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OCTUBRE 2010
POLITICAS PUBLICAS E INCLUSIN SOCIAL. FACTORES
TERRITORIALES Y GOBIERNOS LOCALES
Joan Subirats
Instituto de Gobierno y Polticas Pblicas/UAB

En este texto presentamos los aspectos esenciales del anlisis de polticas

pblicas, para luego proyectar esas referencias al tema de las polticas locales
encaminadas a la inclusin social
Las Polticas Pblicas. Administracin pblica e inters general
Toda poltica pblica apunta a la resolucin de un problema pblico reconocido
como tal en la agenda gubernamental. Representa pues la respuesta del sistema
poltico-administrativo a una situacin de la realidad social juzgada polticamente
como inaceptable.
Es necesario sealar que son los sntomas de un problema social los que
habitualmente constituyen el punto de partida de la toma de conciencia y del
debate sobre la necesidad de una poltica pblica (por ejemplo, la falta de
vivienda, la degradacin de los bosques, la delincuencia causada por la
drogodependencia, una tasa alta de desempleo, etc
No obstante, ciertos episodios de cambio social no generan necesariamente
polticas pblicas, sobre todo porque no estn articulados (lo que puede deberse
a la

no visibilidad de las consecuencias del problema, por que los temas

planteados slo sern observables a largo plazo, por la falta de voz o de

representacin poltica de los grupos afectados, entre otras posibles causas) o
porque ninguna de las alternativas de intervencin pblica es viable y goza de
consenso suficiente (por ejemplo, impactos electorales potencialmente negativos,

ausencia de instituciones poltico-administrativas disponibles para implementar

las medidas de respuesta, impotencia para realmente modificar la conducta de
algunos actores privados, etc). Por otra parte, ciertas polticas pblicas pueden
interpretarse no como una accin colectiva para tratar de resolver o aliviar un
problema social (adaptacin o anticipacin a un cambio social), sino como un
simple instrumento para el ejercicio del poder y la dominacin de un grupo social
sobre otro. Conviene pues diferenciar los elementos desecadenantes de toda
poltica pblica, as como analizar porque algunos problemas sociales no generan
respuestas en forma de poltica pblica.
Lo cierto es que el grado de intervencionismo de los poderes pblicos en las
sociedades contemporneas es mucho ms elevado de lo que ha sido. El peso de
las decisiones polticas es pues importante para la sociedad. Pero ello no significa
que el protagonismo de lo pblico sea hoy una realidad incontestada y pacfica
desde el punto de vista del debate intelectual y poltico. Se discute la legitimidad
de la intervencin pblica, desde enfoques que ponen en duda la eficacia y la
eficiencia de la labor de las instituciones pblicas. Hay quien afirma de nuevo que
la sociedad dejada a su libre interaccin resolvera de manera ms idnea lo que
en manos de los poderes pblicos acaba generando ms perjuicios que
beneficios. Otros dicen que no pueden confundirse las imperfecciones del
quehacer burocrtico con la necesidad de garantizar derechos y deberes, o -como
dicen algunas de las Constituciones que consagran las polticas de bienestar- la
necesidad de que los poderes pblicos acten para lograr superar los obstculos
que impiden que la libertad y la igualdad sean efectivas. Lo cierto es que cada
vez resulta ms difcil aludir a unos hipotticos intereses generales, que son cada
da ms el resultado de procesos de negociacin e interaccin entre actores (de
los que uno o varios son poderes pblicos) ms que el fruto racional de procesos
de legitimacin democrtica incontestados.
En efecto, no hay una visin uniforme de los intereses pblicos. Las decisiones
de las administraciones no corresponden estrictamente a criterios de racionalidad,
sino que suelen responder a criterios de compromiso. Ello se agrava an ms por
el hecho que se ha acrecentado la pluralidad vertical y horizontal de las

instituciones pblicas, y que todas ellas tienen legitimidad directa. Todos

recordamos conflictos en los que se enfrentan autoridades e instituciones
pblicas dentro de un mismo Estado, en los que poderes plenamente
democrticos y representativos se enfrentaban, discutiendo sobre el mejor
trazado de una autova, sobre la instalacin de una infraestrucra o sobre
cualquier otro aspecto concreto, adjudicndose cada uno en exclusiva la
representacin de los intereses generales. Y ello incluso ocurre cuando esos
poderes institucionales estn ocupados por dirigentes de un mismo partido
poltico.
Hemos de reconocer que los actores se movilizan segn sus preferencias e
intereses. Y que pretenden influir, condicionar, bloquear o activar las decisiones
pblicas utilizando todo tipo de recursos. En algunos casos usan medios
econmicos (publicidad, financiacin ms o menos oculta, amenazas de no
invertir o de deslocalizar...), en otros casos recursos polticos (movilizaciones,
campaas, manifestaciones, boicots...), y en otros, recursos cognitivos (informes,
dictmenes, artculos de expertos...). Todos se pueden utilizar de forma aislada o
simultneamente. Los poderes o actores pblicos usan tambin los mismos
recursos, pero adems disponen de un tipo de instrumentos que los distingue de
los dems actores. En efecto, tienen la capacidad de obligar a los dems desde
su posicin formal soberana y representativa, ya que disponen de los recursos
normativos. Sus decisiones son interpretadas como decisiones de todos, y se
puede argumentar que responden a los intereses generales, aunque lo cierto es
que son casi siempre fruto de la interaccin y negociacin entre actores, y de
compromisos. Por tanto, son representativas de aquello que coyunturalmente se
entiende como intereses generales.
En el debate pblico, lo ms importante no es quin tiene razn, ni tan solo quin
aporta el principal argumento tcnico o pretendidamente cientfico: en poltica, lo
ms importante es la capacidad de persuasin. La capacidad de definir
conceptualmente, cognitivamente, el problema a resolver. Las evidencias
cientficas son sin duda

importantes, porque de ellas es posible extraer

argumentos. Pero lo que resulta definitivo en el debate pblico de ideas y

alternativas sobre la mejor manera de resolver los asuntos o problemas

colectivos, no es tanto quin aporta o esgrime los mejores argumentos tcnicos,
sino quin es capaz de convencer de sus posiciones a la mayor parte de la gente
o de los actores. En democracia las decisiones son bsicamente el resultado del
consenso, el resultado de la construccin de mayoras que apoyen (explcita o
implcitamente) una u otra decisin. Y es esa bsqueda del consenso, esa
construccin de la mayora social la que acostumbra a guiar la actuacin de los
polticos. De ah la gran importancia de los medios de comunicacin en la
conformacin de esa opinin pblica, de esa mayora de consenso que busca el
poltico para mantener su posicin de hegemona.
Problemas y agenda
Por lo que ya hemos adelantado, desde el punto de vista del anlisis de polticas
pblicas, la definicin del problema que da lugar o desencadena la poltica es una
fase crucial. No podemos confundir el definir un problema con la simple
descripcin de una situacin que no nos gusta y que se desea cambiar. Si un
determinado pas tiene un nmero de accidentes mortales en carretera elevado
cada ao, no por ello tenemos que prejuzgar que desencadene una poltica.
Puede considerarse como un no problema, algo derivado naturalmente del uso
del automvil, y que no obliga a la accin de los poderes pblicos (tambin hasta
hace pocos aos temas como las pensiones de los ancianos o la regulacin de
las adopciones de nios no se consideraban objeto de la intervencin pblica). En
nuestra actual forma de entender la sociedad, los poderes pblicos tienen que
actuar ante los accidentes mortales de trfico, ya que normativamente se
considera la vida como algo deseable y objeto de proteccin. Pero, si nos
limitamos a sealar la distancia que existe entre lo que debera ser (cero muertos)
y lo que es (miles de muertos), ello no nos ayuda a ver bien el camino a tomar, a
definir la poltica a seguir. Una poltica necesita una definicin de problema ms
operativa, que de alguna manera indique el camino a recorrer entre la situacin
de partida no deseada, y una situacin que sin ser la ptima (el no problema) sea
claramente mejor que la originaria. Tampoco podemos simplemente sealar que
sera conveniente, desde un punto de vista sanitario o de convivencia colectiva,

