EM SADE

CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS

2016

EM SADE

2016

Copyright @ UFMA/UNA-SUS, 2016

UNIVERSIDADE FEDERAL DO MARANHO

Profa. Dra. Nair Portela Silva Coutinho
Reitora
Prof. Dr. Fernando Carvalho Silva
Vice-Reitor
Profa. Dra. Ana Emlia Figueiredo de Oliveira
Coordenadora Geral da UNA-SUS/UFMA

EM SADE

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

2016

Esta obra recebeu apoio financeiro do Ministrio da Sade.

Unidade UNA-SUS/UFMA: Rua Viana Vaz, n 41, CEP: 65020-660. Centro, So Lus-MA.
Site: www.unasus.ufma.br
PROJETO DE DESIGN
Camila Santos de Castro e Lima
Douglas Brando Frana Jnior
Joo Gabriel Bezerra de Paiva
Katherine Marjorie Mendona de Assis
Lizandra Sodr
Stephanie Matos
Isabelle Prado
Paola Trindade
NORMALIZAO
Eudes Garcez de Souza Silva - CRB 13 Regio, n de registro - 453
REVISO DE TEXTO
Fbio Allex
REVISO DE CONTEDO
Claudio Vanucci Silva de Freitas
PROJETO GRFICO
Luan Passos Cardoso
Stephanie Matos Silva

DADOS INTERNACIONAIS DE CATALOGAO NA PUBLICAO (CIP)

Universidade Federal do Maranho. UNA-SUS/UFMA.

Contratos administrativos/Ana Paula Arruda Moraes (Org.). - So Lus,
2016.
36f.: il. (Guia de Gesto Pblica em Sade, Unidade 3)

1. Gesto em sade. 2. Contratos administrativos. 3. Administrao

pblica. 4. UNA-SUS/UFMA. I. Carvalho, Marcelle Nobre de. II. Ttulo.

CDU 614.2:351

Copyright @ UFMA/UNA-SUS, 2016. Todos os diretos reservados. permitida a reproduo parcial ou total desta
obra, desde que citada a fonte e no seja para venda ou para qualquer fim comercial. A responsabilidade pelos direitos
autorais dos textos e imagens desta obra da UNA-SUS/UFMA.

SUMRIO

p.
1

INTRODUO........................................................................................................ 9

NOES GERAIS DE CONTRATOS.................................................................... 10

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS: conceito e caractersticas........................ 12

3.1

Obrigatoriedade de termo/instrumento de contrato ..................................... 14

3.2

Publicao: requisito de eficcia do contrato................................................... 16

3.3

Durao e prorrogao do contrato................................................................... 18

3.4

Clusulas exorbitantes........................................................................................ 21

3.4.1 Modificao contratual unilateral ........................................................................ 22

3.4.2 Resciso unilateral do contrato............................................................................ 24
3.5

Fiscalizao da execuo do contrato................................................................ 27

3.6

Aplicao de sanes diretamente pela administrao................................... 27

3.7

Ocupao temporria.......................................................................................... 28

3.8

Exigncia de garantia.......................................................................................... 29

GESTO DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS............................................. 31

REFERNCIAS............................................................................................. 35

UNIDADE 3

1 INTRODUO

O objetivo desta obra que voc possa compreender os processos

de contratao na administrao pblica e as condies estabelecidas
para os contratos administrativos.
Os contratos administrativos, suas caractersticas, forma de
execuo, alterao e extino so alguns tpicos abordados. No
entanto, para iniciarmos o assunto, sero tecidas algumas informaes
indispensveis acerca dos contratos em geral, a fim de que sejam
identificadas as estruturas elementares dos contratos administrativos.
Em seguida, sero apresentadas as peculiaridades dos contratos
administrativos, regidos pelo regime jurdico de direito pblico,
possuidores das chamadas clusulas exorbitantes, que garantem
determinadas prerrogativas em favor do ente pblico contratante.
O tema , certamente, de grande relevncia e indispensvel para
o bom entendimento desse curso, pois os contratos administrativos
podem ser considerados o espao e o momento para os quais todo o
processo administrativo licitatrio se direciona. com a celebrao do
contrato administrativo que o Poder Pblico atinge a finalidade buscada
nos processos licitatrios, ou mesmo nos procedimentos que resultem
na dispensa da licitao.
EMENTA: Caractersticas dos contratos administrativos.
Formalizao dos contratos administrativos. Clusulas essenciais dos
contratos administrativos. Gesto dos contratos.

2 NOES GERAIS DE CONTRATOS

Antes de falarmos sobre contratos administrativos, importante

fazermos breves consideraes acerca dos contratos de um modo
geral. Isto porque o contrato administrativo uma espcie de contrato,
o que significa dizer que, estruturalmente, apresenta a mesma feio
de um contrato, mas, quanto ao contedo e caractersticas, o contrato
administrativo possui alguns traos distintos e peculiares.
Os contratos nada mais so do que negcios jurdicos, ou seja,
relaes firmadas entre sujeitos capazes, mediante acordo de vontade,
para a consecuo de uma obrigao e o atingimento de um resultado
que atenda a interesses recprocos.
Se destrincharmos essa definio, conseguiremos ver a presena
de sujeitos/agentes, o elemento do acordo de vontade e a presena de
uma obrigao objeto do negcio celebrado. Mas no paramos por aqui.
Para que tal negcio jurdico tenha validade, preciso que cada um desses
elementos seja revestido de certa qualidade indispensvel. Encontramos
no art. 104 do Cdigo Civil cada uma dessas qualidades. Vejamos:
Art. 104. A validade do negcio jurdico requer:
I - agente capaz;
II - objeto lcito, possvel, determinado ou determinvel;
III - forma prescrita ou no defesa em lei (BRASIL, 2002).

10

REFLETINDO!

