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A difuso de polticas na cooperao tcnica

internacional: Interpretaes da Cooperao SulSul do Brasil1
Policy Diffusion in International Technical
Cooperation: Interpretations from the Brazilian
South-South Cooperation
JOO ANTNIO DOS SANTOS LIMA

Resumo: Este estudo analisa a cooperao tcnica internacional brasileira,

especificamente a Sul-Sul, como uma difuso de polticas, ou seja, como
um processo de tomada de deciso interdependente entre os atores
cooperantes, porm descoordenado. A razo para tal que esta modalidade
de cooperao se caracteriza pela troca de experincias, programas,
arranjos polticos e prticas exitosas, do Brasil para outros pases. Alm
desta interpretao, o estudo enquadra o exemplo da Cooperao Sul-Sul
do Brasil como um modelo cognitivo heurstico, em que os tomadores de
deciso possuem racionalidade limitada.
Palavras-chave: Cooperao Tcnica Internacional; Brasil; Difuso de
Polticas.
Abstract: This study analyzes the Brazilian international technical
cooperation, specifically the South-South one, as policy diffusion, that is to
say, as a process of interdependent decision-making between cooperating
actors, yet uncoordinated. That happens because this type of cooperation is
characterized by the exchange of experiences, programs, political
arrangements and successful practices from Brazil to other countries. In
addition to this interpretation, the study fits the example of the Brazilian
South-South Cooperation as a heuristic cognitive model in which decisionmakers have bounded rationality.
Keywords: International Technical Cooperation; Brazil; Policy Diffusion.

Este trabalho baseado na dissertao de mestrado do autor (Lima, J.A.S., 2014) e contou com
bolsa de pesquisa do CNPq.
2
Mestre em Cincia Poltica pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE). Pesquisador do
Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea). Endereo para correspondncia: Setor Bancrio Sul (SBS), Quadra
1, Bloco J, Ed. BNDES, 8 andar, sala 811. Email para correspondncia: ja_joao@hotmail.com

171
Recebido em:
27 de Julho de 2015
Received on:
July 27, 2015
____________________________
Aceito em:
10 de Novembro de 2015
Accepted on:
November 10, 2015

_________________________
DOI: 10.12957/rmi.2015.17099

172

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1. Introduo
Tradicionalmente, o campo da
cooperao internacional para o
desenvolvimento (CID), marcado
principalmente pela ajuda externa
gerenciada pelos pases do Norte para
os pases do Sul desde o fim da II
Guerra Mundial, caracterizado pela
Ajuda Oficial ao Desenvolvimento
(AOD), em conformidade com os
parmetros apresentados pelo Comit
de Assistncia ao Desenvolvimento da
Organizao para Cooperao e
Desenvolvimento Econmico (OCDE).
Dentro da AOD, destacam-se os fluxos
financeiros remetidos aos pases em
desenvolvimento com o objetivo de
promover
o
desenvolvimento
econmico, via rgos bilaterais ou
multilaterais
(Milani,
2014).
Entretanto, no incio do sculo XXI,
uma nova onda de parceria entre os
pases em desenvolvimento tem
evidenciado a busca por solues mais
horizontais - mesmo diante de
problemas sociais, institucionais e
econmicos comuns a muitos deles em detrimento das tradicionais
solues advindas do Norte ou de
Organismos Internacionais, fortes
desde as dcadas de 1980 e 1990.
Apesar das projees indicarem apenas
uma contribuio entre 8% e 10% do
total de recursos gerados no campo da
CID pelos pases do Sul e outros em

desenvolvimento
(Zimmermann;
Smith, 2011), vrios estudos tem
buscado evidenciar as consequncias e
os interesses desses pases.
Neste ponto, diversas abordagens so
incorporadas s agendas de pesquisa,
tais como a incluso dos novos atores
(Zimmermann; Smith, 2011) e as
estratgias dos pases emergentes
(Rowlands, 2008) na CID. Em relao
ao papel do Brasil na dinmica da CID
e, especificamente, na Cooperao
Sul-Sul (CSS)3, os trabalhos versam
principalmente sobre o papel deste tipo
de cooperao no campo da poltica
externa brasileira (Lima, M.R.S., 2005;
Saraiva, 2007) e sobre o desenho
institucional dos atores domsticos no
campo da CSS (Costa Leite et al,
2014). Recentemente, em decorrncia
do papel relevante do pas no cenrio
internacional, o governo brasileiro
passou a colher, sistematizar e publicar
dados sobre os gastos pblicos no
campo da cooperao atravs dos
Relatrios da Cooperao Brasileira
para o Desenvolvimento Internacional
(Cobradi) para o perodo 2005-2009
(Ipea, 2010) e 2010 (Ipea, 2013).