que se acabara con el uso de sustancias txicas como el tabaco. La realidad nos
indica que muchos ciudadanos consideran como algo natural y propio de su
libertad de eleccin su consumo. Las polticas que se emprendan o que se
pretendan impulsar para reducir y tendencialmente eliminar ese consumo, han de
trabajar no tanto desde la perspectiva de lo deseable, como desde la perspectiva
de lo posible. El problema estriba en definir e impulsar polticas y medidas que
vayan en el sentido deseado y que congreguen el mximo consenso social
posible, ampliando los individuos y grupos sociales conscientes del problema, y
reduciendo y restringiendo la capacidad de maniobra y de alianza de los actores
que tratan de mantener el status quo.
Si seguimos con el ejemplo de los acidentes automovilsticos, la cosa se complica
cuando nos damos cuenta que cada actor implicado en esa situacin indeseada
tiene definiciones del problema distintas y contradictorias. Unos opinan que el
problema principal es el consumo de alcohol de los conductores, otros que es el
estado de las carreteras, estos que es la obsolescencia del parque
automovilstico, mientras que aquellos ven en el incumplimento del cdigo de
circulacin la causa principal... El gestor de la poltica sabe con qu recursos
cuenta, y por mucho que sepa que existen muchas causas y elementos que
confluyen en el caso, acaba por definir el problema desde las limitaciones en las
que opera, y desde la conciencia de la capacidad de influencia y presin del resto
de actores que rodean el escenario del automvil. Y ello le puede llevar a una
concepcin restringida del problema como incumplimiento del cdigo de
circulacin. As despliega radares, controles de alcoholemia, y multas de trfico,
aunque, consciente de los dems elementos que convergen en la situacin,
enva cartas a quin puede hacer algo sobre puntos negros en algunas
carreteras, o hace campaas de publicidad para sensibilizar a la poblacin.
Mientras, se sigue expendiendo alcohol en las reas de servicio de las carreteras
y autopistas, o se siguen considerando un elemento opcional de los automviles
el ABS y los airbags. En el escenario de las polticas pblicas, podramos afirmar
que lo que se acabe hacindo o decidindo no tiene que ser considerado muchas
veces como la solucin racional u ptima, sino simplemente como la definicin de
problema que ha resultado triunfante en el debate pblico entre actores y sus

definiciones de problema. Esta decisin tampoco indica un final del debate, ya

que los actores perdedores tratarn de evitar que la decisin adoptada
oficialmente se ejecute en la prctica, o harn campaa para demostrar que esa
opcin es errnea y conseguir que se revise.
Desde la perspectiva del anlisis de polticas no se considera que la lista de
problemas que la gente considera ms urgentes, o que figuran en la agenda de
los poderes pblicos, sean necesariamente los ms perentorios o graves. Se
considera que cada actor trata de impulsar sus puntos de vista, y presiona para
que un tema sea objeto de atencin (o al contrario, trata de evitar que sea
percibido como problema por la poblacin). Muchas veces se utiliza o se genera
lo que se llama en el argot del policy analysis como una ventana de oportunidad:
se aprovecha que se dan a conocer y tienen publicidad unos hechos que van en
la lnea deseada, y se presentan alternativas que pueden ser positivas para ese
actor o conjunto de actores. Puede asimismo crearse esa ventana: recordemos la
cuidadosa preparacin de la muerte en 1998 del parapljico Ramn Sampedro
por parte de los partidarios en Espaa de una regulacin inmediata de la
eutanasia, para desencadenar un debate social sobre el tema; o la reciente
concatenacin de denuncias sobre muertes, tambien en Espaa, de pacientes en
lista de espera quirrgica en hospitales pblicos. Se trata de una asociacin de
hechos que posibilita la oportunidad: a partir de ellos se plantea una nueva
posibilidad para que se adopten decisiones. Y esa oportunidad puede o no ser
aprovechada por los actores que tratan de impulsar su resolucin, mientras que
tratar de ser bloqueada por parte de quines consideran lesivos a sus intereses
una modificacin de la situacin.

La construccin de polticas
En la construccin de polticas son cruciales las ideas. La literatura reciente al
respecto habla de comunidades epistmicas. Con ese concepto se alude a un
grupo de personas o entidades que comparten una cierta percepcin sobre los

problemas pblicos y tratan de impulsar un conjunto de anlisis y propuestas para

impulsar una poltica o un cambio normativo. Las comunidades epistmicas
pretenden introducir innovacin en las decisiones polticas. Se ha dicho a veces
que en instituciones como las de la Unin Europea, que padecen cierto dficit
democrtico, las comunidades epistmicas que operan en Bruselas, logran
generar niveles de innovacin superiores a los que seran posibles en cada
estado miembro. En efecto, el entramado de actores con fuertes intereses a
escala nacional-estatal est muy consolidado y bloquea muchas veces la
situacin, impidiendo cambios significativos, y dejando margen slo para cambios
acomodaticios.
En este mbito de la iniciativa poltica, tambin se habla a menudo en la literatura
especializada de

las llamadas

coaliciones promotoras (advocacy coalitions).

Representan la unin de intereses pblicos y/o privados de carcter local,

regional, nacional o transnacional en relacin a una cierta poltica. Al margen de
que sus intereses sean muy amplios, estas coaliciones tienen que plantear
estrategias concretas y objetivos parciales. Buscan el cambio en un aspecto
especfico. Pueden utilizar mltiples mecanismos de creacin de opinin, sea a
travs de personas ya acreditadas como opinion makers (El Pais del 23 de enero
del 2000 inform que la industria tabaquera haba pagado a conocidos personajes
pblicos para se expresaran a favor de la tolerancia y contra la regulacin del
tabaco), sea mediante periodistas, campaas pblicas, manifestaciones, o
cualquier otra forma de expresin y sensibilizacin pblica, cuando no
sensibilizacin directa a los decisores.
Es evidente que en ese proceso de construccin (o bloqueo) de polticas es muy
significativa la capacidad de presin o lobby que pueden tener ciertos actores,
utilizando todo tipo de recursos para conseguir sus fines. Es interesante constatar
como operan agencias especializadas en procesos que muchas veces, con cierto
pudor, se califican de relaciones pblicas. As, se han recogido algunos casos
significativos en los que se ha logrado la autorizacin de medicinas para ciertas
enfermedades a partir de la movilizacin del entorno de los propios afectados, a
pesar de que las autoridades sanitarias eran conscientes del limitado impacto que

esos nuevos frmacos tendran en relacin con el gasto econmico que

originaran en las finanzas pblicas. No podemos pues dar por supuesto que las
prioridades con las que operan los poderes pblicos sean aquellas que
socialmente pudieran considerarse como ms urgentes, ni que la forma con que
se construyen esas polticas recoja de manera fehaciente las necesidades del
conjunto de actores implicados. La pluralidad de actores presentes en las
polticas, o la aparente capacidad de todos ellos en influir el proceso de
elaboracin de esas polticas, no nos debera hacer olvidar la clara desigualdad
de recursos con que cuentan esos actores en el escenario pblico.