Imagine que o secretrio de Sade de um municpio

e o particular vencedor de um procedimento licitatrio
para aquisio de material hospitalar, ao celebrarem um
contrato administrativo, ilustram a figura de agentes
capazes, o objeto, qual seja, material hospitalar lcito,
possvel e determinado e o contrato tem forma escrita
para dispor das garantias.
Agora vamos imaginar uma situao diversa: o
contrato hipottico, no qual ficou estabelecido que a
Secretaria de Sade realizasse a contratao de uma
empresa para realizar limpeza urbana e remoo de
resduos, a ser viabilizada com recursos do fundo municipal
de sade (afinal manter esses servios fundamental para
a sade da populao e para fins de apurao da aplicao
dos recursos mnimos), considerar-se-o como despesas
com aes e servios pblicos de sade aquelas voltadas
para a promoo, proteo e recuperao da sade que
atendam. Seria esse um contrato de objeto lcito?
A resposta negativa. A Lei Complementar n 141 que
regulamenta o 3 do art. 198 da Constituio Federal para dispor sobre
os valores mnimos a serem aplicados anualmente pela Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios em aes e servios pblicos de sade;
estabelece que limpeza urbana e remoo de resduos no constituiro
despesas com aes e servios pblicos de sade, para fins de apurao
dos percentuais mnimos de que trata essa Lei Complementar (BRASIL,
2012).
Agora que voc j aprendeu a respeito dos requisitos de validade
dos contratos em geral, poder compreender bem a matria aplicada aos
contratos administrativos.
A partir de agora, analisaremos a definio e as caractersticas
dos contratos administrativos, o que os tornam diferentes dos demais
contratos em geral e como devem ser celebrados pelos gestores pblicos.

11

3 CONTRATOS ADMINISTRATIVOS: CONCEITO E

CARACTERSTICAS

De acordo com o pargrafo nico do artigo 2 da Lei de Licitao

e Contratos Administrativos, contrato [...] todo e qualquer ajuste
entre rgos ou entidades da administrao pblica e particulares,
em que haja um acordo de vontades para a formao de vnculo e a
estipulao de obrigaes recprocas [...]. Tais contratos regulamse pelas suas clusulas e pelos preceitos de direito pblico, aplicandose-lhes, supletivamente, os princpios da teoria geral dos contratos e as
disposies de direito privado - conforme o teor do artigo 54, da mesma
Lei (BRASIL, 1993, grifo nosso).
O contrato administrativo caracterizado pela presena da
administrao pblica como uma das partes contratantes, em posio
de imprio, ou seja, com posio de superioridade perante o particular.
Isso faz com que o contrato seja regido predominantemente pelo regime
jurdico de direito pblico, o que autoriza a presena das chamadas
clusulas exorbitantes em favor da administrao pblica.
As clusulas exorbitantes so assim chamadas justamente por
exorbitarem do direito comum. Em um contrato normal, firmado entre
particulares, no permitida qualquer posio de desigualdade e as
obrigaes de cada uma das partes devem ser equivalentes. No contrato
administrativo, em razo das clusulas exorbitantes, a administrao
pblica posiciona-se de maneira suprema perante o particular contratado.

12

IMPORTANTE!

Nem todo contrato no qual a administrao

pblica figure como parte ser considerado contrato
administrativo, mas apenas naqueles em que ela se
posicione de maneira superior ao particular. Quando
ela estiver em situao de igualdade com o particular, a
exemplo dos contratos de locao em que ela figure como
locatria, teremos um contrato da administrao, mas
no um contrato administrativo.
Os contratos possuem elementos subjetivos e objetivos, em
que os primeiros dizem respeito s partes que celebram o acordo e os
segundos referem-se aos termos do contrato, a exemplo do seu objeto,
prazos e condies de sua execuo, as obrigaes atribudas a cada uma
das partes contratantes, a data de sua celebrao e a instncia em que
ser resolvido, caso dele decorram litgios, dentre outros.
Os contratos administrativos, em essncia, possuem os mesmos
elementos subjetivos e objetivos dos contratos em geral, deles
diferenciando apenas em razo de duas situaes, a saber:

01

Uma das partes do contrato ser a pessoa jurdica de

direito pblico interno (ex.: administrao direta e indireta
da Unio, Estados-Membros, Distrito Federal ou Municpios,
autarquias e fundaes pblicas).

02

Existncia de clusulas exorbitantes, assim

denominados os encargos que o Estado impe ao particular,
usando do seu poder de imprio, criando situaes que
desequilibram a relao firmada (ex.: garantias contratuais,
possibilidade de alterao ou resciso unilateral do contrato,
aumento do seu objeto dentro dos limites legais, previso de
multas, dentre outros).

No contrato administrativo constaro todas as informaes

que a ele deram origem, a exemplo do processo licitatrio, dispensa ou

13

inexigibilidade que deu ensejo contratao, a nota de empenho e a

fonte de custeio que garantir o pagamento da execuo do objeto, etc.
Essas informaes devem ser claras e demonstrar com preciso todos os
termos do contrato.
O 1 do art. 54, da Lei de Licitaes e Contratos Administrativos
afirma que: os contratos devem estabelecer com clareza e preciso as
condies para sua execuo, expressas em clusulas que definam os
direitos, obrigaes e responsabilidades das partes, em conformidade com
os termos da licitao e da proposta a que se vinculam (BRASIL, 1993).
Por isso, muito importante a boa elaborao do edital e do termo
de referncia, conforme vimos nas unidades anteriores, pois, a partir da,
a proposta do licitante ser realizada de maneira clara e em atendimento
s exigncias editalcias. Quanto mais claras forem essas disposies,
mais fcil ser executar e fiscalizar o contrato administrativo celebrado
com o particular.

3.1 Obrigatoriedade de termo/instrumento de contrato

De acordo com o que dispe o art. 62, da Lei de Licitaes e
Contratos Administrativos:
Art. 62. O instrumento de contrato obrigatrio nos casos de
concorrncia e de tomada de preos, bem como nas dispensas e
inexigibilidades cujos preos estejam compreendidos nos limites
destas duas modalidades de licitao, e facultativo nos demais em
que a Administrao puder substitu-lo por outros instrumentos
hbeis, tais como carta-contrato, nota de empenho de despesa,
autorizao de compra ou ordem de execuo de servio.
[...]
4o dispensvel o termo de contrato e facultada a
substituio prevista neste artigo, a critrio da Administrao
e independentemente de seu valor, nos casos de compra com
entrega imediata e integral dos bens adquiridos, dos quais
no resultem obrigaes futuras, inclusive assistncia tcnica
(BRASIL, 1993, grifo nosso).