O termo Cooperao Sul-Sul abordado neste trabalho

direcionado ao mbito da cooperao tcnica, logo, h um
constante dilogo com outras expresses similares, tais
como a Cooperao Tcnica entre Pases em
Desenvolvimento (CTPD) e Cooperao Tcnica
Internacional (CTI).

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A CSS brasileira constantemente

descrita como a transferncia de
projetos, polticas e experincias
domsticas, como meio para melhorar
e capacitar os recursos humanos no
desenvolvimento
econmico
dos
parceiros (Cabral; Russo; Weinstock,
2014, p.189). Por exemplo, o governo
brasileiro
tem
recebido
reconhecimento internacional por
projetos ligados s estratgias de
bancos de leite humano4 e da reduo
da pobreza extrema e a fome5. Dessa
forma, a cooperao tcnica brasileira
poderia ser analisada no apenas como
um instrumento de poltica externa ou
como fruto dos interesses nacionais,
mas tambm como transferncia de
polticas ou uma difuso de polticas.
Recentemente,
alguns
estudos
inovaram analiticamente neste sentido
ao enquadrarem a cooperao tcnica
ora como uma transferncia de poltica
(Camacho, 2011; Santos, 2013;
Milani; Lopes, 2014), ora como uma
difuso de polticas (Fraundorfer,
2013; Milhorance, 2013). Diante deste
cenrio, este estudo interpreta a
cooperao
tcnica
internacional

Vencedor do Prmio de Sade Sasakawa, da Organizao

Mundial de Sade, em 2001.
5
De acordo com Fraundorfer (2013), o ex-presidente Luiz
Incio Lula da Silva recebeu prestigiadas homenagens, tais
como a Medalha Agrcola da FAO (2005), o Prmio pela
Paz Felix Houphut-Boigny da UNESCO (2009), o ttulo
de Campeo Global da Luta Contra a Fome do PMA
(2010) e o Prmio Mundial da Alimentao (2011).

173

brasileira atravs da lente da difuso

de polticas. A seo seguinte
apresenta a temtica da difuso de
polticas atravs dos seus conceitos e
dilogos com outras definies.
Posteriormente,
os
marcos
interpretativos sobre a difuso so
debatidos luz das concepes da CSS
do Brasil. A ltima seo sumariza o
enquadramento da CSS brasileira
atravs
do
modelo
cognitivo
heurstico.
2. Difuso de Polticas
Reconhecer o papel da democracia e
da globalizao na tomada de decises
em matria de poltica externa (Lima,
M.R.S., 2000), fornece o primeiro
passo para interpretar a cooperao
tcnica como transferncia ou difuso
de polticas. Nessa linha de
pensamento, Pinheiro e Milani (2012)
consideram a poltica externa uma
poltica pblica como as demais,
condicionada aos fatores domsticos,
s barganhas, coalizes, disputas e
acordos. Nesse vis, a literatura
fornece insumos ao descentralizar a
poltica externa e dar poder de agncia
aos inmeros rgos que atuam no
campo das polticas pblicas nacionais
e que, por consequncia, fazem parte
tambm do processo de transferncia
ou da difuso da poltica na
cooperao tcnica internacional.

174

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De acordo com Dolowitz e Marsh

(2000, p.5), transferncia de poltica
significa:
o processo pelo qual o
conhecimento sobre polticas,
arranjos
administrativos,
instituies e ideias em um
sistema poltico (passado ou
presente)

usado
no
desenvolvimento de polticas,
arranjos
administrativos,
instituies e ideias em outro
sistema poltico.

Assim, a transferncia focada no

aspecto mais analtico, na abordagem
qualitativa e, em poucos casos, com o
objetivo
de
compreender
a
complexidade existente na interao
entre ideias, atores e interesses.
A interpretao da cooperao tcnica
atravs da literatura de transferncia de
polticas foca no microambiente, isto ,
no mbito do programa ou da poltica
transferida e o seu processo de
internacionalizao, como nos casos
do Bolsa Escola no Equador
(Camacho, 2011), da poltica de
Registro Civil em Guin-Bissau
(Santos, 2013) e da transferncia de
conhecimentos e materiais na Sade
Pblica em Moambique (Milani;
Lopes, 2014). No entanto, isto no
significa o total direcionamento do
estudo para o microambiente, visto que
necessrio contextualizar o lado
operacional da cooperao com as
grandes estratgias da poltica externa
brasileira.

