Mapa Estratégico de Inclusión Financiera PDF

Mapa Estratgico de Inclusin Financiera:
Una Herramienta de Anlisis
Ursula Heimann
Juan Navarrete Luna
Mara OKeefe
Beatriz Vaca Domnguez
Gabriela Zapata lvarez
Mapa Estratgico de Inclusin Financiera:

Una Herramienta de Anlisis
Ursula Heimann
Juan Navarrete Luna
Mara OKeefe
Beatriz Vaca Domnguez
NDICE
Captulo 1
1.1
1.2
Captulo 2
2.1
2.2
2.3
Captulo 3
Captulo 4
Captulo 5
5.1
5.2
Antecedentes
Introduccin
Conceptos bsicos de la inclusin financiera
La diversidad de enfoques en la prestacin de servicios financieros
en Mxico
Conceptos y definiciones
Mapa estratgico de inclusin financiera
Metodologa
Consecuencias de una escasa penetracin del sistema financiero
Cmo aumentar la inclusin financiera? Algunas reflexiones generales
La oferta de servicios financieros adecuada a la demanda
Objetivo I: Productos y servicios financieros adecuados al usuario
Objetivo II: Productos y servicios financieros con proximidad al usuario
Objetivo III: Intermediarios

financieros consolidados, seguros y estables
La demanda consolidada de servicios financieros adecuados
y seguros
Objetivo I: Proteccin y defensa del usuario
Objetivo II: Comprensin de y confianza en los intermediarios financieros

y sus productos y servicios
Objetivo III: Comportamientos financieros personales responsables
Posibles indicadores de medicin
Indicadores de la oferta
Indicadores de la demanda
Conclusiones
Lecturas sugeridas
Semblanzas curriculares de los autores
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AGRADECIMIENTOS
Este trabajo ha sido el fruto de un esfuerzo conjunto que se benefici de las contribuciones de
diversas personas, a quienes debemos un agradecimiento. En particular, quisiramos destacar
la orientacin metodolgica que recibimos de Nelly Aguilera, con el apoyo de la Conferencia
Interamericana de Seguridad Social. Asimismo, recibimos valiosos comentarios y retroalimentacin de Aarn Silva y Gustavo Del ngel, as como un interesante relato de este ltimo sobre la
accesibilidad de servicios financieros en Mxico, que incluimos en este documento. Othn Prez,
Carmen Luna, Enrique Seira y Sinaia Urrusti participaron en los orgenes del grupo de trabajo y
enriquecieron el debate con sus contribuciones.
Igualmente, deseamos reconocer el apoyo institucional de la Conferencia Interamericana de Seguridad Social, del Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros y de la Sparkassenstiftung fr
internationale Kooperation por haber facilitado un espacio para la reflexin y para la presentacin
preliminar del mapa y, a esta ltima, por los fondos proporcionados para la publicacin de este
documento.
Finalmente, agradecemos el inters mostrado por el pblico y algunos actores relevantes del
proceso de inclusin financiera en Mxico ante nuestro deseo de aportar algo til al debate y a la
reflexin sobre tan importante tema, sin dejar de reconocer que cualquier error u omisin no es
ms que nuestro.
Ciudad de Mxico
Mayo 2009
Los editores
ANTECEDENTES
El Mapa Estratgico de la Inclusin Financiera es producto del trabajo de un grupo de

personas que, de forma independiente o desde sus instituciones, cuenta con una amplia
experiencia terica y prctica sobre el complejo proceso de inclusin financiera.
En sus orgenes, a inicios del 2008, el trabajo del grupo se centr en promover una
mayor coordinacin entre un conjunto de instituciones que realizaban esfuerzos de investigacin y anlisis en torno a la problemtica de la bancarizacin en Mxico, con el
fin de establecer un programa de investigacin integral de largo plazo que coadyuvara
al proceso. Como primer paso, se consider indispensable sentar una base conceptual
comn que partiera de las definiciones ms esenciales y que permitiera identificar la
ausencia de informacin, as como reas de oportunidad de estudio sobre aspectos
relevantes del proceso de bancarizacin.
En el camino result evidente que, para lograrlo, era paso obligado hacer un examen
minucioso del significado y los objetivos perseguidos por la citada bancarizacin, as
como de los elementos que la componen. De esta forma, el grupo pas de la necesidad de encontrar una definicin uniforme del concepto de bancarizacin a utilizar y definir los elementos clave del trmino inclusin financiera, as como al estudio detallado
de los problemas que se enfrentan para lograrla de manera generalizada entre la mayor
parte de la poblacin.
A medida que nuestro trabajo hizo evidente que tratbamos con un problema multidimensional que implicaba la participacin de una diversidad de actores de la esfera
pblica, privada y de la sociedad civil, decidimos dirigir nuestros esfuerzos hacia la
creacin de una herramienta de trabajo esquemtica que pudiera servir para orientar el
quehacer de los distintos actores involucrados en la promocin de una mayor inclusin
financiera. Si bien en un inicio trabajamos desde la ptica de un contexto especfico
el de Mxico, nos esforzamos por desarrollar un proceso de anlisis que diera
como resultado una herramienta que pudiera ser de utilidad para jugadores clave y tomadores de decisiones tanto del lado de la oferta como de la demanda de distintas
latitudes. El resultado es el mapa estratgico de la inclusin financiera y el presente
documento que lo sustenta.
INTRODUCCIN
En la actualidad, los esfuerzos por incrementar el acceso a servicios financieros para
amplios grupos poblacionales excluidos de ellos se han multiplicado a nivel mundial.
Hay un creciente inters por construir sistemas financieros incluyentes. Relacionado a
ello, han aumentado las publicaciones y los debates enfocados al tema, que presentan
y analizan aspectos especficos que requieren atencin en el contexto de estos esfuerzos.
El mapa estratgico de inclusin financiera aqu presentado busca aportar ideas o elementos a los debates y esfuerzos actuales de inclusin financiera, y se propone como
una herramienta para diagnosticar, analizar y guiar de manera sistemtica el complejo
proceso de inclusin financiera que actualmente se observa en varias partes del mundo.
El objetivo principal de este documento es proponer un marco conceptual claro y esquemtico que:
Permita el estudio, reflexin y anlisis de la problemtica de la inclusin financiera.
Oriente el diseo de estrategias y la coordinacin de esfuerzos de profundizacin de
sistemas financieros.
Facilite el entendimiento de la composicin, complejidad e interrelaciones de un sistema financiero incluyente.
Diversas circunstancias dificultan el estudio riguroso de los procesos, estrategias e impacto de los esfuerzos de inclusin y penetracin financiera, ya sea a nivel acadmico,
de poltica pblica o de empresas u organizaciones oferentes de servicios financieros.
En el caso de Mxico, un problema central ha sido la carencia de unidad y precisin
en la definicin y el entendimiento de los conceptos bsicos del tema en cuestin. Un
ejemplo de ello puede apreciarse con el trmino bancarizacin, cuya definicin ha carecido de un marco conceptual que acote con claridad sus alcances e implicaciones.
A raz de ello, el trmino se ha utilizado por una multiplicidad de actores para describir
una miscelnea de estrategias y mtodos de ampliacin del sistema financiero, sustan-
Mapa Estratgico de Inclusin Financiera: Una Herramienta de Anlisis
cialmente distintos entre s. Lo anterior ha provocado diferencias en el entendimiento,

enfoques y objetivos de los esfuerzos de inclusin y penetracin financiera.
En trminos generales, las estrategias aplicadas en Mxico para incrementar la penetracin del sistema financiero comprenden iniciativas pblicas, de asistencia social y
privadas de distinta ndole, las cuales incluyen: la apertura de cuentas para el pago de
nmina o la transferencia de recursos a beneficiarios de programas pblicos; el financiamiento de esquemas de garantas para crditos dirigidos; la creacin de intermediarios financieros; el fondeo y la capitalizacin de los mismos; el subsidio a la adquisicin
de infraestructura fsica y tecnolgica; la provisin de asistencia tcnica, y, en lo que se
refiere al marco legal, la creacin y/o adecuacin de leyes especficas para normar la
actividad de intermediarios financieros no bancarios, entre otras.
Por otro lado est la prestacin de servicios financieros masivos bajo un enfoque de
negocio por parte de la banca (downscaling) u otras empresas e intermediarios financieros. Esta diversidad de enfoques y esfuerzos descritos para el caso mexicano tambin
se pueden observar, de una u otra forma, en varios pases en vas de desarrollo, donde
actualmente se busca ampliar el acceso a servicios financieros a la poblacin que carece de ellos.
La multiplicidad de iniciativas enunciadas anteriormente inherente a contextos de
mercado en los que compiten agentes de naturaleza diversa puede aportar de manera importante a la inclusin financiera. Sin embargo, tambin puede dificultar el
seguimiento cabal de objetivos y estrategias enfocados a la profundizacin del sistema
financiero si las iniciativas promovidas no se realizan con cierta coherencia y coordinacin por ejemplo, bajo una estrategia sistemtica de inclusin financiera. De esta
forma se podra facilitar la medicin del logro de metas y el impacto en el desarrollo
econmico y el bienestar.
Bajo esta perspectiva, este documento ofrece una base conceptual que facilita la compresin ordenada y sistemtica de las distintas dimensiones de la inclusin financiera,
en particular para el caso de individuos y hogares. Se espera que esta base sirva para
unificar criterios que a su vez contribuyan a definir objetivos, estrategias y actividades,
no slo para el caso de Mxico, sino tambin para otros pases que enfrentan retos
similares. Para ello, el documento presenta:
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Introduccin
a. Una propuesta de definicin del concepto de inclusin financiera.

b. Un mapa estratgico de inclusin financiera que contiene los elementos indispensables de un sistema financiero incluyente y estrategias para lograrlo.
c. Una propuesta de indicadores y variables para monitorear y medir el impacto
de las intervenciones que se realicen. Estos tambin permitirn la construccin de
parmetros especficos para la medicin de los avances en el complejo proceso de
la inclusin financiera.
El mapa estratgico se basa en una adaptacin de la metodologa del llamado logic
framework, o marco lgico, desarrollado en su origen por Leon J. Rosenberg para
analizar problemas de forma sistemtica y evaluar las opciones para solucionarlos. La
estructura del mapeo tiene diferentes dimensiones, bajo las cuales se ordenan varios niveles: los objetivos que se persiguen, las estrategias para alcanzarlos y las actividades
necesarias para ponerlas en prctica. Esta metodologa es particularmente til para el
estudio de temas y soluciones transversales.
El Captulo 1 expone los conceptos bsicos de la inclusin financiera y un breve recuento histrico del proceso de ampliacin de la oferta de servicios financieros en Mxico.
Se revisan algunos de los enfoques y conceptos ms destacados de este proceso y
se presenta una definicin del trmino inclusin financiera y los elementos que la conforman. El Captulo 2 presenta el mapa estratgico de inclusin financiera, explica la
metodologa empleada en su elaboracin y ofrece reflexiones generales para ampliar
su alcance.
Los Captulos 3 y 4 constituyen el corazn del documento. El tercero analiza la dimensin de la oferta de servicios financieros adecuada a la demanda, estableciendo objetivos, estrategias y actividades para mejorar la adecuacin y la proximidad geogrfica de
productos y servicios financieros a los usuarios, provistos por intermediarios financieros seguros y estables. El Captulo 4 analiza la dimensin de la demanda consolidada
de servicios financieros y establece objetivos, estrategias y actividades para garantizar
y promover la proteccin y defensa del usuario y su comprensin de la oferta financiera,
as como la responsable administracin de las finanzas personales.
El Captulo 5 ofrece un listado preliminar de posibles indicadores y variables de medicin que podrn ser utilizados como referencia para conocer y evaluar los resultados e
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impacto de diversas iniciativas que promuevan o aporten a la inclusin financiera. Finalmente, se integra una versin desplegable del mapa estratgico de inclusin financiera
para facilitar su uso.
Se espera que este documento sea una herramienta til que contribuya a dar un impulso
adicional a los debates actuales sobre las metodologas y los enfoques en torno al tema
de la inclusin financiera y a los recientes esfuerzos de construir sistemas financieros
incluyentes en Mxico y en otros pases, ayudando a estructurarlos de manera ms
sistemtica, con objetivos claros y con la posibilidad de medir sus avances e impacto.
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CAPTULO 1
Conceptos bsicos de la inclusin financiera

1.1 La diversidad de enfoques en la prestacin de servicios financieros en
Mxico
En las ltimas dcadas, muchos pases han desarrollado iniciativas para ampliar la
oferta de servicios financieros regulados a capas de la poblacin tradicionalmente
desatendidas por el sistema financiero formal. La formulacin de las Metas de Desarrollo
del Milenio realizada por los pases miembros de la Organizacin de las Naciones
Unidas (ONU) ha dado un impulso adicional a la inclusin financiera como herramienta
del desarrollo humano.
En Mxico, los esfuerzos de ampliacin de la oferta de servicios financieros involucran a
una amplia gama de proveedores. Por un lado, se encuentran intermediarios financieros
no bancarios que, en los ltimos aos, se han dado a conocer como el Sector de Ahorro
1
y Crdito Popular. Por otro lado, estn los bancos comerciales y los recientemente
nombrados bancos de nicho, as como compaas de crdito llamadas Sociedades
Financieras de Objeto Limitado/Mltiple (Sofoles y Sofomes) que se encuentran en un
2
proceso de rpida expansin. Finalmente, tambin existe la participacin de la banca
de desarrollo, que ofrece servicios financieros de primer y segundo piso, as como
mltiples programas de apoyo a las finanzas populares.
Cabe destacar que una diferencia sustancial entre el Sector de Ahorro y Crdito
Popular y el resto de los proveedores del sector financiero reside en que la mayora de
las instituciones del primer grupo han operado, por dcadas, al margen de un marco
legal y de una regulacin financiera ad hoc. Si bien el objetivo de este texto no es el
de centrarse exclusivamente en aspectos de ndole legal o de regulacin financiera, es
relevante apuntar esta caracterstica, en virtud de que ha determinado los esfuerzos ms
recientes de las polticas pblicas para promover el desarrollo del sistema financiero.
El espectro de proveedores es amplio e incluye instituciones como cooperativas de ahorro y prstamo

(comnmente conocidas como Cajas Populares), Cajas Solidarias (sociedades civiles, en su mayora
rurales, que tienen su origen en un programa gubernamental de apoyo a proyectos productivos), Sociedades Financieras Populares (sociedades annimas de microfinanzas autorizadas para captar ahorros) e
instituciones especializadas nicamente en servicios de crdito a estratos de poblacin de bajos ingresos (conocidas como microfinancieras).
2
Muchas de estas instituciones se han desarrollado bajo modelos basados en el crdito al consumo, o
bien siguiendo esquemas especializados en el financiamiento para la adquisicin de cierto tipo de bienes,
como automviles o vivienda.
1
13
En este sentido, cualquier radiografa de la oferta de servicios financieros en Mxico

deber contemplar la segmentacin entre oferentes regulados y no regulados para
entender mejor su evolucin, su estado presente y sus perspectivas de mediano y largo
plazo. Un breve recuento de la historia de la accesibilidad al sistema financiero en
Mxico se presenta en el recuadro siguiente.
La accesibilidad al sistema financiero en Mxico