O Tribunal de Contas da Unio j se posicionou tambm quanto

obrigatoriedade de formalizao de termo de contrato nas licitaes

14

realizadas na modalidade prego (BRASIL, 2010). Com isso, conseguimos

extrair a seguinte regra:
Quadro 1 - Formalizao de Termo de Contrato
INSTRUMENTO DE
CONTRATO OBRIGATRIO

Concorrncia
Tomada de preos
Dispensa/
inexigibilidade cujos
valores estejam
compreendidos nas
modalidades acima
Prego

OUTROS MEIOS HBEIS DE CELEBRAO DO

CONTRATO

Compra com entrega imediata e integral

dos bens adquiridos, dos quais no
resultem obrigaes futuras, inclusive
assistncia tcnica.
Exemplos: carta-contrato, nota de
empenho de despesa, autorizao de
compra ou ordem de execuo de servio
(BRASIL, 2010).

muito comum na rotina dos rgos pblicos a celebrao de

contratos administrativos, por meio de instrumento formal. Trata-se de
uma boa prtica, na medida em que resguarda o gestor pblico, mesmo
nos casos em que o instrumento dispensvel.
Agora que voc j conhece os casos em que o instrumento de
contrato obrigatrio, dever saber tambm que uma vez adotado,
nele constaro clusulas e termos indispensveis. Encontramos essas
disposies no art. 55, da Lei de Licitaes e Contratos Administrativos:
Art. 55. So clusulas necessrias em todo contrato as que
estabeleam:
I-o objeto e seus elementos caractersticos;
II-o regime de execuo ou a forma de fornecimento;
III - o preo e as condies de pagamento, os critrios, database e periodicidade do reajustamento de preos, os critrios
de atualizao monetria entre a data do adimplemento das
obrigaes e a do efetivo pagamento;
IV-os prazos de incio de etapas de execuo, de concluso, de
entrega, de observao e de recebimento definitivo, conforme o
caso;
V - o crdito pelo qual correr a despesa, com a indicao da
classificao funcional programtica e da categoria econmica;
VI - as garantias oferecidas para assegurar sua plena execuo,
quando exigidas;
VII-os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades
cabveis e os valores das multas;

15

VIII-os casos de resciso;

IX-o reconhecimento dos direitos da Administrao, em caso de
resciso administrativa prevista no art. 77 desta Lei;
X - as condies de importao, a data e a taxa de cmbio para
converso, quando for o caso;
XI-a vinculao ao edital de licitao ou ao termo que a dispensou
ou a inexigiu, ao convite e proposta do licitante vencedor;
XII-a legislao aplicvel execuo do contrato e especialmente
aos casos omissos;
XIII - a obrigao do contratado de manter, durante toda a
execuo do contrato, em compatibilidade com as obrigaes por
ele assumidas, todas as condies de habilitao e qualificao
exigidas na licitao (BRASIL, 1993, grifo nosso).

Alm de todas as clusulas acima mencionadas, o instrumento de

contrato dever ter o nmero do processo administrativo no qual tramitou
a licitao, dispensa ou inexigibilidade, bem como a qualificao das
partes contratantes. Ao final, alm da assinatura dos contratantes, dever
constar campo prprio para o preenchimento dos dados de ao menos
duas testemunhas (nome completo e CPF). Essas formalidades esto
dispostas no art. 61, da Lei de Licitaes e Contratos Administrativos:
Art.61.Todo contrato deve mencionar os nomes das partes e os
de seus representantes, a finalidade, o ato que autorizou a sua
lavratura, o nmero do processo da licitao, da dispensa ou da
inexigibilidade, a sujeio dos contratantes s normas desta Lei e
s clusulas contratuais (BRASIL, 1993).

Portanto, ao elaborar a minuta do contrato administrativo que

integrar o edital de licitao, o gestor dever estar atento previso das
clusulas indispensveis ao atendimento da formalidade que prpria
deste instrumento.

3.2 Publicao: requisito de eficcia do contrato

Vimos que para o contrato administrativo ter validade, dever
observar aqueles elementos bsicos dos contratos em geral (sujeito
capaz, objeto lcito, possvel, determinado ou determinvel, forma
prescrita ou no defesa em lei), alm das clusulas essenciais que devem
constar em todos os contratos administrativos.

16

A eficcia do contrato administrativo, por sua vez, depende da

sua publicao, conforme prev o pargrafo nico do art. 61, da Lei de
Licitaes e Contratos Administrativos:
Art. 61. [...]
Pargrafo nico. A publicao resumida do instrumento de
contrato ou de seus aditamentos na imprensa oficial, que
condio indispensvel para sua eficcia, ser providenciada
pela Administrao at o quinto dia til do ms seguinte ao de
sua assinatura, para ocorrer no prazo de vinte dias daquela data,
qualquer que seja o seu valor, ainda que sem nus, ressalvado o
disposto no art. 26 desta Lei (BRASIL, 1993, grifo nosso).

A publicao do instrumento de contrato dever ser providenciada

pela administrao pblica at o quinto dia til do ms seguinte ao de sua
assinatura, para ocorrer, efetivamente, no prazo de 20 dias daquela data.
Que tal um exemplo para compreender melhor?
REFLETINDO!

Imagine que a Secretaria Municipal de Sade tenha

celebrado contrato para obteno de seringas a serem
utilizadas em campanha de vacinao contra a gripe. Aps
a regular tramitao do processo licitatrio, a empresa
ganhadora vem a celebrar o contrato com a administrao
pblica, assinando-o em 28 de maro do ano corrente.
Nesse contexto, a administrao municipal, por meio
da sua Secretaria de Sade, tem at o quinto dia til do
ms subsequente ao da assinatura do contrato, para
providenciar a publicao do resumo do instrumento do
contrato, ou seja, at o dia 7 de abril daquele ano. Tomadas
as providncias quanto publicao, ela dever acontecer
at o dia 27 de abril.
O contrato administrativo, uma vez dotado de todas as
caractersticas que a ele conferem validade e eficcia, dever ter um
prazo para produzir os efeitos desejados pelos contratantes.
Quanto tempo durar o contrato? Ele poder ser prorrogado?
Essas respostas podero ser encontradas no tpico seguinte.

