ASSOCIAO BRASILEIRA DE RELAES INTERNACIONAIS

1 Seminrio Nacional de Ps-Graduao em Relaes Internacionais

"Governana e Instituies Internacionais", FINATEC, Braslia-DF, 12 e 13 de julho de 2012.

PAINEL: Manuteno da paz e resoluo de conflitos: as operaes de paz

multidimensionais das Naes Unidas

rea temtica: Segurana Internacional

AS NOVAS GUERRAS E SUAS IMPLICAES PARA AS OPERAES DE PAZ

DA ONU

Juliana de Paula Bigato

Programa de Ps-graduao em Relaes Internacionais San Tiago Dantas (Unesp/

Unicamp/ Puc-SP) - Doutoranda
Grupo de Estudos de Defesa e Segurana Internacional (GEDES)

ju.unesp@gmail.com

Painel Manuteno da paz e resoluo de

conflitos:
as
operaes
de
paz
multidimensionais das Naes Unidas.
Debatedora: Profa. Dra. rica Cristina
Winand (UFS).
Sala 110 E. 15h45 s 18h, 13 de julho.

RESUMO
O trabalho analisa as implicaes das chamadas novas guerras s dinmicas das
operaes de paz da ONU, a partir do estudo das caractersticas desses conflitos e
das alteraes que elas provocaram na forma como a ONU mediava as
controvrsias entre ou dentro de pases. A adaptao ao novo cenrio blico,
buscando novos parmetros e limites de atuao, ocorreu de forma reativa e no
planejada. As operaes de paz foram modificadas tanto no plano conceitual quanto
no campo operacional, porm dentro de um quadro limitado pelo respeito trindade
de princpios fundamentais dessas operaes: consentimento das partes em conflito,
imparcialidade e uso da fora somente em autodefesa.
Palavras-chave: ONU; Novas Guerras; Operaes de Paz.

Introduo
No mbito da Organizao das Naes Unidas (ONU), as operaes de
paz (peacekeeping operations) surgiram como uma medida contingencial para
contornar as dificuldades de se operacionalizar o mecanismo de segurana coletiva,
originalmente previsto na Carta de So Francisco (1945) para estruturar a resoluo
de controvrsias entre os Estados membros.1
No contexto em que as duas superpotncias Estados Unidos e Unio
Sovitica polarizaram a poltica internacional, e consequentemente o Conselho de
Segurana das Naes Unidas (CSNU), a falta de consenso impediu que a
segurana coletiva fosse colocada em prtica. A primeira grande prova desse
instrumento foi a Guerra da Coria iniciada em 1950, que desencadeou a
necessidade do bloco ocidental contornar o problema do veto da Unio Sovitica em
questes de interesse dos Estados Unidos, principalmente para legitimar as aes
deste ltimo em favor da Coria do Sul. A sada encontrada foi ampliar a
competncia da Assemblia Geral das Naes Unidas (AGNU) no que diz respeito a
deliberaes sobre casos de ruptura da paz e ato de agresso, a partir da aprovao
da resoluo 377(V), intitulada Unidos para a Paz.2
Segundo Fontoura (1999, p. 63), a resoluo expressa que
(...) quando o Conselho se achar impedido, pelo veto, de incumbir-se de
suas responsabilidades em relao manuteno da paz e da segurana
internacionais, a AGNU assumir essas responsabilidades, podendo ser
convocada em Sesso Especial de Emergncia, na qual estar habilitada a
fazer recomendaes aos Estados membros em relao adoo de
medidas coletivas, at mesmo no tocante ao uso da fora nos casos de
ruptura da paz e ato de agresso, deixando-se de lado as situaes de
ameaa paz.

Apesar de contraditria com a Carta da ONU, que delega exclusivamente

ao CSNU a responsabilidade pelas questes de paz e segurana, a resoluo
Unidos para a Paz acabou tornando-se um artifcio para contornar a paralisia
desse rgo no contexto da Guerra Fria. Tal resoluo foi invocada no somente
para transferir AGNU as deliberaes sobre os acontecimentos na Coria, mas
tambm para tratar de outros assuntos que mais tarde se tornaram objeto de
discusso no CSNU e que no lograram o consenso das potncias com direito a
veto.
Sendo assim, frente inoperncia do sistema de segurana coletiva,
criou-se um instrumento que no exigiria a ao conjunta e acordada de todos os
2

membros da ONU, nem o consenso dos membros permanentes do CSNU, pois

poderia ser acionado no mbito da AGNU, caso dois teros dos membros presentes
na sesso especial de emergncia julgasse necessrio.
Segundo Nye (2002, p. 202),
O impasse em torno da segurana coletiva deu origem ao conceito de
diplomacia preventiva da ONU. Em vez de identificar e punir o agressor, que
o conceito bsico da segurana coletiva, as Naes Unidas reuniriam
foras independentes e interp-las-iam entre as foras rivais. (...) Mesmo
apesar da Guerra Fria impedir as Naes Unidas de aplicarem a doutrina
revista da segurana coletiva, no impediu a inovao de utilizar foras
internacionais para manter os dois lados separados.

