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GERNCIA DE PLANEJAMENTO, PROJETOS E CAPACITAO

Lei oramentria e sua Execuo

Dos instrumentos relacionados ao ciclo oramentrio, a LOA Lei
Oramentria Anual de longe a que mais se discute e sem dvida
sobre ela que se tem mais informao produzida, aliais comum
a publicao de manuais tcnicos elaborados por rgos de
planejamentos em nvel federal, estadual e as vezes at municipal
normatizando a formulao de cada pea anual. Nesse sentido
priorizaremos nesse segundo texto a LOA e a sua execuo.
Como sabemos a Constituio do Brasil estabelece, nos artigos
165 a 169, que o Poder Executivo obrigado a elaborar todo ano a Lei Oramentria Anual - LOA,
estabelecendo a previso de receitas e a programao de despesas para o ano seguinte. Portanto,
a Lei oramentria composta por um texto com mensagem, quadros, tabelas e anexos, em
consonncia com a LDO que estabelece:

Definies e Classificaes Oramentrias - (Programa, atividade, projeto, operao

especial, funo, sub-funo unidade oramentria, natureza da despesa);

Organizao do Oramento - (Poderes que se destina, grupos de despesas, equilbrio

entre receita e despesa);

Sendo assim possvel identificar numa Lei oramentria a previso da receita, ou seja quanto
cada ente da federao estima arrecadar por fonte. Por exemplo, ao informar que a receita
prevista para o Estado de Pernambuco em 2013, de R$ 33.494.743.100,00 (trinta e trs bilhes,
quatrocentos e noventa e quatro milhes, setecentos e quarenta e trs mil e cem reais), o
governo obrigatoriamente informa quanto estima arrecadar de:
Imposto
Taxas
Contribuies
Transferncias.
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As Fontes de Recursos, ou simplesmente Fonte, no so as mesmas para as trs esferas

de governo, visto que cada uma tem suas especificidades:
o Na arrecadao direta existem os impostos federais (IR- Imposto de Renda, IOFImposto sobre Operaes Financeiras), os impostos estaduais (ICMS- Imposto sobre
Circulao de Mercadoria e Servios, IPVA- Imposto sobre a propriedade de
Veculos Automotores) e os impostos municipais (IPTU, ITR- Imposto sobre
Propriedade Territorial Rural );
o No que recebe de transferncia e transfere para as demais esferas oramentrias
(FPM- Fundo de Participao Municpio, FPE- Fundo de Participao Estadual).

Em que pese a maior parte das informaes contidas na LOA referir-se as despesas, a
especificao das mesmas s so possveis depois que estimadas as receitas. Assim sendo, tramita
na Assemblia Legislativa de Pernambuco desde o dia 05 de outubro projeto de LOA/2013 que
estabelece as despesas a serem executadas pelo governo estadual em R$ 33.494.743.100,00
(trinta e trs bilhes, quatrocentos e noventa e quatro milhes, setecentos e quarenta e trs mil e
cem reais), exatamente o valor da receita.
Ao analisarmos o referido projeto teremos condies de saber quanto o governo planeja investir
por funo, subfuno, ou seja qual ser o montante de recursos investidos em educao, sade,
assistncia social, segurana, transporte, cultura, habitao, etc e ainda quanto caber a cada
rgo administrar para cumprir seus programas, projetos e atividades.
Isso possvel porque a estrutura do oramento definida por Lei tendo como parmetro a
organizao da informao a partir da Classificao Funcional-Programtica, quais sejam

FUNO
Representa o maior nvel de agregao das diversas reas de despesa que competem ao
setor pblico. So temas que agregam as polticas pblicas.

SUBFUNO
Representa o maior nvel de agregao das diversas reas de despesa que competem ao
setor pblico. So temas que agregam as polticas pblicas.

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PROGRAMA
o instrumento de organizao da atuao governamental que articula um conjunto de
aes que concorrem para um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores
institudos no plano, visando a soluo de um problema ou o atendimento de determinada
necessidade ou demanda da sociedade.

PROJETO
instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um
conjunto de operaes, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para
a expanso ou aperfeioamento da ao dos Governos.

ATIVIDADE
o instrumento de programao utilizado para alcanar o objetivo de um programa,
envolvendo um conjunto de operaes que se realizam de modo contnuo e permanente,
das quais resulta um produto ou servio necessrio manuteno da ao dos Governos.