17

3.3 Durao e prorrogao do contrato

A primeira ideia para termos em mente quanto aos contratos
administrativos que eles no podero ser celebrados por prazo
indeterminado. A regra de durao dos contratos administrativos
encontra-se claramente mencionada no art. 57, da Lei de Licitaes e
Contratos Administrativos, quando diz que: a durao dos contratos
regidos por esta Lei ficar adstrita vigncia dos respectivos crditos
oramentrios [...] (BRASIL, 1993, grifo nosso).
Devemos ficar atentos a isso. Quando a administrao pblica
celebra contratos administrativos, est contraindo dvidas, que sero
honradas na medida em que o particular for executando o contrato (caso
se trate de um contrato de prestao continuada). Portanto, mesmo que
o poder pblico demonstre a necessidade de contratar um particular para
execuo de obra, fornecimento de produtos ou prestao de servios,
dever ter cuidados com a execuo do seu oramento.
Assim, a despesa com a contratao do particular deve ser
precedida de previso oramentria, prvio empenho a garantir a sua
execuo, bem como ser limitada at o trmino do exerccio financeiro,
quando geralmente perdem a vigncia os crditos oramentrios.

IMPORTANTE!

muito comum a celebrao de contratos

administrativos com a clusula de vigncia por 12 meses.
Por exemplo, se um contrato for celebrado em 1 de
agosto de 2015, seu trmino estar previsto para 31 de
julho de 2016. No entanto, adotar a vigncia dos contratos
dessa forma pode ser um equvoco cometido por muitos
gestores pblicos, pois, se adotada a clusula dessa forma,
ser contrria regra que impe a vigncia do contrato
correspondente vigncia dos crditos oramentrios
(at o fim do exerccio financeiro - 31 de dezembro).

18

H situaes, porm, em que a durao do contrato administrativo

poder superar a vigncia dos crditos oramentrios. o caso dos
servios que precisam ser executados de forma contnua. Essa exceo
est assim prescrita na Lei de Licitaes e Contratos Administrativos:
Art.57.A durao dos contratos regidos por esta lei ficar adstrita
vigncia dos respectivos crditos oramentrios, exceto quanto
aos relativos:
[...]
II- prestao de servios a serem executados de forma contnua,
que podero ter a sua durao prorrogada por iguais e sucessivos
perodos com vistas obteno de preos e condies mais
vantajosas para a administrao, limitada a sessenta meses;
4oEm carter excepcional, devidamente justificado e mediante
autorizao da autoridade superior, o prazo de que trata o inciso II
do caput deste artigo poder ser prorrogado por at doze meses
(BRASIL, 1993, grifo nosso).

Portanto, perceba que os contratos administrativos no podero

ser firmados por tempo indeterminado, ficando, em regra, adstritos
vigncia dos crditos oramentrios. Podero, no entanto, ser
prorrogados por at 60 meses - cinco anos - e, em caso excepcionalssimo,
devidamente justificado, por at 12 meses, mediante autorizao da
autoridade superior.
importante ficar atento ao conceito de servio contnuo.
Deve ser compreendido como aquele servio que no pode ser
interrompido, sob pena de colocar em risco o desenvolvimento da
atividade fim do rgo pblico.
Podemos visualizar esse conceito em vrias experincias
vivenciadas pelos rgos da sade, como o contrato de locao de
veculos para servirem como ambulncias, determinados servios
mdicos, aquisio de passagens areas para que pacientes possam
fazer tratamento fora do domiclio, dentre outros.

19

REFLETINDO!

Digamos que a Secretaria de Sade de um

municpio celebre contrato administrativo cujo objeto
seja fornecimento de insumos para desinfeco de
ambiente hospitalar. Nota-se, desde logo, que se
trata de um servio contnuo, ou seja, no pode ser
interrompido ou encerrado sem que prejudique o bom
andamento da atividade fim a que se prope.
No exemplo acima, dois pontos merecem destaque. O primeiro
deles diz respeito ao fato de que o contrato no seguir a regra geral da
vigncia, ou seja, ele poder ter vigncia superior vigncia dos crditos
oramentrios. Desse modo, se celebrado o contrato em 1 de julho de
2015, sua clusula de vigncia poder dispor do prazo de 12 meses, ou
seja, seu trmino estar previsto para 30 de junho de 2016 e no para o fim
do exerccio financeiro no qual foi celebrado (31 de dezembro de 2015). O
segundo ponto diz respeito possibilidade de sua prorrogao, limitada
a 60 meses, nos termos do inciso do II do art. 57, da Lei de Licitaes e
Contratos Administrativos.
A prorrogao do contrato administrativo ser possvel somente
nos casos de servios contnuos e desde que comprovada a vantajosidade
na continuao do contrato. Do contrrio, se tal vantajosidade no
estiver comprovada, dever o gestor pblico realizar novo procedimento
licitatrio, com o objetivo de aferir novas propostas e contratar com o
licitante que ofertou a mais vantajosa.
Portanto, lembre-se: a prorrogao do contrato ser permitida
somente para os casos de servios contnuos, obedecidos os prazos
limites da lei (at 60 meses) e desde que comprovada a vantajosidade
econmica na continuidade do contrato.
Como fazer tudo isso? Primeiramente, a previso
da prorrogao de prazo deve estar expressa no edital do
qual se originou o contrato administrativo e tambm no
prprio instrumento de contrato.

20

De acordo com a Lei de Licitaes e Contratos Administrativos:

Art. 57. [...]
2 Toda prorrogao de prazo dever ser justificada por escrito
e previamente autorizada pela autoridade competente para celebrar o
contrato (BRASIL, 1993).
Alm da justificativa escrita e prvia autorizao da autoridade
competente, o gestor pblico dever ficar atento a outros requisitos:
Se os servios foram prestados regularmente.
Se a administrao mantm interesse na realizao do servio.
Se a contratada manifesta expressamente interesse na
prorrogao (afinal, o consensualismo caracterstico dos
contratos em geral).

PARA SABER MAIS!

Leia o art. 30-A, da Instruo Normativa SLTI/MPOG

n 02/2008, que bem sintetiza como se dar o pedido de
prorrogao nos contratos de servio continuado.

