AS LEIS DE

PROCESSO

ADfvlINISTRATIVO
Lei Fecleral 9.784/99

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Lei Paulista 10.177/98
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CARLOS ART SUNDFELD

GUILLERMO ANDR S N,TAOZ
(Coordenadores)

AS LEIS DE PROCESSO
ADMIT{ISTRATTVO
(Lei Federl 9.784/99
e Lei Paulist 10.177/98)
Adilson Abreu Dallari . Alberto Martins .
Benedicto Porto Neto . Carlos Ari Sundfeld .
Carlos E. Delpiazzo. Cassio Scarpinella Bueno .
Egon Bockmann Moreira . Elival da Silva Ramos .
Guillermo Andrs Muoz . Jos Luis Said .
Juan Pablo Cajarville Peluffo . Juarez Freitas .
Lucia Martins Soares . Pascual Caiella . Srgio Fenaz.
Vera Scarpinella Bueno
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AS LEIS DE PROCESSO ADMINISTRATIVO

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Coordenadores: C,nlos Anl SUNopELD

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Gurllsnvlo ANons Muoz

ISBN: 85.7 420.230.4

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Direitos reservados dest edio por

MALHEIROS EDITORES LTDA.
Rua Paes de Arajo,29, I7e andar conjunto 17I
CEP: 04531-940 - So Pau\o - SP
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Capa
Criao: Vnia Lcia Amato
Arte: PC Editorial Ltda.

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Impresso no Brasil
Printed in Brazil
08 - 2000

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I. Signlcado

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O direito administrativo brasileiro sofreu,-em lggg,um impacto cujos

efeitos devem se fazer sentir nos prximos anos, podendo'se antever sua
significativa transformao. Arazo o surgimento de duas leis gerais sobre processo (ou procedimento) administrativo.

A primeira foi a Lei Paulista n. 10.177, de 30 de dezembro de 1998,

.en

Fllso

vlercosul

ristrativo

cuja entrada em vigor ocorreu 120 dias aps (art. 93) e que se aplica no
mbito da Administrao do Estado de So Paulo, cuja importncia decorre no s da dimenso da mquina estatal paulista e dos interesses econmicos com que lida, mas tambm da referncia que significa para os outros
Estados e para o prprio Governo Federal.r A outra aLei Federal n.
Registro, inclusive por razes pessoais, o histrico dessa Lei. Logo aps a Constituio Nacional de 1988, convencido romanticamente que a melhoria da Administrao
brasileira exigia a edio, nas diversas esferas polticas, de Leis de Procedimenfo Admi
nistrativo, redigi uma minuta com esse objetivo. Em princpio de 1990, atendendo a uma
proposta que lhes fiz, os ento Secretrio da Justia, Rubens Aprobatto Machado, e Procurador-Geral do Estado, Srgio Joo Frana, constitulram comisso para estudar a
implementao do art. 113 da Carta Paulista ("a lei dever fixar prazos para a prtica de
atos administrativos e estabelecer recursos adequados a sua reviso"). Coube-me presidir
essa Comisso, composta tambm pelos Drs. Clvis Beznos e Ruy Homem de Mello
Lacerda. A Comisso aprovou a idia de sugerir uma ampla Ii Estadual de Procedimento Administativo, usando minha minuta. A proposta foi aceita pelas autoridades que
criaram a Comisso e encaminhada ao Governador. Tanto o texto do anteprojeto oferecido pela Comisso, como a detalhada exposio de motivos, datados de 3.5.90, foram
publicados na RDP 99/188-203, ressalvando-se um erro grfico no incio da publicao
(Ed. RT, S. Paulo). Seguiu-se uma ramitao interna longa, no curso da qual tive ocasio
de rever o texto, para incorporar sugestes oriundas de consulta pblica determinadapelo
novo Secretirio da Justia, Manuel Alceu Affonso Ferreira, que tambm dsu seu integral
apoio iniciativa. Mas os Governadores Orestes Qurcia e Fleury Fiiho no se interessaram por enviar o projeto Assemblia. Finlmenfe, o Governador Mrio Covas encami1.

t8

AS LEIS DEPROCESSO ADMINISTRATIVO

9.184, de 29 de janeiro de 1999, que passou a

vigorar de imediato,
efeitos para roda a Adminisrrao pbrca Federari - ------^..v com

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I

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O que uma lei geral de procedimento (ou processo)

administrativo?
Em termos singelos, trata-se d um conjunto
de ntrmas objetivando, de um
lado, limitar os poderes dos administrudor", priuircos,
desde os chefes do
Executivo e ses auxiliares diretos at as autoridades
de menor escalo,
com a fixao de prazos e condies adjetivas para
o exerccio de todas as
suas competncias; e de outro, proteger
os indivduos e entidades contra o
poder arbitrrio exercido por uutoridades,
ao dar-lhes instrumentos legais
para que apresentem, Administrao,
suas defesas, impugnaes, recur_
sos' e' mais amplamente, peticionem com
suas reivindices,'d"nin"ius,
sugestes' crticas, e da por diante. Relativamente
ao controle judicial, a
relevncia dessas leis , essenciarmente, a de
instituir regras
quanto ao regime dos atos administrativos
- casos de invalidade,"rtiuturur,
casos de
preservao, ptazo para produo, etc. cuja
ausncia, se no inviabili;;
esse controle em tese, em muito o dificulta,-naprtica
da vida quoiiaiunu.
leis de procedimento (ou processo) administrativo
so consideradas instrumentos fundamentais d Esdo
de Direito e da cidadania, na
generalidade dos Estados democrticos.
Ademais, costumam desempenhar
papel central no direito administrativo
de diferentes pases, funcionando
como seu texto normativo bsico. o fenmeno
de grande amplitude, sen_
do comum a sistemas jurdicos de tradio uuriaa.3
No temos, no Brasil, experincia com leis gerais
sobre procedimento
(ou processo) administrativo. or isso,
os operadores jurdicos, e mesmo os

consegr
N2
sobre or
minar
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de procr
lei gera
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conjunt
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nhou ao Legislativo o projeto, cuja redao

definitiva foi elaborada no mbito da Assessoria Jurdica do Governo, sob a orientao
do Procurador Elival da silva Ramos, com
importantes alteraes e aperfeioamentos
ao texto original (projeto de lei n. 1gl,
de
1998, 4ensagem n. 41, de 16.4.9g, Do,,poder
Legisla;ivo, de lg.4.9g).
2' A comisso que elaborou o projeto enuiaio
i.girr*tivo Federal foi criada
em l7'10'95, pela Portaria 1.404, do Ministrio
da lustia, reconstituda pela portaria conjunta4T de 31.12.96, dessa Pasta e
do Ministerio a Administrao e Reforma
"
do Estado' Integraram-na os seguintes jurisras:
calo Telitolir"rio"nt"),

5.A
de props

te. A que
mais var.
doutrinad
para afirn

odete Medauar
(relatora), Maria syrvia zaneila Di pietro,
Inocncio rtir", coerho, Diogo
de
Figueiredo Moreira Neto, Almiro do couto e silva,
Adilson Abreu Dallari, Jos Joaquim calmon de Passos, Paulo Modesto e
carmen l"tcia ntunes Rocha. A exposio
e o anreprojero da comisso, darados o"
zo..g, foru* publicados naRDA
*i:!lq.
2051349-357 (Rio de Janeiro, Ed. Renovar).
3' Para um estudo comparativo, ideal a consulta
coleo de ensaios publicada
na Espanha sob a coordenao de JavierBarnes
Vazq i"" ( p*cedimiento Administrativo en el Derccho comparado' Madri, Editorial
ciuitur . onsejeria de la presidencia
de la Junta de Andalucia,lgg3) e versando inclusive
r"u.r
comunitrio, alm
espanhol, alemo, norte-americano, rrancs,
"rcitojapons,
ausiraco,

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rublicada
Adminis:sidencia
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BRASIL

I9

professores de direito administrativo, sentimos dificuldade em dimensionar

adequadamente sua_utilidade e significado. Estou certo, porm, que, quando
conseguirmos faz-lo, nosso direito administrativo nuncamais sei o *"rrrro.