Los instrumentos para la construccin de polticas

Si distinguimos entre costes y beneficios de las polticas, podramos considerar
tres grandes bloques de polticas. En primer lugar hablaramos de las polticas
regulativas, es decir aquellas que tienen costes concentrados (los que sufren, por
ejemplo, nuevas regulaciones en materia de emisiones de CO 2, y por tanto han de
gastar recursos en modificar sus sistemas de produccin) y beneficios difusos
(todos los ciudadanos que pueden respirar un poco mejor). Por otro lado
tendramos las polticas redistributivas, es decir las que tienen costes
concentrados

(los

que

deben

pagar

impuestos),

beneficios

tambin

concentrados (los que usan servicios pblicos especficos, sin tener que contribuir
proporcionalmente a su financiacin dada su precariedad econmica). Y
finalmente mencionaramos las polticas distributivas, que tienen costes difusos
(todos pagamos con nuestros impuestos un polideportivo en una poblacin), y
beneficios concentrados (los habitantes de ese municipio, que se beneficiarn de
ese polideportivo de forma privilegiada). Como podemos suponer, los polticos
acostumbran a preferir las polticas distributivas, ya que en ellas no acostumbran
a movilizarse los que se sienten afectados por las mismas (de hecho somos todos
los contribuyentes) y en cambio reciben el agradecimiento directo de los que van
a disfrutar del servicio o infraestructura.

Recientemente se alude a que la distribucin multinivel del gobierno va tendiendo

a situar a las polticas regulativas en los espacios europeos, dado que all la
lejana de los afectados de los centros decisores y la posibilidad de articular en
Bruselas a grupos minoritarios en cada pas de promotores de innovacin
normativa, acaban propiciando nuevas polticas. Las polticas redistributivas
permaneceran bsicamente en el nivel estatal, dada la fuerte estabilidad y
continidad de los actores presentes en estas polticas y la especial significacin
poltica que tienen (las polticas de bienestar por ejemplo). Mientras, las polticas
distributivas, iran encontrando ms acomodo en las instancias regionales y
locales, que muchas veces actuan como delegados de instancias superiores, va
transferencia (polticas de infraestructuras o de fondos de cohesin).
De ser cierta esta perspectiva, las polticas regulativas exigiran a los actores que
traten de impulsar su modificacin mayores dosis de articulacin transestatal,
para as articular coaliciones capaces de penetrar en el escenario europeo y en la
agenda de actuacin de los organismos comunitarios. No es extrao que cada
vez Bruselas se vaya convirtiendo en una ciudad (similar a Washington) en la que
operan ms y ms grupos de presin, lobbies y actores que tratan de hacer llegar
su voz y sus propuestas polticas a las distintas instituciones y a quines operan
en ellas. La variedad de instrumentos con los que operar se torna asimismo ms
amplia y compleja. No se trata slo de conseguir que se apruebe una norma o se
modifique una regulacin ya existente. Se puede asimismo trabajar para que se
incentive o desincentive econmicamente una actividad, o se pueden buscar
frmulas contractuales que dibujen calendarios de aplicacin con indicadores
comunes y con fondos que ayuden a modificar conductas. Todo ello dibuja un
marco con mltiples salidas y con exigencias de negociacin constante.
Por ello, se alude cada vez ms a la red como trmino con el que describir esa
realidad. Una red tendra caractersticas de interdependencia entre actores
(ninguno de ellos puede prescindir de los dems); de continuidad en su
interaccin (no se trata de una relacin aislada y coyuntural, sino que marca un
escenario comn y continuado de intercambio); y de falta de autoridad soberana
capaz de imponer su voluntad a los dems actores (al margen del estatuto pblico

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de que disponga alguno de los actores de la red, ya que ese es un recurso ms

ante los recursos asimismo significativos de los dems). Por ello, en una red se
exige capacidad de negociacin constante y capacidad de encontrar objetivos
ms o menos comunes con los que mantener la interaccin.

Las caractersticas de los sistemas latinos de formacin de polticas

No disponemos de espacio para tratar con detalle el tema, pero podemos decir
que los sistemas polticos latinos 1 a pesar de su gran heterogeneidad, comparten
algunos

elementos

comunes.

Por

un

lado,

una

tradicin

democrtica

relativamente dbil ha tendido a hacer poco visibles los escenarios de decisin

sobre polticas pblicas. Han tendido a pesar mucho los elementos tecnocrticos,
y poco la articulacin social. Por otro lado, el peso de la tradicin jurdica y de la
retrica liberal, ha tendido a presentar como contrarios a los intereses generales
las actividades de lobby, cuando en cambio este se ejerce constantemente por los
intereses ms poderosos, a travs tanto de contactos personales como de
conexiones personales y econmicas.
A medida que se consolida la democracia, las cosas van cambiando. En Espaa,
por ejemplo, se ha ido pluralizando el escenario de formacin de las polticas, y
se habla y se admite ms abiertamente la existencia de intereses, de actores, y
de campaas de opinin pblica Los movimientos sociales han ido aprendiendo
a usar las tcnicas del lobby, y ello ha redundado en escenarios mas abiertos y
plurales. La misma existencia de la Unin Europea y de casi 10.000 grupos de
inters acreditados ante la Comisin y el Parlamento Europeo, y las nuevas
regulaciones comunitarias (normativa sobre impacto ambiental, por ejemplo) han
ido abriendo el marco de decisiones pblicas en Espaa a muchos ms actores
de los que tradicionalmente actuaban en las bambalinas del poder. Situaciones
parecidas se viven en algunos pases de Amrica Latina en los que se ha ido
consolidando el proceso de democratizacin. Esta evolucin es positiva, aunque
continan existiendo mbitos (en algunas polticas ms que otras) en que la
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Nos referimos de manera genrica a los pases del Sur de Europa y de Amrica
Latina

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formacin de polticas parece basarse ms en la continuidad de la dinmica

anterior, sin que ese cambio sea an demasiado visible.
Hemos de destacar finalmente otro tema significativo. Dada las trayectorias
histricas y la ya sealada falta de tradicin democrtica, el espacio pblico, el
mbito de lo civil, es visto muchas veces, como un terreno que es ocupado por las
administraciones pblicas o el mercado, o bien es un terreno de nadie. El binomio
desresponsabilizacin

social-impotencia

institucional,

es

particularmente

peligroso en un momento en que los fenmenos conocidos de globalizacin

econmica, mercantilismo exacerbado, estructuras complejas de gobierno
multinivel, y prdida de peso de las esferas de autonoma del Estado, deberan
verse contrapesadas por una sociedad civil fuerte, es decir por una slida red de
lazos sociales, por tradiciones de responsabilidad cvica, y por pautas de
interaccin social basadas en la confianza y en autocapacidad de organizacin
social. Y en ese escenario, la capacidad de intervenir desde la esfera social en la
construccin de polticas es relativamente dbil.
Muchos pases de Amrica Latina y tambin Espaa, se encuentran en este
particularmente comprometido inicio de siglo, sin un Estado bien rodado, bien
preparado para lo que se avecina y sin una sociedad civil bien enraizada, capaz
de asumir responsabilidades y estructurar mecanismos de vigilancia y control
sobre un espacio pblico muy frgil. Es ahora cuando el handicap histrico de
instituciones pblicas usadas con fines privados y actores sociales dbiles,
dependientes y con pocos recursos autnomos, puede pasar factura de forma
grave.
Las instituciones polticas de los pases con tradiciones democrticas ms
asentadas pueden planterase el contraer

sus formas tradicionales de

intervencin social, conectando con agentes sociales dispuestos a asumir

responsabilidades,

dispuestos

generar

mecanismos

de

cogestin

partenariado. Y aquellas sociedades que disponen de mayor solidez y tradicin

asociativa, que han ido densificando su tejido civil, que han logrado acumular
mayor capital social, resultan ser las que mejor pueden responder a esos retos,

