10

personalismo,

impersonalismo

as

combinaes

destes:

clientelismo,

2011b).

e da coexistncia desses modelos de administrao pblica praticados no Brasil,

do Servio Pblico (DASP) (BRASIL, 1995; PEREIRA, 1998). Segundo Pereira

tradio e na autoridade do ontem eterno.

sistema, os bens pblicos e particulares no so diferenciados, pois o Estado

nepotismo eram evidentes nesse tipo de administrao (PEREIRA, 2001). Nesse

profissional.

patrimonialismo e estabelecer as bases para o surgimento da administrao

(2000, p. 16) [...] a reforma burocrtica foi um grande avano ao romper com o

Vargas, principalmente com a instituio, em 1936, do Departamento Administrativo

qual era exercida pelo patriarca ou pelo prncipe patrimonial e baseada na

A corrupo, o uso de recursos pblicos para interesses particulares e o

pblica burocrtica, idealizada por Max Weber, foi adotada no Brasil pelo Governo

Em resposta s prticas do modelo patrimonialista, a administrao

1.2 Administrao Pblica Burocrtica

(BRASIL, 1995).

capaz distinguir a coisa pblica (res publica) da coisa privada (res principis)

imps administrao pblica a necessidade de desenvolver um sistema gerencial

considerada, por Max Weber (1979), a primeira forma de domnio, a

reproduo de tradies portuguesas (DIEGUES; HELAL, 2009; WEBER 1979).

forma de dominao tradicional surgiu, no Brasil, no perodo colonial, por meio da

administrativas e estamentais. Esse tipo de administrao caracterizada como uma

qual marcado pela apropriao da esfera pblica e expressa nas prticas

O Estado e a Administrao Pblica tm origens no patrimonialismo, o

1.1 Administrao Pblica Patrimonialista

recursos pblicos para interesses privados e nepotismo , o modelo patrimonialista

Em decorrncia de suas caractersticas por exemplo: corrupo, uso de

nomeaes eram realizadas sem indcios de um sistema de mrito (CARVALHO,

pessoas da Administrao Pblica Federal necessrio o entendimento da evoluo

assim como seu impacto e influncias sobre essas polticas.

eram utilizados como uma forma de aliciamento ou de retribuio de favores, e as

pblicos, respeitados os limites fixados pelo soberano. Dessa forma, esses cargos

servidores do Estado, tinha o poder para influenciar as nomeaes de cargos

Esse estamento, no que lhe diz respeito, embora muitas vezes no serem

[] o patrimonialismo, organizao poltica bsica, fecha-se sobre si prprio

com o estamento, de carter marcadamente burocrtico. Burocracia no no
sentido moderno, como aparelhamento racional, mas da apropriao do
cargo.

burocrtica. Segundo o autor,

comandavam o poder no Estado patrimonialista brasileiro, de estamento de feio

seus prprios interesses. Faoro (2001, p. 101) chamava esses grupos, que

da coletividade, era utilizado por grupos dominantes da sociedade para servir aos

O patrimnio pblico, o qual deveria atender o bem-estar e os interesses

separao de seu patrimnio particular do estatal (BRASIL, 1995).

11
funciona como uma extenso do poder do Rei (ou chefe poltico), no havendo a

No obstante, para que se possa compreender as polticas de gesto de

brasileiro (CARDOSO JNIOR; NOGUEIRA, 2011a).

que so melhores explicados por uma anlise da trajetria histrica do Estado

devem ser considerados diversos fatores territoriais, sociais, polticos, econmicos

Ainda, impossvel discutir sobre o tamanho do Estado em abstrato, pois,

modelos: o patrimonialista, o burocrtico e o gerencial (NUNES, 2010).

a trajetria da Administrao Pblica no Brasil, pode-se observar a existncia de trs

universalismo de procedimentos, corporativismo e prticas burocrticas. Ao analisar

entre o Estado e a sociedade, na qual participam diversos tipos de gramtica, como

A Administrao Pblica marcada por uma miscigenao nas relaes

1 EVOLUO DOS MODELOS DE ADMINISTRAO PBLICA

13

Com a redemocratizao, aps o perodo do regime militar, e em

Estado na economia nacional (BRASIL, 1995). Dessa forma, a crise podia ser
definida por uma crise fiscal caracterizada pela crescente perda do crdito e pela
poupana pblica que se tornara negativa; o esgotamento da estratgia estatizante
de interveno; e da superao da forma burocrtica de administrao pblica
(BRASIL,1995; LIMA JNIOR, 1998; PEREIRA, 1998).

