el modelo econmico, de tratar a la naturaleza, o de distribuir el poder y la
riqueza. En definitiva, rechazara este modelo de desarrollo que nos empuja a una
forma de existencia a-crtica, que es txica e inhibidora del desarrollo de cualquier
sujeto integral.

C r t i c a s

En definitiva, ste es un proceso en transicin y el cambio que est en gestacin es el

de un cambio de paradigma.

Falta mucho camino por recorrer.

253

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DESDE EL GNERO:
Desarrollo en Entredicho

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DESDE EL GNERO: DESARROLLO EN ENTREDICHO

Carolina Franch Maggiolo 132, Luna Follegati Montenegro 133
Paula Hernndez Hirsch 134, Isabel Pemjean Contreras 135
Ctedra UNESCO de Gnero
Universidad de Chile

El rostro del humanismo, el que preconiza el respecto de todos los seres humanos, sea cual sea
su sexo, su raza, su cultura, su nacin. De hecho si este humanismo es vlido en principio para
todos los hombres, el Occidente europeo previamente lo haba restringido slo a sus habitantes,
considerando a los otros pueblos como subdesarrollados, arcaicos, primitivos.
(Edgar Morin, Breve historia de la Barbarie. 2009)

Esta visin, impulsada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD), lo entiende como el proceso de ampliacin de las opciones de las personas
y mejora de las capacidades humanas (la diversidad de cosas que las personas pueden
hacer o ser en la vida) y las libertades, para que las personas puedan vivir una vida larga
y saludable, tener acceso a la educacin y a un nivel de vida digno, y participar en la
vida de su comunidad y en las decisiones que afecten sus vidas. (PNUD http://hdr.
undp.org/es/desarrollohumano/).

M i r a d a s

El desarrollo, comprendido desde el enfoque de capacidades pretende poner como eje

prioritario a las personas, en lugar de la concepcin que prim hasta la dcada de los
70, donde el nfasis estaba puesto en el progreso econmico.

C r t i c a s

Actualmente Chile es uno de los pases lderes, a nivel latinoamericano, en cuanto a las
cifras de desarrollo humano alcanzado.

El ndice de Desarrollo Humano (IDH), es la herramienta de clculo que clasifica el nivel

alcanzado por los pases organizados en las Naciones Unidas, segn 4 categoras: Muy Alto,
Alto, Medio y Bajo. Este ndice mide el progreso medio conseguido por un pas en tres
dimensiones bsicas del desarrollo humano: disfrutar de una vida larga y saludable, acceso
a educacin y nivel de vida digno. (PNUD http://hdr.undp.org/es/desarrollohumano/).
132.- Antroploga, Magster en Gnero y Cultura, Mencin Ciencias Sociales, Universidad de Chile.
133.- Licenciada en Historia, Magster en Comunicacin Poltica, Universidad de Chile.
134.- Antroploga social, Magster en Gnero y Cultura, Mencin Ciencias Sociales, Universidad de Chile.
135.- Antroploga Social, Magster en Gnero y cultura, Mencin Ciencias Sociales, Universidad de Chile.
Todas las autoras pertenecen al Centro Interdisciplinario de Estudios de Gnero (CIEG), Depto. de Antropologa, Universidad de Chile.

257

Estas variables son evaluadas a partir de la esperanza de vida al nacer; aos de educacin
promedio y aos esperados de instruccin; y Producto Interno Bruto (PIB), respectivamente.

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Segn el Informe Mundial PNUD de 2010, Chile ocupa el lugar 45 entre 169 pases, siendo el
tercero con Desarrollo Humano Alto y el mejor posicionado de Amrica Latina. No obstante,
nuestra regin es la que presenta, en conjunto, los mayores ndices de desigualdad. Por
esta razn, el IDH mencionado no representa una realidad para nuestro pas, sino ms bien
un potencial a alcanzar, ya que, en trminos simples y concretos, no todas las personas
acceden por igual a los beneficios del desarrollo. En este sentido, al calcular el IDH ajustado
por desigualdad o IDH-D, Chile baja 10 lugares en el ranking, disminuyendo su ndice de
desarrollo humano en un 19%.
Esta situacin nos permite continuar interrogndonos no slo sobre cules son las condiciones
que nos falta alcanzar para lograr la meta del desarrollo humano, sino tambin respecto
a los principios mismos del desarrollo en que nos hemos embarcado y su pertinencia en
nuestro particular contexto latinoamericano, considerando que sus lineamientos se han
instituido desde los pases nrdicos. En este sentido, los objetivos de equidad, igualdad y
libertad individual, que se encuentran en la base de la mirada socialdemcrata de la poltica,
han provocado - entre otras cosas - que la exclusin se proyecte como una ficcin, ms que
como realidad imperante.
Desde la perspectiva de gnero se ha insistido en la necesidad de corregir la mirada,
develando y reivindicando -a partir de la dcada de 1970- que los sujetos somos diferentes,
para denunciar con ello los principios hegemnicos que transforman dichas diversidades
en desigualdades y, por ende, en exclusiones. El enfoque de gnero elabor una crtica
profunda a los cauces del desarrollo y logr, gracias a la relevancia de los movimientos
feministas en el llamado primer mundo, tanto en la academia como en la advocacy ,
incorporarse en los lineamientos del desarrollo, situacin que tambin se vio reflejada en las
polticas pblicas chilenas.
136

137

138

136.- El gnero como categora de las ciencias sociales ha sido definido por diversas autoras feministas con nfasis particulares (Ortner, S.
1972; Ortner, S. y Whitehead, H. 1981; Lamas, M. 2000; De Barbieri, T. 1995; Montecino, S. 1996; Scott, Joan. 1996). No obstante existe
coincidencia al caracterizarlo como un sistema de ordenamiento social que se articula en torno al prestigio y al poder, asociados a uno u
otro sexo. El sistema sexo/gnero (Rubin, G. 1996) es una construccin cultural de las diferencias biolgicas, por lo tanto, las valoraciones
de lo femenino y lo masculino, as como los roles y posiciones que les son otorgadas no son naturales, sino que han sido elaboradas
por las sociedades humanas, normando el comportamiento de unos y otras, por lo que tambin puede entenderse como un sistema de
representacin y discursos que asigna significados (Butler, J. 2001).
137.- La hegemona, desde el pensamiento de Antonio Gramsci, comprende el control poltico, intelectual y moral, por parte de un grupo
dominante sobre otro u otros subalternos, por medio de la difusin de un discurso que fija significados particulares como universales.
138.- El concepto se refiere al proceso poltico llevado a cabo de forma individual o grupal, que busca injerir en las polticas pblicas y las
instituciones.

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No obstante, desde nuestra visin se vuelve necesario y pertinente preguntarnos si la

mencionada incorporacin ha significado el logro de un desarrollo con perspectiva de
gnero en el pas. Frente a ello, analizaremos si efectivamente los presupuestos que
buscan la igualdad y equidad de gnero diseados durante los ltimos veinte aos han
sido satisfechos. En el caso contrario, reconoceremos cules son las falencias y desafos
que an nos quedan para construir sociedades con mayores opciones, capacidades y
libertades y que stas sean extensivas para todas las personas, respetando la diversidad
y particularidad.

M i r a d a s

Como bien sabemos, el desarrollo es una teora nacida en el seno de los pases del
primer mundo y definida como una herramienta estratgica para la transformacin
de las condiciones de las naciones menos privilegiadas, donde se busca una mejora
en las situaciones de desigualdad de las personas a travs del fomento econmico
productivo. No se trata de una propuesta aleatoria, sino que responde a una visin
poltica particular sobre las condiciones que definen la calidad de vida de las personas,
junto con los estndares de crecimiento que buscan responder a tales fines.

C r t i c a s

Principales lineamientos del desarrollo

Los lineamientos del desarrollo han sido construidos, histricamente, a partir de las
nociones del pensamiento liberal, en cuanto sistema ideolgico imperante en occidente
desde el siglo XVIII. Esta corriente se ha fundamentado en los principios de igualdad,
fraternidad y libertad, legitimndose en el ideario de su supuesta capacidad de producir
sociedades igualitarias.
De esta manera, la racionalidad moderna se ha sustentado en dos discursos hegemnicos
complementarios y socialmente legitimados: el componente terico-poltico de la
democracia y el tcnico-econmico del capitalismo mercantil. La sincrona de ambas
fuerzas ha llegado a su punto extremo en el ideario de la democracia neoliberal, la cual
se instituy como nico camino para el logro del bienestar del ser humano, mediante
su realizacin individual en el mundo abstracto de la mercanca y el valor de cambio.
Sin embargo, consideramos que la democracia, en tanto promesa de sociedades
igualitarias, no ha sido lograda, como tampoco la premisa de la realizacin individual
259

de las personas, mediante el libre desenvolvimiento en el mercado. Por el contrario,

durante los siglos XIX y XX, las desigualdades amparadas en el paradigma democrtico
liberal fueron en aumento, contexto en el cual surgi el Estado de Bienestar.

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Desde los pases centrales e industrializados, este modelo se posicion como un

mecanismo de subsistencia del propio sistema en crisis, al desplegar una serie de
medidas de expansin del gasto social e implementacin de instituciones especializadas
para cubrir las necesidades educativas, sanitarias, de vivienda y proteccin social de la
poblacin, adems de una ampliacin de derechos de los grupos ms postergados.
En Amrica Latina dicho modelo fue adoptado, adems, para solventar la necesidad
imperiosa de cohesin interna de los estados nacionales. Tambin por la urgencia de
materializar y hacer viable el proyecto poltico republicano, mediante la intervencin
correctiva sobre las desigualdades, junto con la regulacin de las relaciones sociales
para el mantenimiento del orden y la coherencia interna.
Frente a este panorama, desde los pases primermundistas surgi la corriente del
desarrollo en tanto estrategia para lograr el despegue de los pases subdesarrollados,
a travs de medidas que permitieran aumentar el ingreso per cpita, tanto en Amrica
Latina, como en Chile (Kabeer, N. 1994).
Desde el enfoque desarrollista de los aos 60 , pasando por el desarrollo con equidad
de los 70 , el de la sustentabilidad ambiental de los 80 y hasta el modelo a escala
humana en los 90 , las distintas vas del desarrollo han separado los medios - el
crecimiento econmico - de los fines - la redistribucin para alcanzar el bienestar general
- quedndose eternamente en el primero. De esta manera, todas estas propuestas se
centran en el aspecto monetario, siendo herederos del liberalismo y hundiendo sus
139

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142

139.- El enfoque desarrollista crea que el bienestar general sera alcanzado gracias a la teora del chorreo, es decir, a travs del
enriquecimiento de las capas privilegiadas cuya riqueza alcanzara un punto tope, desde donde comenzara a caer hacia otros estratos
ms desfavorecidos. Por supuesto lo que logr fue el exacerbado incremento de quienes ocupaban tales posiciones ms favorecidas frente
a la inexistencia de redistribucin de esos privilegios.
140.- El desarrollo con equidad se defini como la bsqueda del crecimiento continuo del bienestar de los individuos y la distribucin de
beneficios a todos, sin embargo en la prctica se caracteriz por aumentar la cantidad de mano de obra disponible (principalmente por
la incorporacin de mujeres al trabajo asalariado) con el fin de producir ms. Es ac donde se ubica el denominado enfoque Mujeres en
el desarrollo (MED).
141.- La sustentabilidad ambiental plantea que debemos asegurar procesos que nos permitan establecer las necesidades del presente sin
comprometer en su resolucin a las futuras generaciones. Dichas necesidades, tanto presentes como futuras, son definidas desde un
enfoque econmico.
142.- Finalmente el enfoque a escala humana, si bien cumple con reconocer por primera vez al individuo como un sujeto con capacidad de
accin, su foco contina siendo la resolucin de necesidades econmicas.

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races en la creencia de que la satisfaccin de ciertas necesidades slo sera posible

mediante la regulacin mercantil y el intercambio econmico, excluyendo un sinfn de
dimensiones que involucran el bienestar de las personas.
Estas falencias tienen enormes consecuencias que hoy nos llevan a cuestionar la
posibilidad de transformarnos en sociedades desarrolladas, ms all del aspecto
econmico, donde se incluyan, por ejemplo, nuevas concepciones sociales sobre la
diferencia y el reconocimiento del/la otro/a.

143

144

M i r a d a s

Algunas de las aristas que ms tardamente se incorporaron a la discusin sobre el

desarrollo, fueron las problemticas impulsadas desde el gnero, cuya produccin y
discusin terica es considerable y ha sido plasmada entre otras cosas- en una serie
de tratados elaborados por la comunidad internacional , y ratificados por numerosos
pases latinoamericanos. Este proceso, adems, cont con el impulso otorgado por la
instauracin de la Dcada de la Mujer: Igualdad, Desarrollo y Paz (1975-1985) ,
decretada por las Naciones Unidas.

C r t i c a s

Esta crtica a los lineamientos, contenidos y profundidad del desarrollo en los sistemas
democrticos ha estado en la base de adaptaciones o nuevos enfoques- del desarrollo,
emergiendo como intentos de ajuste a un modelo cuyos fundamentos y objetivos,
finalmente no han sido puestos en cuestin.

Como resultado, es posible identificar tres enfoques de desarrollo: dos orientados hacia
las mujeres y otro relativo a la visin de gnero .
145

El enfoque del Bienestar o Asistencialista; y el de Mujeres en el Desarrollo

(MED), compuesto a su vez por tres nociones - equidad, antipobreza y eficiencia - se
identifican en el primer caso. Y el Gnero en el Desarrollo o Empoderamiento (GED),
en el segundo. Si bien las tres alternativas y sus distintas particularidades surgieron
consecutivamente, ello no signific una implementacin en orden estrictamente
secuencial, como tampoco la desaparicin de la anterior. Ms bien, los pasos de uno a
143.- Conferencias Mundiales de la Mujer: Mxico 1975, Copenhague 1980, Nairobi 1985, Beijing 1995. Convencin sobre la Eliminacin de
Todas las Formas de Violencia Contra la Mujer (CEDAW) 1979. New York 2000 Beijing + 5. Declaracin del Milenio, 2000.
144.- En 1975, las Naciones Unidas lanzan el Ao Internacional de la Mujer, con una Conferencia Mundial que se llev a cabo en Ciudad
de Mxico. La dcada de la mujer, decretada por las naciones unidas en el marco de esta conferencia, recoge el eslogan Igualdad,
Desarrollo y Paz que se basa en la consideracin de que no se puede lograr igualdad real y sostenible en un contexto de guerra, pobreza
y marginalizacin.
145.- El enfoque de mujeres, tal como su nombre lo indica, centra su preocupacin en la mejora de las condiciones de las mujeres, pero sin
cuestionar necesariamente las posiciones de gnero, mientras que el enfoque de gnero centra su inters en la transformacin de las
relaciones y construcciones de gnero que producen desigualdades en las sociedades.

261

otro han reflejado las transformaciones generales de las polticas de desarrollo del Tercer
Mundo, pasando de iniciativas de modernizacin acelerada -mediante estrategias de
necesidades bsicas asociadas con la redistribucin- hasta medidas compensatorias ms
recientes asociadas con las polticas de ajuste estructural. A continuacin revisaremos
ms detalladamente las caractersticas e implicancias de cada enfoque.

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Estado de Bienestar y Mujeres en el desarrollo

El modelo de Estado de Bienestar (Boserup, 1970; Buvinic, 1983; Moser, 1993) se
remonta a polticas de corte colonialista que, dentro de una serie de presupuestos,
concibe el rol reproductivo como un elemento fundamental en la superacin de
la pobreza. Ello se traduce en la supervivencia de la familia, cuyo rol fue otorgado
exclusivamente a las mujeres, en tanto receptoras pasivas del desarrollo y encargadas
de hacer llegar sus beneficios a las personas bajo su cuidado, es decir, hijos/as y esposo.
En este sentido, el enfoque de Bienestar ha tenido tres lneas fundamentales de accin,
todas de orientacin asistencialista. La primera consiste en la entrega de diferentes
bienes, tales como alimentos y vestuario a los hogares de mayor pobreza, situando
a las mujeres en el rol de receptoras de la ayuda. La segunda se centra en el control
de la natalidad y planificacin familiar, bajo el supuesto de que una de las razones
de la pobreza y el subdesarrollo de los pases del Tercer Mundo es el desfase entre el
crecimiento demogrfico y el econmico, apareciendo el primero como un obstculo
sustancial para lograr el segundo. La ltima, tambin en el mbito de la salud, se
encauza a corregir las preocupantes cifras de desnutricin infantil, que no garantizan
la adecuada reproduccin de la mano de obra en estas naciones.
Todas estas iniciativas tienen una fuerte connotacin de caridad y funcionan gracias al
trabajo voluntario femenino, para abaratar los costos de distribucin de los alimentos,
medicamentos, vestuario y otros bienes y servicios que se brindan a los/as necesitados/as.
En el caso de Chile, esto puede reconocerse en la relevancia que han tenido las mujeres
en el ejercicio de la caridad, desde el gobierno de Alessandri (1920-1925) con la
formacin del Cuerpo de Seoras, distinguidas damas de la alta sociedad que concurran
a los sectores ms desfavorecidos donde, adems de entregar mercancas, enseaban
a las pobladoras cmo deban ejercer su principal y nico aporte a la sociedad del
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momento: la maternidad. Este proceso pasaba por la figura de la visitadora social,

mujer preparada y debidamente remunerada para ejercer un rol mediador entre el
Estado, especficamente en su rol sanitario y el pueblo, hasta su profesionalizacin en
la carrera de Trabajo Social (Illanes, 1993).
Fueron estas mujeres quienes trabajaron en el fortalecimiento de los Centros de
Madres, en particular durante la dcada del 60, para convertirlos en organismos
receptores de la ayuda caritativa, principalmente vestuario, artculos de aseo y
alimentos. En este sentido, puesto que han ejercido un rol de gnero naturalizado,
las mujeres han figurado entre los agentes ms relevantes pero ms invisibilizados
del desarrollo.
A la vez, frente a los altos ndices de mortalidad infantil de la poca , las polticas
pblicas nutricionales, iniciadas desde la segunda mitad del siglo XX se centraron en la
construccin de la imagen de la mujer-madre, para instaurar un sistema de entrega de
frmulas lcteas bajo la responsabilidad exclusiva de ellas respecto al estado nutricional
de su progenie (Illanes, 1993). En este sentido, podemos reconocer, hasta la actualidad,
vestigios del enfoque de Bienestar en el sistema pblico sanitario nutricional.

M i r a d a s

Frente a este panorama el enfoque de Mujeres en el Desarrollo (MED), alternativa

que nace de la crtica al modelo de Bienestar, fue adoptado por la Agencia para el
Desarrollo Internacional de las Naciones Unidas (USAID) a partir de mediados de la
dcada del 70 (Buvinic, 1983; Kabber, 1999). Ello signific el paso de una preocupacin
universal de los programas orientados al bienestar -centrados en la familia- a uno
que enfatiz el rol productivo de las mujeres. La base argumentativa de las mujeres
de la USAID estuvo en la disputa, por medio de la visibilizacin del perjuicio que el
neoliberalismo haba causado en la situacin de las mujeres , de uno de los supuestos
del capitalismo: que la modernizacin lograra, de forma automtica, la equidad de
gnero. Su resultado fue la Enmienda Piercy al Acta de Ayuda Extranjera de los EEUU
(1973), que exigi que sus acciones impulsaran a las mujeres, dentro de las economas
nacionales, para lograr mejorar su status y as contribuir al proceso del desarrollo.

C r t i c a s

146

147

146.- La mortalidad infantil en 1933 alcanzaba a 232 por mil nacidos vivos. La ciudad de Concepcin tena el triste privilegio de ser la ciudad
con la ms alta mortalidad infantil conocida en el mundo occidental: 328 por mil (Illanes,1993:260). En la dcada del 1960, la mortalidad
infantil por desnutricin representaba el 60% del total de muertes (Illanes, 1993).
147.- Principalmente en base a la construccin de cifras de brechas entre varones y mujeres que demostraban que la situacin de las segundas
haba empeorado en relacin a los primeros, en los pases subdesarrollados.

