JOS ANTONIO PASTOR RIDRUEJO

Profesor emrito de Derecho Internacional

en la Universidad Complutense
Miembro del Institut de Droit International
Antiguo Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos

CURSO DE DERECHO
INTERNACIONAL PBLICO
Y ORGANIZACIONES
INTERNACIONALES
,.,-".
DECIMOCUARTA EDICIN

-4. tecios

Diseo de cubierta:
J. M. Domnguez y J. Snchez Cuenca

Lecciones de Derecho Internacional Pblico:

l . edicin, 1980
.

Curso de Derecho Internacional Pblico:

'e
L edicin, 1986
Curso de Derecho Internacional Pblico y Organizaciones Internacionales:
3. edicin, 1989
14. edicin, 2010

Reservados todos los derechos. El contenido de .e$ obra est pro

tegido por la Ley, que establece penas de prisii y/o multas, ade
ms de las correspondientes indemnizacioii,!ls por daos y
perjuicios, para quienes reprodujeren, plagiaren:, distribuyeren o
comunicaren pblicamente, en todo o en parte/una obra litera
ria, artstica o cientfica, o su transformacin, mretacin o eje
cucin artstica fijada en cualquier tipo de soporte o comunicada a
travs de cualquier medio, sin la preceptiva aut
cin.
r,za

JOS ANroNIO PAS10R RlDRUEJO,' .986

. ' EDITORIAL TECNOS (GRUPO ANA}S.A.), 2010
Juan Ignacio Luca de Tena, 15 - 28027 Madrid
ISBN:978-84-309-5140-6 ....,.
Depsito Legal: M. 28.477-2010.
Printed in Spain. Impreso en Espaa por Igorma

A mis hijos Elvira, Antonio y Nuria.

Y a Guadalupe, Antonio, Javier, Marta,
Carmen, Rafael, Maria y Pablo.

CURSO DE DERECHO INTERNACIONAL PBLICO

658

transcurso del tiempo, no han faltado las opiniones contrarias. Hoy se tiende ms bien
a una re interpretacin (o segunda lectura, utilizando la terminologa de los polticos.
espaoles de la post-transicin) de la Carta que acercara la posicin de los Estados no
envueltos directamente en un conflicto armado a algunas de las modalidades de la no
beligerancia 11 Y es que, aunque en trminos generales haya :fracasado el sistema de
seguridad colectiva pre visto en la Carta por la falta de entendimiento de los miembros
permanentes del Consejo de Seguridad, y en virtud de otras razones y por ms que no
haya tomado este rgano decisin alguna calificando a un beligerante como ilegal, los
Estados miembros si pueden individualmente formular juicios al respecto; s estn en
condiciones ellos mismos de considerar legal o ilegal a un beligerante y, an no parti
cipando directamente en el conflicto, adoptar posiciones coherentes con su califica
cin que nada tengan que ver con la n eutralidad clsica y que se asemejen a la no
beligerancia. En todo caso, como ha sealado entre nosotros el profesor.ARROYO LARA
las Convenciones de Ginebra de 1949 sobre prote ccin a las vctimas de la guerra y los
Protocolos Adicionales de 1977 13 hacen pensar en un reconocimiento general de la no
beligerancia; unos y otros instrumentos admiten, junto a la situacin de neutralidad,
la de no beligerancia, de manera expresa las Convenciones de 1949, de modo impl
cito el Protocolo I de 1977, pero "Colocando a ambas situacione s en pie de igualdad.
12
,

CAPTULO VII

LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

68. GENERALIDADES
a) Desde el punto de vista sociolgico, resulta indiscutible que en nuestros das el
sistema internacional no presenta la homogeneidad que le caracteriz.aba en el pasado; hoy
el sistema internacional es heterogneo puesto que, junto a los actores tradicionales, que
son los Estados, desempean un papel importante las organiz.aciones internacionales, que
han adquirido una relativa independencia respecto a los Estados miembros y se encuen
tran en condiciones de tomar decisiones autnomas y desempear :funciones especficas 1
Decisiones y :funciones que, de todos modos, no han supuesto el desplaz.amiento de los
Estados soberanos, porque las organiz.aciones internacionales no constituyen instancias
polticas superiores a ellos, y de ah que la sociedad internacional siga siendo bsicamen
te de yuxtaposicin de Estados y corresponda a stos el mximo protagonismo en las rela
ciones internacionales y la subjetividad plena en el Derecho Internacional. Ahora bien,
como ha dicho el profesor CARRHLO SALCEDO, aunque el fenmeno de la organizacin
internacional no haya supuesto una ruptura con el sistema interestatal, s ha significado
una reforma del mismo, ya que lo ha modernizado y adaptado a las nuevas circunstancias
y exigencias 2. Ello es as por lo pronto, porque mediante las organizaciones internacio
nales, y al comps de la creciente interdependencia entre los Estados, se han instituciona
lizado sectores muy importantes de la cooperacin entre aqullos, que ha ganado por tanto
en intensidad, racionalidady eficacia. De otro lado, y como hemos visto a lo largo del curso,
las organizaciones internacionales han ervido de cauce para significativas transforma
ciones del Derecho Internacional. Las notas de 4mnanizacin, socializacin y democra
tiz.acina que aspira-y en parte ha conseguido- el Derecho Internacional contemporneo
se explican en gran medida por la accin de algunas organiz.aciones internacionales y por
la posibilidad que ofrecen algunos de sus rganos de servir de foro para la gestacin y cris
talizacin de grandes tendencias de opinin en pro del cambio del Derecho Internacional.
En fin, las organiz.aciones internacionales estn en condiciones de llevar a cabo un con
trol institucional, y por tanto mejorado, de la observancia de ciertos sectores del Derecho
Internacional, como hemos podido comprobar a lo largo de este Curso:
b) , En un curso de Derecho Internacional Pblico como el presente es ineludible,
por tanto, tratar con alguna extensin y cierta profundidad de las organizaciones nter-

Laguna, 1981,
Vase especialmente E. ARROYO LARA, Lt? no beligerancia. Anlisis juridico, La
pp. 302ss.
II

11

13

Ibd., pp. 344 SS.

Vase el apartado 66.4 de este libro.

I
Vase M. MERLE, Sociologa de las RelacionesInternacionales, Madrid, 1978, pp. 410 ss.
' J.A. CARRILLO SALCTIDo,ElDerecholnternacional en un mundo en cambio, Madrid, 1984, p. 41.

[659]

660

CURSO DE DERECHO INTERNACIONAL PBLICO

nacionales. El examen en particular de las ms importantes de ellas lo harehios ms

adelante, con ocasin del estudio de la cooperacin internacional institucionalizada.
Aqu y ahora, nos vamos a contentar con un anlisis introductorio que ponga de relie
ve los aspectos comunes ms relevantes, bien entendido que no es nuestro propsito
construir propiamente una teora general de las organizaciones internacionales. El pro
fesor RffiJTER ha sealado a este respecto que el alcance de semejante teor general
es limitado; si los Estados tienen rasgos generales comunes que permiten definir su
estatuto internacional, entre las organizaciones internacionales existen grandes dife
rencias3. La Comisin de Derecho Internacional lo ha dicho de manera muy clara: mien
tras todos los Estados son iguales ante el Derecho Internacional las organizaciones
internacionales son el resultado de un acto de voluntad de los Estados, acto que mode
la su figura jurdica confiriendo a cada una de ellas caracteres individuales muy mar
cados que limitan su parecido con cualquier otra organizacin intemacionabi 4 Esto lo
comprobaremos al hablar de la clasificacin, en modo alguno fcil, de las organiza
ciones internacionales (apartado 70) y al tratar de las organizaciones intemhcionales
en particular (captulo VIII). De ah que, como han sealado los profesores SUR y COM
BACAU, la tentativa de construir un Derecho Coin de las organizaciones iri.ternacio
nales slo es legtima si, de una parte, no se olvida el carcter supletorio dbl mismo,
abierto a todas las excepciones que resultan del tado instituyente y si, de tra parte,
se tienen en cuenta en el interior de ese Derecho Comn, diferencias considetables que
separan las diversas categoras de organizacionfS 5 .
1

e) Con las cautelas y precisiones sealadas en el prrafo anterior vaJ.os a ocu

pamos, pues, en el presente captulo de las cuestiones siguientes: concepto de organi
zacin internacional desde una triple perspectiva,(tcnico-jurdica, histrico-sticiolgica
y poltica); clasificacin de las organizaciones internacionales, lo que supohe en lti
mo anlisis un desarrollo y una profundizacin de la definicin de las orgatiizaciones
internacionales; competencias de las organizaciones internacionales que, cbmo vere
mos, no son soberanas, sino que estn basadas en lai0;ea de atnbucin; estructura org
nica, de la que slo podremos recoger unos esquemas muy generales; modos d adopcin
de decisiones, que sern tambin estudiados ensus grandes lineas; y por fin\ la impor
tante cuestin de la posicin general de las organizaciones internacionales ante el Dere
cho Internacional, lo que nos permitir un examJn muy somero de cuestiones taJes como
la capacidad para concluir tratados, derecho di': legacin, responsabilidad internacio
nal y, por fin, el problema de la subjetividad internacional. Somos del todd conscien
tes de que estas materias no agotan la problemtica general de las orgahlzaciones
internacionales, pero nos parece que el propsitd de este Curso-pensado paia los alumnos de la licenciatura espaola en Derecho- n,o permite anlisis ms comprensivos y
profundos.