como fonte de poder dentro das organizaes, possui como principais fundamentos:

formalidade, impessoalidade, profissionalismo, separao entre a propriedade

pblica e privada, trabalho remunerado, diviso racional de tarefas, critrios

profissionais de ingresso, promoo e desenvolvimento na carreira no servio

pblico atravs da formao de uma poltica de administrao de pessoal baseada

(DIEGUES; HELAL, 2009, p. 27-28).

economia, emerge na metade do Sculo XX, a administrao pblica gerencial.

econmicas e sociais, ao desenvolvimento tecnolgico e globalizao da

Assim, em resposta a estas limitaes, expanso das funes

necessidades dos cidados (SECCHI, 2009).

suas disfunes, tais como: morosidade, estilo autorreferencial e deslocamento das

weberiano foi considerado inadequado, antiquado e ineficiente devido a algumas de

sociais, alm da demanda por servios pblicos de qualidade, o modelo burocrtico

No entanto, em decorrncia das transformaes tecnolgicas, culturais,

no mrito (PEREIRA, 1998; DIEGUES; HELAL, 2009; SECCHI, 2009).

O descontrole fiscal e a crise econmica dos anos 1970 e 1980 tambm

foraram o Estado a redefinir seu papel, tendo em vista o peso da presena do

Voluntria (PDV) , a descentralizao para o setor pblico no-estatal da execuo

da restrio e suspenso de concursos pblicos e da criao do Plano de Demisso

privatizaes, redefinio de seu papel, reduo do quadro de servidores atravs

Assim, a partir dos anos 1990 iniciou-se a reforma do Estado por meio de

nos resultados, contratualizaes e autonomia gerencial (CARVALHO, 2011c).

incorporao dos princpios da gesto privada nas instituies pblicas, com nfase

ideias provenientes do New Public Manegment (NPM), o qual era baseado na

A primeira fase da administrao gerencial inspirou-se no conjunto de

expectativas sendo frustradas (BRASIL, 1995).

abstrato e comeou a ser cobrada pela sociedade, que via suas demandas e

Por conseguinte, a reforma do Estado deixou de ser vista como um tema

aprimorar a governabilidade e a governana (CARVALHO, 2011c).

de funcionamento, a fim de incorporar demandas por incluso social e poltica e de

redefinio do sistema administrativo e da mquina pblica em bases democrticas

Destarte, o modelo burocrtico, baseado na autoridade racional-legal

decorrncia da promulgao de Constituio Federal de 1988, far-se-ia necessria a

1998).

desempenho e administrao voltada para o atendimento do cidado (PEREIRA,

administrativa, combate ao nepotismo e corrupo, definio de indicadores de

controle realizado por resultados (a posteriori), descentralizao financeira e

caractersticas, por exemplo: funcionrios pblicos merecedores de confiana,

A administrao pblica gerencial pode ser definida por algumas de suas

1.3 Administrao Pblica Gerencial

[] estudar a estrutura e o funcionamento dos rgos pblicos, bem como

as inter-relaes desses rgos e suas relaes com o pblico, a fim de
produzir mudanas visando reduzir seus custos e aumentar sua eficincia;
realizar proposta oramentria e fiscalizar a execuo do oramento;
realizar seleo de candidatos a cargos e funes; promover a readaptao
e o aperfeioamento de funcionrios; estudar e fixar os padres e
especificaes de materiais utilizados; inspecionar os servios; e auxiliar o
Presidente da Repblica no exame dos projetos de lei concernentes
administrao pblica.

o qual ficou encarregado de, segundo Carvalho (2011c, p. 52),

No incio, o principal papel da reforma burocrtica foi designado ao DASP,

(WEBER, 1979).

foi a superioridade puramente tcnica sobre qualquer outra forma de organizao

Uma explicao para utilizao do modelo burocrtico de administrao

(DIEGUES; HELAL, 2009; CARVALHO, 2011c; PEREIRA, 1998).

igualdade de oportunidade, a eficincia dos quadros e a neutralidade administrativa

pblica, baseada em um sistema de mrito, o qual tinha como objetivo assegurar a

12
A burocracia introduziu na gesto pblica uma viso racional da mquina

gerencial (BRASIL, 1995; PEREIRA, 1998). Nesse ponto, o Decreto-lei n 200/1967

[...] constituiu um marco na tentativa de superao da rigidez burocrtica, podendo

voltada para o cidado, baseada no controle a posteriori (BRASIL, 1995; LIMA

JNIOR, 1998; PEREIRA, 1998).

