Sobre o Rural e o Urbano No Brasil

A COLETNEA expressa a efetiva colaborao tanto da Representao do IICA no Brasil quanto do Frum Permanente
de Desenvolvimento Rural Sustentvel em busca do desenvolvimento agrcola e do bem-estar das comunidades rurais.
Rene artigos assinados por renomados profissionais nacionais e internacionais, com o objetivo de difundir e suscitar o
intercmbio de conhecimentos e de iniciativas bem-sucedidas de desenvolvimento sustentvel no meio rural, promovidas
por instituies acadmicas, instituies governamentais e no governamentais e organizaes da sociedade em geral.
Realizao Tcnica e Coordenao
SRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTVEL - VOLUME 21 - Concepes da Ruralidade Contempornea: as singularidades brasileiras
SRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTVEL
Volume
INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERAO PARA A AGRICULTURA - IICA

FRUM PERMANENTE DE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTVEL - FRUM DRS
21
Concepes da Ruralidade Contempornea:

as singularidades brasileiras
El Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA) adopt el enfoque territorial del
desarrollo rural sostenible, como referente para orientar sus acciones de cooperacin en apoyo a los
pases miembros en sus procesos de desarrollo de los territorios rurales. Este enfoque reconoce que lo
rural y lo urbano forman un continuum integrado y funcional que configura y vertebra un pas, una regin
y el mundo.
En este marco se inscribe el proyecto Repensando el concepto de la ruralidad: implicaciones para las
polticas pblicas, conducido por el IICA en el marco de una amplia alianza con entidades pblicas y
privadas de Brasil. Se realizaron nueve estudios de caso, seis en Amrica Latina (Brasil, Costa Rica, Chile,
Ecuador, Mxico y Uruguay) y tres en Europa (Espaa, Francia y Holanda), los que fueron encargados a
especialistas con reconocida experiencia en sus respectivos pases.
Los estudios de caso evidencian que la visin convencional todava dominante define lo rural como
residuo de lo urbano; lo distingue por sus ocupaciones y tradiciones; lo concibe como el atributo de un
espacio o de un grupo poblacional y lo asocia al atraso, la marginacin y el rezago social y econmico
de los territorios y sus pobladores, en tanto que lo urbano se asocia a lo moderno, a la prosperidad, al
desarrollo. En consecuencia y en correspondencia con esas definiciones y percepciones sobre lo rural,
las polticas rurales son concebidas como parte de las polticas sectoriales para la agricultura, lo que
reduce lo rural como objeto de poltica a lo meramente agrcola.
Esta publicacin aporta elementos conceptuales y evidencia emprica slida en torno a las definiciones
de la ruralidad y sus implicaciones en la formulacin y la gestin de polticas pblicas, al mismo tiempo
que ofrece argumentos tericos y prcticos para definir y potenciar las relaciones entre el campo y la
ciudad en los procesos de desarrollo.
Los estudios establecen los criterios y lmites para la definicin de lo rural y las implicaciones de tales
definiciones para el desarrollo, la equidad social, la coherencia y la eficacia de las polticas pblicas, al
mismo tiempo que develan los procesos polticos y sociales detrs de tales definiciones.
La necesidad de definir lo rural nace de la preocupacin por el territorio rural, en su integralidad y en
su multidimensionalidad, el territorio como elemento integrador. Para la poltica sectorial lo rural no
es importante, mientras que para la poltica territorial lo rural y lo urbano como continuum es de vital
importancia.
El estudio no gener informacin primaria, sino que orden y sistematiz informacin existente. Las
afirmaciones que se encuentran en los estudios no representan la posicin del IICA, sino la de los
autores de cada una de ellas.
Byron Miranda Abaunza
Gerente del Programa Agricultura, Territorios y Bienestar Rural, IICA
SRIE
DESENVOLVIMENTO
SUSTENTVEL
SRIE
DESENVOLVIMENTORURAL
RURAL SUSTENTVEL
Volume
INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERAO PARA A AGRICULTURA - IICA

FRUM PERMANENTE DE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTVEL - FRUM DRS
21

SRIE
DESENVOLVIMENTO
SUSTENTVEL
SRIE
DESENVOLVIMENTORURAL
RURAL SUSTENTVEL
Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA), 2013
Concepes da Ruralidade Contempornea: as singularidades brasileiras

do IICA est sob licena de Creative Commons Atribucin-No Comercial-Compartir Igual 3.0 Unported.
Disponvel em formato PDF em www.iica.int
O IICA promove o uso justo deste material, pelo que se solicita sua respectiva citao.
Esta publicao tambm est disponvel em formato eletrnico (PDF) no Website institucional: www.iicaforumdrs.org.br
Coordenao editorial: Carlos Miranda
Reviso ortogrfica e gramatical: Knia Santos
Diagramao: Patricia Porto
Layout de capa: Patricia Porto
Foto da capa: Acervo do Projeto Pr-Gavio e Regina Santos/Arquivo IICA
Concepes da ruralidade contempornea: as singularidades brasileiras /

Carlos Miranda e Heithel Silva (Organizadores da Srie) -- Braslia:
IICA, 2013. (Srie DesenvolvimentoRural Sustentvel; v.21)
476 p., 21 x 21 cm
ISBN 978-92-9248-498-9
1. Desenvolvimento rural 2. Relaes campo cidade 3. Poltica de
Desenvolvimento 4. Setor pblico 5. Desenvolvimento econmico e
social 6. Espaos rurais 7. Espaos urbanos 8. Assistncia tcnica 9.
Organismos internacionais 10. Brasil 11. Amrica Latina 12. Europa I.
Miranda, Carlos II: Silva, Heithel II. Ttulo
AGRIS
E50
Braslia, Brasil
Novembro, 2013
DEWEY
307.72
EDITORIAL
Representante do IICA no Brasil
Fotografias
Manuel Rodolfo Otero
Projeto Pr-Gavio
Regina Santos/Arquivo IICA
Coordenador Tcnico da
Representao do IICA no Brasil
Impresso da Publicao
Breno Tiburcio
Athalaia Grfica e Editora LTDA.
Organizadores da Srie DRS
Impresso e Gravao em Mdia
Carlos Miranda e Heithel Silva

Assessor Tcnico do Frum DRS
Renato Carvalho
Revisora
Knia Santos
Projeto Grfico e Editorao
Patricia Porto
Ellite Comrcio e Servios Grficos LTDA.
APRESENTAO
A concepo, a magnitude e as especificidades do mundo rural brasileiro contemporneo e sua incidncia sobre as polticas
pblicas de desenvolvimento vm sendo objetos de crescente preocupao de pensadores e gestores governamentais.
No propsito de contribuir para dar respostas a essa preocupao, o Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura
(IICA) vem implementando, desde maro de 2012, o projeto intitulado Repensando o conceito de ruralidade no Brasil: implicaes para
as polticas pblicas, cujo objetivo de construir uma tipologia atualizada dos espaos rurais no Brasil, tomando por base os avanos conceituais da temtica da ruralidade e territorialidade desenvolvidos no mbito da academia, de entidades governamentais
gestoras de polticas agrrias e dos movimentos sociais, avaliando as implicaes dessa abordagem atualizada do rural brasileiro
e das polticas pblicas de promoo do seu desenvolvimento.
Essa iniciativa resultado de uma parceria entre o IICA, por meio do Frum DRS e os Ministrios do Planejamento, Oramento
e Gesto (MPOG) e Desenvolvimento Agrrio (MDA), o Banco do Nordeste do Brasil (BNB), o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES), a Fundao Banco do Brasil (FBB), e os Governos dos Estados de Pernambuco, da Paraba e do Cear.
A execuo do projeto divide-se em trs fases. A primeira fase, de carter preparatrio, consistiu na realizao de um conjunto
de estudos sobre o estado da arte no Brasil com a anlise dos alcances e limitaes das metodologias aplicadas para caracterizao e tipificao dos espaos rurais. Essa anlise foi complementada por uma abordagem da viso dos organismos internacionais
sobre a concepo de ruralidade que eles aplicam em suas polticas. Esse trabalho no ambiente internacional incluiu tambm
uma anlise da caracterizao dos espaos rurais, por meio de estudos de casos, em sete pases selecionados da Amrica Latina
e Europa. Ainda na fase preparatria foram formuladas as bases conceituais e metodolgicas para a construo da tipologia dos
espaos rurais brasileiro, considerando a diversidade regional em suas dimenses: poltica, econmica, social, cultural e ambiental.
A segunda fase do projeto dedicou-se montagem da proposta de tipologia e sua validao junto s entidade pblicas e s organizaes da sociedade, com nfase especial na discusso de suas implicaes no marco legislativo brasileiro e nas polticas pblicas
de desenvolvimento rural. A ltima fase do projeto est sendo dedicada internalizao e divulgao dos resultados da iniciativa.
A publicao apresenta ao governo e sociedade brasileira os produtos da primeira fase do projeto consubstanciados, sendo
dividida em: introduo, na qual se descreve e analisa todo o processo de elaborao do projeto e seus principais resultados, e
outras trs partes: Parte 1 - Tipologias de ruralidades em agncias multilaterais e organismos internacionais selecionados; Parte
2 - Concepes de ruralidade e polticas pblicas na Amrica Latina e na Europa: anlise comparativa de pases selecionados; e
Parte 3 - A singularidade do rural brasileiro: implicaes para as tipologias territoriais e a elaborao de polticas pblicas.
Finalmente, o livro apresenta um CD contendo todos os estudos de caso-pas, sumarizados na introduo, quais sejam: Holanda,
Frana e Espanha (Europa) e Mxico, Costa Rica, Equador, Chile, Uruguai e Brasil (Amrica Latina).
Carlos Miranda e Heithel Silva,

Organizadores da Srie DRS
PREFCIO IICA
Os pases em desenvolvimento vivem atualmente um paradoxo no que diz respeito valorizao do rural. Em geral, a ruralidade
percebida como sinnimo de atraso, de uma parcela da sociedade parada no tempo e que pouco contribui para o desenvolvimento.
Precisamos trabalhar para reduzir, ou at eliminar, esse gap entre um meio urbano com imagem de progressos e um meio rural
visto como retrgrado.
Alguns fatores contribuem para essa percepo mope a respeito do campo. Nos jornais, vemos todos os dias, de um lado, notcias meramente economicistas sobre a produo agrcola: a flutuao dos preos das commodities, o volume das safras, o poder
das grandes empresas do setor. De outro lado, conflitos agrrios, a questo da posse da terra, o aceso a crdito e mercado pelos
pequenos produtores. Sem dvida, esses fatores devem sim compor a imagem que o mundo forma do meio rural. No entanto, no
so os nicos elementos dessa realidade. O campo tem muito mais a mostrar. Trata-se de uma fotografia com muito mais cores e
matizes, detalhes que enriquecem a percepo e integram rural e urbano em uma sociedade mais coesa.
O projeto Repensando o conceito de ruralidade no Brasil: implicaes para as polticas j revelou, em primeiro lugar, a diversidade do rural brasileiro. No h apenas um meio agrcola, mas realidades distintas do ponto fundirio, produtivo e social. Questes
histricas, legais e ambientais impem situaes particulares na questo da posse da terra. Os biomas tambm condicionam
parte deste espectro, principalmente do ponto de vista da produo e na forma como as pessoas do campo se relacionam com a
natureza. Soma-se a isso, a interao entre as pessoas e delas com o meio para composio de espaos que vo alm do trabalho
e da sobrevivncia. Tratam-se de espaos de vida, cultura e interao.
O objetivo do projeto, do qual essa publicao faz parte, contribuir para que a viso que os brasileiros tm do campo seja mais
ampla e que as polticas pblicas levem em conta a diversidade do rural e o fato de, alm de um espao de trabalho e produo, se
tratar de espaos de vida e expresso cultural da populao. Integra o mandato do IICA de trabalhar pela melhora nas condies de
vida no campo, por meio da cooperao tcnica em prol do homem que trabalha na terra, e da sociedade em geral, com a produo de
alimentos mais nutritivos e de forma ambientalmente sustentvel. Esse compromisso est refletido no lema do IICA que trabalhar
por uma agricultura cada vez mais competitiva, sustentvel e inclusiva. um desafio que, entendemos, o Brasil precisa assumir.
A agropecuria e a bioenergia oferecem uma janela histrica de oportunidades, com gerao de renda, divisas e emprego; o
mundo demanda cada vez mais alimentos, e o pas deve estar pronto para produzir e se posicionar como exportador tambm de
democracia alimentar e sustentabilidade. A maneira como o Brasil percebe a si mesmo auxiliar a se posicionar frente ao mundo.
O trabalho que apresentamos tem foco no rural brasileiro, mas abrange tambm a Amrica Latina, com estudos de caso, e a
Europa, com trs pesquisas. A parte internacional do projeto nos ajuda a compor o cenrio desejvel e suas implicaes internacionais. E tambm nos ajudar a disseminar a iniciativa de se Repensar o rural em outros pases latinoamericanos e chegarmos
ao ponto de revalorizar a ruralidade em todo o continente.
A realizao desse projeto s foi possvel com a reunio de pessoas que conjugam experincia e conhecimento de forma magistral,
o que se refletiu nos resultados que alcanamos e reunimos nesta publicao; e com instituies que mostram seu compromisso
com a misso de trabalhar pela qualidade de vida dos brasileiros e sua contribuio para o planeta. Sem os ministrios do Desenvolvimento Agrrio (MDA), do Planejamento Oramento e Gesto (MPOG) e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e
Social (BNDES), no teramos chegado onde chegamos.
Manuel Otero,
Representante do Instituto Interamericano de Cooperao
para a Agricultura (IICA) no Brasil
PREFCIO SDT e NEAD
O Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) tem como misso consolidar a agricultura familiar, por meio de um conjunto de
polticas pblicas que visam promoo do desenvolvimento sustentvel e solidrio do rural brasileiro. O desenvolvimento rural
compreendido a partir de sua multissetorialidade, em que a agricultura, como atividade profissional e econmica, parte dos modos
de vida, das relaes com os recursos ambientais e do exerccio dos direitos de cidadania, neles inclusos: o direito participao
poltica e o fomento gesto social dos processos de desenvolvimento apoiados pelas polticas pblicas.
Esta , em sntese, a definio da abordagem territorial do desenvolvimento rural adotada pelo MDA que, por intermdio da
Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT), apoia a organizao e o fortalecimento institucional dos atores sociais locais na
gesto participativa do desenvolvimento sustentvel dos Territrios da Cidadania e Rurais, promovendo a implementao e a integrao de polticas pblicas.
Parte importante desta ao governamental, desde a criao da SDT/MDA, tem sido o fomento produo de conhecimentos
sobre a diversidade dos espaos rurais de nosso pas. Esta publicao apresenta resultados do projeto Repensando o conceito de
ruralidade no Brasil implicaes para as polticas pblicas, que pretende, a partir de uma releitura do Brasil rural contemporneo,
construir tipologias diferentes e atualizadas para a anlise dos espaos do campo.
A pesquisa uma iniciativa da SDT/MDA, do Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural (NEAD) e do Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA), que conta, tambm, com a parceria de importantes instituies, como o
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG); o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE); o Banco Nacional
do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e o Banco do Nordeste do Brasil (BNB).
Trs componentes principais so abordados no estudo: a anlise das concepes de ruralidade, seus alcances e limitaes
no Brasil e em oito pases da Amrica Latina e Europa; a formulao e validao de propostas de tipologias dos espaos rurais no
Brasil; e os apontamentos para uma anlise das implicaes e impactos de uma releitura do rural e suas tipologias nas polticas
pblicas de desenvolvimento rural.
No primeiro componente da anlise empreendida, os pesquisadores Maria de Nazareth Baudel Wanderley e Arilson Favareto
revisam ampla literatura para nos apresentar uma anlise crtica das concepes predominantes de ruralidade em nosso pas e
uma proposio para uma definio afirmativa do lugar do rural na sociedade urbana e industrial.
O segundo componente trata do exame comparativo, abrangendo oito pases da Amrica Latina e Europa, com foco nas tipologias
de ruralidades que so elaboradas por agncias multilaterais e organismos internacionais e suas influncias sobre polticas pblicas de desenvolvimento rural. Este trabalho foi desenvolvido pela equipe de pesquisadores vinculada ao Observatrio de Polticas
Pblicas para Agricultura (OPPA/CPDA), composta por Nelson Delgado, Sergio Leite, Claudia Schmitt, Ctia Grisa, Karina Kato,
Slvia Zimmermann e Waldemar Wesz Junior.
Por fim, o terceiro componente, elaborado pelos pesquisadores Jan Bitoun e Lvia Miranda, traz uma apresentao das bases
conceituais e metodolgicas para a elaborao de uma proposta de tipologia, que revela a diversidade dos espaos rurais brasileiros,
a partir da compilao de dados de variadas fontes, e constitui uma indita anlise de variveis ambientais e socioeconmicas que
fundamentam a reviso do conceito de ruralidade.
Em um pas diverso como o Brasil, um olhar acerca do rural apenas como espao perifrico e residual do urbano , no mnimo, equivocado e pode prejudicar a compreenso de sua complexidade. A definio ora apresentada de novas tipologias do rural
brasileiro destaca as distintas formas de relacionamento das reas rurais com os centros urbanos com os quais mantm relaes
diferenciadas de interdependncia e complementaridade.
Assim, redimensionar o rural no Brasil com uma viso integrada de dimenses geogrficas, sociais, econmicas, administrativas, pblicas, jurdicas e estatsticas coloca em evidncia a importncia da abordagem territorial do desenvolvimento e aponta
diversas possibilidades de aes e intervenes de polticas pblicas estruturantes e setoriais que privilegiem as especificidades
dos espaos rurais.
Com a certeza de que este estudo possibilitar um grande avano na conduo das polticas pblicas voltadas ao meio rural
brasileiro, o MDA tem grandes expectativas sobre as informaes por ele geradas, que podero orientar investimentos e aes
estratgicas do governo, contribuindo de forma efetiva para a consolidao de um projeto de desenvolvimento nacional.
Andrea Butto,
Secretria de Desenvolvimento Territorial
Roberto Nascimento,
Diretor do Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural
RESUMO
A concepo, a magnitude e as especificidades do mundo rural brasileiro contemporneo e sua incidncia sobre as polticas pblicas de
desenvolvimento vm sendo objetos de crescente preocupao de pensadores e gestores governamentais. No propsito de contribuir
para dar respostas a essa preocupao, o Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA) vem implementando, desde
maro de 2012, o projeto intitulado Repensando o conceito de ruralidade no Brasil: implicaes para as polticas pblicas. A publicao
est dividida em: Introduo, na qual se descreve e analisa todo o processo de elaborao do projeto e seus principais resultados, e
outras trs partes: Parte 1 - Tipologias de ruralidades em agncias multilaterais e organismos internacionais selecionados; Parte
2 - Concepes de ruralidade e polticas pblicas na Amrica Latina e na Europa: anlise comparativa de pases selecionados; e Parte
3 - A singularidade do rural brasileiro: implicaes para as tipologias territoriais e a elaborao de polticas pblicas. Finalmente, o
livro apresenta um CD contendo todos os estudos de caso-pas, sumarizados na introduo, quais sejam: Holanda, Frana e Espanha
(Europa) e Mxico, Costa Rica, Equador, Chile, Uruguai e Brasil (Amrica Latina).
RESUMEN
La concepcin, la magnitud y las especificidades del mundo rural brasileo contemporneo y su incidencia sobre las polticas
pblicas de desarrollo, son objeto, hoy en da, de creciente preocupacin de pensadores y gestores gubernamentales. Con el
propsito de contribuir para responder a esa preocupacin, el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura (IICA),est
implementando, desde Marzo de 2012, el Proyecto Repesando el Concepto de Ruralidad en el Brasil: implicaciones para las polticas
pblicas. La publicacin est dividida en: Introduccin, en la cual se describe y analiza todo el proceso de elaboracin del proyecto y sus
principales resultados, y otras tres partes: Parte1 Tipologas de ruralidades en agencias multilaterales y organismos internacionales
seleccionados; Parte 2 Concepciones de ruralidad y polticas pblicas en Amrica Latina y en Europa, anlisis comparativa de pases
seleccionados; y Parte 3 La singularidad de lo rural brasileo: implicaciones para as tipologas territoriales y la elaboracin de
polticas pblicas. En ltimo lugar, el libro presenta un CD que contiene todos los estudios de caso-pas, resumidos en la introduccin,
son ellos: Holanda, Francia y Espaa (Europa) y Mxico, Costa Rica, Ecuador, Chile y Uruguay (Amrica Latina).
ABSTRACT
The conception, the magnitude and characteristics of contemporary Brazilian rural world and its impact on public policy development
have been the object of a growing preoccupation of thinkers and government managers. In order contribute and give a response
to this preoccupation, the Inter-American Institute for Cooperation on Agriculture ( IICA ) has been implementing since March
2012, the project entitled Rethinking the concept of rurality in Brazil : implications of public policy. The publication is divided into the
followings parts: Introduction , describing and analyzing the process of elaboration of the project and its main results , Part 1 - Types
of ruralities in multilateral agencies and international organizations selected; Part 2 - Rurality conceptions and public policy in Latin
America and Europe: a comparative analysis of selected countries, and Part 3 - The uniqueness of brazilian rural: implications for
territorial typologies and public policy development. Finally the book comes with a CD that brings studies about cases in several
different countries, Netherlands, France and Spain (Europe) and Mexico, Costa Rica , Ecuador , Chile , Uruguay and Brazil ( Latin
America ) summarized in the introduction.
SUMRIO
INTRODUO - AS CONCEPES CONTEMPORNEAS DE RURALIDADE E SUAS SINGULARIDADES NO BRASIL...................... 35

(Maria Lucila Bezerra e Tnia Bacelar)
PARTE 1 - TIPOLOGIAS DE RURALIDADES EM AGNCIAS MULTILATERAIS E ORGANISMOS INTERNACIONAIS SELECIONADOS .77

(Nelson Giordano Delgado, Sergio Pereira Leite, Claudia Job Schmitt, Catia Grisa, Karina Kato e Valdemar J. Wesz Junior)
1. Introduo.....................................................................................................................................................................................77
2. A tipologia utilizada pela organizao para a cooperao e desenvolvimento econmico (OCDE)..........................................88
3. A classificao adotada pela Unio Europeia..............................................................................................................................94
4. Os parmetros estabelecidos pela Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe (CEPAL).....................................110
5. O Centro Latino-Americano para o Desenvolvimento Rural (RIMISP) e as dinmicas dos territrios rurais........................114
6. As tipologias estabelecidas pelo Banco Mundial......................................................................................................................121
7. O mapeamento urbano-rural elaborado pela Organizao das Naes Unidas para Alimentao e Agricultura (FAO)......131
8. Consideraes finais..................................................................................................................................................................138
Bibliografia.......................................................................................................................................................................................144
PARTE 2 - CONCEPES DE RURALIDADE E POLTICAS PBLICAS NA AMRICA LATINA E NA EUROPA: ANLISE COMPARATIVA
DE PASES SELECIONADOS...........................................................................................................................................................149
(Nelson Giordano Delgado, Sergio Pereira Leite, Claudia Job Schmitt, Catia Grisa, Karina Kato e Valdemar J. Wesz Junior)
Apresentao...................................................................................................................................................................................149
1. Ruralidade e polticas pblicas: do setorial ao local?...............................................................................................................152
1.1 Delimitao e caracterizao do rural como unidade socioespacial: as metanarrativas e a reconfigurao do rural nas sociedades
contemporneas...................................................................................................................................................................................... 154
1.2 Concepes de ruralidade e suas interfaces com as polticas pblicas............................................................................................... 164
1.3 Concepes de ruralidade, polticas pblicas e a construo de tipologias de delimitao dos espaos rurais: um olhar integrador..................168
2. Anlise comparada, trajetrias de polticas e transformaes no meio rural: uma aproximao aos contextos europeu e
latino-americano ....................................................................................................................................................................... 171
2.1 Meio rural latino-americano e europeu em perspectiva comparada.................................................................................................... 172
2.1.1 Perodo 1950-1980 ........................................................................................................................................................................ 175
2.1.2 Perodo 1980-1990 ........................................................................................................................................................................ 177
2.1.3 Perodo 1990-2000......................................................................................................................................................................... 180
2.1.4 Perodo aps 2000......................................................................................................................................................................... 186
2.2 Europa e Amrica Latina frente s transformaes do setor rural: trajetrias e particularidades de ambas as regies................. 189
2.2.1 Polticas pblicas e transformaes rurais em 50 anos de vigncia da PAC: um rpido resgate do contexto

europeu.......................................................................................................................................................................................... 190
2.2.2 Transformaes no contexto latino-americano: Estado, agricultura, industrializao, drive exportador e novas

ruralidades..................................................................................................................................................................................... 198
2.3 Alcances e limites do exerccio comparativo entre o contexto rural europeu e latino-americano...................................................... 204
3. A diversidade do campo poltico e econmico, polticas pblicas e ruralidade: os estudos de caso do Chile, Costa Rica,
Equador, Mxico e Uruguai........................................................................................................................................................210
3.1 O estudo de caso do Chile....................................................................................................................................................................... 211
3.1.1 Perodo de 1950 a 1980.................................................................................................................................................................. 211
3.1.2 Perodo de 1980 a 1990.................................................................................................................................................................. 213
3.1.3 Perodo de 1990 a 2000.................................................................................................................................................................. 215
3.1.4 Anos 2000....................................................................................................................................................................................... 217
3.2 O estudo de caso da Costa Rica................................................................................................................................................................ 220
3.2.1 Perodo de 1950 a 1980.................................................................................................................................................................. 221
3.2.2 Perodo de 1980 a 1990.................................................................................................................................................................. 224
3.2.3 Perodo de 1990 a 2000.................................................................................................................................................................. 227
3.2.4 Anos 2000....................................................................................................................................................................................... 230
3.3 O estudo de caso do Equador.................................................................................................................................................................. 232
3.3.1 Perodo de 1950 a 1980.................................................................................................................................................................. 232
3.3.2 Perodo de 1980 a 1990.................................................................................................................................................................. 234
3.3.3 Perodo 1990 a 2000....................................................................................................................................................................... 235
3.3.4 Anos 2000....................................................................................................................................................................................... 238
3.4 O estudo de caso do Mxico.................................................................................................................................................................... 240

3.4.1 Perodo de 1950 a 1980.................................................................................................................................................................. 241
3.4.2 Perodo de 1980 a 1990.................................................................................................................................................................. 246
3.4.3 Perodo de 1990 a 2000.................................................................................................................................................................. 248
3.4.4 Anos 2000....................................................................................................................................................................................... 251
3.5 O estudo de caso do Uruguai.................................................................................................................................................................. 256
3.5.1 Perodo de 1950 a 1980.................................................................................................................................................................. 256
3.5.2 Perodo de 1980 a 1990.................................................................................................................................................................. 258
3.5.3 Perodo de 1990 a 2000.................................................................................................................................................................. 260
3.5.4 Anos 2000....................................................................................................................................................................................... 261
4. A diversidade do campo poltico e econmico, polticas pblicas e ruralidade: os estudos de caso da Frana,
Holanda e Espanha ..............................................................................................................................................................................................................263
4.1 O estudo de caso da Frana.................................................................................................................................................................... 264
4.1.1 Perodo de 1950 a 1980.................................................................................................................................................................. 265
4.1.2 Perodo de 1980 a 1990.................................................................................................................................................................. 268
4.1.3 Perodo de 1990 a 2000.................................................................................................................................................................. 272
4.1.4 Anos 2000....................................................................................................................................................................................... 274
4.2 O estudo de caso da Holanda.................................................................................................................................................................. 277
4.2.1 Perodo de 1950 a 1980.................................................................................................................................................................. 278
4.2.2 Perodo de 1980 a 1990.................................................................................................................................................................. 282
4.2.3 Perodo de 1990 a 2000.................................................................................................................................................................. 284
4.2.4 Anos 2000.......................................................................................................................................................................................287
4.3 O estudo de caso da Espanha................................................................................................................................................................. 290
4.3.1 Perodo de 1950 a 1980....................................................................................................................................................... 291

4.3.2 Perodo de 1980 a 1990....................................................................................................................................................... 293
4.3.3 Perodo de 1990 a 2000....................................................................................................................................................... 294
4.3.4 Anos 2000............................................................................................................................................................................ 295
5. Concepes e tipologias de ruralidade nos pases selecionados e implicaes para as polticas pblicas..........................297
5.1 Definio de ruralidade no Chile............................................................................................................................................................. 297
5.1.1 Definies censitrias................................................................................................................................................................... 297

5.1.2 Elementos-Chave na definio de urbano/rural.......................................................................................................................... 299
5.1.3 Implicaes para as polticas pblicas......................................................................................................................................... 299
5.1.4 Concepes alternativas .............................................................................................................................................................. 299
5.2 Definio de ruralidade na Costa Rica.................................................................................................................................................... 301
5.2.2 Elementos-chave na definio de urbano/rural........................................................................................................................... 303
5.2.4 Concepes alternativas............................................................................................................................................................... 304
5.3 Definio de ruralidade no Equador....................................................................................................................................................... 307
5.3.2 Elementos-chave na definio de urbano/rural . ........................................................................................................................ 308
5.3.3 Implicaes para as polticas pblicas ........................................................................................................................................ 308
5.4 Definio de ruralidade no Mxico.......................................................................................................................................................... 310
5.4.2 Elementos-chave na definio de urbano/rural............................................................................................................................ 310
5.5 Definio de ruralidade no Uruguai........................................................................................................................................................ 312
5.6 Definio de ruralidade na Frana.......................................................................................................................................................... 315
5.6.4 Concepes alternativas................................................................................................................................................................. 319
5.7 Definio de ruralidade na Holanda....................................................................................................................................................... 320
5.7.1 Definies censitrias..................................................................................................................................................................... 320
5.7.2 Elementos-chave na definio de urbano/rural............................................................................................................................ 320

5.7.3 Implicaes para as polticas pblicas.......................................................................................................................................... 320
5.8 Definio de ruralidade na Espanha....................................................................................................................................................... 322
5.8.2 Elementos-chave na definio urbano/rural................................................................................................................................ 322
5.8.3 Implicaes para as polticas pblicas ........................................................................................................................................ 322
5.8.4 Concepes alternativas .............................................................................................................................................................. 322
5.9 Consideraes sobre as definies censitrias de rural e de urbano nos pases selecionados......................................................... 323
6. Consideraes finais..................................................................................................................................................................328
Referncias Bibliogrficas...............................................................................................................................................................335
ANEXOS - Caracterizao socioeconmica e nos pases selecionados........................................................................................353
1. Introduo...................................................................................................................................................................................353
2. Aspectos demogrficos..............................................................................................................................................................354
3. Aspectos econmicos.................................................................................................................................................................360
3.1 Produto Interno Bruto (PIB) ................................................................................................................................................................... 360
3.2 Emprego................................................................................................................................................................................................... 364
3.3 Comrcio Exterior.................................................................................................................................................................................... 367
4. Estabelecimentos agropecurios e estrutura fundiria............................................................................................................372

5. Aspectos produtivos....................................................................................................................................................................376
6. Acesso a servios, desigualdade e incidncia da pobreza.........................................................................................................380
6.1 Acesso gua, saneamento e eletricidade............................................................................................................................................ 380
6.2 Desigualdade........................................................................................................................................................................................... 383
6.3 Incidncia de pobreza.............................................................................................................................................................................. 384
7. Consideraes Finais..................................................................................................................................................................386
PARTE 3 - A SINGULARIDADE DO RURAL BRASILEIRO: IMPLICAES PARA AS TIPOLOGIAS TERRITORIAIS E A ELABORAO

DE POLTICAS PBLICAS...............................................................................................................................................................413
(Maria Nazareth Baudel Wanderley e Arilson Favareto)
1. Introduo....................................................................................................................................................................................413
2. O rural e o urbano: uma dialtica...............................................................................................................................................414
3. Fora e fraqueza das cidades na formao do espao brasileiro ............................................................................................418
4. O rural no Brasil urbano e industrial..........................................................................................................................................421
4.1 Definio oficial dos espaos rurais: o rural perifrico, residual e dominado .................................................................................... 421
4.2 A produo do conhecimento sobre o mundo rural .............................................................................................................................. 425
4.3 O desenvolvimento da sociedade brasileira: urbanizao e industrializao ...................................................................................... 431
5. A ruralidade contempornea no Brasil.....................................................................................................................................436

5.1 Traos marcantes ................................................................................................................................................................................... 436
5.2 Tendncias............................................................................................................................................................................................... 441
5.3 O significado das tendncias recentes do rural brasileiro..................................................................................................................... 447
6. Tipologias, dinmicas de desenvolvimento e polticas..............................................................................................................449

6.1 Principais tipologias sobre o rural em debate ...................................................................................................................................... 449
6.2 Ideias para novas tipologias.................................................................................................................................................................... 456
Concluses Trs propostas para o rural brasileiro.....................................................................................................................458

Bibliografia.......................................................................................................................................................................................464
srie desenvolvimento rural sustentvel
LISTA DE SIGLAS
ACE Acordo de Complementao Econmica
AID Agncia Internacional para o Desenvolvimento
ALADI Associao Latino-Americana de Integrao
ALALC Associao Latino-Americana de Livre Comrcio
ALCA rea de Livre Comrcio das Amricas
AOP Denominao de Origem Protegida
APCA Assembleia Permanente das Cmaras de Agricultura
ASERCA Apoio e Servios Comercializao Agropecuria
BCE Banco Central Europeu
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BNB Banco do Nordeste do Brasil
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
BRICS Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul
CAD Contratos de Agricultura Sustentvel
CAN Conselho Nacional Agropecurio
CAP Companhia Siderrgica do Pacfico
CAP Congresso Agrrio Permanente
CEE Comunidade Econmica Europeia
CEPAL Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe
CGIAR Grupo Consultivo para Pesquisa Internacional em Agricultura
CIESIN Centro para Rede Internacional de Informao de Cincia Terrestre (Center for International Earth Science
Information Network)
CINDE Coalizo de Iniciativas para o Desenvolvimento
CNA Conselho Nacional Agropecurio
CNC Confederao Nacional Camponesa
CNJA Centro Nacional de Jovens Agricultores
CNMCCA Confederao Nacional da Mutualidade, da Cooperao e do Crdito Agrcolas
27
28
CNP Conselho Nacional de Produo

COMEX Ministrio do Comrcio Exterior
COMPLAMAR Coordenao Geral do Plano Nacional de reas Deprimidas e Grupos Marginalizados
CONADE Conselho Nacional de Desenvolvimento
CONASUPO Companhia Nacional de Subsistncia Popular
CONTAG Confederao Nacional dos Trabalhadores da Agricultura
COPLAMAR Coordenao Geral de Plano Nacional de reas Deprimidas e Grupos Marginalizados
COROP Coordination Commission Regional Research Programme
CPDA Programa de Ps-Graduao de Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade
CTE Contrato Territorial de Explorao
DATAR Departamento de Ordenamento e de Ao Regional
ECH Encuesta Continua de Hogares
EDORA European Development Opportunities in Rural Areas
ENAP Empresa Nacional de Petrleo
ENBVR Estratgia Nacional para o Bem Viver Rural
ENDESA Empresa Nacional de Eletricidade
ENHA Encuesta de Hogares Ampliada
ENTEL Empresa Nacional de Telecomunicaes
ESPON Rede Europeia de Observao do Ordenamento do Territrio
ESPON The European Observation Network for Territorial Development and Cohesion
EUA Estados Unidos da Amrica
EUROSTAT Gabinete de Estatsticas da Unio Europeia
FAO Organizao das Naes Unidas para Alimentao e a Agricultura
FAOSTAT Diviso de Estatsticas da Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao
FEADER Fundo Europeu Agrcola de Desenvolvimento Rural
FEAGA Fundo Europeu Agrcola de Garantia
FEDER Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional
FEOGA Fundo Europeu de Orientao e Garantia Agrcola
FMI Fundo Monetrio Internacional
FNSEA Federao Nacional dos Sindicatos dos Exploradores Agrcolas

FODEA Fomento do Desenvolvimento Agropecurio
FONAFIFO Fundo Nacional de Financiamento Florestal
FSE Fundo Social Europeu
GAEZ Zoneamento Agroclimtico Global
GAL Grupos de Ao Local
GATT Acordo Geral de Tarifas e Comrcio
GIARD Grupo Interagencial para el Desarrollo Rural
GPW Populao do Mundo em Formato GRID (Grided Population of the World)
GVA Valor Adicionado Global
IANSA Indstria Aucareira Nacional
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
ICAFE Instituto do Caf da Costa Rica
IDA Instituto de Desenvolvimento Agrrio
IDE Investimentos Estrangeiros Diretos
IIASA Instituto Internacional para Anlise de Sistemas Aplicados (International Institute for Aplied Systems Analysis)
IICA Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura
INCOP Instituto Costa-riquenho de Portos do Pacfico
INDAP Instituto Nacional de Desenvolvimento Agropecurio
INDER Instituto do Desenvolvimento Rural
INE Instituto Nacional de Estatstica
INEC Instituto Nacional de Estatsticas e Censos
INEGI Instituto Nacional de Estatstica e Geografia do Mxico
INSEE Instituto Nacional de Estatstica e de Estudos Econmicos
IPTU Imposto Predial Territorial Urbano
ISI Industrializao por Substituio de Importaes
ITCO Instituto de Terras e Colonizao
ITR Imposto Territorial Rural
JAPDEVA Junta de Administrao Porturia e de Desenvolvimento Econmico da Vertente Atlntica
29
30
JRC Joint Research Centre

LAU Unidades Administrativas Locais
LDRS Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel
LDSMR Lei do Desenvolvimento Sustentvel do Meio Rural
LDTR Lei de Desenvolvimento dos Territrios Rurais (LDTR)
LEADER Ligaes entre Aes de Desenvolvimento da Economia Rural
LEI Agricultural Economic Research Institute
LGAP Lei Geral de Administrao Pblica
LNV Agenda for a Vital Countryside
LORSA Lei Orgnica do Regime de Soberania Alimentar
MAG Ministrio da Agricultura e da Pecuria
MDA Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
MEC Marco Estratgico Comum
MERCOSUL Mercado Comum do Sul
MEVIR Movimiento de Erradicacin de la Vivienda Insalubre Rural
MFA Multifuncionalidade da Agricultura
MGPA Ministerio de Ganadera, Agricultura y Pesca
MIDEPLAN - Ministrio Nacional e Poltica Econmica
MINAE Ministrio de Ambiente e Energia
MINEX Ministrio das Exportaes
MIRENEM Ministrio de Recursos Naturais, Energia e Minas
NAFTA Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Norte
NR Nova Ruralidade
NUTS Nomenclature of Territorial Units for Statistics (Nomeclatura de UnidadesTerritoriais para fins Estatsticos)
OCDE Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
ODEPA Oficina de Estudos e Polticas Agrrias
OFIPLAN Escritrio de Planejamento Nacional
OGAF Oprations Groupes dAmnagement Foncier
OMC Organizao Mundial do Comrcio
ONG Organizao No Governamental

ONU Organizao das Naes Unidas
OPPA Observatrio de Polticas Pblicas para a Agricultura
PAA Programa de Aquisio de Alimentos
PAC Poltica Agrcola Comum
PAECA Plano de Ao Econmica para a Amrica Central
PAR Planos de Ordenamento Rural
PCPR Programa de Combate Pobreza Rural
PDR Planos de Desenvolvimento Rural
PDRI Programa de Desenvolvimento Rural Integrado
PDSTR Plano de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais
PEA Populao Economicamente Ativa
PEC Programa Especial Concorrente
PESA Programa Nacional de Segurana Alimentar
PIB Produto Interno Bruto
PIDER Programa de Investimentos Pblicos para o Desenvolvimento Rural
PIPA Programa de Aumento da Produtividade Agrcola
PMRp Mapa da Pobreza em Populaes Rurais
PMRSe Mapeamento da Pobreza em Assentamentos Rurais
PMUp Mapa da Pobreza em Populaes Urbanas
PMUR Mapeamento da Pobreza Urbana e Rural
PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
PRI Partido Revolucionrio Institucional
PRM Partido da Revoluo Mexicana
PRODER Programa Operativo de Desenvolvimento e Diversificao Econmica de Zonas Rurais
PROGRESA Programa de Educao, Sade e Alimentao
PROLOCAL Projeto de Reduo da Pobreza e de Desenvolvimento Regional Local
PRONADER Projeto Nacional de Desenvolvimento Rural
PRONAL Programa Nacional Alimentar
31
32
PRONASOL Programa Nacional de Solidariedade

RIMISP Centro Latino-Americano para o Desenvolvimento Rural
RLG Council for the Rural Area
SAM Sistema Alimentar Mexicano
SAN Segurana Alimentar e Nutricional
SCP Netherlands Institute for Social Research
SDRN Srie Meio Ambiente e Recursos Naturais
SDT Secretaria de Desenvolvimento Territorial
SEDATU Secretaria de Desenvolvimento Agrrio, Territorial e Urbano
SEPSA Secretaria Executiva de Planejamento Setorial da Agropecuria
SEU Eupean size unit
SICA Sistema de Integrao Centro-Americana
SNDD Estratgia Nacional de Desenvolvimento Sustentvel
SPN Servio de Parques Nacionais
TIC Tecnologia de Informao e Comunicao
TL Nvel Territorial
UE Unio Europeia
UFABC Universidade Federal do ABC
UFPE Universidade Federal de Pernambuco
UFRRJ Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro
UNEP Programa de Meio Ambiente das Naes Unidas
UNESCO Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura
UNICEF Fundo das Naes Unidas para a Infncia
UPANACIONAL Unio Nacional de Pequenos e Mdios Agricultores
ZAU Zoneamento de reas Urbanas
ZAUER Zoneamento de reas Urbanas e reas de Emprego no Meio Rural
ZEE Zona Econmica Especial
ZPIU Zonas de Povoamento Industrial e Urbano
33
34
INTRODUO
AS CONCEPES CONTEMPORNEAS
DE RURALIDADE E SUAS
SINGULARIDADES NO BRASIL
Maria Lucila Bezerra

Consultora do IICA
Tnia Bacelar
Professora da Universidade Federal de Pernambuco
Introduo
O Projeto Repensando o Conceito de Ruralidade no Brasil e suas implicaes para as polticas pblicas de desenvolvimento rural foi
concebido na perspectiva de contribuir para a ampliao do debate sobre o lugar e a importncia dos espaos rurais brasileiros.
Com efeito, o estudo, de iniciativa do Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA), envolveu acadmicos, gestores pblicos de polticas agrrias e movimentos sociais voltados para a questo rural no Brasil. Na sua concepo, contemplou a
necessidade de construir uma tipologia atualizada dos espaos rurais do Brasil, bem como a sua implicao nas polticas pblicas
de promoo do desenvolvimento rural. A proposta tcnica destacou e aprofundou, na reviso conceitual da temtica da ruralidade,
os avanos alcanados at o momento.
O reconhecimento de uma percepo equivocada do rural apenas resduo do urbano foi a motivao principal do estudo.
Essa postura remonta s dcadas de 1940-50, quando o Estado brasileiro adota a definio sobre a delimitao dos espaos rurais
e urbanos. As reas rurais do Brasil so definidas por oposio e excluso s reas consideradas urbanas. Nesse sentido, todo
espao de um municpio que no corresponder s reas urbanas ou distritais considerado como rural. Assim, a estratgia do
modelo de desenvolvimento adotado e executado no Brasil, a partir de essas dcadas, priorizou intervenes nos espaos urbanos,
em especial nos centros metropolitanos que vo conformar e ampliar o crescimento urbano-industrial.
Isso indica que a definio eminentemente fsico-geogrfica e arbitrria, por no considerar as relaes e processos econmicos
e sociais que constituem esses espaos sociais. Por tais pressupostos, fica claro que a definio de uma tipologia do rural brasileiro
deve considerar os contextos territoriais e as distintas formas de relacionamento das reas rurais com os centros urbanos, com os
quais mantm relaes diferenciadas de interdependncia e complementaridade. Dito de outra forma, a construo de uma proposta
de tipologia dos espaos rurais do pas, inevitavelmente, traz reflexos diretos sobre a prpria concepo dos espaos urbanos, em
particular dos municpios com menor populao.
35
36
Preocupaes dessa natureza foram objeto de estudo de numerosos pensadores do rural brasileiro. No plano especfico das novas
relaes entre os espaos rurais e urbanos, autores como Jos Eli da Veiga, Ricardo Abramovay, Arilson Favaretto, Maria Nazareth
Wanderley, entre outros, tm se posicionado a favor da reviso dos critrios classificatrios adotados pelo Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE). Do mesmo modo, h alguns anos, pesquisas coordenadas por organizaes sociais j colocavam a
demanda de uma nova tipologia das reas rurais, entendendo-as a partir de suas dinmicas regionais de desenvolvimento.
Com esse propsito, foi formulado o objetivo maior do estudo de atualizar os conceitos do rural e urbano, por meio de um
profundo trabalho de pesquisa capaz de elaborar uma nova leitura do rural brasileiro e com base nela propor uma tipologia das
reas rurais do Brasil.
Na inteno de alcanar o objetivo, o projeto contemplou trs grandes etapas. A primeira, preparatria, que se desdobrou: a)
na anlise do alcance e limitaes das metodologias aplicadas no Brasil para caracterizao e tipificao dos espaos rurais; b)
na anlise de tipologias de caracterizao dos espaos rurais em pases selecionados da Amrica Latina e Europa, visando extrair
indicativos para a construo de uma tipologia brasileira; e c) na definio das bases conceituais e elaborao da metodologia para
tipificao dos espaos rurais brasileiros, considerando a diversidade regional em suas mltiplas dimenses e as relaes do rural
com o urbano.
A segunda etapa, montagem da proposta, considerou: a) a proposta de tipologia dos espaos rurais do Brasil; b) a anlise das
implicaes da tipologia na construo e implantao de polticas pblicas de desenvolvimento rural no Brasil; e c) a anlise do
quadro institucional com estudo sobre legislao brasileira que define o rural no pas e seus fundamentos conceituais, com sugestes de mudanas.
Por fim, a terceira etapa de discusso, apresentao e divulgao ficou assim estabelecida: apresentao do estudo no VII Frum
Internacional de Desenvolvimento Territorial (novembro de 2012); apresentao e discusso, em oficinas de acompanhamento dos
trabalhos, dos produtos considerados no estudo; apresentao na II Conferncia Nacional do Desenvolvimento Rural (outubro de
2013); discusso no VIII Frum Internacional de Desenvolvimento Territorial (novembro de 2013); apresentaes (duas) no Senado
Federal; e apresentao e discusso nas oficinas regionais (Recife, Rio de Janeiro e Braslia) da proposta de tipologia, onde foram
destacados os tipos regionalizados, representando a diversidade do desenvolvimento rural do Brasil; finalmente, a publicao dos
resultados do estudo em dois (livros) volumes. Esta introduo pretende destacar o contedo do primeiro volume.
Convm assinalar que o projeto Repensando o Conceito de Ruralidade no Brasil: implicaes para as polticas pblicas foi iniciado
em maro de 2012. Dessa forma, no decorrer do ano de 2012 foram desenvolvidos trabalhos no mbito do projeto que se expressaram em produtos, conforme a concepo metodolgica. Distinguimos, assim, o Produto 1 estudo de carter conceitual, contendo
viso de ruralidade baseada no levantamento e na anlise do estado da arte do conhecimento sobre o rural no Brasil, numa viso
contempornea; Produto 2 concepes de ruralidade e polticas pblicas na Amrica Latina e Europa: anlise comparativa de
pases selecionados sobre ruralidade e tipologias para caracterizao dos espaos rurais, com o propsito de aprofundar o debate e
extrair experincias para a formulao de tipologias dos espaos rurais no Brasil; e o Produto 3 formulao de bases conceituais
e metodologia para a construo e validao de propostas de tipologias dos espaos rurais brasileiros, considerando a diversidade
regional em suas dimenses poltica, econmica, social, cultural e ambiental.
Os Volumes Primeiro e Segundo, referentes primeira etapa do projeto, sero publicados na Srie Desenvolvimento Rural
Sustentvel (Srie DRS), vindo a compor a sua linha editorial. Como j indicado, fazem parte da estratgia de ao e divulgao a
publicao dos resultados alcanados pelos estudos integrantes do projeto.
O Primeiro Volume, objeto desta introduo, constitui-se de trs partes, assim definidas: Parte I, focando as concepes de
ruralidade nos organismos internacionais; Parte II, as concepes de ruralidade na Amrica Latina e Europa: anlise comparativa
de pases selecionados; e Parte III, sobre a singularidade do rural brasileiro: as implicaes para as tipologias territoriais e elaborao de polticas pblicas.
Parte I
A Parte I destaca as Concepes de Ruralidades em Agncias Multilaterais e Organismos Internacionais Selecionados, sendo coordenada por pesquisadores do Observatrio de Polticas Pblicas para a Agricultura (OPPA), da Universidade Federal Rural do Rio
de Janeiro (UFRRJ), sob a responsabilidade dos professores Nelson Delgado, Srgio Leite e Cludia Schimitt.
O trabalho teve como objetivo central a elaborao de uma anlise comparativa sobre as concepes de ruralidade e as tipologias
para caracterizao dos espaos rurais em pases selecionados da Amrica Latina e Europa, visando aprofundar o debate e extrair
experincias para a formulao de uma tipologia dos espaos rurais no Brasil. Desse modo, o estudo especfico buscou elaborar um
inventrio das propostas de tipologias de ruralidades elaboradas por organismos internacionais e agncias multilaterais selecionados.
Na sua introduo, o estudo resgata o papel do meio rural no contexto histrico e sua importncia para o desenvolvimento
social e econmico dos pases. Atrai a ateno para o rural que, at o sculo XVIII, foi o principal espao de produo e de vida, ao
mesmo tempo em que estava relacionado, principalmente, s atividades agrcolas. A partir da, com a Revoluo Industrial, mudanas estruturais ocorreram, repercutindo no papel exercido pelo meio rural no desenvolvimento dos pases. A indstria passa a
ter importncia predominante e aparece associada ao urbano. Instala-se a viso dicotmica e de subordinao, que vai permear as
diversas abordagens e entendimentos: agricultura/indstria; urbano/rural. A agricultura est assim condicionada indstria. Os
autores destacam nesse debate duas hipteses que se contrapunham nos anos setenta, do sculo passado: a concepo de que
o rural seria superado pela urbanizao e desaparecia com o avano do processo de desenvolvimento econmico; e a concepo
da ideia da persistncia do rural e seu renascimento. Mudanas observadas nos espaos rurais no final do sculo XX respaldaram
tal suposio.
Recentemente, segundo os pesquisadores, alguns autores assinalam a diversificao nos espaos rurais e consideram que
mais do que um renascimento, observa-se o surgimento de uma nova ruralidade. Os autores consideram que, a partir do incio dos
anos 2000, o tema da ruralidade surge com maior peso nas agendas internacionais, estimulado pelas organizaes multilaterais,
representaes da sociedade civil, sindicatos, estudiosos/pesquisadores e gestores governamentais. Do debate, emerge a necessidade de formulao de novas concepes e metodologias, que no percebam o rural como oposio ao urbano e como resduo dele.
Assim, surgem metodologias alternativas com diferentes propostas de identificao e classificao dos espaos rurais, elaboradas em contextos institucionais distintos e objetivos diferenciados. Elas enfatizam critrios, como tamanho da populao, densidade
37
38
demogrfica, distncia dos centros urbanos, oferta de servios pblicos, trajetrias de desenvolvimento, usos e funes predominantes, tipos de cobertura vegetal etc. Consideram os autores que a construo de metodologias alternativas ganham importncia na
medida em que auxilia na demarcao do lugar e da magnitude que o rural ocupa em determinada economia, informando decises
sobre polticas pblicas e, em particular, definindo a alocao de investimentos pblicos e privados. E mais, em muitos pases,
a discusso da ruralidade tem sido pautada e mediada por organizaes internacionais multilaterais, que influenciam a definio
oficial do que rural e, portanto, o carter das polticas pblicas que se voltam para o seu desenvolvimento.
Na verdade, organizaes internacionais criaram e desenvolveram metodologias que influenciaram a construo de tipologias
que pudessem ajudar na definio do que rural e na sua posterior aplicao na formulao de polticas pblicas de desenvolvimento
rural. Das metodologias elaboradas, a da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) a que mais tem
influenciado na construo de tipologias, orientando os critrios utilizados para a seleo e caracterizao das reas rurais (mesmo
para os pases que no fazem parte da OCDE), extrapolando o contexto europeu de sua atuao.
O estudo selecionou os principais organismos internacionais e multilaterais que se ocupam da construo de tipologias sobre o
rural e que influenciam o debate no contexto europeu e latino-americano. A presena e influncia de cada organizao internacional
apresentada de forma detalhada, destacando a abrangncia e pertinncia dos parmetros adotados para a classificao dos meios
rural e urbano. Portanto, alm da OCDE, atuam tambm a Unio Europeia (UE), o Banco Mundial, o Centro Latino-Americano para
o Desenvolvimento Rural (RIMISP) e a Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL). Todos eles referenciam a
construo de tipologias nos pases que atuam diretamente ou no.
Foram analisados documentos elaborados pela OCDE, Unio Europeia, CEPAL, Banco Mundial, RIMISP e FAO como os de maior
influncia sobre este tipo de experimentos na Europa e na Amrica Latina os quais destacam: i) as concepes de ruralidade que
utilizam; ii) as tipologias de ruralidade que constroem; e iii) as aproximaes sobre as influncias dessas concepes e tipologias
sobre as polticas pblicas para o rural.
De forma sinttica, procura-se descrever nesta introduo as tipologias desenvolvidas pelos organismos referidos.
Na perspectiva da OCDE, trs fatores passam a influenciar as polticas de desenvolvimento rural: as amenidades cada vez mais
valorizadas; as presses pelo fim dos subsdios agrcolas e das polticas protecionistas tradicionais; e o destaque descentralizao
nas polticas pblicas. Em 1994, a OCDE estabeleceu uma primeira tipologia para classificar as regies como rurais ou urbanas,
usando como critrio principal a densidade demogrfica. Em 2005, no intuito de aperfeioar a proposta, incluiu o critrio de tamanho
dos centros urbanos para, em 2011, incorporar a influncia da distncia a um centro urbano, classificando as regies em isoladas e
prximas ao mesmo, admitindo j o critrio de acessibilidade. Assim, a classificao ou nveis de agrupamento defendidos pela OCDE
para as regies dos pases-membros, com base nos critrios adotados, so: predominantemente urbanas, intermedirias prximas
de uma cidade, intermedirias isoladas, predominantemente rurais prximas de uma cidade e predominantemente rurais isoladas.
A OCDE apresenta a partir dessa tipologia a classificao das regies da Europa. Conforme descrita, em 2005, 46% da populao da OCDE vivia em regies predominantemente urbanas, ocupando 6% da rea total. Registra tambm que a populao urbana
revelou um incremento de 8% no perodo de 1995-2005. De outra parte, no mesmo perodo, 24% da populao vivia em regies
predominantemente rurais, ocupando mais de 80% da rea (OCDE, 2009). Na seleo de pases europeus, adotada pelo projeto,
destacam-se a Holanda, com 58,33% predominantemente urbana, abrigando uma populao de 84,98%, enquanto a Espanha e a
Frana apresentam posies intermedirias, com, respectivamente, 42,37 e 47,92%. A populao na Espanha, predominantemente
urbana (48,51%) e a Frana (48,31%) na posio intermediria. Diversos estudos, recentes (2008-2011), influenciaram a OCDE, a qual
veio a adicionar um novo elemento em sua tipologia: a acessibilidade aos centros urbanos, como um indicador de acesso a servios
e trabalho. O que permite discutir as diferenas entre regies isoladas e prximas a uma cidade.
A classificao adotada pela Unio Europeia fundamenta-se na tipologia da OCDE, com algumas consideraes e ajustes
necessrios. Assim, a Unio Europeia props uma tipologia a partir dos critrios, que se traduzem em quatro passos: o primeiro,
identificao da rea urbana a partir de dados populacionais: i) densidade populacional acima de 300 mil habitantes para um quadrante
de 1 km2; ii) um limite de tamanho mnimo (5.000 habitantes) aplicado nos quadrantes que seguem a densidade indicada anteriormente. O segundo passo, definio de um nvel regional: se mais de 50% da populao vive em reas rurais, a regio classificada
como predominantemente rural; se menos de 20% da populao vive em reas rurais, a regio predominantemente urbana; se
entre 20-50% da populao vive em reas rurais, a regio classificada como intermediria. O terceiro passo, a classificao e agrupamento das regies NUTS3 - visa resolver o problema de trabalhar com regies muito pequenas. Por fim, o passo quatro: presena
das cidades: i) uma regio predominantemente rural pelos passos dois e trs pode tornar-se intermediria se tiver a presena de
um ncleo urbano com mais de 200.000 habitantes, representando ao menos 25% da populao regional; ii) uma regio classificada
como intermediria nos passos um e dois pode tornar-se predominantemente urbana se tiver a presena de um centro urbano
com mais de 500.000, representando ao menos 25% da populao regional. Com a aplicao desta nova tipologia, observaram-se
mudanas na configurao das regies da Unio Europeia.
Parmetros da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL): segundo os pesquisadores, a busca por uma
nova definio de rural partiu-se pela necessidade de alterar os critrios dicotmicos, dos anos 1960, que associavam o meio rural
ao atraso e sinnimo de atividades agrcolas e primrias. Dessa forma, no final dos anos 1990, diante de um cenrio, por um lado,
de desregulamentao dos mercados, liberalizao da economia, privatizao das empresas pblicas, ajuste fiscal e, por outro,
de intensificao da descentralizao da administrao pblica, tornava-se importante repensar o rural e seu desenvolvimento. E
mais, com as transformaes ocorridas nos ltimos anos na sociedade, em que se destacam o aumento da populao ocupada em
atividades no agrcolas e o crescente fluxo de bens e servios entre as zonas rurais e urbanas, considera-se fundamental construir
uma nova perspectiva de ruralidade em que seja relativizada a diviso rural-urbano, assim como reconhea a heterogeneidade que
caracteriza o meio rural (CEPAL, 2011).
Por sua vez, o Centro Latino americano para o Desenvolvimento Rural (RIMISP) vem, desde 2007, canalizando esforos para a
elaborao de tipologias de classificao das reas rurais que sejam capazes de captar as dinmicas e heterogeneidades existentes
em seu interior. A definio das reas rurais e a sua melhor caracterizao esto relacionadas diretamente ao trabalho do RIMISP
de fomento ao desenvolvimento rural latino-americano e de construo de conhecimentos voltados para a mudana institucional,
para a inovao produtiva, fortalecimento e favorecimento da cooperao entre atores sociais, com um forte compromisso com a
incluso social e com a sustentabilidade.
A partir dessas consideraes, o RIMISP desenvolveu trs diferentes tipologias para classificar as reas rurais. A primeira
procura diferenciar os municpios em rural e urbano, de modo a identificar os diferentes tipos de ruralidade em cada localidade. A
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segunda trabalha com a noo de territrios funcionais rurais e urbanos, considerando as frequncias de interaes econmicas e
sociais entre seus habitantes, organizaes e empresas. A terceira (tipologia) trata das dinmicas territoriais rurais, considerando
as variveis econmicas, de pobreza e desigualdade. Destaca-se que o RIMISP realiza um dilogo entre a construo das tipologias
e as suas implicaes na implementao de polticas pblicas.
A tipologia usou trs variveis bsicas: rendimentos econmicos (alguns pases foram medidos pela renda per capita, e outros
pelo consumo per capita), incidncia de pobreza, e desigualdade (mensurados pela distribuio de renda ou do consumo per capita).
A sustentabilidade ambiental tambm entraria no conjunto das variveis, mas por falta de dados desagregados na escala local, foi
deixada de lado para no comprometer a comparao internacional.
De acordo com os autores do estudo, as tipologias do Banco Mundial partiram da definio de ruralidade, a qual destaca trs
princpios fundamentais: o primeiro entendimento de que a ruralidade no podia ser definida a partir de uma metodologia nica e
inflexvel; o segundo, de que a ruralidade no poderia ser caracterizada a partir de uma diferenciao abrupta entre as reas rurais
e urbanas, mas a partir de um gradiente que envolvia reas puramente urbanas (com mais de 10.000 habitantes), semiurbanas,
rurais e reas remotas que, por sua vez, esto normalmente interligadas por complexos laos econmicos e sociais; e o terceiro foi
a percepo de que a economia rural era maior e se diferenciava da agricultura e da produo agrcola.
No relatrio Beyondthe City que resultou de um trabalho de pesquisa com o objetivo de compreender e avaliar a contribuio do
rural no crescimento, no combate pobreza e na conservao do meio ambiente em pases da Amrica Latina e Caribe os autores
destacam que as estatsticas oficiais tendem a subestimar o tamanho e o papel das reas rurais no desenvolvimento nacional. Isso
se mostra mais evidente nos casos da Argentina, Brasil, Chile, Uruguai e Venezuela.
Cada pas tem sua prpria definio de rural, tendo como ponto de partida aquelas reas residuais ao que considerado urbano.
Ainda, o relatrio reconhece dois critrios amplos de definio do rural. Um, mais tradicional, denominado de abordagem setorial,
considerando como base o peso da agricultura na economia. O outro, prope definio mais alternativa, colocando em relevo a
densidade demogrfica (critrio da OCDE) e a distncia geogrfica at os centros urbanos, e denominada abordagem territorial.
Ele chama ainda a ateno para a definio de rural e a compreenso de seu tamanho e peso nas economias nacionais com implicaes polticas, na medida em que definem e direcionam os investimentos pblicos.
Conclui que as polticas pblicas voltadas para o rural no somente tendem a subestimar o potencial da contribuio do rural
no desenvolvimento nacional, como apresentam um vis em favor de subsdios privados e no potencializam o desenvolvimento
rural. Reforam a necessidade de mudanas nas polticas pblicas para o meio rural, de modo que priorizem a proviso de bens
pblicos (educao, sade, proteo social, infraestrutura, proteo ambiental e polticas de combate pobreza). Com esse objetivo o documento prope uma nova definio de rural. Assim, o Banco Mundial adotou uma metodologia de definio do rural que
enfatiza dois aspectos: a densidade demogrfica e a distncia da populao a grandes centros urbanos. Somente numa segunda
etapa considera a adequao agroclimtica da rea para a agricultura ou para cobertura vegetal.
O mapeamento urbano-rural foi elaborado pela Organizao das Naes Unidas para Alimentao e Agricultura (FAO). No caso
da FAO, so seus principais objetivos gerar e disponibilizar informaes qualificadas sobre a fome e a produo/disponibilidade de
alimentos; compartilhar expertise em polticas pblicas de desenvolvimento rural e de alvio da fome; prover um espao de articu-
lao das naes em temas relacionados com alimentos e agricultura; e possibilitar a aplicao de conhecimentos qualificados
no campo. Embora tenha a sua atuao focada nas reas rurais (atividades agrcolas e no agrcolas), com trabalho desenvolvido
centrado nos temas relacionados agricultura sustentvel ao e desenvolvimento rural, conforme os pesquisadores, no se percebe
na FAO uma definio de rural uniformizada por todas suas unidades.
A definio de ruralidade destacada no relatrio da FAO procura enfatizar os aspectos espaciais de um conceito continuum ruralurbano, dando nfase s atividades agrcolas na sua caracterizao. Com esse enfoque, em 2005, a FAO publicou na Srie Meio
Ambiente e Recursos Naturais (SDRN) um relatrio que tinha como objetivo discutir e propor modelos de definio de reas rurais
e urbanas a partir da utilizao de dados georeferenciados e tcnicas de anlise baseadas na tecnologia GIS. Assim, a FAO/SDRN
criou um banco de dados especial das populaes rural e urbana que permitia a visualizao da populao rural em mapas, nos
quais os valores de cada pixel refletiam variaes populacionais entre unidades subnacionais e, ao mesmo tempo, possibilitava a
anlise interna a cada grupo.
O modelo adotado pela FAO cruzou quatro fontes primrias de dados georreferenciados e, numa segunda etapa, as informaes
foram cruzadas com o mapa internacional de fronteiras e costas (2004) das Naes Unidas, com o objetivo de definir fronteiras
entre pases e unidades administrativas oficiais. Para tanto, a metodologia adotada seguiu seis passos descritos detalhadamente
no relatrio. Na sua aplicao, foram includos 154 pases (frica, Amrica Latina, sia e Oceania). A ideia da FAO foi mostrar que
uma tipologia que tinha por base apenas a densidade populacional, como sugerida pela OCDE, no era apropriada e suficiente para
classificar o rural, na medida em que omitia importantes variveis que definem atualmente o meio rural. Nessa abordagem, a rea
rural deveria ser entendida a partir de uma combinao de diferentes fatores e no de uma nica varivel.
De acordo com os pesquisadores, a escolha desses organismos se pautou, de um lado, pela importncia crescente no debate
e na definio de instrumentos de polticas empregados em diferentes pases e, de outro lado, pela existncia de centros produtores de informao que atuam em escala internacional/mundial e regional. Observam, tambm, que a seleo dessas agncias e
organismos internacionais foi referenciada pelos critrios: a) capacidade de produo de informaes (em boa medida estatsticas)
que subsidiam a definio de tipologias adotadas e construdas pelas mesmas; b) abrangncia dessas informaes em relao ao
nmero de pases considerados internacional e regionalmente; e c) importncia e influncia das tipologias construdas no debate
internacional (acadmico ou no), na elaborao de polticas pblicas nacionais e regionais e na organizao de informaes sobre
a realidade rural dos diversos pases e contextos espaciais.
Nessa perspectiva, o estudo revelou que foi capaz de apreender o rural na sua multidimensionalidade, de expor detalhadamente
as diversas tipologias desenvolvidas e utilizadas pelas agncias multilaterais e organismos internacionais, que influenciaram as
discusses no contexto europeu e latino-americano. Nesse debate, constroem-se as tipologias, orientam-se os critrios e as variveis a serem selecionadas, ao mesmo tempo em que, no momento de sua aplicao, procura-se fazer os ajustes necessrios s
realidades locais.
Parte II
A Parte II corresponde s Concepes de Ruralidade e Polticas Pblicas na Amrica Latina e na Europa: anlise comparativa de
pases selecionados. Como j foi mencionado, o estudo da responsabilidade do Observatrio de Polticas Pblicas para a Agricultura
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(OPPA/UFRRJ) foi coordenado pelo Professor Nelson Delgado e contou com uma equipe formada por mais seis professores. Para
esse trabalho o IICA selecionou cinco pases latino-americanos e trs europeus como objeto do estudo comparativo. Os estudos de
caso foram realizados por meio da contratao de consultores internacionais, e se constituram na matria-prima para a realizao
da anlise comparativa. Os pases selecionados e os consultores contratados foram: Chile (Alex Barril Garca), Costa Rica (Rafael A.
Daz Porras), Equador (Luciano Martnez Valle), Mxico (Rafael Echeverri Perico), Uruguai (Diego E. Pieiro), Espanha (Jos Emilio
Guerrero Ginel), Frana (Philippe Bonnal) e Holanda (Sabine de Rooij).
O trabalho ofereceu, em uma perspectiva comparativa, uma detalhada e substantiva discusso sobre o tema investigado. Prova
disso encontra-se no relatrio apresentado: a evoluo das concepes de ruralidade e de tipologias do rural em pases selecionados
da Amrica Latina e da Europa, em um perodo de tempo que vai desde a dcada de 1950 at os anos 2000, e suas implicaes para
as polticas pblicas para o meio rural, objeto desta publicao.
Com efeito, foi realizado um esforo de comparao dos referenciais de ruralidade e das formas de caracterizao dos espaos
rurais nos oito pases selecionados dos dois continentes. A isso, antecedeu uma anlise da literatura relacionada ao conceito de
ruralidade como pano de fundo para a construo do quadro analtico, com vistas realizao de uma interpretao comparativa.
No processo de investigao, foram delineados trs eixos de reflexo.
O primeiro eixo refere-se s diferentes formas de delimitao e de caracterizao do rural como uma unidade socioespacial
dotada de atributos especficos e definida em contraposio ou como um resduo do espao urbano. Os autores afirmam que no
pretendem resolver os impasses no que se referem s diferentes conceituaes, mas antes, com base numa perspectiva histrica,
apreender as vises de ruralidade incorporadas s polticas pblicas nas ltimas dcadas nos pases selecionados.
Assim, consideram que no bojo das transformaes ocorridas nas ltimas dcadas, verifica-se a emergncia, no campo das
polticas pblicas, de uma pluralidade de metanarrativas que passem a orientar a interveno dos governos e das agncias multilaterais em relao agricultura e ao mundo rural, influenciando, portanto, no apenas os instrumentos de interveno, em seu
desenho e modos de implementao, mas tambm as prticas, imagens e smbolos que constituem o rural na experincia dos
distintos atores sociais. Para alm do rural agrcola, produtivista, setorial, surgem tambm abordagens alternativas, acionando
definies, por vezes conflitivas, de ruralidade: o rural percebido como espao de consumo e preservao do ambiente e das paisagens; o rural mais ou menos conectado ou similar ao urbano (acessvel ou remoto; demograficamente vazio ou mais densamente
povoado); o rural capaz (ou incapaz) de tornar-se competitivo em um mercado global (ESPON, 2010).
Cabe destacar, no entanto, que esses deslocamentos discursivos, longe de se constiturem em um processo linear de transio
para um novo marco referencial, coeso e unificado, parecem gerar, no campo das polticas pblicas, um cenrio bastante fragmentado,
marcado por dinmicas heterogneas de incorporao dessas diferentes metanarrativas em diferentes escalas de interveno.
O segundo eixo diz respeito s interfaces estabelecidas entre as distintas metanarrativas e o universo das polticas pblicas, em
suas diferentes escalas de formulao e de implementao. Este esforo comparativo, de acordo com os autores, fez reconhecer,
por um lado, a existncia de uma srie de transformaes globais que permitem vincular as diferentes experincias nacionais
analisadas a um ambiente poltico comum, marcado pela liberalizao dos mercados, pelo questionamento s polticas de subsdio
agricultura e pela redefinio do papel dos Estados Nacionais na sua relao com o setor agrcola e com o desenvolvimento das
reas rurais. Chama ateno, aqui, a crescente diversificao das formas de uso da terra nos espaos identificados como rurais,
que passam a concentrar diferentes funes e atividades, incluindo: turismo, servios diversos, conservao da natureza e das paisagens, produo de energia, explorao mineral, local de moradia para pessoas no vinculadas a atividades agrcolas, entre outras.
O terceiro eixo de reflexo preocupa-se com as relaes existentes entre as formas de caracterizao dos espaos rurais adotadas pelos distintos pases e os processos de formulao e de implementao de polticas pblicas para a agricultura e o mundo
rural. Os autores consideram que, na grande maioria dos casos, as definies de ruralidade utilizadas pelos diferentes pases na
delimitao das reas urbanas e rurais, no assumiram um papel central como instrumento capaz de orientar e articular as polticas
para a agricultura e o mundo rural, com base em uma viso compreensiva e integradora de ruralidade.
Portanto, partem das reflexes sobre o quadro analtico empregado para a delimitao do conceito de rural como unidade socioespacial, suas interfaces com o campo das polticas pblicas e a construo de tipologias para demarcar os espaos rurais, para
depois analisar os contextos histricos e temticos em que a comparao possa ser empreendida, sublinhando que o tratamento das
concepes de rural e de suas delimitaes normativas no campo das polticas pblicas apresenta trajetrias muito diferenciadas
nos casos latino-americano e europeu, o que no reduz as influncias que as anlises e proposies formuladas na Europa tenham
sobre o debate na Amrica Latina, como exemplificado, mais recentemente, pelo tema das novas ruralidades.
Assim, os autores detalham e analisam as concepes e tipologias oficiais de rural adotadas pelos oito pases selecionados e
sua evoluo no perodo definido, bem como a existncia de proposies alternativas s oficiais. Uma ateno particular foi dada
s implicaes das concepes oficiais sobre as polticas pblicas implementadas em cada pas.
Os pesquisadores anunciam que o objetivo do trabalho explicitar como as diferentes fases do processo de desenvolvimento
econmico, social e poltico desses pases selecionados, a partir da dcada de 1950, repercutiram sobre a institucionalidade, o padro e o mix de polticas pblicas para o meio rural e sobre as concepes de rural (e de agricultura) predominantes. A anlise foi
realizada por pas e considera quatro perodos histricos: 1950 a 1980; 1980 a 1990; 1990 a 2000; e anos 2000.
Casos selecionados da AMRICA LATINA

