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El control ciudadano de las Polticas Publicas: El Consejo Local de

Salud en la Ciudad de Viedma. RIO NEGRO.


Mara Emilia Ocampo-Mirian Ruth Maldonado -Susana Patricia Lpez
emiocampo26@hotmail.com- maldonado.mirian1@gmail.com
susanalopez _30@hotmail.com
Centro Universitario Regional Zona Atlntica- Universidad Nacional Del Comahue
INTRODUCCION
En la dcada del noventa en Argentina -en sintona con otras experiencias de nuestra
regin-, se profundiz la adhesin a diagnsticos que centraban el origen de sus
problemas en el gigantismo, corrupcin e ineficiencia estatal. El recetario que
deriv de ese diagnstico descansaba en una frmula simplista pero no por ello menos
efectiva: cuanto menos estado mejor. Se inicia entonces una reduccin generalizada
del aparato estatal que no slo represent un cambio de matriz socio-econmica de
una matriz estado-cntrica se pas a otra mercado-cntrica- sino tambin una
redistribucin territorial de responsabilidades en la formulacin y ejecucin de las
polticas pblicas. (Iazzeta, Robin y otros, 2007)
En este contexto se producen reformas en al aparato administrativo estatal, que
produjeron cambios no solo en la burocracia estatal, sino tambin en la forma de
entender lo pblico y lo privado, generando desplazamientos del eje Publico estatal a
otras modalidades en la
transformaciones

relacin entre el Estado y la Sociedad Civil. Estas

implicaron

una incorporacin de los ciudadanos al proceso de

formulacin y gestin de las polticas pblicas.


La participacin ciudadana se ve reflejada en distintos escenarios, como sostiene
Gonzales Bombal (2003), las tendencias y modelos de participacin social en el sector
salud parecieron ser funcionales a las polticas de descentralizacin sanitaria
promovidas por los diferentes niveles de gobierno en la dcada del 90. Dichas polticas
impulsaron la transferencia de espacios de decisin, responsabilidades de gestin y en

menor medida recursos a unidades subnacionales y provinciales, asumiendo que los


mbitos locales contaban con mayor informacin para la toma de decisiones y se
encontraban en mejores condiciones para promover la participacin de los usuarios en
la gestin de los servicios.
En este marco, la Provincia de Rio Negro, sanciona la Ley 2570, denominada
Reformulacin Administrativa para el Subsector de salud de la Provincia de Rio
Negro. El espritu de la norma contempla la definicin de un marco global e
ideolgico, sobre la base de los principios de equidad, solidaridad y especialmente la
recuperacin del rol del Estado y su vinculacin con la Sociedad Civil. A partir de esta
normativa, se delinean estructuras participativas con poder de decisin como son los
Consejos Locales de Salud.
En los ltimos aos, organizaciones internacionales, Estados y organizaciones civiles
vienen debatiendo diferentes tpicos que hacen a los desafos de la participacin social
en el campo de la salud. Es decir, cules son las acciones que los actores sociales con
capacidad, habilidad y oportunidad para identificar problemas y necesidades y definir
prioridades y formular propuestas, estn llevando a cabo tendientes al desarrollo de la
salud
Incorporar a los ciudadanos en la formulacin y gestin de las polticas pblicas,
permite de algn modo ejercer un control sobre las mismas, esto nos lleva a poner de
relieve el concepto de responzabilizacin social o accountability social.
En este trabajo abordamos algunos enfoques tericos que dan sustento al presente
documento considerando las exigencias que plantea el contexto actual a las
organizaciones pblicas en trminos de capacidad de

respuesta a los problemas

pblicos ms relevantes y prioritarios en el campo de la salud. En este sentido, se


revisan algunos modelos e instrumentos de participacin ciudadana y control sobre la
poltica pblica, que nuevas relaciones se plantean entre el Estado y la ciudadana a
partir del surgimiento de los mismos y puntualmente que caractersticas

transformaciones tuvo este proceso en la Provincia de Ro Negro.


LA PARTICIPACIN CIUDADANA Y LOS NUEVOS MECANISMOS DE
CONTROL: EL ACCOUTABILITY SOCIAL.