Para um estudo de difuso de polticas

no campo da cooperao internacional,
o foco recai sobre o macro ambiente,
pois o interesse consiste na
compreenso do universo de casos ou
do panorama geral da poltica
estudada. Por exemplo, Fraundorfer
(2013) analisa a difuso do Programa
Fome Zero sob o vis das instituieschave para a sua propagao, em um
fenmeno denominado redes modais.
Milhorance (2013) adota a difuso de
polticas como uma forma de
compreender o conjunto de solues
tcnicas e de arranjos polticos na
esfera da agricultura no continente
africano, que ora colabora com o
enfrentamento de desafios locais, ora
exporta a dualidade de polticas, como
no caso do embate entre a agricultura
familiar e a agroindstria. Em ambos
os estudos, enfoca-se a compreenso
do papel do Brasil na difuso de
prticas entre diversos pases e
instituies internacionais.
Para esclarecer alguns pontos dos
debates acadmicos, Elkins e Simmons
(2005, p.34) declararam que pensar na
difuso consiste em reconhecer que
Estados-naes, ou outras unidades
jurisdicionais, escolhem instituies
semelhantes dentro de um perodo de
tempo determinado. A partir disso,
possvel observar como as escolhas
polticas geram clusters temporais e

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espaciais de reformas polticas,

enquadradas em trs explicaes: i)
Respostas semelhantes s condies
semelhantes; ii) Coordenao; iii)
Difuso.
No primeiro ponto, os pases podem
responder de forma semelhante, porm
independente, s condies domsticas
parecidas. No segundo ponto, as
polticas so coordenadas por um
grupo de naes, por um poder
hegemnico ou por uma Organizao
Internacional a exemplo de ajustes
estruturais comandados pelo Fundo
Monetrio Internacional
e
dos
programas
governamentais
em
educao, sade e reforma do Estado
pelo Banco Mundial. No terceiro
ponto, h uma combinao dos
elementos das duas alternativas
anteriores, em que h um processo de
decision-making
interdependente,
porm
descoordenado.
Nesta
concepo,
as
decises
so
interdependentes no sentido de que as
escolhas realizadas por um governo
influenciaro as escolhas de outros
governos
indiretamente
(Elkins;
Simmons 2005, p.34-35). Para os
autores, a difuso pode ocorrer atravs
de um processo de adaptao ou um
processo de aprendizado.
De maneira anloga, Meseguer e
Gilardi (2008) tambm consideram

175

que as polticas adotadas esto cada

vez mais semelhantes, o que leva
necessidade de especificar modelos de
difuso de polticas. Assim, h quatro
mecanismos pelos quais as decises
tomadas em um pas podem influenciar
as escolhas polticas dos outros: i) a
convergncia promovida por atores
dominantes, com enfoque realista; ii) a
difuso devida emulao social, com
uma viso construtivista; iii) a difuso
como consequncia da competio
econmica e; iv) a difuso devido ao
aprendizado (Ibidem, p.320).
Quando a convergncia de polticas
proveniente da presso externa
exercida por entidades internacionais,
promove-se a coero, no a difuso.
A difuso decorre da influncia que
uns pases exercem sobre os outros ao
adotarem
as
mesmas
polticas
voluntariamente, sem que haja
interveno ou presso alguma
(Ibidem, grifo do autor, p.322).
No caso da difuso de polticas, dois
processos
esto
conectados:
a
interdependncia na tomada de deciso
e a ao descoordenada. Em primeiro
lugar, a tomada de deciso
considerada interdependente porque as
unidades de anlise no nosso caso, os
pases se situam em um plano
comum de convivncia o sistema
internacional. Ou seja, h uma rede de