1. Caso CHILE
De acordo com os pesquisadores responsveis pela anlise, e baseados no estudo do consultor do IICA, Alex Barril Garca,
que tomou por base a interpretao de Olmos e Silva (2010), nos primeiros anos do sculo XX foram lanados os alicerces para a
constituio do Estado desenvolvimentista no Chile. Prevaleceu, neste perodo, o modelo de desenvolvimento econmico voltado
para fora, baseado em uma lgica primrio-exportadora que se manteve at o final dos anos 1950 e desempenhou um importante
papel na transformao social e econmica do meio rural chileno.
Em 1964, Eduardo Frei Montalva, frente de um governo de carter reformista moderado, implementou aes nas reas de
moradia e educao, no fortalecimento das organizaes de base e na realizao da reforma agrria, de modo a garantir a ampliao
da produo de alimentos e de matrias-primas. Em seguida, dizem os autores, o governo Allende levou adiante uma ampla reforma
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agrria e implementou um programa de estatizao de empresas consideradas estratgicas para o desenvolvimento chileno, como
os setores de minerao de cobre.
Com os governos de Frei e Allende, o meio rural, segundo Barril (2013), foi influenciado por valores que estavam muito distantes
das preocupaes dominantes em outros pases. As polticas pblicas estatais eram entendidas e operadas como elementos catalisadores da transformao, buscando intervir nas relaes econmicas e sociais fundamentais da estrutura social, o que reforava e
justificava a importncia dada reforma agrria. Mais do que uma poltica redistributiva, para o autor, os objetivos da reforma agrria
apontavam para uma nova proposta de organizao do campo tendo como sustentao atores sociais que, at ento, estavam
excludos de todos os direitos (os camponeses) que seria a base para a democratizao da sociedade chilena.
O desenvolvimento rural, nesse contexto, tinha como propsito no apenas a melhoria da produtividade das culturas e a modernizao agrcola, mas o alcance da democratizao da sociedade por meio da interveno na estrutura fundiria. A ruralidade,
ainda que associada agricultura e aos grupos que dela viviam, tinha uma dimenso de transformao social, sendo a base para
a construo democrtica do pas.
O golpe militar de 1973, que derrubou o governo Allende, inaugurou no Chile um perodo de forte represso poltica e de implementao de medidas econmicas e sociais denominadas de neoliberais. O governo militar, liderado pelo General Pinochet,
adotou um modelo econmico centrado na represso e na desproteo do trabalho, na liberalizao e na desregulamentao
da economia.
No campo agrcola, assinalam os pesquisadores, o avano neoliberal resultou na reduo das polticas pblicas setoriais, com
a mudana de atuao do Estado, e a reverso da reforma agrria, com a devoluo de terras anteriormente redistribudas a fazendeiros que reclamavam sua posse. Na medida em que avanava a implementao das polticas neoliberais, a funo principal do
setor agropecurio passou a ser a produo para exportao. Mas, permaneceram tambm agricultores familiares ou camponeses
mais empobrecidos, produzindo para o mercado interno (Barril, 2013).
Neste contexto, afirmam os estudiosos, o significado da ruralidade na sociedade chilena e o sentido das polticas de desenvolvimento rural sofreram uma inflexo radical se considerados luz das propostas do perodo anterior (Barril, 2013): as polticas
setoriais foram desmontadas e pulverizadas em uma poltica econmica nacional orientada pelos princpios do neoliberalismo.
Para Barril (2013), no perodo neoliberal o rural deixou de ser considerado um locus de transformao social, como no perodo
anterior, e passou a ser entendido como mais um espao, uma frente para a expanso dos capitais nacionais e/ou multinacionais.
Destaca-se, nesta perspectiva, a viso da modernizao e do rural moderno, associado grande produo voltada para a exportao,
cujos principais atores foram empresas, agroindstrias e complexos agroindustriais que surgiram no campo chileno aps o golpe
de Estado e se consolidaram com a abertura da economia.
A partir de 1989, aps o perodo autoritrio, os novos governos democrticos assumiram como principal tarefa o objetivo de
transformao produtiva com equidade, mantendo os equilbrios macroeconmicos, mas buscando corrigir os efeitos sociais do
modelo econmico. A postura prevalecente foi a de aprofundamento do modelo neoliberal, entretanto com a correo de suas
principais externalidades.
O primeiro governo democrtico no Chile, depois de Pinochet, foi o de Patricio Aylwin, inaugurando o perodo da Concertacin,
aliana poltica de centro-esquerda que se manteve no poder at 2009. Arancibia (2010) salienta que ainda que o Chile no enfrentasse
nenhuma crise econmica na transio democrtica, dois problemas se colocavam para o novo governo que, de certa maneira,
condicionariam sua atuao. O primeiro era conduzir o pas de modo a lidar com a massa de excludos resultante do regime militar
neoliberal e que contabilizava, conforme levantamento do Ministrio Nacional e Poltica Econmica (MIDEPLAN), cerca de cinco
milhes de pessoas (ou 44% da populao). O segundo era administrar a redemocratizao lidando com o emaranhado de restries
institucionais e de enclaves autoritrios herdados do regime ditatorial.
No Chile, a partir dos anos 2000, os governos procuraram manter a combinao de polticas de manuteno/promoo do equilbrio macroeconmico com aes do Estado relativas aos segmentos mais empobrecidos da populao. Nestes anos, foi desenhada
uma poltica especfica para o setor rural: a Poltica de Estado para a Agricultura Chilena (2000-2010).
Atualmente, o meio rural chileno, muito embora tenha sofrido transformaes considerveis, permanece sendo valorizado, sobretudo, a partir de sua dimenso produtiva e voltada para a exportao. Essa valorizao, contudo, segundo pondera Barril (2013), no
se traduz em um maior peso poltico do setor na definio das polticas pblicas chilenas de modo que favoream seus interesses.
Para Barril (2013), o tema rural, tal qual identificado de maneira tradicional pelo corte setorial, tem perdido importncia no contexto chileno atualmente quando comparado com o espao que ocupou nas agendas polticas dos anos 1970, 1980 e 1990. Contudo,
o autor chama ateno que devido ao avano das tecnologias de comunicao e deslocamento pode-se perceber o surgimento de
outras ruralidades.
Assim, as transformaes pelas quais tem passado o meio rural levaram a uma superao relativa da viso mais tradicional que
julgava o campo como atrasado e conservador. Hoje ganha visibilidade a crescente urbanizao da vida rural com a ampliao dos
servios pblicos, da infraestrutura e das comunicaes no campo, o que tem provocado uma progressiva mudana nas relaes
sociais e de produo estabelecidas nessas reas.
Juntamente com a ampliao dos servios, o meio rural chileno tem apresentado novas dinmicas econmicas e sociais. Conforme
dados oficiais, a populao rural chilena tem diminudo, ao mesmo tempo em que nas reas rurais, em 2005, 40% das famlias que
vivem da agricultura tinham residncia em cidades e que 53% das rendas das famlias rurais eram provenientes de atividades no
agrcolas. A este fenmeno Barril (2013) denomina ruralizao do trabalho de habitantes urbanos. O autor chama ateno para o
fato de que no pas, ultimamente, essas diversas ruralidades dependem da incidncia e da importncia de trs fatores principais:
(1) a situao de integrao ou de isolamento no qual se encontram as formas produtivas predominantes em determinadas reas;
(2) a insero econmica que aquelas reas tiverem (atravs da minerao, atividade florestal, pesca, aquicultura, horticultura, servios, microempresas etc.); e (3) a forma de integrao rural-urbana prevalecente no mbito local, regional e territorial (Barril, 2013).
Contudo, no obstante a diversidade que se manifesta no meio rural chileno e que abre possibilidades para distintas ruralidades,
essas reas so caracterizadas por uma imensa desigualdade, fruto da trajetria de modernizao pela qual passaram e da forma
como se inseriram na economia do pas ao longo dos ltimos anos. Por fim, sintetizam os pesquisadores, no obstante o meio
rural chileno tenha apresentado, ao longo dos ltimos cinquenta anos, um intenso processo de transformao que desembocou na
diversificao e na diferenciao das reas rurais, com a consolidao de uma gritante desigualdade entre elas, o debate em torno
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da definio de rural e de ruralidade no ganhou, at agora, destaque na agenda pblica nacional, da perspectiva da sociedade ou
do Estado ou mesmo das grandes empresas.
Assim, as anlises de Barril (2013) parecem sugerir a concluso de que o tema da ruralidade carece, no Chile, de sujeitos
sociais que o considerem efetivamente relevante para embasar, conceitual e praticamente, suas demandas por polticas pblicas que atendam a seus interesses especficos ou para fortalecer as propostas de desenvolvimento rural com as quais estejam
comprometidos.
2. Caso COSTA RICA

Ao tomar por base o estudo do consultor do IICA, Rafael A. Daz Porras, os pesquisadores responsveis pela anlise de Costa
Rica ressaltaram que a partir da independncia, em 1821, a economia desse pas obedeceu ao modelo agroexportador ligado
produo de caf, que se estenderia por quase todo o sculo XX. As classes dominantes, naturalmente, estavam relacionadas aos
setores agroexportadores. Apesar da predominncia da grande propriedade, o contexto existente de escassez de mo de obra
viabilizou a sua convivncia com a pequena propriedade. Alm do caf, conviviam nesse modelo agroexportador outros produtos,
como a banana, a cana e a carne.
Em 1940, o governo de Rafael ngel Caldern Guardia chegou ao poder, com base numa aliana entre a Igreja Catlica e o partido
comunista costa-riquenho, o qual implementou uma srie de mudanas sociais. Uma nova Constituio foi aprovada, que instituiu
o voto feminino e outorgou plena cidadania populao afro-caribenha.
Entre os anos 1950 e 1970, o modelo costa-riquenho aproximou-se do modelo de industrializao por substituio de importaes (ISI). Daz (2013) sublinha que o padro de desenvolvimento da Costa Rica, nesse perodo, organizou-se em torno de dois eixos
principais. Em primeiro lugar, este perodo permitiu a diversificao produtiva da economia do pas, na medida em que estimulou o
fortalecimento do setor agrcola e a expanso do setor industrial. No caso do setor agrcola, a produo agroexportadora foi mantida,
com a incorporao do acar e da pecuria na pauta de exportaes. Nesse perodo tambm se observou o desenvolvimento de
agroindstrias, em particular por meio da criao de cooperativas de produtores (de caf, leite e banana). O outro eixo correspondia
definio de um novo papel do Estado, que passou a participar mais direta e continuamente da transformao da estrutura produtiva,
estimulando a atividade privada por meio de gasto pblico crescente, direcionado para obras de infraestrutura, para a ampliao de
crdito barato e para a expanso da assistncia tcnica aos produtores rurais.
No setor agrcola foi mantida a produo agroexportadora com a incorporao, ao lado do caf, da banana, do acar e da pecuria leiteira para exportao, ao mesmo tempo em que foi fomentada a criao de cooperativas de produtores que, junto com a
ampliao de polticas pblicas de apoio produo, permitiram a incorporao desses produtores s cadeias exportadoras (caf
e, na maior parte, leite e banana) e impulsionaram o desenvolvimento agroindustrial.
Em todo este perodo, a concepo de ruralidade na Costa Rica tinha um significado estritamente setorial, com o meio rural
sendo interpretado como o espao para a expanso da produo agropecuria, tanto em escala como em produtividade, considerada
um pressuposto indispensvel para a industrializao nacional.
Na Costa Rica, o rural e sua institucionalidade estiveram sempre associados trajetria do Ministrio da Agricultura e da Pecuria
(MAG em espanhol). Desde ento, e principalmente a partir da mudana do modelo de desenvolvimento da Costa Rica da estratgia
agroexportadora para a de industrializao por substituio de importaes (ISI), o MAG foi ganhando densidade institucional.
A partir da dcada de 1960, segundo Daz (2013, p. 44), h um contnuo movimento de fortalecimento da capacidade de planejamento do Estado costa-riquenho. Assim, em 1972, o Escritrio de Planejamento Nacional (OFIPLAN), fundado em 1962, foi transformado em Ministrio do Planejamento Nacional e Poltica Econmica (MIDEPLAN). Este ministrio apresentou uma trajetria que o
aproximou da temtica do desenvolvimento rural. Em suma, nota-se, em todo o perodo 1950-1980, que a ruralidade era concebida
basicamente de uma perspectiva setorial, agrcola, o que se expressava na forma assumida pela estrutura institucional voltada para
o meio rural e para a agricultura, quase toda estruturada em torno do MAG.
A partir de 1982, o governo costa-riquenho comeou a negociar emprstimos com organismos internacionais para enfrentar
a crise. Recorreu ao Banco Mundial, ao Fundo Monetrio Internacional, ao Clube de Paris (representante dos bancos que haviam
realizado emprstimos para o pas), ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e Agncia Internacional para o Desenvolvimento (AID) dos Estados Unidos. Uma das principais exigncias dos organismos internacionais foi a mudana de modelo de
desenvolvimento, o que levou o governo a abandonar a proteo da economia e sua postura de Estado interventor para assumir o
modelo de um Estado mais neutro.
No campo rural e agrcola, as polticas de ajuste estrutural redundaram em reduo da importncia do Estado, no desmonte
de polticas pblicas de apoio agricultura, na abertura dos mercados agrcolas domsticos para produtos importados, com o
alinhamento dos preos nacionais aos internacionais, e na promoo das exportaes de produtos no tradicionais (Daz, 2013).
Quanto s polticas agrcolas no perodo, as atividades de assistncia tcnica e de pesquisa ganharam peso, em particular naquelas
culturas voltadas para exportao, ao mesmo tempo em que a extenso agrcola e a participao dos produtores na orientao de
suas atividades foram perdendo espao. Os programas de desenvolvimento rural integrado, os famosos PDRIs, foram uma grande
marca do perodo. Postos em prtica a partir dos anos 1980, esses programas tinham como objetivo agir no meio rural para resolver
o problema do desemprego e reduzir a migrao rural - urbana.
No obstante as rpidas e acentuadas transformaes pelas quais passou o meio rural no processo de ajuste estrutural e
abertura econmica, neste perodo que os espaos rurais e a noo de ruralidade foram perdendo gradativamente sua associao
exclusiva com a agricultura e a dimenso produtiva. No final dos anos 1990, j podiam ser percebidas no meio rural dinmicas que
se baseavam na valorizao de outras dimenses da ruralidade, como a identidade territorial, a cultura e o turismo, contribuindo
para a emergncia de novas leituras acerca do desenvolvimento desses espaos (Daz, 2013). Mas essas mudanas refletiam-se
muito lentamente na institucionalidade voltada para o rural.
Durante o perodo de 1990 a 2000, no marco das negociaes com organismos financeiros internacionais, vrias reformas foram
realizadas na Costa Rica para a liberalizao de sua economia. Neste perodo, houve forte estmulo produo agrcola e agroindustrial destinada ao mercado externo, por meio da atrao de investimentos para ampliar a produo de produtos no tradicionais
e a reconverso de unidades produtivas.
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Esses processos levaram, segundo Daz (2013), consolidao de uma dualidade socioeconmica no meio rural. Por um lado,
ganhou importncia um grupo de empresrios agrcolas e agroindustriais e alguns agricultores que conseguiram reconverter suas
unidades produtivas, somados ou associados a novos investidores nacionais e internacionais. Por outro, tornou-se progressivamente
visvel um setor de produtores familiares excludos desses processos e que, por no terem recursos e condies para enfrentar
a abertura econmica e para competir com as importaes, acabaram caindo em crise e na pobreza, e, em alguns casos, foram
obrigados a abandonar o meio rural.
Ao mesmo tempo, foi na dcada de 1990 que aconteceram algumas transformaes na institucionalidade das polticas pblicas
para o rural que permitiram a ampliao da participao de atores da sociedade civil nas polticas pblicas. Em 1999, no mbito do
MAG, foram institudos os Centros Agrcolas Cantonais, que eram organizaes de produtores sujeitos ao direito privado e sem fins
lucrativos, com personalidade jurdica e patrimnios prprios. O objetivo desses espaos era fomentar a participao dos produtores
e da populao local no melhoramento das atividades agropecurias, agroflorestais, pesqueiras e na conservao dos recursos
naturais, bem como prover capacitao, crditos, transferncia tecnolgica e outros benefcios que pudessem contribuir para o
desempenho da atividade produtiva (Daz, 2013, p. 56).
Os espaos rurais, da perspectiva territorial, tiveram suas dinmicas e seus significados constantemente alterados na medida
em que mudam suas relaes com reas vizinhas, com o restante do territrio nacional e, em alguns casos, com os mercados
internacionais. Assim, o desenho de polticas pblicas territoriais de desenvolvimento rural enfrentam o desafio de conjugar sinergias externas com processos endgenos do desenvolvimento, por meio de estratgias de ao que articulem as diferentes polticas
pblicas setoriais (Daz, 2013).
Em suma, nesse perodo, o sentido atribudo ao rural na Costa Rica comeou a complexificar-se, com a atribuio de novos
significados associados s alteraes nas dinmicas econmicas, sociais e polticas ocorridas em torno desses espaos. H uma
tendncia, segundo Daz (2013), de que a abordagem territorial predomine sobre a setorial, pelo menos no discurso do governo e
das organizaes internacionais.
Nos anos de 2002 a 2006, observou-se a retomada do planejamento regional contribuindo para uma descentralizao das atividades para os municpios, que passaram a ter maior possibilidade de atuao. Nos ltimos anos, principalmente a partir de 2010,
o MIDEPLAN vem afirmando em seus objetivos estratgicos o reposicionamento do planejamento nacional, setorial e regional,
procurando dar s aes do Estado uma perspectiva de longo prazo (Daz, 2013).
O MAG vem fortalecendo sua estrutura para assistncia tcnica, vinculada a trs componentes: trabalhar com o enfoque de cadeias
produtivas; fortalecer o Programa Nacional de Alimentos, que procura pensar alternativas para que a extenso agrcola efetivamente chegue
aos pequenos produtores; e, no nvel regional, enfatizar a conservao do meio ambiente nas atividades de assistncia e extenso rural.
Aps a crise dos alimentos, na segunda metade dos anos 2000, foi lanada a Poltica de Estado para o Setor Agroalimentrio e
de Desenvolvimento Rural Costa-riquenha. Seu objetivo era fomentar o desenvolvimento sustentvel e equilibrado dos territrios
rurais, com resgate da agricultura familiar, o que seria concretizado por intermdio de duas reas estratgicas. A primeira seria
trabalhar a economia rural dos territrios, com a priorizao da agricultura familiar. A segunda estaria centrada na agricultura
familiar, com o propsito de favorecer esses atores sociais e garantir a soberania alimentar.
No que concerne agricultura, aconteceu, nesse perodo, uma maior institucionalizao de formas alternativas de agricultura, ou seja,
que se contrapem, em alguma medida, ao modelo produtivista predominante. Neste sentido, em 2006, foi promulgada a Lei do Desenvolvimento, Promoo e Fomento da Agricultura Orgnica, que pretende regular, desenvolver e promover a atividade orgnica (Daz, 2013).
Daz (2013) tambm chama ateno para potenciais situaes de conflito entre distintas funes que as reas rurais desempenham ou possam vir a desempenhar. Na medida em que as reas rurais assumem e so valorizadas por novos atributos que
as diferenciam das atividades primrias tradicionais, tais como servios ou outras funes relacionadas com a natureza e com um
ambiente cultural especfico, novos conflitos podem surgir entre atores sociais portadores desses distintos papis e que envolvem
disputas pelo uso do territrio. Assim, a definio de polticas pblicas para o espao rural passam a estar influenciadas e condicionadas pelo confronto de vises e interesses acerca das formas de uso dos territrios.
Por fim, Daz (2013) conclui que as transformaes observadas no meio rural, ao longo do perodo considerado, deram origem
a novas formas de governana nas reas rurais, as quais devem ser levadas em conta para pensar o papel e os caminhos do desenvolvimento para essas reas. O processo de redemocratizao, no final dos anos 1980, foi seguido por um crescente processo
de descentralizao das atribuies do Estado e pela ampliao da abrangncia das polticas pblicas para outros atores at ento
no includos. Ao ser reconhecida uma concepo de ruralidade mais ampla do que a agricultura, os debates em torno das polticas
pblicas para o meio rural passaram a incorporar, progressivamente, outros atores pblicos, privados e da sociedade civil, cuja considerao indispensvel para repensar os atributos da ruralidade e suas implicaes para a implementao das polticas pblicas.
3. Caso EQUADOR
A anlise do caso Equador considerou o estudo do consultor do IICA, Luciano Martnez Valle, que sinaliza ter o Equador adotado, aps a independncia em 1830, um modelo primrio-exportador com diferentes ciclos, como o do cacau (auge em 1908 e
1914), da banana (1950 a 1960) e, mais tarde, do petrleo (1980 a 1990). Ainda no incio do sculo XX, o governo de Alfaro defendia
a insero do Equador no mercado internacional de uma maneira que combinasse protecionismo e livre-cambismo. Assim, nas
primeiras dcadas do sculo XX, alm de algumas medidas de proteo da indstria de acar, houve esforos para a substituio
de importaes de leos e graxas.
Desde 1954, foi ganhando forma no pas um Estado desenvolvimentista, o que culminou na criao da Junta Nacional de Planejamento, que passou a denominar-se, em 1979, Conselho Nacional de Desenvolvimento (CONADE). A partir desse perodo, a
dimenso produtiva do Estado foi fortalecida.
Em 1963, instalou-se no pas um regime militar, que durou at 1966. Foi realizada, em 1964, uma ampla reforma agrria, em
nome no de seu contedo social, redistributivo, mas de a necessidade de introduo de inovaes tecnolgicas para aumentar a
produtividade do setor. Alm da reforma agrria, o projeto tambm promoveu, em 1970, a abolio do trabalho precrio na agricultura
e a reforma tributria (Acosta, 2005).
No final da dcada de 1960 acentuou-se a perspectiva de exportao de petrleo como principal pilar da economia nacional e,
em 1972, houve um golpe militar que passou a utilizar a riqueza do petrleo e a estratgia do endividamento progressivo do Estado
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para colocar em prtica seu projeto poltico-econmico. Suas principais pautas eram avanar com a reforma agrria com vistas
modernizao, sustentar um programa de industrializao nacional e manter os subsdios ao consumo interno, que s acabaram
em 1979 com a redemocratizao. Nesse perodo, a agricultura seguiu como um campo estratgico para viabilizar o desenvolvimento
industrial e o crescimento urbano acelerado.
No meio rural, a ligao das regies da costa e da serra, consolidada ao longo de todo o perodo, provocou uma diferenciao
entre as fazendas tradicionais e as modernas, melhorando em algumas localidades o nvel tecnolgico no campo e mantendo um
sistema minifndio-latifndio que convivia com formas de produo pr-capitalistas. Ao mesmo tempo, as polticas agrcolas, em
conformidade com o modelo agroexportador, assumiram carter protecionista de produtos considerados estratgicos para a manuteno do crescimento econmico. A leitura do mundo rural e da ruralidade adquiriu uma conotao basicamente setorial, como
sinnimo de agricultura e de atividade agropecuria, justificada pelo papel que a agricultura deveria desempenhar no processo de
industrializao em curso (Acosta, 2005).
No perodo de 1980 a 1990, a partir dos anos 1980, o Equador, como a maior parte dos pases latino-americanos, enfrentou um
processo crescente de endividamento externo, o que obrigou o pas a adotar os programas de ajuste estrutural do Banco Mundial.
Nessa fase, claramente perceptvel o avano das ideias neoliberais na economia do pas, marcando o incio do perodo em que,
segundo Acosta (2005, p. 151) o Equador se integrou no funcionamento da economia internacional dentro de um esquema passivo
que precipita e consolida a transnacionalizao.
Como resultado das mudanas implementadas na economia equatoriana nesse perodo, observa-se uma sobreposio da lgica
internacional sobre a lgica nacional. Por um lado, no mbito das polticas pblicas, houve um desmonte das polticas de estmulo
agricultura, que foi obrigada a responder fundamentalmente s polticas cambiais e fiscais. Por outro, o ajuste promoveu os setores
primrios orientados para o exterior com base na explorao de suas vantagens comparativas naturais, abandonando as aes
voltadas para a transformao e a agregao de valor.
Martnez (2013) ressalta que o Equador, ao longo desses anos, converteu-se em um verdadeiro laboratrio de experincias de
PDRIs, com a implementao de projetos de diversas tendncias e liderados pelos mais distintos atores (instituies financeiras
multilaterais, Estado, organizaes da sociedade civil, entre outros). Ainda que os projetos mencionassem objetivos de combate
pobreza e marginalizao social, a maior parte foi implementada em reas de camponeses capitalizados, tendo como metas o
incremento da produo e da produtividade, atravs da incorporao de novas tecnologias, e visando, em grande parte, exportao.
Em suma, possvel dizer que o objetivo das polticas pblicas no Equador, nesse perodo, foi incorporar os camponeses capitalizados produo para o mercado interno, agroindstria e, em alguns casos, s reas voltadas para a exportao. Predominou
na poltica pblica, portanto, uma dimenso setorial e projetista da agricultura/agropecuria, que no reconhecia os fluxos estabelecidos entre reas rurais e urbanas, nem as relaes intraterritoriais (Martnez, 2013).
No perodo 1990 a 2000, no plano do comrcio internacional, o pas efetuou a liberalizao econmica, chegando a 1996 com
quase todos os tipos de restries comerciais eliminadas. Alm dos produtos tradicionais exportados (petrleo, banana, camaro,
caf e cacau), notou-se nesse perodo o crescimento do dinamismo de outros produtos no tradicionais, como flores e frutas exticas,
resultado da maior insero do Equador no mercado internacional.
No campo agrcola e rural, a adoo do receiturio econmico do pacote neoliberal determinou que somente o setor da agricultura para exportao fosse dinamizado e considerado importante do ponto de vista governamental, dado seu papel estratgico no
equilbrio da balana comercial, fortemente pressionado pelo aumento das importaes. Essa viso orientada para as exportaes
tornou praticamente invisvel o setor da agricultura camponesa, que produzia para o mercado interno e cuja redinamizao necessitava, na poca, de uma poltica ativa de redistribuio de renda e de reforma agrria (Martnez, 2013).
Nas reas j integradas ao comrcio exterior, este processo foi intensificado. Ao mesmo tempo, as reas que tradicionalmente
eram voltadas para o mercado interno, como a regio da Serra, tornaram-se mais atrativas s oportunidades do mercado internacional e atraram investidores interessados em sua explorao. Isso aumentou a demanda por terras e gerou um processo de
concentrao da terra e de expulso de pequenos produtores. Assim, desde 1980, observou-se um intenso xodo rural no Equador,
com a consequente desruralizao da populao, o que foi agravado, nos anos seguintes, pelo maior crescimento demogrfico das
cidades. O meio rural e o desenvolvimento rural perderam importncia, nesta conjuntura, nas aes e nas intenes governamentais
(Martnez, 2013).
Nesta perspectiva, era inevitvel que os projetos de desenvolvimento e as polticas voltadas para a agricultura tivessem uma perspectiva mais setorial e produtivista, relacionada com a expanso das exportaes e com o aprofundamento da agroindustrializao.
Tendo em vista todos esses fatores, a partir dos anos 1990 as reas rurais do Equador passaram por uma transformao considervel, que alterou seu perfil produtivo e estimulou o crescimento de atividades no agrcolas, reduzindo a participao relativa da
agricultura em suas economias. Essa mudana, segundo Martnez (2013), refletiu o crescimento de um processo de mercantilizao
no apenas da produo, da terra e da mo de obra camponesas, mas tambm do patrimnio, da cultura e dos recursos naturais
desses territrios.
Nesse movimento, foi observado, principalmente entre os grupos sociais rurais mais pobres, sem terra ou com propriedades
menores, o crescimento da participao de atividades no agrcolas em sua renda. Essas caractersticas colocaram em xeque a
capacidade de as polticas agrcolas tradicionais atingirem as populaes mais empobrecidas. Para que as polticas pblicas faam
algum sentido para esses grupos sociais, precisam recuperar as potencialidades das atividades realizadas pelos habitantes do meio
rural, sejam agricultores ou no (Martnez, 2013).
No perodo 1990-2000, buscando controlar o processo de excluso social e promover o desenvolvimento rural, foi implementado
o Projeto Nacional de Desenvolvimento Rural (PRONADER). Tratava-se de um tpico projeto agrarista desenhado para camponeses
com boas terras, voltados para o fomento de cultivos mercantis, e detentores da capacidade de adoo de tecnologias. Ou seja,
segundo Martnez (2013), o projeto atuava justamente naqueles segmentos que possuam melhores condies produtivas e que
normalmente localizavam-se na regio da costa do pas. Essa experincia teve bons resultados junto aos produtores mais capitalizados e mercantis, mas seus efeitos sobre o enfrentamento da pobreza foram medocres, de modo que o projeto foi encerrado sem
que os objetivos de reduo da desigualdade, de mitigao da migrao e de criao de empregos rurais tivessem sido alcanados.
Por fim, Martnez (2013) ainda chama ateno para as transformaes ocorridas na sociedade nos ltimos anos, que fizeram com que
fosse construda uma viso bastante negativa sobre o rural, que enfatiza sua contnua desvalorizao frente s cidades. Essa desvalorizao tem se manifestado de diversas formas, entre as quais o progressivo esvaziamento do campo e a reduo na demanda por terra.
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Nos anos 2000, a economia do Equador foi dolarizada. Essa medida representou o aprofundamento do modelo neoliberal, inspirado no Consenso de Washington. De acordo com Acosta (2001, p. 223), era a realizao do sonho tecnocrtico de despolitizar a
economia. A crise prolongada e a dolarizao trouxeram muitas consequncias negativas para o pas, com graves impactos sobre
as camadas mais pobres. J no final da dcada de 1990 aumentaram as manifestaes sociais, principalmente por parte dos indgenas e de outros grupos insatisfeitos com as medidas tomadas at ento pelo governo (Acosta, 2005).
Foi nesse contexto que de 2002 a 2006 foi implementada mais uma experincia de desenvolvimento rural no pas, intitulada Projeto
de Reduo da Pobreza e Desenvolvimento Regional Local (PROLOCAL). Diferentemente dos projetos anteriores, este contemplou
os encadeamentos produtivos e os servios financeiros como base do desenvolvimento local, bem como procurou incluir os atores
e governos locais nas decises e nas dinmicas do projeto. Concentrou-se em seis reas que anteriormente j haviam sido objeto
de interveno do PRONADER e de outros projetos de DRI, tendo como um dos objetivos principais a reduo da pobreza.
Em 2007, acompanhando o momento de crescimento de governos de oposio ao neoliberalismo na Amrica Latina, Rafael
Corra assumiu o poder, adotando uma postura mais nacionalista e a favor de uma maior participao do Estado na economia e
instituindo uma nova Constituio para o pas.
Uma inovao de extrema importncia introduzida na nova Constituio foi a de direitos da natureza, que significou um rompimento radical com a concepo predominante de natureza como mero recurso produtivo e passou a representar um desafio para
a noo de ruralidade, de vis fundamentalmente produtivista, incorporada nas polticas pblicas para o meio rural, mesmo antes
da ascenso do modelo neoliberal ao poder.
A promulgao da nova Constituio legitimou e deu fora, ento, s reivindicaes de que as polticas pblicas para a agricultura
e para o rural sejam formuladas de uma perspectiva multifuncional, que valorize tanto a natureza como os povos e populaes que
vivem nos territrios rurais. Dessa perspectiva, o que est em jogo na avaliao de tais iniciativas no apenas a quantidade produzida e exportada de produtos agrcolas, mas sim o papel das atividades agrcolas na manuteno e no fortalecimento da agricultura
familiar, na autonomia e nos nveis de vida dos povos e populaes tradicionais, na garantia de produtos e alimentos de qualidade
para a soberania alimentar, na conservao da natureza etc. Em suma, ela trata, segundo Martnez (2013), de uma nova proposta
de desenvolvimento rural e de apoio agricultura.
4. Caso MXICO
Para a anlise de caso do Mxico, buscou-se o respaldo na reflexo do estudo do consultor do IICA, Rafael Echeverri Perico.
Segundo este autor, a histria mexicana est marcada pelos processos agrrios e camponeses ligados s lutas sociais por direitos
e pelas reivindicaes dos grupos sociais do campo pelo desenvolvimento rural, das quais a Revoluo Mexicana, do incio do sculo
XX, foi um dos principais marcos. Sugere o autor que as discusses e os debates que orientaram as lutas camponesas por direitos
e informaram as polticas pblicas voltadas para o meio rural, mais do que centrados na disputa pela definio de rural, estiveram,
ao longo dos anos, relacionados dimenso agrria (distribuio de terras e apoio consolidao do ejido), ao embate em torno
de diferentes formas de organizao da produo (coletiva ou privada), luta por direitos sobre a terra e ao reconhecimento do
campesinato mexicano como grupo social.
Conforme os autores, o ejido (do incio do sculo XVI) , ainda hoje, instituio fundamental do campo mexicano. O ejido o
territrio que garantia o sustento de um pequeno povoado, definindo reas de uso comum e de uso privado que possibilitavam a
expanso e a reproduo daquele grupo. Ele se manter ao longo do tempo como referncia de uso e apropriao de territrio no
pas, integrando tanto reas rurais quanto urbanas (Echeverri, 2013).
O Mxico, do sculo XIX e incio do XX, foi mantido como uma sociedade rural, com 80% da populao vivendo, em 1910, em
cidades com menos de 5.000 habitantes. Aps a independncia, e em particular durante o regime porfirista, o ejido sofreu distintos
processos de expropriao e de concentrao que culminaram na conformao e na consolidao da propriedade privada.
O Partido da Revoluo Mexicana (PRM), que mais tarde se tornaria o Partido Revolucionrio Institucional (PRI), manteve-se no
poder durante boa parte do sculo XX. Em 1934, o governo de Lzaro Crdenas consolidou, no plano institucional, os avanos logrados com a revoluo, em um perodo que ficou conhecido como a bifurcao cardenista. A partir de 1938, o governo nacionalizou as
indstrias petrolfera e eltrica, iniciando uma ampla reforma agrria que marcaria profundamente a estrutura agrria mexicana.
No perodo de 1910 a 1930, a estrutura da terra sofreu importantes transformaes, em grande parte resultado de iniciativas e
aes polticas que procuraram limitar o tamanho da propriedade privada e eliminar o latifndio (Echeverri, 2013). Echeverri (2013)
destaca, grosso modo, duas correntes que se destacaram no debate sobre a distribuio agrria, as quais ressurgem, de tempos
em tempos, na histria mexicana.
Por um lado, o movimento liderado por Zapata, que influenciou o estabelecimento de um tipo de reforma agrria baseada nos
princpios do ejido como coletivizao e procurou resgatar o sentido pblico da terra. Por outro, o modelo preconizado por Francisco
Villa, que buscava modelos de reforma agrria baseados em pequenas propriedades privadas a serem distribudas aos camponeses.
Echeverri (2013) observa que o fortalecimento do ejido no apenas significou o revigoramento de um certo tipo de ruralidade, cuja
origem estava nas praticas pr-colombianas, como possibilitou tambm o aumento da fora poltica das organizaes camponesas
que se identificavam com essas prticas, favorecendo inclusive sua representao poltica.
No plano legal, o artigo 27, da Constituio de 1917, estabeleceu a base do processo agrrio e rural do pas. Este artigo constitui,
at hoje, a base da estrutura agrria das riquezas naturais e do patrimnio estratgico da nao.
A partir da dcada de 1960, os governos de Dias e Ordaz retomaram o debate sobre o desenvolvimento agrcola e o ejido, enfatizando a diferena entre o desenvolvimento das agriculturas comercial e camponesa. Echeverri (2013) sublinha que uma das
principais estratgias introduzidas pela poltica agrria nessa poca foi a promoo de modelos associativos no interior dos ejidos,
que tinham como fim dar um sentido empresarial explorao agrcola ali realizada e permitir melhor integrao aos mercados.
Nos anos 1970, foi implementado o Programa de Investimentos Pblicos para o Desenvolvimento Rural (PIDER), uma estratgia
de intervenes pblicas nos espaos rurais que procurou direcionar suas aes tendo em vista a melhoria das condies de vida
da populao rural. Ao longo de todo o perodo, a luta camponesa e os debates em torno dos enfoques da poltica agrcola ficaram
centrados nas discusses em torno da distribuio de terras, na execuo de polticas integrais de apoio produo e na retomada
do ejido como estrutura bsica do meio rural. Essa orientao de luta e de reivindicao era portadora de uma viso de ruralidade
bem mais ampla do que a simples leitura setorial.
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Apesar disso, a produo camponesa permaneceu altamente dependente de recursos pblicos e da interveno governamental.
importante sinalizar que, tendo em vista o modelo econmico predominante no perodo, a concepo dominante de ruralidade
ficou, de um lado, estreitamente associada ao agrcola e s funes que deveria assumir para no obstaculizar a industrializao
e, de outro, comprometida com a percepo do rural como local de atraso e de marginalizao.
Em 1983, o governo mexicano engajou-se em uma poltica de austeridade negociada com o Fundo Monetrio Internacional (FMI).
Entre 1983 e 1987, as polticas de ajuste estrutural buscaram alcanar a estabilidade macroeconmica.
A crise econmica pela qual passou a economia mexicana na dcada de 1980 atingiu em cheio o setor agrcola. No campo
das polticas agrcolas, observou-se o fortalecimento dos grupos empresariais, com destaque para os setores voltados para a
exportao, e uma maior penalizao dos segmentos camponeses. Nesse sentido, em 1984 foi criado o Conselho Nacional Agropecurio (CNA), que funcionava como um grmio de cpula de empresas agrcolas, reunindo os mais importantes produtores
mdios e grandes do pas.
Marcou esse perodo o crescimento da visibilidade do meio rural como um espao associado ao atraso e, por conseguinte, espao privilegiado para implementao de polticas pblicas especficas, normalmente sociais, mas tambm produtivas, com vistas
ao alcance da equidade e da justia social. Echeverri (2013) ressalta que foi na dcada de 1980 que se implementaram alguns dos
principais programas de combate insegurana alimentar. No que concerne aos instrumentos de polticas pblicas, nos anos 1980
o PIDER deu lugar ao Programa de Desenvolvimento Rural Integral (Pronadri). Numa lgica de aes para pblicos prioritrios,
e com o objetivo de combater a insegurana alimentar, foi implementado o Sistema Alimentar Mexicano (SAM) e, mais frente, o
Programa Nacional Alimentar (PRONAL).
Entre os anos 1980 e o incio dos anos 2000, as polticas voltadas para o meio rural no Mxico passaram por reformulaes
radicais em relao sua orientao geral, seu contedo temtico e seus instrumentos de operacionalizao (Lonard & Foyer,
2010; Garca & Muoz, 2013). De um modelo assentado na industrializao por substituio de importaes, o pas voltou-se para
uma estratgia poltica e econmica orientada para a competitividade, para a explorao das vantagens comparativas e para o
aprofundamento da insero mexicana nos mercados internacionais, em especial de produtos agrcolas.
Em 1991, o presidente Salinas reformou o artigo 27, da Constituio de 1917, suspendendo o processo de reforma agrria que
assegurava o acesso terra a todos os camponeses, institua a expropriao dos latifndios e garantia a alocao das terras nos ejidos.
Entre 1990 e 1992, com o objetivo de fazer frente s mudanas e reformas realizadas na institucionalidade agrria do pas, as
organizaes camponesas instituram o Congresso Agrrio Permanente (CAP), que, segundo Echeverri (2013), procurou fomentar
a construo de propostas alternativas s polticas neoliberais.
De acordo com Echeverri (2013), as reformas neoliberais realizadas no Mxico estiveram profundamente articuladas a mecanismos corporativistas, presentes no cenrio poltico do pas, e inauguraram um perodo que ficou conhecido como neocorporativismo.
No que diz respeito ao mundo rural, o neocorporativismo caracterizou-se pela vinculao das organizaes e representaes de
distintos segmentos do meio rural execuo das polticas pblicas, que foi progressivamente terceirizada na medida em que se
avanava na reduo do aparato governamental.
Assim, no mbito das polticas setoriais e com um forte contedo modernizante, foi lanado, nos anos 1990, o Programa Nacional
de Modernizao para o Campo (1990-1994), seguido pelo Programa Nacional Agropecurio e de Desenvolvimento Rural (19952000). Ambos combinavam objetivos de uso mais eficiente dos recursos, visando ao aumento da produo agrcola e ao melhor
desempenho da balana comercial, com metas de incremento do bem-estar da populao rural.
Nos anos 2000 chegou presidncia do pas Vicente Fox, democrata cristo, cujo governo representou o trmino de um perodo
de 70 anos no poder do Partido Revolucionrio Institucional (PRI). Para Echeverri (2013), o perodo recente teve como maior expresso, no que concerne ao campo agrcola e rural, a realizao de reformas na Lei Agrria (a ltima reforma foi de abril de 2012) e a
formulao da Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel (LDRS), em 2001, que viriam a constituir um novo marco para pensar o
desenvolvimento rural no pas. Uma de suas consequncias principais seria deslocar a viso sobre o rural de uma dimenso estritamente agrcola para uma perspectiva mais ampla que o setorial.
A Lei Agrria foi produto do processo revolucionrio, dando base para a estrutura agrria mexicana, que caracterizada pelas
figuras do ejido e das terras comunais. Ela estabelece a base normativa e poltica do mundo rural, em particular no que concerne
aos direitos fundamentais da populao camponesa, e apresenta uma concepo ampla do desenvolvimento rural, da produo
agrcola e do trabalho rural (Echeverri, 2013).
A partir da publicao da Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel de 2001, foi estruturado um conjunto de polticas de desenvolvimento em torno do Programa Especial Concorrente (PEC), que articula, em um nico instrumento, todas as aes referentes ao
espao rural. Os PECs articulam todas as intervenes para o meio rural, sejam aes no campo social, educacional e de sade; de
infraestrutura; de competitividade; de financiamento; de intervenes agrrias; e/ou de interferncia no campo trabalhista. Tiveram
duas verses at o momento, os PECs 2002-2006 e 2007-2012, e operam sobretudo sobre o meio rural.
Recentemente, todos os processos que ocorreram na realidade agrria mexicana proporcionaram mudanas na viso do rural,
com grande influncia sobre as polticas pblicas.
Tendo em vista tais processos, o novo governo, em 2013, alterou a Lei de Administrao Pblica com o propsito de criar um
novo marco para atender o tema agrrio no Mxico, criando a nova Secretaria de Desenvolvimento Agrrio, Territorial e Urbano. A
partir dessas observaes, Echeverri (2013) conclui que a definio de rural no tem assumido, no Mxico, muita relevncia para a
caracterizao das polticas pblicas que incidem sobre o meio rural. Assim, para o autor, no teria sido a definio de rural que teria
orientado as transformaes ocorridas no campo mexicano. Ao contrrio, a evoluo e a transio do campo mexicano estiveram
ligadas a temas de maior complexidade, como os debates em torno da propriedade da terra, do agrrio, do regional e do ambiental,
que influenciaram instituies e processos de operacionalizao que interferem e provocam transformaes no rural. Nesse sentido,
a concepo de rural esteve muito mais atrelada a embates e contradies profundas que marcaram a histria mexicana como
entre modernizao e reforma agrria do que a debates sobre sua definio e possveis tipologias (Echeverri, 2013).
Ao analisar a trajetria das polticas que incidem sobre o meio rural mexicano, Echeverri (2013) reconhece que estas tm adotado
normalmente a forma de polticas setoriais, voltadas para as atividades agrcolas, ou de polticas compensatrias, que agem sobre grupos
considerados marginalizados ou vulnerveis. Nesses casos, as polticas voltadas para o meio rural tm seus objetos definidos a partir de uma
perspectiva setorial ou social, por meio da seleo de critrios de identificao de determinados segmentos sociais ou espaos (idem, 2013).
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Essas lgicas para se pensar o rural, segundo o autor, refletem e so refletidas no cenrio poltico mexicano grosso modo em
dois grandes blocos de interesses: aqueles encampados pelos produtores agropecurios e aqueles que manifestam o rural a partir
de uma reivindicao histrica por territrios, regies e populaes que, em virtude da implementao de polticas discriminatrias
e excludentes com forte vis urbano, acabam associadas ao atraso e marginalidade (Echeverri, 2013). Essas polticas, contudo, por
guardarem uma lgica estabelecida a partir do setorial e do social, no colocariam em questo a definio do rural.
Contudo, nos ltimos anos, o autor reconhece que algumas polticas vm crescentemente adotando a transversalidade e
a multissetorialidade em seus instrumentos de ao. Nesses casos, os objetos das polticas passam de uma base setorial e
social para uma viso multissectorial (agrcola e no agrcola) e multidimensional (meio ambiente, social, econmico, poltico,
cultural etc.).
Assim, a necessidade de debate e de redefinio do rural no Mxico, de acordo com o autor, seria derivada de um processo
recente de fortalecimento de uma nova famlia de polticas, cuja maior expresso estaria na recm-criada secretaria territorial.
Essas polticas so complementares aos tradicionais instrumentos setoriais e compensatrios, mas envolvem outra lgica de
operacionalizao, sendo transversais, integradoras e articuladoras de polticas, com o objetivo de promover desenvolvimento no
territrio. Essa viso estaria sendo reforada com a LDRS.
Ao ter como prioridade o territrio, e no um setor econmico ou grupo social, essas novas polticas trariam para destaque o
debate sobre a dicotomia urbana e rural e sua pertinncia para a ao pblica nos tempos contemporneos. Desse modo, Echeverri
constri sua crtica dicotomia urbano-rural que, ao delimitar um critrio definidor rgido, acabaria desconhecendo ou ignorando
a importncia das interaes e sinergias entre as estratgias de desenvolvimento. Assim, mais do que redefinir o rural, o autor defende a importncia de revisitar as razes polticas, ideolgicas e culturais que cercam o conceito de rural e que, em muitos casos,
restringem as polticas pblicas que procuram agir sobre o desenvolvimento.
5. Caso URUGUAI
A anlise de caso do Uruguai teve por base o estudo empreendido pelo consultor do IICA, E. Pieiro, que destacou o final
do sculo XIX e incio do XX como marco da modernizao do Estado Uruguaio, o qual se caracterizou como um Estado mais
intervencionista. Nesse perodo, o pas avanou em sua insero no mercado mundial, sob o modelo agroexportador baseado
em couro, l e carne. Aps a Primeira Grande Guerra, a economia agroexportadora uruguaia comeou a dar sinais de desgaste,
com queda nas exportaes, baixo crescimento econmico e baixa dinmica tecnolgica. Ao mesmo tempo, o governo avanou
no reconhecimento de direitos sociais, com a instituio de uma ampla legislao social e a extenso da cobertura de servios
pblicos.
A partir do ps-guerra, em meados da dcada de 1950, a crise do setor pecurio e o aumento do protecionismo dos pases
europeus nos mercados agrcolas provocaram o estrangulamento do modelo de industrializao por substituio de importaes,
que dependia, para avanar, da obteno crescente de divisas para a continuidade das importaes (Rosell et al., 2012). No caso
uruguaio, dadas as dimenses relativamente reduzidas de sua populao, o mercado interno no representava uma alternativa
suficiente para sustentar o modelo de industrializao (Bertino et al., 2001).
Ao longo desse perodo, o setor agropecurio uruguaio, em particular a pecuria extensiva, desempenhou um papel importante
no modelo de desenvolvimento do pas. Observa-se, no meio rural, nessa poca, duas formas distintas e mais ou menos permanentes de produo agropecuria, que Pieiro (2013) caracteriza como uma agricultura a duas velocidades. Por um lado, existiam
as propriedades com pecuria, mais capitalizadas e voltadas para exportao, e, por outro, a produo familiar dedicada agricultura para abastecimento do mercado interno. Ao longo dos dois perodos analisados, o agroexportador e o da industrializao por
substituio de importaes, a pecuria extensiva ocupou uma posio estratgica em ambos os modelos, sendo objeto de muitas
polticas pblicas de apoio e proteo. Como consequncia, a viso dominante de desenvolvimento rural assumia, claro, uma
perspectiva setorial, produtivista, de desenvolvimento agropecurio.
Outro trao marcante do modelo baseado na pecuria extensiva foi o baixo povoamento das reas rurais. A pecuria extensiva
e a sua expanso resultaram em uma importante dinmica de migrao do interior para a capital e de expulso da populao do
campo. A imagem predominante no imaginrio dos uruguaios no final do sculo XIX era a do campo como um lugar despovoado,
extenso e hostil, e no como um local de residncia ou de vida. A representao do rural, portanto, mais a de local de produo e
trabalho, do que de local de vida (Pieiro, 2013).
A dcada de 1970 no Uruguai foi marcada pelo golpe de Estado, que instituiu a ditadura militar que durou at 1985. O regime
militar adotou uma orientao liberal e lanou o Plano Nacional de Desenvolvimento, pretendendo mudar a lgica produtiva no pas
por meio de medidas de agregao de valor s exportaes. Em um contexto latino-americano assolado pela crise do endividamento
e com a economia uruguaia mergulhada tambm em crise, o primeiro governo ps-golpe, presidido por Julio Maria Sanguinetti,
iniciou o processo de transio para o regime democrtico.
Com a redemocratizao, houve, aos poucos, ampliao do nmero de atores que participaram da vida pblica, complexificando
o processo de tomada de decises. Pieiro (2013) chama a ateno para algumas associaes representativas dos interesses da
agropecuria que ganharam destaque neste perodo, principalmente por negociarem com o governo as polticas pblicas para a
agricultura.
De um lado, a Associao Rural do Uruguai e a Federao Rural do Uruguai que, diante da crise, demandavam do governo o
refinanciamento das dvidas, defendendo uma clara viso do rural como espao de produo e, por outro lado, as associaes que
representavam os produtores familiares, como a Comisso Nacional de Fomento Rural, que, para alm da renegociao das dvidas,
solicitavam ao governo a elaborao de polticas pblicas diferenciadas para atenderem, especificamente, os interesses desses
produtores. Inseriam em sua pauta reivindicatria medidas voltadas para a melhoria dos salrios dos trabalhadores rurais, para
ativar o mercado interno, aes de regulao dos mercados, iseno de impostos sobre insumos necessrios para a agricultura
etc. Nenhum desses atores, fazia referncia explcita, em seus discursos, questo da ruralidade, ainda que em suas propostas
estivessem implcitas diferentes vises acerca do rural e de seu desenvolvimento (Pieiro, 2013).
Neste perodo, o setor agrcola e as polticas pblicas adquiriram um forte carter produtivista, voltado para a modernizao,
com o objetivo de permitir sua articulao com os complexos agroindustriais ligados aos mercados externos, que naquele momento
ganhavam fora. A abordagem do desenvolvimento rural foi, assim, orientada por uma perspectiva produtiva-tecnolgica, de enfoque
exclusivamente setorial, e expressa pela rpida difuso de polticas pblicas baseadas nos pacotes da Revoluo Verde.
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At este momento, o Uruguai esteve centrado historicamente na estagnao da produo, com o latifndio pecuarista sendo
considerado o principal responsvel pela estagnao produtiva (pela sua baixa produtividade e por seu carter extensivo), entretanto,
a partir dos anos 1980 este diagnstico foi superado. Ainda que nesse perodo a pecuria ocupasse 90% do territrio uruguaio, a
dinmica dos produtos agrcolas mudou to rapidamente que viabilizou, ao mesmo tempo, a manuteno da pecuria e o aumento significativo de reas de reflorestamento, a expanso da superfcie agrcola e a intensificao produtiva crescente dos cultivos
agropecurios.
A entrada da soja no Uruguai obedeceu ao avano do capital (em grande parte financeiro) na produo agrria, impulsionado
por mudanas no mercado e no marco regulatrio nos anos 1990. Nesse cenrio, os processos de concentrao e de centralizao
econmica do desenvolvimento capitalista foram acelerados, aumentando a rea mdia das propriedades e as reas cultivadas, bem
como acentuando a marginalizao dos pequenos e mdios produtores familiares, incapazes de competir com a grande produo.
O processo de expulso desses produtores de suas terras foi intensificado pela expanso de exploraes florestais, que deram uma
contribuio adicional para a concentrao da terra no pas.
Nos anos 1990, dando prosseguimento ao projeto de liberalizao da economia, o presidente Lacalle conduziu seu governo com
uma orientao neoliberal. Os produtos agropecurios mantiveram um papel central em todo o perodo da liberalizao, na medida
em que as exportaes agropecurias desempenharam um papel importante no equilbrio das contas externas, representando, em
mdia, 50% da pauta exportadora uruguaia. Como resultado de uma poltica monetria que melhorou a competitividade externa,
o Uruguai vivenciou um processo de recuperao da produo agropecuria, das exportaes e do valor agregado agropecurio
(Pieiro, 2013). Todos os processos de crescimento da produo e da produtividade agropecuria estiveram acompanhados por
mudanas na base tcnica da agricultura. Assim, se nos anos 1980 a agropecuria uruguaia experimentou o avano da Revoluo
Verde, nos anos 1990 observou-se a introduo dos organismos geneticamente modificados com um grande impacto sobre a
produtividade (Pieiro, 2013).
Nos anos 2000, a economia uruguaia passou a enfrentar uma nova crise, que fez com que os ndices de desemprego e de pobreza
alcanassem nveis que o pas no via desde a crise de 1982 (Caetano, De Armas, 2012). Aps a crise de 2002, o pas retomou seu
crescimento econmico. Desde ento, sua economia tem visto o investimento estrangeiro aumentar e seus indicadores econmicos e sociais melhorarem. Em 2004, os uruguaios elegeram Tabar Vzquez para presidente, dando Frente Ampla maioria no
parlamento. O novo governo prometeu, de um lado, prosseguir com as polticas de estabilidade e de equilbrio macroeconmico
e, de outro, combater fortemente os problemas generalizados de pobreza e desemprego. Em 2010, Jos Mujica, ex-guerrilheiro
tupamaro, assumiu o governo dando incio ao segundo governo da Frente Ampla.
O autor (Pieiro, 2013) atribui as mudanas ocorridas no meio rural uruguaio nos ltimos tempos combinao de diversos fatores,
como: a elevao dos preos dos produtos agropecurios, principalmente aps a recente crise dos alimentos e como consequncia
do crescimento da demanda dos pases ditos emergentes, como China e ndia, por produtos agropecurios, em particular gros
e protena; o aumento dos preos do petrleo; o fomento aos agrocombustveis; o deslocamento de empresas do norte para o sul,
em particular aqueles mais poluentes e que utilizam mais recursos naturais em seu processo produtivo; o fato do preo da terra e
da mo de obra no Uruguai serem bem mais baixos do que o padro internacional, favorecendo a expanso dos investimentos do
capital financeiro em terras e na produo de alimentos etc.
Assim, Pieiro (2013) destaca como fenmenos importantes do meio rural uruguaio na primeira dcada dos anos 2000 o aumento
expressivo no preo e um forte processo de concentrao e de estrangeirizao da terra. Nos ltimos anos, segundo Pieiro (2013),
mais de 32% da superfcie agropecuria do pas j foi transacionada. Alm disso, sete empresas de capital estrangeiro controlam cerca de
70% das terras florestadas no Uruguai e dez empresas, quase todas estrangeiras, controlam mais da metade das terras de agricultura
de sequeiro. Este impressionante processo tem, evidentemente, como contrapartida a transformao acentuada da estrutura agrria e
social do campo uruguaio e a intensificao do esvaziamento do meio rural. Talvez como nunca, a ruralidade no Uruguai esteja quase
inteiramente reduzida dimenso produtiva, agropecuria e florestal, caracterizando, aparentemente, uma situao de rural sem gente.
Uma outra limitao, citada por Pieiro, est relacionada com o enfoque setorial que as polticas pblicas uruguaias tradicionalmente operam e que normalmente associam as polticas voltadas para o rural com as polticas agrcolas e com o Ministrio da
Pecuria, Agricultura e Pesca como o seu operador por excelncia. Em associao a esse aspecto, Pieiro (2013) destaca que no
Uruguai as polticas agropecurias teriam se caracterizado ao longo dos tempos por serem muito sensveis s presses das representaes empresariais agrcolas, que possuem uma grande capacidade para incidir e promover polticas pblicas que favorecem
essencialmente os seus interesses. Ao mesmo tempo, o autor destaca a pouca capacidade que as representaes da produo
familiar e dos sindicatos de trabalhadores rurais tm demonstrado, o que se refletiria no tipo e no desenho das polticas pblicas
que so direcionadas para a agricultura e que, portanto, agiriam sobre o meio rural.
E, por fim, Pieiro (2013) conclui que a pouca repercusso poltica dos processos de concentrao da terra na mo do agronegcio
e nas grandes empresas nacionais e estrangeiras que se acentuaram no Uruguai, nos ltimos dez anos, estaria tambm relacionada
com a luta silenciosa existente no pas entre duas diferentes vises e imagens do rural. Segundo o autor, essa luta implica uma
disputa entre modelos de sociedade e de paisagem rural.
Assim, de um lado, e com maior fora no imaginrio dos uruguaios na atualidade, estaria a imagem de um rural caracterizado
a partir da fazenda pecuria extensiva, pouco povoado, no qual predominam o gado, o gacho e os cavalos. Um cenrio que reflete
um rural sem gente. Em contrapartida, o autor reconhece a imagem do rural em que predominam as propriedades familiares,
os pequenos e mdios agricultores e os pequenos povoados ou cidades, onde se centralizam os servios pblicos e se localizam
as residncias de boa parte da populao que trabalha no campo em atividades rurais. De acordo com essa viso, fazem parte da
populao rural aquelas pessoas que vivem no campo e as pessoas que, embora vivam nos povoados ou em pequenas cidades,
exercem atividades rurais, agrcolas ou no (Pieiro, 2013).
Casos selecionados da UNIO EUROPEIA