No se trata, seja no caso federal como no estadual, de mais uma lei

sobre os trmites exigidos em certos processos da Administrao. A denominao, aqui, engana, tendo em vista a tendncia de os leitores fazercm
uma associao com a experincia anterior, de textos normativos tratando
de processos administrativos especficos. Mas isso seria um equvoco. Uma
lei geral de processo administrativo no regula apenas os chamados processos administrativos em sentido estrito, mas toda a atividade decisria
da Administrao, sem excees, independentemente do modo como ela
se expressa. Na viso brasileira mais comum, processo administrativo
um
conjunto de trmites exigidos em certas situaes especiais, especialmente
na demisso de servidor (processo disciplinar), no lanamento ou autuao
tributria, bem como em sua impugnao (processo fiscal ou tributrio).
Quando pensamos na ao administrativa como um todo, normalmente no
vinculamos a ela aidiade processo. justamente a essa viso que uma lei
geral de processo (ou procedimento) administrativo se ope radicalmente.
o prgssugosto lgico de uma lei assim o de que, na Administrao pblica, decidir fazer processos
- isto , toda a atividade decisria condiciopor
princpios
nada
e regras de ndole processual.a-s
4. Reporto-me integralmente, quanto a essa colocao, a meu estudo,'A
Importncia do Procedimento Administrativo" (RDP 841& sr.
que procurei expor viso
"
segundo a qual o fenmeno processual, comum s virias
funbesistatais, esi ligado s
caractersticas do direito pblico como um todo, e no a alguma particularidade
e setores especficos. Por isso, j quando publiquei a la edi de meu singelo
manual de
animao do curso de introduo aos estudos juspublisticos, considrei
importante
mencionar o devido processo legal como princpio de todo o direito prfblico (Fundamentos de Direito Pblico,4e ed., s. pauro, Malheiros Editores, 2000, p.
173).
5. Aps essa afimao, posso agora justificar a terminologia deste texto,
no qual
de propsito falo em "processo" e em "procedimento" administrativo,
indiferentemente. A questo terminolgica tem sido objeto de grand.e interesse pela
doutrina, pelas

"*

mais variadas razes, algumas muito relevanies, outras nem tanto. Importantes
doutrinadores sustentam ser fundamental falar em "processo" administrativo jstamente
para afirmar com nfase a incidncia, na esfera administrativa,
dos grandes princpios
processuais (devido processo, ampla defesa, direito ao contraditrio
ao recrso, etc.);
lemem eles que a expresso "procedimento administrativo" seja
fraca pu.u
fi.
Embora concorde com a preocupao, penso, contudo, que o uso doutrinrrio "r."
da expresso "processo administrativo" no tem maior efeito piati.o. Ora,
saber se, em certo
caso concreto, deve ou no ser garantida a defesa prvia, ou se
ou no essencial a
notificao pessoal do interessado, etc., so dvidai cuja soluo no
se obtm com a
simples indagao quanto efetiva presena, naquele cso, de
algo denominado ,,processo"' lsso porque nem a Constituio d a isso uma resposta (isto ,
ela no esclarece
concretamente quando que se est diante de um "processo administrativo"
para suscitar a incidncia dos princpios) nem essa esposta pooe ser obtida por
similes con-

2A

AS LEIS DE PROCESSO ADMINISTRATiVO

2. A pulatin absor.o d,a i.dia de processo

no Dire ito Adminstrativ o brsileir o

Em
que dept

Para compreender a realidade jurdica existente em certo momento

indispensvel conhecer o esprito da poca, que se revela em um complexo
de elementos: nos textos normativos que vo surgindo, na literatura jurdica,
nas polmicas que concretamente chamam a ateno das pessoas, nos medos
escondidos em suas opinies, nos problemas enfrentados, nas decises judiciais, nos eventos marcantes, nos lugares-comuns, e assim por diante.

subseqtit
Lopes M
que conc
no deu
processc
autor vir
no qual
trativo.t2

As noes de processo e de procedimento administrativo, embora no

sejam nenhuma novidade no direito administrativo brasileiro , athpouco
no tinham significado prtico maior. Isto porque elas normalmente no
entravam em linha de conta naqueles textos, polmicas, decises, etc. Mas
isso vem se alterando no decorrer do tempo.

ti
l.

I
I

O exame das mais influentes obras de introduo ao direito administrativo o comprova. Ruy Cirne Lima, jurista atuante a partir da dcada de
1930, construiu toda a sua refinada teoria de direito administrativo sem
socorrer-se desse conceito, que foi referido apenas no contexto do tema
especfico da Justia Administrativa, e mesmo assim para lamentar seu atraso;6 por isso, no mencionou as falhas de ordem processual como causas
de nulidade da deciso administrativa, ficando elas vagamente abrangidas
entre os casos de "preterio de solenidade reputada essencial sua validade".7 Seabra Fagundes, em seu famoso O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judcirio, cuja edio original de 1941, incluiu as irregularidades procedimentais como meros exemplos de "solenidades" ou "formalidades" desatendidas.s Tito Prates da Fonseca, conquanto afirmasse,
mesma poca, que "o ato administrativo aperfeioa-se atravs de uma srie
de operaes, de momentos que, em seu conjunto, constituem o procedimento administrativon'no deu destaque, entre os pressupostos de validade
do ato, aos requisitos procedimentais propriamente ditos.e

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Evi
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tas vinh

Figueire

lo, em

10.

sulta denominao empregada pelas leis especficas (deveras, no o fato de a lei

haver rotulado algo como "procedimento" ou como "processo" que determina a incidncia ou no dos citados princlpios).
6. Refiro-me a sua obra mais sistemtica, Princpios de Direto Administrativo,
cuja ls edio data de 1937, e na qual afirma que "o nosso processo administrativo
podemos dizer que ainda no se constituiu; ao menos em consonncia com os progressos alcanados pelo pals depois de sua Independncia", concluindo a seguir: "Houve
reformas j nalgumas matrias; necessrio que se generalizem, a fim de constituir-se
definitivamente, altura do processo jurfdico do pas, o nosso processo administrativo" (Je ed,; Ed. RT, 1982, pp.210 e2Il).
7. Ob. cit.,p.94.
8. At a ltima edio no houve alterao quanto ao tem (6s ed., S. paulo,
Saraiva, 1,984, p. 64).
9. Direito Administrarivo, Rio de Janeiro, Freitas Bastos, 1939, p. 380.

11.

t2.
(cf. 25q

er

13.

Mais adia
nistrativo
14.

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coletivo I
nio Bandr
15.

Maheiror
16.

lo, Malhe

PROCESSO E PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO NO BRASIL

nomento
r complexo
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nos medos
;ises judiante.

;mbora no
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'ministratiuiu as irre-

o'for)s" ou
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3 uma srie
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mina a inciministratvo,
lminisuativo
1 OS progfes;uir: "Houve
constituir-se
ldministrati-

J., S. Paulo,
i80.

2l

F;m1.964, quando dala edio de seuDireito Administrativo Brasileiro,

se tornaria o mais utilizado manual dessa matria nos 20 anos
depois
que
subseqentes, e isso tanto para os professores como para os prticos, Hely
Lopes Meirelles citou o procedimento administrativo como um dos fatores
que concorreriam para aformao e validade do ato administrativo,l0 mas
no deu ao assunto maior tratamento, contentando-se com a descrio do
processo administrativo disciplinar.ll Apenas para edies posteriores, o
autor viria a elaborar um longo captulo sobre o controle da Administrao,
no qual teceria consideraes mais detalhadas sobre o processo administrativo.Lz

Celso Antnio Bandeira de Mello, cuja influncia seria decisiva para

a teozao do direito administrativo nas duas ltimas dcadas do sculo
XX, lanou seus Elementos de Direito Administrativo em 1980. semelhana da obra de Hely Lopes Meirelles, o procedimento era ali citado
entre os pressupostos de validade do ato administrativo, mas no mereceu
ento um exame mais detalhado.t3 O jurista iria voltar sua ateno ao assunto aps a edio da Constituio de 1988, quando preparou estudo a
respeito,la posteriormente inserido em seu Curso de Direto Adminstrat
vo,rs vindo depois a incluir o "princpio do devido processo legal e da ampla
defesa" no rol dos princpios constitucionais do direito administrativo.16

Fvidentemente, aps a edio da Lei Federal de Processo, toda a literatura geral de direito administrativo ampliou o espao dedicado ao tema.
Porm, mesmo antes, ele j tinha crescido significativamente. Dentre os
autores de textos didticos modernos consagrados, duas importantes juristas vinham manifestando especial predileo arespeito. Uma Lucia Valle
Figueiredo, Profa. Titular da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, em cujo Programa de Ps-Graduao leciona a disciplina 'oProcesso
10. S. Paulo, Ed. RT, p. 161 (cf .25e ed., pp. 146 e ss).
11. Ob. cit., p. 425 e ss. (cf. 254 ed., pp. 637 e ss.).
L2. A alterao ocorreu em 1975, na 3 ed. de seu livro, publicada pela Ed. RT
(cf.253 ed., pp.609 e ss.).
13. S. Paulo, Ed. RT, p.46, onde so mencionados os "requisitos procedimentais".
Mais adiante, o autor dedica ainda uma pgina conceituao tlo procedimento administrativo e descrio de suas fases (p. 71).
14. O pretexto foi um curso realizado pelo IDAP - Instituto de Direito Administrativo Paulista e por ele coordenado, para o qual elaborou o estudo, publicado no livro
coletivo Dreito Administrativo na Constituio de 1988, coordenao de Celso Antnio Bandeira de Mello, S. Paulo, Ed. RT, 1991, p. 9 e ss.
15. O texto passou a integrar a obra a partir de sua 53 edio, em 1994 (S. Paulo,
Malheiros Editores, p.243 e ss.; cf. 123 ed., p. 3aQ.
16. Essa incluso ocorreu na 114 edio de seu Curso, lanada em 1999 (S. Paulo, Malheiros Editores , p. 7 \; cf . 12? ed., p. 85).

22

AS LEIS D PROCESSO ADMINISTRATIVO

Rea

Administrativo", criadapor sua iniciativa.rT A outra Odete Medauar, Profa.