263

Frente a ello, el enfoque antipobreza, que coincide con el fin de la Dcada del
Desarrollo y con la llegada de nuevos modelos a Amrica Latina, cambia el punto de
vista, atribuyendo la subordinacin de las mujeres a la carencia econmica (Moser,
1993). Bajo este argumento, pudo continuar con el empeo por integrar a las mujeres
al trabajo productivo, pero dejando de lado la disputa respecto a la divisin sexual del
trabajo y, por ende, invisibilizando el rol reproductivo de ellas.

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Durante la dcada del 70, el enfoque de la equidad, una de las tendencias al interior
de MED, reconoci el menoscabo que se haba cometido en contra de las mujeres,
particularmente a travs de la divisin sexual del trabajo (Moser, 1993). Dentro de su
crtica, rescat la necesidad de incorporarlas al desarrollo por medio del empleo y del
mercado, relevando su necesidad prctica de sustentarse econmicamente y apostando
a que, a travs del acceso a los recursos, las mujeres lograran aumentar su calidad de
vida. Sin embargo, tanto para las agencias de cooperacin, como para los gobiernos
de los pases del Tercer Mundo, dichos propsitos parecieron ser demasiado igualitarios
para su aplicacin, especficamente debido al debate sobre las responsabilidades
naturales de los sexos que contena su crtica.

No obstante, este enfoque tampoco pareci el adecuado para las instituciones encargadas
del desarrollo , por lo que en la dcada de 1980, surge el de la eficiencia (Moser, 1993).
ste representa una regresin no transparentada a los principios del Asistencialismo, pues
vuelve a poner el foco en el desarrollo en lugar de en las mujeres, asumiendo que hasta el
momento no se ha logrado el alcance del bienestar, pues se ha desperdiciado la mitad de la
mano de obra disponible: la femenina. En este sentido, es necesario fomentar el ingreso de
las mujeres al empleo formal, con lo que se espera conseguir adems, mecnicamente, una
mayor equidad entre los sexos. De este modo se relevan los conceptos de productividad y
eficiencia, claves para las polticas de ajuste estructural.
148

En Chile, este enfoque se reconoce en determinados principios que han regido las
polticas y programas orientados especficamente a la superacin de la pobreza, pues
se han basado en el modelo de familia nuclear y su consiguiente divisin sexual del
trabajo . Esto no slo refuerza los estereotipos de gnero que duplican y triplican las
labores de las mujeres, al no contabilizar las labores reproductivas como un trabajo,
sino que tambin la valoran y reivindican () como pilar del hogar (garante del
149

148.- USAID, Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, entre otros.

149.- Situando bsicamente a los varones en lo productivo-pblico y a las mujeres en lo reproductivo- privado.

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ordenamiento familiar) [e] intentan finalmente, a travs de la mujer como sujeto de poltica,
intervenir en el ncleo familiar (Armijo, 2003:86).
Sumado a ello, las polticas se focalizan segn la clase social, siendo el grupo objetivo las
mujeres consideradas en extrema pobreza. Para ellas se definen ciertas acciones orientadas
a su insercin al mundo laboral, sin apuntar a una redistribucin de las labores domsticas,
e integrndolas en ocupaciones sexualmente segmentadas que reproducen las lgicas ya
existentes. Es decir, si la mujer tiene un pequeo negocio de venta, la poltica o programa
buscar mejorar su condicin en tanto tal, sin preguntarse por la necesidad de un cambio
social para mejorar su posicin de gnero. A la vez, se refuerza el individualismo y
atomizacin, al no potenciar su vnculo con la comunidad.
150

C r t i c a s

Si bien estas medidas pueden transformar las condiciones materiales de las mujeres y,
efectivamente, integrarlas al mercado laboral, no transforman su posicin en las estructuras
de gnero y menos an, el rol que le cabe al Estado en dicha ecuacin (Armijo, 2003).

M i r a d a s

Como ejemplo podemos mencionar el anlisis de Claudia Serrano (2007) de uno de los
programas paradigmticos para la superacin de la pobreza en el Chile actual, el Programa
Puente Chile Solidario. ste, si bien se propone entregar ciertas habilidades a las familias
para satisfacer las condiciones mnimas requeridas [definidas por el logro de 7 pilares bsicos:
salud, educacin, habitabilidad, trabajo, ingresos, dinmica familiar e identificacin], a fin
de que a futuro sus integrantes tengan oportunidades reales de mejorar su nivel de vida
(Serrano, 2007:321), en la prctica termina por enfocarse en la lgica del asistencialismo,
centrndose una vez ms, en las mujeres como receptoras pasivas. As lo demuestran sus
estrategias de solucin urgentes, tales como la entrega de bonos para que las familias
incrementen sus ingresos y consumo, en lugar del fortalecimiento del desarrollo social por
medio de la asociatividad. A la vez, el Programa define que el Bono de Proteccin a la Familia
ser entregado a la mujer jefa de familia o a la pareja del jefe de familia (Larraa, Contreras,
Tagle, 2009:7), posicionando a las mujeres como las porteras familiares.
151

De este modo, en la prctica, mujer y familia son homologadas, reforzando los estereotipos
de gnero y la divisin sexual del trabajo. An ms, tanto hombres como mujeres que
participan en el programa consideran que el bono familiar es una especie de retribucin a
150.- Esto es lo que se conoce como segregacin horizontal, cuando las mujeres copan los oficios y profesiones que constituyen prolongaciones
de los roles domsticos, como aquellos asociados a la salud, los cuidados y la educacin.
151.- Beneficio vinculado al cumplimiento de los trminos del contrato familiar que se firma con cada familia.

265

la mujer en su rol de captadora y administradora de los recursos que logra obtener del
Estado y del municipio (Armijo, 2007:328).
Podemos acotar que MED es una estrategia, lo que implica la posibilidad de generar
nuevas negociaciones. Sin embargo, se basa en un enfoque liberal que busca ms bien
adaptar el modelo existente integrando a las mujeres, ms que proponiendo un cambio
paradigmtico que apunte a repensar el tipo de relaciones sociales y con sentido de
poder a nivel estructural, colectivo e individual.

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Desde esta crtica surge el segundo gran enfoque, denominado Gnero en el

Desarrollo (GED), el cual corresponde a un nuevo giro en los planteamientos y
perspectivas implementadas hasta ese momento.

Entre la teora y la prctica: Gnero en el Desarrollo.

Finalmente, en la Conferencia Mundial de la Mujer, en Nairobi (1985) las feministas
de los pases perifricos dieron a conocer su propia propuesta para la incorporacin al
desarrollo : no de las mujeres, sino del gnero. Esta propuesta fue llamada Gnero en
el Desarrollo (Molyneux, 1985; Young, K, 1988; Anderson, 1992; Moser, 1993; Parpat,
1994; Kabeer, 1999).
152

El desplazamiento desde el concepto de mujeres al de gnero, obliga a reorientar

la atencin hacia las subordinaciones. En este sentido, reconoce la existencia de
mltiples variables que influyen en esta situacin, tales como la raza, la clase, el nivel
educacional, la opcin sexual, el gnero y la edad, entre otros. De esta manera, una
vez que reconoce las desigualdades entre varones y mujeres, no sita sus motivos en
causas nicas, pues es imposible pensar en una subordinacin unilateral cuando se
consideran las variables antes mencionadas.
Sus objetivos, por ende, se configuran en torno al logro de sociedades donde no exista
ningn tipo de subordinacin; donde las necesidades prcticas sean derechos bsicos,
y la pobreza, con todas las formas de violencia sean eliminadas; y donde cada persona
pueda desarrollar su creatividad y su potencial, principalmente gracias a la liberacin
152.- Ellas tenan una postura crtica respecto a los enfoques MED dada su tendencia al etnocentrismo y a no tener en cuenta las particularidades
en que se desenvuelven las vidas de las mujeres de los pases de Amrica Latina y frica.

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El enfoque de Gnero en el desarrollo, implica entonces un vuelco en la manera

de hacer y ser en el desarrollo. Primero se piensa en estrategias de largo plazo, que
cambien la condicin de las personas y no slo su posicin, apuntado a las necesidades
estratgicas ms que a la resolucin de las necesidades prcticas (Young, 1988);
donde los propios sujetos involucrados se hagan parte del desarrollo que intenta
promoverse. Adems reconoce las diversas dimensiones que posee el rol de las mujeres,
tanto en el trabajo productivo, como reproductivo y comunitario.

M i r a d a s

Gnero en el desarrollo (GED), es uno de los mayores avances realizados tanto en

los anlisis tericos como en la prctica del desarrollo en los ltimos tiempos. Surge de
la necesidad de entender tanto las desigualdades entre mujeres y hombres, como las
relaciones entre ambos, el impacto de las mismas en el desarrollo, as como las fuerzas
que perpetan dichas desigualdades y las que las pueden cambiar. En el pasado se
daba muchas veces por supuesto que las mujeres se beneficiaban automticamente,
casi de manera natural, de los esfuerzos de desarrollo. Sin embargo, se hizo evidente
que si ellas no participaban explcitamente en todas las fases de la programacin es
probable que su situacin tendera ms bien a deteriorarse que a mejorarse. Por ello
el enfoque GED no busca slo integrar a las mujeres en el proceso de desarrollo, sino
tambin investiga el potencial de las intervenciones para transformar las relaciones
desiguales sociales/de gnero. (Gua Metodolgica para integrar la perspectiva de
gnero en proyectos y programas de desarrollo, 1998: 37).

C r t i c a s

de la dominacin colonial y poscolonial, la movilizacin poltica, la generacin de

conciencia y la educacin popular.

153

Si bien GED se opone a todo tipo de subordinacin , aqulla por caractersticas de

gnero, es una de las que debe ser resuelta con mayor urgencia, propendiendo al
empoderamiento de los grupos subordinados, en este caso de las mujeres.
154

En las propuestas de GED es posible distinguir dos momentos (Kabeer, 1999). En el

primero, de generacin de poder y autonoma , se define que las mujeres son las que
155

153.- Necesidades prcticas se refiere a cubrir las necesidades bsicas, por ejemplo, salud, alimentacin, donde los proyectos se focalizan
en intervenciones determinadas que apuntan a salir de la posicin desfavorable en que la poblacin se encuentra, mientras que las
necesidades estratgicas se dirigen a promover un quiebre en la estructura de desigualdad, desde los propios sujetos que se encuentran
subordinados.
154.- Las de raza y clase han sido las ms relevantes en Amrica Latina y el Caribe si consideramos que la poblacin originaria de estas tierras es
indgena, caracterstica que ha estado indisolublemente unida a la pobreza.
155.- Desde La Conferencia de Nairobi (1985) hasta la de Beijing (1995).

267

tienen que precisar sus necesidades, gestionar los procesos y apropiarse o mantenerse
en control del resultado de stos, a partir de espacios propios donde se forja poder,
para luego vincularse con asuntos ms amplios. As el desarrollo debe ser un vehculo
de cambio de las relaciones de gnero.

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Sin embargo, esta idea es recogida slo por algunas agencias de desarrollo, pues
sus planteamientos de cambios profundos y revolucionarios nuevamente parecen
demasiado radicales para ser traducirlos en polticas pblicas. Poco a poco y gracias
al trabajo realizado por el movimiento feminista, organismos no gubernamentales
y agrupaciones civiles de mujeres han logrado que algunas de sus demandas sean
aceptadas por los gobiernos y organismos internacionales. Estos han comenzado a
propugnar la necesidad de orientar y focalizar ciertas polticas hacia las mujeres, con
una perspectiva de gnero.
Al igual que lo sucedido en los otros pases latinoamericanos, este enfoque no fue
aplicado en Chile. No obstante, su planteamiento y discusin a nivel internacional,
logr insertar la temtica como una necesidad impostergable para el desarrollo,
estableciendo su presencia en todas las convenciones internacionales que han sido
ratificadas por la mayora de los pases. De esta manera, la equidad de gnero se
transform en un mandato ineludible (aunque incumplible).
Con este panorama como teln de fondo surge el segundo momento de GED .
Para este perodo, si bien se mantena el debate sobre el concepto de gnero, ste y
las propuestas de desarrollo que le acompaaban ya haban sido foco de la opinin
pblica internacional . Por tanto, el enfoque se estableca como una efectiva forma de
avance para el diseo e implementacin de algunas polticas pblicas capaces de incidir
en una mejora en la situacin de las mujeres.
156

157

Si bien el nfasis en el primer perodo GED se centr en el tema del cambio cultural
y, especficamente, en el cuestionamiento de las relaciones de poder en los espacios
privados, en esta segunda etapa se produce un giro hacia los niveles macrosociales,
apostando a la membreca en la comunidad social y poltica, explorando asuntos de
inclusin y exclusin social.

156.- Desde Beijing (1995) en adelante.

157.- En particular la CEDAW, Convencin para la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin contra la Mujer, 1979.

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Esto se tradujo en Latinoamrica, inmersa en un contexto de post dictaduras, en la

creacin de distintas oficinas, secretaras o ministerios pblicos encargados de los
asuntos de las mujeres, reconociendo el rol que le cabe a los distintos estados en la
construccin de la equidad de gnero.

M i r a d a s

Ello se ha materializado en la construccin de los dos planes de Igualdad de

Oportunidades (PIO). El primero (1994-1999) se centr en la incorporacin de los
asuntos de las mujeres a las prioridades estatales y estuvo acompaado de una
importante realizacin de estudios para determinar la situacin y necesidades de las
mujeres. El segundo (2000- 2010) se orient a fortalecer una institucionalidad acorde
con estos objetivos, en sintona con los procesos de modernizacin del Estado, desde
donde surge la necesidad de la transversalizacin del gnero en el Estado (Guzmn,
2002; Armijo, 2003).

C r t i c a s

En el caso chileno, surge en 1991, junto con el primer gobierno de la Concertacin,

el Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM). ste, desde sus inicios se orient a lograr
que toda accin realizada desde el Gobierno incorpore la promocin de los derechos
de las mujeres, articulndose con la dimensin de gnero, al enfatizar en que ello debe
ser orgnico para el mejoramiento de la calidad de vida de todos/as los/as chilenos/as.

En este sentido, la estructura del SERNAM, a pesar de ser un servicio para la mujer y no
para el gnero, tiene una orientacin que se acerca al enfoque GED. Su propsito es
modificar la posicin de subordinacin que ellas ocupan, cambiando as las relaciones
de gnero que han operado tradicionalmente en la sociedad chilena. A la vez, y en su
dimensin estratgica, apunta a permear toda poltica, programa, proyecto y accin
realizada por el Gobierno, tenga o no relacin con los asuntos de las mujeres. sta
es la causa principal de la implementacin, en 1998, del sistema de equidad de gnero
en el Programa de Mejoramiento de la Gestin (PMG). ste busca incorporar la
perspectiva de gnero en cada uno de los servicios entregados por las instituciones
pblicas .
158

El segundo momento del enfoque GED en Chile se tradujo, por tanto, en la formacin
de la estructura y los lineamientos basales del SERNAM, es decir en sus principios
158.- El PMG de gnero, como se le conoce coloquialmente, se basa en 4 etapas sucesivas: Diagnstico de la incorporacin de la perspectiva de
gnero en los servicios entregados por la institucin, elaboracin de un plan para incorporar la perspectiva de gnero en la entrega de sus
productos, validado por SERNAM, implementacin y un informe de resultados presentado a SERNAM, que de ser aprobado significa un
incentivo monetario para los/as funcionarios/as pblico/as por el cumplimento de objetivos de gestin.

269

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orientadores, frente a lo cual nos preguntamos si ello se mantiene en su traduccin a

las acciones prcticas. En este sentido, seguimos el anlisis realizado por Armijo (2003)
donde seala que las polticas del SERNAM, cuyo objetivo centrado en proponer
planes generales y medidas conducentes a que la mujer goce de una real igualdad de
derechos y oportunidades respecto al hombre en el proceso de desarrollo nacional,
no han tendido a dicho objetivo ni en sus lineamientos generales ni en su contenido.
Y esto se ha producido, vale complementar el argumento, por la tendencia a una
visin asistencial en el diseo de polticas, que ha conducido a reproducir en el nivel
cultural las dinmicas discriminatorias preexistentes (Armijo, 2003:190). En sntesis, la
traduccin desde los principios macro de la institucin a su puesta en prctica, significa
que pasamos de una estrategia GED hacia los lineamientos propios de MED.
En efecto, GED exige la modificacin de las pautas culturales preexistentes, que es donde
se afincan las desigualdades de gnero. Este objetivo podra lograrse con polticas de
corte promocional. Sin embargo, en nuestro pas tradicionalmente se ha identificado
a las mujeres como grupo vulnerable, lo que lleva a verlas como vctimas y no como
sujetos de su propio desarrollo (PNUD, 2000:8), proponiendo polticas asistencialistas,
las que ms all de los adelantos formales (dictamen de leyes o promulgacin o
cumplimiento de una norma) carecen de la capacidad para actuar transversalmente en
la sociedad y estn muy distantes de la posibilidad de influir en el aspecto simblico de
la misma o en los aspectos ms estructurales (Armijo, 2003:187).
Por estos motivos, en Chile se ha producido una confusin bastante perversa que ha
homologado el enfoque de gnero al enfoque de mujer, reduciendo el primer concepto
desde una visin integradora a una centrada exclusivamente en las mujeres en cuanto
grupo objeto de ayuda.
La banalizacin de la perspectiva de gnero ha llevado al aumento de las reticencias
de la poblacin en general hacia este tipo de reivindicaciones. Se ha cuestionando el
principio de igualdad de oportunidades sobre el cual se han elaborado gran parte de
las polticas sociales en los gobiernos democrticos postdictadura ya que cuestiona su
criterio de inclusin y visibiliza las diferencias. Es decir, la igualdad de oportunidades
puede identificar a grupos sociales que deben estar incluidos socialmente, ya sea por
un deber tico o un fin democrtico, privilegiando su entrada o acceso, pero dicha
inclusin puede ocultar o posponer la adquisicin de derechos de otros grupos que hoy
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estn invisiblizados (por ejemplo los derechos de las parejas convivientes homosexuales
y lesbianas, los trabajadores informales) (PNUD, 2000:35).
Lamentablemente, entonces, la estrategia GED no ha llegado a materializarse e
implementarse en la prctica, desde la institucin chilena que debiese encargarse de
ello: SERNAM. Esta situacin tiene como efecto la dificultad o imposibilidad- de la
implementacin de un modelo de desarrollo que incluya una perspectiva de gnero
donde prime el respeto a la subjetividad de las personas y a la diversidad y libertad que
stas debiesen gozar en un sistema democrtico.

M i r a d a s

Quizs haya llegado el momento de criticar esa actitud que domina nuestro mundo:
el liberalismo tolerante y multicultural. Quizs se deba rechazar la actual despolitizacin
de la economa. Quizs resulte necesario, hoy en da, suministrar una buena dosis
de intolerancia, aunque slo sea con el propsito de suscitar esa pasin poltica que
alimenta la discordia. Quizs convenga apostar por una renovada politizacin. (Zizek,
Slavoj. En defensa de la Intolerancia. 2009)

C r t i c a s

Ataduras y Compromisos. Critica al modelo liberal.

Como hemos sealado a lo largo del artculo, las transformaciones sociales, polticas y
culturales durante el siglo XX, han perfilado una constante mejora en diversos ndices
en cuanto al desarrollo humano. El ingreso al mundo laboral, y las transformaciones
mundiales desde la Segunda Guerra en adelante, fomentaron la discusin en torno
a los derechos de hombres y mujeres. Si bien alcanzamos la universalidad de stos,
ejemplificados mediante el acceso a la educacin y al voto, a la representatividad en
cargos polticos y a los trminos de igualdad ante la justicia, ello no ha significado un
cambio profundo y radical de los roles de gnero.
Asimismo, la progresiva frecuencia de catstrofes ambientales, sociales, psquicas y
culturales en los distintos pases, particularmente en los de nuestra regin, hizo que
los trminos de desarrollo y calidad de vida aparecieran cada vez menos armonizables.
Desde nuestra perspectiva, presenciamos un agotamiento de un estilo de desarrollo,
tanto desde el paradigma econmico del cual es parte, como tambin desde el sistema
271

poltico que nos constituye como pas. Mediante una lectura de gnero, podemos
sealar que los desafos para alcanzar sociedades efectivamente igualitarias, libres y
justas ha sido una utopa ms que una prctica.

