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que
implican
la
interpretacin
directa
de
la
Constitucin Federal.
La segunda, se desestima porque la falta de inters legtimo del
municipio actor para promover la controversia constitucional es una
cuestin que involucra el estudio del fondo del asunto.
3. En el proyecto se llega a la determinacin de reconocer la validez
de la resolucin impugnada, en virtud de que el municipio actor no
demostr que se haya invadido su mbito competencial, porque sus
facultades en materia de desarrollo urbano y asentamientos humanos
no las ejerci en los trminos de las leyes federales correspondientes,
ya que no acredit contar con un ttulo de concesin a su favor.
Para llegar a esta determinacin, el proyecto retoma el planteamiento
del municipio actor en el que indica que el Poder Ejecutivo Federal, a
travs de la resolucin impugnada invade su mbito de competencias
en materia de desarrollo urbano que el artculo 115 de la Constitucin
Federal le otorga, las cuales adems son concurrentes.
Al respecto, en el proyecto se plasma lo decidido por el Tribunal Pleno
sobre las facultades concurrentes en materia de asentamientos
humanos y desarrollo urbano (controversias constitucionales 94/2009,
99/2009, 100/2009 y 13/2011), destacando que si bien se trata de una
materia concurrente en la que intervienen los tres niveles de gobierno,
los municipios no cuentan con una facultad normativa exclusiva en la
II
espacio
pblico
denominado
malecn
de
San
Antonio
facultades
en
materia
de
asentamientos
humanos
de
llev
cabo
de
conformidad
con
las
leyes
federales
correspondientes.
No es obstculo a la determinacin alcanzada la manifestacin de
impacto ambiental modalidad particular del proyecto denominado
Malecn de San Antonio Tlayacapan, contenida en el oficio
SGPARN.014.02.01.01.1830/2011 de tres de noviembre de dos mil
once, emitido por la Subdelegacin de Gestin para la Proteccin
Ambiental y Recursos Naturales de la Secretara de Medio Ambiente y
Recursos Naturales, ya que si bien en dicho documento se autoriz de
manera condicionada la citada manifestacin, lo cierto es que este
documento no constituye el ttulo de concesin al que nos hemos
referido, documento necesario para llevar a cabo este tipo de obras en
la zona federal. Aunado a que esta manifestacin de impacto
ambiental es slo uno de los requisitos ms que debera haber
cumplido el municipio actor para llevar a cabo la obra aludida, requisito
exigido por una diversa ley federal, la Ley General del Equilibrio
Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, misma que en el caso tambin
V
CONTENIDO
ALCANCE
DE
SU
FACULTAD
VII
VIII
Acto impugnado:
La resolucin administrativa contenida en el
oficio nmero BOO.00.OCLSP/DAA/SCIAE.0073, con referencia: PNI-2012-LSP-255,
expediente: VI/LSP/JAL/2012/00339 de 11 de
enero de 2013, emitida por el Director de
Administracin del Agua dependiente del
organismo de Cuenca Lerma Santiago Pacfico
de la Comisin Nacional del Agua de la
Secretara del Medio Ambiente y Recursos
Naturales, por la que se ordena la demolicin del
I.
1.
ANTECEDENTES.
2.
3.
cuya
invalidez
se
demanda
en
esta
controversia
constitucional.
5.
6.
7.
115
constitucional,
al
municipio
le
corresponde
su
3
pretende
subordinar
al
municipio
actor
en
aparente
econmicos
que
en
su
construccin
se
invirtieron,
la
resolucin
impugnada
es
incorrecta
porque
12.
13.
14.
16.
17.
18.
19.
