Promocin de microemprendimentos y polticas sociales: Universalidad,

focalizacin o masividad?,
Una discusin no acabada
Anglica De Sena1

Resumen: Durante las ltimas dcadas frente a las diversas crisis econmicas, en Amrica Latina
y en Argentina, se disearon diversas polticas sociales destinadas a mejorar las situaciones
asociadas con la pobreza y el desempleo, siempre destinadas a poblaciones puntuales. El presente trabajo pretende efectuar una reflexin sobre las polticas sociales, poniendo atencin a las
destinadas a la promocin de microemprendimientos, observndolas como una estrategia de
focalizacin implementada desde hace al menos tres dcadas en la Argentina. En tanto, en la
ltima dcada emerge una nueva modalidad: la masividad como modo de focalizacin ocluida.
Palabras claves: Polticas sociales; microemprendimientos; focalizacin; masivo.

Promoting micro-entrepreneurships and social policies: Universality, Focalisation

or Massivity?, an unfinished discussion
Abstract: For the last decades due to the several economical crisis, social policies were
designed in America Latina and Argentina aiming to better the many situations associated to
poverty and unemployment, always directed to a specific population. This article reflects on
such social policies, focusing on those related to promoting micro-entrepreneurships, analyzing
them as a focal strategy implemented for not less than three decades in Argentina. In the
meantime, on the last decade a new modality emerges: massivity as veiled/occluded focal
policy.
Keywords: Social policies; small enterprise; focal; massive.

Sociloga (UBA), Magister en Metodologa de la Investigacin Cientfica (UNLa), (c) Dra. en Ciencias
Sociales (UBA). Docente en la Facultad de Ciencias Sociales, UBA. Integrantes del GEMIS-IIGGUBA; CIES.

Pensamento Plural | Pelotas [08]: 37 63 janeiro/junho 2011

Pensamento Plural.

Introduccin
El concepto de lo social desde el sentido comn construido, se
instala como la adjetivacin de lo bueno a cualquier accin realizada por
personas individuales o por instituciones, de manera que: la poltica
econmica es mala, la poltica social es buena; la economa a secas es
mala, la economa social es buena (SEIFFER y VILLANOVA, 2010).
De este modo, el trmino social se conforma de cierta benevolencia y hasta condescendencia, ocluyendo sus funciones y otorgando
una especie de amnesia de su gnesis. Por ello, no es posible iniciar
anlisis alguno sin considerar el modelo de acumulacin vigente. En el
sistema capitalista, el trabajo directo queda en manos del obrero doblemente libre, porque conserva la autonoma de su voluntad como
poseedor de la nica mercanca que tiene para vender, su propia fuerza
de trabajo y, al mismo tiempo, es un individuo libre en cuanto se
encuentra separado de los medios necesarios para poner esa fuerza de
trabajo en accin por su cuenta (IIGO CARRERA, 2008). Es decir,
cada una de las personas, al tener que vender su fuerza de trabajo en el
mercado, puede que no encuentre comprador y, por eso, se vea forzado al desempleo y a la precarizacin sin poder asegurar su reproduccin. Cabe aclarar que asegurar la reproduccin del otrora obrero no
implica, nicamente, la reposicin de todas las condiciones necesarias
para que pueda continuar trabajando, sino que, adems, debe tener la
capacidad de asegurar el sustento de su familia y particularmente de
sus hijos, de modo de garantizar al capital trabajadores en las generaciones futuras.
Ahora bien, el capital debe asegurarse, adems, que la fuerza de
trabajo que no emplea, hoy permanezca disponible, en caso de que sea
requerida en un futuro. De este modo, es el Estado, como representante inmediato del capital total de la sociedad, el que lo garantiza a travs
de las polticas pblicas, en general, y las sociales en particular, que
sirven, entre otras medidas, para asegurar la reproduccin obrera si sta
peligra debido a las dificultades de garantizarla va mercado laboral.
Desde una perspectiva marxista, el Estado, como forma necesaria del
capital, es el explotador de la clase obrera como tal, pues es el garante
de que la misma produzca plusvala en condiciones normales (IIGO
CARRERA, 2008), asegurando los mximos posibles de homogeneidad entre integracin social e integracin sistmica. Por ello, en las
sociedades capitalistas, el problema de la integracin social se ubica en
el centro de las discusiones respecto al orden social (GRASSI, 2006;
CASTEL, 1997, entre otros).

38

Pelotas [08]: 37 - 63, janeiro/junho 2011

Lo dicho hasta aqu permite afirmar que, frente a la incapacidad

del sistema para asegurar la reproduccin de cada una de las personas, es
necesario reparar esa falla, y para ello se requiere de la aplicacin de
polticas sociales con diversos grados de complejidad, que acompaen
y potencien dicho sistema. De esta manera, las polticas sociales resultan
eficaces para menguar la lucha de clases y para disminuir los costes
laborales a cargo de los empleadores (HALPERN WEISBURD, et al.
2008), al mismo tiempo que se financian con la plusvala arrancada a
otras fracciones de la sociedad, es decir a los sectores ms vulnerables.
Por ende, la razn de ser de las polticas sociales consiste en asegurarse
que la mayora de la poblacin acepte esta dominacin del capital
(GOUGH, IAN, 2003 apud HALPERIN WEISBURD, 2008).
En este contexto, el presente trabajo intentar efectuar una reflexin sobre las polticas sociales, poniendo atencin a las destinadas a la
promocin de microemprendimientos, observndolas como una estrategia de focalizacin implementada desde hace al menos tres dcadas.
Como modalidad argumentativa se escogi comenzar revisando algunas
definiciones de polticas sociales, considerndose que las mismas son
un modo de construccin del tejido social, plasman socialidades, por lo
tanto su vnculo con la poltica y el mundo poltico es profundamente
estrecho. El siguiente punto revisa la cuestin del trabajo, dado que
durante las ltimas dcadas frente a las diversas crisis econmicas, en
Amrica Latina y en Argentina, se disearon diversas polticas sociales
destinadas a mejorar las situaciones asociadas con la pobreza y el desempleo. Al analizar los diversos programas implementados las mismas
parecen estar dirigidas a un tipo de poblacin particular, con alguna
determinada caracterstica, dejando en evidencia su focalizacin y la
atencin a un efecto de la problemtica y no a su causa. Por ello, en el
ltimo punto se exploran las concepciones respecto a las polticas universales, focalizadas o masivas, stas ltimas como una modalidad que
emerge durante la ltima dcada. Finalmente se toma el caso del Plan
Nacional de Desarrollo Local y Economa Social Manos a la Obra, en
tanto un ejemplo de focalizacin ocluida.

Qu son las polticas sociales?

Desde una perspectiva analtica, puede considerarse a las polticas pblicas como un proceso que se inicia cuando un gobierno detecta la existencia de un problema que merece su atencin y emprende
una serie de acciones, con el fin de eliminarlo o mitigarlo (TAMAYO
SAEZ, 1997). Dichas polticas pblicas en general, que comprenden a
las polticas sociales, econmicas, etc., formuladas por los distintos
39

Pensamento Plural.