No cerne da diplomacia preventiva, considerando o conceito descrito por

Nye, est o surgimento das operaes de paz, que projetam a ideia da ONU
desempenhando o papel de mediador de um conflito. Os idealizadores desta
concepo foram o ex-Secretrio-Geral Dag Hammarskjold (que exerceu mandato
entre os anos 1953 e 1961) e Lester Pearson, embaixador canadense que na poca
presidia a AGNU.
No contexto da crise de Suez (1956), Hammarskjold sugeriu a proposta de
que as operaes de paz corresponderiam a respostas ad hoc para questes
pontuais e que, portanto, no seriam guiadas por um modelo de interveno
preconcebido (BELLAMY, 2004, p. 100). O ex-Secretrio-Geral situou as operaes
de paz em um imaginrio Captulo VI e meio da Carta da ONU, que significa a
conjugao do Captulo VI (que prescreve os meios pacficos para a soluo de
controvrsias, atravs da negociao, mediao, conciliao e/ou arbitragem) com o
artigo 40, abarcado sob a gide do Captulo VII.
Pearson, por sua vez, sugeriu a criao de uma fora da ONU para manter
a paz nas fronteiras entre Egito e Israel at que fosse firmado um acordo poltico
entre as partes; ideia esta que se concretizou com a aprovao, pela AGNU, da I
Fora de Emergncia das Naes Unidas (UNEF I) 3. A importncia desta misso
deve-se ao

estabelecimento da

trindade

de princpios

fundamentais

que

caracterizariam operaes de paz imparcialidade, consentimento das partes em

conflito e uso da fora somente em autodefesa.
Entre 1956 e 1987 a ONU autorizou 11 operaes de paz, a maioria delas
com mandatos que objetivam o monitoramento de cessar-fogos, trguas e
armistcios, o patrulhamento de fronteiras e zonas de excluso militar, o apoio
retirada de tropas e o acompanhamento de negociaes para a assinatura de
3

tratados de paz definitivos. Em decorrncia desses objetivos, tais operaes so

caracterizadas como tradicionais.
De acordo com Bellamy (2004), as operaes de paz tradicionais no
visam fornecer uma soluo para o conflito por seus prprios meios, forando a
negociao de acordos entre as partes; ao contrrio, elas se propem a abrir um
espao para o dilogo, enquanto acompanham o cessar-fogo e interpem-se
fisicamente entre os beligerantes para prevenir a reescalada da violncia. Essa
preocupao de no se tornar parte do confronto, ou seja, de afirmar uma posio
de mediao, deu origem trindade de princpios fundamentais das operaes de
paz, mencionada acima.
O mesmo autor avalia que a prevalncia de tais fundamentos pressupe
pelo menos trs condies: I) que os beligerantes sejam Estados, ou pelo menos
organizaes, onde possvel identificar os interlocutores vlidos que garantam o
pactuado; II) que as unidades de combate estejam hierarquicamente organizadas
(essencialmente exrcitos, na concepo clausewitiziana); III) que os beligerantes
desejem o fim do conflito e estejam dispostos a negociar um acordo poltico
(BELLAMY,

2004).

Caso

contrrio,

torna-se

difcil

respeitar

trindade

imparcialidade/ consentimento/ mnimo uso da fora.

