CLASE 9.

Polticas Sociales Universales en Amrica Latina II

Presentacin de las distintas experiencias de los pases latinoamericanos. El difcil
camino hacia la Universalizacin. [Adems de aspectos generales comunes
en las experiencias de los pases, en esta clase voy a tratar ms del caso de
Brasil, para que tengan una idea de cmo hacer un estudio o un anlisis de
un pas. Fjense que tambin hablo de Brasil en el contexto general de
Amrica Latina en la idea que les pas en la clase inicial de la necesidad de
entender la Totalidad a pesar de las diferencias y especificidades]
[NO ES IGUAL A LOS ESTUDIOS DE CASO QUE UDS. TIENEN QUE HACER,
PERO ES UNA REFERENCIA. SOBRE LOS ESTUDIOS DE CASO, ADEMS DE
PEDIR QUE LEAN DE NUEVO LO QUE EST ESCRITO Y PROPUESTO EN EL
PROGRAMA DEL CURSO, LES VOY A MANDAR UN MENSAJE ESPECFICO
EN LA PGINA DEL CURSO]
BIBLIOGRAFA OBLIGATORIA:
ESTADO DE DERECHO Y GLOBALIZACIN EL BANCO MUNDIAL Y LAS
REFORMAS INSTITUCIONALES EN AMRICA LATINA
http://biblioteca.clacso.edu.ar/Colombia/ilsa/20130822021928/Estado.pdf
INTRODUCCIN ......................................................................................... 13
Captulo I. LA AMPLIACIN DEL PAPEL POLTICO DEL BANCO MUNDIAL:
ANTECEDENTES, FORMULACIN E IMPLICACIONES DE LA AGENDA DE
LA GOBERNANZA .............................................................35
1.1 Los principales giros del Banco Mundial: una periodizacin ................. 35
1.1.1 Primera etapa: el paso al desarrollo y los prstamos por proyecto
(1947-1961) .................38
1.1.2 Segunda etapa: el descubrimiento del tema de la pobreza (19611981) .............................42
1.1.3 Tercera etapa: los prstamos para las reformas estructurales (19781992) ..............................46
1.1.4 Cuarta etapa: la introduccin de los problemas de la gobernanza y las
instituciones (1992-2000) ......................................................... 54
1.2 La conceptualizacin de la gobernanza .................................................58
1.3 La politizacin expresa del mandato del Banco Mundial a travs de
la gobernanza .......................................................73
1.4 Las transformaciones de la supuesta identidad apoltica .......79
1.5 La gobernanza y la perspectiva del modelo de desarrollo
neoliberal .... 89
BIBLIOGRAFA OPTATIVA:
Captulo 8* Laura Tavares Ribeiro Soares. Os custos sociais do ajuste
neoliberal no Brasil. (Cap. De Livro*. P.171)
http://biblioteca.clacso.edu.ar/clacso/gt/20101003013615/ajuste.pdf
Qu queda del modelo econmico [y social] de Augusto Pinochet?
Paula MolinaChile, para BBC Mundo. 10 septiembre 2013
http://www.bbc.com/mundo/noticias/2013/09/130909_chile_pinochet_
modelo_lp

Introduccin
En la clase pasada (8), vimos como se combinaron en Amrica Latina las
dificultades o limitaciones estructurales en la configuracin de las Polticas Sociales
con la herencia reciente del neoliberalismo - que cambi o empeor esa
configuracin.
En la clase presencial del Curso que hice (la semana pasada) en Buenos
Aires1 (intitulada Poltica Social Universal y Desigualdad: los procesos
inacabados e interrumpidos en Amrica Latina), trate exactamente de
examinar como nuestros procesos fueron, de un lado, inacabados, y de otro
interrumpidos.
Inacabados porque nunca logramos estructurar totalmente Polticas Sociales
Universales que enfrentaran y trataran de superar la desigualdad. La clase pasada vimos
por que. Diversos procesos histricos y caractersticas de nuestro capitalismo (que ya
vimos en las clases iniciales) limitaron o llegaron a impedir la constitucin de esas
polticas. En su lugar, o en la ausencia de esas polticas, ocuparon espacio las polticas
ms asistenciales dirigidas a los pobres. El adviento del neoliberalismo agrav esa
caracterstica, profundizando la focalizacin para los ms pobres entre los pobres. Todo
esto se transform en un conjunto de Programas y Proyectos fragmentados y sin
permanencia en el territorio donde vive la poblacin, que nunca se configur de hecho
en una Poltica Pblica mucho menos universal. Con eso se arm un crculo
vicioso y que se reprodujo: los lmites histricos y estructurales de la constitucin de
Polticas Universales no se constituyeron en bases universales porque nuestras sociedades
son desiguales = y siguen desiguales porque no logramos polticas pblicas en bases
universales]. Lo que nuestras sociedades lograron constituir fueron acciones