poderes gubernamentales, siempre responden a un proyecto poltico

determinado, en el marco de un sistema poltico-administrativo que,
responde al sistema de acumulacin vigente. Por lo tanto, las mismas
refuerzan necesariamente el poder poltico de algn grupo en detrimento de otro, en tanto generan procesos internos al Estado, que se
entrecruzan complejamente con las fases sociales relativas al surgimiento, tratamiento y resolucin de la cuestin que la poltica pblica
intenta resolver (OSZLAK y ODONNELL, 1976).
Respecto a la cuestin social, esta comienza a aparecer en el siglo XIX dando cuenta del riesgo de destruccin de la sociedad liberal,
debido a las nuevas tensiones generadas por la industrializacin. As
emerge lo social, entendido como los sistemas de regulacin (diferentes a los del mercado), instituidos para intentar llenar la brecha entre
lo poltico y lo econmico (HOPP, 2010, p.4).
El punto de partida para Danani (2004) es que las polticas sociales hacen sociedad ya que son aquellas especficas intervenciones
sociales del Estado que se orientan (en el sentido de que producen y
moldean) directamente a las condiciones de vida y de reproduccin de
la vida de distintos sectores y grupos sociales, y que lo hacen operando
especialmente en el momento de la distribucin secundaria del ingreso. En este ltimo aspecto, ello significa que lo que las distingue es que
ese proceso de configuracin no obra en el circuito de la distribucin
del ingreso directamente derivada del proceso de produccin, por la
va de la retribucin a los factores (distribucin primaria), sino por
mecanismos de redistribucin que se le superponen (o, antes bien, slo
analticamente distinguibles de aqulla, pero tampoco idnticos)
(DANANI, 2004, p.11). De este modo, es posible efectuar una distincin entre polticas sociales y polticas inmediata y tradicionalmente
reconocidas como econmicas y, parcialmente, entre polticas sociales
y polticas laborales en sentido general (ya que estas ltimas, al regular
directamente los ingresos del capital y el trabajo, se desenvuelven principalmente en la esfera de la distribucin primaria) (DANANI, 2004,
p.11). Esta definicin da cuenta de una amplitud que obliga a buscar
lo especifico de la poltica social, para lo cual Danani (2009) propone
que el primer vector de diferenciacin entre tipos de poltica es el del
objeto sobre el cual ellas actan directamente () lo que es destinatario
de la accin u operacin del sujeto (DANANI, 2009, p.29).
Sojo (1990) parte de considerar que la poltica econmica y la
social son dimensiones del desarrollo, y afirma que la distribucin
primaria del ingreso o el empleo son dimensiones propias de la poltica econmica, pero con grandes efectos sociales, por ello las mismas
40

Pelotas [08]: 37 - 63, janeiro/junho 2011

determinan las polticas sociales. En un sentido similar Garretn afirma que si la finalidad de la poltica econmica es dirigir la economa
hacia la satisfaccin de necesidades materiales de los individuos () la
poltica social tiene por finalidad la produccin de las condiciones que
aseguran la existencia de la sociedad como tal. Ello significa un cierto
nivel de igualdad entre sus miembros, una calidad de vida definida de
acuerdo a la diversidad cultural de quienes la forman y la existencia y
desarrollo de actores y redes sociales que le den sustento a la ciudadana (GARRETN, 1999, p. 42).
Por su parte, Grassi (2000) afirma que hay dos elementos que hacen a la cuestin social en el capitalismo, y que interpelan la legitimidad
del Estado moderno democrtico. Ellos son: la cuestin de la pobreza,
en tanto refiere a las condiciones de reproduccin de la vida; es decir, a
las limitaciones en el acceso a bienes y servicios y en la participacin e
integracin socio-cultural; y a la cuestin del trabajo, entendido como
capacidad humana que, organizada por el mercado, viabiliza y legitima
el acceso a los recursos, la proteccin y la seguridad de los sujetos y las
condiciones de su participacin en la vida socio-cultural. La autora analiza el periodo argentino denominado neoliberal entre los aos 19902000 , en el que la cuestin de la pobreza es constituida y abordada
como problema social, que admite la posibilidad de acciones de asistencia estatal o de beneficencia privada, y los problemas de la esfera del
trabajo vinculados con la ilegalidad en las contrataciones, el desempleo,
la crisis de los sistemas proteccionales y el nivel de los salarios. Estos
ltimos fueron tratados estrictamente como un problema econmico
(del mercado), es decir reducidos a una relacin entre oferta y demanda,
tanto en trminos cuantitativos (puestos de trabajo en relacin a las
personas activas) como cualitativos (cualificaciones requeridas por los
puestos respecto de la oferta disponible); y de costos de este factor para
la competitividad de la produccin.
Por otro lado, en los ltimos aos se ha instalado en los debates
acadmicos y polticos la problemtica vinculada con el enfoque de derechos humanos, tanto en trminos de anlisis e implementacin de polticas pblicas, en vinculacin con los modelos de desarrollo, como en relacin con las esferas de exigibilidad de los derechos. Este enfoque considera
que el marco conceptual que brindan los derechos humanos como derechos legitimados por la comunidad internacional, ofrece un sistema coherente de principios y pautas aplicables en las polticas de desarrollo y al
mismo tiempo precisa las obligaciones de los Estados en materia de cumplimiento de derechos econmicos, sociales y culturales (ABRAMOVICH
y PAUTASSI, 2009). A partir de all, se abre un espectro variado de relaciones entre derechos y polticas, sistemas de evaluacin bajo estndares de
41

Pensamento Plural.

derecho; accountability (horizontal y vertical) y diversas esferas de responsabilidad a nivel de los Estados y a nivel internacional. Este abordaje marca un punto de inflexin en la dinmica de los procesos sociales de las
ltimas dcadas, particularmente respecto de las polticas sociales focalizadas2 promovidas por los organismos internacionales de asistencia crediticia
y adoptadas por los distintos gobiernos.
Entre las diferentes discusiones, se puede observar cierta preocupacin por no reducir la definicin de la poltica social a la de poltica
contra o de alivio a la pobreza, por ser una concepcin que expresa la
hegemona del ideario neoliberal en la poltica social (DANANI, 2009).
Respecto a las discusiones sobre su diseo, se halla una fuerte
presencia de dos conceptos: la eficacia y la equidad. Pero, para ello
es necesario crear relaciones funcionales entre la produccin, la distribucin y la redistribucin del ingreso, y considerar a la poblacin
pobre no solo como carente sino como sujeto econmico. De este
modo, la eficiencia del Estado se relaciona no solo con su accin momentnea sino tambin con los efectos dinmicos de largo plazo, orientados a incrementar el capital fsico y humano Es posible establecer
que los objetivos e instrumentos de la poltica social remiten a un
acuerdo acerca del bienestar socialmente deseable y de los medios
ptimos para alcanzarlo, que puede cristalizar en la formulacin de
derechos sociales (SOJO, 2007, p. 127).
Lo dicho hasta aqu permite caracterizar a las polticas sociales
como un conjunto de concepciones ideolgicas que se plasman en
diseos normativos e institucionales que buscan limitar las consecuencias sociales producidas por el libre juego de las fuerzas del mercado;
concepciones que, al mismo tiempo, son tiles para construir legitimidad poltica (RAMACCIOTTI, 2010, p.193).
Es decir que, las polticas sociales son polticas, por tanto
conllevan un conjunto de: acciones, omisiones e intereses de mltiples
actores que expresan necesidades polticas, econmicas y sociales de un
momento dado, en una construccin histrica y cultural que determina un terreno en el que convoca a las alianzas y las luchas, dando paso
a definiciones sobre la naturaleza de las intervenciones sociales con la
consecuente inclusin de determinados ncleos poblacionales y la
marginacin de otros (RAMACCIOTTI, 2010). Podemos agregar que
tanto las acciones como las omisiones de cada poltica social construyen sentidos y conforman sujetos individuales y sociales, al mismo
tiempo que se consolida un imaginario colectivo. Asimismo, es posible
2

El punto siguiente aborda esta temtica.

42

Pelotas [08]: 37 - 63, janeiro/junho 2011

determinar tres centros de inters de las polticas sociales: el bienestar,

el impacto que producen y la institucionalizacin, organizacin e
implementacin, de modo que estn involucrados en ellas mltiples
actores con intereses y recursos diferentes, tanto pblicos como no
pblicos (ADELANTADO, 2009).
Claramente las inclusiones y exclusiones son formas de focalizacin de las polticas sociales. Por tanto, todo anlisis de las polticas
pblicas debe tomar en consideracin los procesos que las generan y
las estructuras de poder donde se fundamentan y desarrollan, el modelo de sociedad que suponen y recrean, junto con los sectores sociales
favorecidos en detrimento de otros. En el marco enunciado, la funcin
de las polticas sociales radica en atenuar los conflictos entre las distintas clases o grupos sociales en su puja por captar la riqueza producida
por el conjunto de la sociedad. Para rescatar y enfatizar el importante
rol que juegan las ideas y los valores en la produccin y reproduccin
de las aludidas polticas, se requiere una mirada sobre las ideologas
subyacentes elaboradas en torno a las situaciones problemticas vinculadas a la cuestin (HALPERIN WEISBURD, 2011, p.82).
En las ltimas dcadas, en Amrica Latina y en Argentina, como consecuencia de las distintas crisis econmicas y de los distintos
ajustes, comenzaron a hacerse notar con ms fuerza las polticas sociales destinadas a mejorar las situaciones asociadas con el desempleo y la
cada de los ingresos causados por perturbaciones macroeconmicas,
de este modo la cuestin del trabajo se fundi con la social.