Partindo do pressuposto identificado por Bellamy, encontramos um
problema quando constatamos que nas chamadas novas guerras dificilmente
verificam-se as condies que limitam a verificao emprica da trindade de
princpios fundamentais das operaes de paz. Tais conflitos envolvem disputas que
mesclam atores estatais e no-estatais, unidades de combate convencionais e noconvencionais, com campo de batalhas pouco definidos e uma nebulosa distino
entre combatentes e no-combatentes.
Com base no problema que se coloca a inadequao que se estabelece
entre os fundamentos das operaes de paz e as novas guerras objetiva-se neste
artigo apresentar uma reflexo, que certamente no esgotar o tema, a respeito das
implicaes deste tipo de conflito para as operaes de paz da ONU.
Especificamente, busca-se analisar, com base na literatura especializada, quais so
as caractersticas das novas guerras e de que forma esse tipo de conflito alterou as
dinmicas das operaes de paz. Ressalta-se que o mrito ou a eficcia das
respostas da ONU s novas guerras no figura entre os objetivos desta reflexo.
4

As Novas Guerras
A guerra um tema central na rea de estudo das Relaes
Internacionais. Aron (2002, p. 52) definiu que o trao original que distingue as
relaes internacionais de todas as outras relaes sociais que elas se
desenrolam sombra da guerra: as relaes entre os Estados implicam
essencialmente na guerra e na paz.
Nas ltimas dcadas, principalmente a partir do final da Guerra Fria, os
estudiosos que se dedicam anlise do fenmeno blico constataram, no entanto,
que a guerra clssica entre Estados, a guerra entre as grandes potncias que
caracterizou a maioria das problemticas discutidas pela teoria das relaes
internacionais e pela teoria da guerra, no mais o fenmeno predominante.
As situaes de conflito no mais se resumem a hostilidades entre
Estados, com atos de agresso claramente perpetrados por uma unidade poltica
contra a outra. Muitos pases perifricos que eram mantidos sob tutela formal ou
informal de uma das superpotncias se desintegraram, formando outros Estados, ou
entraram em grave crise poltica, econmica e social. Os conflitos passaram a atingir
o interior de pases pobres e em desenvolvimento, principalmente Estados pscoloniais e ps-socialistas, que entraram em crises profundas de governabilidade;
instabilidade poltica crnica; desorganizao da economia; anomia social;
fragmentao ou colapso (NOGUEIRA, 2004, p. 51).
Grande parte dos conflitos foi deslocada para a frica, sia, Amrica
Latina, Caribe e Leste Europeu. Os casos da Somlia, Iugoslvia, Angola, Ruanda,
Serra Leoa, Camboja, Haiti e Timor Leste so alguns destes exemplos.
Diferentemente dos conflitos interestatais tradicionais, nos quais os chefes de
Estado declaram as guerras e constituem-se interlocutores identificveis e
representativos para manter a poltica ativa e a diplomacia alerta ainda durante os
momentos de maior beligerncia, as crises internas emergem do prprio tecido
social. Tais conflitos receberam diversas denominaes, entre elas novas guerras,
guerras de terceiro tipo; conflitos de baixa intensidade, com algumas nuances
que so enfatizadas por cada um dos autores.
Munkler (2005) adota o conceito de novas guerras para se referir
privatizao da violncia ocorrida a partir da perda do monoplio da guerra por parte
5

dos Estados, e conseqente proeminncia de atores paraestatais e privados, como

guerrilheiros, senhores da guerra e empresas de mercenrios, os quais passaram a
protagonizar os conflitos ocorridos nas ltimas duas ou trs dcadas.
Embora o termo empregado por Munkler seja o mesmo consagrado por
Mary Kaldor (2001), h uma considervel diferena na abordagem desses autores.
Para Kaldor, as novas guerras so fenmenos inditos na poltica internacional,
caractersticos do perodo ps-Guerra Fria; por isso o termo novas serve para
diferenci-las do que ocorreu nos perodos anteriores, entre o advento do Estado
nacional e o final da Guerra Fria, quando as guerras se caracterizavam pelo
enfrentamento de duais ou mais unidades soberanas com vistas a atingir objetivos
nacionais. Munkler, apesar de reconhecer as distines entre as novas guerras e as
guerras clssicas, entende que as primeiras so um retorno a algo muito antigo s
formas de violncia anteriores monopolizao das guerras por parte dos Estados.
Por isso, o autor considera que as novas guerras no ultrapassaram por completo a
antiga forma de guerrear.
As guerras que se desencadearam na frica subsaariana, desde o Sudo
meridional, passando pelo territrio dos grandes lagos e pelo Congo, at
Angola; as guerras relacionadas com a desintegrao da Iugoslvia; os
conflitos armados em toda a regio do Cucaso, com maior destaque para
a guerra na Chechnia; as guerras no Afeganisto desde o incio dos anos
oitenta, so todos eles conflitos que se assemelham muito mais ao modelo
da guerra dos Trinta Anos do que s guerras inter-estatais dos sculos
XVIII ao XX. (MUNKLER, 2005, p.3)