176

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contatos, onde a ao de um influencia

a dos demais, o que pode gerar um
efeito cascata.
Em segundo lugar, a ao
descoordenada porque a cooperao
no exercida em uma nica rodada.
A cooperao entre o Brasil e um pas
B pode gerar o interesse ou a demanda
de um terceiro pas, o que torna todo o
processo descoordenado, tendo em
vista que as demandas so ad hoc. De
forma ilustrativa, a difuso de polticas
por meio da cooperao tcnica
brasileira apresentada atravs de dois
estgios. O primeiro estgio retrata a

transferncia de programas, projetos

ou prticas exitosas adotadas no Pas A
para o Pas B, com a possibilidade de
gerar benefcios e contribuir para o
desenvolvimento social e econmico
no tempo n (tn) (figura 1).
Aps a realizao da cooperao entre
pas A e B no tn, outros pases Pas
C, D, E e X - passam a enxergar
benfeitorias ou expectativas positivas
sobre os resultados provenientes da
cooperao, fato este que tambm os
leva a buscar a cooperao em tempos
posteriores primeira ao entre A e
B.

Figura 1 Cooperao internacional para o desenvolvimento atravs da difuso

de polticas

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Nota-se que as setas verticais no

demonstram apenas a influncia da
adoo de uma policy em outro pas,
mas toda uma cadeia de informaes.
Por exemplo, o pas B induz
comportamento dos pases C e D que,
por sua vez, influenciam os
comportamentos dos pases E e X e
assim por diante. Dessa forma,
compreende-se o que Elkins e
Simmons (2005, p.35) chamam de
processo
de
decision-making
interdependente,
porm
descoordenado pois, por um lado, h
interdependncia
relacionada
s
informaes propagadas, tais como
relatos de caso de sucesso ou fracasso
na transferncia de polticas e, por
outro
lado,
as
aes
so
descoordenadas, pois a rede em si no
provoca a cooperao de todos os
atores em uma nica rodada.
Normativamente,
a
cooperao
brasileira desempenhada atravs dos
conceitos da no condicionalidade, no
interferncia em assuntos domsticos e
da ao baseada na demanda do
parceiro. Alm disso, ela no
respaldada em evidncias e em
avaliaes de projetos, instrumentos
necessrios para tomar conhecimento
sobre a sua eficcia. Logo, mesmo que
a CSS seja originalmente concebida
atravs de casos de sucesso em
territrio
nacional,
h
poucas

177

comprovaes empricas de que a sua

emulao ou adaptao s realidades
alheias tenham causado benefcios aos
pases parceiros. Desse modo, por que
ento suas prticas continuam a se
difundir pelo mundo? Nesse sentido, a
mera identificao da cooperao
tcnica horizontal brasileira como uma
difuso de poltica insuficiente,
sendo necessria tambm a sua
interpretao, como abordado na seo
seguinte.
3.
Difuso
de
Polticas
na
Cooperao
Brasileira:
Racionalidade Limitada
Weyland (2005) traz importantes
insights em relao s diversas vises
existentes sobre a difuso e como cada
uma se comporta diante de trs
caractersticas,
sendo
elas
as
dimenses temporal, espacial e
substantiva. Na dimenso temporal, o
mapeamento da frequncia cumulativa
observada atravs de uma curva S ou
uma curva em formato de sino (bellshaped), para o caso da frequncia
absoluta. Na espacial, a disperso
geogrfica relacionada ao ponto de
inovao e como ela se expande para
outras unidades de anlise. Na
dimenso substantiva, o mesmo
framework poltico implantado em
variados sistemas, produzindo a
comunho
na
diversidade

178

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(commonality amid diversity). Para

Weyland (2005), as trs dimenses da
difuso podem ser explicadas atravs
de quatro consideraes: i) as presses
externas; ii) a imitao simblica e
normativa; iii) o aprendizado racional
e; iv) o modo cognitivo heurstico
(racionalidade limitada).
No tocante s presses externas,
compreende-se que h uma imposio
vertical para a rpida adoo das
mesmas polticas em contextos
diversos. Entre os atores dominantes
desse
cenrio,
destacam-se
as
Organizaes
Internacionais. Em
relao imitao normativa e
simblica, a adoo de uma poltica
smbolo de modernidade, isto , os
tomadores de deciso optam por
importar polticas inovadoras, mesmo
que
desconsiderem
as
reais
necessidades de aplic-las.
A abordagem racional orientada
pelas metas. Se a balana de custobenefcio na busca por solues
polticas existentes no ambiente
internacional se revelar positiva, ento
os tomadores adotaro a nova poltica.
Por ltimo, a abordagem cognitiva
levanta a descrena sobre a
racionalidade.
Nesta
abordagem,
mapear todos os casos e informaes
relevantes custoso e enfatiza-se trs
heursticas: a da disponibilidade, da