La participacin ciudadana propone un nuevo paradigma a partir de las reformas


sociales centradas en la bsqueda de mayores niveles de inclusin y equidad social; esto
permite analizar un nuevo modo de entender las relaciones entre el Estado y la
ciudadana.
Si bien el concepto de participacin ciudadana es relativamente amplio y por lo tanto
admite diferentes interpretaciones, en trminos generales puede ser definido como la
intervencin de la sociedad en la esfera de lo pblico. Dicha intervencin puede darse
tanto en el mbito poltico como econmico y social (Cunill, 1991)
Por su parte

Oszlak (2007), plantea que participacin ciudadana, comunitaria o

participacin popular, son muchos nombres para designar un proceso donde actores de
la sociedad civil se movilizan, irrumpen en un escenario pblico e intentan influir
sobre las reglas y procesos de las polticas estatales.
Durante la dcada del 90, se advierte una proliferacin y diversificacin
mecanismos de participacin ciudadana

en la gestin pblica en

de los

Latinoamrica,

especialmente en los pases del Cono Sur. Chiara y Di Virgilio (2005), sealan que
esta situacin tuvo que ver con las demandas planteadas por organismos multilaterales
de crdito Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo- de aumentar la
participacin de la Organizaciones no gubernamentales y Organizaciones de la
Sociedad Civil en la ejecucin de programas y proyectos.
En nuestro pas, la llegada de la democracia permite pensar en la incorporacin de
actores de la sociedad civil en la gestin estatal, estrategia que admite que la
participacin de la sociedad civil en el entramado de las polticas estatales contribuye a
la ampliacin de la democracia. Desde esta posicin Garca Delgado y De Piero (2001)
proponen una re significacin de la articulacin entre la de las Organizaciones de la
Sociedad Civil con las polticas sociales, consideran que se debe tomar en cuenta la
necesidad de aumentar la participacin en la sociedad civil; as como superar la visin
gerencial por una perspectiva ms poltica de la intervencin de las Organizaciones de
la Sociedad en la Polticas Sociales.

En este escenario, Pereyra (2006, 2009) enuncia que en la actualidad se conciben


nuevos modos de relacionamiento que parecen dar lugar a nuevas expresiones
institucionales que comienzan a observarse junto a las formas tradicionales de gestionar
lo pblico y las relaciones con la sociedad civil. Estas manifestaciones se caracterizan
por la nocin de un paradigma emergente que sita las nuevas estrategias participativas
y que se denomina ciudadana activa1. El autor agrega que estos procesos de
modernizacin de la gestin pblica y de mejora en la calidad de servicios que impulsan
los gobiernos actuales solo parecen tener xito en la medida que logren sustentarse en
un alianza Estado-Ciudadana que permita avanzar en esta direccin.
La participacin en salud puede tener una vertiente comunitaria, pero tambin una
dimensin individual, desde esta perspectiva varios autores han tratado de elaborar una
definicin de participacin que abarque diferentes formas de interaccin con los
servicios de salud.

Por su parte, Bronfman y Gleizer (1994)

entienden a la

participacin como la incorporacin de la poblacin o de sectores de ella, en grados y


formas variables, a alguna actividad especfica relacionada con la salud.
Estos nuevos mecanismos de participacin en el sub sector

salud amplan la

concepcin de los derechos de ciudadana en esta rea. Hasta el momento los


ciudadanos eran considerados usuarios, es decir simples destinatarios de los servicios,
con poca injerencia en las decisiones sobre la calidad y la cantidad de prestaciones.
Bajo esta nueva mirada y siguiendo Javier Pereira (2009), se reconoce en los usuarios
la potestad de participar activamente en la definicin de prioridades, asignacin de
recursos, toma de decisiones y en el control social de las autoridades hospitalarias,
equipos de salud y autoridades sanitarias. Este autor distingue distintos factores que
estimulan el desarrollo de mecanismos de participacin en salud:
a) Reformas de Equidad2

1La ciudadana activa intenta generar en los ciudadanos el compromiso y la responsabilidad por los asuntos pblicos,
propiciando que se involucren en la deliberacin y la toma de decisin sobre aspectos que tienen que ver con el bien
comn.

2La bsqueda de equidad requiere de espacios de participacin para adaptar la oferta de servicios a las necesidades
especficas de los grupos de riesgos

b) Enfoque de promocin en salud3

3El enfoque de promocin requiere del involucramiento comunitario y ciudadano para la incorporacin de hbitos y
practicas saludables y el auto-cuidado

c) Polticas de descentralizacin4

4La transferencia de servicios a niveles municipales y regionales suele abrir nuevos espacios para la consulta ciudadana y
la participacin en la toma de decisiones en nivel de implementacin local de los servicios

d) Ampliacin de la nocin de derechos5

5La ampliacin de derechos de ciudadana reconoce en el ciudadano la capacidad y la necesidad de comprometerse con la
gestin pblica como herramienta de democratizacin del aparato estatal

Cabe destacar que, los factores identificados han estimulado el desarrollo de


mecanismos de participacin en el campo de la salud, como parte de las tendencias de
cambio en las polticas pblicas de la regin. Ahora bien, si nos planteamos como
interrogantes cuales

son los mecanismos o instrumentos de participacin social

posibles de ser implementados observamos que existen diferentes formas de lograrlo.


