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Contenido y alcance de la reforma energtica1

Content and scope of the energy reform


Resumen1

Journal of Economic Literature (jel):


E62, L71, Q4, Q48
Palabras clave:
Poltica fiscal
Hidrocarburos

Analiza el funcionamiento estructural del


Manuel Aguilera
sistema energtico mexicano y sus vnculos
Francisco Javier Alejo
con el crecimiento, la estabilidad y el desaJorge Eduardo Navarrete
rrollo, as como las motivaciones que dieron
lugar a la reforma constitucional de 2013. Se
Ramn Carlos Torres
examina el impacto de la reforma en Pemex
Grupo de energa del pued
y las repercusiones de distribuir con acto(Programa Universitario
res privados que sobrelleva la apertura merEstudios de Desarrollo)
cantil, derechos y obligaciones del Estado
pued@unam.edu.mx
en la explotacin y aprovechamiento de los
hidrocarburos propiedad de la Nacin. Se
advierte que la reforma agrava la creciente
disfuncionalidad estructural, pues no ofrece salida a la concentracin extrema del sistema energtico; prioriza las actividades primarias y margina las de transformacin industrial; refuerza el sesgo exportador de crudo e importador de derivados del petrleo;
agrava la carga fiscal y la quiebra financiera latente de Pemex; y cede al mercado la
insercin del sistema energtico nacional en la transicin energtica global.

Energa

Abstract

Poltica gubernamental

The Mexican energy system is analysed looking at its links with the long-term growth,
stability and development of the countrys economy. The political, economic and financial factors behind the 2013 Constitutional amendment on energy are also examined.
Looks at the impact of the oil market opening on Pemex and the implications of sharing
with private actorsthe rights and obligations of the State in the exploitation and utilization of hydrocarbons property of the Nation. Among the main conclusions, underlines
the following: the reform worsens the growing structural dysfunction of Mexican energy
sector, aggravating its extreme concentration on fossil fuels; prioritize the primary activities and marginalizes those related to industrial hydrocarbon processing; it reinforces
already existing bias as exporter of crude oil and importer of petroleum products; it
increases the fiscal burden and the latent financial bankruptcy of Pemex, and leaves to

Keywords:
Fiscal Policy
Hidrocarbon fuels
Energy
Gobernment Policy

3
economaunam

1 El Grupo de Energa del pued, agradece a economaunam su inters de publicar una versin

editada de este captulo del Informe del pued sobre Desarrollo 2015. Agradece tambin los comentarios y sugerencias de Vctor Rodrguez y Fluvio Ruiz.

vol. 13 nm. 37, enero-abril, 2016

economaunam

vol. 13 nm. 37, enero-abril, 2016


the market the pace and modalities of inclusion of the national energy system into the
global energy transition.

Introduccin

La reforma en materia de energa, instrumentada a partir de las enmiendas constitucionales de diciembre de


2013, modifica el funcionamiento del sistema energtico nacional y sus vnculos con
el crecimiento, la estabilidad de la economa y las opciones de desarrollo. En el primer apartado se analizan las caractersticas del sistema energtico mexicano en referencia a las transformaciones que se pretende alcanzar con la reforma. A partir de
ello, se profundiza en la reforma de Petrleos Mexicanos (Pemex), el actor de mayor
importancia en el sector mexicano de energa, as como algunas de sus derivaciones
para el resto del sistema energtico nacional. Por ltimo, se analiza la distribucin
de los recursos de hidrocarburos entre la ahora empresa productiva del Estado (epe)
y los nuevos actores resultantes de la apertura en el subsector de hidrocarburos.
Se presenta una primera aproximacin a la viabilidad de alcanzar los beneficios
esperados y a otras implicaciones previsibles en las articulaciones del sector de la
energa, principalmente respecto de las finanzas pblicas y el patrimonio nacional.
Se enfatiza que una cabal comprensin de estos elementos es fundamental para
la formulacin de una poltica energtica para el desarrollo, que tome en cuenta la
nueva configuracin del sector mexicano de energa.

Caractersticas estructurales
del sistema energtico nacional

El funcionamiento del sistema energtico nacional se gest desde las


dcadas de 1970 y 1980. En ese
marco jurdico e institucional, correspondi al Estado, en exclusividad, el manejo de
las actividades centrales de los subsectores petrolero y elctrico, en general, en un
ambiente de acelerado dinamismo del sector, y en particular, de intensa expansin en
la capacidad de extraccin de hidrocarburos. As, las reservas petroleras registradas
en 1983 han sido las ms altas de la historia. A partir de ese ao y hasta la actualidad,
se registra un descenso constante. Los descubrimientos han sido insuficientes para
restituir los volmenes extrados. Al cierre de 2014 las denominadas reservas 3P
(probadas, posibles y probables) equivalieron a alrededor de la mitad del mximo de
1983: 37 404 y 72 500 millones de barriles de petrleo crudo equivalente (mmbpe)
(grfica 1).
La capacidad instalada de transformacin industrial de los hidrocarburos tambin
experiment un ensanchamiento drstico antes de 1982, que culmin en ese ao
con niveles sin precedente, cuya dimensin y perfil define, en gran parte, la situacin
actual de dicha capacidad. El Sistema Nacional de Refinacin lleg a contar en ese
ao con siete refineras y capacidad de proceso de crudo de 1.5 millones de barriles
diarios. El Sistema actual se integra por seis de esas siete refineras, con la misma
capacidad de proceso.

Grupo de energa del pued | Contenido y alcance de la reforma energtica

Grfica 1
Reservas de hidrocarburos,
1970-2014 (al final del ao
correspondiente)
(Millones de barriles de
petrleo crudo equivalente)

80 000
72 500
70 000

60 000

50 000
37 404
40 000

30 000

20 000

10 000

0
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

Fuente: elaboracin propia con informacin de Secretara de Energa: Sistema de Informacin Energtica y Petrleos Mexicanos: Anuarios Estadsticos.

El sistema energtico nacional que opera desde principios de la dcada de 1980, reviste caractersticas estructurales que facilitaron su funcionamiento por algn tiempo.
Pero ya en 2014 muestra sntomas evidentes de incapacidad para seguir operando
con el dinamismo del pasado. La reforma energtica fue la frmula imaginada por
el gobierno para responder a la creciente disfuncionalidad del sistema energtico
nacional. Entre las caractersticas de dicho sistema que resultaba necesario reformar
destacan la concentracin inflexible de las fuentes de energa primaria en los hidrocarburos; la insuficiencia dinmica de la oferta nacional de extraccin y de transformacin industrial de stos, y la extrema vulnerabilidad que ocasiona el cumplimiento
de objetivos fiscales y de exportacin de hidrocarburos, establecidos sin correspondencia con las posibilidades que ofrece la oferta de stos.

Concentracin extremada en los hidrocarburos


El patrn energtico nacional se caracteriza por una acentuada dependencia de los
hidrocarburos, de modo tal que la evolucin de la oferta y demanda de stos no
slo determina el comportamiento del sector energtico en su conjunto, sino tambin
buena parte de las transacciones externas, el mercado de divisas y, en especial, las
finanzas pblicas. La oferta primaria de energa del pas proveniente de los hidrocarburos fue 82% en 2013, cifra muy superior a la de otras fuentes de suministro energtico (vase cuadro 1).

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Cuadro 1
Oferta de energa primaria, aos seleccionados 1965-2013
(Estructura porcentual)
Total

Hidrocarburos

Carbn

Nuclear

Ao
1965

100.0

78.7

2.0

Renovable
Total

Lea

Bagazo
de caa

19.3

12.9

3.4

Geotrmica

Hidrulica

Otras
(1)

3.0

1970

100.0

79.9

2.4

17.6

10.7

3.1

3.8

1975

100.0

81.8

3.5

14.7

8.8

2.8

0.3

2.9

1980

100.0

88.6

2.3

9.1

5.3

1.9

0.3

1.7

1982

100.0

89.2

2.2

8.6

4.8

1.6

0.3

1.9

1985

100.0

88.1

2.7

9.2

4.8

1.8

0.4

2.2

1990

100.0

86.3

2.9

0.6

10.2

5.6

1.6

1.1

1.8

0.01

1995

100.0

84.3

4.0

1.8

10.0

5.3

1.7

1.1

1.9

0.02

2000

100.0

83.5

4.3

1.5

10.6

4.8

1.5

2.3

2.0

0.03

2005

100.0

80.6

9.1

1.6

8.8

3.7

1.4

2.3

1.4

0.04

2010

100.0

80.1

10.0

0.9

9.0

3.6

1.2

2.1

1.9

0.2

2013

100.0

81.8

7.7

1.7

8.8

3.5

1.7

1.8

1.4

0.3

Fuente: elaboracin propia con informacin de Secretara de Energa: Sistema de Informacin Energtica.Nota. La
suma de los parciales pudiese no coincidir con el total debido al redondeo de las cifras.
(1) Incluye: biogs, elica y solar.

El peso especfico de los hidrocarburos en la oferta de energa primaria, a pesar


del descenso observado desde 1982, en que alcanz un mximo histrico de 89%,
mantiene un nivel dominante (82%), que contrasta con el promedio mundial de 53%,
observado en 2012 y con 62% registrado por los pases de la ocde. En el caso de la
generacin de electricidad la dependencia de los hidrocarburos es anloga: 72% de
la generacin utiliza hidrocarburos como combustible, mientras el promedio mundial
en 2012 fue de 28% (cuadro 2). En dicho ao, el pas se situ en el cuarto y quinto
lugar en la generacin mundial de electricidad a base de petrleo y gas natural, respectivamente, en tanto que fue marginal su participacin en las dems fuentes de
energa, con la excepcin de la geotermia.
Cuadro 2
Generacin de electricidad por fuente de energa, aos seleccionados 1995-2014
(Estructura porcentual)

Ao

Total

Hidrocarburos

Carbn

Renovable

Nuclear

1995

100.0

60.6

10.2

23.3

5.9

2000

100.0

65.8

9.7

20.2

4.3

2005

100.0

70.5

8.5

16.1

5.0

2010

100.0

72.7

6.8

18.0

2.4

2014

100.0

71.6

6.8

17.9

3.7

Fuente: elaboracin propia con informacin de Secretara de Energa: Sistema de Informacin


Energtica. Nota 1. La suma de los parciales pudiese no coincidir con el total debido al redondeo
de las cifras. Nota 2. No incluye cogeneracin ni autoabastecimiento de energa elctrica, e incluye la energa neta entregada a la red por los Productores Externos de Energa.

Grupo de energa del pued | Contenido y alcance de la reforma energtica

Insuficiencia dinmica
de la oferta nacional de hidrocarburos
A la dependencia crnica de los hidrocarburos se suma desde principios de la dcada de 1980, una evolucin relativamente estable y rgida de la oferta nacional de los
mismos, tanto en su magnitud global como en la estructura de productos transformados que se colocan en los mercados nacional y externo. Para 1982 la extraccin
de hidrocarburos del pas equivali a cuatro y media veces el monto alcanzado en la
dcada previa. A partir de entonces, durante 33 aos, la extraccin se ha mantenido
dentro de una banda, en torno al promedio anual de 1399 millones de barriles, con
lmites no inferior a 12% ni superior a 17% de la media (grfica 2 y cuadro 3).

Grfica 2
Extraccin anual de
hidrocarburos, 1938-2015
(Millones de barriles de
petrleo crudo equivalente

1,800

1,600
Promedio anual
1,400

1,200

1,000

800

600

400

200

2013

2010

2007

2004

2001

1998

1995

1992

1989

1986

1983

1980

1977

1974

1971

1968

1965

1962

1959

1956

1953

1950

1947

1944

1941

1938

Fuente: elaboracin propia con informacin de Petrleos Mexicanos: Anuarios Estadsticos e Informes Anuales).

economaunam

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Cuadro 3

Extraccin de hidrocarburos, aos seleccionados 1938-2015


(Millones de barriles de petrleo crudo equivalente)
Ao
Total
Petrleo crudo
Gas natural (1)
1938
44
38
6
1940
51
44
7
1945
49
44
5
1950
86
72
14
1955
115
89
26
1960
174
99
75
1965
226
118
108
1970
304
157
147
1975
439
262
177
1980
1 015
709
306
1981
1 199
844
355
1982
1 372
1 003
369
1983
1 338
981
357
1984
1 325
1 024
301
1985
1 317
987
330
1986
1 283
913
370
1987
1 329
955
374
1988
1 248
945
303
1989
1 258
917
341
1990
1 268
930
338
1991
1 310
977
333
1992
1 304
974
330
1993
1 316
976
340
1994
1 320
980
340
1995
1 293
955
338
1996
1 413
1 043
370
1997
1 504
1 103
401
1998
1 490
1 121
369
1999
1 434
1 061
373
2000
1 469
1 099
369
2001
1 494
1 141
352
2002
1 508
1 160
348
2003
1 587
1 230
357
2004
1 611
1 235
376
2005
1 604
1 217
388
2006
1 618
1 188
430
2007
1 603
1 123
481
2008
1 451
1 019
432
2009
1 378
949
429
2010
1 385
941
444
2011
1 359
932
427
2012
1 353
930
423
2013
1 333
921
413
2014
1 291
887
404
Fuente: elaboracin propia con informacin de Petrleos Mexicanos: Anuarios Estadsticos e Informes Anuales. Nota. Para el periodo 1938-1988 los condensados recuperados en fase lquida se
incluyen en petrleo crudo, mientras que para el periodo 1989-2014 son incluidos en gas natural y
lquidos del gas. (1) Incluye lquidos del gas

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En los ltimos dos aos se ha vuelto ms aguda la tendencia decreciente de la produccin. Por ejemplo, con base en las cifras que report la cnh el 2 de agosto de 2015,
la extraccin de petrleo crudo y gas natural en los primeros siete meses de 2015
equivali a 91.8 y 98.7%, respectivamente, de las registradas en el mismo periodo
del ao anterior. Esta disminucin reciente se ha debido a la merma acumulada de las
reservas disponibles desde 1982, mismas que no se han restituido en la tasa requerida para soportar con nuevos descubrimientos los montos de extraccin sostenidos
desde ese ao (cuadro 4).
Cuadro 4
Produccin y restitucin integral de reservas, aos y periodos seleccionados
Periodo/Ao

Produccin

Adicin de reservas (1)

(Millones de barriles de petrleo crudo equivalente)

Tasa integral de restitucin


(puntos porcentuales)

Reservas 3P
1980-1984

6 249

32 196

515

1985-1989

6 435

1 135

18

1990-1994

6 518

3 288

50

1995-1999

7 134

2 118

30

Reservas probadas (1P)


2003

1 587

405

26

2004

1 611

365

23

2005

1 604

424

26

2006

1 618

663

41

2007

1 603

806

50

2008

1 451

1 042

72

2009

1 378

1 063

77

2010

1 385

1 188

86

2011

1 359

1 373

101

2012

1 353

1 411

104

2013

1 333

904

68

2014

1 291

870

67

Fuente: elaboracin propia con informacin de Petrleos Mexicanos: Anuarios Estadsticos, Base
de Datos Institucional e Informes Anuales. (1) Partida obtenida mediante la diferencia entre Variacin en las reservas y Produccin, incluye descubrimientos, delimitaciones, desarrollos y revisiones.

