Secundario Semipresencial

Mdulos rea de Formacin Especializada

ORIENTACIN HUMANIDADES Y CIENCIAS SOCIALES ESPECIALIDAD EN GESTIN DE POLTICAS
PBLICAS

Estado y polticas pblicas

La Plata, noviembre de 2007

INSTI TUTO PROVINCIAL

DE LA ADMI NISTRACI N PBLICA
Direccin de Estudios e Investigaciones
Torre Gubernamental II. 12 y 53. Piso 11. Tels.: 0221 429 5734 /5574
estudios1@ipap.sg.gba.gov.ar
www.ipap.sg.gba.gov.ar

Autoridades

Gobernador de la provincia de Buenos Aires

Felipe SOL

Secretario de la Gobernacin
Ricardo BOZZANI

Subsecretaria de la Gestin Pblica

Claudia BERNAZZA

Secretario Ejecutivo del IPAP

Carlos CIAPPINA

Directora de Estudios e Investigaciones

Bettina GARCIA LAVAL

Directora de Formacin y Capacitacin

Silvia STEIMBERG

Coordinadora del programa de Finalizacin de Estudios

Paula PORTA

Procesamiento didctico del mdulo

Bettina GARCIA LAVAL

Contenidos
Marcos CONTARDO

Colaboracin y aportes de contenidos

Carlos CIAPPINA
Patricia RODRIGO
Mario RANERO
Guillermina BORRI

Introduccin
Este primer mdulo de la Especializacin en Gestin de Polticas Pblicas tiene como principal
objetivo estimular procesos de estudio y trabajo en torno a las concepciones acerca Estado y las
polticas pblicas en Argentina, poniendo el foco en la provincia de Buenos Aires. Los temas
ofrecen un recorrido ordenado por los principales nudos conceptuales, explicando los procesos
que conforman los fenmenos polticos, econmicos y sociales.
Este recorrido se organiza en tres unidades:

En la primera unidad se abordar conceptualmente el significado del Estado y su funcin

constitutiva en la sociedad. Tambin se realizar una aproximacin a los principales modelos
polticos y econmicos instaurados a lo largo de la historia argentina explicando en cada caso
el rol del Estado y conformacin de las polticas pblicas y las repercusiones que tuvieron en
la sociedad. Asimismo se problematizar en torno a los temas de proyecto nacional, desarrollo
e inclusin social y se explicar el proceso de declinacin en la Argentina y en la provincia de
Buenos Aires en los 90 planteando los problemas relativos a la distribucin del ingreso, la
evolucin del empleo y la situacin de pobreza. En todo este recorrido se buscar
contextualizar estos procesos en el sistema internacional poniendo nfasis en la integracin
regional en Amrica Latina-, sealando las diferencias y las semejanzas con la Argentina.

En la segunda unidad se analizarn las leyes fundamentales de la Nacin y la provincia: la

Constitucin Nacional y la Constitucin de la provincia de Buenos Aires. Se explicar la
conformacin del Estado federal y la distribucin de competencias entre la Nacin y las
provincias, tambin la divisin de poderes y la conformacin del poder ejecutivo provincial.
Adems, se estudiar la estructura de la administracin provincial y las normas que la
organizan. Por otra parte, se examinar la organizacin de los municipios en la provincia de
Buenos Aires atendiendo los aspectos normativos que la regulan y la gestin ejecutiva y
legislativa. Asimismo se abordarn los desafos que actualmente afronta el Estado municipal,
principalmente los procesos de regionalizacin y desarrollo territorial.

En la tercera unidad el argumento principal tomar como tema la tica y funcin pblica,
considerando la revinculacin de la tica, la poltica y la gestin pblica como expresin de
valores compartidos. Se observar el proceso de recuperacin del Estado y de su vnculo con
la sociedad y los ejes, objetivos y estrategias de gestin del gobierno provincial para la
inclusin de los ciudadanos.

La metodologa de trabajo ser semipresencial, con actividades en el hogar y en clase.

Por un lado, en el material impreso el alumno encontrar las lecturas obligatorias. All aparecen
especificadas actividades de desarrollo personal y actividades de desarrollo o discusin en clase.
En cada caso, se sugiere la lectura de material complementario que se entrega en formato digital,
para ampliar los conocimientos sobre el tema.
Por el otro, en las clases se podrn profundizar los temas a partir de la exposicin del docente y
los trabajos en grupo. Asimismo se podrn presentar las preguntas, opiniones, sugerencias e
inquietudes al docente. En este espacio se favorecer el debate y el intercambio de ideas.
En todos los casos se buscar como principio:

Poner en debate y reflexionar los temas propuestos.

Fomentar el espritu crtico y analtico en los alumnos.

Promover la participacin activa y el trabajo en grupo como prctica de aprendizaje.

Inducir la lectura del material propuesto y estimular la escritura.

Este mdulo no pretende agotar las discusiones en torno a estas problemticas sino ms bien
contribuir a presentar algunos ejes de anlisis posibles, y distintos enfoques y lecturas de diversas
organizaciones. De esta forma, pretendemos realizar una mirada plural que contenga una
multiplicidad de formas de construir y concebir al Estado y las polticas pblicas.

Unidad 1
Contenidos
En esta primera unidad del Mdulo Estado y Polticas Pblicas realizaremos un recorrido por los
siguientes temas:
Poltica, sociedad y Estado. Modelos econmicos sociales, rol estatal y gestin pblica en
Amrica Latina.
Relaciones internacionales e integracin regional. Proyecto nacional y tipos de Estado.
Modelos de desarrollo en un contexto post-neoliberal. Desarrollo e inclusin social.
Sustentabilidad socio-poltica, macroeconmica y ecolgica.
El proceso de declinacin en la Argentina y en la provincia de Buenos Aires, una situacin
crtica: la actual etapa post-default, problemas relativos a la distribucin del ingreso, la evolucin
del empleo y la situacin de pobreza.
Para abordar estos temas, vamos a contar con material de lectura obligatorio:

Conceptos sobre el Estado. Un recorrido por los modelos de Estado en la Argentina. En:
Cartilla de induccin para la administracin pblica. Panorama del Estado y la provincia de
Buenos Aires. IPAP. 2005

PAGANI. Mara Laura: Notas sobre el Estado y las polticas pblicas. IPAP

Y con bibliografa complementaria.

Este material forma parte de la produccin institucional del IPAP y est disponible en la pgina
Web del IPAP en la seccin lecturas recomendadas.
http://www.ipap.sg.gba.gov.ar/dei/dei.htm
Asimismo, se entregar en formato digital:

Cartilla de induccin para la administracin pblica. Panorama del Estado y la provincia de

Buenos Aires. IPAP

CIAPPINA, Carlos: Provincia de Buenos Aires. Tipos de Estado-Articulacin entre Estado y

Sociedad.

CIAPPINA, Carlos: El estado de la provincia de Buenos Aires. Notas para su

caracterizacin y periodizacin 1930-1943.

CIAPPINA, Carlos: El estado de la provincia de Buenos Aires. Notas para su

caracterizacin y periodizacin 1943-1955.

IVANCICH, Norberto: El Estado Moderno

IVANCICH, Norberto: Las formas de organizacin estatal en la Argentina.

A continuacin trabajaremos sobre los siguientes textos:

Conceptos sobre el Estado. Un recorrido por los modelos de Estado en la

Argentina
El Estado, en trminos generales, surge como orden poltico del capitalismo. Se presenta como
ordenador de la sociedad y se constituye en su elemento articulador. El orden que impone no es
un orden arbitrario ni caprichoso; siempre responde y est vinculado a las distintas formas que
adopta una sociedad determinada en los diferentes momentos histricos por la que atraviesa.

Sociedad

Momento
histrico
Tipo de
Estado

Es importante comprender que el Estado debe ser considerado como algo ms que gobierno: es
una serie de sistemas administrativos, jurdicos, burocrticos y coercitivos que intentan no slo
estructurar las relaciones entre las sociedad civil y la autoridad pblica sino que tambin intenta
estructurar muchas de las relaciones claves en el seno mismo de la sociedad civil. El Estado
describe una forma de ordenamiento poltico y una forma de organizacin de una comunidad
humana.
Se lo ha definido como la organizacin poltica de un pas; o sea, una estructura de poder que
se asienta sobre un determinado territorio y poblacin. La teora clsica caracteriza al Estado
moderno a partir de las siguientes categoras constitutivas.

Territorio: espacio sobre el cual el Estado ejerce con xito el monopolio de la fuerza legtima.

Soberana: significa poseer la condicin bsica de control exclusivo sobre una determinada
porcin de territorio definido.
Poblacin: agrupacin o conjunto de individuos que habitan en un espacio fsico comn
delimitado geogrficamente.

Aparato administrativo de naturaleza burocrtica profesional: la complejizacin de las

funciones del Estado implican la necesidad de ejercer el control sobre cada una de las partes que
lo componen. La diversificacin de las estructuras conllev a la necesidad de establecer un cuerpo
profesional de funcionarios. Segn el modelo weberiano, se caracteriza por:

 atribuciones y deberes fijadas mediante normas o leyes; poder de mando; cumplimiento

regular de los deberes de funcionario en un determinado tiempo y lugar;
una estructura jerrquica funcional que implica un sistema organizado de ordenamiento
(mando-subordinacin), sometido al control segn el cumplimiento de la norma;
cargo de funcionario como profesin: implica la necesidad de un conocimiento tcnico
especializado indispensable para el desempeo del cargo;
impersonalidad del mandato: existe una separacin entre el cargo y la persona; la
ocupacin del cargo supone la existencia de un contrato que implica la delimitacin temporal
del mismo y una remuneracin acorde.
Un autor contemporneo, Oscar Oszlak, define al Estado como una instancia que materializa
la dominacin en una sociedad a travs de un conjunto de instituciones que permiten su
ejercicio. Adems, establece como condiciones para su existencia las siguientes
caractersticas:
la institucionalizacin de la autoridad: relacionado con el ejercicio del monopolio de la
violencia fsica legtima;
la diversificacin del control: implica la capacidad de adaptar sus estructuras segn los
requerimientos histrico sociales;
la internalizacin de la identidad colectiva: permite la construccin de una identidad comn
a partir de smbolos materiales e ideales;
la externalizacin del poder: implica el reconocimiento de un Estado por otros Estados.

La funcin principal del Estado, mantener el orden y la seguridad por medio de la ley apoyada en
la fuerza y la coaccin, implica naturalmente a un cierto nmero de instituciones: cuerpos
gubernamentales para hacer polticas y leyes, un servicio civil o de funcionarios que lleven a cabo
las polticas gubernamentales, un sistema judicial con servicios policacos y penales para aplicar
la ley, y fuerzas armadas para la defensa frente a enemigos exteriores.
Ahora bien, para una mejor comprensin del presente y de las formas de articulacin que transita
el Estado actual, es necesario realizar una mirada hacia atrs y analizar, aunque sea
sintticamente, los distintos modelos de estado por los que ha pasado nuestra sociedad, desde su
constitucin como Estado moderno a comienzos del S XIX. A partir de all, miraremos
especialmente y en forma particular las caractersticas que han adquirido el Estado y la sociedad
en la provincia de Buenos Aires en los ltimos aos.
Si bien el Estado nacional comienza a conformarse a partir de las luchas por la independencia de
Espaa momento en que comienza a estructurarse una conciencia de nacin autnoma e
independiente contrapuesta con el estado colonial- fue recin hacia 1852 cuando se hace efectiva
la constitucin de un Estado nacin.
A partir de esta dcada, y siguiendo un modelo de clasificacin clsico1, se detallarn cinco
formas por las que ha pasado la relacin Estado sociedad hasta el presente.

1
En este caso particular seguimos el modelo clasificatorio propuesto por Iriarte, Alicia. Modelos de Estado en
Argentina

Notas sobre el Estado y las polticas pblicas

Ma. Laura Pagani
Concepto de Estado
Distintas visiones
Existen distintas definiciones de Estado, ninguna de ellas es neutra o carente de posicin
ideolgica. Este concepto no tiene una nica definicin. Por el contrario a lo largo de la historia
distintos autores lo han concebido de forma distinta.
A continuacin se exponen muy brevemente distintas concepciones:
Para Hobbes (1588-1679) todo ser humano est movido por consideraciones que afectan su
seguridad o poder. En un estado de naturaleza priman las pasiones, los instintos y los
intereses de los hombres ms fuerte. Es una guerra de todos contra todos, un estado prepoltico, donde nadie puede estar seguro de su situacin mientras no exista un poder civil que
regula las conductas. Esta situacin es incompatible con cualquier forma de civilizacin. Este
estado de barbarie justifica para Hobbes la presencia de un Estado como mediatizador de las
relaciones entre los hombres, posibilita la seguridad de los individuos.
La sociedad en esta concepcin es un cuerpo artificial, un nombre colectivo que describe el
hecho de que los seres humanos encuentran individualmente que les resulte ventajoso el
cambio de bienes y servicios.
Los hombres son autores de la sociedad por un pacto originario que permite la conquista de la
paz social que diluye los conflictos y el Estado asume el monopolio de la fuerza fsica. Postula
la Monarqua.
Para Rousseau (1712-1778) el orden social se crea para atenuar los efectos producidos tras
haber abandonado el estado natural y la prdida de la igualdad. El Estado de naturaleza es un
estado feliz y pacfico. La creacin de la sociedad civil, es la fuente de todos los males y
desencadena conflictos por la posesin de los bienes.
Rousseau habla de un poder soberano despersonalizado en la voluntad general que es la
unin de todos y sumisin de todos al todo. El pueblo es constituyente del orden social.
Propone la forma de gobierno democrtica fundada en el contrato social.
Marx (1818-1883) parte de que el Estado es producto del desarrollo de la historia entendida
como un proceso de lucha de clases. En el capitalismo, el Estado representa los intereses
particulares de una clase, la burguesa. El Estado es un instrumento de opresin de las clases
dominantes. Es un producto de de las contradicciones de la sociedad, surge como rgano de
dominacin. El Estado es la expresin poltica de una sociedad construida sobre una
determinada base o estructura econmica. Marx cuestiona la idea del Estado como
encarnacin del inters general, separado de la sociedad.
Weber (1864-1920) El Estado ejerce el monopolio legtimo de la coercin o de la violencia
para disciplinar a la sociedad dentro de un orden determinado. Este autor aborda la
problemtica de la dominacin como bsqueda del criterio de legitimidad del poder. ste es
entendido como la capacidad de doblegar la voluntad del otro.
El Estado moderno es una asociacin de tipo institucional, que en el interior de un territorio ha
tratado con xito de monopolizar la coaccin legtima como instrumento de dominio. El poder
funciona como una administracin y la tendencia en la lgica capitalista es a la racionalizacin
burocrtica.
Algunas definiciones contemporneas
Para ODonnell (1997) el Estado es el componente poltico de la dominacin en una sociedad
territorialmente delimitada. Por dominacin entiende la capacidad de imponer regularmente la
voluntad sobre los otros, es una relacin asimtrica originada por el control diferencial de los
recursos (econmicos e ideolgicos).

La sociedad es ms amplia que el Estado. Es decir el Estado es una parte de la sociedad y se

vincula en cmo se estructuran las relaciones sociales. Estas relaciones son conflictivas, segn
distintos intereses y diferencias socio-econmicas (siguiendo a ODonnell surgidas por el control
diferencial de recursos), y cuando se disputan el control del Estado se convierte en fuerzas
polticas (Isuani, 1985).
Oszlak y ODonnell (1976) propone una visin del Estado que aparece como un campo donde se
producen alianzas2, negociaciones y conflictos entre grupos y fuerzas. Por ello podemos pensar al
Estado como una relacin social de poder conformado por un conjunto de instituciones de
gobierno, administracin y coercin.
El Plan Trienal de la Gestin Publica (2004/2007) parte de una determinada idea de Estado.
Reconstruir el Estado como el lugar de la acumulacin de energa de la sociedad, como lo mejor
de todos nosotros, como aquello en que convergen la identidad y el sentido, la unidad de sentido
de una comunidad. Claramente este propsito lleva implcita una concepcin de un Estado que
nace de abajo hacia arriba, como representacin de una identidad construida por todos, como
mbito donde el consenso supera a la coercin y convierte al Estado en una Nacin que le
confiere direccin o sentido.
Las principales funciones del Estado (Isuani 1985)

Asegurar el orden y la armona social (funcin poltico ideolgica): prevenir, reducir y eliminar
conflictos. Se desarrolla a travs de: establecimiento de normas; asignacin de recursos
materiales y simblicos (que fortalecen el sentimiento de pertenencia).
Crear condiciones para el proceso de acumulacin (funcin econmica). Se cumple a travs
de: la implementacin de un marco legal y construccin de infraestructura que posibiliten la
ampliacin del proceso de acumulacin y la intervencin en el proceso de produccin y
distribucin.
Obtener apoyo poltico (funcin poltica): se desarrollan polticas para consolidar el control del
Estado.

Para cumplir estas funciones se desarrollan polticas estatales, que puedan estar orientadas a
cumplir ms de una funcin a la vez. Otra consideracin a tener en cuenta al momento de analizar
la funcin de una determinada poltica es concebirla como consecuencia de un proceso histrico y
en un contexto determinado.
Polticas pblicas
Las polticas estatales no son aleatorias sino que se relacionan con las funciones que cumple el
Estado en la sociedad (Isuani (1985) y, podramos agregar, que cambian de acuerdo a las
condiciones que establece el modelo de crecimiento econmico. Es decir, que las polticas
estatales se ven condicionadas por las exigencias del modelo productivo (Corts y Marshall,
1994).
Para Oszlak y ODonnell (1976: 21) las polticas pblicas son un conjunto de iniciativas y
respuestas, manifiestas o implcitas, que observadas en un momento histrico y en un contexto
determinado permiten inferir la posicin del Estado frente a una cuestin que atae a sectores
significativos de la sociedad.
La poltica pblica como resultado poltico, es decir que las acciones y decisiones de los gobiernos
son esencialmente desenlaces, consecuencia de compromisos y negociaciones entre actores de
distintas posiciones jerrquicas.
Algunas aclaraciones:
la posicin del Estado puede implicar accin pero tambin omisin o bloqueo de
cuestiones (por citar algn ejemplo: la cuestin de la salud sexual y reproductiva).

En el foro ejemplifiqu que algunos movimientos (Evita, Barrios de Pie, Federacin de Tierra y Vivienda) han
ingresado en distintas reas del Estado provincial (jefatura de gabinete, en reas de salud, etc) a partir de alianzas
realizadas con las fuerzas polticas que actualmente controlan el Estado.