Titular da Universidade de So Paulo, que dedicou ao assunto tese acadmica publicada sob o ttuloA Processualidade no Direito Administrativots
e que posteriormente atuou como relatora da Comisso responsvel pelo
surgimento da Lei Federal.
O espao que o tema veio ganhando nos manuais brasileiros foi conseqncia de um paulatino incremento das normas a seu respeito, No decoruer dos tempos, entre os textos normativos que mais impacto provocaram esto os relativos ao processo disciplinar para demisso dos funcionrios pblicos,re ao processo tributrio20 e ao processo licitatrio.2r

Direitos r
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17. Seu Curso de Direito Administrarivo incorpora um denso captulo sobre "Procedimento e Processo Administrativo" (4q ed., S. Paulo, Malheiros Editores, 2000, pp.

a)E

402 a429).

que tenhi
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18. S. Paulo, Ed. RT, 1993. Seu livro didtico denomina-se Direito Administati
vo Moderno, atualmente em 4a ed. (S. Paulo, Ed. RT, 2000), sendo o nosso assunto

objeto do Captulo 9 (pp. 192 a2l2). A autora tambm foi responsvel pela coordenao de obra coletiva denominada Processo Administrativo - Aspectos atuais, S. Paulo,
Cultural Paulista, 1998, com estudos sobre processos especficos (licitao, patentes;
CADE, educacional, disciplinar, tombamento, licenciamento ambiental e fiscal).
19. Durante bom tempo, o processo disciplinar foi a base quase solitria das
preocupaes dos administrativistas com o assunto. Para tanto, havia sido decisiva a
incluso, na prpria Constituio Federal, de norma exigindo processo administrativo
para a demisso de funcionrio pblico, o que ocorreu com a Carta de 1934 (art. 169)
e se mantm at hoje (na Carta de 1988, a norma.de referncia o art.4I, que vigora
com a redao que lhe deu a Emenda Constitucional n. 19, de 4.6.199S). Disso decorreu farta jurisprudncia sobre o sentido e os limites dessa exigncia. Na literatura,
muitos textos prticos foram publicados, sempre tendo em vista alguma legislao funcional. Mais recentemente, surgiu obra analisando o tema pelo ngulo constitucional,
cuja meno relevante: a de Romeu Felipe Bacellar Filho, Prfucpios Constitucionais
do Processo Administrativo Disciplinar, S. Paulo, Max Limonad, 1998.
20. O Cdigo Tributrio Nacional, surgido com a Lei n. 5 .172, de 25 de ourubro
de 1966, e ainda em vigor, foi o diploma que mais alavancou o tema, ao disciplinar o
lanamento tributrio, fazendo sucessivas referncias a conceitos e aspectos processuais,
quando tratou da tomada da deciso, de sua suspenso, reviso, etc. (veja-se, especialmente,osarts. l42al5l).Comopassardotempo,foi-sedesenvolvendooordenamento,
para tratar de diferentes aspectos do processo administrativo tributririo: o processo de
consulta (Lei federal n. 9.430, de 1996), o contencioso administrativo fiscal (Decreto
Federal 70.235, de 6 de maro de 1972), o Conselho de Contribuintes na Unio (Lei n.
8.45 I , de 23 de dezembro de 1992), etc , Como se pode imaginar, a importncia econmica do tema gerou grande interesse por esses procedimentos, que vm merecendo
muitos estudos dos tributaristas, desde obras mais tericas (cite-se a monografia conhecida de Eduardo Bottallo, Procedimento Administativo Tributrio, S. Paulo, Ed. RT,
1977) at manuais de ndole prtica, que se sucedem no mercado.
21. A importncia da licitao foi crescendo pouco a pouco, especialmente aps
o Decreto-lei n.200, de 1967 e o Decreto-lei n. 2.300, de 1986, este ltimo tendo
motivado um sem-nmero de textos de comentrios. A co-nstitucionalizao da mat-

r042). M
tadoria (l

de

policir

ria, a parti
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1

XXI, 173,
n. 8.666,

com a Lei
e parecere

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'

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PROCESSO E PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO NO

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foi coneito. No de:to provocars funcionrros

:io.2l
lo sobre "Prorres, 2000, pp.

Adminstratinosso assunto
rcla coordena'tais, S. Paulo,
.o, patentes,
e fiscal).

: solitria

das

ido decisiva a
rdministrativo
934 (art. 169)
I l, que vigora
. Disso decorNa literatura,
egislao fun:onstitucional,
onstitucionais
25 de outubro

l disciplinar o
ls processuais,
a-se, especial-

ordenamento,
o processo de

iscal (Decreto
Unio (Lei n.
rtncia econ'm merecendo
rgrafia conhe)aulo, Ed. RT,
ialmente aps
ltimo tendo
ao da mat-

BRASIL

23

Realmente decisiva, porm, foi a novidade trazidapela Decl arao de

Direitos do art. 5q da Constituio de 1988, cujo inciso LIV constituionalizott o devido processo legal enquanto princpio ("ningum ser privado
da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal,, e cuj inciso
LV determinou expressamente sua aplicao na esfera administrativa ("aos
litigantes, emprocesso judicial ou administrativo, e aos acusados em geral
so assegurados o contraditrio e ampla defesa, com os meios rrrurso, u
ela inerentes'o).22

"

A partir da a jurisprudncia constitucional do Supremo Tribunal Federcl assimilou uma srie de solues concretas atinentes incidncia do
princpio no campo administrativo. cito exemplos para que se verifique a
nqaez;a dessa jurisprudncia e de seus efeitos:23

a) Em virtude do art. 5s, LV, da cF, a anulao de ato administrativo

que tenha repercutido no campo de interesses individuais depende da instaurao de processo administrativo contraditrio, que ensej a oitiva dos
que tero sua situao jurdica alcanada (RE 15g.543-RS, em RTJ Is6/
1042)- Mas essa regra no vale para a simples retificao de ato de aposentadoria (RE 1 85.255-AL).
de

) incompatvel com o art. 5e, LV a cF, o licenciamento sumrio

policiais militares a bem da disciplina, o qual no regime passado era tido

ria, a partir da Constituio de 1988 (as normas de referncia, vigorando com alteraes aps a Emenda constitucional 19, de 4.6.199g, so as dos arts. zz,xxvlr,37,
XXl, 173, $ ln, e 175, caput), bem como o surgimento de nova Lei de Licitaes, a de
n. 8.666, de 21.6.1993 (que j,teve inmeras alteraes, sendo a ltima atualizao
corn a Lei n. 9.648, de27.5.1998) geraram uma multiplicao dos liwos, teses, rtigos
e pareceres a respeito. No entanto, o debate mais profundo do tema pelo ngulo da
teoria do procedimento administrativo no tem sido comum, havendo surprendente
lacuna quanto a certos tpicos, como o das irregularidades procedimentais noinvalidantes.
22. A Constituio de 1969 garantia o direito ampla defesa, oom os recursos a
ela inerentes, em favor dos "acusados" (art. 169, $ 15) sem esclarecer se a
norna devia
aplicar-se apenas na esfera judicial ou tambm administrativa. O tema gerou
debate,
somando-se consistente doutrina no sentido de que a Administraao pblica
tambm
estava sujeita ao devido processo legal. Mas ajurisprudncia no deu
sua adeso a essa
leitura (consulte-se RT 296t555), em atitude que xigiu uma resposta constitucional,
surgida corn o inciso LV da CF 88- Em aplicao desse novo dispositivo,
a orientatu
jurisprudencial evidentemente se inverteria, e isso
no s em trmos de direito administrativo, valendo mencionar que, com base nele, o srF j afirmou at ser
inconstitucional a excluso, sem defesa, de associado de cooperativa (RE
l5S.2l5-4).
23. Em decorrncia de um modo todo brasileiro de ser da literatura jurdica, os
administrativistas, conquanto manifestem crescente interesse pelo tema
do p*"..uo
administrativo, do pouca ou nenhuma ateno jurisprudncia, mesmo
a do srF,
construindo suas teorias como se ela no existisse.

24

AS LEIS DE PROCESSO ADMINISTRATIVO

PRT

por constitucional (RE 140.195-sc, 168.081 ,171.664,191.480-7 ,247 .349RS).

3, .mbito d

c) Em virtude do art. 5e, LV da cF, no processo administrativo de

imposio de penalidade ambiental indispensvel a notificao pessoal
do acusado, no sendo suficiente a intimao pelo Dirio oficial (RE

Embor
suas respecl

trativo",24 s,
praxe admi
administrati
ccio das co
toda a diferr

157.90s-SP).

d) Em virtude do art. 5e, LV, da cF, deve ser pessoal a notificao administrativa, exigida em lei, de proprietirio de imvel objeto de interesse para
futura expropriao para reforma agrna(Ms 22.r64-sp ezz.320-sp).