Y el Trabajo
Referirse al trabajo es una tarea compleja que requiere considerar al menos dos elementos: el histrico y el social. Supiot (1996)
seala que es una construccin mental producto de una definicin
normativa en la que colaboraron distintas disciplinas, tales como el
derecho, la economa poltica y la sociologa. En tanto Gorz (1998) lo
define como una construccin social generada durante la primera
fase del capitalismo industrial y vinculada con la reproduccin del
todo social. De este modo, el trabajo funcionaba, en el escenario de la
modernidad, como un medio de socializacin, de estandarizacin, que
al mismo tiempo que inclua la capacidad de creacin y de autodeterminacin individual y colectiva brindaba el atributo de pertenencia e
integracin a la sociedad. Entonces, el sujeto cumple una funcin con
reconocimiento social y adems recibe un salario, el amparo legal y los
beneficios sociales. Por su parte, Robert Castel (1997) expone la trayec-

43

Pensamento Plural.

toria histrica que ha llevado, a Europa, a hacer del trabajo la razn

principal de la utilidad de una persona en el mundo. Al desintegrarse
la base social del trabajo tambin se desvanece el compromiso incorporado en los derechos sociales universales del bienestar social.
Durante el siglo XX, la proteccin social se estructur en funcin del empleo formal, en donde el trabajo asalariado gozaba del
status de la dignidad y de la proteccin, a travs de los instrumentos
del sistema de seguridad social, de larga data y cobertura relativamente
alta en el contexto de Amrica Latina. A medida que desaparece este
modo de organizacin social, es decir la sociedad salarial (CASTEL,
1997), los problemas de empleo comienzan a mostrarse como problemas sociales. La idea de metamorfosis de la sociedad salarial permite
dar cuenta de una serie de transformaciones sociales que implican
fuertes mutaciones en el mundo del trabajo y en la cotidianeidad de
las personas, entre ellas, la dilucin de una serie de prerrogativas asociada a la condicin de trabajador asalariado, con todas las consecuencias que ello implica. Ms all de las discusiones sobre las particularidades de la extensin de las sociedades salariales, en los pases perifricos, la idea de metamorfosis remite a dar cuenta de un cambio cualitativo entre los procesos de creacin de riqueza y las condiciones sociales
necesarias para llevar adelante dichos procesos (LISDERO, 2009).
En Latinoamrica, en las ltimas dcadas, se han debatido con
profundidad y profusamente las modificaciones, reconceptualizacin y
metamorfosis del mundo del trabajo, del empleo/desempleo y del trabajo asalariado. Solo para mencionar, dos de los autores ms citados, De
La Garza (1999) y Antunes (2005), han intentado esclarecer la posicin,
condicin y contenido de las formas de trabajo que emergieron durante
los aos 90. El trabajo es una de las claves para leer las regmenes de
acumulacin vigentes asociados a los cambios y continuidades de sus
funciones y contenidos. Como sostiene Lisdero existen dentro de la
clase trabajadora algunos obreros directamente integrados en los procesos de produccin de valor, mientras que otros participan perifricamente de los mismos procesos. Lo interesante y problemtico es que ambos
son necesarios para el proceso de produccin y el modo de acumulacin
capitalista actual (LISDERO, 2009, p.112).
En relacin a ello, a partir de los desajustes en las polticas respecto a desempleo o reconversiones, las polticas sociales comenzaron a
realizar diversas intervenciones en este sentido, y una de ellas refiere a la
promocin de microemprendimientos. Otras en cambio, como es el caso
de los programas sociales, entendidos como transferencias de ingresos no
contributivas para el alivio de la pobreza en la poblacin general, consti44

Pelotas [08]: 37 - 63, janeiro/junho 2011

tuyen una modalidad relativamente nueva en la poltica social argentina,

ya que se desarrollaron fundamentalmente como respuesta a la crisis de
2001-20023. Estas diversas intervenciones parecen estar dirigidas a un
tipo de poblacin particular, con alguna determinada caracterstica,
dejando en evidencia su focalizacin y la atencin a un efecto de la
problemtica y no a su causa. Por ello, es menester revisar las concepciones respecto a las polticas universales o focalizadas.

Universales o focalizadas? una discusin no saldada

La poltica social se conform, como mbito especializado de
formacin universitaria, en simultneo con la constitucin de un
campo de estudios e investigacin sobre el tema. Ambos procesos se
entienden en el contexto de la extraordinaria transformacin sociopoltica e institucional de las sociedades capitalistas, que se desat
desde mediados de la dcada del 70, y de la cual el Estado de Bienestar es una parte fundamental, pero no la nica poltica social. El
problema del que la poltica social se ocupa es el de la reproduccin
social, en sociedades tensionadas por: la libertad e igualdad formal de
los individuos y por las condiciones reales de vida impuestas por la
mercantilizacin de la fuerza de trabajo. Dichas condiciones permanentemente recrean la dependencia y la subordinacin de las personas
bajo variadas formas.
Durante los aos 80 se configur el mbito de accin de la poltica social como subsidiario en materia de pobreza, consolidando el
reemplazo de la concepcin de la universalidad por el de focalizacin
y dejando de lado la atencin a las causas y ubicndose en los sntomas, y en la dcada siguiente se legitim esta tendencia (SOJO, 2007).
De este modo, se abre la posibilidad de definir a las polticas sociales
como una combinacin entre lo pblico y lo privado, en donde el
Estado se ocupa de combatir4 la pobreza y el individuo se encuentra
3 En lo que respecta a los planes sociales, en Argentina hay una clara preferencia por aquellos que
acrecientan las oportunidades laborales. La Encuesta de Percepcin de Planes Sociales y las consultas a actores relevantes de la poltica social a nivel nacional, subnacional y local, evidencian que la
poblacin prefiere programas con efectos tangibles en el mercado de trabajo. Entre los beneficiarios
potenciales, se constata una clara preferencia por aquellos planes que brindan beneficios
acompaados de entrenamiento laboral y acceso a servicios de empleo y de intermediacin laboral,
incluso si tal opcin implica recibir menores montos en trminos de transferencias de ingresos (RINGOLD y ROFMAN R. 2008).
4 Scribano (2008) plantea que en los distintos modos de etiquetar la pobreza el sujeto siempre es observado desde afuera, como carente o incompleto y establece tres metforas usadas en la representacin e
intervencin de la pobreza: a) la militar, cuyas acciones refieren a combatir; b) la enfermedad, cuyas
acciones refieren a extirpar y mitigar y c) como fenmeno natural que se debe alcanzar o cubrir.

45

Pensamento Plural.

solo y responsable en el mercado y con el consiguiente menosprecio al

principio de solidaridad del financiamiento. De all la analoga que se
puede establecer con las propuestas reduccionistas de focalizacin
propugnadas a partir del decenio de 1980, las que desde el tema de la
pobreza planteaban un paradigma semejante en materia de poltica
social (SOJO, 2003, p.134).
De este modo, durante la dcada del 80, se fueron instalando
con mayor nfasis las propuestas a favor de focalizar o enfocar el
gasto social en las poblaciones pobres, ello en contraposicin a la
universalidad; generando la disyuntiva polticas universales o focalizadas. La decisin significa un cambio en la concepcin y conlleva al
menos elementos econmicos y polticos, que determinaran determinaron la configuracin y consolidacin de una determinada estructura
social, hacen sociedad (ADELANTADO y PREZ, 2006).
Si se considera que la pobreza es un elemento que acompaa la
concentracin de la riqueza, la falta de destrezas, de capital fsico y de
activos complementarios en un sector de la poblacin; entonces se
debe actuar sobre el empleo, la distribucin del ingreso y el Estado
debe reasignar la inversin pblica con el objeto de permitir que los
pobres accedan a los activos. Ello significa polticas de redistribucin
de los activos, en mercados de factores; impuestos a las rentas personales y a la riqueza, provisin de bienes de consumo pblico, mercados
de mercancas e intervencin en el desarrollo tecnolgico. Respecto a
los servicios pblicos, los pobres deben obtener mejor participacin y
no ser discriminados en la formulacin de las polticas, tener acceso a
los servicios para de ese modo tambin aumentar su productividad. De
esta manera, la universalidad en esencia plantea que el Estado debe
garantizar de manera efectiva los derechos bsicos, distribuyendo los
recursos disponibles entre todos los ciudadanos, sin perjuicio de que
recuperen, por la va tributaria directa, fondos provenientes de quienes
tienen mayores ingresos.
En cambio la focalizacin proviene esencialmente de los organismos multilaterales de crdito, preponderantemente del Banco
Mundial, quien argumenta que para reducir la pobreza es necesario el
diseo de programas bien focalizados (SOJO, 1990, 2003, 2007). El
Banco Mundial (BANCO MUNDIAL, 1988a, p. 13, apud SOJO, 1990)
propone centrarse en los sectores vulnerables y generalizar la focalizacin del gasto pblico. Para ello cada pas debe: a) contribuir a solucionar la crisis fiscal del Estado mediante polticas sociales, b) concentrar el gasto pblico social en los grupos ms vulnerables de la poblacin, mediante polticas de focalizacin, c) restringir la accin del
46