69. EL CONCEPTO DE ORGANIZACIN INTERNACIONAL

Las mganizaciones internacionales constituyen fenmenos ciertamente complejos, nece
sitados de anlisis desde varias perspectivas cientficas: la de las relaciones internaciona
les y su historia, la de la ciencia poltica, la del Derecho Internacional y la de otras disciplinas
especficas sobre cuyo contenido versa el campo de accin propio de cada organizacin
internacional. Nosotros no podemos prescindir de un dato de partida ineludible: es ste un
curso de Derecho Internacional pensado y escrito para aspirantes a juristas. Predominar,
por tanto, en nuestro anlisis, el enfoque jurdico, sin que ello suponga de todos modos que
descartemosuntratamientoronimamenteinterdisciplinario1.Justamenteportal motivovamos
ahaceruso de tres aproximaciones distintas al objeto de llegar al concepto de mganizacin
internacional. Utilizaremos en primer lugar una aproximacin tcnico-jurdica (aparta
do 69.1) con el fin de dar una defmicin de la organizacin internacional que suministre
coherencia lgico-formal al entramado de nuestro estudio. Nos serviremos luego de una
aproximacin histrico-sociolgica: trataremos de indagar en este sentido cules son las
necesidades sociales que motivaron la aparicin en la historia de las organizaciones inter
nacionales (apartado 69.2). Emplearemos por m una aproximacin poltica en un intento
de comprender la actitud bsica de los principales grupos de Estados ante el fenmeno de
las organizaciones internacionales (apartado 69.3). Estamos, obviamente, ante perspecti
vas de anlisis. En la realidad de las cosas, los tres enfoques se complementan e interac
cionan ynopueden ser debidamente valorados sino en una concepcin global y de conjunto.
69.1. PERSPECTIVA TCNICO-JRDICA: LA DEFINICIN
DE ORGANIZACIN INTERNACIONAL
a) La expresin organizacin internacional se utiliza eri nuestra disciplina en
dos sentidos principales 2 El primero de ellos se refiere a la manera como est organi
zada la sociedad internacional, es decir, a su armazn general o a su estructura. El segun
do.alude a organizaciones internacionales en concreto. Analizado ya el primer sentido
de la expresin en el captulo primero de este curso, aqu y ahora trataremos nicamente
del segundo, aunque queremos sealar que entre uno y otro hay una interaccin mani
fiesta. Efectivamente, la existencia de mltiples organizaciones internacionales espe
cficas determina que la estructura de la sociedad internacional contempornea sea distinta
a la que en los primeros siglos de la edad moderna determin el nacimiento del Dere
cho Internacional. Si entonces la sociedad internacional era nicamente de yuxtaposi
cin de Estados soberanos, en la actualidad, por ms que persista bsicamente dicha
I
2

' P. REuTER, lnstitutions Internationales, Pars, 1975, p. 252.

Anuario de la Comisin deDerechoInternacional 1982, volJI, Segunda Parte, Nacionesl!Jnidas, Nueva
York,
1983, p. 13.
5
H. TH!ERRY, J. COMBACAU, S. SUR y CH.VAll, Droit lntemational Public, Pars, 1981)p. 696.
1

Vase apartado 1 de este curso.

G. Aln-SAAB, Toe concept ofintemational organization: a synthesis, en el hllro editado porel autor

The concept ofintemational organisation, Pars, 1981, p. 10; J. M. DEHOUSSE, Les organisations interna
tionales. Essai de thorie gnrale, Lieja, 1968, p. 41.
[661]

663

CURSO DE DERECHO INTERNACIONAL PBLICO

LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES [VII,69,1]

estructura, hay que hablar tambin de otros dos tipos de sociedades: la basada en la
existencia de intereses comunes y la sociedad parcialmente organizada. Y es que, efec
tivamente, no puede subestimarse en modo alguno el impacto de la presencia de las
organizaciones internacionales en la sociedad internacional de nuestros das y en el Dere
cho Internacional Contemporneo. La presencia de aqullas ha producido un doble impac
to en nuestra disciplina -estructural y :funcional-ya analizado en la introduccin a
este Curso, y a lo all dicho nos remitimos 3.

nas desempean sobre el terreno encomiables e impagables labores humanitarias en casos

de catstrofes, crisis y conflictos armados. Sus nombres son bien conocidos y no las cito
porque las posibles omisiones seran odiosas. Otras, que tampoco cito por la misma razn,
hacen acto de presencia activa en grandes conferencias internacionales (las que se ocupan
de temas tales como el respeto de los derechos humanos o la proteccin del medio ambien
te) contnbuyendo de ese modo a la evolucin y al progreso del Derecho Internacional.
Conviene subrayar igualmente que algunas colectividades territoriales de Derecho
Pblico que no son Estados son admitidas como miembros, aun con derechos reduci
dos, en algunas organizaciones internacionales. Es el supuesto de la Unin Internacio
nal de Telecomunicaciones (UIT), de la Unin Postal Universal (UPU), de la Organizacin
Meteorolgica Mundial (OMM), etc., organizaciones tcnicas que tratan de tener en cuen
ta las caractersticas particulares de determinados territorios. Enf"m, el carcter interestatal
de una organizacin internacional supone que los rganos ms importantes sean de com
posicin intergubernamental, es decir que estn integrados por representantes de los gobier
nos de los Estados miembros. Existen, sin embargo, en las organizaciones internacionales,
otros tipos de rganos: el secretario general, que obviamente no representa al gobierno
de ningn Estado; rganos judiciales, formados por personas independientes que actan
a ttulo personal; rganos parlamentarios, elegidos incluso por votacin directa entre los
ciudadanos de los Estados miembros, etc. Son stas cuestiones que examinaremos con
mayor profundidad en otro lugar (apartado 72).

662

b) Pero, situndonos en una perspectiva tcnico-jurdica, qu es exactamente una

organizacin internacional? Y cules son sus rasgos caractersticos?
Se ha sealado que desde un punto de vista jurdico no hay una def"micin general
mente aceptada de organizacin internacional, no obstante lo cual s parece existir con
senso en la doctrina en cuanto a los elementos que deberan entrar en aquella def"micin4
A nuestro juicio, la organizacin internacional tiene seis rasgos diferenciales indiscuti
dos, a saber: carcter interestatal, base voluntaria, rganos permanentes, voluntad aut
noma, competencia propia, y cooperacin entre sus miembros a efectos de la satisfaccin
de intereses comunes. Dando por sentado que, en la realidad de las cosas, todos estos
elementos estn indisolublemente relacionados, a efectos didcticos y sistemticos glo
samos y desarrollamos por separado cada uno de ellos.
c) La primera nota es el carcter interestatal. En este sentido, una organizacin inter
nacional es una asociacin de Estados, lo cual no ha evitado que se hable frecuentemen
te en la prctica, con ciertaimpropiedad, de organizaciones intergubernamentales, como
si los miembros fuesen los gobiernos. Excluimos en todo caso de la def"micin de organi
zacin internacional a las asociaciones de fuerzas sociales distintas de los Estados que act
an sin nimo de lucro en el plano internacional. A este ltimo tipo de uniones se les da el
nombre (por ejemplo, en el art. 71 de la Carta de las Naciones Unidas) de organizacio
nes no gubernamentales. Hay que sealar que algunas organizaciones internacionales en
sentido propio, es decir orgmriz.aciones intergubernamentales, prevn la colaboracin de
las organizaciones no gubernamentales. Es el caso de las Naciones Unidas, de la UNES
CO, del Consejo de Europa y otras organizaciones. Aadamos que no hay que subestimar
en ningn caso la importancia del papel que desempean en el mundo contemporneo las
organizaciones no gubernamentales; dentro del marco amplio de los actores internacio
nales. Como ha dicho MERLE esas organizaciones constituyen la expresin de una soli
daridad transnacional creciente en todos los mbitos en que se ejerce la actividad no lucrativa
de los particulares y de los grupos privados5 En cualquier caso, las repetidas organiza
ciones integran la llamada sociedad civil internacional y como ha sealado el profesor
PREZ PRAT encajan en la irreductible heterogeneidad de la sociedad internacional. Algu' Vase apartado 4.1 de est e curso.
M VIRALLY, Def"tnitionandclassif ication ofin ternational organizations: a legal appr oach, enop. cit.
ennota 2, p. 51.
' M MERLE, Les acteurs dans les rlations internationaux, Pars, 1986, p. 157. Sobre las organizaciones
internacion alesno gubernamentales, vaseM BETIATiy P. M DuPuY,Les O.N.G. et leDroitintemational, Pars,
1986; y J. M SoBRINO liEREDIA, La determinacinde la personalidadjurd ica de las organizaciones interna
cionales no gubernamentales: Contnoucin del Consejo de Europa, enR.E.DJ., 1990-1, pp. 1 O1 ss. yL. PREZ
PRA:r-DuRBAN, Sociedad civily Derecho internacional, Valencia , 20 04.