A Lei

e) Essa notificao deve ser prvia, de modo a assegurff eficazmente

regular "os
cacentraliz
disciplina lt
geral relativ
vel ativida
atos e proce
r

o direito de acompanhar o levantamento fsico do bem (MS 22.164-Sp,

22.319-7 e 22.385-MS; v. uma aparente arenuao no MS 23.370-Go).
f) Em virtude do art. 5n, LV da cF, indispensvel motivao para
indeferir requerimento de prova em processo administrativo disciplinar (MS

"'Tl;:Tnlfl"r :iT? *

5n, LV da cF, a exignc,u, *,u rei, de

depsito prvio do valor da multa como condio de admissibilidade de
recurso administrativo, se ao interessado garantido o direito de defenderse antes da imposio da sano (RE 169.077,210.235 e 2r0.246-Go;
ADIn 1.049,1.922 e 1.976).

h) incomp atvelcom o art. 5e, LV dacF, o estabelecimento deprazo

de apenas 180 dias para decadncia do direito de impugnar judicialmente
deciso em processo administrativo fiscal (ADIn l.9ZZr.

Adema
da mquina
ceitos funda
cpios e regr

universal qu
que se repet

i) No decorre do art.

5q,

LV da cF, a exigncia de participao do

interessado em procedimento (a sindicncia) meramente preparatrio de

processo administrativo (MS 21 .726-R1,22.05s-RS e 22.ggg-pR).

No decorre do art. 5e, LY da cF, a indispensabilidade da atuao

de advogado no processo administrativo (AG (AgR 207.197-pR).

k) Em virtude do art. 5e, LV da cF, indispensvel que o advogado

dativo nomeado em processo administrativo de expulso de estranleiro
efetivamente se oponha medida (HC79.746-Sp).
Essa sumiria exposio mostra que a absoro dos princpios processuais como sendo prprios do direito administrativo j pode,
altura,

"rtu
ser considerada como operada no Brasil, tanto pela tica constitucional,
como doutrinria e jurisprudencial. Faltava, porm, uma Lei Geral de processo (ou Procedimento) Administrativo, que pudesse vulgarizar essa concepo, tornando-a lugar-comum, retirando-a do domnio exclusivo de juristas e espalhando-a nas mos da burocracia leiga.
Para isso surgiram a Lei de so Paulo n. 10.177, de rggg, e a Lei
Federal n.9.784, de 1999.

de decises,
de sanes,
3

';

't

it

denncias, e
lei, cada rgi
ou solues r
prias, em ou

critrios vari
disparidade r
isso danost
ridades, seja
Evidenr
dncia de ap
por ela descr
24, A en

autora, referia"
nica usada ta
para envio
ao

obter uniformi
"procedimentc
a explicao p

PROCESSO E PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO NO

7,247.349-

istrativo de
o pessoal
)ficial (RE
cao admirteresse para

i20-sP).
eficazmente
22.t64-SP,
370-GO).
;ivao para
;iplinar (MS

pela lei, de
,ibilidade de
Ce defender,to.246-GO;
rnto de prazo

dicialmente
ticipao do
:paratrio de
-PR).
e da atuao
7-PR).
: o advogado

l estrangeiro
pios procesa esta altura,
lnstitucional,
Geral de Proizar essa con-

:lusivo de ju1998, e a Lei

BRASIL

25

j. rnbito de aplico das leis de processo administrtivo

Embora ambas as leis, a da Unio e a de So Paulo, apresentem-se, em
ooprocesso
adminissuas respectivas ementas, como destinadas a regular o
.
*J,
A
uativo",'* seu mbito de incidncia no circunscrito quilo que, na citada
paxe administrativa brasileira, se vem denominando como "processos
administrativos". As diversas nonnas dessas Leis regulam, isto sim, o exerccio das competncias decsrias d Administrao em geral. E isso faz
rcda a diferena.

A Lei Paulista previu, em seu art.

1q, ca.put, que ela se destinava a

rcgular "os atos e procedimentos administrativos da Administrao Pblicacentralizada e descentralizadado Estado de So Paulo, que no tenham

disciplina legal especfica". Assim, a Lei pretendeu instituir um regime

geralrelativo a atos e procedimentos administrativos, em princpio aplicvel atividade administrativa estadual como um todo, isto , u"duum dos
atos e procedimentos da Administrao do Estado de So Paulo.
Ademais, buscou-se obter uniformidade de comportamento no interior
estatal, em nome da necessidade de sujeio do Estado a premquina
da
ceitos fundamentais da ordem jurdico-administrativa, sobretudo aos princpios e regras constitucionais. Seu grande impacto foi impor um regime
universal quanto a certos problemas ou questes jurdico-administrativos
que se repetem nos diversos rgos e entes (por exemplo: a formalizao
de decises, a divulgao de atos, a apresentao de recursos, a aplicao
de sanes, a anulao de atos, a expedio de certides, a apurao de
denncias, etc.). Antes, inexistindo uma disciplina universal imposta em
lei, cada rgo ou ente adotava, em relao a cada um desses itens, posturas
ou solues diferentes, algumas vezes aplicando regras administrativas prprias, em outras agindo por hbito ou costume, em tantas mais segundo os
critrios variveis dos dirigentes. A Lei objetivou justamente eliminar essa
disparidade de atitude em face de problemas semelhantes, na crena de que
isso danoso para o efetivo respeito, seja dos limites dos poderes das autoridades, seja dos direitos das pessoas a eles sujeitos.

Evidentemente, o carter universalista da Lei - decorrente de sua tendncia de aplicar-se a todos os atos e procedimentos que correspondam aos
por ela descritos, independentemente de suas caractersticas particulares e
24. A ementa do anteprojeto original da Lei paulista, elaborado pela Comisso
autora, referia-se a uma "Lei de Procedimento", sendo a expresso "procedimento" a
nica usada tambm nos dispositivos. Porm, quando do preparo do texto definitivo
para envio ao Legislativo, a ementa foi trocada pata"Lei de Processo", visando-se a
obter uniformidade com o anteprojeto federal, ento j conhecido, mas a expresso
"procedimento" permansceu nos vrios preceitos, que no aludem a "processo". essa
a explicao para a diferena terminolpiica entre a ementa e o texto da lei.

26

AS LEIS DE PROCESSO ADMINISTRATIVO

dos rgos envolvidos haveria de encontrar barreiras (por assim dizer)

natutais, na medida em que a especialidade de certas situaes houvesse
levado edio de \es tambm especiais. Essas especiaiidades fbram respeitadas pela nova Lei, que no revogou a disciplina legal prpria a certos
atos e procedimentos, mantendo-a em vigor, A exposio de motivos da
Comisso responsvel pelo anteprojeto inicial de So Paulo assim tratou
do.tema: "O regramento estabelecido respeita as normas legais especficas
existentes para certos atos e procedimentos administrativos como as de
licitao e contrato administrativo, de procedimento tributrio, ou do Estatuto dos Servidores Pblicos - situaes em que a lei ora proposta incidir
subsidiariamente (art. 2e). Sua aplicao integral dever ocorer nos casos
em que os atos e procedimentos a serem adotados pela Administrao no
tenham regulao especial".25
I

ser dito.

"invalid
quisitos
10) e or
preceito
em term
lidade d
vigente
268 e ss

Ad
que a sir
ou, aind

lamento
Adminis

Lei deixe de incidir m- rplao 4 ato ou

qug,
princpio,
se aplicaria, mister a gxistncia de
9m
L{oqqdl$-enro a
dg.gUal
isro
:
com
nvel de lei, ou superior _ que assim
hiqfarqula IglA
q -di_sp-onha; por bvio, simples Decreto (ou ainda, diploma inferior) no
q{q fpz-lo, As normas da Lei Paulista de Processo Administrativo prevqqen,so-b.le ag regras relarivas a procedimgntos gspecifig.os se elas stiverem ery!_r_egU-1rungnto"s, ryas no, claro, ,! t1y-gtem_Sidp._Viuladas em lei.
Deve-se atentar, quanto a esses casos de leis especiais, que a verificao da incidncia ou no da Lei Paulista de Processo no pode ser feita em
bloco, mas em relao a cda um de seus tpicos. Isso porque, sendo uma
lei geral, o art. 2q previu sua aplicao subsidiria aos atos e procedimentos com disciplina legal especfica. Assim, aLei Paulista de Piocesso concone com a lei especfica para compor o regime jurdico das situaes
(atos e procedimentos) particulares, caso em que se deixar de aplicar, dentre seus dispositivos, apenas aqueles que sejam efetivamente incompatveis
com as regras legais especiais.
Ea4*qu lgum p-rpceito da