economia mista e empresas pblicas) que se deu a partir das dcadas de 1930 e

1995).

que houvessem contrataes de empregados sem concurso pblico, facilitando,

assim, a sobrevivncia de prticas patrimonialistas (CARVALHO, 2011c; PEREIRA,

da proposio de emendas constitucionais; reformas no sistema previdencirio,

econmico e tributrio; e alteraes na legislao infraconstitucional (BRASIL, 1995).

aparelho do Estado pela criao do Programa Nacional de Gesto Pblica e

Desburocratizao (GESPBLICA), institudo pelo Decreto n 5.378, de 23 de
fevereiro de 2005.

partir de uma poltica que deposita a confiana provisria aos administradores

pblicos. A terceira dimenso ocorreu pela definio de indicadores de desempenho,

treinamento sistmico, desenvolvimento de estratgias flexveis para o atingimento

das metas estabelecidas, aperfeioamento das capacidades gerenciais e tcnicas

Em 2005, foi dado outro grande passo em busca do aperfeioamento do

priori para o controle a posteriori, no intuito de permitir a parceria e a cooperao a

1998).

procedimentos na gesto de recursos humanos e de materiais, a reforma permitiu

feitas propostas que visavam o aperfeioamento do sistema jurdico-legal, por meio

A dimenso cultural foi operacionalizada pela mudana do controle a

Contudo, embora buscasse a simplificao, a eficincia e a agilidade de

institucional-legal, cultural e de gesto. Com relao primeira dimenso, foram

A estratgia utilizada para essa reforma foi focada em trs dimenses:

CARVALHO, 2011c; PEREIRA, 1998).

posteriori e princpios de racionalidade administrativa (BRASIL, 1967; BRASIL, 1995;

modernizar

indireta e instituindo planejamento, oramento, descentralizao, controle a

estratgico;

continuidade s privatizaes (BRASIL, 1995).

ncleo

recrutamento e remunerao , dando-se nfase na autonomia da administrao

do

autonomia e maior responsabilidade aos dirigentes; aumentar o controle social; e dar

efetividade

privilegiem a participao popular; colocar em prtica a publicizao; lograr maior

Foram asseguradas s estatais condies de funcionamento semelhantes

aumentar

s das empresas privadas principalmente com relao s polticas de

municpios;

Estado (BRASIL, 1967).

Administrao Federal e estabeleceu diretrizes para a Reforma Administrativa do

administrao burocrtica; fortalecer prticas de adoo de mecanismos que

lhe so prprias e exclusivas; descentralizar aes de carter local aos estados e

outros: aumentar a governana do Estado e limitar suas aes quelas funes que

1940 (CARVALHO, 2011c). Para isso, o decreto-lei disps sobre a organizao da

e desenvolvimento da administrao indireta (autarquias, fundaes, sociedades de

estabeleceu diretrizes para a reforma da administrao pblica brasileira (BRASIL,

Foram definidos objetivos gerais e especficos que buscavam, entre

Essa reforma administrativa impulsionou o processo de descentralizao

(BRASIL, 1995, p. 19).

(PDRAE), o qual efetuou um diagnstico do aparelho do Estado, definiu objetivos e

mudanas necessrias foi o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

ser considerada como um primeiro momento da administrao gerencial no Brasil

essa reforma no foi a primeira tentativa do Brasil de implementar a administrao

controle a priori, para uma administrao pblica gerencial, flexvel e eficiente,

Um dos instrumentos, mais importante poca, utilizado para efetuar as

Embora o movimento direcionado ao PDRAE tenha ocorrido somente com

a entrada do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso Presidncia da Repblica,

Buscou-se reforar a governana por meio da transio programada da

quadros do aparelho do Estado, entre outros (BRASIL, 1995).

