ANLISIS CASO ELABORACIN DE PRESUPUESTOS

ALISON DANIELA ROJAS PERDOMO

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE SENA

GESTION LOGISTICA

2016

ANLISIS CASO ELABORACIN DE PRESUPUESTOS

1. CONSULTA.
La Entidad manifiesta y consulta literalmente:
[...] En la elaboracin de los Presupuestos Adicionales de Obra ha quedado
establecido que solo se deben considerar los gastos generales que estn
relacionados directamente con el plazo de ejecucin de la obra, esto es, no se
consideran los gastos generales fijos (gatos de licitacin y gastos financieros),
pues no se incrementan con la aprobacin de los presupuestos adicionales.

() En la elaboracin de Presupuestos Deductivos de Obra, se deben incluir los

gastos generales fijos? [...] (sic).

2. ANLISIS.

2.1 De manera preliminar, debemos tener en consideracin que los componentes

de la estructura del presupuesto base de una obra se agrupan en dos rubros:
costos directos y costos indirectos . Entre los primeros, se encuentran los
materiales, la mano de obra y los equipos. En cambio, entre los segundos, se
encuentran los gastos generales y la utilidad . Ambos rubros conforman el
presupuesto base, el cual, sumado con los impuestos correspondientes, constituye
el total del valor referencial del proceso de seleccin.

Por su parte, los denominados gastos generales se descomponen, en fijos y

variables, dependiendo si estn o no relacionados con el tiempo de ejecucin de la
obra, respectivamente, cada uno de los cuales se desagregan conforme a su
naturaleza. As tenemos que, los gastos generales se dividen en:

- Gastos Generales no relacionados con el tiempo de ejecucin de la obra o

fijos, que son aqullos en que slo incurren una vez, no volviendo a gastarse
aunque la obra se ample en su plazo original.

- Gastos Generales relacionados con el tiempo de ejecucin de la obra o

variables, que son aqullos que dada su naturaleza siguen existiendo o
permanecen a lo largo de todo el plazo de obra incluida su eventual ampliacin. .
(El nfasis es nuestro).
Por tanto, entre los primeros se encuentran los gastos incurridos en documentos
para la presentacin de propuestas, gastos de estudios de suelos, gastos de visita
al terreno, gastos de elaboracin de propuestas, seguros contra incendios,
obligaciones fiscales, entre otros; mientras que, entre los segundos, los gastos
generales variables, se encuentran los costos de luz, telfono y gabelas, papelera
y tiles de escritorio, gastos de traslado de personal, viticos de personal, artculos
de limpieza, gastos de operacin, entre otros .

Por otro lado, debe tenerse en consideracin que dentro del marco normativo
establecido por la Ley y su Reglamento , en adelante el Reglamento, se han
previsto dos sistemas de adquisiciones y contrataciones a travs de los cuales las
Entidades del Estado pueden contratar la obtencin de bienes, servicios y la
ejecucin de obras requeridos para el cumplimiento de sus fines; los mismos que,
de conformidad por lo dispuesto por el artculo 45 del Reglamento, servirn para
determinar el precio y sus posibles ajustes, sobre la base de las condiciones preestablecidas en funcin a la naturaleza y al objeto principal del contrato.
As, se tiene que los sistemas de contrataciones que pueden implementarse
dentro de las Bases Administrativas de los procesos de seleccin que se
desarrollen para contratar la ejecucin de obras pblicas, son los de Suma Alzada
y Precios Unitarios, Tarifas o Porcentajes, los mismos que mantienen en su
naturaleza diferencias sustanciales, destacadas en el artculo 45 del Reglamento
que a continuacin se transcribe parcialmente:
[..] En el sistema de suma alzada, el postor formula su propuesta por un monto
fijo y por un determinado plazo de ejecucin. Tratndose de obras, el postor
presentar, adems, el desagregado por partidas que da origen a su propuesta.
Este sistema slo ser aplicable cuando las magnitudes y calidades de la
prestacin estn totalmente definidas en las especificaciones tcnicas y en los
trminos de referencia y, en el caso de obras, en los planos y especificaciones
tcnicas respectivos.
En el sistema de precios unitarios, tarifas o porcentajes, el postor formula su
propuesta ofertando precios, tarifas o porcentajes en funcin de las partidas o
cantidades referenciales contenidas en las Bases, y que se valorizan en relacin a
su ejecucin real, as como por un determinado plazo de ejecucin. En estos
casos, el postor presentar, adems del desagregado a que se refiere el prrafo
precedente, el valor total de la oferta econmica. (El subrayado es nuestro)

Del texto del artculo antes citado se desprende que, cuando una Entidad opte por
contratar una obra a suma alzada conviene un precio global, previo e invariable
para la realizacin total de la obra , la misma que deber ejecutarse con sujecin
estricta a los planos y especificaciones tcnicas contenidos en el contrato , bajo
responsabilidad del contratista.