Ext
Federal
cesso ad
no foi c
arealiza,
dispositi
tar decrr
normas I
compet

nisrativ
que poss

nistrativ
entidade
do Estad
Estadual

preciso entender bem o significado da aplicao subs idirtadesse

tipo de lei nos procedimentos com disciplina legal prpria. Fazer incidir
subsidiariamente esse regime normativo a um campo tratado em regras especiais significa aplic-lo quilo que no tenha sido objet o de tratamento
especfico, sempre que as normas da lei geral no sejam contrrias s normas ou ao sistema da lei especial. Naquilo em que os atos e procedimentos
especiais no envolverem especialidades, a ponto de no terem merecido
nonnas particulares ou de no se chocarem com preceitos muito gerais sobre ato e procedimento administrativo constantes da lei mais ampla, evidentemente no haver sustento Igico para afirmar a inaplicabilidade da
Lei Paulista de Processo Administrativo. Para concretizar o que acaba de

seus pro

art. lq d
nonilas I
26. t
em seus a
aplica
da Repb
leis feder

Paulo poc
.ficar deso
travo, A
contradi

25 Consulte-se

se inclusir

RDP 99/189

t-

PROCESSO E PROCEDTMENTO ADMINISTRATIVO

NO

assim dizer)
ies houvesse
:s foram res,pria a certos
: motivos da
assim tratou
s especficas
-como as de
, ou do Estaosta incidir
'er nos casos
ristrao no

gs-a.ato-su
,x,islncia-de
*-*gugaqqim

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no

iafiy_op{9va:
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re a

verifica-

ser feita em
:, sendo uma
,

procedimenrocesso conas situaes

aplicar, den.compatveis
idirria desse
iazer incidir
,Il fg8fS 9S-

: tratamento
fuias s norrcedimentos
)m merecido
to gerais soampla, eviabilidade da
1ue acaba de

ser dito,

BRASIL

27

til um exemplo. o captulo II do Ttulo II

desta Lei cuida da

"invalidade dos atos", prevendo as hipteses de invalidade (art. gq), ;s requisitos da motivao (art. 9q), os limites invalidao administrativa (art,
l0) e os casos e requisitos da convalidao (art. 1l). Em princfpio, tais
preceitos podgm ser aplicados no campo disciplinar, pois sdo corrstrufdos
em termos suficientemente genricos para no Confroniar qualquer especialidade de atos particulares previstos na lei n. r0.z6l,e eg.td.og (o ainda
vigente Estatuto dos Funcionrios pblicos civis do Estado, ,uor--rrt*,
268 e ss. cuidam do processo disciplinar).
Ademais , deve ser afastada a suposio, totalmente equivocada, de
que a simples existncia, em lei especffica, de alguma referncia a processo
ou, ainda, a previso, nessa lei, de que o tema merecer disciplina em rgu.
lamento, seria suficiente para afastar a aplicao da Lei Geral de Processo
Administrativo.
Exemplifico_com o cdigo de Defesa do consumidor _ cDc (Lei
Federal n.8.078190) e sua aplicao pela Administrao paulista. o pro.
cesso administrativo para aplicao das sanes dos arts. 55 a 60 do
CDC
no foi objeto de disciplina pelo prprio cigo, o qual se limitou
a exigir
arealizao de procedimento, corn ampla defesa. Adernais, no h, no
CD-C,
dispositivo conferindo ao Poder Executivo Federal competncia para edi.
tar decreto regulamentar sobre esse processo, com o efeito de afastar
as

norrnas processuais dos outt'os entes da Federao, editadas no

uso de suas
competncias prprias. portanto, no existe um regime processual
admi_
nistrativo de "direito do consumidor" com nlvet ou Uas legal autnom
que possa excluir.a aplicao de regras gerais a respeito
de piocesso administrativo de mbito estadual. Send a Fundao Piocon de-Sao paulo
uma
entidade estadual - que, ademais, exerce atividade administrativa
p.pfi;
do Estado, no sendo rgo delegado da unio * cabe-rhe
obedece Lei
Estadual de Processo Administrativo sempre que instaurar,
dirigir e decidir
seus processos administrativos, inclusive os iancionatrios,

pr fora do
art. le da Lei. o eventual regulamento do cDC editado po,
".rrto corn
ntnnas processuais no prevalece sobre a Lei paulista dJ processo.26
26.

Federal n. z.lgl, de 2a3.97, regulamentando o cDC, estfipo,

em seus arts' 33 a 55, algunr&s nofinas a respeito
do processo sancionatrio destirtado
das sanes previstas no Cdigo. Esse Decrero foi editado pelo presidente
*ojlt-"!,u:
ua
Kepubhca no uso de sua competncia constitucional genricu
p*i regulamntar
leis federain, visando sua fier apicaao (cF,
art. g4, Iv). A Fundao hocon de so
Paulo pode observ-lo, ao realiiar pio""r*o,
para aplicar o CDC, setn, no entdt to,
ficar desorterada do dever de dar cumprimento a
Paulsta de processo Admtnittrativo'.Alis, cotejando esta com o Regulamento
do cDC, no se vislumbra rrtior
contradio entre eles, os quais podem
sei aplicados harmnica e conjuntmente;podese inclusive dizer que,
em geral, o Decreto e a Lei so coniplementares, no
antagniDecreto

ti

z8

AS LEIS DE PROCESSO ADMINISTRATIVO

relao a seu campo de incidncia, al-ei Federal de processo, no

art. 1e, enuncia como seu objetivo o de estabelecer "normas bsicas sobre o
processo administrativo no mbito da Administrao Federal direta e indireta, visando, em especial, proteo dos direitos dos administrados e ao
melhor cumprimento dos fins da Administrao"..A chave da qual resulta a
amplssima aplicabilidade da Lei a ausncia de qualquer deiimitao do
conceito de "processo administrativo". Na Lei, no h, de fato, qulqu",
definio a respeito. o "processo" a que ela se refere no o pror.r.o
disciplinar, o de lanamento tributrio, o de ricitao, o de registro de marca, o de iicenciamento ambiental, o de autuao no , portnto, apenas o
que alguma nonna expressamente rotule como "processo administiativo,'.
Para os fins da Lei, ademais, a caracterizao de "processo administrativo,,
no depende da existncia de "litgio" ou de "partes" perfeitamente contrapostas, pois no s certos processos sem essas caractersticas so tidos
como
tal pela Lei (casos da licitao, do concurso e da seleo art. 50, III e IV),
como' segundo a prpria Lei, o simples exerccio do direito de representao suficiente paradar nascimento a algo que merece o nome de ,,processo" (art. 9n, I).

PRC

9o*

!
,.

4. Os tos
Embor;
do direito ac
jurdico das
trativos. Ess
anlise em

,l

t'
l.

As que
tedo (o qur
uma decisc
ou devem se

semelhana da Lei de So paulo, o diploma da unio prev, em seu

art. 69:- "os processos administrativos especficos continuaro a reger-se
gg lei prpria, aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceito, drrtu
lei". Fortanto, valem, em relao a ele, as mesmas ponderes j feitas
acima.

_l

zada"toda
pelo Poder I

cidncia da l
de de admin
Lei Paulista
tivos da Ad
de So Paul,

dafonte nor
serem consi,
de, e, de out
frente a esse

Quanto ao mbito subjetivo de incidncia, isto , quanto aos entes e

rgos atingidos, h tambm semelhana entre os dis diplomas, no
obstante a redao distinta. A Lei Federal, em seu art. le, iaput e la,
$
impe sua observncia pela "Administrao Federal direta e indireta,', tem
como oelos "rgos dos Poderes Legislativo e Judicirio da {Jnio, quando
no desempenho de funo administrativa".portanto, o que determina a in-

ccio do por
porque se

dr

Mas n

decide.Entr
do? Que prc
ou deve inte
Indagar

cos. Basta ao aplicador utiliz regras prticas de compatibilizao,perfeitamente

conhecidas na experincia jurdica. Assim, por exemplo, em matri de instruo probatria,

o fenmeno
administrati
afirmao d
teoria proce

deve ser seguido o art.63, IV e V da Lei Paulista, que contm regras no constantes
expressamente do Decreto, mas que so naturais a um processo contraditrio com
ampla defesa e que, inclusive, se coadunam com o art. 45 do Decreto. O mesmo se
diga
quanto exigncia do art. 63, VI da Lei Paulista (oitiva do rgo de consultoria jurdica), que deve ser seguido. J quanto aos requisitos dos autos de infrao e apree"nso
e
termos de depsito, podem ser observadas as detalhadas disposies-dos arts. 35
a 3g
do Decreto, que no encontram correspondente perfeito na Lei stadual. Naquilo
em
que haja contradio entre a Lei e o Decreto no tocante aos direitos da parte privada
no
processo, deve-se aplicar o preceito mais favorvel ampla defesa, que se
eircontra na
Lei. Este o caso dos prazos para defesa do acusado puru recurso, em que a Lei
Paulista inclusive mais generosa, devendo ela prevaleer (arts. 63, ly, e 44, que
concedem 15 dias para defesa e para recurso).

cesso judici
aos aspectos

2l. O art
tivos do Lesi
d"tulhudu-"ir
com perfeic
subsidiariame

!-

PROCESSO E PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO NO BRASIL

Processo, no
sicas sobre o
Cireta e indiistrados e ao
ual resulta a
limitao do

rto, qualquer
o processo
istro de marnto, apenas o

rinistrativo".
ninistrativo"
nente contraio tidos como
50, III e [V),
e representae de "proces-

lrev, em seu
o a reger-se
receitos desta
es j feitas
;o aos entes e
iplomas, no
caput e $ lq,
ndireta", bem