La toma de posicin no implica un proceso unvoco, homogneo y permanente, pues como

explican los autores dentro del aparato estatal coexisten diversas unidades con distintos
grados de autonoma que influyen en este proceso.
La cuestin puede ser iniciado o no por el Estado, esta consideracin conduce a
interrogarnos Quin reconoce a la cuestin como problema?
Esta puede ser iniciada por:
1) el propio Estado
2) por diferentes actores.
Por lo tanto existen dos modelos para explicar la gnesis de polticas pblicas: uno enfatiza la
iniciativa estatal y otro sostiene que la accin estatal es reaccin a presiones de la sociedad
civil. En este sentido, Oszlak y ODonnell (1976) aclaran que no siempre los actores que se
movilizan son los afectados por el problema (no toda necesidad se convierte en demanda).
Partiendo de este reconocimiento algunos autores plantean la existencia de dos agendas: una
agenda de los ciudadanos, pblica o sistmica y la agenda del gobierno.
Las consideraciones anteriores plantean que el Estado no es el nico actor y que alrededor
del tratamiento, surgimiento y resolucin de las cuestiones existen otros actores sociales3
que influyen, negocian, producen alianzas entre s, etc., intervienen en las arenas, se
tejen procesos sociales alrededor de las polticas.
Existen ciclos. Un gobierno trata diversas cuestiones simultneamente y hay otras que
compiten entre s para ingresar en la agenda pblica, por lo tanto una cuestin puede
atravesar por ciclos de atencin a lo largo del tiempo.
Como sntesis de lo planteado anteriormente podramos citar la definicin de Daz (1998: 78)
sobre la poltica pblica como proceso social complejo, a lo largo del cual es posible ver
desagregados en su accionar a los sectores de los aparatos estatales y tambin a sectores de la
sociedad, que bajo formas institucionalizadas (o no) y en torno a una cuestin, configuran campos
de relaciones sociales (relaciones de poder, que implican relaciones de fuerza en la produccin
instrumental y simblica) al adoptar sucesivas tomas de posicin y actuar en consecuencia,
transformando la realidad. Es importante resaltar de esta definicin la caracterizacin de la
poltica pblica como un proceso social complejo, que no transcurre en forma lineal y adems,
agregar que en el mismo se entrecruzan diferentes posiciones que se fundamentan en valores y
racionalidades distintas. Estas racionalidades (tcnica, poltica, burocrtica y de la poblacin) a
veces son complementarias, algunas fragmentadas y en otros casos se enfrentan entre s4,
generando un mbito turbulento y con alto grado de incertidumbre (Lapalma, 2001).
Las polticas pblicas son un instrumento de trabajo del Estado, mediante las que se disean y
ejecutan programas y proyectos para cumplir los objetivos de inters social.
Por ltimo el proceso de las polticas pblicas que se desenvuelve en distintas etapas, que no se
dividen en departamentos estancos, sino que el desarrollo de una influye sobre las otras formando
un ciclo (Aguilar Villanueva, 1993 y Tamayo Saz, 1997).
Los momentos de una poltica pblica son:
La agenda de gobierno: est compuesta por el conjunto de problemas, demandas,
cuestiones, asuntos que los gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de accin
y, ms propiamente, como objetos sobre los que han decidido que deben actuar o han
considerado que tienen que actuar. (Aguilar Villanueva, 1993: 29).
3

En este sentido Lindblom (1991) sostiene que los procesos decisionales son resultado de interacciones mltiples en las
que participan muchos actores de manera simultnea (polticos electos, funcionarios de distintos niveles, grupos de
inters, expertos, medios de comunicacin, entre otros) con distintos recursos y grados de poder.
4
Offe (1988) seala problemas en el funcionamiento de las instituciones estatales, justamente, por un choque de lgicas
entre la racionalidad burocrtica (que se ajusta a las normas y procedimientos) y la racionalidad poltica, (que se ocupa
de la relacin entre la aportacin del sistema y los requerimientos del sistema poltico y de su entorno socioeconmico).
Lo que plantea este autor es que el Estado cada vez ms debe acudir, para legitimarse, a la creacin de consenso con los
ciudadanos en base a su capacidad de respuestas a las demandas sociales.

10

 Las alternativas: Una vez que el gobierno decide hacerse cargo de un problema, comienza el
proceso de formulacin de alternativas para proporcionar las soluciones. Las alternativas son
opciones de poltica, o cursos de accin alternativos o las diferentes estrategias de
intervencin para solucionar o mitigar el problema. (Bardach, 1998: 31). A la hora de tomar
decisiones debe tenerse en cuenta no slo la racionalidad, los valores de eficacia y eficiencia
econmica sino tambin la viabilidad y legitimidad polticas.
La implementacin: es la etapa que constituye la puesta en accin, la ejecucin de la decisin
tomada en el momento anterior. El momento de la implementacin de los programas no puede
comprenderse al margen y separadamente de los medios de su ejecucin (Elmore, 1993).
Modelos: top-down (de arriba abajo) y el bottom-up (contempla la implementacin desde
abajo).
La evaluacin: es un proceso de carcter permanente que acompaa todo el ciclo de la
poltica (diagnstica, proceso, resultados e impacto) e implica el anlisis del desarrollo de
procesos, el cumplimiento de las actividades y el logro de los resultados de los programas
estatales. Genera un aprendizaje institucional que brinda informacin relevante para la toma de
decisiones,
permitiendo
una
retroalimentacin
en
la
gestin
del
programa
(UNESCO/SIEMPRO, 1999).
La evaluacin implica un proceso programado de reflexin sobre la accin -basada en
procedimientos sistemticos de recoleccin, anlisis e interpretacin de informacin- tendiente
a emitir juicios valorativos fundamentados y comunicables sobre las actividades, resultados e
impactos de los programas o proyectos (Niremberg, Brawerman, Ruiz, 2000).
Ejemplo de anlisis de la poltica de seguridad social
Segn funciones: a) si las analizamos en relacin a asegurar el orden y la armona social estaran
dirigidas a disminuir los conflictos sociales; b) tambin podran considerarse que son funcionales
para el crecimiento de un modelo de acumulacin (aumenta el poder de consumo); c) mediante
ellas tambin se puede obtener apoyo poltico.
Para el surgimiento de esta poltica pblica. Quin tom la iniciativa?
a) la accin estatal es respuesta a presiones de la sociedad civil, de los sindicatos y el movimiento
obrero;
b) la iniciativa fue estatal para frenar conflictos con el movimiento obrero.
Para Isuani (1985) teniendo en cuenta el periodo histrico (Estado liberal, movimiento social
incipiente) la gnesis de la poltica de seguridad social se acerca a la segunda opcin. El Estado
las inicia para negociar con un movimiento obrero que tena otras demandas (salarios,
condiciones de trabajo, reconocimiento sindical). Por ejemplo: la primera caja de jubilaciones para
el sector privado no surgi como fruto de reivindicaciones sindicales5, sino por iniciativa estatal
que mediante la legislacin social buscaba desradicalizar al movimiento obrero. En este marco
debe interpretarse la sancin de la ley del sistema de jubilacin para los empleados ferroviarios
que inclua un artculo que estableca que todo ferroviario despedido por causa de huelga
perdera el derecho a jubilarse sino tambin las contribuciones otorgadas (Feldman, Golbert e
Isuani, 1986: 61).

Los motivos de huelga se dirigan a mejoras salariales, de las condiciones de trabajo y por motivos de solidaridad con
conflictos por otros sindicatos.

11

Bibliografa
Aguilar Villanueva, Luis (1993), La hechura de la poltica, (Estudio introductorio), Vol. 1, Mxico,
Miguel ngel Porra.
Bardach, Eugene (1998), Los ocho pasos para el anlisis de polticas pblicas. Un manual para la
prctica, Mxico DF, Cide-Porra.
Corts, Rosala y Marshall, Adriana (1994) Modelo de crecimiento, intervencin social del Estado
y regulacin de la fuerza de trabajo Argentina, 1890-1990 en Reestructuracin y regulacin del
mercado de trabajo en Amrica Latina. Instituto internacional de Estudios Laborales, OIT, Ginebra.
Serie de investigaciones N 98, 1994.
Daz, Cristina, El ciclo de las polticas pblicas locales. Notas para su abordaje y reconstruccin,
en Venesia, Juan Carlos, (coord.), Polticas Pblicas y desarrollo local, FLACSO-Fundacin
Instituto de Desarrollo Regional Rosario, Rosario, 1998.
Elmore, Richard (1993), Modelos organizacionales para el anlisis de la implementacin de
programas sociales, en Luis Aguilar Villanueva, La implementacin de las Polticas Pblicas, Vol.
4, Mxico, Miguel ngel Porra.
Feldman, Jorge, Golbert, Laura e Isuani Aldo (1998), Maduracin y crisis del sistema previsional
argentino, Biblioteca Poltica Argentina N 236, Centro editor de Amrica Latina.
Isuani, Ernesto Aldo (1984) "Tres enfoques sobre o conceito de Estado en Revista de Ciencia
Poltica, Vol. 27, Fundacao Getulio Vargas, Ro de Janeiro.
Isuani, Aldo (1985), Los orgenes conflictivos de la seguridad social argentina, Centro Editor de
Amrica Latina, Biblioteca Poltica Argentina N 129, Buenos Aires.
Lapalma, Antonio (2001), El escenario de intervencin comunitaria, en Revista de Psicologa de
Universidad de Chile, Vol. X., N 2, Dpto. de Psicologa, Facultad de Ciencias Sociales,
Universidad de Chile.
Niremberg, Olga, Brawerman, Jostte y Ruiz, Violeta (2000), Evaluar para la transformacin.
Innovaciones en la evaluacin de programas y proyectos sociales, Paids, Buenos Aires.
O`Donnell, Guillermo (1997), Apuntes para una teora del Estado, Buenos Aires, CEDES.
Oszlak, Oscar y O'Donnell, Guillermo (1976), Estado y Polticas Estatales en Amrica Latina:
hacia una estrategia de investigacin, Documento CEDES-CLACSO, N 4 Bs. As.
Offe, Claus (1988), Partidos polticos y movimientos sociales, Madrid, Editorial Sistema.
Lindblom, Charles, El proceso de elaboracin de Polticas Pblicas, Editorial Miguel ngel Porrua
y Ministerio para la Administracin Pblica, Mxico, 1991.
SIEMPRO (1999), Gestin Integral de Programas Sociales Orientada a Resultados. Manual
Metodolgico para la Planificacin y Evaluacin de Programas sociales, Buenos Aires, Coedicin
del FCE y de la Secretara de Desarrollo Social de la Nacin, UNESCO.
Subsecretara de la Gestin Pblica, Secretara General de la gobernacin de la provincia de
Buenos Aires (2005), Plan Trienal de la Gestin Pblica 2004-2007. Documento Sntesis: Una
gestin pblica para la inclusin. Fortalecimiento e innovaciones para un nuevo modelo estatal,
La Plata.
Tamayo Sez, Manuel (1997), El anlisis de las polticas pblicas, en Rafael Ban Ernesto y
Carrillo, (comp.) La nueva Administracin Pblica, Madrid, Alianza.

12

Prctica N 1:
A partir de la lectura anterior Cmo definira usted al Estado?
Cules son las categoras que definen al Estado moderno?
Qu elementos definen al aparato administrativo del Estado?
Defina qu es una poltica pblica y los momentos que la constituyen.
Identifique una poltica pblica y descrbala a partir de los momentos en que
se compone.

Modelos de Estado en la Argentina

1. El Estado liberal-oligrquico: 1852 / 1945
Una de las caractersticas del Estado que se configur a partir de la segunda mitad del siglo XIX
fue la fuerza del gobierno central que se impuso controlando todo el espacio social en todo el
espacio territorial. Hecho que solo pudo ser posible con el concurso y la participacin de una
fuerza militar al servicio y como parte de una clase social que llevara cabo este proceso.
En el plano econmico, el Estado se consolid con el ingreso de capitales extranjeros y la
conformacin de un mercado nacional orientado a la agroexportacin. Concomitantemente, se
reforz la aceptacin de las reglas de juego impuestas internacionalmente sobre la divisin de la
economa y el trabajo a nivel continental; Gran Bretaa se constitua como proveedora de
productos manufacturados, mientras la Argentina seria la proveedora de las materias primas.
Adems, este periodo se caracteriz por la incorporacin de una gran masa de inmigrantes de
Europa occidental.
Ningn proceso histrico no es lineal: est lleno de contradicciones, de idas y vueltas, de avances
y retrocesos. Va a ser a partir de 1860 y los aos inmediatamente subsiguientes, cuando termine
este proceso de organizacin nacional. Finalmente, las autonomas de las provincias sern
sofocadas con el concurso del Ejrcito nacional. As, las relaciones capitalistas se extendieron a
todo el territorio nacional, mientras que se realizaban obras de infraestructura y comunicacin para
consolidarlo. El elemento o modelo productivo central de este periodo lo constituyo la estancia,
que se convirti en el sistema material y simblico de la autoridad econmica y poltica cultural de
la clase dominante: la oligarqua terrateniente.
El rgimen poltico se constituyo de modo centralizado en la presidencia bajo la forma del unicato
de control de las provincias. En cuanto a la participacin ciudadana, el sistema poltico de
entonces restringi el acceso de las mayoras a la toma de decisiones. El gobierno y los asuntos
nacionales se estructuraron de tal forma que fueron funcionales a la satisfaccin de los intereses
de la oligarqua
Tenga en cuenta que puede profundizar este tema con el texto de
la bibliografa complementaria disponible en formato digital.
CIAPPINA, Carlos: El estado de la provincia de Buenos Aires.
Notas para su caracterizacin y periodizacin 1930-1943.

13

2. El Estado nacional-popular o social: 1945 / 1955

La conocida crisis de los aos 30 trajo entre sus consecuencias la necesidad de sustitucin de
importaciones en los pases llamados perifricos. La necesidad de superar la tremenda recesin
econmica y el estancamiento del capitalismo liberal a ultranza, dio lugar a la necesidad de contar
con un estado ms fuerte en trminos de intervencin. As, el Estado comienza a adquirir nuevas
caractersticas, al tiempo que el sector social hegemnico, del periodo anterior, la oligarqua
pierde peso. Se darn en esta nueva etapa cambios que tendrn como protagonistas a nuevos
sectores sociales: el empresariado industrial y el proletariado urbano.
Es el momento de la incorporacin de los trabajadores y la desarticulacin de las relaciones de
dominacin de la oligarqua.
El Estado deja de concebirse como gendarme de los derechos individuales, propio del periodo
anterior, para convertirse en el promotor de los derechos sociales. Es un Estado caracterizado por
la intervencin, por su accin en la prestacin de acciones sociales, dirigista en trminos
econmicos y como distribuidor del producto nacional.
El modelo econmico concomitante de este tipo de relacin Estado-sociedad se bas en un
modelo de industrialismo sustitutivo que reemplaz al agroexportador agotado en la crisis del 30.
En lo social se produce una profunda transformacin demogrfica producto de las migraciones
internas del campo a la ciudad.
Polticamente, este modelo o periodo, se asocia con el peronismo que, como decamos, bas su
programa en la respuesta del Estado a las demandas populares, el distribucionismo y la
movilizacin popular.
Si, en trminos de participacin, el modelo oligrquico liberal bas su estructura en la restriccin
en la toma de decisiones, este nuevo modelo debi ampliar de forma efectiva el rgimen poltico
sobre la base de una mayor participacin, ampliando su base a los sectores populares y
movimientos de masa.
Es un periodo en el que el Estado adquiere un protagonismo inusitado en la promocin del
crecimiento econmico.

Tenga en cuenta que puede profundizar este tema con el texto de

la bibliografa complementaria disponible en formato digital.
CIAPPINA, Carlos: El estado de la provincia de Buenos Aires.
Notas para su caracterizacin y periodizacin 1943-1955.

3. El Estado desarrollista: 1955 / 1966

Luego de la llamada Revolucin Libertadora cambia en la Argentina el rgimen poltico pero
contina el modelo intervencionista del Estado en el desarrollo. Este modelo domin la escena
poltica hasta la segunda mitad de los aos 60.
En trminos de promocin social, invierte la ecuacin del periodo anterior. Si bien preconizaba un
fuerte sector publico, el orden econmico se basaba en las leyes del mercado con intervencin o
regulacin por medio de planificacin. La idea fuerza de este modelo fue el crecimiento
econmico, lo que significo una postergacin del Estado benefactor.
Polticamente, y en trminos de la participacin ciudadana, este modelo de Estado se desarroll
en el marco de una democracia con restricciones y proscripcin. Fue un periodo que prioriz un rol

14

de mayor protagonismo al empresariado y a la racionalidad del sector pblico en detrimento de los

sindicatos y la movilizacin popular.

El nfasis fundamental del Estado desarrollista estuvo orientado al crecimiento

econmico per se, mientras que en el modelo populista se prioriz la
redistribucin del producto nacional

4. El Estado burocrtico autoritario: 1966 / 1983

Este modelo de Estado posterior al ao 1966 y que se prolong durante toda la dcada del 70, se
centr en la exclusin poltica de la ciudadana y en la fuerte presencia de corporaciones
industriales y econmicas vinculadas al poder. Del mismo modo, fue un periodo histrico marcado
por fuerte contradicciones ideolgicas en torno a la imposicin de modelos de sociedad
contrapuestos, que en trminos materiales llevo a luchas y movilizaciones populares a favor de la
imposicin de ideales universales. En este sentido, la formalizacin de un estado burocrticoautoritario se constitua en la va de consolidacin de un modelo econmico y de sociedad que
solo vera su restriccin en las luchas y reivindicaciones sociales altamente conflictivas en la
poca.
El rgimen autoritario se fundament en la hiptesis de una guerra interna de carcter ideolgico
entre capitalismo y comunismo. Su concepcin filosfica se basaba en la modernizacin como
sinnimo de progreso y las bases morales de la civilizacin occidental y cristiana.
En trminos polticos, esta etapa adopta la forma particular de un Estado militar no personalizado.
El gobierno es planificado por los estados mayores de las FFAA y, como en periodos anteriores,
conniventes con complejos poderes econmicos transnacionales y nacionales. Se vuelve a la idea
central del mercado como regulador de las leyes sociales, concebido como el mbito por
excelencia de la libertad individual.

El estado burocrtico autoritario se constituy en un Estado gendarme entre

cuyas funciones se encontraba la de garantizar y resguardar el mercado como
rgano regulador econmico y social bsico
5. El Estado neoliberal: 1983 / 2001
Desde fines de la dcada de los 70, el impacto del endeudamiento y, por ende, la imposicin de
polticas de ajuste nos encuentra en otra crisis de modelo. En los 80, coincidentemente con el
advenimiento de la democracia, estalla la crisis de la deuda externa y hacia fines de la dcada se
produce la profundizacin de la crisis del Estado, que emerge fatalmente con la hiperinflacin.
Paralelamente se da un fenmeno indito como es el fuerte impacto de la globalizacin de la
economa y las comunicaciones, y la presin a nivel mundial para la ejecucin de pautas de
economa de libre mercado.
Desde fines de los aos 80, predomina entonces un modelo neoliberal de Estado que, en
trminos econmicos, se expreso como lucha contra la inflacin y a favor de la separacin Estadosociedad civil como herramienta para alcanzar la estabilidad econmica.
Su fundamento se bas en la crtica al tamao del Estado, a su ineficiencia, su burocracia, y la
descontrolada expansin del gasto fiscal como freno al crecimiento econmico y como
responsable de la inestabilidad monetaria.
Este nuevo modelo propuso y llev a cabo a ultranza la libertad de mercado. Encar, a partir de
los 90, un proceso de redimensionamiento del sector pblico y del papel que iba a tener el sector

15

privado en la prestacin de los servicios bsicos para la sociedad. El eje del proceso econmico
deja de ser el trabajador y su organizacin para ser el consumidor.

Este modelo de estado neoliberal, que centr su accionar en la devocin por el

libre mercado y el achicamiento del sector publico, enfoc su accionar en el
pasaje de un cambio cultural que vinculaba lo pblico estatal, con la justicia y la
solidaridad nacional, hacia un modelo basado en la sociedad civil, el sector
privado y la competencia.

Si desea recordar, ampliar o tener informacin acerca de los distintos modelos histricos de Estado en la Nacin y la
Provincia de Buenos Aires, le sugerimos leer o releer el documento de Carlos Ciappina, titulado: Provincia de Buenos
Aires. Tipos de Estado. Articulacin entre Estado y sociedad.
Este documento, disponible en la pgina web del IPAP www.ipap.sg.gba.gov.ar, puede ayudarlo a situarse en cada
momento histrico.

Prctica N 2:
Renase con un grupo de compaeros y luego de releer esta unidad:
Sealen un rasgo social, poltico y econmico de cada modelo de Estado en
la Argentina.
Comparen las caractersticas del Estado actual con los modelos de Estado
descriptos:
Que tipo de Estado tenemos? Cuales son las principales polticas pblicas
implementadas por el gobierno en los ltimos aos? Se acerca a algunos de
los modelos explicados?

Tengan en cuenta que para responder pueden utilizar las lecturas

complementarias de Norberto Ivancich sobre el Estado Moderno y
las formas de organizacin estatal en la Argentina.