Pelotas [08]: 37 - 63, janeiro/junho 2011

Estado en materia de poltica social, d) abandonar las polticas universales, e) privatizar relativamente la poltica social. El Banco Mundial
plantea que la universalidad genera desigualdades y propone en ocasiones privatizar los servicios, o bien modificar los aranceles de los servicios pblicos, diferencindolos para favorecer a los grupos considerados prioritarios. La propuesta generalmente va asociada con una
restriccin de la accin del Estado dirigida a grupos considerados
prioritarios y con la preferencia por un sistema privado que preste
servicio a los sectores con capacidad de pago, e incluso a los grupos
vulnerables (SOJO, 1990, p.189).
Para esta posicin, en un mundo con recursos escasos, focalizar
surge como la alternativa ms atractiva de concentrar los beneficios en
los segmentos de la poblacin que ms lo necesitan. La idea central
refiere a la selectividad del gasto social, considerando que la concentracin de los recursos aumenta la eficiencia de las transferencias destinadas a combatir la pobreza. La focalizacin tambin refiere a los activos
en tanto determinantes del ingreso, su definicin es en tanto grupo
objetivo, con particulares caractersticas y/o atributos, y homogneo
internamente respecto al efecto que un conjunto dado de instrumentos
de poltica puede tener sobre l. De este modo, el concepto no se concentra en las causas sino en los sntomas de la pobreza. El argumento
de eficiencia es entonces contundente para los crticos de las polticas universales. Se trata de la expresin de una sociedad que reconoce a
los menos aventajados y se preocupa por la equidad.
Esta mirada permite producir una fuerte reestructuracin y redefinicin, en el mbito de los derechos sociales, mediante desarrollos
normativos de carcter remercantilizador. Ello tiende a aniquilar las
polticas universales, instalando las focalizadas en grupos, franjas sociales y segmentos excluidos de los mercados de trabajo, que sustituyen
derechos sociales y econmicos por medidas de apoyo asistencialista.
De este modo, la empresarializacin y provisin privada de servicios
de bienestar se ha integrado en el circuito econmico, de forma que
muchos derechos sociales se estn tornando mercancas (ADELANTADO y PREZ, 2006). Evidencindose un cambio de significados, los
activos fsicos ahora son marginales y el capital humano es planteado
como umbral mnimo de satisfaccin de necesidades.
Entre las crticas a las polticas focalizadas se destacan:
El aumento tecnocrtico y los costos administrativos y de informacin.
La necesaria definicin y redefinicin de la lnea de la pobreza.
47

Pensamento Plural.

La posibilidad de generar nuevos focos de pobreza, a partir de

poblacin intermedia (no necesariamente pobre de acuerdo a definiciones estadsticas) no atendida.
Atentar contra las metas de equidad al atender a una poblacin
puntual, ya que las poblaciones requieren de atencin en mltiples situaciones (educacin, salud, alimentacin, etc.), obstaculizando la maduracin de la inversin social.
Producir una selectividad imperfecta, porque la informacin
sobre los beneficiarios elegibles nunca es absoluta.
Generar () una cierta privatizacin de los servicios sociales y
una filosofa asistencial, () [generando] condiciones estables y
permanentes de dualizacin de la sociedad entre aquellos que pueden acceder a los mecanismos del mercado y aquellos que necesariamente debern siempre ser asistidos por el Estado (GARRETN, 1999, p. 502).
Construir la figura del pobre como beneficiario, generando
un cambio de cultural (GARRETN, 1999)
Fragmentar las comunidades y erosionar los lazos sociales, ya
que se establece una diferencia entre quienes perciben/acceden y
quienes no a determinado programa o plan social.
La asistencia social se constituye como un don, como algo que
se da en las condiciones que establecen un dador, que es quien
decide qu, cundo y cmo, invitando a poblaciones definidas
como pobres a aceptar la limitacin de sus derechos.
Dificultar el desarrollo de las democracias porque facilitan el
clientelismo poltico, ya que el acaparamiento de recursos estatales, por parte de los partidos polticos en los que predomina el
vnculo clientelar, es bsico para la reproduccin de la desigualdad (ADELANTADO y PREZ, 2006).
Requerir de alguien que actu como mediador, que determine
quin es merecedor o no de tal programa, que certifique en algn sentido que esa persona es portadora de los atributos necesarios para merecer esa intervencin estatal. De este modo, la desigualdad no es slo social sino tambin poltica (ADELANTADO y PREZ, 2006).
Sojo afirma que los diversos criterios de selectividad deben poder determinar si con las polticas sociales que se adopten se pretende
erradicar la pobreza, o que prevalezca un tipo de pobreza combatiendo
48

Pelotas [08]: 37 - 63, janeiro/junho 2011

el que lo excede (SOJO, 1990, p 197), como modo de asegurar que

siempre habr pobres.
Durante la dcada de los aos 90, la poltica social, en Amrica
Latina y en Argentina, sufri una transformacin en sus tres modos de
operar: el laboral, de seguridad social y asistencial. Respecto al primero, el Estado dej de lado su papel de tutela y regulador de las relaciones contractuales5, en cuanto a la poltica de seguridad social apel a la
privatizacin de los seguros de accidentes de trabajo y gran parte del
sistema previsional. Y, en el terreno especfico de la poltica asistencial
referida a las transferencias monetarias y/o de bienes a sectores de la
sociedad imposibilitados de satisfacer sus necesidades a travs del mercado de trabajo, se asisti a un doble proceso de descentralizacin y
focalizacin. De este modo, en las ltimas tres dcadas, se redefinen las
funciones estatales y se consolida una nueva perspectiva de la poltica
social basada en la reduccin presupuestaria destinada; un retorno a la
vieja descentralizacin administrativa; la focalizacin de los programas
asistenciales en contraposicin a la universalidad planteada por el
Estado del Bienestar, y una apelacin constante a la sociedad civil
(HALPERIN et al., 2008).
Ya en el nuevo siglo comienza a circular fuertemente la idea de
polticas sociales inclusivas6 (ARROYO, 2006a; 2006b; CLEMENTE,
2005; 2006, MDS, 2005, 2010), ensombreciendo en algn sentido la
discusin sobre la universalidad o focalizacin. Arroyo (2006a, 2006b)
destaca que una innovacin del Plan Manos a la Obra, en su implementacin, refiere a su masividad como lo opuesto a iniciativas
aisladas y pequeas, dando cuenta de una gestin sostenida y masiva
con transferencia de recursos para aquellos que estn fuera del sector
financiero formal y que tienen capacidades productivas asociativas o
no asociativas (ARROYO D. 2006a, p. 20).
Rozenwurcel, y Vzquez afirman que en 1996 se cre el primer
programa masivo de transferencia de ingresos: el Plan Trabajar. Su
objetivo era dar empleo a personas desocupadas no cubiertas por el
seguro por desempleo. El programa provea una suma no remunerativa
de AR$ 200 por el lapso de seis meses. Tambin se cre en 2000 el Plan
de Emergencia Laboral, concentrado en un grupo de provincias, con el
5 Debido a una combinacin de desregulacin general del sistema, de desarrollo de nuevas formas
flexibles de contratacin y de intervenciones de emergencia en forma de polticas activas de empleo,
entre otras cosas.
6 Se destaca que el director general de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), Juan Somava,
inst al impulso en Latinoamrica de polticas sociales inclusivas, ms all de la complacencia que
puedan arrojar los datos macroeconmicos. Disponible en http://www.primicias.com.do 5/12/2011.