Gustavo A. Del ngel Mobarak (CIDE)
El inters actual por ampliar el acceso al sistema financiero para mayores capas de la
poblacin refleja una preocupacin que ha estado presente en la historia del mundo, al
menos de un par de siglos atrs a la fecha: cmo proveer a la mayora de las personas con instrumentos que les permitan administrar mejor los ciclos en sus ingresos,
cubrir y diversificar riesgos sobre su patrimonio, aprovechar oportunidades productivas
y consolidar un patrimonio? Las respuestas han sido diversas, de acuerdo a la poca
y al lugar. Es en los aos recientes cuando se experimenta una sistematizacin a nivel
mundial de estrategias para incrementar la inclusin financiera.
En sus orgenes, los bancos generalmente enfocaban sus servicios a los estratos de
mayores ingresos de la poblacin. Esto era parte de la naturaleza del negocio bancario. La masificacin de los servicios bancarios fue un fenmeno que empez en el siglo
XIX, pero se generaliz en el mundo hasta ya entrado el siglo XX. En el caso de Mxico,
la banca que se desarroll durante el porfiriato lleg al pas tarde en comparacin con
el resto del mundo, y atenda a un segmento pequeo de la poblacin. A pesar de que
ese sistema bancario logr cierta consolidacin, fue prcticamente destruido durante
la Revolucin. Fue hasta los aos treinta del siglo XX cuando se reconstruy el marco
institucional de la banca y se inici una nueva etapa de crecimiento.
La mayor parte de la poblacin en Mxico, al no ser atendida por los bancos, se vala
de estrategias alternativas para cubrir sus necesidades de servicios financieros, principalmente de ahorro y de crdito. Los mecanismos informales existan desde la poca
colonial. Desde entonces haba diversas organizaciones eclesisticas que hacan operaciones de crdito y ahorro para distintos estratos de la poblacin. Tambin haba, en
la misma poca, organizaciones que podran considerarse hbridas, como las cajas de
las comunidades indgenas. Esto adems de los Montes de Piedad, los cuales, si bien
tenan un objetivo asistencial, provean un servicio de naturaleza financiera. Dentro de
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Captulo 1: Conceptos bsicos de la inclusin financiera
esta diversidad de oferentes, a fines del siglo XIX y principios del XX hubo intentos por
constituir un sistema de cajas similar al de Alemania, principalmente para el sector agropecuario, pero los resultados fueron nulos. Despus de la Revolucin, este movimiento
deriv en organizaciones de naturaleza mutualista y otras de tipo cooperativista que
buscaran distintos cauces para su desarrollo, pero sin una consolidacin inmediata.
La expansin de la banca mexicana en el siglo XX, fundamentalmente entre 1945 y
1982, permiti bancarizar a una parte importante de la poblacin que otrora careca de
servicios financieros tradicionales. Esto se produjo en un periodo de crecimiento econmico sostenido al menos hasta 1972 y bajo un enorme crecimiento demogrfico
y un proceso de urbanizacin del pas. La banca se expandi en actividades y tamao:
sus activos pasaron de 15% del PIB en los aos cuarenta a ms de 35% en los setenta.
A principios de los aos sesenta, menos de 10% de la poblacin contaba con cuenta
de ahorro. Para 1980, el nmero de cuentas de ahorro equivala a 35% de la poblacin
total. Este proceso de masificacin en gran escala de servicios requiri que los bancos
invirtieran en tecnologa y puntos de atencin a lo largo del pas. Este proceso estaba
dirigido a la creciente poblacin urbana y con ingresos relativamente estables. La mayora de los habitantes principalmente de zonas rurales y la ms pobre quedaran
sin acceso completo y permanente a servicios bancarios.
Las crisis de los aos ochenta y noventa limitaron las posibilidades de expansin de
la banca. A pesar del cambio tecnolgico en el sector financiero de las ltimas dos
dcadas el ms importante en la historia, en 2007 el nmero de cuentas de captacin equivala al 45% de la poblacin total del pas. Una estimacin del Banco Mundial
estableci que esto se traduca a que slo 25% de los habitantes tenan acceso directo
a servicios financieros. Se calcula que en Mxico hay 7.6 sucursales bancarias y 16.6
cajeros automticos por cada cien mil habitantes. Comparado con economas similares, esta cobertura es pobre. Despus del esfuerzo que se llev a cabo entre los aos
cincuenta a los ochenta, la banca no cruz las barreras geogrficas, institucionales y
socioculturales de un porcentaje amplio de la poblacin sino hasta aos recientes.
Para el Estado mexicano a lo largo del siglo XX, la banca comercial constituy el principal vehculo para generar inclusin al sistema financiero. Otro tipo de intermediarios no
bancarios, como las financieras (existentes antes de la autorizacin legal de la banca
mltiple en 1975), acababan prestando sus servicios en torno a la actividad de bancos
comerciales y operaban a travs de sus ventanillas, tal como despus ocurrira con las
Sofoles. Organismos de naturaleza mutual, como las uniones de crdito (contempladas
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en la Ley Bancaria desde 1932 como organizaciones auxiliares de crdito), tambin

tenan que operar a travs de las ventanillas de los bancos. Por otra parte es un hecho
que algunas uniones de crdito atendan sectores relativamente pobres como las
uniones de crdito campesinas, pero la mayora operaban para un sector productivo
bien organizado. Y, a pesar de que desde los aos treinta haba una preocupacin por
acelerar un downscaling de los bancos en los servicios financieros (iniciativas destinadas a crear bancos para sectores no atendidos, emisin de la Ley de Ahorro Popular,
etc.), nunca hubo una estrategia amplia en esta materia.
El Estado consideraba que los segmentos de la poblacin que no reciban financiamiento bancario deban ser atendidos directamente por el propio gobierno. La creacin de
los bancos de desarrollo obedeca a esta nocin. Otro principio el de los fideicomisos pblicos de fomento y de la banca de segundo piso buscaba que, con la mano
del Estado, la banca bajara a segmentos del mercado que tradicionalmente no consideraba. Estos esfuerzos eran canalizados slo para disponibilidad de crdito. Una excepcin enfocada al ahorro fue la creacin del Patronato del Ahorro Nacional en 1949. A
lo largo de esas dcadas el gobierno busc mantener un papel central en el proceso de
desarrollo financiero. En cuanto a aumentar la inclusin en un sentido amplio, an falta
por analizar esa historia, aunque es posible adelantar que los esfuerzos del gobierno
fueron un factor importante, pero sin resultados comprensivos.
La oferta formal de servicios financieros no estuvo limitada a la banca, al gobierno y a
los intermediarios que eran reconocidos en el marco de la regulacin financiera mexicana. Las cajas populares fueron por muchas dcadas una organizacin formal que buscaba servir a segmentos desbancarizados. La primera caja de ahorro o caja popular
se estableci en 1951. Desde sus orgenes, las cajas formaron una red: en 1954 se
fund el Consejo Central de Cajas Populares y en 1964 se form la Confederacin de
Cajas Populares con las primeras seis federaciones de Cajas. Los orgenes de estas
organizaciones son diversos: las hay con races religiosas, as como de races cooperativistas (aunque aparentemente separadas del cooperativismo oficial que se desarroll
a la sombra de los gobiernos de entonces). Hasta hace algunos aos concretamente
con la Ley de Ahorro y Crdito Popular las autoridades financieras mantuvieron distancia hacia ellas como oferentes de servicios financieros.
En Mxico, la corriente de la prestacin de servicios financieros populares por microfinancieras guarda una historia complementaria a la de las cajas, uniones de crdito,
y otras entidades que han atendido a poblacin con menor (o sin) acceso a la ban16
ca. Ya desde los aos setenta, en Mxico y muchos otros pases en desarrollo, las
microfinancieras han tenido como misin proveer financiamiento directamente a las
personas excluidas de los servicios bancarios tradicionales, con el objeto de facilitar su
desarrollo y participacin productiva en la economa de sus pases. Desde finales de
los aos ochenta y principios de los noventa, Mxico se sum a los pases en vas de
desarrollo que vieron la provisin de servicios de microfinanzas como herramienta para
el desarrollo comunitario y alivio de la pobreza extrema. Frecuentemente los donantes
(proveedores de los recursos para el desarrollo comunitario) impulsaban la aplicacin
de programas de microfinanzas y microcrdito para lograr metas ms amplias de desarrollo comunitario. En la actualidad, los servicios microfinancieros, adems de lograr la
permanencia, enfrentan el reto de transformarse en prestadores de servicios financieros variados, con capacidad de respuesta a la poblacin que atienden.
La revolucin microfinanciera (de las finanzas populares) en Mxico ha enfrentado varios
retos, adems de los propios de esta industria en cualquier pas. La promulgacin de
la Ley de Ahorro y Crdito Popular en 2001 fue un salto extraordinario en este proceso
e, independientemente de los cuestionamientos que tenga este marco legal, permiti
reconocer la relevancia del sector e iniciar un proceso de sistematizacin de prcticas.
Ms recientemente, el gobierno ha prestado mayor atencin al problema del acceso y
ha buscado ampliar la oferta a travs de la autorizacin de nuevos intermediarios (por
ejemplo, Sofomes, la creacin de la figura de bancos de nicho y la posibilidad de crear
corresponsalas bancarias). Adems se ha procurado redisear muchos de los programas y organismos pblicos que se relacionan a este sector. A pesar de que el camino
ha sido ms complicado que en otros pases, la industria de las microfinanzas en Mxico est atendiendo a un segmento amplio de la poblacin y est logrando consolidar a
nuevos intermediarios financieros.
Una leccin importante que da la historia sobre la accesibilidad financiera es que se
trata de un problema complejo que requiere de una medicin precisa y sistemtica de
qu es inclusin (y exclusin), as como del estado de la oferta y de las necesidades de
la demanda de servicios financieros en el tiempo, principalmente para aquellos grupos
sin acceso o con acceso parcial y limitado a los servicios financieros.
La diversidad institucional ha derivado en la coexistencia de enfoques muy diversos
en la provisin de servicios financieros. Por ello el debate sobre los mecanismos ms
apropiados para la ampliacin en la cobertura de los servicios financieros es complejo
y carece de consensos claros.
17
Entre otras denominaciones para referirse a los esfuerzos por ampliar los servicios
financieros en beneficio de poblaciones excluidas destacan trminos como finanzas
populares, programas de ahorro y crdito cooperativistas, microfinanzas tradicionales, microfinanzas comerciales o banca para pobres. Tambin se usan trminos
ms generales para referirse a acciones que buscan integrar a estratos de poblacin
desatendida al sistema financiero, tales como profundizacin del sistema financiero,
bancarizacin o inclusin financiera.
En el siguiente apartado se revisan los trminos ms sobresalientes del debate mexicano e internacional y se propone una definicin detallada del trmino inclusin financiera,
que ser utilizada como base del presente documento.
1.2 Conceptos y definiciones
Cules son los trminos que actualmente se utilizan en el discurso pblico sobre el
acceso a servicios financieros y la profundizacin del sistema financiero?
De manera muy general se usa el trmino ampliacin del acceso a servicios financieros para denotar la bsqueda de una oferta mayor de servicios para la poblacin,
sin referirse a alguna metodologa o enfoque especfico. Paralelo a ste, se usa el
concepto profundizacin del sistema financiero que, en primera instancia, significa
la cobertura (en trminos geogrficos) de la oferta de servicios financieros e incorpora la idea de extender la oferta hacia abajo, es decir, hacia capas poblacionales de
menores ingresos que generalmente han estado excluidas del sistema financiero. Mientras que el trmino no se refiere explcita o implcitamente a alguna metodologa en lo
particular, s alude al impacto econmico y social que generaran los nuevos flujos de
capital en mercados previamente excluidos, contribuyendo al desarrollo humano de los
hogares de menores ingresos y a estimular el desarrollo macroeconmico asociado a
un sistema financiero ms amplio.
El trmino bancarizacin se utiliza en muchas ocasiones para referirse a la incorporacin al sistema financiero de poblaciones tradicionalmente desatendidas por el sistema
bancario comercial. Se trata, por lo general, de capas poblacionales de escasos recursos que suelen desempearse al margen de la economa formal. En el caso particular
de Mxico, la bancarizacin se ha realizado por la va del pago de la nmina a travs
de cuentas corrientes, la creacin de cuentas de ahorro para el retiro,3 los servicios de
3
18
Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR).
bancos corresponsales, transferencias electrnicas de apoyos econmicos de programas sociales del gobierno federal, as como el envo de remesas internacionales.
Por otro lado, la bancarizacin tambin alude al proceso por el cual la banca comercial
expande su oferta de servicios hacia abajo de la pirmide de ingresos (en ingls denominado downscaling), con el afn de desarrollar y consolidar nuevos mercados. En otros
casos, el proceso de transformacin ocurre en sentido inverso, denominado upscaling,
que ocurre cuando organizaciones que ofrecen servicios de crdito (microfinancieras o
financieras populares) se transforman en intermediarios financieros completos.
A nivel internacional, otro trmino usado con frecuencia es lo que en ingls se llama
access to finance. Este trmino refiere a la ampliacin del acceso a servicios financieros en beneficio de capas poblacionales que no contaban con ellos y a las que con
frecuencia se busca dar acceso a otros servicios pblicos, como son la educacin y la
salud.4 Un equivalente a este trmino en ingls es el trmino en espaol de inclusin
financiera.
Dada la diversidad de connotaciones de los trminos anteriormente enunciados as
como los debates al respecto, se propone la siguiente definicin del trmino inclusin
financiera, en la cual se basa el mapa estratgico aqu presentado:
Acceso universal y continuo de la poblacin a servicios financieros diversificados, adecuados y formales, as como a la posibilidad de su uso conforme a las necesidades de
los usuarios para contribuir a su desarrollo y bienestar.
La definicin contiene los siguientes elementos:
Las dimensiones de acceso a y uso de servicios financieros que refieren, en un primer
plano, a la disponibilidad generalizada y permanente de los mismos y, en un segundo,
a su uso vinculado a las necesidades especficas programadas y eventuales de
Para mayor informacin acerca del vnculo entre el acceso y uso de servicios financieros y su relacin
con otras reas fundamentales en el desarrollo humano, se recomienda referirse a Capital Plus: The Challenge of Development in Development Finance Institutions (publicacin del Development Finance Forum
2004; www.DFForum@sbl.com). En este texto se dice, entre otras cosas, que el acceso al crdito es
... una pieza de un problema ms grande y complejo. Los obstculos que impiden a nuestros clientes
construir riqueza van desde escasa educacin y competencias laborales, adicciones, organizacin social
poco efectiva, limitado acceso a servicios pblicos, ausencia de inversin privada, problemas de salud
pblica, mala infraestructura de comunicaciones, polticas pblicas poco apropiadas y hasta visiones y
objetivos rezagados.
4
19
los usuarios. La disponibilidad, en su expresin ms simple, refiere a proximidad