1. Caso FRANA
A sntese realizada sobre o caso da Frana foi respaldada no estudo do consultor do IICA, Philippe Bonnal. O estudioso do caso
francs inicia assinalando que na histria da Frana a viso dominante do rural e as principais formas de valorizao e de interveno estiveram associadas sua vocao agrcola. Tal vocao, diz ele, deveu-se dotao de condies ambientais favorveis,
antiguidade de suas reas rurais e ao seu patrimnio natural, associadas importncia de sua produo agrcola, moldada e
fortalecida pela ao de polticas protecionistas mantidas ao longo de todo o sculo XX e XXI (Bonnal, 2013).
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Continua dizendo que, nos ltimos 50 anos, o meio rural francs foi cenrio de fortes transformaes econmicas, tcnicas e
sociais (Bonnal, 2013). Tais transformaes determinaram que o campo do incio do sculo XXI adquirisse traos distintos e passasse
a ser valorizado por razes diferentes daquelas observadas no incio do sculo passado. Assim, a dimenso setorial, normalmente
associada ao desempenho das atividades agrcolas, se fez acompanhar pela valorizao de novas funes do meio rural, como as
funes residencial, recreativa e ambiental.
Bonnal (2013) destaca que essas transformaes do rural francs resultaram da interao de diferentes fatores: a transformao
profunda pela qual passou a agricultura francesa ao longo do tempo; a evoluo das polticas de ordenamento do territrio nacional;
e as reformas nos modos de governana resultantes de dois processos; (i) a descentralizao progressiva das funes do Estado,
com o fortalecimento de dinmicas ascendentes e das instncias de poderes locais; e (2) a construo da Poltica Agrcola Comum
(PAC), no contexto da Comunidade Econmica Europeia (CEE) e depois da Unio Europeia (UE), transferindo parte do controle das
polticas pblicas para Bruxelas.
Ao fim da Segunda Guerra Mundial, a agricultura francesa apresentava um quadro bastante deficitrio, com impactos diretos na
garantia da segurana alimentar. O setor agropecurio no era capaz de produzir alimentos suficientes para alimentar a populao
do pas. Era um perodo em que dominava a agricultura de pequeno porte, adepta de prticas tradicionais e caracterizada por baixa
produtividade. Contudo, sua primazia no era questionada, pois era o setor da economia que mais empregava pessoas, cerca de 7,5
milhes de pessoas ou mais de 1/3 da populao ativa do perodo (Hervieu, 1997 apud. Hespanhol, 2007).
No incio do sculo XX, a proteo ao setor agrcola foi justificada pela incapacidade de abastecimento do mercado interno, pela
necessidade de manuteno no campo de uma mo de obra, bem como pela importncia da atividade agrcola na sustentao da
renda, indispensvel para garantir demanda para os produtos industrializados e avanar na industrializao.
As polticas implementadas nesse perodo tiveram um forte componente de modernizao de cunho produtivista. A viso setorial,
produtivista, da agricultura foi incorporada s polticas pblicas por meio de um compromisso estabelecido entre o Estado e o
setor produtivo (sistema de cogesto). Foi na articulao entre os interesses das principais organizaes representantes do mundo
agrcola e do Estado francs que se deram as principais discusses e disputas em torno de distintas vises e interpretaes do rural
e do agrcola, mais tarde, corporificado em polticas pblicas.
A viso da agricultura e do meio rural foi legitimada e operacionalizada pelas Leis de Orientao Agrcola de 1960 e 1962. A lei em
ao selecionava certos tipos de estabelecimentos agrcolas que estivessem aptos a passar por um processo de modernizao, com a
especializao e intensificao das atividades produtivas, contribuindo para a reduo da presena de camponeses idosos, pequenos,
que no apresentassem condies para participar do modelo modernizador. Foram implementadas polticas pblicas que auxiliaram
os agricultores a comprar meios de produo (motorizao, fertilizantes, equipamentos) e facilitaram o acesso a outros servios que
melhoraram sua produtividade (pesquisa agronmica, formao, interveno no mercado fundirio) (Roux & Boinon, 2010).
A sociedade camponesa tal qual existia no incio do sculo foi aos poucos dando lugar a uma agricultura profissionalizada.
Nessa interpretao, a partir dos anos 1950, as exploraes agrcolas foram reconfiguradas em torno da famlia reduzida (limitada
ao produtor, sua esposa e filhos) no exerccio de uma atividade agrcola, que passou a ser uma profisso. Conforme o autor, os agricultores que no podiam ser inseridos no fluxo modernizante foram absorvidos pela indstria, por meio de um xodo rural macio.
Outro fator de transformao do meio rural, segundo Bonnal (2013), foi a poltica de ordenamento do territrio nacional conduzida
pelo Estado, que tinha o objetivo de distribuir a atividade econmica no territrio nacional e de reduzir os desequilbrios regionais.
Essa poltica, aliada s iniciativas de fomento da modernizao da agricultura, tinha uma lgica de ao pblica que conduzia
descentralizao das indstrias e apoiava o desenvolvimento econmico das diferentes regies do pas. Em 1955, com o objetivo
de facilitar a descentralizao e a aplicao das polticas pblicas, foram criadas 21 regies-programas no mbito do Ministrio da
Agricultura e, em 1965, foi instituda, no mesmo ministrio, a Direo de Ordenamento Rural.
De uma perspectiva geral, a viso do rural dominante nas polticas pblicas francesas dessa poca estava ancorada em sua
relao com a agricultura, o que implicava que o seu desenvolvimento fosse interpretado pela tica da modernizao agrcola. Neste
contexto, importante destacar a criao, ainda nos anos 1970, dos Planos de Ordenamento Rural (PAR), que abriram a oportunidade para que um territrio com vocao rural, conformado por um grupo de municpios, buscasse perspectivas sustentveis para
o seu desenvolvimento (Bonnal, 2013).
Ele destaca que essa transformao da agricultura correspondeu a uma completa transformao do meio rural. As aceleradas
mudanas que se deram no campo agrcola foram acompanhadas por um xodo crescente, exacerbado pelo processo de industrializao da economia e pelo fortalecimento de reas produtivas que se especializavam em culturas intensivas. Foi, assim, um
perodo de especializao e de relativo esvaziamento do campo, mas de conexo progressiva do meio rural francs com o mercado
e o territrio nacional e de insero nos fluxos de comrcio internacionais (Bonnal, 2013).
De 1980 a 1990, observou-se na Frana o crescimento das crticas e da presso, interna e externa, pela reforma da PAC; o progressivo esverdeamento da poltica agrcola, ao menos nos discursos, no final da dcada de 1980; e a incorporao de vises diferenciadas
sobre o rural, defendidas por atores variados, nas polticas pblicas francesas (Roux e Boinin, 2010). Os anos 1980 corresponderam a
um perodo no qual o Estado francs engajou-se em um processo de descentralizao e desconcentrao progressivas das funes
do Estado. A Frana, nesse perodo, seguiu desempenhando um papel importante nas exportaes agrcolas mundiais, ainda que
sua produo fosse em grande parte subsidiada, o que incomodava os demais pases exportadores, em especial os Estados Unidos.
No final dos anos 1980, ganha corpo o debate ambiental e as crticas quanto s consequncias do modelo de agricultura produtivista quando so percebidos sinais de um primeiro esverdeamento da poltica agrcola europeia (Roux e Boinin, 2010). O debate
ambiental em sua interface com a agricultura alertava para os efeitos negativos da agricultura intensiva sobre o meio ambiente,
focando na poluio de cursos de gua e solos, no uso indiscriminado de agrotxicos, no desmatamento e na perda de biodiversidade
causados pelas polticas anteriores de incentivo modernizao da agricultura. Chamava ateno, portanto, para uma abordagem
alternativa de ruralidade que, ao contrrio da viso de cunho mais setorial e produtivista, focava no rural como um espao de natureza, de conservao da biodiversidade e/ou de lazer.
A introduo da dimenso ambiental no debate da agricultura sofreu muita resistncia na Frana. Nesse perodo para os atores
do setor agrcola encabeados pelo Ministrio da Agricultura, no obstante as diretrizes da Unio Europeia, os agricultores franceses
deveriam ter como funo principal a produo de alimentos, sendo inconcebvel impor-lhes limites ambientais.
Ao mesmo tempo, foram disseminadas experincias de desenvolvimento rural local. Essas iniciativas eram implementadas
pelos atores locais, que procuravam desenhar estratgias de desenvolvimento que valorizassem recursos locais e que buscassem
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identificar as aes coletivas que efetivamente contribussem para a qualidade de vida das populaes locais, normalmente decididas
por meio de mecanismos de democracia participativa. Assim, como um prolongamento dos Planos de Ordenamento Rurais, os
primeiros contratos de pas foram criados sob a orientao do Departamento de Ordenamento Territorial e Ao Regional (DATAR),
com o objetivo de permitir a formulao de respostas locais para a revitalizao dos municpios rurais, por meio da diversificao
de atividades econmicas e da valorizao de ativos especficos ao territrio.
As novas abordagens sobre o meio rural foram fortalecidas pelas mudanas observadas nesses espaos ao longo dos ltimos
anos. Bonnal (2013) destacou que nesse perodo o meio rural passou por importantes transformaes, resultantes da reduo
do nmero de agricultores, do crescimento da populao no agrcola residente no meio rural, do desenvolvimento de atividades
industriais e de servios e da periurbanizao, com a aproximao das dinmicas rurais s urbanas. O meio rural passou a ser
lido, portanto, de uma perspectiva multifuncional, devendo estar apto, a partir de ento, a responder a mltiplos anseios e necessidades da sociedade em termos de lugar de vida (qualidade das habitaes, oferta de servios, facilidade de comunicao e de
deslocamento), de lugar de trabalho (acesso mo de obra, a informaes, a clientes etc.) e de lazer (qualidade do meio ambiente,
qualidade dos servios tursticos etc.).
Durante os anos 1970-80, o xodo rural que anteriormente esvaziou o campo inverteu-se, ao mesmo tempo em que o nmero
de exploraes agrcolas foi reduzido, anunciando um processo de concentrao da propriedade.
As reas rurais que se mostraram mais dinmicas normalmente apresentaram uma maior proximidade com os centros urbanos,
sendo influenciadas, assim, pelas dinmicas com eles estabelecidas. Destacaram-se nesse processo os servios pblicos em geral
e os servios relacionados moradia, ao comrcio e ao turismo (idem, 2013). Assim, progressivamente, o rural passou a ter suas
dinmicas mais referenciadas e integradas s zonas de influncia urbana (Bonnal, 2013).
Como consequncia da metamorfose do meio rural francs nos ltimos anos e da ampliao de seu papel na sociedade, de
acordo com os estudiosos, os debates em torno das polticas pblicas afins foram abertos para outros atores sociais, tais como
ambientalistas, consumidores, residentes etc., que reivindicam polticas pblicas diferenciadas. Ao mesmo tempo, com o esvaziamento relativo do campo pela concentrao e especializao da produo e a ampliao da viso do rural para alm da agricultura,
observou-se uma reduo do poder poltico das representaes de agricultores na interlocuo com o governo francs, que
obrigado agora a dialogar com um leque bem mais diversificado de atores (Bonnal, 2013).
Diante dessa conjuntura, o debate acerca da ruralidade e a prpria concepo de rural foram se ampliando no pas e complexificando-se em relao ao estrito corte setorial. Pouco a pouco foram ganhando fora nas polticas pblicas interpretaes alternativas
do espao rural, como aquelas que valorizam seu patrimnio natural e cultural. Para alm da produtividade e da modernizao,
esses novos termos evidenciaram a necessidade de pensar novas formas de desenvolvimento do rural e crescentemente dotaram
o significado de ruralidade de outras dimenses, mais amplas que o recorte setorial e relacionadas com os objetivos de desenvolvimento rural (Mondot, 1990, apud. Roux e Boinin, 2010).
Segundo Arranz et al. (2008), os debates sobre a agropecuria na Frana, na dcada de 1990, sofreram um giro poltico conduzido
pelo governo socialista de Jospin. A nova administrao deslocou o eixo do debate da agricultura de uma perspectiva tcnica restrita
modernizao para um debate poltico-social sobre o papel da agricultura de uma perspectiva mais ampla.
No contexto da Eco 1992, a Unio Europeia utilizou a noo de multifuncionalidade para harmonizar as legislaes relacionadas
com a agricultura sustentvel (Bonnal et al., 2003). Essa noo ganhou importncia, pois simbolizou o momento no qual a agricultura passou a ser considerada de uma perspectiva mais ampla que a setorial e produtiva, explicitando seu papel na manuteno
do espao e da cultura no meio rural.
Aps a Rio 92, o governo francs iniciou uma experincia inovadora, o Plano de Desenvolvimento Sustentvel (Plan de Dveloppement Durable), que era um contrato estabelecido entre o agricultor e o Estado com o objetivo de permitir a converso do seu
sistema de produo de modo a torn-lo mais sustentvel. Foi nesse contexto que, em 1992, a Europa adotou a primeira reforma
da PAC (McSharry), a qual os apoios deixaram de estar vinculados produo e passaram a ser repassados ao produtor. Mais tarde,
com o lanamento da Agenda 2000 (1999), consolidou-se oficialmente o princpio da multifuncionalidade como um eixo orientador
da PAC. A PAC passou a ter dois pilares: o primeiro voltado para pagamentos diretos e medidas de mercado e o segundo com os
Programas de Desenvolvimento Rural plurianuais.
Tendo como referncia esse perodo, Rmy (2004) destaca como as mudanas nas polticas pblicas e nos debates em torno
da agricultura no plano nacional contriburam para a construo e/ou a valorizao de novas identidades e prticas profissionais
ligadas agricultura e ao meio rural francs. Nessa nova conjuntura surgem outras referncias em torno da agropecuria que se
contrapem diretamente ao monolitismo dos modelos orientados para a produtividade agrcola (Rmy, 2004) e estendem a poltica
pblica para outros grupos sociais que nem sempre apresentam uma relao direta com a agropecuria.
Ao longo do perodo considerado, portanto, foi possvel observar na Frana um crescente distanciamento do significado do
desenvolvimento rural em relao ao agrcola, na medida em que se foram fortalecendo no plano nacional vises diversificadas
acerca do meio rural e de seu papel no desenvolvimento do pas. Deve-se notar, ademais, que no caso francs essa diversificao
foi acompanhada pela propagao e pela consolidao da abordagem territorial, principalmente no mbito das polticas pblicas
(Bonnal, 2013).
Numa tentativa conclusiva de sistematizao, Bonnal (2013) reconhece pelo menos quatro funes gerais desempenhadas pelo
meio rural francs na atualidade: i) econmica, que nos ltimos anos se diversificou para alm das atividades agropecurias e que
fomentada, em grande parte, pela (des)re-localizao das atividades industriais e pela atrao dos servios; ii) residencial, que
se exprime com fora nas reas periurbanas, ainda que no se resuma a elas. A populao vive no meio rural e trabalha no meio
urbano; iii) Uma funo recreativa, que consolidada progressivamente com o fomento dos esportes radicais e ligados natureza.
Essa funo est intimamente ligada s atividades de lazer e turismo; iv) e, por fim, uma funo de natureza, que cada vez mais
afirmada em torno de quatro papis muito valorizados pela sociedade nos dias atuais: a proteo dos recursos naturais, a conservao da biodiversidade, a preservao contra riscos naturais e a manuteno de amenidades e de um ambiente sadio de vida.
2. Caso HOLANDA
Para a anlise de caso da Holanda contribuiu a consultora do IICA, Sabine de Rooij. De acordo com ela, a Holanda um pas
de rea pequena e densamente povoada, com populao espalhada de forma desigual pelo territrio. Trata-se de um pas rico
em gua e cujo territrio est, em boa parte, localizado abaixo do nvel do mar. Para alm disso, o pas apresenta uma localizao
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estratgica para acessar o territrio europeu, funcionando como um importante entroncamento logstico para o continente. O
meio rural do pas caracterizado por sua acentuada diversificao mas, tambm, pela fragmentao de suas formas de uso
(Rooij, 2013).
Um trao diferenciador da Holanda a sua uma longa tradio na realizao de planejamento do uso da terra e da agricultura,
de modo que o estabelecimento de uma diviso clara e operacional entre o urbano e o rural sempre ficou a cargo do governo central,
que o fazia com o objetivo de monitorar onde cada atividade econmica deveria ser localizada. E, neste caso, as intervenes no
meio rural quase sempre estiveram relacionadas com a agricultura (Rooij, 2013).
Ao analisar o processo de modernizao da agricultura holandesa, Karel (2010) salienta que, muito embora o governo ao longo
do sculo XIX tenha realizado importantes intervenes na agricultura, nenhuma dessas polticas anteriores podem ser comparadas com aquelas postas em marcha a partir da dcada de 1950, quando o governo assumiu a modernizao da agricultura como
principal objetivo da poltica agrcola.
No ps Segunda Guerra Mundial, para o governo, a recuperao e o fortalecimento da agricultura eram os principais objetivos
a serem perseguidos. Aps a Segunda Guerra Mundial, a agricultura holandesa enfrentava trs principais problemas: i) a competio crescente observada no mercado agrcola internacional; ii) o fato de o pas ter ainda uma produo interna ineficiente, com
agricultores tradicionais que resistiam s inovaes e que tinham, de modo geral, baixa produtividade; e iii) era relacionado com
a estrutura da agricultura holandesa, que era constituda por um nmero significativo de pequenos agricultores, com menos de
dez hectares, que possuam fazendas mistas (agricultura e pecuria) e para os quais o futuro com a modernizao, aumento da
produtividade e ganhos de escala era incerto.
Depois de 1955, diversos programas de consolidao da terra foram implementados com o objetivo de tornar os agricultores
holandeses mais eficientes. Por um lado, o aumento da propriedade ou da explorao agrcola possibilitaria ganhos de escala
produtiva e utilizao de mquinas e equipamentos de grande porte. De outro, a agricultura e a vida dos agricultores poderia ser
melhorada pelo provimento de infraestrutura no meio rural, com a construo de pontes, estradas, canais.
Contudo, o diagnstico da agricultura holandesa indicava que os problemas enfrentados pela modernizao no se reduziam
questo tecnolgica, mas que ela esbarrava em fatores culturais que impediam que os agricultores ampliassem seus investimentos. Foi institudo nesse perodo o Programa de Desenvolvimento de reas Rurais (Rural Area Development Program, 1956-1970),
que teve como objetivo trabalhar com pequenos produtores para que fossem introduzidos ao mundo moderno da agricultura.
A modernizao das prticas agrcolas foi bastante veloz. Segundo Karel (2010), se em 1900 um fazendeiro mantinha uma propriedade de 1 a 2 hectares com o trabalho da famlia, em 1945 ele precisava de, no mnimo, 4 hectares para manter a mesma famlia,
e, em 1956, ele no poderia fazer o mesmo com menos de 7 hectares. Em 1970, o tamanho mnimo para uma fazenda j era de 20
hectares. Um outro efeito percebido sobre a agricultura holandesa foi a crescente racionalizao da produo, com a contrapartida
de reduo contnua da mo de obra empregada.
At o incio do sculo XXI, a poltica holandesa voltada para o meio rural foi caracterizada por ter no governo nacional a maior
influncia no desenho e na implementao do planejamento espacial.
O principal quadro de ordenamento do territrio tem sido o (Novo) Ato de Planejamento Espacial (nWro), introduzido em 1965 e
reformulado em 2008. Desde a dcada de 1960 a maior atribuio desse dispositivo tem sido regular a forma como os planos espaciais
devem ser desenvolvidos, implementados e, eventualmente, ajustados tendo em vista o melhor planejamento da atuao do Estado
no territrio holands. Ele estabelece a distribuio de tarefas e de responsabilidades relacionadas ao planejamento espacial do
territrio dentre os principais nveis de governo, alm de estabelecer o dever de cidados, empresas e instituies neste processo.
De acordo com este dispositivo, a esfera federal fica a cargo de temas que so de interesse nacional (como infraestrutura, proteo contra inundaes, proteo de reas naturais etc.) enquanto os governos de escalas inferiores por meio da elaborao de
documentos, como a estrutura de vises (structure visions), planos regionais provinciais (streekplan), esquemas de zoneamento
municipais e planos de uso da terra ocupam-se de temas mais prximos da esfera local, como a gesto da paisagem, da preservao e da recuperao de espaos verdes, da expanso imobiliria, dentre outros.
O meio rural da Holanda foi includo nas polticas pblicas, no perodo de 1950 a 1980, a partir de uma perspectiva predominantemente setorial, tendo no desenvolvimento agrcola, via modernizao da agricultura (por meio do ganho de escala, especializao
e racionalizao), e na construo de infraestrutura de apoio, os principais objetivos do desenvolvimento. Mesmo nesse perodo,
no obstante o predomnio do carter produtivista corporificado no discurso utilitarista, observa-se uma maior ateno das polticas
pblicas holandesas com a preservao dos coraes verdes e, portanto, com uma viso alternativa do meio rural que valorizava a
qualidade de vida proporcionada pelo maior contato com a natureza e a produo de alimentos para os centros urbanos.
Na Holanda as polticas pblicas de apoio modernizao da agricultura foram mantidas nos anos 1970, produzindo importantes
mudanas no setor. Ao mesmo tempo, tornaram-se mais visveis os efeitos negativos do processo de modernizao. Os projetos de
consolidao da terra implementados nas dcadas anteriores tinham tido como contrapartida a extino da paisagem rural baseada
em pequenas propriedades. Com o avano da modernizao no pas, essas propriedades menores s permaneceram naquelas
reas que no tinham sido objeto da poltica pblica. Somou-se a isso o fato de que no final da dcada tambm aumentaram, no
contexto europeu, as preocupaes ambientais, principalmente depois da publicao do relatrio Os Limites do Crescimento, em
1972 (Clube de Roma).
Na dcada de 1980, esse quadro evoluiu e as preocupaes ambientais passaram a estar associadas prtica da agricultura
moderna, particularmente em discusses sobre o uso de fertilizantes, adubos e pesticidas e a ocorrncia de pragas. Karel (2010)
entende que foi nesse momento que a poluio dos solos, da gua e do ar passou a ocupar a agenda poltica do pas. Tais debates
foram intensificados no final do sculo XX e incio do sculo XXI, quando doenas, como a vaca louca, foram constatadas e representaram srias ameaas sade pblica. Assim, durante os anos 1970-1980, as polticas pblicas holandesas voltadas para a
agricultura e o meio rural foram incorporando aspectos ambientais em seus instrumentos.
Um marco na institucionalizao da questo ambiental no pas foi o fato de que, nos anos 1980, o Ministrio da Agricultura passou a ser oficialmente responsvel pela conservao da natureza, o que antes era um atributo do Ministrio da Cultura. Em 1985,
o novo Ato de Reconstruo da Terra, que substituiu o antigo Ato de Consolidao da Terra, passou a incorporar em seus objetivos
a preservao da natureza, a realizao de atividades recreativas no meio rural e a expanso das vilas (Karel, 2010). Segundo Karel
(2010), esta mudana representou a perda do monoplio da representao do setor agropecurio sobre o rural.
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No que concerne s polticas de planejamento espacial, foi lanado ainda na dcada de 1970, com vigncia at 1983, o terceiro
Documento de Poltica Nacional de Planejamento Espacial, que inclua em seus temas a dimenso ambiental e ecolgica e que
procurou definir novos centros urbanos que contavam com apoio pblico para a construo de sua infraestrutura.
No que diz respeito especificamente s reas rurais, ateno especial foi dedicada poltica relacionada paisagem, de modo
que a qualidade da paisagem e a garantia de um meio ambiente saudvel passaram a ser objetivos de poltica pblica. Assim, neste
perodo, foram implementadas diversas regulaes de uso da terra, natureza e paisagem. Enquadra-se neste universo a primeira
poltica pblica do governo relacionado agricultura que continha uma dimenso ambiental (1975), o Memorando de Relao
(Relation Memorandum), que dava aos fazendeiros uma oportunidade para agir como administradores da natureza e do ambiente
em que estivesse inserida sua fazenda. Num primeiro momento, esta poltica pblica encontrou muita resistncia por parte dos
agricultores que se viam como produtores e no como guardas florestais (Karel, 2010).
O quarto documento de poltica espacial foi lanado em 1990 e denominado Vierde Nota, introduzindo importantes mudanas na
poltica espacial holandesa, que deixou de ter como objetivo principal o equilbrio regional, por meio da melhor espacializao de pessoas
e de atividades econmicas, e passou a priorizar a competitividade das regies frente crescente internacionalizao da economia
(expanso da Unio Europeia, avano da globalizao). Rooij (2013), ao analisar essa mudana no planejamento especial, salienta que
a nova viso enfatiza a competitividade das regies pela promoo de redes urbanas (urban networks), em particular da Randstad.
As reas rurais passaram a ser divididas em quatro zonas, cada qual com uma funo particular que deveria ser prioritria
(verde, amarela, azul e marrom). Na zona verde, as qualidades ecolgicas seriam proeminentes e a recuperao, a preservao
e o desenvolvimento da natureza foram declarados como os objetivos mais importantes. Na zona amarela, o desenvolvimento da
agricultura intensiva deveria ser a prioridade mxima. Na zona azul, concentrava-se a rea rural prpria para o desenvolvimento
rural e para uma agricultura mais multifuncional, ao passo que as zonas marrons correspondiam a um mosaico de reas voltadas
para a agricultura com outras funes (Rooij, 2013).
Diante desta nova conjuntura, a viso sobre as reas rurais foi se afastando da concepo que privilegiava quase exclusivamente
as atividades agrcolas e de produo, passando a incorporar, em distintos graus, novos valores, em particular noes como sustentabilidade, ambiente saudvel e preservao. Ao mesmo tempo, as reas rurais holandesas foram se tornando pouco a pouco
mais atrativas aos investimentos no agrcolas, o que progressivamente foi lhes dotando de traos de espaos multifuncionais, tanto
em relao produo como ao consumo. Neste perodo, portanto, o meio rural holands passou por importantes transformaes
que colocaram em xeque seu antigo papel na sociedade. De um papel centrado principalmente na garantia do abastecimento e da
segurana alimentar, o meio rural e a agricultura passaram a ser cobrados tambm, e de forma crescente, pelos seus impactos
na paisagem e no meio ambiente (Rooij, 2013).
Nos ltimos anos, de 1990 a 2000, esse quadro vem mudando, com o discurso utilitarista passando por algumas modificaes.
Tal mudana foi acelerada com a globalizao e com o fortalecimento do pensamento neoliberal, associado a processos de liberalizao, desregularizao e predominncia da ideia de livre mercado. Rooij (2013) entende que nesse perodo, gradualmente, a
unidade entre o rural e a produo agrcola desaparece. As reas rurais deixam de ser vistas apenas como espaos de produo e
passam a ser entendidas tambm como espaos de consumo.
Ao longo dos anos, principalmente num pas densamente povoado como a Holanda, outros grupos de interesse, alm dos agricultores, passaram a demandar terras rurais para a realizao de investimentos em atividades econmicas no agrcolas, como
residncia, recreao, transporte, natureza etc. O meio rural tornou-se cada vez mais um mercado, um espao onde diferentes
mercados competem por terra e por outros recursos. Essas atividades passaram a rivalizar mais intensamente com a agricultura
e os agricultores, que para sobreviverem ao novo mercado mais liberalizado e globalizado, passaram a depender mais da sua capacidade de adaptao ao novo ambiente mais competitivo (Rooij, 2013).
Paralelamente, foi ganhando fora nesse perodo o discurso hedonista (contraposto ao discurso utilitarista), segundo o qual o
meio rural redefinido de acordo com o seu papel no consumo, reforado por sua dimenso cultural. Assim, as reas rurais passaram a ser valorizadas e procuradas pelo espao que propiciam ao turismo, recreao, aos esportes, moradia e curtio da
natureza. Nessa perspectiva, a agricultura moderna passa a ser percebida como uma ameaa aos recursos valorizados no meio
rural pelo discurso hedonista. Nesta nova onda, fortalece-se tambm o discurso agri-ruralista, que enfatiza a dimenso social como
um ponto central e entende que o desenvolvimento se dar pela transformao da agricultura atravs de uma nova sntese entre
a agricultura, o meio ambiente, a natureza, e a paisagem. Procura, portanto, recombinar as preocupaes em torno da agricultura
intensiva com as demandas para as reas rurais oriundas do meio urbano. De qualquer modo, a agricultura deixou de ser considerada
como monofuncional e passou progressivamente, em especial nos ltimos anos, a ser entendida como multifuncional (Rooij, 2013).
No que concerne implementao de polticas pblicas, emergiram duas principais estratgias: a separao e a combinao
de funes no meio rural (Rooij, 2013). De modo geral, elas consistem em diferentes formas de organizao da interveno nessas
reas, tendo em vista as distintas funes que o meio rural ganhou nas sociedades contemporneas.
Outra opo de poltica a combinao de funes, dotando as reas rurais de um carter de multifuncionalidade, pautada na
interseco de funes no meio rural. Rooij (2013) destaca que a cooperao entre estabelecimentos multifuncionais e estabelecimentos com outros stakeholders pode ser uma estratgia valiosa para se alcanar os objetivos nacionais nas reas rurais. Nos
ltimos anos, a articulao dessas estratgias tem se tornado uma caracterstica-chave da poltica rural (Rooij, 2013).
Rooij (2013) ressalta, tambm, que nos ltimos anos o governo holands vem avanando em um processo de descentralizao
do Estado. Assim, o governo nacional estabelece os objetivos a serem perseguidos nas reas rurais, ao mesmo tempo em que
as provncias se responsabilizam pelo desenho, planejamento e implementao dessas polticas. As autoridades das provncias
precisam atuar em cooperao com as autoridades municipais e com outros atores que atuam no territrio. O governo nacional
permanece com o controle, na medida em que responsvel pelo monitoramento e a avaliao, bem como pelo reajuste dos objetivos de desenvolvimento das reas rurais.
O maior objetivo das polticas que atuavam sobre o meio rural na Holanda, assim como as de planejamento espacial, continuou
sendo a manuteno de uma agricultura sustentvel, mas competitiva. Em geral, o governo tentou implementar esta diretriz, ao
longo do tempo, pelo fortalecimento do complexo agroalimentar e pelo desenvolvimento do agronegcio. Para isso, elaborou uma
poltica de zoneamento que procurava separar reas para agricultura intensiva, para preservao da natureza, para formas mais
extensivas e mais sustentveis de exploraes agropecurias, para casa, residncia e turismo. Ao mesmo tempo, o governo foi assumindo a importncia da manuteno de uma agricultura multifuncional sustentvel na conservao da paisagem e das reas rurais.
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Essa mudana no plano poltico e das representaes refletiu as grandes transformaes pelas quais passou o meio rural e
o setor agropecurio holands nos anos 1990. Como consequncia, as concepes prevalecentes de ruralidade passaram a ser
determinadas no apenas pela questo da segurana alimentar, mas tambm por valores no utilitrios, como sustentabilidade,
meio ambiente saudvel, diversidade, atratividade e identidade.
No final do sculo XX e incio do sculo XXI, outros problemas, como pragas relacionadas agricultura e pecuria intensiva,
foram adicionados aos problemas ambientais. Essas doenas e contaminaes ameaavam a sade pblica e eram decorrentes
da industrializao da agricultura. O governo holands comeou, ento, a criar zonas especiais de estabelecimentos agrcolas.
Ao mesmo tempo, foram observadas, neste perodo, mudanas no cenrio poltico nacional e no poder dos agricultores e de suas
organizaes de interesses. Cada vez mais os produtores tornavam-se dependentes da dinmica internacional, o que os deixavam
bastante fragilizados e mais vulnerveis a crises. Por outro lado, as demandas de ambientalistas cresciam e ganhavam fora poltica,
contrapondo-se de maneira significativa aos interesses tradicionais dos agricultores.
Do ponto de vista espacial, o documento Agenda do Programa Poltico Multianual para um Campo com Vitalidade (Multiannual Policy
Program Agenda for a Vital Countryside) foi traduzido em objetivos com relao qualidade das reas rurais e os recursos necessrios
para alcanar esses objetivos. O modelo de descentralizao foi assumido como aquele que evitaria a fragmentao administrativa.
Ao longo das ltimas dcadas, na Holanda, ocorreu um processo progressivo de transformao da definio original de rural,
que o identificava como agricultura/ agropecuria. Se em 2008, por exemplo, 55% do territrio holands estava ocupado com atividades agrcolas, 63% a 72% do territrio correspondia a reas caracterizadas como rurais. Nessa perspectiva, o meio rural passa a
englobar reas diversificadas que no se confundem ou no se restringem s atividades agropecurias. H vrios fenmenos que
ocorrem mais ou menos simultaneamente e configuram um rural nem homogneo, nem uniforme.
A fragmentao das reas rurais, segundo Rooij (2013), resulta, em parte, da forma como essas reas se relacionam com as
reas vizinhas e com os territrios nacionais e internacionais. As atividades econmicas realizadas nessas reas esto relacionadas
com a dotao de recursos, com a sua trajetria econmica, poltica e social e com a ao de polticas pblicas de ordenamento
territorial. Se em algumas regies a agricultura dominante, em outras as indstrias, comrcio ou servios desempenham papel preponderante ou so combinados em diferentes graduaes. Muitas outras polticas so atualmente direcionadas de forma
simultnea e cruzada para o meio rural e para a agricultura. H uma disputa contnua entre diferentes atores sociais, e as muitas
iniciativas a eles associadas, sobre o significado, o uso e o desenvolvimento do meio rural.
3. Caso ESPANHA
O consultor do IICA, Jos Emilio Guerrero Ginel, foi responsvel pelo estudo da Espanha e forneceu os elementos de anlise
includos nesta sntese. A Espanha, na virada dos sculos XIX-XX, foi marcada por governos autoritrios e por uma guerra civil. Ao
longo desse perodo, o pas consolidou-se como uma economia agrrio-exportadora e passou por um desenvolvimento significativo
das indstrias metalrgicas e minerais. Nos primeiros anos do sculo XX, deixou de ser uma monarquia e foi governada de maneira
autoritria por Miguel Primo de Rivera (1923-1931), o que culminou na instaurao da Segunda Repblica Espanhola. Em 1936,
com um golpe militar fascista, iniciou a guerra civil espanhola, que durou trs anos, e, alm de fragmentar profundamente o povo
espanhol e ser um prenncio da Segunda Guerra Mundial, fragilizou intensamente a agricultura e a economia do pas.
Os primeiros anos do governo de Franco (1939-1959) foram marcados pelo isolamento da Espanha do resto do mundo, em uma
tentativa de blindar o regime de influncias externas, com forte apoio da Igreja Catlica, que atuou como suporte do regime nos
planos nacional e internacional (Veleda, 2010).
At os anos 1940, a agricultura foi uma atividade muito valorizada pelo regime franquista devido, em parte, ao problema do
abastecimento e da segurana alimentar. As polticas agrrias implementadas por Franco foram calcadas nos seguintes pilares:
autarquia, interveno do Estado, defesa da propriedade, controle da mo de obra rural (Lopez e Ortiz, 2013).
O apoio da Espanha ao Eixo durante o conflito mundial acarretou ao pas um perodo de isolamento internacional que durou at
1955. A segunda parte do governo franquista (1959-1975) foi marcada pela aproximao com os Estados Unidos, pelo seu reconhecimento no plano internacional (includa na Organizao das Naes Unidas - ONU) e pela ocorrncia de um crescimento econmico
significativo. No que concerne agricultura, o objetivo principal das intervenes governamentais foi a modernizao, por meio de
aes que visavam alterao da estrutura de propriedade da terra, buscando maior eficincia na produo de alimentos por via
da mecanizao e do uso de adubos qumicos.
As novas oportunidades de trabalho oferecidas pela crescente industrializao possibilitaram a absoro da mo de obra que
deixava o campo como efeito da modernizao. Guerrero et al. (2013) destacam que, nesse perodo, o meio rural espanhol vivenciou
um processo contnuo de esvaziamento: primeiro, porque muitas pessoas deixaram o campo buscando melhores oportunidades
de emprego e renda nos centros urbanos; segundo, porque, mais tarde, com a intensificao do uso da tecnologia na agricultura,
a liberao de mo de obra das reas rurais foi considervel. O xodo teve seu auge nos anos 1960, quando tambm ocorreu uma
modernizao das economias locais, em especial aquelas baseadas na agricultura (idem, 2013).
No final de dcada de 1970, o pas passou pelo processo de democratizao, iniciado com a aprovao da Constituio de 1978.
No cenrio espanhol, os anos 1970 representaram tambm um perodo de crise das propriedades produtivas tradicionais e de desequilbrios crescentes na oferta e demanda de produtos agrcolas nos mercados internos. Esta situao determinou, em grande
parte, o perfil das polticas pblicas que se implementariam a partir da dcada de 1970 (Arnalte e Cea,1992).
Todas as intervenes no meio rural e as mudanas pelas quais a agricultura espanhola passou neste perodo destacam a predominncia da leitura meramente setorial do meio rural espanhol. Dessa forma, a agricultura era o conceito que abarcava e definia
a natureza e os valores que distinguiam e transformavam o meio rural. Em suma, durante os anos 1950-1980, o desenvolvimento
rural foi claramente identificado com o desenvolvimento agrcola (Guerrero et al., 2013).
Em meados da dcada de 1980 ocorreu a integrao da Espanha Comunidade Econmica Europeia (Arnalte e Cea, 1992). A
entrada da Espanha no bloco regional representou a liberalizao de alguns mercados agrcolas para os produtos europeus e o progressivo alinhamento da poltica agrcola espanhola s diretrizes da PAC (Pags, 2005). Por outro lado, representou o acesso pelo governo
espanhol a significativo volume de recursos econmicos da PAC, para melhorar o bem-estar das famlias dos agricultores, e a fundos
estruturais destinados ao financiamento de infraestruturas virias e promoo de investimentos importantes no setor agroalimentar.
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Alm disso, o maior alinhamento com a PAC condicionou a poltica espanhola a trilhar caminho semelhante quele observado
nos demais pases da CEE. Dessa forma, as polticas espanholas, de modo geral, complexificaram suas abordagens: passaram de
um foco centrado nos problemas estruturais do setor agrcola e agrrio para a considerao das vrias funes que a ruralidade
passou a desempenhar na sociedade europeia.
A adeso da Espanha CEE implicou na incorporao da PAC, reforando as polticas de modernizao da agricultura, por
meio de polticas de regulao de preos e de mercados. Alm disso, no que concerne s polticas direcionadas ao meio rural, a
Espanha comeou, em 1988, a participar tambm de iniciativas prioritrias da CEE, agrupadas nas Polticas Regionais e de Coeso,
que buscavam fortalecer a coeso econmica e social do bloco, por meio de intervenes pblicas nos diversos pases visando
reduo das disparidades de desenvolvimento entre regies.
A partir de ento, observou-se uma contnua ampliao da perspectiva das polticas pblicas de desenvolvimento rural, com
grande influncia das polticas negociadas no mbito da CEE. At os anos 1980 havia uma identificao bastante recorrente do rural
com o agrcola e uma aproximao das polticas de desenvolvimento rural das aes voltadas para a modernizao das estruturas
agrrias. No se debatia o rural, a no ser da perspectiva agrcola (Guerrero et al.).
Essa situao comea a se alterar no final dos anos 1980 com a publicao, pela CEE, do documento Perspectivas para a PAC,
o chamado Livro Verde, quando foi introduzida uma viso mais ampla da agricultura que destacava seu papel na proteo do meio
ambiente, bem como defendia a concesso de ajudas diretas aos agricultores, no vinculadas produo, mas relacionadas
diversificao das atividades por meio de iniciativas agrcolas e no agrcolas.
O meio rural espanhol foi ganhando, neste perodo, um carter multidimensional e multifuncional, da mesma forma como ocorreu
na Holanda e na Frana, tanto por influncia das polticas europeias como por um processo de adaptao s mudanas observadas
na sociedade espanhola. Ao mesmo tempo em que ocorreu uma maior diversificao do meio rural fruto da combinao de suas
trajetrias socioeconmicas com as dinmicas, de origem urbana, nacional ou supranacional, que passam progressivamente a incidir
sobre essas reas tornou-se mais explcita a incapacidade de definio desses espaos unicamente atravs do corte setorial, bem
como a necessidade do desenho de polticas pblicas especficas voltadas para o seu desenvolvimento integral (Guerrero et al., 2013).
Guerrero et al., (2013) destacam, pelo acmulo de reflexes da CEE sobre o meio rural e sua relao com a sociedade contempornea, cujo documento O futuro do meio rural foi um marco, foi lanada, em 1991, a estratgia LEADER (Ligao entre Atividades
de Desenvolvimento da Economia Rural). Esses autores entendem que a iniciativa LEADER impulsionou o desenho e a aplicao
de polticas rurais focadas no territrio, sendo por isso considerada o grmen da verdadeira poltica territorial de desenvolvimento
no meio rural europeu (idem, 2013). O objetivo da LEADER era impulsionar o desenvolvimento endgeno do meio rural europeu
mediante a criao de Grupos de Ao Local (GAL).
Assim, de forma semelhante s tendncias observadas nos demais pases, proliferaram nos ltimos anos temas relacionados
com o desenvolvimento territorial e com a participao nas polticas pblicas para o meio rural espanhol. Nesta etapa, a ruralidade,
que at os anos 1980 era interpretada a partir da agricultura e da produo, passou a ser entendida como uma construo social
em constante renovao, que apresenta traos diferenciados relacionados com a dinmica de cada localidade, assumindo, portanto,
caractersticas multidimensionais. Essa mudana na perspectiva de abordagem da ruralidade levou ampliao e complexificao
dos atores que debatem e disputam espao no meio rural, bem como diversificao dos instrumentos utilizados para pensar o
desenvolvimento dessas reas (Guerrero et al., 2013).
Em 1999, foi aprovada a reformulao da PAC em relao s medidas voltadas para o desenvolvimento rural (Agenda 2000),
convertendo-as, definitivamente, no segundo pilar da PAC. Seus propsitos fundamentais foram: (i) instituir a multifuncionalidade
da agricultura como um princpio; (ii) introduzir o enfoque multissetorial integrado da economia rural; (iii) instituir a flexibilizao das
ajudas ao desenvolvimento rural, baseando-se no princpio da subsidiariedade, de modo a favorecer a descentralizao das decises
e colocar os atores locais no centro do processo decisrio; e (iv) simplificar sua operacionalizao (Guerrero et al.).
Esse novo instrumento de poltica pblica institucionalizava uma nova viso sobre a ruralidade, bem mais ampla do que a viso
setorial que a associava apenas funo produtiva e agrcola. Em 2003, a PAC foi novamente reformada e o segundo pilar foi fortalecido, inclusive oramentariamente, assumindo uma posio cada vez mais estratgica na poltica (Guerrero et al., 2013). De acordo
com a nova poltica, o meio rural, ainda que conserve uma funo produtiva e fortemente ligada aos objetivos de modernizao
e de aumento de competitividade, assume uma forte dimenso ambiental e paisagstica e um importante papel na melhoria da
qualidade de vida da sociedade. Sua economia, nesse sentido, passou a ser vista como multissetorial. Em 2009, por meio de novas
revises, a PAC foi incorporando novos desafios ao desenvolvimento rural, como as mudanas climticas, as bioenergias, a gesto
da gua, a biodiversidade e a inovao.
Boa parte dessas diretrizes foi incorporada no mbito espanhol pela Lei para o Desenvolvimento Sustentvel do Meio Rural
(45/2007) que se propunha a diferenciar e selecionar as reas rurais em trs diferentes categorias, de modo a qualificar a ao do
Estado nesses territrios: reas a serem revitalizadas, reas intermedirias e reas periurbanas.
Por fim, Guerrero et al. (2013) salientam uma transformao significativa observada no mbito da sociedade espanhola, que denominam de uma neo-ruralizao da agenda social e poltica. Segundo eles, nos ltimos anos, os temas agrrios e rurais passaram
a ganhar importncia para a opinio pblica espanhola, ampliando as demandas da sociedade sobre o meio rural. O maior interesse
e o debate em torno das questes da alimentao e da sustentabilidade contriburam para uma revitalizao dos espaos naturais
e para uma revalorizao das reas rurais, cujo desenvolvimento deixou de estar focado apenas na produtividade agrcola e passou
a incluir a qualidade dos alimentos e as amenidades que so proporcionadas por esses espaos para a sociedade contempornea.
Nas suas consideraes finais, o estudo sobre as Concepes de Ruralidade e Polticas Pblicas na Amrica Latina e na Europa:
anlise comparativa de pases selecionados chama a ateno para o papel mediador assumido pelas agncias multilaterais, ao
evidenciar que a formulao e implementao de polticas pblicas no pode ser compreendida unicamente no plano nacional,
porm demandam esquemas interpretativos capazes de captar os mltiplos nveis de determinao de uma ao governamental,
crescentemente influenciada por formas de governo de alcance supranacional.
Para os autores do estudo, a comparao transversal entre os oito casos nacionais pesquisados considerando tanto a trajetria
singular de cada pas, como a inscrio de cada uma dessas trajetrias na histria regional da Europa e da Amrica Latina, nos
permite perceber que as contradies geradas pelo modelo agrcola e de desenvolvimento rural implantado no ps-guerra, no iro
produzir um processo linear de substituio de um rural agrcola e produtivista por um novo modelo de ruralidade. A diversificao
das atividades econmicas e a emergncia de novos atores direta ou indiretamente ligados ao mundo rural constituem-se, sem
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dvida, como processos econmicos e sociais relevantes, sinalizando uma reestruturao das regies rurais ou a emergncia de
novas ruralidades.
E, ainda, no que diz respeito s transformaes ocorridas a partir dos anos 1980, destacam que referncias generalizantes
que remetem a um rural ps-produtivista ou a um novo mundo rural, no do conta de traduzir a diversidade das dinmicas de
produo da ruralidade existentes nas sociedades contemporneas e que colocam em conflito formas diferenciadas de ocupao,
ordenamento e identificao dos espaos rurais. A ruralidade presente nos diferentes pases, em suas mltiplas expresses, tem
sido marcada historicamente por heterogeneidades que se traduzem em diferentes nveis: na relao que os diferentes pases
estabelecem com os fluxos internacionais de comrcio de commodities agrcolas e extrativas; no modo como os diferentes Estados
Nacionais gerenciam as polticas dirigidas agricultura e aos espaos rurais; na fisionomia econmica, social e ambiental dos
territrios e das regies caracterizadas enquadradas como no urbanas.
Consideram os autores que a estratgia metodolgica, com base na qual se estruturou a pesquisa, permitiu captar os distintos
eixos de produo de diversidade. Tornou possvel identificar, ao mesmo tempo, a emergncia, sobretudo a partir dos anos 1980,
de um conjunto diferenciado de metanarrativas, que buscam sintetizar novas imagens do rural visando: valorizar os espaos rurais
como espaos de consumo e de preservao do ambiente e das paisagens; compreender a sua diversidade em funo de suas
distintas condies de acessibilidade em relao ao urbano; prescrever novas formas de direcionamento dos investimentos, identificando na diversificao das economias rurais e na articulao entre atividades agrcolas e no agrcolas um novo caminho para
ampliao da competitividade das reas rurais.
Parte III
A Parte III, sob o ttulo de A Singularidade do Rural Brasileiro: implicaes para tipologias territoriais e a elaborao de polticas pblicas,
elaborada pelos professores Maria Nazareth Wanderley e Arilson Favareto, apresenta extensa viso conceitual sobre as categorias
rural, urbano, ruralidade, territorialidade, conceitos que permearam todo o trabalho de pesquisa, respaldado numa literatura atualizada. Vale destacar o nvel de aprofundamento do trabalho, a clareza do texto e a relao que se faz entre o peso da Histria e a
fora das tendncias recentes, do que resulta a pertinncia de sua publicao. Ao aportar elementos fundamentais compreenso
de ruralidade para a formulao de propostas voltadas para o desenvolvimento rural e polticas pblicas, sua divulgao contribuir
para a reflexo da academia, dos movimentos sociais e dos rgos de planejamento.
No que se refere s bases conceituais, os autores Wanderley e Favareto destacam que o rural se expressa enquanto forma
territorial da vida social, rompendo assim com a viso economicista do rural como territrio da produo agropecuria. A viso
explicitada apresenta trs implicaes: a interdependncia entre os espaos rurais e as cidades; os traos distintivos dos espaos
rurais so variveis; e o desenvolvimento rural um projeto de sociedade.
Na viso tradicional do rural no Brasil, ele visto como perifrico, residual, dominado. A definio legal do urbano. Decorrem
dessa perspectiva implicaes tais: as relaes entre a cidade e o seu campo, no Brasil, assumem uma conotao distinta das que
comumente so estabelecidas em outros pases; e uma viso dominante: o desenvolvimento da sociedade moderna implica na
necessidade da eliminao do mundo arcaico (rural) pelas foras progressistas sediadas nas cidades.
Mais uma vez, os autores focalizam a singularidade do rural brasileiro, quando na parte inicial do estudo avanam trs ideias
centrais: 1) o rural no pode ser visto como uma categoria a-histrica, independente do tempo e do lugar, pois guarda direta
correspondncia com a trajetria da formao social brasileira. Trata-se de uma advertncia para a elaborao de tipologias
territoriais ou de polticas pblicas. Isto , a sua formulao no somente um exerccio tcnico, mas demanda adequao de
critrios tcnicos especificidade do rural brasileiro; 2) o rural brasileiro conserva uma expressiva heterogeneidade, a qual se
manifesta em escalas diferentes dos grandes subespaos nacionais at heterogeneidade que se apresenta nas diferentes
formas predominantes de propriedade de terra e de organizao econmica e social. Alertam tambm para as consequncias
da viso colocada na construo de tipologias e polticas; e destacam 3) o vazio institucional que se observa nas formas de regulao territorial do rural brasileiro e que se explica pelo carter perifrico e residual conferido a estes espaos na trajetria
do desenvolvimento do Brasil. Antecipam, ento, que se faz necessria uma referncia para o meio rural brasileiro como aquela
que se tem para o urbano, o Estatuto das Cidades.
O texto est organizado em seis sees: 1) os aspectos conceituais sobre as definies das categorias espaciais rural e urbano;
2) a fora e fraqueza das cidades na formao do Brasil. Apresenta a singularidade da formao das cidades na nossa histria
e a herana que marca a hierarquia entre o urbano e o rural; 3) o rural no Brasil urbano e industrial. Aqui, eles assinalam como
objetivos revelar as caractersticas que tomou o rural nos marcos da sociedade urbano-industrial, chamando a ateno para como
as estratgias de modernizao do Brasil reforaram o carter perifrico atribudo ao rural e, como isso, repercutiu na definio
legal que no confere substncia ao rural; 4) o rural brasileiro contemporneo. Os autores evidenciam nessa seo os caracteres
singulares do rural brasileiro no incio do sculo XXI, contextualizando-os nas suas permanncias e mudanas e como do forma a
uma heterogeneidade a ser reconhecida por meio de tipologias e de estudos, devendo ser objeto de polticas afirmativas apoiadas
nas diferenas; 5) as tipologias, dinmicas de desenvolvimento rural e polticas. Expem nessa seo estudos que abordam os trs
focos, tendo como objetivo realar ideias a serem consideradas em exerccios futuros de elaborao de tipologias voltadas a dar
conta da heterogeneidade do rural brasileiro; 6) a concluso retoma as ideias centrais que afirmam ao longo do texto e apresentam
trs propostas que pretendem contribuir para suprir o vazio institucional referido na ltima ideia a qual referencia o documento.
No entender dos autores, a nova concepo de desenvolvimento rural se ope viso tradicional e dominante e foi gestada e
consolidada graas ao ambiente de democratizao da sociedade, que se implantou com a promulgao da Constituio de 1988,
que fortaleceu as organizaes sociais rurais, favoreceu o debate crtico sobre o modelo dominante e estimulou a criao de espaos
de cooperao entre intelectuais, instncias governamentais e movimentos sociais.
Essa nova concepo se assenta em dois pressupostos: por um lado, o reconhecimento da existncia de uma populao rural,
numericamente importante e sociologicamente diversificada, que expressa uma forte demanda por um enraizamento em seus
lugares de vida e de trabalho; por outro lado, a afirmao de que essa populao foi historicamente excluda do processo de desenvolvimento, do que resulta a dimenso da pobreza rural e a fragilidade das condies do exerccio das outras formas de agricultura.
Essa populao, que se organiza social e politicamente, expressa uma demanda pelo acesso ao exerccio pleno da cidadania e ao
reconhecimento de sua diversidade e s particularidades de seus modos de viver e trabalhar.
Os autores, embasados nas reflexes sobre a ruralidade brasileira, formulam trs propostas que permitem reconhecer e consolidar o mundo rural.
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a) Um pacto pela paridade entre as regies rurais e urbanas no Brasil. Consideram altamente desejvel que as polticas para
o combate pobreza e a promoo do desenvolvimento rural no Brasil proponham uma nova agenda. No se trata de
promover inovaes meramente incrementais, mas de selar um conjunto de acordos no desenho e implementao de
polticas que seja capaz de expressar uma mudana institucional compatvel com o momento atual da evoluo entre os
espaos rurais e urbanos. Um pacto pela paridade entre as regies rurais e urbanas que, repita-se, no envolveria obviamente todos os indicadores, mas sim aqueles que traduzissem a ideia de que se pode ser cidado igualmente nos dois
espaos seria, assim, um instrumento simblico e normativo.
b) Um Estatuto do Rural ou uma Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel. Com base no pacto pela paridade entre as regies
rurais e urbanas o pas deveria criar um Estatuto do Meio Rural Brasileiro ou uma Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel (LDRS). No somente para figurar como mais um estatuto ou mais uma lei, mas sim para consolidar alguns elementos
fundamentais necessrios a garantir continuidade e cumulatividade nas polticas e investimentos pblicos.
Um Estatuto ou Lei deveria, em primeiro lugar, transformar o pacto pela paridade em um compromisso pblico, a ser atingido
num determinado horizonte de tempo e com metas progressivas. Deveria, em segundo lugar, mudar a definio do que o rural
no Brasil, passando da definio residual atual para uma definio mais substantiva, estabelecendo que unidade de planejamento
essa e quais so as competncias ministeriais que precisam ser mobilizadas para organizar os investimentos pblicos necessrios
ao seu desenvolvimento sustentvel. E, finalmente, um Estatuto ou Lei deveria definir o que cabe ao governo federal, aos estados
e aos municpios, j que hoje qualquer um desses trs nveis de governo pode fazer qualquer tipo de investimento, sem que haja
complementaridade ou subsidiaridade entre os entes federativos.
c) Uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel. O Estatuto do Meio Rural Brasileiro ou a Lei do Desenvolvimento Rural Sustentvel deveria se desdobrar num instrumento mais operativo. Mas uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (PNDRS) no poderia ser somente uma declarao de diretrizes e intenes. Ela precisaria se
estruturar em quatro eixos, condizentes com o contedo da abordagem territorial do desenvolvimento rural.
O primeiro eixo o fortalecimento da produo agropecuria. Apesar de sua tendncia declinante na ocupao de trabalho e
na formao das rendas das famlias, claro que a produo agropecuria continuar a ter importncia nessas regies rurais. O
segundo eixo a promoo da qualidade de vida nas regies rurais. O rural no s espao de produo. Para que essas regies
no se transformem em vazios demogrficos fundamental prover servios e equipamentos sociais ou infraestruturas capazes de
ampliar as oportunidades das pessoas, suas liberdades, como diria Amartya Sen, ali onde elas vivem. O terceiro eixo a insero
competitiva com diversificao das economias regionais, explorando suas novas vantagens comparativas. As mudanas demogrficas e econmicas tm levado a uma tendncia de diversificao das economias rurais. Isso importante porque permite a essas
regies compensarem a perda de postos de trabalho na atividade agrcola. O quarto eixo aquilo que Ignacy Sachs chamaria de
discriminao positiva e participao social. A isso se deveria acrescentar outra palavra-chave: a diversificao dos atores envolvidos
na gesto social do desenvolvimento.
Por fim, para os autores a ruralidade contempornea no supe a impensvel restaurao de qualquer civilizao agrria,
mas a afirmao do lugar do rural na sociedade urbana e industrial, cujos fundamentos seriam os seguintes: a) a reafirmao do
rural como uma categoria analtica pertinente para a compreenso das rupturas e continuidades espaciais e da diversidade social
presentes na sociedade brasileira; b) a reafirmao do rural como valor da sociedade, entendendo-o como uma forma especfica
de vida social, caracterizada pela predominncia da natureza e das relaes de interconhecimento; e c) o reconhecimento de que
os diversos grupos sociais que vivem no campo no so apenas o curral eleitoral das elites latifundirias mais ou menos modernizadas, mas que tm projetos prprios, que dizem respeito sua plena insero na sociedade republicana e democrtica.
A no ruptura com o que Florestan Fernandes denominou antigo regime, por meio da reproduo da concentrao fundiria,
continua a formatar o mundo rural. O que est em questo , portanto, muito menos a influncia urbano-industrial sobre o mundo
rural, compreendida de forma abstrata, mas, sobretudo, as implicaes para a populao que nele habita, dos processos de transformao da sociedade brasileira, tal como eles foram concretamente realizados.
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PARTE 1
TIPOLOGIAS DE RURALIDADES
EM AGNCIAS MULTILATERAIS E
ORGANISMOS INTERNACIONAIS
SELECIONADOS
Nelson Giordano Delgado