En este sentido, Pereyra (2009) afirma que, los mecanismos o instrumentos pueden
variar segn el objetivo central de la poltica. Se pueden desarrollar estrategias para
informar a la poblacin sobre la prevencin de enfermedades,

promover buenas

prcticas en el cuidado de la salud, difundir nuevos servicios o lugares de atencin,


entre otras cuestiones. Estas prcticas son pasibles de ser plasmadas en campaas de
difusin y sensibilizacin, dirigidas especialmente a los sectores alejados de los centros
de atencin en salud. Adems,

resulta de mucha utilidad la formacin de agentes

comunitarios, sanitarios y/o promotores en salud, que cumplen el rol de modificar


hbitos.
Otro mecanismo puede estar vinculado a la necesidad de las autoridades de evaluar los
servicios ofrecidos, este medio permite identificar demandas no satisfechas. Es posible
aplicar encuestas mediante entrevistas telefnicas o cuestionarios a usuarios con la
finalidad de relevar la calidad del servicio. Asimismo, algunos centros de salud
contienen buzones donde los usuarios pueden dejar sugerencias o enviarlas por correo
electrnico con la desventaja de que

solo pueden contestar o sugerir los ms

informados y adems no todos los centros estn equipados para monitorear los
comentarios y/o sugerencias recibidas.
El autor expresa que una estrategia que ha sido muy propicia para fortalecer la relacin
entre los usuarios y los equipos de salud es la conformacin de los consejos de salud
o comits de usuarios. Ambas figuras representan espacios de dilogo entre los
administradores y los usuarios del servicio (o sus representantes) con la finalidad de
diagnosticar problemas y examinar propuestas e incorporar insumos para mejorar los
servicios. Los comits de usuarios, que se implementan en los hospitales, se han
convertido en aliados de los equipos de salud permitiendo identificar problemas en la
calidad y la pertinencia y han permitido mejorar la relacin entre el equipo mdico y los
pacientes. Por su parte, los Consejos de Salud que suelen organizarse en municipios o

comunas, han posibilitado a las autoridades locales realizar diagnsticos participativos


con representantes de las organizaciones territoriales, identificando reas problemticas
de atencin y recogiendo apoyos para nuevas iniciativas y la puesta en marcha de
nuevos servicios.

La Organizacin Panamericana de Salud tambin promueve iniciativas de participacin.


En la dcada del 80 y asociada a la estrategia de atencin primaria de salud proclamada
por la Organizacin Mundial de la Salud- OMS- surge la iniciativa de los Sistemas
Locales de Salud -SILOS6-, que tienden a la atencin primaria de salud. En numerosos
lugares de nuestro pas, se los conoce como Consejo Locales de Salud, sin embargo
tienen alguna diferencia en su conformacin respecto a los Consejos Locales de Salud
que funcionan en la Provincia de Rio Negro.
Si bien los instrumentos de participacin surgieron como resultado de las reformas de
segunda generacin que promovan una modernizacin de los servicios de salud, en
base a eficiencia, gerencia y una visin del ciudadano como cliente, Javier Pereyra
(2010) interpreta que las prcticas de participacin ciudadana son visualizadas como
actividades de superacin de las ineficiencias burocrticas. Que ofrecen un espacio para
la incorporacin de las demandas de los ciudadanos permitiendo un mayor control
social sobre la gestin pblica, promoviendo el aumento de los compromisos de los
responsables de los servicios.
Ahora bien, surgen interrogantes acerca de cules son los mecanismos con los que
cuenta la ciudadana para ejercer control sobre las polticas pblicas. Cunill Grau
(2000) pone de manifiesto que el tema control est directamente relacionado al de
responsabilizacin, sin embargo, sostiene que esta terminologa produce cierta
incomodidad en la Administracin Publica, porque trata de traducir un trmino
impreciso: la accountability.; Adems, tampoco se pueden considerar como trminos
equivalentes. Esta incomodidad disminuye si se acuerda que ms all de la terminologa
lo que se pretende es relevar la necesidad de legitimar la discrecionalidad de quienes
ejercen poder en nombre de los ciudadanos. La autora en su extenso trabajo sobre
control social, refuerza la idea que los ciudadanos pueden ejercer un control directo
sobre la Administracin Publica, pero que se requiere de una cantidad de condiciones
para ser satisfechos tales efectos.

6 Son comunidades saludables dirigidas al espacio local como centro de acciones del sistema en salud; el nivel local se
refiere a municipio y/o divisin territorial menor donde se identifican los problemas, se priorizan, se planifican respuestas
y se evalan los resultados de intervenciones desde una perspectiva intersectorial y participativa (Jimnez, Mrquez,
1995).