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que mejor pueden responder a las nuevas exigencias y a los nuevos problemas,
desde la fortaleza de su tejido comunitario y asociativo. Es ah donde ms se nota
y se echa a faltar, en muchos pases, la falta de tradicin, la falta de asuncin de
responsabilidades, ese dficit crnico de sociedad civil, entendido como consenso
social sobre valores civiles compartidos entre grupos sociales y entre las diversas
culturas en que se expresan.
Los procesos de modernizacin recientes han tenido sin duda efectos
importantes. Se han producido cambios muy notables en la forma de operar del
mercado, mucho ms abierto y competitivo, menos protegido, y ello ha provocado
grandes y profundas transformaciones de los aparatos productivos y del tejido
empresarial. Se ha modernizado asimismo el mbito de los poderes pblicos,
descentralizando en algunos casos el poder y hacindolo formalmente ms
accountable ante la gente. Pero ese conjunto de cambios, han afectado de
forma relativamente superficial a esa falta de responsabilidad cvica que
comentbamos, y ello tiene el peligro de convertir la construccin de polticas
pblicas en el terreno privilegiado de unos pocos.

Polticas Sociales y exclusin social

Habitualmente se relaciona el nivel de bienestar general de una sociedad con el
nivel de desigualdad que esa comunidad soporta. Y es en ese sentido que en la
poca contempornea, se fue materializando tanto la presin desde ciertos
sectores sociales e ideolgicos para enfrentarse a la desigualdad reinante, como
un notable esfuerzo por parte de los poderes pblicos para responder a esas
presiones organizando procesos redistributivos que extendieran bienestar y
redujeran las desigualdades sociales.

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En este sentido podramos afirmar que las polticas de bienestar o polticas

sociales son la expresin del poder organizado de responder de forma deliberada
(tanto poltica como administrativamente) los efectos propios de la economa de
mercado, a fin de: garantizar a individuos y familias un mnimo considerado
indispensable; reducir la inseguridad que generan ciertas contingencias
recurrentes (enfermedad, falta de trabajo, vejez,..); y asegurar el acceso universal
a ciertos servicios socia les considerados en cada momento y en cada sociedad
concreta como indispensables.
De esta forma, la existencia de polticas sociales implica el desplazamiento de
ciertas reas del conflicto social a la esfera de la accin pblica. El abanico de
polticas y programas de accin son pensadas como medio para dirimir intereses
y tratar de resolver o mitigar necesidades colectivas.
Pero, conviene entender que el bienestar y la cohesin social no dependen slo
de unas polticas sociales que interactan entre estado y mercado, o que su
impacto se limita a la mera correccin de desigualdades materiales. En primer
lugar, hemos de aceptar que el mercado no es el nico espacio generador de
desigualdades, y que tampoco es el mercado la nica esfera social ms all de
los poderes pblicos. El nivel de bienestar de una sociedad, y la propia dinmica
de actuacin de las polticas sociales, se juega de hecho en el espacio complejo
formado por las esferas pblica, mercantil, familiar y asociativa (Ver Figura 1). Las
polticas sociales, en ese escenario, pueden favorecer o no ciertos procesos de
mercantilizacin, o pueden tambin contribuir o no a desplazar al mbito del
estado actividades previamente realizadas por las familias o el tejido asociativo. Y
puede asimismo ocurrir que las actuaciones de un determinado estado de bienestar puedan operar como factor de mercantilizacin o de privatizacin familiarista o comunitaria de funciones o acciones de bienestar anteriormente absorbidas por la esfera pblica. Por otro lado, el impacto de las polticas sociales no
puede darse por establecido.

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Mercados
Mercantilizar
Desmercantilizar

Poderes

Estatalizar

POLITICAS

Familiarizar

Familias

SOCIALES
Pblicos

Desestatalizar

Desfamiliarizar

Comunitariza
r
Descomunitarizar

Asociaciones
Figura 1. Los mltiples papeles de las polticas sociales (Fuente: elab.propia)
Podramos por tanto afirmar, que las polticas sociales son de hecho, espacios de
gestin colectiva de los numerosos ejes de desigualdad de clase, de ciudadana, de gnero etc que atraviesan las distintas esferas pblica, mercantil,
asociativa, familiar que presentan las sociedades contemporneas.
En la literatura en polticas sociales y en estados de bienestar, no se ha
acostumbrado a tratar de las especificidades tipolgicas de los modelos de pases
de la Europa del Sur (Espaa, Grecia, Portugal y en parte Italia) y de los pases
de Latinoamrica. A partir de las transiciones democrticas en tales pases, y la
consolidacin de sistemas polticos democrticos, se ha ido produciendo la lenta
incorporacin de estos pases, con devidentes diferencias entre ellos, al universo
tipolgico de las polticas de bienestar. Para algunos, el modelo de estos pases

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se define sobre todo por los bajos niveles de gasto social con regmenes de
proteccin social y empleo de tipo socialcristiano.
Lo cierto es que en las dos ltimas dcadas asistimos en todo el mundo a un
significativo proceso de reestructuracin, que tiene notables dosis de complejidad
y presenta una gran multidimensionalidad y ritmos diferentes en distinas reas
geogrficas. Desde diferentes pticas se ha coincidido en caracterizar este ciclo
de reestructuracin como una fase de cambio de paradigma social, de alcance
similar al que represent la transicin del antiguo rgimen al estado liberalindustrial o de ste al estado de bienestar en pleno fordismo productivo. Lo cierto
es que la gran mayora de los parmetros socioeconmicos y culturales que
fundamentaron durante muchos aos la sociedad industrial estn quedando atrs.
Asistimos a una poca de transformaciones de fondo y a gran velocidad: los
vectores de cambio, en cualquier dimensin de la realidad, predominan sobre los
factores de estabilidad. Los instrumentos de nalisis y reflexin que hemos ido
desgranando y que apoyaron al llamado estado (fordista y keynesiano) de
bienestar resultan cada vez ms obsoletos. Repasemos muy brevemente las
dimensiones del cambio social en marcha, como requisito para sostener la
necesidad de desbordar el concepto clsico de pobreza hacia la idea compleja y
emergente de exclusin social.
Desde el punto de vista productivo, el impacto de los grandes cambios tecnolgicos ha modificado totalmente las coordenadas del industrialismo. Se han
superado las estructuras fordistas, aquellas en que grandes concentraciones de
trabajadores eran capaces de producir ingentes cantidades de productos de
consumo masivo a precios asequibles, sobre la base de una organizacin del
trabajo en cadena y a costa de una notable homogeneidad en la gama de bienes
producidos. La llamada globalizacin o mundializacin econmica, construida
sobre la base de la revolucin en los sistema de informacin, ha permitido
avanzar hacia un mercado mundial, en el que las distancias cuentan menos, y
dnde el aprovechamiento de los costes diferenciales a escala planetaria ha
desarticulado empresas y plantas de produccin. Palabras como flexibilizacin,