Durante los ltimos tres quinquenios del siglo pasado, la tasa integral de restitucin de
reservas totales petroleras fue sistemticamente inferior a 100% (18, 50 y 30%, como se
aprecia en el cuadro 4). En 1999 se modificaron los criterios de definicin y desagregacin en probadas, probables y posibles, y a partir de 2002 dichos criterios se apegan a lo
establecido por la Securities and Exchange Commission (Comisin de Valores y Bolsas)
de Estados Unidos, especialmente en lo que hace a las reservas probadas, de mayor incidencia en la toma de decisiones. La tasa anual de restitucin de estas ltimas, en promedio 62% en el periodo 2003-2014, tambin result inferior a 100%, con la excepcin
de 2011 y 2012, nicos aos en Pemex rebas ligeramente el objetivo de restitucin. La

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estabilidad en los volmenes de extraccin durante varias dcadas, fincada en el aprovechamiento de la riqueza petrolera previamente acumulada y la insuficiente reposicin
de la misma, se constituy en un patrn de comportamiento que se extendi tambin a
la refinacin de petrleo y a otras actividades del sector de hidrocarburos.
Cuadro 5
Produccin de petrolferos, 1982-2015 (Miles de barriles diarios)
Ao

10

Total

Gas
licuado

Gasolina

Querosenos

Diesel

Combustleo

Otros

1982

1 237

151

348

76

231

350

82

1983

1 248

155

355

67

224

350

98

1984

1 326

155

363

66

233

375

134

1985

1 381

167

366

65

246

398

140

1986

1 353

183

371

61

243

405

89

1987

1 403

193

379

72

232

425

103

1988

1 403

207

385

72

206

421

113

1989

1 460

218

394

68

234

427

119

1990

1 465

243

402

66

256

426

73

1991

1 494

250

398

71

276

417

82

1992

1 495

244

383

76

278

421

92

1993

1 551

254

417

84

267

419

110

1994

1 596

267

430

85

284

420

110

1995

1 530

257

423

77

255

417

103

1996

1 510

249

417

69

270

418

89

1997

1 453

215

388

59

275

426

88

1998

1 525

225

412

59

290

446

93

1999

1 485

232

406

59

272

428

89

2000

1 450

229

393

56

265

423

84

2001

1 473

233

390

57

282

436

75

2002

1 481

236

399

57

267

450

73

2003

1 556

246

446

60

308

397

100

2004

1 588

254

468

62

325

368

112

2005

1 555

247

456

63

318

351

120

2006

1 546

241

457

65

328

325

130

2007

1 512

226

456

66

334

301

128

2008

1 491

209

452

64

344

289

134

2009

1 525

209

472

57

337

316

134

2010

1 416

212

425

52

290

322

116

2011

1 379

209

401

56

274

307

131

2012

1 405

204

418

57

300

273

153

2013

1 457

206

437

61

313

269

170

2014

1 385

205

422

53

287

259

159

531

77

163

21

115

89

67

2015
(Al mes
de mayo)

Fuente: elaboracin propia con informacin de Secretara de Energa: Sistema de Informacin Energtica.

Grupo de energa del pued | Contenido y alcance de la reforma energtica


En el perodo 1982-2014 la produccin de petrolferos promedi anualmente 1459
miles de barriles diarios (mbd), con una variabilidad de no ms, ni menos, de 8% respecto de la media (cuadro 5). Algo similar sucedi con el gas, aunque en un margen
menos estrecho.
Tradicionalmente ha existido un desacoplamiento entre el tipo de crudo que puede ser refinado de manera eficiente por las refineras en operacin no reconfiguradas
(Salamanca, Tula y Salina Cruz) y el que mayormente se extrae en el pas. Al anunciar
la aprobacin por el Departamento de Comercio de Estados Unidos de la exportacin
a Mxico de hasta 100 mbd de crudos ligeros y condensados, Pemex seal que
el pas produce mayormente crudo pesado, en tanto [esas] refineras estn configuradas para procesar crudo ligero, situacin que afecta su rendimiento industrial
y produce altos remanentes de combustleo pesado, de difcil colocacin en los
mercados. Al introducir estos insumos importados en la mezcla para refinacin la
empresa espera que se eleve el rendimiento de gasolinas y disel, al tiempo que se
abate el residuo de combustleo.2
La situacin de la petroqumica fue distinta a diferencia de lo ocurrido en la produccin de petrolferos. Se caracteriz por un rpido crecimiento desde principios
de la dcada de 1980, que culmin en el ltimo lustro del siglo pasado con los volmenes de produccin ms altos registrados en la historia del pas. Ulteriormente se
observ un franco retroceso, que an contina y que la regres a los niveles de produccin de principios de la dcada de 1980. A partir de las disposiciones adoptadas
en 1996 la produccin petroqumica ha disminuido constantemente hasta situarse en
2014 en 59% del nivel alcanzado en 1995 (cuadro 6).
La oferta de energa de otras fuentes, como la nuclear y diversas renovables, pese
a su dinamismo, especialmente el de estas ltimas en aos recientes, no ha modificado la configuracin determinada por la dependencia y estabilidad prevaleciente en la
oferta nacional de hidrocarburos. Las energas renovables siguen constituyendo opciones de escasa cobertura nacional, en contraste con el desarrollo que se advierte
en otras partes del mundo y con indicadores reveladores de su potencial en el pas.
La capacidad para restituir reservas y ampliar y consolidar la base productiva en
el sector de hidrocarburos al ritmo requerido por el mercado interno ha sido rgida
debido a la acentuada tendencia a la baja de las inversiones, que slo registraron una
tarda e insuficiente recuperacin en aos recientes. El monto total de inversiones a
precios constantes realizado en 1989 equivali a slo 22% del observado en 1982;
recuper aqul nivel hasta 2008 y a partir de esta fecha observ un persistente aumento: en 2014 fue mayor en 48% (grfica 3).

11

Pemex, El intercambio de crudo ligero de Estados Unidos con Mxico mejorar la produccin
de disel y gasolina en el pas, boletn nacional 79, 14 de agosto de 2015 (http://www.pemex.
com/ saladeprensa/boletines_nacionales/Paginas/2015-079-nacional.aspx).

economaunam

vol. 13 nm. 37, enero-abril, 2016


Cuadro 6
Produccin de petroqumicos, 1990-2015 (Miles de toneladas)
Total

Derivados
del metano

Derivados
del etano

Aromticos
y derivados

1990

17 592

6 402

3 116

2 088

524

5 462

1991

18 012

6 634

2 967

2 081

598

5 733

1992

19 121

6 525

3 377

2 039

622

6 558

1993

17 776

5 258

3 087

1 792

535

7 105

1994

19 142

5 996

3 048

1 932

602

7 563

1995

19 271

5 945

3 140

1 914

720

7 553

1996

18 371

6 068

3 087

1 811

705

6 701

1997

15 980

5 205

3 089

1 504

608

5 574

1998

14 656

4 549

2 955

1 402

453

5 297

1999

12 823

3 153

2 696

1 235

307

5 432

2000

11 501

2 358

2 636

667

471

5 369

2001

10 377

1 869

2 408

642

337

5 120

2002

9 880

1 747

2 309

670

392

4 763

2003

10 298

1 419

2 218

795

461

5 406

2004

10 731

1 678

2 073

1 222

509

5 249

2005

10 603

1 268

2 440

1 187

462

5 246

2006

10 961

1 436

2 748

1 089

349

5 339

2007

11 757

1 883

2 526

1 338

392

5 619

2008

11 973

2 224

2 450

1 354

338

5 607

2009

11 956

1 992

2 489

1 233

451

5 791

2010

13 192

2 305

2 635

1 525

453

6 274

2011

12 384

2 321

2 538

1 285

418

5 822

2012

10 694

2 486

2 563

189

484

4 973

2013

11 478

2 475

2 292

1 088

462

5 161

2014

11 319

2 374

1 897

1 214

526

5 307

4 590

889

816

509

216

2 161

Ao

2015
(Ene-mayo)

Propileno y
derivados

Otros

Fuente: elaboracin propia con informacin de Secretara de Energa: Sistema de Informacin Energtica.

En lo que se refiere al destino de la inversin, la prelacin prioritaria y tradicional ha


sido desde 1982 acelerar o evitar la cada en la extraccin de petrleo, con el criterio
de maximizar en lo inmediato los ingresos fiscales, ms que armonizar ese objetivo
con los de exploracin y transformacin primaria de los hidrocarburos extrados del
subsuelo (cuadro 7).

12

Grupo de energa del pued | Contenido y alcance de la reforma energtica

Grfica 3
Inversiones en el sector de
hidrocarburos, 1979-2015
(Millones de pesos
constantes de 2012)

400,000

350,000
288,238
300,000
249,165
250,000

200,000

150,000

100,000

50,000
52,418

2015
(Estimada por Pemex)

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

1979

Fuente: elaboracin propia con informacin de Petrleos Mexicanos: Anuarios Estadsticos, Memorias de Labores, Relacin con Inversionistas.

Lo anterior contribuye a explicar que se haya mantenido relativamente estable la


extraccin, sin reponer al mismo tiempo las reservas y sin consolidar y ampliar la
capacidad de refinacin, de proceso de gas y de infraestructura para el transporte,
almacenamiento y distribucin de hidrocarburos.

Vulnerabilidad y tendencia estructural


al desequilibrio externo y de finanzas pblicas
La relativa rigidez de la oferta nacional de energa contrasta con la presin y los requerimientos crecientes de la demanda de hidrocarburos para el mercado interno,
que han sido moderados pero sostenidos y acumulados. El consumo nacional de
petrolferos y gas natural registr, en promedio, tasas de crecimiento anual de 1.2
y 3.3% entre 1989 y 2014. Estos aumentos, ante la relativa inflexibilidad de la produccin nacional, han dado lugar a un creciente contenido importado, que en 2015
alcanz niveles significativos: petrolferos 39.3% y gas natural 16.4% (cuadro 8).

13

economaunam

vol. 13 nm. 37, enero-abril, 2016


Cuadro 7
Inversiones de petrleos mexicanos en produccin primaria y transformacin industrial,
1991-2013 (Millones de pesos corrientes)
Ao

Extraccin y
exploracin

Total

Transformacin
industrial (1)

1991

9 038

5 181

3 857

1992

9 059

5 274

3 785

1993

8 468

5 208

3 260

1994

10 009

5 658

4 351

1995

15 841

9 656

6 184

1996

23 545

16 748

6 797

1997

33 678

24 216

9 462

1998

50 010

37 663

12 347

1999

52 382

41 080

11 302

2000

71 725

44 654

27 071

2001

62 938

53 446

9 492

2002

80 759

63 000

17 759

2003

113 687

88 380

25 307

2004

122 863

113 332

9 531

2005

126 988

112 863

14 125

2006

150 397

130 071

20 326

2007

170 111

148 761

21 349

2008

201 740

178 104

23 635

2009

251 882

226 802

25 080

2010

268 599

239 409

29 191

2011

267 261

235 942

31 319

2012

311 993

274 745

37 247

2013

328 572

287 663

40 909

Fuente: elaboracin propia con informacin de Petrleos Mexicanos: Anuarios Estadsticos.


(1) Incluye Corporativo de Pemex.
Cuadro 8
Contenido importado de petrolferos y gas natural, aos seleccionados 1979-2015
(Puntos porcentuales)
Ao

14

Petrolferos

Gas natural

1979

2.8

N/D

1980

1.3

N/D

1985

4.1

N/D

1990

7.4

1.2

1995

9.0

4.4

2000

21.3

4.7

2005

19.6

9.1

2010

33.9

7.1

2014

35.1

17.2

2015 (Al mes de junio)

39.3

16.4

Fuent: elaboracin propia con informacin de Secretara de Energa: Sistema de Informacin Energtica y Petrleos Mexicanos: Anuarios Estadsticos. N/D: No disponible.

Grupo de energa del pued | Contenido y alcance de la reforma energtica


De este modo, la brecha creciente entre oferta y demanda se ha cubierto mediante
importaciones que menguaron paulatinamente lo que fue el tradicional supervit de
la balanza comercial petrolera. Por primera vez en ms de tres dcadas, dicho excedente se torn en dficit de ms de 2 mil millones de dlares en los primeros cinco
meses de 2015, equivalente a casi la tercera parte de los ingresos obtenidos por la
exportacin de petrleo crudo en ese perodo (cuadro 9).
Cuadro 9
Saldo de la balanza comercial petrolera, aos seleccionados 1990-2015 (Millones de dlares)
Ao
1990

Total

Petrleo crudo

8 977

8 900

Gas natural
-31

Petrolferos

Petroqumicos

-36

144

1995

5 985

7 420

-96

-562

-777

2000

8 151

14 553

-381

-3 486

-2 535

2005

15 495

28 329

-2 650

-5 257

-4 928

2010

11 482

35 919

-2 132

-14 830

-7 474

2014

1 097

35 855

-5 201

-20 537

-9 021

-2 673

8 554

-1 519

-6 765

-2 943

2015
(Al mes de
mayo)

Fuente: elaboracin propia con informacin de Petroleos Mexicanos: Memorias de Labores y Grupo de Trabajo de Estadsticas de Comercio Exterior, integrado por Banco de Mxico, Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, Servicio de Administracin Tributaria y Secretara de Economa.
Nota: La suma de los parciales puede no coincidir con el total debido al redondeo de las cifras.