Professor do CPDA/UFRRJ e Pesquisador do OPPA
Sergio Pereira Leite

Professor do CPDA/UFRRJ e Coordenador do OPPA
Claudia Job Schmitt

Professora do CPDA/UFRRJ e Pesquisadora do OPPA
Catia Grisa
Professora na UFPel e Pesquisadora do OPPA
Karina Kato
Pesquisadora do OPPA
Valdemar J. Wesz Junior

Pesquisador do OPPA
1. Introduo
Os debates sobre o conceito de rural e seu papel no desenvolvimento econmico e social dos pases no so novos e sempre
estiveram diretamente influenciados pelo momento histrico em que ocorreram. Para simplificar o argumento, vamos admitir que
at o sculo XVIII o rural era o principal espao de produo e de vida na sociedade, sendo sua definio expressa por meio de um
recorte setorial, relacionado principalmente s atividades agrcolas, no obstante a relevncia da produo artesanal existente.
A partir deste perodo, observou-se um processo de transformao estrutural na sociedade que determinou mudanas na forma
de definio e no papel do meio rural no desenvolvimento econmico e social. A Revoluo Industrial provocou modificaes abruptas nas estruturas econmicas, sociais e polticas da sociedade, atribuindo indstria um papel crescente no desenvolvimento. A
industrializao, muito associada ideia de progresso e de modernidade, passou a ser cada vez mais interpretada como contraposta
ao rural, tornando-o um espao identificado como perifrico e atrasado, cujas principais funes seriam a produo de matriasprimas para a indstria, a liberao de mo de obra para outros setores, a produo de alimentos a preos baixos (mantendo o
poder de compra dos salrios urbanos) e a gerao de divisas por meio de exportaes que viabilizam as importaes (em especial
de bens de capital) requeridas para o avano da industrializao.
De certa forma, no foram poucas as interpretaes desse quadro e da forma de compreenso do significado do meio rural.
Assim, o lugar e o peso atribudos ao setor rural no processo de desenvolvimento so bastante variados, conforme as diferentes
correntes explicativas (Throsby, 1986).
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Mantidas as especificidades das distintas interpretaes sobre as funes da agricultura, como assinalamos acima, poderamos concordar com Throsby (1986: 39 e segs.) quando sugere que a relao entre agricultura e desenvolvimento econmico
abrange cinco reas inter-relacionadas, a saber: a) a agricultura est diretamente associada ao setor alimentar, o qual, por sua
vez, est no centro do processo de desenvolvimento. Tal perspectiva leva necessidade de tratar o setor rural segundo uma anlise
intersetorial; b) nessa perspectiva, o setor agropecurio est diretamente envolvido nas questes atinentes distribuio da riqueza,
especificamente ao tema da segurana alimentar e da excluso social, o que, por sua vez, associa esse debate mais ao ambiente
socioeconmico do que tecnolgico; c) na sequncia, as relaes entre agricultura e distribuio de renda, ou mais propriamente
equidade social, so tambm exploradas; d) para os pases em desenvolvimento, so essenciais os aspectos que dizem respeito aos
mecanismos de mudana estrutural (propriedade da terra, por exemplo), ao papel do progresso tcnico e da alterao na intensidade
do uso dos diversos fatores produtivos e incorporao de variveis sociais, polticas e institucionais; e) finalmente, e com igual
nfase no caso dos pases em desenvolvimento, so destacadas as polticas direcionadas infraestrutura voltada ao setor, como o
melhor uso e acesso aos ativos fundirios.
Outra possibilidade para se repensar as interfaces do setor agrrio com o desenvolvimento econmico reside na adoo de uma
dupla perspectiva, como o faz Mounier (1992): a) aquela do ponto de vista da anlise global, ou seja, que leva em conta os fatores de
desenvolvimento; b) ou aquela da anlise plurissetorial, relacionada aos setores do desenvolvimento. No primeiro caso, a preocupao
reside em explicar como se deu a insero da agricultura no contexto do desenvolvimento. No segundo, indaga-se o porqu dessa
insero. Nesta ltima abordagem, a dimenso intersetorial pode ser tratada em termos de modelos duais (tradicional/agrcola x
moderno/industrial); de modelos seccionais ou departamentais (bens de consumo/ bens de capital/ bens intermedirios); e, ainda,
de modelos setoriais (onde pesam as relaes sociais voltadas produo e diviso social do trabalho a operada). a partir da
abordagem dos setores do desenvolvimento que o autor vai tratar da anlise plurissetorial do crescimento agrcola, segundo duas
ticas: as teorias industriocentristas e as teorias agrocentristas (Mounier, 1992: cap. V).
Nas correntes centradas no processo de industrializao como motor dinmico do desenvolvimento, so recuperados os esquemas de reproduo ampliada, nos quais se percebe uma hierarquizao da estrutura industrial, geralmente associando as
indstrias prioritrias ao setor de bens de capital, conformando, a partir da, polos, complexos etc. Dessa matriz emerge a noo
de industrializao da agricultura, na qual o desenvolvimento agrcola aparece condicionado ao desenvolvimento industrial. Aqui
temos mais uma classificao formulada por Mounier, distinguindo uma interpretao radical desse processo (ou seja, a anulao
completa das especificidades agrcolas e sua subordinao dinmica industrial, como um de seus ramos) de outra interpretao,
como aquela defendida por Johnston (1970), que mantm estreitos laos com a abordagem rostowiana de crescimento por etapas,
segundo a qual a industrializao da agricultura constituiria um desses momentos.
Parece-nos que, mesmo numa abordagem agrocentrista, no est descartada a dicotomia agricultura/ indstria ou, ainda, rural/
urbano, que a primeira interpretao (industriocentrista) tenta superar com a noo de complexo agroindustrial. Vale acrescentar
ainda nesta rpida recuperao do tema das relaes entre agricultura e desenvolvimento, a dimenso internacional associada
forma de insero do meio rural e em particular da agricultura, sobretudo no contexto daquilo que se chamava anteriormente de
economias em vias de desenvolvimento. Como sabido, o pensamento estruturalista, em especial o cepalino, centrou neste aspecto
da caracterizao das economias perifricas de crescimento para fora (agroexportadoras) como aquelas da Amrica Latina boa
parte das suas preocupaes, inclusive a de explicar as origens da industrializao nesses pases.
Nesse sentido, interessante relembrar duas hipteses sobre as possibilidades futuras do rural que se contrapunham durante
os anos 1970: por um lado, a concepo de que o rural seria superado pela urbanizao e desapareceria com o avano do processo
de desenvolvimento econmico (Lefebvre, 1970); e, por outro, a ideia da persistncia do rural, interpretada como um renascimento
dessas reas (Kayser, 1990). Esta ltima viso foi reforada por mudanas observadas no final do Sculo XX que provocaram transformaes nos espaos e, portanto, no papel do rural no desenvolvimento da sociedade.
Em razo da diversificao observada nos espaos rurais nos ltimos anos, alguns autores (por exemplo, Wanderley, 2009; Veiga,
2006; Graziano da Silva e Del Grossi, 2000; Carneiro, 1998) destacaram que, mais do que um renascimento, vivenciamos atualmente
o surgimento de uma nova ruralidade, que seria resultado da convergncia de alguns fatores, como: o aumento da preocupao
com a conservao do patrimnio natural; a intensificao de outras atividades econmicas e de outros interesses sociais no meio
rural, para alm da prtica agrcola; a atribuio de novas funes para o meio rural ademais da produo de alimentos; o aproveitamento das distintas amenidades propiciadas pelos centros urbanos prximos; e a explorao de novas fontes de energia. Como
consequncia, as reas rurais passaram a ser consideradas atualmente como construes sociais especficas e diversificadas.
Essa nova fase foi marcada pela acelerao do processo de globalizao, por transformaes nas relaes de produo (psfordismo), pela ampliao do processo de urbanizao com concentraes populacionais elevadas nos grandes centros urbanos,
aumento da violncia, deteriorao na qualidade de vida e desemprego e por um aumento das preocupaes ambientais e da
valorizao da origem e dos processos produtivos em determinadas cadeias produtivas. Esse novo contexto ocasionou o surgimento
e a maior visibilidade de novas (e diversificadas) ruralidades que ampliaram e diferenciaram o rural para alm das atividades primrias (e de seu corte setorial). Ainda que a agricultura permanea muito importante na caracterizao e no desenvolvimento desses
espaos, os mesmos passaram a estar envolvidos em dinmicas e fluxos que extrapolam as atividades agrcolas. As principais
transformaes observadas no campo relacionavam-se com o crescimento das ocupaes rurais no agrcolas (pluriatividade), a
acelerao da mecanizao e da industrializao da agricultura, a ampliao do papel do rural como moradia e lazer, entre outras.
Assim, no incio dos anos 2000, o tema da ruralidade ganhou novo nimo e importncia crescente na agenda dos debates internacionais, impulsionado por organizaes multilaterais, representaes da sociedade civil, sindicatos, estudiosos/pesquisadores
e gestores governamentais. Essa discusso foi fortalecida pela relevncia de caracterizar, de forma mais precisa e coerente, a
realidade e as dinmicas das regies rurais, o que deixou clara a necessidade de formulao de novas concepes e metodologias
que permitam a superao daquelas definies de rural que o delimitam simplesmente por oposio s reas urbanas e como
resduo das mesmas.
Na maioria dos casos, as metodologias oficiais de definio do rural aplicadas por pases, rgos governamentais ou por outras
organizaes nacionais ou internacionais incorporaram apenas parcialmente as novas dimenses do rural ainda que esforos
crescentes tenham sido realizados nos ltimos anos, como veremos na linha do tempo abaixo elaborada pela pesquisa. Enfoques
mais tradicionais associam ainda o meio rural presena quase exclusiva da agricultura e da sua centralidade na definio das
dinmicas sociais, econmicas e culturais e, geralmente, o demarcam a partir da definio de urbano, considerando-o como o que
sobra desses espaos. Ao considerar o rural como um resduo ou aquilo que sobra das cidades, o urbano passa a ser o lcus
central das aes dos Estados e da sociedade em geral, o que traz importantes implicaes para o desenvolvimento socioeconmico
e ambiental das regies rurais, que normalmente ficam margem das polticas e dos projetos de desenvolvimento. As estatsticas
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oficiais sobre o rural em pases da Amrica Latina e Caribe, por exemplo, tendem a adotar delimitaes meramente administrativas
que pouco tm a ver com as caractersticas fsicas, sociais e econmicas das regies.
Metodologias alternativas passaram a enfatizar outros critrios, como tamanho da populao, densidade demogrfica, distncia
dos centros urbanos, oferta de servios pblicos, trajetrias de desenvolvimento, usos e funes predominantes, tipos de cobertura
vegetal, entre outros (ESPON, 2009; Murdoch e Marsden, 1994; Kayser, 1990). A construo de metodologias alternativas ganha
importncia na medida em que auxilia na demarcao do lugar e da magnitude que o rural ocupa em determinada economia,
informando decises sobre polticas pblicas e, em particular, definindo a alocao de investimentos pblicos e privados.
Ferranti et al. (2005), por exemplo, demonstram como distintas metodologias de ruralidade podem resultar em diferentes
magnitudes do meio rural. Ao analisar a participao do rural nas economias, comparando as estatsticas oficiais dos pases e os
critrios utilizados de densidade demogrfica e distncia dos principais centros urbanos, os autores mostram que as estatsticas
oficiais tendem a subestimar o tamanho do meio rural que passa, em mdia, de 42% do total nacional para 24% (nas estatsticas
oficiais). Assim, de modo geral, as estatsticas oficiais dos pases da Amrica Latina e Caribe tendem a depreciar a importncia do
rural no desenvolvimento econmico e social nacional. As excees seriam El Salvador, Trinidade e Tobago, Repblica Dominicana
e Guatemala (cf. Figura 01).
Figura 1 - Comparao do tamanho do meio rural mensurado pelas estatsticas oficiais e por
critrios que o autor denomina consistentes (densidade menor que 150 pessoas por km2 e
distantes mais de uma hora dos centros urbanos) em pases da Amrica Latina e Caribe
Guyana
Uruguai
Panam
Bolivia
Nicaragua
Brasil
Honduras
Peru
Paraguai
Costa Rica
Argentina
LAC Totals
Cuba
Suriname
Colombia
Chile
Mxico
Equador
Venezuela
Guatemala
Trinidad & Tobago

Rep. Dominicana
El Salvador
Consistent criteria
Official criteria
Fonte: Ferranti et al., 2005.
Em muitos pases, a discusso da ruralidade tem sido pautada e mediada por organizaes internacionais multilaterais, que
influenciam a definio oficial do que rural e, portanto, o carter das polticas pblicas que se voltam para o seu desenvolvimento.
Com grande importncia nos pases europeus, e influncia crescente em outros continentes (em particular nas Amricas, sia e
frica), as metodologias elaboradas pela Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) so aquelas que
mais tm informado e influenciado a construo de tipologias, orientando os critrios para seleo e caracterizao das reas
rurais para alm dos seus pases-membros. Alm de exercer influncia direta nas estatsticas oficiais dos pases, a OCDE tem sido
constantemente referenciada por outras organizaes internacionais como a Organizao das Naes Unidas para Alimentao
e a Agricultura (FAO), o Banco Mundial, a Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe (CEPAL) que tambm orientam o
debate da ruralidade em seus respectivos pases de atuao, como apresentaremos neste trabalho.
O objetivo deste relatrio consiste justamente na elaborao de um estado da arte das propostas de tipologias de ruralidades
elaboradas por organismos internacionais e agncias multilaterais selecionados, visando aprofundar o debate e extrair lies para a
formulao de uma tipologia dos espaos rurais brasileiros e suas implicaes sobre as polticas pblicas. Este estudo insere-se no
Projeto de Pesquisa Repensando o conceito de ruralidade no Brasil: implicaes para as polticas pblicas, resultado de uma parceria entre o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), Banco do Nordeste do Brasil (BNB), Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES) e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), tendo como executor o Instituto Interamericano
de Cooperao para a Agricultura (IICA) e como pesquisadores diversos professores ligados Universidade Federal de Pernambuco
(UFPE), Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ) e Universidade Federal do ABC (UFABC).
O propsito deste projeto de pesquisa a construo de uma tipologia atualizada dos espaos rurais no Brasil, partindo dos
avanos conceituais sobre as temticas da ruralidade e da territorialidade desenvolvidas por pesquisadores universitrios, por
entidades governamentais gestoras de polticas pblicas e por movimentos sociais. Com base nesta releitura atualizada do rural
brasileiro, o projeto pretende enfatizar suas implicaes para as polticas pblicas de promoo do desenvolvimento rural sustentvel
no Brasil, tendo em vista ampliar e consolidar o debate acerca do lugar e da importncia dos espaos rurais e das populaes que
deles dependem no processo de construo de um projeto nacional de desenvolvimento sustentvel, em suas distintas dimenses:
poltica, econmica, social, cultural e ambiental.
O presente relatrio um dos resultados esperados do eixo internacional do Projeto Repensando o Conceito de Ruralidade
no Brasil, coordenado por pesquisadores do Observatrio de Polticas Pblicas para a Agricultura (OPPA), do Programa de PsGraduao de Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade (CPDA) da Universidade Federal Rural do Rio de
Janeiro (UFRRJ). Alm deste estado da arte sobre tipologias de ruralidade construdas por organismos internacionais e agncias
multilaterais selecionados, a equipe de pesquisa do OPPA/CPDA coordena tambm um conjunto de estudos de caso sobre (1) as
concepes de ruralidade e as tipologias para caracterizao dos espaos rurais utilizadas e (2) suas implicaes para a formulao
e a gesto de polticas pblicas de desenvolvimento rural, em oito pases da Amrica Latina e Europa selecionados pelo IICA: Chile,
Costa Rica, Equador, Mxico, Uruguai, Espanha, Frana e Holanda. Com base nesses estudos de caso, que esto sendo realizados
por consultores de cada pas contratados pelo IICA, a equipe de pesquisa do OPPA/CPDA produzir um texto de anlise comparativa dos oito pases estudados, que servir tambm de insumo para a construo da tipologia de ruralidade para o caso brasileiro1.
No Produto 01 do eixo internacional do Projeto Repensando o Conceito de Ruralidade no Brasil constam os termos de referncia que foram enviados aos
consultores internacionais para orientar a elaborao dos estudos de caso dos pases e a proposta metodolgica e conceitual de anlise comparativa desses
estudos de caso, ambos elaborados pela equipe de pesquisa do OPPA/CPDA.
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Para a elaborao do Produto 02 (este produto), foram selecionados os principais organismos internacionais e agncias multilaterais que constroem tipologias sobre o rural e que influenciam as discusses no contexto europeu e latino-americano, ou seja, a
OCDE, a Unio Europeia (UE), o Centro Latino-Americano para o Desenvolvimento Rural (RIMISP), a CEPAL e o Banco Mundial. No
mbito da Unio Europeia, a iniciativa The European Observation Network for Territorial Development and Cohesion (ESPON)/European
Development Opportunities in Rural Areas (EDORA), que uma Rede de Observao Europeia para o Desenvolvimento Territorial e
Coeso, tambm foi considerada, na medida em que constitui um trabalho inovador de construo de tipologia para o rural, visando
o aprofundamento da relao rural-urbano nas sociedades contemporneas.
A escolha desses organismos pautou-se pelo fato de os mesmos terem assumido importncia crescente no debate e na definio de instrumentos de polticas empregados em diferentes pases. Considerou-se, alm disso, a existncia de centros produtores
de informao que atuam em escala internacional/mundial (como o caso do Banco Mundial e da OCDE) e regional, neste ltimo
caso privilegiando a Europa (Unio Europeia) e a Amrica Latina (CEPAL e RIMISP). Como ser observado adiante, a FAO, embora
com atuao internacional, no possui efetivamente uma tipologia especfica, da sua no incluso na apresentao detalhada dos
parmetros sobre classificaes dos meios rural e urbano. Nota-se que no tratamento especfico dos estudos de caso, suprarreferidos, sero incorporados outros centros e organismos de atuao nacional.
A seleo dessas agncias e organismos internacionais foi orientada principalmente pelos seguintes critrios: a) capacidade
de produo de informaes (em boa medida estatsticas) que subsidiam a definio de tipologias adotadas e construdas pelas
mesmas; b) abrangncia dessas informaes em relao ao nmero de pases considerados internacional e regionalmente; c)
importncia e influncia das tipologias construdas no debate internacional (acadmico ou no), elaborao de polticas pblicas
nacionais e regionais e organizao de informaes sobre a realidade rural dos diversos pases e contextos espaciais. Neste ltimo
caso importante sublinhar a capacidade dessas tipologias para: i) a construo de unidades de planejamento para a interveno
governamental; e ii) a elaborao de diferentes arranjos de gesto (espacial, territorial etc.).
Nessa mesma direo vale ressaltar, como vem sendo feito pela literatura especializada (Delorme, 2004) sobre polticas pblicas
(agrcolas em particular), a crescente importncia das agncias multilaterais como produtoras de informao e, mais do que isso,
como construtoras de um referencial de polticas pblicas a ser adotado internacionalmente pelos diferentes pases e gestores de
programas governamentais.
Substituindo, muitas vezes, o que era atribuio de organismos e agncias nacionais (ministrios, secretarias, institutos etc.),
as agncias multilaterais passaram a uniformizar procedimentos (inclusive metodolgicos) essenciais para o diagnstico das
diferentes realidades e para a elaborao de mecanismos de poltica que atendam aos objetivos esperados pela adoo dos parmetros empregados pelas mesmas agncias. Isso vale e valeu tanto para a identificao do que ou no rural, como tambm
para as medidas de protecionismo agrcola, distribuio de ativos fundirios, projetos de desenvolvimento rural e de combate
pobreza etc. A OCDE e o Banco Mundial cumprem, neste campo temtico, papel de destaque nos ltimos 20 anos, em especial a
primeira organizao, que aumentou tremendamente seu grau de influncia sobre o quadro de policy-makers nacionais e regionais,
numa trajetria inversa da FAO, cuja importncia na discusso e na definio de medidas com relao fome e aos processos de
desigualdade social era muito maior na dcada de 1960.
No mbito regional, inegvel a presena da estrutura que integra a Unio Europeia na definio de indicadores que condicionam a performance dos pases que dela fazem parte. Sobretudo no caso do setor rural/agrcola, em que a construo de preceitos
comuns para a orientao de polticas remonta criao da Poltica Agrcola Comum nos anos 60 do sculo passado. No caso
latino-americano, podemos ter na CEPAL algo equivalente, guardadas todas as possveis particularidades. No entanto, no tema
do rural e do desenvolvimento rural, chama ateno a importncia que uma agncia no governamental, como o RIMISP, vem
assumindo no perodo recente na elaborao de diagnsticos e no monitoramento de polticas especialmente associadas ideia
de dinamizao de territrios rurais.
Figura 2 - Mapa lgico de tipologias de ruralidade e temas de polticas pblicas
Desenvolvimento
das economias rurais
BANCO MUNDIAL
CEPAL
Desenvolvimento rural
Desenvolvimento territorial
Pobreza
Investimento pblico
Polticas desenvolvimento
(anlise e formulao)
Comrcio internacional
Polticas de desenvolvimento
Investimento pblico
Governana territorial
Mudana institucional
OCDE
RIMISP
Crescimento econmico
Incluso social
Sustentabilidade
Tipologias de ruralidade e temas

de poltica nas organizaes
multilaterais
Performance das
economias regionais (comparao)
Inovao
Governana multinvel
Crescimento, pobreza e desigualdade
Unio Europia
Coeso, competitividade e
desenvolvimento territorial
Aperfeioar as conexes
entre o rural e o rubano
Comparao entre regies
Agricultura sustentvel
Segurana alimentar
Monitoramento
Reforma agrria
(sebretudo dcadas
de 1970 a 1980)
FAO
ESPON/EDORA
Coeso, competitividade e
desenvolvimento territorial
Conexo inteligente entre lugares
(europa policntrica) estruturao
de uma rede de reas urbanas e
regies rural inovadoras
Sustentabilidade
Coordenao de Polticas
Crescimento inteligente
Incluso (territorial)
Fonte: elaborada pelos autores.
O mapa lgico (Figura 02), acima, fornece um quadro sistematizador das principais perspectivas orientadoras de algumas das
mais importantes organizaes multilaterais no debate sobre o conceito e as tipologias para o rural. Os objetivos e as formas de
atuao desses organismos esto diretamente ligados definio e viso que formulam sobre o rural, determinando os aspectos
da ruralidade que sero priorizados em suas tipologias. Assim, ele sugere os princpios orientadores e o vis por meio do qual essas
agncias olham e estruturam suas aes.
Na Unio Europeia, a revalorizao do desenvolvimento rural no perodo de 1980/90 se deu em funo da constatao da necessidade de reorientao das polticas protecionistas da Poltica Agrcola Europeia (PAC), uma vez que se tornavam mais evidentes,
de um lado, os problemas derivados do avano da agricultura intensiva e, de outro, a multifuncionalidade do espao rural (que
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evidenciava funes que ultrapassavam a produo agrcola). A partir de ento, a Unio Europeia voltou-se cada vez mais para a
consolidao de uma poltica de desenvolvimento rural que combinasse os valores econmicos, sociais e ecolgicos (Kageyama,
2004). Observa-se, assim, um esforo contnuo de superao do enfoque setorial e de consolidao de uma abordagem territorial
para o desenvolvimento rural que o enxerga como espao (e no como atividade econmica) e a partir de suas particularidades.
Quase ao mesmo tempo, a OCDE procurou desenhar, a partir da dcada de 1990, um novo instrumental que possibilitasse aos
governos responderem de maneira satisfatria aos novos desafios econmicos, sociais e ambientais para o desenvolvimento. Nesse
contexto, as reas rurais confrontavam-se com novas ameaas, mas tambm oportunidades, oriundas de mudanas na economia
internacional, que incluam a globalizao, a ampliao e o avano nas telecomunicaes, a reduo nos custos de transporte, as
mudanas nos padres de comercializao de commodities e a emergncia e a ampliao da importncia de atividades no agrcolas
na rea rural.
Na perspectiva da OCDE, trs fatores passavam a influenciar as polticas de desenvolvimento rural: as amenidades cada vez mais
valorizadas; as presses pelo fim dos subsdios agrcolas e das polticas protecionistas tradicionais; e o destaque descentralizao
nas polticas pblicas. Isso requeria a realizao de mudanas na forma de se pensar o rural e nos seus critrios de definio
que progressivamente deixava de ser visto como sinnimo de declnio e de atividades primrias. A partir de ento, ganhou nfase
a constatao da diversidade das reas rurais entre pases (e a comparao entre distintos pases) e de que seu desenvolvimento
dependeria da valorizao dos ativos endgenos a partir das interconexes com os centros urbanos prximos.
Isso levou conformao de um novo paradigma do rural (OCDE, 2006), calcado na competitividade das reas rurais com base
na valorizao de ativos locais; no reconhecimento do papel das atividades no agrcolas; e na articulao de diferentes nveis de
governana (supranacional, nacional, regional e local) e de distintos atores (pblicos, privados, entre outros). Os ativos das reas
rurais e a facilidade nos transportes ampliavam a esfera de influncia das reas urbanas e abriam novas possibilidades de troca,
com a valorizao da qualidade de vida e da natureza e de outras amenidades prprias do ambiente rural que passam a ser fatores
de atrao de investimentos e de trabalhadores.
Mais recentemente, a Rede de Observao para o Desenvolvimento Territorial e Coeso, ESPON, vinculada Unio Europeia,
procurou avanar nessa empreitada e elaborou uma tipologia para as reas rurais que parte da interao rural-urbano. A partir do
entendimento do territrio como uma rede policntrica, a ESPON pretende fornecer um diagnstico das principais tendncias territoriais, compreender o impacto das polticas pblicas no territrio e suas implicaes para a coeso, mapear as distintas estruturas
territoriais e a diversidade regional, bem como elaborar ferramentas que possibilitem melhor articulao de polticas setoriais.
Na CEPAL, a busca por uma nova definio de rural partiu da necessidade de alterar os critrios dicotmicos, ainda dos anos
1960, que associavam o meio rural ao atraso e como sinnimo de atividades agrcolas e primrias. Desta forma, no final dos anos
1990, diante de um cenrio, por um lado, de desregulamentao dos mercados, liberalizao da economia, privatizao das empresas
pblicas, ajuste fiscal e, por outro, de intensificao da descentralizao da administrao pblica, tornava-se latente a necessidade
de repensar o rural e seu desenvolvimento. Os enfoques e estratgias tradicionais de desenvolvimento rural apresentavam limitaes
por no considerarem a heterogeneidade da agricultura de pequena escala e a necessidade de polticas diferenciadas, por colocarem
foco excessivo em alguns casos exclusivos nas polticas agrcolas e pela pouca valorizao dada aos encadeamentos do setor
agrcola com outras atividades/setores. Repensar os problemas e estratgias de desenvolvimento rural, nessa perspectiva, requeria
que os critrios definidores do rural fossem revistos e que as relaes e interconexes dessas economias com as comunidades
urbanas prximas fossem valorizadas (Schejtman, 1999).
No caso da FAO que tem como principais objetivos gerar e disponibilizar informaes qualificadas sobre a fome e a produo/
disponibilidade de alimentos; compartilhar expertise em polticas pblicas de desenvolvimento rural e de alvio da fome; e prover
um espao de articulao das naes em temas relacionados com alimentos e agricultura; entre outros no existe atualmente
uma nica definio de rural que seja harmonizada e aplicada em todas as suas unidades (Keita, 2005).
Grande parte de seu esforo tem se concentrado na elaborao de indicadores de monitoramento de processos de desenvolvimento rural, agricultura sustentvel e segurana alimentar, capazes de permitir a comparao entre pases e a transferncia de
experincias em polticas pblicas, mais do que na definio de tipologias de rural. So duas as principais fontes de indicadores de
mensurao de desenvolvimento rural presentes na FAO: as Diretrizes de Indicadores Socioeconmicos para Monitorar e Avaliar
a Reforma Agrria e o Desenvolvimento Rural - 1988 (parte do Programa de Ao da Conferncia Mundial de Reforma Agrria e
Desenvolvimento Rural, cuja origem de 1979) e os componentes de indicadores-chave do sistema de Mapeamento e Informao
de Insegurana Alimentar e Vulnerabilidade (2002).
Nos ltimos anos, sua Diviso de Estatsticas tem procurado avanar na reviso das definies que informam as coletas de dados, bem como na consolidao de um quadro estatstico e de indicadores que permita o monitoramento e a avaliao sistemticos
do desenvolvimento rural entre diferentes perodos e entre diferentes pases. Ainda que tenha um papel importante nos debates
pblicos e no desenho de indicadores para o desenvolvimento rural, a FAO no apresenta uma tipologia prpria bem definida de
rural e, por este motivo, no foi considerada neste trabalho, ainda que conste nas Figuras 02 e 03 que apresentam o marco lgico
e a linha do tempo das tipologias de ruralidades.
Por sua vez, o RIMISP vem, desde 2007, canalizando esforos para a elaborao de tipologias de classificao das reas rurais
capazes no apenas de diferenciar essas reas das urbanas, mas tambm de captar as dinmicas e heterogeneidades existentes em
seu interior. A definio das reas rurais e sua melhor caracterizao esto relacionadas diretamente com o trabalho do RIMISP de
fomento ao desenvolvimento rural latino-americano e de construo de conhecimentos voltados para a mudana institucional, para
a inovao produtiva e para o fortalecimento e favorecimento da cooperao entre atores sociais, com um forte compromisso com a
incluso social e com a sustentabilidade. Seus estudos tm avanado tambm na direo da melhor compreenso das mudanas
e das dinmicas nas quais esto inseridas as sociedades rurais, buscando ampliar a qualidade dos diagnsticos e das estratgias
e instrumentos de ao, bem como o aperfeioamento dos investimentos pblicos para o desenvolvimento rural.
No caso do Banco Mundial, os investimentos feitos na temtica da definio e da elaborao de tipologias do rural esto relacionados ao resgate e redefinio do papel do desenvolvimento rural e no bem-estar nacional. Sua perspectiva, portanto, definir um
rural amplo e diversificado para orientar polticas pblicas de desenvolvimento e de combate pobreza que tenham como ponto de
partida o entendimento das particularidades do rural e a explorao de suas potencialidades no cenrio atual. Os estudos do Banco
concluem, normalmente, que a abertura dos mercados e a desativao das polticas protecionistas podem trazer benefcios ao
desenvolvimento das reas rurais, em particular nos pases da Amrica Latina e Caribe, que tendem a ser exportadores lquidos de
85
86
bens agrcolas. Deste ponto de vista, a maior abertura das economias e dos mercados dos pases da Amrica Latina e Caribe estaria
associada a uma maior renda agrcola e menor concentrao econmica das atividades, contribuindo para o desenvolvimento rural.
Figura 3 - Linha do tempo das distintas tipologias de ruralidade no plano internacional
Fonte: elaborada pelos autores.
Tendo em vista os diversos campos temticos nos quais se alocam as tipologias de diferentes organismos internacionais, procuramos apresentar, na Figura 03, as principais tipologias numa linha do tempo. Nosso objetivo mostrar como as metodologias
e tipologias de definio do rural vm se complexificando ao longo dos anos, procurando incluir, em seus critrios, perspectivas
cada vez mais amplas de ruralidade. Neste processo, as metodologias passam a incorporar de forma crescente outras dimenses
do rural (distintas das dinmicas agrcolas) que se fazem presentes e que so necessrias para capturar a diversidade existente
nessas reas nas sociedades contemporneas.
Dentre as organizaes analisadas, a OCDE foi precursora ao criar, em 1994, uma tipologia para classificar as regies como
rurais ou urbanas tendo como critrio principal a densidade demogrfica. Estas elaboraes da OCDE serviram, por exemplo, de
diretrizes para a construo da tipologia rural-urbano adotada pela Unio Europeia, at 2010, e tambm por outros organismos.
Ela permanece at os dias atuais como a organizao de maior influncia sobre outros organismos internacionais e sobre pases
nesta matria.
Em meados dos anos 2000 a CEPAL, em conjunto com outras instituies (CEPAL, FAO, IICA, FIDA, BID, Banco Mundial, GIZ,
USAID e AECID) e no mbito do Grupo InterAgencial para el Desarrollo Rural (GIADR), construiu uma tipologia a partir do cruzamento
da densidade demogrfica e da participao da agropecuria no emprego. Entretanto, essa metodologia hoje pouco utilizada pela
CEPAL em seus estudos e propostas; e o GIADR praticamente no possui mais atuao efetiva.
A OCDE, por sua vez, revisou e aperfeioou sua tipologia em 2005, ao incluir o critrio da presena de centros urbanos com mais
de 200 mil habitantes nas regies. Partindo da interpretao de que a tipologia regional da OCDE produzia certas distores, com
repercusses importantes na magnitude dos espaos rurais e urbano, a Unio Europeia revisou esta tipologia. Em vez de partir das
caractersticas populacionais das unidades administrativas locais para identificar as reas urbanas e rurais (como procede a OCDE),
adotou a criao de clusters de quadrantes (1 Km) com densidade populacional de 300 habitantes por Km e um mnimo de 5 mil
habitantes. Como ser apresentado na seo 3, essas e outras alteraes provocaram diferenciaes importantes na classificao
das regies, a exemplo do observado na Frana e na Holanda.
Em 2005, com o objetivo de delinear uma definio do rural para a construo de indicadores de monitoramento de processos de
desenvolvimento rural, a FAO trabalhou em uma metodologia que buscava capturar o continuum diversificado estabelecido entre o
rural e o urbano. Seus esforos, muitas vezes articulados com outras agncias multilaterais e com universidades, procuravam definir
o rural tendo em vista o fomento e o acompanhamento de processos de desenvolvimento baseados na promoo da agricultura
sustentvel, da segurana alimentar e do combate pobreza. Ainda no mbito da FAO, destacam-se, nos ltimos anos, (i) o trabalho Mapping global urban and rural population distributions (2005), que procurou identificar reas rurais e urbanas a partir de dados
georreferenciados e (ii) os trabalhos no mbito do Wye City Group, que sucessor do IWG.Agri, no esforo em produzir Estatsticas
para o Desenvolvimento Rural e Rendas Agrcolas (Task Force on Statistics on Rural Development and Agricultural Household Income),
cuja origem de 2003, e que teve como um de seus principais resultados a elaborao do Handbook Rural Households Livelihood
and Well-being: statistics on rural development and agriculture income.
Neste mesmo contexto, em 2005, o Banco Mundial elaborou uma metodologia de definio de reas rurais, culminando no lanamento do documento Beyond the city. Seu objetivo era construir uma noo multidimensional do rural que combinasse densidade
(orientado pelo critrio da OCDE), distncia aos grandes centros (que mais tarde seria adotado pela OCDE) e outros critrios para o
desenho de indicadores diversificados e de polticas pblicas que promovessem o desenvolvimento das reas rurais. Um dos critrios
introduzidos pelo Banco Mundial para destacar a diversidade das reas rurais foi a diferenciao dessas reas tendo como base a
aptido para a agricultura de sequeiro e a presena, no outro extremo, de reas com vegetao florestal.
Em 2007, o RIMISP criou o Programa Dinmicas Territoriais Rurais, com o objetivo de contribuir para o desenho e a implementao de polticas pblicas mais integrais, transversais e efetivas de estmulo s dinmicas territoriais rurais. Mais frente, em
2009, os trabalhos da Rede de Observao Europeia para o Desenvolvimento Territorial e Coeso (ESPON), por meio do projeto
European Development Opportunities in Rural Areas (EDORA), resultaram numa tipologia do meio rural baseada na identificao de
trs grandes narrativas. A agricentrada, discutia as mudanas relacionadas transio de um modelo agrcola produtivista para
outras orientaes para, peri ou ps-produtivistas. A urbano-rural englobava os debates relacionados aos processos de urbanizao, contraurbanizao (migrao de retorno ao rural) e interaes regionais. E a narrativa da penetrao capitalista revelava
a variedade de tenses local-global e as novas configuraes de poder econmico nas reas rurais.
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88
Em 2010, no mbito do RIMISP, foi construda uma tipologia para a definio de municpios rurais e urbanos a partir de variveis
econmicas, demogrficas e de acesso a servios bsicos. No ano seguinte foram elaboradas outras duas metodologias. Uma delas
baseada em sete dimenses, a saber: demografia, renda, pobreza e distribuio de renda, emprego, educao, moradia, governo local,
participao social e poltica. A outra partia de trs variveis bsicas rendimentos econmicos, incidncia de pobreza, e desigualdade
para classificar os territrios. E, por fim, em 2011, mais uma vez a OCDE revisou e aperfeioou sua tipologia, incorporando agora,
entre seus critrios, a distncia de ncleos urbanos com mais de 50 mil habitantes. A introduo da varivel distncia buscava capturar
a influncia do acesso aos servios e ao trabalho na dinmica das regies rurais, num contexto em que se reduz a coincidncia entre
espaos de trabalho e de moradia, e j tinha sido aplicada na tipologia do Banco Mundial de 2005 (a centros de 100 mil habitantes).
O relatrio est dividido em sete partes, alm da Introduo. Na primeira, destacamos a contribuio da OCDE, que seguida
pelo tratamento dispensado Unio Europeia (e, em particular, ao estudo da ESPON). O terceiro tpico apresenta os parmetros
empregados pela CEPAL, referentes ao caso latino-americano, que tambm objeto do item seguinte, quando destacamos os
critrios adotados pelo RIMISP. No tpico subsequente, so abordados os critrios utilizados pelo Banco Mundial. O stimo tpico
apresenta uma sntese do exerccio elaborado pela FAO de identificao de reas urbanas e rurais a partir de dados georreferenciados. A parte final do texto buscou sistematizar um conjunto de observaes e questionamentos acerca das tipologias propostas
pelas diferentes instituies e suas possveis implicaes na construo de polticas de desenvolvimento.
2. A tipologia utilizada pela organizao para a cooperao e desenvolvimento econmico (OCDE)

Em 1994, a OCDE estabeleceu uma primeira tipologia para classificar as regies como rurais ou urbanas, tendo como critrio
principal a densidade demogrfica (primeiro e segundo passos abaixo) (OCDE, 1994). Em 2005, essa metodologia foi aperfeioada,
incluindo um terceiro passo baseado no tamanho dos centros urbanos (OCDE, 2005). Em 2011, a tipologia incorporou a influncia
da distncia a um centro urbano, o que permitiu classificar as regies em isoladas e prximas ao mesmo.
A seguir so explicitados os procedimentos metodolgicos que permitem OCDE classificar as regies dos pases membros
em: predominantemente urbanas, intermedirias prximas de uma cidade, intermedirias isoladas, predominantemente rurais
prximas de uma cidade e predominantemente rurais isoladas. Essa tipologia orienta atualmente os estudos e as anlises da OCDE,
os quais, por sua vez, orientam as aes dos gestores pblicos, sinalizando as potencialidades e as limitaes das diferentes regies
dos pases que compem a rea de atuao da organizao (OCDE, 2006).
Inicialmente a OCDE classifica as regies dos pases-membros em predominantemente urbanas, intermedirias e predominantemente rurais, baseando-se em critrios de densidade populacional e tamanho dos centros urbanos situados dentro da regio
(OCDE, 2011; 2010). Os passos abaixo descrevem como essa tipologia construda:
1 Passo: Classificao das unidades administrativas locais nvel 2 (LAU2)2 como rurais quando a densidade populacional
estiver abaixo de 150 habitantes por Km (500 habitantes para o Japo e Coreia).
2
As unidades administrativas locais (ou Local Administrative Units LAU como denomina a Unio Europeia) referem-se a entidades administrativas
localizadas em um nvel geogrfico menor que o Nvel Territorial 3 (Territorial Level 3 TL3, ou, para a Unio Europeia, menor que o NUTS 3 Nomenclature
of territorial units for statistics) (OCDE, s.d.; Unio Europeia, s.d.).
2 Passo: Agregao das unidades locais no Nvel Territorial 3 (TL3) e classificao em:
i) Predominantemente urbana, se a porcentagem da populao vivendo em unidades locais rurais est abaixo de 15%;
ii) Intermediria, se a porcentagem da populao vivendo em unidades locais rurais situa-se entre 15% e 50%;
iii) Predominantemente rural, se a porcentagem de populao vivendo em unidades locais rurais maior que 50%.
3 passo: Reclassificao destas regies de acordo com o tamanho dos centros urbanos presentes:
i) Uma regio classificada como predominantemente rural pelos passos 1 e 2 pode tornar-se intermediria se
contiver um ncleo urbano com mais de 200 mil habitantes (500 mil para Japo e Coreia), representando ao
menos 25% da populao regional;
ii) Uma regio classificada como intermediria nos passos 1 e 2 pode tornar-se predominantemente urbana se
contiver um centro urbano com mais de 500 mil habitantes (1 milho para o Japo e Coreia), representando ao
menos 25% da populao regional.
Centro urbano neste terceiro passo definido de acordo com o tamanho e a densidade populacional. Trata-se de uma Unidade
Administrativa Local (LAU2) (e.g. municipalidade), com densidade populacional acima de 150 habitantes por Km e populao total
acima de 200 mil habitantes.
A Figura 04, abaixo, indica a classificao das regies da Europa a partir dessa tipologia. De acordo com ela, em 2005, 46% da
populao da OCDE vivia em regies predominantemente urbanas ocupando menos de 6% da rea total, sendo que a populao
urbana apresentou um incremento de 8% no perodo de dez anos (1995-2005) (OCDE, 2009). Por outro lado, 24% da populao vivia
em regies predominantemente rurais, ocupando mais de 80% da rea (OCDE, 2009).
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Figura 4 - Classificao das regies da Europa a partir da tipologia da OCDE
predominantly urban
intermediate
predominantly rural
all others
Fonte: OCDE (2010)
Conforme ressalta a OCDE (2006), importante destacar que este rural no sinnimo de declnio. Um grande nmero de
regies rurais tem sido capaz de valorizar bens pblicos ou quase pblicos, como o meio ambiente, as paisagens e a herana
cultural (incluindo a cultura gastronmica), e outras permanecem competitivas com a presena de indstrias em seu interior. (OCDE,
2006). No entanto, a agricultura vem perdendo espao, no sendo mais o principal setor das regies rurais. A fora de trabalho na
agricultura reduziu-se, aproximadamente, 25% entre 1990 e 2000 nas regies predominantemente rurais da OCDE, sendo que neste
ano menos de 10% da fora de trabalho total estava empregada na agricultura (OCDE, 2006).
A Turquia, por exemplo, reduziu a participao do emprego agrcola no emprego total de 52% para 34% no perodo 1983-2003;
na Coreia esta participao passou de 30% para menos de 10%; na Grcia de 30% para 15%; na Espanha de 20% para 5%; e na
Repblica Tcheca de cerca de 12% para menos de 5% (OCDE, 2006). Como o emprego full-time na agricultura tem decrescido, o
emprego part-time e o emprego no agrcola tm prevalecido nos estabelecimentos rurais. Em 2003, 54% dos agricultores da Unio
Europeia trabalhavam part-time e no Japo este percentual atingia cerca de 68% dos agricultores em 2002 (OCDE, 2006).
91
A Tabela 01, abaixo, apresenta a classificao das regies e a porcentagem de populao nelas localizada nos pases da OCDE
que esto includos no Projeto Repensando o conceito de Ruralidade no Brasil: implicaes para as polticas pblicas. Conforme
a Tabela, no Chile e no Mxico a grande maioria das regies so rurais e as predominantemente urbanas apresentam percentual
relativamente baixo; na Frana e na Espanha prevalecem as regies intermedirias; e na Holanda predominam as regies urbanas,
destacando-se a ausncia de regies classificadas como rurais. Em termos populacionais, exceto na Frana, em todos os demais
pases a populao concentra-se nas regies predominantemente urbanas. No Chile e no Mxico, o percentual de populao rural
tambm expressivo.
Tabela 1 - Classificao das regies e porcentagem de populao nelas
localizada em pases selecionados da OCDE, em 2008
Pas
Porcentagem de regies
% da populao
Pred. Urbana
Intermediria
Pred. Rural
Pred. Urbana
Intermediria
Pred. Rural
Chile
11,11
12,96
75,93
49,91
14,41
35,67
Frana
14,58
47,92
37,5
34,74
48,31
16,94
Espanha
20,34
42,37
37,29
48,51
38,07
13,42
Holanda
58,33
41,67
84,98
15,02
Mxico
16,27
14,35
69,37
46,73
17,12
36,15
Fonte: OCDE (2011)
Com os estudos de Dijkstra e Poelman (2008), Dijkstra e Ruiz (2010) e Brezzi, Dijkstra e Ruiz (2011), em 2011, a OCDE incorporou
mais um elemento em sua tipologia: a acessibilidade aos centros urbanos, como um indicador de acesso a servios e trabalho,
para discutir as diferenas entre regies rurais isoladas (remote) e regies rurais prximas a uma cidade (OCDE, 2011). Essa tipologia reclassifica as regies em predominantemente urbanas, intermedirias prximas de uma cidade, intermedirias isoladas,
predominantemente rurais prximas de uma cidade e predominantemente rurais isoladas. Essa reclassificao foi elaborada
adicionando nas classificaes anteriores de predominantemente rural e de intermediria o critrio do tempo para dirigir de pelo
menos 50% da populao da regio para o centro populacional mais prximo, o qual deve ter mais de 50 mil habitantes. Para essa
proposta foi considerado o tempo de direo de 60 minutos para a Amrica do Norte e de 45 minutos para a Europa. Se mais de 50%
da populao consegue acessar esses centros no tempo definido, a regio considerada prxima a uma cidade, caso contrrio
considerada isolada.
Conforme a tipologia anterior, 74% das regies da Amrica do Norte so classificadas como predominantemente rurais e, com
esse refinamento posterior, mais da metade dessas regies so reclassificadas como regies rurais isoladas. Na Europa, 35% das
regies so classificadas como predominantemente rurais, sendo que 14% so consideradas como rurais isoladas (Figura 05). A
tabela abaixo apresenta a porcentagem da populao vivendo nas regies de alguns pases abarcados no Projeto Repensando o
conceito de Ruralidade no Brasil: implicaes para as polticas pblicas, as quais foram reclassificadas de acordo com a tipologia
ampliada da OCDE. Como pode ser visto, 4% da populao da Frana, 6% da populao da Espanha e 9% da populao do Mxico
vive em regies predominantemente rurais isoladas.
92
Figura 5 - Classificao das regies da Europa a partir do refinamento da tipologia da OCDE
predominantly urban
intermediate
predominantly rural close to a city
predominantly rural remote
data not available
Fonte: Brezzi, Dijkstra e Ruiz (2011)
Tabela 02 - Populao (%) localizada nas diferentes regies de alguns pases includos
no Projeto Repensando o conceito de Ruralidade no Brasil: implicaes para as polticas
pblicas, as quais foram reclassificadas segundo a tipologia aperfeioada
Pred. Urbana
Intermediria
prxima cidade
Intermediria
isolada
Pred. Rural
prxima cidade
Pred. Rural isolada
Frana
35
48
13
Espanha
48
36
Pas
Holanda
85
15
Mxico
47
17
26
Fonte: Brezzi, Dijkstra e Ruiz (2011)
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Os resultados da nova classificao destacam as diferenas em termos de performance econmica entre regies predominantemente rurais prximas a uma cidade e predominantemente rurais isoladas. Por exemplo, regies predominantemente rurais
isoladas tendem a apresentar lento crescimento populacional e maior fluxo de emigrao que as demais regies. De acordo com
os autores, diversificao econmica e ligao com centros urbanos maiores so cruciais para a habilidade das regies rurais
reterem populao (Brezzi, Dijkstra e Ruiz, 2011, p. 10).
O diagrama abaixo sistematiza os passos e os elementos que compem a tipologia ampliada da OCDE.
Diagrama 1- Construo da Tipologia Ampliada da OCDE
TIPOLOGIA REGIONAL AMPLIADA

Populao em reas
rurais locais <15%
SIM
15% < Populao em reas

rurais locais < 50%
Populao em reas
rurais locais > 50%
Centros urbanos com mais

de 500.000h. > 25%
populao regional
Centros urbanos com mais

de 200.000h. > 25%
populao regional
NO
PREDOMINANTEMENTE
URBANA
INTERMEDIRIA
Tempo de direo de ao menos

50% da populao regional
para uma cidade com mais 50.000h
TIPOLOGIA
REGIONAL
OCDE
< 60 min
Intermediria
prxima de uma cidade
Fonte: OCDE (2011)
> 60 min
Intermediria
isolada
SIM
NO
PREDOMINANTEMENTE
RURAL
Tempo de direo de ao menos

50% da populao regional
para uma cidade com mais 50.000h
< 60 min
Predominantemente
rural prxima de
uma cidade
> 60 min
Predominantemente
rural isolada
94
3. A classificao adotada pela Unio Europeia

A Unio Europeia utiliza uma tipologia de ruralidade que tem como base as elaboraes da OCDE. Em 2010, a Unio Europeia
revisou a tipologia regional da OCDE apresentada acima, pois, segundo a organizao, esta classificao produziria dois tipos de
distores:
a) Variao na rea no nvel das unidades administrativas locais (LAU2): implica que pequenas cidades que apresentam elevada densidade populacional possam ser classificadas como urbanas apesar de serem muito pequenas em termos populacionais (por exemplo, Aldea de Trujillo, na Espanha, classificada como urbana apesar ter uma populao de apenas 439
habitantes); ou que cidades muito grandes possam ser classificadas como rurais devido baixa densidade demogrfica,
mesmo quando a maioria da populao da LAU2 vive na cidade (por exemplo, Cceres, na Espanha, que, apesar de contar
com mais de 150 mil habitantes, considerada rural).
b) Variao na rea num nvel mais amplo que as LAU2, ou seja, nas regies NUTS 3, e a prtica de alguns pases em separar
o centro de pequenas cidades da regio circundante (Unio Europeia, 2011; 2010).
Com base nestas consideraes, a Unio Europeia props uma nova tipologia a partir dos critrios apresentados abaixo:
Passo 1: Identificao da rea urbana a partir de dados populacionais. As reas urbanas so identificadas a partir dos seguintes critrios:
i) Densidade populacional acima de 300 habitantes para um quadrante de 1 km;
ii) Limite de tamanho mnimo (5 mil habitantes) aplicado nos quadrantes que seguem a densidade indicada anteriormente.
A populao vivendo em reas rurais refere-se populao que vive fora das reas urbanas, identificadas a partir do mtodo
descrito acima.
Para determinar o tamanho da populao, os quadrantes so agrupados baseando-se na proximidade. Se um quadrante com
densidade populacional acima daquela mencionada circunscrito por outros similares, eles devem ser agrupados. Os quadrantes de
1 km j esto disponveis para Dinamarca, Sucia, Finlndia, ustria e Holanda. Para os demais pases-membros, a nova tipologia
baseia-se nas informaes criadas pelo Joint Research Centre (JRC), fundamentada no LAU2 e CORINE land cover. Dito de outro modo,
o mtodo baseia-se na criao de clusters de quadrantes com densidade populacional de 300 habitantes por km e um mnimo de 5
mil habitantes. Todos os quadrantes fora destes clusters so considerados rurais.
Passo 2: Definio de um nvel regional.
Agregao dos quadrantes no nvel das regies NUT3 e verificao das informaes populacionais (diferentemente da OCDE
que agrega os LAUs). Se mais de 50% da populao vive em reas rurais, ento a regio classificada como predominantemente
rural. Se menos de 20% da populao vive em reas rurais, a regio classificada como predominantemente urbana. Se entre 2050% da populao vive em reas rurais, a regio classificada como intermediria. importante notar que o limiar para distinguir
predominantemente urbana de intermediria foi alterado para 20%, sendo que na metodologia da OCDE de 15%.
Passo 3: Classificao e agrupamento das regies NUTS3.