Como sostienen otros autores, en estas ltimas dcadas se ha desarrollado con ms


fuerza una forma de control sobre la accin pblica que la ejerce la ciudadana y que se
denomina control social. En esta lnea de pensamiento Guillermo ODonnell (2007),
desarrolla muy exhaustivamente el tema de accountability horizontal y vertical; asevera
que Smulovitz y Peruzzotti7 proponen un concepto que a su criterio es muy til, un tipo
de accountability vertical pero no electoral que llaman social:
La accountability social es un mecanismo de control vertical, no electoral, de las autoridades
polticas basado en las acciones de un amplio espectro de asociaciones y movimientos ciudadanos as
como en acciones mediticas. Las acciones de estos actores tienen por objeto monitorear el
comportamiento de los funcionarios pblicos, exponer y denunciar actos ilegales de los mismos, y activar
la operacin de agencias horizontales de control [...] puede canalizarse tanto por vas institucionales y
como no institucionales. Mientras que las acciones legales o los reclamos ante los organismos de
supervisin son ejemplos de las primeras, las movilizaciones sociales y las denuncias mediticas,
orientadas usualmente a imponer sanciones simblicas, son representativas de las segundas

Estos autores tambin sealan que la accountability social puede ejercerse entre
elecciones y no depende de calendarios fijos. A diferencia de lo que sucede cuando los
actores polticos utilizan mecanismos de control verticales electorales y horizontales,
los actores que

utilizan mecanismos sociales pueden ejercer estas funciones de

vigilancia sin contar con mayoras especiales o atribuciones constitucionales para ese
control.
El surgimiento y la generalizacin de estas nuevas prcticas han sido tomadas por
algunas legislaciones que abrieron un espacio favorable a las iniciativas de control
ciudadano. Es por ello que se puede afirmar que el control por parte de la ciudadana se
convirti en una actividad importante por parte de organizaciones de la sociedad civil,
mediante distintos dispositivos.
LOS
CONSEJOS
LOCALES
DE
SALUD
CONFIGURACIONES INSTITUCIONALES DE
CONTROL CIUDADANO.

EN
RO
NEGRO:
PARTICIPACIN
Y

a) Antecedentes jurdicos

7Accountabilty social: la otra cara del control. en Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz (org.) Controlando la poltica,
ciudadanos y medios en las nuevas democracias latinoamericanas.Bs As.

La Provincia de Ro Negro en el ao 1992 sanciona la ley 2570 8 mediante la cual se


pone en vigencia un nuevo modelo de salud orientado a darle mayor importancia a la
participacin de actores sociales con capacidad, habilidad y oportunidad para identificar
problemas y necesidades, definir prioridades y formular propuestas para el conjunto de
la sociedad. De esta manera, se pone el foco en el desarrollo de diseos institucionales
con base en el fortalecimiento de espacios locales y regionales de toma de decisin, los
cuales fijan procedimientos, competencias y estructuras que facilitan u obstaculizan la
participacin de actores sociales en la gestin pblica. Segn Goodin (1996), las
instituciones promueven formas de actuar por medio de las cuales la conducta humana
es modelada y obligada a actuar de determinada forma y le concede una atencin
especial a los mecanismos a travs de los cuales, individuos y organizaciones toman
decisiones colectivas.
La Ley 2570 reformula el subsector de salud pblico provincial y establece la
conformacin y las funciones del Consejo Provincial de Salud Pblica (CSP) y de los
Consejos Zonales (CZS) y locales (CLS). Es decir que, la estructura del subsector salud
queda constituida en tres niveles. Ahora bien, en los fundamentos de la ley 2570 se
observa un espritu democratizador, all se enuncian una serie argumentos y principios
que conforman el marco ideolgico que rodea al surgimiento de la ley. Se priorizan
mecanismos de participacin y delegacin con el propsito de garantizar el logro de los
objetivos contenidos en la misma.
Por otra parte, se hace mencin expresa a que la descentralizacin supone conceder
capacidad de decisin a organismos locales y zonales representativos (los Consejos
Locales de Salud y los Consejos Zonales de Salud), delineando un modelo donde la
poltica de salud pueda definirse como un conjunto a partir de

o desde la

participacin de los diferentes grupos sociales, especialmente los usuarios del sistema y
hacia el personal poltico designad por Ejecutivo provincial. Agrega que el nivel
central, el Consejo Provincial de Salud Pblica, ser el responsable de velar por el
cumplimiento de los principios bsicos de equidad, accesibilidad, oportunidad y calidad
en la prestacin de servicios preventivos, asistenciales, de rehabilitacin, de salud
ambiental, fiscalizacin y control de efectores , capacitacin y formacin del personal,
8Reformulacin Administrativa para el sub-sector salud de la Provincia de Rio Negro