Inlo,quando
ltermina a inritamente conheuo probatria,
; no constantes

ditrio com amlmesmo se diga

rnsultoria jurdiio e apreenso e
los arts. 35 a 38
ual. Naquilo em
parte privada no
re se

encontra na

c, em que a Lei
J, III, e 44, que

29

cidnciada Lei o exerccio da funo administrativa- vale dizer, a atividade de administrao - no exatamente o Poder, ente ou orgo envolvido, A
Lei Paulistao em seu art. 1e, menciona'.'c.s afos e procedimentos administrativos da Administrao Pblica ntralizada e de.scentralizada do Estado
de So Paulo" (caput), entendendo includa na -Administrao descentralizada"toda pessoa jurdica controlada.ou mantida, direta ou indiretamente,
pelo Poder Pblico estadual, seja qual for seu. regime jurdico" ($ 1n)."
4. Os utos administrtvos e s les de processo

Embora no seja a nica preocupao dos formuladores e aplicadores

do direito administrativo, atemticacentral dessa disciplina a do regime
jurdico das decises, as quais convencionamos chamar de atos administrativos. Esse regime envolve dois aspectos, interligados, mas passveis de
anlise em separado: o substantivo e o adjetivo.
As questes substantivas dos atos administrativos so as de setJ conte.do (o que o ato pode ou no pode dispor), motivo (que fatos justificam
uma deciso com tal ou qual conteitdo) e finalidade (que objetivos podem
ou devem ser perseguidos com a deciso), sem contar a mais geral, que a
dafonte normativa que regula isso tudo (de um lado, quais so as nonnas a
serem consideradas na determinao do contedo, do motivo e da finalidade, e, de outro, quais os limites da liberdade do autor do ato administrativo
frente a esse conjunto normativo). Em outros termos: quando regula o exerccio do poder de a Administrao decidir, o Direito trata dos aspectos
porque se decide, o que se decide e para que se decide.
Mas no s. As normas tambm cuidam, e com destaque, docomo se
decde. Entram em jogo, ento, as questes adjetivas.Quemdecide? Quando? Que providncias prvias devem ou podem ser tomadas? Quem pode
ou deve interferir? Como a impugnao ou reviso das decises?
Indagando-nos hoje sobre o sentido que, para o direito administrativo,
o fenmeno processual possui, podemos constatar que a teoria dos atos
administrativos - cuja elaborao e desenvolvimento foi e decisiva para a
afirmao dessa disciplina - envolve aspectos que tambm so objeto da
teoria processual (assim entendida como a desenvolvida em torno do processo judicial). Ocorre, entretanto, que a elaborao terica concernente
aos aspectos adjetivos da deciso administrativa , por ora, menos rica do
27 . O art. le da Lei Paulista no fez meno direta aos procedimentos administrativos do Legislativo e Judicirio, consciente de que vrios de seus dispositivos,

detalhadamente concebidos para a estrutura prpria da Administrao, no se justariam

com perfeio s caractersticas orgnicas dos outros Poderes. Mas a Lei deve incidir
subsidiariamente nesses procedimentos, em virtude do art. 2e.

30

AS LEIS DE PROCESSO ADMINISTRATIVO

PR

que a dos processuaiistas, com.referncia deciso judicial" Mas a diferena de grau, no de, natLTreza.

diferena r
ditadas pel
certa indifi
pirmide u
do Poder I
decidido p
medida en
brando-se

Na medida errl que se vai tcrnando nias e mais ntido o regime jurdico dos aspectos udjetivos envo'ivrdos da produo de atos administrativos
e, ainda, na medida elrt que esses diferentes aspectos deixam de ser considerados em separado, um a um, passando a ser vistos como um conjunto,
natural que a idia de process se afirme como adequada para descrever
esse fenmeno.

mos de dec
e previden
regulamen

Quando, referindo-nos funo do Poder Judicirio, tratamos de direito processual, os problemas que nos ocupam so, basicamente, os relativos competncaparaconduzir o processo e tomar as sucessivas decises
nele envolvidas, ao modo pelo qual o Estado-juiz movimentado (quem
pode provocar a atuao judicial, quando e como faz-lo, etc.), aos rquisitos e condies de participao dos vrios sujeitos envolvidos (autores e
rus, intervenientes em geral, Ministrio Pblico, juiz, Tribunais, etc.), aos
requisitosformis das decises (motivao, julgamento em sesso pblica)
e sua impugnao (matria recursal em geral). Todos esses aspectos so
objeto de uma teoria geral, apesar da existncia de vrias espcies processuais e da infinita variao do contedo das decises.
vivel cogitar do desenvolvimento de uma teoria geral sobre os aspectos adjetivos das decises administrativas que venha a Ter a mesma
abrangncia da relativa s decises judiciais? Tem sentido trabalhar com a
hiptese de um grande direito processual (ou, se se quiser, procedimental)
administrativo? A edio de Leis Gerais de Processo Administrativo faz
supor que a resposta seja positiva, embora essas novidades legislativas
possam parecer, a ns administrativistas brasileiros, ainda um tanto surpreendentes. Mas a verdade que as questes adjetivas so prprias do direito
administrativo, e fragmentos de uma teori a geraldo processo administrativo vm sendo esboados h muito tempo. simples demonstr-lo.
a) Quanto competncia -Ao teorizar sobre as decises da Administrao Pblica, os administrativistas desde o incio trataram da competncia. Ao faz-lo * discutindo, por exemplo, se um ato devia ser editado pelo
Chefe de seo ou pelo Presidente da Repblica - no fundo estavam cupados com o mesmo fenmeno que empolga os processualistas quando
debatem se, em certo caso, a competncia do juiz singular estaduai ou do
Supremo Tribunal Federal. Da se poder dizer que, ao examinar temas
competenciais, processualistas e administrativistas se ocupam de direito
adjetivo. Nem por isso, contudo, os administrativistas assim o sentiam, ao
menos no incio.

A primeir arazo simples,

e liga-se ao grau de expectativa e confianque

se
deposita
nos
rgos
enquanto
tais: os processualistas visualizam
a

socialmenl
cao e do
ladoras. Pc
trativo con
qente, ric

Em

se

ressando-s

jetivo, ex
rado, com(
fenmeno
interessadc

medida
mento) Ad
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::
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n<

ou autorid
8ao da tr

caput);d) s
o classifi
tivas edi,
(art. t3).
a

8ro, qua

PROCESSO E PROCEDIMENTO ADMTNISTRATIVO NO

rs a

diferen-

gime

jurdi-

rinistrativos
e ser consiconjunto,
a descrever
amos de dite, os relatias decises

tado (quem
t, aos requi(autores e
is, etc.), aos
rs

so

pblica)

rspectos so
ries proces-

sobre os as-

3r a mesma
alhar com a
cedimental)
,strativo faz
legislativas
anto surprers do direito

dministrati-lo.
la Adminisr competn:ditado pelo
;tavam ocurtas quando
.adual ou do
ninar temas
n de direito
sentiam, ao

confian;visualizam
ae

BRASIL

3I

diferena substancial nas decises que, para um mesmo aso, podem ser
ditadas pelojuiz ou pelo Tribunal, enquanto os administrativistas tendem a
certa indiferena quanto a isso, pois encaram a Administrao como uma
pmide unitiria, que responderia aos comandos centralizados do Chefe
do Poder Executivo donde a quase irrelevncia de o aso concreto ser
decidido pelo agente tal ou qual. Mas isso vem mudando radicalmente, na
metrlaem que. aotganizao administrativa se sofistica e diferencia, quebrando-se a unidade monoltica e instituindo-se mltiplos centros autnomos de deciso: Conselhos Administrativos paratratar de temas tributrrios
e previdencirios, Conselhos Profissionais para aregulao das carreiras
regulamentadas, Conselhos representativos da comunidade para assuntos
qoialmente sensveis (casos, por exemplo, do conselho Nacional de Edueaqo e do Meio Ambiente) e, agora, as importantssimas Agncias Reguladoras. Portanto, a discusso prvia a respeito do ente ou igo administfatlvo competente para certo assunto tende a tornar-se um assunto to freqtiente, rico e intrincado quanto no direito processual.
Em segundo lugar, a tendnbia de os administrativistas, embora interessando-se pelo tema da competncia, no atentarem para seu carter adjetivo, explicada pela circunstncia de ele normalmente no ser considerado, como devia, enquanto parte de uma realidade mais abrangente o
fenmeno processual - envolvendo o regime jurdico da participao dos
interessados, da publicidade, da impugnao das decises, etc. portanto,
na medida em que, sobretudo em virtude das Leis de Processo (ou procedimento) Administrativo, tais aspectos venham a ser considerados em seu
conjunto e em sua recproca influncia, as questes de competncia tendem
a ser encaradas por uma nova tica, valorizando-se extraoidinariamente.