49

Pensamento Plural.

objetivo de capacitar y dar empleo a trabajadores con problemas de

empleabilidad (2008, p. 253). Luego a partir de la crisis, en
2001/2002, el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD) fue
uno de los programas emblemticos respecto a la masividad, alcanzando los 2 millones de beneficiarios, de acuerdo a la informacin oficial
(Ministerio de Desarrollo Social 2005, 2010). Es menester considerar
que entre los significados ms fuertes que produce se halla el ingreso
masivo de una cohorte de beneficiarios a programas sociales.
De esta manera emerge la nueva denominacin de lo masivo
como para muchos, una adjetivacin que se aplica a una gran cantidad (Diccionario de la Real Academia Espaola) ocluyendo que no es
para todos, el nuevo concepto aleja la discusin de la focalizacin o
universalidad, dejando la clara evidencia de la necesidad de atender a
mayor cantidad de personas.
Entre estos programas se encuentran aquellos que llevaron adelante distintos organismos pblicos en la promocin de actividades
socio-productivas como nuevas formas de las polticas sociales, a travs
de microemprendimientos.

La promocin de Microemprendimientos y las Polticas Sociales

A partir de la dcada del 70, es posible identificar acciones estatales que abordan al sector informal de la economa y la falta de
empleo formal como problema, y para ello se comienza a considerar
la promocin de pequeas unidades econmicas denominadas microempresas o microemprendimientos , como alternativa adecuada.
Durante las ltimas dcadas, en Amrica Latina, se llevaron adelante diversos programas de promocin y/o apoyo a este tipo de
unidades autogestionada, a cargo de trabajadores individuales, grupos
familiares o libremente asociados, desde las organizaciones de la sociedad civil y del mbito pblico (nacional y provincial), tanto como
polticas relacionadas con el mercado laboral como sociales7. En la
Argentina, si bien el sector informal estuvo presente, a lo largo del
proceso de conformacin de la estructura econmica del periodo de
industrializacin por sustitucin de importaciones, la creciente incapacidad del sector moderno de la economa para absorber la totalidad

De este modo, la cuestin del trabajo no esta escindida de lo social, tal como se mencion anteriormente.

50

Pelotas [08]: 37 - 63, janeiro/junho 2011

de la oferta de mano de obra8, llev al diseo de polticas pblicas

vinculadas con el mundo laboral.
Los programas de promocin de microemprendimientos se convirtieron en una modalidad de refugio, para quienes no lograban
incorporarse al mercado de trabajo, a partir de la entrega de un bien
(maquinarias, insumos, etc.), de un crdito en condiciones ms beneficiosas para su tomador, de un subsidio monetario o de una prestacin
tal como capacitacin, asesoramiento o asistencia tcnica. Una breve
mirada por estos programas permite observar que: a) orientan sus acciones hacia grupos considerados en situacin de vulnerabilidad econmica
y social, tanto rurales como urbanos (pequeos productores, grupos de
aborgenes, mujeres, discapacitados, jvenes, desocupados, etc.), b) se
trata de experiencias con una cobertura limitada ya que refieren a una
zona geogrfica (provincia o regin) o a un sector de la poblacin con
determinadas caractersticas (desocupados, jvenes, etc.), c) se propicia la
asociatividad entre las personas para conformar grupos y entre estos,
junto con el vnculo con instituciones pblicas o no (municipios, universidades, instituto nacional de tecnologa agropecuaria INTA ,
diversas organizaciones de la sociedad civil, entre otros) como modo de
fortalecimiento del microemprendimiento; y d) se ofrecen capacitaciones
relacionadas con la gestin de la unidad o con la actividad que desarrolla, tales como asistencia tcnica, asesoramiento y/o seguimiento.
El anlisis conceptual e histrico de experiencias paradigmticas
de poltica social en la regin muestra hitos fundamentales en la trayectoria del vnculo entre las polticas selectivas contra la pobreza y las
polticas sociales sectoriales (SOJO, 2007, p.111), siempre condicionado
por los distintos modos de focalizacin. Los distintos programas de
promocin de las unidades productivas denominados microemprendimientos en la Argentina, claramente pueden ser observados como un
modo de paliar o mitigar la situacin de desocupacin de la poblacin,
esto hace que se ubiquen en polticas contra la pobreza pero por el propio modo de implementacin trascienden este objetivo.
Donato Monge (2003) analiza el caso de San Jos de Costa Rica, y afirma que la orientacin de la poltica social se torna cada vez
ms excluyente y focalizada, y tiende a desplazar los enfoques universaSolo por mencionar dos informaciones: Rofman y Moreno (1988) mencionan que dentro del empleo
industrial los cuenta propia pasaron del 13% en 1960, al 17% en 1970 y al 20% en 1980; en tanto los
datos del mdulo sobre informalidad laboral aplicado a la Encuesta Permanente de Hogares, realizado
por el Instituto Nacional de Estadsticas y Censo (NDEC) y el Banco Mundial, en el 2005, indican que el
45% de los trabajadores del Gran Buenos Aires son informales. Disponible en:
http://www.trabajo.gov.ar/.

51

Pensamento Plural.

listas y las respuestas de carcter integral. As, las polticas sociales

hacia el tratamiento de la pobreza se expresan de dos formas: mediante
las medidas de compensacin social y a travs de los programas relacionados con el sector social productivo, mediante las polticas denominadas socio-productivistas9 de apoyo a microempresas o microemprendimientos del sector forma/informal urbano o rural. Dicho diagnostico puede extenderse a Argentina.
La implementacin de estos programas genera miradas positivas
ya que los mismos pretenden lograr un desarrollo social y econmicamente sustentable, que permita generar empleo y mejorar la calidad de
vida de personas y familias en situacin de vulnerabilidad econmica y
social; utilizando los recursos humanos, naturales, culturales y econmicos instalados en la comunidad, en un marco de equidad y participacin social (ARROYO, 2006a; 2006b, CLEMENTE, 2005, 2006,
MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL, 2005, 2010).
Desde miradas cercanas al Banco Mundial, estos programas representan un gran desafo, tanto en trminos de su diseo como en lo que
respecta a las posibilidades de garantizar una implementacin efectiva.
Para su implementacin, estas polticas requieren la accin y gestin coordinada por parte de diversas agencias y niveles gubernamentales. En cuanto a su diseo, deben atender las demandas concretas de la poblacin
vulnerable y ofrecer oportunidades e incentivos adecuados que promuevan
y faciliten la generacin de ingresos suficientes en el mercado laboral por
parte de los beneficiarios (RINGOLD, D. y ROFMAN, 2008, p. 27). Esta
postura permite inferir que tambin se trata de programas que van hacia la
idea de insercin en el mercado laboral
Este tipo de programas tambin cosechan posiciones crticas, dado
que no pretenden crear un nuevo sector econmico intencionalmente no
capitalista ni contravenir sino ampliar el alcance social del modelo mercantil capitalista vigente (CORAGGIO, 2008, p. 42). Ello porque el
sentido de cada programa debe ser aprehendido teniendo en cuenta no
slo su justificacin, su intencionalidad declarada, sino tambin el campo
econmico, poltico, prctico, terico- de las polticas pblicas (estatales o
no estatales) en el cual se ubica. Por un lado, el discurso econmico neoliberal puede justificar ese tipo de programas en nombre del sistema de
mercado, aduciendo que vienen a subsanar fallas en nuestros mercados
(como es el caso del microcrdito), con el fin de mejorar las oportunidades

9 Es menester destacar que dentro del Plan Manos a la Obra se creo una direccin de Emprendimientos Socio-Productivos.

52

Pelotas [08]: 37 - 63, janeiro/junho 2011

de aquellos pobres excluidos que muestren capacidad para insertarse como

microempresarios (CORRAGGIO, 2008, p.41).
Abramovich define este tipo de intervenciones como sociales
del Estado, que no pueden ubicarse estrictamente dentro de las polticas sociales, ni nicamente dentro de las denominadas econmicas y
que, sin embargo, tienen rasgos que permitiran caracterizarlas como
unas y otras. Actan en el marco de la distribucin primaria del ingreso, lo cual las diferencia de las polticas sociales en sentido estricto. No
regulan relaciones directas contractuales entre el capital y el trabajo, y
por ende no son polticas laborales. Son polticas sociales dado que
tienen como objeto las condiciones de reproduccin de la vida, y son
polticas econmicas no slo porque tienen una prestacin que es
tpicamente econmica y estimulan la produccin para el mercado;
sino tambin porque, ms all de que intervienen en la regulacin de
las condiciones de venta de la fuerza de trabajo, actan modificando
las posibilidades del capital de desplegar estrategias de acumulacin
diversas. Esta definicin deja en evidencia la fuerte conexin entre
las polticas (ABRAMOVICH, 2007, p.19).
De lo dicho hasta aqu, se desprende claramente que este tipo
de intervencin es de carcter focalizado, con un objetivo social en
tanto apuntan al mismo sector en que se focalizaron las polticas
sociales neoliberales, ahora con propuestas de autoorganizacin mercantil que, a partir de una intervencin inicial subsidiada pasaran por
el filtro que plantea el mercado como capacidad de autosustentacin
financiera. Y es tambin poltico porque contribuye al objetivo de
gobernabilidad y a fortalecer la nocin de que cada uno es responsable
de su situacin econmica (CORAGGIO, 2008, p.42).
En el punto siguiente se toma el Plan Nacional de Desarrollo
Local y Economa Social: Manos a la Obra, con el fin de observar
como una poltica social focalizada pasa a determinarse como masiva.