fsica, que incluye: la cercana geogrfica de los servicios al usuario, su ubicacin conveniente en zonas de amplia confluencia de usuarios, o bien su entrega a travs de
mecanismos de distribucin apropiados (tecnologas, metodologas). El calificativo
universal implica que los servicios estn disponibles para la poblacin en general. La
continuidad del servicio se relaciona con la existencia de intermediarios financieros
slidos y autosustentables que lo provean de manera permanente.
Las propiedades de los servicios ofrecidos, que son: diversificados (refirindose a una
gama amplia y variada); adecuados (refirindose a la idoneidad de las caractersticas
y condiciones de los productos para un mercado objetivo determinado); y formales
(refirindose a que stos se operen bajo un marco regulatorio slido que incentive el
fortalecimiento de las instituciones y estimule confianza en ellas).
El alcance que persigue, que es la creacin de oportunidades financeras por medio
de las cuales los usuarios puedan fortalecer su bienestar econmico y social. Esto
incluye, entre otros aspectos, el uso de sistemas de pago, el aprovechamiento de
oportunidades productivas, la atencin a necesidades asociadas al ciclo de vida y la
suavizacin del consumo, la creacin de patrimonios y, finalmente, la promocin de
una cultura de prevencin.
Esta definicin parte de la premisa de que la inclusin financiera es una condicin importante para el desarrollo econmico de los pases que, como Mxico, presentan una
deficiente distribucin de recursos y riqueza, as como grupos amplios de personas en
condiciones de pobreza. Para la poblacin y el pas en cuestin, los rezagos pueden
ser combatidos con la creacin de oportunidades de desarrollo para la poblacin, entre
ellas, oportunidades financieras. Los conceptos del mapa estratgico que se describen
en los siguientes captulos fueron elaborados bajo este enfoque.
20
CAPTULO 2
Mapa estratgico de inclusin financiera
2.1 Metodologa
El mapa estratgico de inclusin financiera que aqu se presenta tiene sus fundamentos
en la metodologa del logic framework marco lgico desarrollado en su origen
por Leon J. Rosenberg en 1969 para analizar las diferentes aristas de un problema y
evaluar las opciones para solucionarlo. Desde entonces, dicha metodologa ha sido
utilizada en sus distintas versiones por organismos internacionales, organizaciones gubernamentales y no gubernamentales as como agencias evaluadoras a nivel mundial
para el diseo, la planificacin y la gestin de proyectos de desarrollo.
El marco lgico es una herramienta de trabajo que permite estructurar y presentar de
forma sistemtica, esquemtica, lgica y sencilla los objetivos de un programa y sus
relaciones de causalidad y complementariedad en diferentes niveles, as como los indicadores que permitirn evaluar el nivel y la calidad del logro alcanzado. La metodologa
toma en cuenta los supuestos en los que se desenvuelve un determinado programa y
asegura que las acciones que se lleven a cabo estn alineadas con el logro de los objetivos y resultados que se persiguen.
Aunque el uso de la metodologa sea accesible y sencillo, el producto de su aplicacin
es resultado de un riguroso proceso de anlisis, ordenamiento y planeacin que requiere
de un conocimiento profundo del problema a resolver y del contexto en el cual ste se
manifiesta, as como del consenso de mltiples actores para el establecimiento de objetivos, metas y acciones necesarias para resolverlo. Por consiguiente, el enfoque del
marco lgico es dinmico y su utilidad requiere que tanto los diseadores de programas
como los operadores de los mismos estn convencidos de la lgica del planteamiento,
la cual debe reflejar la realidad en un determinado momento en el tiempo.
El rigor y orden necesarios para estudiar una problemtica particular aplicando el marco
lgico, permiten que la herramienta se pueda usar con ciertas variaciones de su forma
original para analizar temas integrales, ms complejos que un programa o proyecto.
Para nuestros fines, la metodologa del marco lgico ha sido usada como referencia
para estructurar un mapa estratgico a travs del anlisis de las diferentes aristas del
proceso de inclusin financiera.
21
2.2 Consecuencias de una escasa penetracin del sistema financiero

Los efectos negativos de una baja profundidad y penetracin de un sistema financiero
en un pas son mltiples, tanto a nivel macroeconmico como a nivel de los hogares.
stos han sido ampliamente analizados por destacados economistas a nivel internacional.5 Para fines de este documento, solamente cabe destacar algunos de los efectos
ms sobresalientes a manera de referencia.
En trminos generales, la baja penetracin del sistema financiero formal conlleva a que
los flujos de capital en una economa sean insuficientes y/o ineficientes, especialmente por la falta de actores colectores de capital que permitan captarlo a gran escala y
dirigirlo de manera eficiente a diversos proyectos productivos en varios sectores de la
economa. En pases en vas de desarrollo, es comn la existencia de varios circuitos
paralelos de acumulacin y flujos de capital, en ocasiones poco enlazados entre s. A
pesar de estas limitaciones, existe un mercado de capital integrado por actores como
la banca comercial, corporativa y de inversin, con una importante participacin de
grupos financieros forneos as como empresas de gran tamao de otros sectores y
agentes privados con patrimonios personales considerables. Generalmente estos actores conforman el sistema financiero formal y actan dentro de l.
En paralelo, se pueden observar sistemas informales y semiformales de financiamiento
que se desarrollan como respuesta a las necesidades econmicas personales y derivadas de actividades productivas de la poblacin desatendida por el sector formal,
cuya existencia misma se deriva de la baja penetracin del sistema financiero. Entre
los servicios ofertados en los sistemas informales pueden mencionarse actividades financieras unipersonales o multipersonales para el resguardo de recursos (ahorros), as
como las conocidas tandas entre familiares o amigos, o bien la recepcin de crditos
de prestamistas, patrones y familiares as como lneas de crdito revolventes.
Existen tambin sistemas semiformales de mayor escala, como tandas institucionales
en los lugares de empleo, o comunitarias, frecuentemente administradas por terceros.
Asimismo, en algunos pases, intermediarios financieros enfocados en atender a la
poblacin de escasos recursos pueden considerarse semiformales, al no ser regulaPara mayores referencias, ver Goldsmith, R., Financial Structure and Development, Yale University
Press, 1969; McKinnin, R., Money and Capital in Economic Development, Brookings Institution, 1973;
Shaw, E., Financial Deepening in Economic Development, Oxford University Press, 1973; Greenwood,
J. and Jovanovic, B., Financial Development, Growth and the Distribution of Income, Journal of Political
Economy, 1990.
22
Captulo 2: Mapa estratgico de inclusin financiera
dos por ninguna legislacin especfica. En Mxico proliferan instituciones que otorgan
crditos especializados para la adquisicin de insumos particulares o para el consumo,
dirigidos a capas poblaciones de ingresos medios y bajos, a menudo sin una legislacin formal o adecuada que norme su funcionamiento.6 Las razones por las que dichas
instituciones permanecen en calidad y grado de formalidad indefinidos son varias, destacando: la figura legal que enmarca su origen, la manera y escala en que realizan
operaciones pasivas (aspecto que suele ser definitorio para la obligatoriedad de adscribirse a un sistema regulado), as como el inters institucional y la presin misma de
las autoridades para incentivar su adscripcin a un determinado marco de regulacin y
supervisin financiera, entre otros aspectos.
A nivel macroeconmico, los rezagos en el desarrollo del sistema financiero conllevan,
por un lado, a un bajo nivel de ahorro financiero y, por el otro, a volmenes relativamente bajos de capital acumulado para ser otorgados en forma de crdito. La situacin se
agudiza para las poblaciones en zonas aisladas o de bajos recursos porque la falta de
captacin de ahorros se traduce en una carencia de recursos para invertir. Adems,
los montos, los plazos y las caractersticas de los crditos prestados son, a menudo,
inadecuados e insuficientes. La consecuencia directa de lo anterior es un bajo nivel de
inversin productiva que produce efectos negativos para la creacin de empleo, ingreso y desarrollo. Esta situacin no solamente incide de manera negativa en hogares y
familias, sino tambin en el erario pblico por la va de una recaudacin de impuestos
no ptima que, a su vez, afecta la oferta de servicios e infraestructura pblicos.
En pases con baja inclusin financiera, una proporcin importante de familias y empresas tienen pocas o nulas posibilidades de acceder a servicios financieros plenos, es
decir, a servicios de ahorro, crdito, seguros y otros que respondan a sus necesidades,
productivas y no productivas. Los servicios financieros semiformales e informales paralelos descritos con anterioridad suelen ser inadecuados y endebles, lo que impide que
los individuos y sus empresas puedan aprovechar adecuadamente las oportunidades de
desarrollo en su mercado respectivo. Como resultado de lo anterior, es frecuente que
no puedan asegurar la rentabilidad y sustentabilidad de sus actividades generadoras de
ingresos. A su vez, esto limita la generacin de empleo e ingreso estable a largo plazo,
lo cual afecta negativamente el bienestar de los hogares.
El trmino semiformal se emplea aqu para hacer referencia a sistemas financieros en los que operan
intermediarios no regulados por la autoridad financiera, pero que pueden estar conformados legalmente
y desempearse a la vista de la sociedad y de las autoridades (financieras y no financieras). Aun cuando
el trmino resulta ambiguo, es pertinente para referirse a contextos en los que se han desarrollado sistemas financieros paralelos a los tradicionalmente regulados y supervisados.
6
23
Aunado a lo anterior, la falta de servicios adecuados de ahorro provoca que la informalidad y vulnerabilidad en la que viven muchos hogares no slo se acenten, sino que
se consoliden como un estado crnico que derive en lo que se conoce como trampas
de pobreza. As, la ausencia de servicios financieros adecuados, permanentes y de
calidad se traduce en riesgos para la estabilizacin del consumo, en limitados recursos (lquidos) para enfrentar emergencias e imprevistos, o bien en reducidas o nulas
oportunidades para desarrollar o potenciar capacidades productivas que permitan la
incorporacin al sector formal.
Segn Stuart Rutherford,7 todas las personas emplean un nmero reducido de estrategias para lograr las sumas globales de dinero que requieren para vivir, independientemente del contexto moderno o tradicional de su entorno. Dichas sumas globales, de
forma bsica, se logran a travs del ahorro o el crdito y se emplean para responder a
emergencias, aprovechar oportunidades productivas o bien para atender necesidades
relacionadas con el ciclo de vida. Las personas que tienen acceso a servicios financieros en condiciones de adecuacin, calidad y permanencia lograrn crear de manera
recurrente las sumas globales de dinero con mayor facilidad y seguridad, y con menores presiones que las personas relegadas al uso exclusivo de sistemas informales. Las
personas dependientes exclusiva, o casi exclusivamente, de los servicios financieros
informales padecen una menor estabilidad en sus mecanismos de financiacin a travs
del tiempo o en eventos de choque.
Lo anterior se agudiza cuando la poblacin excluida del sistema financiero padece de
mayor pobreza y vulnerabilidad, ya que son precisamente estos hogares los que realizan mltiples actos de ahorro y crdito con gran frecuencia para estabilizar su consumo
a corto plazo (es decir, cotidiano), as como para poder aprovechar oportunidades de
financiar inversiones productivas y confrontar imprevistos. En resumidas cuentas, se
limita el potencial para invertir en el desarrollo de sus propias capacidades productivas
y, por ende, de su desarrollo humano, porque tanto su energa como sus recursos
se abocan a financiar los gastos cotidianos con sistemas costosos, poco seguros y
eficientes, en vez de invertir en actividades de mayor trascendencia que permitan una
acumulacin patrimonial segura.
24
Rutherford, S., The Poor and their Money, Oxford University Press, 2001.
Captulo 2: Mapa estratgico de inclusin financiera
La limitada oferta de servicios financieros y la poco ptima utilizacin de los mismos

son dos problemas que se retroalimentan: mientras menos servicios adecuados hay
a disposicin de la poblacin, menos se conocen y menos se confa en ellos. Por lo
tanto, la demanda formal de los servicios financieros existentes es limitada o poco sofisticada, es decir, slo reacciona ante la satisfaccin de sus necesidades financieras
bsicas. Asimismo, esta demanda suele ser poco elstica, lo cual contribuye a la falta
de competencia del sector financiero.
Este breve esbozo da cuenta de la complejidad de la problemtica de la baja inclusin
financiera y de sus efectos en la economa y la poblacin. Asimismo, muestra la importancia de una amplia inclusin de la poblacin en el sistema financiero como premisa
para la creacin de verdaderas oportunidades de desarrollo.
2.3 Cmo aumentar la inclusin financiera? Algunas reflexiones generales
Es de conocimiento comn que todas las capas poblacionales en cualquier situacin
econmica requieren y demandan servicios financieros para poder organizar su economa de manera eficiente. Sin embargo, en la mayora de los pases en vas de desarrollo amplios estratos poblacionales carecen de una oferta adecuada que satisfaga sus
necesidades financieras.
Para lograr una inclusin financiera profunda, tal como se prev en la definicin propuesta en este documento, se requieren estrategias integrales con enfoques multidimensionales e interrelacionados. La estructura de objetivos y estrategias propuesta
aqu toma como punto de partida la complementariedad de la oferta y la demanda. Sin
demanda no hay oferta y, sin oferta, la demanda no puede ser satisfecha.
Dentro de este marco se puede realizar un anlisis sistemtico del impacto sobre la
oferta y la demanda de servicios financieros plenos que incluye: el contexto econmico
de los mercados objetivo; las caractersticas de las leyes relevantes as como de las
instituciones que proveen servicios financieros y aquellas que protegen al usuario; la
infraestructura fsica y tecnolgica y los conocimientos y recursos humanos necesarios
para el buen funcionamiento del sistema, entre otros.
25
El mapa estratgico de la inclusin financiera parte de las dimensiones bsicas de oferta y demanda, formulndolas como los dos objetivos centrales que se aspira lograr:
Oferta de servicios financieros adecuada a la demanda.
Demanda consolidada y articulada de servicios financieros adecuados y seguros.
El objetivo central en la dimensin de la oferta dentro del mapa estratgico es promover
el desarrollo y la oferta de servicios financieros que sean a la vez adecuados y accesibles, as como formales y seguros, para satisfacer las necesidades de la demanda con
la mayor plenitud posible. No obstante, hay que reconocer que aunque exista una gran
necesidad de servicios financieros adecuados, accesibles, formales y seguros, estos
requerimientos no se traducen automticamente en demanda y uso, lo cual se debe,
con frecuencia, a la falta de conocimiento, confianza o costumbre. La dimensin de la
demanda pretende mostrar, principalmente, cmo romper esas barreras para estimular
la demanda de servicios financieros formales.
Para ambas dimensiones se define un primer nivel de objetivos especficos a alcanzar
dentro del mapa. En un segundo nivel, se formulan las estrategias necesarias para la
realizacin de cada objetivo. Dichas estrategias son, a su vez, el punto de partida para
el tercer nivel del mapa, que comprende las actividades relevantes a realizar para la
conduccin adecuada de cada estrategia (ver mapa).
La representacin lineal del mapa facilita la comprensin visual del mismo y muestra
la relacin jerrquica (vertical) entre los objetivos y estrategias que lo conforman. Al
mismo tiempo destaca las interrelaciones ms relevantes entre objetivos a travs de
estrategias compartidas. Existe tambin una relacin transversal importante de actividades como asistencia tcnica, capacitacin, realizacin de estudios e incluso el marco
regulatorio que se requieren para el logro de mltiples estrategias. Para simplificar el
mapa, stas fueron tratadas de manera individual en la estrategia correspondiente. Finalmente, es importante destacar que, en cada pas, es necesario analizar la situacin
actual del sistema financiero y definir los objetivos y las estrategias prioritarias adems
del orden en el que se realizarn las diferentes acciones.
En los siguientes captulos se describen con detalle las dimensiones de la oferta y demanda, incluyendo los objetivos que las conforman, as como las estrategias y actividades propuestas para lograrlos. Asimismo, se incluyen algunas variables para la creacin
de indicadores de medicin que permitan dar cuenta del logro de cada estrategia.
28
CAPTULO 3
La oferta de servicios financieros adecuada a la demanda
La dimensin de la oferta de servicios financieros se enfoca en el objetivo de contar
con una oferta diseada para responder de manera adecuada a las necesidades de la
poblacin y, por ende, a la demanda existente y potencial en todas sus aristas. Se
trata, entre otros aspectos, de una oferta con productos y servicios que cumplan con
determinadas caractersticas para satisfacer necesidades especficas de la demanda,
que sean adems formales y seguros as como fcilmente accesibles por parte del
usuario. En la medida en que los productos y servicios ofrecidos sean adecuados a las
necesidades de la poblacin, se favorecer su nivel de utilizacin, contribuyendo a una
mayor eficiencia y rentabilidad de los intermediarios financieros que los ofrecen.
La oferta de servicios financieros adecuados a la demanda se logra a travs de los
siguientes tres objetivos:
Objetivo II: Intermediarios financieros consolidados, seguros y estables