O agrupamento visa resolver o problema de trabalhar com regies NUTS 3 muito pequenas. Foram agrupadas regies NUTS3
quando estas apresentaram um tamanho inferior a 500 km. Um total de 247 regies NUTS3 possuem menos que 500 km. Destas:
i) 46 pequenas regies NUTS3 foram combinadas com uma regio vizinha;
ii) 50 pequenas regies NUTS3 foram combinadas com uma ou duas regies vizinhas com as quais compartilham
uma dimenso maior de fronteira, desconsiderando as demais vizinhas;
iii) Em 18 pequenas regies NUTS3, a extenso da fronteira no permitiu uma clara distino entre vizinhas. Nesta
situao, essas regies foram combinadas com todas as suas regies vizinhas;
iv) 28 pequenas regies NUTS3 foram combinadas com outras pequenas regies NUTS3 e algumas vizinhas principais;
v) 105 no foram agrupadas por outras razes (Unio Europeia, 2010).
Desse modo, 142 pequenas regies NUTS3 foram agrupadas tornando-se 114 NUTS3 grupos. Em outras palavras, os quadrantes
so agregados no nvel das regies NUTS3; posteriormente so agrupadas regies NUTS3 muito pequenas; e em seguida realizada
a classificao em predominantemente urbana, intermediria e predominantemente rural.
Passo 4: Presena de cidades.
De modo semelhante metodologia da OCDE, a Unio Europeia tambm considera a presena de cidades maiores na regio:
i) Uma regio classificada como predominantemente rural pelos passos 2 e 3 pode tornar-se intermediria se contiver um ncleo urbano com mais de 200 mil habitantes, representando ao menos 25% da populao regional;
ii) Uma regio classificada como intermediria nos passos 1 e 2 pode tornar-se predominantemente urbana se
contiver um centro urbano com mais de 500 mil habitantes, representando ao menos 25% da populao regional.
As Figuras 06 e 07, abaixo,indicam as mudanas na configurao das regies da Unio Europeia a partir desta nova tipologia. Por
sua vez, a Tabela 03 evidencia as alteraes nos pases da Europa contemplados no Projeto Repensando o conceito de Ruralidade
no Brasil: implicaes para as polticas pblicas.
Como pode ser visto, com a nova tipologia da Unio Europeia a Frana teve um acrscimo da sua populao que habita as regies
predominantemente rurais, passando de 17% para 29,3% da populao total, enquanto a populao vivendo em regies intermedirias reduziu-se de 48,4% para 36,2%. Na Holanda, a populao de regies predominantemente urbanas apresentou reduo,
passando de 83,1% para 71,1%, sendo esta diminuio repassada para as regies intermedirias, cuja populao elevou-se de 15,6%
para 28,3%. Em relao rea total, tambm so observadas alteraes expressivas, como a reduo nas regies intermedirias
e o incremento nas regies predominantemente rurais na Frana, e a reduo de rea nas regies predominantemente urbanas e
a elevao nas regies intermedirias na Holanda.
95
96
Tabela 3 - Mudana na classificao das regies com a nova tipologia da Unio Europeia
% da populao
Pas
Tipologia original OCDE
% da rea
Nova tipologia UE
Tipologia original OCDE
Nova tipologia UE
Predom.
Urbana
Intermediria
Predom.
Rural
Predom.
Urbana
Intermediria
Predom.
Rural
Predom.
Urbana
Intermediria
Predom.
Rural
Predom.
Urbana
Intermediria
Predom.
Rural
Frana
34,5
48,4
17,0
34,6
36,2
29,3
8,7
50,4
40,8
8,7
31,4
59,8
Espanha
48,2
37,8
13,9
48,2
38,1
13,8
14,4
40,2
45,4
14,4
39,5
46,1
Holanda
83,1
15,6
1,3
71,1
28,3
0,7
61,8
34,9
3,3
46,5
51,3
2,1
Total UE
44,5
35,4
20,1
40,3
35,6
24,1
9,5
36,1
54,4
9,1
34,9
56,0
Fonte: Unio Europeia (2010)
Figura 6 - Configurao das regies (NUTS3) a partir da Nova Tipologia da Unio Europeia
Figura 7 - Configurao das regies (NUTS3) na tipologia original da OCDE
Como mostra a Tabela 03, 24% da populao da Unio Europeia vive em regies predominantemente rurais, as quais ocupam
56% do territrio. Em 2008, as regies rurais geraram 17% do Valor Adicionado Global (GVA) enquanto regies intermedirias e
predominantemente urbanas perfizeram, respectivamente, 32% e 51% e 22% do emprego (Unio Europeia, 2011).
Em 2009, 12,4 milhes de pessoas trabalhavam no setor primrio, perfazendo 5,5% do total de empregados da Unio Europeia
(Unio Europeia, 2011). A Figura abaixo revela a distribuio do emprego no setor no agrcola (indstria e servios) de acordo com
a tipologia rural-urbano para as regies (predominantemente urbanas, intermedirias e predominantemente rurais). Observa-se
que o setor no agrcola respondeu por 86% do total de empregos nas regies predominantemente rurais da Unio Europeia.
97
98
Figura 8 - Emprego no setor no agrcola (indstria e servios) de acordo com

a tipologia rural-urbano para as regies da Unio Europeia
100%
98%
95%
93%
90%
88%
85%
83%
80%
2003
2004
2005
Predominantemente rural
2006
Intermedirio
2007
2008
2009
Predominantemente urbano
EU-27
Fonte: (Unio Europeia, 2011)
O setor primrio gerou 169 bilhes de euros em 2009, respondendo por apenas 1,6% do GVA total (Unio Europeia, 2011). A
Figura seguinte apresenta a participao do GVA no agrcola (indstria e servios) de acordo com a tipologia rural-urbano para
as regies da Unio Europeia. Nesta observa-se que, mesmo nas regies predominantemente rurais, o GVA do setor no agrcola
respondeu por quase 96% do total em 2008.
Figura 9 - Emprego no setor no agrcola (indstria e servios) de acordo com
a tipologia rural-urbano para as regies da Unio Europeia
100%
98%
2006
2007
2008
96%
94%
92%
90%
2003
2004
Fonte: Fonte: Unio Europeia (2011)
2005
Intermedirio
2009
2010
EU-27
As reas ocupadas com a agricultura na Unio Europeia representavam 46,5% da rea total em 2006, enquanto as reas ocupadas com floresta, rea natural e rea artificial perfaziam, respectivamente, 30,1%, 15,7% e 4,4% (Unio Europeia, 2011). A Figura
abaixo ilustra esta distribuio.
Figura 10 - Cobertura da terra na Unio Europeia
Mais de 13 dos agricultores da Unio Europeia (35,3%) desenvolviam outras atividades econmicas para alm da atividade agrcola
em 2007 (Unio Europeia, 2011). As Figuras seguintes apontam a presena de outras atividades econmicas ao lado da atividade
agrcola nos pases da Unio Europeia de acordo com a tipologia rural-urbano para as regio (predominante rural, intermediria,
predominantemente urbana). Conforme a Figura 11, o carter rural ou urbano das regies parece no estar diretamente relacionado
com a intensidade da realizao de outras atividades econmicas.
99
100
Figura 11 - Presena de outras atividades econmicas concomitantes atividade agrcola nos pases da Unio Europeia
Observaes: PR= Regies Predominantemente Rurais; IN= Regies Intermedirias; PU= Regies Predominantemente Urbanas;
MS= Pas-Membro.
101
Figura 12 - Presena de outras atividades econmicas concomitantes

atividade agrcola nos pases e regies da Unio Europeia
O setor de servios produziu 74% do total do GVA, em 2010, no conjunto da Unio Europeia (Unio Europeia, 2011). Como pode
ser visto abaixo, o setor de servios respondeu por 65% do GVA nas regies predominantemente rurais, com uma participao que
difere em apenas cerca de 12% das regies predominantemente urbanas.
Figura 13 - Participao do setor de servios no GVA total de acordo com as caractersticas das regies na Unio Europeia
80%
78%
75%
73%
70%
68%
65%
63%
60%
76,8%
71,6%
68,1%
64,4%
2003
77,0%
77,1%
77,5%
74,1%
71,6%
71,9%
71,8%
71,6%
72,1%
67,9%
68,3%
68,1%
67,81%
68,0%
64,8%
64,2%
2004
77,1%
76,8%
2005
64,6%
2006
Intermedirio
64,2%
2007
73,7%
64,7%
2008
2009
2010
EU-27
102
A exemplo da ampliao da metodologia da OCDE, Dijkstra e Poelman (2011; 2008) propuseram a incorporao do critrio da
distncia a um centro urbano na metodologia da Unio Europeia3. Nesta proposta, a tipologia segue todos os passos descritos acima
e reclassifica as categorias considerando as diferenas entre as reas localizadas prximas ao centro de uma cidade ou isoladas:
i) Todas as regies predominantemente urbanas so consideradas prximas de uma cidade;
ii) Regies predominantemente rurais ou intermedirias so consideradas isoladas se menos da metade dos
residentes consegue dirigir-se, em at 45 minutos, a um centro urbano com, ao menos, 50 mil habitantes. Se
mais da metade dos residentes consegue dirigir-se ao centro de uma cidade com, ao menos, 50 mil habitantes
em at 45 minutos, ento a regio considerada prxima a uma cidade.
A partir desse critrio, as regies NUTS3 foram classificadas em:
i) Predominantemente urbanas;
ii) Intermedirias prximas de uma cidade;
iii) Intermedirias isoladas;
iv) Predominantemente rurais prximas de uma cidade;
v) Predominantemente rurais isoladas.
A Figura 14 permite visualizar este aperfeioamento da tipologia nas regies da Unio Europeia.
At o momento da finalizao deste Produto, os autores desconheciam a incorporao desta proposta pela Unio Europeia.
Figura 14 - Configurao das regies (NUTS3) a partir do aperfeioamento da tipologia rural-urbano da Unio Europeia
Fonte: Dijkstra e Poelman (2011)
importante destacar o trabalho da Rede de Observao Europeia para o Desenvolvimento Territorial e Coeso (ESPON The
European Observation Network for Territorial Development and Cohesion), vinculada Unio Europeia, na proposio de tipologias para
compreender a relao rural-urbano. A ESPON articula mais de 600 pesquisadores, os quais trabalham em projetos transnacionais,
coletando dados, desenvolvendo indicadores e produzindo mapas comparveis para os 29 pases contemplados na Rede os 27
pases da Unio Europeia mais Sua e Noruega.
A ESPON iniciou suas atividades com o Programa 2002-2006, e atualmente encontra-se no Programa 2007-2013. Com este
ltimo Programa, a Comisso Europeia e os Estados Membros almejam dispor de diversos elementos: diagnstico das principais
tendncias territoriais, bem como das potencialidades e das limitaes do territrio europeu; anlise dos impactos das polticas europeias e suas influncias no territrio e na coeso; mapas das principais estruturas territoriais e da diversidade regional, abarcando
um amplo conjunto de temas importantes para o desenvolvimento das regies e do territrio; anlises intersetoriais e integradas e
103
104
construo de cenrios, oferecendo perspectivas e oportunidades para o desenvolvimento das regies e do territrio; integrao de
ferramentas e instrumentos apropriados para melhorar a coordenao espacial das polticas setoriais; e construo de indicadores
e tipologias, contribuindo no monitoramento e na proposio de prioridades para o territrio europeu.
O rural tambm contemplado pela ESPON, particularmente pelo Projeto European Development Opportunities in Rural Areas
(EDORA). Nesse projeto, os pesquisadores construram uma tipologia das regies rurais, buscando apreender as dinmicas e as
distintas conformaes e diferenciaes do rural (ESPON, 2009). Essa tipologia parte da constatao da existncia de trs grandes
narrativas que ajudam a explicar as mudanas e as diferenciaes observadas no rural: a narrativa agricentrada (agri-centric
narrative), a urbano-rural (urban-rural narrative) e a da penetrao capitalista (narrative of capitalist penetration) (ESPON, 2009). A
primeira discute as mudanas relacionadas transio de um modelo agrcola produtivista para uma variedade de orientaes
para, peri ou ps-produtivistas. A narrativa urbano-rural engloba os debates relacionados aos processos de urbanizao,
contraurbanizao (migrao de retorno ao rural) e interaes regionais. A narrativa da penetrao capitalista revela a variedade de
tenses local-global e as novas configuraes de poder econmico nas reas rurais. Essas narrativas forneceram subsdios para
a construo da tipologia.
Utilizando os elementos da narrativa urbano-rural, o primeiro passo consistiu em classificar as regies em rural ou urbana, para
o qual foram utilizados os critrios da tipologia ampliada da OCDE, proposta inicialmente por Dijkstra e Poelman (2008). Baseado na
narrativa agricentrada, o segundo passo procurou distinguir as regies onde o setor primrio (agricultura) tem um papel significante
daquelas onde a economia mais diversificada (no agrcola). No terceiro passo, detendo-se exclusivamente nos espaos onde a
agricultura mostrou-se expressiva, as regies foram divididas em semi-subsistncia, para-produtivista e peri-produtivista.
Para-produtivista refere-se produo agrcola em larga escala, com contnua nfase na eficincia tcnica, produtividade do
trabalho e competitividade econmica, mas que comea a adotar medidas agroambientais e de bem-estar animal. Peri-produtivista
refere-se aos estabelecimentos onde a produo agrcola em pequena escala assume importncia e se destacam a incidncia da
pluriatividade, diversificao e multifuncionalidade. Nas regies onde a economia mais diversificada (no agrcola), estas foram
subdivididas em nova economia rural, fordistas em declnio e em crise (depleting). A nova economia rural refere-se a uma
mudana estrutural nas atividades do setor primrio em direo ao secundrio e empregos em servios privados. As regies do
tipo fordistas em declnio tm um desenvolvimento associado a atividades secundrias, caracterizadas por indstrias pesadas e
companhias fordistas, as quais tendem a ser intensivas em mo de obra e capital, em vez de intensivas em conhecimento. Conforme
os autores, estas refletem a narrativa da penetrao capitalista (ESPON, 2009).
Esses passos podem ser melhor compreendidos por meio do Diagrama seguinte, e a classificao das regies de acordo com
esta tipologia pode ser visualizada na Figura 15. Complementando as informaes, a Tabela 04 apresenta a classificao das regies
nos pases da Unio Europeia contemplados no Projeto Repensando o conceito de Ruralidade no Brasil: implicaes para as polticas pblicas. Uma vez construda a tipologia, os pesquisadores da ESPON cruzaram os tipos das regies com a classificao
ampliada da OCDE (predominantemente urbanas, intermedirias prximas de uma cidade, intermedirias isoladas, predominantemente rurais prximas de uma cidade, predominantemente rurais isoladas), verificando as confluncias entre, por exemplo, as
dinmicas da agricultura e a diversificao econmica com proximidade aos grandes centros urbanos.
105
Diagrama 02 - Passos para a construo da tipologia da ESPON
uma regio urbana?

SIM
NO
Tipo 1:
Urbana
uma regio em crise?

SIM
NO
Tipo 2:
em crise
Dependncia
do setor primrio?
SIM
NO
Forte na indstria e fraco

em servios privados
alta % de participao
< 2 ESU*
SIM
Tipo 3.1:
semisubsistncia
SIM
NO
Alta % de participao
com outras atividades econmicas
ou baixa porcentagem > 40 ESU?
SIM
Tipo 3.2:
periprodutivista
Tipo 4:
fordista
Forte em servios privados?
SIM
NO
Tipo 3.3:
paraprodutivista
NO
Tipo 5:
nova
economia
rural
NO
sem regies
Fonte: ESPON (2009)

*ESU: Eupean size unit. um padro de margem bruta de 1.200,00, utilizado para expressar a magnitude econmica anual de
um estabelecimento agrcola.
106
Tabela 4 - Classificao das regies de acordo com a tipologia ESPON em pases selecionados da Unio Europeia
Classificao das regies
Frana
Espanha
Holanda
Urbana
13
12
27
Em crise
Semi-subsistncia
Peri-produtivista
26
Para-produtivista
27
Fordista
Nova Economia Rural
54
15
Total
100
59
40
Fonte: ESPON (2009)
Figura 15 - Classificao das regies da Unio Europeia a partir da tipologia da ESPON
Fonte: ESPON (2009)
107
Em documento de 2011, a ESPON apresentou um quadro de anlise para: compreender os padres de diferenciao entre
distintos tipos de reas rurais; avaliar as potencialidades de desenvolvimento em cada uma dessas reas; analisar o modo como
essas oportunidades dependem ou podem ser fortalecidas por meio de interaes entre o rural e o urbano; e verificar as conexes
multiescalares entre firmas e territrios (ESPON, 2011). Este quadro de anlise guarda muitas semelhanas com a tipologia apresentada acima. Com efeito, ele parte igualmente das trs meta-narrativas apresentadas acima: agricentrada, urbano-rural e
competio global e penetrao capitalista. A partir destas metanarrativas, os autores construram trs tipologias, as quais, em
conjunto, oferecem um quadro tridimensional para a anlise (Figura 16).
A primeira tipologia visa analisar a ruralidade e a acessibilidade das regies, utilizando os instrumentos da metodologia ampliada da OCDE, sendo que, nos termos deste estudo, as regies (no urbanas) so classificadas em: intermedirias acessveis,
intermedirias isoladas, predominantemente rurais acessveis e predominantemente rurais isoladas. A segunda tipologia discute
os processos de reestruturao econmica, identificando quatro tipos de regies no urbanas: i) agrria; ii) consumo do campo
(consumption countryside onde a economia rural no mais dominada pela produo agrcola e pecuria, e so valorizados os
bens pblicos, os ativos ambientais e culturais, a produo local, o turismo rural etc.); iii) diversificada com forte setor secundrio; e
iv) diversificada com forte setor de mercado de servios. A terceira tipologia avalia um continuum, entre crise e acumulao, de
vrios tipos de capitais (humano, financeiro, fixo etc.), considerando a articulao de cinco indicadores: taxa de migrao, Produto
Interno Bruto (PIB) per capita, mudanas percentuais anuais no PIB e no emprego, e taxa de desemprego (ESPON, 2011). A partir
desta tipologia, as regies so classificadas em: em crise, abaixo da mdia, acima da mdia e em acumulao. As Figuras 17, 18 e 19
apresentam o resultado destas tipologias para os pases da Unio Europeia. Analisadas em triangulao, estas tipologias fornecem
vrios elementos para compreender as dinmicas e as diferenciaes das regies rurais da Unio Europeia.
Figura 16 - Quadro tridimensional para analisar as mudanas nas regies rurais
Ruralidade/acessibilidade
(Meta-narrativas Urbano Rural)
D.P Typology:
IA
Reestruturao
Econmica
(Meta-narrativas
Agricentrada e
Globalizao)
IR
PRA
PRR
Agrarian
Acumulation
- Depletion
(Meta-narrativas
Urbano Rural)
Consumption Countryside
Diversified
(Strong Secondary Sector)
Diversified (Strong Market Services)
Fonte: ESPON (2011)
Performance
Structural Types (internediate and

Predominantly Rural Areas Only):
Depleting
Below Average
Above Average
Accumulating
108
Embora estas tipologias e este quadro de anlise no sejam adotados nas estatsticas da Unio Europeia para caracterizar as suas
regies rurais, e ainda que nem todos os critrios metodolgicos utilizados na construo das mesmas estejam claramente apresentados nos documentos citados acima (ESPON, 2011; 2009), as propostas da ESPON trazem novos elementos a serem considerados
na relao e na tipificao rural-urbano. Diferentemente das tipologias da OCDE e da Unio Europeia, so destacados e incorporados
aqui o papel da agricultura e das dinmicas sociais e econmicas dos territrios rurais. Essas tipologias da ESPON possibilitam maior
transparncia e aferio vida econmica e social dos territrios rurais.
Figura 17- Tipologia Urbano-Rural para analisar a ruralidade e a acessibilidade
Fonte: ESPON (2011)
Figura 18 - Tipologia Estrutural para analisar os processos de reestruturao econmica
Fonte: ESPON (2011)
109
110
Figura 19 - Tipologia de Performances das regies rurais da Unio Europeia
Fonte: ESPON (2011)
4. Os parmetros estabelecidos pela Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe (CEPAL)
As discusses da Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe (CEPAL) sobre o tema da ruralidade esto fortemente
vinculadas sua Unidade de Desenvolvimento Agrcola, que participa do Grupo InterAgencial para el Desarrollo Rural (GIADR) e do
projeto Contribucin metodolgica y analtica regional sobre la definicin de rural en Amrica Latina y el Caribe, financiado pela Cooperao Francesa. Esse projeto parte de um esforo conjunto do GIADR de que fazem parte CEPAL, FAO, IICA, FIDA, BID, Banco
Mundial, GIZ, USAID e AECID para construir uma definio de rural que dialogue com a realidade e que auxilie na formulao
de polticas de desenvolvimento mais prximas s situaes atuais.
A busca por uma nova definio de rural parte da necessidade de alterar os critrios dicotmicos construdos nos anos 1960, de
acordo com os quais as reas rurais eram equivalentes ao atraso (versus a modernidade urbana) e sinnimo de atividades agrcolas
e primrias (enquanto nas cidades havia a industrializao). Com as transformaes ocorridas nos ltimos anos na sociedade, como
o aumento da populao rural ocupada em atividades no agrcolas e o crescente fluxo de bens e servios entre as zonas rurais e
urbanas, tornou-se necessrio construir uma perspectiva de ruralidade que relativize a diviso urbano-rural, bem como reconhea
a heterogeneidade que caracteriza o meio rural (CEPAL, 2011).
Antes de propor uma tipologia para as reas rurais, Sergio Faiguenbaum (2011), consultor da Unidade de Desenvolvimento Agrcola
da CEPAL, faz uma reviso da definio oficial de rural e urbano em nvel mundial (Europa, sia, frica, Oceania e Amrica). Ao
analisar a diversidade de situaes nos pases, o autor sinaliza que os critrios para definir o limite entre o rural e o urbano passam
por questes demogrficas (nmero de habitantes e densidade populacional), poltico-administrativas (limites espaciais administrativos), funcionais (acesso a servios pblicos, infraestrutura etc.), econmicas (produo e ocupao em atividades primrias,
secundrias e tercirias) e legais (disposies das leis vigentes). Apesar de grande variao de critrios, Faiguenbaum (2011) destaca
que o mais utilizado pelos pases a quantidade de habitantes por unidade administrativa, onde o menor limite populacional ocorre
na Dinamarca, Islndia e Noruega (seriam rurais os aglomerados com at 200 hab.) e o maior no Japo (com at 50 mil habitantes).
Dada a diversidade de formas de definir o rural, as quais geralmente no reconhecem sua realidade e heterogeneidade, David
Candia Baeza (2011), tambm consultor da Unidade de Desenvolvimento Agrcola da CEPAL, procurou construir uma definio funcional de ruralidade que fosse capaz de ser replicada em todos os pases da Amrica Latina e do Caribe. Para tanto, foram cruzadas
duas variveis: i) densidade demogrfica, cuja referncia o padro da OCDE (so rurais os territrios cuja densidade menor que
150 hab/km); ii) participao da agropecuria no emprego, sendo rurais aquelas reas em que 35% ou mais da Populao Economicamente Ativa (PEA) est ocupada em atividades agrcolas, pecurias e florestais. Candia Baeza argumenta que o cruzamento
dessas duas variveis necessrio porque o rural no pode ser explicado apenas pela densidade populacional ou pela presena da
atividade agrcola, sendo fundamental a sua combinao.
Nessa tipologia a base de dados no o municpio/comuna/canto (nvel poltico-administrativo), mas unidades menores. Na
primeira varivel (densidade demogrfica), a base de informao o distrito (como chamado no Brasil) e na segunda varivel
(PEA agropecurio) usado um nvel ainda mais fragmentado (que no Brasil denominado rea de ponderao4 e menor que
o distrito). Com isso, a expectativa obter maior preciso nas informaes, desagregando os dados e oferecendo uma viso bem
localizada. Nos casos dos municpios maiores e com grande diversidade interna, essa opo proporciona uma viso mais real das
dinmicas existentes em cada localidade. Entretanto, grande parte dos pases latino-americanos no possui dados com esse grau
de preciso, tornando essa tipologia aplicvel apenas no Brasil, Chile, Equador, Panam e Venezuela.
A comparao dos resultados da proposta trazida por David Candia Baeza com os dados oficiais de cada pas sugere que no
Chile, Brasil e Venezuela a proporo da populao rural significativamente maior do que as definies oficiais indicam (no Brasil
quase o dobro e na Venezuela mais do que o dobro). J no Panam e no Equador a diferena entre as metodologias pequena. Essa
comparao mostra como a seleo das variveis e a definio dos critrios so elementos centrais na mensurao da expressividade
e da importncia do rural em cada pas. No Brasil, por exemplo, a participao da populao rural no total passa de um patamar
inferior a 20% para mais de 1/3 (Tabela 05).
4
O IBGE define rea de ponderao como uma unidade geogrfica formada por um agrupamento mutuamente exclusivo de setores censitrios. O tamanho
mnimo definido para uma rea de ponderao nos Censos Demogrficos de 400 domiclios particulares ocupados (IBGE, 2011).
111
112
Tabela 5 - Populao rural e urbana segundo o mtodo proposto

Mtodo proposto por Candia Baeza
Pases
Dados oficiais
Rural
Urbana
Total
Rural
Urbana
Total
Brasil
36,2
63,8
100
18,8
81,2
100
Chile
20,0
80,0
100
13,4
86,6
100
Equador
37,0
63,0
100
38,9
61,1
100
Panam
39,3
60,7
100
37,8
62,2
100
Venezuela
26,1
73,9
100
11,6
88,4
100
Fonte: Elaborao de David Candia Baeza com base nos microdados dos Censos Populacionais do Brasil (2000),
Chile (2002), Ecuador (2001), Panam (2000) e Venezuela (2001).
Esta tipologia foi desagregada e foi construda uma classificao rural-urbano em forma de gradiente que cruza diferentes nveis
de densidade demogrfica com atividade econmica (Rodrguez e Murillo, 2008). A mensurao por gradiente importante porque
se afasta de uma anlise dicotmica e possibilita observar as inter-relaes entre as reas, permitindo visualizar espaos integrados
que compartilham grupos populacionais, complexos produtivos, servios, recursos naturais e instituies (Rodrguez, 2011). Como
indicado no Quadro 01, foram criados seis tipos possveis, que vo desde reas definitivamente rurais (alto emprego agrcola e baixa
densidade), intermedirias e definitivamente urbanas (regies metropolitanas e com mnima presena de atividade agropecuria).
Quadro 1 - Gradiente combinando densidade demogrfica e atividade econmica
% de reas ponderadas no distrito que tm
PEA agropecuria a 35%
Densidade mdia do distrito

0 < 20%
20 < 40%
40 < 100%
Baixo emprego agrcola e

baixa densidade
Mdio emprego agrcola e

baixa densidade
Alto emprego agrcola e baixa

densidade

alta densidade
Mdio emprego agrcola e

alta densidade
Alto emprego agrcola e alta

densidade
< 50 hab/km
50 < 100
100 < 150
150 < 500
500 < 1000
1000 < 2500
> 2500
Fonte: Rodrguez e Murillo (2008)
113
Rodrguez e Murillo (2008) aplicaram este gradiente para a Costa Rica e identificaram que os distritos com caractersticas distintivamente rurais, isto , com elevado emprego agrcola e baixa densidade demogrfica, representam 25,8% da populao, 82,6%
da rea e 46% das localidades. No outro extremo esto os distritos urbanos (reduzido emprego na agricultura e alta densidade), que
respondem por 57,4% da populao, 33,3% das localidades e apenas 3,3% da rea total. Em relao aos outros estratos, merecem
ateno os distritos com baixo emprego agrcola e baixa densidade, o que sugere a presena de reas rurais em que parte significativa
das pessoas trabalham em atividades no agrcolas esse tipo representa entre 5 e 6% das localidades, da rea e da populao.
Ocorre tambm um movimento inverso (distritos altamente povoados em que h uma elevada taxa de ocupao em atividades
agrcolas, pecurias e florestais), que respondem por 6,3% das localidades, 3,3% da populao e apenas 1% da rea (Tabela 06).
Tabela 6 - Utilizao do gradiente na Costa Rica (%) 2000
Gradiente
Distrito
rea
Populao
Alto emprego agrcola e baixa densidade
46,0
82,6
25,8
Alto emprego agrcola e alta densidade
6,3
1,0
3,3
Mdio emprego agrcola e baixa densidade
5,0
5,5
3,5
Mdio emprego agrcola e alta densidade
4,1
1,1
4,5
Baixo emprego agrcola e baixa densidade
5,2
6,4
5,5
Baixo emprego agrcola e alta densidade
33,3
3,3
57,4
Total da Costa Rica
100
100
100
Na Figura 20, fica evidente a supremacia das reas com alto emprego agrcola e baixa densidade demogrfica, enquanto que
os distritos distintivamente urbanos ficam concentrados nos arredores de San Jos ainda que no contorno da rea metropolitana existam localidades com alta densidade e com uma elevada taxa de ocupao em atividades agrcolas, pecurias e florestais.
Tambm merecem destaque os distritos com baixa densidade e com mdio/baixo emprego agrcola, que se referem s zonas de
maior desenvolvimento turstico do pas durante os ltimos 15 anos (Rodrguez e Murrillo, 2008). Esse exerccio sugere que o uso
de uma tipologia gradiente importante para perceber a diversidade de situaes e as inter-relaes entre as reas, saindo da
viso dicotmica.
114
Figura 20 - Mapa dos distritos da Costa Rica segundo os gradientes - 2000
Diferentemente da OCDE e da Unio Europeia, a construo de uma nova tipologia de ruralidade proposta pela CEPAL no
oficial, mas parte basicamente de seus consultores, cujos documentos afirmam que as opinies ali expressas son de exclusiva
responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Organizacin (CEPAL, 2011). Atualmente, as publicaes oficiais da
CEPAL usam as definies oficiais de rural e urbano de cada pas e a tipologia acima apresentada no tem sido utilizada na orientao das aes e polticas da organizao.
5. O Centro Latino-Americano para o Desenvolvimento Rural (RIMISP) e as dinmicas dos territrios

rurais
O RIMISP desenvolve, desde 2007, trs diferentes tipologias para classificar as reas rurais. Na primeira, diferenciam-se os
municpios em rurais e urbanos para, posteriormente, analisar os diferentes tipos de ruralidade em cada localidade. A segunda
trabalha com a noo de territrios funcionais rurais e urbanos, definidos pela frequncia de interaes econmicas e sociais entre
seus habitantes, suas organizaes e empresas. A terceira tipologia trata das dinmicas territoriais rurais a partir das variveis
econmicas, de pobreza e desigualdade. importante destacar que em ambos os casos o RIMISP realiza um dilogo entre a construo das tipologias e as suas implicaes na implementao de polticas pblicas.
a) Comunas/Municpios/Cantes Rurais
Essa tipologia foi construda a partir da crtica de que na Amrica Latina as reas rurais e urbanas so definidas com base em
critrios demogrficos e econmicos que segregam o territrio em uma categoria ou outra. Nessa perspectiva, a agricultura
assumida como uma atividade das populaes rurais, enquanto que a produo industrial e de servios pertence s zonas urbanas. Entretanto, na ltima dcada houve um consenso crescente de que esta viso dicotmica uma simplificao extrema, que
proporciona uma viso segmentada da realidade e que se torna menos tangvel e prtica para fins de implementao de polticas
pblicas adequadas.
Essa tipologia, que utiliza uma perspectiva territorial, incorpora dois conceitos centrais: grau de ruralidade e tipo de ruralidade.
No primeiro caso, baseando-se fundamentalmente na tipologia do Banco Mundial (Ferranti et al., 2005), considera a intensidade do
rural em um gradiente contnuo, onde os territrios vo desde um extremo puramente urbano a outro puramente rural. J o tipo de
ruralidade aponta para as diferentes configuraes socioeconmicas de cada territrio, que podem variar inclusive nos municpios que
possuem o mesmo grau de ruralidade.
Para operacionalizar a tipologia, elaborada inicialmente uma definio de comunas (municpios) rurais e urbanas, que tem
como base as variveis econmicas (populao economicamente ativa do setor agrossilvopastoril), demogrficas (densidade populacional e pessoas residentes oficialmente em reas rurais) e de acesso a servios bsicos (luz, gua e esgoto). Ao aplicar essas
variveis no sistema de gradatividade, possvel identificar os municpios puramente rurais (caracterizados por baixa densidade
populacional, alta ruralidade oficial, baixo acesso aos servios bsicos e alta PEA no setor agrossilvopastoril) e, no outro extremo,
os puramente urbanos. Como esta diviso feita atravs de dados secundrios, no possvel capturar a heterogeneidade interna
das comunas/municpios.
Na aplicao desta tipologia no Chile (Berdegu et al., 2010), os municpios urbanos foram recortados como aqueles que incorporam, simultaneamente, mais de 70 habitantes por km2, menos de 12% de populao rural oficial, mais de 90% da populao com
acesso aos servios bsicos, menos de 8% da PEA no setor agropecurio e menos de 5% da PEA no setor silvcola. Por excluso,
aqueles que no se enquadram nestes critrios foram considerados municpios com algum grau de ruralidade (77,4% do total das
comunas chilenas). importante chamar ateno que essa perspectiva de gradatividade permite que os valores sejam alterados
conforme o pas, sem comprometer a metodologia. Outro ponto merecedor de destaque que, ao definir um municpio como rural,
esta tipologia considera a totalidade da populao residente como pertencente categoria rural.
Depois de decidir se o municpio rural ou urbano, o segundo passo definir os tipos e graus de ruralidade. Para reduzir a variao entre grupos para que cada localidade no seja um tipo especfico , as comunidades so classificadas mediante o mtodo
de anlise de conglomerados. Esta tcnica consiste em comear a observao de cada municpio individualmente para, em seguida,
un-los progressivamente em grupos internamente similares, at chegar a um nico grupo conformado pela totalidade de elementos.
Para a tipificao dos municpios rurais foram utilizadas dez variveis representativas do mbito demogrfico, das atividades
econmicas, da distncia dos centros urbanos, do capital humano e do acesso aos servios bsicos (Quadro 02).
115
116
Quadro 2 - Variveis utilizadas na definio da tipologia

ndice de densidade populacional (de 0 a 100)
Demografia
Ruralidade oficial pessoas residentes no meio rural (%)
Acessibilidade
ndice de tempo de viagem ao centro urbano mais prximo (de 0 a 100)
Capital Humano
Populao com educao universitria (%)
Servios
Rede pblica de gua potvel (%)

Participao da agricultura, pecuria, caa e silvicultura na economia (%)
Participao da pesca na economia (%)
Econmicas
Participao do pessoal ocupado nas atividades da agricultura, pecuria, caa e silvicultura(%)
Participao no qualificada e de subsistncia nas atividades da agricultura, pecuria, caa e

silvicultura(%)
ndice de afluncia turstica (de 0 a 100)
Fonte: Berdegu et al. (2010)
Aps a aplicao dessas variveis nos municpios rurais chilenos, foi possvel criar uma tipologia de nove grupos diversos levando
em conta a variedade de fatores socioeconmicos, conformaes geogrficas, tradies produtivas e interaes com os espaos
urbanos. Os resultados indicam que h dois tipos principais (comunas fortemente rurais com economia dependente da agricultura
e comunas silvoagropecurias de ruralidade intermediria, com moderada diversidade de atividades econmicas), que dominam
2
/3 das localidades e da populao (Tabela 07).
117
Tabela 7 - Resultados da tipologia no Chile 2002

% das
comunas
% da
populao
Comunas fortemente rurais com economia dependente da agricultura
37,4%
21,4%
Comunas silvoagropecurias de ruralidade intermediria, com moderada diversidade de

atividades econmicas
34,1%
44,0%
Comunas medianamente rurais com economia dependente da agricultura
6,5%
5,5%
Comunas relativamente isoladas ou remotas e muito rurais segundo o critrio de densidade

populacional
3,7%
2,5%
Comunas de ruralidade e conectividade intermedirias e de alta afluncia turstica
2,3%
2,6%
Comunas de baixa acessibilidade e densidade populacional com economia baseada no setor

aqucola
4,2%
1,5%
Comunas de elevada afluncia turstica e baixa ruralidade
3,7%
10,5%
Comunas fortemente rurais com economia diversificada entre turismo e agricultura
3,3%
3,0%
Comunas mais prximas ao polo urbano no gradiente urbano-rural
4,7%
9,1%
100,0%
100,0%
Tipologia
Total
Fonte: Berdegu et al. (2010)
Segundo os formuladores dessa tipologia, seu objetivo foi mostrar o carter multidimensional do rural, que apresenta uma
ampla variedade de graus e de tipos de ruralidade. Se, por um lado, existem locais isolados, com alta incidncia de pobreza,
com baixo acesso aos servios bsicos e com uma produo voltada para o autoconsumo e o mercado local; por outro, h uma
ruralidade contempornea com fortes dinmicas produtivas e comerciais, vinculada aos sistemas de inovao e com boa dotao
de infraestrutura e de servios pblicos. Em paralelo, existem reas rurais fortemente agrcolas e outras que cada vez menos
produzem matrias-primas.
118
b) Territrios funcionais rurais e urbanos

A proposta de construo de uma tipologia sobre os territrios funcionais faz parte de um projeto intitulado Programa Dinmicas
Territoriales Rurales, que procura analisar a contribuio das pequenas e mdias cidades no crescimento econmico, na reduo
das desigualdades sociais e na gerao de processos ambientalmente sustentveis. Esse trabalho est sendo aprofundado no
Mxico, Colmbia e Chile (Berdegu et al., 2012a).
Os territrios funcionais (territorios funcionales) so definidos como espaos em que existe uma alta frequncia de interaes
econmicas e sociais entre seus habitantes, suas organizaes e empresas. Deste modo, um territrio funcional assim entendido
pode ser igual a uma comuna (municpio) se todos os seus habitantes trabalharem naquele determinado municpio. Por outro lado,
pode ser um conjunto geograficamente contnuo de comunas dentro do qual um percentual importante dos habitantes se move
regularmente para trabalhar. Este conceito semelhante ao de regies funcionais utilizado pela OCDE, que se baseou fundamentalmente no trabalho de Tolbert y Killian (1987). Para operacionalizar essa tipologia so utilizados os dados dos Censos Demogrficos
sobre a cidade de moradia dos indivduos e o seu local de trabalho/estudo.
Inicialmente a tipologia foi dividida em trs grandes categorias: territrios urbanos, territrios rural-urbanos e territrios rurais. Em segundo momento foram desagregados os territrios rural-urbanos em trs tipos (rural com cidade pequena, rural com
cidade mdia e rural com cidade grande). Como pode ser visto no Quadro 03, os valores de cada estrato da tipologia alteram-se
conforme o pas. Eles foram estabelecidos a partir da anlise de um conjunto de variveis: populao que vive fora do ncleo urbano,
disponibilidade de servios pblicos e privados, densidade demogrfica, ocupao em atividades primrias e nvel de escolaridade.
A partir da definio dos valores por pases, os Territrios Rurais ficaram definidos como um conjunto de municpios onde nenhum centro urbano alcana mais de 18 mil habitantes no Chile; 10 mil na Colmbia e 22,5 mil no Mxico. J os Territrios Urbanos
e Metropolitanos so formados por um grupo de localidades que se articulam em torno de uma cidade com mais de 250 mil habitantes no Chile; 370 mil na Colmbia e um milho no Mxico. No intervalo destes dois estratos esto os Territrios Rural-Urbanos,
compostos por um conjunto de municpios que possuem como cidade principal um ncleo urbano pequeno, mdio ou grande, cujos
valores, como nos demais casos, so diversos entre os pases (Quadro 03).
119
Quadro 3 - Tipologia dos Territrios Funcionais construda pelo RIMISP e os respectivos estratos para cada pas
Tipologia
Territrios rurais
Chile
Colmbia
Mxico
< 18 mil
< 10 mil
< 22,5 mil
Rural com cidade pequena
18-40 mil
10-50 mil
22,5-50 mil
Rural com cidade mdia
40-80 mil
50-100 mil
50-250 mil
Rural com cidade grande
80-250 mil
100-370 mil
250 mil-1milho
Urbano e metropolitano
> 250 mil
> 370 mil
> 1 milho
Rural
Territrios rural-urbanos
Territrios urbanos
Fonte: Berdegu et. al. (2012a)
Os resultados da aplicao dessa tipologia mostram a expressividade dos Territrios Urbanos e Metropolitanos nos trs pases,
j que so o local de residncia de 40% a 60% da populao total. Entretanto, esto localizados em um nmero reduzido de municpios. Os Territrios Rurais mobilizam um importante percentual de localidades, principalmente na Colmbia (mais de 40%), e em
menor grau no Chile (24%) e no Mxico (27%). J os Territrios Rural-Urbanos representam entre 50% e 60% dos municpios e em
torno de 40% da populao nos trs pases (Tabela 08).
Tabela 8 - Resultado da Tipologia dos Territrios Funcionais construda pelo
RIMISP no Chile (2002), Colmbia (2005) e Mxico (2005)
Percentual de
municpios
Tipologia
Territrios rurais
Territrios rural-urbanos
Territrios urbanos
Fonte: Berdegu et. al. (2012a)
Percentual da
populao
CHI
COL
MEX
CHI
COL
MEX
Rural
24%
41%
27%
6%
16%
7%
Rural com cidade pequena
15%
15%
32%
7%
8%
14%
Rural com cidade mdia
15%
10%
11%
10%
9%
9%
Rural com cidade grande
24%
25%
17%
20%
21%
20%
Urbano e metropolitano
23%
10%
13%
56%
46%
50%
120
c) Dinmicas territoriais rurais

O Programa Dinmicas Territoriais Rurais comeou em 2007 e tinha como objetivo responder a trs perguntas: a) Existem na
Amrica Latina territrios rurais que estejam crescendo economicamente com incluso social e com sustentabilidade ambiental?
b) Que fatores determinam as dinmicas territoriais exitosas, isto , aquelas que conseguem alcanar crescimento econmico com
incluso social e sustentabilidade ambiental? c) O que as polticas pblicas, alm de outros espaos de ao pblica, podem fazer
para estimular e promover este tipo de dinmicas territoriais?
Ainda que o Programa Dinmicas Territoriais Rurais esteja assentado na abordagem territorial, a elaborao da tipologia ficou
limitada, em sua operacionalizao, pela agregao dos dados quantitativos oficiais segundo unidades geogrficas j pr-definidas.
Tendo em vista essa situao, os autores optaram por utilizar em sua anlise as unidades espaciais administrativas oficiais (municpios, cantes, comunas etc.). Nessa tipologia foram analisados 11 pases: Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Equador, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Mxico, Nicargua e Peru.
A tipologia foi formulada a partir de trs variveis bsicas: rendimentos econmicos (que em alguns pases foram medidos
pela renda per capita, em outros pelo consumo per capita), incidncia de pobreza, e desigualdade (mensurados pela distribuio
da renda ou do consumo per capita). A sustentabilidade ambiental tambm entraria na composio das variveis mas, por falta de
dados desagregados na escala local, acabou sendo deixada de lado para no comprometer a comparao internacional. O perodo
de anlise foi aquele compreendido pelos dois ltimos censos populacionais de cada pas.
Ao cruzar as trs variveis, a tipologia ficou composta por oito categorias, que inclui desde reas com melhora significativa na
renda, pobreza e desigualdade (que representa 12% das localidades e 9% da populao nos 11 pases) at municpios em que no
ocorreu melhoria em nenhuma das variveis (que foi o estrato mais expressivo). Tambm foram representativas a melhora significativa na renda e na pobreza, mas sem reduo da desigualdade, e a melhora significativa somente na desigualdade (Tabela 09).
121
Tabela 9 - Resultado da tipologia para os 11 pases estudados

Tipologia
Municpios
Populao
1. Melhora significativa na renda, pobreza e desigualdade
12%
9%
2.Melhora significativa na renda e na pobreza, mas sem reduo da desigualdade
20%
15%
3. Melhora significativa na renda e na desigualdade, mas sem reduo da pobreza
1%
1%
4.Melhora significativa somente na renda
7%
8%
5. Melhora significativa na pobreza e na desigualdade, mas sem crescimento da renda
10%
8%
6. Melhora significativa somente na pobreza
4%
2%
7. Melhora significativa somente na desigualdade
13%
21%
8. Nada melhora significativamente
32%
35%
Total
100%
100%
Fonte: Berdegu et. al. (2011)
6. As tipologias estabelecidas pelo Banco Mundial

Foram identificados dois documentos principais do Banco Mundial onde h discusso e formulao de uma definio de rural.
O mais importante o Beyond the city: the rural contribution to development (Ferranti et al., 2005), que resultou de um trabalho de
pesquisa de dois anos, com o objetivo de compreender e avaliar a contribuio do rural no crescimento, no combate pobreza e na
conservao do meio ambiente em pases da Amrica Latina e Caribe. O segundo o documento de trabalho Quantifying the ruralurban gradient in Latin America and the Caribbean (Chomitz, Buys, Thomas, 2005) que definiu uma metodologia de identificao da
populao rural na Amrica Latina e Caribe e serviu de base para um captulo do documento citado anteriormente (Beyond the city).
A definio de ruralidade do Banco Mundial partiu de trs princpios fundamentais. O primeiro foi o entendimento de que a
ruralidade, por envolver mltiplas dimenses, no podia ser definida a partir de uma metodologia nica e inflexvel. O segundo
foi a compreenso de que a ruralidade no poderia ser caracterizada a partir de uma diferenciao abrupta entre as reas rurais
e urbanas, mas a partir de um gradiente que envolvia reas puramente urbanas (com mais de 10 mil habitantes), semiurbanas,
rurais e reas remotas que, por sua vez, esto normalmente interligadas por complexos laos econmicos e sociais. O terceiro foi
122
a percepo de que a economia rural era maior e se diferenciava da agricultura e da produo agrcola. Embora as atividades econmicas agrcolas permanecessem importantes nas economias rurais, elas passavam, crescentemente, a dividir seu espao com
atividades no agrcolas, que ganhavam relevncia no oramento familiar e nos incentivos (ou no) para imigrar.
No relatrio Beyond the City, os autores destacam que as estatsticas oficiais dos pases da Amrica Latina e Caribe tendem a
subestimar o tamanho e o papel das reas rurais no desenvolvimento nacional, o que se mostra mais evidente nos casos da Argentina, Brasil, Chile, Uruguai e Venezuela. Cada pas tem sua prpria definio de rural (ilustrado na Tabela 10), tendo normalmente
como ponto de partida aquelas reas residuais ao que considerado urbano.
Ao longo do tempo, esses critrios tendem a se alterar devido a mudanas observadas no plano nacional e tambm pela crescente
influncia de polticas de outros pases e de organismos internacionais. Isso dificultou no apenas a comparao entre pases, mas,
sobretudo, a anlise num mesmo pas da participao do rural em diferentes anos. A Tabela 10 permite visualizar a diversidade de
critrios na definio oficial do rural em pases da Amrica Latina e Caribe. Alguns pases definiram o meio rural a partir de um
critrio de natureza administrativa, como o Brasil, ao passo que outros partiram da identificao e da caracterizao de servios
e de infraestruturas (rodovias, iluminao pblica, escolas, hospitais), como a Costa Rica. O Chile foi o nico pas que relacionou a
ruralidade a um corte demogrfico (com menos de mil habitantes ou tendo mais de 50% da populao vivendo da agricultura em
reas com populao dentre mil e 2 mil pessoas).
123
Tabela 10 - Critrios utilizados na definio oficial de rural e

urbano em pases da Amrica Latina e Caribe
Critrios de definio
Tamanho da
populao
Densidade
demogrfica
Oferta de servios
Participao da
agricultura
Diviso
administrativa
Aglomerao de
propriedades
Argentina
Bolvia
Brasil
Chile
Colmbia
Costa Rica
Cuba
Repblica Dominicana
Equador
El Salvador
Guatemala
Haiti
Honduras
Paraguai
Peru
Uruguai
Venezuela
Pas
Fonte: Ferranti et al. (2005)
124
De uma perspectiva geral, o relatrio reconhece dois critrios amplos de definio do rural. O primeiro, mais tradicional, denominado de abordagem setorial, tem como base o peso da agricultura na economia. Seu tamanho depende de quais atividades
e interconexes so includas no clculo (se inclui processamento ou no; encadeamentos para frente e para trs), bem como do
universo em relao ao qual o peso da agricultura considerado (ao PIB, s exportaes etc). A definio alternativa enfatiza a
densidade demogrfica (critrio da OCDE) e a distncia geogrfica at os centos urbanos, e denominada de abordagem territorial.
O relatrio destaca que a definio de rural e a melhor compreenso de seu tamanho e peso nas economias nacionais tm
importantes implicaes polticas, na medida em que definem e direcionam os investimentos pblicos. As estimativas do peso do
rural baseadas tanto no peso da agricultura de uma perspectiva ampliada, quanto na densidade demogrfica revelam a importncia da dimenso rural no desenvolvimento nacional. Ao mesmo tempo, na medida em que as definies ampliam o peso do
rural na economia, do relevncia para a implementao de polticas de desenvolvimento rural. O relatrio conclui que as polticas
pblicas voltadas para o rural no somente tendem a subestimar o potencial da contribuio do rural no desenvolvimento nacional,
como apresentam um vis em favor de subsdios privados, que privilegiam um determinado grupo de produtores e no potencializam o desenvolvimento rural. Reforam, assim, a necessidade de mudanas nas polticas pblicas para o meio rural, de modo que
priorizem a proviso de bens pblicos (educao, sade, proteo social, infraestrutura, pesquisa, extenso, proteo ambiental e
polticas de combate pobreza) e com esse objetivo que o documento prope uma nova definio do rural.
Tendo em vista sua natureza multidimensional, o trabalho destaca que o rural no pode ser definido a partir de um nico critrio. Deste modo, as abordagens setorial e demogrfica de ruralidade no apenas so compatveis entre si, como deveriam ser
integradas numa perspectiva ampliada do rural. Dados seus objetivos de definir e analisar a contribuio do desenvolvimento rural
na economia, focando o papel de polticas pblicas voltadas para o crescimento, para o combate pobreza e para a preservao
ambiental, o Banco Mundial adotou uma metodologia de definio do rural que enfatiza dois aspectos: a densidade demogrfica e
a distncia da populao a grandes centros urbanos.
Numa segunda etapa considera a vocao ou no da rea para a agricultura de sequeiro. Densidades populacionais, segundo o
Banco Mundial, seriam capazes de transmitir uma importante dimenso das reas rurais, ao refletirem o tamanho dos mercados
de suas economias e uma previso dos custos unitrios a serem incorridos na oferta de servios sociais, como as infraestruturas
e servios de sade, extenso rural, educao, eletrificao, entre outros. Como cada servio ou dimenso analisada possui uma
relao provvel com a densidade demogrfica, no existe tambm uma nica densidade-corte capaz de distinguir o rural e o urbano.
Quando necessrio adotar um corte arbitrrio, os autores optam por utilizar o critrio da OCDE de 150 pessoas por km2 (embora
procurem ao longo do trabalho analisar diferentes densidades). A distncia dos centros urbanos, por sua vez, est relacionada aos
preos com os quais os produtos e insumos chegam ao mercado, bem como com a disponibilidade de mo de obra, servios e
insumos qualificados e especficos nesta economia. Em teoria, medida que a distncia dos mercados se amplia, alteram-se as
condies e caractersticas da produo.
125
Para definir distintos graus de ruralidade baseados nesses dois critrios, os autores seguiram os passos que especificaremos a seguir5.

1o Passo: Utilizaram dados de populao total e densidade demogrfica sistematizados no Grided Population of the
World (GPW)6 volume 3 do CIESIN 2004, que agrega dados demogrficos em unidades administrativas especficas
(normalmente municipalidades) para os distintos pases. Este banco de dados supe uma distribuio homognea
dentro de cada unidade administrativa organizada em clulas de 5 km2.
2o Passo: Com base na distribuio em grade dessas densidades, analisam a distncia, medida em tempo de viagem,
dos centros urbanos com mais de 100 mil habitantes. Arbitrariamente, utilizam velocidades de 10km/hora a 60 km/
hora em estradas de qualidade boa e 4 km/hora em estradas off-road. Essas velocidades estimadas foram utilizadas
para calcular e desenhar um mapa de acessibilidade em horas de viagem e distncias em km at os centros.
Figura 21- Distribuio na Amrica Latina e Caribe das localidades com
relao distncia a centros urbanos (100 mil habitantes)
Proportion of population
Proportion of population
All distances
1 hour
4 hours
All distances
4 hours
1 hour
Lembremos, antes disto, de algumas limitaes do exerccio realizado. Por um lado, alguns dados utilizados esto condicionados ao tamanho e heterogeneidade
de algumas definies oficiais. Por outro, existem, dentro de um nico municpio, descontinuidades e heterogeneidades na distribuio das densidades
demogrficas, de modo que nem sempre os municpios podem ser considerados como totalmente urbanos ou rurais (h variaes internas ao municpio).
Grided Population of the World um banco de dados georreferenciado elaborado pelo Oak Ridge National Laboratory (Universidade de Columbia) que usa dados
do Censo no nvel de municpios ou provncias (nesse sentido, usam as fronteiras oficiais dos pases). A verso nmero 3 assume distribuio homognea da
populao dentro da unidade administrativa. Emprega clulas de 2,5 minutos.
126
A Figura 21, acima, mostra como varia a participao da populao rural em reas com distintas densidades demogrficas
(no eixo dos X), numa escala de 0 a 500 pessoas por quilmetro quadrado (2004). Como so diagnsticos com relao a uma nica
densidade empregada para definir o rural, optaram por utilizar uma escala de diferentes densidades. De acordo com a metodologia,
cerca de13% da populao da Amrica Latina e Caribe morava, em 2004, em reas com densidades menores do que 20 pessoas por
km2. Cerca de um quarto da populao vivia em reas com densidades menores do que 50 pessoas por km2, quase todas distantes
em mais de uma hora dos centros urbanos (quase a metade em mais de quatro horas). Esses grupos desempenham um papel
importante na manuteno do meio ambiente, porque ocupam parte do territrio onde predominam florestas e reas naturais.
Cerca de 46% das pessoas moram em reas com densidades inferiores a 150 e mais de 90% dessas pessoas esto em reas cuja
distncia dos centros urbanos de mais de uma hora. Mesmo no grupo com densidades maiores do que 500 habitantes por km2,
a maior parte das pessoas mora em reas que ficam mais de quatro horas distantes dos centros urbanos.
A Figura 22, seguinte, mostra a proporo da populao rural em diferentes pases, tendo como critrio diferentes valores de
densidades demogrficas (20, 100, 200 e 250 pessoas por km2). interessante notar como a densidade de 20 habitantes por km2
apresentou um comportamento diferenciado das demais ilustradas no grfico. Por exemplo, Costa Rica, Cuba e Peru possuam
propores de populao rural bastantes similares nas densidades acima de 100 habitantes por km2, contudo apresentaram uma
menor participao nas reas com menos de 20 pessoas por km2.
Figura 22 - Proporo da populao que mora a uma distncia de uma hora dos centros urbanos
(100 mil habitantes) e que esto em reas com distintas densidades demogrficas
Guyana
Uruguai
Panam
Bolivia
Nicaragua
Brasil
Honduras
Peru
Paraguai
Costa Rica
Argentina
LAC Totals
Cuba
Suriname
Colombia
Mxico
Chile
Equador
Venezuela
Guatemala
Trinidad & Tobago

Rep. Dominicana
Proportion rural
El Salvador
250 people per sq. km

Nas Tabelas 11 e 12 esto ilustrados os exerccios realizados pelos autores para os pases da Amrica Latina e Caribe. Nelas
esto indicadas as diferentes participaes da populao rural em cada pas a partir do cruzamento de distintas densidades e
distncias dos centros urbanos.
127
Tabela 11 - Participao da populao rural na populao total de acordo com a densidade e a distncia
Densidade demogrfica por km2 (%)
menor que 20
Pas
menor que 50
menor que 100
Todos
Uma hora de
distncia
Todos
Uma hora de
distncia
Todos
Uma hora de
distncia
Argentina
26
25
37
36
42
41
Bolvia
33
33
43
42
54
51
Brasil
18
17
34
33
47
44
Chile
15
14
27
25
39
34
Colmbia
21
20
35
32
Costa Rica
23
23
44
43
Cuba
11
10
36
29
Equador
20
18
35
31
Guatemala
21
20
Guiana
46
46
58
56
59
58
Honduras
22
21
41
39
Mxico
19
18
34
31
Nicargua
12
12
26
26
47
44
Panam
14
14
32
32
44
44
Paraguai
20
20
35
35
42
42
Peru
17
17
32
32
43
42
Uruguai
40
40
45
45
46
46
Venezuela
11
10
23
22
34
31
ALC Total
13
13
26
25
39
36
Fonte: Ferranti et al., (2005)
128
Tabela 12 - Proporo da populao rural sobre a total de acordo com a distncia a um centro urbano
(100 mil habitantes) e a baixa densidade demogrfica (menor que 150 pessoas por km2)
Distncia a cidades de 100.000 pessoas (%)
menos de 1 hora
Pas
de uma a quatro horas
maior que quatro horas
Todos
menor que 150

por km2
Todos
menor que
150 por km2
Todos
menor que 150

por km2
Argentina
50
29
23
21
21
Bolvia
20
37
22
43
31
Brasil
42
40
31
18
18
Chile
40
51
28
Colmbia
42
46
28
13
11
Costa Rica
49
30
23
21
21
Cuba
50
13
49
40
Equador
49
43
29
Guatemala
35
59
26
Guiana
26
69
52
Honduras
33
62
43
Mxico
47
42
28
10
10
Nicargua
35
47
34
17
17
Paraguai
45
20
14
35
32
Peru
43
22
16
36
30
Panam
26
26
13
48
42
Uruguai
37
23
18
40
40
Venezuela
51
40
26
10
3oPasso: Como a distncia dos centros urbanos e a densidade demogrfica no so critrios que permitem a captura completa da heterogeneidade existente nas reas rurais, introduziram-se novos critrios, uma vez definidas essas reas. Elas foram, ento, novamente classificadas de acordo com a sua adequao agroclimtica para lavouras de
sequeiro (agricultura) e a cobertura florestal. O mapeamento dessas caractersticas permitiu a identificao das
oportunidades e dos constrangimentos para o desenvolvimento rural, levando-se em conta os relacionamentos
entre o ambiente e o desenvolvimento (Tabelas 13 e 14).
129
Os dados relacionados aptido ou no para a agricultura foram extrados do zoneamento agroecolgico global (GAEZ) criado
pelo Instituto Internacional para Anlise de Sistemas Aplicados (IIASA) e FAO. Os exerccios utilizaram dados agroclimticos para
construir ndices de sustentabilidade para lavouras de sequeiro que distinguem reas favorveis ou no lavoura de sequeiro e reas
com presena ou no de cobertura florestal. O resultado dessas classificaes sobrepostas resultou num quadro que permitiu que
distintas concepes de ruralidade fossem percebidas, explicitando a diversidade existente nas reas rurais.
Tabela 13 - Proporo da populao rural sobre a total de acordo com categorias de
cobertura vegetal e adequao agricultura e com a densidade demogrfica
Categoria de terra (%)
Pas
Apto a lavouras de
sequeiro, no florestal
Todos
< 150
pessoas/ km2
Inapto para lavouras de

Todos
< 150
pessoas/ km2
Apto a lavouras de sequeiro,

florestal
Todos
< 150
pessoas/ km2

sequeiro, florestal
Todos
< 150
pessoas/ km2
Argentina
76
28
21
16
Bolvia
28
10
50
31
16
11
Brasil
66
33
19
10
10
Chile
21
60
24
12
Colmbia
20
10
55
18
18
Costa Rica
12
76
26
Cuba
82
41
Equador
60
22
35
18
Guatemala
50
10
36
15
Guiana
25
12
52
41
14
Honduras
19
28
16
11
42
23
Mxico
42
13
35
19
10
12
Nicargua
42
19
29
19
20
12
Paraguai
68
22
25
19
Peru
80
33
Panam
31
16
19
10
13
38
23
Uruguai
98
58
Venezuela
ALC Total
48
19
17
22
10
13
48
20
32
14
10
11
130
Tabela 14 - Proporo do tipo de aptido da terra sobre o total de acordo com categorias de
cobertura vegetal e adequao agricultura e com a densidade demogrfica
Categoria de terra (%)
Apto a lavouras de
Pas

Apto a lavouras de
sequeiro, florestal

sequeiro, florestal
Todos
Uma hora de
distncia
Todos
Uma hora de
distncia
Todos
Uma hora de
distncia
Todos
Uma hora de
distncia
Argentina
37
36
60
60
Bolvia
31
30
28
28
37
37
Brasil
35
34
15
15
35
35
15
15
Chile
68
67
23
23
Colmbia
21
20
20
19
28
28
31
30
Costa Rica
10
10
18
18
17
17
54
48
Cuba
75
66
14
13
Equador
28
25
37
35
14
14
21
21
Guatemala
10
24
15
31
31
34
26
Guiana
10
10
63
63
25
25
Honduras
12
12
25
24
17
16
45
44
Mxico
18
16
58
56
15
15
Nicargua
23
21
16
15
32
32
28
28
Paraguai
54
53
25
25
18
17
Peru
41
40
23
23
31
31
Panam
21
19
18
17
18
17
44
42
Uruguai
97
97
Venezuela
37
35
28
28
28
28
ALC Total
30
29
29
29
25
25
16
16
As tabelas mostram que, em 2004, cerca de um quinto da Amrica Latina e Caribe vivia em cidades com densidades menores que
150 habitantes por km2, em reas sem cobertura florestal e com adequao para lavoura de sequeiro. Elas correspondiam a 29% das
terras da Amrica Latina e Caribe. Nmero aproximado de pessoas morava em reas com densidades inferiores a 150 habitantes por
km2 e no adequadas lavoura (19%). Do total das terras, 16% eram pobres para lavouras e estavam cobertas por florestas, todas
distantes em mais de uma hora de um centro urbano. Cerca de 6% do total da populao vivia em reas com densidades menores
que 150 habitantes por km2 e ocupava reas adequadas para lavouras de sequeiro, mas que se encontravam cobertas por florestas.
7. O mapeamento urbano-rural elaborado pela Organizao das Naes Unidas para Alimentao
e Agricultura (FAO)
A FAO uma organizao intergovernamental que conta atualmente com 191 pases-membros, alm da Comunidade Europeia
(FAO, website), que contribuem com cotas de participao. Seus principais objetivos so: disponibilizar informaes qualificadas
sobre fome e produo/disponibilidade alimentar; compartilhar expertise em polticas pblicas em desenvolvimento rural e alvio da
fome; prover um espao de articulao das naes em temas relacionados com alimentos e agricultura; e possibilitar a aplicao de
conhecimentos qualificados no campo (projetos que testam conhecimentos e, em caso de crises, procuram proteger comunidades
rurais e ajudar as pessoas a reconstrurem suas vidas).
Ainda que o campo de atuao da FAO tenha em grande parte como foco as reas rurais (e atividades agrcolas e no agrcolas)
e que seu trabalho esteja centrado em temas como agricultura sustentvel e desenvolvimento rural, no podemos perceber dentro
da FAO uma definio de rural harmonizada, ou seja, adotada de forma uniforme por todas as suas unidades (Keita, 2005). Assim,
ao longo dos ltimos anos, a Diviso de Estatsticas da FAO tem trabalhado na reviso de definies que informam as coletas de
dados e o estabelecimento de um quadro estatstico de indicadores que permita o monitoramento e a avaliao do desenvolvimento
rural. A definio de ruralidade trabalhada nesse exerccio procura, de uma maneira geral, enfatizar os aspectos espaciais de um
conceito de continuum rural-urbano, destacando a importncia das atividades agrcolas na caracterizao do rural.
Nessa perspectiva, em 2005, a FAO publicou na Srie Meio Ambiente e Recursos Naturais (SDRN) um relatrio intitulado Mapping global urban and rural population distributions, que tinha como objetivo discutir e propor modelos de definio de reas rurais e
urbanas a partir da utilizao de dados georreferenciados e tcnicas de anlise baseadas na tecnologia GIS (Salvatore et al., 2005).
O documento revisou os diferentes bancos de dados georreferenciados globais existentes e procurou apontar novas metodologias
de distino da populao rural e urbana, com o objetivo de delimitar a distribuio espacial das reas rurais.
A FAO/SDRN desenvolveu um banco de dados espacial das populaes urbana e rural que permitia a visualizao da populao rural em mapas, no qual os valores de cada pixel refletiam variaes populacionais entre unidades subnacionais, mas que, ao
mesmo tempo, possibilitava a anlise interna a cada grupo. O projeto foi articulado pela FAO, pelo Programa de Meio Ambiente das
Naes Unidas (UNEP) e pelo Grupo Consultivo para Pesquisa Internacional em Agricultura (CGIAR) e tinha a perspectiva de realizar
um Mapeamento da Pobreza para orientar polticas pblicas. Distinguia trs categorias para tipificao e anlise: reas urbanas,
rurais e assentamentos rurais (reas com forte presena da agricultura, mas com populaes numerosas e elevada densidade).
Nesse modelo foram cruzadas quatro fontes primrias de dados georreferenciados: LandScan7 2002 (referncia para a distribuio da populao); Nighttime Lights of the World 2000 (identificar a extenso das reas urbanas); e dados de pases das Naes
Unidas do ano 2000 (referncia para definio das populaes urbanas, rurais e totais). Numa segunda etapa essas informaes
mapeadas foram cruzadas com o mapa internacional de fronteiras e costas (2004) das Naes Unidas, com o objetivo de definir as
fronteiras entre pases e unidades administrativas oficiais.
7
Existem outros bancos de dados espacializados como o GPW e o GRUMP. O LandScan foi escolhido pois foi considerado o que apresentava maior resoluo
e correspondia quele que permitia a observao da variao da magnitude da populao dentro de cada unidade administrativa e no apenas suas mdias.
Adicionalmente, ainda que no permita a identificao direta de reas rurais e urbanas, ele permite a distino entre populaes rurais e urbanas e sua
distribuio.
131
132
Os passos seguidos foram:

