1- Do Estado produtor ao Estado Regulador.

A constituio atribui ao Estado diferentes funes na organizao do

processo econmico. possvel agrupa-las em dois grandes tipos:
-Aquelas em que o Estado aparece como empresrio- o Estado como
produtor, prestador ou distribuidor de bens ou de servios;
-Aquelas em que lhe cabe regular (condicionar, fiscalizar ou planear e
promover) as atividades de terceiros- o Estado regulador- os quais sendo na
sua maior parte agentes econmicos privados, podem tambm ser
cooperativos ou mesmo pblicos.
Os objetivos que presidem estas funes do Estado podem coincidir:
redistribuio do rendimento, por exemplo tanto pode ser obtida atravs da
produo direta pelo Estado de bens ou servios a preos mais baixos que
os do mercado, como por meio de subsdios a outros produtores ou aos
consumidores ou pela fixao de preos mximos ou ainda por via fiscal.
Quando o Estado produz ou distribui bens ou servios retira do mercado
certas atividades, reservando para si o seu exerccio, ou concorre com
agentes econmicos privados ou cooperativos na mesma atividade.
Intervm, assim, por uma via diretamente econmica, ao passo que o
Estado regulador possibilita e condiciona positiva (incentivando) ou
negativamente (proibindo) a atividade de terceiros na qualidade de agente
exterior ao mercado.
A CRP contempla expressamente as duas situaes, sem prejuzo de a
escolha entre o peso relativo de uma ou de outra ser deixada s polticas
econmicas dos governos ou das maiorias parlamentares. Pode, contudo
adiantar-se que o Estado empresrio tem perdido importncias no texto
constitucional a partir da reviso de 1982, o mesmo no se passa com o
Estado Regulador. Acresce hoje, a regulao econmica tem uma
importante dimenso internacional, sobretudo a partir da adeso de
Portugal comunidade.

1.1- O recuo do Estado empresrio: das nacionalizaes s

reprivatizaes.
A importncia do Estado como produtor de bens ou servios variou muito
desde a publicao da primeira verso da CRP at ao momento atual. Essa
variao explica-se por fatores polticos, econmicos e jurdicos especficos.
No perodo que se seguiu ao 25 de Abril de 74 at 1988, o sector
empresarial do Estado ou sector pblico produtivo teve um importante peso
econmico, poltico e social; era constitudo fundamentalmente pelas
empresas direta e indiretamente nacionalizadas apos aquela data esta
distribuam-se por um conjunto vasto de sectores. A maior parte das
empresas nacionalizadas foram ento transformadas em empresas pblicas,
com um regime prprio, enquanto outras permaneceram como sociedades
de direito privado.

A importncia do sector pblico produtivo ou sector empresarial do Estado

era, no texto originrio da CRP, claramente marcada por dois preceitos
constitucionais; o princpio de irreversibilidade das nacionalizaes e a
proibio do acesso do capital privado aos sectores bsicos da economia. O
primeiro impedia a privatizao das empresas nacionalizadas. O segundo
reconhecia a obrigao de o legislador definir sectores vedados iniciativa
privada. Na sequncia desta disposio constitucional sucessivas leis vieram
delimitar fronteiras entre o sector pblico e o privado.
A reviso constitucional de 1989 revogou o princpio da irreversibilidade das
nacionalizaes, suprimindo deste modo os principais limites
reprivatizao total de empresas anteriormente nacionalizadas e permitindo
uma rpida compresso do sector pblico produtivo. A prpria CRP inclui
uma norma transitria (art. 256) contendo os princpios bsicos de uma
futura lei-quadro das privatizaes. Na sequncia dela o Governo levou a
cabo um vasto plano de reprivatizaes a que se juntou uma privatizao da
gesto de alguns servios pblicos. Acresce que, apesar de a CRP continuar
a admitir a possibilidade de existirem sectores bsicos vedados iniciativa
privada (art.86.3), o que em si poderia constituir um limite s
reprivatizaes, na maioria dos casos, os servios passaram a poder ser
concessionados a entidades privadas, mantendo-se por ora e apenas
reserva publica da propriedade.
Como resultado deste processo, o sector pblico empresarial inicial ficou
bastante reduzido. Subsistem algumas sociedades de capitais pblicos de
capitais mistos, atuando na maior parte dos casos em concorrncia com
empresas privadas.
Importa observar ainda que o recuo do Estado empresrio por via da
privatizao do capital de empresas pblicas resultou sobretudo de opes
internas de ordem politico-ideolgica conjugadas com razes de ordem
econmica e financeira. No entanto, existe hoje um reforo da tendncia da
poltica de privatizaes decorrente do Memorando de Entendimento sobre
as Condicionalidades de Politica Econmica acordado em maio de 2011.