El Plan Nacional de Desarrollo Local y

Economa Social Manos a la Obra:
Un ejemplo de focalizacin ocluida
Siguiendo a Donato Monge (2003), el desarrollo de la poltica
social y de las polticas de apoyo a los microemprendimientos en particular, parte de una concepcin de la poltica social como un mecanismo de legitimacin. El Plan Manos a la Obra fue puesto en marcha el 11 de agosto de 2003, desde el Ministerio de Desarrollo Social

53

Pensamento Plural.

con el propsito de constituir un sistema de apoyo a las iniciativas de

desarrollo socioeconmico local, a travs del apoyo a emprendimientos
productivos, comerciales, comunitarios, familiares o unipersonales
(MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL, 2004) a ser llevados
adelante fundamentalmente por personas, familias y grupos en situacin de pobreza, desocupacin y/o vulnerabilidad social (MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL, 2005, p.17). De este modo se pretende disminuir los ndices de pobreza y generar mecanismos de inclusin social, a travs del desarrollo de actividades productivas que generen ingresos en el mbito local. El mismo cuenta con varias lneas de
financiamiento para estas unidades productivas, entre ellas el Programa Herramientas x Trabajo, que se inici en Enero del 2004, destinado a beneficiarios del PJJHD10, que junto con otras acciones puede
observarse como forma de salida al plan tambin de carcter masivo.
La salida del PJJHD plantea la oportunidad de construir, a partir de
un plan de emergencia masivo, una red de proteccin social permanente para la poblacin ms vulnerable tanto en perodos de estabilidad como de crisis, con la flexibilidad necesaria para cubrir a todos
aquellos que necesiten asistencia. El gobierno nacional plante una
estrategia de reemplazo de un programa coyuntural, como el PJJHD,
por iniciativas no necesariamente vinculadas a la coyuntura econmica, tales como el Plan Familias y el Seguro de Capacitacin y Empleo
(CRUCES y ROVNER, 2008, p.116).
Se trat de la entrega de un subsidio para maquinarias, herramientas e insumos de unidades productivas. El programa se desarrolla
en sus inicios a travs de dos ministerios del mbito nacional:
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y Ministerio de Desarrollo
Social, y con financiamiento internacional.
El Plan Manos a la Obra se encuentra dentro de las polticas socio-productivas, en tanto se orienta a concebir a la poltica social a partir
de las realidades locales y regionales y el fortalecimiento de sus perfiles
productivos articulando sinergias de las organizaciones pblicas y privadas. De esta manera, el capital humano (las capacidades) y el capital social
(las condiciones para asociarse), deben complementarse con el capital
econmico, con el financiamiento de actividades productivas que generen
inclusin social (ARROYO, D. 2006a, p.19). Es decir que son estrategias
destinadas a generar capacidades para el empleo y la generacin de ingreEl Plan Jefes y Jefas de Hogares Desocupados nace en el ao 2002 y brindaba ayuda econmica
de $150 a jefes de hogar desocupados, con el fin de garantizar el derecho familiar a la inclusin social,
exigiendo la realizacin de una contraprestacin laboral o capacitacin de 20 horas semanales.
Descripcin general del programa en: www.trabajo.gov.ar

10

54

Pelotas [08]: 37 - 63, janeiro/junho 2011

sos, por parte de sectores afectados por la pobreza y que tienen pocas
posibilidades de insertarse por sus medios en el mercado de trabajo, tanto
formal como informal (CLEMENTE, 2005). De este modo pareciera leerse
que una definicin posible del plan no refiere slo al tipo de intervencin
sino a la poblacin a las que estn dirigidas.
A lo largo de los aos, el plan fue variando en sus lneas de financiamiento y en la modalidad de plasmarse en el territorio, pero
manteniendo la idea de la Economa Social como una de las estrategias
desarrolladas desde la sociedad civil para poder hacer frente a su reproduccin cotidiana. Es decir, focalizando la mirada en quienes desarrollan estrategias de supervivencia, a travs de actividades que se
engloban en lo que se denomina economa informal; y generando
como interrogante si es un modo de promover el desarrollo o asistir a
la pobreza (GOREN, 2005).
Por un lado, estas nuevas formas de polticas denominadas socioproductivas incorporan una modalidad diferente en la contraprestacin.
Se marca un viraje respecto de los lineamientos de las polticas anteriores,
ya que se trata de un plan que promueve el autoempleo de sus beneficiarios mediante la creacin de emprendimientos productivos de economa
social (SCALA, L. 2008, p.120). Pero tambin, al recibir la denominacin
de Economa social, se espera que el plan promueva lazos solidarios y de
cooperacin, de asociativismo, del capital social y de democratizacin de
los recursos, a partir de la vinculacin entre la produccin y reproduccin
del trabajo humano. Ello, dado que estas son caractersticas de esta economa con una lgica propia que se opone a la racionalidad capitalista
basada en el individualismo, la divisin entre produccin y reproduccin
de la vida, el clculo racional de los beneficios, la explotacin del trabajo
humano y la acumulacin de capital.
En cambio, desde una mirada empresarial-capitalista hay quienes promueven el fomento de los microemprendimientos, pensados
estos como una actividad del sector informal pero que, en la medida
en que estas unidades productivas logren asimilar herramientas y comportamientos adecuados (los que caracterizan a las grandes empresas
del sector formal), podrn crecer cuantitativa y cualitativamente
(MANTECA ACOSTA, 1993; MAQUES, 2003).
Cada una de estas posiciones muestra modos diferentes de considerar a este tipo de unidad productiva, pero reflejan claramente que
la modalidad de las intervenciones de los programas, refiere a la promocin del autoempleo o asistencia al desempleo y ella es siempre
selectiva. Pero es menester considerar que la selectividad siempre es

55

Pensamento Plural.

imperfecta, porque la informacin sobre los beneficiarios elegibles es

imperfecta y refiere slo a un grupo y excluye a otro, y ello puede
traducirse en mala calidad de los servicios debido a la escasez recursos
polticos en manos de los sectores pobres (SOJO, 1990, p.196).

Algunas Conclusiones
En las ltimas dcadas en Amrica Latina y en Argentina, como
consecuencia de las distintas crisis econmicas y sociales, se hizo ms
evidente la implementacin de polticas sociales destinadas a mejorar
las situaciones de pobreza, desempleo y precariedad laboral, evidenciando la fuerte articulacin entre la cuestin social, la econmica y del
trabajo. En relacin a ello, se instal con ms fuerza la promocin de
actividades socio-productivas como nuevas formas de las polticas
sociales, a travs de microemprendimientos. Estos programas estn
dirigidos a un tipo de poblacin particular, con alguna determinada
caracterstica, dejando en evidencia su focalizacin y la atencin a un
efecto de la problemtica y no a su causa. Pero el concepto de polticas
focalizadas pierde la fuerza que detentaba durante los aos 80 y 90,
afianzndose la idea de planes masivos, un ejemplo de ello es el Plan
Nacional de Desarrollo Local y Economa Social: Manos a la Obra.
Dichas formas de continuidad en las polticas sociales reflejan
algunos elementos que obligan a recordar y analizar. Por un lado, la
creacin de una serie de mecanismos vinculados con polticas sociales,
aleja a las personas de la figura del trabajador, instalndolas en la de
beneficiario y en el caso del plan analizado, homologndolo al de
emprendedor, desde las novedosas polticas socio-productivas.
Paralelamente, la necesidad de ocuparse de una poblacin, cada vez
ms importante en trminos numricos,11 obliga a la implementacin de
programas que se ocupen del desempleo, desde los aos 80 y 90, sin dejar
de lado la selectividad de los destinatarios. La debacle de los aos
2001/2002 en Argentina lleva a la generacin de modificaciones de carcter ms retrico. Desde la mirada del Ministerio de Desarrollo Social el
pasaje es de Polticas sociales con metas extremadamente focalizadas a
Polticas sociales de alcance masivo, metamorfoseando este continuo de
polticas sociales (MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL, 2010).