20.
con
el
Decreto
de
Extincin
del
Organismo
13
Nacional
del
Agua,
en
colaboracin
con
diversas
resulta ser absoluta, puesto que est sujeta a lo que dispongan las
leyes federales y estatales respectivas, pues los municipios solo tienen
facultades en las superficies que forman su mbito territorial.
e.1) El Lago de Chapala es un bien de dominio pblico de la Federacin,
administrado, en trminos del artculo 113 de la Ley de Aguas
Nacionales, por la Comisin Nacional del Agua, el cual no tiene
ninguna de sus superficies dentro del territorio del Municipio de
Chapala, Jalisco. Al respecto, el diecinueve de enero de mil
novecientos ochenta y tres se public en el Diario Oficial de la
Federacin, la Declaracin nmero 2, por medio de la cual el
Presidente de la Repblica emiti la declaracin de propiedad nacional
de los ros Lerma y Grande de Santiago y del Lago de Chapala, as
como sus cauces, vaso y riberas en la extensin que fija la ley, lo cual
denota con total claridad que el Lago de Chapala es propiedad de la
Federacin.
e.2) Alrededor del Lago de Chapala existen una serie de municipios como
son los de Tuxcueca, Jamay, Tizapn El Alto, Jocotepec, Poncitln,
Chapala, La Barca, Ocotln en el Estado de Jalisco y Briseas,
Cojumatln de Regules y Venustiano Carranza en Michoacn, que
colindan con el referido lago, pero de ninguno se sobreponen sus
superficies con las del cuerpo de aguas.
e.3) El Lago de Chapala no se ubica dentro de la poligonal de ninguno de
los municipios con los que colinda. Los municipios limtrofes del Lago
de Chapala, que corresponden a lo que se identifica y conoce como la
regin de La Cinega de Jalisco, incluyendo al Municipio de Chapala,
solo tienen a dicho lago como su lmite por uno de sus vientos o lados,
por lo que sus poligonales territoriales no se sobreponen ni incluyen
17
las custodias,
conservacin y
19
superficies
que
legalmente
corresponden
al
vaso
de
legal
de
entender
la
visita
con
los
propietarios,
23
24
22.
23.
24.
25
COMPETENCIA.
26.
OPORTUNIDAD.
26
27.
Del acto sealado se advierte que, sin prejuzgar respecto al fondo del
asunto, la conducta que perjudica al municipio actor es la resolucin
administrativa que ordena la demolicin del malecn construido en
San Antonio Tlayacapan, del Municipio de Chapala del Estado de
Jalisco, as como las sanciones econmicas derivadas de la propia
resolucin impugnada.
28.
29.
30.
27
32.
10
Del cmputo sealado se descuentan los das dos, tres, nueve, diez, diecisis, diecisiete,
veintitrs, veinticuatro, treinta y treinta y uno de marzo, as como seis, siete, trece y catorce de abril
todos de dos mil trece, por ser sbados y domingos, los cuales son inhbiles de conformidad con lo
dispuesto en el artculo 2 de la Ley Reglamentaria de la materia, en relacin con el artculo 163 de
la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, asimismo, se descuentan el dieciocho,
veintiuno, veintisiete, veintiocho y veintinueve de marzo del mismo ao, los cuales son inhbiles,
los dos primeros de conformidad con el Acuerdo General Plenario 2/2006 de treinta de enero de
dos mil seis y, los restantes, por determinacin del Tribunal Pleno de este Alto Tribunal.
11
Esto se advierte del sello estampado al reverso de la hoja nueve de autos.
12
Conviene recordar que si bien la demanda fue signada por el presidente y sndico municipales,
por auto de siete de mayo de dos mil trece, el ministro instructor, solamente reconoci personalidad
al sndico en virtud de que en l recae la representacin legal del municipio actor.
13
Pgina 11 del expediente.
28
33.
34.
35.
29
37.
38.
30
40.
41.
31
42.
43.
Novena poca. Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta. Tomo: XV. Enero de 2002.
Pg. 917, de rubro: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA VA PREVISTA EN LA
LEGISLACIN LOCAL SLO DEBE AGOTARSE PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN LOS
CONCEPTOS DE INVALIDEZ NO SE PLANTEEN VIOLACIONES DIRECTAS E INMEDIATAS A LA
CONSTITUCIN FEDERAL, SINO QUE SU TRANSGRESIN SE HAGA DERIVAR DE LA
VULNERACIN A NORMAS LOCALES.
32
44.
45.
46.
33
48.
49.