1.2-

O reforo do Estado regulador.

Este fenmeno, que a alguns autores tm chamado rerregulao, uma vez

que prolonga em certa medida a ao de controlo do Estado policia
tradicionalmente, tem incidido em especial nos mercados emergentes como
resultado dos processos de privatizao e de liberalizao.
Assim, tanto a privatizao de empresas pblicas- que no haviam sido
anteriormente objeto em muitos casos de uma regulao pblica
sistemtica- como a abertura a concorrncia de sectores previamente
vedados ou de acesso controlado (como as telecomunicaes da rede fixa)
tm dado origem ao estabelecimento de novos regimes e instncias de
regulao. Os objetivos essenciais destes regimes so garantir o respeito
das regras da concorrncia nos mercados, quando existam vrios
operadores, incluindo naturalmente, as empresas privatizadas, e em todos
os casos assegurar o cumprimento de objetivos socialmente desejveis,

designadamente, a qualidade e a quantidade dos bens ou servios

produzidos, em particular quando se trate de bens ou servios de interesse
geral.
O estado regulador apresenta ainda uma outra faceta importante, trata-se
nomeadamente da regulao pblica das atividades tendo em ateno os
riscos que delas decorrem para a sade, a segurana ou o meio ambiente (
hoje correntemente utilizada a expresso regulao de risco) e da
regulao dos mercados financeiros.
Poder-se- dizer que enquanto a regulao dos mercados, incluindo a
regulao dos mercados financeiros, obedece antes de mais a uma logica
econmica, de proteo das atividades econmicas e da concorrncia, a
regulao do risco tender privilegiar a defesa de valores sociais suscetveis
de entrar em conflito com a proteo do mercado. Quer uma, quer outra
rea de regulao tem sido profundamente influenciadas pelas polticas e
pelo direito da EU.
1.3-

Regulao de natureza geral.

A CRP contempla um vasto conjunto de tarefas de regulao econmica por

parte do Estado, de que destacam as que se referem efetivao dos
direitos fundamentais na esfera econmica e social, regulao das
liberdades e concorrncia no mercado, ao planeamento da atividade do
prprio Estado-Administrao, incluindo na esfera monetria, financeira e
creditcia. Novas responsabilidades regulatrias tem sido tambm
incumbidas ao Estado tendo em vista prevenir ou controlar os riscos de
efeitos adversos do exerccio de certas atividades econmicas sobre valores
sociais fundamentais, de que se destaca o ambiente. Dada a sua
transversalidade a diversos sectores de atividade, consideramo-las no
mbito da regulao de natureza geral.
1.4-

Competncias genricas.

Em primeiro lugar, ao Estado so atribudas, pelo artigo 81 da CRP as

tarefas necessrias efetivao de direitos fundamentais, em especial
daqueles que constituem direitos a aes positivas por parte do Estado: por
exemplo a promover o aumento de bem-estar social e econmico e a
qualidade de vida das pessoas; assegura a igualdade de oportunidades etc.
A estas haver que acrescentar as que derivam de outros direitos
fundamentais a prestaes positivas por parte do Estado, como por exemplo
o direito ao trabalho.
Em segundo lugar, esto-lhe reservadas algumas tarefas em matria de
orientao e controlo da atividade econmica, nomeadamente: assegurar a
plena utilizao das foras produtivas e zelar pela eficcia dos sectores
pblicos; orientar o desenvolvimento; desenvolver as relaes econmicas
com todos os povos, salvaguardando a independncia nacional e os
interesses dos portugueses e da econmica dos pais; garantir o
planeamento democrtico do desenvolvimento econmico e social artigo
81.
Cabe-lhe por ultimo em matria das competncias gerais, proceder
promoo da solidariedade, principalmente atravs da redistribuio de

rendimentos proporcionar o aumento do bem-estar social e econmico e a

melhoria da qualidade de vida, em especial das classes mais
desfavorecidas; operar correes das desigualdades na distribuio da
riqueza e do rendimento; eliminar progressivamente as diferenas
econmicas e socias entre a cidade e o campo (artigo 81).