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adaptabilidad o movilidad han reemplazado a especializacin, estabilidad o

continuidad. La sociedad del conocimiento busca el valor diferencial, la fuente del
beneficio y de la productividad en el capital intelectual frente a las lgicas
anteriores centradas en el capital fsico y humano, pero al mismo tiempo genera
precarizacin y reduccin salarial de manera generalizada.
Incluso ms all, lo que parece estar en juego es la propia concepcin del trabajo
como elemento estructurante de la vida, de la insercin y del conjunto de
relaciones sociales. Y, en este sentido, las consecuencias ms inmediatas de esa
reconsideracin del trabajo afectan en primer lugar a lo que podramos denominar la propia calidad del trabajo disponible. Con una creciente precarizacin de
los puestos de trabajo disponibles o creados en estos ltimos aos en Europa, y
con una notable presencia de la llamada economa informal que nos acerca a
una realidad bien conocida en los pases latinoamericanos. Si en los aos 60,
slo un 10% de los puestos de trabajo en Alemania podan ser considerados
como precarios, ese porcentaje se dobl en los setenta, alcanzan- do ya en los 90
a un tercio de los trabajos realmente existentes. En Espaa, en el
2005, ms de la mitad de los empleos de los jvenes de 18 a 25 aos son precarios. Y la tendencia sigue imparable. En definitiva, el capital se nos ha hecho
global y permanentemente movilizable y movilizado, mientras el trabajo slo es
local, y cada vez es menos permanente, ms condicionado por la volatilidad del
espacio productivo.
Desde el punto de vista de la estructura social, la sociedad industrial, como ya
habamos comentado, nos haba acostumbrado, al menos en la experiencia
europea, a estructuras relativamente estables y previsibles. Hemos asistido en
poco tiempo a una acelerada transicin desde esa sociedad hacia una realidad
compleja, caracterizada por una multiplicidad de ejes cambiantes de desigualdad.
Si antes las situaciones problemticas se concentraban en sectores sociales que
disponan de mucha experiencia histrica acumulada al respecto, y que haban
ido desarrollando respuestas, ahora el riesgo podramos decir que se ha
democratizado, castigando ms severamente a los de siempre, pero golpeando
tambin a nuevas capas y personas. Aparecen, es cierto, nuevas posibilidades de

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ascenso y movilidad social que antes eran mucho ms episdicas. Encontramos

ms niveles y oportunidades de riqueza en segmentos o ncleos sociales en los
que antes slo exista continuidad de carencia. Pero hallamos sobre todo, nuevos
e inditos espacios de pobreza y de dificultad en el sobrevivir diario. Frente a la
anterior estructura social de grandes agregados y de importantes continuidades,
tenemos hoy un mosaico cada vez ms fragmentado de situaciones de pobreza,
de riqueza, de fracaso y de xito.
Desde el punto de vista de las relaciones de familia y de gnero, los cambios no
son menores. El mbito de convivencia primaria no presenta ya el mismo aspecto que tena en pocas pasadas. Los hombres trabajaban fuera del hogar, mientras las mujeres asuman sus responsabilidades reproductoras, cuidando marido,
hijos y ancianos. Las mujeres no precisaban formacin especfica, y su posicin
era de dependencia econmica y social. El escenario es hoy muy distinto. La
equi- paracin formativa entre hombres y mujeres es muy alta, y por ejemplo en
Espa- a, ya hay ms mujeres que hombres en la universidad. La incorporacin
de las mujeres al mundo laboral aumenta sin cesar, a pesar de las evidentes
discrimina- ciones que se mantienen. Pero, al lado de lo muy positivos que
resultan esos cambios para devolver a las mujeres toda su dignidad personal, lo
cierto es que los roles en el seno del hogar apenas si se han modificado. Crecen
las tensiones por la doble jornada laboral de las mujeres, se incrementan las
separaciones y aumentan tambin las familias en las que slo la mujer cuida de
los hijos. Y, con todo ello, se provocan nuevas inestabilidades sociales, nuevos
filones de exclusin, en los que la variable de gnero resulta determinante.
Ese conjunto de cambios y de profundas transformaciones en las esferas productiva, social y familiar no han encontrado a los poderes pblicos en su mejor
momento. Los retos son nuevos y difciles de abordar, y las administraciones
pblicas no tienen la agilidad para poder ofrecer respuestas adecuadas. El mercado se ha globalizado, mientras el poder poltico sigue en buena parte anclado
al territorio. Tenemos nueva economa, nueva sociedad y vieja poltica fijada
territorialmente. Y es en ese territorio donde los problemas se manifiestan diariamente. La fragmentacin institucional aumenta, perdiendo peso el estado hacia

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arriba (instituciones supraestatales), hacia abajo (procesos de descentralizacin,

devolution, etc.), y hacia los lados (con un gran incremento de los partenariados pblicos-privados, con gestin privada de servicios pblicos, y con presencia
cada vez mayor de organizaciones sin nimo de lucro presentes en el escenario
pblico). Al mismo tiempo, la lgica jerrquica que ha caracterizado siempre el
ejercicio del poder, no sirve hoy para entender los procesos de decisin pblica,
basados cada vez ms en lgicas de interdependencia, de capacidad de influencia, de poder relacional, y cada vez menos en estatuto orgnico o en ejercicio de
jerarqua formal.
En ese contexto institucional, las polticas pblicas que fueron concretando la
filosofa del estado del bienestar, se han ido volviendo poco operativas, poco
capaces de incorporar las nuevas demandas, las nuevas sensibilidades, o tienen
una posicin dbil ante nuevos problemas. Las polticas de bienestar se
construyeron desde lgicas de respuesta a demandas que se presuman
homogneas y diferen- ciadas, y se gestionaron de manera rgida y burocrtica.
Mientras hoy tenemos un escenario en el que las demandas, por las razones
apuntadas ms arriba, son cada vez ms heterogneas, llenas de multiplicidad en
su forma de presentarse, y slo pueden ser abordadas desde formas de gestin
flexibles y desburocratizadas. Y ello es an ms complicado en escenarios como
el Latinoamericano en el que las polticas sociales, como dice el experto Fernando
Filgueira, presentan un pasado corporativo, una apuesta liberal-residual y un
futuro dilemtico (www.inau.gub.uy/biblioteca/mofi.pdf)

Exclusin social
Este contexto complejo y lleno de preguntas sin respuesta es el nuevo marco en
el que se inscribe el concepto de exclusin social. Concepto que engloba a la
pobreza pero va ms all; la exclusin social se define tambin por la
imposibilidad o dificultad intensa de acceder a los mecanismos de desarrollo
personal e insercin socio-comunitaria y a los sistemas preestablecidos de