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En este sentido, hemos iniciado un ejercicio crtico-reflexivo sobre los alcances e implicancias
del concepto de desarrollo, que sustenta y legitima la divisin dual y antagnica que
crea una matriz sociopoltica y econmica de la otredad, sellando un mapa geopoltico y
referencial asentado en los clivajes de centro/periferia; ricos/pobres; norte/sur; occidente/
oriente; desarrollados/ subdesarrollados; primer mundo/ tercer mundo, etc.
El desarrollo como representacin emblemtica de el camino o la va para el
progreso se posiciona de manera hegemnica, inapelable, como meta y objetivo a
alcanzar. Lo complejo es que este tipo de representacin transmite valor. Es decir, a
nivel mundial es compartido y aceptado, desechando de manera radical cualquier tipo
de argumento que proponga alternativas de pluralidad.
As, el desarrollo se transforma en norma-marco, doctrina de lo racional, efectivo,
eficiente y como la nica posibilidad de salida adecuada de la pobreza y la vulnerabilidad.
En tanto pensamiento poltico- econmico, se instala desde lo universal, posicionando
a las naciones en escalas jerrquicas con pisos o niveles (al estilo de un ranking) que
marcan su lugar dentro de un sistema valrico de estatus y prestigio . As, formando
parte esencial de la estrategia del discurso colonizador que se mantiene vigente -donde
Europa figura como la cuna del saber- ilustrando a determinadas naciones, apoyando
y gerenciando este desplazamiento desde la barbarie a la civilizacin, de lo precario,
pobre e inestable, a lo consolidado, rico, estable y ordenado. Tal como seala Morin:
A pesar de todo, la mayor parte del mundo occidental no ha abandonado la idea de
que la racionalidad es el privilegio y el monopolio de los occidentales. Llegamos as a
dos ideas complejas. En primer lugar, Europa occidental, hogar de la ms importante
dominacin que haya existido en el mundo, es tambin el nico hogar de las ideas
emancipatorias que van a socavar esa dominacin. (Morin, 2009: 52).
159

Por tanto, el enfoque desarrollista liberal y democrtico, es la cara moderna y

amigable de la expansin colonial, discurso que contina con la tradicin de la
159.- Fukuyama en su texto, La Construccin del Estado, genera matrices, muy claras de los lugares que ocupa cada pas, en cada continente
de acuerdo al orden, estabilidad y desarrollo, efectivamente el ranking elaborado, da como pases sobresalientes a quienes son parte de
Europa como Francia, Alemania, Inglaterra, adems de Amrica del Norte como Canad y EEUU.

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poltica imperialista, que concibe a las personas como receptoras de los beneficios
del progreso y no como sujetos autorreflexivos respecto de su devenir y partcipes
del mismo.

En concordancia con lo anterior, pensamos que el desarrollo, tal como se ha impuesto

hasta ahora, presenta una compleja narrativa que opera como soporte de la diferencia,
traducida rpidamente en desigualdad. Esto estructura un sistema y orden jerrquico
a escala planetaria, ya no slo entre lo femenino y masculino, como estableca el
enfoque MED. ste devela la compleja articulacin entre sexo, clase, raza, territorio,
religin y sexualidad lo que generan una ecuacin que aumenta exponencialmente
la discriminacin, nudo crtico en el cual se ha enfocado GED.

M i r a d a s

El gnero, posicin desde la que se estructura nuestra crtica, refuerza que la

modernizacin del Tercer Mundo no debe implicar una occidentalizacin. Por ende,
las prcticas e instituciones polticas, sociales y econmicas ya sean liberales o
socialistas, definitivamente no son las nicas posibilidades de respuestas existentes
a los problemas del desarrollo que enfrenta este sector del mundo. (Mignolo, 2007,
Segato, 2007, Spivak, 2009, Said, 1990, Hall, 1999). Gayatri Spivak reflexiona: La
Organizacin Mundial del Comercio es el brazo econmico; las Naciones Unidas,
el poltico y la Declaracin Universal de los derechos Humanos, el jurdico. Esta
estructura de gobierno mundial establecida de manera difusa no necesariamente
acta a favor de los estados del Sur global. (Spivak, 2009: 100).

C r t i c a s

Frente a lo anterior, consideramos pertinente preguntarnos Qu desarrollo

queremos?, Cmo participamos en l? Cules son nuestros conceptos de libertad
y felicidad?

Si la emancipacin significa adaptarse a las normas, criterios y valores de una

sociedad que durante centurias estuvo dominada por los hombres, aceptando
sin cuestionar los mismos valores materiales y simblicos que los del grupo
dominante, entonces la emancipacin no basta. Debemos liberarnos de la idea
simplista de que podemos compensar los siglos de exclusin y descalificacin
padecidos por las mujeres con una rpida integracin en la fuerza laboral,
auspiciada por el Estado y en las instituciones y en los sistemas de representacin
simblicos es preciso que las recin llegadas puedan redefinir, y estn
273

habilitadas para ello, las reglas del juego a fin de establecer una diferencia y
lograr que dicha diferencia se perciba concretamente (Braidotti, R, 2004: 155).
Como feministas sostenemos que pensar el desarrollo desde esta postura implica
considerarlo como un hecho y una prctica situados histricamente, y ya no como un
tipo de discurso que levanta una representacin esttica, esencialista, universalizante
y homogeneizadora.

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Desde la historia podemos reconocer y evidenciar que este paradigma no ha operado

realmente con un enfoque de gnero, sino ms bien a travs de un arreglo desigual y
sexista de las relaciones sociales.

274

La radicalidad del problema requiere abrir nuevamente el debate, para mostrar las
consecuencias e implicancias en trminos prcticos y tericos, sometiendo el concepto
de desarrollo constantemente a escrutinio, cuestionando nuestras creencias y
adhesiones a la luz de las nuevas circunstancias polticas.
Retomando el problema sobre el que se nos invit a reflexionar, referido a lo que
nos falta como pas para alcanzar el desarrollo, podemos sostener que los ajustes
realizados en los ltimos cincuenta aos, han posibilitado una mejora en trminos
econmicos-demogrficos, lo que sin embargo, no se ha plasmado en la apertura de
nuevas posibilidades de libertad y equidad de gnero.

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G N E R O :

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REQUISITOS PARA UN
DESARROLLO SIN VIOLENCIA

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REQUISITOS PARA UN DESARROLLO SIN VIOLENCIA

Dra. Laura Germain 160
Ctedra UNESCO de Abordaje de la Violencia: un desafo transdisciplinario
Universidad de Chile.

Una discusin sobre el desarrollo esperable y deseable de un pas o una regin puede
moverse en varios niveles de anlisis.

M i r a d a s

En el primer caso, el anlisis de los atributos generales y centrales para el bienestar de

una poblacin dada, se presentan serios problemas tericos y prcticos. Esto ocurre
porque distintos actores y observadores tienen opiniones muy diversas sobre cules
son las caractersticas generales ms importantes de una sociedad, para hacer de ellas
objetivos prioritarios.

C r t i c a s

Por una parte en relacin con ciertos atributos generales de la sociedad bajo examen y
que se consideran centrales para el bienestar econmico, social, poltico y cultural de
los habitantes de tal sociedad. Por otra, las consideraciones sobre desarrollo deseable
pueden focalizarse en ciertas reas o sectores del acontecer social que, por cualquier
razn, se definan como elegibles.

Como sabemos, la mayora de los especialistas en desarrollo econmico consideran

que la mejor medida del desarrollo es el ingreso per capita y que de ste dependen el
resto de los atributos deseables, siempre que al crecimiento econmico se agregue una
buena distribucin de los ingresos y una Educacin de calidad.
Hay, sin embargo, otros actores, observadores y, sobre todo, gestores de polticas que
reconociendo como esencial el crecimiento econmico, medido por el mejoramiento
del ingreso per capita, piensan que ste es un indicador que por s mismo dice poco
respecto a la calidad de vida de los miembros de cualquier sociedad. Qu pasa se
preguntan - si junto al crecimiento econmico no hay libertades polticas o de otra
naturaleza? La Alemania nazi es un ejemplo seero de este argumento. A su lado, un
tercer grupo puede sostener que an con desarrollo econmico y libertades polticas, la
160.- Profesora de Neuropediatra de la U de Chile. Psico terapeuta familiar. Presidenta y directora de la Fundacin para la Prevencin de la
Violencia Infantil, docente de la Academia judicial de Santiago.

279

calidad de vida de la gente no es alta porque no tiene acceso fluido a ciertos servicios,
como ocurre en Estados Unidos con la salud.
Habr en fin quienes sostengan que aunque todo lo anterior est disponible, si hay
inseguridad por alta criminalidad (ciertos barrios marginales) o por guerras (Israel y
Palestina) o si existe discriminacin social, religiosa, econmica o poltica no se puede
hablar con propiedad de un desarrollo que efectivamente mejore la calidad de vida.

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Las dificultades metodolgicas que han enfrentado y aun enfrentan las distintas
instituciones mundiales que intentan medir calidad de vida - de la Organizacin de las
Naciones Unidas (ONU), de la Universidad de California (UCLA) y otras - dan cuenta
de los problemas tericos y metodolgicos que presentan las formulaciones generales
del desarrollo.
Es claro adems, que estas consideraciones suponen que quienes participan en esta
discusin, en este caso especialistas chilenos de las Ctedras UNESCO tienen, por una
parte las competencias y, por otra, el tiempo y los formatos de interaccin suficientes
como para llevar adelante una discusin fructfera sobre el desarrollo general deseable
para nuestro pas.
Como no creo tener las mltiples competencias requeridas y tampoco he tenido el
tiempo suficiente ni las discusiones pertinentes con los otros directores de Ctedras
UNESCO, en lo que sigue me limitar a explorar el desarrollo futuro deseable de la
especfica rea de mi competencia.
Es ms, dado que me parece que esta rea (violencia) es de todos modos demasiado
amplia para hacer consideraciones detenidas y fructferas sobre ella, especificar la
violencia en solo uno de sus aspectos: la violencia infantil. sta, por su frecuencia o
importancia real en la vida futura de los nios y de sus familias, requiere de polticas
pblicas de mucha calidad y alcance en Chile.
En este documento abordamos, en apartados sucesivos, algunos de los siguientes
aspectos de la violencia infantil:

280

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V I O L E N C I A

Las dimensiones del problema, tanto en trminos de sus magnitudes,

estadsticas generales y de sus diferentes formas.
Los dispositivos legales e institucionales que a la violencia infantil se refieren
y las prcticas concretas de los diversos mecanismos (sistemas Judicial,
Educativo, de Salud) y de sus integrantes: jueces, fiscales, padres, profesores,
mdicos, psiclogos, etc.)

La violencia infantil, es decir el ejercicio de conductas agresivas, tanto fsicas como

psicolgicas contra los nios, tiene una alta frecuencia en Chile y en todo el mundo.
Ella es practicada, mayoritariamente, por adultos de ambos sexos, siendo mayor
la violencia fsica grave (lesiones, fracturas) y abuso sexual generado por hombres,
mientras las mujeres participan ms frecuentemente en abandono y violencia
psicolgica. Tambin la hay practicada por adolescentes, en general mayores que la
victima (abuso sexual) y tambin existe bullying en que ambos profesionales pueden
ser de su mismo nivel etario.

M i r a d a s

Dimensiones de la violencia infantil

C r t i c a s

Las polticas pblicas y los comportamientos sociales que nos parece

importante establecer para lograr un efectivo desarrollo deseable en cuanto
a la violencia infantil esto es para bajar su incidencia y prevalencia, y para
mejorar la calidad de vida de las victimas en los casos en que tal violencia se
siga produciendo.

Los espacios con mayores ndices de violencia son los hogares, las escuelas, los
internados y el vecindario (en ese orden), es decir en donde el nio est en contacto
habitual con las mismas personas.
En encuestas internacionales que consideran los relatos de adultos sobre sus
experiencias infantiles de abuso sexual se encuentra que entre 10 a 20 por ciento de
las mujeres y 5 a 10 por ciento de los hombres manifiesta haber sufrido abuso sexual
de distinto tipo. Por otra parte, como la definicin de violencia no es nica se hace
difcil su medicin y comparacin.
281

Determinadas estructuras situacionales son particularmente deletreas en cuanto a

sus efectos en el futuro psicosocial de la vctima. Por ejemplo, cuando la agresin,
con frecuencia mantenida y reiterada (abuso sexual, lesiones graves corporales y
psicolgicas) viene de quien la vctima tiene especial respeto, consideracin y cario
(el padre, un profesor, un sacerdote). Cuando la madre dice no creer los reclamos
de la nia o nio. (En realidad, generalmente sabe que es cierto pero no se atreve
a enfrentar al agresor, con lo que se convierte en un cmplice). Cuando amigas o
amigos muy queridos participan en bullying fsico o psicolgico. Cuando en el curso
de las averiguaciones de parientes, profesores, psiclogos, mdicos o fiscales, el caso
es manejado sin las indispensables empatas y con desconocimiento de los protocolos
expertos, o con indebida publicidad. Esto se puede producir una segunda victimizacin.
Como estas situaciones, originadas por superficialidad, descuido, ignorancia o
complicidad son frecuentes, nos referimos a ellas con ms detalle en el apartado N3.

C H I L E

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El impacto sobre el futuro personal y social de las vctimas de violencia es muy alto. Con
frecuencia, quienes han sido objeto de abuso sexual presentan graves dificultades para
establecer adecuadas relaciones de pareja o para dar una proteccin correcta sus hijos,
por lo que repiten con ellos situaciones abusivas.

Dispositivos legales e institucionales

El problema de la violencia, en general, y el de la violencia infantil, en particular, es o
puede ser objeto de distintas miradas disciplinarias o sectoriales.
Tanto desde el punto de vista de los conocimientos que se relacionan con este problema
(disciplinas acadmicas involucradas) como desde la perspectiva de los mecanismos
sociales de manejo de la violencia (polticas y operaciones sectoriales), las prcticas
agresivas y abusivas deben ser comprendidas y enfrentadas desde muy diversos ngulos.
La violencia puede ser mejor entendida a partir de conocimientos provenientes de la
Neurobiologa (existe un instinto agresivo en animales y hombres?, como sostienen
Lorenz o Wilson). Desde la Psiquiatra y la Psicologa cabe preguntarse si existen
configuraciones mentales (temperamento o carcter normales o patolgicos) que
facilitan conductas agresivas.

282

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V I O L E N C I A

Naturalmente, los psiclogos sociales y los socilogos insisten en la muy decisiva

importancia de los entornos socio-culturales como articuladores de distintas formas de
violencia. A esta visin, los economistas agregan la importancia de la pobreza y la mala
distribucin de ingresos, sin precisar claramente sus mecanismos. Mientras, los juristas
se preocupan por las razones de los actos criminales y las formas ms justas de castigar
al agresor. Todo esto sin contar con lo que, a propsito de los valores esenciales de una
sociedad, pueden decir las filosofas y las religiones.

En efecto, es claro que los fundamentos conceptuales, disciplinarios, subyacentes a

cualquier tema influyen muy decisivamente en las prcticas operacionales y arreglos
institucionales (sectoriales) de ese tpico en la sociedad respectiva. Naturalmente esto
tambin ocurre respecto a la violencia infantil. En este sentido, podemos sostener que
la multitud de saberes (indicados ms arriba) que, de un modo u otro conceptualizan la
violencia infantil, desde su propio dominio, siempre se quedan cortos; son insuficientes
para concebir apropiadamente y en su totalidad este fenmeno. Las razones son
mltiples y, en general, conocidas. Diversos supuestos y paradigmas distancian a
las distintas disciplinas. Ellas tienen variadas metodologas de trabajo que hace que
sus resultados sean poco comparables entre s. Cada disciplina desarrolla su propio
lenguaje de modo que, a partir de un cierto nivel, son ininteligibles para las dems.

M i r a d a s

Pero, antes de entrar en un anlisis crtico de estos mecanismos de accin sectoriales

destinados al manejo de la violencia infantil en Chile, creemos necesario una
consideracin adicional al abordaje disciplinario, de la violencia, en general, y de la
infantil, en particular.

C r t i c a s

Esta multitud de abordajes conceptuales posibles o necesarios son, de algn modo,

disciplinariamente sesgados, cuando polticas, mecanismos e instituciones destinadas
al manejo social de la violencia se traducen en la aparicin de mltiples dispositivos
sectoriales, normativos y organizacionales (Justicia, Salud, Educacin, Desarrollo Social,
etc.), con interacciones entre ellos. Estos an estn pendientes en Chile.

Esto plantea la necesidad de una visin general distinta, ms all de cada disciplina, es
decir el llamado enfoque transdisciplinario.

283

Hasta hace algunos aos ste, el de la transdisciplinariedad, era un concepto o ms

bien una intuicin algo vaca. No eran muy claros sus contenidos cognitivos propios.
Es decir, ms all de cada una de las disciplinas participantes, tampoco estaba claro
cmo construirlos, cmo llegar a conceptos generales, distintos a los parciales de cada
disciplina, pero que las incluyeran. Esta situacin, clave en la epistemologa de las
ciencias, ha comenzado a cambiar con la aparicin de la Teora de Sistemas Complejos
Adaptativos.

C H I L E

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Esta teora, nacida para explicar conceptual y matemticamente sistemas fsicos y

biofsicos muy complejos (clima, ecologa, caos, evolucin, etc.) se ha extendido al
cerebro (el sistema ms complejo del Universo) y a sistemas biosociales como los que
subyacen al fenmeno de la violencia, en general, comprendida la infantil.
Los supuestos de la Teora de Sistemas Complejos Adaptativos, aplicables a la violencia
infantil, son esquemticamente los siguientes:
a) En los sistemas complejos se producen, entre sus elementos constitutivos,
relaciones no lineales que conducen a la emergencia de propiedades nuevas no
reducibles a los componentes. El agua (H2O) (en un ejemplo no complejo) tiene
propiedades distintas al hidrgeno y al oxgeno (liquidez y cambio de estado
con alza (vapor) o disminucin (hielo) de temperatura). Sus propiedades no son
deducibles de las caractersticas de estos, pero su existencia (agua) depende de
sus elementos (H2O).
b) El todo es mayor que cada una de sus partes, pues a stas se agregan
las caractersticas emergentes. Cuando estas propiedades emergentes son
inhabituales, incoherentes con las dems y se difunden pueden generar
estados caticos.
c) Los sistemas complejos tienden a generar fragmentos, llamados fractales
cada uno de los cuales repite las caractersticas del sistema global. Los cristales de
cada copo de nieve son idnticos a todos los dems. Las relaciones que surgen
en un hogar abusivo son por una parte nuevas, pero tambin comparables con
las que aparecen en muchos otros lugares.

284

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V I O L E N C I A

d) Los sistemas complejos tienen lmites y cuando se ponen en contacto con

otros sistemas se adaptan (aprenden). Un nio abusado aprende unas conductas
y al ir al colegio ve otro sistema al cual se adapta, con lo que retroactivamente
puede modificar su entorno hogareo. El sistema tambin aprende a partir de
sanciones judiciales o de psicoterapia.

M i r a d a s

Por supuesto, la Teora de los Sistemas Complejos que postula la aparicin de

caractersticas emergentes (por ejemplo la segunda victimizacin en nuestro caso)
es enormemente ms rica que ste, muy parcial y acotado, recuento y cuenta
con un enorme aparataje matemtico que aqu no aparece. Sin embargo, a pesar
de lo escaso de estas explicaciones, podemos ver cmo ellas son capaces de dar
contenido conceptual y posibilidades operacionales a la transdisciplinariedad, la
que ha dejado de ser una fantasa.

C r t i c a s

e) La comprensin del funcionamiento de los sistemas complejos y la

identificacin de sus propiedades emergentes surge solo del trabajo conjunto de
varios especialistas. El entendimiento ms completo de la totalidad emergente
de la vida de un nio abusado solo se alcanza si mdicos, psiclogos, abogados,
asistentes sociales, profesores, etc. trabajan en conjunto.

Para revisar las distintas perspectivas que manejan el tema de la violencia infantil
deberemos, para mayor claridad de nuestro anlisis crtico, tratar separadamente
los sectores: Judicial, Salud y Educacin.
Al final subrayaremos que, sin perjuicio de los avances y dficit de su propia accin
sectorial, su falta de interconexin (transectorial) se nos presenta como un dficit
de gran impacto.