1o Passo: Ajustamento das estimativas da totalidade da populao para cada pas no ano 2000 no LandScan, tendo como base
o banco de dados das Naes Unidas para 2000. Os dados do LandScan 2002 foram utilizados como referncia na
anlise da distribuio da populao internamente em cada pas.
2o Passo: O total da populao foi distribudo entre pixels, mantendo a mesma proporo retratada nos dados originais do
LandScan 2002.
3o Passo: Foram aplicadas as fronteiras internacionais (Naes Unidas). O resultado uma grade de arcos de 30 segundos.
Como utilizaram informaes e bancos de dados que estavam estruturados para um arco de 5 minutos, essas informaes foram convertidas de arco de 5 minutos para 30 segundos. A anlise mostrou que em pases com reas
menores do que 3 mil hectares quadrados essa espacializao no seria suficientemente identificada, de modo
que optaram por no incluir esses pases. O mesmo aconteceu com aqueles pases que apresentavam populaes
inferiores a 500 mil.
4o Passo: Utilizaram, ento, distintos mtodos para identificar populaes urbanas e rurais. O mais simples foi classificar tendo
como base a densidade demogrfica.
Abaixo na tabela esto identificados os pases que foram includos na anlise:
Tabela 15 - Listagem dos pases includos na anlise
Fonte: Salvatore et al., 2005
5o Passo: Criao da mscara urbana. Foram desenhadas fronteiras para as reas urbanas com base na intensidade de luzes
em reas populosas (imagens de satlite feitas noite, que mostram a rede de iluminao Nighttime Lights 2000).
As reas urbanas aparecem muito iluminadas. Numa primeira etapa, como os mapas das redes de iluminao
apresentavam variaes quando comparados com mapas de referncia, foram feitas correes geomtricas de
modo a ampliar a correlao entre as imagens NYL e os mapas de referncia.
Numa segunda etapa, chamam ateno para dois problemas que precisam ser solucionados na delimitao da mscara urbana.
Como as luzes so mais diretamente relacionadas com a eletrificao e com o PIB de uma determinada rea do que com a densidade populacional, uma dada populao urbana com muita densidade produzir uma menor intensidade de luz onde a eletrificao
e o PIB estiverem mais baixos do que aquelas observadas em reas nas quais eles so altos, ainda que a densidade seja menor. O
segundo problema que as luzes tendem a superestimar a extenso das reas urbanas porque as manchas tendem a ser borradas.
A soluo para o primeiro problema foi determinar um valor especfico de intensidade de luz para cada pas, com base no desenho
de um histograma e da observao da distribuio da populao em cada pas. Como resultado, observaram uma grande variao
entre as intensidades de luz em cada pas, sendo a frica (com exceo do Norte) aquela com o menor valor detectado para ncleos
urbanos. Os mais intensos foram observados na sia Ocidental, na Amrica do Norte e no Japo.
133
134
Figura 23 - Mdia de intensidade de luz por regio
Fonte: Salvatore et al., 2005
Na anlise feita, foi observado que cinquenta pases no tinham iluminao suficiente para a identificao de reas urbanas
quando comparados com os demais. Quarenta e nove deles correspondiam a pases em desenvolvimento (69% na frica, 18% na
Amrica Latina, 10% na sia e 2% na Oceania) e apenas um era desenvolvido, a Austrlia. Nesses pases, por sua vez, ao utilizar o
LandScan-a, percebia-se a existncia de um grande nmero de pixels com grande densidade que no eram detectados pela luz. Em
alguns casos eram pixels muito densos mas isolados, mas noutros correspondiam a aglomeraes de pixels muito densos. Nesses
cinquenta pases, essas reas foram classificadas como urbanas quando possuam valores de densidade iguais ou superiores
densidade mdia das reas urbanas do pas. Os pixels nos quais o nmero de pessoas era menor do que a mdia foram classificados como rurais. Todos os pixels do LandScan-a que correspondiam grade de reas urbanas geraram o Mapa da Pobreza em
Populaes Urbanas (PMUp) distribudas em arcos de 30 segundos.
6o Passo: O Mapa da Pobreza em Populaes Rurais (PMRp) distribudas em arcos de 30 segundos foi definido pela excluso
das reas urbanas. A distribuio em cada grade determinava que cada pixel representasse o nmero de pessoas
encontradas naquele pixel. Esse nmero no representa o nmero de pessoas existentes por quilmetro quadrado,
pois as reas de cada variam com a latitude. As grades de densidade para populaes urbanas e rurais, PMUd e
PMRd, tambm foram computadas, pela diviso do valor de cada pixel pela rea do respectivo pixel.
Em alguns pases os pixels rurais exibiram uma densidade muito elevada e por isso foram classificados de maneira diferente (muito
comum na China e em Bangladesh que possuem reas com caractersticas rurais, mas que apresentam elevadas densidades). Para
esses casos foi criada uma categoria chamada assentamentos rurais, que corresponde a pixels rurais com elevadas densidades (maiores
que 2000). Uma nova mscara chamada Mapeamento da Pobreza em Assentamentos Rurais (PMRSe) foi gerada para identificar essas
reas. Todos esses mapeamentos e grades foram compilados no banco de dados do Mapeamento da Pobreza Urbana e Rural (PMUR).
135
Aps o mapeamento, os autores realizaram a comparao da nova tipologia com aquela adotada pelas Naes Unidas para
definio de reas urbanas. Encontraram que em 125 pases (81% dos pases analisados) o clculo das populaes urbanas pelo
mapa da pobreza rural ficou dentro de uma margem de 10% para mais ou menos em comparao com os resultados das Naes
Unidas. Dos 29 pases que no esto nessa margem (apresentam variaes maiores que 10%), todos so pases em desenvolvimento.
Desses, em um primeiro grupo, as populaes urbanas de acordo com a metodologia proposta esto subestimadas (so menores
do que o que calculado pelas Naes Unidas, acima de 12%).
Tabela 16 - Listagem de pases com populao urbana subestimada
Country
UNup
PMUp
Percent difference PMUp - UNup
population in thousands
percentage
Benin
2,630
2,316
-12.0
Argentina
32,700
28,737
-12.1
Angola
4,236
3,713
-12.3
Uruguay
3,071
2,636
-14.2
Botswana
Peru
846
18,885
Timor-leste
53
Cameroon
7,395
Djibouti
Madagascar
Papua New Guinea
Tanzania, United Tep of
Namibia
Mozambique
559
4,710
928
11,236
584
5,735
724
-14.4
16,116
-14.7
44
-16.3
6,175
-16.5
466
-16.6
3,913
-16.9
758
-18.3
9,019
-19.7
463
-20.7
4,498
-21.6
Burundi
561
440
-21.6
Mongolia
1,415
1,061
-25.0
Congo, Republic of
2,254
1,648
-26.9
Mali
3,594
2,571
-28.5
297
-31.1
Guinea-Bissau
431
Gabon
1,024
668
-34.8
Burkina Faso
1,967
1,192
-39.4
Central Africab Republic
1,530
876
-42.8
Fonte: Salvatore et al. (2005)
Mauritania
1,527
811
-46.9
Sierra Leone
1,618
810
-50.0
Liberia
1,321
602
-54.4
136
Os pases que superestimam as populaes urbanas so quatro: Kenia, Niger, Haiti e Afganisto. Em geral esses pases, cujas
diferenas esto acima de 10%, so rurais.
Os autores fazem tambm uma comparao dos resultados com outros bancos de dados especializados, como o Grump e o da
Universidade de Boston. Em geral, os resultados do modelo proposto tenderam a mensurar as reas urbanas de uma forma que
se situava entre o Grump (que amplia as reas urbanas) e o modelo da Universidade de Boston.
Tabela 17 - Comparao de reas urbanas entre regies dos continentes (km2)
Continent
Region
PMUe
GRUMP
BUUA
existents
buil-up area
Database with
greater urban area
Eastern Africa
44,839
30,228
9,870
PMUe
Middle Africa
17,059
16,402
3,486
PMUe
Africa Northern Africa
55,462
81,379
15,360
GRUMP
Southern Africa
21,285
49,873
10,458
GRUMP
Western Africa
60,416
39,482
13,566
PMUe
Americas
Caribbean
20,327
26,629
989
GRUMP
Central America
44,787
121,251
8,683
GRUMP
Northern America
292,374
885,444
124,510
GRUMP
South America
425,846
372,434
42,221
PMUe
Eastern Asia
266,398
283,229
101,554
GRUMP
Japan
Asia South-central Asia
Oceania
104,210
52,067
GRUMP
349,989
85,313
GRUMP
South-eastern Asia
83,927
108,044
17,603
GRUMP
Western Asia
74,240
141,586
27,405
GRUMP
217,942
299,381
68,212
GRUMP
Eastern Europe
Europe
26,438
153,717
Northern Europe
89,668
156,289
21,263
GRUMP
Southern Europe
49,435
194,572
48,933
GRUMP
Western Europe
225,256
179,379
52,797
PMUe
42,123
44,601
8,990
GRUMP
1,957
1,194
50
PMUe
Developing countries
1,270,260
1,621,720
336,558
GRUMP
Developing countries
943,236
1,863,876
376,772
GRUMP
World Total
2,213,496
3,485,596
713,330
GRUMP
Autralia and New Zeland

Melanesia
Fonte: Salvatore et al. (2005)
Iniciativa para o desenvolvimento de indicadores:
No perodo 2007-2011, a FAO integrou um grupo chamado Wye, que inclua a OCDE, o Banco Mundial, os Estados Unidos, o
Reino Unido, a Itlia, o Canad, a Holanda, a Polnia e integrantes da Academia. Seu objetivo era promover a reflexo sobre padres
internacionais de estatsticas para as reas rurais e para a agricultura que possibilitassem a mensurao, o acompanhamento do
desenvolvimento rural e a comparao entre pases.
No mbito dessa empreitada, um trabalho realizado por tcnicos da FAO procurou detalhar e complexificar a definio de rural
subjacente aos indicadores de medio. Descontentes com a abordagem da OCDE da dcada de 1990 para a definio das reas
rurais e urbanas, Pizzoli e Gong (ambos da FAO), no texto How to best classify rural and urban (2007), desenvolveram um modelo
economtrico de regresso logstica, propondo uma abordagem multidimensional de classificao das reas rurais e urbanas.
Destacaram duas formas distintas de definio das reas rurais: uma que tinha por base a densidade populacional como na OCDE,
EUROSTAT e na Unio Europeia (com as quais dialogam); e outra, que, como nas estatsticas nacionais do Reino Unido, procurava
combinar diferentes critrios ou variveis como base para a classificao territorial (em adio ou de maneira alternativa densidade demogrfica).
Segundo os autores, os critrios mais comuns includos numa definio de ruralidade mais complexa foram:
1)
Atividades econmicas (incluindo a agricultura): levavam em conta o grau de desenvolvimento econmico, com alta
especializao para reas rurais tradicionais ou maior disperso e peso da agricultura e servios em reas rurais modernas.
Nessa perspectiva foram includas tambm variveis, como emprego, produo, valor agregado e uso da terra por setor.
2)
Caractersticas socioeconmicas estruturais: incluam as infraestruturas ou capital humano como, por exemplo, o nvel
educacional (de estudos) da populao.
3)
Dimenso espacial da organizao social: incluam a dimenso espacial de servios, tomando como indicativo que nas
reas rurais as distncias so maiores e as oportunidades menores se comparadas com as reas urbanas. As variveis
utilizadas normalmente estavam relacionadas com a oferta de servios-chave, tomando por referncia sua disponibilidade
por quilmetro quadrado ou per capita.
4)
Caractersticas naturais: introduziram na classificao as caractersticas naturais da superfcie e do ambiente, como perfis
de cobertura do solo (arvel, florestal etc.), relevo topogrfico (montanhas, colinas, planaltos etc.) e clima preponderante.
As reas rurais normalmente correspondiam a espaos cobertos por reas agricultveis, florestas e outras reas naturais.
Os autores aplicaram essas variveis num modelo de definio e caracterizao de reas rurais e urbanas. A ideia foi mostrar
que uma tipologia que tinha por base apenas a densidade populacional, como sugerida pela OCDE, no era apropriada e suficiente
para caracterizar reas rurais, pois omitia importantes variveis que definem atualmente o meio rural e que vo alm da densidade.
Na sua abordagem, a rea rural deveria ser definida a partir de uma combinao de diferentes fatores e no de uma nica varivel.
Da aplicao de seu modelo aos casos da China e da Itlia, os autores concluram que a densidade populacional, ainda que muito
usada, no um critrio suficiente para classificar o rural. Assim, outras variveis como agricultura e especializao econmica,
recursos humanos e habilidades (nvel educacional), cobertura do solo e dimenso espacial da vida social so tambm importantes
variveis que devem ser levadas em conta na definio do meio rural. Os autores utilizaram as evidncias sugeridas pela aplicao
137
138
de seu modelo para enfatizar a necessidade de aplicao de modelos multidimensionais para a definio de tipologias aplicveis
ao urbano e ao rural.
8. Consideraes finais
Esta seo final do produto busca sistematizar um conjunto de observaes e questionamentos que tm como fundamento a
anlise transversal das tipologias de ruralidade anteriormente apresentadas. Chamamos ateno, aqui, para o fato de que as diferentes propostas de identificao e de classificao das reas rurais descritas neste documento foram elaboradas em contextos
institucionais bastante distintos, atendendo a objetivos igualmente diferenciados. As consideraes a seguir no tm a inteno de
comparar a validade desta ou daquela metodologia para o contexto de aplicao para o qual foi desenhada, mas de considerar, de uma
perspectiva crtica, as concepes de ruralidade associadas a essas metodologias e suas distintas propostas de operacionalizao,
reconhecendo, ao mesmo tempo, os avanos j alcanados na construo de tipologias mais complexas, capazes de apreender o
rural contemporneo em sua multidimensionalidade.
Como j foi observado na parte introdutria deste documento, no incio dos anos 2000 os debates sobre a ruralidade contempornea e suas possveis definies ganharam impulso no cenrio internacional, no apenas no mbito das agncias multilaterais
de cooperao e desenvolvimento, mas, tambm, entre as organizaes da sociedade civil e o campo acadmico. Constatavam-se,
j naquela ocasio, as limitaes subjacentes identificao das reas rurais como mero resduo do urbano, destacando-se, como
consequncia, a necessidade de avanar na construo de tipologias capazes de apreender a diversidade do espao rural em suas
mltiplas configuraes.
importante observar que a necessidade de reinterpretar e reposicionar o rural como unidade socioespacial de planejamento
das polticas pblicas foi conceitualizada de diferentes maneiras por acadmicos, instituies e formuladores de polticas engajados
na elaborao das novas tipologias de identificao do espao rural. O material analisado pela pesquisa at o presente momento,
em que pese sua grande diversidade, nos permite identificar, a partir dos anos 1990, mas, sobretudo, na ltima dcada, um movimento geral de deslocamento dos discursos sobre o rural e a ruralidade, com implicaes importantes no campo da formulao de
polticas. Este deslocamento discursivo, que passou a orientar uma nova agenda de debates e controvrsias, influenciou os diversos
atores na redefinio de suas posies.
Para a OCDE, por exemplo, ator-chave na construo e na disseminao de novas tipologias de ruralidade, a construo destas
novas categorizaes encontra-se associada a um processo mais abrangente de institucionalizao de um novo paradigma de desenvolvimento rural, com repercusses importantes na formulao e na implementao de polticas pblicas e no direcionamento
dos investimentos nas reas rurais. A mudana de paradigma, proposta pela OCDE, aparece sistematizada na Tabela 18, abaixo.
Tabela 18 - OCDE - O novo paradigma rural
Objetivos
Velha abordagem
Nova abordagem
Equalizao, renda das unidades

produtivas, competitividade
Competitividade das reas rurais, valorizao dos recursos

locais, explorao de recursos no utilizados
Principal
Agricultura
setor-alvo
Principais ferramentas Subsdios
Principais atores Governos nacionais, agricultores
Vrios setores das economias rurais, explorao de recursos

no utilizados
Investimentos
Todos os nveis de governo (supranacionais, nacionais, regionais

e locais). Vrios atores locais (stakeholders) (pblicos, privados,
ONGs)
Fonte: OCDE (2006)
Na perspectiva proposta pela OCDE, coloca-se como um tema central atualmente a incorporao competitiva das reas rurais
s dinmicas de uma economia globalizada, por meio da valorizao de diferentes tipos de capitais, a serem ativados na integrao
das atividades econmicas desenvolvidas no espao rural aos fluxos globais de comrcio. O declnio do PIB agrcola, a diminuio da
populao residente nas reas rurais e seu envelhecimento e as dificuldades de acesso a servios pblicos conduzem, necessariamente, a um questionamento da efetividade da poltica agrcola e, particularmente, dos subsdios agrcolas como um componente
importante da poltica pblica para as regies rurais (OCDE, 2006, p. 14). O foco nas amenidades, a reforma da poltica agrcola e
a construo de estruturas de governana capazes de fortalecer a competitividade das regies figuram como novas orientaes a
serem incorporadas pelos Estados e pelas organizaes multilaterais.
Um elemento central na argumentao apresentada pela OCDE em defesa de um novo paradigma de desenvolvimento rural diz
respeito s polticas de subsdio ao setor agrcola. Mesmo considerando que a agricultura continua sendo importante na economia
de muitas regies rurais como consumidora de bens e servios locais, ou ainda, como provedora de bens pblicos ou semipblicos
(paisagens, lugares para recreao etc.), potencialmente importantes para a dinamizao de atividades no agrcolas, como o turismo, verifica-se, no discurso da organizao, uma forte crtica poltica de subsdios. Segundo a OCDE uma agricultura fortemente
subsidiada pode exacerbar as dificuldades das regies rurais em adaptar-se e diversificar suas atividades (OCDE, 2006, p. 43).
O apoio ao setor agrcola por intermdio de uma poltica de subsdios8, em detrimento de uma poltica de investimentos focada
nas regies (ou nos lugares, places), poderia exacerbar as diferenas entre as regies rurais, canalizando apoios para regies mais
prsperas, em um contexto marcado por limitaes oramentrias e fortes presses fiscais no que se refere ao gasto pblico. A
8
Incluindo, aqui, mecanismos de sustentao de preos, controle dos nveis de produo, subsdios aos insumos, barreiras comerciais, entre outros, que
continuam sendo amplamente utilizados pelos pases da OCDE, mesmo depois da assinatura do Acordo sobre Agricultura da Organizao Mundial do
Comrcio.
139
140
implementao de uma nova poltica baseada nos lugares vista, neste sentido, como um instrumento mais efetivo de estmulo ao
desenvolvimento de regies economicamente declinantes, fomentando parcerias pblico-privadas e mobilizao de recursos locais.
A implementao desta nova abordagem teria como base de sustentao poltico-institucional novas estruturas intersetoriais de
governana, envolvendo diferentes nveis de governo e onde o governo central tenderia a ter um peso menor. So apontados, ainda,
como focos prioritrios de interveno das polticas de desenvolvimento rural as seguintes reas: (i) desenvolvimento de tecnologias
de informao e comunicao, tendo como objetivo principal a acessibilidade das reas rurais e sua ligao com as economias
nacional e global; (ii) implementao de servios pblicos nas reas rurais, com possibilidade de estruturao de parcerias pblicoprivadas; (iii) valorizao das amenidades e sua vinculao a atividades comerciais; (iv) desenvolvimento dos negcios rurais, com
suporte intermediao e construo de redes.
A tipologia proposta pela organizao, com seus sucessivos aperfeioamentos, reflete, em boa medida, este novo paradigma de
desenvolvimento rural. Densidade demogrfica e acesso aos centros urbanos (distncia e acessibilidade) so as variveis fundamentais que organizam a categorizao das reas rurais proposta pela OCDE. O refinamento da tipologia com a incluso do critrio
de acessibilidade no alterou, substancialmente, a sua estrutura. Os avanos trazidos pela metodologia adotada pela organizao,
embora importantes, na medida em que permitem explorar as vrias relaes possveis entre reas urbanas e reas rurais,
deixam a descoberto uma srie de elementos igualmente relevantes na identificao do rural, em sua heterogeneidade, como locus
de implementao de um conjunto integrado de polticas de desenvolvimento.
Em consonncia com a nova viso de desenvolvimento rural proposta pela OCDE, a agricultura no aparece como um fator
relevante na definio de ruralidade. Da mesma forma, as relaes metablicas estabelecidas pelos seres humanos com os ecossistemas foram desconsideradas pela metodologia adotada pela instituio9. A mesma apresenta um alto grau de generalidade,
favorecendo sua ampla disseminao. O resultado final um sistema de variveis que possibilita a identificao e a tipificao das
reas rurais, tendo como eixo de diversidade um gradiente de possveis relaes com o urbano, mas que no tem como objetivo
propiciar uma leitura do rural em suas dinmicas de transformao.
A Unio Europeia assimilou, em suas grandes linhas, a metodologia proposta pela OCDE. Os ajustes realizados nos procedimentos
de identificao das regies rurais, em seus diferentes nveis de agrupamento e agregao, em que pese as suas consequncias
prticas na delimitao do espao rural nos distintos pases, no refletem mudanas importantes em termos de definio de ruralidade. A relao existente, no entanto, entre a delimitao do espao rural adotada pela UE cuja metodologia se diferencia muito
pouco da proposta pela OCDE e a concepo de ruralidade subjacente Poltica Agrcola Comum (PAC) no nos parece bvia.
No nossa inteno, aqui, reconstituir o debate europeu relacionado poltica de subsdios e noo de multifuncionalidade.
importante lembrar, no entanto, que a partir do incio dos anos 2000, a PAC tornou-se objeto de uma srie de reformas marcadas
por uma tendncia de reduo do apoio produo e ampliao das polticas voltadas ao desenvolvimento rural (Bonnal et al, 2003).
O Pilar 1 da PAC manteve uma abordagem setorial da poltica agrcola, enquanto no chamado Pilar 2 foi incorporado, sobretudo, a
9
Remetemo-nos aqui noo de metabolismo social, ou seja, s relaes de coproduo historicamente estabelecidas com a natureza por meio das
atividades humanas e que no deveriam ser reduzidas apropriao da natureza pelo consumo de amenidades ou como uma mera externalidade. Nas
ltimas dcadas, diversos estudos no campo da economia ecolgica tm avanado no sentido de incorporar os fluxos de energia e nutrientes anlise dos
processos econmicos. Sobre o conceito de metabolismo social ver: Haberl (2006); Toledo (2008). Sobre a coproduo sociedade e natureza como um dos
elementos de definio da ruralidade ver, por exemplo, Ploeg e Marsden (2008).
partir do ano 2000, um enfoque territorial e multissetorial visando: (i) ao fortalecimento da agricultura e da produo florestal; (ii)
melhoria da competitividade das reas rurais; (iii) preservao do meio ambiente e manuteno da herana cultural europeia
(Dwyer et al, 2010). Para o perodo 2007-2012 as polticas de desenvolvimento rural, que integram o segundo pilar da PAC, mantiveram em boa medida os objetivos inicialmente traados pela poltica, reforando, no entanto, como eixo estratgico, o estmulo
diversificao das atividades econmicas.
Estudos recentes apontam para as limitaes da PAC no sentido de promover a coeso territorial (objetivo de alta relevncia
no conjunto geral das polticas da Unio Europia) identificando, ao mesmo tempo, uma srie de potencialidades presentes nas
iniciativas de desenvolvimento rural protagonizadas nas diferentes regies da Europa. O trabalho de pesquisa coordenado por
Schucksmith et al., no mbito do projeto ESPON (ESPON, 2004) rene uma srie de informaes e argumentos visando demonstrar
que a implementao da Agenda 2000 no mbito da PAC no foi capaz de atender ao objetivo de coeso territorial, que fundamenta
as polticas da Unio Europeia.
Os resultados da investigao apontam para o fato de que os recursos investidos no mbito do Pilar 1 favoreceram, no geral,
as regies prsperas, sobretudo do Norte da Europa, e os estabelecimentos agrcolas com reas maiores. As polticas de desenvolvimento rural que integram o Pilar 2, embora inovadoras e orientadas por uma abordagem multifuncional, ainda enfrentavam,
segundo o ESPON, no perodo de realizao da pesquisa, uma srie de entraves decorrentes de: falta de tempo para planejamento;
procedimentos administrativos complexos; financiamento inadequado; falta de incentivo para que os pases possam repensar e
redesenhar suas polticas, incorporando de uma forma mais efetiva o novo referencial de poltica subjacente a estes novos instrumentos (ESPON, 2004, p. 16). As polticas implementadas por meio do Pilar 2 conseguiam alcanar, segundo os dados da pesquisa,
regies perifricas da Unio Europeia, estando, entretanto, ainda focadas nos produtores agrcolas em detrimento, por exemplo, de
estratgias mais abrangentes de desenvolvimento rural que incorporem um conjunto mais amplo e diversificado de atores.
interessante observar ainda que com o objetivo de captar, com maior grau de detalhamento, os resultados gerados pela PAC,
o estudo no trabalhou somente com a tipologia rural-urbano proposta pela OCDE/Unio Europeia, partindo do cruzamento de
quatro tipologias, a saber: (i) a tipologia de delimitao das reas rurais desenvolvida pela OCDE; (ii) uma tipologia de reas menos
favorecidas regulamentada no mbito da PAC; (iii) uma tipologia de delimitao das reas rurais e urbanas que utiliza, como critrio
de diferenciao, no apenas o grau de urbanizao mas, tambm, o grau de interveno humana na regio; e (iv) uma tipologia
construda no mbito do Projeto ESPON, baseada em uma anlise de cluster das regies NUT3, e que foi construda com base em
diferentes indicadores, sobretudo aqueles relacionados ao uso da terra, emprego na agricultura, silvicultura e pesca e tamanho do
estabelecimento agrcola.
Observa-se, portanto, que a tipologia baseada unicamente na densidade demogrfica e no acesso ao urbano no foi suficiente,
pelo menos nesse caso, para informar uma anlise mais detalhada do processo de implementao da poltica. O marco analtico
desenvolvido no mbito do ESPON, por meio do projeto European Development Opportunities in Rural Areas (EDORA), descrito na seo
3 deste relatrio, aponta tambm para a necessidade de articulao entre as tipologias de ruralidade e as narrativas que informam
as diferentes tipologias, buscando captar no apenas diferenas espaciais a partir de determinadas variveis, mas, trabalhando com
diferentes eixos de anlise, buscando apreender configuraes e dinmicas sociais.
141
142
Na Amrica Latina, conforme observado por diversos autores (Bonnal et al., 2003; Kay, 2007), o debate sobre as novas ruralidades, tanto nas polticas pblicas como no campo acadmico, encontra-se associado ao processo de liberalizao dos mercados e de
ajuste estrutural das economias. As polticas de apoio ao setor agrcola que marcaram o processo de modernizao da agricultura nos
anos 1960 e 1970, privilegiando principalmente a agricultura empresarial, foram substitudas, segundo Bonnal et al. (2003), por uma
estratgia de focalizao das polticas pblicas, que passam a ser direcionadas para setores especficos: combate pobreza, apoio
agricultura familiar, promoo da agricultura empresarial voltada exportao, entre outros. Ao contrrio da Europa, onde o processo
de modernizao da agricultura teve por base a agricultura familiar, com forte apoio estatal, na Amrica Latina as polticas modernizantes focalizaram privilegiadamente, em vrios pases, a grande propriedade territorial.
Chama ateno, neste processo de implementao de polticas voltadas ao aumento da produtividade e busca de ganhos de
escala, a baixa capacidade deste modelo de desenvolvimento agrcola de gerar sinergias, em mbito territorial, entre a produo
familiar e outros setores produtivos (industrializao e servios), verificando-se, em muitos casos, a estruturao de conexes longas,
com implicaes reduzidas na construo de arranjos produtivos locais, em que pese a grande variabilidade dos ambientes locais.
O empobrecimento e a reduo da populao ligada ao setor agrcola dar-se-o em um contexto de forte instabilidade e aprofundamento da diferenciao entre agricultores empresariais e diversas categorias de produtores familiares, com forte distino entre si.
Ganham visibilidade, por sua vez, nas anlises sobre o mundo rural, sobretudo a partir dos anos 1980, as transformaes ocorridas
nos modos de vida das populaes que trabalham e vivem no campo, com o fortalecimento de atividades no agrcolas, o aumento
da pluriatividade, as novas relaes entre os gneros e as geraes, e a intensificao das comunicaes com o meio urbano. A
incorporao da ideia de uma nova ruralidade como um referencial de poltica pblica, privilegiando um enfoque integrado de
desenvolvimento rural, com a participao dos atores sociais e a valorizao do nvel territorial como unidade de planejamento de
polticas ocorreu, tambm, de forma bastante diversificada entre os pases, enfrentando significativas dificuldades em termos de
seu enraizamento poltico e institucional.
Quando analisamos as tipologias de identificao e de enquadramento das reas rurais propostas pelos consultores ligados
CEPAL, percebemos uma incorporao, ainda que com baixo grau de complexidade, de elementos presentes no debate sobre as
novas ruralidades. As tipologias propostas por Candia Baeza (2011) e Rodrguez e Murillo (2008) trabalham, fundamentalmente,
com o cruzamento de duas variveis: a densidade demogrfica e a participao da agropecuria no emprego. Como resultado, a
distino entre reas rurais e reas urbanas adquire algumas nuances, desdobrando-se em um espectro mais amplo de tipificaes.
No caso do RIMISP, observvel, nos diferentes trabalhos, maior nvel de sofisticao e de incorporao de novas elaboraes
sobre a ruralidade. A primeira das tipologias analisadas, ao acionar as noes de grau de ruralidade e de tipo de ruralidade, busca
ir alm de uma mera identificao dos territrios com base na sua relao com o urbano, tentando explorar as configuraes socioeconmicas das comunas e municpios. J o esforo desenvolvido pelo Programa Dinmicas Territoriais Rurais agrega anlise
as tendncias de transformao dos territrios ao longo do tempo, tomando como eixos o desempenho econmico, a incidncia da
pobreza e os ndices de desigualdade.
Ator politicamente relevante para as polticas de desenvolvimento rural na Amrica Latina e Caribe, o Banco Mundial investiu
tambm na construo de uma definio prpria de ruralidade, a partir de uma agenda poltica onde se destacam preocupaes
relacionadas competitividade das economias rurais, pobreza e degradao ambiental. Ferranti et al. (2005), responsveis
pelo estudo Beyond the city: the rural contribution to development, que subsidiou a posio oficial do Banco Mundial sobre o tema,
chamam ateno para o fato de que, em se aplicando a definio de ruralidade da OCDE, o setor rural alcanaria uma dimenso
duas vezes maior do que em sua definio oficial. Estes autores advogam ainda a necessidade de substituio da poltica de
subsdios a grupos especficos de produtores por uma poltica de proviso de bens pblicos (educao rural, sade, proteo
social, infraestrutura, pesquisa e extenso, proteo ambiental, investimento em programas contra a pobreza).
Retorna mais uma vez ao centro do debate a questo dos subsdios, com o argumento de que o alto e discricionrio sistema de
protees ao setor agrcola existente nos pases da Amrica Latina prejudica o desenvolvimento rural e nacional, devendo tais pases
dar seguimento ao processo de liberalizao de suas agriculturas, beneficiando tanto produtores como consumidores. Setores no
competitivos deveriam, no entender dos autores, ser objeto de uma liberalizao gradual, sendo que os pequenos agricultores precisariam receber assistncia tcnica e suporte de renda para que possam reestruturar suas atividades. Para os pobres do campo,
os programas de transferncia de renda e a estruturao de redes de proteo social assumem uma importncia crtica.
A proposta apresentada por Chomitz et al. na construo de critrios de identificao das reas rurais no se diferencia muito das
metodologias anteriormente apresentadas. Embora reconhecendo o carter multidimensional da noo de ruralidade, os autores
centram sua ateno em critrios muito semelhantes aos utilizados por outras organizaes: densidade populacional, acesso aos
centros urbanos, cobertura florestal e capacidade de uso da terra. De modo geral, os temas de poltica pblica que informam a
tipologia proposta pelo Banco Mundial encontram ressonncia com as propostas da OCDE relacionadas reduo das polticas de
subsdio e focalizao dos investimentos, nesse caso especfico, no acesso das populaes rurais a bens pblicos.
Esse olhar transversal sobre essas diferentes metodologias de identificao das reas rurais, buscando resgatar as distintas
concepes de ruralidade que subsidiaram a sua elaborao, aponta para alguns elementos relevantes a serem considerados na
anlise das diferentes tipologias, que podem ser arrolados, de forma sinttica, nos itens abaixo:

O papel destacado da OCDE e, de modo geral, do debate internacional sobre as polticas de subsdios ao sistema
agroalimentar, nesse movimento mais geral de redefinio do rural como unidade socioespacial de implementao de
polticas;
O fato de que a agricultura, excluda em boa medida da tipologia da OCDE como varivel relevante na definio do rural, acaba
sendo reincorporada como elemento importante na construo de tipologias, particularmente nos estudos do ESPON e pelo
RIMISP;
A frgil incorporao dos aspectos ambientais relacionados ruralidade nas tipologias analisadas em um contexto em que o
debate sobre mudanas climticas, polticas de adaptao e de mitigao e de produo de energia assumem considervel
relevncia nas polticas de desenvolvimento rural;
A escala extremamente abrangente de formulao das definies de espao rural, estabelecidas com base em critrios
de natureza tcnica, ao que tudo indica com uma reduzida participao dos atores sociais envolvidos nos processos de
desenvolvimento rural;
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144
As diferenas existentes entre a Europa e a Amrica Latina no que tange ao processo de institucionalizao de tipologias de
ruralidade, processo este conduzido, no caso da Europa, pelo poder centralizado da Unio Europeia, assumindo, no caso
latino-americano, desenvolvimentos bastante heterogneos nos distintos pases;
A hiptese de que a adoo de novos critrios de ruralidade, a exemplo daqueles propostos pela OCDE, pode acarretar
desdobramentos bastante diferenciados considerando o peso do setor agrcola e da agricultura empresarial em alguns pases
da Amrica Latina, a existncia de potencialidades diferenciadas no que se refere articulao entre atividades agrcolas e
no agrcolas nos territrios, entre outros fatores;
A necessidade de maior aprofundamento, nas prximas etapas do projeto, da viso de ruralidade e dos objetivos de poltica
subjacentes s diferentes tipologias em seu processo de institucionalizao nos diferentes pases, o que ser possvel por
meio dos estudos de caso.
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e ator coletivo. In: WANDERLEY, M.N.B. O mundo rural como um espao de vida: reflexes sobre a propriedade da terra, agricultura
familiar e ruralidade. Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2009, p. 203-262.
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PARTE 2
CONCEPES DE RURALIDADE
E POLTICAS PBLICAS NA
AMRICA LATINA E NA EUROPA:
ANLISE COMPARATIVA DE PASES
SELECIONADOS
Nelson Giordano Delgado
Professor do CPDA/UFRRJ e Pesquisador do OPPA
Sergio Pereira Leite
Professor do CPDA/UFRRJ e Coordenador do OPPA
Claudia Job Schmitt
Professora do CPDA/UFRRJ e Pesquisadora do OPPA
Catia Grisa
Professora na UFPel e Pesquisadora do OPPA
Karina Kato
Pesquisadora do OPPA
Valdemar J. Wesz Junior

Pesquisador do OPPA
Apresentao
O Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA) - Brasil, em parceria com ministrios e agncias do governo
brasileiro, lanou, em 2012, o Projeto Repensando o Conceito de Ruralidade no Brasil: Implicaes para as Polticas Pblicas, que, como diz
o ttulo, pretendia retomar a discusso do conceito de ruralidade no Brasil, tal como definido tradicionalmente pelo Estado brasileiro,
tentando compatibiliz-lo com as transformaes ocorridas no meio rural nas ltimas dcadas, de modo a construir uma tipologia
atualizada dos espaos rurais e explorar suas implicaes sobre as polticas pblicas orientadas para a agricultura e o meio rural.
Dando continuidade a uma colaborao que j se estende por alguns anos, o IICA-Brasil convidou o Observatrio de Polticas
Pblicas para a Agricultura (OPPA) do Programa de Ps-Graduao de Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade (CPDA), da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ) para elaborar um estudo comparativo de concepes e
tipologias de ruralidade e suas implicaes sobre as polticas pblicas para o rural em alguns pases da Amrica Latina e da Europa,
como um eixo de pesquisa do projeto brasileiro, considerado relevante para subsidiar a sua construo1.
Por razes que tm a ver com consideraes internas ao IICA, o eixo de pesquisa internacional, coordenado pelo OPPA/CPDA,
ganhou uma dimenso consideravelmente superior prevista originalmente, transformando-se em uma pesquisa em si, que demandou um esforo de trabalho e de tempo bem superior ao imaginado no incio do projeto.
Registre-se que o IICA-Brasil tambm convidou o OPPA/CPDA para a elaborao do eixo relativo aos marcos jurdicos das concepes de rural e de urbano
no Brasil do Projeto Repensando o Conceito de Ruralidade no Brasil. A equipe responsvel pelo trabalho foi composta por Leonilde Servolo de Medeiros,
Mariana Trotta Dallalana Quintans e Silvia Aparecida Zimmermann.
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Nesta nova configurao, o IICA selecionou novamente por razes internas organizao cinco pases latino-americanos e trs
europeus para servirem de objeto do estudo comparativo, para os quais foram realizados estudos de caso, por meio da contratao
de consultores internacionais escolhidos basicamente pelo IICA, e que serviram como matria-prima principal para a realizao
da anlise comparativa. Os pases selecionados e os consultores contratados foram os seguintes:

Chile Alex Barril Garca
Costa Rica Rafael A. Daz Porras
Equador Luciano Martnez Valle
Mxico Rafael Echeverri Perico
Uruguai Diego E. Pieiro
Espanha Jos Emilio Guerrero Ginel
Frana Philippe Bonnal
Holanda Sabine de Rooij
Os desafios e os riscos do trabalho, como no difcil perceber, foram considerveis.

Em primeiro lugar, porque os pases foram selecionados de uma forma, como mencionamos, que no seguiu critrios metodolgicos previamente estabelecidos para a realizao de uma comparao entre pases. Especialmente os pases latino-americanos so
muito dspares entre si, o que introduz importantes aleatoriedades em sua comparao. E ainda mais desafiadora a comparao
desses pases com os trs europeus selecionados, o que, adicionalmente, limita significativamente a possibilidade de interpretar a
comparao como sendo do tipo Europa e Amrica Latina. De qualquer forma, o escopo da comparao delimitado: a evoluo
das concepes de ruralidade e de tipologias do rural em cada pas e suas implicaes para a formulao e a implementao de
polticas pblicas. Ademais, a realizao de uma cuidadosa delimitao dos contextos histricos de transformao do meio rural e
das polticas pblicas nos continentes europeu e latino-americano e a tentativa de assinalar sua influncia sobre as especificidades
internas dos pases estudados em cada regio so procedimentos que enriqueceram as possibilidades de percepo das diferenas
e semelhanas entre os pases e as regies, nos temas que nos interessam.
Em segundo lugar, embora se tenha feito um grande esforo no sentido de complementar, dentro do possvel, as informaes
disponveis sobre cada pas, a base das evidncias utilizadas foram os estudos de caso realizados pelos consultores internacionais,
de modo que cada pas aparece na comparao em grande parte influenciado pela forma como foi construdo pelo respectivo
consultor2. Para orientar e tentar homogeneizar a elaborao dos estudos de caso, a equipe do OPPA/CPDA preparou um termo
de referncia comum a ser seguido pelos consultores, contendo as principais questes de pesquisa que deveriam orientar a sua
elaborao3 (este termo de referncia reproduzido no Anexo 2 do relatrio).
Por fim, as dificuldades metodolgicas para construir um quadro de referncia que permitisse a comparao pretendida tambm no foram menores. De modo geral, fomos guiados pelo pragmatismo, dados os objetivos e as condies de realizao da
2
Os estudos de caso dos oito pases esto disponveis no IICA-Brasil.
Houve uma reunio de trabalho de todo o grupo de pesquisa, equipe do OPPA/CPDA e consultores internacionais, em Fortaleza, em novembro de 2012.
pesquisa, e pela tentativa de no seguir esquemas rgidos e inflexveis de interpretao, embora uma bibliografia considervel tenha
sido consultada a respeito. As sees 1 e 2 do relatrio apresentam as reflexes que se aproximam da delimitao do quadro de
referncia da anlise comparada4.
Apesar das advertncias acima, estamos confiantes de que o relatrio apresentado oferece, em uma perspectiva comparativa,
uma ampla, detalhada e substantiva discusso do tema de investigao que nos foi proposto (e at mais do que ele): a evoluo das
concepes de ruralidade e de tipologias do rural em pases selecionados da Amrica Latina e da Europa em um perodo de tempo
que vai desde a dcada de 1950 at os anos 2000 e suas implicaes para as polticas pblicas para o meio rural.
O relatrio est dividido em seis sees e contm dois anexos, alm das referncias bibliogrficas mencionadas.
A seo 1 apresenta um conjunto de reflexes sobre o quadro analtico empregado para a delimitao do conceito de rural como
unidade socioespacial, suas interfaces com o campo das polticas pblicas e a construo de tipologias para demarcar os espaos
rurais.
A seo 2 analisa, por sua vez, os contextos histricos e temticos em que a comparao pode ser empreendida, sublinhando
que o tratamento das concepes de rural e de suas delimitaes normativas no campo das polticas pblicas apresenta trajetrias
muito diferenciadas nos casos latino-americano e europeu, o que no reduz as influncias que as anlises e proposies formuladas
na Europa tenham sobre o debate na Amrica Latina, como exemplificado, mais recentemente, pelo tema das novas ruralidades.
As sees 3 e 4 tratam dos estudos de caso dos pases selecionados, no perodo de 1950 aos anos 2000, a partir de trs eixos
principais: a diversidade do campo poltico e econmico dos pases e sua inter-relao com o contexto internacional; a institucionalidade e a composio das polticas pblicas; e as concepes de ruralidade prevalecentes em cada fase.
A seo 5 detalha e analisa as concepes e tipologias oficiais de rural adotadas pelos oito pases selecionados e sua evoluo
no perodo estudado, bem como a existncia de proposies alternativas s oficiais. Particular ateno dada s implicaes das
concepes oficiais sobre as polticas pblicas implementadas em cada pas.
Na seo 6 so feitas consideraes finais, enfatizando: lies da comparao; relao entre atores sociais, institucionalizao das
polticas e emergncia de proposies alternativas de ruralidade; e implicaes das tipologias sobre as polticas pblicas para o rural.
Por fim, o Anexo 1 contm um texto com a caracterizao dos espaos rurais nas regies e nos pases selecionados, a partir de
um conjunto considervel de indicadores socioeconmicos de carter quantitativo, permitindo uma visualizao conjunta dos pases
selecionados para o estudo e dos contextos latino-americano e europeu. O Anexo 2, como assinalado, traz o termo de referncia
enviado aos consultores.
Dois textos intermedirios, elaborados pela equipe do OPPA/CPDA, somam-se ao esforo de reflexo sobre o quadro de referncia a ser empregado na
comparao. O primeiro, de julho de 2012, Anlise Comparativa de Referenciais de Ruralidades e de Tipologias para a Caracterizao dos Espaos Rurais em
Pases Selecionados da Amrica Latina e Europa. Proposta de Trabalho discute referenciais analticos e questes de investigao relevantes para a construo
metodolgica. O segundo, de novembro de 2012, Tipologias de Ruralidades em Agncias Multilaterais e Organismos Internacionais Selecionados, compe a
primeira parte desse livro, publicado pelo IICA-Brasil, juntamente com outros trabalhos resultantes do Projeto.
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1. Ruralidade e polticas pblicas: do setorial ao local?

O objetivo desta seo inicial do trabalho sistematizar um conjunto geral de questes e de chaves de interpretao que orientaram nosso esforo de comparao dos referenciais de ruralidade e das formas de caracterizao dos espaos rurais nos oito pases
pesquisados. O quadro analtico aqui apresentado resultado de sucessivas aproximaes atravs das quais a matriz interpretativa
inicialmente proposta, com vistas realizao de um trabalho comparativo, foi sendo complexificada e redimensionada, a partir
do dilogo estabelecido com os diferentes estudos de caso. Ao longo deste processo, trs grandes eixos foram se afirmando como
linhas importantes de reflexo.
O primeiro deles refere-se, especificamente, s diferentes formas de delimitao e de caracterizao do rural como uma unidade socioespacial dotada de atributos especficos e definida, quase invariavelmente, em contraposio ou como um resduo do
espao urbano. sabido que as definies de rural e de ruralidade tm sido objeto de inmeras controvrsias, tanto no universo
acadmico como no campo das polticas pblicas. Longe de tentar resolver os diversos impasses existentes no que diz respeito
a essas conceituaes, buscou-se, neste esforo de comparao entre diferentes casos nacionais, apreender, com base em uma
perspectiva histrica, as vises de ruralidade incorporadas s polticas pblicas, nos ltimos trinta anos, em pases selecionados
da Europa e da Amrica Latina.
No bojo das transformaes ocorridas nas ltimas dcadas, verifica-se a emergncia, no campo das polticas pblicas, de
uma pluralidade de metanarrativas que passem a orientar a interveno dos governos e das agncias multilaterais em relao
agricultura e ao mundo rural, influenciando, portanto, no apenas os instrumentos de interveno, em seu desenho e modos de
implementao, mas tambm as prticas, imagens e smbolos que constituem o rural na experincia dos distintos atores sociais.
Para alm do rural agrcola, produtivista, setorial, surgem tambm abordagens alternativas, acionando definies, por vezes
conflitivas, de ruralidade: o rural percebido como espao de consumo e preservao do ambiente e das paisagens5; o rural mais ou
menos conectado ou similar ao urbano (acessvel ou remoto; demograficamente vazio ou mais densamente povoado); o rural capaz
(ou incapaz) de tornar-se competitivo em um mercado global (ESPON, 2010).
Cabe destacar, no entanto, que esses deslocamentos discursivos, longe de se constiturem em um processo linear de transio
para um novo marco referencial, coeso e unificado, parecem gerar, no campo das polticas pblicas, um cenrio bastante fragmentado, marcado por dinmicas heterogneas de incorporao dessas diferentes metanarrativas em distintas escalas de interveno.
Um segundo eixo de investigao, que se constituiu como um dos focos deste trabalho, diz respeito s interfaces estabelecidas
entre essas metanarrativas e o universo das polticas pblicas, em suas diferentes escalas de formulao e de implementao.
Este esforo comparativo nos fez reconhecer, por um, lado, a existncia de uma srie de transformaes globais que permitem
vincular as diferentes experincias nacionais analisadas a um ambiente poltico comum, marcado pela liberalizao dos mercados,
pelo questionamento s polticas de subsdio agricultura e pela redefinio do papel dos Estados Nacionais na sua relao com
5
Esta viso do rural como um espao de contato com a natureza e de consumo de amenidades aparece, por vezes, associada ao conceito de multifuncionalidade
de origem europeia e, no caso dos pases da Amrica Latina, emergncia de uma nova ruralidade. Vale a pena destacar, no entanto, que a diversificao das
atividades rurais atravs da valorizao das atividades no agrcolas e das externalidades positivas geradas pelo ambiente rural (ar puro, belas paisagens,
locais adequados realizao de determinados esportes) no encerra o conjunto de significados associados noo de multifuncionalidade ou s novas
ruralidades. Estes temas sero tratados, em detalhe, ao longo deste trabalho.
o setor agrcola e com o desenvolvimento das reas rurais. Chama ateno, aqui, a crescente diversificao das formas de uso da
terra nos espaos identificados como rurais, que passam a concentrar diferentes funes e atividades, incluindo: turismo, servios
diversos, conservao da natureza e das paisagens, produo de energia, explorao mineral, local de moradia para pessoas no
vinculadas a atividades agrcolas, entre outras.
importante considerar, no entanto, que uma leitura atenta dos diferentes estudos de caso nos permite identificar, tambm, uma diversidade de formas de traduo dessas dinmicas globais nas trajetrias econmicas, polticas e institucionais
dos distintos pases. Como observa Marsden (2006), refletindo sobre o contexto europeu, o rural contemporneo, em suas
mltiplas expresses, resulta de uma combinao de fatores sociopolticos internos e externos que afetam, por sua vez, sua
capacidade de insero e sua performance em quadros de governana nacionais e regionais. Nas palavras do autor as ruralidades regionalizadas tambm representam diferentes compromissos entre formas de mobilidade associadas a diferentes
equaes de produo e consumo" (Marsden, 2006, p. 150).
A recomposio deste meio rural diferenciado resulta, portanto, da inter-relao de mltiplos fatores, globais e locais, sendo
consequncia tanto de processos contingentes, como da ao de determinados dispositivos de governana. Alm disso, importa
considerar que as dinmicas sociais e espaciais que constituem o que identificamos como rural no podem ser captadas, unicamente, por meio das concepes formais desenvolvidas no mbito das polticas pblicas, pelos projetos de desenvolvimento, pelas
empresas ou pelo conhecimento cientfico. Para alm dessas representaes formais, congruentes e unificadas, existe tambm
um rural heterogneo, inscrito nas prticas espaciais das distintas localidades, e tambm um rural vivido, incorporado atravs de
imagens e smbolos, experincia cultural dos agentes sociais envolvidos na construo do rural como um espao de representao
(Lefebvre, 2006; Halfacree, 2006). Estas outras dimenses, e que no se resumem s representaes hegemnicas institucionalizadas atravs de marcos regulatrios ou instrumentos de polticas pblicas, tambm se fazem presentes em distintas arenas de
confronto e negociao em que o rural est em questo.
Por fim, o terceiro eixo de problematizao tem a ver, efetivamente, com as relaes existentes entre as formas de caracterizao dos espaos rurais adotadas pelos distintos pases e os processos de formulao e de implementao de polticas
pblicas para a agricultura e o mundo rural. O trabalho nos permitiu perceber que, na grande maioria dos casos, as definies
de ruralidade utilizadas pelos diferentes pases na delimitao das reas urbanas e rurais no assumiram um papel central
como instrumento capaz de orientar e articular as polticas para a agricultura e o mundo rural, com base em uma viso compreensiva e integradora de ruralidade. Um exemplo importante, neste sentido, a prpria Poltica Agrcola Comum, marcada
pela coexistncia, sobretudo a partir dos anos 2000, de uma abordagem setorial de desenvolvimento da agricultura, presente
no chamado Pilar 1 desta poltica, e de um enfoque multifuncional e multisetorial voltado ao fortalecimento da agricultura e da
produo florestal, melhoria da competitividade das reas rurais, preservao do meio ambiente e manuteno da herana
cultural europeia (Dwyer et al, 2010).
Os elementos que emergem a partir dos diferentes estudos de caso no parecem sinalizar na direo do desaparecimento do rural
agrcola, setorial, mas para uma dinmica de concorrncia entre diferentes vises de ruralidade, que acaba se traduzindo na incorporao, pelos organismos governamentais, de uma grande diversidade de critrios de delimitao do rural, formalizados ou no, e
que passam a orientar, na prtica, a implementao das polticas. Isso nos remete a uma discusso um pouco mais detalhada do papel
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dessas definies e de suas respectivas metodologias de operacionalizao, como um instrumento de poltica pblica, considerando:
(i) os diferentes critrios que orientam sua construo (densidade populacional, proximidade e mobilidade na relao com o urbano,
formas de utilizao da terra, peso da agricultura como atividade econmica, entre outros); (ii) os aspectos da realidade enfatizados ou
invisibilisados pelos conceitos de rural e urbano incorporados pelas polticas pblicas; (iii) a capacidade destas definies de servir como
um instrumento de planejamento com vistas construo de uma abordagem intersetorial das polticas, de forma a potencializar conexes virtuosas entre o rural e o urbano, a agricultura e as atividades no agrcolas, os processos econmicos e os processos ecolgicos.
Como discutiremos mais adiante, as vises do espao rural institucionalizadas pelas polticas pblicas podem conduzir tanto a
uma segmentao das reas rurais como unidade de planejamento, estabelecendo ou no formas de zoneamento capazes de orientar a distribuio no espao de diferentes atividades, como fomentar iniciativas de integrao territorial, visando promover sinergias
entre demandas urbanas e demandas rurais, o desenvolvimento de atividades produtivas e a conservao dos recursos naturais,
das paisagens e do patrimnio cultural existentes nas reas rurais (Roij, 2013). Os limites e potencialidades das tipologias como
instrumento de planejamento e de articulao de polticas precisam, no entanto, ser discutidos em profundidade, considerando as
diferentes escalas em que estas tipologias so definidas e implementadas, bem como as disputas entre os distintos atores sociais
no sentido de influenciar a formulao e a execuo dessas polticas.
Uma vez descritos os eixos mais gerais que orientaram as reflexes norteadoras deste trabalho, passaremos a uma discusso
mais detalhada de um conjunto de questes pertinentes a essas distintas linhas de investigao, chamando ateno, j de antemo,
para a dificuldade de manter separaes muito rgidas entre esses diferentes eixos de reflexo. A primeira parte do texto, um pouco
mais extensa, busca discutir um conjunto de deslocamentos ocorridos, ao longo das ltimas dcadas, nas formas de caracterizao do rural como uma unidade socioespacial, associados emergncia de um conjunto plural de metanarrativas, que passam a
disputar os significados do rural e da ruralidade nas sociedades contemporneas. Seguem-se a isso duas outras subsees, que
visam abordar, discutir, de forma um pouco mais sinttica, as interfaces estabelecidas por essas metanarrativas com as polticas
pblicas e explorando tambm os vnculos constitudos entre determinadas concepes de ruralidade e a construo de tipologias
de delimitao dos espaos rurais voltadas ao planejamento e articulao de polticas pblicas.
1.1 Delimitao e caracterizao do rural como unidade socioespacial: as metanarrativas e a reconfigurao