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proteccin. La existencia de sectores socialmente excluidos, en el marco de las

nuevas sociedades postindustriales es una realidad ampliamente asumida. Sin
embargo, los niveles concretos de conocimiento sobre esta realidad estn todava
hoy claramente por debajo de lo deseable. Como suele suceder en tiempos de
cambios acelerados, la dispersin de conceptos y discursos no siempre encuentra
apoyos slidos en el campo de la reflexin sosegada y del desarrollo de
instrumentos de conocimiento emprico
Hay un cierto acuerdo en la literatura acadmica y en la prctica social a destacar el potencial descriptivo y la riqueza terico-analtica de la nocin de exclusin social. Tratemos de ver cules son los componentes clave que confluyen en
el concepto. Por una lado, es evidente que la exclusin social, como realidad de
hecho, no es algo bsicamente nuevo. Puede inscribirse en la trayectoria histrica de las desigualdades sociales. Con antecedentes claros, en el marco histrico
de las sociedades contemporneas, en forma de necesidades colectivas intensas,
en otros muchos momentos y lugares (por ejemplo en los inicios de los procesos
de industrializacin y urbanizacin masiva, durante los siglos XIX y XX). Ahora
bien, la exclusin social expresa la nueva configuracin de las desigualdades en
el contexto actual de transicin hacia la sociedad del conocimiento. La cuestin
social se transforma y adquiere una nueva naturaleza en las emergentes sociedades tecnolgicas avanzadas. La exclusin social es, en buena parte, el reflejo de
esa naturaleza. Qu hay entonces de nuevo?. Muy en sntesis, las situaciones
de exclusin, en un contexto de creciente heterogeneidad, no implican slo la
reproduccin ms o menos ampliada de las desigualdades verticales del modelo
industrial. Va ms all. La exclusin implica fracturas en el tejido social, la ruptura
de ciertas coordenadas bsicas de integracin. Y, en consecuencia, la aparicin
de una nueva escisin social en trminos de dentro / fuera. Generadora, por
tanto, de un nuevo sociograma de colectivos excluidos.
Por otro lado, la exclusin es mucho ms un proceso o un conjunto de procesos que una situacin estable. Y dichos procesos presentan una geometra
variable. Es decir, no afectan slo a grupos predeterminados concretos, ms bien
al contrario, afectan de forma cambiante a personas y colectivos, a partir de las

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modificaciones que pueda sufrir la funcin de vulnerabilidad de stos a dinmicas de marginacin. La distribucin de riesgos sociales en un contexto marcado
por la erosin progresiva de los anclajes de seguridad de la modernidad industrial se vuelve mucho ms compleja y generalizada. El riesgo de ruptura familiar
en un contexto de cambio en las relaciones de gnero, el riesgo de descualificacin en un marco de cambio tecnolgico acelerado, el riesgo de precariedad e
infrasalarizacin en un contexto de cambio en la naturaleza del vnculo laboral...,
todo ello y otros muchos ejemplos, pueden trasladar hacia zonas de
vulnerabilidad a la exclusin a personas y colectivos variables, en momentos muy
diversos de su ciclo de vida. Las fronteras de la exclusin son mviles y fluidas;
los ndices de riesgo presentan extensiones sociales e intensidades personales
altamente cambiantes.
Tampoco podemos explicar la exclusin social con arreglo a una sola causa. Ni
tampoco sus desventajas vienen solas: se presenta en cambio como un fenmeno
polidrico, formado por la articulacin de un cmulo de circunstancias
desfavorables, a menudo fuertemente interrelacionadas. En el apartado siguiente
consideraremos los varios factores que anidan en las races de la exclusin. Cabe
destacar ahora su carcter complejo, formado por mltiples vertientes. La
exclusin difcilmente admite definiciones segmentadas. Una sencilla explotacin
de las estadsticas nos muestra las altsimas correlaciones entre, por ejemplo,
fracaso escolar, precariedad laboral, desproteccin social, monoparentalidad y
gnero. O bien entre barrios guetizados, infravivienda, segregacin tnica,
pobreza y sobreincidencia de enfermedades. Todo ello conduce hacia la
imposibilidad de un tratamiento unidimensional y sectorial de la exclusin social.
La marginacin, como temtica de agenda pblica, requiere abordajes integrales
en su definicin, y horizontales o transversales en sus procesos de gestin.
No podemos tampoco aceptar que la exclusin social est inscrita de forma
fatalista en el destino de ninguna sociedad. Como no lo est ningn tipo de
desigualdad o marginacin. Al contrario, la exclusin es susceptible de ser
abordada desde los valores, desde la accin colectiva, desde la prctica
institucional y desde las polticas pblicas. Ms an, en cada sociedad concreta,

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las mediaciones polticas y colectivas sobre la exclusin se convierten en uno de

sus factores explicativos clave. Por qu creemos que es importante hacer
hincapi en todo esto?. En otros momentos histricos, por ejemplo en las etapas
centrales de la sociedad industrial, el colectivo sometido a relaciones de
desigualdad y subordinacin haba adquirido subjetividad propia y, por tanto,
capacidad de autoorganizacin social y poltica. Se haba convertido en agente
portador de un modelo alternativo, con potencial de superacin de las relaciones
de desigualdad vigentes. Ello no pasa con la exclusin. Los colectivos
marginados no conforman ningn sujeto homogneo y articulado de cambio
histrico, visible, y con capacidad de superacin de la exclusin. De ah que sea
mucho ms complicado generar procesos de movilizacin y definir una praxis
superadora de la exclusin. De ah tambin que a menudo se cuestione la
posibilidad de mediaciones polticas emancipatorias sobre la exclusin. Y se
imponga con facilidad, en cambio, una cierta perspectiva cultural que lleva a
considerar la exclusin como algo inherente a las sociedades avanza- das del
siglo XXI.
En el terreno conceptual, la idea de sntesis pasara por tanto por considerar la
exclusin social como un fenmeno cambiante, relacional, insertado en el marco
de las transformaciones hacia sociedades postindustriales, y susceptible de
mediaciones polticas colectivas. Pero, qu factores generan exclusin?. Por
una lado, lo que podramos denominar la fragmentacin tridimensional de la
sociedad, provocada por la diversificacin tnica derivada de emigraciones de los
pases empobrecidos, generadora de un escenario de precarizacin mltiple
(legal, econmica, relacional y familiar); la alteracin de la pirmide de edades,
con incremento de las tasas de dependencia demogrfica, a menudo ligadas a
estados de dependencia fsica; y la pluralidad de formas de convivencia familiar
con incremento de la monoparentalidad en capas populares.
En segundo lugar, es evidente el impacto sobre el empleo de la economa
postindustrial, que genera nuevos perdedores: desempleo juvenil de nuevo tipo,
estructural y adulto de larga duracin; trabajos de baja calidad sin vertiente
formativa; y empleos de salario muy bajo y sin cobertura por convenio colectivo. Y,