sociales, de carcter asistencialista, en parte asumidas por nuestros Estados,

que al limitarse a penas a asistir la los ms pobres, nunca se

constituyeron en derechos ni mucho menos en polticas

universales.
O sea, en nuestra regin, donde, en la mayora de los
pases, el Estado siquiera ampli los derechos sociales
1

Voy a enviarles un mensaje en la pgina del Curso al respeto.

vinculados al trabajo, pocos lograron avanzar en su

universalizacin.
[ver detalle y explanacin de esos procesos en la clase 8 clase muy
importante para la comprensin de uds. del debate de este curso].
Nuestros procesos de construccin de Polticas Sociales o Sistemas de
Proteccin Social fueron, adems de Inacabados, Interrumpidos por tres veces
(porlomenos, a depender de cada pas). La primera interrupcin fueron las
Dictaduras, que provocaron el primer gran retroceso en los intentos de
construir polticas universales igualitarias (especialmente en la Educacin).
Los perodos en que se instalaron las dictaduras fueron distintos, pero en el Cono
Sur, en los aos setenta (a excepcin de Chile hasta 1973), la gran mayora de los
pases tena regimenes dictatoriales (militares).
En los procesos de

redemocratizacin en esos pases, que salan de las

dictaduras, yo dira que hubo dos procesos: un primero que era intentar reconstruir
todo lo que las Dictaduras haban destruido lo que no era un proceso fcil.
Incluso por que en muchos pases, como Brasil, la Dictadura creo un aparato
institucional en el Estado y en las polticas sociales de difcil (re)
construccin. [Hay un autor brasileo, Wanderley Guilherme dos
Santos, que escribi un libro clsico sobre la Poltica Social en ese
perodo llamado Cidadania e Justia: a poltica social na ordem brasileira 2, ,
donde lanz la tesis que el proceso de construccin del aparato institucional en la
Poltica Social se hizo y se consolid en perodos autoritarios en Brasil: la
dictadura de Vargas de los aos 30 (toda la legislacin del trabajo) y en la
dictadura (especialmente la unificacin del aparato del Seguro Social, haciendo un
nico Sistema destruyendo las Cajas o los seguros sindicales por categora
laboral).

Sin embargo, esa unificacin produjo una paradoja: aunque

hecha en contra de los sindicatos, el Sistema Unificado creado permiti

una enorme ampliacin de la cobertura del Seguro Social, de categoras
que antes no tenan acceso porque no tenan sindicatos con sus
2

Rio de Janeiro, Ed. Campos, 1979. Osea, todava en el perodo dictatorial, que solo termina en
Brasil, de hecho, en el 1985.

4
aparatos que eran ms fuertes en los sectores econmicos, como las
empleadas domsticas, los estudiantes, los trabajadores autnomos,
entre otros. No llego a ser un proceso de universalizacin, pero
seguramente permiti o facilit muchsimo el futuro proceso de
universalizacin hecho en la redemocratizacin a partir del 1985].
En muchos pases, la redemocratizacin fue acompaada por procesos
de construccin de sistemas de proteccin social ms universales.
Incluso esos sistemas, como la Seguridad Social, fueron inscritos en captulos
de las nuevas Constituciones (hechas en la mayora de los pases como parte
del mismo proceso de redemocratizacin). Se avanzaba hacia Polticas Sociales
ms integrales y universales [a pesar de todas las limitaciones,
especialmente en el campo de los cambios institucionales en el Estado
para que se pudiera implementar y operar esas polticas]
Cuando recin se empezaba a hacer los cambios, incluso con las nuevas
Constituciones ya consagradas, vino el segundo gran proceso de interrupcin
que fue la introduccin, en casi todos los pases (yo dira en toda Amrica
Latina) del neoliberalismo. El primer caso, y el ms radical y violento,
por la dictadura de Pinochet, fue Chile. Como ya lo dijimos [y est en
nuestra tesis del 95 indicada en la Bibliografa y aqu en esta clase], el
grado de destruccin de las polticas sociales en ese pas (donde casi
todo era universal, especialmente la Salud y la Educacin) fue
inimaginable. A tal punto que la posibilidad de (re) construirlas (o aun
hacerlas en nuevas bases) sigue siendo muy difcil.
[El caso de Brasil, en el sentido de la interrupcin de un proceso
de avance social, fue paradigmtico: la nueva Constitucin (llamada de
Constitucin Ciudadana, que introdujo importantsimos cambios en la
visin de ciudadana, derechos y universalidad) fue promulgada en el
1988. En 1990, en las primeras elecciones directas se eligi un
presidente (Collor) que vino impregnado de la ideologa neoliberal
que ya vena ganando cuerpo en la Sociedad por la propaganda maciza
en la televisin (especialmente en el monopolio de la Rede Globo .