) El segundo rasgo diferencial de las organizaciones internacionales es su ca

rcter voluntario, en cuanto que se crean por un tratado entre Estados, que es el lla
mado tratado instituyente. En casos excepcionales, sin embargo, la organizacin
puede ser creada porresolucin de una conferencia internacional. Es el caso de la Orga
nizacin de pases exportadores de petrleo (OPEC, de acuerdo a las siglas en ingls)
aunque, como se ha sealdo, cabe pensar que la resolucin en cuestin constituye un
acuerdo en forma simplificada 6 Ocurre tambin que otras organizaciones internacio
nales han sido constituidas por resoluciones de rganos de organizaciones internacio
nales preexistentes, aunque en esta hiptesis estemos ms bien en presencia de rganos
subsidiarios tanto de.iure como defacto 7 Es el supuesto de la Conferencia de las Nacio
nes Unidas para el Comercio y Desarrollo (CNUCED, o UNCTAD), establecida en 1964
poi: la resolucin 1.995 (XIX) de la Asamblea General de las Naciones Unidas. Es tam
bin el caso de la Organizacin de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial
(ONUDI), creada en 1965 por la resolucin del mismo rgano 2.089 (XX), si bien, en
8 de abril de 1979, la ONUDI se convirti en organismo especializado de las Nacio
nes Unidas, y por tanto en una autntica organizacin internacional.
Cabe crear una organizacin internacional por un acuerdo poltico, es decir, por un
acuerdo que no tenga naturaleza de tratado internacional? La pregunta no es puramen
te acadmica, puesto que la Carta de Pars para la Nueva Europa, adoptada el da 21 de
noviembre de 1990, dota de un rudimentario aparato institucional a la Conferencia sobre
Seguridad y Cooperacin en Europa (CSCE). Como todos los instrumentos adoptados
en este ltimo marco, la Carta de Pars no es un tratado internacional, sino slo un acuer' M VIRAU.Y, op. cil en nota 4, p. 52.

7 VaseM. VIRALLY, op. cit. ennot a4,p. 52.

664

LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES [VII,69,2]

CURSO DE DERECHO INTERNACIONAL PBLICO

do generador de compromisos polticos, por lo qile no parece que las institucibnes de la

CSCE tengan verdaderamente personalidad jurdica internacional. A nuestrd juicio, lo
ms que se puede decir hoy por hoy es que la CSCE constituye una organizariin inter
nacional de facto. La circunstancia de que por el :qocumento de Budapest de 6 de diciem
bre de 1994 la CSCE pase a denominarse OSCIB (Organizacin para la sdguridad y
Cooperacin en Europa) desde el 1 de enero de 1995 no cambia las cosas. La OSCE
sigue careciendo de un tratado -instrumento jurdico- fundacional y contina apo
yada en documentos polticos. Cualquiera que sea su peso poltico como a4tc>r de las
relaciones internacionales, la OSCE no posee pbrsonalidad jurdica internacional.
Sealemos por lo dems que desde la entrada en vigor el 1.0 de diciembte de 2009
del Tratado de Lisboa (de 13 de diciembre de 2007) la Unin Europea poeb persona
lidad jurdica internacional. Antes de esa fecbaj semejante personalidad cor!responda
a las distintas comunidades.
:
e) En tercer lugar, las organizaciones deben contar con un sistema permanente
de rganos, que asegure su continuidad. Es ste,uno de los elementos que petmite dife
renciar las organiz.aciones internacionales de las conferencias internacionales, n el enten
dido de que estas ltimas tienen notas en com-6.n con aqullas, particularniente en lo
que se refiere al modo de adopcin de decisiones. La permanencia de la organizacin
ti.ene un valor poltico de primera magnitud eii cuanto contribuye a afm su independencia frente a los Estados miembros .
f) El cuarto elemento caracterstico de una organizacin internacionhl consiste
en la voluntad autnoma, que se da en tanto en cuanto el proceso de adopcin de deci
siones por sus rganos le permite expresar una voluntad jurdicamente ditinta de la
de los Estados miembros. Obviamente, esta voluntad debe constreirse a lils materias
que entren en la esfera de competencia de la organizacin tal como viene sbalada en
el tratado instituyente. Y esta consideracin nos lleva a la quinta nota.
1

g) Porque, efectivamente, el quinto rasgo diferencial de una organiz4cin inter

nacional es la competencia propia en una serie de materias sealadas en el tratado. A
lo que implica la con
diferencia de los Estados, cuya competencia es general o plena,
9, las organizaciones inter
presumen
se
no
misma
la
a
s
secuencia de que las limitacione
manera
nicionales tienen competencias de atribuciqn, es decir, las asignadas
ocunos
qbe
e
important
punto
un
ste

.
Es
te.
expresa o implcita en el tratado instituyen

adelante.
ms
par
1de

h) Pero las organizaciones internacionales tienen un sentido teleolgico y en este

orden de ideas las competencias de la organizacn constituyen el instrumentq para alcan
zar un objetivo, que no es otro que la sati.sfac6in de intereses comunes a los Estados
mediante la cooperacin internacional institucionalizada, bien entendido <Ifle esta coo
peracin reviste distintos grados de intensidad: puede tratarse de una simp,e coordina
cin o armonizacin de polticas y comportamientos de los Estados miembros o puede
Vase P. REurilR, [nstitutions Internationales, Pars, 1975, p. 235.
' Vase apartado 34 del volumen primero de este Curso.

665

llegar ms lejos, hasta el punto de que dichos Estads transfieran a los rganos de la
organizacin el ejercicio de algunas de sus competencias soberanas. En fm, este ele
mento funcional o teleolgico es de la mayor importancia hasta el punto de que nos ser
vir de criterio para la clasificacin de las organizaciones internacionales (apartado 70).
z) Pero la cooperacin internacional encuentra a veces cauces y marcos distintos
de las organizaciones internacionales en sentido propio, que son las que satisfacen las
exigencias de los apartados anteriores. Es el caso de los grupos informales de Estados,
de composicin restringida, que en el mundo globalizado de los comienzos del siglo
XXI desempean funciones relevantes de consulta y cooperacin, muy particularmen
te en terrenos de tanta importancia como el econmico y el sistema financiero inter
nacional. Sobresale entre esos grupos el llamado G 20, que en la crisis econmica mundial
del ao 2009 y siguientes ha desplazado a otros grupos como el G 8 y el G 14. Esta
mos ante un foro de cooperacin y consulta en cuestiones relacionadas con el sistema
financiero internacional, compuesto por los siete pases ms industrializados, Rusia,
11 pases de economas emergentes y Unin Europea, que cuenta con asiento propio.
69.2.

PERSPECTIVA IllSTRICO-SOCIOLGICA: EL ORIGEN DE LA IDEA

DE LA ORGANIZACIN INTERNACIONAL

a) Definid;is en el apartado anterior desde una perspectiva tcnico-jurdica las

organizaciones internacionales, queremos colocarnos ahora en un plano histrico-socio
lgico para dar cuenta de la manera como aparecen aquellas organizaciones en la socie
dad inJernacional. Ha dicho el profesor REuTER en este orden de ideas que desde los
comienzos de su desarrollo histrico, a principios del siglo XIX, las organizaciones
internacionales parecen responder a la satisfaccin de dos necesidades distintas: una
aspiracin general a la paz y al progreso de las relaciones pacficas, de una parte; y
una serie de necesidades precisas y limitadas relativas a cuestiones particulares, de
otra parte. La primera necesidad requiere una organizacin internacional universal en
principio en cuanto a su objeto y en su extensin geogrfica; la segunda se acomoda
a organizaciones mltiples. De ah, seala REuTER, la existencia de dos experiencias
histricas divergentes, dndose la circunstancia de que la segunda se manifest antes
que la primera y le aport ciertas enseanzas, aunque estaba abocada a someterse a
ella, a sufrir sus influencias y a padecer sus fracasos 10
b) En lo que se refiere a la primera necesidad -aspiracin general a la paz y al
progreso de las relaciones pacficas-hay que decir que en las edades moderna y media
no faltaron proyectos, interesantes desde luego pero marcadamente utpicos, de cons
tituir asociaciones .de Soberanos o Estados, cuya finalidad ltima era el mantenimien
to de la paz 11 Mas es preciso llegar realmente a principios del siglo XIX para encontrar
los primeros grmenes de la idea de una organizacin internacional tendente a satis-

" P. REurER, op. cit. en nota 8, pp. 228 ss.