desde la perspectiva poltica, legal y tcnica. Se asume que, ello no ser una tarea
sencilla, ms aun teniendo en cuenta los condicionantes sociales e histricos que
definen el perfil de participacin y la solidaridad en nuestras comunidades y en las
organizaciones polticas y sociales, con un fuerte sesgo hacia un modelo profesional
hegemnico.
En este marco, destaca dos objetivos fundamentales: por un lado, la concertacin a
nivel poltico entre las organizaciones representativas de la comunidad rionegrina y
dentro del sector tanto con los otros subsectores como hacia el interior del subsector
pblico; y por otro, el fortalecimiento institucional de los niveles locales, zonales y
tambin del nivel central.
El modelo que propone la Ley tiene como eje central la definicin de estructuras
participativas, de alto contenido poltico como son los Consejos Zonales y Locales
otorgndoles carcter decisorio en los aspectos sanitarios locales, en el marco de la
poltica provincial para el sector. Tambin aclara que esta situacin resulta ser indita en
la Provincia hasta ese momento. Se destaca la intencin de preservar las instancias
tcnicas como son las Secretaras Tcnicas de las Zonas Sanitarias y la conduccin de
los Hospitales cuya formacin y capacitacin debe ser estimulada. Se trata de asegurar
espacios en los cuales convivan tanto lo poltico como lo tcnico respecto de las
posibles soluciones a las demandas de Salud. Con relacin a la representacin de los
gobiernos Municipales considera conveniente diferenciar el rol de coordinacin de
acciones que es competencia del ejecutivo y el d fijacin de polticas que es
competencia del legislativo municipal. Para ello, deber preverse la participacin de un
representante de cada uno de dichos poderes.
Con el propsito de otorgarle un verdadero contenido democrtico a los consejos la
normativa tambin prev la representacin directa de los usuarios del sistema a travs
de la figura de un Consejero Local de Salud elegido por el voto directo de los
ciudadanos de la localidad, en el convencimiento de que el mismo significar una
acercamiento entre la necesidad del usuario y los niveles institucionales de
planificacin y ejecucin. Es as que ese Consejero deber constituirse en un verdadero
fiscalizador de la gestin de salud dentro de cada comunidad y a la vez en un transmisor
de la peculiar problemtica del Sector. La cuestin de la salud debe abordarse como un

conjunto de heterogneo de intereses, requerimientos y posibilidades que desde los


diferentes subsectores, definen el perfil de la equidad, la calidad y la eficiencia en la
prestacin de los servicios que recibe la sociedad. En este sentido, el gobierno
provincial tiene la responsabilidad de considerar a todos efectores al momento de
evaluar los recursos disponibles, demandas y marco jurdico, especialmente en lo que a
la Obra Social Provincial (IPROSS) se refiere. En este marco la Ley establece una serie
de puntos crticos a tener en cuenta:
La efectiva ejecucin del poder de polica delegado en el Consejo Provincial de Salud
Pblica.
El afianzamiento del modelo a travs de la elaboracin de un marco legal adecuado, de
los mecanismos de articulacin entre los subsectores, sobre la base del acuerdo y
reconocimiento de la necesidad de posponer intereses sectoriales o corporativos,
asumiendo el servicio de Salud como un derecho constitucional y no como un producto
sometido a las leyes del mercado.
Los aspectos globales del sistema de financiamiento. El criterio de racionalizacin en la
ejecucin del gasto y la utilizacin de la tecnologa.La correcta identificacin de
usuarios y beneficiarios del Sistema de Seguridad Social y el control de calidad de las
prestaciones.La integracin tcnico-administrativa entre la Obra social y el Consejo
Provincial a fin de unificar criterios en cuanto a la prestacin de servicios, con el objeto
de acentuar la capacidad reguladora sobre el sistema.
Algunos de los puntos sealados, junto con la legislacin existente sobre el Fondo de
Obras Sociales hacen a la financiacin del sistema pblico con recursos genuinos. Se
propone adems la posibilidad de arancelar las prestaciones de aquellos usuarios en
condiciones de pagarlas, as como un mecanismo de redistribucin de parte de lo
facturado de cada rea Programa entre los trabajadores del subsector. Esto ltimo
apunta, por un lado, a mejorar la retribucin salarial a los mismos, como elemento de
motivacin y estimulo laboral; y por otra parte, a profundizar y hacer ms eficientes los
instrumentos de generacin de recursos genuinos del Hospital Pblico, con la intencin
de optimizar su capacidad de funcionamiento. Para ello ser indispensable contar con
decisin poltica y acompaamiento tcnico.