5
Sus banderas contra la corrupcin (ah empez la ideologa moralista,
sobretodo en contra de los funcionarios pblicos del Estado,
considerados privilegiados); contra el Estado gigante y gastador;
a favor de la flexibilizacin de las relaciones de trabajo; y responsable
por la mayor destruccin del parque industrial brasileo, con su
consecuente desempleo (los aos 90-91 tenamos, slo en la ciudad de
So Paulo, ms de dos(2) millones de desempleados industriales), por
la defensa de la apertura indiscriminada a las importaciones, para que
el pas se modernizara [acurdense de la primera clase donde expuse
la teora funcionalista de la modernizacin por difusin o derrame].
La nica modernizacin que tuvimos fue que la clase media alta
pasara a comer galletas holandesas (risas) los supermercados
estaban abarrotados de superfluos]. Ese presidente, Collor, hizo lo que
llamamos el trabajo sucio: desmont todo lo que pudo desmontar en
la economa y en el aparato del Estado, ah incluidas las Polticas
Sociales.

Ah empezaron los programas focalizados para los ms

pobres; se desmont la Seguridad Social unificada tal como lo previ

la Constitucin del 1988 separando los financiamientos para la Salud,
el Seguro Social y la Asistencia Social, provocando una brutal
reduccin de recursos (especialmente para la Salud y la Asistencia
Social). Ah tambin empezaron los procesos de descentralizacin para
los municipios con negociacin directa, incluso con repase de
recursos (ya bien reducidos) del gobierno federal para los niveles
locales; atropellando totalmente las Unidades Federadas de Brasil que
son los estados (provincias). Se abandonaron totalmente los procesos
de planificacin regional lo que para un pas del tamao de Brasil y
con una enorme desigualdad regional, fue un verdadero desastre. Los
programas sociales se pulverizaron y se sub financiaron (con recursos
muchsimo inferiores a las necesidades). Ah tambin empez la
sustitucin del aparato estatal a estas alturas totalmente desmontado
y, claro, desmoralizado, con el apoyo irresponsable y criminal de los
medios

de

comunicacin

por

los

llamados

rganos

NO

6
gubernamentales, todos financiados por recursos pblicos (con
algunas excepciones de ONGs internacionales que traan algn recurso
pero que provena tambin de sus respectivos gobiernos). Tambin
inaugur el llamado Fondo Social de Emergencia el cual nada ms
era que un fondo de recursos fiscales para mantener el supervit fiscal
para el pago de la deuda, interna y externa, con sus altsimas tasas de
inters. Bueno, despus de procesos interminables, comisiones de
investigacin en el Congreso y en la Justicia, y, finalmente, un
movimiento social unnime en contra de l que sali a las calles,
Collor sufre un impeachment por robo abierto de recursos pblicos (la
mayora para uso propio: carros y casas de lujo, fondos en bancos en el
exterior, etc. (denunciados, incluso, en una entrevista bomba por su
propio hermano).
Tuvimos un interregno de unos dos aos donde su vice (Itamar
Franco) asumi el gobierno. Tena un espritu bien distinto de Collor y,
concretamente, en el rea social cre el llamado programa de
Seguridad Alimentaria que fue apoyado por sectores de la sociedad
organizada, incluso la iglesia catlica. Fue en su gobierno que se hizo el
famoso Plano Real de estabilizacin de la moneda en contra de la
inflacin (donde hubo una brutal cada de los salarios reales, que nadie
habla: solo se hablaba de la estabilizacin de los precios). Adivinen
quien era el Ministro de Economa (o Hacienda) en esa poca y que se
llev todas las glorias del Plano (nunca Itamar Franco lo perdon por
eso)? El socilogo Fernando Enrique Cardoso.
Con la estabilizacin relativa de los precios y la efectiva cada de
la inflacin,