Los productos y servicios financieros que forman parte de la oferta debern ser adecuados a las necesidades del usuario, es decir, diseados y operados desde un enfoque
de demanda. Dichos servicios requieren responder a necesidades especficas de distintos grupos poblacionales en cuanto a sus caractersticas de montos, plazos, costos,
requisitos y alcance. Tambin debern tomar en cuenta, por ejemplo, aspectos como
la estacionalidad especfica de los flujos de ingresos y gastos de los usuarios y la disponibilidad de garantas, entre otros. Slo as se podr impulsar el uso masivo de dichos
productos y servicios, lo que a la vez permitir a los intermediarios financieros crear un
fundamento slido para poder ofrecer los servicios de manera rentable y sustentable.
29
Estrategias y actividades:
Para lograr productos y servicios financieros adecuados al usuario, se proponen las
siguientes tres estrategias y sus actividades correspondientes:
1. Impulsar el anlisis de las necesidades de la poblacin
2. Incentivar el diseo de productos y servicios financieros adecuados
3. Promover el desarrollo de un entorno competitivo
1. Estrategia: Impulsar el anlisis de las necesidades de la poblacin
Es esencial comprender las necesidades socioeconmicas y financieras de las diferentes capas de la poblacin para poder desarrollar servicios financieros adaptados a los
diversos segmentos de la demanda y lograr as un enfoque continuo de respuesta a las
realidades cambiantes de la poblacin.
Por consiguiente, una parte central del anlisis de la demanda ser la realizacin de
estudios e investigaciones sistemticas y coordinadas sobre las caractersticas y comportamientos de la poblacin usuaria y potencialmente usuaria de servicios financieros.8
Adems de posibilitar el diseo de servicios financieros adecuados, el conocimiento
generado tambin permitir la creacin de programas de apoyo relevantes (por parte
del gobierno o donantes) y de campaas de promocin apropiadas (por parte de los
intermediarios financieros) que favorezcan un mayor y mejor desarrollo de la oferta.
a. Actividad: Estandarizacin de criterios para medicin y anlisis
A fin de que la informacin recabada a travs de los estudios e investigaciones propuestos sea relevante y comparable, es deseable contar con un conjunto de estndares mnimos de medicin y anlisis. Idealmente, dichos estndares debern ser
diseados tomando como referencia las mejores prcticas para que puedan ser utilizados de forma homognea por diversas instituciones. Asimismo, se debern tomar
en cuenta aspectos de calidad y pertinencia de las metodologas de investigacin
y anlisis a aplicar; definir la pertinencia de preguntas sobresalientes a investigar y
establecer estndares de bases de datos a utilizar, entre otros.
Los estudios podrn ser realizados por parte de instituciones gubernamentales, intermediarios financieros o agrupaciones de representacin profesional, centros acadmicos y de investigacin, donantes
y consultores, entre otros.
8
30
Captulo 3: La oferta de servicios financieros adecuada a la demanda
b. Actividad: Realizacin de estudios e investigaciones

Los estudios que se realicen debern analizar integralmente a los diferentes grupos
poblacionales atendidos as como a usuarios potenciales. Entre otros aspectos, ser
de particular importancia considerar las diferencias relevantes en el entorno, los ciclos de vida y las necesidades financieras que de ellos derivan, integrando diferentes
enfoques y metodologas de investigacin y anlisis. Ser esencial, adems, que los
estudios analicen el grado actual de inclusin financiera para los distintos estratos
poblacionales y que arrojen luz sobre el uso de alternativas financieras formales e informales. Todo ello ser la base para el diseo de productos que sean adecuados a
la demanda y que puedan ser ofertados con un enfoque de sustentabilidad por parte
de los intermediarios financieros relevantes.
c. Actividad: Diseminacin de resultados de los estudios e investigaciones
Ser de gran importancia diseminar ampliamente los resultados de los diferentes
estudios realizados. Con ello, se facilitar el conocimiento de necesidades financieras de la poblacin y se tendrn elementos esenciales para que los proveedores de
servicios financieros tengan una mayor capacidad de respuesta a las necesidades de
la demanda. La informacin recabada tendr un amplio espectro de utilidad. sta podr ser relevante tanto para intermediarios financieros que tengan pocas posibilidades de realizar estos estudios por cuenta propia, como para intermediarios interesados en ampliar su cobertura a nuevos mercados y capas poblacionales. Asimismo,
ser importante para actores gubernamentales que requieran contar con una base
de conocimiento slida que les permita disear polticas pblicas y realizar acciones
dirigidas a impulsar la inclusin financiera.
2. Estrategia: Incentivar el diseo de productos y servicios financieros adecuados
Los intermediarios financieros deben estar capacitados para crear productos que se
basen en el conocimiento profundo de la demanda y sus necesidades especficas. Es
as que el conocimiento generado por medio de los estudios mencionados se traduce
en una oferta ms adecuada al usuario, ya sea mediante la adaptacin de productos
existentes o a travs de la innovacin para el diseo de nuevos productos.
31
a. Actividad: Realizacin de estudios de mercado y pruebas piloto

Adems de la informacin generada por los estudios arriba mencionados, ser importante fomentar estudios de mercado concretos que puedan arrojar luz sobre
cmo traducir el conocimiento sobre la poblacin objetivo en productos especficos.
Posteriormente, debern realizarse pruebas piloto a pequea, mediana o gran escala para poder verificar los datos recabados y la funcionalidad de los productos desarrollados, as como para construir proyecciones realistas sobre el uso y rentabilidad
potencial de los productos.
b. Actividad: Provisin de capacitacin y asistencia tcnica
La capacitacin y asistencia tcnica especializada para el diseo o adaptacin de
productos ser determinante cuando el tamao o nivel de desarrollo de un intermediario financiero (o una red de intermediarios financieros) lo justifiquen, o bien, cuando las caractersticas y/o el volumen de un nuevo producto a ser ofrecido sugieran la
necesidad del algn apoyo especfico. De esta forma, la adecuacin de productos a
las necesidades de la demanda en distintos estratos de poblacin podr descansar
sobre un conocimiento tcnico ms amplio, que contemple el diseo, la introduccin, la parametrizacin, la aplicacin y evaluacin de productos conforme a su uso,
as como al impacto en la operacin eficiente del intermediario. Adicionalmente, la
asistencia tcnica podr abarcar tanto los procesos administrativos y de back-office
como la capacitacin de los cuadros tcnicos operativos correspondientes, o bien el
establecimiento de sistemas para la capacitacin y operacin en estos temas.
c. Actividad: Establecimiento de esquemas de cooperacin y convenios
El establecimiento de alianzas entre diversos intermediarios financieros, o entre ellos
y empresas subsidiarias o de otros sectores,9 puede ser de gran utilidad para el
fomento de la inclusin financiera. Se ha comprobado internacionalmente que los
intermediarios financieros integrados en una amplia red de alianzas y apoyo, generalmente, alcanzan una mayor participacin en el mercado y una mayor estabilidad
financiera de sus integrantes que aquellos que no lo estn. Las redes de alianzas,
adems, pueden ofrecer a sus usuarios una mayor y ms variada gama de productos
y servicios. De esta forma, adems de aprovechar economas de escala y compar-
32
stas pueden incluir instituciones de diversos tipos, tanto nacionales como internacionales.
tir los costos para dicha oferta de productos y servicios, pueden satisfacer mucho
mejor las necesidades y la demanda financiera de la poblacin.
El modelo de organizacin en red o el establecimiento de alianzas estratgicas que
permitan la colaboracin entre instituciones pueden mitigar la tradicional exclusin
efectiva de mercados y refuerzan el funcionamiento adecuado de las cadenas de
valor, haciendo posible la penetracin a mercados ms aislados.
3. Estrategia: Promover el desarrollo de un entorno competitivo
Es indispensable que los proveedores de servicios financieros puedan operar en un
ambiente de competencia sana y transparente y con un alto grado de competitividad
de los servicios y productos ofertados. Esto incluye lograr un entorno de reglas claras
para la participacin de los intermediarios, as como una transparente y puntual aplicacin de la ley bajo la cual se rijan. A su vez, se debe evitar en la medida de lo posible
la competencia desleal y la distorsin de los mercados, para lo cual es necesario establecer mecanismos de interpelacin que atiendan eventos de competencia desleal u
acciones cometidas por instancias pblicas o iniciativas privadas que distorsionen los
mercados.
a. Actividad: Orientacin de polticas pblicas hacia la competitividad y eficiencia de intermediarios financieros
Las polticas e intervenciones pblicas deben estar orientadas a asegurar el desarrollo del sistema financiero en un ambiente de competitividad. Esto abarca diversos
aspectos que incluyen: una poltica clara sobre la legislacin requerida para el sector financiero; la posibilidad de contar con una variedad sana y suficiente de intermediarios financieros adecuadamente supervisados; la creacin de mecanismos de
vigilancia e interpelacin que atiendan eventos de competencia desleal o acciones
que distorsionen los mercados, as como la aplicacin puntual de sanciones y la
restitucin de daos.
b. Actividad: Promocin de transparencia y fcil acceso a informacin clara
Para fomentar la competitividad son necesarias acciones que promuevan la transparencia de las operaciones de los intermediarios financieros y la divulgacin oportuna
de informacin clara a los usuarios. Se debe asegurar por medio de una legis33
lacin adecuada y la promocin de acciones responsables de los organismos de

integracin e intermediarios financieros que la poblacin cuente con informacin
suficiente, oportuna, clara y de fcil acceso y comprensin para tomar decisiones
acertadas en cuanto al uso de productos y servicios financieros. En parte, esto ser
una tarea de instituciones de proteccin al usuario y por ello se enlaza de manera directa con las actividades de proteccin al usuario que se mencionan ms adelante.
La razn de la baja inclusin financiera no solamente radica en un problema de productos poco enfocados a satisfacer la demanda de forma masiva. Tambin es un problema
de falta de acceso fsico a las instituciones que ofrecen servicios financieros formales.
La banca comercial generalmente no abre sucursales en ciudades pequeas o en zonas
remotas de un pas, lo cual dificulta (si no imposibilita) el acceso a los servicios, adems
de encarecerlos.
Bajo una iniciativa de ampliacin de cobertura de los servicios financieros, el tema de
la proximidad es esencial y podr conllevar el incremento en el nmero de puntos de
acceso sean stos fijos o mviles para asegurar cercana fsica y conveniencia
geogrfica a la poblacin objetivo. Asimismo, deber tomarse en cuenta el desarrollo
de canales de distribucin apropiados, entendidos como tecnologas y metodologas
que garanticen el acceso a servicios financieros adecuados y seguros y faciliten su uso
en la medida en que la poblacin lo requiera.
Finalmente, ser fundamental que los intermediarios financieros a travs de los cuales
se construya y asegure la proximidad y estabilidad de los servicios sean instituciones
consolidadas. Esto permitir que cuenten con las estructuras, los procesos y las capacidades tcnicas que les permitan expandir sus servicios, ser ms eficientes y competitivos, as como ofrecer ms y mejores productos de manera sustentable.
Para lograr productos y servicios con proximidad al usuario, se proponen las siguientes
tres estrategias y sus actividades correspondientes:
1.
2.
3.
34
Incentivar el establecimiento de puntos de acceso eficientes

Asegurar la sostenibilidad de puntos de acceso
Promover la consolidacin de los intermediarios financieros
1. Estrategia: Incentivar el establecimiento de puntos de acceso eficientes

Esta estrategia consiste en impulsar con base en un anlisis de mercado y viabilidad a diversos intermediarios financieros para que establezcan puntos de acceso
slidos y capaces de ofrecer una gama de productos y servicios adecuados en lugares
convenientemente ubicados para la poblacin. Los puntos de acceso podrn ser fijos
o mviles, de acuerdo a las necesidades y potencial de mercado, y debern aplicar
tecnologas apropiadas y eficientes en costo para el registro fidedigno de informacin.
La eficiencia de los puntos de acceso permitir alcanzar economas de escala y lograr
la permanencia del servicio a precios competitivos.
En la banca comercial, por lo general, se busca que cada sucursal sea un centro de
ganancias en s mismo, que alcance metas de rentabilidad. Bajo un esquema de promocin del acceso a servicios financieros, sera deseable revisar la conveniencia de estos
criterios y ponderarlos con el imperativo de promover la cobertura. Ello permitira tener
mayores elementos de optimizacin de la sustentabilidad y rentabilidad institucionales,
en contextos donde las caractersticas socioeconmicas y del entorno pudieran complicar la sustentabilidad de un punto de acceso por s solo. Tal sera el caso de puntos de
acceso que, por ejemplo, fueran ahorradores netos, o que centraran sus operaciones
en servicios como la entrega de remesas, o bien que tuvieran necesidades de liquidez
mayores a las que generan por s mismos.
a. Actividad: Impulso a la realizacin de estudios de viabilidad y mercado
En zonas prioritarias deber impulsarse la realizacin de estudios de viabilidad y mercado, ya sea por el gobierno, donantes, inversionistas, rganos de integracin o por
los mismos intermediarios financieros. Esto permitira a los intermediarios interesados conocer las caractersticas de nuevos mercados y saber hacia dnde orientar
una mayor cobertura de sus servicios. Al igual que en el caso de la investigacin
destinada a conocer las caractersticas de la demanda, se recomienda disear estndares mnimos para la realizacin de estos estudios (ver Objetivo I), de manera
que la informacin recabada sea relevante y comparable.
b. Actividad: Mapeo georeferenciado de puntos de acceso
Realizar un mapeo georeferenciado de puntos de acceso de servicios financieros
en el pas permitira llevar un registro preciso de su localizacin exacta, cobertura
35
actual y potencial, caractersticas (mvil o fijo), servicios ofrecidos e intensidad de

uso de los mismos y afluencia de usuarios. El contar con un mapa y base de datos
robustos permitirn dar un seguimiento puntual a la presencia y desarrollo de los
diversos tipos de instituciones oferentes de servicios financieros e identificar zonas
prioritarias y mercados potenciales aun desprovistos de una oferta de servicios financieros amplia y adecuada.
c. Actividad: Diseo y aplicacin de incentivos alineados para el establecimiento de nuevos puntos de acceso
En zonas marginadas o de poca cobertura prioritarias en una estrategia de inclusin financiera podra estimularse el establecimiento de nuevos puntos de acceso
a travs del diseo y aplicacin de un paquete de incentivos inteligentes y alineados.
Los incentivos debern ser diseados e implementados de tal manera que motiven a
intermediarios financieros interesados a ofrecer servicios adecuados y de calidad en
las zonas de inters, que de otra manera no atenderan sin distorsionar mercados.
Aqu podran aprovecharse redes o asociaciones entre prestadores de servicios para
impulsar una mayor cobertura.
2. Estrategia: Asegurar la sostenibilidad de puntos de acceso
A travs de esta estrategia se busca asegurar que los puntos de acceso sean sostenibles y eficientes o aporten considerablemente a la rentabilidad del intermediario, de tal
forma que puedan continuar ofreciendo ms y mejores servicios de manera permanente. Tambin se podra aceptar que determinados puntos de acceso contribuyan a la
sostenibilidad institucional en el agregado, aunque no lo sean en lo individual, pudiendo
existir algunos que sea conveniente mantener a pesar de no generar un alto nivel de
rentabilidad o utilidades, ya sea por la poblacin a la que atienden o por los servicios
que ofrecen.
a. Actividad: Operacin adaptada al entorno
Es necesario disear o adaptar las operaciones de los puntos de acceso, de manera
que stas correspondan a las caractersticas del entorno en que operan, aumentando la posibilidad de su permanencia. Esto implica, entre otros factores a considerar,
que el punto de acceso cuente con horarios de apertura y esquemas de atencin
particulares al perfil de los usuarios de una localidad en especfico.
36
b. Actividad: Minimizacin del impacto de factores exgenos en el riesgo operativo

