PRINCIPIOS QUE PRESIDEN LAS

RELACIONES ENTRE LA LEY Y

REGLAMENTO
En los captulos precedentes hemos diseado los rasgos bsicos de una teora de
la Ley, como norma que, por expresar la voluntad popular, es superior a cualquier
otra dentro del sistema constitucional, y de la teora del Reglamento, norma
esencialmente subordinada en cuanto fruto de un poder, el administrativo, que es,
ante todo, un poder subalterno. Precisados estos rasgos bsicos, importa ahora
estudiar con algn detalle el juego de relaciones entre la Ley y el Reglamento,
problema ste que hay que situar entre los primeros de los que tiene planteados el
Derecho pblico de nuestros das. La articulacin de estas relaciones es
inexcusable, por la misma normalidad de una incidencia sobre una cuestin
indivisible y nica de normas de las dos categoras y por la realidad, cada vez ms
extensa, de una colaboracin de una y otra en una regulacin conjunta, as como
por la necesidad de precisar los mbitos supuestamente exclusivos, o al menos
predominantes, que una y otra pueden tener reservados.
1. La primaca de la Ley, Inexistencia de una reserva constitucional de un
mbito directo en favor del Reglamento.
En toda la exposicin precedente hemos insistido sobre como la dualidad
de fuentes escritas se ordena alrededor de un principio bsico: la absoluta
prioridad de la Ley, expresin de la voluntad de la comunidad, respecto al
Reglamento, expresin de la voluntad subalterna de la Administracin. Esa
prioridad es una primaca puramente formal, por razn de la fuente de
legitimidad, que diferencia a una y otra norma y de la fuerza respectiva que
trae de ello extrae cada una, y se traduce en otro principio igualmente
formal, el principio de la jerarqua normativa, que supone la absoluta
subordinacin del Reglamento a la Ley. Ese principio de subordinacin del
Reglamento a la Ley expresa simplemente el carcter instrumental de la
Administracin y de sus productos normativos respecto del propietario del
poder, en el ya aludido concepto de HUARIOU, esto es, del soberano, que
desde el fin del absolutismo el pueblo cuya representacin se residencia en
el poder legislativo. De ello se deduce que el Reglamento complementa la

Ley, pero que no puede ni derogarla ni suplirla, ni menos aun limitarla o

excluirla. La ley frente al Reglamento, a su vez, no tiene limites de
actuacin funcionariales: puede sustituir o excluir un Reglamento para
ordenar cualquier materia o hacer apelacin expresa a l (delehacion
legislativa, infra); puede derogarlo, pura y simplemente, o, por el contrario,
elevarlo de rango, convirtindole en Ley y prestndole con ello su propia
fuerza superior; puede restringir su mbito de mannifestacion o, por el
contrario, ampliarlo. No hay ningn mbito que pertenezca en exclusiva al
Reglamento y en que ste pueda actuar al margen o prescindiendo ( no ya
contradiciendo, por supuesto) de la Ley; incluso el mabito organizativo
interno de la Administracion, que es el ms propio de la potestad
reglamentaria, como ya hemos visto, puede ser total o parcialmente
regulado por la Ley de modo que se restrinjan o incluso que se exluyan
totalmente las posibilidades dejadas al Reglamento, y hemos de aadir que
asi ocurre con absoluta normalidad.
Aun queda mas energticamente diseada esta relacin de supremaca de
la Ley cuando, para delimitar el prinicipio de un poder reglamentario
general, construido histricamente al hilo del principio monrquico, hubo de
formularse la doctrina de las materias reservadas a la Ley, esto es, la
precisin de una serie de objetos materiales cuya regulacin tendra que
ser en todo caso objeto de una Ley, sin que el Reglamento pueda por si
mismo entrar en su regulacin; ms adelante estudiaremos este tema en
nuestro Derecho. La doctrina de las materias reservadas a la Ley es ya un
principio material y no slo formal de relacin entre la Ley y el Reglamento,
pero es, no obstante, un principio montado en beneficio de la propia
supremaca de la Ley y no en su perjuicio. En efecto, la Constitucin
reserva a la Ley una serie de objetos sustanciales y en el resto permite la
intervencin del Reglamento, aunque sometido a la superioridad que es
propia de la Ley. No se trata, en modo alguno, de un reparto material del
campo normativo; no se deduce en absoluto que las materias distintas de
las reservadas a la Ley sern materias propias y exclusivas del
Reglamento, donde la Ley no podr entrar. El Reglamento sigue siendo una

normal secundaria y subordinada a la Ley, no alternativa respecto de ella.

As se ha desarrollado en todos los pases occidentales y, por supuesto, en
el nuestro, la teora del Reglamento y de su relacin sustancial con la Ley,
cuya supremaca es indiscutible, sin excepcin alguna.
2. La reserva de Ley: reserva material
A) LA DOCTRINA DE LAS MATERIAS RESERVADAS A LA LEY
Son varias las alusiones que hemos hecho ya anteriormente al principio
de reserva de Ley, esto es, a un principio segn el cual solo por Ley
pueden adoptarse determinadas regulaciones.
El principio, que tiene precedentes en el rgimen medieval de
asambleas (y, por tanto, en el constitucionalismo anglosajn que lo
prolonga y desarrolla), al reservarse dichas asambleas estamentales
sobre todo el voto peridico del impuesto y la regulacin del sistema de
penas y de procedimiento penal, dos materias claves con las que
impiden la degeneracin de los poderes del Rey en tirana, se plantea
en el siglo XIX en trminos completamente nuevos al coexistir dos
fuentes del Derecho escrito del Estado, la Ley, producto de las
Asambleas, y el Reglamento, atributo del principio monrquico. Esa
dualidad de normas se ordena, como ya sabemos, sobre el principio de
la supremaca de la Ley, pero a la vez este criterio, como criterio
puramente formal, que podra dejar a la iniciativa, mas vivaz, del poder
reglamentario adelantarse a muchas normaciones, se complemente con
el principio de las materias reservadas a la Ley, esto es, con la
afirmacin de que ciertas materias reservadas a la Ley, sin que el poder
reglamentario general, como poder independiente de la Ley, pueda
entrar en ellas.
Las propias Constituciones del XIX contienen preceptos expresos en
ese sentido, muy destacadamente por lo que hace a la materia tributaria
(pas de taxation san representation) y a la Ley anual de Presupuestos y
luego por lo que se refiere a la previsin expresa de grandes Cdigos,
segn la ideologa iluminista, en las materias civil, penal, mercantil y
procesal, Cdigos que, evidentemente, solo por Ley podran aprobarse.

A la vez, y frente a la arbitrariedad reprochada al Antiguo Regimen en

cuanto a la materia represiva, se destaca con energa el llamado
principio de legalidad de los delitos y de las penas, que reserva
igualmente a la Ley, aun al margen de toda idea de Cdigo, la
determinacin de las conductas delictivas, y de las penas que las
mismas merecen. En fin, queda todo el sistema de libertades
fundamentales

declaraciones

de

derechos,

que

se

articulan

tcnicamente como mbitos de libertad individual exentos frente al

Ejecutivo, precisamente, y, por tanto, frente a sus productos normativos
propios, los Reglamentos.