do rural nas sociedades contemporneas
Os conceitos de rural e ruralidade tm sido objeto de reflexo, disputas e controvrsias, seja no campo acadmico, seja como
referncia de planejamento, formulao e implementao de polticas. Como observou Williams (1989), campo e cidade so palavras fortes na vivncia das comunidades humanas, em torno das quais cristalizaram-se e generalizaram-se atitudes emocionais
poderosas, tanto positivas como negativas (Williams, 1989, p. 11). O campo foi frequentemente associado a uma forma natural de
vida, impregnada de paz, inocncia e virtudes simples; j a cidade, imagem de um centro de saber e realizaes. O campo e o rural
foram, ainda, identificados como lugar de atraso, ignorncia e limitao; a cidade e o urbano como foco de agitao, racionalidade,
mobilidade e ambio, em suma, como o moderno, tal como definido pela tradio intelectual ocidental.
Essa viso dicotmica encontra-se presente nos autores clssicos das cincias sociais do final do sculo XIX e primeiras dcadas
do sculo XX. Em seu conhecido ensaio As grandes cidades e a vida do esprito, Simmel (2005) comparou o carter impessoal, racional,
reservado e ao mesmo tempo cosmopolita da vida nas grandes cidades, aos crculos restritos de sociabilidade caractersticos das
pequenas cidades, percebidas pelo autor como universos fechados em si mesmos. Para Simmel, a essncia mais significativa da
cidade grande repousa em sua grandeza funcional, que se estende para alm de seus limites fsicos, na medida em que a cidade
se espraia em ondas sobre um territrio nacional e internacional mais amplo (Simmel, 2005, p. 586).
Neste mesmo perodo, marcado pela influncia do pensamento de Tnnies (1973), Durkheim (2010), entre outros pensadores,
verifica-se, nas cincias sociais, o fortalecimento de uma matriz interpretativa baseada em uma correspondncia linear entre o
rural e a comunidade, o urbano e a sociedade, traando-se com isso uma oposio, ou ainda um continuum, entre tradio e modernidade. A densidade material de uma populao considerando no apenas o nmero de habitantes por superfcie, mas tambm
a presena ou ausncia de sistemas de comunicao e a natureza e intensidade das relaes sociais, aparecem frequentemente,
nessa literatura, como dimenses capazes de articular a morfologia ou seja, o estudo da populao e sua distribuio territorial
s relaes sociais (Carmo, 2009).
Seguindo essa linha de reflexo, em um texto clssico intitulado Diferenas fundamentais entre o mundo rural e o urbano, Sorokin,
Zimmerman e Galpin (1986) identificam oito dimenses que distinguiriam o mundo rural do urbano: (i) diferenas ocupacionais,
sendo a sociedade rural composta de uma totalidade de indivduos ativamente envolvidos em atividades agrcolas; (ii) diferenas
ambientais, uma vez que a atividade agrcola implica em uma relao mais direta com a natureza; (iii) diferenas no tamanho das
comunidades, compreendendo que quanto maior a comunidade, menor ser o nmero de pessoas dedicadas atividade agrcola;
(iv) diferenas na densidade populacional, identificando uma correlao negativa entre a densidade populacional e o carter rural
de uma comunidade; (v) diferenas na homogeneidade e na heterogeneidade das populaes, sendo que a populao das comunidades rurais tenderia a ser mais homognea em suas caractersticas psicossociais do que a populao urbana; (vi) diferenas
na heterogeneidade, estratificao e complexidade social, estando as cidades dotadas de uma estrutura mais diferenciada, especializada e estratificada; (vii) diferenas na mobilidade social, caracterizando-se a populao urbana por uma maior mobilidade
territorial e interocupacional; (viii) diferenas na direo da migrao tendo em vista que, na viso dos autores, como gua que
escoa naturalmente do nvel mais alto para o nvel mais baixo, a populao geralmente escoa naturalmente dos centros rurais
para os centros urbanos e a agricultura para as indstrias e outras ocupaes urbanas (Sorokin et al, 1986, p. 217).
Segundo Mormont (1990), foi nas dcadas de 1920 e 1930 que esta viso do rural, em contraposio ao urbano, afirmou-se como
uma representao, tanto analtica como instrumental, da ruralidade. Referindo-se ao caso da Blgica, seu campo de estudos, o
autor chama ateno para o fato de que o processo de construo desta concepo de ruralidade foi marcado por tendncias contraditrias. Tratava-se, de forma geral, de transformar as estruturas do mundo rural de forma a integr-lo tcnica e economicamente
ao mundo industrializado (Mormont, 1990, p. 23). Alguns setores sociais, entretanto, com destaque para determinados grupos de
vinculao religiosa, buscavam se contrapor s tenses polticas e sociais geradas pelo processo de industrializao, percebendo o
rural como uma fonte de valores sociais e morais e como um referencial de harmonia em meio aos profundos conflitos que dividiam,
naquele momento, a sociedade.
Friedland (2010), em um interessante artigo que busca reconstituir a trajetria da sociologia rural americana como um corpo de
conhecimentos, do perodo de seu surgimento at o final dos anos 1970, menciona tambm a ligao existente entre a emergncia
do rural como um campo de conhecimento e o crescente reconhecimento, por diferentes movimentos agraristas americanos, das
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dificuldades enfrentadas pelos agricultores em um mundo cada vez mais urbano e industrializado. Este autor chama ateno, ainda,
para a forte imbricao existente entre a estruturao da sociologia rural, como uma disciplina cientfica nos Estados Unidos, e toda
uma rede de instituies, governamentais e no governamentais, envolvidas na implementao de polticas voltadas modernizao
da agricultura e vinculadas s universidades atravs do sistema dos land grant colleges. Nesse processo, a sociologia rural teria se
transformado, segundo Friedland (2010), nas dcadas de 1960 e 1970, em uma subdisciplina, preocupada com um conjunto bastante
restrito de questes, norteada, fundamentalmente, pelas orientaes produtivistas e difusionistas dominantes, incapaz de construir
uma perspectiva crtica em relao natureza cambiante das sociedades rurais.
Estas observaes ainda que restritas ao universo da sociologia ajudam a explicitar a forte imbricao existente entre a
constituio do rural como um objeto de pesquisa, as representaes acerca do rural elaboradas pelos atores sociais e as vises
de ruralidade institucionalizadas pelas polticas pblicas. Longe de existir uma separao entre esses diferentes campos, o que
chama ateno, justamente, so os processos de coproduo entre cincia e poltica, atores sociais e instituies. Os elementos
cognitivos e normativos mobilizados pela interveno pblica dirigida agricultura e ao mundo rural, codificados atravs de diretrizes
de polticas e marcos regulatrios e incorporados ao desenho de instrumentos de polticas pblicas, emergem como resultado de
sucessivas operaes de traduo e transcodificao, colocando em jogo no apenas as representaes dos atores sociais, mas,
tambm, formas de ordenamento da realidade social previamente incorporados pelas instituies. Pois, como sugere Lascoumes
(1996), o espao poltico e social encontra-se sempre organizado por programas anteriores por sobre os quais se superpem os
novos, que tentam reorientar as categorias de pensamento, da ao e do julgamento, mudando seu lugar ou reformulando-as
(Lascoumes, 1996, p. 334). Como observa o autor, os caminhos percorridos pela ao pblica em seus processos de construo so,
no geral, sinuosos, povoados por redes heterogneas de atores, envolvendo tanto procedimentos de negociao como a afirmao
de objetivos substanciais.
No perodo analisado, sobretudo nas dcadas de 1950, 1960 e 1970, os Estados Nacionais assumiram, sem dvida, um papel
central como espao de regulao econmica, de mediao de interesses e conflitos e de construo de formas de espacialidades.
importante, no entanto, como observa Swyngedouw (2004), no cair na tentao de naturalizar o plano nacional como sendo o
principal (ou mesmo nico) locus de articulao e interpretao dos processos econmicos, polticos e sociais, desconhecendo, com
isso, o jogo de escalas envolvido na produo do espao, de modo geral, e da ruralidade em particular. O que os casos nacionais
parecem evidenciar uma constante interferncia, tanto de dinmicas descendentes ou seja, de fluxos econmicos e arranjos de
poder, que se estruturam em nvel internacional, influenciando a conformao do espao rural em mbito nacional e subnacional
como de dinmicas ascendentes, isto , demandas polticas ou vises de ruralidade surgidas desde o local que conseguem, por
diferentes motivos, acumular foras e ampliar seu campo de articulao, saltando escalas e influenciando ordenamentos espaciais
e formas de organizao poltica em um espao territorial mais amplo.
Este trabalho, embora tomando como ponto de partida, em termos metodolgicos, o recorte nacional, parte da ideia de que
escalas espaciais nunca so fixas, sendo resultado de um constante processo de contestao, redefinio e reestruturao. Para
compreender, portanto, o predomnio adquirido por uma determinada escala, em um perodo histrico especfico, torna-se necessrio reconstituir os distintos processos por meio dos quais determinados modos de organizao conseguiram se tornar, simblica
e materialmente, dominantes, influenciando atores, polticas e instituies.
Como tem sido ressaltado por diversos gegrafos, a exemplo de Harvey (2011), Swyngedouw (2004), Massey (2009), a permanente
construo e reconstruo de configuraes espaciais e escalas de governana tm sido uma constante na histria do desenvolvimento capitalista. As transformaes ocorridas, sobretudo a partir dos anos 1980, no sentido de uma rearticulao entre processos
econmicos, formas de organizao institucional e mecanismos de governo, provocaram alteraes importantes nos padres de
desenvolvimento entre setores econmicos e regies. Destacam-se, em nvel global, nesta nova etapa: a estruturao de sistemas
crescentemente sofisticados de coordenao financeira em mbito internacional; o crescimento da participao econmica do chamado setor de servios; o surgimento de complexos industriais em regies, at ento, consideradas como pouco desenvolvidas6;
a estruturao de regimes flexveis de contratao e de explorao do trabalho; a consolidao das chamadas cidades globais,
constitudas como centros financeiros da globalizao neoliberal (Massey, 2008); a emergncia de questionamentos ao produtivismo
agrcola e estrutura de subsdios associada a este modelo, acompanhada por transformaes, ainda que variveis, nas formas
de regulao dos espaos rurais.
Chamamos ateno, aqui, para o fato de que esse conjunto mais amplo de transformaes no pode ser apreendido como um
processo linear de transio de uma ruralidade fordista, compatvel com o regime de acumulao capitalista orientado busca
de um crescimento constante e sustentado entre a produo e o consumo de massas, para uma ruralidade ps-produtivista,
baseada em um regime de acumulao flexvel, com ampla mobilidade de capitais, em que o rural passa a assumir feies diferenciadas, estabelecendo novas articulaes com o espao urbano e ampliando sua participao como um espao de produo
e consumo de bens e servios pela populao urbana, com uma eventual perda de expresso da atividade agrcola. A referncia
a um mundo rural ps-produtivista ou ps-fordista, presente na literatura europeia sobre a agricultura e o mundo rural a partir
dos anos 19907, permitiu captar, sem dvida, deslocamentos importantes relacionados s transformaes do mundo rural no
capitalismo contemporneo, trazendo para o debate sobre o rural e a ruralidade, um conjunto relevante de questes, chamando
ateno para os mltiplos processos de reestruturao e diversificao das economias regionais, para a crescente importncia
da problemtica ambiental na definio das formas de uso da terra e colocando em destaque as novas dimenses polticas das
questes rurais, com a emergncia de um conjunto diferenciado de atores e de uma agenda poltica centrada, no necessariamente no desenvolvimento da agricultura, mas no desenvolvimento e na regulao dos espaos rurais (Woods, 2006).
Diversos autores (Goodman e Watts, 1994; Bonanno, 2004; Marsden, 2004; Potter e Tilzey, 2005) apontam, no entanto, para o
carter complexo, multifacetado e contestado das transformaes simblicas e materiais relacionadas possvel emergncia de
um rural ps-produtivista, levantando, inclusive, questionamentos, sobre a prpria utlizao deste conceito. Bonanno (2004) chama
ateno, por exemplo, desde uma perspectiva crtica, para a utilizao, muitas vezes de forma rgida e mecanicista, de termos como
modernizao, fordismo e ps-fordismo, destacando que o estatuto desses termos, como tipos ideais, tem, por vezes, sido transposto
para dimenses reais, o que acaba por descartar comparaes empricas. Nas palavras de Bonanno, a globalizao constitui-se
como um fenmeno complexo que apresenta uma variedade de situaes que afetam os grupos sociais e as regies de diferentes
maneiras. As afirmaes que generalizam tal processo podem incorrer em erros e gerar teorias facilmente rejeitveis que, por sua
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Incluindo, a, o acelerado processo de industrializao de diferentes pases da sia e o dinamismo alcanado pelos chamados centros de crescimento flexvel,
a exemplo do Vale do Silcio nos Estados Unidos, da Emlia Romana no Norte da Itlia, do corredor M4 entre Londres e South Wales, na Inglaterra. Sobre
esse tema ver Castells (1999) e Harvey (2011).
Para um dilogo crtico sobre as transformaes do rural nas sociedades contemporneas, em suas relaes com os processos de reestruturao da
economia capitalista, ver: Goodman e Redclift (1991), Marsden et al (1993); Lowe et al (1993); Marsden (1998), Bonnano (2004).
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158
vez, so de pouca valia para aqueles que querem transformar essas teorias em prticas (Bonanno, 2004, p. 63). Alm disso, nos
termos propostos pelo autor, a fragilizao do Estado como um mediador entre a sociedade e a economia de mercado globalizada
no provocou necessariamente um esvaziamento de funes dos Estados Nacionais, devendo-se reconhecer, no entanto, que a
regulao, coordenao e mediao das atividades socioeconmicas vm sendo reorganizadas em forte articulao com nveis que
transcendem a esfera de atuao dos Estados Nacionais.
Referindo-se s disputas em torno da liberalizao do comrcio de produtos agrcolas, em mbito internacional, Morgan, Marsden e Murdoch (2006) sublinham, no entanto, o fato de que a histria da agricultura nas ltimas sete dcadas , fundamentalmente,
uma histria poltica, sendo difcil pensar em algum outro tipo de indstria que tenha sido regulada pelo Estado, de uma forma to
abrangente, como a agricultura, especialmente nos pases centrais. Depreende-se disso que as transformaes em curso apontam
muito mais para uma nova regulamentao da agricultura do que para uma desregulamentao deste setor, em um processo que
envolve inmeras disputas, negociaes e rearranjos.
Autores, como Evans et al. (2002), sugerem, por sua vez, que o termo ps-produtivismo, associado em diferentes anlises, ideia
de que o Estado no estaria mais comprometido com um nico modelo de expanso agrcola atravs do aumento da produo de
alimentos, e que seu distanciamento em relao a esta posio estaria contribuindo para a criao de novos espaos rurais diferenciados deveria ser relativizado (Evans et al, 2002, p. 315). Tomando como referncia a realidade europeia, os autores apontam
para o fato de que uma srie de mudanas vinculadas na literatura ao advento de uma ruralidade ps-produtivista maior nfase
na qualidade, pluriatividade, polticas governamentais voltadas preservao e sustentabilidade do ambiente rural, reestruturao
dos esquemas governamentais de subsdio agricultura, entre outros ocorrem, na realidade, de forma muito variada, tornando
muito difcil reduzir esses diferentes nveis de transformao a um nico modelo ou conceito integrador.
Poter e Tilzey (2005) questionam, por sua vez, a ideia de que a agricultura europeia estaria passando por uma transio psprodutivista. Identificam, como resultado da crise do modo de acumulao fordista, a emergncia de um discurso neoliberal, que
busca questionar o apoio oferecido pelos Estados Nacionais ao setor agrcola, mantendo uma forte defesa dos interesses, se no
de todas, pelo menos de uma parcela importante das grandes transnacionais do setor agroalimentar. Esse discurso neoliberal seria
acompanhado, no debate poltico europeu sobre a agricultura e o rural, pela presena de dois outros contradiscursos: a multifuncionalidade da agricultura, viso fortemente influenciada, no entender dos autores, pelo agroambientalismo, e o neomercantilismo,
que, em meio a um cenrio liberalizante, continuaria a argumentar em favor de uma expanso agrcola amparada pelo discurso
protetor do Estado.
Argumentos contrrios ideia de uma transio linear do fordismo ao ps-fordismo podem ser encontrados tambm em
Masden e Sonnino (2005), em sua apreciao sobre o desenvolvimento rural e as formas de governana do setor agroalimentar na
Europa dos anos 2000. Na viso destes pesquisadores, o espao rural europeu teria se tornado uma espcie de campo de batalha,
onde competem diferentes paradigmas cientficos, polticos, sociais e econmicos, disputando vises de ruralidade e a primazia no
desenvolvimento de polticas voltadas agricultura e ao mundo rural. Os trs principais paradigmas presentes nessa disputa so
descritos pelos autores como: (i) o paradigma agroindustrial, associado a uma produo globalizada de commodities, com base em
uma lgica que busca articular escala e especializao; (ii) o paradigma ps-produtivista, que busca enfatizar a proteo ambiental e
o consumo de amenidades no espao rural; (iii) um paradigma novo, ainda emergente, e fortemente contestado, identificado como
o paradigma do desenvolvimento rural sustentvel, que busca enfatizar a produo de alimentos e a agroecologia no contexto de um
rural multifuncional.
Este olhar, em certa medida problematizador, sobre o carter unificado das transformaes da agricultura e do mundo rural
em curso na contemporaneidade, permite-nos fazer alguns questionamentos sobre o modo como as vises da agricultura e do
mundo rural, associadas ao processo de modernizao da agricultura, foram incorporadas pelos atores sociais e pelas instituies
polticas nas dcadas que marcaram o advento do produtivismo agrcola, ancorado nas polticas de protecionismo agrcola implementadas pelos Estados Nacionais sob a hegemonia poltica e econmica dos Estados Unidos no plano internacional (Friedmann
e McMichael, 1989).
Nesse sentido, ainda que se possa identificar, pelos menos at os anos 1980, o predomnio de uma abordagem modernizante
do rural, fortemente marcada por um enfoque setorial, preciso atentar tambm, na trajetria dos diferentes pases pesquisados,
para a emergncia, em diferentes perodos histricos, de uma srie de demandas articuladas desde o rural, mas que transcendem
as fronteiras de uma ruralidade reduzida questo agrcola ou ao projeto modernizador: as lutas pelo direito terra, a afirmao
de identidades tnicas, a problemtica ambiental, entre outras. Essas demandas, incorporadas de diferentes maneiras pelo Estado
por meio de distintos marcos regulatrios e instrumentos de polticas pblicas, contriburam, ao longo do tempo, para gerar transversalidades, fomentando a construo de arranjos institucionais de natureza hbrida, que no se orientavam necessariamente por
uma abordagem setorial do rural em seu sentido estrito.
Chama ateno, por exemplo, entre os casos nacionais estudados no mbito deste projeto, o fato de que, em funo de trajetrias
histricas diferenciadas, tanto no caso do Mxico como do Uruguai, as formas de ocupao do espao rural incluam padres de
moradia independentes da parcela de cultivo ou, no caso do Uruguai, da grande propriedade voltada criao de gado. Este padro
de residncia, baseado em pequenos povoados, no pode ser reduzido, com facilidade, a uma diviso dicotmica entre o espao
urbano e o espao rural. Em ambos os casos, os padres de povoamento efetivamente existentes parecem ter demandado do Estado
Nacional uma interveno, capaz de dar conta, em maior ou menor grau, de toda uma estrutura de pequenos povoados existentes
nos ejidos e terras comunais, no caso do Mxico, ou dos trabalhadores rurais residentes nos rancherios, no caso do Uruguai.
importante considerar, ademais, que as representaes sobre o rural institucionalizadas pelas polticas pblicas no so somente influenciadas pelos interesses e ideias dos atores sociais e pelas vises de mundo incorporadas pelas instituies, mas so
tambm organizadoras de prticas e materialidades, repercutindo de forma heterognea nas distintas localidades. O rural, nesse
sentido, no se reduz a uma imagem ou representao, no podendo ser percebido como um espao previamente delimitado, onde
ocorrem determinados tipos bem estabelecidos de atividades econmicas ou formas de organizao. Diversos gegrafos, a exemplo
de Massey (2009), tm reforado uma viso do espao como um produto de inter-relaes. Nesta perspectiva, o espao no existe
como uma realidade pr-constituda, como se estivesse apenas esperando para ser descoberto ou mapeado, mas criado de
diferentes formas, em diferentes escalas, pelos sujeitos sociais (Halfacree, 2006, p. 44).
Devemos destacar, alm disso, que os diferentes enfoques analticos que buscam definir o espao rural so tambm construtores da prpria ruralidade que buscam representar. Como j foi mencionado anteriormente, percebe-se, desde o final do sculo
XIX e, sobretudo, a partir das primeiras dcadas do sculo XX, a existncia de uma vinculao entre as vises de ruralidade que se
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tornaram dominantes, no mbito das cincias sociais, e ideias hegemnicas de ruralidade incorporadas aos quadros cognitivos e
normativos que orientam as aes e programas de polticas pblicas. Mas possvel pensar, tambm, na influncia exercida pelos
debates travados no campo das polticas pblicas sobre a produo acadmica.
Em um esforo de identificao dos enfoques que nortearam as interpretaes sobre o rural, Cloke (2006) identifica trs grandes quadros de referncia que se consolidaram, historicamente, como paradigmas influentes na constituio do rural como um objeto de estudo.
O primeiro deles encontra-se ancorado numa definio funcional de ruralidade, descrita com base em um conjunto de caractersticas espaciais, societrias e da paisagem, que definiriam o rural em contraposio ao urbano, com base em uma oposio dualista
ou na viso de um continuum. Essa abordagem estabelece uma articulao em nvel emprico, entre o conceito abstrato de ruralidade
e o rural passvel de ser observado. As reas rurais seriam, em linhas gerais, dominadas pelo uso extensivo da terra, sobretudo por
meio da agricultura e da produo florestal, caracterizadas por formas menos densas de ocupao humana, engendrando modos
de vida marcados por uma maior coeso identitria. Essa viso, em que pese sua eventual operacionalidade para a formulao e a
implementao de polticas, tem sido fortemente criticada por diferentes autores, que chamam ateno no apenas para a diversidade emprica das reas designadas como rurais, mas para a dificuldade em afirmar que as dinmicas sociais identificadas nessas
reas so resultado das mesmas foras causais (Hoggart, 1990; Mormont, 1990). Como observa Mormont (1990), refletindo acerca
da vinculao existente entre espao e posio social, as relaes que se estabelecem entre um indivduo e o espao so definidas
menos em termos de seu pertencimento a um espao particular do que em funo de suas oportunidades de participar de uma
rede variada de relaes o que alguns denominariam de fenmeno da mltipla localidade (Mormont, 1990, p. 31).
O segundo quadro de referncia seria marcado por um conjunto de abordagens que se aproximam da economia poltica, concentrando sua ateno sobre as formas de organizao da produo agrcola e sua insero nas dinmicas capitalistas de acumulao
em mbito nacional e internacional. De acordo com Cloke (2004, p. 21), esta abordagem no exclui necessariamente a existncia do
rural como uma estrutura de relaes sociais e de interao dos seres humanos com a natureza, dotada de certo nvel de coerncia,
e que emerge em tempos e lugares particulares. Mas a reflexo sobre o rural como um espao/lugar social que se diferencia do
urbano no parece ser o foco principal destes autores.
A terceira abordagem, presente em campos de teorizao que se aproximam do ps-modernismo e do ps-estruturalismo,
concentra-se na anlise dos valores sociais, culturais e morais associados ruralidade, aos espaos rurais e vida rural. Esta perspectiva convida, como sugere o autor, ao estudo dos modos atravs dos quais prticas, comportamentos, processos de deciso so
contextualizados e influenciados pelos sentidos sociais e culturais vinculados ao rural (Cloke, 2004, p. 21). Segundo Woods (2009),
este ltimo enfoque tem sido criticado por negligenciar as dimenses materiais que impactam a experincia de vida das pessoas que
vivem nas regies rurais. Esforos de reflexo que caminham no sentido de uma rematerializao do rural, com base em quadros
de interpretao alternativos ao construtivismo social, envolvem abordagens inspiradas pela representao do espao proposta por
Lefebvre (Halfacree, 2006), pela teoria do ator rede (Murdoch,1998) e pelas ideias de Deleuze (Haesbaert, 2007).
Como observa Woods (2009), os crescentes esforos para definir estatisticamente o rural e tipificar as regies rurais aproximamse bastante da perspectiva funcionalista. A construo de tipologias e de propostas de delimitao espacial das regies rurais tem
sido aperfeioada tecnicamente pelo crescente uso das ferramentas propiciadas pelos Sistemas de Informao Geogrfica (SIGs)
constituindo-se tambm, segundo o autor, como uma resposta governamental ao processo de organizao de grupos de interesse
ligados ao rural e construo de novas polticas capazes de avaliar, com maior preciso, as necessidades das pessoas que habitam
o meio rural. possvel identificar, no entanto, uma tenso entre referenciais de ruralidade que buscam dialogar com as especificidades existentes nos diferentes contextos, valorizando os atores sociais, suas redes de relaes, sua cultura e seu ambiente social
e ecolgico, e uma srie de diferentes outros enquadramentos que, desde o global, buscam diferenciar as regies rurais em funo
de suas possibilidades de insero competitiva nos mercados globais.
O presente trabalho tem como foco central de anlise os referenciais de ruralidade e as tipologias de caracterizao dos espaos
rurais institucionalizadas no mbito das polticas pblicas. Entende-se, ao mesmo tempo, que a produo social do espao rural no
pode ser reduzida s representaes do rural formalizadas nas estatsticas, nos marcos regulatrios ou utilizadas na focalizao
de determinados instrumentos de interveno governamental. A construo social do espao rural envolve a coproduo entre
discursos e materialidades, processos e prticas, natureza e sociedade.
Refletindo sobre as distintas abordagens que buscam definir o rural, Halfacree (2006) prope um modelo de anlise que busca
articular trs dimenses distintas, porm inter-relacionadas, na constituio do rural como uma unidade socioespacial. Este modelo, fortemente ancorado no trabalho de Henri Lefebvre (Lefebvre, 2006), busca assimilar o rural como uma das permanncias da
espacialidade capitalista, sem perder de vista os diferentes processos que constituem este espao.
Seguindo a linha proposta por Lefebvre, a primeira dimenso que o modelo sugerido por Halfacree busca capitar o rural como
uma das permanncias as prticas espaciais (fluxos, transferncias, interaes) que estruturam as atividades cotidianas e do sustentao a determinadas percepes de espao, mas, que, ao mesmo tempo, so produtoras do espao (Halfacree, 2006; Lefebvre,
2006). As prticas espaciais encontram uma estreita associao com o conceito de localidade, ou seja, com os padres estruturais
produzidos por configuraes especficas, consideradas na sua singularidade, mas, tambm, em sua imbricao com processos
econmicos e sociais mais amplos.
A segunda dimenso, incorporada ao modelo, diz respeito s representaes do espao. Trata-se, aqui, do espao concebido pelos
cientistas, planificadores, urbanistas, capitalistas, e que se cristaliza, por meio de diferentes dispositivos, como o espao dominante
em uma sociedade. Essas representaes no so somente abstratas, ganhando materialidade atravs de leis, normas, rodovias,
grandes empreendimentos, projetos governamentais. Elas refletem, tambm, a posio ocupada pelo rural em sua relao com
a sociedade mais ampla. O autor chama ateno, por fim, para os espaos de representao, ou seja, para as imagens e smbolos
associados ao rural na forma como ele vivenciado por indivduos e grupos sociais cuja mobilidade no se encontra restrita ao
espao rural. Estamos falando aqui do rural na forma como ele vivenciado e apropriado por diferentes atores.
Como observam Heley e Jones (2012), o modelo proposto por Halfacree incorpora um movimento mais amplo, nesse caso
especifico no campo da geografia, no sentido de compreender a ruralidade contempornea em uma perspectiva relacional, como
uma espcie de mosaico, expressando as distintas formas atravs das quais tendncias econmicas e polticas globais pressionam
e, ao mesmo tempo, do forma, s condies locais vivenciadas pelos atores sociais. A articulao que o autor busca estabelecer
entre as trs dimenses acima descritas procura captar as dinmicas atravs das quais o espao rural construdo, dissolvendo o
dualismo entre a localidade e as representaes sociais (Halfacree, 2006, p. 51).
161
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Mas haveria algum trao distintivo dessa espacialidade rural, compreendida em seus diferentes nveis? Autores como Ploeg e Marsden (2008), tambm orientados por uma abordagem relacional, identificam o rural como um espao de coproduo entre o homem
e a natureza, mesmo considerando que em muitos contextos as atividades produtivas desenvolvidas nos espaos rurais refletem uma
crescente desconexo dos processos produtivos em relao sua base biofsica e a seu entorno social e cultural. No caso especfico da
agricultura, o aprofundamento desta falha metablica8 s se tornou possvel por intermdio de um crescente processo de artificializao
dos agroecossistemas, que se tornaram, com o processo de modernizao da agricultura, cada vez mais dependentes de insumos
materiais e fontes externas de energia.
Nesta mesma direo, para autores, como Toledo (2008), o rural seria o espao onde predominam formas especficas de relao
com a natureza, baseadas, sobretudo, na apropriao direta de materiais e energia (renovveis e no renovveis). Algumas destas
formas de apropriao no provocam mudanas substanciais na estrutura, arquitetura, dinmica e evoluo dos ecossistemas e
paisagens, possibilitando sua reproduo e continuidade ao longo do tempo. Outras atividades, no entanto, desarticulam e desorganizam a reproduo desses ecossistemas, afetando sua capacidade de manuteno, autorreparao e reproduo9.
Mas os espaos rurais no podem ser vistos, na perspectiva do metabolismo social, apenas como o lugar onde as atividades
econmicas acontecem. Seus ecossistemas e paisagens, mesmo quando manejados pelos seres humanos, so tambm provedores
de diferentes servios sociais e ambientais: regulao climtica, preservao dos recursos hdricos, reproduo da fertilidade dos
solos, conservao da biodiversidade, tratamento biolgico de dejetos, preservao das paisagens e da memria cultural, entre
outros. Estes servios, tanto podem ser vistos como bens pblicos, ou seja, como um patrimnio comum, como percebidos como
uma nova fronteira de explorao mercantil da terra e de seus recursos, como alertam Fairhead et al. (2012), em um artigo recente
sobre o crescente processo de comodificao da natureza identificado pelos autores como Green Grabbing.
Para Ploeg e Marsden (2008), ainda que esse processo no possa ser generalizado para muitas regies rurais, a separao historicamente construda entre atividade agrcola e natureza viva comprometeu o papel da agricultura na reproduo das paisagens,
da natureza e de um ambiente limpo, produzindo um conjunto de desconexes que no conduzem a uma valorizao do rural como
um espao de trabalho, produo e vida, ainda que o mesmo possa ser valorizado como um espao produtor de mercadorias. Neste
sentido, como observam os autores, nem todas as formas de crescimento econmico no meio rural conduzem ao fortalecimento da
ruralidade. O paradigma de desenvolvimento rural defendido pelos autores encontra-se associado a formas de interveno que buscam
reposicionar as regies rurais na sociedade como um todo, produzindo novos mecanismos de articulao, novas formas de governana
e repadronizando processos, atividades e redes nas regies rurais. Trata-se, alm disso, de reconstruir, em novas bases, as relaes
entre o rural e o urbano, a natureza e a sociedade.
Ploeg e Marsden (2008) criticam, nesse sentido, as tipologias, clssicas ou contemporneas, baseadas em gradientes que incluem o urbano, o rural e vrias regies intermedirias, como um instrumento de reconstruo dessa nova ruralidade, chamando
ateno para a necessria construo de novos modelos de anlise que no incorporem uma viso do rural como sendo o contrrio
do urbano, entendendo que:
8
Sobre as origens marxistas do conceito de falha metablica (methabolic rift) ver Foster (1999) e Padovan (2000), entre outros.
Toledo identifica, ainda, um terceiro tipo de situao na qual os ecossistemas so mantidos como reas no manejadas ou em processo de regenerao para
fins de conservao.
[...] a reconceptualizao do rural precisa estar ancorada no reconhecimento de que as relaes entre o rural e
o urbano, sobretudo no perodo atual, esto longe de ser uniformes. As inter-relaes que ligam o urbano e o
rural, em sua coproduo, so altamente heterogneas. Portanto, as regies rurais precisam ser conceptualizadas e delineadas em termos e de acordo com as interdependncias que as ligam s concentraes urbanas.
Nessa perspectiva, as mltiplas configuraes assumidas, nos diferentes territrios, pelas redes nas quais se produz o rural
tensionam as definies funcionalistas de ruralidade, reforando a imagem de uma ruralidade constituda pela diversidade de estruturas relacionais, nas quais possvel identificar o peso das macroestruturas, mas, ao mesmo tempo, a emergncia de contraestruturas10, que buscam reconectar atividades, redes, recursos e atores com base em novos princpios (sustentabilidade, soberania
e segurana alimentar, multifuncionalidade, entre outros).
A imagem sugerida pelos autores em seu livro Unfolding Webs: the dynamics of regional rural development (Ploeg e Marsden,
2008), baseado em anlises empricas realizadas em diferentes pases da Europa, a de uma ruralidade regionalmente diferenciada,
constituda por: (i) reas fortemente marcadas por uma agricultura especializada e em grande escala; (ii) novas reas rurais, que
incorporaram, em sua trajetria de desenvolvimento, uma srie de caractersticas relacionadas multifuncionalidade, com uma
agricultura fortemente articulada economia e sociedade regionais e capaz de preservar uma srie de valores (qualidade de vida,
conservao da biodiversidade, produo de energia etc.) de seu entorno; (iii) regies ditas perifricas, onde a agricultura nunca foi
dominante ou se encontra em declnio; (iv) reas segmentadas, onde uma agricultura especializada coexiste com outras atividades
igualmente especializadas (habitao, turismo, preservao da natureza, entre outros); (v) novos subrbios, onde a agricultura se
encontra em declnio e emergem novos padres de ocupao; (vi) as chamadas terras de sonhos, que atraem um largo contingente
de populao em determinados perodos ou pocas do ano, mas que no conseguem, no geral, estabilizar-se como base de implementao de projetos de desenvolvimento protagonizados por atores localmente enraizados.
Cabe observar que essa viso, que evoca a existncia de uma diversidade de possibilidades espaciais de configurao da ruralidade europeia, descrita por Ploeg e Marsden (2008) por meio do conjunto de tipos ideais elencados acima, encontra certo nvel de
convergncia com exerccios de pesquisa emprica voltados construo de tipologias de dinmicas territoriais rurais na Amrica
Latina, a exemplo do trabalho desenvolvido por Berdegu et al. (2012), intitulado Territorios en movimiento: dinamicas territoriales
rurales en America Latina. Tomando como pressuposto que a desigualdade territorial , em boa medida, resultado das armadilhas
da pobreza e da desigualdade, ou seja, de estruturas e instituies que estabilizam e reproduzem condies que impedem que
amplos setores alcancem maiores nveis de bem-estar e modifiquem as relaes sociais escala dos territrios (Berdegu et al.,
2012, p. 17), os autores elaboram um marco analtico que busca compreender por que um pequeno nmero de territrios consegue crescer economicamente com incluso e sustentabilidade ambiental, ao mesmo tempo em que a grande maioria dos casos
analisados no alcana esse objetivo.
A hiptese central desta pesquisa que as dinmicas territoriais esto determinadas pelas relaes que se estabelecem entre
atores sociais, estruturas, instituies e ativos. Por meio da realizao de vinte estudos de caso territoriais, os pesquisadores identificaram que a probabilidade de que um territrio experimente dinmicas de crescimento com incluso social e sustentabilidade
encontra-se associada ao modo como estruturas, instituies e formas de agncia interagem em um pequeno nmero de domnios
10
Tambm referenciadas pelos autores como espaos desviantes ou de resistncia.
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crticos: (i) a estrutura agrria e os conjuntos de instituies que governam o acesso ao uso dos recursos naturais chave no territrio;
(ii) a estrutura produtiva e sua relao com os mercados; (iii) os vnculos do territrio com as cidades; (iv) a natureza da inverso e
do gasto pblico.
O trabalho de Berdegu et al. (2012) destaca algumas dimenses importantes para a compreenso da diversidade das dinmicas
rurais, que reforam algumas das questes apontadas por Ploeg e Marsden (2008) em Unfolding webs, entre elas: a importncia da
dimenso ambiental e da governana sobre os recursos naturais na produo social e ecolgica da ruralidade e do desenvolvimento
rural; a viso do rural, em sua diversidade, como uma configurao resultante da inter-relao entre elementos distintos11, cuja
combinao varia de lugar para lugar; a ideia de que a diversidade territorial existente no produto somente das relaes que os
territrios estabelecem com os mercados globais, mas de uma srie de outros fatores, de natureza poltica, social e cultural, que
so fundamentais para que se possa compreender permanncias e transformaes na trajetria histrica de um dado territrio.
Os pontos de convergncia aqui apontados no devem, no entanto, obscurecer algumas diferenas conceituais importantes, que
podem demarcar diferenas entre esses dois esforos de interpretao da ruralidade. Comparando os dois trabalhos, possvel
identificar, por exemplo, abordagens um pouco distintas em relao questo dos mercados. Em Unfolding Webs a governana
dos mercados, entendida como criao de quadros institucionais capazes de possibilitar algum grau de autonomia em relao aos
atores econmicos globais, aparece como um ponto importante. Em Territorios en Movimiento, os autores consideram a vinculao
a mercados dinmicos um elemento-chave, salientando, entretanto, que quando estes mercados dinmicos se encontram vinculados a estruturas produtivas diversificadas, isto pode fortalecer a ampliao de vnculos e encadeamentos, fortalecendo o capital
social dos territrios. Essas e outras diferenas no devem obscurecer, no entanto, as convergncias existentes entre ambas as
abordagens. Em ambos os trabalhos o rural, como uma unidade espacial, deixa de ser percebido como um somatrio de atributos
ou de caractersticas espaciais, societrias e da paisagem, passando a ser lido como um arranjo espacial heterogneo, constitudo
por conjuntos diversificados de relaes.
Esse reconhecimento de uma ruralidade social e ambientalmente diversificada, influenciada, sem dvida, por configuraes
histricas de largo alcance, mas permanentemente construda e reconstruda em suas distintas expresses na confluncia entre
atores, redes e instituies, ajuda-nos a compreender essas mltiplas faces do rural, como sugere Wanderley (2009), no como
uma obra acabada, mas como uma construo histrica em andamento. Nessa perspectiva, torna-se fundamental discutir, ainda
que brevemente, alguns aspectos relacionados s interfaces estabelecidas por diferentes metanarrativas relacionadas ao rural e
as polticas pblicas.
1.2 Concepes de ruralidade e suas interfaces com as polticas pblicas

Na seo anterior chamamos ateno para as mltiplas dimenses envolvidas na construo da ruralidade. Como j foi mencionado anteriormente, o modelo proposto por Lefebvre (2006), incorporado tambm ao esquema proposto por Halfacree (2006),
aponta para a existncia de nveis inter-relacionados de constituio do rural como unidade socioespacial: as prticas espaciais,
que estruturam material e simbolicamente as atividades cotidianas nas distintas localidades; as representaes formais do rural,
11
Para Ploeg e Marsden (2008), estes elementos incluem atividades, processos, pessoas e recursos, articulados atravs das redes. Para Berdegu et al. (2012)
so os atores sociais, as estruturas, as instituies e os ativos.
institucionalizadas pela cincia, pelos agentes de mercado, pelo Estado, entre outras instituies; o rural vivido, incorporado por
meio de imagens e smbolos experincia dos agentes sociais.
O presente trabalho toma como objeto de estudo, fundamentalmente, as representaes formais do rural institucionalizadas
pelas polticas pblicas, sem desconhecer, entretanto, as estreitas relaes existentes entre as distintas dinmicas de produo da
ruralidade acima mencionadas. Admite explicitamente que tanto o rural produzido nas interaes cotidianas que se estabelecem nas
localidades, como as representaes e imagens do rural vivenciadas pelos atores sociais, figuram como componentes relevantes na
construo de problemticas relacionadas ruralidade, com as quais os diferentes agentes polticos, envolvidos na produo e na
institucionalizao das representaes sobre o rural que informam as polticas pblicas, precisam, necessariamente, interagir. No
se pode desconhecer, alm disso, que as formas de interveno e os modos de regulao da ruralidade institucionalizados pelas
polticas pblicas precisam estar amparados, necessariamente, em imagens e representaes capazes de alcanar algum nvel de
legitimidade junto aos atores sociais, transitando, por vezes, em uma linha bastante tnue entre o conflito e a coeso.
Nos estudos sobre as polticas pblicas existe hoje uma ampla literatura relacionada produo dos discursos e anlise das
narrativas de polticas. No que se refere, especificamente, a esta primeira vertente, as relaes entre poder, conhecimento e discurso
tm sido analisadas, de forma bastante frequente, com base em perspectivas analticas inspiradas de diferentes maneiras pelos
escritos de Michel Foucault, desdobrando-se em diferentes linhas de investigao, cuja anlise mais detalhada foge aos objetivos
deste trabalho12. De modo geral possvel dizer que o estudo das relaes existentes entre a produo do discurso e a estruturao
de regimes de poder e regulao figura como um foco central de reflexo nessa literatura.
Outra vertente de trabalhos marcados por uma viso que poderia ser identificada, genericamente, como intepretativista13, busca
compreender os processos de formulao e de implementao de polticas pblicas como resultado de processos interativos
que colocam em jogo interpretaes distintas da realidade social e dos problemas a serem tratados pela poltica (Eeten, 2007;
Waagenar, 2011). Coexistem, neste campo, diferentes abordagens, algumas delas fortemente influenciadas por uma perspectiva
interacionista e comunicacional, ao mesmo tempo em que outras buscam debruar-se sobre os pressupostos ideolgicos e as
estruturas de poder subjacentes s polticas, aproximando-se, em certa medida, da anlise do discurso como um dispositivo de
poder (Eeten, 2007).
Uma narrativa de poltica pode ser compreendida, em boa medida, como um conjunto de histrias, cenrios e argumentos que
busca construir coeso e sentido em cenrios muitas vezes marcados por alta complexidade e incerteza. Referindo-se ao processo
de construo de narrativas sobre o desenvolvimento rural no chamado Terceiro Mundo, Roe (1991) argumenta:
O desenvolvimento rural genuinamente uma atividade incerta, e uma das principais formas com que seus praticantes, burocratas e gestores de polticas articulam e do sentido a essa incerteza construir histrias e cenrios
que simplificam essa ambiguidade (...) Quanto mais as coisas aparecem incertas no nvel micro, maior a tendncia
para que a escala de incerteza seja to maior em nvel macro, que passa a exigir narrativas explicativas abrangentes,
12
Um apanhado geral das abordagens interpretativas aplicadas ao estudo das polticas pblicas, em suas diferentes vertentes, pode ser encontrado em
Wagenaar (2011).
13
Caracterizada, frequentemente, por um dilogo tanto com a fenomenologia como com a hermenutica.
165
166
capazes de serem operacionalizadas em abordagens estandardizadas, de ampla aplicao. O fracasso dos projetos
derivados dos mapas estabelecidos pelas narrativas do desenvolvimento, contribuem, muitas vezes, para reforar
e no para diminuir a necessidade de uma narrativa capaz de dar conta desse nvel de incerteza (Roe, 1991, p. 288).
As narrativas remetem a valores e interpretaes compartilhados, mas refletem tambm disputas pelo enquadramento e interpretao de uma dada realidade. Elas criam interpretaes, justificativas e imperativos de ao, mas tambm podem ser apropriadas
e traduzidas de diferentes maneiras pelos atores sociais em seus distintos contextos de atuao.
Destaca-se como um ponto crtico no processo de institucionalizao dessas narrativas, o momento em que uma determinada
histria, argumento ou cenrio deixa de ser meramente explicativo e passa a se traduzir em um dever ser. A reconstruo, em novas
bases, das narrativas j existentes, ou sua substituio por uma nova narrativa, um processo complexo que envolve: a emergncia
de novos problemas e/ou de novos atores, que passam a tensionar os quadros de referncia e explicaes at ento dominantes; as
vises de mundo produzidas e reproduzidas historicamente pelas instituies, sua legitimidade e coeso; a capacidade de uma dada
narrativa de engajar atores e produzir novas relaes, ligada no apenas sua eficcia simblica, mas a sua sustentao material;
a emergncia de contranarrativas que passam a disputar interpretaes sobre a realidade.
No presente trabalho, as narrativas identificadas, aqui, como metanarrativas, ou seja, como narrativas contidas nas narrativas, na medida em que se referem a quadros de interpretao dotados de um nvel mais alto de generalidade, no circunscritos,
portanto, a este ou aquele contexto especfico so utilizadas como instrumentos analticos que nos permitem estabelecer um
nexo entre as dinmicas de institucionalizao de vises de ruralidade na trajetria histrica dos diferentes pases. Como j
nos referimos anteriormente, o esquema interpretativo inicialmente sugerido foi sendo retrabalhado, de modo a contemplar a
diversidade de trajetrias percorridas, no perodo em questo, pelos diferentes pases analisados.
possvel perceber, sobretudo a partir dos anos 1990, um movimento mais geral de transformao das metanarrativas relacionadas ao rural e ruralidade, que ir se traduzir, sobretudo nos anos 2000, na defesa, por parte da Organizao para a Cooperao e
Desenvolvimento Econmico (OCDE), do Banco Mundial, entre outros organismos multilaterais, de um novo paradigma para o rural.
No caso da OCDE, coloca-se como um tema central, em sua defesa deste Novo Paradigma Rural (NPR), a incorporao competitiva
das reas rurais s dinmicas de uma economia globalizada, por meio da valorizao de diferentes tipos de capitais a serem ativados
na integrao das atividades econmicas, desenvolvidas no espao rural, aos fluxos globais de comrcio (OCDE, 2006). As referncias,
nos textos oficiais da organizao, ao declnio do PIB agrcola, diminuio e envelhecimento da populao residente nas reas rurais
e s inmeras dificuldades de acesso das populaes rurais aos servios pblicos, encontram-se articuladas a uma leitura bastante
negativa em relao efetividade do protecionismo agrcola e dos subsdios destinados agricultura, como uma forma efetiva de
promover o desenvolvimento das reas rurais. O investimento na diversificao das atividades rurais, a reforma da poltica agrcola e a
estruturao de formas de governana capazes de fortalecer a competitividade das regies rurais figuram como solues de poltica a
serem incorporadas pelos Estados e pelas organizaes multilaterais. Aponta-se, assim, para a transio: de uma poltica para o rural
fundada em investimentos no setor agrcola, para uma abordagem integrada dos investimentos, baseada nos lugares.
Como obsevam Atterton e Rowe (2012), em sua comparao acerca das revises feitas pela OCDE em relao s polticas agrcolas da Inglaterra e da Esccia, esse Novo Paradigma Rural busca dar suporte explorao e valorizao dos recursos locais,
identificao das necessidades e oportunidades das diferentes localidades, de forma a promover a competitividade dessas regies
atravs da identificao de novas funes econmicas e do apoio ao empreendedorismo rural. O objetivo, manifesto pela OCDE
nesta afirmao da necessidade de um novo paradigma de desenvolvimento rural, contribuir para a construo de uma nova
agenda poltica. Foram elaborados, pela organizao, uma srie de estudos nacionais de avaliao das polticas direcionadas ao
rural e implementadas por diferentes pases vinculados organizao, incluindo Frana, Inglaterra, Itlia, Espanha, Mxico, China,
Finlndia, Alemanha, entre outros14.
O quadro seguinte, elaborado pela prpria OCDE, busca sistematizar a mudana proposta de paradigma, apresentando, de forma
sinttica, os principais eixos estruturadores da metanarrativa incorporada pela organizao.
OCDE O Novo Paradigma Rural
Velha abordagem
Nova abordagem
Objetivos
Equalizao, renda das unidades

produtivas, competitividade
Competitividade das reas rurais, valorizao

dos recursos locais, explorao de recursos no
utilizados
Principal setor-alvo
Agricultura
Vrios setores das economias rurais, explorao de

recursos no utilizados
Principais ferramentas
Subsdios
Investimentos
Principais atores
Governos nacionais, agricultores
Todos os nveis de governo (supranacionais,

nacionais, regionais e locais). Vrios atores locais
(stakeholders) pblicos, privados, ONGs
Fonte: OCDE, 2006

As dimenses normativas deste novo paradigma ficam evidenciadas quando a organizao apresenta os desafios relacionados sua implantao, argumentando em favor de mudanas intragovernamentais, com a implementao de estruturas de
governana multinvel e novos arranjos envolvendo o setor pblico, o setor privado e a sociedade civil. So apontados ainda, como
focos prioritrios de interveno das polticas de desenvolvimento rural, as seguintes reas: (i) desenvolvimento de tecnologias de
informao e comunicao, tendo como objetivo principal a acessibilidade das reas rurais e sua ligao com as economias nacional
e global; (ii) a implementao de servios pblicos nas reas rurais, com possibilidade de estruturao de parcerias pblico-privadas;
14
Verses completas desses diferentes estudos podem ser encontradas em: http://www.oecdilibrary.org/ urba n-rural -and -regional-development/oecdrural-policy-reviews_19909284. Consultado em: julho de 2013.
167
168
(iii) valorizao das amenidades e de sua vinculao com atividades comerciais; (iv) desenvolvimento dos negcios rurais, com suporte
intermediao e construo de redes.
relevante destacar que no apenas no caso da OCDE, mas nas polticas de interveno do Banco Mundial e da Unio Europeia,
a defesa deste novo paradigma orientador das polticas destinadas ao rural ser acompanhada da construo de tipologias que
buscam produzir uma nova cartografia do mundo rural nos diferentes pases.
O Banco Mundial tambm investiu, nos ltimos dez anos, na afirmao de uma nova imagem do mundo rural, assumindo um
protagonismo na construo de uma nova agenda poltica, focada no mais no agrcola, mas, sim, no local. Preocupaes relacionadas competitividade das economias rurais, erradicao da pobreza e degradao ambiental, sustentam argumentos
contrrios ao protecionismo e s polticas de subsdio agricultura. O documento Beyond the City: the rural contribution to development,
elaborado por Ferranti et al (2005), refora a viso de que o considervel e discricionrio sistema de protees ao setor agrcola existente nos pases da Amrica Latina e do Caribe prejudica o desenvolvimento rural e nacional, devendo estes mesmos pases darem
sequncia ao processo de liberalizao de suas agriculturas, beneficiando produtores e consumidores. Esse mesmo documento
dedica uma seo inteira anlise dos avanos e limites das abordagens espaciais ou territoriais do desenvolvimento postas em
prtica em diferentes pases da Amrica Latina e do Caribe, mostrando-se, em certa medida, cauteloso em relao aos benefcios
de uma poltica para o rural baseada estritamente no mbito local ou regional, apontando para a necessidade de coordenao entre
necessidades e interesses locais e estratgias econmicas de alcance nacional.
Essa rpida comparao entre as anlises efetuadas pela OCDE e o Banco Mundial, permite-nos vislumbrar, se no diferenas,
pelo menos algumas nuances, no modo como uma mesma metanarrativa calcada na crtica ao protecionismo agrcola e na defesa
de uma poltica baseada no local expressa nas polticas dos organismos multilaterais. Como veremos, especialmente nas sees
3, 4 e 5, a seguir a comparao entre os oito casos analisados na pesquisa torna evidente a diversidade de formas por meio das quais
as diferentes narrativas que emergem da crtica ao rural agrcola e produtivista so incorporadas pelas polticas pblicas, apontando
para processos de mudana que dificilmente poderiam ser percebidos como uma transio do setorial ao local.
Cabe observar, ainda, que os novos significados do rural e da ruralidade no so resultado, unicamente, de descolamentos
discursivos produzidos em nvel global. E se verdade que estruturas de poder, historicamente consolidadas, condicionaram
a capacidade dos camponeses, agricultores familiares, povos indgenas, entre outros grupos sociais econmicos, sociais e
culturalmente vinculados ao rural de disputar vises alternativas na definio do espao rural, cabe ressaltar que em contextos histricos particulares estas disputas efetivamente aconteceram, traduzindo-se em demandas especficas pelo acesso
terra, gua e aos direitos sociais e pela afirmao de diferentes identidades tornadas invisveis nos referenciais dominantes
de ruralidade.
1.3 Concepes de ruralidade, polticas pblicas e a construo de tipologias de delimitao dos espaos rurais:
um olhar integrador
Cabem, ainda, ao final desta primeira seo do relatrio, alguns comentrios sobre os processos de traduo de concepes de
ruralidade na construo de tipologias de delimitao dos espaos rurais adotadas pelos diferentes pases. Nosso interesse, aqui,
discutir essas tipologias, no tanto como instrumentos de anlise dos espaos rurais, em sua diversidade, mas como possveis
ferramentas de planejamento, articulao e direcionamento de polticas pblicas. O termo tipologia merece, neste caso, alguma
ateno, de modo a esclarecer o alcance de sua utilizao ao longo do texto.
Segundo Cox e Zanaras (s/d), a elaborao de esquemas classificatrios, espacialmente referenciados, que buscam articular um conjunto mais ou menos complexo de atributos, envolve, necessariamente, operaes de agregao, simplificao ou
reduo. Estas abstraes, mais do que uma simples descrio, tendem a constituir determinados ordenamentos cognitivos,
influenciando processos de conhecimento e formas de interveno sobre a realidade. Anlises crticas no campo da geografia
tm chamado ateno para o fato de que as classificaes de cunho espacial e as representaes cartogrficas da derivadas
enfrentam hoje uma srie de limitaes decorrentes da complexificao dos espaos funcionais, das novas formas de mobilidade, da diversificao dos atores espaciais e das novas definies tempo-espao, o que faz com que a definio de espaos
pertinentes a serem representados no seja (e talvez nunca tenha sido) autoevidente (Levy, 2008). Frente aos desafios abertos,
na contemporaneidade, para a representao cartogrfica o par rede/territrio ganha uma crescente importncia na prpria
definio do espao (Haesbaert, 2007).
Outro ponto a ser enfatizado que o mapa uma expresso da relao da sociedade com sua espacialidade. O imaginrio
cartogrfico e as representaes do territrio passaram, assim, a recortar o real para descrev-lo, defini-lo e simbolicamente
possu-lo (Acselrad e Coli, 2008). O poder de ordenamento da realidade, das tipologias, mapas e instrumentos de zoneamento,
no pode ser esquecido. Os mapas precisam, portanto, ser pensados social e politicamente, em seus conceitos, suas tcnicas e
seus usos pela sociedade.
Neste trabalho procuramos nos debruar sobre os instrumentos de delimitao dos espaos rurais incorporados pela ao governamental, tentando compreender os possveis efeitos destas delimitaes na formulao e implementao de polticas pblicas
dirigidas aos espaos rurais. Como e quando os conceitos de rural e urbano que informam as polticas pblicas foram institudos?
Que atores participaram desse processo? Como estas definies foram sendo transformadas ao longo do tempo? Qual a relao
destas tipologias com um conjunto mais amplo de instrumentos de polticas pblicas? Em que medida essas definies foram
tensionadas, em momentos histricos especficos, por vises alternativas de ruralidade e de suas possibilidades de representao
espacial?
Quando mencionarmos as tipologias utilizadas pelas polticas pblicas, estaremos nos referindo, na grande maioria das vezes,
a definies empregadas pelos organismos governamentais responsveis pelas estatsticas, baseadas, geralmente, em categorizaes que buscam distinguir, a partir de diferentes critrios (densidade demogrfica, concentrao de endereos postais, relevncia
econmica da atividade agrcola), as reas rurais das reas urbanas, a partir de uma viso dicotmica ou utilizando um conjunto
de critrios capaz de permitir a identificao de gradientes. Vale a pena observar, no entanto, que essas definies nem sempre
possuem particular relevncia para a formulao e a implementao, setorial ou intersetorial, de polticas pblicas.
A existncia de mecanismos intersetoriais de planejamento, capazes de articular os distintos programas e aes dirigidos aos
espaos rurais, revelou-se pouco frequente na estrutura poltica e institucional dos pases pesquisados, com exceo, talvez, do
caso da Holanda. Polticas setoriais nem sempre utilizam o rural como uma categoria relevante de planejamento, trabalhando
com outras classificaes ou concepes julgadas mais relevantes para a focalizao de suas aes. No perodo mais recente,
169
170
foi possvel observar, em diferentes pases, um fortalecimento de abordagens territoriais, que implicam um novo olhar sobre as
relaes rural-urbano, as quais passam a ser consideradas e analisadas a partir de um novo recorte.
Do ponto de vista explicativo, o trabalho buscou articular a trajetria de construo e operacionalizao dessas tipologias a um
quadro analtico mais amplo, procurando estabelecer relaes entre: (i) as metanarrativas, que embasam as interpretaes sobre
a agricultura e o mundo rural; (ii) as dinmicas de institucionalizao dessas vises de ruralidade influenciadas, por sua vez, pelas
relaes que se estabelecem entre ideias, atores e instituies; (iii) o modo como as tipologias interagem com marcos regulatrios
e instrumentos de polticas incorporando, ou no, problemticas emergentes desde o rural.
O diagrama seguinte busca sistematizar essas diferentes dimenses analticas que orientaram a construo do trabalho.
Concepes de Ruralidade e Polticas Pblicas na Amrica Latina e na Europa: Quadro de Interpretao
Meta-narrativas sobre a agricultura e o mundo rural

Dinmicas de instituicionalizao
das vises de ruralidade
Dinmicas de instituicionalizao
das vises de ruralidade
Pas A
Pas B
Atores
Atores
Ideias
Instituies
Problemticas
rurais
Tipologias
Fonte: elaborao dos autores
Marcos
regulatrios e
Instrumentos de
polticas pblicas
Ideias
Instituies
Problemticas
rurais
Tipologias
Marcos
regulatrios e
Instrumentos de
polticas pblicas
A partir dessa perspectiva, a elaborao do estudo esteve permanentemente preocupada com a considerao de trs elementos
indispensveis consecuo de seus objetivos:
1)
A interpretao das tipologias como instrumentos de poltica, ou seja, [...]como um dispositivo ao mesmo tempo tcnico
e social, que organiza relaes especficas entre o Estado e aqueles a quem se dirige, de acordo com as representaes
e sentidos que carrega. Trata-se de um tipo de instituio, um dispositivo tcnico que carrega um conceito concreto das
relaes entre a poltica e a sociedade, sustentado tambm por um conceito de regulao (Lascoumes e Les Gales, 2007,
p. 4).
2)
A compreenso do papel desempenhado por esses dispositivos na construo das polticas pblicas para a agricultura e o
meio rural nos pases considerados, atentos s suas inter-relaes ou mesmo desconexes com o conjunto da interveno
governamental para o rural, em suas diferentes escalas.
3)
A comparao entre os pases selecionados da Amrica Latina e da Europa, tentando evitar os riscos de generalizaes
excessivas que possam obscurecer as importantes heterogeneidades observadas a partir dos estudos de caso.
2. Anlise comparada, trajetrias de polticas e transformaes no meio rural: uma aproximao

aos contextos europeu e latino-americano
Esta seo tem por objetivo introduzir algumas questes-chave subjacentes comparao, implcita no desenho desta pesquisa,
entre pases latino-americanos e europeus e realizar uma anlise desses dois contextos, especialmente quando examinados os
processos, as polticas e as principais transformaes ocorridas no ambiente rural ao longo dessas ltimas quatro dcadas.
O tratamento das concepes sobre formas de ruralidades possui trajetrias distintas nos dois continentes, cabendo destacar,
no entanto, a influncia da produo europeia sobre o debate latino-americano relacionado ao tema no campo das Cincias Sociais.
Destaca-se, nas ltimas dcadas, a emergncia, em ambos os continentes, ainda que de maneiras distintas, de uma importante
discusso envolvendo a concepo de novas ruralidades15.
Na Europa, a percepo do rural como um espao crescentemente diferenciado, no redutvel ao agrcola, ganha fora, sobretudo, nas dcadas de 1980 e 1990, gerando um conjunto expressivo de trabalhos que analisaram esse campo temtico sob distintos
ngulos16. A pluriatividade, o turismo rural, o deslocamento de habitantes tradicionalmente urbanos que passam a fixar residncia
em reas rurais, a descoberta do rural como um espao de lazer e consumo de amenidades, aparecem nesse perodo como
novas reas de pesquisa.
15
O referencial de anlise que norteia o trabalho aqui desenvolvido parte do entendimento de que os distintos conceitos de ruralidade existentes num pas tm
sua origem em processos, muitas vezes conflituosos, que articulam e contrapem diversos atores e nos quais se entrelaam diferentes ideias, interesses
e instituies. Por conseguinte, os instrumentos de interveno pblica, inclusive no meio rural, no so gerados de maneira isolada no mbito restrito das
instncias governamentais, como resultado apenas de decises circunscritas ao campo das anlises tcnicas. Eles tambm refletem, em geral, disputas
polticas travadas por atores sociais que defendem interesses diversos e que implementam aes estratgicas e so portadores de distintas concepes
sobre o meio rural e sobre seu papel no desenvolvimento econmico e social.
16
Ver Lower et. al. (1993), Losh (2004), Brouwer (2004), Laurent e Maxime (2003), entre outros.
171
172
Na Amrica Latina, como observa Kay (2008), a referncia a uma nova ruralidade s repercute na produo acadmica em meados dos anos 1990. Segundo o autor, os anos 1980 foram marcados, no continente, pela implementao dos programas de ajuste
estrutural e por mudanas bastante expressivas na conformao dos Estados Nacionais. Em alguns pases, as taxas de crescimento
do setor agrcola caram drasticamente, acompanhadas de um aumento significativo da pobreza rural que cresceu de 59,9%, em
1980, para um patamar de 65,4%, em 1990 (Kay, 2008: 918). A globalizao neoliberal aprofundou, segundo o autor, a diferenciao
entre tipos de agricultura, contrapondo, de um lado, uma agricultura empresarial voltada para os mercados de exportao e, de
outro, uma agricultura camponesa dedicada sobretudo ao abastecimento de mercados domsticos, competindo, nesse espao,
com produtos agrcolas importados dos pases ricos e altamente subsidiados. As transformaes estruturais ocorridas no perodo
reforaram, tambm, a proliferao de atividades no agrcolas no meio rural, a flexibilizao e a feminizao do trabalho rural, a
intensificao das interaes entre o urbano e o rural, as migraes e o envio de recursos adquiridos por esses imigrantes para
suas famlias instaladas no campo.
No obstante as inmeras convergncias, existem diferenciaes importantes no debate contemporneo sobre as novas ruralidades na Europa e na Amrica Latina. Essas diferenas remetem no apenas s vises de ruralidade em disputa, mas, tambm,
s relaes que se estabelecem entre o debate acadmico e o processo de construo de referenciais de poltica pblica. Cabe
considerar, alm disso, que o ambiente institucional em que so formulados e implementados os programas governamentais
bastante distinto nos dois continentes. Na Europa, as estruturas de governana da Comunidade Econmica Europeia (CEE) possuem
um poder normatizador sobre as polticas de ordenamento espacial, implantadas pelos diferentes pases, e sobre a implementao
das polticas agrcolas e de desenvolvimento rural, especialmente por meio da Poltica Agrcola Comum (PAC). No caso da Amrica
Latina a capacidade de interveno de estruturas supranacionais, como no caso do Mercado Comum do Sul (Mercosul), consideravelmente mais reduzida.
Uma discusso mais cuidadosa sobre o assunto impe uma revisita a esses distintos processos e contextos no sentido de
resgatar os principais elementos que caracterizam essas transformaes nessas duas grandes regies. No entanto, tratando-se
de anlise comparada, desejvel que faamos antes algumas observaes importantes sobre os casos aqui estudados, alm
de indicar, ao final, os alcances e os limites dessa empreitada comparativa. Assim, o prximo item busca apreender os aspectos
comuns a essas duas grandes regies em termos de questes e processos que informam as mudanas e as interpretaes sobre
o mundo rural. Nessa mesma direo apresentada uma periodizao geral de longo prazo, tomando como referncia os ltimos
60 anos. Os tpicos seguintes aprofundam os casos observados, buscando captar tanto para o contexto europeu como para o
latino-americano as particularidades que condicionam a compreenso e as aes desenvolvidas no setor agrrio. Finalmente, a
ltima parte da seo levanta alguns desafios em termos de alcances e limites da anlise comparativa, tendo como referncia
o exerccio realizado nos itens anteriores.
2.1 Meio rural latino-americano e europeu em perspectiva comparada