Encontrar los esquemas adecuados para reducir el impacto de factores exgenos
en el riesgo operativo de los intermediarios financieros es de alta importancia para
asegurar la eficiencia y la sostenibilidad de los puntos de acceso. Esto se refiere especialmente a aspectos como el riesgo de robo y asalto del punto de acceso al igual
que del traslado de valores. Tambin se refiere a factores climticos, geolgicos
o geogrficos que pueden obstaculizar o dificultar la operatividad, por ejemplo, en
zonas de ubicacin remota u orografa complicada que carecen de sistemas funcionales de telecomunicaciones y vas de transporte seguras.
Con base en un anlisis que d luz sobre los costos de los riesgos en cada caso,
ser necesario encontrar esquemas que permitan que las operaciones se desarrollen de manera segura y viable en los diversos puntos de acceso, disminuyendo o
eliminando el riesgo. Lo anterior podra realizarse por medio de diferentes medidas
que podrn incluir la implementacin de metodologas e instalacin de tecnologas
adecuadas al entorno; el establecimiento de alianzas estratgicas en red para obtener y ofrecer algn servicio con economas de escala; la aplicacin de esquemas de
aseguramiento de traslado de valores, entre otros.
3. Estrategia: Promover la consolidacin de los intermediarios financieros
En una etapa de promocin de la inclusin financiera masiva, la consolidacin de los
intermediarios financieros existentes o nuevos cobra gran importancia, ya que permitir
que se ofrezcan servicios de manera adecuada, en creciente escala y de forma sostenible a diversas capas poblacionales. Asimismo, en la medida en que se ampla la
cobertura aumenta la competencia por mantener mercados y desarrollar otros nuevos.
La consolidacin de los intermediarios financieros es esencial para operar de manera
efectiva, eficiente y sostenible en este entorno, y por eso es prioritario promoverla.
Esta estrategia, que vincula a los Objetivos II y III de la oferta, es de crucial importancia,
ya que genera la capacidad de construir y asegurar la proximidad de los productos y
servicios adecuados al usuario a travs de los puntos de acceso y, al mismo tiempo,
garantiza la seguridad y estabilidad de los intermediarios que los operan. En este aspecto, la asistencia tcnica y la capacitacin, aunadas al establecimiento de modelos
estructurales en red, juegan un papel fundamental. Esto ser tanto ms relevante para
37
garantizar que aquellos intermediarios financieros populares que cuentan con recursos
reducidos y operan con personal relativamente poco capacitado, puedan desarrollar las
capacidades tcnicas, estructuras y procesos que les permitan mejorar su eficiencia,
gobernabilidad, oferta de productos y competitividad.
a. Actividad: Establecimiento de esquemas de capacitacin y asistencia
tcnica
La consolidacin de intermediarios financieros requiere del diseo y establecimiento
de esquemas de asistencia tcnica y capacitacin enfocados a mejorar los niveles
de eficiencia de los intermediarios financieros que les permitan diversificar y profesionalizar su oferta, as como ampliar su alcance. Para ello, es indispensable elevar
y profesionalizar la capacidad tcnica de sus recursos humanos, a travs del diseo
e implantacin de sistemas continuos de capacitacin y desarrollo que coadyuven
a la realizacin de estrategias de inclusin financiera sostenible. Asimismo, cuando
sea necesario, ser importante contar con servicios especializados de consultora,
investigacin y capacitacin en temas relevantes como, por ejemplo, el establecimiento de corresponsalas, anlisis de mercado y necesidades de la poblacin; uso
eficiente de tecnologas adecuadas, entre otros.
b. Actividad: Establecimiento de modelos estructurales en red
El establecimiento de alianzas entre diversos intermediarios financieros, o entre ellos
y empresas subsidiarias o de otros sectores, puede ser de gran utilidad para el
fomento de la inclusin financiera. Se ha comprobado a nivel internacional que los
intermediarios financieros integrados en una amplia red de alianzas y apoyo alcanzan
mayor proximidad a los usuarios, mejor satisfaccin de las necesidades y la demanda financiera de la poblacin, ms participacin en el mercado y logran una mayor
estabilidad financiera de sus integrantes.
Las alianzas y redes de intermediarios financieros pueden contar con diferentes grados de complejidad en su organizacin. Estas pueden ser alianzas sencillas para
ofrecer productos especficos como, por ejemplo, seguros, as como estructuras
en redes muy complejas. Estas redes pueden ser diversas y comprender intermediarios financieros que ofrecen servicios directamente al pblico; organismos de
integracin y apoyo (federaciones, confederacin) que brindan a los intermediarios
38
financieros servicios de representacin, capacitacin, consultora especializada, asistencia tcnica, supervisin y organizacin de esquemas de proteccin, entre otros;
filiales que ofrecen productos especializados como seguros, participaciones en capital,
servicios especializados para empresas, etctera; hasta cmara de compensacin que
facilita transacciones financieras entre los intermediarios financieros como base de servicios de transferencias, cheques o inversiones. Otros modelos ms recientes incluyen
integrantes no financieros a las redes para poder alcanzar mayor proximidad al usuario
por medio de corresponsalas o por el uso de tecnologas de comunicacin modernas
como internet o telefona celular.
De esta forma, los intermediarios organizados en alianzas y redes pueden ofrecer a
sus usuarios ms puntos de acceso y una mayor y ms variada gama de productos,
aprovechando economas de escala. A la vez, las redes conformadas en estructuras
de supervisin y mecanismos para compartir y enfrentar riesgos permiten a los intermediarios financieros aumentar considerablemente su estabilidad y, con ello, la seguridad
de sus operaciones.
Objetivo III: Intermediarios financieros consolidados, seguros y estables
Un sistema financiero robusto requiere estar conformado por intermediarios financieros
consolidados, seguros y estables, capaces de crecer, competir y adaptarse en el tiempo y espacio, adems de estar debidamente regulados. Este objetivo est enfocado
a garantizar la solidez, seguridad, estabilidad y continuidad de los servicios de los
intermediarios financieros a travs de consolidar su operacin y gobernabilidad, dentro
de un marco jurdico adecuado y aplicado de manera decidida. La inclusin financiera
debe promoverse a travs de intermediarios financieros capaces de realizarla con el
profesionalismo y solidez necesarios para que sta sea adecuada, segura, sostenible y
permanente, en plena concordancia con la legislacin vigente.
Para lograr la consolidacin, seguridad y estabilidad de los intermediarios financieros,
se proponen las siguientes tres estrategias y sus actividades correspondientes:
1.
2.
3.
Promover la consolidacin de los intermediarios financieros

Contar con una legislacin y regulacin adecuadas
Hacer cumplir la legislacin
39
1. Estrategia: Promover la consolidacin de los intermediarios financieros

Esta estrategia vincula al Objetivo II con el Objetivo III de la oferta y, por consiguiente,
ha sido desarrollada a detalle en la seccin anterior (ver pg. 35).
2. Estrategia: Contar con una legislacin y regulacin adecuadas
Esta estrategia destaca la importancia de contar con un marco jurdico adecuado y
con una visin de largo plazo que sean propicios para el sano desarrollo del sistema
financiero y que aseguren una operacin ordenada, gil y eficiente de los intermediarios
financieros, a la vez que una administracin adecuada de los recursos financieros y de
los riesgos de las instituciones. Esto incluye la construccin de sistemas adecuados
de supervisin de los intermediarios financieros y de proteccin del patrimonio de sus
usuarios. Adems, el marco jurdico deber prever la existencia de instituciones que
pueden asegurar su implementacin y aplicar sanciones adecuadas en caso de incumplimiento de las normas.
a. Actividad: Diseo de una legislacin adecuada para el sistema financiero
La legislacin y regulacin para el sistema financiero deben ser diseadas siguiendo
un riguroso anlisis de los objetivos que se persiguen, de las implicaciones prcticas
as como del papel que juegan los distintos actores dentro del sistema financiero.
Para ello, puede ser conveniente realizar un anlisis de modelos legales exitosos
que existen en diversos pases con el fin de integrar las mejores prcticas al marco
jurdico.
Ser tambin relevante conocer a detalle los costos que implicar la regulacin y las
capacidades de diversos intermediarios financieros al asumirlos. En ciertos casos,
puede ser oportuno plantear una regulacin escalonada que tenga aplicacin gradual, segn el tamao y alcance de los intermediarios financieros. No obstante, ser
fundamental mantener un alto grado de seguridad en las operaciones y con respecto
a los ahorros y el patrimonio de los usuarios. La legislacin deber, adems, ser
adecuada para que los intermediarios financieros puedan, de manera gil y eficiente,
ampliar y profundizar la cobertura de los servicios con calidad y eficiencia a zonas o
poblaciones desatendidas.
40
b. Actividad: Evaluacin de la funcionalidad del marco regulatorio

Para mantener un marco jurdico adecuado que responda a los desafos del momento, es necesario realizar peridicamente una evaluacin de la funcionalidad del
mismo, con el fin de identificar necesidades de actualizacin. A manera de ejemplo,
stas podran incluir la incorporacin de nuevas tecnologas y prcticas; la integracin de acuerdos internacionales como los formulados en Basilea10 y la eliminacin
de obstculos que impidan la adecuada implementacin del marco jurdico, entre
otros. Asimismo, ser importante analizar y determinar si existen obstculos en la
regulacin que impidan la inclusin financiera con calidad, eficiencia y seguridad de
estratos poblacionales desatendidos o inadecuadamente atendidos.
3. Estrategia: Hacer cumplir la legislacin 11
Es indispensable contar con mecanismos y esquemas eficientes y efectivos que garanticen el cumplimiento y aplicacin del marco jurdico y regulatorio para evitar arbitrajes
regulatorios y prdida de credibilidad. Para lograr lo anterior, ser necesario contar con
un conjunto de incentivos y sanciones ad hoc.
La consistencia en la aplicacin de la ley conlleva a la consolidacin de la institucionalidad, crea igualdad de condiciones y da confianza, lo cual es fundamental para un sano
funcionamiento de los intermediarios financieros y la proteccin de usuarios.
a. Actividad: Construccin de estructuras institucionales para la implementacin adecuada de la legislacin
Es condicin sine qua non para el establecimiento oportuno de la legislacin crear
las capacidades operativas necesarias para una correcta supervisin del cumplimiento de las normas. Para ello se deber contar con una estructura de supervisin
eficiente que sea capaz de asegurar el cumplimiento de la norma sin entorpecer la
actividad que se est regulando.
El propsito de Basilea II, publicado inicialmente en junio de 2004, es la creacin de un estndar internacional que sirva de referencia a los reguladores bancarios, con objeto de establecer los requerimientos
de capital necesarios para asegurar la proteccin de las entidades frente a los riesgos financieros y
operativos. Ver: http://www.bis.org/bcbs/index.htm.
11
Lo que en ingls se denomina Enforcement.
10
41
Cuando se trate de una nueva regulacin o de modificaciones a la existente, ser

conveniente que la autoridad regulatoria cuente con los mecanismos necesarios
para hacer del conocimiento de los intermediarios financieros las particularidades
de la nueva disposicin y que sea capaz de ofrecer o facilitar asesora que permita
su inmediato acatamiento.
b. Actividad: Monitoreo del cumplimiento de la legislacin vigente
Un adecuado monitoreo del cumplimiento de la legislacin vigente permitir identificar las reas recurrentes de inobservancia adems de servir como mecanismo
de persuasin para el cumplimiento de la legislacin, reforzando as el estado de
derecho. Asimismo, permite identificar los cuellos de botella en procedimientos
operativos, recursos tecnolgicos, fsicos o humanos que convergen en la ejecucin
de leyes a distintos niveles de gobierno y adscripciones.
c. Actividad: Aplicacin de incentivos al acatamiento de la ley y de sanciones
al incumplimiento
Es importante considerar, analizar y disear incentivos adecuados y alineados para
facilitar y promover el cumplimiento de la legislacin. Asimismo, las autoridades
financieras debern aplicar oportuna y eficazmente las sanciones correspondientes
por incumplimiento, so pena de generar una crisis de credibilidad en detrimento del
sistema y sus usuarios.
42
CAPTULO 4
La demanda consolidada de servicios financieros adecuados y seguros
Uno de los mayores impedimentos al proceso de inclusin financiera de ciertas capas
de la poblacin y los segmentos que la componen radica en una oferta limitada (de
puntos de acceso), incompleta (en tipo y variedad de servicios) e inadecuada (en caractersticas y calidad de los mismos). Sin embargo, aun en el supuesto de una necesidad
existente de realizar actos financieros y de una oferta idnea de productos y servicios,
tambin puede suceder que los individuos no los demanden o usen, sea por desconocerlos, no entenderlos, desconfiar de las instituciones que los ofrecen o considerarlos
innecesarios.
Por ello se busca que las necesidades financieras de los individuos de ciclo de vida,
para confrontar emergencias, aprovechar oportunidades productivas y estabilizar el
consumo en el tiempo se traduzcan en una demanda consolidada y articulada por
servicios financieros formales, adecuados y seguros. Lo anterior se logra a travs de
objetivos relacionados con la proteccin y defensa del usuario, el conocimiento y comprensin de productos y servicios financieros y la confianza en las instituciones que los
ofrecen, as como la promocin de comportamientos financieros personales responsables entre la poblacin.
Una mayor demanda, conocedora y responsable, estimular la oferta y coadyuvar al
proceso de inclusin de todos los estratos de la poblacin en el sistema financiero. La
finalidad es hacerlos partcipes de las oportunidades de desarrollo personal, familiar y
del pas que estn relacionados con el acceso a servicios financieros.
La demanda consolidada y articulada de servicios financieros adecuados y seguros se
logra a travs de los siguientes tres objetivos:
Objetivo I:
Objetivo II:

Objetivo III:
Proteccin y defensa del usuario

Comprensin de y confianza en los intermediarios financieros y sus pro-
ductos y servicios
Comportamientos financieros personales responsables
43
Objetivo I: Proteccin y defensa del usuario