En tal sentido, las obras que se ejecuten bajo el sistema de suma alzada implican
la invariabilidad del precio pactado contractualmente, as como la invariabilidad
de la obra en s, elementos que se encuentran directamente relacionados, de
forma tal que, slo cuando se verifiquen modificaciones o variaciones en el
proyecto de la obra concretamente en los planos y especificaciones tcnicas,
podr producirse la correspondiente modificacin del precio.
2.2 Ahora bien, respecto de la materia objeto de consulta, debemos mencionar
que el ordenamiento positivo en materia de contrataciones y adquisiciones del
Estado constituido por la Ley, su Reglamento, las directivas emitidas por este
Consejo Superior y dems normas modificatorias y complementarias hace
referencia expresa a un presupuesto deductivo de obra, nicamente en el texto
del artculo 159 del Reglamento, cuando prescribe la procedencia de la ejecucin
de adicionales en los casos en que su valor, restndole los presupuestos
deductivos, no superen el quince por ciento (15%) del monto total del contrato
original.
Sin perjuicio de lo expuesto, adems del presupuesto deductivo que tiene lugar
durante la ejecucin de un adicional, en las lneas siguientes desarrollaremos dos
acepciones equvocas de presupuesto deductivo surgidos de la aplicacin prctica
de la normativa, a decir: a) el presupuesto deductivo de obra que tiene lugar por
metrados no ejecutados de una partida y b) el presupuesto deductivo que surge de
la disposicin de una reduccin de obra.

2.3 El artculo 42 de la Ley prescribe como una de las facultades conferidas a

las Entidades durante la etapa de ejecucin contractual la posibilidad de ordenar
la ejecucin de prestaciones adicionales cuando stas sean indispensables para
alcanzar la finalidad del contrato.

Por su parte, los artculos 159 y 160 del Reglamento, regulan los requisitos, el
procedimiento y las eventuales consecuencias a los que debe sujetarse la Entidad
contratante a efecto de ordenar vlidamente la ejecucin de prestaciones
adicionales en el caso de la contratacin de obras.
En ese sentido, la ejecucin de un adicional de obra implica la aprobacin del
presupuesto adicional de obra correspondiente, entendindose por aquel al ()

mayor costo originado por la ejecucin de trabajos complementarios y/o mayores

metrados no considerados en las bases de la licitacin o en el contrato respectivo,
y que son indispensables para alcanzar la finalidad del contrato.
As, cuando nicamente se advierta la necesidad de ejecucin de un trabajo no
previsto, el valor del adicional de obra que se genere ser el monto resultante de
los costos directos comprometidos en el presupuesto adicional de obra; por el
contrario, si en el presupuesto contratado ya existe una partida para un trabajo
determinado y se requiere modificar y/o sustituir ste por otro trabajo (adicional)
para alcanzar la finalidad del contrato, el valor del adicional de obra ser el monto
resultante de la diferencia del presupuesto que requiere el trabajo adicional y el
respectivo presupuesto deductivo.
Al respecto, es importante precisar que los gastos generales que se deben
considerar en los presupuestos adicionales, son aquellos en los que el contratista
incurra, cualquiera sea su naturaleza, con la condicin que se encuentren
debidamente demostrados, justificados y relacionados con la ejecucin de la obra
adicional. Por lo tanto, todo presupuesto adicional, genere o no la obra adicional la
ampliacin de plazo, conlleva considerar los gastos generales, sean fijos o
variables, que los afecten.
En ese orden de ideas, siendo el presupuesto deductivo que se debe considerar
para la determinacin del valor de un adicional de obra, el presupuesto de una
partida contenida en el presupuesto de obra original que se modifica o sustituye
por un trabajo adicional con el objeto de alcanzar la finalidad del contrato, se
entiende que ste no significa una alteracin en los gastos generales fijos en los
ya ha incurrido el contratista; por lo tanto, resulta razonable no incluir los gastos
generales fijos para la determinacin del presupuesto deductivo que tiene lugar en
la ejecucin de un adicional de obra, independientemente del sistema de
contratacin en el que nos encontremos.
2.4 En otro orden de consideraciones, tenemos el caso de una obra que en su
etapa de ejecucin origina metrados no ejecutados en determinadas partidas,
en razn de la divergencia existente entre los planos y las especificaciones
tcnicas de la obra y lo efectivamente ejecutado, los cuales han dado lugar, en la
prctica, a que se hable de un presupuesto deductivo de obra.
A este respecto, cabe sealar que siempre que en los contratos de obra a suma
alzada las condiciones contractuales se mantengan invariables los planos y las
especificaciones de obra, y el contratista cumpla con ejecutar la obra con
sujecin a las mismas, la Entidad no podr efectuar deductivos de obra por los
menores metrados no ejecutados de una partida y, en consecuencia, no podr
reducir el monto fijo contratado, por lo que no tiene cabida hablar de un supuesto
deductivo de obra. En dichos casos, los encargados de la elaboracin del
expediente tcnico sern responsables de la defectuosa previsin e inadecuada
sustentacin de los metrados , as como de la incorrecta elaboracin del valor