Segn los datos de la EPH/INDEC correspondientes al 4 trimestre del ao 2003, el 14.5% se

encuentra desempleado y el 16.30% subocupado. INDEC. En tanto para el ao 2007 segn la misma
fuente, el desempleo abierto alcanza el 9,8%, porcentaje que incluye, entre otros, a los beneficiarios de
planes de subsidios del tipo Jefes y Jefas de Hogar (ORFILA, 2007).

11

56

Pelotas [08]: 37 - 63, janeiro/junho 2011

La nueva denominacin de polticas masivas no debe alejar el anlisis respecto al origen y la vinculacin con las causas que dieron origen a
las mismas.
La masividad en las polticas sociales no debe ocultar que las
rupturas y olvidos de las polticas universalistas y compensatorias, en
los Estados de Bienestar criollos, forzaron un estilo de ocuparse de las
necesidades de los pobres que privilegiaba la fragmentacin y la exclusin, lo que produca por esta va un mayor pauperismo, mientras se
consolidaba el camino de la desarticulacin social que eclosion en los
inicios del presente siglo en Argentina (LO VUOLO, BARBEITO,
PAUTASSI y RODRGUES, 1999).
Es menester considerar que estas nuevas focalizaciones tambin llevan a la sustitucin de la ciudadana social del modelo universalista por una ciudadana precaria [que] se relaciona fundamentalmente
con dos procesos: la prdida de la centralidad del trabajo como mecanismo de integracin social y la implementacin de un nuevo patrn
de polticas sociales. El nuevo modelo de acumulacin capitalista requiere de un proceso flexible de produccin y este a su vez requiere de
una fuerza de trabajo flexible. Las reformas laborales y la flexibilizacin de la contratacin han tornado el empleo inseguro e inestable; a su
vez, las polticas basadas en presupuestos universales son sustituidas
por polticas de mnimos, para los sectores ms vulnerables. Un proceso que debilita la ciudadana social erosionando las bases de la sociedad democrtica, lo cual a su vez pone en peligro la estabilidad poltica y la cohesin social (ADELANTADO y PREZ, 2006, p.6).
Para concluir y tomando algunas determinaciones sobre las polticas sociales, si estas son una dimensin del desarrollo, es decir vinculadas
con los modos de produccin y de acumulacin, no pareciera este tipo de
planes intervenir al respecto. Por ello, cabe el interrogante sobre si este tipo
de planes pretende suprimir la pobreza o solo asistirla y silenciarla. Desde
la medicina lo masivo refiere a la dosis de un medicamento: cercana al
lmite mximo de tolerancia del organismo (Diccionario de la Real Academia Espaola). La pregunta podra ser respecto a la tolerancia del cuerpo social de este tipo de acciones y omisiones.

57

Pensamento Plural.

Referencia
ABRAMOVICH y V. y PAUTASSI, L. El enfoque de derechos y la institucionalidad de las polticas sociales. En Abramovich, V. y Pautassi, L. (comp.) La revisin
judicial de las polticas sociales. Buenos Aires: Editores del Puerto, 2009.
ABRAMOVICH, Ana. Es posible crear productores? Un anlisis de
grupos de emprendedores financiados por la tipologa 6 Actividades
Socioproductivas del componente materiales del programa jefes de
hogar. Tesis de Maestra. UNGS. Instituto del conurbano. Maestra en economa social. Buenos Aires: MIMEO, 2007.
ADELANTADO, Jos y PREZ, Roser. Dificultan las polticas sociales focalizadas el desarrollo de la democracia en Amrica Latina? Ponencia presentada
en XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y
de la Administracin Pblica. Ciudad de Guatemala, 7-10 Nov, 2006.
ADELANTADO, Jos. Por una gestin inclusiva de la poltica social. Prlogo.
En: Chiara, M. y Di Virgilio, M. (org.). Gestin de la poltica social. Conceptos y herramientas. Universidad Nacional de General Sarmiento. Buenos
Aires: Prometeo, 2009.
ANTUNES, Ricardo. Os sentidos do trabalho. Ensaio sobre a afirmao e
a negao do trabalho. So Paulo: Boitempo, 2005.
ARROYO, Daniel. La poltica social ante los nuevos desafos de las polticas
pblicas. [Online]. Centro de Documentacin en Polticas Sociales. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Documento n 36, 2006a. Disponible
en:
http://estatico.buenosaires.gov.ar/areas/des_social/documentos/documentos/3
6.pdf. Consultado el: 21/5/2011.
_____. Hacia una consolidacin de polticas de inclusin social. Cuaderno El
desarrollo Local en el eje de la Poltica Social. Secretara de Polticas
Sociales y Desarrollo Humano. Ministerio de Desarrollo Social. Cooperacin
Espaola. Buenos Aires: UNDP, 2006b.
CASTEL, Robert. Las metamorfosis de la cuestin social. Una crnica del
Salariado. Buenos Aires: Paids, 1997.
CLEMENTE, Adriana. Pobreza y Polticas socioproductivas. Consideraciones
sobre los procesos de integracin social en tiempos de crisis. Cuaderno Pol58

Pelotas [08]: 37 - 63, janeiro/junho 2011

ticas Socioproductivas para el Desarrollo Local. Ministerio de Desarrollo

Social-Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo. IIED-AL.
Buenos Aires, 2005.
_____. Polticas Socioproductivas e integracin social. Las tensiones de un
nuevo modelo de intervencin. Cuaderno El desarrollo Local en el eje de
la Poltica Social. Secretara de Polticas Sociales y Desarrollo Humano.
Ministerio de Desarrollo Social. Cooperacin Espaola. Buenos Aires: UNDP,
2006.
CORAGGIO, Jos. La sostenibilidad de los emprendimientos de la economa
social y solidaria. [Online]. Revista Otra Economa. Buenos Aires, v. II, n 3,
2 semestre/, 2008. Disponible en: www.riless.org/otraeconomia.Consultado el:
10/8/2011.
CRUCES, Guillermo y ROVNER, Helena. Los programas sociales en la opinin pblica. Resultados de la Encuesta de Percepcin de Planes Sociales en la
Argentina. En: Cruces, G.; Moreno, J.; Ringold, D.; Rofman, R. (Edit.). Los
programas sociales en Argentina hacia el Bicentenario. Buenos Aires:
Banco Mundial, 2008.
DANANI, Claudia. El alfiler en la silla: sentidos, proyectos y alternativas en el
debate de las polticas sociales y de la economa social. En: Danani, Claudia
(Comp.). Poltica social y economa social. Universidad Nacional de General Sarmiento-Fundacin OSDE. Buenos Aires: Altamira, 2004.
_____. La gestin de la poltica social: un intento de aportar a su problematizacin. En: Chiara, M y Di Virgilio, M (org.). Gestin de la poltica social.
Conceptos y herramientas. Universidad Nacional de General Sarmiento.
Buenos Aires: Prometeo, 2009.
DE LA GARZA, E. (comp.). Los retos tericos de los estudios del trabajo
en el siglo XXI. Buenos Aires: CLACSO, 1999.
Diccionario de la Real Academia Espaola. [Online]. Disponible en:
http://www.rae.es/. Consultado el: 18 y 22/7/2011.
DONATO MONGE, Elisa. Sector informal, pobreza y poltica social: los
programas de apoyo a la microempresa en el rea Metropolitana de San
Jos. Serie Instituto de Investigaciones Sociales. San Jos, Costa Rica: Editorial
de la Universidad de Costa Rica, 2003.
Fundacin CIESO. Polticas universales versus polticas focalizadas? [Online]. Delegacin Buenos Aires, 2011. Disponible en:

59

Pensamento Plural.