Sector Justicia.
Entre las instituciones involucradas en el tema de la violencia infantil en Chile,
aqullas dependientes del Ministerio de Justicia son de alta importancia. Entre
stas se encuentran, en primer lugar, las encargadas de juzgar y, eventualmente,
de hallar culpables y sancionar a los agresores de acuerdo a las disposiciones de
285

los nuevos (para Chile) procedimientos penales, en lo que intervienen fiscales y

jueces de garanta.
El proceso se inicia con la denuncia de los hechos que implican violencia contra los
nios y de la o las personas que se presumen responsables. A partir de esta denuncia
la fiscala investiga y decide si hay elementos que constituyan delito. As se inicia una
causa que debe, finalmente, ser juzgada (y sancionada) por el tribunal. En la prctica,
este procedimiento puede dar origen a variadas insuficiencias que pasamos a describir.

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La denuncia.

286

sta puede ser hecha a Carabineros o a la fiscala, por la familia del nio, por
profesores, por mdicos o por otras personas que han tenido conocimiento de la o las
situaciones de violencia. La denuncia, segn muy diversos estudios, es menor que la
que debera ser, con lo que un nmero importante de agresores queda sin sancionar
y, lo ms importante, muchos nios se mantienen expuestos o sufriendo violencias
reiteradas. Los padres y padrastros (o hermanos u otros parientes) abusadores, siguen
conviviendo con los nios y producindoles daos fsicos y/o psicolgicos, lo mismo
que los profesores, vecinos u otras personas que los violentan.
Las causas de las no denuncias son variadas y conocidas. Madres que no denuncian a
sus parejas por temor a su venganza o a quedarse sin proteccin econmica. Familias
que no denuncian a parientes o an a amigos, por mantener su buen nombre y evitar
conflictos. Muchos colegios no denuncian a sus profesores o alumnos mayores por
no perder prestigio, porque no acogen los relatos de los pequeos o porque estos
no se atreven a manifestarlos. Cierto personal de la Salud no denuncia porque no
se preocupa (o no sabe) explorar las evidencias fsicas (fracturas, lesiones fsicas,
infecciones o daos genitales y anales de los nios o nias); o porque desconocen los
procedimientos necesarios para denunciar o porque, simplemente, evitan involucrarse
en problemas con la justicia.

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La investigacin.

Este dramtico recuento del sistema procesal penal no debe llevar a la conclusin de
que no hay sancin para los culpables ni proteccin para los nios. Ellas existen y, en
muchos casos, el sistema juridiccional cumple bien su cometido. Hemos destacado las
insuficiencias porque ellas estn presentes en una magnitud difcil de calcular pero que,
sin duda, no es menor.

M i r a d a s

Si el caso llega a juicio oral, se produce la extraa situacin de que el agresor tiene
defensor pero no as la vctima. Adems, el defensor del presunto abusador puede
presentar testigos falsos o expertos que no son tales. As, los jueces van quedando
abrumados de tecnicismos y se dificultan su posibilidad de juzgar los hechos por
la utilizacin de procedimientos altamente cuestionados. As son, por ejemplo, como
los metaperitajes que son enjuiciamientos al peritaje del profesional, con lo que se
pierde el foco del delito.

C r t i c a s

Cuando las denuncias llegan a las fiscalas suelen producirse prcticas altamente
inconvenientes: interrogatorios inapropiados que no consideran el estado de desarrollo
del nio o asignacin de valor a informes periciales insuficientes porque acuden a
profesionales que no tienen las competencias ni el entrenamiento adecuado. No es
raro que, de este modo, el nmero de casos que va a juicio sea insignificante. Con esto,
la justicia, que tiene tanta importancia social, se hace inoperante.

El Servicio Nacional de Menores (Sename) que es tambin una dependencia de altsima

importancia del Ministerio de Justicia, merece algunas consideraciones especiales.
Como se sabe, ste es un organismo con una larga historia que ha crecido y agregado
funciones, por adicin, ms que a partir de un diseo orgnico y racional que defina
una arquitectura estructural y funcional coherente y eficiente.
Entre sus tareas se encuentran las de proporcionar proteccin a nios provenientes
de familias disfuncionales o inexistentes, brindndoles hogares de acogida en
establecimientos propios que cubran necesidades de sustento y educacionales, junto a
la supervisin de entidades privadas. stas son, generalmente, fundaciones de caridad
con o sin races de tipo religioso.

287

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D E S A R R O L L O

En paralelo, el Sename tiene a su cargo los establecimientos de detencin para

menores de 14 a 18 aos, a lo que se agrega, como tarea preventiva de conductas
disfuncionales (individuales y sociales), la atencin de nios que viven en su propio
hogar. Esta ltima funcin la realiza a travs del financiamiento de entidades o centros
privados que atienden a nios maltratados. Solo a partir de los ltimos aos, el Sename
ha considerado la rehabilitacin de los agresores adolescentes.
No analizaremos los mltiples subgrupos que a lo largo de los ltimos 10 aos,
ha ido creando esta institucin (nios de la calle, nios con libertad asistida, nios
en centros de trnsito, etc.) orientados a cubrir necesidades ms que a resolverlas.
Estamos hablando de temas extremos; nios abandonados o descuidados gravemente
en sus derechos bsicos, nios abusados sexualmente, nios maltratados fsicamente.
Todos ellos sufriendo graves repercusiones en su vida afectiva y en su desarrollo como
personas.
Como es frecuente en la historia humana, la evolucin de la sociedad es ms lenta
que los avances del conocimiento. Un ejemplo de ello es la creencia de que dar
casa y comida es suficiente. Pero hoy se sabe que el desarrollo del cerebro en edad
temprana puede sufrir daos irreparables frente al stress crnico (muy relevante hasta
aproximadamente los 12 aos).
Bajo estas consideraciones, que provienen de la Biopsicologa, se hace necesario un
rediseo de todas las atenciones de los nios vulnerados en sus derechos.

Tribunales de Familia.
Tambin ellos pertenecen, por supuesto, el mbito del Ministerio de Justicia y, aunque
su orientacin enfoca la violencia infantil desde la perspectiva de la proteccin,
suelen conocer estos casos. Se trata de circunstancias en las que tienen que decidir el
alejamiento del padre o un familiar que puede ser agresor; las medidas de proteccin
a los nios y otros asuntos que a estos ataen, an de manera ms indirecta. Aqu
suelen repetirse las inadecuaciones indicadas ms arriba en relacin a informes de
expertos y peritos. El problema a revisar, a mi modo de ver, es su dbil relacin con
otras dependencias del sector Justicia y con sus contrapartes externas que pertenecen
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a otros ministerios. Por ejemplo, se dan indicaciones de recibir a nios en hogares, ms

all de su capacidad establecida; no se respetan las edades de ingreso a los hogares
o establecer visitas cuando hay investigaciones de abuso pendientes (en tribunales
penales).

Sector Salud

M i r a d a s

En las lneas precedentes, hemos visto que la denuncia de la violencia, que es reportada
por estos centros y su personal, es menor que la que efectivamente ocurre. Algunas
de las razones ms aparentes de este hecho fueron indicadas antes. Pero ahora
agregamos algunas consideraciones que nos parecen ms fundamentales para explicar
ese dficit, las que tambin se manifiestan en las acciones reparadoras de los daos
fsicos y psicolgicos producidos por agresiones y abusos a nios.

C r t i c a s

Es evidente que las agresiones que constituyen la violencia infantil, con mucha frecuencia
llegan a los servicios de Urgencia de hospitales, clnicas y consultorios pblicos y privados.
Desde este punto de vista, los casos de agresiones graves o abusos sexuales son, o
debieran ser reconocidos por mdicos, enfermeras y personal de estos servicios de Salud.

En las encuestas que preguntan a los mdicos sobre el sub-registro de la violencia

infantil, la causa ms comnmente reportada es literalmente que no pensamos
en ella Esto significa que la existencia de un agresor, particularmente al interior de
la familia, no se encuentra entre las hiptesis etiolgicas de los mdicos (y no hay
razones para suponer que ellas existen en la mente de enfermeras, kinesilogos y
otros profesionales de la salud). Con ello, la causa de la lesin, fractura, erosin o
sangramiento es atribuida a la reportada por la familia: cadas fortuitas, descuido de
los nios y similares.
Con ms frecuencia de la que conviene, el reclamo de abuso sexual es dejado de
lado porque varios das o semanas despus de los acontecimientos, el profesional no
encuentra seales fsicas (anales o de los rganos sexuales) del abuso. Con esto comete
dos errores tcnicos: a. las seales fsicas (excepto las fracturas) son esencialmente
pasajeras y b, el abuso sexual ocurre sin que, necesariamente, y en la mayora de los
casos, exista evidencia fsica (16%).
289

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D E S A R R O L L O

Algo similar ocurre con las acciones de reparacin. Mujeres adultas con disturbios
psicolgicos evidentes y claramente relacionados con abusos sexuales ocurridos en
su infancia y pubertad relatan que, luego de innumerables consultas psicolgicas y
psiquitricas, nunca se les pregunt sobre experiencias de abuso sexual. Es sabido que
este dato aparece con dificultad y casi nunca de manera espontnea. Si el agresor
ha sido el padre, tanto peor. La vergenza de la vctima la acompaa toda la vida,
con el agravante de que el propio hechor o algunas personas cercanas le inducen a
preguntarse si no haba en su propia actitud elementos de seduccin que expliquen la
conducta del agresor.
A partir de este conjunto de antecedentes se puede plantear la hiptesis de que el
factor causal subyacente ms importante para explicar la insuficiente denuncia y las
incompetencias en la reparacin, es la falta de formacin y el dficit de la educacin
en las carreras de la salud (y en Psicologa, Derecho, Asistencia Social, etc.). Basta
examinar el currculo de, por ejemplo, la carrera de Medicina para darse cuenta de que
el tema de la violencia, en general, y el de la violencia infantil, en particular, no existe.
Seminarios, talleres, cursos u otros formatos de Educacin de posttulo son escasos. El
producto de esta carencia es que los profesionales de estas carreras son ciegos para
un asunto tan importante como es la violencia infantil, para la salud individual, con
grave deterioro relacional (sus repercusiones psicolgicas duran toda la vida) y para la
salud social.
De lo dicho respecto al Sector Justicia y al Sector Salud queda claro un muy serio
problema estructural adicional.
Hemos visto que la reparacin de los efectos de la violencia infantil, en particular los de
carcter psicolgico, estn entre las funciones de Sename, institucin que depende del
Ministerio de Justicia y que es, naturalmente, supervisada por ste. As, el sector Salud
no tiene injerencia en las polticas de reparacin de estos casos. A excepcin de una
iniciativa privada de la Fundacin que dirijo (Fundacin Previf), a travs de un programa
de Fonasa en rea Oriente de Santiago. sta participa en la reparacin de las vctimas,
excepto frente a daos fsicos (lesiones, fracturas, enfermedades de transmisin sexual,
etc.), en relacin con los efectos psicolgicos tardos en los servicios de Psiquiatra. Es
conocido que las acciones reparativas son mucho ms eficaces cuando se aplican, con
la calidad tcnica requerida, lo ms cercanamente posible a las agresiones.
290

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V I O L E N C I A

Sector Educacin
El sector Educacin puede ser examinado desde dos puntos de vista: en relacin con la
violencia infantil: la educacin formal practicada en escuelas y colegios y la educacin
informal, que se transmite a travs de los medios de comunicacin, conversaciones y
cualquier otro dispositivo.

M i r a d a s

En cambio, en la educacin formal la violencia, como hecho social importante, no

aparece. Tampoco la violencia infantil. Con la excepcin parcial del bullying que es
tratado con propiedad solo por algunos escasos establecimientos. Esta situacin es
grave porque, si hay alguna medida eficaz para prevenir estos delitos, es la educacin
en relaciones humanas y no la educacin para saber de sexo, como se lleva haciendo
hace varios aos.

C r t i c a s

Es curioso pero, en Chile, la existencia de la violencia infantil y en particular del

abuso sexual, ha sido reportado con ms intensidad por los Medios de Comunicacin
Masivos, por lo que se ha incorporado a los programas escolares o a las preocupaciones
de maestros y autoridades educacionales. Son frecuentes y extensos los reportajes en
revistas, diarios y TV sobre abusos sexuales, particularmente porque algunas mujeres
de estos medios han tenido la valenta de denunciar y publicitar los atentados a los que
han sido o fueron sometidas.

El tratamiento sensacionalista de los medios (existe hasta una teleserie sobre abuso
sexual y sus efectos), no es suficiente para preparar a los nios y nias para que
denuncien las violencias y abusos a que estn expuestos, ni tampoco para evitar que
ellos mismos, ahora o en el futuro, practiquen bullying, violencia, acoso o abuso sexual.
Se ha introducido la educacin sexual en la enseanza escolar otra vez, a mi manera de
ver, con un foco equivocado. Los abusos no se producen porque un nio no sepa qu
es una vagina o un pene, sino porque no ha sido formado en el respeto de su cuerpo
o en la dignificacin del sexo en relacin a las creencias culturales, partiendo de la base
de que son compartidas, como parte de la educacin cvica.

291

Desarrollo esperable para el futuro

Luego de las consideraciones que anteceden debe resultar claro para el lector lo que
espero para el futuro de Chile en relacin a la violencia infantil. Esas consideraciones
me permiten ser muy concreta respecto al desarrollo que deseo y por el cual trabajan
las instituciones en las que participo.

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Los tpicos a los que me referir, vinculados con la violencia infantil, son los siguientes:
a) Transdiciplinariedad; b) niveles de formacin y educacin; c) denuncia, proteccin
adecuada, procesamiento de culpables y reparacin de victimas; d) relaciones
intersectoriales.
a) Transdiciplinariedad
Como hemos visto, una sociedad conceptual y culturalmente bien desarrollada, como
esperamos que sea Chile en el futuro, es capaz de abordar los problemas complejos
con un enfoque transdisciplinario. Por supuesto, ste no es fcil de conseguir ya que no
se trata de una derivacin mecnica del mejoramiento del ingreso por capita producido
por el crecimiento de la economa.
La posibilidad de un enfoque transdisciplinario depende de varios elementos que
deben existir y actuar de manera sinrgica y coherente.
El primero, y sin duda el ms difcil de conseguir, es de carcter cultural. Se trata de
la capacidad, culturalmente instalada en una determinada sociedad, de concebir los
problemas complejos en su integridad y no como mera suma de sus componentes. La
idea bsica subyacente es que el todo es mayor que la adicin de sus partes porque
incorpora en su entramado estructural y funcional, caractersticas emergentes no
reducibles a sus componentes.
Como hemos visto en este artculo, para comprender la violencia infantil se requieren
aproximaciones provenientes de la Biologa, de la Psicologa, de la Sociologa y
del Desarrollo social, del Derecho, de la Medicina y de varias otras disciplinas y
especialidades. Cada una de las cuales, aisladamente y por s mismas, no explican en
plenitud este fenmeno social.

292

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M i r a d a s

Pero esta actitud, necesaria para un abordaje transcultural, no basta. Los sistemas (y
los problemas) complejos tienen componentes a su vez y en s mismos, complejos.
Cada una de las disciplinas que interaccionan tiene un desarrollo que le es propio, de
muy alto nivel y solo a partir del cual los dilogos y las interacciones son fructferas.
Los mdicos, abogados, psiclogos y otros profesionales que se encuentren en torno
a un problema complejo deben conocer muy bien su campo, ser muy competentes en
l. Manejar, en concreto, los conocimientos y metodologas de sus propias disciplinas,
con la hondura y solidez indispensables para hacer contribuciones de alta calidad y
pertinencia al conjunto.

C r t i c a s

Para alcanzar una concepcin integral de la violencia infantil (o de cualquier otro

fenmeno complejo), los especialistas deben enfrentarlo con la nocin de que sus
disciplinas no son suficientes, de que requieren el dilogo y la interaccin, reiterada y
abierta, con muchas otras disciplinas. Este sentido de carencia de su propio dominio
puede generar actitudes y disponibilidades intelectuales que estimulan la bsqueda
activa de los encuentros y las interacciones. Es obvio que esta nocin, de insuficiencia
de sus propios conocimientos, paradigmas y metodologas, significa un nivel superior
y ms maduro del desarrollo cultural de un pas, pues determina aproximaciones
transdisciplinarias a cualquier problema complejo, no solo a la violencia infantil.

Por otra parte, el dilogo y las interacciones disciplinarias no ocurren en el vaco.

Deben existir puntos de encuentro especficos que hagan posible alcanzar un enfoque
transdisciplinario comn. Estos puntos de encuentro no son solo, ni mucho menos,
tericos. Son prcticos. Es alrededor de una situacin o caso especfico que se articula
una discusin capaz de sobrepasar los lmites y el aislamiento de cada una de las
disciplinas, construyendo el necesario enfoque transdisciplinario.
En sntesis podremos considerar que Chile ha alcanzado el desarrollo que deseamos
para enfrentar en conjunto el complejo problema de la violencia y, en particular, el
de la violencia infantil, cuando hayamos generado, en cada uno de sus componentes
disciplinarios actitudes abiertas al dilogo y la interaccin con las otras disciplinas,
basadas en la nocin de que la propia es insuficiente para explicar y abordar todo
el fenmeno. Sin embargo, para que la interaccin transdisciplinaria sea efectiva y
valedera, cada una de las disciplinas (en realidad las personas que las representan)
debe disponer de un muy alto nivel conceptual y metodolgico en su propio campo
293

y participar en el anlisis concreto y especfico de casos particulares. El modo cmo

se disea y opera este entramado dar cuenta del nivel de desarrollo que hemos
alcanzado.

En primer lugar, la educacin en todos sus niveles, debe contribuir a generar la

nocin cultural de que cada rea del conocimiento y cada sector de actividad del
pas son insuficientes para explicar, entender, abordar, los problemas complejos,
por lo que las interacciones, dilogos y trabajos en equipo son indispensables para
enfrentarlos fructferamente.

C H I L E

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b) Nivel de Formacin y Educacin.

De lo dicho anteriormente quedan claras las exigencias a los sistemas educacionales,
formales e informales, para lograr el desarrollo que deseamos en cuanto a la
concepcin y manejo de la violencia. No tocaremos aqu las metodologas docentes
y organizacionales de la educacin, necesarias para cumplir con esas exigencias.
Nos limitaremos a los resultados que debera obtener un pas desarrollado en
relacin a la violencia.

Como se sabe, la cultura es solo parcialmente un producto de la educacin formal.

Los rasgos y prcticas culturales se transmiten ms en las familias y los entornos
cercanos que en los establecimientos educacionales. En este sentido, tal como se
ha propuesto en otros dominios del conocimiento y sectores sociales, puede ser
ms til la educacin de los adultos de la familia que la de los nios, para lograr
actitudes de apertura a otras reas y sectores. El papel que en este sentido pueden
jugar los medios de comunicacin y otros vehculos de educacin informal es muy
interesante.
Sin embargo, con respecto al especfico problema de la violencia infantil la
educacin formal tiene un papel clave. Todos los jvenes chilenos al abandonar
su Educacin Bsica y Media deben saber en qu consiste la violencia, qu riesgos
tiene, cmo evitarlos, cmo inhibir los propios impulsos violentos, etc. Tambin
deben saber cmo denunciar si ellos mismos o alguien cercano (hermanos,
compaeros, amigos) son objeto de cualquier forma de violencia.

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Decamos antes que la Educacin Sexual debe incluir el acoso y el abuso. Sin duda
la educacin cvica, de tan baja importancia en los programas educativos actuales,
debe incluir como componente programtico esencial, el tema de la violencia.

En sntesis, me parece que la Educacin tiene, en el tema de la violencia, un papel

decisivo que cumplir. Debe generar actitudes abiertas a los enfoques transdisciplinarios
e intersectoriales; debe ensear a todos qu es la violencia y cmo se puede manejar,
y debe, en definitiva, preparar especialistas competentes en sus propios dominios pero
con una nocin de insuficiencia que los estimule a emprender trabajos en equipo.

M i r a d a s

Como se ha insistido ms arriba, la transdiciplinariedad, como soporte conceptual a

las acciones multisectoriales, y el trabajo eficaz de los distintos agentes e instituciones,
requiere de gente bien formada. Por esto, los programas educacionales superiores
deben partir por considerar la violencia como un fenmeno social y cultural de la mayor
importancia ya que, si es bien conocido y manejado, puede tener mejores soluciones
que las actuales.