Vase una escueta referencia en P. GERBET, Les Organisations lntemationales, Pars, 1966, pp. 8 ss.;
M MEDINA ORTEGA, Las organizaciones internacionales, Madrid, 1979, pp. 33 ss.; F. MARiflo MENNDEZ,
Organismos internacionales, en Nueva Enciclopedia Jurdica, tomo XVIlI, pp. 593 ss.
II

666

LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES [VII,69,2]

CURSO DE DERECHO INTERNACIONAL PBLICO

facer aquella necesidad general. Efectivamente, reunidas en el Congreso de Viena en

la segunda mitad de 1814 y primera mitad de 1815 las potencias europeas, se fue abrien
do camino en las discusiones la idea de un Concierto europeo, que consistira en la cele
bracin de conferencias peridicas al ms alto nivel con la rmalidad demantener elstatu
quo en Europa y el equilibrio entre las potencias. Es cierto que en el acta mal del Con
greso (9 de junio de 1815) no se hace referencia a la celebracin de las reuniones, pero
en la cudruple alianza firmada el 20 de noviembre del mismo ao las cuatro potencias
vencedoras de la Francia napolenica -Austria, Inglaterra, Rusia y Prusia-acuerdan
ya (clusula sexta) la celebracin regular de las reuniones en cuestin con la rmalidad
de examinar los intereses comunes y velar por la conservacin del orden y la paz en Euro
pa u. En los aos inmediatos tuvieron lugar reuniones de este tipo si bien,-desde prin
cipios de la dcada de los aos veinte del siglo XIX, las conferencias dejaron de ser
peridicas para celebrarse nicamente con ocasin del examen de importantes problema
polticos. En la mayor parte de los casos los participantes eran slo los cinco grandes:
los vencedores de Napolen ms Francia. A partir de 1856 se ampli el crculo: el Reino
de Cerdea (despus Italia) y tambin el Imperio turco. En cuanto al mbito geogrfi
co de su accin, hay que decir que durante mucho tiempo el Concierto europeo no se
ocup de los problemas creados por la expansin colonial europea en el resto del mundo,
aunque ms tarde lo hubo de hacer: intervenciones colectivas en China, abolicin de
la esclavitud y determinacin de las normas sobre ocupacin de los territorios colo
niales (Congreso de Berln de 1885, de Bruselas de 1890). Armes del siglo XIX y prin
cipio del XX se celebraron asimismo grandes conferencias internacionales que
desbordaron el marco europeo. Los Estados Unidos participaron en la I y II Conferencias
de la Paz de La Haya (1899 y 1907). Numerosos pases iberoamericanos tomaron parte
en la II. En todo caso, el Concierto europeo ejerci de hecho funciones de gobierno,
pero no era una organizacin internacional en sentido propio: no dispona n de trata
do instituyente, ni de sede ni de secretara permanente; constitua realmente un siste
ma informal o cuasi-institucionalizado de canalizacin de la cooperacin poltica general
de las potencias europeas. Hoy, ya con perSpectiva histrica, cabe ver en l la semilla
de la idea de las organizaciones internacionales de carcter poltico general y con voca
cin de universalidad que se formaron en el siglo XX
13

e) En lo que concierne al segundo tipo de necesidades -las de carcter dermido

y particular-la situacin es diferente. En efecto, las primeras organizaciones inter
nacionales en sentido propio, an muy rudimentarias, aparecen en el siglo XIX para satis
facer necesidades de aquella clase, primeramente en el campo de las comunicaciones
y luego en otros en que los intereses comunes de los Estados se fueron satisfaciendo
progresivamente por la va de la cooperacin institucionalizada. As, el Acta del Con
greso de Viena de 1815, que haba proclamado la libertad de navegacin en los ros
internacionales, establece la Comisin central para la navegacin del Rin, a la que se
Vase J. VICENSVIVES,Historia GeneralModerna. Siglos XVlll-XX. Barcelona, 1981, pp. 330 ss.
" Sobre el Concierto europeo como germen de la idea de la organizacin internacional con mes pol
ticos generales, vase P. GERBET, op. cit. en nota 11, pp. 11 ss.; del mismo autor, Rise and development of
intemational organi2ation: a synthesis, en op. cit. en nota 2, pp. 30 ss.; y D. W. BOWET, The Law oflnter
national lnstitutions, Londres, 1982, pp. 6 ss., etc.

667

atribuyen competencias para enmendar el reglamento y algunos poderes judiciales de

apelacin. Se crean ms tarde otras comisiones fluviales, entre las que destaca la Comi
sin europea del Danubio (1856). En 17 de mayo de 1865 se instituye la Unin Tele
grfica Internacional, en 1874 la Unin Postal Universal y en 1906 la Unin
Radiotelegrfica. En el terreno de los intereses econmicos, hay que hablar de la Unin
Internacional para la Publicacin de las Tarifas Aduaneras (1890), de la Unin Inter
nacional del Azcar (1902), del Instituto Agrcola Internacional (1905), etc. En fin, y
siempre sin afn de exhaustivdad, en la esfera cientfica y social, es necesario refe
rirse a la Unin para la Proteccin de la Propiedad Industrial (1883), a la Unin para
la Proteccin de la Propiedad Literaria y Artstica (1886), a la Oficina Internacional
de Pesos y Medidas (1875), y a las Comisiones internacionales sanitarias en diversas
ciudades. El rasgo ms caracterstico de estas instituciones es que operaban, de un modo
general, a travs de dos rganos: conferencias peridicas de los representantes de los
Estados miembros, y un bureau o secretara, que aseguraba la permanencia. Logros
estos y otros parciales y sectoriales, constreidos a materias sin gran importancia poli,
tica, rudimentarios desde la perspectiva de nuestros das, pero que tuvieron el inmen
so mrito de hacer descubrir a los Estados la potencialidad de la cooperacin
internacional institucionalizada y de servir de experiencia para las realizaciones, mucho
ms ambiciosas, que en materia de organizacin internacional, incluso con vocacin
de universalidad yrmes polticos de carcter general, tuvieron lugar despus de la pri
mera guerra mundial 14 Con posterioridad a 1945 las organizaciones internacionales
han conocido un gran desarrollo en todos los mbitos geogrficos-universal y regio
nales-y en toda clase de materias, como tendremos ocasin de exponer en los cap
tulos siguientes, aunque su presencia no ha modificado la estructura bsica de la sociedad
internacional, que sigue siendo de yuxtaposicin de Estados. Muestra de este gran desa
rrollo es que, hoy, el nmero de organizaciones internacionales supera la cifra de 170.
) Las consideraciones precedentes muestran en todo caso que la aparicin de
las organizaciones internacionales ha tenido lugar como consecuencia de un proceso
lento y emprico y que en su nacimiento ha sido determinante la institucin de la con
ferencia internacional. Efectivamente, las necesidades crecientes de la cooperacin inter
nacional motivan que la celebracin de las conferencias internacionales sea cada vez
ms frecuente, hasta que llega un momento en que los Estados participantes dotan a
aqullas de un secretariado permanente. Es entonces, y slo entonces, cuando cabe hablar
propiamente de la existencia de una organizacin internacional, por rudimentaria que_
sea. Y este origen dej sentir su impacto en las primeras organizaciones internaciona
les que, al igual que las conferencias diplomticas, adoptaban sus decisiones por una
nimidad. Con el paso del tiempo, sin embargo, las organizaciones internacionales han
desarrollado y utilizado mtodos propios, que les han dado perfiles originales y que
incluso han influido en la institucin que les sirvi de base, las conferencias interna
cionales, que en la mayor parte de los casos son hoy convocadas y auspiciadas por orga
nizaciones internacionales.

12

Vanse autores, obras y lugares citados en las notas 11 y 13.

668

69.3.

CURSO DE DERECHO INTERNACIONAL PBLICO

PERSPECTIVA POTICA: LAS ACTITUDES DE LOS PRINCIPALES GRUPds

DE ESTADOS ANTE EL FENMENO DE U.S ORGANIZACIONES
INTERNACIONALES
1

a) La aparicin en la sociedad internacional de una nueva categord de actores

--las organizaciones internacionales-ha motivado en los actores tradicioriales y toda

va y por mucho tiempo los ms poderosos -,-los Estados soberanos- trs actitudes
globales que corresponden a otras tantas con4pciones del fenmeno. Van:ios a distin
guir a este respecto, inspirndonos en el anlisis de .ABI-SAAB, tres posicines princi
pales: la de los Estados del grupo occidental, la cI;e los Estados del antiguo Grupo socialista
y la de los Estados en desarrollo (Tercer Mun4o) 15
.