http://www.fundacioncieso.org.ar/testing-wp/wpcontent/uploads/Politicas
_universales_versus_ politicas_focalizadas.pdf. Consultada el: 15/7/2011.
GARRETN, Manuel. Igualdad, ciudadana y actores en las polticas sociales.
Revista de Ciencias Sociales. Iquique, n. 009, Chile: Universidad Arturo
Prat, 1999.
GORZ, Andr. Miserias del Presente, Riqueza de lo Posible. Buenos Aires:
Paids, 1998.
GOREN, Nora. Plan Nacional Manos a la Obra. Promoviendo el desarrollo
local o asistiendo a la pobreza? [Online]. Ponencia presentada en Asociacin
de Especialistas en Estudios del Trabajo (ASET), 7 Congreso Nacional
de Estudios del Trabajo. Buenos Aires, 2005. Disponible en:
http://www.aset.org.ar/congresos.php. Consultada el: 21/5/2011.
GRASSI, Estela. Procesos Poltico-culturales en torno del trabajo. Acerca de la
problematizacin de la cuestin social en la dcada de los 90 y el sentido de las
soluciones propuestas: un repaso para pensar el futuro. Revista Sociedad, n.
16. Facultad de Ciencias Sociales, UBA. Buenos Aires: Universidad de Buenos
Aires, 2000.
_____. Integracin y necesidades sociales. Reflexiones desde el punto de vista
de la igualdad. Ponencia presentada en el Tercer Congreso Argentino de
Poltica Social. Buenos Aires, 2006.
HALPERIN WEISBURD, L, et al. Polticas sociales en la Argentina. Entre
la ciudadana plena y el asistencialismo focalizado en la contencin del
pauperismo. Documento de Trabajo n 13. Centro de Estudios sobre Poblacin, Empleo y Desarrollo (CEPED). Facultad de Ciencias Econmicas. Universidad de Buenos Aires. Buenos Aires, 2008.
_____. Problemas de gnero en la Argentina del siglo XXI: feminizacin de la
pobreza e inequidad del mercado laboral. Cuadernos del CEPED, n. 11.
Centro de Estudios sobre Poblacin, Empleo y Desarrollo. Facultad de Ciencias Econmicas. Universidad de Buenos Aires. Buenos Aires, 2011.
HOPP, Malena. Trabajo e integracin social en las polticas de desarrollo
socio-productivo en la Argentina (2003-2008). Documento de jvenes
investigadores n. 25. Instituto de Investigaciones Gino Germani. Facultad de
Ciencias Sociales. Universidad de Buenos Aires. Buenos Aires, 2010.
IIGO CARRERA, Juan. El capital: razn histrica, sujeto revolucionario y conciencia. Buenos Aires: Imago Mundi, 2008.

60

Pelotas [08]: 37 - 63, janeiro/junho 2011

LISDERO, Pedro. (Cuerpos Recuperados / Cuerpos en Custodia. Una lectura

sintomal de la accin colectiva de la Coop. Junn de Salud Ltda. En: Scribano,
A. y Fgaro, C. (Comp.) Cuerpo(s), Subjetividad(es) y Conflicto(s) Hacia
una sociologa de los cuerpos y las emociones desde Latinoamrica.
Buenos Aires: CLACSO-CICCUS, 2009.
LO VUOLO, R.; BARBEITO, A., PAUTASSI, L. y RODRGUEZ, C. La pobreza de la poltica contra la pobreza. Coleccin Polticas Pblicas. Madrid. Buenos Aires. Ciepp/ Mio y Dvila Editores, 1999.
MANTECA ACOSTA, Carlos. Administracin de microemprendimientos.
Ed. Fundacin Promocin Humana a travs de su Instituto Internacional de
Formacin, Estudios y Capacitacin Social del Sur Buenos Aires: INCASUR,
1993.
MAQUES, O. D. Microemprendimientos otra alternativa. Lineamientos
macro y micro econmicos para su desarrollo. Buenos Aires: Universidad
Nacional de La Matanza, 2003.
MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL. Plan Nacional de Desarrollo
Local y Economa Social. Manos a la Obra. Cuaderno 2. Secretaria de
Polticas Sociales y Desarrollo Humano. Ministerio de Desarrollo Social.
Buenos Aires, 2005.
____. Polticas sociales del Bicentenario. Un modelo Nacional y Popular. Tomo I y II. Ministerio de Desarrollo Social. [Online]. Presidencia de la
Nacin.
Buenos
Aires.
Argentina.
Disponible
en:
http://www.desarrollosocial.gov.ar/ Consultada el: 15/7/2011.
_____. Resolucin n 1375/04. Buenos Aires. Argentina, 2004.
ORFILA, Dora. Datos sobre desempleo en Argentina. Revista Observatorio
de la Economa Latinoamericana. [Online]. N. 80, junio, 2007. Buenos
Aires. Disponible en: http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/ar/. Consultada
el: 12/7/2011.
OSLAK, Oscar y ODONNELL, Guillermo. Estado y Polticas Estatales en
Amrica Latina: Hacia una Estrategia de Investigacin. Doc. CEDES/G.
E. n. 4. Buenos Aires: CLACSO, 1976.
RAMACCIOTTI, Karina. Reflexiones en torno a cmo pensar las intervenciones sociales del Estado. Revista de Estudios Martimos y Sociales. Ao 3, n.
3, p. 193 193. Universidad Nacional de Mar del Plata. Buenos Aires: REMS,
2010.

61

Pensamento Plural.

RINGOLD, D. y ROFMAN, R. Argentina: polticas de transferencia de ingresos hacia el Bicentenario. En: Cruces, G.; Moreno, J.; Ringold,D.; Rofman, R.
(Edit.). Los programas sociales en Argentina hacia el Bicentenario. Buenos Aires: Banco Mundial, 2008.
ROFMAN, A y MORENO, G (comp.). Generacin de empleo. La
microempresa como alternativa. Buenos Aires: CEUR, 1988.
ROZENWURCEL, Guillermo y VZQUEZ, Claudia. Argentina modelo XXI:
inestabilidad macroeconmica, empobrecimiento sostenido y polticas sociales.
En: Cruces, G.; Moreno, J.; Ringold, D.; Rofman, R. (Edit.). Los programas
sociales en Argentina hacia el Bicentenario. Buenos Aires: Banco Mundial,
2008.
SCRIBANO, Adrin. Llueve sobre mojado: pobreza y expulsin social. En:
Bertolotto, M y Lastra, M. (Comps). Polticas Pblicas y Pobreza. En el
escenario post 2002. Carrera de Trabajo Social. Facultad de Ciencias Sociales.
Buenos Aires: Universidad de Buenos Aires, 2008.
SEIFFER, Tamara; VILLANOVA, Nicols. Qu son las polticas sociales?.
Peridico Cultural Piquetero El Aromo. [Online]. Buenos Aires, n. 55,
Julio/Agosto de 2010. Disponible en : http://www.razonyrevolucion.org/ryr/
index.php?option=com_content&view=article&id=1107:ique-son-las-politicassociales-&catid=104:trabajo-y-explotacion&Itemid=99.
Consultada
el:
12/2/2011.
SCALA, Lorena Mara. Plan Manos a la Obra: En busca de la inclusin social?
Revista Otra Economa. [Online]. Buenos Aires, v. II, n. 2, 2008. Disponible
en: http://www.riless.org/otraeconomia/lorena2.pdf. Consultada el: 21/6/2011.
SOJO, Ana. Naturaleza y selectividad de la poltica social. Revista CEPAL,
Santiago de Chile, n. 41, Agosto, 1990.
_____. Vulnerabilidad social, aseguramiento y diversificacin de riesgos en
Amrica Latina y el Caribe. Revista CEPAL. Santiago de Chile, n. 80, Agosto,
2003.
_____. La trayectoria del vnculo entre polticas selectivas contra la pobreza y
polticas sectoriales. Revista CEPAL, Santiago de Chile, n. 91, Abril, 2007.
SUPIOT, Alain. Introduccin a las Reflexiones sobre el Trabajo. Revista
Internacional del Trabajo, v. 115, n. 6. OIT. Asociacin Internacional de
Revistas de Derechos del Trabajo, 1996.

62

Pelotas [08]: 37 - 63, janeiro/junho 2011

TAMAYO SAEZ, Manuel. El anlisis de las polticas pblicas. En: Baos

Rafael y Carrillo, Ernesto (comp.). La nueva administracin pblica. Universidad Madrid: Alianza, 1997.
Anglica De Sena
angelicadesena@gmail.com
Artigo recebido em outubro/2010.
Aprovado em dezembro/2010.

63