Un rol preponderante juega en este contexto el recurso humano, que aunque


heterogneo en su composicin rene dos rasgos comunes en cuanto a sus necesidades
de reconocimiento y estimulo. Ambas cuestiones claramente interrelacionadas entre si,
remiten a la problemtica salarial, las condiciones de trabajo, la carrera laboral y las
estrategias de formacin y capacitacin de los profesionales de la salud. Para un
desarrollo exitoso del modelo que propone esta ley resulta indispensable la
profesionalizacin de todo el personal. Por lo expuesto surge la imperiosa necesidad de
definir una poltica integral de recurso humanos que posibilite la verdadera
transformacin del sistema.
Por ltimo, en los fundamentos de la Ley se destaca la creacin de una Comisin de
seguimiento en el mbito legislativo dentro de la comisin permanente de Asuntos
Sociales, con el objeto de promover un espacio de apoyo y fortalecimiento de los
principios que rigen la creacin de este modelo, como as tambin de la necesaria
integracin y agilidad en el tratamiento de los temas, que los autores del proyecto
consideraron de suma importancia para la sociedad rionegrina en consonancia con el
espritu democratizacin, participacin y apertura de la problemtica de salud a la
opinin de todos los habitantes de la provincia.
Por su parte, El Ministerio de Asuntos Sociales 9 a travs del Consejo Provincial de
Salud Pblica, cumplir la funcin indelegable de garantizar el derecho a la salud
consagrado en el artculo 59 de la Constitucin Provincial; a travs de acciones de
planificacin, programacin, fiscalizacin, coordinacin, evaluacin y apoyo tcnico y
administrativo a los efectores del sub sector pblico, a fin de asegurar la prestacin de
servicios de prevencin, promocin, recuperacin y rehabilitacin de la salud humana,
as como las acciones sobre la salud ambiental, la capacitacin y la formacin de
recursos humanos y la investigacin, en base a los principios de accesibilidad,
oportunidad, equidad y calidad de los mismos, asegurando la atencin gratuita para las
personas que no posean cobertura social ni otros medios para afrontar el costo de las
prestaciones; cumpliendo el precepto constitucional que asegura el acceso en todo el

9Al momento de la Sancin de la Ley el rea Salud en el Organigrama del Ejecutivo Provincial estaba se
denominaba Ministerio de Asuntos Sociales, en la actualidad se llama Ministerio de Salud.

territorio provincial al uso igualitario, solidario y oportuno de los ms adecuados


mtodos y recursos de prevencin, diagnstico y teraputica.10
A partir de la Sancin de la ley 2570 en 1993, el Sistema de Salud de la Provincia se
organiza en tres niveles:
Local: Consejos locales de Salud, se encuentran en el

mbito de cada rea

Programa, los que asumirn un papel decisorio en la definicin e implementacin


de las polticas de salud locales, complementarias de las determinadas en los
niveles zonal y provincial, de las que formarn parte y de cuya ejecucin ser
responsable el Presidente del mismo.

Cumplirn un rol de rgano poltico, sus

acciones se referirn al conjunto de la problemtica sanitaria de cada localidad y


mantendrn interrelacin permanente y concertada con los niveles tcnicos de
conduccin en cada rea
Zonal: Consejos Zonales de Salud, sern los organismos polticos responsables de la
relacin entre las comunidades y los hospitales de la zona con el Consejo Provincial de
Salud Pblica
Provincial: Consejo Provincial de Salud, cumplir la funcin indelegable de garantizar
el derecho de salud consagrado en el artculo 59 de la Constitucin Provincial.
b) Los actores sociales y su capacidad para ejercer el control social.
Tomando los aportes de Matus (1987) podemos indicar que los actores sociales puede
ser definidos como motores de cambio, como productores de eventos sociales, y
protagonistas del cambio situacional. Como sujetos organizados en funcin de objetivos
comunes pueden ser pensados en tanto fuerzas sociales, como una mediacin entre
poblacin e instituciones, asumiendo un sentido de cohesin e instrumentalidad
colectiva
Como destaca Cunil Grau (1997) los actores sociales actan como ciudadanos, sobre
el marco de identidades que son bsicamente moldeadas por instituciones polticas y
procesos, algunas de las cuales pertenecen a la Esfera del Estado, mientras que otras
no

10

En los concejos locales de Salud encontramos actores sociales que provienen de la