1.5-

A defesa da concorrncia.

O mercado constitui o principal instrumento de coordenao da economia. A

CRP reconhece expressamente esse papel essencial do mercado ao
encarregar o Estado de assegurar o funcionamento eficiente dos
mercados (artigo 81F). Acresce que, no quadro da CRP, o planeamento
cumpre to s uma funo de enquadramento geral, em particular, da
atividade do Estado-administrao orientada para a promoo do
desenvolvimento econmico. Desde a sua verso originria que a CRP se
encontra, porem imbuda de uma conceo antimonopolista, esta se
traduzia no se norteavam apenas ou mesmo principalmente pela ideia de
proteger um mercado concorrencial. Assentavam tambm na ideia de que a
construo de uma sociedade socialista no se compadecia com a
manuteno de grupos econmicos e de grandes empresas privadas, as
quais por isso haviam sido nacionalizadas nos principais sectores de
atividade econmica e deveriam constituir a base da propriedade social. Em
matria de empresas privadas, a CRP era sobretudo favorvel as pequena e
media empresas que beneficiaram desde logo de especial proteo
constitucional e legal artigo 86 CRP.
A alterao daquele sentido ideolgico da CRP reflete-se na interpretao a
dar hoje aos seus preceitos antimonopolistas. Permanece, o princpio da
subordinao do poder econmico ao poder poltico, o que obviamente, por
isso, justifica, um controlo especial dos monoplios privados e empresas
com forte poder de mercado, e a obrigao de proteo das pequenas e
medias empresas, associada a poltica de manuteno de um mercado
diversificado, do ponto de vista dos sujeitos que nele atuam. Deixa de
existir oposio constituio de grupos econmicos privados e grandes
empresas, o que eu parece traduzir a noo de um modelo de concorrncia
praticvel, eficaz ou efetiva. Os preceitos constitucionais antimonopolistas
representam agora principalmente um dos meios de proteger a
concorrncia. Acrescente-se a essa proteo, garantir um dos princpios
bsicos da encomio de mercado, traduz-se tambm numa restrio a
liberdade negocial de alguns agentes privados, pblicos ou cooperativos
para proteger o bem-estar dos consumidores.
Para alm desta proteo genrica da concorrncia, a CRP impe ao Estado
obrigaes especiais em alguns sectores como e caso da comunicao
social. Para assegurar a liberdade de imprensa e dos meios da comunicao
social artigo 38. No apenas pluralidade de agentes econmicos que se
quer salvaguardar, mas tambm a efetiva concorrncia entre eles. A este
respeito importa ainda referir a abertura concorrncia de sectores antes
explorados em regime de monoplio pblico, constitucional ou legalmente
protegido. No primeiro caso encontra-se a televiso. At reviso de 1989,

a CRP consagrava o princpio de monoplio pblico da televiso. Depois,

estabeleceu um regime de abertura s estaes privadas, mediante licena
a conferir aps concurso publico.
O problema que tem sido levantado a este respeito o de saber como pode
o Estado assegurar a concorrncia ou os interesses que este suposto
proteger em sectores que, por razes tcnicas (em particular a dimenso e
custo do investimento em infraestruturas), tero de ser explorados em
monoplio (monoplios naturais). Alguns destes sectores esto a ser
abertos iniciativa privada, ainda que em regime de concesso, por
exemplo distribuio de gua, gs ou eletricidade. Falta nestes casos um
dos pressupostos bsicos da concorrncia: a pluralidade de ofertantes e a
liberdades dos consumidores ou utilizadores para contratar com qualquer
um deles.
O reconhecimento do mercado como principal forma de regulao
econmica no impede que a CRP permita simultaneamente a interveno
pblica em matria de circuitos de distribuio, proteo do ambiente
(artigos 11 66), proteo do consumidor (art 99) ou na fixao de um
salario minino (art 59). Trata-se de instrumentos h muito reconhecidos e
integrados nas economias de mercado, sem que por isso fiquem prejudicada
a sua caracterizao essencial.