No por acaso, portanto, que essas Leis do destaque ao tema da

competncia administrativa, regulando a delegao, aavocao, os impe_
dimentos e a suspeio. A Lei Federal, por xmplo, establece inicialmente a diretriz da delegabilidade das competncias, de acordo com as
seguintes condies: a) adelegao pode ser feita apenas entre
rgos ou
autoridades administrativas (art. rz, caput), de modo que a pur*ui"*
ou

competncia para ente no integrante da Administrao(.o* sinicatos,

associaes' concessionrios, etc.) depender de funamnto
legal especfico; ) no necessria a existncia be relao hierrirquica entre
o rgo
ou autoridade delegante e o delegatrio (art. lZ,
caput): c) vedada a delegao da totalidade da competncia
de um rgo ou autorid ade (art. lz,
eapuf);d) so indelegveis, alm das competnias que
a nonna de atribui.o classifique como "exclusivas" da autoridade ou rgo, tambm
as relaedio
de
atos
normativos
e
deciso
de
recursos
administrativos
lvas
tl).
A
seguir, so estabelecidos os requisitose regime do ato de dele!rt, quanto
gao,
a seu contedo, prazo revogabilidad, bem corno do ato

32

AS LEIS DE PROCESSO ADMINISTRATIVO

PR

prod.uzido por dele,gaeag (3rt. L4l. Mo art. 16

tratada avocao de competncias, adotando diretriz inversa: a avocao excepcionaf
e t"-pora.iu,
e s pode atingir competncia de rgo hierarquicamente
inferior.

possvel

iniciativa
-

b) Quanto aos requisitos formais

- De outro lado, embora esse no

tenha sido um aspecto iniciarmente rerevante, pouco
a pouco a teoria do
direito administrativo foi incorporando o tema os requisitos
formas das
decises, desenvolvendo farto ebate sobre a exignciu
, tnotiuuo oo,
atos administrativos. J aqui, ao contrrio do qur-r.
passou com a compe_
tncia, a identificao com o direito pror"rruul foi mediata,
tanto que a
analogia entre ato administrativo e sentena foi fundamental
para afirmao, hoje bastante corrente nos vrios pases, e tambm no Brasil, no
sentido da necessidade. de motivao como pressuposto
autnomo de validade
do ato administrativo. O outr requisito formai
das decises judiciais, o u
publicidade das ses-ses de julgamento, que parecia
to estranho atividade administrativa, foi paulatinmente gnhndo espao,
sendo exemplos,
entre outros, as audincias pblicas exigidas peraleie
Licitaes (n. .0,
de 1993) e pela Lei Gerar de Terecomunicaoes (n.
9.742, r99il.
Esses temas so, nas Leis de processo Administrativo,
tratados com
grandes detalhes, como se pode verificar com
seu mais superricial
c) A provocao da ao administativa outro
tema clssico do
direito processual, o relativ o aomodo pe-lo qual o
rgo competente pro_
vocado pqra agin aind,a tem pur"rdo ertranho"
Administru. o l
processualista, quando cuida do assunto,
trabalha com duas condicionantes:
a de que o juiz no intervm de ofcio nos
assuntor, nr."rsitando de provo_ r
-t
cao externa, e a de que so finitos (e reduzidos)
os tipos de processos 't
{
existentes, os quais devem se encaixar em uma
tipoogia bem defiida.Isso

permitiu o desenvolvimento de uma fecunda outrin

geral sobre os requi- T
sitos de admissibilidade das aesjudiciais. No
direito administrativo, algo .tt
semelh-ante. aparenta ser impossvel,,seja porque
a Administrao tlm o rI
f
poder de agirde ofcio, sejapela variedade !
rur atribuies, insuscetveis ''t
*
de enquadramento em um universo reduzido de
-
tipos processuais.
I
Mas em duas linhas se verifica uma aproximao para
com o fenme_ i
no conhecido no direito processual.pr um lado, utgun,
tipos especficos .i
de processos (procedimentos) administrativos
vcm slno bem desenvolvi-
dos pela legislao, permitindo a subseqente
elaborao terica quanto s t
!
condies prira sua instaurao; como exemplo, ,n"n.ion"m_se
o, pror"r_
sos de competncia do conselho Administrtivo
de Defesa Econmica _
CADE. Na medida em que a legislao considera mais e
mais irfrtunt"
criar processos especficos para u Aiao de atos administrativos,
isso ,t
viabilizaum paulatino desenvolvimenb de teorias a respeito
de sua instau- tt
rao e, depois, a tentativa de uma doutrina de
sntese. De outro lado, *"r_
mo respeitando-se a diversidade das funes decisrias
da Administrafao,

"**r.

sanoes"' (
mentos obr
muito prp

d) Ou
o legislar

surgimentc
pelos
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espcies, le
leis gerais c
e das novas
56 a 65, na
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28. Um

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Federal,

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Paulista, pelo

30. Vejr

rulista. para
Nacional
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PROCESSO E PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO NO

io de compe: temporria,
lrior.
rora esse no
o a teoria do
r formais das
Lotivao dos
om a compe tanto que a
para afirmaasil, no senti de validade
udiciais, o da
rho atividafo exemplos,
,es (n. 8.666,

,1997).
tratados com

'ficial exame.

a clssico do
?etente pro-

nistrao. O
ndicionantes:
rdo de provode processos

definida.Isso
rbre os requiistrativo, algo
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insuscetveis
ruais.
,

rm o fenmers especficos
n desenvolvirica quanto s
-se os proces-

Econmica

ris importante

;trativos, isso
de sua instautro lado, mesdministrao,

BRASIL

33

possvel legislao impor certas regras de ampla abrangncia quanto

iniciativa da atuao administrativa: prazos mximos para imposio de
sanes"' ou para invalidao administrativa de atos em geral,2e procedientos obrigatrios para a edio de regulamentos30 etc., que so assuntos
muito prprios das leis gerais de processo administrativo.
d) outros aspectos - As mesmas razes, isto , a crescente preocupaolegislativa pela disciplina de processos administrativos mp"fi.or r o
surgimento de Leis Gerais de Processo Administrativo - propiciam o interesse pelos demais assuntos bsicos da doutrina processual: oJconcernentes
s condies de participao dos vrios agentes, internos e externos, e recursos em geral' Alis, a disciplina dos recursos administrativos (prazos,
espcies, legitimidade, tramitao,precluso, etc.) um campo natural das
leis gerais de processo administrativo, como se v da legislao .o*p arada
e das novas leis brasileiras: na Lei Federal, vejam-se especialmen s arts.
56 a65, na Lei Paulista, os arts. 37 a 51.
Tudo nos mostra que a construo de um grande direito processual
administrativo brasileiro est em pleno curso,
a par de generalizar
"lrro,
at
pouco
h
ainda restritas a certos campos (como no caso dos
regulaes
reursos administrativos), deve provocar uma reelborao de certos temas que nos so familiares (como o da motivao dos atos administrativos,
por exemplo).

O surgimento das Leis Gerais de Processo Administrativo tem, portanto, impacto no apenas pelos efeitos diretos de suas disposies, como
pelo interesse que suscita em torno do fenmeno processual administrativo. Assim' essas Leis esto fadadas a produzir fories conseqncias culturais, com isso moldando uma nova viso de direito adminisirativo.
O que, ao final, resultar dessa valorizao, pelo Direito e pela doutrina, dos aspectos adjetivos do ato administrativo? Penso ser o reconhecimento definitivo de que o exerccio, pela Administrao, de seu poder de
28. Uma regra geral foi introduzida no direito federal, mas no pela Lei de proAdministrativo e sim pela Lei n. 9.873, de23 denovembro de 1999, que ,,estabelece prazo de prescrio para o exerccio de ao punitiva pela
Administraao pblica
Federal, direta e indireta, e d outras providncias.,'
29. Na Lei Federal de Processo, esse ptazo foi estabelecido pelo art. 64:
na Lei
Paulista, pelo art. 10, I.
30. Veja-se, quanto aos Decretos Regulamentares estaduais, o art. l5 da Lei
..
Pulrsta. Para os regulamentos em matria
de telecomunicaes editados pela Agncia
Nacional de Telecomunicaes
- ANATEL, a Lei Federal n.9.472, de 16.7.1997, introduziu a exigncia de consulta pblica prvia (aft.42), gerando
a necessidade de
realizao de um Procedimento Administrativo
Normativo, que veio a ser genericadisciplinado pela Resoluo ANATEL n. 1, de r7.rz.lggi , como que intro_
T"lt. no
ouzru
Brasil o chamado rulemaking process.
cesso

.t4

AS LEIS DE PROCESSO ADMINISTRATIVO

tomar decises, suscita o estabelecimento de relaes jurdicas tipicamente

processuais envolvendo os seus agentes e os sujeitos a serem atingidos por
essas decises. As conseqncias prticas so evidentes.
5. Algans spectos d lei

pulista de processo adminstrtivo

a) Procedimento Administrativo de Reparao de Danos At a edio da Lei, quem pretendia indenizao do Estado de so paulo (ex.: acidente com veculo estatal, casos de violncia policial, mau funcionamento
de servios pblicos, etc.), semelhana do que ocorre com toda a Administrao Pblica, devia mover uma ao judicial, pois no havia mecanismos formais para viabilizar a apurao e pagamento amigvel de indenizao. A novidade introduzida foi a autorizao para qualquer pessoa, mesmo sem contratar advogado, requerer amigavelmente (isto , sem necessidade de ao judicial) ao Estado o pagamento de indenizao. A tramitao
e deciso do assunto cabem, no a autoridades polticas, mas a um rgo
tcnico, a Procuradoria-Geral do Estado (art. 65, I e V); a deciso deve ser
dada em 120 dias (art. 33); e o pagamento ser feito, com correo monetria, no mximo at 3l de dezembro do ano seguinte (art. 65, v[.31
b) Responsablizao de autordades que causem prejuzo ao errio
* Quando o Estado paga indenizao por dano causado a algum, a constituio permite que ele exija, da autoridade responsvel pela atitude ilegal, o ressarcimento do valor desembolsado. Freqentemente, contudo, isso
no ocorria, porque nenhuma lei diziaquem era o encaffegado de apvrar a
culpa da autoridade e de decidir pela cobrana. Agora, dever do procurador-Geral do Estado determinar, em 10 dias, essa apurao (arts. 67 e 6g,
pargrafo nico), que deve terminar em erca de lAdias (soma dos vrios
prazos envolvidos - v. art.63 e 44), tendo o culpado 30 dias parapagar o
dbito (art. 69). caso no o faa, ser proposta imediatamente aa d cobrana (art. 70).