Sociedad Civil, tal como sostienen lvarez y Maureira (2013) citando a Hintze (1996)
pueden dividirse en: corporativos, polticos, organizaciones no gubernamentales y la
denominada poblacin beneficiaria o sujetos de derecho, en tanto estn organizados,
reclamen un lugar y persigan un fin en el campo de la poltica. En general, en la
Provincia todas las reas programas tienen conformado el Consejo Local de Salud, con
diferentes experiencias y posturas de los actores, segn su grado de responsabilidad
poltico-social y la vinculacin directa que tienen con estos espacios participativos.
En la ciudad de Viedma, el Intendente y los concejales solicitaron al presidente del CLS
conformar dicho espacios11y mediante la presentacin de un Proyecto de Comunicacin,
promovieron la incorporacin de un representante del IPROSS 12 al CLS, solicitando la
modificacin de la Ley2570.
que las polticas integrales, coordinadas y complementarias

requieren que se encuentren

incluidos en el debate todos los actores que desempean papel relevante en el sistema de salud,
considerando que entre los actores se encuentran las Obras Sociales, dado que esta localidad en
calidad de centro administrativo de la Provincia, la obra social obligatoria de los empleados
municipales y Provinciales es el IPROSS. Que concurren al Hospital pblico por distintos motivos:
deficiencias de los Convenios con el Subsector privado, por el corte de prestaciones, por niveles
deficientes de calidad de servicios, etc. (ADN Rio Negro, 4/09/12; diario digital Todo Poltica,
18/10/12.;ADN Rio Negro, 4/09/12; diario digital Todo Poltica, 18/10/12)

En otros casos, le reclaman Ministerio de Salud la instalacin de un tomgrafo en el


Hospital Zatti Pudimos resolver esto en el concejo local y llevar el reclamo formal. Pedimos
informacin para saber si estaban los fondos necesarios, como as tambin la obra para la
colocacin () Esto es una cuestin fundamental porque necesitamos dar una respuesta a la
gente13.

En otro punto de la Provincia la Concejal Manso de la ciudad de Cipolletti, acompa en su


momento la decisin que se declare en estado de sesin permanente el CLS por la grave
situacin que afectaba al Hospital local, donde el problema ms grave era la falta de
medicamentos. Al respecto manifest Los proveedores habituales de insumos para el
laboratorio o medicacin compleja no estn entregando [] hay una diferencia de precios que va

11Agencia Digital de Noticias 28/06/2012


12Instituto Provincial de Seguro de Salud
13Declaraciones del Concejal Federico Daz en diario digital Lo Principal.com-08/06/2014

desde el 63% hasta un 300% de lo que se estaba pagando. Ante esta situacin el Consejo Local de
Salud decidi plantear el tema en la Direccin de Comercio Interior. (Diario Rio Negro, 9 /01/2002)

Ahora bien, la experiencia provincial indica que estos espacios de participacin ciudadana
tambin acompaan en distintas oportunidades los reclamos de los trabajadores de salud,
frente a resoluciones emanadas del nivel central. En este sentido, podemos mencionar que
en al ao 2012, el Ministerio de Salud revirti las cesantas de varios trabajadores del
Hospital de General Roca, debido a las insistentes demandas del personal con fuerte apoyo
y acompaamiento de los gremios ATE, CTA y el pedido expreso del Consejo Local de
Salud.
Por su parte,

representantes de las Juntas Vecinales en el Consejo local de Viedma

manifiestan:
tuvimos la oportunidad de recorrer todas las Juntas Vecinales de la ciudad por una rutina
impuesta por parte del presidenteescuchar las necesidades de los vecinos y a partir de los
CLS encontrar los medios que lleven solucin a las distintas problemticas [] por este
proceso se logr refaccionar varios perifricos, llevar distintas especialidades mdicas a salitas,
ampliacin de horarios de atencin al pblico lvarez, Maureira (2013)

Sobre el funcionamiento en general de los CLS en la Provincia presentamos la opinin de


la Contadora Gutirrez14, en relacin a lo que le dejaron estos espacios participativos,
durante su gestin a cargo del Ministerio de Salud:
en su gestin se incorpor a las reuniones del Consejo Provincial el Director del PROZOME
(Programa Zonal de Medicamentos) dndole la categora de un rea programa, los Consejos
Locales

como mbitos de participacin si bien funcionaron lo hicieron con diferentes

modalidades; En algunas ciudades se observaba un fuerte y comprometido trabajo con la


comunidad particularmente por la labor que cumplan las Cooperadoras de los respectivos
Hospitales, como por ejemplo Bariloche y Viedma. Por el contrario, en otras el trabajo de los
CLS era poco significativo, con un trabajo distante de la sociedad local como por ejemplo,
Cipolletti. Asimismo, Gutirrez seala que donde existan fuertes liderazgos polticos locales,
como por ejemplo en la localidad de Catriel, donde la intendenta era la representante
anteConsejo Local de Salud, la Institucin tena un rol destacado. Por otro lado agrega:
estos espacios son importantes si se da la participacin de todos los actores;el caso de Viedma