34
cuadrados
mediante
terrapln
la
colocacin
de
35
36
50.
presente
expediente
como
total
37
se
ordenara
la
destruccin
demolicin,
38
la
controversia
constitucional
94/2009 24
se
precis,
esencialmente, que:
a) A partir de la reforma de seis de febrero de mil novecientos
setenta y seis al artculo 73 fraccin XXIX, en la que se incluy el
inciso C, la materia de asentamientos humanos se encuentra
constitucionalmente regulada de manera concurrente, lo que
significa que los tres niveles de gobierno intervienen en la
misma. En el caso de la materia de asentamientos humanos, las
competencias se establecen a travs de una ley general, pero
con la particularidad de que, adems de los principios de divisin
competencial, cuenta con elementos materiales y mandatos de
optimizacin establecidos en la propia Constitucin, los que
deben guiar la actuacin de los rganos legislativos y ejecutivos
de los distintos niveles de gobierno.
b) As, la Constitucin establece en su artculo 73, fraccin XXIX-C,
que el Congreso tiene la facultad de: expedir las leyes que
establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los
Estados y de los Municipios, en el mbito de sus competencias,
en materia de asentamientos humanos, con el objeto de cumplir
los fines previstos en el prrafo tercero del artculo 27 de esta
24
39
ordenar
los
asentamientos
humanos
establecer
40
41
Artculo 115.- ()
42
V.- Los Municipios, en los trminos de las leyes federales y Estatales relativas, estarn facultados
para:
a) Formular, aprobar y administrar la zonificacin y planes de desarrollo urbano municipal;
b) Participar en la creacin y administracin de sus reservas territoriales;
c) Participar en la formulacin de planes de desarrollo regional, los cuales debern estar en
concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federacin o los Estados
elaboren proyectos de desarrollo regional debern asegurar la participacin de los municipios;
d) Autorizar, controlar y vigilar la utilizacin del suelo, en el mbito de su competencia, en sus
jurisdicciones territoriales;
e) Intervenir en la regularizacin de la tenencia de la tierra urbana;
f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;
g) Participar en la creacin y administracin de zonas de reservas ecolgicas y en la elaboracin y
aplicacin de programas de ordenamiento en esta materia;
h) Intervenir en la formulacin y aplicacin de programas de transporte pblico de pasajeros
cuando aquellos afecten su mbito territorial; e
i) Celebrar convenios para la administracin y custodia de las zonas federales.
En lo conducente y de conformidad a los fines sealados en el prrafo tercero del artculo 27 de
esta Constitucin, expedirn los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren
necesarios.
30
Esto se advierte del dictamen de la cmara de origen sobre las nueve iniciativas que se
presentaron para la reforma al artculo 115 por parte de diversos grupos parlamentarios, dicho
dictamen de la cmara de origen indica al respecto: 4.5 Se corrige el actual modelo de redaccin
que contiene la fraccin V del artculo 115 constitucional para abrirlo en incisos y dar mayor
claridad a cada una de las materias concurrentes del municipio. En consecuencia, para atender al
espritu de las iniciativas, se faculta al municipio para no slo controlar y vigilar el uso de suelo sino
para autorizarlo; a la par que se le faculta constitucionalmente para intervenir en la elaboracin y
aplicacin de programas de transporte urbano, y participar en lo relativo a la materia ecolgica y de
proteccin ambiental, as como en aquello que se vincule a la planeacin regional.