EXECUO ORAMENTRIA
At agora falamos de organizao de informao, de previso, estimativa, portanto de dotao
oramentria. Quando falamos que o oramento do PE ser em torno de 33 bilhes em 2013, no
significa dizer que o governo dispes dessa quantia em dinheiro e em caixa esperando ser gasta. A
transformao desse montante em dinheiro e realizao da despesa se dar gradativamente a
partir de 01 de janeiro com a execuo oramentria.
Entende-se por execuo oramentria a utilizao dos crditos previstos na Lei Oramentria
Anual - LOA. Ou seja, o comprometimento de parte ou de toda a previso (dotao) de recursos
de um determinado projeto ou atividade que est no oramento anual.
Crdito o valor autorizado para ser gasto num determinado projeto ou atividade a, quanto
est previsto no oramento, ou ainda, a dotao oramentria.

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Execuo financeira a utilizao de recursos financeiros, do dinheiro existente em caixa, visando

atender realizao das aes, de acordo com as dotaes oramentrias.
Recurso financeiro, dinheiro ou saldo disponvel em
conta

bancria.

Em geral define-se execuo oramentria como o ato da

gesto pblica gastar os recursos que esto sob sua
responsabilidade, seja o prefeito ou prefeita na prefeitura,
o desembargador ou desembargadora no tribunal, seja
quem estiver presidindo uma casa legislativa.
Quando dizemos isso, estamos confundindo execuo
oramentria com execuo financeira. Isso acontece
porque na prtica as coisas andam juntas. As duas execues ocorrem ao mesmo tempo e de
forma interdependente. Mesmo assim, possvel entender as diferenas e no que uma depende
da outra. Ou seja havendo Dotao Oramentria e no existindo o Recurso Financeiro, no
poder ocorrer a despesa. Por outro lado, pode haver recurso financeiro, mas se no tiver
dotao oramentria, no ser permitido realizar o gasto.

A partir da publicao da LOA so lanadas as informaes oramentrias (crditos

oramentrios) no Sistema de Administrao Financeira. Trata-se de sistemas de informao que
se destinam a registrar o comprometimento (o quanto j se utilizou) da despesa oramentria
prevista, bem como a acompanhar e demonstrar instantaneamente os dados da execuo
financeira (recursos), no caso do Estado de Pernambuco, o E-Fisco.

Quando dizemos que execuo oramentria a utilizao dos crditos previstos na LOA (Lei
Oramentria Anual) parece que tudo o que l est previsto ter que ser executado, pois se lei,
teria que ser cumprida. Mas no bem assim! Primeiro porque a LOA uma previso e, portanto,
os recursos para as aes so estimados conforme o ingresso esperado. Ou seja, se a receita
(entrada de recursos) for menor que o esperado - o que quase sempre acontece - a despesa ter
que ser reduzida. Significa dizer que algumas aes tero seus crditos executados parcialmente
ou sem execuo nenhuma.

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Outro aspecto que possibilita que a LOA no seja cumprida na ntegra a movimentao de
crditos oramentrios, ou Descentralizao de Crditos. Trata-se da transferncia do poder de
utilizar crditos oramentrios de uma atividade para outra atividade, ou seja dentro de um
rgo, ou entre rgos. Para isso, so anulados crditos em uma ao e suplementados em outra,
o que faz com que a dotao inicial de uma ao da LOA possa ser alterada.
Dotao inicial o valor autorizado na LOA, aps sano do executivo, para ser gasto numa
determinada ao oramentria. Na prtica so os crditos previstos para uma ao
oramentria em 1 de janeiro.
Anulao de Crdito o ato de cancelar parcial ou totalmente uma dotao oramentria
prevista para uma determinada ao.
Suplementao de Crdito o ato de acrescentar em uma ao novos crditos alm da dotao
inicial.
O empenho o primeiro das trs etapas da
execuo oramentria e significa o compromisso,
por parte do poder pblico, de se reservar um
determinado recurso para cobrir despesas com
aquisio de bens ou servios prestados por cada
credor. atravs do empenho que identificada a
rubrica oramentria, ou seja, a qual ao de qual
programa oramentrio est relacionada a despesa, o pagamento que se est comprometendo a
fazer. Da mesma forma, o empenho identifica a natureza da despesa, o que permite que se saiba
quanto da dotao j est sendo comprometido. O empenho registrado no sistema de
administrao financeira atravs da Nota de Empenho - NE.
Chama-se credor a pessoa ou empresa a ser favorecida com pagamento por ter prestado servio
ou fornecido algum bem ao poder pblico.
Natureza da Despesa um tipo de classificao oramentria que identifica com o que o gasto
est sendo feito. Se com pessoal, investimentos ou outras despesas correntes. Se com salrios
ou material de consumo.
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O segundo estgio da despesa pblica a liquidao. Trata-se da comprovao de que o bem ou