14 Entrevista realizada a la Contadora Adriana Gutirrez- Ministra de Salud en el periodo 2004 al 2007y ex
Presidenta de IPROSS

es atpico por tener una vinculacin cercana a la Administracin Central, en muchos casos
existen peticiones y reclamos de usuarios por fuera de los Consejos Locales, ya que lo hacen en
forma directa a los funcionarios del Consejo Provincial de Salud Pblica () los temas ms
discutidos tienen que ver con los Fondos de las Obras Sociales (FOS) 15, dado que se advierte
que hay una fuerte demanda de atencin en los hospitales, de beneficiarios de obras sociales
por lo cual se debe trabajar en un sistema de "recupero", para poder facturar a las obras sociales
por las prestaciones realizadas a sus afiliados. La ex funcionaria concluye diciendo: Que si
bien la ley 2570 prioriza mecanismos de participacin no siempre son utilizados, que ha pasado
un tiempo suficiente desde su implementacin y que sera conveniente proponer una
actualizacin de la norma.

CONSIDERACIONES FINALES
El propsito principal de nuestro trabajo ha sido presentar algunos enfoques tericos que
abordan la cuestin de la participacin ciudadana, sus tendencias y modelos, la
incorporacin de de los ciudadanos al proceso de formulacin y gestin de polticas
pblicas poniendo el foco en cuales son los mecanismos con que cuenta la ciudadana para
ejercer algn tipo de control social.
En este sentido, se analizaron diversas conceptualizaciones y miradas sobre el
accountability social y las limitaciones que supone este concepto en relacin a los
ciudadanos y sus estrategias de intervencin respecto de la Administracin Pblica.
Como se mencion anteriormente, el accountability social es un mecanismo de control
vertical para monitorear el comportamiento de los funcionarios pblicos y denunciar actos
ilegales. A partir de la generalizacin de estas prcticas, se convierte en una actividad
importante en trminos del ejercicio de control de la ciudadana. Entendemos que la
posibilidad de que los ciudadanos participen activamente en la elaboracin de polticas
pblicas y realicen el seguimiento y control de las mismas, resulta ser un factor
determinante en el logro de una eficiente gestin pblica, tanto en la lucha contra la
corrupcin como en el manejo transparente de los recursos.

15Esta "herramienta" posibilita el cobro a las obras sociales, cuyos fondos luego se redistribuyen en los
hospitales en forma de un "plus" no remunerativo para los empleados y compra de equipamiento. En la
prctica, esto fomenta que los mismos trabajadores estn ms alertas para la deteccin de los afiliados a obras
sociales, se critica con frecuencia y temor de que esto altere el rol de prestador universal de salud que ostentan
los hospitales pblicos

Ahora bien, tanto la participacin ciudadana y el control social como una de sus principales
manifestaciones, fortalecen las democracias modernas y agregan valor al rol preponderante
que el ciudadano desempea en cuanto a la planificacin de polticas que aspiren a mejorar
la calidad de vida de la sociedad. Por otra parte, cuando el ciudadano intervine en la
ejecucin de planes y programas y particularmente en el control de los resultados de dichas
acciones, genera mayor confianza y credibilidad en las instituciones y gobiernos de turno.
En general, observamos dificultades y obstculos para la puesta en marcha de estrategias y
espacios institucionales que contemplen el ejercicio de la participacin ciudadana, no solo
desde la perspectiva de las polticas sino tambin desde los actores, tales como: el
individualismo, la ausencia de una cultura participativa, la falta de competencia del
ciudadano comn respecto de algunas herramientas tcnicas (planificacin, presupuesto,
etc..), la falta de dialogo, y la construccin de consensos, entre otros aspectos.
Sin embargo, en la Provincia de Ro y particularmente en la ciudad de Viedma, los
Consejos Locales de salud representan experiencias que promueven la participacin de
actores sociales y democratizan el aparato estatal; Consiguen incorporar en la agenda de
reas centrales temas importantes que no hubieran alcanzado la intensidad necesaria sin la
participacin de los actores que conforman esta herramienta de participacin.
Asimismo, el contacto que se logra en este mbito sirve como instancia de informacin
directa, adems de ser un espacio donde se puede trabajar en conjunto con los funcionarios
del rea, logrando en algunos casos ejercer presin para la toma de decisiones.
Como sostiene Navarro Yez (1999) cuanto menor es la escala de [gobierno], mayores
son las posibilidades para que los ciudadanos participen directamente en las decisiones que
les afectan.
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