43
en
estos
momentos
histricos
era
todava
La exposicin de motivos de la reforma del dos de febrero de mil novecientos ochenta y tres, se
refiere a la fraccin estudiada solamente en el siguiente prrafo que se trascribe: Otro importante
aspecto en el que la reforma municipal y el Municipio libre haban venido quedando postergados,
es el desarrollo urbano, tan necesario para su planeacin y crecimiento racional, por lo que en la
Fraccin V se faculta a los Municipios para intervenir en la zonificacin y planes de desarrollo
urbano municipales, en la creacin y administracin de sus reservas territoriales, en el control y
vigilancia del uso del suelo, en la regularizacin de la tenencia de la tierra, y en su necesaria
intervencin como nivel de gobierno estrechamente vinculado con la evolucin urbana en el
otorgamiento de licencias y permisos para construcciones y para la creacin y administracin de
zonas de reservas ecolgicas, todo ello de conformidad con los fines y lineamientos generales
sealados en el prrafo tercero del artculo 27 de la propia Constitucin; por su parte, el dictamen
de la cmara de origen es an ms escueto ya que slo precis lo siguiente: A juicio de los
suscritos, la fraccin V que se propone, enriquece notablemente la facultad de los municipios para
intervenir en la planeacin de su desarrollo urbano, en la creacin y administracin de sus reservas
territoriales, en la vigilancia del uso del suelo y en la regularizacin de la tenencia de la tierra
urbana. Crear y administrar zonas de reservas ecolgicas y expedir la reglamentacin necesaria,
son facultades de un extraordinario alcance que ponen las bases para consolidar a los municipios
como los ms fuertes puntales del desarrollo nacional.
32
Esto es claro de una gran cantidad de precedentes emitidos por este Alto Tribunal, dentro de los
que destacan los siguientes criterios: P./J. 84/2001. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SE
ACTUALIZA EL INTERS LEGTIMO DEL MUNICIPIO PARA ACUDIR A ESTA VA CUANDO SE
EMITAN ACTOS DE AUTORIDAD QUE VULNEREN SU INTEGRACIN; P./J. 122/2004. PREDIAL
MUNICIPAL. CONDICIONES A LAS QUE DEBEN SUJETARSE LAS LEGISLATURAS LOCALES
EN LA REGULACIN DEL IMPUESTO RELATIVO (INTERPRETACIN DE LA FRACCIN IV DEL
44
45
54.
humanos
tienen
los
municipios,
que
indica
46
55.
47
ocup terreno federal del vaso y zona federal del Lago de Chapala,
sin contar con el ttulo de concesin que para tales efectos sealan la
Ley de Aguas Nacionales y su reglamento, adems de que tambin se
indic, que se modific el cauce del lago sin contar con el permiso
correspondiente, lo que se traduce en modificaciones a la propiedad
nacional35.
56.
57.
37
Esto se corrobora no slo de las afirmaciones que el municipio actor hace en su demanda (por
ejemplo en la pgina 5 de la demanda), sino tambin de diversas documentales que obran en
autos, en las que el municipio actor reconoce que la zona es federal, como ejemplo podemos citar
el escrito denominado declaracin y cumplimiento unilateral de obligaciones que present Moiss
Sanabria Glvez, en su carcter de Sndico del Municipio de Chapala, Jalisco, ante la Comisin
48
59.
Pues bien, de conformidad con los prrafos primero, quinto y sexto del
artculo 27 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, corresponde a la Nacin, entre otras cuestiones, la
propiedad originaria de las tierras y aguas comprendidas dentro de los
lmites del territorio nacional, dentro de las que se ubican, entre otras,
las aguas de los lagos interiores de formacin natural que estn
ligados directamente a corrientes constantes. En estos casos, el
dominio de la Nacin es inalienable e imprescriptible y la explotacin,
el uso o el aprovechamiento de dichos recursos por particulares o por
sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, slo podr
realizarse mediante concesiones otorgadas por el Poder Ejecutivo
Federal, conforme a la normatividad aplicable 38.
Nacional del Agua, el 9 de noviembre de 2012, en donde afirma que ocupa el terreno federal del
Vaso del Lago de Chapala y zona federal del propio Lago, pues, entre otras cosas, seal (pgs.
369 y 370):
Declaracin y cumplimiento unilateral de obligaciones con fundamento en los artculos 1835, 1840
y 1842 del Cdigo Civil Federal que presenta ante la Comisin del Agua el C. Moiss Sanabria
Glvez en su carcter de Sndico Municipal del H. Ayuntamiento de Chapala, Jalisco, quien ocupa
terreno federal del Vaso del Lago de Chapala y zona federal del Lago de Chapala, mediante obras
y trabajos de construccin observados durante la visita de inspeccin practicada con fecha 27 de
septiembre de 2012, con el objeto de sentar las bases para garantizar el cumplimiento de la
regularizacin de la ocupacin de los bienes nacionales a cargo de la Comisin Nacional del Agua,
as como para el cumplimiento a lo dispuesto por la Ley de Aguas Nacionales y su reglamento y
dems disposiciones jurdicas aplicables.