16

Unidad 2
Primera parte

Contenidos
En la primera parte de esta segunda unidad realizaremos un recorrido por los siguientes temas:
La ley fundamental de la Nacin y la provincia de Buenos Aires: la Constitucin argentina y la
Constitucin de la provincia de Buenos Aires.
La conformacin del Estado Federal. Distribucin de competencias entre la Nacin y las
Provincias. La divisin de poderes. El Poder Ejecutivo en la Provincia de Buenos Aires.
Para abordar estos temas, vamos a contar con material de lectura obligatorio:

Desarrollos tericos y prcticas vinculadas con estos, entendidas como propuestas para
pensar los temas que integran esta unidad en su complejidad.
Un captulo de la Cartilla de induccin para la administracin pblica. Panorama del Estado y
la provincia de Buenos Aires. IPAP. 2005 , que nos permitir una primera aproximacin a la
estructura de la Administracin pblica provincial
Un Anexo de Diapositivas, que servir de gua conceptual para orientar la lectura y el
desarrollo de las prcticas.

Y bibliografa complementaria: (Este material se entregar en formato digital)

Constitucin Nacional
Constitucin de la provincia de Buenos Aires
Mapa del Estado
Ley N 10430
Ley de ministerios N 13175
Decreto N 1322/05

17

Conformacin del Estado Federal. Distribucin de competencias entre la Nacin y

las provincias. La Constitucin Nacional. La Constitucin Provincial. Divisin de
Poderes. El Poder Ejecutivo en la Provincia de Buenos Aires.
Desde el tiempo del Virreinato del Ro de la Plata en el cual ramos una colonia espaola, se
divida al territorio en intendencias6, las que con el paso del tiempo y la idea de la independencia
del Estado Espaol, fueron configurndose en las provincias que dieron origen a las que hoy
integran nuestro pas.
Desde que se empez a gestar la idea de la independencia del Estado Espaol y con ms fuerza
una vez concretado el 9 de julio 1816, las provincias fueron definiendo y proclamando la idea de
un gobierno federal que las reuniera y llevara adelante los intereses que les fueran comunes.
Partiendo de estas concepciones, comenz un periodo de negociaciones, firma de pactos7 y
guerras entre las distintas provincia que culminaron con la sancin de la Constitucin Nacional de
18538, a la cual se sujetaban todas las provincias menos la de Buenos Aires. Sin embargo no se
perda la esperanza ni las intenciones de que esta Provincia integrara el Estado Federal.
Fracasadas las negociaciones, Urquiza derrot a Mitre, quin comandaba el ejrcito de Buenos
Aires, dando origen a las conversaciones de paz que culminaron con la firma del Pacto de San
Jos de Flores por el cual Buenos Aires se incorporara, una vez que aprobara la Constitucin, al
Estado federal.
Buenos Aires aprueba la Constitucin Nacional pero con reservas y modificaciones, y desde 1860
queda incorporada al Estado Federal.
De este modo, el Estado Federal Argentino nace por voluntad y eleccin de las provincias que la
componen, en cumplimiento de pactos preexistentes9 y es a travs de la Constitucin10 Nacional
que se adopta para nuestro gobierno la forma representativa republicana federal.
Esta forma de gobierno adoptada, trae aparejada la coexistencia de dos rdenes de gobierno,
ambos autnomos y con atribuciones o competencias propias y exclusivas, que son:

La Nacin

Las provincias.

Al ser las provincias preexistentes11 al Estado Argentino, fueron ellas quienes delegaron
expresamente ciertas atribuciones o funciones a la Nacin12. De este modo el Gobierno Federal
pasara a tener a su cargo las cuestiones que involucraran a los intereses de todas las provincias
que lo conformaron, tales como el manejo de las aduanas, la defensa externa, las cuestiones
vinculadas al comercio exterior, el transporte en rutas interprovinciales, la reglamentacin del
Banco Federal con facultad para emitir una moneda nica, la circulacin interprovincial, etc.
Las provincias por su parte, conservaron todo aquello que no haban delegado al Gobierno
Nacional, y as lo plasmaron en el artculo 121 de la CN al sealar que las provincias conservan
todo el poder no delegado por esta Constitucin al gobierno federal, y el que expresamente se
hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporacin.
Por esta razn se considera a las competencias:

De la Nacin: delegadas y determinadas expresamente

Las intendencias vendran a ser una especie de provincias constituidas con el fin de poder controlar el basto territorio
que posea la colonia.
7
Entre los pactos firmados podemos mencionar el pacto de Pilar del 23 de febrero de 1820 (Bs. As., Santa Fe y Entre
Ros), el Tratado del cuadriltero del 25 de enero de 1822 (Bs. As., Santa Fe, Corrientes y Entre Ros), el Pacto Federal
del 4 de enero de 1831 (Bs. As., Santa Fe y Entre Ros) y el Acuerdo de San Nicols del 20 de mayo de 1852.
8
El Estado Federal as conformado era presidido por el General Urquiza
9
Prembulo de la Constitucin Nacional.
10
La Constitucin nacional es un documento en el cual son expuestos de manera orgnica los principios fundamentales
del ordenamiento normativo de un pas, es la ms importante de las fuentes del derecho constitucional. Badeni,
Gregorio, Derecho Constitucional libertades y garantas, Ed. Ad-hoc, pg. 49.
11
Ya existan al momento de crearse el Estado Federal.
12
Constitucin Nacional, art. 126 Las provincias no ejercen el poder delegado a la Nacin

18

De las provincias: originarias y reservadas

La Constitucin Nacional determina que tanto en el Estado nacional como las provincias deben
adoptar la forma republicana de gobierno13, lo que implica que las funciones deben dividirse, como
garanta para los ciudadanos, en tres poderes:

Poder Legislativo: su funcin especifica es el de sancionar leyes por lo tanto se expresa a

travs de ellas.

Poder Ejecutivo: su funcin principal es ejecutar las leyes y controlar su cumplimiento. Es el

poder administrador y se expresa a travs de decretos, resoluciones o actos
administrativos.

Poder Judicial: tiene a su cargo la administracin de justicia y se expresa por medio de sus
sentencias.

A modo de ejemplo podemos sealar:

Estado nacional
Poder Ejecutivo: Presidente

Provincia de Buenos Aires

Poder Ejecutivo: Gobernador

Poder Legislativo: Cmara de Diputados y Poder Legislativo: Cmara de Diputados y el

Senado.
el Senado
Poder Judicial: Corte Suprema Justicia de Poder Judicial: Suprema Corte de Buenos Aires
Nacin
La Constitucin Nacional al ser la norma suprema, debe ser observada por el Estado Nacional y
por todas las Provincias. Se divide en dos partes principales:
1. Declaraciones, derechos y garantas: como son derechos sociales (14 bis), igual ante la ley
(16), el derecho de propiedad (17), el derecho de defensa (18), etc.
2. Autoridades de la Nacin: donde regula todo lo vinculado a los Poderes.
Pero dado que las Provincias son autnomas tiene la facultad de dictar sus propias constituciones
siempre observando los principios, declaraciones y garantas determinadas por la Constitucin
Nacional14. De este modo la pirmide normativa se establecera de la siguiente manera15:
1. Constitucin Nacional (y los pactos internacionales con jerarqua Constitucional del art. 75 inc.
22 prrafo segundo CN)
2. Los pactos internacionales con jerarqua superior a las leyes (art. 75 inc. 22 primera parte e
inc. 24 CN)
3. Las leyes nacionales
4. Constituciones provinciales (cada provincia respecto de su constitucin)
5. Leyes Provinciales (cada provincia respecto las leyes emanadas de su Poder Legislativo)
La constitucin de la Provincia de Buenos Aires tambin contiene una primera parte con
principios declares y garantas y una segunda parte en donde regula todo lo concerniente a los
poderes de la Provincia.

13

Constitucin Nacional, Art. 1 La Nacin Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana
federal, segn la establece la presente Constitucin. Art. 5 Cada Provincia dictar para s una constitucin bajo el
sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantas de la Constitucin nacional;
y que asegure su administracin de justicia, su rgimen municipal, y la educacin primaria. Bajo estas condiciones, el
Gobierno Federal garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones.
14
Art. 5 de la Constitucin Nacional.
15
Surge de la lectura conjunta del art. 31 y 75 inc. 22 y 24 de la Constitucin Nacional. Art. 31 Esta Constitucin, las
leyes de la Nacin que en su consecuencia de dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras, son
la ley suprema de la Nacin

19

Provincia de Buenos Aires. Poder Ejecutivo. Normas de inters

Como lo hemos sealado anteriormente la Provincia de Buenos Aires tiene sus propios poderes.
El Poder Ejecutivo Provincial es desempeado por ciudadano con el ttulo de Gobernador16 y sus
atribuciones estn reguladas en los artculos 144 y siguientes de la Constitucin Provincial. El
Gobernador es el jefe de la Administracin y tiene la facultad, entre otras cosas de nombrar y
remover a los ministros, hacer ejecutar las leyes provinciales, nombrar a los empleados pblicos
que no tengan una eleccin distinta fijada por la constitucin17, etc.
La estructura de la administracin provincial, que tiene como responsable al gobernador, esta
compuesta por ministerios, secretaras, subsecretarias, direcciones provinciales, direcciones,
departamentos y divisiones en los casos que corresponde.
La Ley de Ministerios, actualmente la N 13.175, es la que establece el nmero de ministerios y
secretaras que tendr la administracin provincial y las competencias de cada uno de ellos.
La estructura de cada ministerio y secretara ser aprobada por un o ms decretos del
Gobernador18, y en l se determinar las unidades estructurales que lo conforman y las acciones
de cada uno de ellos.
Cada unidad estructural (sea direcciones provinciales, direcciones, departamentos, etc.) cuenta
con personas trabajando dentro del marco de las acciones que tiene asignadas. Las relaciones de
empleo entre un trabajador y el Estado Provincial son regidas por la Ley N 10.430.

Bibliografa
1. Cueli, Hugo O., Constitucin de la Provincia de Buenos Aires, anotada y comentada,
Editorial La Ley.
2. Roberto N. Kechichian, Introduccin Cvica, Ediciones Braga S.A,
3. Schujman y Finocchio, Filosofa, formacin tica y ciudadana I, Editorial Aique.
4. Badeni Gregorio, Derecho Constitucional libertades y garantas, Editorial Ad-Hoc.

Normativa
1. Constitucin Nacional
2. Constitucin de la Provincia de Buenos Aires
3. Ley de Ministerio N 13.175
4. Ley N 10.430
5. Decreto N 1322/05

16

Constitucin de la Provincia de Buenos Aires, art. 119 El Poder Ejecutivo de la Provincia ser desempeado por un
ciudadano, con el ttulo de Gobernador de la Provincia de Buenos Aires.
17
Constitucin de la Provincia de Buenos Aires, art. 52 Los empleados pblicos a cuya eleccin o nombramiento no
prevea esta constitucin, sern nombrados por el Poder Ejecutivo.
18
Conforme el Decreto 1322/05.

20

Prctica N 3

1. Distribucin de competencias entre la Nacin y la Provincia de Buenos Aires

a. Busque en las constituciones respectivas tres (3) atribuciones de los Poderes
Legislativo, Ejecutivo y Judicial de la Nacin y tres (3) de los Poderes Legislativo,
Ejecutivo y Judicial de la Provincia de Buenos Aires.
b. Determine si las siguientes competencias de la Provincia de Buenos Aires son
vlidas o no, y explique el por qu:

El gobernador de la Provincia de Buenos Aires tiene la atribucin de declarar la guerra a otro

pas en caso de amenazas.

________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________

El Congreso de la Provincia de Buenos Aires tiene la atribucin de dictar leyes respecto de la

carrera administrativa y podr determinar el procedimiento para el cese de un cargo sin
sumario ni causa justa.

______________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________

El Poder Ejecutivo es el encargado de hacer recaudar las rentas de la Provincia de Buenos

Aires.

________________________________________________________________________
______________________________________________________________________
______________________________________________________________________

______________________________________________________________________
______________________________________________________________________

La Provincia de Buenos Aires podr en una reforma constitucional establecer un nico poder
que concentre todas las funciones.

________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________

El Poder Legislativo Provincia establecer un procedimiento penal en el cual el detenido slo

ser penado mediante un juicio previo fundado en una ley que sea anterior al hecho cometido,
y no se lo podr obligar a declarar contra s mismo.

________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________

2. Constitucin Nacional. Constitucin Provincial

a. Seleccione un derecho o garanta establecido en la Constitucin Nacional y
explique brevemente por que cree usted que es importante.
b. Relacione el derecho o garanta seleccionado con algn artculo de la Constitucin
de la Provincia de Buenos Aires donde lo contenga.

3. Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires

a. Determine, segn la Ley N 13.175, a que Ministerio le corresponde las siguientes
competencias:

Organizar

dirigir

las

policas

de

la

provincia

de

Buenos

Aires.

___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________

22

Elaborar

controlar

la

ejecucin

cumplimiento

del

presupuesto

provincial.

___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________

Proponer,

intervenir,

formular

ejecutar

la

poltica

sanitaria

provincial.

___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________

Proponer,

elaborar

coordinar

la

poltica

provincial

en

materia

de

justicia.

___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________

b. Intente ubicarse dentro del mapa del estado. Para esto primero establezca a que
ministerio o secretaria pertenece, luego de ser posible, a que subsecretaria,
direccin provincial y as hasta llegar al rea donde usted trabaja. Si tiene
conocimiento del Decreto que aprueba la estructura de su rea, seale el nmero y
dos competencias.

23

Estructura de la administracin pblica provincial

En: Cartilla de induccin para la administracin pblica.
Panorama del Estado y la provincia de Buenos Aires. IPAP.
2005.

Los organismos estatales pueden clasificarse en centralizados, descentralizados y autrquicos

segn las caractersticas de la competencia legalmente atribuida y la forma de organizacin. La
centralizacin implica que las facultades de decisin estn reunidas en los rganos superiores de
la administracin. Integran nuestra administracin central, los ministerios, secretaras de la
Gobernacin, etc.
Dentro de esas jurisdicciones hay organismos que, por sus caractersticas, requieren de mayores
atribuciones para agilizar la actividad de la administracin centralizada y desempearse con
eficacia. Son los llamados descentralizados o desconcentrados, a los cuales el ordenamiento
jurdico les confiere atribuciones en forma regular y permanente y cierto poder de iniciativa y
decisin. Se encuentran jerrquicamente subordinados, carecen de personalidad jurdica y de
patrimonio propio; un ejemplo es la Polica Bonaerense.
Por su parte, los entes autrquicos son organismos que tienen personalidad jurdica propia
distinta de la del Estado, patrimonio propio y el poder de decisin que corresponde a los rganos
del ente. No dependen jerrquicamente del Poder Ejecutivo, pero estn sujetos a mecanismos de
control administrativo. Es una persona jurdica de derecho pblico, que tambin integra los
cuadros de la administracin y por lo general est creada por ley. Por ejemplo, el IOMA, el
Instituto Cultural de la Provincia o el Patronato de Liberados.
La estructura orgnico funcional de la administracin pblica provincial (Poder Ejecutivo) tiene
organismos centralizados, descentralizados y autrquicos. En su rbita actan tambin los
llamados organismos de la Constitucin, por estar previstos en ella. Es el caso de la Contadura
General de la Provincia, la Tesorera General, Fiscala de Estado, y el Tribunal de Cuentas,
rganos encargados de velar por la integridad del patrimonio estatal, a cuyo efecto la propia
Constitucin les reconoce un marco de estabilidad. El mismo se traduce en que poseen leyes
orgnicas propias y est previsto un mecanismo especial para el nombramiento de los respectivos
titulares.
La administracin central se organiza bsicamente mediante la Ley de Ministerios, que va
modificndose a travs de las diferentes gestiones y traduce la forma en que el Poder Ejecutivo
decide organizarse para cumplir con su plan de gobierno. En marzo de 2004 se sancion la Ley
de Ministerios 13.175, actualmente vigente.

24

Prctica N 4
Como el texto seala, los organismos pueden clasificarse en: centralizados,
descentralizados y autrquicos. Seale en el cuadro las principales
caractersticas.
Centralizados

Descentralizados

Autrquicos

De acuerdo a la clasificacin anterior, ubique al organismo en el que usted

trabaja.

Organismos segn Ley de Ministerios 13.175

La actual ley de ministerios (13.175) establece las competencias de cada uno de los organismos
que componen la administracin pblica provincial de acuerdo a lo dispuesto por el artculo 147
de la Constitucin de la provincia de Buenos Aires. A continuacin se presentan los aspectos
generales de las competencias de cada una de las jurisdicciones.
Ministerio de Gobierno
De acuerdo a lo dispuesto en el artculo 16 "le corresponde al Ministerio de Gobierno asistir al
gobernador de la Provincia en todo lo inherente a la determinacin, ejecucin y coordinacin de
las polticas relacionadas con el gobierno poltico y de aplicacin a los municipios, a las entidades
intermedias y profesionales al ejercicio pleno de los principios, derechos y garantas
constitucionales..."
Ministerio de Economa
De acuerdo a lo dispuesto en el artculo 17: "Le corresponde al Ministerio de Economa asistir al
gobernador de la Provincia en la determinacin de las polticas necesarias a la previsin,
percepcin, administracin, inversin y fiscalizacin de los medios econmicos y financieros de la
administracin provincial..."
Ministerio de Justicia

25

El artculo 18 contempla que "le corresponde al Ministerio de Justicia asistir al gobernador de la

Provincia en la determinacin de las polticas relativas a la relacin con el Poder Judicial y al
ejercicio pleno de los principios, derechos y garantas constitucionales..."
Ministerio de Seguridad
En el artculo 19 dispone que "le corresponde al Ministerio de Seguridad asistir al gobernador de
la Provincia en la determinacin, coordinacin y ejecucin de las polticas provinciales en materia
de seguridad pblica..."
Ministerio de Asuntos Agrarios
El artculo 20 determina que "le corresponde al Ministerio de Asuntos Agrarios, asistir al
gobernador de la Provincia en la determinacin de las polticas conducentes al ordenamiento,
promocin y desarrollo de las actividades agropecuarias y pesqueras..."
Ministerio de la Produccin
El artculo 21 contempla que "le corresponde al Ministerio de la Produccin asistir al gobernador
de la Provincia en la determinacin de las polticas conducentes al ordenamiento, promocin y
desarrollo de las actividades industriales, mineras, comerciales y portuarias, promoviendo
inversiones y la radicacin de emprendimientos productivos, as como en todas aquellas polticas
en materia de produccin..."
Ministerio de Salud
Segn el artculo 22, "le corresponde al Ministerio de Salud asistir al gobernador de la Provincia
en la determinacin de las polticas y acciones asistenciales en materia de salud integral de la
poblacin, a travs de la prevencin, recuperacin, asistencia y mantenimiento de la salud..."
Ministerio de Infraestructura, Vivienda y Servicios Pblicos
Segn el artculo 23 "Le corresponde al Ministerio de Infraestructura, Vivienda y Servicios Pblicos
asistir al gobernador de la Provincia en la determinacin de las polticas necesarias a la
planificacin, ejecucin y control de las obras pblicas y la vivienda, de la prestacin de los
servicios pblicos..."
Ministerio de Desarrollo Humano
El artculo 24 determina que "le corresponde al Ministerio de Desarrollo Humano asistir al
gobernador de la Provincia en la determinacin de las polticas necesarias para la proteccin de la
familia, el discapacitado, la igualdad de la mujer, el acceso a la vivienda digna, el bienestar de la
poblacin bonaerense y en general el pleno desarrollo humano incentivando la accin solidaria..."
Ministerio de Trabajo
El artculo 25 estipula que "le corresponde al Ministerio de Trabajo asistir al Sr. gobernador de la
Provincia en la determinacin de las polticas de empleo, en el conocimiento a las cuestiones
vinculadas con el trabajo en todas sus formas, el ejercicio indelegable del poder de polica en
materia laboral..."
Jefatura de Gabinete
El artculo 26 determina las competencias de la Jefatura de Gabinete entre las que se destacan: la
convocatoria y coordinacin de las reuniones de gabinete de ministros, la creacin y diseo de
comisiones y programas interministeriales, los asuntos de protocolo y ejercer el control de gestin
planes y programas de las distintas reas de gobierno.
Secretara General de la Gobernacin
De acuerdo a lo dispuesto en el artculo 28 le compete a la Secretara General de la Gobernacin
asistir al gobernador de la Provincia en las cuestiones que pueden resumirse en: la coordinacin
del despacho del ejecutivo, atender los asuntos en materia de ordenamiento legislativo, dar
trmite a los proyectos de ley sancionado por la legislatura, entre otras.