1.6-

O planeamento.

Uma das formas de orientao do mercado o planeamento.

A CRP prev a elaborao pelo Governo de planos de desenvolvimento
econmico e social como meio de assegurar alguma orientao das
atividades econmicas pelo poder poltico e permitir a democratizao do
sistema econmico, mediante a participao dos vrios agentes econmicos
organizados (art 90 a 92).
Os planos no possuem, no entanto, carater imperativo para qualquer dos
setores de atividade econmica, valendo mais como sistemas tcnicos de
informao e previso da atividade econmica. Os planos perderam uma
parte da importncia que tinham no texto constitucional originrio no s no
seu mbito temporal (anteriormente estavam previstos planos a curto,
medio e longo prazo, mas tambm sobretudo, na sua fora jurdica, visto
que antes se determinava a sua imperatividade para o sector publico. O
caracter democrtico do planeamento decorre, por um lado, do facto de as
grandes opes serem aprovadas pela AR, e por outro lado, de na sua
elaborao se prever a participao do Conselho Economico e Social, um
rgo de consulta integrado por representantes de todos os agentes
econmicos e das autarquias e cujas competncias transcendem os
assuntos do planos. Cabem-lhe, tambm, funes de concertao social em
sentido estrito (envolvendo exclusivamente trabalhadores e entidades
patronais) e em sentido amplo (outras formas de cooperao entre os
diversos agentes econmicos).

1.7-

As polticas de regulao monetria e financeira.

A constituio econmica em sentido lato inclui o conjunto de normas e

princpios fundamentais que se referem as polticas monetrias, financeiras
e creditcias. Trata-se de um domnio tradicionalmente sujeito a importante
regulao pelos poderes pblicos (incluindo supranacionais), que constitui
uma condio necessria para o desenvolvimento de qualquer atividade
econmica moderna. O artigo 101 da CRP, refere-se genericamente quer
ao conjunto das instituies monetrias e financeiras, englobando o sistema
bancrio e demais instituies de crdito e sociedades financeiras,
independentemente da sua forma jurdica, quer ao modo como regida a
atividade financeira em geral.
Pressuposto do fundamento do sistema financeiro a definio do sistema
monetrio, matria que, entre nos, integra a reserva relativa de
competncia da AR (artigo 165). O exclusivo da emisso de moeda deixou,
porem de pertencer ao Banco de Portugal, depois da reviso constitucional
de 1992, tendo em vista a atribuio, pelo tratado de Maastricht da emisso
da moeda nica do Banco Central Europeu.
A CRP tem dispensado menor ateno vertente creditcia da constituio
financeira. Limita-se a consagrar explicitamente a necessita de autorizao
parlamentar sob forma de lei para que o governo realize operaes passivas
ou ativas de crdito, e concede igualmente competncia AR para
estabelecer, no Oramento, o limite mximo dos avales a conceder em cada
ano pelo Governo, sem que tal prejudique a definio pela AR das condies
e de tal concesso. Implicitamente a CRP admite ainda um controlo
posteriori da AR relativamente ao crdito pblico.

1.8-

A proteo do ambiente.

Pode hoje falar-se, porventura numa Constituio ambiental atendendo ao

leque de disposies constante da CRP neste domnio e sua
transversalidade a um vasto conjunto de atividades econmicas.
A CRP consagra, um direito ao ambiente, mostrando a preocupao de que
sejam criadas as condies matrias e processuais da sua realizao
efetiva. Tudo isto acompanhado de um enunciado extenso e detalhado das
medidas de poltica publica a dotar para que aquele direto seja
efetivamente realizado, que se estendem da preveno e controlo da
poluio e das formas prejudiciais de eroso ao ordenamento do territrio e
criao de parques e reservas naturais, da preservao de paisagens e
stios ao aproveitamento racional dos recursos naturais entre outros (artigo
66).
A CRP desenvolve tambm novos direitos em matrias procedimentais,
nomeadamente, os direitos de petio e direito de ao popular (artigo 52).
O primeiro exprime-se no poder de qualquer cidado, individual apresentar
aos rgos de soberania, aos rgos de governo prprio das RA ou a
quaisquer outras autoridades peties, representaes, reclamaes ou
queixas para defesa dos seus direitos, na constituio, da leis ou do
interesse geral, e bem, assim o direitos de serem informados, em prazo