Para este autor, as principais caractersticas que permitem estabelecer

paralelos entre a estrutura e evoluo da Guerra dos Trinta Anos e das novas
guerras so: o estabelecimento de uma economia de guerra organizada de acordo
com o princpio bellum se ipse alet a guerra se alimenta de si mesma no sentido
de que a atividade blica se converte em parte constitutiva da vida econmica e
deixa de estar totalmente submetida ao controle poltico (p.59); a prolongada
durao do conflito, uma vez que se adota a estratgia do esgotamento em
detrimento do combate direto; a influncia externa, como forma de captao de
recursos ou de novos combatentes, o que pode transformar um conflito intra-social
em transnacional; a formao de mltiplos grupos de interesses, entre os quais se
destacam aqueles que no se interessam pelo fim do conflito, pois isto significaria
privar-se de sua subsistncia; e a grande parcela de violncia dirigida contra a
populao civil.
6

Prevalece ento o entendimento de que a economia da guerra e da

violncia so fatores primordiais para compreenso das novas guerras. A dimenso
ideolgica, as tenses tnico-culturais e as crenas religiosas, que em muitas
anlises assumem posio proeminente, so consideradas por Munkler fatores
superestimados que nas novas guerras so utilizados apenas como recursos para
que os beligerantes consigam mobilizar apoio.
Ao retratar quais seriam as causas desses conflitos, o autor se restringe a
afirmar que so muito difceis de se examinar, pois constituem um amlgama de
nsias de poder pessoais, convices ideolgicas, contraposies tnico-culturais,
assim como cobia e corrupo, e muitas vezes se empreendem por objetivos e fins
que no so identificveis (MUNKLER, 2005, p. 9).
De forma complementar reflexo de Munkler, consideramos essencial na
anlise das novas guerras avaliar a formao e a natureza desses Estados como um
dos fatores explicativos de suas fragilidades e posterior desencadeamento de
episdios de violncia.
A exportao do modelo de Estado-nao europeu para contextos
socioculturais muito diferentes, sobretudo quando consideramos a concepo de
homem e de sociedade que prevalece em regies da frica e da sia, teve como
conseqncia o estabelecimento de Estados que no possuam os mnimos
requisitos para se sustentar como uma unidade poltica soberana nos moldes
westfalianos. Muitos deles sequer so capazes de ter controle sobre seu territrio,
presena administrativa por todo pas e autoridade legtima sobre sua populao. De
acordo com La Maisonneuve (1998, p. 135),
Um Estado, para existir, deve exercer sua soberania no concerto de
naes, ou seja, fazer reconhecer-se e fazer valer os seus direitos,
eventualmente, pela fora; tambm deve proporcionar assistncia e
proteo aos cidados da nao que representa. Isso no se faz sem
meios financeiros, polticos e militares. A maioria desses jovens Estados
so Estados mnimos que no possuem os meios para exercer sua
soberania.

O nascimento desses Estados mnimos e sua conseqente multiplicao

no perodo ps-1945, resultante do processo de desagregao dos imprios
coloniais e das sucessivas ondas de independncia e separatismos verificadas
naquele momento, so fatores que desencadearam crises e tenses, uma vez que
tais entidades no foram capazes de monopolizar a violncia e muito menos de se
responsabilizar pela vida de seus cidados.
7