c) Desburocratizao
Afalta de regras firmes sobre o assunto muitas vezes faz com que processos se arrastem indefinidamente, em virtude
de alguns fatores:c.1) Ausncia de prazo mximo estabelecido para as vrias providncias a cargo da Administrao (desde a mera juntada de documentos at o exame de um recurso). Para dar fim a isso, a Lei paulis ta de

Processo estabeleceu esses prazos (art. 32, entre outros) e puniu seu
descumprimento. c.2) lt{a velha praxe burocrtica, o rgo incumbido de
resolver o problemaevitadecidir, simplesmente transferindo o assunto para
outro rgo qualquer (enviando-lhe todo o processo para prestar infoima31 . O processo administrativo de reparao de danos foi regulamentado pelo Decreto do Govelnador do Estado n. 44.422. de 23 de novembro d.e rg99.

PRO(

es, dar par,

o expediente
infinidade de
jogo com due
que sero obt
bindo o "pas
falta de unifc

"inventar" tr
Lei u

a isso, a

sos cabveis,

d) Impet
des problema
des: so den
nas gavetas, I

de prazo, nr
caracteriz-la
acabar com i
que uma auto
60 dias (arr.
aplicao de
criado por lei

(art.90), pod,
trava. d,Z)
Adminisrra
dessa regra,
que o prejudi

atendimento

e) proibi
crio ou conr
de dados rela
polticas, orig
eSSa

norna, o
o que deve se

. fl Demot
tnstitucionali:
Polticos, etc.
Adrninistra
8) Aume
urna significar
e.responsvel
ntstrao,
e
so e estveis)

PROCESSO E PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO NO

tiptcamente
atingidos por
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toda a Admiavia mecanis;l de indeniza'pessOa,

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A tramitao

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v[.31
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gum, a Consela atitude ile:, contudo, isso

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'er do Procura(arts. 67 e 68,
oma dos vrios
rs para pagar o
nte ao de coo assunto mulnte, em virtude
;ido para as vlntada de docuLei Paulista de
s) e puniu seu
r incumbido de
o o assunto Para
rrestar informarmentado Pelo De-

'99.

BRASIL

35

que, em se tratando de Secretarias diferentes,

ces, dar parecet, etc., sendo
expediente deve subir e descer a escala hierirquica, passando por uma
infinidade de instncias). A Lei Paulista de Processo procurou obstar esse
iogo com duas medidas: eliminando a burocracia na coleta de informaes,
(art. 26), e proiu-e sero obtidas diretamente entre os rgos envolvidos

Uino o "passeio" dos autos pela malha da burocracia (art.27). c.3) Na

faha de uniformidade quanto tramitao dos assuntos, cada rgo podia
,.inventar" tramitaes burocrticas protelatrias a seu gosto; para dar fim
aisso, aLeiuniformizou as prticas administrativas quanto aprazos, recursos cabveis, formalizao de atos, etc.

d) Impedmento e punio da inrcia das autoridades-Um dos grandeo problemas de toda a Administrao Pblica o da inrcia das autoridader: so denncias que ficam sem apurao, expedientes que dormem anos
nas gavetas, reclamaes ou pedidos jamais examinados, etc. Sem regras
de prazo, no havia como punir eficazmente a omisso, pois era difcil
ctacteriz-la. AnovaLei introduziu duas nonnas bsicas importantes para
aabar com isso: d/) Na ausncia de norma em contrrio, toda providncia
que uma autoridade deva tomar de ofcio h de ser adotada em no mximo
60 dias (art. 18); sendo exemplos a edio de regulamentos essenciais
aplicao de uma lei e a implantao de um novo servio ou benefcio
criado por lei; o desrespeito dessa regra gera responsabilidade disciplinar
(art. 90), podendo tambm vir a caractenzar ato de improbidade administrativa. d.2) Qualquer pedido, requerimento, reclamao, etc., apresentado
Administrao, deve ser decidido em 120 dias (art. 33); o desrespeito
dessa rsgra, alm de gerar responsabilidade disciplinar (art. 90), permite
que o prejudicado v imediatamente ao Judicirio reclamar contra o no
atendimento de sua pretenso (art. 33, $ 1s).
e) Proibio de registro de "dados sensveis" - Ficou proibida a inscrio ou conservao, em fichririo ou registro existente na Administrao,
de dados relativos a orientao sexual, opinies religiosas, filosficas ou
polfticas, origem racial, etc. (art. 8l). Caso sejam feitos registros violando
e$sa norrna, o prejudicado tem direito de exigir sua eliminao (art. 83, I),
o que deve ser feito no prazo de 120 dias (art. 33).

) Democratizao na tomada de decises - Dois instrumentos foram

institucionalizados, para pennitir que quaisquer pessoas, oNGs, partidos
polticos, etc., discutam previamente as decises a serem tomadas pela
Administrao: a consulta pblica (art, 28) e a audincia pblic a (art.29).
g) Aumento do controle jurdico da Adminstrao - A Lei produziu
uma significativa valorizao da Procuradoria-Geral do Estado PGE (que
responsvel pela advocacia pblica, inclusive pela consultoria Administrao, e composta de Procuradores do Estado, nomeados por concurso e estveis) ao atribuir-lhe um atiio papel de fiscal das autoridades, in-

36

AS LEIS DE PROCESSO ADMINISTRATIVO

clusive em relao a Secretrios de Estado e do prprio Governador. De

fato, a partir de agora: g.1) APGE pode impugnar qualquer ato que considere ilegal, praticado por qualquer autoridade (art. 3B), podendo levar o
caso at o Governador (art. 40, pargrafo nico), importante dizer que,
em cada uma das Secretarias de Estado, existe um rgo da pGE, chamado
"Consultoria Jurdica", que tem condies efetivas de saber o que se passa
nos vrios rgos. Com a novidade da lei, a PGE transforma-se em grande
fiscal da Administrao; g.2) o Governador, para editar regulamentos,
obrigado a ouvir previamente a opinio jurdica da pGE (art. 15, pargrafo
nico); g.3) Todas as denncias formuladas contra agentes administrativos
(funcionrios e autoridades de qualquer escalo) devem ser apuradas (arts.

'

86 a 89), seguindo os prazos legais para concluso do processo. Para dificultar amanipulao (arquivamento sumrio de denncias, apurao insuficiente, demora na tramitao, etc.), previu-se que, no procedimento de apurao
de denncia, a PGE deve obrigatoriamente se manifestar (art. 88, I)h) A necessidade de oitiva do rgo jurdico e avalidade dos atos A
oitiva da Consultoria Jurdica, nos casos em que exigida pela Lei, um
requisito procedimental. Em princpio, a inobservncia dessa exigncia

suscitaria a aplicao do disposto no caput do art. 8e, segundo o qul .,so

invlidos os atos administrativos que desatendam os pressupostos legais e
regulamentares de sua edio, ou os princlpios da Administrao',- Mas
outros preceitos matizam os efeitos dessa norma. Inicialmente, o prprio
aft. 8e que, ao exemplificar com situaes de invalidade, menciona, n inciso
II, a omisso de "formalidades ou procedimentos essenciais" (portantoo no
h invalidade se a f'ormalidade ou o procedimento omitido no essencial).
A seguir, o art. 10, que impede a invalidao administrativa quando da
"irregularidade no resultar qualquer preju2o". por fim, o art. 11, que admite a convalidao de ato com "vcio de ordem formal", desde qu .,"rrc
possa ser suprido de modo eficaz". A omisso da oitiva de rgo jurdico,
se verdade que aumenta os riscos de itegalidade quanto aaspectos outros,
justamente pela falta de orientao tcnica adequada e, desde que resulte
de deciso deliberada e maliciosa de furtar-se ao cumprimento da lei, se
verdade que sujeita o responsvel punio disciplinar se pode, enfim,
ser considerada como uma "irregularidade", normalmente no resulta em
prejuzo direto. Da aafirmao no sentido de que tal omisso, dependendo
do caso, pode no gerar a invalidade do ato, sendo tambm suprvel posteriormente, em sede de convalidao.

(
(
.1

l. Introdug

I.I

Origen

Era o,
de Adminis
acaba de di
plos horizo

dvel influ
exercihr, el
V. Lpez,
Herrera, re,
dita que ess
ao procedir
nistrativo,
torrne, fci
1

cohtencios

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