3.4 Clusulas exorbitantes

Vimos anteriormente que o contrato administrativo caracterizado
pela presena da administrao na relao contratual e desde que se
encontre em posio de imprio, ou seja, de supremacia perante o
particular. O fator que mais evidencia essa caracterstica diz respeito
presena de clusulas exorbitantes nos contratos.
A Lei de Licitaes e Contratos Administrativos indica quais so
essas clusulas:
Art.58.O regime jurdico dos contratos administrativos institudo
por esta Lei confere Administrao, em relao a eles, a prerrogativa de:
I - modific-los, unilateralmente, para melhor adequao s
finalidades de interesse pblico, respeitados os direitos do
contratado;
II - rescindi-los, unilateralmente, nos casos especificados no
inciso I do art. 79 desta Lei;

21

III-fiscalizar- lhes a execuo;

IV-aplicar sanes motivadas pela inexecuo total ou parcial do
ajuste;
V - nos casos de servios essenciais, ocupar provisoriamente bens
mveis, imveis, pessoal e servios vinculados ao objeto do contrato,
na hiptese da necessidade de acautelar apurao administrativa de
faltas contratuais pelo contratado, bem como na hiptese de resciso do
contrato administrativo (BRASIL, 1993, grifo nosso).

Vejamos cada uma dessas clusulas nos tpicos seguintes.

3.4.1 Modificao contratual unilateral

A Lei de Licitaes e Contratos Administrativos traz no seu art.
65, inciso I, as hipteses em que a administrao pblica poder alterar o
contrato unilateralmente:
Art.65.Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados,
com as devidas justificativas, nos seguintes casos:
I-unilateralmente pela Administrao:
a) quando houver modificao do projeto ou das especificaes,
para melhor adequao tcnica aos seus objetivos;
b) quando necessria a modificao do valor contratual em
decorrncia de acrscimo ou diminuio quantitativa de seu
objeto, nos limites permitidos por esta Lei;
[...]
1oO contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condies
contratuais, os acrscimos ou supresses que se fizerem nas
obras, servios ou compras, at 25% (vinte e cinco por cento)do
valor inicial atualizado do contrato, e, no caso particular de reforma
de edifcio ou de equipamento, at o limite de 50% (cinquenta por
cento)para os seus acrscimos (BRASIL, 1993).

Conforme se observa da leitura clara do dispositivo da lei, as

alteraes unilaterais devero ser justificadas e observaro os limites legais.
Fique atento a isso! O gestor dever justificar, apresentar uma
exposio de motivos que demonstre a necessidade de alterao
unilateral do contrato. Esse motivo sempre estar atrelado finalidade
da administrao que o interesse pblico.

22

Muito importante o fato de que tal alterao unilateral diz

respeito somente s clusulas que versam sobre o objeto do contrato e
sua execuo, e no sobre a remunerao do contratado. As clusulas
econmico-financeiras nunca podero ser alteradas unilateralmente pela
administrao pblica.
PARA SABER MAIS!

Imagine o caso em que a Secretaria de Sade

do seu municpio queira promover uma campanha
de conscientizao da comunidade para combater o
mosquito Aedes aegypti. No projeto inicial, prev o
mbito de atuao dos agentes de sade e combate
a endemias em 100 bairros estratgicos, estipulando
material educativo em cartilha, camisas caracterizadas e
acessrios indispensveis para carregar materiais (bolsas,
por exemplo). Para custear o projeto, indica o valor de R$
400.000,00 (quatrocentos mil reais). Todavia, no curso
da execuo da campanha, constatado pelos rgos
oficiais que 25 daqueles bairros inicialmente previstos
se encontram livres da proliferao do mosquito Aedes,
o que requer a adequao do projeto, para suprimir os
custos que seriam necessrios ao atendimento de todas
as cidades inicialmente previstas.

23

PARA SABER MAIS!

Nesse caso, o particular que contratou com a

Secretaria de Sade para fornecimento de roupas e
desenvolvimento do material educativo ser obrigado a
aceitar a supresso do objeto contratual, at o limite de
25% sobre o valor incialmente previsto no contrato, diante
do claro motivo que determinou a restrio do alcance
territorial do projeto. Ou seja, a diminuio do objeto do
contrato ocorrer com a sada de 25 cidades e o valor que
inicialmente era de R$ 400.000,00 (quatrocentos mil reais)
poder sofrer diminuio em at R$ 100.000,00 (cem mil
reais), ou seja, 25% do valor originrio do contrato.
Como toda regra possui excees, a Lei de Licitaes e Contratos
Administrativos afirma que nenhum acrscimo ou supresso poder
exceder os limites estabelecidos no pargrafo anterior [aquele que fixa os
percentuais de 25% e 50%], salvo as supresses resultantes de acordo
celebrado entre os contratantes (BRASIL, 1993, grifo nosso). Portanto,
se a administrao pblica necessitar suprimir, diminuir, restringir o objeto
inicialmente contratado em percentual superior aos limites definidos em
lei, somente poder faz-lo se houver acordo celebrado com o particular
nesse sentido. Se no superar os mencionados limites, o particular
obrigado a aceitar a modificao unilateral imposta pela administrao.
Fique atento a essa regra! Ela to rigorosa que a prpria lei que
a prev dispe sobre sua desobedincia como causa para resciso
contratual:
Art. 78. Constituem motivo para resciso do contrato:
[...]
XIII - a supresso, por parte da Administrao, de obras, servios
ou compras, acarretando modificao do valor inicial do contrato
alm do limite permitido no 1 do art. 65 desta Lei (BRASIL, 1993).

24

PARA SABER MAIS!