servio foi entregue ou prestado de acordo com as quantidades e caractersticas constantes na
Nota de Empenho. Isso ocorre atravs do reconhecimento por parte de funcionrio competente
que atesta o recebimento do material ou a prestao do servio correspondente. No sistema de
administrao financeira a liquidao registrada como Nota de Lanamento NL.
A ltima etapa da despesa o pagamento. Trata-se do ato
que extingue o dbito ou obrigao do poder pblico com
algum credor. Como o prprio nome diz, o ato de
disponibilizar, por meio de crdito em conta bancria ou
cheque nominal, os recursos empenhados e liquidados de
um determinado credor. O Pagamento registrado no
sistema de administrao financeira atravs da emisso de
Ordem Bancria OB.
O ritmo de entrada dos recursos que um governo arrecada diretamente de contribuintes, ou
recebe de transferncias intergovernamentais, ou de quaisquer fonte, nem sempre coincide com
os prazos de realizao de despesas pblicas. Isso porque, dependendo da origem ou fonte, as
receitas se concentram em perodos especficos do ano civil. Ajustar o fluxo de entrada de
recursos ao ritmo da execuo oramentria um desafio que est imposto aos gestores,
sobretudo das finanas pblicas.
para superar esse desafio que elaborada a programao
financeira que um instrumento de controle do ritmo da
execuo do Oramento ao fluxo provvel de entrada de
recursos financeiros. Na prtica, fica estabelecido o quanto
cada rgo poder executar (gastar) a cada trimestre, de
cada uma de suas dotaes, durante o exerccio fiscal
(janeiro a dezembro).
Durante o ano, medida que os tributos e contribuies
vo sendo pagos rede bancria, os recursos vo sendo recolhidos s contas pblicas. Ao mesmo
tempo, vo ingressando recursos de transferncias intergovernamentais ou de operaes de
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crdito (emprstimos). Cabe aos rgos gestores das finanas ( Secretaria da Receita Federal e s
secretarias estaduais e municipais de fazenda ou finanas) classificar as informaes recebidas
dos bancos gestores das contas pblicas (no caso da Unio, do Banco Central), lanando-as
periodicamente no sistema de administrao financeira.
De posse das informaes atualizadas de saldo financeiro e considerando a programao
financeira, os gestores financeiros vo liberando, gradualmente, cotas para pagamento de
despesas. Uma vez tendo recursos em caixa e cotas liberadas, os ordenadores de despesa1 dos
rgos vo autorizando que os passos da execuo sejam encaminhados at o pagamento
(emisso de Ordem Bancria OB).
Falamos aqui que preciso que exista dotao oramentria e recursos financeiros em caixa para
que possa ocorrer uma despesa pblica. Pois bem. Mesmo que um determinado rgo pblico
tenha dotao oramentria e recursos disponveis, com cotas liberadas, para que ele efetue o
pagamento de uma determinada despesa necessrio que alguns requisitos sejam cumpridos:
que haja projeto elaborado (nos casos de obras e instalaes); que haja licitao para definio
de quem executar a obra, servio ou fornecer bens; e, ainda, que seja firmado contrato entre o
rgo pblico (contratante) e quem ser contratado.

ELABORAO DE PROJETOS
Algumas despesas precisam de projetos para serem executadas. o caso de obras e instalao de
alguns tipos de equipamentos que, para serem orados necessitam de detalhamentos que apenas
um Projeto Executivo capaz de identificar. Um exemplo a pavimentao de ruas. Na LOA de
um municpio deve haver uma dotao oramentria para essa ao. Pois bem, a dotao destinase pavimentao em geral, em qualquer lugar de um municpio. Se a secretaria de obras quiser
pavimentar uma determinada rua, ter que responder como ser a pavimentao (materiais,
detalhes, etc) e quanto custar. Somente um Projeto Executivo responder essas questes.