La confianza es un ingrediente crucial de la inclusin financiera. Adems de fomentarse a travs de la existencia de instituciones financieras estables y seguras donde el
patrimonio de los usuarios est protegido, es importante contar con instituciones accesibles, eficientes y transparentes, as como con mecanismos claros para proteger los
intereses de los usuarios frente a los intermediarios financieros. Para ello es necesario
que se construyan instituciones y mecanismos de proteccin y defensa cuya efectividad
y funcionamiento sean ampliamente conocidos por los usuarios.
Para lograr la proteccin y defensa del usuario se proponen las siguientes dos estrategias y sus actividades correspondientes:
1.
2.
Contar con instituciones y mecanismos efectivos de proteccin y defensa del

usuario
Impulsar la transparencia de los intermediarios financieros
1. Estrategia: Contar con instituciones y mecanismos efectivos de proteccin

y defensa del usuario
La oferta de servicios financieros debe ir acompaada de mecanismos especficos,
funcionales y eficientes que protejan y defiendan al consumidor de estos servicios y le
permitan interpelar ante una situacin desventajosa, injusta, abusiva o poco clara, para
que se tomen las medidas correctivas correspondientes.
La existencia de instituciones eficientes que puedan proveer dichos mecanismos va
ms all de las normas que regulan el correcto funcionamiento de los intermediarios
financieros. Se trata de mecanismos especficamente enfocados en la proteccin y
defensa de los usuarios a travs de instituciones autnomas, propiamente establecidas
para realizar esta labor. Dichas instituciones debern, por un lado, cumplir con la tarea
de informar al usuario sobre los aspectos relevantes del uso del sistema financiero. Por
otro lado, debern poder aplicar sanciones ante prcticas abusivas o poco transparentes de intermediarios financieros, por lo que ser esencial que gocen de autonoma con
el fin de garantizar independencia e imparcialidad en su informacin, en la formulacin
de recomendaciones y en la posible aplicacin de sanciones.
44
Captulo 4: La demanda consolidada de servicios financieros adecuados y seguros
a. Actividad: Desarrollo e implementacin de una legislacin adecuada para la

creacin de instituciones y mecanismos de proteccin
El primer paso es el desarrollo de una legislacin adecuada para crear las instituciones y los mecanismos de proteccin requeridos. El marco legal debe normar el
funcionamiento de las instituciones e indicar los estndares mnimos en los mecanismos para la proteccin de usuarios. Asimismo, debe permitir que stos funcionen
de manera adecuada e imparcial para los fines que les corresponden.
Ser necesario que el marco legal estipule la autonoma de las instituciones de proteccin de usuarios en relacin con los intermediarios financieros y que contenga
tanto las sanciones en caso de violaciones a la norma, como el mecanismo para su
aplicacin.
b. Actividad: Establecimiento de instituciones y mecanismos de proteccin y
defensa del usuario permanentes y eficientes
Deber asegurarse que las instituciones y mecanismos de proteccin al usuario sean
una realidad permanente y funcionen de manera eficiente y efectiva. Las instituciones
creadas para fines de proteccin al usuario debern ser claras en su funcionamiento,
fcilmente accesibles y suficientemente disponibles para que cualquier usuario pueda recurrir a ellas en caso de necesidad. Asimismo, debern ser capaces de prevenir y resolver disputas que, entre otras cosas, puedan comprometer el patrimonio
de los usuarios o su acceso al sistema financiero. En este sentido, jugarn un papel
primordial en asegurar que el usuario de servicios financieros conozca sus derechos
y obligaciones y pueda hacer un uso correcto y adecuado de los mismos.
c. Actividad: Difusin de mecanismos de proteccin y defensa de usuarios y su
funcionamiento
Con el objeto de que los mecanismos de proteccin y defensa de los usuarios sean
verdaderamente tiles, habr que garantizar que el usuario conozca su existencia y
funcionamiento. El conocimiento de estos mecanismos, casi tanto como la seguridad y estabilidad de las instituciones financieras, es un factor relevante para fomentar la confianza de los individuos en el sistema financiero.
45
La informacin sobre dichos mecanismos deber ser difundida a travs de medios que
sean de fcil acceso para la poblacin y permitan la comprensin integral de su funcionamiento, as como de los derechos y obligaciones de los usuarios de los servicios
financieros. Las campaas de comunicacin e informacin debern perseguir impactos
especficos que se traduzcan en el uso adecuado de dichos mecanismos. stas debern ser de carcter continuo.
2. Estrategia: Impulsar la transparencia de los intermediarios financieros
La transparencia deber ser un valor inequvoco de la intermediacin financiera y habr
de impulsarse y garantizarse a travs de una normatividad adecuada. Los intermediarios financieros debern estar obligados a proveer al usuario de informacin fidedigna,
oportuna, clara y fcil de comprender sobre los productos y servicios que ofrecen
(caractersticas, trminos, condiciones y costos), su situacin financiera y esquema de
gobernabilidad, sus polticas y procesos, entre otros.
a. Actividad: Creacin de una legislacin adecuada de transparencia
Deber existir un marco jurdico que establezca las condiciones para impulsar la
transparencia requerida de los intermediarios financieros, as como las formas de la
comunicacin de informacin relevante al usuario. El marco jurdico deber tambin
contener las sanciones en caso de incumplimiento a la norma. Finalmente, tambin
deber hacer mencin de los mecanismos de restitucin de posibles daos y los
plazos para ello.
b. Actividad: Monitoreo de la aplicacin de la legislacin de transparencia
Desarrollar una estrategia que garantice la transparencia requiere que los contenidos
informativos que los intermediarios financieros estn obligados a comunicar sean
suficientemente claros en su presentacin. Esto permitir que los usuarios puedan
comprenderlos fcilmente y comparar distintos productos de una o varias instituciones. De esta manera, los usuarios actuales o potenciales podrn tomar decisiones
informadas, acordes con sus intereses y necesidades.
El marco jurdico de transparencia de los intermediarios financieros deber prever
un mecanismo de control de la aplicacin de la ley, que debera, adems de ser supervisado por las autoridades financieras, ser monitoreado por las instituciones de
proteccin y defensa de los usuarios.
46
c. Actividad: Difusin del contenido de la legislacin de transparencia

Para el eficiente funcionamiento del marco legal de transparencia de los intermediarios financieros, es necesario comunicar a la poblacin su existencia y utilidad. De
esta forma los usuarios estarn al tanto de los requerimientos de la informacin que
deben recibir y exigir. Las campaas de comunicacin e informacin debern ser
de carcter continuo, de tal manera que sirvan tanto a usuarios actuales como a
potenciales y promuevan la confianza entre ellos.
Objetivo II: Comprensin de y confianza en los intermediarios financieros y sus
productos y servicios
Con este objetivo se pretende que los usuarios entiendan de manera general el sistema
financiero de su pas y conozcan las funciones y caractersticas de los intermediarios
financieros que lo integran, adems de su oferta de productos y servicios financieros.
Esto incluye estar informados de manera general sobre los riesgos, costos y ventajas
comparativas entre productos y servicios, a fin de permitir una seleccin de los mismos
de manera informada, ptima y prudente. De esta manera, se busca que, adems del
conocimiento de mecanismos de proteccin al usuario y de seguridad y estabilidad de
intermediarios financieros, la comprensin de la oferta genere una mayor confianza en
el usuario, fomentando la demanda por servicios financieros formales.
El cumplimiento cabal del objetivo supone la transparencia en la informacin y pretende
el desarrollo de una cultura financiera que favorezca el conocimiento de los intermediarios financieros y sus servicios por parte de los usuarios actuales y potenciales, as
como la disposicin de asumir un comportamiento responsable frente a los derechos
y obligaciones propios del cliente. Este objetivo est estrechamente ligado con el siguiente: lograr comportamientos financieros personales responsables, por lo que habr
varios puntos de interseccin entre ellos.
Para lograr una comprensin ptima de los servicios y productos por parte de los usuarios, as como la confianza de los mismos en el sistema financiero formal, se plantean
dos estrategias y sus actividades correspondientes:
1. Fortalecer el entendimiento general del sistema financiero y los intermediarios financieros
2. Educar sobre el uso adecuado de los productos y servicios financieros
47
1. Estrategia: Fortalecer el entendimiento general del sistema financiero y

los intermediarios financieros
Esta estrategia busca asegurar que los usuarios actuales y potenciales tengan acceso
fcil a informacin relevante, fidedigna, completa, puntual y de fcil comprensin sobre
las funciones y caractersticas generales del sistema financiero de su pas y sobre las
caractersticas que distinguen entre s a los distintos intermediarios financieros. Esto
les permitir tomar decisiones ms informadas y acertadas sobre el(los) intermediario(s)
financiero(s) que ms les convenga(n) dadas sus caractersticas y necesidades.
a. Actividad: Difusin de informacin sobre intermediarios financieros
Adems de la publicacin transparente de informacin relevante de la oferta, se
necesitan campaas informativas y educativas sobre los diversos tipos de intermediarios financieros (privados, mutualistas, populares y otros), sus caractersticas,
funcionamiento y el contexto en el que operan. Contar con informacin comprensible sobre el modus operandi de las instituciones financieras favorece la confianza del
individuo. En la medida en que los individuos comprendan el funcionamiento general
del sistema financiero o de las instituciones que los atienden, podrn sentirse ms
cmodos interactuando con l, facilitando as el uso de sus productos y servicios.
b. Actividad: Difusin de criterios de valoracin de intermediarios financieros
Ser necesario definir y difundir criterios de valoracin que permitan al usuario evaluar y diferenciar a los diversos tipos de intermediarios financieros del mercado y los
factores clave de su funcionamiento (estabilidad en gobernabilidad, administracin,
operaciones financieras, etc). Dichos criterios facilitarn que el usuario haga una
eleccin de manera informada y responsable de su(s) proveedor(es) de servicios.
Los criterios de valoracin debern adecuarse al estrato poblacional al que van dirigidos, o segn el giro del servicio financiero que se pretenda analizar.
2. Estrategia: Educar sobre el uso adecuado de los productos y servicios financieros
48
De igual importancia que el entendimiento general del sistema financiero y sus integrantes es que la poblacin sea formada en el uso de productos y servicios ofrecidos
y cuente con suficiente conocimiento para poder comparar los servicios y productos
financieros existentes en el mercado, sus caractersticas, su utilidad para diferentes
tipos de necesidades y el nivel de riesgo que conllevan, entre otros.
La difusin de informacin imparcial y adecuada sobre los productos y servicios financieros es una de las funciones de las instituciones de proteccin al usuario y uno de los
objetivos a desarrollar sobre una cultura financiera entre la poblacin. Tambin, para
procurar que la poblacin muestre comportamientos financieros responsables (ver siguiente objetivo), es indispensable que los individuos cuenten con un nivel mnimo de
informacin sobre los servicios y productos financieros existentes.
Por ello, esta estrategia busca asegurar que los usuarios tengan acceso fcil y oportuno a informacin relevante, fidedigna, completa, puntual y de fcil comprensin sobre
las funciones y caractersticas que distinguen a los distintos productos y servicios ofrecidos por intermediarios financieros. Lo anterior permitir que los productos y servicios
sean de utilidad para resolver las necesidades especficas de los usuarios.
a. Actividad: Difusin de informacin general sobre productos y servicios financieros
Se requiere asegurar la transmisin de informacin comprensible, objetiva y transparente sobre la diversidad, caractersticas, trminos y utilidad de los productos y servicios financieros disponibles, a travs de campaas de comunicacin y educativas
adaptadas a las diversas capas de poblacin a las que vayan dirigidas.
Los productos y servicios disponibles cobran significado conforme a su utilidad frente a los actos financieros previstos o imprevistos que necesitan realizar los usuarios:
aprovechar oportunidades productivas (de inversin), estabilizar el consumo, acumular activos y enfrentar emergencias. En la medida en que la poblacin conozca los
instrumentos financieros y opciones que tiene para hacer frente a sus necesidades,
mejor preparada estar para hacer buen uso de los mismos en beneficio propio.
b. Actividad: Formacin en el uso de criterios de valoracin de productos y
servicios
Ser necesario desarrollar y diseminar instrumentos que apoyen al usuario actual y
potencial a comprender y discernir entre la oferta de productos y servicios financieros disponibles para garantizar una mayor utilidad de los mismos en la satisfaccin
de sus necesidades financieras. Una vez creados, ser necesario realizar campaas
informativas y educativas sobre cmo utilizar los distintos instrumentos creados para
facilitar la eleccin de productos y servicios financieros.
49
Lo anterior se puede realizar mediante ndices (como por ejemplo el CAT)12 u otros instrumentos de informacin que permitan al usuario la comparacin clara entre productos,
distinguindolos por sus caractersticas, costos, trminos y condiciones, mecanismos
de utilizacin, ventajas y desventajas, entre otros.
Objetivo III: Comportamientos financieros personales responsables
Con este objetivo se persigue que el usuario logre una planeacin y mejor uso de sus
recursos, que adquiera habilidades para la toma de decisiones econmicas y financieras, as como que comprenda, de manera general, el papel que juega en el sistema
econmico y financiero. Igualmente, se pretende que el usuario sea capaz de combinar
el uso de productos y servicios financieros de acuerdo a las caractersticas de su ciclo
vital, coyuntura y particularidades, maximizando su bienestar personal y familiar. Es
importante aclarar que el adjetivo responsable se refiere a aquellas decisiones ms
susceptibles de optimizar el horizonte de planeacin del usuario y de maximizar sus
beneficios, de tal suerte que el uso de servicios financieros d lugar a mayores niveles
de desarrollo humano.
La importancia de este objetivo no slo radica en maximizar el uso responsable de
servicios financieros. Adems, los usuarios actuales y potenciales educados financieramente pueden tener un impacto positivo en el comportamiento de la oferta, estimulando
la competencia a travs de decisiones racionales en la optimizacin de sus recursos y
el uso de servicios. Como se puede observar en la actual crisis econmica mundial, el
comportamiento del usuario de servicios financieros impacta tambin en el desempeo
de los sistemas financieros.
Para lograr que la poblacin tenga comportamientos financieros responsables, se proponen las siguientes dos estrategias y sus actividades correspondientes:
1. Educar sobre el uso adecuado de los productos y servicios financieros
2. Implementar estrategias estructuradas de educacin financiera
Costo Anual Total (CAT) del financiamiento expresado en trminos porcentuales anuales que, para fines
informativos y de comparacin, incorpora la totalidad de los costos y gastos inherentes a los crditos
como tasa de inters, comisiones, IVA, etctera.
12
50
1. Estrategia: Educar sobre el uso adecuado de los productos y servicios financieros

Esta estrategia vincula al Objetivo II con el Objetivo III de la demanda y, por consiguiente, ha sido desarrollada a detalle en la seccin anterior (ver pg. 46). No obstante, es
importante destacar que a la difusin de informacin de calidad se suma la formacin
para el uso adecuado de servicios financieros. Ambos aspectos son indispensables e
interdependientes para lograr la construccin de una cultura financiera en la poblacin.
Para tener comportamientos financieros responsables, es imprescindible que los individuos cuenten con un piso mnimo de informacin, as como con cierta formacin para
la toma de decisiones sobre el uso de productos y servicios.
2. Estrategia: Implementar estrategias estructuradas de educacin financiera
Producir un movimiento de gran alcance en favor de la educacin financiera es una tarea
urgente y necesaria por varias razones. Existen grandes lagunas en los conocimientos
financieros de la mayora de las personas. Esto tiene una serie de consecuencias adversas, como puede ser el endeudamiento excesivo, la falta de ahorro para el futuro y
la poca claridad sobre los beneficios que ofrece la inversin en actividades productivas,
la adquisicin de activos o la educacin de los hijos. En la actualidad, se ha reconocido
que la educacin financiera permite mejorar los comportamientos financieros de las familias, contribuyendo a aumentar los niveles de bienestar, por lo que debe promoverse
ampliamente.
Esta estrategia apunta a aumentar el conocimiento de la poblacin en general sobre el
manejo de sus propios recursos. Esto implica, en un primer paso, la transmisin de
conocimientos y la formacin de habilidades para administrar mejor las finanzas personales y familiares. En un segundo paso, la estrategia consiste en educar para el uso
adecuado de los servicios y productos financieros existentes en el contexto del que se
trate.
Para lograr un verdadero cambio de comportamiento que impacte tanto a los hogares
como al sistema financiero en su conjunto, es necesario que las estrategias de educacin financiera no sean acciones aisladas, temporales y desarticuladas. Es fundamental que dichas acciones estn articuladas entre s al interior de una institucin e
interinstitucionalmente, que sigan una planificacin estructurada (para el cumplimiento progresivo de objetivos particulares) y que tengan cierta continuidad en el tiempo.
51
Adems, es indispensable que los objetivos educativos y las tcnicas pedaggicas

estn adaptadas a la poblacin a la que estn dirigidos.
a. Actividad: Realizacin de estudios de comportamientos y necesidades financieras
Con el objeto de contar con informacin fidedigna sobre los comportamientos actuales y las necesidades de los individuos que permitan el diseo adecuado de
programas de educacin financiera es necesario realizar estudios destinados especficamente para este fin. Es deseable que esos estudios se desarrollen con base
en criterios estandarizados como los propuestos para la realizacin de estudios
sobre las necesidades de la poblacin incluidos en la estrategia 1 del Objetivo 1 del
Captulo III (ver pg. 28). Como resultado de dichos estudios, debera ser posible
contar con un diagnstico que permita definir poblaciones objetivo y temas prioritarios para campaas de educacin financiera.
b. Actividad: Diseo e implementacin de programas y acciones de educacin
financiera
Con base en informacin precisa sobre las necesidades de los distintos estratos de
la poblacin, se deberan disear campaas de educacin financiera dirigidas a diferentes grupos objeto para cubrir el mayor espectro posible. Cada estrato de ingreso
de la poblacin y los segmentos que lo conforman tiene necesidades educativas
distintas, por lo que los programas debern ser diseados tomando esto en cuenta.
Idealmente, debern cubrir tanto la educacin formal como la no formal y propiciar
alianzas estratgicas entre diferentes actores para maximizar el alcance e impacto
de los programas.
Las campaas de educacin financiera suelen aprovechar estructuras financieras,
escolares, institucionales (de trabajo) y comunitarias. Asimismo, aplican diversas
tcnicas para transmitir conocimientos y propiciar actitudes y comportamientos asociados con la administracin racional de los recursos. Sin embargo, con el fin de que
el efecto de las mismas sea perdurable, debern estar centradas en la creacin de
capacidades analticas que sean capaces de equipar al individuo con los elementos
necesarios para entender mejor cmo administrar sus recursos y cmo utilizar los
medios que el sistema financiero proporciona en beneficio propio.
52
CAPTULO 5
Posibles indicadores de medicin
Con el propsito de poder monitorear y medir el cumplimiento de los objetivos para lograr una mayor inclusin de la poblacin en el sistema financiero, se propone, a ttulo indicativo, una seleccin de elementos para la construccin de indicadores de medicin.
Los cuadros que a continuacin se presentan no pretenden ser exhaustivos en cuanto
a las variables de medicin y sus caractersticas. Se trata de un primer acercamiento
tendiente a delimitar una metodologa para el monitoreo sistemtico y evaluacin del
cumplimiento de los objetivos propuestos.
Algunas de las variables propuestas sirven para medir dos o ms objetivos, por lo
que habr casos en los que la misma variable se repita. Asimismo, en varios casos
se propone como instrumento de medicin relevante una encuesta. Sin embargo, hay
que tener presente que una sola podra incluir varias de las variables relevantes que se
enuncian.
53
5.1
Tasas y plazos;
condiciones de pago
Tipo y variedad de
productos ofrecidos
por tamao y nivel de
marginalidad de las
localidades
atendidas
Nmero de
transacciones por
habitante de las
localidades
atendidas
Nmero de
transacciones por
producto
Medida
Conocer la frecuencia y volumen
de utilizacin de cada producto
ofrecido. La informacin puede
utilizarse para medir el costo y
conveniencia de cada producto.
Propsito
Trimestral
o cuatrimestral
Mensual
Frecuencia
Encuestas a nivel local y bases

de datos de las instituciones
con presencia local, para
conocer la transaccionalidad
de sus propios usuarios.
La medicin se realizar
a partir de bases de datos
creadas por los intermediarios
financieros desde sus propias
plataformas tecnolgicas.
Instrumento
de medicin
Para cada producto habr que

definir benchmarks (derivados
de experiencias
internacionales) adecuados
a la naturaleza de cada uno.
Nota
A partir de un gap analysis,

conocer la convergencia (o no)
entre hogares tradicionalmente
desatendidos en sus necesidades financieras y un
benchmark preestablecido
(con base en hogares sin
problemas de inclusin
financiera).
Se debe definir un benchmark

de diversificacin de la oferta,
con base en estndares
internacionales y para, al
menos, tres categoras de
contextos (por ejemplo:
urbano, semiurbano y rural).
Semestral
Conocer la profundidad y
amplitud de la oferta de
productos por estrato
poblacional. Conocer si hay
convergencia, en el tiempo,
hacia un benchmark ideal
preestablecido.
Cuestionario cerrado con

Semestral o anual calificacin numrica.
Encuesta, por localidad, a los

proveedores formales de
servicios financieros sobre los
diferentes productos ofrecidos
y sus trminos y condiciones.
Productos y servicios adecuados al usuario
Indicadores del Objetivo I:
Indicadores para la dimensin de la oferta de servicios financieros adecuada a la demanda
Variable
de anlisis
Uso: ndice de
transaccionalidad por
producto
Acceso: Tipo y variedad

de productos ofrecidos
Trminos de productos
en relacin al destino
Conocer las caractersticas

bsicas de los productos
ofrecidos. La informacin
puede ser utilizada para determinar el nivel de adecuacin
de los productos y para hacer
anlisis comparativos con
mercados de otras regiones
y con niveles similares (o no)
de maduracin.
Determinar el nivel de actividad

y eficiencia de cada PA.
Nmero de socios o clientes

registrados del total
de habitantes de las
localidades atendidas
Nmero de transacciones
registradas, nmero de
transacciones registradas
por habitante de las
localidades atendidas
y por empleado
Variedad de productos y
servicios ofrecidos en PA
Conocer la oferta y su desarrollo.

Nmero y tipo de productos El resultado permitira desarrollar
de ahorro, crdito, seguros, estrategias de ampliacin de la gama
de productos ofrecidos en funcin
transferencias, etc.
de las necesidades del mercado
ofrecidos
y la capacidad del IF y de PA.
Anual
Conocer la cobertura real y potencial

de PA en las localidades y el desarrollo
de la misma. Entre otras cosas,
el resultado permitira establecer metas
y estrategias de cobertura de la
poblacin potencial an no atendida.
Kilmetros, horas y costos

de traslado
Cobertura de PA
Anual
Conocer la conveniencia (distancia

y costo) de la ubicacin de los PA
en relacin a las necesidades de
servicios del pblico usuario.
Ubicacin geogrfica de PA
con relacin al hogar
y puntos de confluencia
de actividades econmicas
o sociales
Semestral
Mensual
Anual
Conocer la cobertura poblacional

y su desarrollo.
Nmero de puntos
de acceso por cada
1,000 habitantes
Penetracin de puntos de
acceso
Semestral
Frecuencia
Conocer la cobertura geogrfica

y su desarrollo.
Propsito
Cobertura geogrfica de
puntos de acceso (PA)
Medida
Nmero de puntos
de acceso por regin,
municipio, estado
Variable de anlisis
Instrumento de medicin
Encuesta, por localidad, a los proveedores

formales de servicios financieros, sobre los
diferentes productos ofrecidos y sus trminos
y condiciones.
Bases de datos realizadas por las propias

instituciones, cruzadas con encuestas anuales
a nivel local.
Bases de datos de las instituciones financieras

formales y censos de poblacin.
Encuestas por localidades o regiones de inters.
Bases de datos georeferenciadas, elaboradas

y actualizadas por algn organismo de gobierno
(por ejemplo, la autoridad financiera o el banco
central) o por los responsables de implementar
programas de inclusin financiera.
Bases de datos georeferenciadas, elaboradas
y actualizadas por algn organismo de gobierno
(por ejemplo, la autoridad financiera o el banco
central) o por los responsables de implementar
programas de inclusin financiera.
Productos y servicios financieros con proximidad al usuario
Indicadores del Objetivo II:
Indicadores del Objetivo III:
Frecuencia
Rating institucional global, con contenidos

modulares que contemplen todos los aspectos
aqu enunciados.
Intermediarios financieros consolidados, seguros y estables

Propsito
Anual
Medir el nivel de estandarizacin

de las operaciones a partir de
procesos bien denidos y aplicados
cotidianamente.

aqu enunciados.
Medida
Operacin
Existencia y aplicacin de manuales

Estructuras operativas funcionales
y adecuada
Calidad de la capacitacin tcnica
de los empleados
Existencia de sistemas de informacin
y comunicacin adecuados
Seguridad fsica
Anual
Variable
de anlisis
Gobernabilidad
Uso adecuado de canales

de comunicacin oportunos
Capacidad tcnica de los directivos
Existencia y funcionamiento de rganos
de gobierno
Transparencia y rendicin de cuentas
Garantizar la existencia de un cuerpo

de gobierno apto, que permita
un direccionamiento alineado con
la misin y visin institucionales,
garantizando as la adecuacin de las
operaciones diarias, as como las
decisiones estratgicas de la
institucin.
Anual
Sostenibilidad

aqu enunciados.
Cumplimiento de indicadores: de riesgo,

liquidez, rentabilidad, etctera
Productividad y eciencia
Grado de competitividad (capacidad
de enfrentar competencia)
Anual

aqu enunciados.
Modelo de fondo de proteccin

Cobertura del fondo de proteccin
Funcionamiento adecuado del fondo
de proteccin

aqu enunciados.
Fondo de
Proteccin
Anual
Supervisin
Sujeto a supervisin peridica y regular

Frecuencia de supervisin y monitoreo
Modelo y contenido de la supervisin
Capacidad tcnica del supervisor
Seguimiento que da la autoridad
nanciera a la supervisin
Pasos que tuvo que seguir para ser

atendido
Nmero de veces que se traslad
a la institucin de proteccin al usuario
Pertinencia de los requisitos que
se solicitan al usuario para ser atendido
Cumplimiento/incumplimiento de normas
de transparencia
Aplicacin (o no) de las sanciones
Transparencia de las
establecidas en la ley por violacin a las
instituciones financieras
disposiciones vigentes sobre transparencia
de instituciones financieras
Claridad y sencillez
en los procesos con
el usuario
Garantizar la existencia
y el desarrollo de marcos
institucionales para
la defensa de usuarios
del sistema financiero.
Propsito
Conocer el nivel
de transparencia de las
y su respeto a las normas
vigentes en relacin a los
requerimientos legales, as
como la aplicacin de las
sanciones previstas.
Conocer si los mecanismos

de proteccin son
suficientemente claros
en su funcionamiento
y sencillos de realizar.
Saber si los usuarios

conocen los mecanismos
y comprenden
su funcionamiento y
detectar posibles fallas en
los mecanismos de difusin.
Monitorear
el funcionamiento
Nmero de casos atendidos
de las instituciones
Relacin entre la totalidad de casos
y mecanismos
atendidos vs. casos de xito
Tiempo promedio necesario para resolver de proteccin a los usuarios
un caso (diferenciado por tipo de accin) a fin de garantizar eficacia
y eficiencia en los procesos.
Entre otros aspectos, se mediran:

La existencia de instituciones de proteccin
y defensa de usuarios de servicios financieros
La claridad en la denicin de sus atribuciones
La existencia de incentivos apropiados para
el cumplimiento de su misin
Su autonoma
Su presupuesto y la suciencia del mismo
Sus mecanismos para solucionar ecientemente
(en tiempo y forma) casos de abusos a usuarios
Los medios de difusin al pblico usuario
La efectividad del marco legal vigente
Medida
Conocimiento, por parte

de los usuarios, sobre
Conocimiento por parte del usuario de los
existencia y funcionamecanismos existentes
miento de las institucio Comprensin sobre su funcionamiento
nes o mecanismos
de proteccin
Eficiencia y efectividad
de las acciones
de proteccin
al usuario
Desarrollo
institucional para
la defensa de usuarios
del sistema financiero
Variable
de anlisis
Base de datos, elaborada y actualizada

por la autoridad financiera y puesta
trimestral
a consideracin de las instituciones a
y revisin anual
cargo de la proteccin y defensa de
de normas
usuarios del sector financiero.
Monitoreo
Anual
Anual
Encuesta de opinin a usuarios que

permita conocer el resultado
de su interaccin con la institucin
de proteccin.
Benchmark internacional para conocer
mejores prcticas y medir comparativamente la sencillez de los procesos.
Encuesta entre usuarios para conocer

su comprensin sobre utilidad
y funcionamiento de los mecanismos
de proteccin, as como su nivel de
confianza en los mismos.
Trimestral
Benchmark anual del marco

institucional para la proteccin y defensa
de usuarios del sistema financiero.
Comparacin con benchmark

internacional.
Estadsticas institucionales para cada
uno de los puntos,
desagregadas por caractersticas
sociodemogrficas para medir
la pertinencia y adecuacin de la
atencin a los usuarios.
Anual
Frecuencia
Proteccin y defensa del usuario
Indicadores del Objetivo I:

Nota
Idealmente se tendra una

metodologa que pudiera calificar
(a modo de rating) el desarrollo
institucional del contexto en
cuestin para la defensa de los
usuarios del sistema financiero.
El ejercicio anual de esta medicin
debera incluir el establecimiento
de recomendaciones especficas
para el mejoramiento del marco
institucional prevaleciente en cada
contexto.
5.2. Indicadores para la dimensin de la demanda consolidada de servicios financieros adecuados y seguros
Indicadores del Objetivo II:
Variable de anlisis
Medida
Conocer el nivel de
comprensin del usuario
sobre los servicios
financieros ofrecidos, as
como su punto de vista en
relacin a la calidad de los
servicios y la adecuacin
de los mismos para
satisfacer sus necesidades.
Asimismo, tener una
medida de la confianza
de los usuarios hacia el
sector financiero formal.
Propsito
Anual
Frecuencia
Instrumento de
medicin
Encuesta nacional de
satisfaccin a usuarios
de servicios financieros.
Nota
Estrechamente ligados a la
seguridad, la difusin
de informacin relevante
y educacin financiera.
Comprensin de y confianza en los intermediarios financieros y sus productos y servicios
Percepcin sobre las

y su funcionamiento
Conocimiento de los
usuarios sobre las
principales caractersticas
de las instituciones que los
atienden, la seguridad que
representan, la frecuencia
y calidad de la informacin
con que difunden los
servicios que ofrecen y sus
trminos y condiciones,
entre otros aspectos.
Anual
Conocimiento
de caractersticas
de productos financieros
adecuados para estabilizar el consumo
y enfrentar gastos
no regulares
Se medir a partir de
instrumento de evaluacin
de nivel de educacin
financiera ad hoc
Saber si los conocimientos

del usuario le permiten
optimizar el uso
de servicios de ahorro
y crdito (y otros) en
funcin de sus ujos
de ingreso-gasto y de sus
necesidades de largo plazo
para maximizar
su desarrollo humano.
Frecuencia
Anual
Propsito
Saber si los conocimientos

del usuario le permiten
optimizar el uso de
servicios de ahorro y
crdito (y otros) en funcin
de sus flujos de
ingreso-gasto y de sus
necesidades de largo plazo
para maximizar su desarrollo humano.
Medida
Comprensin del papel

que juega la planeacin
en su futuro
Capacidad del individuo
de hacer una planeacin
de corto, mediano y largo
Capacidades financieras
plazo (ahorro-inversin)
del individuo
Capacidad para estimar
ingreso y gasto en un
periodo determinado
Gasto mensual en deudas
como porcentaje del
ingreso mensual
Variable
de anlisis
Nota
Medir en un lapso de tiempo

Encuesta sobre conocimientos
determinado conforme a decil
y comportamientos financieros.
de ingreso.
Medir en un lapso de tiempo

Encuesta sobre conocimientos
determinado conforme a decil
y comportamientos financieros.
de ingreso.
Instrumento de
medicin
Comportamientos financieros personales responsables
Indicadores del Objetivo III:
Conclusiones
CONCLUSIONES
Un sistema financiero slido e incluyente contribuye al desarrollo econmico y al bienestar de la poblacin. El presente documento pretende contribuir a los debates y esfuerzos actuales de inclusin financiera a travs de una presentacin sistemtica de
los objetivos ms relevantes de sistemas financieros incluyentes y de las estrategias y
actividades necesarias para construirlos y lograrlos.
A nivel internacional existe el reconocimiento de que el acceso universal a servicios
financieros es necesario y posible. Actualmente, se presta mucha atencin a la superacin de las debilidades de los sistemas financieros en general, lo cual cobra mayor
relevancia debido al actual contexto de crisis financiera mundial. De manera simultnea,
se continan los esfuerzos por incluir masivamente a poblaciones excluidas de los sistemas financieros, a travs de una multiplicidad de estrategias con diversos enfoques,
objetivos e impactos. En este proceso se han roto muchos paradigmas a lo largo del
tiempo, orientndose diversas iniciativas hoy en da a la construccin de estructuras de
prestacin de servicios financieros ms incluyentes y con alto grado de permanencia y
continuidad.
Conscientes del objetivo de promover una inclusin financiera que permita aprovechar
al mximo el potencial de desarrollo de las personas a lo largo de su ciclo vital, el mapa
estratgico de inclusin financiera propuesto busca subrayar aspectos clave (expresados en trminos de objetivos, estrategias y actividades especficas), que conciernen
tanto a la oferta como a la demanda de servicios financieros. Uno de los mayores retos
al proceso de inclusin financiera radica en superar una capacidad de oferta limitada
(de puntos de acceso), incompleta (en tipo y variedad de servicios) e inadecuada (en caractersticas y calidad de los mismos), adems de marcos legales poco propicios para
la ampliacin de servicios financieros formales y seguros por medio de intermediarios
slidos y sustentables.
Sin embargo, aun en el supuesto de una oferta idnea de productos y servicios, los individuos pueden no utilizarlos, ya sea por desconocerlos, no entenderlos, desestimar su
relevancia, considerarlos innecesarios o desconfiar de las instituciones que los ofrecen
y de los mecanismos de proteccin al usuario.
El mapa parte del supuesto de que, para ampliar la cobertura y alcanzar a la mayor
parte de la poblacin con una oferta de servicios financieros, es necesario poner en
61
marcha estrategias encaminadas al desarrollo de productos y servicios adecuados y

con proximidad geogrfica al usuario. Asimismo, es preciso fomentar el desarrollo de
intermediarios financieros consolidados, seguros y estables que operen bajo un marco
regulatorio adecuado y favorable.13 De manera complementaria, para que las necesidades financieras de los individuos se articulen en una demanda de servicios financieros
consolidada, es necesario poner en marcha estrategias encaminadas al desarrollo y
fortalecimiento de mecanismos de proteccin al usuario y educacin financiera. Asimismo, es muy importante crear las condiciones que favorezcan la comprensin de y
confianza en los intermediarios financieros y sus productos y servicios por parte de los
usuarios y propiciar que stos tengan comportamientos financieros responsables.
El mapa estratgico permite visualizar, de manera estructurada, los diversos componentes que deben tomarse en cuenta para lograr una inclusin financiera. A partir de
esta visin panormica es posible realizar estudios detallados de la situacin actual
en diferentes pases y definir, para cada caso, las prioridades de objetivos enfocados
a lograr un sistema financiero incluyente. De ah partir el desarrollo de estrategias y
actividades a seguir, as como la definicin de los tiempos y actores relevantes. Las variables de medicin de resultados propuestas en este documento pueden contribuir a la
construccin de indicadores homologados que permitan obtener informacin objetiva y
comparable para el diseo de estudios y programas, as como evaluaciones de impacto
de las actividades emprendidas.
Finalmente, la intencin de los autores con la realizacin del mapa estratgico de inclusin financiera ha sido motivar y contribuir a ejercicios de reflexin y sistematizacin
adicionales y complementarios en torno a este tema, aportando al trabajo de aquellos
que buscan que la inclusin financiera de la poblacin sea una realidad. Por lo anterior,
se invita a la comunidad interesada en estos temas a tomar el mapa como lo que pretende ser: una herramienta de anlisis adaptable a diferentes contextos y prioridades,
adems de seguir desarrollando los diversos niveles de detalle que emanan de esta
visin sistemtica global de la inclusin financiera. stas sern, sin lugar a dudas, algunas de las actividades ms relevantes a las que se desea contribuir de aqu en adelante
con este trabajo.
13
62
En referencia al trmino en ingls enabling.
LECTURAS SUGERIDAS
Armendriz, B. and Morduch, J. The Economics of Microfinance. Massachusets Institute of Technology: 2005.
Beck, T., Demirg-Kunt, A. and Martinez Peria, M.S. Reaching out: Access to and use
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Campos Bolao, Pilar. El Ahorro Popular en Mxico: Acumulando Activos para Superar
la Pobreza. CIDAC, Miguel ngel Porra: 2005.
Cuevas, C. and Fischer, K. Cooperative Financial Institutions: Issues in Governance,
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Demirg-Kunt, A., Beck, T. and Honohan, P. Finance for All?: Policies and Pitfalls in
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Goldsmith, R. Financial Structure and Development. Yale University Press: 1969.
Greenwood, J. and Jovanovic, B. Financial Development, Growth and the Distribution
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Helms, B. Access for All: Building Inclusive Financial Systems. Consultative Group to
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Hirschland, M. (Ed.) Savings Services for the Poor: An Operational Guide. Kumarian
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Littlefield, E. and Kneiding, C. The Global Financial Crisis and Its Impact on Microfinance. CGAP Focus Note, No. 52: February 2009.
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McKinnin, R.
1973.
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Otero, M. and Rhyne, E. (Eds). The New World of Microenterprise Finance. Kumarian
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Yaron, Y., McDonald, B., Jr. and Piprek, G. Rural Finance: Issues, Design and Practices.
The World Bank: 1997.
64
SEMBLANZAS CURRICULARES DE LOS AUTORES

Ursula Heimann
Ocupa el puesto de Directora de la Oficina de Representacin en Mxico de la fundacin
alemana Sparkassenstiftung fr internationale Kooperation. Cuenta con una formacin
tcnica-profesional en el sector financiero alemn y con estudios de doctorado en Historia Moderna y Latinoamericana de la Universidad de Hamburgo. Ha trabajado como
consultora en materia de microfinanzas y fomento de PYMES durante 15 aos en varias
organizaciones y para numerosos proyectos a nivel internacional.
Juan Navarrete Luna
Es Director Ejecutivo de PlaNet Finance Mxico. Trabaj en el Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros (BANSEFI) como coordinador de los estudios de impacto del
banco, donde adems contribuy a conformar y desarrollar el plan de negocios de la
llamada Red de la Gente. Ha trabajado como consultor independiente en temas como
la sustentabilidad y cobertura de intermediarios financieros rurales y la evaluacin de
impacto de programas de inclusin financiera. Cuenta con una maestra en Estudios del
Desarrollo por la Universidad de Oxford.
Mara OKeefe
Durante sus 20 aos de trabajo en las microfinanzas mexicanas ha cofundado, creado
y dirigido instituciones microfinancieras, como ProDesarrollo asociacin profesional
lder en microfinanzas en Mxico. Sus consultoras cubren temas de supervisin prudencial, gobernabilidad, operaciones y planeacin estratgica, acceso a servicios financieros y educacin financiera. Ha participado en la elaboracin y en la coordinacin de
estudios sobre el acceso y uso de servicios financieros, as como el desarrollo de la
industria de finanzas populares y su relacin con el contexto legal. Estudi Desarrollo
Humano y Polticas Pblicas en la Universidad Northwestern y cuenta con una maestra
en Salud Pblica por la Universidad de Columbia, NY.
Beatriz Vaca Dominguez
Es politloga y cuenta con una maestra en Desarrollo Econmico por el Instituto de
Estudios Polticos en Pars. Ha realizado actividades profesionales en asociaciones civiles, organismos internacionales y gobierno orientadas al desarrollo y la lucha contra la
pobreza, habindose especializado a partir del 2007 en las microfinanzas. Actualmente
es responsable del rea de estudios sobre el Sector de Ahorro y Crdito Popular y de
la Estrategia de Educacin Financiera en el Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros (BANSEFI) en Mxico.
Gabriela Zapata es Directora de Fomento de Organizaciones Financieras de la Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin (SAGARPA) de
Mxico, donde coordina el Proyecto de Asistencia Tcnica al Microfinanciamiento Rural
(PATMIR), que promueve la inclusin financiera de la poblacin rural marginada. Durante
los ltimos 15 aos ha colaborado en temas de disminucin de pobreza con ONGs, el
Banco Mundial y dependencias gubernamentales en frica, Europa y Amrica Latina,
especializndose en microfinanzas rurales. Obtuvo una maestra en Desarrollo Rural por
la Universidad de Cornell.
65
Impreso en Mxico,
Agosto del 2009
Diseo:
El Nido
Creacin Audiovisual

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Mapa Estratgico de Inclusin Financiera:

Una Herramienta de Anlisis

Mapa Estratgico de Inclusin Financiera:

El Mapa Estratgico de la Inclusin Financiera es producto del trabajo de un grupo de

Mapa Estratgico de Inclusin Financiera: Una Herramienta de Anlisis

cialmente distintos entre s. Lo anterior ha provocado diferencias en el entendimiento,

a. Una propuesta de definicin del concepto de inclusin financiera.

Mapa Estratgico de Inclusin Financiera: Una Herramienta de Anlisis

Conceptos bsicos de la inclusin financiera

El espectro de proveedores es amplio e incluye instituciones como cooperativas de ahorro y prstamo

Mapa Estratgico de Inclusin Financiera: Una Herramienta de Anlisis

En este sentido, cualquier radiografa de la oferta de servicios financieros en Mxico

La accesibilidad al sistema financiero en Mxico

Captulo 1: Conceptos bsicos de la inclusin financiera

Mapa Estratgico de Inclusin Financiera: Una Herramienta de Anlisis

en la Ley Bancaria desde 1932 como organizaciones auxiliares de crdito), tambin

Captulo 1: Conceptos bsicos de la inclusin financiera

Mapa Estratgico de Inclusin Financiera: Una Herramienta de Anlisis

Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR).

Captulo 1: Conceptos bsicos de la inclusin financiera

Mapa Estratgico de Inclusin Financiera: Una Herramienta de Anlisis

los usuarios. La disponibilidad, en su expresin ms simple, refiere a proximidad

Mapa Estratgico de Inclusin Financiera: Una Herramienta de Anlisis

2.2 Consecuencias de una escasa penetracin del sistema financiero

Captulo 2: Mapa estratgico de inclusin financiera

Mapa Estratgico de Inclusin Financiera: Una Herramienta de Anlisis

Captulo 2: Mapa estratgico de inclusin financiera

La limitada oferta de servicios financieros y la poco ptima utilizacin de los mismos

Mapa Estratgico de Inclusin Financiera: Una Herramienta de Anlisis

Objetivo I: Productos y servicios financieros adecuados al usuario

Mapa Estratgico de Inclusin Financiera: Una Herramienta de Anlisis

Captulo 3: La oferta de servicios financieros adecuada a la demanda

b. Actividad: Realizacin de estudios e investigaciones

Mapa Estratgico de Inclusin Financiera: Una Herramienta de Anlisis

a. Actividad: Realizacin de estudios de mercado y pruebas piloto

Captulo 3: La oferta de servicios financieros adecuada a la demanda

Mapa Estratgico de Inclusin Financiera: Una Herramienta de Anlisis

lacin adecuada y la promocin de acciones responsables de los organismos de

Incentivar el establecimiento de puntos de acceso eficientes

Captulo 3: La oferta de servicios financieros adecuada a la demanda

1. Estrategia: Incentivar el establecimiento de puntos de acceso eficientes

Mapa Estratgico de Inclusin Financiera: Una Herramienta de Anlisis

actual y potencial, caractersticas (mvil o fijo), servicios ofrecidos e intensidad de

Captulo 3: La oferta de servicios financieros adecuada a la demanda

b. Actividad: Minimizacin del impacto de factores exgenos en el riesgo operativo

Mapa Estratgico de Inclusin Financiera: Una Herramienta de Anlisis

Captulo 3: La oferta de servicios financieros adecuada a la demanda

Promover la consolidacin de los intermediarios financieros

Mapa Estratgico de Inclusin Financiera: Una Herramienta de Anlisis

1. Estrategia: Promover la consolidacin de los intermediarios financieros

Captulo 3: La oferta de servicios financieros adecuada a la demanda

b. Actividad: Evaluacin de la funcionalidad del marco regulatorio

Mapa Estratgico de Inclusin Financiera: Una Herramienta de Anlisis

Cuando se trate de una nueva regulacin o de modificaciones a la existente, ser

Proteccin y defensa del usuario

Mapa Estratgico de Inclusin Financiera: Una Herramienta de Anlisis

Objetivo I: Proteccin y defensa del usuario

Contar con instituciones y mecanismos efectivos de proteccin y defensa del

1. Estrategia: Contar con instituciones y mecanismos efectivos de proteccin

Captulo 4: La demanda consolidada de servicios financieros adecuados y seguros

a. Actividad: Desarrollo e implementacin de una legislacin adecuada para la

Mapa Estratgico de Inclusin Financiera: Una Herramienta de Anlisis

Captulo 4: La demanda consolidada de servicios financieros adecuados y seguros