Veja o Acrdo n 5954/2012, do Tribunal de

Contas da Unio, publicado no Dirio Oficial da Unio
em 05/10/2012 (pgina 169, seo 01) que informa
a maneira como deve ser calculado o percentual de
acrscimo e supresso nos contratos administrativos.
Cabe transcrever uma parte essencial do acrdo: [...]
observar, por ocasio da implementao de aditivos
contratuais, o limite mximo de 25% do valor inicial
atualizado do contrato [...] (BRASIL, 2012, grifo nosso).
A alterao contratual tambm poder assumir a forma
consensual, ou seja, aquela em que a administrao e o particular
decidem conjuntamente sobre as possveis alteraes cabveis no
contrato. Geralmente, essas alteraes surgem da necessidade de
adequar o contrato inicialmente pactuado, para preservar o seu equilbrio
econmico-financeiro.
No quadro abaixo voc poder verificar as trs principais formas de
alterao contratual consensual.
Quadro 2 - Principais formas de alterao contratual consensual
REVISO

Tem o objetivo de preservar o equilbrio econmico-financeiro que as

partes pactuaram inicialmente entre os encargos do contratado e a retribuio
da administrao, para a justa remunerao da obra, servio ou fornecimento;
Ocorrer nos casos de alea econmica, situaes imprevisveis ou
previsveis e de prejuzos incalculveis (aumento da carga tributria, por
exemplo);
Necessita de termo aditivo.
REAJUSTE

Tem o objetivo de preservar o valor da moeda diante das perdas

inflacionrias, corrigindo o valor inicial do contrato a partir da aplicao de
algum ndice oficial especfico ou setorial adotado (INPC, IPCA, IGPM etc.);
O ndice de reajuste incidir sobre o adimplemento de cada parcela.
So feitos por apostilamento.

25

REPACTUAO

Para os contratos de execuo continuada com dedicao exclusiva

de mo de obra, a repactuao de preos consiste em mecanismo que busca
preservar o equilbrio econmico-financeiro do contrato;
Ocorrer aps o prazo mnimo de um ano e mediante a apresentao
de planilha de custo demonstrativa dos acrscimos;
So feitas por apostilamento, salvo quando coincidam com a
prorrogao contratual, quando sero feitas por termo aditivo.

3.4.2 Resciso unilateral do contrato

O contrato administrativo poder ser extinto por diversas formas.
Segundo dispe a doutrina:
A extino do contrato administrativo o trmino do vnculo
obrigacional existente entre a administrao e o particular
contratado. A extino pode ocorrer em virtude da concluso do
objeto do contrato ou do trmino do seu prazo de durao, ou,
diversamente, decorrer de anulao ou de resciso do contrato
(ALEXANDRINO; PAULO, 2014, p. 569).

PARA SABER MAIS!

A anulao ocorre quando h ilegalidade na

celebrao do contrato (por exemplo, contrato celebrado
sem procedimento licitatrio prvio, salvo os casos de
dispensa e inexigibilidade de licitao). A resciso, por sua
vez, poder ser judicial (geralmente ocorre nos contratos
de concesso de servios pblicos), amigvel (por acordo
entre as partes), ou unilateralmente pela administrao.
A resciso unilateral do contrato poder ser feita pela administrao nas hipteses previstas nos incisos I a XII e XVII do art. 78 da Lei de
Licitaes e Contratos Administrativos:

26

Art.78.Constituem motivo para resciso do contrato:

I - o no cumprimento de clusulas contratuais, especificaes,
projetos ou prazos;
II - o cumprimento irregular de clusulas contratuais,
especificaes, projetos e prazos;
III - a lentido do seu cumprimento, levando a Administrao a
comprovar a impossibilidade da concluso da obra, do servio ou
do fornecimento, nos prazos estipulados;
IV-o atraso injustificado no incio da obra, servio ou fornecimento;
V-a paralisao da obra, do servio ou do fornecimento, sem justa
causa e prvia comunicao Administrao;
VI-a subcontratao total ou parcial do seu objeto, a associao
do contratado com outrem, a cesso ou transferncia, total ou
parcial, bem como a fuso, ciso ou incorporao, no admitidas
no edital e no contrato;
VII-o desatendimento das determinaes regulares da autoridade
designada para acompanhar e fiscalizar a sua execuo, assim
como as de seus superiores;
VIII-o cometimento reiterado de faltas na sua execuo, anotadas
na forma do 1o do art. 67 desta Lei;
IX-a decretao de falncia ou a instaurao de insolvncia civil;
X-a dissoluo da sociedade ou o falecimento do contratado;
XI-a alterao social ou a modificao da finalidade ou da estrutura
da empresa, que prejudique a execuo do contrato;
XII - razes de interesse pblico, de alta relevncia e amplo
conhecimento, justificadas e determinadas pela mxima
autoridade da esfera administrativa a que est subordinado o
contratante e exaradas no processo administrativo a que se refere
o contrato
[...]
XVII-a ocorrncia de caso fortuito ou de fora maior, regularmente
comprovada, impeditiva da execuo do contrato (BRASIL, 1993).

27

PARA SABER MAIS!

Os demais casos que constituem motivo para

a resciso do contrato, mas no de forma unilateral
pela administrao pblica, esto previstos nos
incisos XIII a XVI, do mesmo artigo 78. Dessa forma,
no seria o caso de clusula exorbitante, mas direito
conferido ao particular que busca a resciso por culpa
da administrao pblica. recomendvel fazer uma
leitura cuidadosa desse artigo de lei.
Fique bastante atento quando estiver diante de uma das hipteses
que autorizam a resciso unilateral do contrato administrativo por
parte da administrao pblica. Tal resciso no poder ocorrer sem a
obedincia a rigorosas regras de procedimento. So comuns situaes
em que os gestores decidem realizar a resciso sem qualquer notificao
do particular ou apenas com a notificao da resciso, sem conferir a
ele qualquer oportunidade de apresentao de defesa para combater o
suposto erro que cometeu na constncia do contrato e que motivou o
aviso de resciso.
A Lei de Licitaes e Contratos
Administrativos prev expressamente que os
casos de resciso contratual sero formalmente
motivados nos autos do processo, assegurado o
contraditrio e a ampla defesa (pargrafo nico do
art. 78) (BRASIL, 1993).
Com um bom exemplo, voc vai conseguir visualizar uma hiptese
que autorize a resciso unilateral pela administrao pblica e a forma
como isso poder acontecer.

28

REFLETINDO!