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O problema que, em muitos casos, os rgos no tm capacidade de elaborar esses projetos,

necessitando que sejam contratados servios de terceiros2. Para isso, necessrio que haja
dotao oramentria e disponibilidade financeira para esse fim. Se essas despesas no estiverem
previstas ser preciso haver suplementao de crditos para esse fim, bem como liberao de
cota de recursos. Todos esses trmites burocrticos, mais a elaborao propriamente dita desses
projetos leva tempo, o que muitas vezes atrasa o cronograma de execuo de uma atividade.
Havendo dotao oramentria e previso de liberao de cota para uma determinada atividade
na programao financeira, cabe gesto estabelecer processo administrativo de contratao de
fornecedor do bem a ser adquirido ou de prestador do servio necessrio. Ao processo de escolha
de fornecedor d-se o nome de Licitao. Portanto, o processo licitatrio o meio pelo qual o
poder pblico, em todas as suas esferas, nos trs poderes, seleciona um fornecedor para
contratao de um bem ou servio, respeitando as imposies legais que regem tal processo.
Segundo a legislao brasileira3, h algumas formas de licitao, a saber:
Prego - o tipo de licitao no qual a concorrncia se d atravs de sesso pblica, eletrnica
ou presencial, onde so feitas propostas e lances pelos concorrentes,escolhendo-se aquele que
ofertou o menor preo. O Prego pode ser empregado para contrataes de qualquer valor.
Convite - Esse tipo de licitao consiste numa solicitao de apresentao de preos dirigida a
trs pessoas ou trs empresas que prestam o servio ou fornecem o bem a ser adquirido. Ou
seja, trs fornecedores so convidados a apresentarem propostas de preos. Esta modalidade
de licitao se aplica a obras e servios de engenharia estimados em at R$ 150.000,00 (cento
e cinqenta mil reais) e para compras e outros servios de at R$ 80.000,00 (oitenta mil reais).
Tomada de Preos - Nesse tipo de licitao, as empresas e interessados precisam ser
previamente cadastrados pelo rgo pblico, tendo que obedecer s condies exigidas para
apresentao de propostas. A Tomada de preos aplicada na contratao de obras e servios
com custo estimado em at R$ 1.500.000,00 (um milho e quinhentos mil reais) e em compras
e outros servios de at R$ 650.000,00 (seiscentos e cinqenta mil reais).
2

Servios de terceiros, na gesto pblica, so servios prestados aos diversos rgos por pessoas que no
fazem parte de seu quadro de funcionrios (pessoa fsica), ou so prestados por instituies ou empresas
(pessoa jurdica).
3
a Lei 8666/93 que define as normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica.
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Tomada de Preos - Nesse tipo de licitao, as empresas e interessados precisam ser

previamente cadastrados pelo rgo pblico, tendo que obedecer s condies exigidas para
apresentao de propostas. A Tomada de preos aplicada na contratao de obras e servios
com custo estimado em at R$ 1.500.000,00 (um milho e quinhentos mil reais) e em compras
e outros servios de at R$ 650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais).
Convite - Esse tipo de licitao consiste numa solicitao de apresentao de preos dirigida a
trs pessoas ou trs empresas que prestam o servio ou fornecem o bem a ser adquirido. Ou
seja, trs fornecedores so convidados a apresentarem propostas de preos. Esta modalidade
de licitao se aplica a obras e servios de engenharia estimados em at R$ 150.000,00 (cento
e cinqenta mil reais) e para compras e outros servios de at R$ 80.000,00 (oitenta mil reais).
Concorrncia - Nessa modalidade de licitao qualquer empresa ou pessoa pode participar,
desde que atendam aos requisitos contidos no Edital1. Destina-se a obras e servios de
engenharia com valor superior a R$ 1.150.000,00 (um milho e cento e cinqenta mil reais) e
compras e servios acima de R$ 650.000,00 (seiscentos e cinqenta mil reais).
Concurso um tipo de licitao que ocorre para escolha de trabalho tcnico, cientfico ou
artstico, com critrios definidos em edital que tambm estabelece prmios ou remunerao
aos vencedores.
Leilo Tambm uma modalidade de licitao. Nele podem participar quaisquer
interessados na aquisio de bens a serem descartados pela Administrao ou de produtos por
ela apreendidos ou a ela penhorados. definida uma avaliao inicial para o bem e o
arrematar

quem

oferecer

maior

lance

de

pagamento.

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Dispensa de Licitao A Lei 8666/93 possibilita a dispensa de Licitao em algumas situaes,

das quais destacam-se:

Para obras e servios de engenharia de valor at R$ 15.000,00 ou outros servios e

compras no valor de at R$ 8.000,00;

Nos casos de guerra, grave perturbao da ordem, de emergncia ou de calamidade

pblica;

Para a compra ou locao de imvel cujas instalaes e localizao definam a sua escolha,
desde que o preo seja compatvel com o valor de mercado;

Na contratao de instituio brasileira incumbida regimental ou estatutariamente da

pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento institucional, ou de instituio dedicada
recuperao social do preso, desde que a contratada detenha inquestionvel reputao
tico-profissional e no tenha fins lucrativos;