26

Secretara de Turismo y Deporte

Segn el artculo 31 "le corresponde a la Secretara de Turismo y Deporte asistir al Gobernador en
la determinacin y ejecucin de las polticas provinciales en materia de turismo y deporte..."
Secretara de Poltica Ambiental
El artculo 32 contempla que "la Secretara de Poltica Ambiental tendr por finalidad planificar,
formular, proyectar, fiscalizar y ejecutar la poltica ambiental, as como preservar los recursos
naturales del Estado provincial..."
Secretara de Derechos Humanos
El artculo 30 estipula que "la Secretara de Derechos Humanos tendr a su cargo asistir al Poder
Ejecutivo en los planes, programas y polticas relativas a la promocin y defensa de los derechos
humanos, a la igualdad de oportunidades y a la no discriminacin de grupos o personas..."
Secretara de Prensa y Comunicacin Social
El artculo 29 dispone que le compete a la Secretara de Prensa y Comunicacin Social asistir al
gobernador de la Provincia en alguna siguientes cuestiones: programar y ejecutar la difusin
pblica de los actos de gobierno, organizar el apoyo necesarios para la difusin de las distintas
acciones de gobierno, coordinar las actividades periodsticas y de divulgacin de la informacin
requerida por los distintos organismos provinciales y municipales, atender al funcionamiento de la
emisora L.S.11 Radio Provincia de Buenos Aires e intervenir en el funcionamiento de los servicios
de telecomunicacin y radiodifusin.
Asesora General de Gobierno
El artculo 37 determina que "el Poder Ejecutivo ser asistido en todos los aspectos jurdicos por
la Asesora General de Gobierno, la que ejercer sus funciones de asesoramiento y
representacin judicial de conformidad con lo prescripto en su Ley Orgnica..."
Escribana General de Gobierno
Como indica el artculo 2 de la ley orgnica 10830, "la Escribana General de Gobierno intervendr
en la autorizacin de todos los instrumentos pblicos notariales que documenten actos o negocios
en los cuales sea parte el Estado provincial, sus organismos descentralizados, autrquicos o
empresas provinciales y en general en aquellos casos en que por motivo de inters social lo
dispongan las normas que al efecto se dictaran". Adems, tiene como funcin las regularizaciones
dominiales de inters social que involucren a particulares cuando as lo requieran el Poder
Ejecutivo Provincial o las municipalidades y la ejecucin de los actos propios para el ejercicio de
su funcin notarial emergente de la Ley 10.830.

Entes autrquicos con dependencia directa del Poder Ejecutivo

Comisin de Investigaciones Cientficas
La Comisin de Investigaciones Cientficas (CIC) es un ente descentralizado con autarqua en el
manejo de sus fondos y la realizacin de sus fines cientficos, y que tiene la capacidad para actuar
pblica y privadamente.
La ley orgnica de la CIC establece como misin el patrocinio, la orientacin, y la realizacin de
investigaciones cientficas y tcnicas, dentro de la poltica general que fije el Poder Ejecutivo.
Asimismo, se constituye como rgano de asesoramiento en temas de su competencia al Poder
Ejecutivo y organismos de la Provincia y a otros recurrentes.
Instituto Cultural de la provincia de Buenos Aires
A travs de la Ley 13.056 la Subsecretara de Cultura se transform en el Instituto Cultural, un
organismo autrquico de derecho pblico con rango ministerial y dependencia directa del Poder
Ejecutivo provincial. El mismo tiene la capacidad para actuar pblica o privadamente dentro del
mbito de la competencia que le asigna dicha ley.

27

Es el rgano de gobierno encargado de asistir al Ejecutivo provincial en el diseo, ejecucin y

supervisin de las polticas provinciales en materia de conservacin, promocin, enriquecimiento,
difusin y extensin del patrimonio histrico y artstico-cultural de la provincia de Buenos Aires.

Organismos de la Constitucin
Junta Electoral
La Junta Electoral est integrada por los presidentes de la Suprema Corte de Justicia, el Tribunal
de Cuentas y las tres cmaras de Apelacin del Departamento de la Capital, bajo la presidencia
del primero. El artculo 63 de la Constitucin provincial (CP) establece las atribuciones de la
misma en: formar y depurar el registro de electores; designar y remover los electores encargados
de recibir los sufragios; realizar los escrutinios, sin perjuicio de lo que disponga la Legislatura en el
caso de resolver la simultaneidad de las elecciones nacionales y provinciales; juzgar de la validez
de las elecciones; diplomar a los legisladores, municipales y consejeros escolares, quienes con
esa credencial quedarn habilitados para ejercer sus respectivos mandatos.
Tesorera general
La Tesorera General de la Provincia de Buenos Aires tiene fijadas las competencias en el
artculo156 de la CP. Entre las ms importantes se puede mencionar: la centralizacin y el registro
diario del movimiento de los ingresos y egresos de fondos, ttulos y valores que se encuentran a
su cargo; la planificacin del financiamiento hacia los sectores pblico y privado en funcin de las
polticas que al efecto se fijen; la elaboracin del presupuesto de caja de cada ejercicio una vez
sancionado el presupuesto de la administracin general, elevarlo al Poder Ejecutivo y al Ministerio
de Economa e informar mensualmente sobre su ejecucin; asesorar al Poder Ejecutivo en
materia de su competencia; confeccionar y remitir a la Contadura General de la Provincia el
balance de movimientos de fondos, ttulos y valores; llevar los registros de poderes, contratos de
sociedades, cesiones y prendas y embargos, etc.
Tribunal de Cuentas
De acuerdo a lo dispuesto por el artculo 159 de la CP "La Legislatura dictar la ley orgnica del
Tribunal de Cuentas. Este se compondr de un presidente abogado y cuatro vocales contadores
pblicos, todos inamovibles, nombrados por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado. Podrn
ser enjuiciados y removidos en la misma forma y en los mismos casos que los jueces de las
Cmaras de Apelacin." El mismo marco normativo fija las siguientes atribuciones para el
Tribunal:

examinar las cuentas de percepcin e inversin de las rentas pblicas, tanto provinciales como
municipales, aprobarlas o desaprobarlas y en este ltimo caso, indicar el funcionario o
funcionarios responsables, como tambin el monto y la causa de los alcances respectivos;

inspeccionar las oficinas provinciales o municipales que administren fondos pblicos y tomar
las medidas necesarias para prevenir cualquier irregularidad en la forma y con arreglo al
procedimiento que determine la ley.

Fiscala de Estado
La actual Constitucin de la Provincia de Buenos Aires contempla en su artculo 155 la existencia
de un funcionario que denomina Fiscal de Estado, al cual le atribuye el carcter de defensor de los
intereses patrimoniales del Estado local. Dicha norma dispone: Habr un Fiscal de Estado
inamovible, encargado de defender el patrimonio del Fisco, que ser parte legtima en los juicios
contencioso-administrativos y en todos aquellos en que se controviertan intereses del Estado. La
ley determinar los casos y la forma en que ha de ejercer sus funciones. Para desempear este
puesto se requieren las mismas condiciones exigidas para los miembros de la Suprema Corte de
Justicia. Esa regulacin constitucional se complementa con lo dispuesto en los artculos 60, 66 y
132 inciso 18 de ese mismo estatuto provincial. En el primero de ellos se establece que compete a
la Cmara de Diputados acusar ante el Senado -entre otros funcionarios- al Fiscal de Estado por
delitos en el desempeo de sus funciones o falta de cumplimiento a los deberes a su cargo. Por

28

su parte, la segunda de dichas normas hace referencia a la atribucin que tiene el Senado de
juzgar en juicio poltico a los acusados por la Cmara de Diputados, constituyndose al efecto en
tribunal y prestando sus miembros juramento o afirmacin para estos casos. Finalmente, el
citado art. 132 inc. 18 de la Carta Magna bonaerense prev que es atribucin del gobernador de la
Provincia nombrar, con acuerdo del Senado, al Fiscal de Estado (ap. 1).
Nos encontramos, pues, frente a una magistratura que ha sido instituida en la Constitucin de la
Provincia con las siguientes caractersticas: inamovilidad vitalicia de su titular, quien slo puede
ser removido mediante el procedimiento de juicio poltico reglado en ese mismo estatuto
fundamental; requisitos para el desempeo del cargo iguales a los exigidos a los miembros de la
Suprema Corte de Justicia local; y funciones de defensa del patrimonio fiscal, con el carcter de
parte legtima en todos los juicios en que se controvierten los intereses del Estado provincial.
Contadura General
El artculo 82 de la Constitucin Provincia prescribe que el el Senado presta su acuerdo a los
nombramientos que debe hacer el Poder Ejecutivo y le presenta una terna alternativa para el
nombramiento del Contador General y Subcontador de la Provincia, establecindose el modo de
eleccin y el respectivo mbito de su actuacin.
En el caso particular del Contador y Subcontador General de la Provincia, la metodologa aplicada
desde 1873 hasta el presente reconoce la facultad del Poder Ejecutivo de proceder a la
designacin de ambos funcionarios por el trmino de cuatro aos, dndole suficiente estabilidad
para desempear el cargo con la independencia de criterio que corresponde a todo rgano de
contralor.
El marco legal se completa con la ley orgnica N 8827 donde se determina la competencia del
organismo con relacin a la totalidad de las reparticiones que integran el gobierno provincial, de
manera que comprende a las dependencias de los tres Poderes del Estado y los restantes
Organismos de la Constitucin, definiendo como funciones liminares las de asesoramiento, control
interno, registro e informacin de la gestin econmica financiera de la hacienda Pblica
Provincial, con independencia funcional en el desempeo de su misin especfica.
De igual modo, la Ley de Contabilidad vigente que lleva por nmero 7764/71 estipula que todos
los actos u operaciones comprendidos en la presente ley, deben hallarse respaldados por medio
de documentos y registrarse contablemente de modo que permita la confeccin de cuentas,
estados demostrativos y balances que hagan factible su medicin y juzgamiento, tarea sta que
se instrumenta a travs de la rendicin de cuentas y es representativa de la integracin funcional
que se establece entre la Contadura General de la Provincia y el Tribunal de Cuentas, ya que es
el punto de partida del juicio de cuentas a que debe someterse todo funcionario responsable de
la administracin de fondos pblicos.
Este mismo cuerpo legal, al referirse al registro de las operaciones determina el ordenamiento de
la contabilidad pblica, a travs del sistema financiero, que comprende a la contabilidad
presupuestaria y de movimiento de fondos y valores, y a travs del sistema patrimonial que se
conforma con el registro de los bienes del estado y el registro de la deuda pblica.
Como complemento de estos sistemas, al Contadura General de la Provincia lleva los registros
necesarios para el control de los cargos y descargos que se formulan a las personas o entidades
obligadas a rendir cuentas de fondos, valores o bienes administrativos por cuenta del Estado. De
este modo vuelven a entrelazarse los Organismos de la Constitucin ya que los pagos por
Tesorera habilitan la formulacin del cargo al respectivo responsable, mientras que la rendicin
de cuentas por parte de ste se traduce en el registro del descargo, quedando habilitado el
proceso de control a travs del juicio de cuentas que practica el Tribunal de Cuentas.
Direccin General de Cultura y Educacin
De acuerdo al artculo 201 de la CP "El gobierno y la administracin del sistema cultural y
educativo provincial, estarn a cargo de una Direccin General de Cultura y Educacin, autrquica
y con idntico rango al establecido en el artculo 147. La titularidad del mencionado organismo
ser ejercida por un Director General de Cultura y Educacin, designado por el Poder Ejecutivo
con acuerdo del Senado. Durar cuatro aos en su mandato pudiendo ser reelecto, deber ser

29

idneo para la gestin educativa y cumplir con los mismos requisitos que para ser senador. El
Director General de Cultura y Educacin debe priorizar el control de la calidad en la prestacin del
servicio educativo.
Consejo de la Magistratura
El marco legal de la CP establece como funcin indelegable del Consejo de la Magistratura la
seleccin de los postulantes a jueces y miembros del poder judicial a excepcin de la Suprema
Corte de Justicia, el Procurador General y el Subprocurador, mediante procedimientos que
garanticen adecuada publicidad y criterios objetivos predeterminados de evaluacin, privilegiando
la solvencia moral, la idoneidad y el respeto por las instituciones democrticas y los derechos
humanos. Su composicin se fija, equilibradamente, con representantes de los poderes Ejecutivo
y Legislativo, de los jueces de las distintas instancias y de la institucin que regula la matrcula de
los abogados en la Provincia.
La conformacin del Consejo de la Magistratura debe contar con un mnimo de quince miembros.
Con carcter consultivo, y por Departamento Judicial, lo integrarn jueces y abogados; as como
personalidades acadmicas especializadas.
Instituciones de Seguridad Social
Instituto Obra Mdico Asistencial (art. 40 de la Constitucin provincial).
Instituto de Previsin Social (art. 40 de la Constitucin provincial).

Puede consultar el mapa del Estado en la pgina web de la

subsecretara de la Gestin Pblica
http://www.gestionpublica.sg.gba.gov.ar

30

Prctica 5
Identifique al organismo donde usted trabaja y ample las competencias, la
misin y los objetivos.
La idea que le proponemos ahora es hacer un mapa de su organismo tal como
ustedes la perciben.
En un afiche dibujen la estructura orgnico-funcional de su institucin de
acuerdo a su percepcin y experiencia de trabajo cotidiano, con todas las
acotaciones que deseen remarcar, sealar y hacer.
Luego compare la estructura que ustedes realizaron con la de su organismo
segn se encuentra en el mapa del Estado de la provincia de Buenos Aires,
antendiendo las vinculaciones inter e intraorganizacionales.
Este afiche lo podrn pegar en las paredes del lugar donde nos encontramos
habitualmente, para tener una perspectiva panormica e integral del Estado y el
lugar que ocupa su espacio de trabajo en la estructura.
Traten de utilizar la menor cantidad de palabras escritas posibles, slo espacios,
sectores, posiciones y vinculaciones.

Cmo obtener informacin adicional sobre cada organismo

Ministerio de Gobierno
Ministerio de Economa
Ministerio Infraestructura, Vivienda y Servicios Pblicos
Ministerio de Seguridad
Ministerio de Justicia
Ministerio de Asuntos Agrarios
Ministerio de la Produccin
Ministerio de Salud
Ministerio de Trabajo
Ministerio de Desarrollo Humano
Direccin General de Cultura y Educacin
Jefatura de Gabinete
Secretara General de la Gobernacin
Secretara de Prensa y Comunicacin Social
Secretara de Derechos Humanos
Secretara de Turismo y Deporte
Secretara de Poltica Ambiental
Comisin de Investigaciones Cientficas (CIC)
Escribana General de Gobierno
Contadura General
Fiscal de Estado
Honorable Tribunal de Cuentas
Tesorera General
Instituto Cultural

http://www.gob.gba.gov.ar
http://www.ec.gba.gov.ar
http://www.mosp.gba.gov.ar/
http://www.mseg.gba.gov.ar
http://www.mjus.gba.gov.ar
http://www.maa.gba.gov.ar
http://www.mp.gba.gov.ar
http://www.ms.gba.gov.ar/
http://www.trabajo.gba.gov.ar
http://www.desarrollohumano.gba.gov.a
http://abc.gov.ar
http://www.jg.gba.gov.ar
http://www.sg.gba.gov.ar
http://www.spd.gba.gov.ar
http://www.sdh.gba.gov.ar/
http://www.styd.gba.gov.ar/
http://www.spa.gba.gov.ar/
http://www.cic.gba.gov.ar
http://www.egg.gba.gov.ar
http://www.cgp.gba.gov.ar/
http://www.fiscalia.gba.gov.ar
http://www.tribctas.gba.gov.ar
http://www.tesoreria.gba.gov.ar
http://www.ic.gba.gov.ar

31

Anexo: diapositivas

CONFORMACIN DEL ESTADO FEDERAL

Todas las provincias menos Bs. As.
Se reunieron en Congreso Constituyente de Santa Fe

aprobaron la Constitucin de 1853: adoptan forma Federal

1859 Urquiza derroca a Mitre y se firma el Pacto de San Jos de flores

1860 Bs. As. aprueba la Constitucin de 1853 y se incorpora al Estado

Federal

PROVINCIAS
PROVINCIAS

delegaron atribuciones

NACIN

conservaron todas las dems

firmar tratados con otros pases
temas exportacin e importacin
disponer la tierra de la Nacin
moneda nacional
temas de las aduanas
transporte entre provincias

La Nacin
Las provincias

prohibido ejercer otras que no sean las delegadas

prohibido ejercer las delegadas

32

ESTADO FEDERAL
coexistencia de dos ordenes de gobierno

Nacin

Provincias

PE: presidente
PL: Congreso Nacional
PJ: CSJN

ESTADO FEDERAL

Nacin

PE: gobernador
PL: Congreso Provincial
PJ: Suprema Corte de Prov.

C.N : PE - PL - PJ

Bs. As.

Const. : PE - PL - PJ

Mendoza

Const. : PE - PL- PJ

Neuqun

Const. : PE - PL- PJ

Salta

Const. :

PE - PL- PJ

33

CN
y tratados
internac.
Jerarqua Const.
Trados internac.
superiores a leyes
leyes nacionales
constituciones provinciales

leyes provinciales

CONSTITUCION NACIONAL
1 Declaraciones, derechos y garantas
forma representativa republicana federal (art. 1)
derecho a condiciones dignas de trabajo (art. 14 bis)
estabilidad del empleado pblico (art. 14 bis)
derecho a la igualdad ante la ley (art. 16)
derecho a la propiedad privada (art. 17)
derecho de defensa (art. 18)
2 Autoridades de la Nacin
Poder Legislativo
composicin de las cmaras
requisitos para ser senador o diputado
atribuciones del congreso (art. 75)
formacin y sancin de las leyes
Poder Ejecutivo
quien lo desempea, requisitos
duracin del mando
atribuciones (art. 99)
Poder Judicial
competencias, requisitos, etc.

34

CONSTITUCION NACIONAL
Derechos sociales art. 14 bis
El trabajo gozar de la proteccin de las ley las que
aseguraran:
condiciones dignas y equitativas de trabajo
jornadas limitadas
descanso y vacaciones pagas
retribucin justa
salario mnimo vital y mvil
igual remuneracin por igual tarea
estabilidad del empleo pblico

CONSTITUCION DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES

Artculo 103.- Corresponde al Poder Legislativo:
inc. 12 Organizar la carrera administrativa con las
siguientes bases:
acceso por idoneidad
estabilidad
uniformidad de sueldo en cada categora
incompatibilidades

35

Ley 10.430
Art. 14. El cese del agente ser dispuesto por el Poder Ejecutivo y por las
siguientes causas:
renuncia
fallecimiento
haber agotado el mximo de licencias
supresin del cargo, y no son reubicados pasan a disponibilidad
por 12 meses.
Art. 80. Los agentes de la Administracin no podrn ser objeto de
sanciones disciplinarias ni privados de su empleo, sino por las causales y
procedimientos determinados en esta ley y reglamentacin.
Art. 83. causales para aplicar cesantas:
abandono injustificado
faltas reiteradas en el cumplimiento de sus tareas
inasistencias injustificadas reiteradas que excedan 10 das
discontinuos en los 12 meses.

CONSTITUCION NACIONAL
Principio de reserva art. 19
Ningn habitantes de la Nacin ser obligado a hacer
lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no
prohbe
Seguridad personal art. 18
Ningn habitante de la Nacin puede ser penado sin juicio
previo fundado en ley anterior al hecho del proceso .

36

Unidad 2
Segunda parte
Contenidos
En esta segunda parte abordaremos los siguientes temas: los municipios en la provincia de
Buenos Aires: derecho administrativo municipal. Gestin legislativa municipal. Los nuevos
desafos del Estado municipal. Regionalizacin y desarrollo territorial.

Material de lectura obligatorio

BERNAZZA, Claudia: Concepciones en torno al Estado Municipal.