(BRASIL, 1995; CARVALHO, 2011c).

administrao pblica burocrtica, rgida e ineficiente, voltada para si e baseada no

15
do setor pblico, recrutamento estratgico de pessoal, permanente atualizao dos

14
de servios no exclusivos do Estado a chamada publicizao , entre outras

Administrao Pblica Federal, tendo em vista seus fundamentos e metodologias j

mencionadas.

impessoalidade, legalidade, moralidade, publicidade e eficincia , que visa sair do

servio burocracia para focar-se na gesto pblica para resultados e na sociedade,

trs

modelos

Embora existam tais resistncias, esse programa e as demais tentativas

de desburocratizao e reformas do aparelho do Estado devem ser considerados

qualidade.

presso das partes interessadas e inexperincia institucional com programas de

insuficincia de recursos, falta de comprometimento, quadro reduzido de servidores,

do modelo de administrao utilizado pelo GESPBLICA so o apego burocracia,

Para Fowler, Mello e Costa Neto (2011), os fatores que inibem a utilizao

como fatores salariais e polticos que envolvem a Administrao Pblica.

do clima da organizao, da cultura organizacional, derivadas de diversas questes

indivduos em relao adeso ao processo de mudana, principalmente em funo

percepo de uma limitada capacidade de efetuar mudanas no comportamento dos

programa encontra barreiras. Entre os entraves levantados, encontra-se a

importncia de seu papel e das vantagens do novo modelo, a implementao do

Contudo, segundo Silva e Fadul (2011), embora gestores conheam a

de parcerias, controle social e gesto participativa (BRASIL, 2009b).

[] os reformadores brasileiros se preocuparam, sistematicamente, com a

modernizao das estruturas, sem se preocuparem com o agiordamento
das teorias dominantes na burocracia brasileira. Alguns esforos
modernizantes da administrao nada mais so do que um processo de

(AMARAL, 2006). Para Castor e Jos (1998, p. 109),

ausncia de uma burocracia profissionalizada em dimenses adequadas ao Brasil

Alm disso, podemos reconhecer prticas clientelistas, corporativistas e a

passa a se concentrar nos resultados.

administrao pblica gerencial deixa de se basear no controle de processos e

duas administraes evidenciadas acima est na forma de controle, na qual a

Segundo o PDRAE (BRASIL, 1995), a diferena fundamental entre as

[] a administrao pblica gerencial est apoiada na anterior, da qual

conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princpios fundamentais,
como a admisso segundo rgidos critrios de mrito, a existncia de um
sistema estruturado e universal de remunerao, as carreiras, a avaliao
constante de desempenho, o treinamento sistemtico.

da burocracia, ao invs disso, de acordo com Brasil (1995, p. 16),

Por exemplo, a administrao pblica gerencial no negou os princpios

(DIEGUES; HELAL, 2009), em que cada um desses modelos influenciou o seguinte.

dos

aprendizado organizacional, cultura da inovao, gerao de valor, desenvolvimento

existncia

em diferentes nveis de atuao e influncia, de forma harmoniosa e paradoxal

da

pessoas, responsabilidade social, orientao por processos e informaes,

clara

ruptura ou pela ausncia do modelo anteriormente praticado. Sempre conviveram

percepo

supramencionados no Brasil, pode-se afirmar que cada um deles no surgiu pela

da

So, portanto, fundamentos do programa: pensamento sistmico,

Apesar

1.4 Coexistncia dos modelos de Administrao Pblica

sobreposio desses (AMARAL, 2006; CASTOR; JOS, 1998).

indeciso sobre qual modelos de administrao utilizar e da sucesso hereditria e

administrao pblica gerencial sempre encontrou barreiras decorrentes da

liderana e constncia de propsitos, viso de futuro, comprometimento com as

FADUL, 2011).

institucional e a promoo da governana (BRASIL, 2005a; BRASIL, 2009b; SILVA;

gesto no atendimento s necessidades do cidado; a eliminao do dfict

na aplicao dos recursos pblicos; a elevao do desempenho e da qualidade em

gerencial e de prticas utilizadas em organizaes privadas, objetivando a eficincia

fundamentos de excelncia, incorporados das bases tericas da administrao

O GESPBLICA procurou inserir, na Administrao Pblica Federal,

de governo (BRASIL, 2005a; BRASIL, 2009b).

Percebe-se, porm, que a tentativa de implementao de uma

e devem ser utilizados extensivamente por todos os rgos que compem a

normas que regem a Administrao Pblica, sobretudo, os princpios constitucionais

podendo ser aplicada em toda Administrao Pblica de todos os Poderes e esferas

17
extremamente relevantes e positivos para a evoluo gerencial da mquina pblica

16
O programa uma poltica pblica voltada ao cidado, orientada pelas

18

capaz de atender s necessidades do Estado (PEREIRA, 1998).

meritocracia o Brasil no chegou a adotar uma poltica de gesto de pessoas

treinamentos sistemticos, instituto do concurso pblico, aplicao do sistema de

valorizao de instrumentos importantes poca como a instituio de

A despeito da implementao de uma administrao burocrtica e a

aspectos meramente polticos.