] -

b) El sistema actual de organizaciones ip.ternacionales universales tjfrece en su

conjunto la huella de las concepciones polticas y sociales de los Estados occidenta
les; adems, y hasta que en la dcada de los ro.os sesenta de este siglo sJ produjo la
descolonizacin masiva y el subsiguiente acceo a aquellas organizaciones 1de los Esta
dos de reciente independencia, eran los Estados occidentales los que por su mayora
]
numrica determinaban el sentido general la accin de las organizaciones
univer
sales. Consiguientemente, su concepcin de tales organizaciones era tele>lgica y su
posicin en cuanto a las funciones y poderes expansionista. Sin embargo, la irrupcin
de los Estados de reciente independencia y el mayor peso de stos en la dopcin de
decisiones por mayora motiv en los occiden,tales un cambio de actitud cnie se ha tra
ducido en hechos tales como la preferencia por el consenso en cuanto al mddo de adop
cin de decisiones, el freno a la expansin e las funciones y poderes de la owimzacin,
el tratar las cuestiones de verdadera importancia fuera de ella, o slo en Ios rganos
restringidos donde tienen predominio o al menos derecho de veto, o inclm o amenazar
con la retirada o consumarla (Estados Unidos respecto a la UNESCO). fero lgica
mente este cambio de actitud hacia las organizaciones internacionales uriiversales se
ha visto compensado con una intensificacinde la cooperacin en las organizaciones
regionales que, entre algunos Estados de Europa occidental (la Europa cbmunitaria),
ha conocido manifestaciones de considerabl importancia.

del

1k

c) La posicin de los pases del antiguo po socialista respecto a

organiza
ciones internacionales universales evolucion en sentido inverso a la ca expus
ta del grupo occidental. As, la situacin min;oritaria de aquellos pases determin en
un principio una concepcin restrictiva del map.dato y de las funciones de aquellas orga
nizaciones, a las que no consideraban sino como una arena ms para desarr9llar la lucha
de clases a nivel internacional. Los Estados socialistas se oponan, pues, :al desempe
o de acciones operacionales no previstas esfyictamente en el tratado instjtuyente. Sin
'

,AAB, op. cit. en nota 2, pp. 20 ss.; vase bin G. MoRozov, The socialit conception of
internatiolal. organisation, en op. cit. en nota 2, pp. 173 ss.; R. HIGOINS, Western interpretations of inter
national organisations as reflected in scholarly writings, en op. cit. en nota 2, pp. 194 ss.; M. BEDIAO!Il, A
Thirld World view of international organisations: action towards a new international economic ordeo>, en
op. cit. en nota 2, pp. 207 ss.; y S. SHIN-TSAI CHEN, The1 Theory anti practice ofinternatiorJzl organisation,
Central Connecticut State College, 1973, pp. 9 ss.

LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

[VII,69,3]

669

embargo, con el advenimiento de los Estados de reciente independencia, los Estados .

socialistas aceptaron una cierta ampliacin de las actividades operacionales de las orga
nizaciones internacionales en el campo econmico. En el aspecto regional, sin embar
go, los Estados socialistas no llegaron tan lejos, ni mucho menos, como algunos crculos
de Estados del grupo occidental.
En nuestros das, desaparecido el grupo socialista en tanto que grupo de intereses
inspirado en particulares concepciones sociales, polticas y econmicas, es de presu
mir que la posicin de los antiguos Estados de la Europa del Este se acerque en su con
junto a la mantenida por los pases occidentales, aunque no hay que descartar que, dada
la necesidad de desarrollo econmico que experimentan la mayora de ellos, adopten
en algunas cuestiones posturas similares a las que exponemos a continuacin.
d) Los Estados en desarrollo vieron desde el primer momento en las organiza
ciones internacionales de carcter universal un importante instrumento de cambio de
las estructuras jerarquizadas y estratificadas del sistema nternacional y de las funcio
nes del Derecho Internacional, y adoptaron, as, una concepcin teleolgica, evoluti
va y expansiva de aquellas organizaciones, cuyo rumbo pretenden orientar en virtud
de las mayoras automticas, que estn a su alcance. En este sentido, han sido siempre
favorables a la extensin de las funciones y poderes de aquellas organizaciones. De todos
modos,la cooperacin institucionalizada dentro del grupo es mucho menos importante
que en el bloque de Estados occidentales.

LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES [VII,70]

70.

CLASIFICACIN DE LAS ORGANIZACIONES

INTERNACIONALES

a) Clasificar las organizaciones internacionales es cometido de gran importan

cia cientfica porque, a la postre, supone un desarrollo y profundizacin de su defmi
cin. Ahora bien, la complejidad del fenmeno de las organizaciones internacionales
--que, como hemm1 visto,no surgen segn un plan racional preestablecido, sino emp
ricamente, en funcin de las circunstancias, necesidades y posibilidades 1- provoca
una cierta dificultad en la tarea. De hecho son variados y no siempre parejos los crite
rios que utiliza la doctrina 2. Nosotros, teniendo en cuenta las opiniones i:ns relevan
tes y fundadas, proponemos tres grandes criterios de clasificacin: el primero se refiere
a la participacin, el segundo a la materia sobre la que versa la cooperacin, y el ter
cero a los mtodos de la cooperacin.
b) Reteniendo, primeramente, el criterio de la participacin, cabe establecer, en
efecto, una distincin entre organizaciones universales, de una parte, y restringidas,
de otra parte. Las primeras se proponen la cooperacin entre todos los Estados de la
comunidad internacional y, como se ha dicho', estn basadas en el principio de inclu
sin. Las segundas, llamadas tambin cerradas 4, no intentan sino la cooperacin entre
un nmero limitado de Estados y estn basadas en el principio de exclusin 5 Pero estos
aserts tan generales requieren mayores explicaciones.
La universalidad de una organizacin no excluye que la admisin de nuevos miem
bros est subordinada al consentimiento de los antiguos. Aquella nota no supone, de
otro lado, una universalidad real. De hecho, hoy ninguna organizacin comprende abso
lutamente a todos y cada uno de los Estados de la comunidad internacional y por ello
se habla de organizaciones con vocacin de universalidad 6
En cuanto a las organizaciones restringidas o cerradas, hay que decir que aunque
en la mayora de los casos responden a una comunidad de intereses con base geopol
tica, en algunos supuestos las afmidades no son de esta ndole. Lo normal es, como

Vase apartado 692 de este Curso.

BoWET, op. cit. en nota 13 del
Vase P. REurER, op. cit. en nota 9 del apartado 71, pp. 240 ss.; D. W.nal
society en el libro editado
intematio
of
on
organizati
legal
Toe
ERIAN,
EL
A.
ss.;
O
1
pp.
69,
apartado
ss.; H. G. SCHEMERS,Inter
68
pp.
1968,
Londres,
Law,
nal
Internatio
Puhlic
of
Manual
,
SoERENSEN
por M.
op. cit. en nota 4 del apartado 68,pp.
national Institutional Law. Leideo,1972,vol. I,pp. 4 ss.; M. VIRALLY,internatio
nales,en el horo Miscella
59 ss.; vase del mismo autor,De la classification des organisations
MoNACo,Scritti d'Diritto delle
nea W. J. Ganshofvan der Meersch, Bruselas, 1972,tomo I,pp. 365 ss.; R.,Institucio
nes de Derecho Inter
organizazioni internazionali, Miln, 1981,pp. 9 ss.; M. D!Ez DE VE.ASCO
en nota 11 del apartado 69,
nacional Pblico, Madrid,1986,vol. II,pp. 35 ss.; F. MARI!<'o MENNDEZ, op. cit.
pp. 598 55.
' M. VIRALLY,op. cit. en nota 4 del apartado 68,p. 71.
H. G. SCHEMERS,op. cit. en nota 2,p. 32.
' M VIRALLY, op. cit. en nota 4 del apartado 71, p. 61.
P. REurER, op. cit. en nota 9 del apartado 71,pp. 243 ss.
I

[670]