As debilidades dessas unidades polticas que possuem apenas atributos

simblicos de um Estado podem figurar, portanto, na base das manifestaes de
violncia intra-estatal, principalmente naqueles casos em que proliferaram atores
paraestatais senhores da guerra, grupos guerrilheiros, mercenrios, bandos
armados, gangues que passaram a disputar o controle da violncia em
determinados territrios.
A desestruturao desses Estados, a partir da perda do monoplio sobre o
uso da violncia, desencadeou ainda a falta de uma ordem normativa unvoca para o
territrio em questo, o que torna difcil, seno impossvel, diferenciar com preciso
entre o ato blico, o crime de guerra e o mero crime, entre as conseqncias no
desejadas das aes militares e o genocdio deliberado, resumidamente, distinguir a
guerra e o delito, j que somente quando h regras pr-estabelecidas pode-se exigir
a punio daqueles que as transgridem.
O comportamento antes condenado pelas leis da guerra como as
atrocidades contra os civis, os saques, a destruio de monumentos histricos
tornou-se elemento essencial das estratgias das novas guerras. O objetivo
daqueles que combatem quase sempre espalhar o medo por meio dos assaltos,
das pilhagens, dos assassinatos em massa, dos estupros e de outras tcnicas
polticas, psicolgicas e econmicas de intimidao, e com isso obter o controle da
populao. Destas aes resultam o aumento dramtico de deslocados internos e
de refugiados, das graves violaes dos direitos humanos, alm dos milhares de
mortos (KALDOR, 2001).
Deste modo, as novas guerras, apesar de no serem fenmenos inditos
e de no terem colocado fim violncia interestatal, desafiaram as distines
clssicas entre guerra e paz; estatal e no-estatal; interno e externo; combatentes e
no-combatentes; crime de guerra e delito; leis da guerra e barbrie. Foram esses
prolongados conflitos de desgaste social, quase sempre acompanhados de graves
crises humanitrias, que desafiaram os mecanismos de resoluo de conflitos at
ento colocados em prtica pelas Naes Unidas.
As novas guerras e as operaes de paz da ONU
As novas guerras impulsionaram a necessidade de se redefinir os
parmetros e limites das operaes de paz da ONU. Isso porque manter a paz
8

significou, em diversas situaes, atuar em ambientes dominados pela violncia

entre cls, etnias, faces, milcias e outros tipos de organizaes que se
enfrentavam sem regras definidas, onde na realidade no havia paz a ser mantida, e
nem mesmo o desejo das partes em conflito de negoci-la.
No incio da dcada de 1990, a ONU estava desempenhando um
importante papel na descolonizao da Nambia, no monitoramento da situao dos
direitos humanos em El Salvador e na superviso das eleies na Nicargua quando
cenas de violncia na Somlia e na Iugoslvia comearam a estampar as capas dos
principais jornais do mundo e a se tornarem objeto de deliberao do CSNU.
Neste mesmo momento, Boutros Boutros-Ghali4 tomara posse na
Secretaria-Geral da organizao, quando foi incumbido de elaborar um relatrio que
apontasse recomendaes para o fortalecimento da capacidade da ONU na rea de
resoluo de conflitos. Tal deliberao foi fruto de uma reunio de cpula do CSNU
ocorrida em janeiro de 1992.
Cinco meses aps a solicitao formal, o Secretrio-Geral apresentou o
relatrio intitulado An Agenda for Peace: Preventive diplomacy, peacemaking and
peace-keeping5, ao qual adicionou um mecanismo que considerava essencial para
a consolidao da paz, o peace-building6. A Agenda para a Paz tornou-se um dos
principais documentos da ONU na rea de paz e segurana, especialmente porque
foi o primeiro relatrio formal que definiu conceitualmente as tcnicas de
monitoramento, preveno e resoluo de conflitos que eram empregadas pela
organizao, e que deveriam orientar seus trabalhos subseqentes.
Juntamente com as definies dos mecanismos de resolues de
controvrsias, estavam as incertezas quanto aos questionamentos despertados
pelas novas guerras: como lidar com o princpio da soberania e da no-ingerncia
nos assuntos internos dos Estados, frente aos conflitos que eram essencialmente
intra-estatais? Como ponderar o direito ou a responsabilidade de intervir nesses
conflitos? Como interpretar o artigo 2.7 da Carta de So Francisco, sobre a nointerveno em questes internas, frente a situaes em que os indivduos tem sua
vida ameaada por aqueles mesmos que deveriam proteg-la?
A Agenda para a Paz no apontou respostas definitivas para essas
questes, mas indicou alguns caminhos que orientariam o posicionamento da ONU
com relao s novas guerras7. O primeiro deles, descrito no pargrafo 13 do
9

documento, expressa que os esforos das Naes Unidas para construir a paz, a
estabilidade e a segurana devem abarcar assuntos que vo alm das ameaas
militares, tal como a pobreza, a fome e a opresso. O pargrafo 17 tambm
essencial para entender as novas diretrizes que regeriam os esforos da ONU, pois
oferece uma interpretao do conceito de soberania que desafia os preceitos
tradicionais sob os quais a organizao foi fundada:
O alicerce do trabalho da ONU o Estado e assim deve permanecer. O
respeito aos princpios da soberania e da integridade estatal crucial para
qualquer progresso comum no mbito internacional. O tempo da soberania
absoluta e exclusiva, entretanto, se foi; sua teoria nunca se igualou
realidade. Atualmente tarefa dos lderes dos Estados entender esse fato e
encontrar o equilbrio entre as necessidades da boa governana interna e
as exigncias de um mundo cada vez mais interdependente. O comrcio, as
comunicaes e o meio ambiente transcendem as fronteiras administrativas
dos Estados; mas dentro dessas fronteiras que os indivduos buscam
satisfazer suas necessidades econmicas, polticas e sociais de primeira
ordem. As Naes Unidas no fecharam as suas portas. Ainda que todos os
grupos tnicos, religiosos ou lingsticos reivindicassem autonomia e
soberania, no haveria limite para a fragmentao; e a paz, a segurana e o
bem-estar econmico de todos se tornariam ainda mais difceis de
8
alcanar.