referencial, de conformidad con lo dispuesto por la Norma Tcnica de Control N

600-01 , debiendo la Entidad iniciar las acciones correspondientes a efecto de
deslindar responsabilidades.
Asimismo, cuando en el marco de un contrato de obra a precios unitarios no se
ejecutan el ntegro de los metrados referenciales contenidos en las Bases y la
Entidad cumple con reconocer los costos de lo efectivamente ejecutado, tampoco
cabe referirse a la diferencia de presupuesto existente entre lo ejecutado y lo
contenido en los planos y especificaciones de obra como un presupuesto
deductivo de obra, por cuanto aquello no ser finalmente objeto de la
determinacin de la contraprestacin a cargo de la Entidad contratante, la misma
que se valoriza en funcin de la ejecucin real. En todo caso, la ejecucin efectiva
de menores metrados no puede dar lugar a un descuento de los gastos generales
fijos en los que ha incurrido en contratista.
2.5 Por otro lado, puede darse el supuesto de la ejecucin de menores metrados
de una partida como consecuencia de la reduccin de la obra a la que se refiere el
artculo 42 de la Ley, norma que prescribe que la Entidad podr ordenar y pagar
directamente la ejecucin de prestaciones adicionales hasta por el quince por
ciento de su monto, siempre que sean indispensables para alcanzar la finalidad
del contrato. Asimismo, podr reducir servicios u obras hasta por el mismo
porcentaje.
Ahora bien, la potestad de la Entidad de ordenar reducciones, al igual que los
adicionales, responde al propsito de alcanzar la finalidad de la contratacin, y en
ese sentido se incluye en la relacin contractual como una obligacin del
contratista. En ese sentido, es perfectamente posible que la Entidad ordene la
ejecucin de adicionales o la reduccin de prestaciones al contratista cuando la
contratacin se lleve a cabo bajo el sistema a suma alzada o a travs del sistema
a precios unitarios.
As, en caso de ordenarse la reduccin de prestaciones en una obra la Entidad
deber aprobar el presupuesto de reduccin denominado equvocamente
presupuesto deductivo el cual deducido del presupuesto base generara como
resultante el presupuesto vigente de la obra, presupuesto que no puede verse
reducido en ms del 15% del monto del contrato.
El acto administrativo que aprueba la reduccin de obra, y que se sustenta en los
informes tcnicos y legales de los funcionarios encargados de la Entidad, permite
definir los metrados de los trabajos que realmente deban ejecutarse sobre la base
de los cuales se formula la liquidacin del contrato, tanto en los contratos bajo el
sistema a suma alzada como en el sistema a precios unitarios, con la nica
salvedad que bajo este ltimo sistema la liquidacin del contrato se producir con
los precios unitarios ofertados por el contratista en su propuesta econmica y en el
sistema a suma alzada se liquida con los precios unitarios del valor referencial
afectados con el factor de relacin .

A su vez, en la elaboracin del presupuesto de reduccin en un obra por suma

alzada o precios unitarios la Entidad deber consignar los costos en funcin de las
partidas, metrados y precios unitarios a reducirse, los cuales se correspondern
con los costos previstos en el presupuesto base de la Entidad y que dieron origen
al valor referencial del proceso. En ningn caso, disponer una reduccin significa
descontar los gastos generales fijos en los que haya incurrido el contratista.

3. CONCLUSIONES.

Por lo expuesto, se concluye lo siguiente:

3.1 Los gastos generales fijos no deben ser incluidos en el clculo para la
determinacin del presupuesto deductivo que tiene lugar en la ejecucin de un
adicional de obra, independientemente del sistema de contratacin en el que nos
encontremos.
3.2 Siempre que en los contratos de obra a suma alzada las condiciones
contractuales se mantengan invariables los planos y las especificaciones
tcnicas de obra, y el contratista cumpla con ejecutar la obra con sujecin a las
mismas, la Entidad no podr efectuar deductivos de obra por los menores
metrados no ejecutados de una partida y, en consecuencia, no podr reducir el
monto fijo contratado, por lo que no tiene cabida hablar de un supuesto deductivo
de obra.
3.3 En el marco de un contrato de obra a precios unitarios no se ejecutan el
ntegro de los metrados referenciales contenidos en las Bases y la Entidad cumple
con reconocer los costos de lo efectivamente ejecutado, tampoco cabe referirse a
la diferencia de presupuesto existente entre lo ejecutado y lo contenido en los
planos y especificaciones tcnicas de obra como un presupuesto deductivo de
obra, por cuanto aquello no ser finalmente objeto de la determinacin de la
contraprestacin a cargo de la Entidad contratante, la misma que se valoriza en
funcin de la ejecucin real. En todo caso, la ejecucin efectiva de menores
metrados no puede dar lugar a un descuento de los gastos generales fijos en los
que ha incurrido en contratista.

3.4 En la elaboracin del presupuesto de reduccin en una obra por suma alzada
o por precios unitarios, la Entidad deber consignar los costos en funcin de las
partidas, metrados y precios unitarios a reducirse, los cuales se correspondern
con los costos previstos en el expediente tcnico de la Entidad y que dieron origen

al valor referencial del proceso. En ningn caso, disponer una reduccin significa
descontar los gastos generales fijos en los que haya incurrido el contratista.