671

decimos, que las organizaciones restringidas se constituyan gracias a afmidades de orden

espacial; es el caso de las organizaciones regionales, subregionales e incluso inter
continentales. Excepcionalmente, sin embargo, las organizaciones restringidas responden
a intereses distintos, es decir, se constituyen entre Estados muy alejados los. unos de
los otros por la geografia. Es el caso, por ejemplo, de la Organizacin para la Coope
racin y el Desarrollo Econmico (OCDE), que agrupa a Estados de Europa occiden
tal, ms Canad, Estados Unidos, Japn, Australia y Nueva Zelanda. Era tambin el
supuesto del Consejo para la Ayuda Econmica Mutua (COMECOM), del que forma
ban parte, adems de la Unin Sovitica y Estados de Europa oriental, pases como Mon
golia y Cuba. Del mismo modo, la Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo
(OPEP), agrupa a Estados pertenecientes a distintas regiones geogrficas. En todos estos
casos de organizaciones internacionales restringidas, las afmidades no son de ndole
espacial sino de naturaleza fundamentalmente econmica.
c) Atendiendo, en segungo lugar, a la materia sobre la que versa la cooperacin,
es posible distinguir entre organizaciones con competencia general y organizaciones
con competencias especiales. Para las primeras el tratado instituyente prev la coope
racin en cuantas cuestiones se estime til u oportuno, bien sin limitacin (Naciones
Unidas), bien excluyendo sectores de problemas defmidos (por ejemplo, en el Conse
jo de Europa, los problemas de defensa quedan al margen de su accin). Para las segun
das, el tratado instituyente slo prev la cooperacin en sectores defmidos de actividades
(econmicas, culturales, sociales, humanitarias, militares, etc.). Es el caso de los orga
nismos especializados de las Naciones Unidas y de muchas organizaciones de partici
pacin restringida. En todo caso aquella distincin tiene, adems de inters descriptivo
y sistemtico evidentes, relevancia marcadamente poltica, porque como ha sealado
VIRALLY7 cuando el campo de accin de una organizacin internacional no ha sido limi
tado en el tratado instituyente, la puesta en prctica de sus competencias puede provo
car tensiones entre los Estados miembros si cambian los equilibrios existentes c:;ntre
ellos o si las circunstancias determinan la aparicin de nuevas necesidades, desigual
mente percibidas; adems la ampliacin o reduccin del campo de la cooperacin tendr casi inevitablemente repercusiones directas en la estructura y funcionamiento del
aparato institucional, lo que puede provocar resistencias en algunos de los Estados miem
bros. Por ello, la manera de funcionamiento y la naturaleza de los problemas que afron
tan las organizaciones internacionales con competencia general son normalmente distintos
de los propios de las organizaciones con competencia especializada o sectorial, ms
preocupadas estas ltimas por consideraciones de ndole tcnica:
d) Teniendo en cuenta, finalmente, el criterio de los mtodos de cooperacin, es
posible establecer una cudruple clasificacin de las organizaciones internacionales:
de coordinacin, de control, operacionales y de integracin. Pero en este punto con
viene hacer una precisin importante: la rica variedad de los mtodos de cooperacin
institucionalizada que se practican en la actualidad determina que los tipos de organi
zaciones internacionales que se obtienen en funcin de dichos mtodos tengan con
tornos mucho ms imprecisos que los resultantes de los otros criterios de clasificacin
7

M. VIRALLY,op. cit. en nota 4 del apartado 71,p. 62.

672

CURSO DE DERECHO INTERNACIONAL PBLICO

LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES [VII,70]

(participacin y materia de la cooperacin). odurre, efectivamente, que la rii.ayora de

las organizaciones internacionales hoy existentes no encajan pura e ntegramente en
uno solo de los tipos que se obtienen de los mtodos de cooperacin. En la tealidacl, y
como vamos a comprobar, muchas organizacions internacionales poseen caricter hfri
do en lo que respecta a dichos mtodos, lo que quiere decir que el predomprio de los
rasgos de un determinado tipo no impide la existencia de rasgos entrecruzados de otros
tipos. Estos tipos, a diferencia de los resultans de los otros dos criterios (participa
cin y materia de la cooperacin) no son excluyentes, lo que resulta de coniprobacin
,particularmente fcil en la Organizacin de las Naciones Unidas.
Las organizaciones internacionales de coordinacin se proponen orientar y armo
' nizar el comportamiento de los Estados miembros con vistas a la consecucin de obje
tivos de inters comn, mediante la difusin de informacin, realizacin de estudios,
elaboracin de informes, u organizacin de colisultas o negociaciones, que pueden ter
minar eventualmente en la adopcin de resoluciones en forma de recomendaciones
-no jurdicamente obligatorias, por consiente- o en la conclusin & acuerdos.
Son muchas las organizaciones intemacional<\s en las que domina, o al mnos predomina, el mtodo de la coordinacin.
Otras organizaciones ejercen funciones de control y en este sentido u principal
cometido consiste en velar por la observancia de un tratado o convencin mediante
procedimientos diversos, tales como la receppin y consideracin de infrmes de los
Estados miembros, celebracin de debates pblicos, comprobacin de irifracciones,
llamadas de atencin u otras sanciones. Ejemplo ilustrativo de organizcin inter
nacional con funciones predominantes de cqntrol es el Organismo para a Proscrip
cin de Armas Nucleares en la Amrica Latina (OPANAL) creado por el Tratado de
Tlatelolco (Mxico, 14 de febrero de 1967) 8[ Las Naciones Unidas ejeren tambin,
junto a otras, funciones de control en deterririnadas materias.
Hay organizaciones que son operacionales, lo que quiere decir que son ellas mis
mas las que actan en el terreno internacional, bien por sus propios ril.edios, bien
por medios que ponen a su disposicin los Estados miembros pero deciiliendo ellas
el empleo. Las organizaciones financieras i.J;iternacionales, particularmnte los ban
cos internacionales, llevan a cabo casi extjlusivamente actividades operacionales
(el Banco Mundial incluso con recursos propios). Tambin las Naciones Unidas y
la mayor parte de sus organismos especializados desempean parcialmnte este tipo
de actividades. A la Autoridad Internaci011al" de los Fondos Marinos e le asignan
asimismo importantes actividades operacionales en la explotacin delos recursos
minerales de la zona internacional de los fondos marinos (a travs de un rgano
especfico, que se llama la Empresa) 9
Estn por fin aquellas organizaciones, qu:e pudieran llamarse de integracin, cuyos
rganos reciben de los miembros competencias tradicionalmente comptendidas den
tro de los poderes soberanos de los Estados, a: cuyo ejercicio stos renuncik. Es el caso,
en parte, de la Organizacin de las Naciones Unidas que, previa decisiii del Consejo
de Seguridad, pueden ejerceri:nedidas de fuerza armada contra el Estado que haya recu
rrido a la amenaza o uso de la fuerza en contravencin de los principits de la Carta

aunque, como sabemos, estas medidas apenas se han aplicado en la prctica 10 Pero se
trata, especialmente, de las Comunidades Europeas -Comunidad Europea del Car
bn y del Acero (CECA), Comunidad Europea y Comunidad Europea de EnergaAt
mica (EURATOM)-, que han sido calificadas como organizaciones internacionales
de integracin e incluso como supranacionales. Estas Comunidades constituyen, hoy
por hoy, el supuesto de cooperacin internacional ms intenso, interesante y adelan
tado.Aclaremos que, despus del llamado Tratado de la Unin (firmado en Maastricht
el 9 de febrero de 1992), las tres comunidades mencionadas integran la Unin Euro
pea, entidad que desde la entrada en vigor el l. de diciembre de 2009 del Tratado de
Lisboa, posee ya personalidad jurdica internacional.

' Vase apartado 65 de este Curso.

Vase apartado 38.11 de este Curso.

' Vase apartado 64.2 de este Curso.

673

LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES [VII,71]

71. LAS COMPETENCIAS DE LAS ORGANIZACIONES

INTERNACIONALES

a) Segn hemos visto al definir a las organizaciones internacionales desde una

perspectiva tcnico-jurdica, tenan aqullas, entre otros rasgos, el de disponer de com
petencias propias en una serie de materias a fin de satisfacer los intereses comunes de
1
los Estados miembros mediante la cooperacin internacional institucionalizada Pues
bien, tales competencias se asignan precisamente a la organizacin en el tratado fun
dacional o instituyente y de ah que se hable de competencias de atribucin; se da a
entender con esta expresin que una organizacin internacional no tiene competen
cias soberanas, y hay aqu una importante nota distintiva entre los poderes del Estado y
los de una organizacin internacional. A los Estados, efectivamente, el Derecho Inter
nacional concede soberana, y una de las notas de ella es la plenitud de competencias,
lo que quiere decir que las limitaciones a la soberana no se presumen sino que, como
ha dicho el Tribunal de La Haya, el fundamento judico de tales limitaciones ha de ser
establecido en cada caso particular 2 Esta situacin tiene una justificacin sociolgica
clara, y es que compete al Estado velar por los intereses generales y permanentes de la
comunidad humana asentada en su territorio. Pero el caso de las organizaciones inter
nacionales es distinto; su funcin consiste en la satisfaccin de ciertos intereses comu
nes a los Estados miembros mediante la cooperacin institucional de base voluntaria.
Los Estados, celosos de su soberana, slo consienten la actividad de la organizacin en
determinadas materias y para el ejercicio de esa actividad conceden a la organizacin
unas competencias funcionales y limitadas. Una organizacin internacional slo tiene
competencias en la medida en que se las asigne el tratado instituyente. Por el contrario,
un Estado tiene competencias en tanto no resulte lo contrario de un ttulo particular. As
pues, la funcin de los ttulos convencionales es distinta por lo que respecta a las res
pectivas competencias de los Estados y las organizaciones internacionales: para los Esta
dos.cumplen una funcin limitativa y para las organizaciones internacionales desempean
un papel atributivo.

