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PROJETO DE PESQUISA
Professor: Joaquim Rubens Fontes Filho
Rio de Janeiro
2016
1. INTRODUO
1.1 PROBLEMA
O dficit fiscal crescente, a recesso da economia domstica, a perda do grau de
investimento, os juros altos, a crise poltica, a depreciao da moeda refletem um cenrio de
incertezas que gera condies de crescimento limitado da economia brasileira, e a perspectiva
de que esta crise, econmica e poltica, ainda perdure para os prximos anos.
O oramento restritivo, frente aos ajustes fiscais que o governo brasileiro vem sendo
forado a efetuar para colocar as contas pblicas em ordem, demandam um monitoramento e
avaliao da gesto oramentria da Administrao Pblica mais eficiente, alm de exigir
esforos de todas as entidades pblicas, que recebem recursos da Unio, para o limite de
gastos, de forma a preservar a agenda e a execuo das polticas pblicas prioritrias.
Para excelncia do monitoramento e avaliao da gesto oramentria se faz necessrio,
no apenas o acompanhamento da execuo oramentria dos crditos consignados na Lei
Oramentria Anual do exerccio vigente, mas tambm dos crditos empenhados em
exerccios anteriores e que podem ser liquidados e pagos em anos futuros, que so os Restos a
Pagar , instituto adotado no ordenamento oramentrio brasileiro previsto na Lei n.4.320 de
1964.
Esta necessidade se justifica no apenas por conta seu expressivo crescimento nos
ltimos anos, que vem chamando a ateno tanto de estudiosos, quanto dos rgos
fiscalizadores; mas tambm pela preocupao, sobretudo em momento de conteno de
gastos, de que os Restos a Pagar possam sinalizar uma deficincia no planejamento, uma m
qualidade do gasto pblico e a falta de alinhamento ao princpio da eficincia da
Administrao Pblica, suscitando a seguinte questo:
Que impacto tem os restos a pagar no monitoramento e avaliao da gesto oramentria?
1.2 OBJETIVO
1.4 JUSTIFICATIVA
Restos a Pagar um tema bastante discutido entre os tcnicos da rea, os defensores
acreditam que o fim do exerccio no pode ser um marco final para a execuo oramentria,
porque muitas despesas, principalmente os investimentos, precisam de um perodo maior de
tempo para serem realizadas. J os crticos argumentam que as despesas empenhadas ao final
do exerccio so feitas de forma apressada e ineficiente a fim de evitar a perda de recursos.
Neste cenrio, em que o volume de Restos a Pagar vem crescendo vertiginosamente ao
longo dos anos, torna-se essencial conhecer, de forma mais aprofundada, as potencialidades e
as limitaes desse instituto, e o impacto deste no monitoramento e avaliao da gesto
oramentria.
A essencialidade deste conhecimento torna-se ainda mais significante no contexto atual
de crise econmica e poltica, refletindo na aprovao de um oramento restritivo, na
publicao de diversos decretos de contingenciamento e tambm na publicao do decreto n
8.540 de 2015, que determina medidas de reforma administrativa para a racionalizao e
reduo dos gastos. Estes tambm so fatos que justificam a demanda por um monitoramento
e avaliao oramentria mais eficiente.
A gesto oramentria, que como se prope mostrar tambm deve incluir despesas
vinculadas ao oramento de exerccios anteriores Restos a Pagar, tem impacto no apenas
no momento de crise, em que a Administrao Pblica necessita de subsdios para a conteno
e o aperfeioamento da execuo de suas despesas. Tem impacto tambm no momento de
negociao oramentria do gestor pblico frente ao rgo setorial que subordinado (no
processo de elaborao/solicitao do oramento). No exemplo que analisaremos, seria a
Fiocruz frente ao Ministrio da Sade, e a Fiocruz frente s suas unidades internas (no
processo de distribuio dos limites oramentrios).
Vale mencionar que a Fiocruz distribui seu oramento das despesas discricionrias entre
todas suas unidades que so: 15 unidades tcnico-cientficas, 5 escritrios regionais, 1
unidade tcnica de apoio, alm de toda a sua estrutura ligada presidncia, incluindo 4
unidades tcnico-administrativas. Ou seja, uma tima estrutura para inserir os Restos a Pagar
como mais uma varivel na negociao oramentria objetivando um melhor desempenho da
gesto oramentria.
A escolha do tema justifica-se, portanto, por sua relevncia no Oramento Pblico. A
melhoria na gesto oramentria e a tentativa de achar a otimizao com criao de novos
indicadores para o monitoramento e avaliao, em especial em perodos de crise econmica,
condio que possibilita a esperana de continuidade da agenda e execuo, se no de todas,
pelo menos das polticas pblicas prioritrias.