Imagine que a Secretaria de Sade do seu

municpio firmou contrato com empresa especializada na
locao de veculos para serem utilizados em campanhas
de fiscalizao realizadas por fiscais sanitrios em
determinados Municpios. Uma das obrigaes do
contratado (particular) consiste em realizar a manuteno
mecnica dos veculos, comprovada mediante relatrios
de revises a cada quilometragem ou perodo.
No decorrer da execuo do contrato, o particular
deixa de apresentar os relatrios de reviso dos veculos,
mesmo quando notificado pelo fiscal do contrato. Para
piorar a situao, os veculos comeam a apresentar
diversos problemas, que pem em risco o trabalho dos
fiscais sanitrios. Constatadas todas essas irregularidades,
o particular notificado para corrigi-las, porm permanece
inerte. Nesse caso, o desatendimento das determinaes
regulares da autoridade designada para acompanhar
e fiscalizar a execuo do contrato autoriza a resciso
unilateral dele. Tal resciso dever ocorrer por meio de
processo administrativo, devidamente motivado e com
as intercorrncias apontadas, sendo ainda oportunizado
prazo para que o particular apresente defesa, se assim
entender necessrio, aps o que dever haver deciso da
administrao pblica (pela resciso ou no do contrato).
Portanto, lembre-se: independentemente do motivo que autoriza
a resciso unilateral do contrato, a administrao pblica sempre dever
oportunizar ao particular um prazo para que ele apresente defesa, aps o
que decidir se mantm sua inteno de rescindir o contrato.

29

3.5 Fiscalizao da execuo do contrato

Todo contrato administrativo
dever ter um fiscal, que vai acompanhar
a sua execuo durante todo o seu prazo
de vigncia. O contratado, por sua vez,
dever manter um preposto, aceito
pela administrao, no local da obra ou
do servio. Essa fiscalizao no exclui ou reduz a responsabilidade do
contratado pelos danos que a execuo do contrato venha a causar a
terceiros (vide art. 70, da Lei de Licitao e Contratos Administrativos).
A presena do fiscal nas etapas de elaborao do edital e do termo
de referncia revela boa prtica administrativa, pois ele conhecer, desde
o incio, o objeto do contrato em que atuar como fiscal, podendo antever
problemas e corrigi-los precocemente.

HOSPITAL

3.6 Aplicao de sanes diretamente pela administrao

A administrao pblica poder aplicar sanes ao contratado
diretamente, caso constate a inexecuo total ou parcial do contrato. Em
outras palavras, no h necessidade de que a administrao dependa da
manifestao de outro rgo pblico para aplicar sanes aos particulares
com quem contrata. Dentre as principais sanes esto:
Advertncia.
Multa.
Suspenso temporria de participao em licitao ou
impedimento de contratar com a administrao.
Declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a
administrao.

30

3.7 Ocupao temporria

Consiste na possibilidade que a administrao pblica tem de
ocupar os bens e servios dos contratados que executem um servio tido
como essencial, com o objetivo de garantir sua continuidade, nos casos
em que estejam sendo apuradas irregularidades no contrato ou mesmo
diante da sua resciso.
A partir de um exemplo bastante atual, voc conseguir visualizar
em qual circunstncia a ocupao temporria pode ocorrer. Imagine que
a Secretaria de Estado da Sade celebre contrato de gesto com um
instituto, para realizar a gesto de determinadas unidades hospitalares.
No curso da execuo do contrato, algumas irregularidades por parte
do instituto comeam a ser denunciadas por usurios do servio pblico
de sade, o que deflagra uma operao policial que constata um grande
esquema de fraude para desvio de verbas pblicas. Diante de todas essas
irregularidades, o Poder Judicirio determina que a Secretaria de Estado
da Sade faa a imediata resciso do contrato de gesto celebrado com o
instituto e tome as providncias necessrias para garantir a continuidade
dos servios das unidades hospitalares que eram geridas por esse
instituto.
Desse modo, surge como prerrogativa da administrao a
possibilidade de ocupao temporria dos bens mveis e imveis do
instituto contratado, bem como do pessoal e dos servios que ele
dispunha ao tempo da resciso, como forma de garantir a continuidade
dos servios pblicos de sade que, como sabemos, so de carter
essencial e no admitem paralisao.

3.8 Exigncia de garantia

A exigncia de que os particulares contratados prestem garantia
administrao para assegurar a sua execuo tambm tida como uma
clusula exorbitante, apesar de no estar expressamente mencionada no
rol elencado no art. 58, da Lei de Licitaes e Contratos.
O raciocnio bastante prtico. A exigncia de garantia encontra-

31

se no mbito de discricionariedade da autoridade que almeja uma

contratao. Portanto, trata-se de uma faculdade do gestor exigi-la ou
no. Uma vez exigida a garantia, dever estar prevista tanto no edital do
certame licitatrio quanto no contrato administrativo.
Geralmente, a garantia consiste em um percentual de at 5%
do valor global do contrato, podendo chegar a at 10% nos contratos
de grande vulto, riscos financeiros considerveis e alta complexidade
tcnica. A garantia poder ser prestada pelo particular de trs maneiras,
na seguinte ordem de preferncia:

01
02
03

Cauo em dinheiro ou ttulos da dvida pblica

Seguro-garantia
Fiana bancria

Desse modo, a administrao, diante da inexecuo total ou parcial

do contrato pelo particular, poder executar a garantia, com o intuito
de minimizar os impactos causados por essa situao. Se o prejuzo
causado pela inexecuo for maior que o valor da garantia, poder ainda a
administrao reter parte dos pagamentos devidos ao particular, limitado
ao valor do prejuzo. Se essas duas medidas no forem suficientes, a
administrao poder transformar o saldo do prejuzo em dvida ativa e
cobr-la judicialmente.
Porm, se a execuo do objeto contratado ocorrer conforme
o previsto, o particular ter direito restituio da garantia ao final do
contrato. Portanto, a exigncia de garantia a primeira das medidas
que o gestor pblico deve tomar para assegurar a execuo do contrato
administrativo. Apesar de ser uma exigncia discricionria, facultativa,
recomenda-se que essa boa prtica seja observada sempre quando
possvel.