BERNAZZA, Claudia: Viejos esquemas, nuevos desafos. Gobernar la ciudad. (Fragmento
seleccionado)

Bibliografa complementaria

Diapositivas Power Point de la clase: Municipios en la provincia de Buenos Aires. Historia y

caractersticas.
Ley Orgnica de las Municipalidades -Decreto Ley N 6769/58(disponible en internet: www.gob.gba.gov.ar/legislacion/legislacion/l-6769.html

37

Concepciones en torno al Estado municipal

Claudia Bernazza

19

1. El Estado municipal en Argentina20

An cuando los Estados provinciales y el Estado nacional hayan configurado nuestra identidad, el
Estado municipal es un Estado con historia en la Argentina. Los cabildos, una institucin de
origen hispnico con funciones ejecutivas a nivel local, continuaron organizando la vida de los
principales centros urbanos luego de la Revolucin de Mayo. Este rol es cuestionado en 1821,
cuando se dicta la ley que los suprime, desdibujando tempranamente lo que podra llamarse un
"gobierno local". Ya entonces se invocaba el milagro de la "mano dura", y el poder territorial se
delega en jefes policiales.
Haciendo referencia a Rivadavia, a quien se considera autor de la iniciativa, A. Uslenghi21
comenta: "Si bien la organizacin de los cabildos era defectuosa en cuanto no se atendan
debidamente las necesidades de la poblacin, no se estableci un sistema orgnico en sustitucin
de ellos, lo que no dej de ser otra de las grandes contradicciones de quien despus ha sido
considerado, por un sector de nuestros historiadores, como iniciador del proceso encaminado a
transformar nuestras instituciones fundamentales."
El autor citado expresa que esa falta de transicin entre un rgimen municipal, de tipo
aristocrtico, basado en el gobierno de los vecinos ms calificados -como era el de los Cabildosal sistema democrtico que cobr impulso despus de la Constitucin de 1853, fue uno de los
elementos que dificult la formacin de una cultura poltica municipal arraigada y de una tradicin
administrativa que se inspirara en la proteccin de los habitantes y en la atencin de sus
necesidades primordiales."
Esta herida inicial debilit el impulso de una cultura municipal, y crecieron tanto las
responsabilidades como las expectativas alrededor del Estado Nacional y los Estados
provinciales. All se dirimi nuestra historia y nuestra ideologa.
2. Los municipios en la provincia de Buenos Aires
La provincia de Buenos Aires, por su historia de avance y conquista de su desierto, tuvo
un proceso de ocupacin del territorio que la alej de la tradicional fundacin de aldeas y
ciudades, una tradicin que pudo preservarse en los territorios colonizados por grupos que se
asentaban en perodos de paz -el caso de la colonizacin de Santa Fe o Entre Ros-, o en
espacios que resguardaron tradiciones hispnicas, como Crdoba, el noroeste argentino o Cuyo.
En la provincia de Buenos Aires, las ciudades crecieron alrededor de fuertes, puertos y nudos
ferroviarios, por la especulacin en tierras propia del siglo XIX, o se trataba de colonias que
deban resguardarse del agresor, en una pampa hasta ese momento inhspita, a la que se
defina como desierto.
El marco legal forma parte de esta historia. Los municipios de la provincia de Buenos Aires son
regulados por el Decreto Ley N 6769/58, Ley Orgnica de Municipalidades. No se
autoconstituyen, ni normativa ni histricamente: es el gobierno provincial el que les da origen, an
cuando la Constitucin Nacional proclame su autonoma22. En este contexto, el Estado Municipal

19

Ingeniera Agrnoma (UNLP). Magster en Ciencias Sociales con orientacin en Educacin (FLACSO). Subsecretaria
de la Funcin Pblica. Ex Secretaria Ejecutiva del Instituto Provincial de la Administracin Pblica (IPAP). Asesora de
Gabinetes Municipales. Docente de la Maestra en Administracin Pblica (UBA). Docente de la Especializacin en
Administracin Pblica Local (UBA).
20
Extrado de: Viejos esquemas, nuevos desafos: gobernar la ciudad.
21
Uslenghi, A.: Naturaleza Jurdica del Municipio segn la Corte Suprema. Revista de Derecho Administrativo N 3,
1996.
22
El artculo 123 de la Constitucin Nacional reformada declara explcitamente la autonoma municipal, pero cada
provincia ha seguido su propio criterio a la hora de ordenar la institucin municipal. En el caso de la provincia de Buenos
Aires, que tambin reform su constitucin, esta autonoma no ha sido reconocida, a la espera de un acuerdo
interpartidario que permitiera elaborar un modelo consensuado. Los tiempos institucionales retrasaron ese consenso, y
la legalidad actual est indudablemente agotada.

38

es el producto de conceptos y visiones que sobre el rol municipal han tenido los gobiernos
provinciales.23
3. Concepciones en torno al municipio
En Argentina, a fines del siglo XX, podemos observar la convivencia de tres concepciones o
visiones que postulan modelos para los estados municipales.
a- Modelo neoliberal: este modelo, hegemnico en los noventa, concibe al municipio como una
empresa de servicios, desvinculada de la poltica nacional, provincial o de la regin que lo
circunda. Se ha sealado como ejemplo tpico las ciudades de Chile, que han alcanzado una
eficiencia administrativa desconocida en el continente. Para esta corriente de pensamiento, la
descentralizacin acompaa una poltica de privatizacin y desregulacin, dando lugar a
modelos estatales cuya pequeez los hace ms dinmicos y funcionales a la matriz econmica
de la era global. Se postula una suerte de privatizacin del espacio pblico, que queda
reducido a orgnicas eficientes para la prestacin de servicios. Es innegable que estas
propuestas han trado novedades en materia de tcnicas de administracin, pero han sido
dbiles a la hora de dirimir cmo se gobierna. Los organismos internacionales de crdito, las
llamadas instituciones de Breton Woods, han promovido esta concepcin, y consecuentemente
han abierto canales de dilogo directos con mbitos municipales.
b- Modelo social demcrata: gravita especialmente en Espaa, as como en otros pases donde
la ciudad ha sido muy importante en la historia. En estos territorios, la memoria, la identidad y
el destino de los pueblos se dirime en sus ciudades, y resulta innecesario, cuando no nefasto,
el Estado Nacional24. Surge as el concepto de desarrollo local, y propuestas como Ciudades
Unidas o, en nuestro caso, las Mercociudades. Resulta necesario sealar algunas fortalezas
del modelo: moviliza las capacidades locales, dado que al gobierno local se le delega la
gestin integral del territorio y la produccin econmica. Se promueve la participacin y se
favorece la definicin de proyectos estratgicos locales. Debe sealarse, como debilidad, el
peligro de que estos modelos se desconecten de la situacin real de los distritos, de su
vnculo con la provincia, la nacin, con el modelo de coparticipacin, la poltica crediticia, las
regulaciones econmicas que se definen en el nivel nacional. Por su parte, el modelo de
gestin asociada afn a esta concepcin, puede debilitar an ms las representaciones
legislativas desconociendo o minimizando el rol de los Concejos Deliberantes- alimentando el
desprestigio de la poltica. Antes de postular el tercer modelo, debe sealarse la existencia de
una convergencia entre posiciones neoliberales y progresistas. Mientras la propuesta
neoliberal justifica la importancia de la descentralizacin desde el Estado Nacional hacia las
jurisdicciones menores con la finalidad de minimizar el gasto pblico; la propuesta
democratizante asocia las posibilidades de la democracia con el mbito territorial... (Coraggio,
1991). ). Esta postura supone el desdibujamiento progresivo de la figura de la provincia como
unidad administradora, idea que se corporiz en nuestro pas en la dcada del 90 con la
aplicacin de polticas descentralizadoras Debe tenerse en cuenta que son muchos los
autores que sealan la falacia de creer que la vecindad o proximidad geogrfica es la nica
posibilidad de conformar una comunidad organizada: la escala territorial de las
comunidades y sus proyectos son una definicin histrica, poltica y social que no se
vincula en forma directa con la proximidad o vecindad natural que proponen las
posturas neoliberales y progresistas citadas previamente. Segn A. Benedict, las
comunidades mayores que las aldeas primordiales de contacto directo (y quizs incluso
stas) son imaginadas dado que an los miembros de la nacin ms pequea no
conocern jams a la mayora de sus compatriotas, no los vern ni oirn siquiera hablar
de ellos, pero en la mente de cada uno vive la imagen de su comunin. Si no fuera as,
este autor seala la imposibilidad de explicar la vigencia de las naciones.
c. Modelo nacional y popular: Amrica latina es un continente que pele por patrias
nacionales, patrias grandes, propias de grandes geografas y pueblos jvenes. En este
continente, el Estado Nacional fue constructor de sujetos sociales, tanto en proyectos que se
propusieron el poblamiento (gobernar es poblar), como en proyectos que se propusieron
23
24

Subsecretara de Asuntos Municipales: Hacia un nuevo modelo de gestin municipal, 1995.

J. Borja y M. Castells hablan de una crisis sistmica de los Estados Nacionales.

39

dinamizar la economa e integrar al conjunto social (gobernar es dar trabajo). La Argentina,

desde su primera constitucin, reconoce gobiernos federales preexistentes, y la presencia en
los territorios de gobiernos municipales. Sin embargo, un territorio extenso y con graves
problemas de comunicacin, as como el devenir histrico en cada regin, dio lugar a un alto
grado de diversidad en cuanto a tamao y regmenes municipales. En algunos casos, los
municipios fueron definidos tomando como centro la ciudad, por lo que hay provincias en las
que los municipios no son colindantes y el mbito rural es provincial (Crdoba y Neuqun, con
territorio urbano y cinturn rural; o el caso de San Luis y Santa Cruz, donde los municipios
slo tienen jurisdiccin sobre el territorio urbano) mientras que en otros casos la sumatoria de
territorios de jurisdiccin municipal es igual al territorio provincial (Buenos Aires). Asimismo,
existen cuatro provincias donde la figura de distrito o departamento est asociada a
municipio (Buenos Aires, La Rioja, Mendoza y San Juan), mientras que en el resto pueden
convivir ms de un municipio con todas sus instituciones en un mismo departamento (el resto
de las provincias). En la provincia de Buenos Aires, el modelo distrital, abarcativo de todo el
territorio, dio lugar a controversias de lmites pero tambin a la posibilidad del ejercicio de la
solidaridad social, dado que regiones prsperas han permitido el desarrollo y/o la subsistencia
de territorios carenciados del mismo distrito. El distrito supone la declaracin de una ciudad
cabecera, lo que tambin ha trado problemas a la hora de postular que el resto de las
ciudades del mismo distrito fueran administradas por delegados, del mismo tipo que las
delegaciones de secciones urbanas en ciudades grandes. El enfoque nacional y popular, por
el que optamos, reconoce esta historia y esta situacin. Por esta razn, no confunde la
autonoma municipal, necesaria para la conformacin de una identidad y la elaboracin de un
proyecto estratgico local y regional, con la desvinculacin de un orden poltico superior.
El municipio autnomo, al que debemos arribar a partir de una estrategia de descentralizacin y
autonoma creciente, se debe subordinar a un Estado soberano en el marco de una misma
geografa, vinculndose a su continente a travs de l. El gobierno local alcanza su pleno
desarrollo cuando es parte de una unidad de destino en lo universal25. El proyecto local se liga,
por historia, al destino provincial y nacional, por lo que debern acrecentarse las convicciones
referidas a que el desarrollo local es posible en el marco del desarrollo regional, nacional y
continental. En el mismo sentido, debern acrecentarse los esfuerzos por defender instituciones
como el MERCOSUR.
Referencias bibliogrficas
Anderson, Benedict. Comunidades imaginadas. Reflexiones sobre el origen y la difusin del
nacionalismo, FCE, Mxico, 1993.
Bernazza, Claudia. Viejos esquemas, nuevos desafos: gobernar la ciudad, Subsecretara de la
Funcin Pblica, IPAP, Programa de Formacin para la Modernizacin del Estado, Subprograma
de Apoyo a la Gestin Pblica Municipal.
Borja, J. y Castells. M. Local y global. La gestin de las ciudades en la era de la informacin. Ed.
Taurus, Madrid, 1998.
Coraggio, J. L. Ciudades sin rumbo. Investigacin urbana y proyecto popular. Quito. CIUDAD
SIAP, 1991.
Instituto Federal de Asuntos Municipales. Ministerio del Interior. Nuevas visiones para los
municipios, Cuadernos del IFAM, Cuaderno 1, Marzo 1998.
Meneghini, Mario. El municipio en la Comunidad Organizada, en Congreso de Filosofa y
Metapoltica 50 aos de la Comunidad Organizada, Disertaciones y documentos finales,
Fundacin Cultura et Labor, Buenos Aires, agosto 1999.
Subsecretara de Asuntos Municipales de la Provincia de Buenos Aires: Hacia un nuevo modelo
de gestin municipal, Mimeo, 1995.
Uslenghi, A. Naturaleza Jurdica del Municipio segn la Corte Suprema. Revista de Derecho
Administrativo N 3, 1996.
25

Meneghini, M.

40

Viejos esquemas, nuevos desafos: gobernar la ciudad (fragmento

seleccionado)
Claudia Bernazza

26

Clientelismo municipal y rgimen de personal

Otra caracterstica distintiva de los municipios bonaerenses es su limitada capacidad para abordar
problemas macroestructurales, cuya resolucin est en manos de otros niveles estatales. Sin
embargo, a las puertas del municipio golpean, cada da con ms fuerza, la inseguridad, la
pobreza, el desempleo. En este ltimo campo, los municipios ensayaron una respuesta que los
configura: la incorporacin de personal a la planta administrativa municipal, mecanismo que
traslada el problema al dficit pblico.27
Este ofrecimiento discrecional del recurso pblico ms cercano a las necesidades y demandas
sociales -ante la imposibilidad o incapacidad de lograr acuerdos de desarrollo econmico para la
generacin de oportunidades laborales- forma parte de un amplio espectro de ofrecimientos
discrecionales conocidos con el nombre de clientelismo.
Al no existir mecanismos de convocatoria y seleccin para el ingreso, el empleado que conoce las
vacantes que se producen, solicita a sus superiores el ingreso de los suyos. As, en un marco de
informacin restringida sobre el tema, se genera un alto grado de parentesco entre los integrantes
de los planteles estables de las estructuras orgnico funcionales. De hecho, muchos trabajadores
municipales creen que existe alguna normativa al respecto28. Este fenmeno sustenta la paradoja
fundacional de la burocracia municipal: los empleados de planta se arrogan la defensa de la
"neutralidad poltica" de la organizacin, pero su ocupacin tiene lugar por caminos alejados de la
racionalidad que se invoca29.
El clientelismo descripto abarca tambin los mecanismos de locacin de obras y servicios. Los
proveedores y contratistas del Estado han formado una "patria" que se ha hecho tristemente
clebre. Su forma de operar a nivel nacional y provincial se reproduce en el nivel municipal.

El municipio como oportunidad

Las configuraciones sociales de la era de la globalizacin plantean, con sus expectativas, un
desafo histrico a los municipios de la provincia: dejar de lado una funcin de corte administrativo
que convive dificultosamente con la actividad poltica territorial. Superar los mecanismos
clientelsticos que se utilizan tanto en el campo administrativo como en el poltico, para pasar a ser
los mediadores entre el Estado y la sociedad, promoviendo dilogos directos y eficaces que
instalen prcticas democrticas a nivel local y regional.
Pero estas expectativas sorprenden al municipio trabajando a puertas cerradas, atrincherado
detrs de sus mostradores, con serias debilidades estructurales y recursos humanos escasamente
calificados, no slo para afrontar los nuevos desafos sino tambin para dar cuenta de los

26

Ingeniera Agrnoma (UNLP). Magster en Ciencias Sociales con orientacin en Educacin (FLACSO). Subsecretaria
de la Gestin Pblica. Ex Secretaria Ejecutiva del Instituto Provincial de la Administracin Pblica (IPAP). Asesora de
Gabinetes Municipales. Docente de la Maestra en Administracin Pblica (UBA). Docente de la Especializacin en
Administracin Pblica Local (UBA).
27
Cormick, Hugo: El municipio del Conurbano Bonaerense, Revista Aportes, 1997.
28
Bernazza, C.: Informe de Diagnstico organizacional, municipalidad de Moreno. Convenio de asistencia tcnica IPAPMoreno, 1996.
29
La cada salarial se refuerza con toda suerte de premios y bonificaciones -por antigedad, asistencia, dedicacin
exclusiva, tarea riesgosa- cuya asignacin pone en marcha mecanismos clientelsticos internos. Al recurrir a estos
mecanismos, se aleja la posibilidad de que los gobiernos locales cuenten con un rgimen escalafonario real ligado a la
calificacin y el desempeo.

41

tradicionales30. Estudios realizados en el marco de los seminarios y talleres dictados por el

Instituto Provincial de la Administracin Pblica (IPAP)31, sealan los siguientes problemas:
1. Ausencia de un plan estratgico de gobierno
Una sensacin recurrente tanto entre los funcionarios como entre los agentes, es la de estar
realizando acciones errticas, que no responden a un plan preestablecido. El tiempo parece
escurrirse atendiendo cuestiones urgentes, mientras grupos o individuos presionan sobre la
organizacin hasta "arrebatarle" la respuesta que esperan.
2. Tensin permanente entre la lgica poltica, la racionalidad tcnica y la lgica
administrativa
La convivencia conflictiva entre las distintas racionalidades da lugar a un conjunto de acciones de
gobierno que no dan cuenta de la voluntad poltica originaria. Mientras se elabora el presupuesto
segn mecanismos de vieja data, mientras se administran programas provinciales y nacionales de
diversa ndole, esta voluntad poltica se diluye y debilita.
3. Organigramas distorsionados, con superposiciones y faltantes
La estructura orgnica responde a un modelo piramidal que hoy se debate por su incapacidad de
dar respuesta a las demandas sociales actuales. Se observa una arquitectura sobredimensionada
a nivel de jefaturas intermedias y procesos administrativos complejos que responden a la
necesidad de reproduccin de la burocracia antes que a una preocupacin por la prestacin de
servicios. Las jefaturas son producto de negociaciones salariales antes que una necesidad de la
organizacin o del proyecto de gobierno. Por sus caractersticas, desalientan el trabajo en equipo.
4. Baja productividad
Existe la conviccin, tanto en la sociedad como entre los propios integrantes de los gobiernos
locales, que cualquier servicio prestado por el municipio podra hacerse mucho mejor, con los
mismos recursos. La normativa parece, incluso, poner trabas a la eficacia y la eficiencia32. Los
sistemas de evaluacin y control son anacrnicos, de tipo ex-post.
5. Problemas de recaudacin. Bajos ndices de cobrabilidad. Gestin econmica difusa
Los problemas de recaudacin y los ndices de cobrabilidad reflejan el desinters social por el
sostenimiento del aparato burocrtico municipal. A este problema se le suma un dbil poder de
polica, que poco puede hacer frente a las deudas que se generan. Por otra parte, la realidad
econmico financiera del Estado Municipal es difusa. Evaluar la prestacin de servicios en
relacin con la recaudacin y los ingresos por coparticipacin no es tarea sencilla, por lo que no
siempre los municipios estn dispuestos a encararla. Desde la Subsecretara de Asuntos
Municipales se seala: "En muchos casos, los gobiernos municipales no tienen idea de lo que
cuesta proporcionar los servicios que ofrecen, ni poseen sistemas de evaluacin de calidad, ni
saben hasta qu punto la prestacin satisface a los destinatarios."33
6. Poltica de recursos humanos de hecho
No existen sistemas aceitados de convocatoria, seleccin, ingreso, induccin, capacitacin y
evaluacin de desempeo, lo que se vincula al fenmeno clientelstico ya comentado. Cuando
estos sistemas existen, se convierten en formalidades a cumplir. El rgimen escalafonario, que
generalmente agrupa al personal segn categoras que no responden a las nuevas misiones

30

Cabra preguntarse por qu esta incapacidad institucional no fue objeto de reclamos sociales. Seguramente, esta
indiferencia tambin tuvo que ver con el escaso inters que despertaba el municipio.
31
Bernazza, C.: Diagnstico de la organizacin municipal, Programa de Capacitacin Municipal, IPAP, 1997.
32
Las compras a travs de licitaciones, por ejemplo, respetan tiempos normativos que no se condicen con la velocidad
con la que actualmente se compra y se vende en el mercado, por lo que se pierden oportunidades, rebajas en los
precios, y la posibilidad, muchas veces, de contar con los insumos en tiempo y forma para la concrecin de un proyecto.
El caso de los programas de empleo es paradigmtico: cuando ha sido aprobado un proyecto y las personas que
participan de l, se debe esperar la provisin de la materia prima, y este tiempo de espera muchas veces es superior al
perodo del proyecto.
33
Sette, E.: Hacia un nuevo modelo de gestin municipal, 1995.

42

institucionales, pierde vigencia y vigor normativo por alcanzarse rpidamente los niveles de
mxima remuneracin que propone.
7. Participacin comunitaria reciente, sospechada por el plantel burocrtico
Las nuevas formas de representacin social no son reconocidas por el aparato burocrtico. Por
otra parte, la crisis de representatividad que golpea al Departamento Deliberativo an no ha
disparado en ese mbito nuevas formas de participacin.
8. Espacio fsico y recursos desaprovechados
La distribucin del espacio institucional y del equipamiento es producto de las negociaciones y
conflictos entre los ncleos internos de poder que luchan por su posesin, por lo que no responde
a prioridades establecidas desde la conduccin.
9. Comunicaciones deficientes
No se realizan reuniones y no se administran comunicaciones escritas del tipo memos, notas,
circulares, etc., que faciliten el intercambio. En relacin con las reuniones que logran concretarse,
los problemas organizativos suelen desprestigiarlas. En cuanto a las comunicaciones externas, se
observan las tradicionales oficinas de prensa y difusin, desde las que no se plantea una poltica
de comunicacin social y atencin al pblico.
Aldea local, paisaje global
Sin perjuicio de este diagnstico, muchos municipios estn aprovechando las oportunidades que,
como nunca antes, se estn presentando. En La Plata y en Baha Blanca, en Trenque Lauquen y
Balcarce, en General Paz y Mar del Plata, en Moreno, Tigre, Ituzaing y San Fernando, gobiernos
de diferente signo poltico estn abocados a la elaboracin de planes estratgicos, a la
conformacin de regiones, a la capacitacin y jerarquizacin de sus agentes y al diseo y
aplicacin de sistemas de participacin social. El relajamiento de las estructuras rgidas y
jerrquicas y el "ascenso" de las comunicaciones como componente central de las relaciones
humanas, construye nuevas organizaciones pblicas y privadas, y la organizacin municipal se ha
sumado a esta transformacin.
En todas estas iniciativas, subyace la certeza de que las subdivisiones pensadas por el Estado
Provincial no pueden definirse, a priori, como sociedades locales. stas nacen de una historia
compartida, de la generacin de valores comunes, de prcticas conjuntas, de la fundacin de un
"nosotros": "un territorio con determinados lmites es una sociedad local cuando es portador de
una identidad colectiva expresada en valores y normas interiorizadas por sus miembros, y cuando
conforman un sistema de relaciones de poder constituido en torno a procesos locales de
generacin de riqueza. Dicho de otra forma, una sociedad local es un sistema de accin sobre un
territorio limitado, capaz de producir valores y bienes localmente gestionados".34
La construccin de la sociedad local es el desafo del Estado municipal. Como sucedi antes con
los otros niveles estatales, lo necesitamos como promotor del proyecto que funda identidad y del
desarrollo humano de quienes conviven en l. Este es el rol que est llamado a cumplir, an
cuando no est solo en el escenario territorial de fin de siglo: lo local est cruzado por lo regional,
por el mercado, por los otros niveles estatales, por decisiones que se toman en geografas
lejanas.
Sin perder de vista ni desacreditar al Estado Nacional o Provincial (los que no pueden abdicar de
la construccin de proyectos integrales, ligados a la identidad y al sentido de patria), en el
escenario de la globalizacin, los municipios estn llamados a ser quienes organicen y den
sentido a las polticas de distinto origen que se aplican en el territorio. Asumiendo sus debilidades,
plantendose el desafo de su propia transformacin, los municipios deben ser capaces de
convocar y ordenar las voluntades que se relacionan, de una u otra manera, con el espacio
local.

34

Arocena, Jos: El desarrollo local: un desafo contemporneo; CLAEH-Universidad Catlica del Uruguay, Editorial
Nueva Sociedad, Caracas, 1998.

43

Las nuevas urbanizaciones, las autopistas y los centros comerciales, el espacio virtual y la aldea
global, pueden destruir la comunidad territorial. Pero tambin pueden potenciarla hasta lmites
insospechados, si el municipio est en condiciones de planificar una estrategia que supere viejos
organigramas y temores. El cometido ltimo ser, y en esto no hay discrepancias, construir
comunidad.35

Prctica N 6:
Seale dos caractersticas de los municipios de la Provincia de Buenos Aires que
usted considere relevantes para su conceptualizacin.
Indique algunas de las consecuencias padecidas por los municipios a partir de
las polticas implementadas en la dcada del 90.
En el ltimo texto se plantean 9 problemas que tienen los municipios. Reflexione
y comente con sus compaeros estos problemas y seale cuales son, a su
criterio, los problemas ms importantes que deben enfrentar los municipios en la
actualidad.
Las ordenanzas municipales las sanciona el Departamento Ejecutivo, el
Concejo Deliberante o ambos?

Tener en cuenta
Para responder las preguntas considere tambin las lecturas complementarias, en
especial las diapositivas de la clase.

35

Gaebler, Osborne: La reinvencin del gobierno. La influencia del espritu empresarial en el sector pblico. Paids,
Coleccin Estado y Sociedad, Buenos Aires, 1996.

44

Diapositivas de la clase
Municipios en la provincia de Buenos Aires. Historia y caractersticas

ORIGEN HISTRICO DE LOS MUNICIPIOS

An cuando los Estados Provinciales y el Estado
Nacional hayan configurado nuestra identidad, el
Estado municipal es un Estado con historia en la
Argentina.
Cabildos: Regidos por las Leyes de Indias
Atribuciones:
Atencin de los servicios pblicos
Ornato de la ciudad, sanidad, fomento, etc.
Los cincuenta brazos: Atribuciones
polticas, econmicas, judiciales, legislativas,
culturales, etc.
Poder de polica

ORIGEN HISTRICO DE LOS MUNICIPIOS

rganos de resonancia de las necesidades,

requerimientos e inquietudes de la comunidad.

Verdaderos gobiernos locales.

En 1821 Bernardino Rivadavia los suprime por ley y

los reemplaza por las Salas Provinciales de
Representantes.

Se inicia un perodo de acefala municipal.

En 1853 se sanciona la Constitucin
Nacional incorporndose en el artcuo 5 el
rgimen municipal
En 1854 la Provincia de Buenos Aires sanciona su
propia Constitucin.
En ese mismo ao se sanciona la Ley n 35
Orgnica de las Municipalidades distinguiendo
entre Municipalidad de la Ciudad Capital y las de
campaa.
3

45

El primer antecedente de autonoma municipal es la

Constitucin de Santa Fe de 1921, derogada por la
intervencin federal en 1935 y que estableca la facultad
de los municipios de ms de 25 mil habitantes de dictar
su propia Carta Orgnica. (Lisandro de la Torre)
En el ao 1958 se dicta el Decreto-Ley 6769 que, con
muchas y variadas modificaciones, es la norma vigente.
En ella, entre otras disposiciones, se organiza al
municipio en dos Departamentos: El Deliberativo de
conformacin pluripersonal (Concejales) y el Ejecutivo
unipersonal (Intendente)

CONCEPCIONES SOBRE EL MUNICIPIO

1- El municipio como empresa eficiente de servicios.

(Neoliberalismo)
2- El municipio como identidad (la ciudad) y artfice
del desarrollo local. (Social Democracia)
3- El municipio como primera organizacin
institucional, partcipe de un destino regional,
nacional y continental. (Pensamiento Nacional y
Popular)
5

ALGUNAS CARACTERSTICAS

Organizacin Social, Cultural y necesaria,

basada en relaciones de convivencia, con
fundamentos polticos definidos, que tiende al
bien comn.

Clula bsica del Estado que aborda las

necesidades ms inmediatas.

Estructura primaria del Rgimen Republicano y

Democrtico.

Es el punto mximo de interaccin entre el

Estado y la comunidad.
6

46

LOS MUNICIPIOS EN LA PROVINCIA DE

BUENOS AIRES
En cuanto a la jurisdiccin territorial se ha adoptado la
modalidad de Municipio Partido.
Cada Municipalidad comprende en general varias
poblaciones o concentraciones urbanas.
En la ciudad principal o cabecera residen las autoridades
municipales.
En las poblaciones menores, existen delegaciones a cargo de
un funcionario designado por el Intendente, quien ejerce las
funciones en su representacin.
7

Diagnstico Histrico
Hasta la dcada del 60: Cumplimiento aceptable de su
rol, con estructuras simples y funciones limitadas.
Dcada del 70:
Aparecen los primeros vestigios de
dificultades econmicas y desequilibrios
presupuestarios serios, aunque se siguen
manteniendo niveles de aceptabilidad en cuanto a su
funcionamiento.
Se comienza a pensar en la
planificacin como herramienta dndose una rica
discucin poltica a partir del advenimiento de la
democracia en 1973.
8

Dcada del 80: Se acentan los problemas presupuestarios

a partir del estallido inflacionario.
Crecen las plantas de personal en forma
notable incrementando los gastos corrientes.
Estallan las estructuras municipales, a partir
de una gran demanda social, ponindose de manifiesto una
preocupante incapacidad para enfrentar por s mismas la
crisis de funcionamiento.
Un incontenible proceso inflacionario agudiza
el desequilibrio fiscal.
9

47

Dcada del 90:

Se contina la incorporacin desmedida de personal sin
mejorar los servicios.
Se profundiza la idea del Estado Ausente.
Se desentiende de la prestacin per se de servicios
esenciales, como consecuencia de las polticas de
mercado y de privatizaciones impuestas por el
neoliberalismo.
Incremento de la deuda y dficit presupuestario.
10

Nuestros das
Profunda crisis econmica, financiera y social con
epicentro en el ao 2001que recrea las deficiencias puestas
de manifiesto en la dcada del 80.
Paulatina salida de la crisis y cambio en la concepcin del
Estado, con fuerte protagonismo en la resolucin de la
problemtica social.
Se vuelve a pensar en la poltica como herramienta de
cambio y en la planificacin y capacitacin como ejes
esenciales del fortalecimiento estatal y del desarrollo
equilibrado e incluyente.
Se normalizan las finanzas municipales a partir de una
fuerte poltica descentralizadora y coparticipativa por 11
parte
del Gobierno Provincial.

Provincia de Buenos Aires

Descentralizacin Municipal
Necesidad de fortalecer a los GOBIERNOS LOCALES en

Liderazgo, movilizacin y
comunicacin

Planificacin estratgica local-

Militancia y compromiso
para la accin

Emprendimientos regionales

regional

Gestin participativa
Tcnicas de gobierno,
administracin y legislacin
Sistemas orientados a la calidad 12

48

EL ESTADO
NACIONAL
Poder Ejecutivo
Poder Legislativo
Poder Judicial
PROVINCIAL
Poder Ejecutivo
Poder Legislativo
Poder Judicial
13

EL ESTADO
MUNICIPAL

Departamento Ejecutivo

Departamento Deliberativo

14

DEPARTAMENTO EJECUTIVO
INTENDENTE MUNICIPAL
GABINETE
Secretarios
Subsecretarios
Directores
15

49

DEPARTAMENTO EJECUTIVO
CARGOS DE LEY
Contador Municipal

Tesorero Municipal

Jefe de Compras

16

NORMAS A TENER EN CUENTA

Constitucin Provincial
Ley Orgnica de las Municipalidades (Decreto- Ley
6769/58)
Reglamento de Contabilidad
Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo (Decreto
Ley 8912/77)
Estatuto del Personal (Ley 11.757)
Cdigo de Faltas (Ley 8.751/77)
Ordenanza General N 267/80
Ordenanza General N 165/73

17

ACTOS ADMINISTRATIVOS

Decreto
Resolucin
Disposicin

18

50

DEPARTAMENTO EJECUTIVO
COMPETENCIAS, ATRIBUCIONES Y DEBERES

La Administracin General y Ejecucin de las

Ordenanzas

Promulgar y publicar las disposiciones del

Concejo

Vetar las Ordenanzas

Reglamentarlas

Convocar al Concejo a Sesiones

Extraordinarias

19

Adoptar medidas preventivas para evitar

incumplimientos a las Ordenanzas

Concurrir al Concejo cuando lo crea oportuno

Administrar el Personal a su Cargo

Fijar el horario de la Administracin Municipal

Representar a la Municipalidad en sus

relaciones con la Provincia o terceros

Hacerse representar ante los tribunales

Solicitar licencia al Concejo

Celebrar Contratos

Proyectar las Ordenanzas Impositivas.

Proyectar el Presupuesto de Gastos y

Recursos.

Ejecutar directamente los Servicios de la

Municipalidad.

Ejecutar las Obras Pblicas.

Aplicar las sanciones previstas en las

Ordenanzas.

20

21

51

H. CONCEJO DELIBERANTE

INTEGRACIN
CONCEJALES

En nmero proporcional a la cantidad de habitantes

del Distrito.

22

PROPORCIN
Hasta 5.000 h.

6 Concejales

De 5.000 a 10.000 h.

10

De 10.000 a 20.000 h.

12

De 20.000 a 30.000 h.

14

De 30.000 a 40.000 h.

16

De 40.000 a 80.000 h.

18

De 80.000 a 200.000 h.

20

Ms de 200.000 h.

24

23

MESA DE CONDUCCION

Presidente

Vicepresidente 1
Vicepresidente 2
Secretario Administrativo y/o Legislativo

24

52

SESIONES
PREPARATORIAS
ORDINARIAS
DE PRRROGA
EXTRAORDINARIAS
ESPECIALES

25

LAS MAYORIAS

MAYORIA SIMPLE:

Mitad ms uno de los presentes

MAYORIA ABSOLUTA: Mitad ms uno de los integrantes

del Cuerpo

MAYORIA CALIFICADA: Dos tercios del Cuerpo o Dos

tercios de los presentes

26

NORMAS QUE PUEDE DICTAR EL CONCEJO

ORDENANZAS
DECRETOS
RESOLUCIONES
COMUNICACIONES
27

53

LOS BLOQUES POLTICOS

Deben pertenecer a una fuerza poltica actuante.

Deben ser reconocidos por el Cuerpo.

Se dan sus propias autoridades y reglamento.

28

LAS COMISIONES

Se conforman de acuerdo al Reglamento Interno.

Dictaminan los Expedientes

Las Autoridades, los das y horas de reunin los

establece la propia Comisin en reunin.

Para su funcionamiento se rige por el Reglamento

Interno
29

LA ASAMBLEA DE CONCEJALES
Y
MAYORES CONTRIBUYENTES

Surge de la aplicacin del artculo 193 de la

Constitucin Provincial.

Est reglamentada por los artculo 93 a 106 de la

L.O.M.

30

54

H. CONCEJO DELIBERANTE
COMPETENCIA, ATRIBUCIONES Y DEBERES

Sanciona las Ordenanzas

Fija Recargos, Multas e Intereses
Reglamenta
Crea Establecimientos, Delegaciones y
Divisiones del Municipio
Fija Recursos y Gastos
Autoriza Consorcios y cooperativas
Homologa Convenios
Constituye Sociedades

31

Autoriza Contratacin de Emprstitos

Dispone la prestacin de Servicios Pblicos

Autoriza la Venta y Compra de Bienes de la

Municipalidad

Autoriza las Expropiaciones conforme a la

Constitucin Provincial

Examina las Cuentas del Departamento

Ejecutivo

32

El futuro es el proyecto de realizacin

de una COMUNIDAD INTEGRADA

un grupo de personas que comparten el pasado

que les da identidad
y apuestan a seguir juntos en el futuro
en una misma geografa

33

55

En qu mundo queremos vivir?

En qu ciudad, en qu geografa?
(el ser humano como constructor de su espacio)

Qu futuro queremos construir?

Qu captulo de la historia escribiremos?
(el ser humano como constructor del tiempo)
34

Qu soamos para
nuestra ciudad?
Como la imaginamos dentro de diez, quince o
veinte aos?

El Plan Estratgico
herramienta para el

DESARROLLO
35

PROPUESTA GENERAL
Reconstruir el Estado como el lugar de acumulacin de la
energa de la sociedad, como lo mejor de todos nosotros,
como aquello en que convergen la identidad y el sentido, la
unidad de sentido de una comunidad.
Debemos recuperar para el Proyecto Nacional Argentino el
sentido de la fiesta.
El hecho de ser argentinos es para nosotros un honor y una
alegra.

36

56

Unidad 3
Contenidos
En esta tercera unidad realizaremos un recorrido por los siguientes temas:
tica y funcin pblica: la revinculacin de la tica, la poltica y la gestin pblica como
expresin de valores compartidos.
Recuperacin del Estado y de su vnculo con la sociedad: una gestin pblica para la inclusin.
Ejes, objetivos y estrategias del gobierno provincial.
Para abordar estos temas, vamos a contar con material de lectura obligatorio:
Seleccin de textos del Plan Trienal de la Gestin Pblica 2004-2007:
Documento N 1: Ejes y principios para orientar el cambio cultural en el Estado.
Documento N 6.2: Criterios generales para el ejercicio de la funcin pblica provincial.
y con bibliografa complementaria:

Plan trienal de la Gestin pblica 2004-2007 (Documento completo).

57

Ejes y principios para orientar el cambio cultural en el Estado

Carlos M. Ciappina
Porque las instituciones no tienen vida propia, su vida la da el ambiente, la
conciencia del medio en el que se mueven. Hagamos una conciencia
argentina y hasta la ms gringa de las leyes funcionar al servicio del pas.
Arturo Jauretche

Estas notas tienen la pretensin de sealar algunos de los principios que creemos deben guiar
una poltica de Formacin que permita hablar de promover y alcanzar un cambio cultural en el
Estado.
Son propuestas para la discusin y el debate, no por la discusin en s, sino porque constituyen
cuestiones que clarifican de qu hablamos cuando hablamos de cambio cultural, cmo vemos la
formacin como parte de ese proceso; la capacitacin dentro del Proyecto Formativo y en
definitiva el rol que pensamos el Estado debe tener.
Hablamos de formacin y cambio cultural como parte constituyente y constitutiva de la
capacitacin para los trabajadores de la administracin pblica.
Dicho de otro modo, la capacitacin y el aprendizaje de nuevas tecnologas y herramientas de
gestin no pueden estar disociadas de una cultura pblica que rescate la buena memoria y
proponga nuevos desafos al Estado.
Para comenzar este camino, es necesario, empero dar una batalla cultural, la ms difcil de las
batallas, porque es en ese plano en donde comienzan los obstculos para una prctica de
recuperacin y fortalecimiento del Estado.
Cules seran pues los principios sobre los que constituir un cambio cultural, hoy en y para el
Estado?

Una tica pblica basada en la responsabilidad

Durante demasiados aos se adue de nuestra sociedad una visin light, superficial del
compromiso que se asume cuando se desarrolla la gestin pblica.
La condicin de post-modernidad instal la idea y la prctica de una tica indolora, minimalista,
donde la desdicha, la pobreza o las situaciones de desigualdad eran vistas con condescendencia
y, lo que es peor, vividas desde una superficialidad que dejaba un espacio mnimo para los
sentimientos altruistas.
La tica, la esttica, la poltica y la economa se impregnaron (todas) de una misma concepcin: el
xito divida las aguas entre lo que estaba bien o lo que estaba mal. Y el xito era, por sobre todas
las cosas, individual y atado a la maximizacin del beneficio econmico. Todo lo dems era relato
nostlgico, o lo que era peor an, justificaciones de los que fracasaron para esconder su
resentimiento.
El Estado sera, desde esta perspectiva, un compendio de fracasos: se le achaca su imposibilidad
para generar renta y riqueza, la escasa preparacin de sus trabajadores, sus tranquilas vidas en
busca de la seguridad y su apego a procedimientos tan alejados del glamour de la imagen de los
ricos y poderosos.
Esta mirada, difundida por los grandes medios de comunicacin, por los empresarios exitosos
asociados a esos medios y, por los propios gestores pblicos (los tristemente famosos
funcionarios glamorosos y frvolos), tambin se ha instalado en los empleados y trabajadores
pblicos.