2.3 Despesas Pblicas - Arajo e Arruda (2006) definem despesas como um gasto ou
compromisso de gastos de recursos do governo autorizados pelo poder competente que tem
por objetivo atender o interesse social previsto na lei de oramento. Segundo este
entendimento, despesa pblica representa a aplicao de recursos para a gerao de resultados
que satisfaz a necessidade da sociedade. Andrade (2008, p.68), ao discorrer sobre o tema
assevera que:
Constitui-se de toda sada de recursos ou de todo pagamento efetuado, a qualquer ttulo,
pelos agentes pagadores para saldar gastos fixados na Lei do Oramento ou em lei especial e
destinados execuo dos servios pblicos, entre eles custeios e investimento, alm dos
aumentos patrimoniais, pagamento de dvidas, devoluo de importncias recebidas a ttulos
de cauo, depsitos e consignaes
Executar o Oramento , portanto, realizar as despesas pblicas nele previstas, seguindo
risca os trs estgios da execuo das despesas previstos na Lei n 4320/64 : empenho,
liquidao e pagamento, tais estgios esto discriminados na Secretaria do Tesouro Nacional
como:
Primeiro Estgio: Empenho - Pois bem, o empenho o primeiro estgio da despesa e
pode ser conceituado como sendo o ato emanado de autoridade competente que cria para o
Estado a obrigao de pagamento, pendente ou no, de implemento de condio.
Todavia, estando a despesa legalmente empenhada, nem assim o Estado se v obrigado a
efetuar o pagamento, uma vez que o implemento de condio poder estar concludo ou no.
Seria um absurdo se assim no fosse, pois a Lei 4320/64 determina que o pagamento de
qualquer despesa pblica, seja ela de que importncia for, passe pelo crivo da liquidao.
nesse segundo estgio da execuo da despesa que ser cobrada a prestao dos servios ou a
entrega dos bens, ou ainda, a realizao da obra, evitando, dessa forma, o pagamento sem o
implemento de condio.
Segundo Estgio: Liquidao - O segundo estgio da despesa pblica a liquidao, que
consiste na verificao do direito adquirido pelo credor, tendo por base os ttulos e
documentos comprobatrios do respectivo crdito.
Ou seja, a comprovao de que o credor cumpriu todas as obrigaes constantes do
empenho. A finalidade reconhecer ou apurar a origem e o objeto do que se deve pagar, a
importncia exata a pagar e a quem se deve pagar para extinguir a obrigao e efetuado no
SIAFI pelo documento Nota de Lanamento NL.
Ele envolve, portanto, todos os atos de verificao e conferncia, desde a entrega do
material ou a prestao do servio at o reconhecimento da despesa. Ao fazer a entrega do
material ou a prestao do servio, o credor dever apresentar a nota fiscal, fatura ou conta
correspondente, acompanhada da primeira via da nota de empenho, devendo o funcionrio
competente atestar o recebimento do material ou a prestao do servio correspondente, no
verso da nota fiscal, fatura ou conta.
Terceiro Estgio: Pagamento - O ltimo estgio da despesa o pagamento e consiste na
entrega de numerrio ao credor do Estado, extinguindo dessa forma o dbito ou obrigao.
Esse procedimento normalmente efetuado por tesouraria, mediante registro no SIAFI do
documento Ordem Bancria OB, que deve ter como favorecido o credor do empenho.
Este pagamento normalmente efetuado por meio de crdito em conta bancria do
favorecido uma vez que a OB especifica o domiclio bancrio do credor a ser creditado pelo
agente financeiro do Tesouro Nacional, ou seja, o Banco do Brasil S/. Se houver importncia
paga a maior ou indevidamente, sua reposio aos rgos pblicos dever ocorrer dentro do
prprio exerccio, mediante crdito conta bancria da UG que efetuou o pagamento. Quando
a reposio se efetuar em outro exerccio, o seu valor dever ser restitudo por DARF ao
Tesouro Nacional.
3. METODOLOGIA
A proposta deste estudo de natureza exploratria quantitativa cuja inteno coletar
dados do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI),
atravs do Tesouro Gerencial e do Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (SIOP).
O Tesouro Gerencial um sistema que utiliza todas as contas contbeis do SIAFI. Logo,
qualquer informao de natureza oramentria, financeira e patrimonial est disponvel nesse
sistema.
O SIOP, Sistema Integrado de Planejamento e Oramento, um sistema estruturante do
governo brasileiro que suporta os processos de Planejamento e Oramento. Tambm possui
dados de natureza oramentria e financeira do governo Federal.
5.CRONOGRAMA
6.LIMITAES
Identificar as motivaes para inscrio dos restos a pagar, e distinguir daquelas cuja a
influncia se deu por reflexo de alguma poltica fiscal de contingenciamento, ou simplesmente
pela morosidade do poder pblico em liberar os recursos oramentrios.
Identificar a temporalidade dos recursos oramentrios liberados para anlise execuo, e
dos recursos financeiros para anlise do pagamento.
Identificar o grau de gerenciamento do gestor pblico sobre a execuo do oramento,
sobre a inscrio dos Restos a Pagar e sobre a execuo dos Restos a Pagar e desenvolver
indicadores que monitorem e avaliem somente esta fatia de domnio do gestor.
Analisar a influncia que os decretos de programao oramentria e financeira possuem
em relao execuo do oramento, inscrio de valores em restos a pagar e em relao a
execuo dos Restos a Pagar.
7.BIBLIOGRAFIA
Para este trabalho foram consultados:
ALMEIDA, Mansueto. Nota tcnica: Restos a Pagar e artifcios contbeis. 2011.
Disponvel em: < http://mansueto.files.wordpress.com/2011/02/nota-rap-20111.pdf> Acesso
em: abril 2015.
ALVES, Gustavo Henrique Tardelli. O Oramento Federal entre a realidade e a fico: as
armadilhas transparncia da despesa pblica no Brasil. 2012. Disponvel em:
<http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2541257.PDF>Acesso em: abril 2015
BRASIL. Decreto N 8.540, de 9 de outubro de
pblico.
Disponvel
em: