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UNIDAD 3

AGENTES PUBLICOS
Concepto:
La normativa aplicable a la relacin de empleo o funcin publica podemos encontrarla en el mbito
Nacional en la Ley 25.164.
Otra normativa a nivel Nacional la encontramos en el SINAPA (Sistema Nacional de Profesin
Administrativa) regulada por los Decretos 993/91 y 994/91.
Naturaleza Jurdica del Empleo Publico.
1- Doctrina del Contrato de Derecho Privado: en un primer momento se asimilo al contrato de
empleo publico con el contrato del derecho privado. La critica que se hace a esta postura es que en
los derechos de contrato privado no existe la desigualdad y la situacin de subordinacin por parte
del empleado hacia la administracin que existe en un contrato de empleo publico.
2- Doctrina del Derecho Publico: esta doctrina a su vez tiene dos corrientes:
a) Los que dicen que el empleo publico es un acto unilateral por parte del estado. La critica a esta
postura es que siempre existe un consentimiento por parte del particular.
b) Los que dicen que es un acto jurdico bilateral del estado: ya que por un lado tenemos al
nombramiento por parte del estado y la aceptacin del particular, y por otro el complejo de normas
legislativas y reglamentarias que conforman el estatuto que le es aplicable. La critica que se le hace
a este criterio es que no se pueden distinguir estos dos elementos, el instituto es un todo.
3- Doctrina del Contrato de Derecho Publico (aceptada hoy da a nivel nacional): esta doctrina
asimila al contrato de empleo publico a un contrato de trabajo o de locacin de servicio en cuanto a
su objeto y difiere de ellos en cuanto al rgimen jurdico especifico y en cuanto al rgimen que se
tiende a cumplir.
Empleo Publico: nace mediante la emisin de un acto unilateral por parte de la administracin,
pero se perfecciona con la toma de cargo del particular mediante la manifestacin de voluntad de
desempearse como agente publico, y ambos tienen derechos y obligaciones reglados por las
normas.
Caracteres.
- Bilateral.
- Formal.
- Consensual.
- Nominado.
- De ejecucin sucesiva.
- Principal.
- Intransferible.
Se ha generado la discusin acerca de si el empleo publico es o no intuite persona. Para una parte
de la doctrina el empleo publico no es intuite persona, ya que cualquier persona que rena los
requisitos exigidos para un trabajo determinado ser apto para realizarlo. Esta teora fue
descartada, puesto que no es lo mismo que un a un trabajo un da valla una persona y al otro da
otra, por mas que ambas cumplan con los mismos requisitos.
La Constitucin Nacional en sus Art. 39 inc. 4 y 103 inc. 12, nos dice que el empleo publico es
intuite persona.
Docobo: nos dice que para saber si hay o no empleo publico se requiere un elemento principal y
dos elementos coadyuvantes:
Elemento Principal: debe haber una prestacin de servicios a favor del estado.
Elementos Coadyuvantes: a) el principio y fin de esta relacin se da a travs de un acto
administrativo; b) que la retribucin se pague con fondos pblicos.
Si se dan estos dos requisitos, ser empleo publico.
Requisitos e Impedimentos para ingresar al Empleo Publico.
En Nacin ley 25.164.
- Requisitos: Art. 4.
- Impedimentos: Art. 5.
- Derechos y Obligaciones: Arts. 16 y 23.
- Prohibiciones: Art. 24.

Estabilidad.
Es el derecho a no ser privado o separado de su cargo, sino por motivos o causales establecidas por
el ordenamiento jurdico.
La estabilidad la encontramos regulada, a nivel nacional en el Art. 17 de la ley 25.164.
En el ao 1947 se dicta el decreto 6.666 que hace referencia a la estabilidad del empleado publico,
para luego tener su recepcin constitucional en el Art. 14 bis. De esta manera, desaparece la
cesanta a voluntad por parte del estado y la posibilidad de despedir arbitrariamente.
Este derecho a la estabilidad, fue restringido jurisprudencialmente por la CSJ. y desde el ao 1959
surgen diferentes leyes de racionalizacin y prescindibilidad como por Ej. la ley 23.697 permitiendo
al estado, por cuestiones de economa presupuestaria o de organizacin, previa indemnizacin,
dejar cesante a un empleado publico.
La doctrina distingue entre:
- Estabilidad Propia: aqu no cabe indemnizacin.
- Estabilidad Impropia: aqu procede una indemnizacin sustitutiva por la estabilidad.
Caso Tornese ao 1968- aqu la CSJ estableci que la estabilidad del empleo publico no
importa un derecho absoluto, sino un derecho a una indemnizacin equitativa y suficiente.
Disponibilidad: es un estadio previo a la prescindibiliad. La disponibilidad importa la obligacin de
prestar la fuerza de trabajo. Es la no prestacin obligada de tareas. En el mbito nacional, la
disponibilidad esta normada en el Art. 11 de la ley 25.164.
VER LEY 25.164
UNIDAD 4
EL ADMINISTRADO
UNIDAD 5
CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO
Marienhoff: El derecho administrativo es el conjunto de normas y principios de derecho publico
interno que tiene por objeto la organizacin y el funcionamiento de la administracin publica, como
as tambin la regulacin de las relaciones nter orgnicas, nter administrativas y de las entidades
administrativas con los administrados.
Gordillo: El derecho administrativo es la rama del derecho publico que estudia el ejercicio de la
funcin administrativa y la proteccin judicial existente contra esta.
Rama del derecho Publico: estudia las relaciones entre el estado y los particulares y la propia
organizacin interna de la administracin publica. Se compone de normas que rigen las
relaciones externas e internas de la administracin publica.
El ejercicio de la funcin administrativa: esta es ejercida preponderantemente por el poder
ejecutivo, pero tambin en menor medida por los otros dos poderes; como tambin por los
entes pblicos estatales y no estatales y por las personas privadas.
Los otros dos poderes ejercen la funcin administrativa a travs de sanciones, ascensos, etc.
y los entes pblicos por Ej. a travs del cobro de matriculas; y las personas privadas por Ej. a
travs de concesiones publicas de servicios pblicos.
La proteccin judicial contra esta: significa que se estudia todo lo relativo al resguardo de la
funcin administrativa, tanto en la cede administrativa como en la cede judicial. El actuar de
la administracin publica esta sometido al control de la administracin y de los rganos
judiciales.
Cassagne: El derecho administrativo es aquella parte del derecho publico interno que regula la
organizacin y las funciones de sustancia administrativa, legislativa y jurisdiccional del rgano
ejecutor y de las entidades jurdicamente descentralizadas, las funciones administrativas de los
restantes rganos que ejercen el poder del estado (P.L. y P.J.) y en general, todas aquellas
actividades realizadas por personas publicas o privadas a quienes el ordenamiento jurdico les
atribuye potestades de poder publico exorbitantes del derecho privado.
Cassagne dice que el derecho administrativo se compone de un conjunto de prerrogativas estatales
y de garantas individuales que componen un rgimen jurdico exorbitante, que es en definitiva el
derecho administrativo, es decir, que es ajeno y diferente al derecho privado.

Estas prerrogativas pueden ser de ndole sustancial o de ndole procesal. Estas prerrogativas se
establecieron para que la administracin publica alcance sus cometidos (bien comn) y son
irrenunciables.
1. Prerrogativas Sustanciales: dentro de estas prerrogativas estn la potestad de direccin y control
en materia de contratos administrativos, es decir, que cuando la administracin publica celebra un
contrato con un particular, durante el curso del mismo la administracin podr dirigir, controlar y
hasta sancionar al contratado si incumple el contrato.
Otra prerrogativa, dentro de las sustanciales, es el principio de ejecutoriedad de los actos
administrativos. Esto significa que los actos que dicta la administracin pueden ser ejecutados por
ella misma sin intervencin judicial, a menos que la ley disponga lo contrario.
Otra prerrogativa tiene que ver con la presuncin de legitimidad de los actos administrativos, es
decir, que los actos de la administracin se presumen dictados conforme al ordenamiento jurdico,
es decir, que acta dentro del marco de la legalidad.
2. Prerrogativas Procesales: una prerrogativa procesal tiene que ver con el reclamo administrativo
previo, es decir, que no se puede demandar directamente al estado, sino, que ser necesario en
ciertos supuestos, el reclamo administrativo previo de los que se pretende.
Otra prerrogativa, de las llamadas procesales, tiene que ver con las sentencias, las cuales tienen
efectos declarativos y no obligatorios, es decir, que el estado determina el cumplimiento de la
sentencia (Ej. pagar en bonos). Ello significa que no quiere decir que no cumpla, sino que
determina la manera de cumplir.
Otra prerrogativa o garanta es la del debido proceso, la cual consiste en el derecho de los
particulares a ser odos, ofrecer pruebas y obtener una decisin fundada (Art. 18 CN).
Caracteres del Derecho Administrativo.
- Es una rama del derecho publico.
- Local: es una materia que las provincias se reservaron y no delegaron a la nacin.
- Dinmico: cambia continuamente, ya sea por condiciones polticas, econmicas, sociales, etc.
Relacin del Derecho Administrativo con otras Ramas del Derecho.
1. Con el Derecho Constitucional: mucho de la CN se aplica al derecho administrativo, como por Ej.
los rganos de control, las funciones del poder ejecutivo, etc.
2. Con el Derecho Civil: hay una aplicacin supletoria de las normas, como por Ej. las normas de
responsabilidad del estado que se rigen por el cdigo civil; tambin en cuanto a las limitaciones y
restricciones del cdigo civil impuestas al dominio, las servidumbres administrativas, etc.
-

Caso Gador (Ratifica caso Fernndez Arias c/ Pogio).

Fuentes Formales y Materiales.


Las fuentes en el derecho administrativo pueden ser formales o materiales.
1. Fuentes Formales: CN, tratados internacionales, reglamentos y la ley.
2. Fuentes Materiales: costumbre, jurisprudencia, doctrina, etc.
La fuente material mas importante es la jurisprudencia, ya que permiti crear muchos de los
institutos del derecho administrativo.
Caso Giroldi: Los tribunales judiciales de nuestro pas deben interpretar la Convencin
Interamericana de Derechos Humanos tal como la convencin rige en el mbito internacional y
deben considerar su efectiva apreciacin jurisprudencial por los tribunales nacionales competentes
para su interpretacin y aplicacin, es decir, que deben aplicar e interpretar la jurisprudencia
internacional como tambin las opiniones consultivas del tribunal.
La Ley: Norma jurdica que emite el rgano legislativo, siguiendo para ello, el procedimiento
establecido legislativamente (ley formal); a diferencia de la material que es todo acto jurdico que
establece una regla de derecho.
Caracteres:
1. General: porque mediante normas jurdicas abstractas, impersonales y objetivas se aplican o
pueden aplicarse a toda la comunidad, es decir, que son dictadas para alcanzar a todos los casos de
igual naturaleza que se puedan presentar en el futuro.
2. Obligatoria: significa que todos los habitantes tienen la obligacin o el mandato imperativo que
emana de ella.

La Posicin de la Administracin Publica Frente al a Ley Constitucional.


En principio, la administracin esta obligada a cumplir la ley, sin embargo tiene facultades como
persona de derecho publico o privado y la obligacin como rgano constitucional de examinar si son
validas dichas leyes; y en caso de considerarlas inconstitucionales poder ejercer el derecho a veto,
plantear su inconstitucionalidad ante el poder judicial en los casos y bajo los procedimientos
establecidos o promover su derogacin ante el congreso de la nacin.
Zona de Reserva Legal.
Es el mbito dentro del cual el rgano administrativo puede dictar sus leyes.
Se discuti, si as como existe una zona de reserva legal, tambin existe una zona de reserva de la
administracin.
En un primer momento, se reconoca el poder de dictar reglamentos de ejecucin (Art. 86 inc. 2
CN 1960); pero con posterioridad, va doctrina y jurisprudencia, se comenz a reconocer la facultad
de poder emitir reglamentos autnomos y reglamentos delegados. A la vez, junto con esta doctrina
coexista otra doctrina que sostena que solo era facultad del poder legislativo dictar leyes en
sentido material.
Esta situacin se modifica con la reforma constitucional de 1994, estableciendo una zona de reserva
legal en los Art. 76 y 99 inc. 3 de la CN (zona de reserva de la administracin).
Reglamentos.
La mayora de la doctrina entiende que esta atribucin corresponde al congreso y no al poder
ejecutivo, por lo tanto es una facultad excepcional.
Gordillo: El reglamento en una declaracin unilateral realizada en ejercicio de funcin
administrativa que produce efectos jurdicos generales en forma directa.
Declaracin: porque es una manifestacin de voluntad, un actuar que puede ser de
conocimiento o de juicio. Se distingue del hecho administrativo.
Unilateral: emana del estado, es la expresin de una sola de las partes.
Realizado en ejercicio de funcin administrativa: no se tiene en cuenta el rgano, sino el
ejercicio de determinada funcin.
Que produce efectos jurdicos: ya que es capas de generar, modificar o extinguir derechos y
obligaciones.
Generales: porque afecta a un cmulo de personas.
En forma directa: porque el reglamento produce efectos jurdicos por si mismo.
DIFERENCIAS
LEY
REGLAMENTO
Puede ser general o individual.
Siempre es general.
Procede del poder legislativo.
En principio, procede del poder
Posee imposibilidad de contenido,
ejecutivo, pero los otros dos
poderes tambin lo dictan.
eficacia propia que deriva de la
No expresa la voluntad de la
voluntad general de la comunidad.
comunidad, sino que es una
organizacin servicial de la misma
(un instrumento que tiene el
funcionario.
Esta subordinado a l a ley.
No puede dejar sin efecto preceptos
legales.
No puede suplir a la ley.
Se ejerce en el mbito que le
permite la ley.

DIFERENCIAS.
ACTO ADMINISTRATIVO.

REGLAMENTO.

Es una decisin concreta, relativa a


un asunto dado que genera,
modifica o extingue un vinculo
jurdico de tipo particular entre el
particular y la reparticin.
Se notifica.
Tiene sus requisitos en los Arts.
103 de la ley 7647 y 7 de la ley
19549.
Puede provenir de cualquier agente
o empleado cualquiera sea su
jerarqua escalafonaria.
Puede hacer surgir derechos a favor
de los administrados.
Tiene estabilidad.

Es generalmente fuente esencial del


derecho administrativo.
Indeterminacin de los sujetos a los
cuales se aplica.
Adquiere eficacia luego de su
publicacin.
Tiene
un
procedimiento
de
elaboracin propio (Art. 120 ley
7647).
Emana de los rganos superiores de
la administracin.
No confieren jams derechos a
personas,
pudiendo
no
ser
modificados o derogados.

Inderogabilidad Singular de los Reglamentos.


Este principio consiste en que toda decisin individual debe ser conforme la regla general
preestablecida. La decisin individual entonces, debe respetar el reglamento dictado por el rgano
jerrquicamente superior, inferior o de igual rango. Esto se fundamenta en los principios de
legalidad e igualdad. Ej. una licitacin, donde su pliego posee determinadas condiciones y luego de
adjudicada la misma las condiciones cambian.
Reglamentos Autnomos (Marienhoff): Los reglamentos autnomos estn constituidos por
aquellas normas generales que dicta el poder ejecutivo y en general la administracin sobre
materias acerca de las cuales dicho poder tiene competencia exclusiva de acuerdo a textos o
principios constitucionales.
Para Marienhoff s existe una zona de reserva de la administracin, el poder ejecutivo no puede
invadir la zona de reserva legal del poder legislativo, como tampoco este ultimo puede invadir la
zona de reserva de la administracin.
A la zona de reserva de la ley se opone la zona de reserva de la administracin, todo esto producto
de la divisin de poderes. Por ello, estos reglamentos autnomos son denominados as, ya que su
emanacin no depende de ley alguna, sino de facultades propias que tiene el poder ejecutivo.
Gordillo, sostiene que no existe esta zona de reserva de la administracin porque no esta prevista
constitucionalmente. Toda materia debe ser regulada por las leyes, la actividad reglamentaria no
pertenece originariamente a la administracin, sino que se trata de actividad autorizada o delegada
por el legislador.
Sostiene que estos reglamentos autnomos son dictados para regir una materia en la que no hay
ley aplicable (por eso son autnomos) y que nicamente puede admitrselos para regir el
funcionamiento interno de la administracin, pero que resultara inconstitucional si se pretendiera
limitar los derechos de los particulares, por cuanto el Art. 14 de la CN establece que la restriccin
de los derechos individuales puede hacerse por las leyes; adems dice que estos reglamentos
autnomos desapareceran si el legislador ejerciera la facultad que la CN le otorgo en el Art. 75 inc.
32 al congreso.
Reglamentos de Ejecucin (Cassagne): Son los dictados por el poder ejecutivo en ejercicio de
facultades normativas propias, para asegurar y facilitar la aplicacin o ejecucin de las leyes,
llenando o regulando detalles necesarios para un mejor cumplimiento de las leyes y las finalidades
que se propuso el legislados.
Estn previstos en el Art. 99 inc. 2 CN y tienen una ligacin directa con la norma que reglamentan,
sin perjuicio de que tambin estn vinculados con el resto del ordenamiento jurdico.
Gordillo fija ciertas pautas para estos reglamentos:
- Esta reglamentacin no es requisito para que la ley pueda ser aplicada.
- Se refieren a la propia administracin, para saber como tiene que realizarse la aplicacin de
la ley.
- No deben invadir otras materias reglamentarias.
- No requieren autorizacin del poder legislativo ya que es una potestad otorgada
constitucionalmente.
El Dr. Diez establece dos limites:

No alterar el espritu de las leyes que reglamenta.


Que no agreguen a las obligaciones legales de los habitantes cargas, que en razn de su
naturaleza o de su importancia, no puedan ser impuestas sino previa va administrativa.

Caso Coca c/ Gobierno Nacional (1993) : Distingui a los reglamentos de ejecucin en


sustantivos y adjetivos o delegacin impropia por el estrecho limite que existe con los reglamentos
delegados.
Reglamentos Delegados (Gordillo): Se tratan de normas generales dictadas por la
administracin, en base a una autorizacin o habilitacin por parte del poder legislativo regulando
materias de competencia del legislador.
Antes de la reforma constitucional de 1994, una parte de la doctrina negaba la existencia de estos
reglamentos por considerarlos una violacin al principio de la divisin de poderes; otra parte, en
cambio, los admita sujetndolos a determinados requisitos como por Ej. con relacin a la materia.
Jurisprudencialmente, hay dos fallos que sentaron pautas muy concretas: Delfino y Cia. (1927):
en este caso se apelaba una multa impuesta por prefectura a un buque por arrojar residuos en el
agua. Aqu, la propia ley atribua la posibilidad de aplicar multas dentro de un mximo y un mnimo
que ella misma sealaba, mientras que el decreto sealaba detalles y montos.
Lo que se discuta en este caso, era la constitucionalidad de la multa y el reglamento, pues a criterio
del accionante, se violaban los Arts. 18, 67 inc. 11, 12 y 28 y 86 inc. 2.
La Corte dijo que existe delegacin cuando la autoridad investida de un poder determinado, hace
pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o persona descargndola sobre esta
Distingue la delegacin para hacer la ley y la de conferir cierta autoridad al poder ejecutivo o cuerpo
administrativo, a fin de reglar los pormenores y detalles necesarios para la ejecucin de aquella.
En este caso, la ley permita la delegacin y a la vez el poder ejecutivo estaba habilitado para dictar
ordenanzas y reglamentos definiendo pormenores y detalles.
La corte expresa que estos reglamentos son tan obligatorios para sus habitantes como si sus
disposiciones estuvieran en la ley, siempre y cuando se encuentren dentro de las limitaciones
establecidas en el inc. 2 del Art. 86 CN.
El otro fallo es el de Ral Oscar Moubiel y otros de 1957.
El Art. 76 prohbe la delegacin legislativa en el poder ejecutivo, excepto en dos supuestos:
1. En materia administrativa.
2. En estado de emergencia publica.
Gordillo, denomina a estos reglamentos de delegacin reglamentos de integracin.
1. Materia administrativa: Gordillo dice que esta excepcin se refiere a la administracin interna.
Bianchi, habla de administracin como zona residual.
2. Estado de emergencia publica: El Art. 99 inc. 3 CN establece que para dictar un decreto de
necesidad y urgencia debe existir una circunstancia excepcional, de no existir tal situacin ser un
decreto delegado.
El tema del plazo: se debe fijar un plazo. El Art. 76 tambin establece las bases de cmo se
efectuara esta delegacin.
Reglamentos Delegados: luego de la reforma constitucional de 1994 se limitan las facultades del
poder ejecutivo.
Decretos de Necesidad y Urgencia: son los dictados por el poder ejecutivo ante graves y
urgentes necesidades publicas regulando materia propia del poder judicial.
A partir del ao 1990 surge una proliferacin de estos decretos de necesidad y urgencia,
fundamentando su dictado en la situacin de emergencia que estaba atravesando el pas. Antes de
la reforma constitucional de 1994, exista la discusin acerca de su dictado ya que no tenamos en
nuestra CN al Art. 99 inc. 3. Cassagne se postula a favor de los mismos, siempre que exista una
situacin real de emergencia; otros autores requieren para su dictado una aprobacin de la
legislatura, otros que la legislatura no este en contra; y otros, los consideran violatorios al principio
de divisin de poderes.
Un antes y un despus se da con el caso Peralta de 1990, a partir de aqu se reconoce la
posibilidad de dictar estos decretos de necesidad y urgencia. Aqu se valida el decreto 36 del ao
1990 a travs del cual se dispuso el pago de plazos fijos en bonos de la deuda publica.
Los actores interpones amparo contra el poder ejecutivo y el banco. En primera instancia se rechaza
por no ser una va idnea y no haber agotado las otras vas y adems porque esta cuestin requera
un mayor debate del que se poda dar en una accin de amparo.

La cmara revoca el fallo y declara la inconstitucionalidad del decreto. Contra esto, se interpone un
recurso extraordinario: Todos los jueces, menos Bellucio, convalidaron este decreto.
Este fallo es de suma importancia, ya que hasta ese ao (1990) no existan antecedentes en cuanto
a los decretos de necesidad y urgencia.
La Corte, fundo su decisin en que exista una situacin de grave riesgo social. Este fallo sienta una
ratificacin tacita por parte del congreso respecto a este decreto, ya que no lo derogo ni inicio juicio
poltico al poder ejecutivo, etc.
La corte sostiene la no inconstitucionalidad de este decreto, ya que el mismo no elimina ni viola los
derechos de los ciudadanos, sino que los limita en el tiempo. No hay derechos absolutos, todos
estn sujetos a las leyes que reglamentan su ejercicio.
La Corte dispuso ciertos Requisitos para el Dictado de este tipo de Decretos:
1. Que exista una situacin de emergencia tal que obligue al estado a intervenir.
2. Que la ley tenga como fin el bien general.
3. Que su duracin sea temporal y limitada a un plazo mnimo e indispensable.
4. Imposibilidad de seguir el tramite parlamentario comn.
5. No invadir materias vedadas en forma expresa (Art. 94 inc. 3 CN).
6. Publica y notoria situacin de grave riesgo social.
7. Razonabilidad de las medidas dispuestas:
a. Relacin entre los medios y los fines.
b. Que no exista otro medio para superar la crisis.
c. Proporcionalidad.