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finalmente, lo que definiramos como dficit de inclusividad del estado de

bienestar. Se han ido consolidando, por una parte, fracturas de ciudadana a partir
del diseo poco inclusivo y en ocasiones del fracaso implementador de las
principales polticas clsicas de bienestar: por ejemplo, la exclusin de la
seguridad social de grupos con insuficiente vinculacin al mecanismo contributivo,
o la exclusin de sectores vulnerables al fracaso escolar en la enseanza pblica
de masas. Se ha ido incrementando, por otra parte, el carcter segregador de
ciertos mbitos de bienestar con una presencia pblica muy dbil: por ejemplo,
los mercados del suelo e inmobiliario. Este conjunto de factores no operan de
forma aislada entre s. Se interrelacionan y, a menudo, se potencian mutuamente.
De hecho, las dinmicas de exclusin social se desarrollan al calor de estas
interrelaciones.
Propuestas de nuevos abordajes en las polticas de inclusin social
Quisramos por un lado, destacar la importancia del protagonismo pblico y
social en la lucha por la inclusin social. Pensamos que en sociedades complejas
como las nuestras los resortes clave de lucha contra la exclusin deben ubi- carse
en la esfera pblica. Las polticas sociales, los programas y los servicios
impulsados desde mltiples niveles territoriales de gobierno se convierten en las
piezas fundamentales de un proyecto de sociedad cohesionada. Ahora bien, las
polticas sociales contra la exclusin deben abandonar cualquier pretensin
monopolista, profesionalista o centralizadora. Su papel como palancas hacia el
desarrollo social inclusivo ser directamente proporcional a su capacidad de tejer
slidas redes de interaccin con todo tipo de agentes comunitarios y asociativos,
en el marco de slidos procesos de deliberacin sobre modelos sociales, y bien
apegadas al territorio. Y de ah la imprtancia de una perspectiva de incorporacin
de los gobiernos locales en las polticas de inclusin social.
Las acciones pblicas contra la exclusin han ido surgiendo en el marco de los
nuevos componentes que acompaan la restructuracin de los tradicionales
modelos de bienestar. Como ya sabemos, el estado de bienestar es un espacio
donde, por medio de un abanico de polticas sociales, se trata de dirimir intereses

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y de resolver necesidades colectivas. Cabe destacar que las polticas sociales no

se agotan en la interaccin entre estado y mercado, ni su impacto se reduce a la
mera correccin de desigualdades materiales. Por otra parte, el tipo de impacto
de las polticas sociales no puede darse por establecido. Los estados de
bienestar, por medio de su oferta de regulaciones y programas, han actuado como
potentes palancas de estructuracin social: han articulado y desarticulado,
alterado, intensificado, erosionado, construido o erradicado conflictos o fracturas
y desigualdades econmicas, generacionales, tnicas o de gnero. Dicho de otro
modo, su impacto ha sido y es mucho ms complejo y multidireccional de lo que
puede parecer a simple vista.
La complejidad de factores y de dinmicas cruzadas que, como hemos visto,
plantea la exclusin social, sita muy alto el listn para combatir ese fenmeno
que amenaza la cohesin social presente y futura de nuestras sociedades.
Parece claro que no podemos aplicar las politicas de bienestar surgidas y
coherentes con las situaciones de desigualdad estable y concentrada de la
sociedad industrial a contextos muy distintos. Y ello es especialmente claro
cuando nos referimos a los pases y la realidad local Latinoamericana. No nos
parece que sea posible tampoco seguir considerando a la exclusin social como
una situacin personal, poco o nada arraigada en factores ms estructurales.
Desde esta visin, lo que se plantean son respuestas de corte paternalista,
asentadas en el imaginario tradicional: se reacciona ante la pobreza con medidas
asistenciales y paliativas. Y se hace desde una visin clsica de asistencia social.
Y esa manera de abordar la exclusin slo provoca estigmatizacin y
cronificacin.
Como ya hemos adelantado, cuando hablamos de exclusin social a principios del
siglo XXI estamos hablando de otra cosa. Y ello requiere dar un giro sustancial
tanto a las concepciones con las que se analiza el fenmeno como a las polticas
que pretendan darle respuesta. Requiere buscar las respuestas en dinmicas ms
civiles, menos dependientes de lo pblico o de organismos con planteamientos
estrictamente de caridad. Requiere armar mecanismos de respuesta de carcter
comunitario, que construyan autonoma, que reconstruyan relaciones, que recreen

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personas. Creemos que el factor esencial de la lucha contra la exclusin hoy da,
pasa por la reconquista de los propios destinos vitales por parte de las personas
o colectivos afectados por esas dinmicas o procesos de exclusin social. Lo
cual, precisa armar un proceso colectivo que faculte el acceso a cada quin a
formar parte del tejido de actores sociales, y por tanto, no se trata slo de un
camino en solitario de cada uno hacia una hipottica inclusin. No se trata slo de
estar con los otros, se trata de estar entre los otros. Devolver a cada quin el
control de su propia vida, significa devolverle sus responsabilidades, y ya que
entendemos las relaciones vitales como relaciones sociales, de cooperacin y
conflicto, esa nueva asuncin de responsabilidades no se plantea slo como un
sentirse responsable de uno mismo, sino sentirse responsable con y entre los
otros. Queremos plantear algunas formulaciones que, desde nuestro punto de
vista, pueden permitir avanzar, desde estas perspectivas, en nuevas frmulas de
lucha contra la exclu- sin, prosiguiendo as la aspiracin milenaria de mejorar la
calidad de vida y el bienestar de los individuos de cualquier sociedad. Y lo
queremos hacer teniendo una especial sensibilidad hacia la importancia de la
territorializacin de esas polticas y la influencia en ellas de los gobiernos locales.

Si la exclusin tiene un carcter estructural, las acciones pblicas, desde

lgicas polticas propias y explcitas, deben tender a ser tambin
estratgicas y tendentes a debilitar los factores que generan precariedad y
marginacin
Una de las formas habituales de encarar los fenmenos de exclusin es focalizar
las posibles salidas en la bsqueda de empleo. La insercin a travs del empleo
se ha convertido en un elemento clave, y diramos que inevitable, en la lucha
contra la exclusin. Pero, sin negar que ese es y seguir siendo un factor muy
importante en el camino para reconstruir un estatus de ciudadano completo,
hemos de recordar que si la exclusin tiene, como decamos, una dimensin
multifactorial y multidimensional, las formas de insercin han de ser plurales. Lo
decimos, porqu muchas veces se entiende a la insercin socioprofesional como

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la forma ms completa o definitiva de insercin, y se la compara con formas

sociales de insercin, que seran menos satisfactorias o ms propias de
aquellos con los que ya no se sabe que hacer. En realidad, tenemos constancia
de situaciones en las que a pesar de gozar de un empleo, no puede hablarse de
insercin social, y, asimismo, se dan muchsimos casos en los que una plena
insercin social no viene acompaada de empleo retribuido alguno, sin que ello
signifique que esa persona o personas no hagan su trabajo. Podra decirse que
el nfasis en el empleo ha conducido a modalidades de yacimientos de empleo
o a nuevas ocupaciones, que en algunas ocasiones devienen ms bien franjas de
empleo mal retribuido y precario. Por otro lado, esa misma tensin hacia el
empleo, acostumbra a plantear la empleabilidad de las personas en proceso de
exclusin, como si ello fuera una especie de condicin personal objetiva, y no se
tratara ms bien de algo a ser coproducido entre empleadores, potenciales
empleados y organismos de acompaamiento a la inclusin. La empleabilidad es
mucho ms negociacin que condicin objetiva. Recordar el carcter estructural
de la exclusin, y la necesidad de planteamientos estratgicos al respecto es
sumamente importante si no queremos caer en unidimensionalidades peligrosas
en momentos de replanteamiento general sobre que quiere decir hoy trabajo o
inclusin social.