cargos por critrios objetivos, que valorizem o desempenho dos candidatos e no

Governo Federal tem se esforado para implementar uma poltica de provimento de

(BRASIL, 2015g), evidenciando que, embora demorada a transio supracitada, o

servidores, os quais representam cerca de 35% do total de servidores ativos

por concurso pblico entre 2004 e 2014, observamos um montante de 247.835

Por outro lado, se considerarmos a quantidade de servidores admitidos

por meio de concurso pblico at 1961.

servidores integrantes da estrutura da Administrao Pblica haviam sido nomeados

mostrou-se demorada, na qual, conforme Cardoso Jnior (2011), apenas 15% dos

No obstante a importncia do movimento em epgrafe, essa transio

cargos, dando-se origem ao instituto do concurso pblico (CARVALHO, 2011c).

houve uma intensa busca pela criao de critrios meritocrticos de provimento de

opunha nomeao de servidores pblicos por critrios polticos. Dessa forma,

administrativa e implementao da burocracia estatal, ocorreu um movimento que se

Por exemplo, no perodo ps-patrimonialista, em decorrncia da reforma

praticadas no setor privado.

de forma ampla as polticas de gesto de pessoas praticadas no setor pblico das

capacitao, desenvolvimento, valorizao, avaliao e desligamento, diferenciando

sobremaneira, na forma de recrutamento, seleo, orientao, remunerao,

delinearam a atuao do profissional no servio pblico, as quais influenciaram,

e coexistncia de modelos administrativos. Foram criadas regras e polticas, que

A gesto de pessoas foi direta e indiretamente afetada por essa evoluo

alterao cosmtica de estruturas organizacionais j envelhecidas (e que,

exatamente por isso, esto sendo 'modernizadas'), com alteraes de
nomenclaturas, reacomodaes internas de unidades subdepartamentais e
pouco mais. mais um processo de sucesso hereditria do que de
deserdamento.

competitivos, devido a sua qualidade e fortes investimentos na formao de seus

excelncia, que atuam e produzem tecnologias e conhecimentos internacionalmente

Com isso, convivemos, de um lado, com instituies e servios de

carreiras, realizao e reconhecimento profissional (SCHIKMANN, 2010).

quelas advindas do concerto dos servidores pblicos, sobretudo com relao a

complexa e multifaceta, tanto no que diz respeito s demandas sociais quanto

O autor refora que o Estado no capaz de responder a uma realidade

uma ruptura entre o operacional e o intelectual.

gesto por parte daqueles encarregados de atividades operacionais, provocando

mecanicista ao estilo taylorista, na qual no h o incentivo a vises alternativas de

estruturadas. Nesse contexto, a burocracia assume destaque em um arranjo

com traos autoritrios, rodeado de relaes excessivamente formais e mal

Segundo Schikmann (2010), essa herana cultivou um estilo gerencial

distrbios, a duplicidade e a ambiguidade de tarefas (AMARAL, 2006).

tenses entre servidores com direitos e deveres distintos, provocando, entre outros

consequncias dessa alternncia de projetos tm conduzido a fragmentao e

indeciso sobre o modelo a ser utilizado, se mais burocrtico ou mais flexvel. As

A capacidade de governo foi direta e indiretamente afetada por essa

maior flexibilidade (AMARAL, 2006).

dessa forma, uma tenso permanente entre consolidao de carreiras tradicionais e

como a Sucia, a Finlndia ou a Nova Zelndia. A administrao brasileira expressa,

No temos, contudo, uma administrao com a flexibilidade de pases

salariais ou da forma de ingresso no servio pblico (KOGA, 2007).

margem de discricionariedade para enquadramentos excepcionais de situaes

com claras definies de aplicabilidade e abrangncia, limitando, principalmente, a

parmetros e regras bem definidas e rgidas, elaboradas de maneira centralizada

A administrao pblica japonesa, por exemplo, caracterizada por

(AMARAL, 2006).

modelo de carreiras semelhantes aos praticados na Frana, Japo ou Canad

efetivamente, a burocracia weberiana, no houve a consolidao, no Brasil, de um

19
Nesse sentido, devido ao fato de nunca ter sido implementada,

reconhecidas, como a gesto do conhecimento (AMARAL, 2006).

permanentes, sem processos estruturados e sem a prtica de ferramentas de gesto

20
quadros pblicos e, de outro, encontramos ministrios esvaziados, sem equipes