C r t i c a s

La Educacin Superior debera incluir, prcticamente en todas las carreras,

consideraciones sobre la violencia. Claro que esta necesidad resulta imperiosa en las
carreras que incluyen las disciplinas y los sectores que se relacionan con la violencia.
Es notable que casi no exista tratamiento sistemtico de este tema en los pregrados y
escaso en los postgrados y posttulo.

c) Denuncia, procesamiento de culpables y reparacin de vctimas.

Denuncia. En el futuro de Chile, como pas desarrollado y con una alta calidad
de vida de sus habitantes, no solo deber existir la actitud, la disposicin y el
conocimiento social y cultural para hacer denuncias oportunas y responsables,
sino tambin los mecanismos institucionales que las acojan y procesen como
corresponde. Se trata entonces de hacer confluir, por una parte, una poblacin
empoderada de sus derechos y deberes, con sistemas pblicos que funcionen
con eficacia y rapidez.
Creemos que el problema no tiene soluciones fciles porque, por un lado deben romperse
paradigmas culturales muy acentuados que frenan las denuncias oportunas y, por otra,
debe evitarse denuncias inconsistentes o los engaosos productos de la ignorancia o
295

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D E S A R R O L L O

la malevolencia. Naturalmente, tanto la oportunidad como la responsabilidad moral en

la denuncia son el resultado de un nivel superior de desarrollo cultural y educacional.
Por supuesto, este nivel superior no tiene frutos si los dispositivos institucionales que
acogen y califican las denuncias son confusos, sesgados o incompetentes, lo que suele
ocurrir hoy da. Esta doble condicin de la denuncia, sociocultural por una parte y
poltico - institucional por la otra, la hacen, en nuestra opinin, un excelente ejemplo
de Desarrollo Nacional con Mayscula.
No vale la pena insistir ahora en los ejemplos concretos indicados ms arriba, que
dificultan y entorpecen denuncias oportunas y responsables. Basta decir que, en el
futuro, las madres, los profesores, los mdicos y dems personas del entorno de los
nios, deben ser capaces de pensar que la violencia existe, que pueden acoger los
reclamos infantiles y que conocen las formas de denunciar. Igualmente esperamos que
carabineros, fiscales y juzgados desarrollen sistemas simples y oportunos de acoger
las denuncias; sistemas que, adems de ser conocidos por todos, no impliquen una
segunda victimizacin del nio objeto de la violencia.
Procesamiento de presuntos culpables. Hemos dicho que existe una absoluta
necesidad de que el pas mejore la calidad tcnica de todos los implicados en
estos procesos. Que los fiscales aprendan que un nio no es un enano, como
dicen los pediatras, al cual pueden tratar e interrogar igual que a un adulto.
Que los peritos sean efectivamente expertos, no solo en la teora psicolgica o
jurdica, sino en la muy especial prctica de manejo concreto de nios. Que, en
fin, los jueces consideren que, junto al problema del hechor, hay un problema
quizs mayor, de la vctima.
Es natural sospechar que existen casos de denuncias falsas que, efectivamente, llegan
a un juicio y que, an ms, pueden dar origen a sanciones. El problema es que el evitar
culpar a inocentes no signifique una segunda victimizacin de los nios agredidos, y
menos, que se considere como vlidas las opiniones de expertos que no lo son o de
testigos tendenciosos.
Por otra parte, son notorias ciertas carencias conocidas del nuevo sistema procesal
penal. Este sistema, siendo un avance formal muy importante, no ha sido implementado
como es debido. Por estos das el Fiscal Nacional ha informado sobre notorias carencias
296

R E Q U I S I T O S

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de personal y espacio. Los fiscales deben ocuparse de un enorme nmero de denuncias,

por delitos de todo tipo, que abultan el sistema, sin diferenciar los delitos que atentan
contra los valores sociales esenciales de aquellos que podran verse en otro tipo de
tribunales. Como resultado, los legajos son archivados. Al mismo tiempo, la alta
rotacin de fiscales abrumados hace que el sistema este siempre compuesto por una
gran cantidad de profesionales sin experiencia, y no siempre competentes.

M i r a d a s

Reparacin. Hemos destacado ms arriba que, con una sola excepcin

territorial (Servicio de Salud Metropolitano Oriente), y como resultado de los
esfuerzos de una institucin (Previf), integrada por profesionales de varias
disciplinas (mdicos, psiclogos, abogados, asistentes sociales), el grueso de las
atenciones a nios agredidos son practicadas, en el sector pblico, por centros
financiados por Sename, dependiente del Ministerio de Justicia. Este hecho,
de carcter institucional, es un buen smbolo para significar el atraso del pas
respecto al tratamiento y la reparacin temprana de los daos psicolgicos
que sufren los nios agredidos y abusados, daos que, insistimos, suelen dejar
secuelas que duran toda la vida.

C r t i c a s

Este conjunto de dificultades alcanza con fuerza el manejo de la violencia infantil.

sta, por ser ms solapada y difcil de investigar y juzgar, queda muy frecuentemente
rezagada frente a casos ms simples y evidentes. As, es posible afirmar que Chile
habr alcanzado el desarrollo cuando, en el futuro, el aparataje jurdico que se encarga
de la violencia infantil haya alcanzado una maduracin que hoy da no tiene.

Si a este, muy inconveniente, arreglo institucional, agregamos las consideraciones

que hemos hecho a lo largo de este artculo sobre las evidentes debilidades de la
formacin de los diversos profesionales y centros que trabajan desde distintos ngulos
en violencia infantil, podemos concluir que la organizacin y el desempeo de nuestro
pas frente a este problema especfico est lejos del desarrollo que todos esperamos
para un futuro prximo.
d) Relaciones intersectoriales
Parecera ocioso dedicar algunos prrafos a examinar, de manera conjunta, los diversos
sectores que se relacionan con la violencia infantil (Justicia, Salud, Educacin) cuando
los hemos analizado uno a uno. Sin embargo, nos parece que en Sistemas Complejos,
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la calidad de sus productos depende tanto de la calidad de sus componentes como de

la riqueza y pertinencia de sus relaciones, no siempre lineales. La consideracin sobre el
modo cmo se relacionan e interactan esos sectores es indispensable para evaluar su
comportamiento general y los efectos sobre la poblacin (nios sometidos a violencia).
Los economistas y algunos socilogos utilizan un mtodo de anlisis llamado costoeficacia a travs del cual buscan averiguar de qu manera la inversin y el gasto (costo)
que una sociedad destina a cumplir ciertos objetivos alcanza, o no, tales propsitos
(eficacia). La satisfaccin de los objetivos determinados puede as relacionarse con los
recursos monetarios disponibles y su distribucin entre los componentes del sistema,
con la eficiencia que trabaja cada uno de estos componentes y con los modos en
que estos se relacionan para evitar duplicaciones, aprovechar sinergias y definir metas
comunes a todos ellos. Naturalmente, para hacer estos clculos es necesario identificar
el Sistema, cuyos componentes, trabajando en conjunto, pueden llegar a los resultados
esperados con un costo conocido.
Una mirada rpida a este mtodo de anlisis, desde la perspectiva de la violencia
infantil, nos muestra varias cosas.
En primer lugar, que nuestro pas no ha identificado la violencia infantil como un tpico
que requiere configurar un sistema de trabajo compuesto de mltiples elementos
(sectores de accin) que necesitan coordinaciones sinrgicas. Esta carencia bsica y
elemental tiene muchsimos efectos. El sector Judicial no obtiene del sector Salud
colaboracin experta, tanto para mejorar el estudio de los casos cuyas denuncias
recibe, como para tratar y reparar los daos a las vctimas. Por su parte el sector
Salud, que no conoce lo que ocurre en las dependencias del Ministerio de Justicia, no
define protocolos de denuncia de los casos que llegan a su conocimiento (urgencias
policlnicos, etc.) ni abre mecanismos de tratamiento y reparacin especficos para
nios agredidos y abusados.
Por su parte, el sector Educacin, desconectado de los otros dos, no incorpora la
violencia infantil como parte de sus programas generales (Educacin Bsica y Media)
ni de sus currculos en Educacin Superior. De esta manera, se producen mltiples
duplicaciones, pero tambin vacios. Asimismo el sector Educacin no aprovecha

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V I O L E N C I A

sinergias que, para su propio trabajo podran significar los conocimientos atesorados
y disponibles en los dems sectores. En nuestro pas no se generan estos circuitos
virtuosos de causacin circular que dependen de los flujos de informacin, saberes
y habilidades entre dispositivos sectoriales con objetivos comunes (violencia infantil).

M i r a d a s

C r t i c a s

Cuando estos crculos virtuosos, tanto conceptuales como operacionales se instalen en

Chile, podremos considerar que el pas ha alcanzado un alto nivel de desarrollo.

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INCLUSIN Y CIUDADANA:
Particularidades
del Mundo Mapuche?

C r t i c a s

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INCLUSIN Y CIUDADANA:
PARTICULARIDADES DEL MUNDO MAPUCHE?
Aldo Meneses C , Carlos Castro Gil 161
Ctedra UNESCO de Polticas Pblicas
Universidad de Chile

Si pensamos en la ciudadana, de forma espontnea observamos cmo nos es tan

complejo discernir los derechos de nuestros indgenas? Es tan slo un tema de
derechos o se trata de reconocer una multiculturalismo pensada como riqueza y
atributo del gnero humano en su conjunto?

M i r a d a s

Este trabajo es parte de una reflexin permanente en torno a la realidad mapuche

y contiene, por cierto, concepciones universalistas y generales que permiten una
comprensin mayor de la problemtica indgena.

C r t i c a s

Los cambios sociales y polticos acaecidos en el siglo XXI, imponen una revisin de
paradigmas y nuevas proposiciones en torno a nociones elsticas y funcionales.
El problema de entender el verdadero sentido del desarrollo, la inclusin y,
fundamentalmente, la ciudadana, en un momento de globalizacin, genera preguntas
que no son resueltas a cabalidad.

La emergencia indgena (mapuche expresa demandas persistentes de calidad

ciudadana, de manera tal que los desafos del futuro integren esta realidad en una
dimensin multitnica.
Por otra parte, la perspectiva del desarrollo exige una constante revisin, ya que surge una
diversidad de nociones que cuestionan el crecimiento econmico en tanto componente
sustancial del desarrollo. En tal sentido, una buena calidad de democracia permitira
orientar y perfeccionar esta nocin, lo que se reflejara en un mejor desarrollo poltico.
Pensamos que se hace necesario desarrollar el concepto de nuevo dirigente indgena.
En tal sentido, la realidad del siglo XXI es bastante diferente y en constante cambio; lo

161.- Postdoctorado en Psicosociologa de las Organizaciones, Doctor y Magister en Sociologa (Universidad Catlica de Lovaina, Blgica).
Psiclogo, Magister en Psicologa (U.A.Bello). Es acadmico en Instituto de Asuntos Pblicos de la Universidad de Chile y Director de
Ctedra de UNESCO de Polticas Pblicas.

303

que significa estar empapado por la globalizacin y sus consecuencias. Las identidades
son recreadas y la globalizacin y el mundo tradicional encarnan a un sujeto que
maneja una duplicidad de cdigos correspondientes tanto a la sociedad global como a
las propias identidades tradicionales.
En el contexto jurdico-poltico internacional al cual adscriben los estados, observamos
que existe una especial atencin para reconducir acciones gubernamentales que permitan
el reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas, orientando las polticas
pblicas hacia el desarrollo con equidad, la diversidad cultural y la calidad de vida.

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Nociones Bsicas
Multiculturalismo. Desde el retorno a la democracia en diversos pases de Amrica Latina
se ha visto el resurgimiento de comunidades dotadas de identidades que se tenan por
diluidas. Se ha producido un fenmeno que arrastra consigo deudas pendientes con el
pasado, anexando otras propias del siglo XXI. stas, en conjunto, manifiestan una postura
particular de cada etnia en relacin al Estado y a la sociedad a la que pertenecen.
A este renacimiento de identidades se le llama multiculturalismo, es decir a la existencia
en el espacio social de culturas e identidades diversas, que son minoras culturales que
conviven dentro de una mayora cultural. Esto no significa desigualdad entre grupos,
pues las minoras pueden tener su lugar en una sociedad comprometida con principios
de igualdad y oportunidades, encontrando lugar para la diversidad (Rex, 1997).
El planteamiento anterior es un estado ideal del multiculturalismo, que no se da
habitualmente, pues deja de lado los conflictos suscitados por las diferencias entre
grupos provenientes de la desconfianza, el desconocimiento, la formacin de
estereotipos y la escasa participacin de los grupos minoritarios en la vida pblica.
En Chile, las demandas indgenas han cobrado creciente importancia. Las
movilizaciones, organizaciones y reivindicaciones han adoptado la forma de lucha por
el reconocimiento en dos grandes dimensiones: una socioeconmica (por mejoras en
sus condiciones materiales de vida: vivienda, salud, educacin, tierras) y otra tnica
162

162.- El ltimo censo de poblacin arrojo una cifra de 692.192 personas que se reconocen como indgenas. Esto
corresponde al 4,6% de la poblacin mayor de 15 aos (349.557 hombres y 342.635 mujeres).

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(demandas por el respeto a la identidad, a su lengua, a su cosmovisin, entre otras)

(Foerster y Vergara, 2000).

En este contexto, el multiculturalismo surgi como un modelo de poltica pblica, as

tambin como una filosofa o pensamiento social de reaccin frente a la uniformizacin
cultural. Se concibi como una oposicin a la tendencia presente en las sociedades
modernas hacia la unificacin y la universalizacin cultural, que pretende proteger la
variedad cultural, al tiempo que se centra sobre las frecuentes relaciones de desigualdad
de las minoras respecto a las culturas mayoritarias (Gimenz, 2003).

M i r a d a s

La diferencia cultural, por s misma, no es causa necesaria de conflicto, pero es una

condicin para que se definan sus elementos. En cambio, la interferencia s es causa
dinmica del conflicto. sta ocasiona una respuesta afirmativa de la conciencia cultural
y, al poner en actitud defensiva o agresiva a los protagonistas de la rivalidad, puede
desencadenar un conflicto intertnico o un proceso competitivo de construccin de
identidad. Es esta interferencia la que ha caracterizado, en gran medida, las relaciones
entre las sociedades mayoritarias y las minoritarias en la mayora de los estados
nacionales (Claudia Fabregat, 1984).

C r t i c a s

El multiculturalismo, planteado como la coexistencia de diversas culturas dentro del mismo

espacio social, se manifiesta grficamente en Amrica Latina desde hace 20 aos y, gracias
al fenmeno de la globalizacin, tiende a aumentar. Cabe destacar que esta coexistencia
est marcada por la presencia de un grupo mayoritario, frecuentemente dominante y de
uno o ms grupos minoritarios, generalmente dominados (Figueroa, 2006)

El multiculturalismo no es un fenmeno esttico. Su riqueza permanece en la capacidad

adaptativa que posee, en diversos escenarios, y permite que diversas culturas se
congreguen en el mismo espacio, proveyndose de relaciones multidireccionales,
que traen consigo la proliferacin del pluralismo y el reforzamiento y modificacin de
identidades. Como seala el socilogo francs Alain Touraine, el multiculturalismo
solo tiene sentido si se define como una combinacin en un territorio dado, de una
unidad social y de una pluralidad cultural, mediante intercambios. Es necesario articular
lo particular y lo universal, porque solo as es posible la convivencia (Touraine, 1995).

305

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Por su parte, Lamo de Espinosa enuncia que esta acepcin debe entenderse de dos
formas: en primera instancia se entiende como la convivencia en un mismo espacio
social de personas identificadas con culturas variadas y, por otro lado, como proyecto
poltico, en sentido normativo, como el respeto a las identidades culturales. No como
reforzamiento de su etnocentrismo sino, al contrario, como camino que trasciende
la mera coexistencia, hacia la convivencia, la fertilizacin cruzada y el mestizaje. En
este sentido, quedara fuera la defensa del desarrollo de las culturas separadas e
incontaminadas y, por lo tanto, un multiculturalismo que, ciertamente, puede conducir
a un nuevo racismo o nacionalismo excluyente (Lamo de Espinoza, 1995).
Segn la literatura vigente, las sociedades multiculturales requieren de gran unidad
y cohesin para mantenerse y nutrirse a ellas mismas de su propia diversidad, pero
sin dejar de escuchar las demandas propias de dicha diversidad (Parckh, 2000). Estas
demandas surgen, en gran medida, por la insatisfaccin de necesidades percibidas
como vitales por diversos grupos. En especial por el reconocimiento de sus diferencias.
Por lo tanto, es posible que en la actualidad no todos los grupos y culturas reciban el
mismo trato en este sentido, lo que lleva a replantear fundamentos como la igualdad de
derechos y de oportunidades, la representacin y la participacin poltica (Figueroa, 2006).
Etnognesis. Denotado como uno de los fenmenos socio-culturales ms importantes
del siglo XX, consiste en la aparicin, elaboracin, construccin o invencin de
identidades tnicas donde no las haba (Bengoa, 2007). Otros autores plantean la
etnognesis como la creacin de lo tnico (Navarrete, 2005). Bajo esta premisa
se entiende a las sociedades como entramados complejos, los cuales modifican y
reinventan continuamente su identidad tnica para adaptarse al entorno y a diversas
situaciones se definen y se redefinen, retroalimentndose constantemente de las
relaciones intertnicas en que participan. Durante este proceso, cargado de dinamismo,
se utilizan elementos heredados de su pasado y tambin elementos nuevos, muchas
veces tomados de los otros grupos tnicos con que se relacionan (Navarrete, 2005).
Pueblos originarios. Las poblaciones indgenas estn constituidas por los
descendientes actuales de los pueblos que habitaban el territorio de un pas o
parcialmente, en el momento en que llegaron a l personas de otra cultura u origen
tnico provenientes de otras partes del mundo y que los dominaron y redujeron por
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medio de la conquista, asentamiento u otros medios; que viven hoy ms en conformidad

con sus particulares costumbres y tradiciones sociales, econmicas y culturales, que
con las instituciones del pas del cual forman parte ahora, bajo una estructura estatal
en que se incorporan principalmente caractersticas nacionales, sociales y culturales
de otros segmentos predominantes de la poblacin (Bengoa, 2007 ; Martnez 1987.)
Conciencia tnica. Corresponde a la autopercepcin de un grupo humano de
poseer diferencias culturales profundas con el resto de la poblacin (historia, lengua,
religin, tradiciones, e incluso raza) y postular colectivamente su derecho a mantener
esas diferencias. Esto es, a no asimilarse culturalmente (Bengoa, 2007).

M i r a d a s

Bengoa (2007) afirma que la mayora de los indgenas fueron de origen campesino
y que sus banderas de lucha se basaron en la recuperacin de tierras ancestrales,
reformas agrarias y mayores posibilidades de desarrollo, lo que les permita insertarse
en el mundo global de ese entonces. Los estudios de Bengoa dan cuenta de que la
educacin del dirigente indgena naca a partir del contacto con la cultura en que haba
crecido. Esto implica que no posea educacin formal (en muchos casos no saba leer
ni escribir), que, ms bien, la fue adquiriendo en la prctica y en su contacto con el
medio urbano.

C r t i c a s

El nuevo dirigente indgena. Para caracterizar a los dirigentes indgenas es necesario

diferenciarlos segn el contexto en que vivieron, pues estos denotan las oportunidades
que recibieron en cuanto a educacin, salud o vivienda.

Muy distinto es la realidad del siglo XXI pues, si bien es cierto, el nuevo dirigente
indgena comparte la mayora de los valores culturales de la etnia a la que pertenece;
l ha recreado sus comunidades en su imaginario. Para Bengoa (2007) esto significa
que se ha replanteado su identidad, en contacto con el mundo occidental. Por ejemplo,
ha cursado estudios universitarios de poltica, economa, ciencias sociales e incluso
antropologa, interpretando desde all su cultura de origen. Esto lo ha imbuido de
un contexto mayor, propio de la globalizacin y la interdependencia de regiones y
estados; ha convivido con la cultura occidental dominante y ha aprovechado el margen
de oportunidades que le ha brindado el sistema. Cabe destacar que, dentro de sus
objetivos, est el poder y el saber diferenciarse del resto. Es decir, prefiere marcar ms
sus caractersticas tnicas, sin rehuir de ellas, diferencindose de la cultura dominante.
307

Por lo tanto, se asume tal como es a travs de sus orgenes y no tiene reparos en
demostrarlo.
Esta formacin dentro de los cnones occidentales le ha permitido manejar todo tipo
de cdigos de esta cultura y, al mismo tiempo, manejar su diferencia. Esto es, adherir a
las costumbres propias de los indgenas y pensar como ellos.