38
Artculo 27.- La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los lmites del territorio
nacional, corresponde originariamente a la Nacin, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir
49
60.
50
51
52
53
Artculo 118 BIS.- Los concesionarios a que se refiere el presente Captulo estarn obligados a:
I. Ejecutar la explotacin, uso o aprovechamiento consignado en la concesin con apego a las
especificaciones que hubiere dictado "la Autoridad del Agua";
II. Realizar nicamente las obras aprobadas en la concesin o autorizadas por "la Autoridad del
Agua";
III. Iniciar el ejercicio de los derechos consignados en la concesin a partir de la fecha aprobada
conforme a las condiciones asentadas en el Ttulo respectivo y concluir las obras aprobadas dentro
de los plazos previstos en la concesin;
IV. Cubrir los gastos de deslinde y amojonamiento del rea concesionada;
V. Desocupar y entregar dentro del plazo establecido por "la Autoridad del Agua", las reas de que
se trate en los casos de extincin o revocacin de concesiones;
VI. Cubrir oportunamente los pagos que deban efectuar conforme a la legislacin fiscal aplicable y
las dems obligaciones que las mismas sealan, y
VII. Cumplir con las obligaciones que se establezcan a su cargo en la concesin.
El incumplimiento de las disposiciones previstas en el presente Artculo ser motivo de suspensin
y en caso de reincidencia, de la revocacin de la concesin respectiva.
En relacin con materiales ptreos, se estar a lo dispuesto en el Artculo 113 BIS de la presente
Ley.
48
Artculo 3o.- Para los efectos de esta Ley se entender por:
()
XIII. Concesin: Ttulo que otorga el Ejecutivo Federal, a travs de "la Comisin" o del Organismo
de Cuenca que corresponda, conforme a sus respectivas competencias, para la explotacin, uso o
aprovechamiento de las aguas nacionales, y de sus bienes pblicos inherentes, a las personas
fsicas o morales de carcter pblico y privado, excepto los ttulos de asignacin;
54
Nacional
del
Agua
por
la
autoridad
del
agua
55
56
preliminares,
andador
peatonal,
estacionamiento,
58
59
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esencialmente
que,
los
inspectores
comisionados
procedieron
administrativas
sealadas
la
ejecucin
en
de
el
las
medidas
oficio
No.
CUMPLIMIENTO
UNILATERAL
DE
61
49
A fojas 376 a 380 obran especficamente copias certificadas del acta de notificacin al municipio
actor del oficio precisado en este inciso y el acta de ejecucin de levantamiento de los sellos
oficiales de clausura.
50
A fojas 393 y 394 obran especficamente copias certificadas del citatorio as como del acta de
notificacin al municipio actor del oficio precisado en este inciso.
51
Como se seal, esta es la resolucin impugnada en la presente controversia constitucional y
tambin obra una copia certificada de esta misma resolucin a fojas 12 a 22 de autos.
63
64.
65.
64
66.
67.
68.
Tal como lo establecen los artculos 3, fraccin IX; 4; 13, fracciones II, IV y V; 118 y 118 Bis de
la Ley de Aguas Nacionales, a los que ya se ha hecho referencia en esta resolucin.
65
70.
66
71.
67
73.
el
oficio
nmero
BOO.00.OCLSP/DAA/SCIAE.-0073,
con
Sirve de apoyo por analoga la tesis aislada nmero CLXXXI/2009 de esta Primera Sala de rubro:
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE ANALIZAR EN ESTA VA LA
LEGALIDAD DEL ACTO IMPUGNADO, POR VICIOS PROPIOS, CUANDO EL ACTOR CARECE
DE INTERS LEGTIMO. Novena poca. Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta. Tomo:
XXX. Octubre de 2009. Pgina: 1002.
68
R E S U E L V E:
PONENTE
70
71