Inexigibilidade de Licitao Tambm a lei de Licitaes prev alguns casos onde no exigida a
licitao pelo fato de no haver concorrncia. So eles:

Para aquisio de materiais, equipamentos, ou gneros que s possam ser fornecidos por
um nico produtor, empresa ou representante comercial (a comprovao de
exclusividade deve ser feita atravs de atestado fornecido pelo rgo de registro do
comrcio, Sindicato, ou, ainda, pelas entidades equivalentes);

Para a contratao de servios tcnicos de natureza singular, com profissionais ou

empresas de notria especializao;

Para contratao de profissional de qualquer setor artstico, diretamente ou atravs de

empresrio exclusivo, desde que consagrado pela crtica especializada ou pela opinio
pblica.

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Controle e fiscalizao
Segundo a Constituio Federal, h trs tipos de controle do oramento pblico. O Controle
Interno, o Controle Externo e o Controle Social.

Controle Interno consiste na implementao de instrumentos e instncias internas de controle

nos diversos rgos e poderes, como por exemplo as Ouvidorias e Controladorias.

Controle Externo exercido pelo Poder Legislativo (Congresso Nacional, Assemblias Legislativas,
pela Cmara Distrital do DF e Cmaras de Vereadores). Os Tribunais de Contas (da Unio, dos
Estados e de alguns municpios) so rgos auxiliares do Legislativo no controle externo.

O Controle Social realizado pela sociedade tanto nos espaos institucionais de participao,
como Conselhos e Conferncias, quanto nos espaos de articulao da prpria sociedade, como
nas Redes e Fruns.

A PATICIPAO DA SOCIEDADE ESTA ASSEGURADA LEGALMENTE

Na Constituio Federal, no Art. 1, Pargrafo nico: Todo poder emana do Povo que o exerce
indiretamente atravs dos eleitos e diretamente e no Art. 204: Descentralizao polticoadministrativa, com a participao da sociedade civil na formulao das polticas e no controle
social;

Na Lei de Responsabilidade Fiscal, Art. 47: Estabelece a obrigao dos gestores no incentivo
participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e
discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos;

O Estatuto da Cidade, Art 2: Estabelece como diretriz da implementao da poltica urbana a

gesto democrtica, por meio da participao da populao e de associaes representativas dos
vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos,
programas e projetos de desenvolvimento urbano.

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INFORMAES IMPORTANTES SOBRE O ORAMENTO PBLICO

Cada esfera possui apenas um oramento, ou seja, h um oramento com todas as receitas e
despesas da Unio, um de cada Estado e um para cada Municpio. E no trata apenas da despesa
realizada pelo poder executivo. Os recursos destinados ao Judicirio e ao Legislativo tambm
compem o Oramento Pblico.

O oramento pblico compreende o perodo de um exerccio, que corresponde ao ano fiscal (01
de janeiro a 31 de dezembro). A sua formulao feita no ano anterior e segue prazos
estabelecidos por Lei.

O Oramento Pblico no Brasil autorizativo e no obrigatrio, ou seja ao longo da execuo

projetos e atividades podem ser priorizados em detrimento de outros, isso que dizer que mesmo
constando na LOA uma atividade pode deixar de ser realizada.

As previses de receita no so aleatrias. Para estimativa da receita observar-se-o as normas

tcnicas e legais, bem como demonstrativo de sua evoluo nos ltimos trs anos.

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BIBLIOGRAFIA
BRASIL, Constituio da Repblica Federativa do. Texto Constitucional de 05 de outubro de 1988
com alteraes adotadas pelas Emendas Constitucionais de n , de 1992 a 43, de 2004, e pelas
emendas Constitucionais de reviso de n. 1 a 6 de 1994. Braslia: Senado Federal, 2004.
Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000. Estabelece normas das finanas pblicas
voltadas para as responsabilidades na gesto fiscal e d outras providncias. Braslia, 2000;
Lei 8.069, de 13 de julho de 1990. Dispe sobre o Estatuto da Criana e do Adolescente, e d
outras providncias. Braslia, 1990;
Lei 4.320, de 17 de maro de 1964. Institui normas gerais de direito financeiro para elaborao e
controle financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos estados,
dos Municpios e do Distrito Federal. Braslia, 1964;
CENTRO DE CULTURA LUIZ FREIRE. 10 Questes que voc precisa saber sobre Oramento
Pblico. Olinda, 2006.
CENTRO DE CULTURA LUIZ FREIRE . Mais 10 questes que voc precisa saber sobre Oramento
Pblico. Olinda, 2007.

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