Este nuevo dirigente moderno latinoamericano maneja dos cdigos: el de la

sociedad global y el de la nueva identidad recreada a partir de sus identidades
tradicionales que le otorguen sentido y razn a sus planteamientos (Bengoa, 2007)

Factores que impulsan la emergencia indgena

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La diferencia, para el autor, radica en que estas identidades son recreadas, lo que
significa que la visin que las articula, ya sea desde la ciudad o desde fuera de sus
pases, les permitira adquirir perspectiva, a diferencia de la cultura indgena tradicional.

1.- Debilitamiento de las ideologas: Fin de la Guerra Fra El primer factor a

considerar es el rompimiento del paradigma bipolar wilsoniano-leninista en que vivi
sumergido el mundo occidental durante la segunda mitad del siglo XX y que homogeniz
las visiones particulares de las comunidades, a nivel mundial, en dos posturas externas a
la realidad latinoamericana. Bajo este contexto, de tensin permanente, las identidades
locales permanecieron subyugadas desde una perspectiva de clases y sectorial. Esto
quiere decir que fueron, y continan siendo, vistos como pobres y campesinos, sin
identificarlos como un grupo independiente de los conflictos de las grandes potencias.
Cabe destacar que en dicho escenario era muy difcil prcticamente imposible que
los indgenas expresaran sus demandas histricas, sin ser absorbidos en el intento por
las ideologas totalizadoras.
Tal como expresa Bengoa (2007: 54), el fin de la Guerra Fra posibilit que los indgenas
expresaran sus antiguas demandas sin que fuesen contaminados por las confrontaciones
ideolgicas internacionales entre comunistas soviticos y capitalistas norteamericanos.
En ese contexto pudo emerger la cuestin indgena en forma independiente como
movimiento con raz local y no alineado a doctrinas superiores a ellos mismos.

308

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Una vez liberados de las ataduras ajenas, los pueblos indgenas han tomado parte
importante del espacio pblico para manifestar sus sueos, ideales y disconformidades,
producto de la visin del mundo particularista que poseen. Esta visin se ha confrontado
con la realidad experimentada por su comunidad, lo que ha propiciado, desde la dcada
de los 90, la construccin de nuevos paradigmas. Esto se ha conformado, segn
Bengoa (2007: 56), por la combinacin discursiva de viejas tradiciones con nuevos y
postmodernos planteamientos. Como resultante es posible observar una capacidad
creativa con proyecciones aun no advertidas, que rescatan la tradicin y la moldean, de
tal forma, que la hacen capaz de adquirir reminiscencias cuya caracterstica central es
el paso a un nuevo estadio cultural evolutivo.

M i r a d a s

2.- Modernizacin del Estado en Amrica Latina. La reforma del Estado en

Amrica Latina no puede entenderse sin las medidas adoptadas por el Consenso
de Washington, las cuales estuvieron coordinadas por el Banco Mundial y el Fondo
Monetario Internacional (FMI), los que segn Gasc (2004), se resumen en las siguientes:

C r t i c a s

Una vez cado el muro de Berln, los movimientos independientes y localistas han
adquirido a lo largo de la dcada de los 90 y principios del siglo XXI, un protagonismo
inusitado que se tena por anulado, aplacado y desarraigado de su terruo durante la
Guerra Fra.

Estrategias de recorte y reduccin de personal.

Poltica de privatizacin de empresas pblicas que, especialmente a

partir de 1985 y tras la proclamacin del norteamericano Plan Baker, fue
ampliamente aplicada en pases como Argentina, con el objetivo de generar
beneficios fiscales.
Procesos de descentralizacin que implicaron incipientes transferencias de
responsabilidades en la provisin de servicios, as como de mayor poder
fiscal para los gobiernos locales.
Para Gasc (2004), estas reformas consiguieron reducir, en parte, el dficit fiscal,
pero fracasaron en la creacin de condiciones que permitieran reducir la pobreza y la
desigualdad en conjunto con el desarrollo econmico de la regin. Durante la dcada
de los 90 se implementaron una serie de medidas denominadas por Nickson (2002) las
4 E: efectividad, eficiencia econmica en la provisin de servicios, mejora de la equidad
309

en dicha entrega (principalmente en educacin y salud) y creacin de un entorno

propicio para el sector privado.

En definitiva, para Gasc (2004), la negacin de derechos polticos, sociales y

econmicos tiene como resultado una expansin significativa de la pobreza, as como
la reproduccin activa de la desigualdad, uno de los males endmicos de la regin.
Por otro lado, posibilita que en aquellos sectores donde la legalidad no posee un gran
alcance territorial, aparezcan otros sistemas legales de carcter informal, patrimonial
y/o mafioso, basados en la economa ilegal e incluso criminal.

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Tal como lo seala Gasc (2004), las reformas ejercidas en la regin no se han consolidado
y siguen siendo manifiestamente incapaces de generar un desarrollo sostenible. Una
de las reas ms dbiles corresponde al plano jurdico, que para ODonell (2003 y
2004, se trata de un sistema legal truncado pues, en la mayora de los pases, el Estado
es incapaz de proteger los derechos y obligaciones en todo el territorio. La legalidad
estatal no alcanza a todas las regiones e, incluso, cuando est presente es aplicada
discriminatoriamente contra determinados grupos como los indgenas y las mujeres.

Bengoa (2007: 58) seala que la modernizacin latinoamericana est acompaada

de una increble regresin en la distribucin de los ingresos, siendo el continente ms
inequitativo en trminos econmicos; esto es, donde las diferencias entre ricos y pobres
son ms pronunciadas. En este mbito toma fuerza la sensacin de exclusin en la
que se encuentra sometida la poblacin indgena quedando al margen del desarrollo.
La exclusin y la heterogeneidad son una consecuencia del debilitamiento del Estado
y sus sistemas de integracin social. El Estado al abandonar ciertas atribuciones
que detentaba protagnicamente en la sociedad, permiti el rompimiento de lazos
caractersticos del perodo populista, propiciando la dilucin del concepto identitario
de ciudadana en la prctica.
Esta ruptura supuso un shock dentro del imaginario indgena al observar cmo, los
derechos adquiridos en el papel no eran capaces de materializarse ni beneficiarlos en la
consecucin del bienestar social. Producto de la ineficiencia gubernamental se innov,
entonces en la naturaleza de las demandas, orientndolas a una doble ciudadana
nacional y tnica, donde la exclusin indgena permite que emerja con mayor fuerza la
conciencia indgena. (Bengoa 2007: 60).

310

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3.- Consolidacin del proceso de globalizacin. Este factor alude al cambio

suscitado, durante ms de dos dcadas, impactando a las sociedades a nivel mundial.
Giddens (1996) sita el proceso en una coyuntura especfica. sta es, la puesta en
funcionamiento del sistema satelital de comunicaciones en el mundo, pues permiti
algo nunca observado en la historia: la comunicacin instantnea en cualquier parte y
desde cualquier lugar.

M i r a d a s

El proceso de globalizacin sigue su curso y se perfecciona en la complejidad, integrando

cada vez ms elementos que superan ampliamente el factor econmico del cual
germin. Es decir, al hablar de este concepto, se debe situar su anlisis en la variable
cultural, fenmeno que, segn Bengoa (2007: 46), est acercando a las diferentes
comunidades nacionales y locales estableciendo nuevos estndares o expectativas en
las poblaciones. La globalizacin permite que las desigualdades a nivel local puedan ser
sujetas a comparacin y analizadas y observadas por todos, a lo menos en las pantallas
de televisin y, crecientemente, en los terminales de internet (Bengoa, 2007: 46).

C r t i c a s

La revolucin de las comunicaciones no es un fenmeno que sea advertido fuera de

nosotros. Si bien es cierto que la emergencia de sistemas globalizados a gran escala
repercute en nuestro sistema de vida y de representacin cotidiana, sta ltima adquiere
relevancia en la medida en que lleg para quedarse. Giddens (1996) seala que la
globalizacin es un proceso que convive dentro de nosotros, es decir es interno ya
que afecta de manera ntima las identidades personales, pues cambia el contexto de
la accin social de una manera muy diferente a la que habamos conocido. As, figuras
como Nelson Mandela poda ser ms conocida que el rostro de nuestros vecinos.

Un aspecto que resulta importante considerar es el binomio globalizacin/

particularismo, en el cual ambos fluyen acompaados uno del otro. De hecho,
ninguno se entiende fuera del otro. Para Bengoa (2007) es una ilusin creer que la
vida econmica depende cada vez menos del mbito local. En la vida cultural aparecen
sostenidamente nuevos grupos minoritarios exigiendo sus derechos, con la conviccin
que desean, ante todo, conservar sus tradiciones, su lengua y la experiencia obtenida
por sus pares cristalizando la cultura a la que pertenecen.
Castells (2008) afirma que la visin predominante en Europa, por ejemplo, es la
bsqueda de una cultura de carcter universalista en desmedro de los valores

311

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identitarios de comunidades ms especficas, suponiendo que son rezagos de atavismos

histricos. Esta concepcin, detentada por las potencias occidentales, corresponde a
una continuacin de lo que han sido los dos grandes racionalismos sobre los que se
fundamenta cultural e ideolgicamente el mundo contemporneo: el racionalismo
liberal y el racionalismo marxista. En ambos casos se parte de la negacin de la
construccin histrica, religiosa o tnica de las identidades, para afirmar la primaca de
un nuevo ideal: el del ciudadano del mundo o el homo sovieticus, con distintos tipos
de relacin, pero superando cualquier otra distincin considerada artificial, ideolgica,
manipulada, etc.
La contraposicin entre los elementos globalizacin/particularismo ha contribuido
a provocar la crisis Estado-Nacin, en tanto sujeto de control institucional de las
sociedades y como instrumento eficaz para gestionar problemas colectivos. Castells
(2008) recalca que la naturaleza de la globalizacin no es una ideologa sino un proceso
objetivo de estructuracin del conjunto de la economa, sociedades, instituciones y
culturas. Los problemas son globales, no se gestionan desde lo nacional, generndose
una crisis en la capacidad de representacin de un mundo de pluralidad cultural, a
menos que haya una articulacin de ese Estado en relacin a principios plurales como
fuente de identidad. En este sentido se ha desarrollado la nocin de bienes pblicos
globales los que requieren una gestin de acuerdo a su naturaleza, como lo es el
medioambiente. Para Hinckelamert esto ltimo podra relacionarse con la emergencia
de una nueva tica de la globalizacin que l denomina del cuidado mutuo (2001).
La globalizacin conlleva indiscutiblemente a la marginacin de ciertos sectores de las
ventajas del desarrollo, mientras que otros se benefician extraordinariamente. En este
mbito la valorizacin de la globalizacin va a depender de para quin, cundo, dnde
y cmo se evale ya que, por ejemplo, en ocasiones puede ser positiva en lo econmico
pero negativa en lo medioambiental.
En cuanto a la crisis de legitimidad del Estado-Nacin, sta se ha producido en parte
por el distanciamiento de su base histrica de legitimacin poltica, producto de su
insercin en lo global. En esto, los Estados han sido los principales impulsores del
fenmeno. Por tanto, la distancia entre el Estado y sus representantes produce, a su
vez, una concentracin creciente de la conducta colectiva de las personas en referencia
a sus identidades. Por qu? Porque en la medida en que se sienten hurfanas del
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Estado como instrumento de representacin y de sentido, en la medida en que no pueden

agarrarse a las instituciones del Estado, como elemento de construccin de sus vidas,
entonces tienden a reconstruir a partir de quienes son histricamente (Castells, 2008)
Para Castells (2008) es aqu donde se visualiza la emergencia de la identidad, pues sta
es una reconstruccin del sentido de la vida de las personas cuya forma de agregacin
y organizacin se fundaba en la figura del Estado, ente que ha perdido su capacidad
para dotar de sentido a quienes pertenecen a l. Como el mercado no es suficiente
para dar sentido, el Estado pasa a ser, en cierto modo, agente de la globalizacin y no
de una colectividad particular. Y la reaccin es la construccin alternativa de sentido, a
partir de la identidad.

M i r a d a s

1.- Medidas acordadas por Organismos Internacionales

Informe sobre Desarrollo Humano 2004: La libertad cultural en el mundo
diverso de hoy: Este informe est dedicado exclusivamente a la promocin de las
prcticas multiculturales que debiesen adoptar los Estados en pos del reconocimiento
de las diferencias, de las libertades culturales y de la proteccin de la diversidad. De
tal modo que, todas las personas puedan elegir hablar su propio idioma, profesar
su religin y participar en el desarrollo de su cultura para forjar las identidades y ser
incluidas en la sociedad. Para ello es necesario que se respeten sus etnias, religiones y
lenguas ms all de la democracia y el crecimiento equitativo.

C r t i c a s

Referentes institucionales que cautelan los derechos indgenas

Durante los ltimos aos, los informes sobre Desarrollo Humano han sealado con
insistencia que esta cuestin es tanto poltica como econmica y que se trata, tanto
de la proteccin de los Derechos Humanos como del fortalecimiento de la democracia.
El principal objetivo del desarrollo humano es permitir que las personas puedan elegir
la clase de vida que deseen llevar y brindarles las herramientas y las oportunidades
necesarias para tomar esas decisiones.
El Informe de 2004 sigue la lnea de ese anlisis, pues examina detenidamente y rechaza
los argumentos que sostienen que las diferencias culturales necesariamente conducen a un
conflicto social, econmico y poltico o que los derechos culturales inherentes deben sustituir
313

a los derechos polticos y econmicos. Tambin presenta algunas ideas concretas sobre
lo que significa, en la prctica, desarrollar y dirigir las polticas de identidad y las polticas
culturales conforme a los principios fundamentales del desarrollo humano.

C H I L E

R U M B O

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D E S A R R O L L O

Este Informe expone argumentos en pos del respeto por la diversidad y la conformacin
de sociedades ms inclusivas, mediante la adopcin de polticas que reconozcan
abiertamente las diferencias culturales:
La libertad cultural es un aspecto vital para el desarrollo humano pues, para
vivir una vida plena, es fundamental poder elegir nuestra propia identidad.
La libertad cultural permite a las personas vivir sus vidas de acuerdo a
sus valores, sin quedar al margen de otras elecciones importantes como la
educacin, la salud o las oportunidades de empleo.;
Varios modelos de democracia multicultural emergentes ofrecen

mecanismos efectivos de distribucin del poder entre grupos cuyos
miembros pertenecen a diversas culturas;
Se ha demostrado ampliamente que los acuerdos de distribucin del poder
son fundamentales para resolver los conflictos.
Es necesario formular polticas multiculturales que reconozcan las diferencias
entre grupos para subsanar las injusticias histricamente enraizadas y
socialmente afianzadas.
(Informe sobre Desarrollo Humano, 2004)

Declaracin Universal sobre la Diversidad Cultural 2001. Proclama los siguientes

principios bsicos sobre el tema: Identidad, diversidad y pluralismo; Diversidad cultural y
Derechos Humanos; Diversidad Cultural y Creatividad; Diversidad cultural y solidaridad
internacional. Propone, adems, orientaciones para un plan de accin que aplique esta
Declaracin Universal.
Tous diffrents, tous uniques (Unesco 2004). Contiene la posicin de los jvenes
acerca de la Declaracin Universal sobre la Diversidad Cultural adoptada por la
unanimidad de la Conferencia General en su 31 sesin de noviembre 2001, con el
objetivo de favorecer el dilogo entre culturas y civilizaciones diferentes. Se refiere
entre sus principios fundamentales a lo siguiente.

314

I N C L U S I N

C I U D A D A N A :

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M U N D O

M A P U C H E ?

M i r a d a s

Convencin sobre la proteccin y promocin de la diversidad de las

expresiones culturales (Unesco 2005). La Convencin cubre un amplio espectro de
normas vinculantes para los estados signatarios, entre los cuales se encuentra Chile.
Entre sus contenidos podemos destacar algunos aspectos principales especficamente
relacionados con la existencia de los pueblos autctonos.

C r t i c a s

En su art. N 2 releva el respeto de la diversidad cultural como base esencial para

construir una coexistencia en paz, facilitando la integracin de todos los individuos. Al
mismo tiempo, valora la diversidad como eficaz herramienta para el propio desarrollo
de los pueblos (art. N 3). Un especial reconocimiento otorga a la libertad de expresin
y, en este sentido, a la responsabilidad que le cabe a las tecnologas y a los medios
de comunicacin en lo relativo a garantizar, por su intermedio, el efectivo ejercicio de
este derecho (art. N 6). Por su parte, un rol primordial se le reconoce al respeto del
patrimonio cultural en sus expresiones materiales (modos de cultivos o alimentacin)
o inmateriales (msica, danzas, religiones). En tanto, el conocimiento de culturas
diferentes se entiende como estmulos a la propia creatividad de los pueblos (art. N 7),
todo lo cual requiere de la existencia de un medio ambiente que favorezca justamente
estas expresiones (art.N 9). La creacin y resguardo de las condiciones ambientales a
que alude el artculo anterior es responsabilidad de las polticas pblicas de los estados
en relacin con las empresas y la sociedad civil (art.N 11).

Enmarcada en el contexto de sistemas democrticos, la diversidad cultural es considerada

como un medio indispensable para el resguardo de la paz y la propia seguridad,
en el concierto de las relaciones entre estados y en el plano local. Al mismo tiempo es
valorada como un instrumento eficaz en la defensa de los Derechos Humanos y libertades
fundamentales proclamados en la Declaracin Universal. Por su parte, considera relevante
valorar el conocimiento tradicional que aportan los pueblos autctonos, especialmente en
cuanto contribuyen a la promocin de un modelo de desarrollo sustentable.
Por otra parte, la Convencin insta a los estados firmantes para adoptar las medidas
que cada realidad imponga con el fin de proteger la diversidad de las expresiones
culturales y sus contenidos, especialmente en aquellos casos donde estas expresiones
pueden afectar de diversa manera a las personas pertenecientes a minoras y pueblos
autctonos, en cuanto a su libertad de crear, difundir y distribuir sus expresiones
culturales tradicionales, as como aprovecharlas para su propio desarrollo.
315

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D E S A R R O L L O

La UNESCO y los pueblos indgenas: una alianza para promover la diversidad

cultural. Este documento hace referencia especfica a la labor llevada a cabo por
Unesco en orden a responder al objetivo de la organizacin de promover la cultura a
nivel mundial a travs de la diversidad como eficaz instrumento para la paz.
BID (Banco Interamericano de Desarrollo). La demanda indgena ha generado un
impacto no previsto en la sociedad, repercutiendo en toda la regin. Es por este motivo que
numerosos organismos internacionales han manifestado su postura respecto de este tema,
siendo uno de ellos el Banco Interamericano de Desarrollo que, en Febrero de 2002, expuso
la intencin de aprobar diversas estrategias, adems de polticas operativas diseadas para
la proteccin de los derechos indgenas en Latinoamrica y el Caribe, con el objetivo de
promover el desarrollo con identidad. Como medidas concretas se decidi propender a
la insercin de los indgenas en su propio desarrollo, respetando sus prioridades, recursos
naturales y su ancestral patrimonio cultural (Asamblea de Gobernadores, 1994).
La misin del Banco es aunar su visin como entidad financiera con las necesidades que
enfrentan los pueblos indgenas y su condicin de pobreza, potenciando su patrimonio
cultural y natural, la posibilidad de desarrollarse y, de esta forma, contribuir a la sociedad,
promoviendo su inclusin en las agendas programticas de los gobiernos y en los proyectos
del mismo Banco.
UNASUR (Unin de las Naciones Sudamericanas). Tiene como propsito
fundamental avanzar en la profundizacin de una integracin integral que contribuya
de manera efectiva al desarrollo humano sustentable y equitativo para vivir bien, con
respeto por la diversidad y las asimetras que aglutina las diferentes visiones, modelos
y enfoques, contempla una institucin denominada Consejo Consultivo de Pueblos
Indgenas de la Comunidad Andina.
Este Consejo tiene, adems del carcter consultivo, la funcin de promover
del intercambio, la evaluacin y difusin de experiencias y prcticas exitosas,
el fortalecimiento organizativo. Su objetivo es la cooperacin entre pueblos y
organizaciones indgenas, entidades del Estado, organismos de derechos humanos
y sociedad civil de la subregin andina. El Consejo se constituira por un delegado
indgena y un suplente que seran escogidos dentro de su misma comunidad. OEA
(Organizacin de Estados Americanos)
316

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M A P U C H E ?