razovel sobre o resultado da respetiva apreciao. O segundo consiste no

direito de interpor aes em tribunal no casos e termos previstos na lei,
incluindo o direito de requerer para o lesado ou lesados a correspondente
indemnizao tendo em vista promover a preveno, a cessao, ou a
perseguio das infraes contra a sade pblica, os direitos dos
consumidores, a qualidade de vida, a preservao do ambiente e do
patrimnio cultural. A defesa da natureza e do ambiente, a preservao dos
recursos naturais e ordenamento do territrio figuram, CRP, como uma
tarefa fundamental do Estado artigo 9. Um aspeto caracterstico deste
campo de regulao publica reside no seu carater transversal, que se
manifesta no principio da integrao de objetivos ambientes nas varias
politicas de mbito sectorial, designadamente, na politica fiscal (66) e na
politica agrcola (93) bem como na firmao da preservao do equilbrio
ecolgico, da defesa do ambiente e da qualidade de vida do povo portugus
como objetivos dos planos de desenvolvimento econmico e social (artigo
90).
1.9-

As polticas publicas gerais e sectoriais.

A CRP enuncia ainda um seria de responsabilidades em matria de politicas

publicas quer de natureza geral (a politica oramental, a politica fiscal, a
politica laboral), politicas que, no quadro da EU, permanecem no essencial
na esfera dos EM, quer em domnios especficos relativos a determinados
sectores de atividade econmica, com a politica agrcola, a politica
comercial e a poltica industrial.

1.2.1- A politica oramental

Na vertente oramental, consagra-se, desde 1982, a competncia da AR
para aproveita a lei de enquadramento e o Oramento do Estado (art 106 e
164) e fiscalizar politicamente a sua execuo, bem como para aprovar e
fiscalizar as contas do Estado (art 107 e 162). A CRP refe ainda uma
fiscalizao jurisdicional da conta geral do estado, a exercer pelo Tribunal de
Contas (107 214). a Lei de Enquadramento Oramental que define o
processo da elaborao, organizao, votao e execuo da Lei de
Oramento (art 106). Da resulta tambm uma possibilidade acrescida de
recurso ao Tribunal Constitucional para apreciao de eventual
desconformidade da Lei do Oramento com a LEO.
Significativa foi a constitucionalizao da incluso das receitas e despesas
de fundos e servios autnomos e do Oramento da Segurana Social no
Oramento de estado (105 n1). Procurou-se deste modo evitar que
determinadas receitas e despesas fugissem autorizao parlamentar e a
fiscalizao poltica e jurisdicional.
No essencial, estas modificaes foram introduzidas no sentido de forar o
papel do Parlamento em matria oramental.