Profesor de Historia. Secretario Ejecutivo del Instituto Provincial de la Administracin Pblica de la provincia de Buenos Aires.
(IPAP).

58

No es un fenmeno limitado a las conducciones del Estado. El hombre comn y el trabajador

pblico se ha comprado esta lgica, que en ltima instancia los pone a ellos mismos en
discusin sobre su sentido.
En nmeros cursos y actividades escuchamos frases tales como esto es as y siempre ser as
porque es el Estado o todo tarda ms porque no somos una empresa privada, si trabajramos
en lo privado seramos ms cuidadosos.
En resumen, nosotros mismos hemos adquirido los argumentos de quienes quieren que el Estado
deje de ser el garante del bien comn.
Dar la batalla por una tica pblica basada en la responsabilidad es, por lo tanto la condicin
primera en un proceso de cambio cultural. Esto implica la recuperacin de los valores que se
proponen desde la perspectiva del bien comn, la equidad y la inclusin.
Capacitarse sin tener una referencia tica permanente, es en el mejor de los casos, un ejercicio de
crecimiento intelectual sin sentido, y en el peor, el riesgo de transformarse en herramienta
inconsciente de un proyecto minoritario y excluyente.

59

Criterios generales para el ejercicio de la funcin pblica provincial

Una gestin pblica para la inclusin
1. Introduccin
El Plan Trienal de la Gestin Pblica 2004-2007, en uno de sus ejes de accin, se propone el
fortalecimiento del Estado como proyecto social y como organizacin, previendo acciones para
mejorar la relacin de empleo pblico y recuperar la carrera profesional administrativa. En este
contexto, se enmarcan una serie de propuestas para instaurar una cultura renovada referida al
ejercicio de la funcin pblica, tanto para quienes se enmarcan en dicha carrera profesional como
para quienes se incorporan a la conduccin poltica del Estado a travs de procesos electorales o
como equipos convocados por los representantes electos.
Nos proponemos recuperar la poltica como vocacin transformadora y constructora del Bien
Comn, el ejercicio del gobierno como una actividad que conduce al Estado y la comunidad que
ste representa hacia la concrecin de los proyectos colectivos y la gestin pblica como accin
que concreta a travs del Estado las transformaciones que emanan del mandato poltico.
Para recorrer este camino, nos proponemos definir pautas y criterios para el ejercicio de la funcin
pblica. As, entre los documentos del Plan Trienal de la Gestin Pblica, hemos presentado un
diagnstico institucional de la provincia de Buenos Aires y propuestas de recuperacin y mejora
de la carrera administrativa. El presente documento referir especficamente a pautas de ingreso,
actuacin y egreso o desvinculacin de los funcionarios sin estabilidad de la Administracin
Pblica de la provincia de Buenos Aires, aunque los criterios que se presentarn son aplicables a
todos aquellos que optan por el trabajo en el Estado, una alternativa que deber ser, cada vez
ms, una decisin estratgica, una opcin de ciudadanos comprometidos con el desarrollo de su
comunidad y con el rol del Estado.
Nos proponemos fortalecer el ejercicio de la funcin pblica, mejorar el vnculo entre los
funcionarios de la administracin pblica provincial y la ciudadana, y favorecer una cultura
institucional que colabore con la recuperacin estatal, con especial crecimiento de los actores que
se ocupan de la conduccin y gestin de Estado.
Para cumplir con este objetivo, es que asumimos el desafo de establecer el sistema o modelo de
actuacin del funcionariado bonaerense, contribuyendo as a mejorar el sistema de gobierno y
gestin de la provincia de Buenos Aires.
Para iniciar el debate y enriquecer este modelo, presentamos a continuacin pautas,
recomendaciones y herramientas elaboradas por organismos internacionales, nacionales y la
propia Subsecretara de la Gestin Pblica.
Claudia BERNAZZA
Subsecretaria de la Gestin Pblica de la
provincia de Buenos Aires

top

60

2. Marco conceptual
Esta propuesta para el ejercicio de la funcin pblica en la provincia de Buenos Aires, se sustenta
en algunos principios ordenadores que quisiramos presentar.

Una perspectiva tica para la gestin pblica

En primer lugar, creemos que la revinculacin entre la tica, la Poltica y la Gestin es el
imperativo de la poca y la condicin necesaria para comprender en qu dimensin se ubican la
tarea de gobierno y la gestin.
Para presentar esta revinculacin, diremos que la moral es el esfuerzo que realiza cada persona y
cada comunidad para hacer coincidir sus acciones y su obrar con sus opciones ms profundas y
con los valores que asume. La tica recupera y sistematiza los valores y convicciones de cada
comunidad histrica, revisando todo lo que es compartido y afirmado en la experiencia moral de
cada pueblo. La tica se propone una sntesis, una sistematizacin de los valores colectivos, por
lo que puede definirse como una bsqueda permanente que obliga a una revisin de las acciones
humanas y sus consecuencias a lo largo del devenir histrico. La tica tiene o aspira a tener un
carcter universal: un ejemplo de dicha aspiracin puede encontrarse en la Declaracin Universal
de los Derechos del Hombre, suscripta por la comunidad internacional con una clara intencin de
permanencia en el tiempo, la que permite tener un marco de valores compartidos a nivel
planetario. Todo Pueblo que decide hacerse cargo de su Proyecto como Nacin, necesita a su vez
elaborar su propia sntesis de los valores colectivos que asume como sociedad, una tica referida
al modo original en que vive y acta a lo largo de su historia.36
Para orientar su accionar colectivo en los valores que sustenta, para que la vida cotidiana se
organice segn estos valores y convicciones, toda sociedad necesita de la Poltica. Desde una
mirada tica, la Poltica es la actividad humana ms noble y ms universal. Para la cosmovisin
cristiana, es la realizacin plena de la caridad. Si definimos el Bien Comn como el conjunto
estructurado de condiciones polticas, culturales, sociales y econmicas que garantizan el
desarrollo integral de toda la persona y todas las personas, entonces la Poltica, cuyo objetivo es
la construccin del Bien Comn, puede considerarse como la realizacin de la tica en la historia.
Hoy, esta actividad, cruzada por el desprestigio, muchas veces se realiza sin ser nombrada. En
algunos casos, quienes la ejercitan abandonando el inters comn para suplantarlo por intereses
de grupo, alientan este desprestigio para ocupar sin reclamos ni sealamientos el lugar de las
decisiones. En otros casos, quienes desertan de la poltica por el cansancio o el agobio, resignan
un espacio de decisin que otros, inexorablemente, ocuparn37. Este dilema ha cruzado fronteras
y pocas histricas.
Finalmente, las funciones de gobierno y la gestin pblica expresan en el aparato estatal las
decisiones que se toman en el campo de la poltica, donde se dirime quines asumirn el gobierno
y cmo se interactuar con las mltiples voces y demandas sociales a lo largo de cada perodo.
La direccionalidad del aparato pblico tiene su origen en la poltica, por lo que podemos asumir
que la gestin pblica es la expresin de la poltica.
Si bien la democracia provee de mecanismos para la participacin de las mayoras y minoras,
espacios de deliberacin, ejecucin y control preestablecidos a travs de poderes independientes,
esta perspectiva tica en materia de gestin pblica tiene mltiples consecuencias.

36

HEALION, J. M.: tica, poltica y Proyecto Nacional, Seminario LYCOS, 2005.

37

Bertoldt BRECHT reflexionaba: El peor analfabeto es el analfabeto poltico. No oye, no habla, no participa de los
acontecimientos polticos. No sabe que el costo de la vida, el precio del poroto, del pan, de la harina, del vestido, del
zapato y de los remedios, dependen de decisiones polticas. El analfabeto poltico es tan burro que se enorgullece y
ensancha el pecho diciendo que odia la poltica. No sabe que de su ignorancia poltica nace la prostituta, el menor
abandonado y el peor de todos los bandidos que es el poltico corrupto, mequetrefe y lacayo de las empresas
nacionales y multinacionales.

61

Las decisiones como expresin de valores compartidos

En el ejercicio de la funcin pblica, los funcionarios no se limitan a responder a necesidades,
demandas o a superar problemas a partir de la eleccin racional de la mejor opcin. De hecho, la
definicin que hagan de estos problemas o la valoracin de las demandas se realiza en el marco
de los valores y convicciones que asumen como equipo de trabajo, como equipo de gobierno y
como sociedad. Los funcionarios son, antes que actores racionales, actores ticos, que actan
desde un sistema de valores para analizar, interpretar y cambiar la realidad.
Este principio general ha llevado a algunos autores de las ciencias administrativas y del
planeamiento estratgico a actualizar algunos de sus conceptos. De hecho, se han presentado
modelos de gestin basada en valores, o modelos de gestin tica, que demuestran el esfuerzo
que se realiza por reestablecer vnculos entre la tica, la poltica y la accin que haban sido
ignorados o, en el peor de los casos, pacientemente desmantelados.
Los autores Simn DOLAN y Salvador GARCA proponen, incluso, un modelo que dan en llamar
Direccin por Valores: ...el planeamiento estratgico clsico propone efectuar las decisiones
estratgicas tras un anlisis situacional. Sin embargo, la Direccin por Valores plantea iniciar el
proceso a la inversa: proyectando primero los valores esenciales de la visin y la misin y mirando
hacia la realidad actual. La construccin de un puente estratgico para superar el desnivel entre
ambas posiciones es lo que constituye precisamente el esfuerzo de cambio.38
Los esfuerzos de adjetivacin de la gestin son siempre loables pero siempre insuficientes. Ha
sucedido lo mismo con la adjetivacin de la democracia39. En todos los casos, creemos que lo que
se intenta es, bsicamente, hacer hincapi en lo que en cada momento parece faltar: si hablamos
de gestin por objetivos o gestin por resultados, es porque en algn momento las ciencias
administrativas se preocuparon ms por los procesos que por los fines. Si hoy escuchamos hablar
de gestin por valores o gestin tica, es porque la filosofa y la poltica haban sido descartadas
como cuestiones previas e inherentes a la gestin.
Sin querer caer en una adjetivacin del modelo que aqu propondremos, resulta claro que nos
basaremos en un modelo que considera a la gestin pblica como expresin de la poltica y como
portadora de valores.
La accin de gobierno y la gestin pblica suponen, entonces, una actuacin tica. Los equipos
de gobierno deben aspirar a una creciente visin compartida de la transformacin que
pretenden, la que se expresar en las polticas pblicas y el plan y los programas de gobierno.

Hacia un modelo de gestin estatal: una gestin pblica para la inclusin

El modelo de gestin estatal que queremos recuperar presenta a la comunidad valores, principios
doctrinarios, metas, resultados y formas operativas de evaluacin de lo actuado por parte de
quienes ejercen la funcin pblica. Anclada en valores universales, la gestin estatal no podr
abstraerse de los problemas del desarrollo y de la promocin de toda la personas y todas las
personas, prestando particular atencin al respeto de los derechos humanos y la inclusin social,
sin perjuicio de los planes y polticas necesarias en cada momento histrico y cada perodo, y de
los valores particulares que stos sustenten.
La funcin pblica, por su naturaleza, es una gestin de equipos, por lo que este modelo no refiere
a la cuestin de los comportamientos individuales, sino a los comportamientos y acciones a los
que se compromete un equipo de gobierno y un equipo ampliado de gestin. Esto incluye a los
agentes estatales de planta, ya que ellos deben formar parte de estos equipos: en este sentido,
podemos decir que el empleo pblico no es una alternativa por descarte sino una decisin. En el
origen de esa decisin puede primar una opcin laboral legtima, la que se ver enriquecida por un
creciente compromiso con el bien comn que invita a interpelar y enriquecer los programas de
gobierno.
A los fines de dar operatividad a este modelo, postularemos mecanismos para su concrecin.
Pero cabe consignar que no postularemos la sancin de leyes o marcos regulatorios supletorios o
38

Salvador GARCA y Simn DOLAN, La direccin por valores, cap. 7, pg. 234, Ed. Mc Graw-Hill, 1997.

39

Democracia representativa, delegativa, cesarista, etc.

62

ampliatorios de los ya existentes. En esta materia, existen normas en la provincia de Buenos Aires
-tanto la Constitucin Provincial como leyes y decretos que regulan los distintos aspectos de la
gestin pblica- que presentan valores y principios que guan su ejercicio. Asimismo, se parte del
supuesto de que el funcionario est llamado a trabajar a favor de valores universales y de los
ideales polticos que, en el marco del juego democrtico, lo llevaron a gobernar. Y finalmente,
estn los valores surgidos del margen de libertad de cada funcionario y equipo de trabajo, quienes
a partir de una deliberacin situada en el espacio, tiempo y temtica que les toca gestionar emiten
un cierto juicio y definen pautas que deben orientar su ejercicio de la funcin pblica.
Por lo que se ha expresado, parece redundante aclarar, pero preferimos hacerlo, que los
mecanismos que propondremos no refieren a mecanismos de reduccin de la corrupcin, una
cuestin importante de la agenda pblica pero que no agota la totalidad de los problemas ticos
de la gestin.

Quines son funcionarios pblicos?

Llamaremos funcionario pblico a cualquier funcionario o empleado del Estado, incluidos los que
han sido seleccionados, designados o electos para desempear actividades o funciones en
nombre del Estado o al servicio del Estado, en todos sus niveles jerrquicos. A tales efectos, los
trminos funcionarios, servidor, agente, oficial o empleado se consideran sinnimos.40
Consideraremos, sin embargo, un tipo especfico de funcionarios a los que denominaremos
funcionarios polticos: llamaremos as a las personas que tienen responsabilidades de decisin en
los programas de gobierno por eleccin de la ciudadana o por haber sido convocados por los
representantes electos a travs de sistemas ms o menos formales, lo que supone, por parte de la
persona, la aceptacin del ejercicio del poder y la asuncin de las responsabilidades que
acompaan ese ejercicio41.

A qu llamamos funcin pblica?

La funcin pblica hace referencia al cumplimiento, por parte de un conjunto de personas
convocadas para ejercerla, de mandatos constitucionales, polticos e institucionales. La
satisfaccin de las aspiraciones ciudadanas respecto de lo que producen las organizaciones
pblicas, expresada a travs del sistema representativo, debe constituir la preocupacin central de
quienes asumen esta funcin.
La Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica la define como el conjunto de arreglos
institucionales mediante los que se articulan y gestionan el empleo pblico y las personas que
integran ste, en una realidad nacional determinada. Dichos arreglos comprenden normas,
escritas o informales, estructuras, pautas culturales, polticas explcitas o implcitas, procesos,
prcticas y actividades diversas cuya finalidad es garantizar un manejo adecuado de los recursos
humanos, en el marco de una administracin pblica profesional y eficaz, al servicio del inters
general. En el mbito pblico, las finalidades de un sistema de gestin del empleo y los recursos
humanos deben compatibilizar los objetivos de eficacia y eficiencia con los requerimientos de
igualdad, mrito e imparcialidad que son propios de administraciones profesionales en contextos
democrticos. 42
Si bien hacemos propios los conceptos vertidos en la Carta, expresaremos nuestras reservas en
cuanto al uso del trmino recursos humanos, que aunque aparece en la bibliografa
extensamente, remite, a nuestro entender, a una concepcin de las personas a la que no
adherimos (equiparables a recursos fsicos). Para nosotros, las personas convocadas por el
Estado para formar parte de su organizacin, son trabajadores estatales o funcionarios pblicos,
sin perjuicio del debate conceptual que an nos debemos para sostener una u otra
denominacin.43
40

Cdigo de tica de la Nacin Argentina, artculo 3.

Tambin se consideran aqu las jefaturas intermedias o inferiores, ocupadas en general por personal de carrera, dado
que son funciones ejecutivas que hacen responsables a las personas por las decisiones que toman en el ejercicio de
dicha funcin.
42
Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica, 2003. Disponible en: www.clad.org.ve
43
BERNAZZA, C.: Lneas directrices del Plan Trienal de la Gestin Pblica de la Provincia de Buenos Aires
2004/2007. Disponible en: www.gestionpublica.sg.gba.gov.ar
41

63

3. Propuestas para una gestin pblica para la inclusin

Desde la provincia de Buenos Aires, se define al Estado no como una institucin con fines en s
misma sino como una organizacin de ejecucin de lo que el pueblo devenido en Nacin tiene
como proyecto de vida histrica:44
Hoy, la tarea del Estado es la de renovar un Proyecto Nacional, una utopa a alcanzar, un perfil de pas
para las nuevas generaciones. Un proyecto de este tipo rescata lo mejor de nosotros mismos, nuestra
identidad y nuestra historia, asume los aprendizajes que quedan despus del dolor y los errores, y se lanza
con confianza al futuro.
El primer paso, necesariamente es la recuperacin del Estado, pero no es una cuestin que refiera
solamente a los funcionarios: es necesario el protagonismo social, por lo que la comunicacin entre el
Estado y la sociedad se convierte en una de las principales preocupaciones.
Creemos en una gestin pblica para la inclusin, en un Estado que atienda las necesidades y demandas

de la poblacin en general y de los excluidos en particular.

El ejercicio de la funcin pblica supone la expresin de convicciones y valores vitales de quienes
gestionan, referidos al propio Estado, a la gestin pblica y a los temas abarcados por las polticas
estatales. Un conjunto de estos valores deben conformar una base o plataforma compartida por
el conjunto de los funcionarios del Poder Ejecutivo. Otros principios especficos deben conformar,
junto con los primeros, el conjunto de principios doctrinarios compartidos por el equipo de gestin.
Autores dedicados a las ciencias administrativas hablan de una gestin fundada en valores
cuando el equipo de conduccin, en conjunto con el equipo operativo, presentan la misin que
tienen, la visin de lo que pretenden alcanzar y los valores que subyacen en las metodologas que
utilizarn para recorrer el camino que separa la situacin inicial de la situacin objetivo45.

3.1.

Gestin por valores: lo general y lo particular

Realizamos una divisin entre valores generales y particulares, a fin de diferenciar aquellos que la
Provincia destaca como aplicables a toda la administracin y los que el funcionario, al momento
de definir su Plan de Accin, considera fundantes de la misin y visin que se propone,
sustentando el ejercicio de la funcin pblica en su mbito de competencia.

Sistema de valores de la gestin publica provincial 46

a) Construccin del bien comn: actuar para promover y afianzar el bienestar
general a travs de la formulacin y ejecucin de proyectos colectivos en la gestin
estatal.
b) Defensa de los derechos humanos y los valores de la democracia: respeto de
las personas y sus derechos elementales, del gobierno popular y de la gestin en
democracia.
c) Justicia social y equidad: otorgar a cada uno lo que por justicia le corresponde en
el marco de un proyecto comn de vida en sociedad.
d) Inclusin: atender debidamente las demandas de la poblacin en general y de los
excluidos en particular.
e) Solidaridad: afianzamiento de los lazos de la comunidad nacional y provincial, en un
marco de indispensable justicia social.

44

45

46

Ver Plan Trienal de la Gestin Pblica, documento sntesis Una gestin pblica para la inclusin. Disponible en:
www.gestionpublica.sg.gba.gov.ar
Ver Documento 4 del Plan Trienal de la Gestin Pblica: Gestin estratgica: planificacin y evaluacin en el
mbito pblico provincial. Disponible en: www.gestionpublica.sg.gba.gov.ar.
Tomados de los Valores Generales del Cdigo de tica de la Nacin Argentina, considerando asimismo, los
emanados de las Constituciones Nacional, Provincial , la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica y el Plan
Trienal de la Gestin Pblica.