representatividade e da ancoragem6.
Na primeira, as polticas que chamam
a ateno so entendidas como as
nicas disponveis. Isto explica porque
a difuso geralmente se inicia em
mbito regional. Em segundo lugar, a
representatividade aborda como uma
pequena amostra colocada como
legtima para representar uma grande
populao de casos, fato este que
distorce a performance e as promessas
das polticas. Por ltimo, a ancoragem
explica como os governos conseguem
observar suas necessidades funcionais
antes de adotar modelos externos.
Assim, atravs da psicologia cognitiva,
as decises so tomadas atravs da
heurstica
da
disponibilidade
(availability), da representatividade
(representativeness) e da ancoragem
(anchoring). Estas heursticas tomam
relevncia mediante o reconhecimento
da CSS como uma troca de
experincias pelo governo brasileiro:
Diferentemente das relaes
tradicionais
da
cooperao
internacional,
o
Brasil
estabeleceu
parcerias,
compartilhou lies aprendidas e

As ideias sobre a avaliao cognitiva heurstica de

Weyland (2005; 2006) so colhidas nas obras de Daniel
Kahneman, vencedor do prmio Nobel de economia em
2002. Kahneman (2012) define a heurstica como um
procedimento simples que ajuda a encontrar respostas
adequadas, ainda que geralmente imperfeitas, para
perguntas difceis.

Mural Internacional
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difundiu conhecimento mediante

o emprego dos quadros tcnicos
da administrao pblica federal
que foram engajados na
compreenso, na reflexo e na
busca conjunta de solues para
desafios
comuns
do
desenvolvimento (Ipea 2013, p.
96).

Logo, diante do entendimento da

cooperao tcnica como uma troca de
experincias que leva difuso de
polticas nacionais para outros pases,
assim como da importncia dada
demanda dos parceiros, a anlise da
CSS brasileira ser dialogada com as
trs caractersticas traadas por
Weyland (2005), isto , as questes
temporais, espaciais e substantivas,
dentro das quatro formas de difuso.
O ponto de vista das presses externas
na difuso de polticas na CSS
brasileira mostra limites explicativos.
O nico atributo dado presso
externa no caso brasileiro seria o foco
nas regies prioritrias, tais como
pases lusfonos ou Amrica Latina.
No entanto, a literatura reconhece a
baixa participao dos pases do Sul
como doadores no total de recursos da
CID. Logo, a preferncia no se
assenta como um fator determinante.
Alm disso, a CSS brasileira no lucra
diretamente com a difuso de polticas,
ressaltando-se assim, a inexistncia de
presses para os pases parceiros
adotarem projetos brasileiros e o ponto

179

de vista da cooperao brasileira como

o compartilhamento de experincias
em diferentes policies.
Na tica da difuso pela imitao
simblica, h um considervel
aumento da participao de pases
emergentes como provedores de
solues
sociais,
polticas
e
econmicas para os demais pases do
Sul. Contudo, a interpretao da
difuso de polticas na CSS fraca sob
este ponto de vista, pois no h presso
para adotar polticas que se enquadrem
nas diferentes realidades (one-size-fitsall). Alm disso, o governo brasileiro
compartilha polticas em diferentes
reas, o que evidencia que s h a
necessidade de buscar a cooperao
com o pas quando a demanda
justificada.
No ponto de vista racional, a difuso
de polticas encontra limitaes para
evidenciar as diferenas nas demandas.
Se a CSS s gira em torno de pases
em desenvolvimento, ento todos
deveriam
dialogar
em
intensa
velocidade, na busca de solues entre
seus semelhantes, tendo em vista a
necessidade de superar as deficincias.
Contudo, h variao na quantidade de
projetos cooperados, o que no explica
a temporalidade nesta corrente. No
campo geogrfico, nem sempre as
fronteiras
representam
sinais