Ao discutir os novos contornos e interpretaes dos alicerces tradicionais

da ONU, dentro de uma abordagem integrada da segurana comum e da segurana
humana, a Agenda para a Paz reconhece que o CSNU deve ser o principal
organismo responsvel por autorizar as atividades de preveno e resoluo de
conflitos e prope que os esforos deste rgo se orientem de acordo os seguintes
objetivos:
- Identificar no estgio mais breve possvel as situaes que possam desencadear
conflitos e, por meios diplomticos (preventive diplomacy), mediar as crises antes
que elas resultem em violncia;
- Quando o conflito irromper, trabalhar com os instrumentos de peacemaking para
tentar estabelecer, por meio de acordos diplomticos, a resoluo pacfica da
controvrsia;
- Onde o combate tiver cessado, trabalhar para preservar a paz por meio das
atividades de peacekeeping e auxiliar na implementao dos acordos obtidos pelos
peacemakers;
- Estar preparado para auxiliar nos esforos de peace-building nos mais diversos
contextos,
- Preocupar-se com causas mais profundas dos conflitos: disparidades econmicas,
injustia social e opresso poltica.
10

No que se refere aplicao de tais conceitos na prtica das operaes

de paz, observa-se que o CSNU aprovou mandatos cada vez mais complexos e
detalhados, visando tarefas como a prestao de ajuda humanitria, a verificao da
situao dos direitos humanos, a superviso de eleies, o auxlio administrao
provisria de determinados pases, embora os objetivos das operaes tradicionais
ainda estivessem presentes. Inaugura-se o que ficou conhecido como operaes de
paz de segunda gerao 9, ou seja, com objetivos multidimensionais.
Entretanto, em virtude das dificuldades que surgiam no processo de
implementao do mandato dessas misses, o CSNU alterou diversas vezes suas
deliberaes tanto os objetivos, quanto a composio das foras militar e policial e
suas regras de engajamento10 buscando se adequar, de forma reativa, s
condies dos conflitos, e muitas vezes transformando uma operao no-coercitiva
em uma misso de imposio da paz, a partir do acionamento do Captulo VII da
Carta da ONU e do envolvimento das grandes potncias que possuam experincia
na aplicao de medidas coercitivas.
As atuaes da ONU no Haiti (1990-1997), na Somlia (1992-1995), na
ex-Iugoslvia (1992-1995), em Ruanda (1993-1996) e em Serra Leoa (1998-2005),
apesar de planejadas para responder a distintos contextos locais, so exemplos de
misses que inicialmente possuam um mandato multidimensional no-coercitivo, e
que, com a evoluo dos acontecimentos, incorporaram elementos impositivos para
tentar superar as situaes de recrudescimento da violncia.
Boutros-Ghali classificou as misses aprovadas sob o Captulo VII como a
terceira gerao das operaes de paz. Essa terceira gerao est diretamente
relacionada s caractersticas das novas guerras, que dificultaram as distines
tradicionais entre vtima e agressor, pblico e privado, crime de guerra e delito, e
portanto

criaram

impasses

quanto

ao

respeito

da

trindade

consentimento/imparcialidade/mnimo uso da fora.

Na prtica, as aes de imposio da paz ficaram limitadas a trs
situaes: I) garantir a proviso de ajuda humanitria; II) defender as pessoas que
trabalhavam sob o mandato da ONU e que estavam sendo alvo da violncia; e III)
deter ataques contra as reas protegidas sob responsabilidade da ONU, que foram
criadas especificamente na misso na ex-Iugoslvia para a proteo de civis. Ou
seja, mesmo quando o mandato das operaes de paz estava respaldado sob o
11