64

f) Igualdad de oportunidades y trato: para todos los ciudadanos/as, sin

discriminacin de gnero, raza, religin, conviccin poltica u otras.
g) Responsabilidad social: cuanto ms elevado sea el cargo que ocupa un
funcionario publico, mayor es su responsabilidad hacia la ciudadana en el
cumplimiento de las obligaciones y valores ticos inherentes.
h) Probidad/Honradez: actuar con rectitud y honradez, mantener y exteriorizar una
conducta honesta, desechando todo provecho o ventaja personal.
i)

Prudencia47: actuar con pleno conocimiento de las materias pertinentes, inspirar

confianza en la comunidad y evitar acciones que puedan poner en riesgo la finalidad de
la funcin pblica, el patrimonio del Estado o la imagen de sus servidores.

j)

Legalidad/Legitimidad/Razonabilidad: respetar y aplicar las normas vigentes y

formular y proponer normas que acerquen el ideal de justicia. Bsqueda de soluciones
justas, equitativas y razonables segn las situaciones y condiciones objetivas.

k) Templanza48: desarrollar las funciones con respeto y sobriedad, usando las

prerrogativas y los medios a su cargo nicamente para el cumplimiento de sus
funciones y deberes, evitando cualquier posible exceso.
l)

Idoneidad: aptitud tcnica, legal y moral, como condicin para el acceso y ejercicio de
la funcin pblica.

Valores particulares:
Se integran con la reflexin sustantiva sobre principios, conceptos y convicciones que el
funcionario pblico y su equipo de trabajo asumen segn su mbito de actuacin
especfico (valores contenidos en los principios particulares de la Ley Nacional de tica
Pblica, defensa del medio ambiente, desarrollo sustentable, promocin de las minoras,
etc.).

Metodologa
Se pretende que los funcionarios adhieran a los valores generales de la gestin pblica provincial
y que a stos sumen los particulares, es decir, aquellos que consideran oportunos para la
concrecin de su misin.
Estos valores surgen de los enunciados en el Sistema de Valores para la Gestin Pblica
provincial (generales) o son propios del funcionario (particulares), seleccionados de acuerdo a la
misin y visin que ste tenga como responsable poltico junto con su equipo de trabajo.
A partir de esta seleccin de valores, y como expresin de stos, el funcionario define su Plan de
Gestin49. Una planificacin con enfoque estratgico es la garanta institucional de la realizacin
de un diagnstico, el establecimiento de objetivos de gestin, y la determinacin de una serie de
indicadores que permitan la evaluacin de lo realizado50.
47

Si bien tomamos el nombre del Cdigo Nacional de tica, creemos que la prudencia no debe confundirse con la
anomia o la desercin a la hora de tomar decisiones.
48
Concepto tomado del Cdigo Nacional de tica que tambin nos obliga a una aclaracin: el concepto no es de uso
coloquial y puede prestarse a confusiones, si bien su compartimos su significado.
49
Plan de Gobierno: refiere a las decisiones estratgicas del Gobernador. Plan de Gestin: refiere a planes y polticas
sectoriales. Plan Institucional: refiere al caso de planes de accin de organismos. Plan de Accin: el que realiza el
funcionario de lnea.
Ver Documento 4 del Plan Trienal de la Gestin Pblica: Gestin estratgica: planificacin y evaluacin en el
mbito pblico provincial.
Disponible en: www.gestionpublica.sg.gba.gov.ar.
50
Ver Documento 4 del Plan Trienal de la Gestin Pblica: Gestin estratgica: planificacin y evaluacin en el
mbito pblico provincial. Disponible en: www.gestionpublica.sg.gba.gov.ar.

65

La declaracin de aquellos valores que se compromete a asumir, pueden presentarse

pblicamente a travs de la firma de un Protocolo de Asuncin. Este instrumento, conjuntamente
con el Plan Institucional, conforma la plataforma inicial de la gestin. En algunos casos, puede
optarse tambin por la firma de una Carta Compromiso con el Ciudadano.

top4. Herramientas
A travs de la Subsecretara de la Gestin Pblica se pone a disposicin del funcionario una serie
de mecanismos para la puesta en marcha del modelo de gestin pblica propuesto. Estos
mecanismos son orientativos y cumplen con el objetivo de adoptar un criterio compartido en
cuanto al desempeo de la funcin pblica.
En esta lnea, pensamos que la carrera del funcionario se puede dividir en tres momentos claves,
el primero: la asuncin, el segundo: el desarrollo de la gestin, y el tercer y ltimo momento es el
fin de la gestin.
Enumeraremos para cada etapa de la gestin del funcionario las herramientas con las que puede
contar para adherir al modelo:

MODELO DE GESTION
ASUNCION
Firma de Protocolo de Asuncin
Incluye la Declaracin Jurada de valores
patrimoniales.
Elaboracin del Plan Institucional o
Plan de Accin, expresando:

DESARROLLO
Informe de gestin /
Memoria anual.

FIN
Balance final o
Memoria de Gestin.
Incluye Declaracin
Jurada patrimonial

Presentacin del
nuevo Plan Anual.

Valores seleccionados
Objetivos de la gestin
Anlisis situacional (incluye
diagnstico organizacional)
Indicadores de Gestin

Programa de
Formacin para la
Alta Direccin en el
Estado.

Firma de la Carta Compromiso con

el Ciudadano. Opcional.

4.1. Asuncin de la funcin pblica

Para acompaar esta primera etapa, se prevn las siguientes herramientas: Protocolo de
Asuncin, Declaracin Jurada Patrimonial, Planificacin con enfoque estratgico y Carta
Compromiso con el Ciudadano.
4.1.1. Protocolo de Asuncin
El Protocolo de Asuncin tiene como objetivo comprometer pblicamente al
funcionario que comenzar a gestionar, haciendo pblicos los valores generales y
aquellos particulares que considera oportunos y convenientes para sustentar su
programa de gestin o de gobierno. En el mismo acto de firma de este protocolo, se
firma la Declaracin Jurada Patrimonial.

66

El Protocolo se presenta con anterioridad al Plan de Gestin o de Gobierno, el que se

constituye en la expresin prctica de esos valores. En el Protocolo, el funcionario debe
enriquecer el Sistema de Valores preestablecido para la Administracin Pblica
Provincial con aquellos que considere pertinentes para la aplicacin especfica en el
rea de su competencia.
Modelo de protocolo de asuncin

Por el presente documento el seor/a ..................................., que asume en el da de la fecha

como funcionario a cargo del rea ................... llevar adelante su gestin sobre la base de los
valores y convicciones que a continuacin se detallan:
Valores generales

Conceptualizacin
Actuar para promover y afianzar el bienestar general a
Construccin del bien comn travs de la formulacin y ejecucin de proyectos colectivos
en la gestin estatal.
Defensa de los derechos
Respeto de las personas y sus derechos elementales, del
humanos y los valores de la
gobierno popular y de la gestin en democracia.
democracia
Otorgar a cada uno lo que por justicia le corresponde en el
Justicia social y equidad
marco de un proyecto comn de vida en sociedad.
Atender debidamente las demandas de la poblacin en
Inclusin
general y de los excluidos en particular.
Afianzamiento de la comunidad nacional y provincial, en un
Solidaridad
marco de indispensable justicia social.
Igualdad de oportunidades y Para todos los ciudadanos, sin discriminacin de gnero,
trato
raza, religin, tendencia poltica u otras.
Cuanto ms elevado sea el cargo que ocupa un funcionario
publico, mayor es su responsabilidad hacia la ciudadana
Responsabilidad social
para el cumplimiento de las obligaciones y valores ticos
inherentes.
Valores generales
Probidad / Honradez

Prudencia

Legalidad
Legitimidad/Razonabilidad

Templanza

Idoneidad

Conceptualizacin
Actuar con rectitud y honradez, mantener y exteriorizar una
conducta honesta, desechando todo provecho o ventaja
personal.
Actuar con pleno conocimiento de las materias pertinentes,
inspirar confianza en la comunidad y evitar acciones que
puedan poner en riesgo la finalidad de la funcin pblica, el
patrimonio del Estado o la imagen de sus servidores.
Respetar y aplicar las normas vigentes y formular y proponer
normas que acerquen el ideal de justicia. Bsqueda de
soluciones justas, equitativas y razonables segn las
situaciones y condiciones objetivas.
Desarrollar las funciones con respeto y sobriedad, usando
las prerrogativas y los medios a su cargo nicamente para el
cumplimiento de sus funciones y deberes, evitando cualquier
posible exceso.
Aptitud tcnica, legal y moral, como condicin para el acceso
y ejercicio de la funcin pblica.

67

Asimismo adoptar los siguientes valores especficos:

Valores especficos

Conceptualizacin

En el plazo de .....................................das corridos a partir de la firma del presente protocolo har

formal entrega a su superior y comunicar fehacientemente a la comunidad su Programa de
Gestin, en el cual indicar puntualmente:
1. Anlisis situacional. Diagnstico de la organizacin a cargo.
2. Objetivos iniciales.
3. Indicadores de gestin a utilizar.
Declaraciones juradas patrimoniales
Como parte de las presentaciones de asuncin, el funcionario pblico debe firmar una declaracin
jurada de su situacin patrimonial y financiera. El funcionario pblico debe declarar los cargos y
funciones, pblicos y privados, ejercidos durante el ao anterior a la fecha de ingreso y los que
desempee posteriormente.
La experiencia recogida a travs de las sucesivas presentaciones efectuadas en el marco del
Decreto Ley N 9624/80 por funcionarios del Poder Ejecutivo Provincial, ha tornado necesaria la
reformulacin del mismo, introduciendo elementos que alivianen la carga de trabajo del
presentante de la informacin y que permitan una verificacin de datos ms eficaz y eficiente por
parte de los organismos de contralor.
En la provincia de Buenos Aires, se est trabajando puntualmente en el Ministerio de Justicia,
Servicio Penitenciario Bonaerense, como caso testigo para crear un nuevo sistema de
presentacin de Declaraciones Juradas Patrimoniales con el objetivo de superar las dificultades
que plantea el actual modelo e incorporar herramientas tecnolgicas que facilitan la labor de los
actores involucrados en el sistema.
5.

Planificacin con enfoque estratgico51

Toca a los poderes pblicos escoger y ver el modo de expresar los objetivos que se propone, las
metas a fijar, los medios para llegar a ellas, presentando al mismo tiempo los recursos que
permiten su concrecin.

51

Ver Plan Trienal de la Gestin Pblica 2004-2007, Eje 1 El Estado como proyecto poltico-social y como
organizacin. La planificacin estatal con enfoque estratgico.
Anexo Criterios generales para la planificacin sectorial, territorial e integral en la provincia de Buenos Aires.

68

En el Plan Trienal de la Gestin Pblica 2004-2007, postulamos que todo mtodo de planificacin
con enfoque estratgico es vlido a la hora de presentar la voluntad de accin52.
Llamaremos planificacin con enfoque estratgico al ordenamiento de la voluntad
institucional alrededor de una misin y/o un conjunto de objetivos que son propios
53
de la institucin, y que por lo tanto la justifican . Ese ordenamiento que abarca un
conjunto de creencias, valores y actitudes y que supone una mirada racional sobre
la actividad a realizar, preceder y presidir la accin54.

El Documento 4 del Plan Trienal de la Gestin Pblica orienta la planificacin estatal en el mbito
de la Provincia.
Sistema de Indicadores 55
Un sistema de Indicadores es un conjunto integrado y coherente de indicadores que logran dar
cuenta de la realidad observada, tanto en la situacin inicial como en la situacin objetivo, a fin fe
obtener datos en cada momento que se los mida en las situaciones reales de avance de los
proyectos-. Si se seleccionan dos o ms indicadores como fundamentales para obtener datos de
la realidad en cada momento, en forma relativamente rpida estamos ante un Tablero de Control o
de Comando.
Desde esta perspectiva, la construccin de indicadores se convierte en un factor de relevancia
dentro de las instituciones, ya que contribuyen a desarrollar una cultura organizacional orientada a
los resultados, proporcionar una visin sinttica de la evolucin de la gestin institucional y
orientar las decisiones institucionales al respecto.56
Los conceptos referidos a la evaluacin y el control de los planes institucionales pueden
consultarse en el Documento: Hacia un Sistema Provincial de Gestin Estratgica: Planificacin y
Evaluacin en el mbito provincial (Documento 4 Plan Trienal de la Gestin Pblica, Subsecretara
de la Gestin Pblica).
Se espera que las jurisdicciones expresen, para cada meta fsica o resultado, los indicadores con
los que se medir el grado en el que se ha alcanzado, los que conformarn el Sistema de
Indicadores de la jurisdiccin. De all surgir, a travs de una seleccin, el Sistema de Indicadores
Integral de gobierno, lo que alimentar el diseo de un Tablero de Control.57
La seleccin de indicadores por parte del funcionario es una cuestin que resulta imprescindible a
los efectos de considerar viable y realista el compromiso firmado en el Protocolo de Asuncin.

4.1.3. Carta Compromiso con el Ciudadano

La Carta Compromiso con el ciudadano es una herramienta que permite expresar y
comprometer pblicamente estndares de actuacin de los organismos pblicos que prestan
servicios a la ciudadana.

52

Cabe consignar que las diferentes modalidades puede responder a la naturaleza institucional: organismos de decisin,
de control o de ejecucin programtica y prestacin de bienes y servicios.
(G. LOPETEGUI: Conferencia en el Seminario "Poltica, planificacin y gobierno. Hacia un modelo de Planificacin
para la provincia de Buenos Aires". Documentos del IPAP, noviembre de 2004).
53
A priori, son las competencias que emanan de decreto o ley de creacin, o la Ley de ministerios vigente.
Ver: Documento N 5: Criterios Generales para la elaboracin de estructuras en la Administracin Pblica
Provincial, Plan Trienal de la Gestin Pblica 2004-2007.
54
MATUS, C.: Poltica, planificacin y gobierno. El mtodo PES. Ed. Altadir, Caracas, 1998.
55
Ver documento N 4 Hacia una gestin estratgica: Planificacin y Evaluacin en el mbito provincial.
56
Extrado de: CASTRO, Luis: Indicadores en la Funcin Pblica. Documentos del IPAP, 2002
57
Criterios generales para la planificacin sectorial, territorial e integral en la Provincia de Buenos Aires57
Subsecretara de la Gestin Pblica, Documento en elaboracin, Noviembre de 2004.

69

La carta permite gestionar y evaluar la accin del organismo con relacin a las polticas
pblicas definidas para atender las demandas de la sociedad. El objetivo es lograr la mejora
continua del estndar de la administracin.
Se debe elaborar un documento donde se enumeran los compromisos de servicios hacia los
ciudadanos (decir lo que se hace e incluso lo que no hace el organismo), se transparentan las
condiciones y modalidades operativas de las prestaciones y se proclaman derechos y
obligaciones de los ciudadanos.
La Carta Compromiso con el Ciudadano debe ser un instrumento operativo para el monitoreo,
asignacin de responsabilidades y realimentacin de los resultados.
4.2. Desarrollo de la funcin pblica
La segunda etapa refiere al ejercicio de la funcin pblica propiamente dicho. Desde la
Subsecretara, se proponen dos herramientas para esta etapa: el Programa de Formacin
para la Alta Direccin en el Estado y el Informe de Gestin Anual. Esta etapa se caracteriza
por la puesta en marcha del Plan de Accin, el que se desdobla en planes anuales, para lo que
es necesario contar con capacidad de gobierno. Entendemos por capacidad de gobierno la
capacidad de conduccin o direccin, y refiere al acervo de tcnicas, destrezas y habilidades de
un actor y su equipo de gobierno para conducir el proceso social hacia objetivos declarados.
Para fortalecer esta capacidad, se pone a disposicin del funcionario el Programa de Formacin
para la Alta Direccin en el Estado, entre otras propuestas formativas del IPAP.
Programa de Formacin para la Alta Direccin en el Estado y otras propuestas formativas
del IPAP
A travs del Instituto Provincial de la Administracin Pblica, y con el fin de fortalecer la
organizacin a travs de su alta direccin, se promueve la formacin de los conductores polticos
y de gestin, para acercar conocimientos y tcnicas de alto valor acadmico en temas de gobierno
y administracin. Asimismo, se busca ampliar el conocimiento de las temticas propias de la
poltica sectorial que conducen los funcionarios involucrados y se comparten tcnicas que
promueven la innovacin en el Estado.
A travs de este programa y del conjunto de propuestas formativas del IPAP tambin se pretende
mejorar las relaciones interpersonales, las capacidades de liderazgo, conduccin y comunicacin
de los funcionarios y agentes del Estado.
Informe de gestin o memoria anual
El Informe de Gestin Anual permite realizar la evaluacin institucional y generar de esta forma un
monitoreo del Protocolo de Asuncin y del Plan de Gestin Anual.
En l, bsicamente se debe hacer referencia a los valores comprometidos y los objetivos
organizacionales fijados, y de esta forma efectuar un anlisis de lo propuesto y las acciones
cumplidas, con estudio detallado de cada una de ellas y comparacin entre las aspiraciones
iniciales y los resultados obtenidos.
En este informe, se presentan los motivos que llevaron al mayor o menor cumplimiento de
objetivos planificados, se expresan los objetivos que se alcanzaron an cuando no estaban
previstos y se da cuenta de los aprendizajes realizados.
Al respecto se deben enumerar las medidas tomadas tendientes a eliminar los obstculos en la
consecucin de dichos objetivos (presentacin del anlisis situacional realizado y las estrategias
de viabilidad desplegadas).
Este informe se constituye en una verdadera memoria institucional que facilita el replanteo de la
gestin de ser necesario o la reformulacin de los objetivos iniciales.

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Asimismo, es una modalidad que da la posibilidad de informar y comunicar a la comunidad el

devenir de la gestin, lo que puede hacerse en reuniones pblicas, conferencias de prensa o
a travs de publicaciones.
4.3. Fin de la gestin
El egreso o desvinculacin del funcionario de la gestin pblica implica observar crticamente las
dos etapas anteriores y documentar las reflexiones que se consideren necesarias a modo de
sntesis de gestin y evaluacin. Se proponen, como herramientas, la elaboracin de un Balance
Final de Gestin y la presentacin de la Declaracin Jurada Patrimonial.
Balance final de gestin
Es una herramienta til como evaluacin de resultados finales para el funcionario saliente que lo
obliga a cotejar su Protocolo de Asuncin y el Plan de Gestin con los resultados alcanzados.
Su comunicacin a la conduccin superior y a los ciudadanos constituye una obligacin para con
la comunidad y el funcionario que le confi una parte sustantiva de la funcin de gobierno y
administracin del Estado.
Respecto del funcionario entrante, es una gua til que le permite tener un conocimiento cierto de
las debilidades y progresos de la organizacin.
Facilita la continuidad de la gestin organizacional, independientemente de la gestin personal, en
beneficio de la sociedad y el bien comn.
Declaracin jurada patrimonial
En cumplimiento a lo dispuesto por la normativa vigente, Decreto-Ley N 9624/80, el funcionario
tiene la obligacin de presentar su declaracin jurada patrimonial dentro de los treinta das de
egreso del cargo.

Tener en cuenta
Para realizar este trabajo se recomienda trabajar en grupo y debatir
con sus compaeros las preguntas propuestas

Prctica N 7:
1. A partir del material entregado reflexione y analice: Por qu la tica
pblica debe estar basada en la responsabilidad?
2. Segn su criterio, que valores debera tener la funcin pblica?
Estos valores y principios se encuentran en la actualidad?
3. Que acciones pueden realizarse para lograr una gestin pblica con
los valores sealados en el punto anterior?

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Prctica integradora final

El propsito de esta actividad es integrar los contenidos que usted vio en las unidades
anteriores. Si es necesario repase los temas que considere necesarios para realizar la
prctica.
Ubique en mapa del Estado provincial su lugar de trabajo e identifique en su en su
organismo los siguientes elementos:

Misin, visin, objetivos y valores que promueve.

Describir la estructura orgnico funcional y la normativa que la establece.
Sealar que tipo de polticas pblicas realiza el organismo.
Segn su opinin como expresa, la poltica pblica de su organismo, el modelo
de Estado actual. Justiifique la respuesta.

Llegamos al final de este recorrido por los principales temas problemas

que hacen al Estado y las polticas pblicas.
Si bien sabemos que los trayectos particulares
nunca coinciden totalmente con los caminos trazados previamente,
esperamos que esta propuesta de estudio trabajo
haya sido fructfera para cada uno y cada una de ustedes.

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