180

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semelhantes entre pases. Se os atores

so racionais e buscam as melhores
solues, estas no se encontraro
necessariamente na vizinhana. Por
ltimo, h poucas avaliaes dos
projetos brasileiros em CSS, mitigando
a avaliao do custo-benefcio7.
A hiptese cognitiva heurstica, ou da
racionalidade limitada, repousa nas
divergncias existentes entre os
interesses dos tomadores de deciso
quanto localizao geogrfica,
temporariedade envolvida nas relaes
dos Estados com o governo brasileiro e
s realidades contrastantes entre os
pases cooperantes. Para Weyland
(2005), em vez de coletar um excesso
de informaes para chegar s
decises, uma nica inovao pode
atrair de maneira desproporcional a
ateno dos pases vizinhos ou at
mesmo de Estados em outros
continentes.
A inovao adotada diante da
aparente promessa de melhoria, e no
pelo sucesso demonstrado. Essa
constatao de extrema importncia,
pois a participao brasileira na CSS,
principalmente durante o governo Lula
(2003-2010), ainda carrega muito

A ABC lanou em 2013 o Manual de Gesto da

Cooperao Tcnica Sul-Sul para ilustrar as diretrizes e o
planejamento neste tpico.
7

misticismo sobre os reais ganhos

adquiridos pelo Brasil. Alm disso, h
uma carncia de dados que retratem as
vises dos beneficirios da CSS
brasileira. Enfim, a viso cognitiva
heurstica no se debrua sobre os
resultados concretos para concluir se
vale a pena ou no difundir, mas sobre
expectativas geradas entre os atores de
que difundir uma boa soluo.
Baseado em Kahneman (2012), a
heurstica deve compreender os
domnios da disponibilidade, da
representatividade e da ancoragem.
Para o caso da CSS brasileira, a
heurstica da disponibilidade ajuda a
explicar porque a difuso segue
primeiro o caminho daqueles pases
que esto mais prximos ou ento com
os quais as relaes so mais estreitas.
Dessa forma, ela pode evidenciar a
razo pela qual os pases vizinhos do
Brasil ou que fazem parte de arranjos
internacionais importantes junto ao
pas, possuem os maiores ndices de
projetos difundidos na CSS8.
A heurstica da representatividade
influencia a avaliao desta inovao,
8

Lima, J.A.S. (2014, p.85) destaca atravs de Anlise de

Varincia (ANOVA) que os pases da Amrica do Sul
executam mais projetos de que os pases das demais
regies. Em mdia, o continente indica uma diferena
mdia superior de 38 projetos com a frica, 39 com a
Amrica Central, 40 com o Caribe e 47 com sia e
Oceania.

Mural Internacional
V. 6 | N. 2
JUL-DEZ 2015

fazendo surgir uma difuso temporal

em padro de curva S. Esta inferncia
induz os tomadores de deciso a pular
o estgio de aguardar as devidas
consequncias das polticas, assim
como os colocam numa posio de
superestimar os resultados polticos a
partir de uma base limitada de
experincias. Ao passo que h
expectativas exageradas no incio, aos
poucos o realismo passa a dominar os
tomadores de decises atravs das
informaes
disponveis.
Nesta
heurstica, a poltica externa brasileira
ativa e altiva propagada pelo expresidente Lula e seu chanceler Celso
Amorim contribuiu para dar luz s
prticas nacionais brasileiras e
evidenciou o pas como um caso de
sucesso em matria desenvolvimento
econmico e combate pobreza e
fome, desafios concernentes maioria
dos pases em desenvolvimento.
Contudo, como supracitado, h poucos
estudos sobre o alcance dos resultados
esperados na CSS brasileira. Portanto,
a representatividade baseada na
expectativa.
Por fim, a heurstica da ancoragem
ajuda a explicar a natureza substantiva
da difuso, a expanso da comunho
na diversidade (commonality amid
diversity). A ancoragem limita a
adaptao da abordagem poltica
externa
para
as
necessidades

181

especficas do pas importador. Dessa

forma, a demanda de cada pas passa a
ser explicada pelas reais necessidades
encaradas por cada estadista para a
melhoria do bem estar de sua
populao9. Por exemplo, Hirst (2012)
analisa a atuao estratgica do Brasil
no Haiti, Guin-Bissau e Bolvia, com
contextos regionais diversos e
diferentes demandas.
Em suma, as heursticas da
disponibilidade, da representatividade
e da ancoragem fornecem caminhos
para interpretar a difuso de polticas
na CSS brasileira a partir da corrente
cognitiva, tendo em vista os interesses
particulares de cada Estadista em
buscar no Brasil as solues para seus
respectivos
problemas
sociais,
polticos e econmicos. Contudo, esta
viso direcionada para o plano da
difuso, e no necessariamente se
aplica a todos os casos da cooperao
tcnica internacional. Por exemplo,
Santos
(2013)
ressalta
uma