Captulo VII da Carta, o campo de ao dos peacekeepers, notadamente nas

circunstncias que exigiram o uso da fora para alm da autodefesa, foi limitado.
Essa postura custou caro s Naes Unidas. Embora a anlise da
adequao e eficcia das operaes de paz s novas guerras no figure entre os
objetivos deste artigo, no podemos deixar de fazer referncia aos episdios mais
dramticos em que os peacekeepers assistiram ao massacre de milhares de
pessoas. Em Ruanda, mais de 750 mil pessoas foram mortas entre os meses de
abril e junho de 1994, e a fora neutra multinacional da ONU destacada no pas em
outubro de 1993, com um mandato restrito ao uso da fora em autodefesa, assistiu
ao ocorrido. Na ex-Iugoslvia, a suposta rea protegida da ONU em Srebrenica foi
palco do assassinato de mais de 7.500 civis, em julho de 1995, sob os olhares de
um modesto contingente de peacekeepers holandeses. Tais exemplos nos indicam
que as respostas da ONU aos conflitos constituem-se de decises polticas com
implicaes prticas na escolha dos meios que sero autorizados, disponibilizados e
efetivamente utilizados nas operaes de paz.
Mesmo quando os esforos de imposio da paz produziram algum efeito,
como no caso da interveno multinacional da ONU sob comando militar norteamericano no Haiti em 1994, os resultados foram pontuais, quase instantneos, e
no garantiram um ambiente estvel para que a etapa de consolidao da paz fosse
levada adiante. A paz imposta que no leva em conta as causas profundas dos
conflitos e no visa a reconciliao poltica, a reconstruo econmica e a melhoria
das condies de vida das sociedades afetadas pelo conflito assenta-se sobre
bases frgeis e no demora a ruir.
Consideraes finais
Retomando o questionamento que orientou a reflexo proposta neste
artigo de que forma as novas guerras alteraram as dinmicas das operaes de
paz verificamos duas vertentes de respostas, uma conceitual e outra prtica, que
certamente no esgotam a problemtica.
No plano conceitual, devem-se abordar as implicaes das novas guerras
para a concepo das operaes de paz, especialmente para os desafios que foram
impostos trindade que guiou as primeiras experincias dessas misses, qual seja,
o consentimento das partes, a imparcialidade e o mnimo uso da fora, que na
12

linguagem da ONU significa o respeito soberania estatal. A mediao de conflitos

intra-estatais confronta os princpios tradicionais do sistema westfaliano soberania,
independncia e no-interveno nos assuntos internos e at mesmo naqueles
casos em que o Estado considerado colapsado existe um limite que se impe
ao internacional que visa restaurar a paz.
Os termos diplomacia preventiva, peacemaking, peacekeeping e peacebuilding adquiriram um significado especial na constituio dos mecanismos de
resoluo de conflitos, e a interpretao dos princpios da soberania e da noingerncia nos assuntos internos dos Estados tambm modificou-se frente ao
imperativo humanitrio, indicando a nova orientao que guiaria as respostas da
ONU s novas guerras.
No plano prtico, ou seja, operacional, as novas guerras impulsionaram o
destacamento de operaes com objetivos multidimensionais que combinam
tarefas nas reas poltica, militar, policial e humanitria e tambm com mandatos
coercitivos, respaldados pelo Captulo VII da Carta da ONU. Porm, mesmo a partir
da implementao das chamadas operaes de imposio da paz, as aes que
permitiriam o uso da fora para alm da autodefesa limitaram-se a situaes
especificas, nomeadamente garantia da proviso de assistncia humanitria,
defesa daqueles que atuavam sob o mandato da ONU e s reas protegidas na
misso na ex-Iugoslvia.
Essa postura foi alvo de muitas crticas aps as experincias fracassadas
na Somlia, em Ruanda e na ex-Iugoslvia, sendo um dos fatores que motivou o
processo de reviso das operaes de paz, iniciado em 1995 a partir da publicao
do Suplemento da Agenda para a Paz11 e reforado com a divulgao do Relatrio
Brahimi12, em 2000, j sob a presidncia de Kofi Annan da Secretaria-Geral da
ONU.
Este ltimo documento discute a necessidade de se flexibilizar a trindade
de princpios fundamentais das operaes de paz frente dinmica das novas
guerras, principalmente o princpio da imparcialidade. O Relatrio Brahimi sugere
que imparcialidade deve significar o respeito aos princpios da Carta de So
Francisco, e no um imperativo para que a ONU trate da mesma forma aqueles que
respeitam os acordos polticos que respaldam as operaes de paz e aqueles
tentam invalid-los. O documento reconhece que a relutncia em distinguir entre
13

vtima e agressor foi uma das faltas mais graves que prejudicou os mecanismos
de resoluo de conflitos desta organizao.