32

4 GESTO DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

Agora que voc j viu as principais caractersticas dos contratos

administrativos, dever entender tambm que a sua execuo depende
de uma apurada habilidade do gestor pblico.
Basicamente, a administrao pblica tem como obrigaes
contratuais o pagamento e a fiscalizao do particular. Nesses dois casos,
o agente pblico dever adotar procedimentos que garantam a boa
gesto do contrato.
O processo de pagamento dever ser precedido da apurao de
que o objeto contratual foi efetivamente executado, seja com o atestado
de entrega parcial ou total da obra ou produtos, seja com o atestado de
prestao de servios. Quem atesta a execuo do objeto o fiscal do
contrato, agente competente designado pela administrao pblica para
acompanhar a sua execuo.
muito importante que a administrao pblica oferea ao agente
fiscal do contrato todo o suporte para que ele possa desempenhar
a sua funo a contento, o que se inicia desde a frequncia a cursos
de capacitao e aprimoramento e vai at as condies fsicas do
seu ambiente de trabalho (existncia de computadores, material de
expediente, instrumentos e equipamentos de auxlio fiscalizao, como
cmeras fotogrficas e medidores etc.).
Alm da observncia execuo do objeto do contrato, o fiscal
deve estar atento s obrigaes, como a necessidade de preservar,
durante todo o contrato, as condies de habilitao que ele possua ao
tempo em que foi consagrado vencedor do certame licitatrio, a exemplo
da regularidade fiscal, trabalhista, previdenciria e jurdica.
Todas as constataes verificadas pelo fiscal do contrato devero
ser anotadas em registro prprio. A partir dessas anotaes, ser possvel
verificar o nvel de comprometimento e atendimento pelo particular das
obrigaes que assumiu contratualmente, o que ajudar o gestor a tomar

33

decises quanto continuidade do contrato, penalizaes ao particular,

notificaes de correes que ele deva realizar, dentre outras coisas.
O fiscal dever estar atento tambm aos prazos do contrato,
de modo a no deix-lo perder sua vigncia, bem como sugerindo sua
prorrogao quando necessrio e conveniente administrao.

PARA SABER MAIS!

importante voc comparar as experincias

desenvolvidas por outros rgos pblicos ao longo do pas.
So muitos os casos em que os rgos pblicos elaboram
manuais operacionais de fiscalizao de contratos, a
exemplo do Manual de Fiscalizao de Contratos da
Advocacia-Geral da Unio.

AGORA COM VOC!

Voc conhece os contratos firmados pela

Secretraria de Sade do seu local de trabalho?
importante voc participar das instncias colegiadas que
deliberam as necessidades de sade; caso isso no seja
possvel, instrumentos de gesto como o Plano de Sade
e a Programao Anual de Sade tornam-se fundamentais
para voc avaliar se as necessidades de sade apontadas
refletem-se na celebrao dos contratos do setor. Que
tal conhecer o Plano e a Programao de Sade do seu
munpio? Verifique quais necessidades apontadas sero
passveis de contratao de servios.

34

CONSIDERAES FINAIS

Apresentamos aqui os elementos que definem um contrato

administrativo, desde o seu aspecto estrutural at as peculiaridades que
o distinguem dos demais contratos em geral, a exemplo das clusulas
exorbitantes. Compreender essa estrutura elementar fundamental
para que voc acesse certos contedos e entenda o significado de
determinadas escolhas que o gestor pblico dever fazer na sua rotina de
trabalho.
Afinal de contas, quando voc for analisar um contrato
administrativo, perceber que ele o resultado de todo um procedimento
anterior, que culminou na escolha de um particular para executar a
demanda criada pela administrao pblica. Igualmente, poder at
mesmo dispensar a formalizao do instrumento de contrato quando
verificar que se trata de uma hiptese em que qualquer outro instrumento
hbil poder ser firmado com o particular (a exemplo de uma nota de
empenho).
A gesto do contrato, por sua vez, passar por fases que
compreendem a elaborao do edital e vo at a execuo integral do
seu objeto, com a satisfao completa tanto da administrao quanto do
particular. Nesse nterim, voc pode perceber que determinadas prticas
colaboram para a boa conduo do contrato, no qual a figura do fiscal
mostra-se indispensvel na realizao de determinadas tarefas.

REFERNCIAS

35

36

ALEXANDRINO, M.; PAULO, Vicente. Direito administrativo

descomplicado. 22. ed. rev. atual. e ampl. Rio de Janeiro: Forense, So
Paulo: MTODO, 2014.
BRASIL. Ministrio da Sade. Lei Complementar N 141, de 13 de
janeiro de 2012. Regulamenta o 3odo art. 198 da Constituio Federal
para dispor sobre os valores mnimos a serem aplicados anualmente
pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios em aes e servios
pblicos de sade; estabelece os critrios de rateio dos recursos de
transferncias para a sade e as normas de fiscalizao, avaliao e
controle das despesas com sade nas 3 (trs) esferas de governo;
revoga dispositivos das Leis nos8.080, de 19 de setembro de 1990, e
8.689, de 27 de julho de 1993; e d outras providncias. Dirio Oficial
[da] Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 16 jan. 2012. Disponvel
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp141.htm. Acesso
em: 13 maio. 2016.
_____. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Instruo
Normativa No02, de 30 de abril de 2008. Disponvel em: < http://www.
comprasnet.gov.br/legislacao/in/in02_30042008.htm>. Acesso em: 12
maio. 2016.
_____. Presidncia da Repblica. Lei No10.406, de 10 de janeiro de 2002.
Institui o Cdigo Civil. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil,
Braslia, DF, 11 jan. 2002. Disponvel em: < http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/leis/2002/l10406.htm>. Acesso em: 13 maio. 2016.
_____. _____. Lei N 8.666, de 21 de junho de1993. Regulamenta o art.
37, inciso XXI, da Constituio Federal, institui normas para licitaes

37

e contratos da Administrao Pblica e d outras providncias. Dirio

Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 6 jul. 1994.
Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8666cons.
htm. Acesso em: 13 maio. 2016.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Senado Federal. Licitaes e
contratos: orientaes e jurisprudncia do TCU. 4. ed. rev. atual. e ampl.
Braslia, DF: TCU, Secretaria Geral da Presidncia, 2010. 910p. Disponvel
em: http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2057620.PDF.
Acesso em: 13 maio. 2016.
_____. _____. Acrdo N 5.954, de 5 de outubro de 2012. Dirio
Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 5 out. 2012.
Seo 1, p. 169. Disponvel em: <http://www.jusbrasil.com.br/diarios/
DOU/2012/10/05>. Acesso em: 13 maio. 2016.

38

EM SADE

41