En lo que alude a la demanda externa, la restriccin productiva en la extraccin ha


limitado la posibilidad de insertarse con flexibilidad en los mercados del exterior y ha
dado lugar a la disminucin de la participacin de Mxico en el mercado mundial de
petrleo crudo desde principios de la dcada de 1980. Como tomador de precios
internacionales de petrleo crudo, el pas no aprovecha la posibilidad de ajustar las
exportaciones a las circunstancias fluctuantes de la demanda externa y las cotizaciones internacionales. Por ejemplo, el auge de las cotizaciones observado desde
mediados de la dcada anterior hasta 2014 coincide con la disminucin y no con el
aumento de los volmenes exportados, como en todo caso hubiera sido deseable
ante la ventaja de precios ms elevados (cuadro 10 y grfica 4). En adicin, el crudo
mexicano destinado a la exportacin se mantiene desde 1982 relativamente constante respecto a la extraccin, entre 47 y 57%, sin variar la proporcin ante los cambios
en los precios internacionales (grfica 5).

15

economaunam

vol. 13 nm. 37, enero-abril, 2016


Cuadro 10
Precio y volumen de exportacin de petrleo crudo, aos seleccionados 1982-2015
Precio promedio anual (2)
(Dlar por barril)

Ao

Volumen de exportacin anual


(Millones de barriles)

1982

28.8

552

1985

25.4

532

1990

18.8

466

1995

15.7

476

2000

24.6

603

2005

42.8

663

2010

72.3

496

2014

86.6

417

2015 (1)

49.2

425

Fuente: elaboracin propia con informacin de Instituto Nacional de Estadstica y Geografa: Banco de Informacin Econmica. (1) Precio promedio al primer semestre y volumen mensual promedio al primer semestre anualizado. (2) Mezcla.

Grfica 4
ndices de precios
y de volumen de exportacin de petrleo crudo,
1982-2015
(Ao base 1982,
puntos porcentuales)

ndice de precios

ndice de volumen

400

350

300

250

200

150

100

50

2014

2015 (Estimado)

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

Fuente: elaboracin propia con informacin de Instituto Nacional de Estadstica y Geografa: Banco
de Informacin Econmica.

16

En suma, las seales de las demandas interna y de exportacin no se reflejan en


el comportamiento de la produccin nacional de hidrocarburos, al menos hasta los
aos recientes en que la estabilidad de la produccin se ha tornado difcil de sostener. En lo internacional, la relacin de exportaciones a reservas de Mxico es una
de las ms altas. Con cifras de 2014, se encuentra que en ese ao Mxico export
alrededor de 8% de sus reservas, en tanto que otros pases exportadores destinaron
al exterior proporciones inferiores o muy inferiores. Por ejemplo, Kazajstn (1.6%),

Grupo de energa del pued | Contenido y alcance de la reforma energtica


Nigeria (1.8%), Ecuador (2.4%), Argelia (3.5%), Brasil (5.5%) Malasia (6%) y Angola
(7.1%). A la reduccin ya sealada de las reservas mexicanas no sigui una moderacin de las exportaciones, en funcin de la seguridad energtica de la nacin.3

Grfica 5
Extraccin de petrleo
crudo para mercado
interno y externo,
1982-2014
(Estructura porcentual)

Exportacin

Consumo interno

100%
90%
80%
70%

1997
57%

60%
50%

2009

40%

47%
30%
20%
10%

Fuente: elaboracin propia con informacin de Instituto Nacional de Estadstica y Geografa: Banco
de Informacin Econmica y Petrleos Mexicanos: Anuarios Estadsticos e Informes Anuales

El auge en la expansin petrolera durante las dcadas de 1970 y 1980 influy de


manera determinante en el comportamiento y configuracin de las finanzas pblicas
del pas. Parte importante de la recaudacin fiscal proviene de derechos y aprovechamientos por el uso de los recursos naturales propiedad de la Nacin. Desde entonces
las aportaciones impositivas de los contribuyentes fueron parcialmente sustituidas
por la captacin de estos recursos. El sistema fiscal mexicano qued condicionado a
esta importante fuente de ingresos. La recaudacin fiscal proveniente de la actividad
petrolera ha sido determinante en los ingresos presupuestales del gobierno federal.
Promedia ms de 30% en las ltimas dcadas, dentro de un rango de entre 19 y 50%
anual. En el primer semestre de 2015 se redujo a 18%. Como proporcin del pib, la
recaudacin petrolera promedi 7 puntos (cuadro 11). Las cifras de ingresos petroleros excluyen la recaudacin del iva y ieps asociados a la actividad petrolera y las
coberturas de riesgos por baja de precio del crudo.

17

3 opec Annual Statistical Bulletin 2015 (http://www.opec.org/opec_web/static_files_project/media

/downloads/publications/ASB2015.pdf).

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1988

1989

1987

1986

1985

1984

1983

1982

0%

economaunam

vol. 13 nm. 37, enero-abril, 2016


Cuadro 11
Ingresos presupuestales del sector pblico, petroleros y no petroleros,
aos seleccionados 1977-2014
Ao

Total

Petroleros

No petroleros

(Porcentaje del Producto Interno Bruto)

Petroleros

No petroleros

(Estructura porcentual)

1980

19.3

6.2

13.0

32.3

67.7

1985

24.6

11.3

13.3

46.0

54.0

1990

20.5

5.6

14.9

27.4

72.6

1995

19.0

5.5

13.4

29.1

70.9

2000

18.2

4.9

13.3

27.1

72.9

2005

20.6

7.5

13.1

36.4

63.6

2010

22.3

7.7

14.6

34.7

65.3

2014

23.2

7.1

16.1

30.7

69.3

2015 (Al mes de mayo)

N/D

N/D

N/D

17.8

82.2

Fuente: elaboracin propia con informacin de Instituto Nacional de Estadstica y Geografa: Banco de Informacin Econmica y Banco de Mxico: Ingresos Presupuestales del Sector Pblico.
N/D: No disponible.

La dependencia fiscal de la extraccin de hidrocarburos, en especial del petrleo


crudo, se arraig como una de las restricciones fundamentales en el diseo de la poltica econmica y del mantenimiento de la estabilidad financiera de la economa. En
efecto, maximizar la plataforma petrolera en unidades fsicas y fijar cifras previsibles
de la cotizacin internacional del crudo y del tipo de cambio, se afianzaron como imperativos insoslayables en la elaboracin de los presupuestos de egresos e ingresos
de la federacin. Sin embargo, esos requerimientos no necesariamente guardan correspondencia con la capacidad de extraccin y exploracin y con las posibilidades
de generacin de recursos de Pemex como entidad productiva a cargo de atender
con eficiencia esas actividades. La tensin y con frecuencia el conflicto entre ambos propsitos se ha resuelto por la va de limitar las capacidades financieras y de
produccin del organismo, e incluso de incurrir en ineficiencias en la explotacin de
las reservas petroleras, con los perjuicios previsibles en una de las ms importantes
fuentes de generacin recaudatoria del gobierno federal.
La carga fiscal de Pemex, ahora en calidad de epe y antes de organismo pblico
descentralizado, es sumamente gravosa, no slo en trminos de los resultados de
operacin que ofrece y de la solvencia econmica y financiera que requiere para
atender su objetivo, sino tambin al establecer comparaciones con las principales
empresas internacionales y entidades estatales en su ramo. Tradicionalmente Pemex
se ha ubicado como una de las primeras petroleras del mundo en la generacin de
utilidades brutas. Sin embargo, desde 1998, con excepcin de 2006 y 2012, los montos que paga al fisco superan sistemticamente su rendimiento o utilidad de operacin, despus de cubrir los costos financieros. El efecto inevitable ha sido el deterioro
financiero crnico de la entidad (cuadro 12).

18

Grupo de energa del pued | Contenido y alcance de la reforma energtica


Cuadro 12
Resultados financieros de operacin de petrleos mexicanos, 1993-2015
(Miles de millones de pesos)
Utilidad antes de
Utilidad
Utilidad
Ao
Ventas totales
impuestos y de(prdida) neta
(prdida) integral
rechos
1993
65
30
3
3
1994
73
36
3
3
1995
140
85
10
10
1996
212
142
16
16
1997
226
130
8
8
1998
191
76
-10
-10
1999
246
102
-18
-18
2000
399
205
-20
-20
2001
350
136
-33
-33
2002
367
149
-30
-30
2003
531
234
-54
-54
2004
719
385
-35
-35
2005
908
470
-91
-91
2006
1 062
614
31
31
2007
1 136
646
-31
-31
2008
1 329
660
-112
-112
2009
1 090
452
-95
-95
2010
1 282
607
-47
-47
2011
1 558
785
-91
-91
2012
1 647
905
3
-374
2013
1 608
695
-170
84
2014
1 587
481
-266
-531
2015 (Resultados
preliminares del 1
588
15
-185
-181
de enero al 30 de
junio)
Fuente: elaboracin propia con informacin de Petrleos Mexicanos: Estados Financieros Consolidados. Nota. Para los periodos 1993-2002 y 2008-2015 el efecto de la inflacin no es reconocido,
mientas que para el periodo 2003-2007 es utilizada la norma B10.

Entre 1993 y 2014, Pemex cubri en impuestos y derechos, en promedio, 110% de su


utilidad de operacin neta anual; en el primer semestre de 2015 la tasa recaudatoria
fue desproporcionada: 13 veces el monto de la utilidad de operacin neta antes de
impuestos (cuadro 13).

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Cuadro 13
Carga fiscal respecto a la utilidad antes de impuestos y derechos, 1993-2015

Ao

Utilidad antes de
impuestos y derechos

Impuestos y derechos

(Millones de pesos)

Carga fiscal respecto


a la utilidad antes de
impuestos y derechos
(Puntos porcentuales)

1993

29 999

26 974

89.9

1994

36 380

33 054

90.9

1995

84 692

74 884

88.4

1996

141 700

125 205

88.4

1997

129 703

121 757

93.9

1998

75 894

86 033

113.4

1999

102 249

120 477

117.8

2000

204 501

224 211

109.6

2001

135 504

168 264

124.2

2002

148 607

179 099

120.5

2003

234 215

288 366

123.1

2004

385 056

419 629

109.0

2005

469 566

560 415

119.3

2006

613 825

582 855

95.0

2007

646 082

677 256

104.8

2008

659 625

771 702

117.0

2009

451 971

546 633

120.9

2010

606 678

654 141

107.8

2011

784 533

876 016

111.7

2012

905 246

902 646

99.7

2013

694 838

864 896

124.5

2014

480 532

746 075

155.3

15 421

200 597

1 300.8

2015 (Resultados
preliminares del 1 de
enero al 30 de junio)

Fuente: elaboracin propia con informacin de Petrleos Mexicanos: Estados Financieros Consolidados. Nota. Para los periodos 1993-2002 y 2008-2015 el efecto de la inflacin no es reconocido,
mientas que para el periodo 2003-2007 es utilizada la norma B10.

Al cierre de diciembre de 2014 y de junio de 2015 los pasivos del organismo superaron a sus activos en 36 y 44%, respectivamente, arrojando cifras patrimoniales
negativas sin precedente nacional o internacional (cuadro 14). Advirtase que este
patrimonio negativo equivali en 2014 a 4.5 puntos del pib.

20

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Cuadro 14
Activos, pasivos y patrimonio de petrleos mexicanos, 1993-2015 (Millones de pesos)
Ao

Activos

Pasivos

Patrimonio

1993

153 102

45 294

107 809

1994

201 518

83 287

118 232

1995

244 438

117 836

126 602

1996

312 049

156 270

155 780

1997

344 480

186 329

158 151

1998

423 168

249 553

173 615

1999

490 046

319 171

170 875

2000

563 468

412 862

150 605

2001

556 883

434 017

122 866

2002

697 379

596 684

100 696

2003

845 472

799 611

45 861

2004

947 527

914 184

33 343

2005

1 042 560

1 069 430

-20 352

2006

1 204 734

1 164 781

41 652

2007

1 330 281

1 280 373

51 013

2008

1 236 837

1 209 952

26 885

2009

1 332 037

1 398 877

-66 840

2010

1 392 715

1 506 499

-113 783

2011

1 533 345

1 727 264

-193 919

2012

2 024 183

2 295 249

-271 066

2013

2 047 390

2 232 637

-185 247

2014

2 128 368

2 896 089

-767 721

2015 (Resultados
preliminares al
30 de junio)

2 121 733

3 060 176

-938 443

Fuente: elaboracin propia con informacin de Petrleos Mexicanos: Estados Financieros Consolidados. Nota. Para los periodos 1993-2002 y 2008-2015 el efecto de la inflacin no es reconocido,
mientas que para el periodo 2003-2007 es utilizada la norma B10.

Los resultados del primer semestre de 2015 se agravan respecto a la difcil situacin
prevaleciente en aos anteriores, por las recientes cadas del precio del crudo y de
los volmenes de extraccin. La pretensin manifestada por las autoridades es superar el impacto, al menos parcialmente, con recursos destinados a las actividades
productivas de Pemex, la venta de activos, la suscripcin de pasivos y la disminucin
del patrimonio.4
4

21

Un ejemplo en este sentido se registr a finales de julio de 2015, cuando Pemex anunci la desinversin de su inters de 50% en el capital social de Gasoductos de Chihuahua, con lo que la
totalidad de la empresa pertenece ahora a IEnova, una empresa del grupo Sempra Energy, que,
segn su portal en internet (www.ienova.com.mx), desarrolla, construye y opera infraestructura
de energa en Mxico. Los activos objeto de la transaccin aclara la nota informativa de
Pemex son tres gasoductos de gas natural, un etanoducto, un gasoducto de gas LP y una
terminal de almacenamiento de gas LP. La transaccin se evalu en Dls. 1325 millones. Se in-

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La exportacin de hidrocarburos es determinante de la disponibilidad constante
de divisas que permite al Estado organizar el mercado cambiario e intervenir en el
mismo para estabilizar el tipo de cambio. El saldo negativo de la balanza comercial
petrolera restringe la capacidad de influir en el mercado cambiario con fines de estabilidad.

Contenido y alcance de la Reforma Energtica

La reforma energtica constituye un elemento fundamental de la poltica econmica. A iniciativa de la administracin pblica
federal en funciones desde 2012, el Congreso aprob once reformas estructurales
que modificaron drsticamente el contenido, alcance y funciones del Estado mexicano. De acuerdo a la versin oficial, las reformas responden a tres propsitos:
1) Elevar la productividad para detonar el crecimiento y desarrollo nacionales
2) Fortalecer y ampliar los derechos de los ciudadanos
3) Fortalecer el rgimen poltico democrtico

El sentido ms general de las reformas, como se establece en el Plan Nacional de


Desarrollo 2013-2018, fue superar los resultados insatisfactorios que gravitan en el
bienestar de la poblacin, el crecimiento de la economa y la inclusin social; liberar
las restricciones que limitan el aprovechamiento del potencial nacional y modernizar
el Estado mexicano, en congruencia con los cambios generados por la globalizacin
de los mercados y el avance de las sociedades desarrolladas. El nfasis de las reformas estructurales consiste en limitar las funciones de intervencin del Estado en la
economa y la sociedad a las de rectora, regulacin y promocin, a fin de inducir la
creacin de condiciones propicias para el desempeo de los particulares en una economa de mercados abiertos. Se pretende mejorar la calidad, competitividad y disponibilidad de los bienes y servicios que se ofrecen a la poblacin, al tiempo de dotar al
Estado de recursos suficientes para mitigar la pobreza y otras carencias congruentes
con la inclusin social. Con la puesta en prctica de tales reformas, la expectativa en
el horizonte de largo plazo es incidir en el crecimiento de la economa y lograr objetivos de desarrollo social. En el plazo inmediato la expectativa es incrementar la tasa
de crecimiento del PIB hasta alcanzar 5.3 puntos porcentuales en 2018, respecto a la
inercia previsible de 3.5% sin la adopcin de las reformas.
En contraste, otros anlisis subrayan aspectos diferentes y acciones complementarias de poltica para restaurar el dinamismo de la actividad econmica y el empleo,
al tiempo que se impulse el bienestar social y se abata la pobreza y la desigualdad.
Por ejemplo:

22

forma tambin que Pemex, con los recursos obtenidos, podr invertir en proyectos estratgicos
de mayor rentabilidad, disminuyendo la necesidad de contratar deuda. Vase, Pemex, Pemex
monetiza su participacin en la firma Gasoductos de Chihuahua mediante la firma de un convenio con IEnova, boletn nacional 72, 31 de julio de 2015. (http://www.pemex.com/saladeprensa/
boletines_nacionales/Paginas/2015-072-nacional.aspx).

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[] tras los aos de malos resultados econmicos, parecera sensato replantear, o al
menos someter a debate, algunos cambios de poltica macroeconmica, incluso si se
da por hecho que las reformas estructurales estn operando o vayan a funcionar correctamente (a la fecha, el pas sigue sin conocer detalle alguno sobre las metodologas
y memorias de clculo del impacto de las reformas sobre el crecimiento, la inversin, el
empleo y la productividad, aunque ya se han realizado actos pblicos para dar a conocer
los resultados que se les atribuye.). An ms, para que dichas reformas funcionen, se
requerir una revisin de los supuestos de poltica econmica, que ms bien propician
el estancamiento.

[] En especial, deben considerarse opciones para activar capacidades internas vin-

culadas a la demanda, sobre todo en la poltica de salarios, en el crdito y en la promocin de la inversin []. Se reconoce de forma unnime que continuamos con una
brecha ante el producto potencial, pero siguen ausentes las polticas econmicas activas
de fomento. Hay, pues, elementos fundados para preguntarse qu previsiones pueden
adoptarse ante la contingencia de que la economa no se recupere lo suficiente []

[] No hemos superado las restricciones externas al crecimiento y, por ello, la idea

de promover ms activamente la recuperacin con impulsos internos, est asociada a


la propuesta de poner en marcha una estrategia intensa de poltica industrial y de encadenamientos productivos que aproveche las capacidades nacionales de abastecimiento
[incluidas las de insumos energticos].5

23

La reforma energtica modific la estructura y funciones del Estado mexicano. Los


cambios constitucionales de diciembre de 2013 en materia de energa son profundos
y de amplia repercusin, no slo por lo que significan en el uso y transformacin de
la energa, sino por sus implicaciones para el conjunto de relaciones econmicas,
sociales, ambientales y polticas del pas, cimentadas durante ms de tres dcadas
en torno a las actividades de los hidrocarburos.
Los cambios constitucionales de 2013 modificaron el mbito de participacin
del Estado en el funcionamiento del sistema energtico nacional: restringieron la
propiedad de la Nacin a los hidrocarburos alojados en el subsuelo; acotaron las
actividades exclusivas del Estado a las de exploracin y extraccin; hicieron permisible, mediante contratos, la participacin de los particulares en dichas actividades; y
asignaron a la extraccin de hidrocarburos el objetivo de maximizar los ingresos del
gobierno para financiar el desarrollo econmico de largo plazo. Los cambios constitucionales se motivaron en el propsito de constituir mercados en los que los particulares, nacionales y extranjeros, pudieran participar con inversiones, tecnologa y
asuncin de riesgos, y lograr ampliar la oferta de energa destinada a los mercados
nacional y de exportacin.
El propsito declarado de la reforma es transformar el funcionamiento del sistema energtico nacional a fin de superar signos de inviabilidad evidenciados por dicho
sistema en los ltimos aos y de superar la insuficiencia que muestran los resultados
en cuanto su contribucin al crecimiento, las finanzas pblicas y la estabilidad de la
5

Memorndum: Grupo Nuevo Curso de Desarrollo ante la situacin y la perspectiva econmica y


social, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, mayo de 2015, pp. 8-10.

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economa. La perspectiva que se ofrece es modificar la organizacin institucional, a
fin de crear mercados de energa abiertos, competitivos, globales y modernos, que
permitiran aprovechar el patrimonio de la Nacin en materia de hidrocarburos.
El punto de vista alternativo sobre la reforma energtica, formulado a lo largo del
debate legislativo de las propuestas de cambios constitucionales y reglamentarios y
reiterado tras la aprobacin de las reformas, subray cuestiones como las siguientes:

El cambio de paradigma que encierra la reforma energtica tiene como esencia la


apertura jurdica e institucional, casi irrestricta, a la inversin privada; el repliegue
en las funciones reservadas en exclusividad al Estado y la reduccin del mbito de
soberana de la Nacin sobre los hidrocarburos.

Parece darse por hecho que la reforma provocar una reaccin favorable de la inversin privada, especialmente la extranjera, convergente adems con el inters nacional.

Se asume, sin demostracin o evidencia que vaya ms all de la argumentacin


doctrinaria general de las ventajas de la competencia y del mercado, que ser posible maximizar la explotacin de los hidrocarburos, generar mayores ingresos para el
gobierno y revertir la tendencia decreciente del excedente petrolero.

Ante el estancamiento crnico de la capacidad instalada de refinacin y petroqumica, con la reforma se acentuar el sesgo exportador de petrleo crudo, caracterstico
del sector petrolero mexicano durante las ltimas dcadas, y se acentuar tambin
el sesgo importador de hidrocarburos transformados.

El nuevo paradigma petrolero as forjado constituye un retorno al prevaleciente hace


un siglo, no muy diferente de un enclave primario exportador, soportado por la expectativa de que la inversin extranjera directa permita fortalecer el horizonte de
explotacin y extraccin acelerada de los hidrocarburos.

24

La reforma energtica se dise en un entorno global de relativo equilibrio y altos


precios internacionales estables en los mercados petroleros mundiales. Esta situacin cambi drsticamente desde mediados y sobre todo a finales de 2014, cuando
ya se haban aprobado las disposiciones legales constitutivas de las reformas. Ahora
se enfrenta una situacin prolongada de excedentes de oferta mundial y cotizaciones
equivalentes en general a la mitad de los mximos del primer semestre del ao anterior. No se prev una correccin pronta del desbalance del mercado internacional ni
una recuperacin significativa y sostenida de las cotizaciones al menos hasta finales
de 2016 y quiz ms adelante, dada la perspectiva de que la economa mundial entre en un periodo de estancamiento secular, caracterizado por tasas de crecimiento
bajas y niveles elevados de desocupacin y capacidades excedentes en diversas
actividades productivas. El deterioro del entorno internacional no fue reconocido al
definir la marcha de la implementacin de la reforma energtica sino hasta en fecha
muy reciente, cuando, ante los resultados de la primera licitacin internacional de
contratos de exploracin, en julio de 2015, se acept la necesidad de reformular los
trminos y plazos de las convocatorias siguientes para hacerlos ms atractivos.

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En todo caso, la asimetra acumulada entre la evolucin resultante de los mercados interno y externo de hidrocarburos y la atona de la oferta nacional constituyen
determinantes estructurales que propician la urgente necesidad de modificar a fondo
el funcionamiento del patrn energtico mexicano.

Pemex como eje de la reforma energtica


El debate poltico alrededor de la iniciativa de reforma constitucional y una vez aprobada, de la amplia y compleja legislacin reglamentaria, se concentr en el subsector
petrolero y en su organismo no slo ms importante, sino paradigmtico: Pemex. Al
mismo tiempo, parece indiscutible que el comportamiento de conjunto del sector de
energa en Mxico dependa crticamente de la operacin de Pemex, cuyo rol dominante la reforma se propone transformar. La implementacin de la reforma, por otra
parte, se ha concentrado y ha sido ms acelerada en Pemex que en otras entidades
del sector de energa, ya existentes o recientemente establecidas.
Todo lo anterior hace aconsejable que el resto de este segundo apartado, a reserva de abordar en otro momento los dems extremos del conjunto de la reforma
energtica, se concentre en Pemex y en las acciones y decisiones que modifican
su estructura organizativa y de operacin. Como se advierte enseguida la epe sigue
inmersa en su implementacin administrativa y an no despega, ni puede evaluarse
todava, la operacin real, cotidiana de un Pemex reformado.

La reforma institucional y operativa de Pemex


En el verano de 2015, ao y medio despus de aprobada la reforma constitucional en
materia energtica, se haba avanzado y prcticamente concluido la transformacin
institucional y organizativa de Pemex como epe. El avance cubri sobre todo los
aspectos legales e institucionales; en los operativos la transicin sigue en marcha. El
trnsito de organismo pblico descentralizado a epe entra una reformulacin del
cometido de la entidad y, ms ampliamente, de su visin, misin y valores. stos,
expresados como parte de la filosofa de la empresa, son los siguientes:
razn de ser: maximizar el valor del petrleo para Mxico
misin: ser la empresa ms competitiva de la industria petrolera mexicana y referente
internacional
valores: decisiones en funcin del valor que aportan a Pemex

25

Excelencia operativa y simplicidad administrativa

Innovacin y agilidad

Satisfaccin del cliente

Honestidad y rendicin de cuentas

Trabajo en equipo para lograr las metas de Petrleos Mexicanos

Orgullo de pertenecer a Petrleos Mexicanos6

Vase http://www.pemex.com/acerca/gobierno-corporativo/Paginas/mision.aspx (consultada el


3 de agosto de 2015).

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Sin embargo, se advierte que el propsito de obtener ingresos para el Estado que
contribuyan al desarrollo de largo plazo de la Nacin no encontr cabida explcita en
la nueva formulacin de la razn de ser, la misin y los valores de Pemex.7

El Consejo de Administracin
Integracin del Consejo
La integracin del Consejo de Administracin de Pemex, como epe, qued definida
desde la reforma constitucional de diciembre de 2013. La fraccin IV del artculo vigsimo transitorio del decreto de reforma estatuye que:
[] Para el caso de empresas productivas del Estado que realicen las actividades de
exploracin y extraccin de petrleo y dems hidrocarburos slidos, lquidos o gaseosos
en trminos de lo previsto por el prrafo sptimo del artculo 27 de esta Constitucin, la
ley deber establecer, entre otras disposiciones, que su Consejo de Administracin se
conforme de la siguiente manera: cinco consejeros del Gobierno Federal, incluyendo el
Secretario del Ramo en materia de Energa quien lo presidir y tendr voto de calidad, y
cinco consejeros independientes.8

Al reflejar esta disposicin constitucional en el Art. 15 de la Ley de Petrleos


Mexicanos,9 el Congreso diferenci dos tipos de consejeros del gobierno federal:
dos de ellos ex officio y tres de libre designacin del presidente de la Repblica. ste
designara tambin a cinco consejeros independientes, sujetos a ratificacin, por mayora calificada, del Senado. Las diferencias ms significativas, respecto del anterior
Consejo, producto de la reforma de 2008, son el menor nmero de integrantes, de
quince a diez; la exclusin de los consejeros representantes del Sindicato de Trabajadores Petroleros de la Repblica Mexicana (stprm), y el menor nmero y diferente calidad de los consejeros externos: se pas de cuatro consejeros profesionales, que
representaban al Estado y eran servidores pblicos,10 a cinco consejeros independientes, que no son servidores pblicos y dedican slo tiempo parcial a sus labores
en el Consejo. El propio stprm no se opuso pblicamente a su exclusin de dicho
rgano. Otras organizaciones sindicales tampoco. Salvo la de la Organizacin de
Cooperacin y Desarrollo Econmicos (ocde). En un estudio ad hoc del secretariado
7 Podra inferirse que la incorporacin de ese lenguaje a la reforma constitucional tuvo por fin

colocar a la reforma energtica dentro de las materias que la propia Constitucin excluye de la
consulta popular.
8 Vase Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitucin

Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en Materia de Energa, Diario Oficial de la Federacin,
Mxico, 20 de diciembre de 2013.
9 Vase Ley de Petrleos Mexicanos, Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 11 de agosto de

26

2014.
10 Ley de Petrleos Mexicanos, Artculo 8, Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 28 de noviem-

bre de 2008.