Referncias
DOCUMENTOS
A/47/277- S/24111, An Agenda for Peace: Preventive diplomacy, peacemaking and
peace-keeping. Report of the Secretary-General pursuant adopted by the Summit
Meeting of the Security Council on 31 January 1992, 17 June 1992. Disponvel em
<http://www.un.org/docs/SG/> Acesso em 02/06/2012.
A/50/60- S/1995/1, Supplement to an Agenda for Peace - position paper of the
Secretary-General on the occasion of the fiftieth anniversary of the United Nations, 3
January 1995. Disponvel em <http://www.un.org/docs/SG/> Acesso em 02/06/2012.
Assemblia Geral, Naes Unidas, Resoluo 337, Unidos para a Paz, 3 de
novembro de 1950. Disponvel em
<http://www.un.org/Depts/dhl/landmark/pdf/ares377e.pdf > Acesso em 08/06/2012.
United Nations. Report of the Panel on United Nations Peace Operations. Disponvel
em <http://www.un.org/peace/reports/peace_operations> Acesso em 02/06/2012.

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LA MAISONNEUVE, E.: Metamorfosis de la violencia. Ensayos sobre la guerra
moderna. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1998.

14

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Internacionais. In: GOMES, Jos Maria (Org.). Amrica Latina y el (Ds)orden Global
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2004.
NYE, Joseph. Compreender os Conflitos Internacionais:Uma Introduo Teoria e
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A.M.(Edit.): Conocer la Guerra, construir la Seguridad. Aproximaciones desde la
sociedad civil. Lima: Instituto de Defensa Legal, 2008.

A segurana coletiva pode ser entendida como um equilbrio regulado, institucionalizado, baseado
na noo de todos contra um, em que os Estados concordam em seguir certas normas e regras
para manter a estabilidade e, quando necessrio, unem-se para deter um ato de agresso
(KUPCHAN; KUPCHAN, 1995).
2

A resoluo Unidos para a Paz foi aprovada durante a 5 sesso da AGNU, em 3 de novembro de
1950, e est disponvel em < http://www.un.org/Depts/dhl/landmark/pdf/ares377e.pdf> Acesso em
08/06/2012.
3

A I Fora de Emergncia das Naes Unidas foi aprovada pela AGNU, que se amparou na
resoluo Unidos para a Paz.
4

Boutros Boutros-Ghali exerceu o mandato de Secretrio-Geral da ONU entre os anos 1992-1996.

O documento est disponvel em <http://www.un.org/docs/SG/> Acesso em 02/06/2012.

Neste trabalho, utilizaremos as seguintes tradues: preventive diplomacy (diplomacia preventiva);

peacemaking (promoo da paz), peacekeeping (manuteno da paz), peace-building (construo
da paz).
7

Ressalta-se que em nenhum momento o referido documento utiliza o termo novas guerras (new
wars), sendo este aqui empregado para fazer referncia ao conceito adotado na literatura sobre o
tema.
8

Adaptado do pargrafo 17 da Agenda para a Paz. Do original: The foundation-stone of this work is
and must remain the State. Respect for its fundamental sovereignty and integrity are crucial to any
common international progress. The time of absolute and exclusive sovereignty, however, has
passed; its theory was never matched by reality. It is the task of leaders of States today to understand
this and to find a balance between the needs of good internal governance and the requirements of an
ever more interdependent world. Commerce, communications and environmental matters transcend
administrative borders; but inside those borders is where individuals carry out the first order of their
economic, political and social lives. The United Nations has not closed its door. Yet if every ethnic,
religious or linguistic group claimed statehood, there would be no limit to fragmentation, and peace,
security and economic well-being for all would become ever more difficult to achieve.

15

A primeira gerao corresponderia s operaes de paz tradicionais, e a segunda seria

representada pelas operaes multidimensionais no-coercitivas.
10

As regras de engajamento (rules of engagement, em ingls), traduzem as decises polticas

adotadas no mandato de cada misso para o plano operacional, fixando os objetivos e os limites da
atuao dos efetivos que participam das operaes de paz. Tais regras delimitam, por exemplo, em
que circunstncias os militares podem fazer uso de seu armamento.
11

O documento est disponvel em <http://www.un.org/docs/SG/> Acesso em 02/06/2012.

12

O documento est disponvel em <http://www.un.org/peace/reports/peace_operations> Acesso em

02/06/2012.

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