675

pretar las reglas convencionales con arreglo a los principios de la razonabilidad y

del efecto til 3
La doctrina de las competencias implcitas encuentra su origen en la juspruden
cia federal de los Estados Unidos. La jusprudencia internacional acepta igualmente
la idea. As, el Tribunal de La Haya, reconoci personalidad jurdica objetiva
-oponible erga omnes, y por consiguiente tambin a los Estados no miembros-a las
Naciones Unidas y por tanto derecho de reclamacin frente a un Estado en cuyo terri
torio ocurri el asesinato de un agente de aqulla, sobre la base de las competencias
implcitas.
En opinin del Tn"bunal, la Organizacin estaba destinada a ejercer funciones y a gozar de dere
chos-y as lo ha hecho-que no pueden explicarse ms que sila Organizacin posee una exten
sa medida de personalidad internacional y la capacidad de obrar en el plano internacional.
Actualmente constituye el tipo ms elevado de organizacin internacional, y no podra respon
der a las intenciones de sus fundadores si estuviese desprovista de la personalidad internacional.
Se debe admitir que sus miembros, al asignarle ciertas funciones, con los deberes y onsabi
lidades que les acompaan, le han revestido de la competencia necesaria para permitirle cumplir
de manera efectiva sus funciones...
Los derechos y deberes de una entidad como la Organizacin deben depender de los fines y
funciones de sta, enunciados por su acto constitutivo o implicitos en l y desarrollados en la
prctica Las funciones de la Organizacin son de tal carcter que no podran ser cumplidas de
manera efectiva si implicasen la accin comn en el terreno internacional de 58 o ms ministe
rios de asuntos exteriores; el Tn"bunal concluye de ello que los miembros han conferido a la Orga
nizacin cualidad para presentar las reclamaciones internacionales que necesitase el ejercicio de
sus funciones
Los tratados instituyentes de las Comunidades Europeas prevean expresamente la
doctrina de los poderes implcitos 5, que ha sido aplicada en varias ocasiones por el Tri:..
bunal de Justicia 6 Formulacin expresa de la doctrina en cuestin es la que aparece
asimismo en el prrafo 2 del artculo 157 de la Convencin de 1982 sobre el Derecho
del Mar, segn el cual la Autoridad Internacional de los Fondos Marinos, adems de
las facultades expresas que le confiere la Convencin, tendr las fi.cultades acceso
rias, compatibles con esta Convencin, que resulten implcitas y necesarias para el ejer
cicio de aquellas facultades y funciones con respecto a las actividades en la Zona.

b) Ahora bien, el tratado instituyente puede conceder competencias a una orga

nizacin internacional no slo de modo expreso sino tambin implcito. Se trata
en este ltimo caso de las llamadas competencias implcitas, que resultan de una
concepcin teleolgica y no formalista ni restrictiva de las organizaciones inter
nacionales. Se entiende, en efecto, que las organizaciones internacionales no slo
tienen las competencias que expresamente les atribuyan los r.espectivos tratados
instituyentes sino tambin aquellas que resulten necesarias para el ejerc.icio de las
funciones previstas en los tratados fundacionales. Se trata, en definitiva, de interVase B. RoUYER-liAMERAY,Les comptences implicites de Organisations Internationales, Paris,1962;
y R KHAN, Implied powers ofthe United Nations, Delhi, 1970.
' CD,Recueil, 1949,p.178. Vase tambinCU,Recuei/, 1954,pp. 56 ss.
' Artculo 235 del Tratado instituyente de la Comunidad Econmica Europea; art. 95 del Tratado insti
3

' Vase apartado 71.1 de este Curso.

CIJ,Recueil, 1950, p. 274.
[674]

tuyente de la Comunidad Europea del Carbn y del Acero.

' Sentencia de 29 de noviembre 1956 (caso 8/55); sentencia de 15 de julio de 1960 (caso 20/59); sen
tencia de 15 de julio de 1960 (caso 25/29).

LAS ORGANIZ.CIONES INTERNACIONALES [VII,72]

72. LOS RGANOS DE LAS ORGANIZACIONES

INTERNACIONALES

a) Las organizaciones internacionales son, como los Estados, personas morales

y, al igual que ellos, actan por medio de sus rganos 1 Justamente por tal niotivo hici
mos entrar en la definicin tcnico-jurdica de las organizaciones internaciohales, entre
otros elementos diferenciales,los dos siguientes: la posesin de un sistema \ermanente
de rganos que asegure la continuidad de la organizacin y afirme su independencia
frente a los Estados miembros; y la posibilidad que deben tener dichos rganps de mani
festar una voluntad distinta de la de los miemoros a travs de procesos eS!lecficos de
adopcin de decisiones2 Sin la concurrencia,junto a otros,de estos dos elementos nunca
podra hablarse de la existencia de una organizacin internacional. Pues bin, nos pro
ponemos ahora emprender un anlisis sucintd de los aspectos orgnicos ci institucio
nales de las organizaciones internacionales,bien entendido una vms que la rica variedad
de la prctica hace la tarea ciertamente dificil\ y que por consiguiente las generaliza
ciones deben ser hechas con cautela. De ah que, en este esbozo de teor general de
las organizaciones internacionales, no podamos tomar en consideracin sinb los aspec
tos ms relevantes y de mayor inters. Y entre tales aspectos hay que sealar:conMONA
C03 la existencia como punto de arranque de un esquema comn que dara 1J$ estructura
tripartita a la mayor parte de las organizaciones internacionales. Segn tal esquema exis
tiran tres rganos principales: uno plenario con competencia general; otro restringido
que asegura el gobierno de la organizacin; y,en fin,otro de carcter burocritico encar
gado de la administracin de la organizacin. Pero este esquema general Se presta en
la realidad a mltiples modalidades porque la estructura orgnica de cada otganizacin
se acomoda forzosamente a las funciones que desempea,y stas son muy <frersas segn
los casos. Ocurre adems que aquellas modalidades se enriquecen por elj dinamismo
de las organizaciones. Teniendo en cuenta, pues, las disposiciones de los tratados ins
tituyentes y los desarrollos de la prctica, damos a continuacin una serie de clasifi
caciones y sumarias descripciones de los rganos de las organizaciones inte:nacionales.
b) En efecto, segn los tratados instituyentes, los rganos de las organizaciones
internacionales tienen caractersticas muy diversas. Y la base de partida de cualquier
intento clasificatorio debe atender a la posicin de las personas fisicas que los integran.
En este orden de ideas hay que hablar de rganos intergubernamentales y de rganos
nointergubernamentales. Los primeros estn constituidos por representantes de los gobier
nos de los Estados miembros; ello supone que las personas en cuestin hay1ill de seguir,
1
Vase en general sobre los rganos de las organizaciones internacionales: H. G. SCHERMERS, Interna
tional Law, Alphen aan den Rijn, 1980, pp. 178 ss. y 339 ss.; R MoNACO, Scritti di Dirittd delle Organizzazioni Intemazionali, Miln, 1981, pp. 477 ss.
2

Vase apartado 68.2 de este curso.

' R MoNAco, op. cit. en nota 1, p. 489.
[676]

677

en el desempeo de su cometido, las instrucciones de esos gobiernos y deban adems

rendirles cuentas de su actuacin. Los segundos, por el contrario, estn formados por
personas que no representan al gobierno del Estado de su nacionalidad ni a otro gobier
no y que,por consiguiente,no deben lealtad ni obediencia gubernamental alguna en el
ejercicio de sus funciones. Pero una y otra categora de rganos se prestan a otras impor
tantes subdivisiones.
e) Los rganos de naturaleza intergubernamental son los ms importantes desde
el punto de vista jurdico y poltico; no en balde estamos hablando de organizaciones
intergubernamentales a las que,lgicamente,los Estados tratan de imponer una orien
tacin determinada. Pues bien, los rganos intergubernamentales pueden ser plena
rios o restringidos. De los primeros forman parte los representantes de los gobiernos
de todos los Estados miembros. De los segundos slo algunas delegaciones de esos
gobiernos.
Todas las organizaciones internacionales tienen al menos un rganoplenario, al
que los tratados instituyentes denominan de distinta manera: Asamblea General (Nacio
nes Unidas),Conferencia General (Organizacin Internacional del Trabajo,UNESCO),
Conferencia (FAO), Congreso (Organizacin Mundial de la Salud,Unin Postal Uni
versal),o Asamblea (Organizacin de la Aviacin Civil Internacional,Autoridad Inter
nacional de los FondosMarinos). En organizaciones internacionales de participacin
cerrada o restringida, el rgano plenario suele recibir el nombre de Consejo (OTAN,
Comunidades Europeas) o Comit de Ministros (Consejo de Europa). En lo que res
pecta a los poderes, la prctica difiere y de ella vamos a recoger las tendencias ms
significativas. Comnmente, los tratados instituyentes reconocen expresamente que
el rgano plenario es el rgano supremo de la organizacin, o le atribuyen expresa
mente :funciones y competencias importantes; se da tambin el caso :frecuente de que
otros rganos deben someter al rgano plenario informes, que ste puede examinar e
incluso enmendar. Sin embargo,no en todas las organizaciones tiene dicho rgano pode
res para actuar por s solo en nombre de la organizacin o para supervisar los actos de
otros rganos, ya que ciertos tratados instituyentes atribuyen tambin poderes impor
tantes a rganos no plenarios, de modo que los de este ltimo tienen carcter restrin
gido o compartido. Ocurre por lo dems en ciertos casos que el rgano plenario establece,
en.aras de la mejor divisin del trabajo, comisiones tambin plenarias que se distri
buyen las distintas materias sobre las que tiene competencia el rgano plenario. Es
ste el caso de las Comisiones principales de la Asamblea General de las Naciones
Unidas.
De otro lado,todas las organizaciones internacionales universales y muchas de par
ticipacin cerrada tienen rganos restringidos o de composicin no plenaria,lo que quie
re decir que, al menos en determinados perodos, no forman parte de ellos todos los
representantes de los gobiernos de todos los Estados miembros. A estos rganos se les
dan diversas denominaciones: Consejo de Administracin (Organizacin Internacio
nal del Trabajo), Consejo (FAO,Autoridad Internacional de Fondos Marinos), Conse
jo Ejecutivo (Organizacin Mundial de la Salud), Comit Ejecutivo (Organizacin
Meteorolgica Mundial) y otros. Las Naciones Unidas tienen varios rganos restrin
gidos (Consejo de Seguridad, Consejo Econmico y Social, Consejo de Administra
cin Fiduciaria). Los respectivos tratados instituyentes atribuyen a estos rganos :funciones