Lima, J.A.S. (2014, p.75) cria quatro tipologias para os

mais de 40 setores existentes na pgina da ABC, sendo
eles: governana (para a burocracia estatal); 2) social (para
a populao, tais como gastos com educao, sade,
esporte e desenvolvimento social); 3) setor primrio
(agricultura, pesca e pecuria) e; 4) setor secundrio e
tercirio (comunicaes, indstria e comrcio etc.). No
grfico 14, Lima, J.A.S. (2014, p. 112) ressalta a
heterogeneidade existente nas demandas dos parceiros, o
que legitima o discurso da ancoragem, uma vez que cada
pas busca suas prprias solues na CSS brasileira, nos
diferentes setores existentes.

182

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racionalidade
existente
na
transferncia da poltica de registro
civil do Brasil para Guin-Bissau. Por
esta razo, o estudo de caso pode
apresentar casos mais ligados
presso, busca pela legitimidade ou a
racionalidade, sem necessariamente
contradizer uma racionalidade limitada
do ponto de vista sistmico. Neste
sentido, a literatura no campo da
cooperao internacional est repleta
de casos em que atitudes racionais no
plano micro so interpretadas como
irracionais ou caticos no plano
macro10.
Consideraes Finais
Este estudo analisou a cooperao
tcnica internacional brasileira sob o
ponto de vista da difuso de polticas.
Para tanto, duas condutas foram
utilizadas. Em primeiro lugar, o estudo
caracterizou a CSS brasileira a partir
da troca de experincias, inicialmente
adotadas no mbito domstico e que,
aps
alcanar
reconhecimento
internacional por Organismos
Internacionais e Estados -, passaram a
ser transferidas e difundidas no sistema
internacional. Em segundo lugar, e
para alm da mera identificao da
prtica como uma difuso, o estudo

10

Entre os exemplos, destacam-se: o Dilema do Prisioneiro

e a Tragdia dos Comuns.

enquadrou a difuso de polticas na

CSS brasileira como estimulada por
um padro cognitivo heurstico. Neste
sentido, a cooperao desenvolvida
pelo governo brasileiro no se ajusta s
explicaes voltadas para padres
realistas, racionais ou de imitao
simblica.
Em
vez
disso,
a
racionalidade limitada dos tomadores
de deciso dos pases cooperantes se
aplica ao caso brasileiro, tendo em
vista aspectos relacionados busca de
solues
(disponibilidade),

legitimidade conferida aos casos

conhecidos (representatividade) e aos
interesses especficos de cada tomador
de deciso (ancoragem).
Em decorrncia da falta de dados e
anlises acerca do impacto da CSS
brasileira, acadmicos esto buscando
insumos na literatura de transferncia e
difuso de polticas para compreender
o modus operandi e os padres
existentes no compartilhamento de
programas nacionais em outros pases.
No caso da transferncia, as anlises
so mais aprofundadas, com o intuito
de ressaltar as complexidades inerentes
aos atores, instituies e interesses
marcadamente no plano domstico existentes na internacionalizao da
poltica. Para a difuso de polticas, o
foco recai sobre o plano das Relaes
Internacionais, isto , na esfera das
Organizaes
Internacionais,
dos

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Estados, das polticas externas e dos

padres marcantes.
Em decorrncia do maior nmero de
estudos que analisam a cooperao
brasileira pelas lentes da transferncia
ou difuso de polticas, novas
perguntas de pesquisa surgem no
debate que ultrapassam os limites desta
pesquisa. Em relao transferncia
de polticas, cabe uma repleta agenda
de pesquisa que relate a natureza
diversificada de prticas brasileiras
que variem conforme o grau de
transferncia (cpia, emulao, mistura

183

ou inspirao), os meios utilizados

para propagar a prtica e busquem
compreender de que forma a poltica
obteve sucesso ou falhou. No campo
da difuso de polticas, a CSS
brasileira j possui exemplos com
grande nvel de difuso, como as
polticas de bancos de leite humano,
pela Fiocruz, e o aumento da
produtividade agrcola, pela Embrapa.
Estes dois casos poderiam ilustrar a
variao existente na difuso de
polticas brasileira na CSS a partir das
dimenses temporal, espacial e
substantiva.

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