Fernando H. Cardoso (FHC) gan las

elecciones

presidenciales en el ao de 1995. [Una nota de la profesora: a mediados

de ese mismo ao defend mi tesis de doctorado con el sugestivo
nombre Ajuste Neoliberal y Desajuste Social en Amrica Latina
(est en la Bibliografa del Programa con la direccin digital.
Imagnense la reaccin en Brasil: al fin y al cabo haba ganado un

7
social demcrata! Eso era los que los ingenuos pensaban y no
fueron pocos, incluso muchos intelectuales dichos de izquierda].
Rpidamente mostr a que vino. El hizo el trabajo limpio y
promovi la mayor Reforma del Estado desde la Dictadura. Todos los
principios neoliberales estn en esa Reforma (por la cual recibi
elogios y recursos - del FMI, del Banco Mundial y del Banco
Interamericano de Desarrollo, con lo cual nuestra deuda externa slo
hizo aumentar.
Si alguna vez quieren leer lo que es una Reforma Neoliberal del
Estado bien hecha, con todos los elementos necesarios y muy bien
elaborados

les

paso

la

direccin

digital

del

Documento

Presidncia da Repblica. Cmara da Reforma do Estado. Plano Diretor da

Reforma

do

Aparelho

do

Estado

Braslia,

1995

http://www.bresserpereira.org.br/documents/mare/planodiretor/pla
nodiretor.pdf (cuyo el autor principal fue un economista tenia que ser rsrs
llamado Bresser Pereira).
Inspirado, entre otros, por el ideario norteamericano del
llamado Consenso de Wasghinton documento hecho en EEUU en
los 80 inspirado en la experiencia exitosa de Chile, y que se volvi
casi una Biblia a ser seguida por los pases latinoamericanos, como de
hecho lo fue), el documento propone la siguiente idea central:
Que el Estado debera tener 3 (tres) grandes partes. Una
propiamente estatal, con las tareas centrales de un Estado
(recaudacin, seguridad nacional funcin de polica,
judiciario) para los cuales se crearon las carreras de
Estado [estas s, hasta hoy privilegiadas en materia de
salarios y prebendas variadas].
Una segunda que se llamara de pblico no estatal (nunca
supimos exactamente de lo que se trataba en un pas como
Brasil), que sera totalmente descentralizada y, siempre que
posible, gestionada por Organizaciones Sociales (las OS),
con recursos pblicos y contratos de gestin. Ah entraran

8
la Salud (!), la Educacin (!), las Universidades, la Cultura,
o sea, toda el rea social.
[Hoy ya tenemos muchas evidencias de que la gestin por las
OS, especialmente en Salud, fue un desastre total. Los
profesionales son precarizados, y turnan entre un servicio y
otro. Esto es el opuesto de los que se necesita en salud:
profesionales de carrera, con permanencia y relaciones
estables con sus clientes y pacientes].
Ah s! Tambin entraron las Agencias Autnomas [que est
hasta hoy!!!] para no politizarse y ser independientes de los
Ministerios. Es evidente que las personas que participan de
esas Agencias tienen sus intereses y, muchas veces, relaciones
con el sector privado! De nuevo, lo opuesto de una Poltica
Pblica.
Finalmente, en otra parte del Estado que tiene ms a ver con la
Economa, concretamente las estatales, la propuesta era
PRIVATIZACIN simple y directa.
Por suerte se salv el Petrleo, a pesar de los mecanismo de
privatizacin

por

adentro

de

la

empresa,

de

la

contratacin de trabajadores precarios (no por acaso se

hundi una plataforma entera de petrleo en el mar en el
gobierno

FHC).

La

resistencia

(histrica)

contra

la

privatizacin del petrleo fue enorme sobretodo de los

sindicatos de los petroleros, muy fuerte, de las Centrales
Sindicales y de otros sectores organizados de la sociedad.
[Ahora con el golpe quieren entregar la Petrobrs y su
mayor riqueza, descubierta en el gobierno Lula: el Pr-Sal]

Muchos de esos mecanismos de privatizacin por adentro de la Petrobras fueron los verdaderos
responsables de la corrupcin entre los agentes (que no eran pblicos de carrera) y las empresas
privadas.
3

9
Dejaremos el gobierno Lula y Dilma para cuando hablemos de las
experiencias, posibilidades y limites de las experiencias de gobiernos
pos neoliberales en AL.