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de la ocde, preparado a solicitud de Pemex y del gobierno de Mxico en 2010, se
estima que participacin de representantes de los trabajadores puede significar un
activo para la labor y efectividad del Consejo. El estudio considera que:
[] La funcin del Consejo como cuerpo colegiado que, de manera conjunta, supervisa y
establece estrategias para la empresa, puede verse fortalecida mediante la pericia nica
que aportan los representantes de los trabajadores. Sin embargo, el papel del Consejo
puede verse debilitado si esos representantes se consideran a s mismos como defensores de los intereses de los trabajadores incluso en los casos en que estos intereses
entren en conflicto con los objetivos de la empresa.11

La conclusin pudo haber sido otra: llevar al Consejo una voz que ofreciera, en palabras de la ocde, la pericia nica que aportan los representantes de los trabajadores.12
Entre los criterios establecidos en Ley para integrar el Consejo de Administracin de
Pemex resultaron debatibles, en el caso de los consejeros independientes, los relativos a su obligada dedicacin de tiempo parcial al encargo y al hecho de que no se les
considere servidores pblicos. Algunos se preguntaron si resultaba conveniente que
la mitad de los integrantes del rgano supremo de administracin13 de la mayor empresa productiva del Estado slo dedicase tiempo parcial a sus tareas en el Consejo
y se les excluyese de manera explcita de la calidad de servidor pblico, de la que se
derivan atribuciones y responsabilidades, aunque ambas fueran a establecerse de
manera ad hoc. El estudio de la ocde, ya citado, reconoce la posibilidad de que pueda haber integrantes del Consejo provenientes de fuera del sector gubernamental,
que dediquen tiempo parcial a sus funciones, en el supuesto de que se encuentren
formas de conferirles el estatus de funcionario pblico en aquella parte de su tiempo
que dediquen al trabajo del Consejo de Administracin de Pemex.14
No dej de advertirse que, en realidad, ninguno de los diez consejeros dedicar
tiempo completo a su trabajo en el Consejo: los dos consejeros ex officio, por su
11 Vase oecd, Corporate governance and board arrengements at Petrleos Mexicanos: Evalua-

tion and recommendations, 1 de septiembre de 2010 (DAF/CA/SOPP(2005)FINAL/11Feb2013),


p. 35.
12 Uno de los trabajos citados con mayor frecuencia sobre el rol de los representantes de los

trabajadores en los rganos directivos de las empresas concluye que un nivel adecuado de
representacin de los trabajadores en el Consejo puede incrementar la eficiencia y el valor de
mercado de las empresas [] La representacin de los trabajadores proporciona un canal de
comunicacin confiable con los altos niveles de la empresa [y esta] mejor informacin mejora
la toma de decisiones del Consejo mismo. [] la inclusin de asientos para los trabajadores en
el Consejo conduce tambin a un monitoreo adicional de los administradores [] Vase, Larry
Fauver y Michael E Fuerst, Does Good Corporate Governance Includes Employee Representation? Evidence from German Corporate Boards, Journal of Financial Economics, vol. 82, nm.
3, 2006, p. 703.
13 As se concepta al Consejo de Administracin en el prrafo preambular del Art 13 de la Ley.

27

Vase Ley de Petrleos Mexicanos, loc cit.


14 oecd, Corporate governance and board arrengements at Petrleos Mexicanos, loc cit, 104,

p. 36.

economaunam

vol. 13 nm. 37, enero-abril, 2016


calidad de secretarios de Estado; los tres consejeros del gobierno federal, porque
se prev que podrn desempear otros empleos, cargos o comisiones, y los cinco
independientes porque se estatuye que slo dediquen tiempo parcial al encargo.
Para mediados de septiembre de 2014 el Consejo de Administracin de Pemex haba
quedado integrado y celebr su sesin de instalacin el 7 de octubre de 2014.15

Algunos aspectos de la operacin


y transparencia del Consejo
Para mediados de agosto de 2015 han transcurrido casi seis meses desde la renuncia
de un consejero independiente sin que haya sido sustituido. El Consejo ha celebrado
siete sesiones, contando hasta la del 10 de julio, sin estar debidamente integrado.
Parece que la falta de uno de cinco consejeros independientes se considera un detalle
menor, que no merece ser subsanado. Se advierte tambin un deterioro de la oportunidad y un aumento de las limitaciones de la informacin pblica de las deliberaciones y
decisiones del Consejo y adems, parece registrarse mayor demora en la divulgacin
de la informacin. Por otro lado, es creciente el nmero de temas en los que se reserva
informacin, por lo general con el argumento de que su divulgacin afectara intereses
comerciales de la empresa. En otro caso, se reserv, por cinco aos, la sntesis de la
deliberacin del Consejo en materia de reorganizacin corporativa de Pemex.

La estructura orgnica bsica de Pemex, epe


El Estatuto Orgnico de Pemex establece, en su artculo 19, la nueva estructura orgnica bsica de la empresa.16 Para analizarla conviene tener en mente el principio proclamado de que la empresa persigue la excelencia operativa y la simplicidad administrativa, pues la nueva estructura se expresa en una pirmide cuya base la integran
128 445 trabajadores activos y 85 839 jubilados17 y en cuyos estratos superiores se
ubican 188 gerencias, 57 subdirecciones, 13 direcciones corporativas o equivalentes
y una direccin general. Si se atiende slo a estos nmeros, se encuentra que la estructura corporativa se ampli significtivamente respecto de la anterior:
Cuadro 15
Pemex: estructura orgnica
Gerencias

Subdirecciones

Direcciones
corporativas

Direccin general

Antes

97

23

Ahora

188

57

13

15 Vase Consejo de Administracin, Acta de la sesin de instalacin, 7 de octubre de 2014

28

(www. pemex.com/acerca/gobierno-corporativo/acuerdos/Consejo%202014/acta_878_instalacion.pdf).
16 Ibdem, pp. 49-55.
17 Auditora Fiscal de la Federacin, Petrleos Mexicanos: Informe de la auditora practicada al

pasivo laboral, Mxico, julio de 2015, p. 57 (www.asf.gob.mx/uploads/56_informes_especiales_de_auditoria/ PEMEX_Interactivo/pdf).

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Ms all de los cambios de denominacin, la Direccin Corporativa de Planeacin,
Coordinacin y Desempeo puede ejemplificar la racionalidad que parece haber regido el nuevo diseo corporativo. A sta se le encarga dirigir y alinear la planeacin
estratgica institucional, con vistas a la elaboracin del Plan de Negocios de la empresa. Se establece una estructura piramidal a partir de 22 gerencias, que confluye en
7 subdirecciones y culmina en la direccin corporativa. En consecuencia, el potencial
de traslapes y duplicaciones es enorme, pues la estructura orgnica bsica de la
empresa no parece cumplir los objetivos proclamados de simplificacin y excelencia.

La estructura corporativa de Pemex, epe


Tras la expropiacin de 1938 y desde 1940, Pemex funcion como una empresa
petrolera integrada hasta que, a mediados de 1992, se dividi en un corporativo y
cuatro organismos subsidiarios.18 En la ley de 1992 se conserv la calidad de Pemex
como organismo pblico descentralizado, a cargo de la conduccin central y la direccin estratgica de todas las actividades que abarca la industria petrolera estatal
y se crearon cuatro organismos descentralizados de carcter tcnico, industrial y
comercial.
La reforma constitucional en materia de energa de diciembre de 2013 estableci,
en el prrafo sptimo del Art. 27, la figura de empresa productiva del Estado como
el instrumento mediante el cual la Nacin llevar a cabo las actividades de exploracin y extraccin del petrleo y dems hidrocarburos a travs de asignaciones o
contratos, en los trminos de la ley reglamentaria. sta, por su parte, con el ttulo de
Ley de Petrleos Mexicanos,19 establece el marco legal en el que Pemex actuar
en su carcter de epe, de propiedad exclusiva del Gobierno Federal, con personalidad jurdica y patrimonio propios [, con] autonoma tcnica, operativa y de gestin.
Prev asimismo que, para cumplir con su objeto, Pemex podr apoyarse, inter alia,
en empresas productivas subsidiarias y empresas filiales y delega en el Consejo de
Administracin de la epe la facultad de dotar a Pemex de la organizacin y estructura
corporativa que mejor convenga para la realizacin de su objeto. Seala que ambas
debern atender a la optimizacin de los recursos humanos, financieros y materiales; la simplificacin de procesos; la eficiencia y la transparencia y la adopcin de
las mejores practicas corporativas y empresariales a nivel nacional e internacional,
asegurando su autonoma tcnica y de gestin.
Hay, evidentemente, una causacin circular entre las autonomas tcnica, operativa y de gestin. Deben ejercitarse las tres, para no anularse entre s. El ejercicio de
las tres depende, a su vez, de una cabal autonoma financiera y presupuestal. Hasta
ahora, veinte meses despus de la reforma constitucional, no estn establecidas las
condiciones para el ejercicio de las cinco autonomas. En diversos momentos, la
autoridad hacendaria ha atentado contra las mismas. El ejemplo ms evidente se
18 Ley orgnica de Petrleos Mexicanos y organismos subsidiarios, Diario Oficial de la Federa-

29

cin, Mxico, 16 de julio de 1992, pp. 30-35.


19 Vase Ley de Petrleos Mexicanos, Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 11 de agosto de

2014.

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encuentra en la imposicin del primero de los recortes presupuestales, a fines de
enero de 2015.20
De acuerdo con la Ley de Pemex, las empresas productivas subsidiarias se conciben como las directamente vinculadas a la exploracin y extraccin de hidrocarburos y se estipula que deber tratarse de empresas productivas del Estado, con
personalidad jurdica y patrimonio propio. Su creacin, fusin o escisin ser
autorizada por el Consejo de Administracin de Petrleos Mexicanos, a propuesta de
su Director General. El Consejo recibi, consider y aprob la propuesta del director
general en su sesin 882 extraordinaria, de 18 de noviembre de 2014.
El Consejo, de acuerdo con el Acta relativa,21 acord, inter alia, a) la transformacin de Pemex-Exploracin y Produccin en la empresa productiva subsdiaria de
Exploracin y Produccin; b) la reorganizacin de Pemex-Refinacin, Pemex-Gas
y Petroqumica Bsica y Pemex-Petroqumica en la empresa productiva subsidiaria
Transformacin Industrial; y, c) la creacin de cinco empresas productivas subsidiarias para la integracin de las funciones de (i) Perforacin, (ii) Cogeneracin y Servicios, (iii) Logstica, (iv) Fertilizantes, y (v) Etileno,22 en tanto se cumplen los supuestos
legales para su transformacin en empresas filiales. Adems, el Consejo estableci
dos plazos: 90 das naturales para conocer las propuestas de acuerdos de creacin
de las empresas productivas subsidiarias, y 120 das para conocer a) el esquema de
precios, tarifas y asignaciones de costos aplicables en las transacciones comerciales
entre Pemex y sus empresas productivas subsidiarias y filiales; y, b) la propuesta de
lineamientos y estrategia para el manejo integral de las filiales de Pemex.
Tras una ampliacin del primero de estos plazos, el Consejo realiz in extremis,
es decir, el ltimo da del nuevo plazo, una sesin extraordinaria cuyo orden del da
20 La prensa nacional inform el 30 de enero de 2015 del anuncio del secretario de Hacienda y

Crdito Pblico de ajustar en 62 mil millones de pesos el presupuesto asignado a Pemex en


2015 (vase, por ejemplo, Recorte quita a Pemex el equivalente de 41 das de presupuesto, El
Financiero, Mxico, 30 de enero de 2015 http://www.elfinanciero.com.mx/economia/recortequita-a-Pemex-el-equivalente-a-41-dias-de-presupuesto.html) El Consejo de Administracin de
Pemex, en su sesin del 13 de febrero aprob el plan de ajuste presupuestal de 62 mil millones
de pesos presentado por el director general de Pemex, lo que representa una disminucin de
11.5 por ciento respecto al presupuesto programable autorizado por el Congreso de la Unin
(Pemex, Ajuste al presupuesto 2015 de Petrleos Mexicanos, boletn nacional 11, 16 de febrero de 2015 http://www.pemex.com/saladeprensa/boletines_nacionales/Paginas/2015-011-nacional.aspx). La autonoma presupuestal alcanza para distribuir una reduccin de los recursos
asignados a la EPE en el presupuesto aprobado por el Congreso pero no para definir el monto
mismo del ajuste.
21 Vase Consejo de Administracin, Acta sesin 882 extraordinaria, 18 de noviembre de 2014

(www.pemex.org/acerca/gobierno-corporativo/consejo7Acuerdos%202014/acta_882_ext.pdf,
pp 13-23).
22 Pasar de cuatro a dos subsidiarias no fue un movimiento que reclamara gran cogitacin. Que las

30

EPE subsidiarias fuesen empresas del Estado s fue asunto discutido. Se acudi entonces a la
figura de empresas filiales, cuya naturaleza es por completo flexible y en las que pueden participar, incluso mayoritariamente, empresas privadas forneas. Desempearn servicios esenciales
para las EPE subsidiarias o para llevar adelante proyectos en ramas especficas. No se constituyeron directamente como filiales porque el marco legal y regulatorio an no est completo.

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incluy una nueva consideracin del Estatuto Orgnico de Pemex y de las propuestas
de acuerdos de creacin de las empresas productivas subsidiarias.23
En lo referente al Estatuto, el Consejo aprob las modificaciones a la reorganizacin corporativa establecida en la sesin, antes referida, de 18 de noviembre de
2014.24 El Consejo tambin aprob el Estatuto Orgnico de Petrleos Mexicanos,
con la modificacin solicitada, en los trminos del documento anexo.25 El acta no es
explcita respecto del alcance y contenido de tal modificacin, pues se limita a consignar, respecto de este extremo, que uno de los consejeros independientes coment
que la transformacin de Pemex en epe implicaba que tendra que planear y ejecutar
sus actividades de manera ms proactiva, por lo que sera necesario modificar la
normativa interna de manera dinmica, a fin de buscar una operacin ms gil, acorde con los cambios del mercado y de la competencia. En lo relativo a las empresas
subsidiarias, tambin en la sesin de 27 de marzo, el Consejo aprob los acuerdos
de creacin de las siete empresas productivas del Estado subsidiarias de Pemex ya
mencionadas.26

El proceso de transicin tras la reforma


Al examinar la cuestin de los lapsos de transicin establecidos en ley para implementar la reforma constitucional en materia energtica, en lo que se refiere a la estructura corporativa reformada de Pemex, debe partirse del Art. Tercero Transitorio
del decreto de reforma constitucional de 20 de diciembre de 2013.27 Se dispone que
los diversos plazos que sea necesario establecer no podrn exceder de dos aos a
partir de la publicacin de este Decreto, para que los organismos descentralizados
denominados Petrleos Mexicanos y Comisin Federal de Electricidad se conviertan
en empresas productivas del Estado. Ese lapso, el lmite constitucional para la conversin de Pemex en epe, vence el 19 de diciembre prximo.
De manera formal, Pemex se transform por ministerio de ley en empresa productiva del Estado a la entrada en vigor de la Ley de Petrleos Mexicanos, promulgada
el 11 de agosto de 2014. Esta entrada en vigor tuvo lugar al da siguiente de la desig23 Vase Acta de la sesin 888 extraordinaria de 27 de marzo de 2015 (htpp://www.pemex.com/

acerca/gobierno-corporativo/consejo/Documents/acuerdos_2015/acta_888_ext_vp.pdf).
24 Vase Acuerdo CA-015/2015 I.1 Estatuto Orgnico de Petrleos Mexicanos, Consejo de Ad-

ministracin de Petrleos Mexicanos, Sesin 888 Extraordinaria, 27 de marzo de 2015. (htpp://


www.pemex.com/acerca/gobierno-corporativo/consejo/Documents/acuerdos_2015./sesion888_ext_vp.pdf).
25 Ibdem. Hubo de transcurrir un mes para que el texto del Estatuto Orgnico, aprobado el 27 de

marzo, fuese publicado en el Diario Oficial de la Federacin, el 28 de abril de 2015.


26 Vase Acuerdo CA-016/2015 I.2 Acuerdos de Creacin de Empresas Productivas Subsidiarias,

Consejo de Administracin de Petrleos Mexicanos, Sesin 888 Extraordinaria, 27 de marzo


de 2015. (www.pemex.com/acerca/gobierno-corporativo/consejo/Documents/acuerdos_2015/
sesion888_ext_vp.pdf).

31

27 Vase Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitucin

Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en Materia de Energa, Diario Oficial de la Federacin,
Mxico, 20 de diciembre de 2013.

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nacin del nuevo Consejo de Administracin, hecho que ocurri el 18 de septiembre,
fecha en la que el Senado aprob las designaciones de consejeros independientes
hechas por el Ejecutivo. Empero, entre la conversin de jure y la transformacin de
facto, es decir, la plena operacin de Pemex como epe, transcurre un perodo de
transicin que an no termina.
El nuevo Estatuto Orgnico entr en vigor el 29 de abril de 2015, da siguiente al
de su publicacin en el dof.
En su sesin extraordinaria 881, de 7 de noviembre de 2014, el Consejo adopt
acuerdos, aplicables a Pemex, sus empresas productivas subsidiarias y filiales, y
relacionados con:28

Las polticas para la contratacin por Pemex de seguros, fianzas o cauciones a favor de directores y funcionarios, que comprendern, al menos, (i) el monto de la
indemnizacin por los daos que cause su actuacin y (ii) los servicios de defensa
y asistencia legal de cualquier procedimiento, judicial o administrativo, en el que se
les reclame responsabilidad civil, penal, administrativa o de cualquier otra ndole,
con motivo del desempeo o del ejercicio de sus funciones. Se ha hecho notar que
una disposicin de este tipo elimina, o cuando menos vulnera, la intencin disuasiva
del rgimen de responsabilidades de los funcionarios de Pemex y empresas subsidiarias.

Las polticas para la revelacin, resguardo y proteccin de la informacin.

Los lineamientos que regulan el sistema de control interno, los aplicables en materia
de auditora y los referidos a la evaluacin del desempeo.

Los mecanismos de coordinacin entre la Unidad de Responsabilidades y la Auditora Interna.

La emisin de un Cdigo de tica de obligatorio cumplimiento por todo el personal,


a todo nivel, en toda actividad y en todo momento, as como un Comit de tica,
presidido por el director corporativo de Administracin e integrado por representantes de las direcciones corporativas, de las empresas productivas subsidiarias y de
las empresas filiales, el subdirector de Recursos Humanos y Relaciones Laborales y
un representante de la Unidad de Control Interno Institucional.

Como muestran los puntos anteriores, Pemex se ha dotado de un sistema por completo auto referenciado, una clara muestra de autorregulacin. La experiencia internacional de los aos recientes, tanto en corporaciones petroleras como financieras,
ha demostrado que este tipo de enfoques de autorregulacin por lo general no funcionan. Tras la aprobacin de estos siete instrumentos, el Consejo acord solicitar a
la Secretara de Energa que emita la declaratoria de que se encuentran en operacin
los mecanismos de fiscalizacin, transparencia y rendicin de cuentas previstos en
la Ley.

32

28 Vase Consejo de Administracin de Petrleos Mexicanos, Sesin 881 Extraordinaria, Acuer-

dos CA-115/2014, CA-116/2014, CA-117/2014, CA-118/2014, CA-119/2014, CA-120/2014, CA121/2014, CA-122/2014 y CA-123/2014, 7 de noviembre de 2014 (www.pemex.com/acerca/
gobierno-corporativo /consejo/Acuerdos%202014/sesion881_extraordinaria.pdf).

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En suma, a lo largo de 2014 y 2015 Pemex ha vivido un largo perodo de transicin en tiempo presente, que no es congruente con los objetivos de funcionalidad y
eficiencia proclamados en la reforma.

Cuestiones laborales
La Ley de Petrleos Mexicanos, promulgada el 11 de agosto de 2014, otorg a Pemex, epe, el plazo de un ao para alcanzar un acuerdo con el stprm, a fin de modificar
el contrato colectivo de trabajo en lo correspondiente al pago de las obligaciones
contradas por la empresa y organismos subsidiarios respecto a las pensiones y jubilaciones con sus trabajadores. Anlogo plazo de contempla para modificar el Reglamento de Trabajo del Personal de Confianza. El acuerdo entre el sindicato y la empresa en materia de pensiones y jubilaciones es condicin impuesta por la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico para absorber una parte incierta del pasivo laboral.
La Auditora Superior de la Federacin concluy oportunamente sus trabajos
conducentes a determinar el monto del pasivo laboral de la empresa. Arrib a la
conclusin de que el nmero de trabajadores jubilados y beneficiarios post-mortem
representa 81.7% de los trabajadores en activo y que el monto de las obligaciones
asumidas asciende a 1473 mil millones de pesos. En observancia de las normas laborales vigentes, el stprm emplaz a huelga a Pemex, epe, con objeto de proceder
a la revisin bianual del contrato colectivo de trabajo. Esa revisin sera la ocasin
propicia para revisar los alcances de las obligaciones de la empresa en materia de
jubilaciones y pensiones.
Ante la falta de acuerdos, el pasado 8 de agosto de 2015, ambas partes convinieron en ampliar en un mes el plazo para concluir las negociaciones, lo cual ilustra
las enormes dificultades polticas y econmicas que entraa la revisin a fondo de un
contrato cuyo texto es muy extenso y complejo. Adems, son todava desconocidas
las condiciones contractuales que se establecern entra las empresas privadas que
iniciarn funciones en la industria petrolera y el stprm, a toda vez que la Secretara
del Trabajo y Previsin Social reconoci a ste el carcter de sindicato de rama
productiva.

Resultados esperados e
implicaciones para el desarrollo
La apertura en exploracin y extraccin de hidrocarburos

33

Ms all de la transformacin de la estructura organizativa y operacional de Pemex,


examinada en el apartado anterior, este ltimo alude a uno de los aspectos centrales
de la reforma energtica, la apertura del subsector petrolero, es decir, la renuncia del
Estado a la exclusividad en las funciones de exploracin y extraccin y el estrechamiento del mbito de propiedad de la Nacin sobre los hidrocarburos.

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Aunque la apertura abarca a la totalidad de la industria, incluyendo refinacin,
proceso del gas y almacenamiento, transporte y distribucin de petrolferos y gas, la
implementacin de estos aspectos apenas se inicia. De esta suerte, el anlisis se limita a las primeras acciones para emprender la apertura en las actividades aguas arriba.
Para ponerla en prctica, se procedi, en primer trmino, a asignar a Pemex campos petroleros y reas en que, cumpliendo requisitos de oportunidad y eficiencia, podr continuar realizando actividades de exploracin y extraccin. Hecho esto, se decidi acudir a la licitacin abierta de otros campos y reas, tanto en tierra como costa
afuera, para la realizacin de esas tareas por parte de empresas privadas, nacionales
o forneas, y por Pemex, por s mismo o asociado con terceros.

Ronda Cero: nueva base productiva de Pemex

34

El proceso de adjudicar las asignaciones, coloquialmente denominado por las autoridades Ronda Cero, concluy en agosto de 2014 con la asignacin a Pemex de
489 campos en produccin (de los 768 registrados por la empresa en esa fecha), con
un contenido estimado de reservas 2P de 20 589 millones de barriles (83% del total
nacional). Como parte de la misma Ronda Cero le fueron asignadas 72 897 km2 de
reas para la exploracin, con un contenido estimado de recursos prospectivos por
descubrir de 23 447 millones de barriles (21% del estimado nacional).
Los 489 campos asignados a Pemex comprenden 286 para realizar actividades
de extraccin, 108 de exploracin y 95 de ellos, segn se dio a conocer meses despus de la asignacin, fueron asignados en resguardo temporal por dos aos o hasta
que sean subastados por el Estado en rondas de licitaciones. En los campos asignados se localiza el total de las reservas probadas nacionales registradas al inicio 2014,
esto es, 13 438 millones de barriles de petrleo crudo equivalente. Un ao despus,
al inicio de 2015, los derechos de extraccin de reservas probadas de Pemex se
limitaron a 12 047 millones de barriles (equivalen a un mnimo histrico de 9.3 aos
de extraccin). La diferencia se explica porque la restitucin de reservas en 2014 fue
inferior a la extraccin de ese ao y porque adems 977 millones de barriles de las
reservas probadas corresponden a los 95 campos sobre los que Pemex tiene asignados en resguardo temporal.
La expectativa de la sener sobre los resultado de la Ronda Cero es que la asignacin a Pemex de reservas probadas y posibles permitir a la empresa mantener una
produccin de 2.5 millones de barriles diarios de petrleo crudo, a lo largo de diez
aos y medio aos, y de otros cinco aos adicionales con la asignacin de los recursos prospectivos. Sus clculos no recogen el impacto de la menor restitucin de 2014
ni el hecho de los 95 campos de resguardo temporal. La meta nacional de la reforma
energtica es extraer 3 millones de barriles diarios en 2018 y 3.5 millones en 2025. La
diferencia entre estas metas y lo que suministrara Pemex tendra que ser cubierta por
empresas beneficiarias de la adjudicacin de contratos, lo cual es difcil que ocurra
en perodos tan breves. Respecto al gas esas diferencias son an ms ambiciosas, lo
mismo que el objetivo de restituir las reservas en al menos 100 por ciento.

Grupo de energa del pued | Contenido y alcance de la reforma energtica

35

La sener no ofrece elementos de juicio que fundamenten la posibilidad de concretar las expectativas de produccin respecto a la asignaciones y los contratos,
particularmente en lo que hace a la extraccin y restitucin de reservas y la viabilidad de explotar los recursos prospectivos. En todo caso, se refuerza el imperativo
de asegurar que Pemex pueda disponer de los recursos financieros y de otra ndole
necesarios para la ejecucin de los planes y programas de extraccin y exploracin
comprometidos en las asignaciones y que la reaccin de las empresas privadas sea
favorable a la subasta de campos y reas que se propone realizar el Estado.
En las asignaciones de reas de exploracin, Pemex deber cumplir planes de
trabajos e inversiones para cada una de las reas asignadas, en un plazo de tres
aos, prorrogable por un mximo adicional de dos. De no cumplirse con el plan, las
reas asignadas se revertirn al Estado.
Respecto a las asignaciones de extraccin se otorgan a Pemex los derechos de
produccin, para lo cual deber cumplir planes de desarrollo de los campos asignados, con descripcin de trabajos e inversiones que justifiquen su aprovechamiento
eficiente y competitivo.
El cumplimiento de dichos planes es fundamental para alcanzar las metas de la
reforma energtica de 2018 y 2025. De mayor trascendencia es sin embargo el impacto de un eventual incumplimiento de los planes de Pemex sobre la recaudacin
fiscal, las cuentas con el exterior y el mercado de divisas. El impacto se amplifica ante
la prolongada reduccin de los precios internacionales del petrleo cuya perspectiva
es incierta en los prximo meses y aos.
No es pblico el detalle o la informacin agregada de los planes de exploracin
y desarrollo de campos en produccin y de las, inversiones para ello requeridas o informacin que ilustre sobre su contenido. Tampoco se dispone de informacin sobre
su la incidencia de estas inversiones en el presupuesto de Pemex. Su conocimiento
es vital para ponderar las consecuencias de reducciones presupuestales, como la ya
mencionada de principios de ao, y para la elaboracin del presupuesto del prximo
ao y los siguientes.
La permanencia e incertidumbre de precios bajos en la cotizacin internacional
del petrleo impacta en la recaudacin fiscal, a lo cual se suma la dificultad de mantener los niveles programados de extraccin. En la medida que ambas circunstancias
derivan en reducciones o recortes del presupuesto de Pemex, se amplifican las consecuencias adversas en los planes de exploracin y desarrollo para el sostenimiento
de dichos niveles de extraccin. Por ello resulta aconsejable evaluar alternativas para
enfrentar la baja de precios del crudo y la cada de la produccin.
La modificacin constitucional en materia energtica de 2013 ofrece a posibilidad
de que Pemex pueda migrar reas y campos asignados al rgimen de contratos, previa solicitud que deber autorizar la sener con la asistencia tcnica de la cnh, y que
se cumpla con el proceso licitatorio que establece la legislacin para la adjudicacin
de contratos de extraccin y exploracin.
Cuando se publicit en los medios informativos la decisin de la sener sobre la
Ronda Cero en agosto de 2014, se hizo pblico que Pemex solicitara convertir al r-

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gimen de contratos dos tipos de asignaciones. Las primeras, que involucran contratos vigentes previamente suscritos por la empresa con particulares: copfs o de Obra
Pblica Financiada y cieps o Integrales de Exploracin y Produccin. Las segundas
se refieren a la subcontratacin, coinversiones o asociaciones denominados farmouts, para campos petroleros asignados con reservas 2P.
En marzo de 2015 se inform que Pemex haba presentado a la sener solicitudes de migracin de 9 contratos copfs y cieps y de 14 farm-outs. Las solicitudes
involucran alrededor de 4,200 millones de barriles de petrleo crudo equivalente de
reservas 3P. No se conoce an la resolucin de la sener sobre el resultado de dichas
solicitudes.
Pemex podra obtener ventajas fiscales y financieras al migrar sus asignaciones al
rgimen de contratos. Estas ventajas se amplifican en virtud de la astringencia de recursos de que dispone para cumplir con los planes y programas de sus asignaciones.
No obstante, para el gobierno federal el impacto de las migraciones es distinto.
Las contraprestaciones e impuestos a cargo de los contratistas particulares son inferiores a los derechos e impuestos que Pemex est obligado a pagar. No hay bases
slidas para suponer que las supuestas ventajas de eficiencia de las empresas privadas puedan compensar las diferencias en la generacin de ingresos fiscales entre
ambas formas de aprovechar el patrimonio nacional.
El artculo 27 de la Constitucin, con las modificaciones en materia energtica
decretadas en diciembre de 2013, establece que las actividades de exploracin y
extraccin de hidrocarburos se llevarn a cabo mediante asignaciones a epes o a
travs de contratos con particulares. Los artculos transitorios cuarto y sexto del Decreto mencionado que contiene esas enmiendas sealan las modalidades de contratacin y los trminos de adjudicar las asignaciones, respectivamente.
Respecto a estas ltimas se establece que a peticin de Pemex, la sener, con
la asistencia tcnica de la cnh, emitir la resolucin correspondiente sobre las asignaciones autorizadas. La disposicin involucra tomar decisiones sobre el patrimonio
nacional, sin embargo, no por ello se previ una regulacin especfica para cumplir
el mandato constitucional, ni mecanismo alguno de consulta o participacin del Poder Legislativo u otro rganos del Estado en la decisin. De hecho, por mayora, el
Consejo de Administracin de Pemex, decidi delegar en su Comit de Estrategia e
Inversiones (cei), la integracin de la lista de campos petroleros y reas exploratorias
a solicitar a la sener.
Quiz el haber delegado al cei una decisin de esta trascendencia para el futuro
de la empresa o el hecho de que la solicitud planteada haya sido parcialmente denegada por la sener sea lo que explica un hecho por lo menos inesperado: el 6 de
agosto de 2015, el Consejo de Administracin tom conocimiento de que la empresa
haba presentado una solicitud y una propuesta a la sener.29
La solicitud alude a obtener recursos prospectivos adicionales a los asignados en
la Ronda Cero, a efecto de fortalecer el portafolio de exploracin en el mediano y largo

36

29 Vase Consejo de Administracin de Petrleos Mexicanos, Sesin 897 Extraordinaria, Acuerdo

CA-166/2015, 6 de agosto de 2015 (http://www.pemex.com/acerca/gobierno-corporativo/consejo/ Documents/acuerdos_2015/sesion_897_ext.pdf.).

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plazo, correspondientes a: i) un rea adicional en aguas profundas y ii) la asignacin
de derechos de exploracin en cinco asignaciones en la Cuenca Tampico-Misantla.
La propuesta se refiere a modificar las asignaciones que actualmente tiene Pemex, a fin de mantener el balance general de los recursos prospectivos otorgados
en Ronda Cero, dando preferencia a los campos del Estado que no cuentan con
derechos de exploracin.
No es viable, con la informacin pblica disponible, juzgar la importancia o alcance de estas acciones de Pemex. No se divulgaron precisiones de la solicitud inicial
de la empresa, tampoco hubo detalles de la respuesta de las autoridades respecto a
los planes y programas autorizados para los campos y reas asignados. Ahora, slo
se hace pblico el texto del acuerdo del Consejo pero no la informacin que permita
apreciar la trascendencia de la nueva solicitud.
Un componente de la reforma constitucional en materia de energa completamente olvidado, hasta ahora por lo menos, es el contenido en el quinto prrafo del artculo
sexto transitorio del decreto constitucional. Esta disposicin seala que, si como resultado de dicho proceso se llegaran a afectar inversiones de Petrleos Mexicanos,
stas sern reconocidas en su justo valor econmico, que determinar la sener. Pemex debi haber informado a la sener de las afectaciones derivadas del proceso de
asignaciones pero no ha habido noticia de que se hayan adoptado providencias para
determinar su valor econmico y las compensaciones correspondientes. Ms an, en
diversos foros pblicos y en el Congreso mismo, las autoridades no han informado
a la Nacin sobre el estado que guarda el cumplimiento del mandato constitucional.

Licitaciones: subasta del acceso al patrimonio petrolero

37

La Constitucin y la legislacin reglamentaria de las modificaciones constitucionales


de diciembre de 2013 en materia de energa, establecen que mediante rondas internacionales de licitaciones pblicas, el Estado llevar a cabo la suscripcin de contratos con particulares en las actividades de exploracin y extraccin en las siguientes
modalidades, entre otras: contratos de servicio, de utilidad o produccin compartida
y de licencia u otros.
El Plan Quinquenal de Licitaciones para la Exploracin y Extraccin de Hidrocarburos 2015-2019 presentado por la sener con carcter preliminar en junio de 2015,
a partir de la propuesta tcnica entregada por la cnh el 30 de abril de 2015 cuando
ya se haban anunciado y haban empezado a organizarse las primeras licitaciones,
incluye la identificacin de los campos petroleros para la extraccin de hidrocarburos
y las reas para exploracin de recursos prospectivos convencionales y no convencionales, que sern materia de licitacin en cuatro rondas sucesivas.
El Plan propone subastar 244 campos petroleros para extraer recursos remanentes 3P estimados en 68 205 millones de barriles (cuadro 16). La sener tambin se
refiere a esos recursos con las denominaciones de recurso original remanente 3P, volumen remanente de hidrocarburos, volumen remanente o volumen original remanente y los define como la diferencia aritmtica entre el volumen original y el producido.

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Cuadro 16
Licitaciones para extraccin Recurso original remanente 3P
(miles de millones de barriles de petrleo crudo equivalente)
Rondas de licitacin

Total

Aguas
someras

Plan quinquenal

68.2

4.7

Ronda uno

63.2

3.2

Convocatoria 2*

3.2

3.2

Convocatoria 3

1.8

Otras convocatorias

Aguas
profundas
0.5

Marino extra
pesados

Chicontepec

Terrestres

16.7

42.2

4.1

16.0

42.2

1.8
1.8

58.2

16.0

Ronda dos

3.5

0.6

Ronda tres

1.2

0.9

Ronda cuatro

0.3

0.5

0.7

42.2
1.7
0.3
0.3

*Campos de extraccin con reservas (mmmbpce): 1P 0.143, 2P 0.355 y 3P 0.671 Fuente: elaboracin propia con
informacin de Secretara de Energa: Plan Quinquenal de Licitaciones para la Exploracin y Extraccin de Hidrocarburos 2015 - 2019.

Advirtase que los recursos remanentes 3P ubicados en Chicontepec (42 200 millones de barriles) constituyen 62% de los considerados en el Plan Quinquenal para fines de extraccin y que se propone licitarlos todos ellos en la Ronda Uno. Sobre esta
cuenca la cnh seala lo siguiente: [] Los proyectos de Chicontepec presentan bajos
niveles de rentabilidad y elevada incertidumbre respecto al total de proyectos, no slo
respecto a los proyectos de explotacin. 100% de los proyectos en Chicontepec se
encuentra en el grupo de menor rentabilidad y mayor incertidumbre.30
Otro 24.5% de los recursos remanentes 3P corresponde a crudos extra pesados marinos y tambin se propone subastarlos casi todos en la Ronda Uno. Estos
recursos, presumiblemente situados en una zona de transicin entre aguas someras
y profundas, reclaman para su extraccin de inversiones mayores y tecnologas ms
avanzadas que las correspondientes a crudos convencionales de aguas someras.
Las expectativas de explotacin son promisoras, si se logran aplicar tecnologas de
vanguardia para el manejo en campo de este tipo de hidrocarburos y si la cotizacin
internacional del petrleo hace factible la utilizacin de las mismas.
El restante 13.5% de los recursos remanentes 3P se sitan en aguas someras y
profundas y en campos terrestres convencionales y sern licitados en su mayor parte
en las Rondas subsecuentes a la Uno.
Respecto a la subasta para exploracin petrolera, el Plan Quinquenal seala, en
su versin de junio de 2015, que sern licitados 137 mil km2 y 34 mil km2, en reas
que se estima alojan en el subsuelo 14.6 mil millones de barriles de recursos prospectivos convencionales por descubrir y 24.6 mil millones de recursos no convencionales, respectivamente. La suma de ambos volmenes asciende a 39.3 mil millones
de barriles (cuadros 17).

38

30 Vese CNH, Clasificacin de los proyectos de exploracin y explotacin de hidrocarburos: Es-

tadsticas de rentabilidad e incertidumbre, Documento Tcnico de Trabajo3 (www.cnh.gob.


mx/_docs/DT3.pdf).

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Cuadro 17
Licitaciones para exploracin de recursos convencionales y no convencionales Recursos prospectivos por descubrir (miles de millones de barriles de petrleo crudo equivalente)
Convencionales
Rondas de licitacin
Plan quinquenal
Ronda uno
Convocatoria 1
Otras
Ronda dos

Total

Aguas
someras

Aguas
profundas

Terrestres

14.6

3.5

9.7

1.4

1.4

0.7

0.7

0.7

0.7

0.7
1.3

Ronda tres

4.9

Ronda cuatro

3.2

24.6
7.4

0.7

5.1

No
convencionales
(terrestres)

7.4

3.3

0.5

7.0

0.9

3.5

0.5

6.6

0.6

2.3

0.3

3.5

Fuente: elaboracin propia con informacin de Secretara de Energa: Plan Quinquenal de Licitaciones para la Exploracin y Extraccin de Hidrocarburos 2015-2019 sener, junio 30, 2015.

En lo que hace a las licitaciones para explorar reas con recursos convencionales,
dos terceras partes se localizan en aguas profundas, 24% en aguas someras y casi
10% en superficie terrestre. Ms de 90% de todos estos recursos ser materia de
licitacin en las Rondas subsiguientes a la Uno.
La subasta de reas para explorar recursos prospectivos no convencionales
comprenden en su mayora yacimientos terrestres en formaciones geolgicas de lutitas (shale). Son conocidos y cuestionables los riesgos ambientales que supone la
explotacin de este tipo de recursos, entre ellos contaminacin de suelos, consumo
de agua y afectacin de acuferos y emisiones de metano, entre otros. Sera importante una evaluacin cuidadosa, que incluya los impactos regionales de estos riesgos como parte de la informacin bsica para fundamentar y conducir los procesos
licitatorios. El Plan Quinquenal prev que estas reas sern materia de licitacin en
las cuatro Rondas.

Ronda Uno: las tres primeras convocatorias

39

La Ronda Uno inici el proceso de licitaciones, ahora en curso, mediante tres convocatorias que fueron publicadas sucesivamente el 11 de diciembre de 2014, el 27 de
febrero y el 12 de mayo de 2015.
La primera de las convocatorias, en la modalidad de contratos de produccin
compartida, comprendi 14 bloques, en una superficie de 4.2 mil km2 de aguas someras, con recursos prospectivos convencionales estimados en 0.7 mil millones de
barriles de petrleo crudo equivalente (20% del volumen en aguas someras a licitar
en las cuatro Rondas). Slo dos de los 14 bloques fueron adjudicados al mismo consorcio que en ambos casos present la mejor oferta. Los contratos se encuentran en
proceso de suscripcin.