2.- Medidas adoptadas por el Estado

Con el retorno a la democracia, en 1990, Chile se vio enfrentado a restablecer los
derechos clausurados bajo la dictadura. Uno de ellos involucr la temtica indgena,
que se instal como tema en el Programa de Gobierno de Patricio Aylwin.

M i r a d a s

Sin embargo, en la prctica, la OEA no posee los mecanismos que aseguren el

cumplimiento de los derechos de los pueblos indgenas. Una muestra de ello es la
precaria situacin del Instituto Indigenista el cual no cumple con las funciones para las
cuales fue creado y, adems, tiene problemas presupuestarios. Por ello, en la resolucin
Futuro del Instituto Indigenista Interamericano, AG/RES. 2498 (XXXIX-O/09), se insta
a su finalizacin, sin proponer una solucin para la problemtica indgena. Es decir, de
concretarse dicho cierre de actividades, la situacin indgena quedara en el aire en las
discusiones y problemticas que trata el organismo (OEA, 2010).

C r t i c a s

OEA (Organizacin de Estados Americanos). Sus principios son asegurar la paz y la

seguridad del continente, promover y consolidar la democracia representativa, dentro
del respeto al principio de no intervencin. En este organismo se distinguen instancias
que promueven el respeto y defensa de los pueblos indgenas. Ejemplos de esto son:
el artculo 9 de la Carta Interamericana Democrtica; el Proyecto de Declaracin
Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, de 2003, y la creacin del
Instituto Indigenista Interamericano.

Con anterioridad, en 1989, se haba suscrito el Acuerdo de Nueva Imperial, el que

recogi parte de las reivindicaciones formuladas por los pueblos originarios del pas. Lo
importante de este acuerdo fue que se reunieron todos los pueblos indgenas del pas,
a travs del Consejo Nacional de Pueblos Indgenas y otras organizaciones (Figueroa,
2006). Para este autor (2006), el hecho marc un hito: inici una nueva relacin
entre los indgenas y el Estado, lo que dio por superada la poltica de divisin de las
comunidades y de asimilacin de los pueblos indgenas en la sociedad.
Los principales contenidos del Acuerdo fueron:
El reconocimiento constitucional de los pueblos indgenas y sus derechos
econmicos, sociales y culturales fundamentales.

317

 La creacin de la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena y de un

Fondo Nacional de Etnodesarrollo, con la participacin activa de los distintos
pueblos indgenas del pas como entidades pblicas encargadas de coordinar
la poltica indgena del Estado.
La creacin de una Comisin Especial de Pueblos Indgenas (CEPI) que, en un
plazo no superior a cuatro aos, debera culminar con la implementacin de
una Ley Indgena y de la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena.
Otro compromiso que posteriormente cumpli la Concertacin de Partidos por
la Democracia, bajo el mandato de la presidenta Michelle Bachelet (www.oit.
cl/ 19/12/2010) fue la ratificacin del Convenio N 169 de la Organizacin
Internacional del Trabajo, sobre Pueblos Indgenas y Tribales.
Por su parte la Comisin Especial de Pueblos Indgenas (CEPI) tuvo los
siguientes mandatos:

C H I L E

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163

Asesorar al Presidente de la Repblica en la determinacin de las polticas

indgenas respecto de los grupos tnicos que integran la sociedad chilena ()
en lo concerniente a su pleno desarrollo econmico y social, a la conservacin,
fortalecimiento y difusin de sus expresiones y valores culturales y a la debida
participacin y proyeccin de sus miembros en la comunidad nacional.
Formular un diagnstico de la realidad, problemas, necesidades y
aspiraciones de los pueblos indgenas.
Estudiar y proponer planes y proyectos orientados a lograr el desarrollo
integral y progreso econmico, social y cultural de estos pueblos.
La CEPI estaba estructurada por un Directorio y un Consejo paritario de personeros de
gobierno y dirigente indgenas, elegidos por sus organizaciones para tal finalidad dando,
de esa forma, cumplimiento al compromiso de participacin exigido por las organizaciones.
Como lneas argumentales de su trabajo, la CEPI prepar una propuesta de anteproyecto
de Ley Indgena y un programa de accin que contribuyera a atender las necesidades ms
urgentes de la poblacin indgena, pasando a convertirse en un organismo de apoyo a las
iniciativas econmicas, sociales y culturales de las comunidades del pas.
163.- Este convenio pasa a ser ley del Estado chileno, adems reconoce las aspiraciones de los pueblos indgenas dentro del marco de Estados
en que viven, en control de sus propias instituciones y sus formas de vida y de desarrollo econmico.

318

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En este mbito el Gobierno de Aylwin present al Poder Legislativo los siguientes

proyectos de Ley:
El proyecto de Ley indgena, cuyos puntos principales fueron reafirmados por
el Congreso de Pueblos Indgenas, celebrado en 1991.
El proyecto de Reforma Constitucional, que tena por objeto lograr mayor
grado de reconocimiento jurdico de los pueblos indgenas, de manera que
Chile se reconociera como pas pluritnico y pluricultural, reconociendo la
diversidad cultural.

De estas cuatro iniciativas mencionadas fue aprobado con modificaciones y cambios

institucionales, el proyecto de Ley Indgena y tambin se ratific el Convenio Constitutivo
del Fondo de Desarrollo Indgena.

M i r a d a s

Proyecto de ratificacin del Convenio que crea el Fondo de Desarrollo de los

Pueblos Indgenas de Amrica Latina y el Caribe.

C r t i c a s

Proyecto de ratificacin del Convenio 169 de la OIT, sobre pueblos indgenas

y tribales.

Posteriormente se dict la ley N19253, que establece normas de proteccin, fomento

y desarrollo de los indgenas y crea la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena
(CONADI). Se diferencia de la legalidad tradicional existente en Chile en esos instantes,
pues se trat con igualdad jurdica a la poblacin indgena, reconociendo derechos de
carcter consuetudinario y de especificidad cultural.
La CONADI es un organismo pblico descentralizado, con personalidad jurdica y
patrimonio propio, dependiente del Ministerio de Planificacin, cuya misin institucional
es promover, coordinar y ejecutar la accin del Estado a favor del desarrollo integral
de las personas y comunidades indgenas, especialmente en lo econmico, social y
cultural. Adems debe impulsar su participacin en la vida nacional, a travs de la
coordinacin intersectorial, el financiamiento de iniciativas de inversin y la prestacin
de servicios a usuarios.

319

Sus objetivos estratgicos se basan en la contribucin al desarrollo econmico y cultural

de los pueblos indgenas, para impulsar la conformacin de una sociedad nacional
multicultural y pluritnica, que reconoce y valora la existencia de los Pueblos Indgenas
a travs de la administracin y ejecucin de los Fondos de Tierras y Aguas Indgenas;
Fondo de Desarrollo Indgena; Fondo de la Cultura y Educacin Indgena y Programa
Orgenes. A su vez pretende mejorar la calidad de los servicios institucionales, a
travs de los Espacios de Atencin Integral a Usuarios y la disminucin de los tiempos
de tramitacin de los instrumentos de acreditacin, para garantizar a la poblacin
indgena el acceso a los beneficios de que son sujetos de derecho.

C H I L E

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D E S A R R O L L O

Dentro de la legalidad vigente, Ley N 19.253, quedan reconocidas ocho etnias:

Aymara, Atacamea, Colla, Rapa-Nui, Mapuche, Ymana, Kawashkar, Diaguitas.
(www.conadi.cl/ 6/12/2010).
Durante la dcada de los 90 el gobierno del presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle debi
enfrentar movilizaciones de los pueblos originarios que expresaron una superposicin
de leyes que entraban en conflicto con lo estipulado por la Ley Indgena. Estos pueblos
dieron a conocer el menoscabo que sufren: reduccin territorial, fragmentacin
social, desplazamiento forzoso, prdida patrimonial, prdida de vigencia de sistemas
normativos y deterioro cultural del idioma por polticas de castellanizacin forzosa,
entre otros.
En el mbito legislativo, los principales inconvenientes surgieron por las contradicciones
existentes entre la Ley Indgena y otras leyes o polticas referidas a sectores sensibles
para el desarrollo de las comunidades indgenas. Es el caso de la poltica forestal,
llevada a cabo por los gobiernos de la Concertacin, con cambios en los regmenes
de propiedad de los recursos del territorio como las aguas, el subsuelo, los bosques,
la biodiversidad y las riveras lo que redund en la prdida de las aguas y los derechos
rivereos de algunas comunidades mapuche. Por otro lado, se incentiv la reconversin
productiva de la regin mapuche y se alent la expansin de la industria forestal de
monocultivo de especies exticas de pino y eucaliptus.
Algunas empresas privadas afectan a las comunidades mapuche. Por ejemplo, la
construccin de una represa en el Alto Biobo, territorio ocupado por comunidades
indgenas mapuche-pehuenche de Chile, gener una crisis en el mbito de las
320

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M A P U C H E ?

instituciones pblicas encargadas del tema ambiental e indgena, como en las relaciones
entre el pueblo mapuche y el Estado chileno (Aylwin, 2002).
Cabe destacar que el conflicto comenz a principios de los 90 durante la construccin
de la primera de seis represas, la de Pangue. Entonces, en el pas an no existan ni la
Ley Indgena, ni la Ley Ambiental, cuerpos legales que hoy estn plenamente vigentes.
En el caso de la represa Ralco, aunque no se logr acuerdo con este megaproyecto, su
implementacin continu, pese al rechazo de las comunidades pehuenche de la zona.
Para los indgenas la instalacin de esta represa implica una violacin flagrante de la
Ley Indgena.

M i r a d a s

La gravedad de la situacin provoc que durante el gobierno de Ricardo Lagos se diera

curso a una nueva etapa dentro de la relacin del Estado con las comunidades indgenas
crendose, en 2001, la Comisin de Verdad y Nuevo Trato. Esta entidad considera las
distintas esferas que envuelven la temtica indgena e integra a personalidades variadas
de los mltiples mbitos de la vida nacional, con el fin de contar con una integracin
amplia y plural. Su informe constituy un intento por sistematizar lo efectuado por el
Estado en materia de orden y comprensin de la temtica indgena. A partir de sus
recomendaciones se cre la Poltica de Nuevo Trato la cual se funda en tres principios
orientadores: el reconocimiento del carcter culturalmente diverso de la sociedad chilena
y del Estado; la ampliacin de los derechos de los pueblos indgenas, y la participacin y
pertinencia cultural como eje de formulacin, ejecucin y evaluacin de polticas.

C r t i c a s

Otro aspecto a considerar es la Ley de Pesca que permite la operacin, en territorio

costero, de empresas pesqueras industriales, con las cuales los mapuche no tienen
posibilidades de competir, acabando con uno de los elementos ancestrales y
constitutivos de la cultura lafquenche (Figueroa, 2006).

Con ese fin se ha planteado que, en los prximos aos, las acciones del Gobierno se
implementarn bajo tres lineamientos estratgicos:
Mejoramiento del nivel de reconocimiento de los derechos de los pueblos
indgenas: en este mbito se enfatiza el reconocimiento de derechos
universales a travs de la construccin poltica, la legislacin sectorial y la
aplicacin de Ley Indgena.
321

 Profundizacin de las estrategias de desarrollo con identidad,: reduciendo la

pobreza y mejorando su calidad de vida, las oportunidades de equidad social y
la sustentabilidad tnica a partir de estrategias de desarrollo con identidad.

Si bien es cierto el movimiento indgena en Chile fue monopolizado por los mapuche
(etnia predominante dentro del pas), cabe destacar que, en el caso nortino, fue
emblemtico el tema de Pascua Lama. La Comisin Nacional de Medioambiente de
la regin de Atacama rechaz el recurso de reclamacin presentado por la comunidad
diaguita del Huasco Alto en contra de la resolucin que la misma entidad haba dictado
aprobando el segundo estudio de impacto ambiental de la compaa canadiense Barrick
Gold. La reclamacin, desestimada por la Corporacin Regional de Medio Ambiebnte
(COREMA) impugnaba el proyecto en razn de su emplazamiento en tierras indgenas
ancestrales y de sus implicancias ambientales. El proyecto consideraba la remocin
de los glaciares que alimentan al Ro Huasco que sustenta la economa diaguita que,
aunque no fue aprobada por la COREMA, no elimin el riesgo de la contaminacin de
sus aguas (www.archivochile.com /6/12/2010).Jos Aylwin. Abogado. Co-director del
Observatorio de Derechos de los Pueblos Indgenas.

C H I L E

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Ajuste de la institucionalidad pblica a la diversidad cultural del pas con la

posible creacin de una Subsecretara de Asuntos Indgenas (Figueroa, 2006).

Seguridad Interna o Derechos Humanos?

El National Intelligence Council de los Estados Unidos, se planteaba, en 2004, lo
siguiente: La emergencia de los movimientos indigenistas polticamente organizados,
tambin puede representar un riesgo para la seguridad nacional. Si en los prximos
aos los movimientos de reivindicacin indigenista no logran insercin en el sistema
poltico ni determinados niveles de inclusin social, existe la probabilidad de que
muchos movimientos evolucionen hacia reivindicaciones de tipo autonmico territorial,
como sucediera dcadas atrs en la costa atlntica nicaragense, en el sur de Mxico,
en la regin andina y en algunos pases centroamericanos; reivindicaciones territoriales
impulsadas por grupos indigenistas irredentistas podran incluir el escenario de
insurgencia armada y violencia poltica (Informe del proyecto Global Trends 2020:
conclusiones del seminario realizado en Santiago de Chile, 7 y 8 de Junio de 2004).
322

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M A P U C H E ?

En su anlisis de la situacin mapuche, Mella (2007) plantea que el Estado chileno se

ha dedicado a garantizar la seguridad de algunos individuos, a costa del respeto de
los derechos fundamentales de los mapuche incriminados. Parafraseando al profesor
Carlos Pea, Mella enfatiza el uso desmesurado de la coaccin estatal, actitud que
debilita su legitimidad poltica, personificndose en un agente del miedo y no de la
justicia.

M i r a d a s

En Chile, esta poltica pblica se manifiesta particularmente en la aplicacin de leyes

de Excepcin como la Ley de Seguridad Interior del Estado y la Ley Antiterrorista. stas
se dirigen a reprimir los movimientos sociales e indgenas y, en especial a sus lderes y
tienen como finalidad el resguardo de la propiedad privada y del orden pblico que, en
su conjunto, se denomina seguridad nacional.

C r t i c a s

Yaez (Mella 2007 seala que la criminalizacin del movimiento indgena en Amrica
Latina es ya una tendencia y es posible que la situacin se agudice tras la declaracin
emanada del Informe 2005 del Consejo de Inteligencia Nacional de Estados Unidos.
ste expresa que este tipo de movimientos constituye una amenaza real a la estabilidad
poltica en la regin. En este mbito, las polticas relacionadas con los indgenas no
estn orientadas a propender al bienestar social, a travs de la implementacin de
polticas- En caso de conflicto manifiesto se adopta la postura de securitizacin. A este
trmino, Yaez le atribuye una naturaleza superior a la econmica, social y poltica; as
la temtica indgena termina siendo analizada por el Estado chileno como cuestin de
seguridad y no desde la perspectiva de los derechos humanos y culturales.

La legitimidad punitiva del Estado se ve cuestionada al aplicar como va de solucin al

conflicto leyes antiterroristas que caen en la ambigedad en cuanto a su interpretacin,
producto del vaco legal existente.
Para Yaez (Mella, 2007) es un hecho incuestionable que la Ley Antiterrorista chilena no
se ajusta a los cnones de terrorismo que imperan hoy da en el sistema internacional, ya
que stas tienden a restringir la subjetividad del juzgador en la definicin del tipo de pena.
Durante el primer Gobierno de la Concertacin de Partidos por la Democracia, las
llamadas Leyes Cumplido introdujeron modificaciones legales a la Ley Antiterrorista.
Sin embargo, se mantuvo el estilo ambiguo de la legislacin anterior. Existen algunos
323

hitos especficos que han ido configurando esta suerte de estigmatizacin del
movimiento indgena.

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La protesta mapuche actual tiene como gnesis (adems de la histrica), la expansin

forestal comenzada en el ao 1974 por el Gobierno Militar, como parte de la
reestructuracin del pas orientado a la liberalizacin de la economa. Expresin de ello
es el Decreto Ley N701 que permite implementar una nueva reglamentacin sobre
los terrenos de aptitud forestal. En dicha reglamentacin el Estado busca impulsar
la creacin de una gran industria forestal utilizando para ello vastos terrenos en su
mayora erosionados. Para ello establece garantas tributarias y apoyo estatal que se
traducir en la bonificacin de hasta un 75% de la forestacin (OLCA, 2000: 121).
Segn el programa Chile Sustentable, el pas dispona de una superficie extica
cercana a las 500.000 hectreas, y de una importante industria en torno al pino insigne.
En un contexto de liberalizacin de la economa, entre 1976 y 1979, el Estado traspas
sus industrias al sector privado. Se estima que las seis empresas principales que estaban
en manos de la CORFO (Celulosa Arauco, Celulosa Constitucin y Forestal Arauco,
y las principales en Informa, Masisa y Papeles y Cartones), se vendieron a grupos
empresariales a un 78% de su valor nominal. Paralelamente, la CONAF, creada en
1970, le iba a traspasar a los privados todos los aserraderos (alrededor de 50), viveros y
una gran parte de los terrenos de aptitud forestal y plantaciones que administraba en
esa poca (Larran; Lagarribel; Reyes, 1999).
Cabe destacar que este proceso de expansin forestal afect la vida comunitaria y
personal de los mapuche y se entremezcl con sus demandas histricas por las tierras
ancestrales que no se alcanzaron a materializar con la Reforma Agraria, en un dominio
efectivo y de posesin del territorio.
A partir de 1977, muchos de los predios reivindicados por las comunidades como tierras
antiguas y ocupadas por el proceso de Reforma Agraria, fueron adquiridos por empresas
forestales, entre ellas Forestal Mininco S.A., Bosques Arauco y Bosques Cautn. Con
ellas se inaugura un nuevo proceso de conflictos territoriales que involucran a empresas
privadas amparadas por el Estado y sus leyes, en perjuicio de los intereses mapuche
(Mella, 2007).

324

I N C L U S I N

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M A P U C H E ?

En conjunto con este procedimiento iniciado en los 70, a fines de los 80 con la
proximidad de la democracia, cambia la forma que tienen los mapuche de relacionarse
con el Estado y se configura otro tipo de organizaciones que replantea constantemente
las acciones realizadas. Esta re-configuracin se dar con nuevos actores indgenas
que incorporan conceptos como nacin indgena, autonoma, autodeterminacin y
territorialidad.

M i r a d a s

Otro ejemplo es el planteamiento de la Coordinadora de Comunidades en Conflicto

Arauco Malleco (CAM): () la decisin de llevar adelante una lucha por territorio
y autonoma, que pasa porque salgan de nuestras vidas todos los particulares y
empresarios forestales que solo se han enriquecido a costa de nuestra pobreza y
opresin () planteamos, en primer lugar, la resistencia mapuche al sistema capitalista
y la oligarqua en nuestro territorio ancestral, el que se expresa a travs de las inversiones
forestales, hidroelctricas, tursticas, etc y en segundo lugar, la reconstruccin del
Pueblo Nacin Mapuche, a travs de la conquista de espacios territoriales autnomos,
en donde se ejerza poder mapuche, poltica y econmicamente y en donde se revitalicen
todos los aspectos de nuestra cultura (Mella, 2007).