678

CURSO DE DERECHO INTERNACIONAL PBLICO

inde
de variada ndole. En algunos casos, los rganos restringidos tienen competencias
as Nacio
l
de
d
Segmida
de
Consejo
el
ejemplo
por
como
cia,
importan
pendientes de gran
el
nes Unidas, al que la Carta (art. 24) confiere la responsabilidad primordial para
do
restringi
rgano
el
casos,
otros
En
onales.
internaci
d
mantenimiento de la paz y segmida
y a ejecutar sus decisiones. No
se limita a preparar el orden del da del rgano plenario
4

s
faltan supuestos en que poseen poderes normativo
los hay, desde
En los rganos no plenarios puede haber miembros permanentes, pero
en pero
rgano
luego, que son no permanentes, es decir, que slo forman parte del
de gran
cuestin
una
respecto
este
a
surge
dos determinados de tiempo. Pues bien,
Hay
do.
restringi
ano

un
de
cin
composi
de
criterios
rg
los
ar
determin
inters poltico:
sis
el
siguen
onales
que decir sobre este punto que muchas organizaciones internaci
do
modulan
en
bi
ca,
geogrfi
ente
estrictam
bien
a,
tema de la representacin equitativ
cin
Organiza
la
en
ejemplo,
Por
polticos.
criterios
con
a
geogrfic
acin
la represent
Meteorolgica Mundial, los criterios de representacin son puramente geogrficos.
En otras organizaciones, como la Organizacin Mundial de la Salud o la Unin Pos
las
tal Universal, predominan criterios de esa ndole. Sin embargo, en los rganos de
geogr
factores
a
atiende
es
regional
grupos
los
Naciones Unidas, la composicin de
los
ficos modulados por consideraciones polticas y, as, es frecuente la divisin de
Latinoa
Asia,
frica,
s:
siguiente
s
Estados miembros en los cinco grupos regionale
mrica, Europa Oriental, y Europa Occidental y otros, bien entendido que el nmero
de miembros por regin se adecua de un modo general al nmero de Estados que com
pongan el grupo regional. Pero junto al criterio de la representacin geogrfica equi
tativa existe otro para la composicin de los rganos restringidos de las organizaciones
internacionales: el de los intereses especiales, como por ejemplo, Estados desarrollados
produc
y Estados en desarrollo, Estados productores y Estados consumidores de un
to bsico determinado, etc. En la Autoridad Internacional de Fondos Marinos, las cate
goras de intereses especiales son ms diversificados. Por lo dems, algunos rganos
de
restringidos combinan el criterio de la representacin geogrfica equitativa con el
Unidas,
s
Nacione
as
l
de
d
los intereses especiales. Es el caso del Consejo de Segurida
del que se puede decir que los cinco miembros permanentes representan intereses espe
ciales, y los once no permanentes son elegidos por la Asamblea General de acuerdo
a la representacin geogrfica equitativa. Por lo dems, los miembros del rgano res
tringido pueden ser designados para cada perodo de tiempo de diferentes maneras:
de
eleccin por el rgano plenario (lo cual no excluye acuerdos previos en el interior
orga
as
l
de
parte
mayor
la
en
ocurre
que
lo
otros),
u
los grupos de intereses regionales
nizaciones universales; designacin por el grupo o regin en cuestin (Organizacin
MeteorolgicaMundial, Fondo Monetario Internacional, Banco Internacional de Recons
truccin y Desarrollo); y rotacin (en rganos secundarios como comits de creden
ciales).
la
d) Los rganos no intergubernamentales son de muy distinta naturaleza y de
siguien
las
de
anlisis
somero
un
hacer
os
proponem
nos
existentes
los
de
gama
amplia
tes categoras: parlamentarios, judiciales y la secretaria.
Vase H. G. SCHERMERS, op. cit. en nota l,pp. 356 ss.

LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

[VII,72]

679

Son pocas las organizaciones internacionales que cuentan con rganos parlamen
tarios. La nota caracterstica de tales rganos es que estn formados por representan

tes de los puet,los de los Estados miembros, designados por eleccin directa (caso de
las Comunidades Europeas), bien por los propios parlamentos (Consejo de Europa).
En cuanto a las :funciones de estos rganos hay que decir que son modestas -ofrecer
un marco para la cooperacin entre los parlamentarios---, con excepcin del Parlamento
de las Comunidades Europeas que adems de supervisar a la Comisin y poder adop
tar una mocin de censura sobre su gestin, tiene poderes importantes en materia pre
supuestaria y otras competencias.
Los rganosjudiciales estn formados porpersonas autnticamente independientes
ya que la funcin desempeada por ellos exige forzosamente esta caracterstica. Como
vimos en otro lugar de este Curso, vara la competencia ratione personae y ratione
materiae de los tribunales internacionales y a lo all expuesto nos remitimos 5 Sea
lemos que la mayora de las organizaciones internacionales no disponen de esta clase
de rganos y digamos tambin que algunas de ellas (Naciones Unidas, Organiza
cin Internacional del Trabajo) cuentan con tnbunales administrativos -autnti
cos rganos judiciales 6- para resolver los conflictos entre la organizacin y sus
:funcionarios.
La secretaria de una organizacin internacional es asimismo un rgano no intergu
bemamental, ya que el secretario general -cualquiera sea su nombre- y el personal
de la secretara -los :funcionarios de la organizacin- no representan a Estado algu
no y slo deb en lealtad, en el ejercicio de sus :funciones, a la propia organizacin. Las
:funciones y competencias del rgano dependen de lo establecido en el tratado institu
yente, cubriendo un amplio abanico y entre las que se le asignan las siguientes: :funcio
nes propiamente administrativas y burocrticas, elaboracin del proyecto de presupuesto,
suministro de informacin, redaccin de actas de las sesiones de otros rganos, recep
cin de informes de los miembros, coordinacin del trabajo, representacin de la orga
nizacin, ayuda a los miembros, depsito de tratados, :funciones ejecutivas, :funciones
de iniciativa, de mediacin y, en fin, aquellas que les encomienden otros rganos 7

e) Queremos hablar, finalmente, de los rganos subsidiarios de una organizacin

intacional. Efectivamente, las organizaciones internacionales son instituciones
marcadamente dinmicas, que deben adaptarse a las continuas exigencias de las muta
ciones sociales y polticas. De ah que no basten comnmente los rganos creados por
el tratado instituyente y que se sienta la necesidad de la creacin de rganos subsidia
rios. Esta creacin ha podido ser prevista en el tratado instituyente (por ejemplo, p. 2
del art. 7 de la Carta de las Naciones Unidas) pero tambin puede ocurrir que dicho
tratado haya guardado silencio al respecto, lo cual no obsta al establecimiento de aque
llos rganos 8.
' Vase apartado 612 de este curso.
' CJJ,Recueil, 1954, p. 53.
7 Vase H. G. SCHERMERs,op. cit en nota 1,pp. 389 ss.
' Vase S. TORRES BERNLDEZ,Los rganos subsidiarios: Contnoucin al estudio de las estructuras de
las organizaciones internacionales,en Pensamiento Jurdico y SociedadInternacional Libro homenaje al
profesor D. Antonio Truyol y Sena,vol. II,Madrid, 1986, pp. 1149 ss.