1.2.2- A politica tributria

No que respeita vertente tributria, a CRP procura estabelecer um

equilbrio entre os valores da certeza e segurana, por um lado, e da justia
por outro.
Tendo em vista a defesa da certeza e segurana, estabelece-se o princpio
da autotributao e consequentemente, o princpio da legalidade tributria
na sua dupla faceta de preeminncia e reserva de lei, alem de se exigir
tambm uma autorizao anual para a cobrana dos impostos (105). Estes
obedecem a um princpio de tipicidade (aberta), devendo a lei fixar, em
relao a todos eles, a incidncia, a taxa, os benefcios fiscais e as garantias
dos contribuintes (103). Como corolrio do princpio da legalidade, a CRP
consagra ainda o direito de resistncia dos cidados/contribuintes perante a
aplicao de impostos que no tenham sido criados nos termos da CRP e
cuja liquidao e cobrana no respeitem as formas previstas na lei, e
desde 1997, o princpio da no retroatividade dos impostos.
Por outro lado, em nome do princpio da justia social, figura implicitamente
na CRP o princpio da igualdade tributria, formal e material: todos os
cidados devem pagar os impostos de acordo com a sua capacidade
contributiva. A CRP (104) obriga a uma personalizao tendencial do
imposto sobre o rendimento pessoal IRS, e progressividade dos escales e
taxas deste imposto.
Nas RA gozam de poder tributrio, no apenas de criao de imposto de
mbito regional, mas tambm desde 1989, de adaptao do sistema fiscal
nacional as especificidades da respetiva regio, em termos a definir por leiquadro da AR.
Note-se ainda que as contribuies financeiras a favor de entidades publicas
que no o Estado passaram tambm a partir de 1989 a integrar o sistema
fiscal, exigindo a CRP que sejam criadas, tal como as taxa com base num
regime geral cuja competncia pertence AR.

1.2.3- A Politica Agrcola.

Mesmo sem referncia reforma agraria, o texto da CRP continua a
admitir, como possibilidades, a eliminao do latifndio e o
redimensionamento do minifndio. Debaixo de um objetivo genrico de
modernizao da agricultura mantem-se quer a possibilidade de
expropriao dos latifndios e entregas das terras expropriadas, a pequenos
agricultores, cooperativas ou outras formas de explorao por
trabalhadores, quer a de redimensionamento do minifndio e o estmulo ao
associativismo dos trabalhadores rurais e dos agricultores e a formas de
integrao a jusante e a montante.
O texto constitucional parece, assim, pressupor que a modernizao exige
uma interveno na dimenso da propriedade, no excluindo a
expropriao. a AR que compete fixar os limites mnimos e mximos das
exploraes agrcolas privadas (165). Embora os tratados no refiram a
poltica agrcola como sendo uma poltica comum, a verdade que ela
largamente condicionada pela poltica da EU.

1.2.4- A politica comercial e a politica industrial.

Com a reviso de 1989, a CRP passou a incluir preceitos explicitamente
dedicados poltica comercial e industrial (arts. 99 e 100) numa clara
preocupao de equilbrio sistmico, atenuando assim o peso que o texto
primitivo conferia agricultura. Para alm de uma sistematizao dos
princpios j referidos, por exemplo a propsito das incumbncias do Estado
ou dos direitos dos consumidores, destaca-se a preocupao pelo
enquadramento e apoio s relaes econmicas externas, quer comerciais,
quer industriais, num quadro de integrao internacional da economia
portuguesa.

2- Os rgos de definio da poltica econmica.

2.1- O Governo
Ao longo da exposio dos princpios e regras fundamentais da Constituio
Econmica referiu-se, por diversas vezes, a distribuio de competncias
para a definio da poltica econmica nos seus mltiplos aspetos. Convm
agora, apresentar sistematicamente o modo como a CRP reparte essas
competncias pelos diversos rgos de soberania ou por outros rgos por
ela criados.
o governo que compete, em grande medida, a definio da poltica
econmica, como rgo de conduo da poltica geral dos pais (182). As
polticas econmicas so definidas em Conselho de Ministros ou em
conselho de ministros especializados (184).
O nmero e a designao dos ministrios econmicos tem variado com os
governos. Compete aos Ministros propor e executar as polticas das
respetivas reas.
2.2- A Assembleia da Republica
No obstante caberem ao Governo as principais competncias em matria
econmica, estas encontram-se limitadas pelas competncias reservadas da
AR. Os dois instrumentos fundamentais para a definio de polticas, que
so o oramento e as grandes opes do plano dependem da aprovao da
Assembleia.
OS artigos 161 e seguintes definem as matrias da competncia da AR.
No domnio das competncias legislativa propriamente dita h que distinguir
reserva absoluta e reserva relativa de competncias.
No primeiro caso-reserva absoluta- trata-se de matrias em que a
competncia exclusiva da AR insuscetvel de delegao em qualquer outro
rgo.
A reserva relativa abrange os domnios que a competncia da Ar, salvo
autorizao por esta concedida ao governo (165)