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Conforme a los resultados del concurso de esta primera convocatoria, el Estado
tendr derecho a participar en 56 y 69% de la utilidad operativa de los dos contratos.
Con estas participaciones el licitante ganador super sustancialmente los valores
mnimos de adjudicacin establecidos por la shcp (40%), mismos que fueron del
conocimiento pblico hasta el momento de apertura de las posturas de las empresas
concursantes. La magnitud de esas diferencias, entre otros indicadores, puso de manifiesto que [] la shcp estableci condiciones muy generosas para las empresas
o consorcios interesados en participar en la primera convocatoria de la Ronda Uno
[], a pesar de lo cual solo fue posible suscribir contratos para 2 de los 14 bloques
en subasta.31
La contraprestacin que finalmente reciba el Estado, correspondiente a estos
dos contratos, depender del volumen efectivo de extraccin, la cotizacin internacional que alcancen los hidrocarburos y la recuperacin de costos que acredite el
contratista. Analistas y empresas de consultora han formulado estimaciones sobre
la posible magnitud de estas variables. Un ejercicio numrico simple permite concluir
que con un precio del barril de petrleo de 50 dlares y una recuperacin de costos
del contratista de 60% del valor de los hidrocarburos cifra contractual mxima, la
utilidad operativa a distribuir, una vez deducido el valor de la regala, sera del orden
de 35% del valor de los hidrocarburos (se asume un impacto marginal del mecanismo
de ajuste por riesgo exploratorio). Al gobierno correspondera el 56% de esa utilidad,
en uno de los contratos, y 69% en el otro.
En suma, la contraprestacin a favor del gobierno integrada por la utilidad compartida, la regala y el impuesto sobre la renta, con los supuestos referidos, se situara entre 30 y 35% del valor de los hidrocarburos. Estas proporciones equivalen
a la mitad de los ingresos que Pemex entera al fisco por concepto de derechos y
otros cargos. Otros supuestos menos severos conduciran a estimaciones de mayor
dimensin. No obstante, es posible concluir que la participacin del gobierno en la
renta petrolera resultante de esta licitacin dista considerablemente de la que arroja
el rgimen fiscal de asignaciones. Baste citar que con este rgimen la mxima recuperacin de costos que tiene derecho a acreditar es inferior a 12% del valor de los
hidrocarburos, en contraste con 60% admisible en el de contratos.
La segunda convocatoria de la Ronda Uno, tambin en la modalidad de produccin compartida, es para la extraccin de hidrocarburos situados en campos de
aguas someras, con recursos remanentes 3P calculados en 3.2 mil millones de barri31 Vctor Rodrguez Padilla, profesor e investigador de la unam calcula que los ingresos del gobier-

40

no, derivados de los dos bloques adjudicados, equivaldrn a una proporcin de 20.7% de la utilidad operativa que eventualmente obtengan los contratistas. Esta cifra es apenas una fraccin de
las participaciones superiores a 60% que han mencionado diversas autoridades. El investigador
estima que, con un precio de Dls. 50 por barril, el consorcio privado, de tener xito, obtendra
una utilidad conjunta [en ambos bloques], sumando el lmite de recuperacin de costos, de
79.3%. La inversin total prevista sera cercana a Dls. 2 600 millones y el consorcio aplicara
al mximo el lmite de recuperacin de costos, que llega a 60% del valor de los hidrocarburos
(vase, Israel Rodrguez, El Estado obtendra slo 20.7% de utilidad en los 2 bloques adjudicados en la primera subasta, La Jornada, Mxico, 17 de agosto de 2012 www.jornada.unam.
mx/2015/ 08/18/economa/027n2eco).

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les (ms de dos terceras partes de los recursos remanentes para extraccin en aguas
someras incluidos en el Plan Quinquenal).
La tercera convocatoria de la Ronda Uno, a diferencia de las dos anteriores, es
bajo el rgimen jurdico de contratos de licencia. Incluye 25 campos terrestres para
extraer un estimado de 1.8 miles de millones de recursos remanentes 3P. Aparentemente casi todos se encuentren actualmente en produccin.

Zonas de salvaguardia: un precepto olvidado


Un concepto importante, en trminos del objetivo de seguridad energtica de la Nacin, que ha estado ausente por completo de las acciones o anuncios relacionados
con la puesta en marcha de la reforma energtica en el relativo a las zonas de salvaguardia. El artculo 41 de la Ley de Hidrocarburos estatuye que: El Ejecutivo Federal,
a propuesta de la Secretara de Energa, establecer Zonas de Salvaguardia en las
reas de reserva en las que el Estado determine prohibir las actividades de Exploracin y Extraccin de Hidrocarburos. La incorporacin de reas especficas a las
zonas de salvaguardia y su desincorporacin de las mismas ser hecha por decreto
presidencial fundado en los dictmenes tcnicos respectivos.32 Se dispone tambin
que el dictamen tcnico de la sener sobre el establecimiento de zonas de salvaguardia dictado en atencin a los intereses nacionales, incluyendo los de seguridad
energtica, sustentabilidad de la plataforma anual de extraccin de hidrocarburos y
la diversificacin de mercados deber contar con la opinin favorable de la shcp.
Se requiere reparar la omisin en que hasta ahora se ha incurrido al descuidar
la delimitacin de esas zonas o, al menos, de informar por qu no es conveniente
establecerlas. Sera tambin deseable que se previese la participacin del Congreso
en la delimitacin y manejo de las zonas de salvaguardia, especie de reserva nacional
de hidrocarburos, sustrados al juego mercantil, que permita cumplir con intereses
nacionales tan importantes como los sealados.

Una perspectiva difcil para el desarrollo


En los aos de reforma hasta ahora transcurridos, 2014 y la primera mitad de 2015,
los resultados operativos de Pemex no han sido satisfactorios. El primero de estos
aos marc un mnimo en dos y medio decenios en el volumen de produccin de
petrleo crudo y gas natural, a lo que hay que agregar las cadas adicionales de 8.2
y 1.3% en enero-julio de 2015, frente al mismo perodo del ao inmediato anterior. La
media diaria de produccin de petrolferos en ese ao fue tambin la menor desde
1990, con excepcin de 2011. La utilidad antes de impuestos y derechos fue la ms
baja desde 2006, sin contar la de 2009. En la primera mitad de 2015, esa utilidad
represent apenas una fraccin (3.2%) de la cifra muy deprimida registrada el ao
previo. Numerosos factores explican estos deplorables resultados operativos y con-

41

32 Vase, Decreto por el que se expide la Ley de Hidrocarburos y se reforman diversas disposi-

ciones de la Ley de Inversin Extranjera; Ley Minera; y, Ley de Asociaciones Pblico Privadas,
Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 11 de agosto de 2014.

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tables, entre ellos, desde luego, el desplome de los precios internacionales del crudo.
Parece probable, sin embargo, que el largo lapso de transicin en tiempo presente,
para establecer la nueva estructura organizacional y operativa de la empresa desde
principios de 2014, con su cauda de incertidumbres y fricciones polticas, ha influido
tambin en estos resultados.
El sistema energtico nacional, que oper desde principios de la dcada de 1980,
mostr, en este siglo, sobre todo en los ltimos dos lustros y, en particular, en 2014,
sntomas evidentes de insuficiencia para seguir operando con el dinamismo del pasado. La reforma energtica fue la frmula planteada por los poderes ejecutivo y legislativo para responder a la creciente disfuncionalidad del sistema energtico nacional.
No constitua, desde luego, la nica posible y caba imaginar otras que sirvieran mejor
a la preservacin de los recursos, la seguridad energtica de la Nacin y el desarrollo
del pas.
La reforma energtica que se aprob no resuelve sino que ms bien agrava tres
caractersticas que resultaba indispensable alterar. No ofrece una salida efectiva a la
concentracin extremada en los hidrocarburos que se aprecia tradicionalmente en
la oferta mexicana de energa. Por el contrario, al perseguir los mayores aumentos
posibles en la extraccin de petrleo y gas en campos maduros o abandonados, incluidos los provenientes de reas hasta ahora no abiertas a la explotacin, como los
recursos marinos en aguas profundas, y los yacimientos no convencionales, aumentar la ponderacin de stos en la oferta total.
Priorizar la produccin primaria de hidrocarburos, ms que su transformacin
industrial, amenaza con mantener por lo menos en los prximos diez aos la insuficiencia dinmica de la oferta de petrolferos, en especial gasolinas, y gas natural;
las consecuentes importaciones de stos y el saldo negativo de la balanza comercial
del sector.
En tercer lugar, la reforma refuerza el sesgo exportador de crudo y el sesgo importador de gas natural y derivados industriales de los hidrocarburos, pues las inversiones en extraccin que promueve tendrn como destino preferente los mercados
externos y las inversiones en infraestructura que alienta se orientarn a propiciar la
importacin de gas natural, petrolferos, y productos petroqumicos Si se quisiera
elegir un smil externo, la reforma se orienta a construir un sector petrolero como el
de Nigeria y no como el de Noruega.
La carga fiscal de Pemex, ahora en calidad de epe, como antes de organismo
pblico descentralizado, sigue siendo sumamente gravosa, no slo en trminos de
los resultados de operacin y de la solvencia econmica y financiera requerida, sino
tambin en comparacin con las principales empresas internacionales y entidades
estatales en su ramo. No hay elementos que permitan presagiar que, en lo que resta
de la actual administracin, se lograr reducir en forma importante la dependencia
de las finanzas pblicas respecto de los ingresos generados por Pemex, aunque la
importancia relativa de stos pueda disminuir por la cada de la produccin y de los
precios.

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43

La transformacin de Pemex en epe se ha cumplido en los aspectos legales y


reglamentarios, pero la transicin operativa tomar an un perodo que puede abarcar la mayor parte del prximo trienio, adems de alejarla del objetivo de fortalecerla
y hacerla ms competitiva y eficiente, por no referirse a la inminencia de la quiebra.
Esta transformacin ha afectado a sus rganos de gobierno, a su estructura orgnica
y a su modelo de negocios. La reforma constitucional estableci un plazo de dos
aos para la transicin, que concluye en diciembre de 2015.
No es suficientemente transparente la operacin del nuevo Consejo de Administracin de Pemex. Por lo que dejan ver las actas de sus sesiones que se han
publicado hay deficiencias formales de operacin de consecuencias potencialmente
graves y se crea la impresin de que los asuntos que avala el Consejo son realmente
discutidos y decididos en instancias distintas a sus reuniones formales.
La nueva estructura del corporativo de Pemex se expresa en una pirmide cuya
base la integran cerca de 130 mil trabajadores activos y algo ms de 85 mil jubilados
y en cuyos estratos superiores se ubican 188 gerencias (frente a 97 anteriormente),
57 subdirecciones (frente a 23), 13 direcciones corporativas o equivalentes (frente
a 8) y una direccin general (igual que antes). Si en la estructura corporativa de las
subsidiarias se establecen estructuras paralelas en los diversos mbitos se estar
ampliando tambin el enorme potencial de traslapes y duplicaciones que no se corrigi, sino se agrav. La estructura orgnica bsica de la empresa no parece cumplir
los objetivos proclamados de simplificacin y excelencia.
No se han ofrecido informaciones y elementos de juicio que fundamenten la posibilidad de que, con los campos petroleros que se le asignaron en la llamada Ronda
Cero, Pemex pueda concretar las expectativas proclamadas, particularmente en lo
que hace al aprovechamiento de las reservas probables y la restitucin de las probadas. Tampoco se ha hecho lo propio respecto a las reas que le fueron asignadas
para la exploracin de hidrocarburos. Es claro el imperativo de asegurar que Pemex
pueda disponer de los recursos financieros y de otra ndole necesarios para cumplir
los planes y programas en campos y reas que le fueron autorizados y que ni siquiera
son de dominio pblico. De su cumplimiento depende alcanzar las metas nacionales
cuantitativas que se establecieron para 2018 y 2025 y los resultados de desempeo
del sector energtico, al menos en el horizonte de los prximos quince aos.
De mayor trascendencia an es el impacto de un eventual incumplimiento de los
planes y programas de Pemex sobre la recaudacin fiscal, las cuentas con el exterior
y el mercado de divisas. Este impacto se amplifica ante la prolongada reduccin de
los precios internacionales del petrleo cuya perspectiva es incierta en los prximos
meses y aos.
Con el anuncio del Plan Quinquenal de Licitaciones para la Exploracin y Extraccin de Hidrocarburos 2015-2019 queda en claro que los yacimientos cuya exploracin se abre a los particulares, en cuatro rondas de licitacin, son, sobre todo, los de
aguas profundas y los no convencionales (lutitas). En cuanto a extraccin, se trata
mayormente de recursos remanentes en campos terrestres y marinos, con predominio de aceite extra pesado, adems del paleocanal de Chicontepec.

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En el debate alrededor de la reforma energtica se plantearon cuestiones como
las siguientes. El cambio de paradigma que encierra la reforma energtica tiene como
esencia la apertura jurdica e institucional, casi irrestricta, a la inversin privada; el repliegue en las funciones reservadas en exclusividad al Estado y la reduccin del mbito de soberana de la Nacin sobre los hidrocarburos. Parece darse por hecho que
la reforma provocar una reaccin favorable de la inversin privada, especialmente la
extranjera, convergente adems con el inters nacional. Se asume, sin demostracin
o evidencia que vaya ms all de la argumentacin doctrinaria general, de las ventajas de la competencia y del mercado, que ser posible maximizar la explotacin de
los hidrocarburos, generar mayores ingresos para el gobierno y revertir la tendencia
decreciente del excedente petrolero.
Ante el estancamiento crnico de la capacidad instalada de refinacin y petroqumica y el reforzamiento del sesgo exportador de petrleo crudo, caracterstico del
sector petrolero mexicano durante las ltimas dcadas, el nuevo paradigma petrolero, as forjado, constituye un retorno al modelo de enclave primario exportador, ahora
en el entorno de la globalizacin, soportado por la expectativa de que la inversin
extranjera directa permita fortalecer el horizonte de explotacin y extraccin acelerada de los hidrocarburos.
En cambio, el modelo de reforma que el pas requiere debera concentrarse
en fortalecer y no en debilitar o acotar, la funcin del Estado en la conduccin y
rectora del sector; pues abandonara el sesgo exportador primario, dedicando los
hidrocarburos prioritariamente, para privilegiar y garantizar la seguridad energtica
de la nacin y as satisfacer las demandas nacionales. Para ambos objetivos, debe
rectificarse la escasa atencin prestada, realmente, a un vigoroso desarrollo de
energas renovables, que signifique tambin la contribucin de Mxico al empeo
global de combatir el cambio climtico. La transicin energtica imperativo global
insoslayable en casi todas las economas del orbe, es sin duda el ms importante
elemento ausente en la reforma, susceptible de hacer viable la transformacin del
sistema energtico nacional en torno a una estrategia de desarrollo econmico y
social sustentable. Con estos principios se construira otro modelo de organizacin
y operacin de la industria petrolera mexicana y tambin del resto del sector de
energa.

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