Si la exclusin presenta una configuracin compleja, las polticas que

traten de darle respuesta deben tender a ser formuladas desde una visin
integral, y debe plantearse su puesta en prctica desde planteamientos
transversales, con formas de coordinacin flexible, y desde la mayor
proximidad territorial posible
La insercin social no puede ser entendida como el acceso de personas o
colectivos a una oferta prestablecida de prestaciones, empleos o recursos. En la
concepcin que defendemos, la inclusin se presenta como una dinmica que se
apoya en las competencias de las personas. Y que se hace adems en un contexto social y territorial determinado. La insercin se nutre de la activacin de

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relaciones sociales de los afectados y de su entorno, y tiene sentido si consigue

no slo dar salidas individuales a este o aquel, sino que sus objetivos son los de
mejorar el bienestar social de la colectividad en general. Las distintas polticas
presentes en el territorio (sanidad, educacin, desarrollo econmico, ayuda
social, transporte, cultura,...) presentan una lgica de intervencin excesivamente
sectorializada, cuando son precisamente las interacciones entre esas polticas y
sus efectos las que construyen las dinmicas sociales y econmicas en cuyo seno
se dan los procesos de exclusin e insercin, afectando a personas y colectivos.
En este sentido, podramos decir que la llamada poltica social, a la que se acostumbran a confiar las respuestas a la exclusin, tiene algo de ficcin terica, ya
que son el conjunto de los distintos aspectos vitales los que contribuyen o no a
crear y nutrir las relaciones sociales que estn en la base de las alternativas de
inclusin. Precisamente por todo ello es difcil imaginar que se puedan dar
respuestas reales y en el sentido que aqu defendemos, desde mbitos
territoriales muy amplios en los que se pierda el sentido de comunidad y de
responsabilidad colectiva. Si hablamos de flexibilidad, de integralidad, de
implicacin colectiva, de comunidad y de inteligencia emocional, deberemos
acudir al mbito local para encontrar el grado de proximidad necesario para que
todo ello sea posible. Y es precisamente en el mbito local en el que es ms
posible introducir dinmicas de colaboracin pblico-sociedad civil, que permitan
aprovechar los distintos recursos de unos y otros, y generar o potenciar los lazos
comunitarios, el llamado capital social, tan decisivo a a hora de asegurar
dinmicas de inclusin sostenibles en el tiempo y con garantas de generar
autonoma y no dependencia, aunque ello no tenga porque implicar la
difuminacin de responsabilidades de los poderes pblicos. Sobre todo cuando
sabemos que hay factores territoriales que aumentan o disminuyen las
oportunidades vitales de las personas que residen en esos espacios.
Si la exclusin conlleva un fuerte dinamismo, con entradas mltiples y
sbitas, las acciones de respuesta, las acciones pblicas deben
tender hacia procesos de prevencin, insercin y promocin, fortaleciendo
y restableciendo vnculos laborales, sociales, familiares y comunitarios

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La lucha por la inclusin tiene mucho que ver con la creacin de lazos de relacin
social. La labor de los profesionales dedicados al tema, de los poderes pblicos y
de las entidades o asociaciones que trabajan en la inclusin, ha de basarse,
pensamos, en entrar en relacin con la persona o el colectivo, ayudar a que se
reconozca, a que reconcilie con su imagen, a trabajar con las relaciones de la
persona con los dems, partiendo de los mbitos ms privados (nios,
familias,...), hasta los espacios pblicos ms cercanos (vecindario, comunidad,
barrio, ciudad) y las instituciones y entidades (escuelas, empresas, asociaciones,
poderes pblicos,...). De esta manera, la inclusin implica reconstruir su condicin
de actor social. Todo ello exige conocer los recursos del medio, para movilizarlos
y aprovecharlos. De esta manera, no slo se consigue que el proceso de inclusin
sea un proceso de reconstruccin de lazos y de relaciones, sino que sea tambin
un proceso compartido, no estrictamente profesionalizado, y que adems permita
que el entorno social, la comunidad, la esfera local, reconozca los problemas que
generan exclusin, convirtiendo el problema de unos pocos en un debate pblico
que a todos concierne. Por ello se habla de coproduccin de los procesos de
inclusin, en la que unos y otros asumen el riesgo de recrear lazos, de recuperar
vnculos, sin que sea posible, en una dinmica como la que apuntamos, anticipar
demasiado planes de accin y fijar resultados de antemano, ya que de la misma
manera que la exclusin ha sido debida a una multiplicidad de hechos y de
situaciones, tambin la inclusin deber ser objeto de una bsqueda en la accin.
Finalmente, si la lucha contra la exclusin tiene que abordarse desde
formas de hacer que habiliten y capaciten a las personas, las polticas
pblicas deben tender a incorporar procesos e instrumentos de
participacin, de activacin de roles personales y comunitarios, y de
fortalecimiento del capital humano y social en la esfera local
La inclusin no puede ser concebida como una aventura personal, en la que el
combatiente va pasando obstculos hasta llegar a un punto predeterminado por
los especialistas. Inclusin y exclusin son trminos cambiantes que se van
construyendo y reconstruyendo socialmente. Entendemos por tanto la inclusin
como un proceso de construccin colectiva no exenta de riesgos. En ese proceso

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los poderes pblicos actan ms como garantes que como gerentes. Se busca la
autonoma, no la dependencia. Se busca construir un rgimen de inclusin, y ello
quiere decir entender la inclusin como una proceso colectivo, en el que un grupo
de gente, relacionada informal y formalmente, desde posiciones pblicas y no
pblicas, tratan de conseguir un entorno de cohesin social para su comunidad.
Ello exige activar la colaboracin, generar incentivos, construir consenso. Y
aceptar los riesgos. Para todo ello, las personas y los colectivos han de tener la
opor- tunidad de participar desde el principio en el diseo y puesta en prctica de
las medidas de inclusin que les afecten. Si no les queda otra alternativa (no
pueden salir), han de poder participar (hacerse oir). Todo proceso de inclusin
es un proyecto personal y colectivo, en el que los implicados, los profesionales
encargados del acompaamiento, las instituciones implicadas en ello, y la
comunidad en la que se inserta todo ello, participan, asumen riesgos y
responsabilidades, y entienden el tema como un compromiso colectivo en el que
todos pueden ganar y todos pueden perder.
.En resumen y como hemos visto, la proximidad, la integralidad y la implicacin
social confluyen pues como criterios bsicos en la definicin de todo tipo de
respuesta contra la exclusin social, en la renovada lucha por mejorar el bienestar
ciudadano. Criterios transversales que deberan informar cualquier propuesta de
fondo, tenga sta el contenido que tenga. Deberamos insistir en la visin que el
espacio pblico y el bienestar colectivo como mbitos de corresponsabilidad entre
el conjunto de instituciones pblicas y representativas y la sociedad. Creemos que
una sociedad que cuenta con un tejido asociativo fuerte es una sociedad que
genera lazos de confianza y estos permiten avanzar en una concepcin de los
problemas pblicos (en este caso de la inclusin y del bienestar) como algo
compartido, y no nicamente de los poderes pblicos. En el caso de las polticas
de inclusin, este factor es, adems, estratgico, ya que, como hemos repetido, la
inclusin social y el bienestar colectico, requerirn abordajes desde la proximidad,
desde la integralidad de polticas y desde una lgica que permite y refuerze la
implicacin social en el proceso. Es evidente que la situacind e debilidad de los
gobiernos locales en el escenario del gobierno multinivel, no favorece
preisamente estos abordajes de proximidad, pero toda la experiencia acumulada

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avala esa perspectiva y nos lleva a proponer el reforzamiento de la esfera local al

respecto.