C r t i c a s

A modo de ejemplo, la Organizacin del Consejo de Todas las Tierras (Aukin Wall Mapu
Ngulam) creada en 1992, manifiesta lo siguiente: () nos hemos lanzado a construir
una fuerza propia, nos hemos estructurado, hemos dado un vuelco, le hemos dado
una personalidad, hemos configurado un pensamiento ideolgico basado en nuestra
filosofa y en nuestra cultura. Y tambin en el conocimiento de la sociedad chilena y en
todo lo que podamos aprender del mundo y de las luchas que dan nuestros pueblos
(Mella, 2007).

Como se visualiza en ambos discursos, existe una conciencia tnica de lo que significa
ser mapuche y su arraigo a la tierra como sustento y fuente principal de vida. Se observa,
a la vez, el impacto social y ambiental al que se ven sometidos gracias a las actividades
efectuadas por los empresarios en la zona. Los mapuche son testigos presenciales del
deterioro de los suelos, de la escasez del agua, entre otros problemas.
Por otro lado, existe un descontento con las autoridades y parte de sus polticas
aplicadas en localidades rurales como muestra la siguiente afirmacin: () desde la
llegada de la forestal hace 4 aos, las tierras tienen cada vez menos agua y muchos
325

esteros y vertientes se han secado () Mire ah junto al lamo dice mientras seala
unos lechos secos- () la vertiente no se secaba nunca. Ahora ya no sale nada de agua.
Tenemos una bomba de agua que nos entreg el FOSIS en un hoyo de 4 metros de
profundidad, y ahora sale puro barro. Recin con la lluvia de hoy volvi a tener un poco
de agua el pozo (Diario Austral, 2001).

C H I L E

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Durante la dcada de los 90 se puede ver que los mapuche poseen una claridad
discursiva que se va perfeccionando a medida que pasa el tiempo. Utilizan sus
argumentos para formular demandas, exigindole al Estado reconocimiento cultural,
devolucin de tierras perdidas, expulsin del empresariado, entre otros aspectos.
Variados sucesos van marcando el avance de los 90. Por ejemplo, el asesinato del
joven Alex Lemn. ste impone un giro a la forma como era tratado en esos instantes
el conflicto indgena y trae consigo el endurecimiento de las medidas adoptadas por
el Estado chileno.
El aumento de las actividades de movilizacin, as como la notoriedad pblica que
alcanzan las acciones de protesta mapuche determinan que, de parte del Ejecutivo, del
Congreso chileno y de los sectores empresariales, se adopten medidas para cambiar
tal situacin. En este sentido, representantes polticos de zonas con alta concentracin
mapuche, en la Araucana, denunciaban amenazas sobre la seguridad pblica en esa
regin, situacin que menoscababa la seguridad jurdica y la vigencia del Estado de
Derecho.
Es en este marco que, mediante el acuerdo adoptado en la 3 sesin ordinaria del 20
de marzo de 2002, el Senado encarg a la Comisin de Constitucin, Legislacin,
Justicia y Reglamento obtener antecedentes, analizarlos e informar acerca del conflicto
mapuche en relacin al orden pblico y la seguridad ciudadana.
El senador de derecha, Alberto Espina, expuso lo siguiente: () desde hace algn tiempo,
en las regiones VIII y IX vienen sucediendo mltiples hechos de violencia que ocurren
bsicamente en los sectores rurales, caracterizados por ocupaciones y tomas ilegales de
predios, incendios intencionales de cosechas y plantaciones, destruccin de maquinarias,
galpones y viviendas, atentados en contra de la vida y la integridad fsica de agricultores,
campesinos, trabajadores del transporte, etc., cometidos por grupos organizados que
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habitualmente actan encapuchados y utilizan como pretexto para ello reivindicaciones

de tierra a favor de comunidades mapuche y la conformacin de un Estado o Nacin
autnoma, con territorio propio y con derecho a su libre determinacin () las acciones
de violencia de estos grupos organizados, que desde algunos aos es fomentada,
respaldada e inducida por entidades y organizaciones nacionales y extranjeras, como es
posible constatar al examinar numerosos sitios y pginas web que incitan a la comisin
de hechos delictuales como los descritos precedentemente, e incluso publican manuales
de guerrilla urbana, inteligencia de combate y manuales de terrorismo.

M i r a d a s

Durante el gobierno del Presidente Lagos, a travs del Oficio N836 del Ministerio
del Interior se seala que desde el mes de agosto de 2002 hasta mayo de 2003, por
instrucciones de este Ministerio, se han presentado 38 querellas criminales y formulado
tres denuncias por los delitos de incendio, robo, lesiones graves, asociacin ilcita
terrorista, desrdenes calificados, usurpacin, amenazas y tumulto. El Gobernador de
Malleco es querellante en 23 causas; el Gobernador de Cautn en 10; el Gobernador
de Biobo en 2, el Gobernador de Arauco en 1; el Intendente de la Araucana en 1 y el
Subsecretario del Interior en otra.

C r t i c a s

Segn el Informe de la misma Comisin, sta sostuvo reuniones en un lapso de

ms de 12 meses cuyo eje central fue la discusin de la seguridad pblica: Ante
el Comit testificaron 15 agricultores prominentes cuyas propiedades habran sufrido
repetidos ataques, pero solo se invit a un representante mapuche. En lugar de
rastrear los orgenes del conflicto y examinar estrategias para abordarlo, el Informe fue
esencialmente un vehculo para las quejas de los agricultores.

El 20 de junio de 2004 se decret el sobreseimiento temporal de la causa en que se

inculpa al mayor Treuer por el delito de violencia innecesaria causando la muerte de
Lemn. Finalmente el 17 de septiembre de 2004 se sobresee en forma definitiva. El 18
de marzo de 2005 se aprueba el sobreseimiento por la Corte Marcial.
Para Mella (2007) esta coyuntura marca el comienzo de una nueva etapa dentro de la
forma en que el Estado chileno enfrenta la problemtica, pues se torna ms exacerbada
la accin del Estado. En la prctica, los procesos de detencin no se ajustan a la Ley
de Seguridad Interior del Estado, como se mantena hasta ese momento, sino que son
reemplazados por la aplicacin de la Ley Antiterrorista, lo que permite la presencia
327

permanente del contingente de Carabineros en las comunidades indgenas. As, las

crceles chilenas observan la llegada de cientos de mapuche y como respuesta a su
protesta se utiliza la judicializacin del proceso.

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No slo los diversos gobiernos han manifestado su postura respecto de la cuestin

indgena. Tambin lo han hecho actores de tipo empresarial. Entre ellos, el gerente
regional de Forestal Mininco, Andrs Ovalle, quien sostuvo, en su momento, que el
ambiente de militarizacin no lo han creado ni la forestal ni Carabineros, sino quienes
han atacado con piedras, palos y boleadoras a nuestro personal (Diario Austral de
Temuco, 9 de marzo 1999).
A su vez el representante de la Confederacin de la Produccin y Comercio, Walter
Riesco, afirm que no puede aceptarse ni justificarse la existencia de territorios en
los cuales el Imperio de la Ley se hace impracticable (Diario Austral de Temuco, 10 de
marzo de 1999). Por su parte, el Mayor de Ejrcito de la Academia de Guerra, Carlos
Mezcano proclam que el indigenismo afecta la unidad nacional y el uso de nociones
como etnodesarrollo y etnodiversidad tiene efectos negativos para la fuerza moral,
motor y palanca del progreso, que es la unidad nacional (Diario Austral de Temuco,
11 de mayo de 1999: B 4-5).

Redefiniciones del conflicto mapuche

Si bien es cierto que la oleada de manifestaciones indgenas se vislumbra desde el
retorno a la democracia, segn Bengoa (2007) sta se revitaliza en la dcada de los 80.
Entonces, se comenz a articular como un movimiento ms o menos armado, pero que
permaneca latente ya que, hasta esos aos, eran absorbidos como campesinos y
obreros que manifestaban sus ideales por medio de las ideologas universalistas propias
de la Guerra Fra, las cuales no reparaban en la existencia de comunidades locales, ni
menos en sus identidades.
Cabe destacar que esta especie de absorcin fue producida tambin por caractersticas
propias del contexto latinoamericano como los populismos clsicos, en los cuales los
lderes, producto de su carisma, lograban darle forma a la masa, dotarle de sentido a su
existencia, aunndolos en pos de la consecucin de un programa poltico.

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Durante los 80, Amrica Latina vivi marcada por los regmenes burocrticos,
autoritarios o dictaduras, los cuales exaltaron los valores nacionales en defensa de la
patria. Con la vuelta a la democracia, la experiencia local se manifest en la lucha por
validar sus reivindicaciones, basadas en constituciones que consagraron la libertad de
los individuos como sentido bsico de las sociedades. Es as como este salto en los
regmenes, dio cuenta de que lo nacional cubri a lo tnico.

Lo distintivo en las agrupaciones tnicas es que su discurso no solo se compone del

rescate de sus creencias ancestrales o de un reconocimiento de sus derechos, sino
ms bien se incorpora en una visin de futuro, a partir de la conciencia tnica, con el
ahnco de permanecer diferentes al resto de la sociedad, sin que esto menoscabe su
participacin en ella. Es decir, proclaman un sentido de pertenencia propio de su origen
y, a la vez, desean participar activamente en el destino de s mismos y de los dems, sin
que esto conlleve necesariamente al conflicto, sino ms bien se dirija a la aceptacin de
su diferencia por parte del resto de la sociedad.

M i r a d a s

En los 90 se produce el gran salto. La dcada es protagonista de nuevos procesos

latinoamericanos. Se observa la proliferacin de nuevas identidades locales, de gnero,
ambientales y, entre ellas, las tnicas. Esto es un proceso recurrente, propio de la
conectividad global y del alejamiento del Estado como ente proveedor de sentido,
repercutiendo en el estallido de las ms antiguas identidades, que se remontan a la
poca precolombina.

C r t i c a s

Recapitulando, las comunidades de procedencia indgena fueron asimiladas en primera

instancia por ideologas de alcance mundial; luego, por experiencias regionales
materializadas por un individuo y, posteriormente, por gobiernos autoritarios cuyo
poder residi en la represin y coaccin.

Tal como lo menciona Bengoa (2007), la cuestin indgena es un concepto de

valoracin neutra que tiene como singularidad la temtica tnica en las sociedades
latinoamericanas pero posicionada de otro modo. Esto es fruto de la interrelacin
de nuevas organizaciones tnicas, actores de ascendencia indgena pero con estudios
formales, factores que inciden en el tejido social generando demandas, las cuales
posicionan el carcter tnico por sobre ellas, como lo expone Gasc (2004).

329

Amrica Latina se ha caracterizado histricamente por ser deficitaria en trminos

de provisin de bienes y servicios de calidad. Tales demandas han sido tomadas por
los indgenas, pero no desde un punto de vista especfico sino como parte de un
descontento generalizado cuya base ideolgica es la identidad cultural. sta dota de
sentido a las demandas, que trasciende a la organizacin con una demanda particular
que, al ser satisfecha, se desarticula.

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Al parecer, los indgenas no se congregan a partir de un problema bsico; su manifestacin

sera el reconocimiento de s mismos como diferentes a otros grupos y a la sociedad.
En base a eso gestan demandas pendientes del pasado, contextualizndolas con sus
vivencias actuales. De ah el carcter permanente del movimiento.
Para Bengoa (2007) uno de los casos ms emblemticos fue el levantamiento indgena
en Ecuador, en el mes de mayo de 1990, que cambi el mapa poltico de ese pas.
Tambin lo fue el alzamiento del ejrcito Zapatista en Chiapas, Mxico, el 1 de enero
de 1994 , y la nominacin al premio Nobel de Rigoberta Mench en Guatemala, en
el ao 1992. A esto se le suma el reconocimiento constitucional de los indgenas en la
Repblica de Colombia y en casi todos los pases latinoamericanos, exceptuando Chile.
164

Los respectivos gobiernos no respondieron a las expectativas de las comunidades

tnicas y, si bien es cierto esto corresponde a una derrota aparente, finalmente signific
el logro de la re-situacin del elemento cultural en los estados latinos de una forma
inesperada y nueva, no vista anteriormente. Bengoa llama a este fenmeno un triunfo
frente a la historicidad, ya que el movimiento fue capaz de instalar el componente
tnico en la poltica latinoamericana.
A partir de los antecedentes recopilados, es posible identificar que una de las causas
que posiblemente origin al movimiento indigenista es la falta de reconocimiento. Esto
es, segn Honneth (2006), un tipo de diferenciacin histrica de las cualidades de
valor que gracias a nuestra socializacin como sujetos humanos, aprendemos a percibir
y a considerar racionalmente. Es decir, el reconocimiento humano est dado por un
proceso de socializacin por medio de hbitos convergentes que dotan de valor a las
otras personas (McDowell 2002; Lovibond 2002, Parte II; Honneth 2003).
164.- El levantamiento del ejrcito Zapatista en Chiapas ocurre el mismo da en que Mxico ingresa al Nafta (Acuerdo de Comercio con Estados
Unidos y Canad), interpretado por el Gobierno de Salinas como el paso de Mxico a la modernidad. Ver Bengoa. 2007 La emergencia
indgena en Amrica Latina. Fondo de Cultura Econmica, Chile.

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El supuesto planteado permite identificar la existencia histrica de un menoscabo a

la identidad colectiva de estos pueblos, repercutiendo en la gestacin y proliferacin
de conflictos que aumentan su alcance y magnitud en la sociedad, dada la existencia
de temas bsicos no resueltos. Algunos estados latinos como Ecuador y Bolivia, han
considerado el elemento pluri-tnico en sus legislaciones, registrando de algn modo
su cultura y valor histrico en su Constitucin.

M i r a d a s

El concepto de multiculturalismo, sealado por Lamo de Espinosa, da cuenta del juego

de espejos en que conviven diariamente las diversas etnias dentro de un espacio fsico
determinado Es as como, el cruce de elementos identitarios entre culturas le otorga
dinamismo a stas, redefinindose por medio de la experiencia cultural.

C r t i c a s

El reconocimiento est dado por el llamado juego de espejos, que nace a partir de la
construccin social. Decir soy indgena es parte de una clasificacin creada durante un
sinfn de procesos que la definen y redefinen constantemente. Esta categorizacin marca
una lnea que separa a nosotros de ellos. Por lo tanto, la forma en que convergen
los factores que influyen en el entramado social, orienta la manera en que las personas
se ven a s mismas y cmo son observadas por otros de su comunidad y por quienes no
adhieren a su cultura. A lo expuesto se le llama juego de los espejos, y tal como seala
Bengoa (2007) uno es de cierto modo la imagen que se refleja en el espejo.

Actualmente el movimiento indgena integra a personas que no son consideradas

indgenas (de sangre aborigen), pero que han comenzado a autodefinirse como tales.
Por consiguiente, es posible argir que se est en presencia de una nueva etapa dentro
del proceso de etnognesis, cuyo artfice no es el Estado sino los mismos indgenas. Ello
quiere decir que esta dinmica ya no es impuesta verticalmente, sino que nace a partir
de la conciencia indgena, del empoderamiento y de la capacidad de autogestin que
estn desarrollando en la actualidad.
Lo acontecido durante la primera etapa de la emergencia indgena permite esgrimir la
posibilidad de una transformacin en el concepto de ciudadana. sta propone derechos
a los individuos pero impone tambin responsabilidades, las que se transforman no en un
deber de sumisin a la voluntad absoluta del Estado, sino en una incitacin permanente
a orientar sus actos hacia el bienestar de la comunidad (Sojo, 2002). Es posible advertir
que las nociones que la academia manejaba en torno a la ciudadana se basaron en la
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provisin de bienes y servicios, con sus respectivas titularidades. Esto es, el ejercicio de
responsabilidades en cuanto al uso de sus derechos y como compromiso hacia el Estado
y su comunidad. La palabra comunidad no aparece especificada, por tanto se presume
que es nica pues no denota particularidad alguna.
Una versin ms renovada de ciudadana es la de Touraine (1995), quien afirma que: el
tema de la ciudadana significa la construccin libre y voluntaria de una organizacin
social que combine la unidad de la ley con la diversidad de los intereses y el respeto a los
derechos fundamentales. En lugar de identificar la sociedad con la nacin, como en los
momentos ms relevantes de la independencia americana o de la Revolucin Francesa, la
idea de ciudadana brinda a la de democracia un sentido concreto: la construccin de un
espacio propiamente poltico; ni estatal, ni mercantil. En este sentido Touraine enfatiza
un elemento no considerado por otros autores como es la diversidad, la pertinencia de no
identificar la sociedad con la nacin y la politizacin del espacio cultural.
Esto significa que, posiblemente en los aos 90, ya se adverta la emergencia de
singularidades que no respondan a lo entendido como nacin y que no eran parte del
proceso de etnognesis, por tanto aludan a otra naturaleza desconocida.
En ese sentido, la ciudadana no responde a localidades territoriales especficas dentro
de un pas; en ellas se incluye todos los habitantes del Estado. Lo mismo sucede con el
uso que se ha dado al concepto de etnicidad; sta ya no reside en localidades aisladas,
como antes, sino que est sujeta a las migraciones dentro de un mismo pas.
El pueblo mapuche tiene una praxis poltica muy diferente a la de la institucionalidad chilena
actual. Ellos tienen un empoderamiento mayor de sus instituciones, una alta participacin y
una conciencia de su singularidad. No obstante, desean una integracin en la vida social y
poltica del pas, sin perder su identidad o los rasgos que les hacen diferentes.
Por lo tanto entiende el sentido de ciudadana, no slo como derechos y deberes o
un simple derecho a voto, sino por ejercer las capacidades y las funcionalidades de
un sujeto o persona en un territorio determinado. Este ltimo tiene un valor muy
significativo: el sentido de arraigo a la tierra, a las tradiciones y a su cultura hacen
que su accionar poltico y social tenga orientaciones hacia la comunidad, hacia su
mantencin y armona.
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Consideraciones Finales
A manera de sntesis podemos manifestar, en trminos generales, un doble
cuestionamiento. Lo primero nace a partir de aquello que nos ha enseado la historia
oficial chilena hasta el da de hoy. Lo segundo se refiere a los valores republicanos que
sustentan al Estado.

A manera de hiptesis, podramos considerar las demandas del pueblo mapuche, en

el marco del reconocimiento de derechos especficos y transitorios, lo que permite
apreciar una latente emergencia. Efectivamente, al ver la situacin en la Araucana, se
devela la poca legitimidad de las instituciones desde la base social y se muestra su poca
tolerancia ante la diversidad.

M i r a d a s

Sobre lo segundo se puede tomar como una crisis institucional, un quiebre de

la estabilidad, que el Estado ha mantenido a travs de la coaccin y que slo ha
desencadenado una escalada de violencia. La aplicacin de la Ley Antiterrorista
es la muestra ms grfica de un Estado que no logra entender a un Chile diverso
y que impone el orden por la razn o la fuerza.

C r t i c a s

Sobre lo primero, podemos tomar esto como una oportunidad para asentar
desde las bases, la legitimidad de las instituciones de las que, histricamente, ha
carecido el Estado chileno.

Pero, luego de la revisin de las demandas de los mapuche y su visin de mundo,

podemos decir que sus objetivos estn orientados a la integracin y reconocimiento
social, al respeto a su diversidad y a sus tradiciones, haciendo nfasis en su deseo de
integracin a un mundo globalizado y a un Chile diferente a ellos.
En virtud de lo expuesto anteriormente, nos preguntamos: por qu el Estado chileno
no es capaz de comprender todas estas dimensiones del conflicto?
Quiz sea porque el Estado fue diseado para imponerse a un pueblo y no al revs;
porque no logra captar todas las particularidades, ya que est hecho para servir a un
pueblo igual, con similares caractersticas y costumbres.

333

Chile ya no es el mismo que hace 200 aos. Su diseo no ha podido responder a los
requerimientos de un pueblo diverso, multicultural, pero con deseos de integracin y
bsqueda de un fin comn. Es, en este marco, donde el pueblo mapuche, como pueblo
diferente no logra ser entendido por un Estado con una visin estrecha de su propia
gente.

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Las circunstancias temporales, econmicas y sociales han ido cambiando, pero hay
situaciones que perduran y que han sido tema de discusin por muchos aos. Es aqu
donde el mundo mapuche sigue a la espera de un reconocimiento satisfactorio a una
problemtica cuyos fenmenos se van complejizando. Ms an cuando se habla del
desarrollo futuro de Chile.

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