comum encontrar na literatura especializada referncia ao fato de que sobretudo a partir da dcada de 1930 com a vigncia
de uma poltica agrcola ofensiva nos Estados Unidos (Veiga, 1994) poder-se-ia pensar na construo de um sistema internacional
de relaes comerciais agrcolas e agroalimentares melhor estruturado, definindo em cada contexto nacional e/ou regional um
conjunto de instrumentos de interveno direcionado ao setor rural. De certa forma, o estabelecimento e a gesto de polticas agr-
colas domsticas, num ambiente de prevalncia das polticas agrcolas modernas, constituram-se numa tarefa extremamente
delicada, particularmente para os pases em desenvolvimento (Leite, 2005).
Como apontam Friedmann e McMichael (1989), os Estados Unidos apresentavam-se como o nico caso capaz de implementar
autonomamente um modelo acabado de poltica agrcola, sobretudo aps a consolidao da sua estratgia de desenvolvimento rural
e de aplicao dos mecanismos regulatrios e financiadores da atividade agropecuria durante a dcada de 1930. Esse modelo se
caracterizou, entre outros traos, pela determinao de um padro tecnolgico aplicado ao agro (calcado no binmio mecanizao/
qumica mineral) e pela expanso de um regime agroalimentar em nvel mundial fundado na trilogia leite-carnes-cereais, o que,
para sua anlise e compreenso, contou em boa medida com o aporte regulacionista (cf. Goodman e Redclift, 1989; Tubiana, 1985).
A Europa assistiria algo mais organizado nessa direo sob a Itlia num cenrio de ascenso fascista (Fabiani, 1995) e, muito tempo
depois, no perodo de vigncia da PAC, os pases com forte participao na produo agropecuria, como a Frana e a Alemanha,
passaram cada vez mais a apresentar uma produo superior demandada pela Comunidade Europeia.
A Amrica Latina tambm foi alvo da configurao desse padro internacional, particularmente aps a dcada de 1950 (Burbach
e Flynn, 1982), cuja implantao influenciou decisivamente a transformao da base tcnica dos estabelecimentos rurais, a forma
como se deu o processamento agroindustrial e a modificao do padro alimentar. Nesse sentido, poder-se-ia dizer que a prpria
gesto de uma poltica-chave, como foi o caso, por exemplo, do crdito rural em distintos pases da regio e os mecanismos de
financiamento a ela adstritos estavam condicionados, em ltima instncia, operacionalizao daquele modelo da green revolution
(Leite, 2005).
No obstante o xito desse padro, a conjuntura recessiva internacional do final da dcada de 1970 e o consequente encarecimento da operacionalizao dessas polticas intervencionistas levaram a um contexto crtico durante a dcada de 1980, ao longo
da qual a estratgia anterior foi questionada mesmo que de forma diferenciada nesses dois grandes blocos (Europa e Amrica
Latina), seja quanto sua adequao aos novos parmetros ambientais vigentes, seja diante das dificuldades de escoamento das
superprodues de alimentos que se traduziram em ferrenhas guerras comerciais entre os principais fair traders (no caso europeu),
seja com relao ao aumento da pobreza e excluso no meio rural (no contexto latino-americano) (Friedmann, 1991; Goodman e
Redclift, 1989; Kay, 2008). Observou-se, ademais, que os Estados Unidos perdiam sua condio hegemnica consolidada anteriormente, redimensionando os espaos possveis no comrcio exterior entre os demais parceiros, entre eles a Argentina e o Brasil17,
para o contexto latino-americano e os pases da Comunidade Econmica Europeia, no mbito europeu, que se tornaram ao longo
da dcada de 1980 exportadores lquidos de bens agropecurios para o mercado norte-americano (Tubiana, 1985).
Associado ao reposicionamento dos pases lderes na conduo do padro agrrio internacional, os impactos experimentados
pela produo agropecuria em funo das transformaes polticas, financeiras e tecnolgicas desse novo mundo globalizado se
17
Vale mencionar a conjuntura favorvel do mercado internacional durante os anos 1970 (aumento dos preos relativos, crise da economia e agricultura
norte-americana, apogeu do euro-mercado etc.), possibilitando uma insero mais ofensiva das commodities, em especial, das cadeias de produtos com
forte apelo agroindustrial, como o caso do suco de laranja e da soja. A conquista de uma fatia significativa do mercado internacional, por parte de pases
como Argentina e Brasil, redimensionou a hegemonia dos Estados Unidos para alguns produtos e fundou os alicerces necessrios para a manuteno e o
enfrentamento da conjuntura internacional adversa da dcada seguinte (Tubiana, 1985). No caso da soja, a disputa do comrcio internacional para a soja em
gro e processada (leo e farelo), mostrou-se bastante eficiente, como argumenta Jaffee (1993), atingindo em 1990 (Brasil e Argentina juntos), 25,6%, 48% e
54,5% do mercado mundial, respectivamente.
173
174
fizeram sentir em diversos campos: emprego, tecnologia disponvel, financiamento etc. (Buttel e Goodman, 1989). Ao examinar mais
detalhadamente o caso europeu, Bonanno (1989) situa em trs nveis as principais modificaes: a) nvel econmico: emergncia
das formas flexveis de produo; ocorrncia de desemprego e crise fiscal do Estado; b) nvel social: mudanas na estrutura familiar
e nas relaes de trabalho no campo; similaridades entre o contexto rural e urbano no tocante regularidade do emprego de mo
de obra, remunerao do trabalho e ao objeto do emprego; c) nvel poltico: crise das organizaes polticas dos trabalhadores;
ressurgimento do neoconservadorismo. Segundo o autor, essas transformaes acompanhariam as grandes tendncias do meio
rural europeu, tais como a insero no processo de integrao econmica e comercial da Comunidade Europeia, financiamento das
polticas agrcolas em meio crise fiscal, concentrao das unidades produtivas, redefinio da identidade rural e questes alusivas
problemtica ambiental (Leite, 2005).
A preocupao com a relao entre a agricultura e seus movimentos espaciais permitiu que a anlise do setor ganhasse relevo
nos debates sobre o processo de globalizao e reestruturao tecnolgica. Essa a perspectiva adotada por Bonanno et al. (1994)
que tratam das manifestaes da globalizao na relativizao do significado do Estado-Nao nos tempos atuais; das diferentes
composies entre ganhadores e perdedores no contexto da internacionalizao econmica (naes/grupamentos regionais; Estado/
empresas transnacionais); da vigncia de novos procedimentos na estrutura produtiva (tanto agrcola como industrial) pautados pelo
global sourcing e por modificaes nas relaes de trabalho. Em alguns casos, como o europeu, a dimenso regional ganha relevncia
em detrimento de uma hegemonia nacional (que continua operando na regulao do deslocamento fsico-espacial das empresas
transnacionais, inclusive porque no surgiu outra instncia poltica alternativa altura). No entanto, para o setor agrcola, o Estado
se mantm como um lcus privilegiado para os produtores resolverem seus problemas, embora novos mediadores, como a OCDE,
tenham despontado com fora nesse tournant liberal do contexto agrcola ao longo da dcada de 1990 (Delorme, 2004).
Diferentemente da posio assumida por Goodman e Watts (1994),18 Bonanno et al. (1994) argumentam que se tratava, no contexto
dos anos 1990, da vigncia de uma era sloanista,19 no rompendo frontalmente com a anlise fordista, mas, pelo contrrio, mostrando que a economia ainda mantm duas de suas caractersticas: a produo em massa (ainda que em uma nova e pequena escala
produtiva) e o fato de que o aumento da renda para boa parte da populao pode ser transferido para o consumo de bens. Nessa nova
composio globalizada, o setor agrcola tambm se insere no processo de glocalizao, ou seja, a produo de bens e servios
globais com especificidades locais, contornando o dilema entre consumo de massas versus nichos, incorporando-se passagem do
global market para a vigncia do global production system, no qual a padronizao das commodities cederia lugar diferenciao de
produtos e segmentao de mercados (Bonanno et al., 1999). Nesse sentido, a relao entre perdedores e ganhadores no reside
necessariamente no tamanho das empresas (inclusive rurais), nem na sua estrutura internacionalizada, mas sim na capacidade de
adaptao s novas condies do sistema.
18
Para fugir das armadilhas do debate acerca do carter fordista ou no da agricultura, os autores concluem que preciso atentar para os movimentos de
territorializao/desterritorializao, nos nveis local, regional e nacional, e para as estruturas que poderiam convergir para esses objetivos, expressas por
cadeias de produtos ou mesmo por meio do agrofood system. Assim, para elencar os pontos-chave dessa revisita ao tema, Goodman e Watts retornam
questo clssica posta pelos economistas polticos do sculo XIX: qual a diferena que a diferena/especificidade da agricultura produz? Para os autores, a
resposta estaria centrada no fato de que a produo agrcola essencialmente land based; de que h uma demanda fisiolgica do consumo humano por bens
agroalimentares, e, para alm deste ltimo ponto, a confirmao do significado cultural da prtica social da alimentao.
19
This new dimension of globalization should not be characterized by the term Fordism but rather by Sloanism, after Alfred P. Sloan. Sloan took five basic models of
automobiles and introduced the possibility of an almost unlimited augmentation of accessories. This differentiating of the automotive market into an almost infinite
number of segments could, at same time, force consumers to the very top of their discretionary range in purchasing automobiles (Bonanno et al., 1994: 14).
Se, de um lado, tal reestruturao do sistema agroalimentar sinalizava novos processos de recomposio de cadeias globais de
valor, integrao diferenciada com mercados consumidores e valorizao de inovaes tecnolgicas importantes, de outro, ganhavam
cada vez mais espao questes alusivas s novas funes do meio rural, circuitos de produo e consumo especficos, valorizao
dos atores e das regies produtoras, etc. (Bonnal et al., 2004; Wilkinson, 2003).
No entanto, a crise agroalimentar de 2007 (agravada pela crise financeira de 2008) recolocaria o carter produtivo da agricultura,
e seus correlatos incentivos de aumento de produtividade, na ordem do dia, especialmente diante de uma alta contnua dos preos
internacionais dos alimentos. Mesmo entre economistas progressistas no faltaram elogios dinmica e ao empreendedorismo
do agronegcio, que passa a integrar parte considervel das anlises sobre os estilos de crescimento dos pases latino-americanos
e do leste europeu (Castro, 2010; Furtado, 2008; Hervieu, 2011).
Essa rpida visita s questes que informaram as anlises sobre o meio rural nesses dois grandes blocos permite-nos, agora,
pensar numa trajetria comum de processos e polticas que poderamos subdividir em quatros perodos, respeitando o intervalo
temporal do presente estudo. Este exerccio comparativo, longe de impor um tratamento pasteurizado aos contextos especficos
de cada continente e, no seu interior, de cada pas e/ou regio, serve aqui para uma proposta de periodizao mais geral na tentativa
de construir um quadro ampliado de referncias que possam posteriormente ser acionadas quando do exame particular desses dois
blocos, objeto dos tpicos seguintes. Seguindo nessa direo, teramos, portanto, quatro momentos a serem destacados: a) 1950 a
1980; b) 1980 a 1990; c) 1990 a 2000; d) o perodo posterior a 2000. Estaremos enfatizando, na nossa anlise, os perodos mais recentes.
2.1.1 Perodo 1950-1980
Este primeiro grande perodo poderia ser caracterizado como aquele no qual se afirmar, tanto na Europa (anos 1950) como
na Amrica Latina (anos 1960 e 1970), o chamado processo de modernizao agrcola que, invariavelmente, contou com polticas
governamentais para sua concretizao (o programa de preos agrcolas na Europa e a poltica de crdito rural no contexto latinoamericano). No caso europeu, como voltaremos ao assunto adiante, importante registrar que o perodo marca a construo da PAC
no incio da dcada de 1960, estabelecendo um padro de governana supranacional de polticas setoriais, com forte carter produtivista (Benedictis, 1990), e provocando uma reestruturao radical do setor rural, incluindo a emergncia da categoria de agricultor
profissional (com direitos e deveres trabalhistas e previdencirios correlatos) em substituio quela anterior de campons20.
comum observarmos na literatura especializada, no intervalo aqui abordado, referncias denominada industrializao da
agricultura, onde o setor agrcola viu-se cada vez mais subordinado s estratgias e inovaes tecnolgicas (fsico-mecnicas, qumicofarmacuticas, biotecnolgicas) gestadas na indstria ( montante insumos, equipamentos, sementes; e jusante agroindstrias
20
Um resumo dessas mudanas pode ser encontrado em Bonnal et al. (2004: 64): Cette rvolution agricole a provoque des recompositions considrables,
dordre social, conomique, territorial et politique. Sur le plan social, on a assist au basculement trs rapide de socits rurales vers des socits urbaines et
un certain nivellement des niveaux de vie et de consommation entre les ruraux et les urbains. Sur le plan conomique, les progrs ont permis le passage dune
agriculture paysanne une agriculture familiale, trs intgre au march, et ont contribu efficacement structurer les secteurs amont et aval: transformation
agro-industrielle et services (approvisionnement, distribution, conseil). Ils ont permis dachever le transfert de main-douevre vers les secteurs secondaire et tertiaire
et leur consolidation. Sur le plan territorial, la recherche de productivit a donn lieu une spcialisation et une diffrenciation para bassins de production, selon
les dotations en facteurs naturels et les trajectoires historiques, ainsi quau ramnagement des structures agraires et des paysages agricoles (remembrement et
agrandissement des exploitations)[...].
175
176
de primeiro e segundo processamento)21, alm da ideia, muito em voga nas anlises e nas orientaes de poltica, de que a agricultura
deveria atender s seguintes funes no processo de desenvolvimento (leia-se industrializao) desses pases: a) produo de alimentos
e de matrias-primas para a indstria; b) gerao de divisas; c) liberao de mo de obra; d) transferncia de renda e recursos para o
setor industrial; e) constituio de um mercado de consumo para bens manufaturados22 (Leite, 2005; Moyano, 1989).
Segundo Ellis e Biggs (2001), alm da ideia de modernizao, prevaleceriam ao longo desse perodo, especialmente para os
chamados pases em desenvolvimento (entre os quais os latino-americanos), processos que se caracterizariam pela vigncia de um
modelo econmico dual (indstria/agricultura; urbano/rural; moderno/atrasado, etc.), guiado pelos impulsos da industrializao e da
urbanizao, onde o setor rural seria cada vez mais objeto de programas de transferncia tecnolgica (via extenso rural) baseados
no pacote da revoluo verde (mecanizao/qumica mineral)23. Os segmentos excludos desse movimento viriam a constituir no
final desse perodo e durante o incio do intervalo seguinte, o pblico dos programas de desenvolvimento rural integrado (PDRIs),
numa tentativa das agncias multilaterais, particularmente o Banco Mundial, de promover polticas de carter compensatrio
destinadas, em boa medida, aos pequenos produtores (Binswanger, 1994).
Em suma, poderamos dizer que prevaleceu, nesse primeiro momento, um referencial de desenvolvimento centrado nos aspectos nacionais (para os pases latino-americanos) e/ou regionais (para os pases da Europa ocidental), com uma orientao
explicitamente direcionada ao contexto domstico, caracterizado por um maior fechamento das economias nacionais e para uma
tendncia a um maior intervencionismo do Estado. Neste contexto, o Estado percebido como o catalisador do desenvolvimento
nacional e, portanto, do desenvolvimento agrcola e rural. A agricultura era interpretada como um setor funcional industrializao
(europeia e latino-americana24) e, portanto, destinatrio de polticas de modernizao visando o aumento de produtividade fsica dos
estabelecimentos. A leitura do meio rural aqui, no raro, era feita de uma perspectiva setorializada e, portanto, fortemente associada
dimenso agropecuria stricto sensu. O desenvolvimento rural confundia-se com o desenvolvimento agrcola.
21
Esse processo de integrao intersetorial receber da literatura especializada as mais diferentes denominaes, no sentido de caracterizar o novo modus
operandi do meio rural: complexo agroindustrial, agribusiness, filire, sistemas agroalimentares, agronegcio etc. Para uma sistematizao dessas diferentes
abordagens, consultar Graziano da Silva (1991) e Leite (1990). O primeiro autor, corroborando a interpretao de Moyano (1989), chega a apontar modificaes na
forma de operar as distintas cadeias agroindustriais, bem como no modelo de representao poltica dos diferentes atores envolvidos e sua relao com o Estado.
22
Uma atualizao desse repertrio de funes da agricultura, mantidas as mesmas prerrogativas das anlises daquele perodo, incluiria certamente a
produo de matrias-primas para gerao de energia (biomassa).
23
Poderamos aplicar de forma geral para o contexto latino-americano a sistematizao que Leite (1998: 23-24) realiza sobre o contexto brasileiro. Diz o autor:
em suma, um balano da literatura especializada permitiria afirmar que o processo de modernizao da agricultura brasileira consubstanciou-se, sobretudo, nos
seguintes aspectos: a) a adoo do padro tecnolgico calcado basicamente no binmio qumica mineral-mecanizao, com consequncias adversas deflagradas
a partir da sua utilizao massiva; b) no obstante essa ltima observao, constatou-se um aumento da produo e da produtividade, ainda que a estrutura
fundiria permanecesse inalterada no perodo, chegando mesmo a atestar uma ligeira concentrao da posse da terra; c) a consolidao das cadeias e dos
complexos agroindustriais, imprimindo uma dinmica produo agropecuria que implicou na sofisticao e diferenciao do produto processado, bem como
numa integrao a montante com a indstria qumico-farmacutica e de bens de capital; d) a ingerncia da esfera financeira nas atividades produtivas do agro,
promovendo a integrao de capitais agroindustriais e agrocomerciais, bem como fortalecendo a valorizao especulativa do imvel rural e a transformao de
ativos reais, como terra e gado, em ativos financeiros. Nesse ltimo ponto importante fazer meno ao processo conhecido como territorializao da burguesia,
onde verificou-se uma aplicao macia de capitais industriais e financeiros em imveis rurais, sobretudo em operaes abonadas por fartos incentivos fiscais
patrocinados pelo Estado.
24
Aqui necessrio que faamos obrigatoriamente uma diferenciao desses estgios da industrializao nesses dois blocos, visto que alguns pases latinoamericanos recm-ingressavam na etapa denominada por Mello (1986) como industrializao pesada, caracterizando-os como economias retardatrias, em
referncia quelas originrias e atrasadas, marcadamente representadas pelos pases da Europa ocidental, Estados Unidos e Japo.
Se na Amrica Latina esse esforo produtivista resultou numa ampliao da rea cultivada com produtos exportveis (como
evidentemente o caso de pases como Brasil, Colmbia, Costa Rica etc.), na Europa tal resultado deu-se, especialmente, pela brutal
elevao da produtividade fsica das culturas e criaes praticadas e na diminuio do nmero de estabelecimentos agropecurios
e consequente aumento da rea mdia dos mesmos (Bonnal et al., 2004; Medeiros et al., 1994)25.
2.1.2 Perodo 1980-1990
A dcada de 1980, vulgarmente conhecida como dcada perdida26 no continente sul-americano, por conta da crise econmica
que atingiu em cheio a regio (alta da inflao, endividamento externo, desacelerao do crescimento, comprometimento dos gastos
pblicos etc.), tambm marcou o contexto europeu, em particular o setor rural, por meio do custo fiscal crescente da PAC, mesmo
aps a recuperao econmica dos pases no incio do perodo, terminada a crise internacional que comeara no final dos anos
1970. o momento tambm da emergncia de processos democrticos no continente sul-americano e de reviso das polticas
intervencionistas de desenvolvimento operadas no perodo anterior, sinalizando para o forte processo de liberalizao que atingiria
em cheio um conjunto no desprezvel de pases em ambos os continentes na dcada seguinte. tambm um perodo no qual surge
com fora a ideia de globalizao, que passa a comandar uma srie de estratgias e, por tabela, de anlises sobre a capacidade
ou no dos diferentes pases em se integrarem nesse processo27.
Opondo-se ideia de que o processo de intensificao das relaes econmicas internacionais reflita, pura e simplesmente, a
eliminao das barreiras para o livre trnsito de bens e servios entre as diversas economias28, Coutinho (1996: 224-5) elenca alguns
pontos, que em seu conceito, definiriam processos efetivamente inovadores, com flego suficiente para transformar o curso das
relaes econmicas internacionais:
25
Como afirmam Bonnal et al. (2004: 67): Leffet de ces politiques est constrast. Comme en Europe, la production agricole a cru de faon trs significative au
cours des quatre dernires dcennies. Mais linverse de la situation europenne, cet accroissement nest gnralement pas d une rvolution technique mais
plutt une extension de la frontire agricole permise la fois para la pursuite de la croissance en terme absolu de la population active dans lagriculture et par
celle des superficies mises en valeur. Ainsi, les principaux systmes dexploitation bases sur lagriculture familiale qui prvalaient dans les annes 50 ont perdur
sans vritable transformation structurelle tout en subissant linfluence des mesures de dsengagement de lEtat et la baisse tendancielle du prix des produits
de base sur les marchs internationaux [...]. Ils sont plus que jamais aujourdhui associs au phnomne de pauvret rurale. En revanche, un phnomne de
segmentation agricole sest affirm paralllement avec lmergence ou le renforcement dune agriculture spcialise lexportation caractrise para des nouvelles
techniques de production (mcanisation, intrants agricoles), le recours aux amliorations foncires (amendement du sol, irrigation) et le dveloppement des moyens
de condicionnement et de mise en march. Cette agriculture dexportation a bien videmment largement bnfici de louverture commerciale et des priodes de
change favorable.
26
Para Sola e Paulani (1988) a dcada de 1980, muito mais do que o esteretipo da dcada perdida (expresso cunhada pelos economistas para caracterizar a
drstica queda nas taxas de crescimento), representou um grande aprendizado especialmente por parte da burocracia que assumia o Estado aps o fim do
regime militar em diferentes naes sul-americanas para lidar simultaneamente com uma situao de crise econmica e abertura democrtica, incluindo
a experimentao de novas formas de participao social e a descentralizao de alguns mecanismos de polticas.
27
No que tange suposta inevitabilidade da globalizao econmica, fartamente divulgada naquela poca, preciso distinguir exatamente quais argumentos
referem-se retrica de um discurso ideolgico-liberal (Martins, 1996; Wade, 1995), e quais argumentos prendem-se observao de processos realmente
novos. Alm disso, necessrio tambm definir seu significado econmico, tendo em vista a utilizao indiscriminada do termo globalizao. Para Baumann
(1996: 34 e segs.), por exemplo, esto presentes diversas perspectivas: financeira (aumento do volume e velocidade dos recursos e seu impacto sobre as
diversas economias); comercial (alterao do eixo focal da competio de concorrncia em termos de produtos para competio em tecnologia de processos);
produtiva (convergncia das caractersticas do processo produtivo nas diversas economias); institucional (semelhanas crescentes na configurao dos
diversos sistemas nacionais e convergncia dos requisitos de regulao em diversas reas); e de poltica econmica (perda de diversos atributos de soberania
econmica e poltica).
28
Perspectiva que, alis, informa boa parte das teorias de comrcio internacional, sobretudo entre os pesquisadores do setor agrcola (Josling, 1995).
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a) acelerao intensa e desigual da mudana tecnolgica entre as economias centrais; b) reorganizao dos padres de gesto e de produo de tal forma a combinar os movimentos de globalizao e regionalizao; c) difuso
desigual da revoluo tecnolgica, reiterando os desequilbrios comerciais e de balano de pagamentos, resultando
em um policentrismo econmico que substitui a bipolaridade nuclear do ps-guerra e se expressa na fragilizao
do dlar vis-a-vis o fortalecimento do iene e do marco; d) significativo aumento do nmero de oligoplios globais,
dos fluxos de capitais e da interpenetao patrimonial (investimentos cruzados e aplicaes financeiras por no
residentes) dentro da trade; e) a ausncia de um padro monetrio mundial estvel, no contexto de taxas cambiais
flutuantes, magnifica a especulao, e os mecanismos de neutralizao (derivativos) no so, entretanto, capazes de
prevenir a possibilidade de rupturas sistmicas".
Na Amrica Latina, ganham visibilidade, ainda, os processos de concentrao de renda e de elevado endividamento (primeiramente externo e, depois, interno) do setor pblico, levando a uma reavaliao do papel do Estado, bem como adoo pelos diversos
pases de pacotes de ajuste econmico preconizados por organismos internacionais (o Fundo Monetrio Internacional (FMI) em
particular). Assim, nesse novo perodo as polticas pblicas e as prescries para o desenvolvimento sofrem uma inflexo e passam
a se centrar na tentativa de equilbrio macroeconmico e estabilizao monetria.
A perspectiva de um desenvolvimento voltado para dentro, com forte presena do Estado, foi interrompida na virada dos anos
1970 para os anos 1980 (com diferenas de tempo e intensidade dependendo do pas considerado), pelo esgotamento do padro de
financiamento do modelo de substituio de importaes, pela ecloso dos choques do petrleo e pelas mudanas nas polticas macroeconmicas dos Estados Unidos que abalaram a economia mundial e inauguraram um perodo de crise e de endividamento em
boa parte dos pases latino-americanos29. Para os pases da regio selecionados por este estudo, a ruptura maior se deu com a adoo
dos programas de ajuste estrutural impostos pelas instituies financeiras internacionais no mbito daquilo que viria a ser chamado
de Consenso de Washington, ou seja, o receiturio estabelecido para o ajuste dessas economias crise externa e sua integrao ao
processo de globalizao financeira. Como consequncia da adoo dessas polticas recessivas e de austeridade fiscal, os pases
foram empurrados para uma crise na dcada de 1980 sem precedentes no ps-guerra, com estagnao, desemprego, concentrao
da renda e inflao (Fiori, 1992)30.
No meio rural esse novo horizonte acarretou mudanas considerveis nas polticas pblicas e, ao mesmo tempo, nas vises de
rural subjacentes. Os dispositivos de interveno de poltica agrcola foram reduzidos e subordinados s polticas macroeconmicas
e aos programas que buscaram desregulamentar mercados agrcolas e conect-los aos mercados globais (Delgado, 2011). Isso se
tornou mais evidente no contexto latino-americano do que europeu.
29
O novo contexto de instabilidade externa, marcado pela ecloso do segundo choque do petrleo e a elevao das taxas de juros norte-americanas em 1979, j
tivera incio, na realidade, no final dos anos 1960 (com o credit crunch norte-americano) e em especial com a ruptura do padro-dlar e do regime de cmbio fixo
em 1971-73.
30
Foi neste contexto de restaurao conservadora que ganhou fora no plano poltico e econmico a ideologia denominada de neoliberalismo, fortalecida pela crise
em boa parte aguada pelas medidas adotadas, interna e externamente, pelos Estados Unidos para retomar sua hegemonia econmica e poltica no sistema
mundial de trs diferentes manifestaes de intervencionismo estatal que predominaram no ps-guerra: o Estado socialista, o Estado desenvolvimentista e,
em menor proporo, o Estado do Bem-Estar Social. A derrocada do bloco socialista e o descrdito da existncia de uma via alternativa economia capitalista
fortaleceram ainda mais a consolidao das polticas neoliberais. Nesta perspectiva, o papel do Estado passou a ser interpretado como o oposto do perodo
anterior passando de soluo causa dos malefcios do capitalismo circunscrevendo-se apenas proteo da ordem espontnea do mercado, embora,
como no sculo XIX, sua importncia para a consolidao internacional do princpio do (neo)liberalismo tenha sido decisiva (Evans, 1993; Santos, 2002).
Como ressaltou o estudo de Carvalho (1995), o macrocontexto comercial e econmico, no plano internacional, marcou decisivamente as diferenas e as possibilidades de ampliao do espao conquistado pelo setor agrcola entre as dcadas de 1970 e 1980.
No plano da produo de commodities, os anos 1980 assistiram ao coroamento do resultado das polticas de incentivos produo e
exportao de produtos agropecurios patrocinados pelos Estados Unidos e pela CEE, aumentando a participao deste ltimo bloco
no comrcio internacional, em detrimento da produo norte-americana, cada vez mais dependente das exportaes aos pases
em desenvolvimento. Alm de um considervel acrscimo na oferta agrcola mundial, a participao dos pases desenvolvidos na
exportao total desses produtos tambm aumentou. Esse cenrio, como sabido, desembocou numa crise de carter estrutural,
pautada pelo aumento desproporcional dos estoques internacionais; baixa nos preos praticados, cuja instabilidade tornava-se
mais evidente; custo fiscal da manuteno das polticas setoriais, aliado ao trmino do ciclo de crescimento da economia mundial,
1983-1990 (Delgado 1997, Leite, 1998).
No que tange aos produtos agroindustrializados, Delgado (1997) e Wilkinson (1995) destacam que, a partir dos anos 1980, o
aumento da sua participao nos mercados internacionais e domsticos passa a ser pautado pela maior diferenciao desses
bens em relao ao mercado de commodities (via qualidade, marca, especificao, ou atendimento s normas voltadas ao padro
de sade alimentar e preservao do meio ambiente, e aquelas contrrias ao dumping social). Observa-se, nesse processo,
o aumento do valor agregado e a diminuio da quantidade de matrias-primas incorporadas na produo das mercadorias
em pauta. Tal direcionamento fortaleceu o elo distributivo na composio das cadeias agroalimentares, bem como expandiu
o peso dos produtos agroindustrializados no rol dos mercados domsticos, onde a dinmica econmica se pautou muito mais
pelo carter dos novos investimentos no setor (marcados por fuses, joint-ventures, alianas etc.) do que necessariamente pelos
fluxos do comrcio.
Com a crise, as polticas agrcolas (e, em alguns casos, os organismos pblicos nos quais estavam assentadas) na Amrica
Latina foram em boa parte desmontadas e diludas em polticas macroeconmicas mais amplas. Foram fortalecidos, no entanto,
os programas de incentivo produo de mercadorias comerciveis (tradables, cujos preos so determinados no mercado internacional), especialmente para exportao, inclusive por meio da desvalorizao da taxa de cmbio, forando um redirecionamento
da produo para as exportaes (e, consequentemente, a gerao de superavits da balana comercial). Ao mesmo tempo, cresceram no meio rural as aes e programas compensatrios para o enfrentamento da pobreza, intensificada como consequncia
das polticas de ajuste crise externa, alm de programas pontuais de apoio agricultura familiar (Ellis e Biggs, 2001). Esse modelo
produziu importantes efeitos espaciais, na medida em que estimulou e consolidou os espaos da grande agricultura, altamente
conectados com o mercado internacional e com os centros urbanos, e dotados de uma melhor infraestrutura de escoamento, em
contraposio s regies mais isoladas e com menor infraestrutura e disponibilidade de servios pblicos, com predomnio da
agricultura familiar menos modernizada.
O meio rural europeu, alm da crise fiscal da PAC, passou por mudanas importantes, entre as quais poderamos lembrar,
como adiantamos no tpico anterior: o aumento do desemprego e a emergncia de novas formas de ocupao da mo de obra
em ativades no agrcolas (agricultura part-time, pluriatividade etc.), a crise das organizaes tradicionais de representao poltica
do setor, o fortalecimento da dimenso ambiental das polticas e das atividades rurais (o Livro Verde da PAC, em 1985, um bom
exemplo nessa direo) e a produo de excedentes de bens agropecurios (os famosos rios de leite e montanhas de manteiga)
com repercusso na queda dos preos das commodities agrcolas no nvel internacional (Bonnano, 1989).
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2.1.3 Perodo 1990-2000

No plano macroeconmico mais geral, a partir de 1989, a adoo de uma poltica monetria unilateral pelos Estados Unidos
(EUA) fora o trmino do processo de coordenao administrada no nvel do G-3 (Alemanha, Estados Unidos e Japo) essencial
para enfrentar as crises ocorridas em 1985 e 1987. Com efeito, a baixa na taxa de juros promovida pelas Autoridades Monetrias
americanas (no sentido de desvalorizar o dlar em relao ao iene e ao marco), rebateu no aumento e na internacionalizao dos
mercados futuros de juros e cmbio, provocando um levante dos fundos de penso daquele pas em busca de opes mais atrativas
em praas como aquelas sediadas na Amrica Latina.
Passado o constrangimento de um curto perodo recessivo internacional (1990-92), a retomada do crescimento econmico,
recompondo a hegemonia norte-americana, se faz com a expanso do fluxo de investimento agora pautado por alianas estratgicas, joint-ventures e, sobretudo, hot money para economias ajustadas (ou em processo de ajuste) na periferia do capitalismo,
pondo em evidncia uma nova situao de liquidez internacional, da qual economias, como a brasileira e a mexicana, passariam a
beneficiar-se para promoverem seu ajuste e, posteriormente, programas de estabilizao (Batista Jr., 1996; Tavares e Melin, 1997).
A Europa, por sua vez, ruma em direo consolidao do seu mercado comum, a partir do Tratado de Maastricht, em 1992, que
desembocar na institucionalizao da Unio Europeia (UE), incluindo a introduo de uma nova unidade monetria, o euro, que
passa a circular efetivamente em janeiro de 2002.
Os pases do Sul, embora assistissem a um processo de estabilizao monetria e controle da inflao, no escaparam de
turbulncias macroeconmicas, manifestas em crises cambiais e bancrias, entre as quais a moratria mexicana no final de 1994
e incio de 1995, as crises asitica e russa em 1997-1998, e as turbulncias na Argentina e no Brasil em 1998 e 1999, entre outras
situaes (Miranda, 1997).
Resumidamente, poderamos dizer que a dcada de 1990 acentuou, em ambos os blocos aqui analisados, os processos de liberalizao comercial e financeira, estimulou a reforma administrativa do Estado (especialmente nos pases latino-americanos, visto que,
no caso europeu, uma reestruturao do setor pblico tomaria maior vulto na dcada seguinte com a crise financeira) e consolidou
os mecanismos de integrao econmica regional, embora com diferenas de intensidade e escopo.
Na rea do comrcio internacional, o perodo foi marcado pelo movimento acentuado de liberalizao e de desregulamentao
dos mercados no contexto das negociaes da Rodada Uruguai do Acordo Geral de Tarifas e Comrcio (GATT) entre 1986 e 1993, que
redundaram no Acordo Agrcola e na criao da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) em 199431. O perodo de negociaes em
torno das regras do GATT coincide, por assim dizer, com o processo de reforma da PAC em 1992, aproximando-a cada vez mais dos
instrumentos empregados na poltica agrcola americana (ou seja, uma americanizao da PAC) e levantando uma polmica sobre
causas e efeitos entre as mudanas no GATT/OMC e a reestruturao da poltica agrcola europeia (Anania, 1996; Gohin e Roger, 1999).
31
No protocolo assinado em Marrakesh, em 15 de abril de 1994, foi firmado o Acordo Agrcola, constitutivo do terceiro captulo do apndice 1A da parte do
documento que institui a OMC. Nestes termos o Acordo Agrcola previa: a. reduo do nvel de sustentao e apoio interno; b. maior abertura do mercado
interno s importaes; c. reduo da poltica de subsdio s exportaes. Para os pases em desenvolvimento foi estabelecido uma proporo de 2/3 das
metas e um perodo 66% superior para sua concretizao, se comparado aos objetivos fixados para os pases desenvolvidos. No entanto, mesmo com
condies diferenciadas, o Acordo preservou o tratamento desigual que marcou o GATT desde o seu incio, ao direcionar para o mesmo vetor estratgico
naes produtoras com porte e capacidade de negociao explicitamente discrepantes (Anania, 1996; Anania et al., 1995).
Na realidade, a PAC sob presso de fatores internos, dos conflitos com os Estados Unidos e das negociaes agrcolas no
GATT (De Benedictis et al., 1994; Guyomard et al., 1994) sofreu importantes mudanas com impactos significativos sobre os pases
europeus. Os balanos iniciais da PAC, j no incio da dcada de 1970, refletiam importantes conquistas, como o crescimento da
produo, o avano do progresso tcnico e cientfico aplicado agricultura e a consolidao de uma poltica de preos. Esses resultados permitiram que a Europa alterasse sua posio no comrcio de produtos agrcolas, passando a ser exportadora lquida de
um bom nmero deles. Contudo, outros problemas foram se acumulando. A poltica de preos e a poltica comercial nos moldes da
PAC no pareciam apresentar solues durveis e satisfatrias para os problemas da agricultura europeia, o que levou ao debate32
sobre a necessidade de torn-la uma poltica estrutural e de desenvolvimento sustentvel (Carisio, 2006; Bonnal et al., 2004).
Ao proteger excessivamente certos produtos, a PAC, no formato original, acabava por financiar as disparidades existentes entre
setores, regies e Estados-membros, sem enfrentar as causas dos problemas das agriculturas envolvidas. Com a chegada dos anos
1980 os problemas se agravaram: excedentes de produo elevados, devido disparidade entre oferta crescente e demanda estagnada
de certos produtos, como cereais e lcteos; concorrncia mais acirrada e intensificao dos conflitos comerciais com os Estados Unidos;
e impactos ambientais negativos, resultantes do elevado grau de mecanizao e do uso de produtos qumicos.
No incio da dcada de 1980 iniciaram-se as negociaes para a reforma da PAC, sob forte influncia da crtica ao protecionismo
excessivo, das presses pela incluso da agricultura no GATT, em funo da crise do comrcio mundial de commodities agrcolas
ento em curso, do debate ambiental etc. As discusses passaram a se concentrar, de modo geral, em torno dos seguintes objetivos principais: assegurar a competitividade, ampliar os mercados internos, controlar a produo e o crescimento dos gastos, mas
tambm contribuir para a organizao do territrio e para a preservao do meio ambiente. Adicionalmente, com o crescimento do
debate ambiental na dcada de 1990, em 1997 o Conselho Europeu de Luxemburgo props um modelo agrcola europeu segundo
o qual a agricultura precisava ser multifuncional, sustentvel e competitiva.
No caso do mercado de commodities, que continuava a responder por parte considervel das transaes comerciais internacionais do setor rural, como para o mercado de produtos processados, as condies vigentes na dcada de 1990 passariam a estar
condicionadas pela reforma das polticas agrcolas dos pases desenvolvidos, a finalizao da Rodada Uruguai, a diminuio dos
estoques internacionais e seu rebatimento no aquecimento da demanda asitica (em especial o caso chins) e a elevao dos preos
dos produtos. Adicionalmente, como apontado por Abreu e Loyo (1993), tornou-se importante, ainda, acompanhar as estratgias de
integrao regional e de posies multilaterais, que impactaram a definio de polticas voltadas ao comrcio exterior (nas reas
cambial, comercial e aduaneira).
Como bem argumentou Josling (1995), o comrcio intrarregional dos blocos comerciais aumentou significativamente a partir
dos anos 1990, resultado de um conjunto variado de movimentos e tratados de livre-comrcio que pontuaram diferentes contextos
e regies. Como nos referimos acima, a Europa a partir de 1992 iniciava um processo de unio econmica, poltica e institucional
que, alm de incluir novos pases no final dos anos 1980 (nos referimos Espanha, Grcia e Portugal) em relao composio
32
Em 1968, por exemplo, o ento Comissrio de Agricultura Sicco Mansholt apresentou ao Conselho um relatrio que defendia a alterao da Poltica Agrcola
Comunitria. O comissrio alegava que, no obstante os elevados gastos da PAC, o aumento do nvel de vida dos agricultores no estava acompanhando o
observado nos demais setores da economia, indicando a necessidade de mudanas na poltica com o objetivo de criar mecanismos que aumentassem a
produtividade e a renda rural. Outro ponto tambm levantado nas crticas sobre a PAC dizia respeito disparidade entre os benefcios gerados para cada pas,
pois os produtores e exportadores de commodities mais subsidiadas recebiam da CEE mais do que contribuam para o oramento comum (Carisio, 2006: 64).
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mais antiga do bloco, rumar para um alargamento da sua base de naes integrantes, resultando em 28 pases em 2013, com
a adeso da Crocia. Tal ampliao repercutir significativamente no aumento da participao de atividades e pessoas ligadas
ao campo, dada a composio demogrfica e econmica desses novos pases.
No continente americano, por sua vez, devem ser ressaltadas pelo menos trs iniciativas regionalmente especficas, ademais
da tentativa relativamente frustrada de promover acordos comerciais mais robustos e com escala mais ampla, como foram os
casos da Associao Latino Americana de Integrao (ALADI) que substitui a Associao Latino Americana de Livre Comrcio
(ALALC) criada em 1960 , celebrada pelo Tratado de Montevidu de 1980, envolvendo 12 pases e promovendo Acordos de Complementao Econmica (ACEs) especficos; e a rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA), que no passou de uma proposta
deflagrada pelo governo americano em 1994, paralisada desde 2005 na quarta reunio da Cpula das Amricas. Ou seja, diferentemente do caso europeu, no foi possvel estabelecer no continente americano (e latino-americano em particular) um nvel
supranacional de governana que refletisse efetivamente um processo de construo regional mais duradoura.
No entanto, como mencionamos, trs iniciativas poderiam ser destacadas, todas elas vigentes efetivamente a partir da dcada de
1990. A primeira, que se inicia no final dos anos 1980 na Amrica Central, resulta numa tentativa de retomar os acordos da dcada
de 1960 e estabelecer, progressivamente, protocolos que permitissem um melhor entrosamento comercial, social e poltico entre
diferentes pases da regio. Assim, foram estabelecidos o Plano de Ao Econmica para a Amrica Central (PAECA) em 1990, a
Carta de Organizao dos Estados Centro-Americanos e o Sistema de Integrao Centro-Americana (SICA) em 1991, e a Aliana
para o Desenvolvimento Sustentvel em 1994, para ficarmos em alguns marcos de referncias mais importantes (Arauz, 2003).
A segunda iniciativa a ser lembrada aqui, refere-se ao Tratado de Assuno, firmado em 1991, que cria o Mercosul, vigente
a partir de 1995, composto por Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, alm das participaes posteriores de Bolvia, Chile e
Venezuela. Como assinalam diversos autores, entre os quais Henz (1995), tal iniciativa no ultrapassou o estgio de uma unio
aduaneira, embora a pretenso desses pases fosse construir um efetivo mercado comum. Finalmente, limitando-se a um tratado de livre-comrcio, deu-se, em 1992, o estabelecimento do Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Norte (NAFTA, na sigla
em ingls), associando Canad, Estados Unidos e Mxico. Apesar de aumentar a corrente de comrcio intrablocos e de permitir
o estabelecimento de novos acordos comerciais entre os mesmos e terceiros pases (ou mesmo com a Unio Europeia), essas
iniciativas passaram longe da experincia europeia de instituir polticas comuns aos pases-membros, inclusive no meio rural,
semelhana do que ocorrera com a PAC na dcada de 1960.
Outro fenmeno que destacamos acima se refere ao processo de reestruturao do Estado. Na Amrica Latina, em diversos
pases do Leste europeu (ps-queda do muro de Berlim, em 1989) e em alguns pases asiticos, houve um significativo movimento de reforma do Estado, incluindo a desregulamentao de diversos setores e servios, a privatizao de empresas estatais,
a terceirizao de atividades e a recomposio (incluindo a extino) de rgos pblicos. Isso ficou evidente no contexto latinoamericano ps-ajuste estrutural, atendendo diversos pontos daquilo que se convencionou chamar Consenso de Washington
(Bresser Pereira, 1996; Fiori, 1992).
Na Europa ocidental, esse movimento foi bastante pontual, com algumas mudanas administrativas na Alemanha, como
apontam Medeiros et al. (1994), e na regio meridional (Maravall, 1996), visto que parte considervel das polticas de welfare e de
promoo do crescimento/desenvolvimento ainda permaneceram vigentes ao longo desse perodo. Fazemos essa lembrana
aqui, pois entre os impactos dessas reformas est o processo de reestruturao, reduo, desmonte etc., de rgos e polticas
direcionados ao setor rural, especialmente aqueles voltados ao exerccio de polticas distributivistas (como crdito rural, por
exemplo) e de fomento direto produo e comercializao de bens agropecurios (como os setores de assistncia tcnica,
armazenagem etc.).
Na Amrica Latina, em particular, ganharam nfase, por um lado, as polticas orientadas a estimular a competitividade agrcola
de bens exportveis, atuando especialmente na reduo de encargos (sociais, trabalhistas, fiscais etc.), nas reas de cmbio e
comrcio externo e no setor de infraestrutura (especialmente na rea de transporte). bastante evidente nesse perodo a forte
expanso do setor que se convencionou chamar de agronegcio, seja pelo estmulo produo de bens que poderiam gerar
um nmero maior de divisas para estes pases, seja pela intensificao tecnolgica que modificou em boa medida as condies
de produo desse segmento (incluindo inovaes na rea da biotecnologia e dos organismos geneticamente modificados, como
o caso da Argentina, por exemplo). Por outro lado, ensaiaram-se polticas diferenciadas para atender segmentos at ento
pouco frequentados como a agricultura familiar e populaes tradicionais pelos programas governamentais (especialmente
nos casos brasileiro e mexicano), bem como polticas sociais, sobretudo aquelas orientadas ao alvio e reduo da pobreza, especialmente no meio rural e na rea de segurana alimentar (Ellis e Biggs, 2001; Kay, 2008; Prez e Sumpsi, 2002).
Ainda nos anos 1990, alguns fatores fizeram com que surgissem em processos distintos, mas em algum grau sincronizados,
duas importantes noes para o entendimento da forma como o meio rural e a agricultura passaram a ser interpretados nas
estratgias de desenvolvimento: as noes de multifuncionalidade da agricultura (MFA), na Europa, e de nova ruralidade (NR), na
Amrica Latina33.
importante destacar que, em ambos os casos, o impulso ao emprego dessas noes na caracterizao e anlise dos processos rurais, bem como suas implicaes em termos de polticas pblicas no partiu exclusivamente do ambiente acadmico.
Na realidade, tais iniciativas ganharam guarida no mbito das agncias multilaterais, que emergem no contexto dos anos 1990
como os novos mediadores no campo das polticas pblicas, apresentando receiturios, indicadores, noes e categorias que,
em maior ou menor grau, afetam o ambiente rural nos pases dessas duas regies (Delorme, 2004). Nos casos que estamos
tratando aqui, a noo de multifuncionalidade, numa de suas interpretaes correntes poca, foi fortemente amparada por
estudos tcnicos da OCDE (Bazin e Kroll, 2002; Delorme, 2004, Blachemarche et al., 2000). J a ideia de nova ruralidade ganhou a
adeso de agncias como o Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA), da Organizao das Naes Unidas
para a Alimentao e a Agricultura (FAO) e do Banco Mundial (IICA, 1999; Perez e Caballero, 2003).
A entrada, por assim dizer, dessas organizaes como mediadoras no processo de construo de novos referenciais e de
elaborao de polticas pblicas algo que mereceu ateno da literatura especializada, sobretudo quando o resultado dessas
atividades passou a determinar e, em alguns casos a substituir, as prprias aes governamentais. Por outro lado, no foram
poucas, tambm, as experincias de cooperao promovidas pelas agncias que buscaram abrir um dilogo sobre a orientao
33
Duas coletneas editadas por Edelmira Prez e colegas devem ser aqui lembradas como importantes contribuies nesses exerccios comparativos entre
Amrica Latina e Europa, tendo como referncia especialmente os anos 1990. Consultar Prez e Sumpsi (2002) e Prez e Farah (2004). Para uma referncia
particular ao contexto latino-americano ver tambm o conjunto de artigos organizados por Giarraca (2001).
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de polticas e processos rurais com setores governamentais e no governamentais, distanciando-se de uma postura mais impositiva (Fouilleux, 2011). Voltaremos ao assunto no item final dessa seo34.
Lanando um olhar crtico e, ao mesmo tempo, investigativo sobre a ideia de uma nova ruralidade, Kay (2008) chama ateno
para o fato de que esta noo, inicialmente restrita aos crculos acadmicos, foi crescentemente incorporada pelas agncias multilaterais de desenvolvimento, organizaes no governamentais (ONGs) e programas governamentais, como forma, inclusive, de
obter financiamentos junto comunidade internacional. Trata-se, no entanto, de um termo polissmico e que foi interpretado de
forma distinta pelos diferentes atores sociais envolvidos em sua disseminao.
Uma primeira linha de interpretao compreende esta nova ruralidade como parte de um quadro analtico que busca captar
processos emergentes de transformao na agricultura e nas reas rurais, desencadeados pela globalizao neoliberal. Trata-se
de fundamentar a existncia, ou no, de uma nova ruralidade, avaliando a capacidade demonstrada pelos velhos paradigmas no
sentido de dar conta dessas transformaes. Uma segunda vertente do debate sobre novas ruralidades na Amrica Latina apresenta, por sua vez, um carter mais normativo, caminhando no sentido da incorporao de novos objetivos (erradicao da pobreza,
conservao ambiental, equidade de gnero, entre outros) agenda do desenvolvimento. Kay (2008) menciona ainda os autores
que, inspirados pelo marxismo e suas distintas vertentes, utilizam a ideia de nova ruralidade para propor mudanas desde abajo,
vislumbrando as comunidades rurais como um locus de construo de relaes ps-capitalistas35.
Bonnal et al. (2004), por sua vez, consideram que a emergncia da noo de nova ruralidade, alm de reconhecer a permanncia
da dualidade da agricultura e do espao rural latino-americano e o aumento da pobreza rural como resultado dos processos de
modernizao agrcola, afirma-se como uma resposta crtica s mudanas provocadas pelo processo de liberalizao que atingiu
o meio rural e aos instrumentos de interveno do Estado de corte populista, propondo como alternativa uma reestruturao das
polticas pblicas.
Kay (2004: 86) destaca, corretamente, que:
34
Como j mencionamos, o Banco Mundial havia assumido um papel importante na implementao em diversos pases dos Projetos de Desenvolvimento
Rural Integrado (PDRIs) ao longo das dcadas de 1970 e 1980, substitudos posteriormente pelos Programas de Combate Pobreza Rural (PCPRs). Alguns
tropeos dessas iniciativas foram objeto de autocrtica de um dos mais destacados dos seus funcionrios (Binswanger, 1994). Na dcada de 1990, o Banco
volta a exercer novo e significativo papel na disseminao da chamada reforma agrria de mercado, que recebeu um conjunto no desprezvel de crticas de
estudiosos e de movimentos sociais (ver Barraclough, 1998, entre outros). Ainda na dcada de 1990, a OCDE destacou-se como uma das principais agncias
na construo de indicadores e na mensurao do desempenho do setor rural e das polticas agrcolas de um nmero importante de pases, inclusive
daqueles no filiados Organizao (Delorme, 2004; Fouilleux, 2011).
35
Para Bonnal et al. (2004: 73) no balano da literatura sobre esse tema so destacados aspectos relativos sobre a concepo de territrio, o peso das instituies
e o papel do Estado. Assim, si le territoire est conceptualis de faon unanime comme un espace dinitiatives pour des acteurs conomiques entre lesquels il sagit
dorganiser une coopration efficace, certains auteurs soulignent que le territoire est galement un construit social dont il convient de comprendre la gense et la
structuration (Sepulveda, 2002). De mme, si la mise en place de conditions favorables lmergence de nouvelles institutions territorialises est reconnue comme
un pralable aux dynamiques territoriales, dautres auteurs soulignent limportance de comprendre de faon prcise le fonctionnement des institutions prsentes
(rgles et conventions informelles) et les raisons de leur existence (Gordillo, 2003). Ou encore, si le niveau local et rgional son les chelles privilgies des processus
de dveloppement territorial, dautres auteurs pensent que le maintien dun systme darbitrage au niveau national est indispensable pour viter quune articulation
directe entre les niveaux rgional et international ne contribue accrotre encore plus les ingalites territoriales (IICA, 1999). Lobjectif de requilibrage des territoires
permettrait ainsi de renforcer la cohsion nationale [...].
[] cuando la NR se utiliza como estrategia para construir una nueva ruralidad rural es cuando presenta mayores problemas. En este caso, muchas veces se persiguen objetivos que son contradictorios; adems, no se
examina suficientemente la viabilidad de la propuesta. Por ejemplo, es posible combinar la sustentabilidad
ecolgica con la competitividad? En qu medida es compatible esta visin de la NR con la liberalizacin? Y cun
factible es la propuesta de la NR dentro de la globalizacin? Muchas veces tampoco se explica con suficiente
claridad el apoyo estatal e internacional que requeriran tales propuestas y, menos an, se calcula el costo
econmico y las fuentes de financiamiento para tales medidas. Lamentablemente, el sector rural de Amrica
Latina no tiene el mismo apoyo gubernamental y financiero que tiene en la UE y no es factible que lo tenga en
un futuro previsible.
Por sua vez, a noo de MFA surge no contexto europeu, em meio ao debate sobre estratgias de sustentabilidade, fazendo referncia aos produtos, servios e externalidades criados pela atividade agrcola com impacto sobre a economia e o desenvolvimento
da sociedade. Essa noo teve um papel importante no marco das negociaes de reformulao da PAC (em particular no acordo de
Berlim, em 1999, que preparou a agenda para a dcada seguinte), com grande influncia sobre os pases europeus e suas polticas
pblicas direcionadas ao meio rural, em especial a Lei de Orientao Agrcola francesa de 1999 que, mesmo sem fazer referncia
explcita ao termo, elaborou um conjunto de dispositivos que atendiam aos preceitos da ideia de valorizao dessas novas funes
da agricultura, cuja expresso mais destacada foram os Contratos Territoriais de Explorao (Laurent, 2002; Laurent et al., 2002;
Perraud, 2004, Rmy, 2002).
Bonnal et al. (2004) alertam, ainda, para as diferentes concepes atribudas ao emprego da MFA. Se, por um lado, ela passou
a ser defendida (pela OCDE, por exemplo) como um instrumento de correo das falhas de mercado, assumindo um carter
fortemente positivo e dual; por outro, assumiu uma dimenso efetivamente normativa, com um enfoque global abrangendo o
meio rural como um todo. Os autores chamam ateno, adicionalmente, ao fato de que para as lideranas do empresariado rural
latino-americano as medidas pr-MFA na Europa soaram como uma espcie de barreiras entrada das commodities agrcolas
oriundas dos pases exportadores, fazendo com que tal noo fosse objeto de duras crticas e contestaes nos fruns internacionais de negociaes comerciais.
Adicionalmente, de acordo com Bonnal et al. (2004), observaram-se diferenas significativas no que concerne s respostas
que foram dadas em cada contexto aos desafios da agricultura. No caso europeu, prevaleceu a viso de uma agricultura mais
integrada nas suas dimenses econmicas, sociais e ambientais, com impactos significativos nas polticas pblicas. No caso
latino-americano observou-se, grosso modo, uma segmentao nas polticas, com a adoo, por um lado, de instrumentos que
estimulam o livre jogo do mercado e, de outro, de polticas sociais e ambientais que so implementadas para responder s consequncias do avano da liberalizao econmica (Leonard et al., 2009). Como observa Kay (2004: 87):
[] ya se viene construyendo una NR europea, pues la MFA est siendo incorporada en la poltica de desarrollo
rural de la UE. En Amrica Latina, por el contrario, predomina la NR que surge de la crisis, y no aquella que se
traduce en una nueva concertacin social y poltica, en la construccin de polticas pblicas renovadas que permitan eliminar la pobreza y lograr la equidad, la sustentabilidad y la revitalizacin de la economa campesina.
Sin embargo, debe reconocerse que en algunos pases de Amrica Latina se observan esfuerzos parciales para
lograr esta NR, aunque no llegan a ser dominantes o a cambiar aspectos centrales de las acciones pblicas,
las cuales siguen marcadas por medidas neoliberales y no contrarrestan las desigualdades producidas por la
globalizacin.
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2.1.4 Perodo aps 2000

De modo geral, a partir dos anos 2000, mas principalmente aps a crise alimentar de 2007 e financeira de 2008, observamos
uma certa retomada do papel do Estado na garantia do funcionamento do mercado e na correo das externalidades negativas
produzidas pelas polticas neoliberais exacerbadas no perodo anterior. Esse retorno do Estado correspondeu a um resgate e renovao do reconhecimento do papel das instituies e das polticas pblicas na conformao das trajetrias de desenvolvimento e, em
particular, na reduo das desigualdades sociais e na preservao do meio ambiente. nesse contexto que emerge, especialmente
nos pases latino-americanos, o debate sobre as proposta do novo desenvolvimentismo (Bresser Pereira, 2007; Sics et al., 2007)
como alternativa ao padro neoliberal predominante no perodo anterior, como veremos adiante.
Por ora vale registrar os movimentos observados de ampliao do Mercosul (com a aproximao de Bolvia, Chile e Venezuela),
embora os resultados efetivos do bloco tenham sido tmidos em termos de harmonizao de polticas e construo de uma arena
institucional supranacional. Na realidade, no comrcio exterior os pases da regio apostaram em estratgias e parcerias que envolveram, por exemplo, o reforo com o mercado norte-americano no caso do Mxico e da Amrica Central e a drstica ampliao
das transaes comerciais com a China (especialmente por meio da exportao de produtos bsicos, como minrio de ferro e soja
em gro), no caso do Brasil.
Na Europa, em particular, assistimos um movimento ao longo da dcada que parte da consolidao da Unio Europeia como um
bloco econmico, poltico e social e a circulao efetiva da nova moeda (euro) no incio do perodo, passando por uma forte ampliao
dos seus pases-membros36 e sucumbindo crise financeira de 2008 que, mesmo tendo sua origem no mercado de subprimes norteamericano, afetou dramaticamente a regio desde ento. Alm de pr em xeque um conjunto de polticas herdadas do welfare state, a
crise revelou a frgil capacidade do Banco Central Europeu (BCE) em administrar as turbulncias monetrias enfrentadas por pases
como Grcia, Itlia, Irlanda, Espanha e Portugal e consolidou a posio assumida pela Alemanha frente do bloco (Orlean, 2009).
Na virada dos anos 2000, foi implementada, como adiantamos, mais uma reforma na PAC, designada de Agenda 2000 (20002007). A nova poltica deveria reforar a competitividade, trabalhar com uma perspectiva multifuncional para a agricultura e garantir
a sustentabilidade das prticas agrcolas da Unio Europeia. Com o objetivo de cumprir com a multifuncionalidade e os princpios da
sustentabilidade da agricultura a PAC manteve seu apoio em dois grandes pilares: o de mercados, com a reforma dos instrumentos
originais de sustentao de preos, e o de desenvolvimento rural. Com relao dimenso da produo, a reforma consolidou o
processo anterior de desvinculao dos benefcios e dos instrumentos de manuteno da renda dos agricultores da quantidade
produzida. Os principais objetivos da reforma foram a aplicao e o respeito a requisitos legais de boas condies agrcolas e ambientais (ecocondicionalidade), tendo em vista o crescimento das crticas ao modelo produtivista pelos seus impactos ambientais,
e o reforo s medidas de apoio ao desenvolvimento rural, por meio da proteo ao meio ambiente, do controle da qualidade e da
sanidade dos alimentos e da manuteno da paisagem (Boulanger, 2007; Guerrero et al., 2013; Sumpsi, 2002).
As orientaes da Agenda 2000 foram objeto de reviso parcial em 2003, quando alguns instrumentos sofreram uma correo de
rumos, sedimentando o caminho para uma nova reforma da poltica que passaria a vigir no perodo 2007 a 2013 (Kroll, 2010). Entre
36
Depois da entrada da ustria, Finlndia e Sucia na dcada de 1990, a UE passa a incorporar nos anos 2000 os seguintes pases: Bulgria, Chipre, Eslovquia,
Eslovnia, Estnia, Hungria, Letnia, Litunia, Malta, Polnia, Repblica Checa e Romnia (cf. Portal oficial da UE: http://europa.eu).
as principais modificaes poderamos destacar a substituio do Fundo Europeu de Orientao e Garantia Agrcola (FEOGA), que
financiou os instrumentos da PAC ao longo dos seus mais de quarenta anos, por dois novos fundos: o Fundo Europeu Agrcola de
Garantia (FEAGA) responsvel por financiar os mecanismos convencionais de apoio produo; e o Fundo Europeu Agrcola de
Desenvolvimento Rural (FEADER) criado especialmente para reforar o chamado segundo pilar da PAC, financiando atividades
estruturais de desenvolvimento. Mesmo com essas mudanas em curso, a distribuio dos recursos permaneceu concentrada no
primeiro pilar (cuja dimenso produtivista foi reforada pela crise alimentar de 2007) e dentro dele num nmero restrito de agricultores (Boulanger, 2007).
Na Amrica Latina, ao longo da dcada de 2000, diversos governos passaram a ser ocupados por setores e partidos polticos
da esquerda, centro-esquerda ou de base popular, como foram os casos da Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Equador, Paraguai,
Uruguai e Venezuela. Ainda que isso no tenha significado o rompimento com os compromissos de estabilidade macroeconmica,
observou-se nesse perodo uma progressiva ampliao no espao de atuao do Estado, em particular no que concerne promoo
e conduo do desenvolvimento.
A questo da governana, juntamente com as observaes de assimetrias de poder e das externalidades geradas pelas polticas
neoliberais, ganharam um destaque crescente. O novo perodo, portanto, apresentou como principais caractersticas: i) a demanda
por uma reabilitao do papel do Estado; ii) a defesa de uma participao maior da sociedade civil nos processos polticos. Os temas
da participao e da democracia, em particular no contexto latino-americano, assumiram uma dimenso-chave dos processos de
desenvolvimento, renovando a necessidade do estabelecimento de pactos entre o Estado e atores da sociedade civil sobre bases
mais territorializadas (Leonard e DHtel, 2008). A emergncia e a consolidao das questes ambientais como um problema social
e, portanto, campo de atuao do Estado desde a dcada de 1990, podem ser consideradas como outro aspecto relevante, inclusive
no espao europeu.
Para Ellis e Biggs (2001), a virada dos anos 1990 para os anos 2000 contribuiu, no meio rural, para a emergncia de polticas que
valorizam o processo de participao social e a sustentabilidade como suprarreferido, mas tambm acentuam o retorno das polticas
protecionistas, os mecanismos de descentralizao (e territorializao) dos programas governamentais e a vigncia de polticas de
reduo e erradicao da pobreza37. No momento, gostaramos de registrar que a participao dos segmentos da sociedade civil na
discusso e formulao de programas setoriais foi ganhando peso desde o incio da dcada de 1990, com a criao de conselhos,
cmaras, comisses etc. em diversas reas afeitas ao setor rural em distintos pases latino-americanos. Nesse sentido dois aspectos devem constituir objeto de uma reflexo mais acurada: a) o real poder decisrio e consultivo, variando de acordo com o caso,
dessas arenas, bem como o grau de centralidade das polticas a traadas no contexto de uma armao institucional maior; b) a
multiplicidade de comisses voltadas ao tratamento da questo agrria em geral, abrindo para a possibilidade da superposio
de programas paralelos e para a fragmentao da representao institucional.
Num conjunto menor de pases, Brasil frente38, instituiu-se um novo formato de poltica, optando-se pela construo de uma
nova institucionalidade para abranger a dimenso territorial do desenvolvimento, privilegiando a representao dos interesses sociais
37
Segundo os autores nesse perodo tambm que ganham evidncia os programas de microcrdito e de economia solidria na rea rural (Ellis e Biggs, 2001).
38
A dimenso territorial do desenvolvimento rural ganhar espao igualmente em pases como o Chile, o Mxico e aqueles da regio centro-americana
(Berdegu, 2012; Echeverri, 2013).
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e econmicos da agricultura familiar e envolvendo a coordenao e a articulao de um grupo de municpios, mantida uma identidade coletiva, em torno de uma estratgia comum (Leite e Delgado, 2011). Alm de buscar superar os limites ao desenvolvimento
existentes nos municpios, a nova poltica buscou uma estratgia para driblar o controle local, visando superao das amarras
do poder das prefeituras e das oligarquias locais. Essa mudana no enfoque de desenvolvimento rural operado pela poltica pblica
pode ser compreendida dentro de um contexto de mudana na forma de pensar os prprios processos de desenvolvimento regional.
Representa o abandono do foco exagerado no localismo e no isolamento das iniciativas locais estimulado, em parte, pelo processo de descentralizao e a retomada da discusso sobre o papel do Estado como principal indutor e promotor dos processos
de desenvolvimento, especialmente nas condies de acentuadas desigualdades espaciais (e sociais).
Pode-se assumir que a adoo dessa abordagem, seja pelos rgos governamentais, seja por agncias multilaterais, como o
IICA, por exemplo (Sepulveda et al., 2003), partiu tambm da reflexo crtica acerca das polticas pblicas de desenvolvimento (especialmente no meio rural) at ento implementadas. Ainda que tenham logrado algum dinamismo econmico em certas regies,
tais polticas pouco contriburam para a resoluo dos principais obstculos conformao de um processo de desenvolvimento,
como a pobreza, a fome e a permanncia de elevados ndices de desigualdade social.
Por outro lado, ampliou-se a percepo de que boa parte da populao dos pequenos municpios possua economias que dependiam essencialmente das atividades rurais (agrcolas ou no) para a gerao de empregos e a manuteno de sua identidade e
sobrevivncia, o que por si s j justificaria a implementao de aes de desenvolvimento que tivessem como recorte especfico os
municpios e a populao rurais. Cresceu tambm o reconhecimento de que as reas rurais passaram por mudanas importantes
nos ltimos anos, em boa parte derivadas de suas articulaes com os centros urbanos prximos e da intensificao dos processos
de globalizao, que ajudaram a configurar uma nova ruralidade, formada por mltiplas articulaes intersetoriais, associada
percepo de que o meio rural no mais se restringia apenas s atividades primrias.
Nesse sentido, a emergncia da abordagem territorial como marco dessa nova dcada para o contexto latino-americano39,
envolveu a construo e o desenvolvimento das capacidades locais para a articulao das polticas pblicas e dos atores sociais
em torno das principais demandas e potencialidades percebidas nos territrios como obstculo ou como contribuio para seu
desenvolvimento, conjugando essas aes em um plano que conformaria um projeto coletivo e negociado de desenvolvimento, que,
no Brasil, ficou conhecido como Plano de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais (PDSTR). Sua operacionalizao se
d principalmente pela formao de arenas de participao e pela seleo e articulao de projetos nos diferentes territrios rurais
(Leite e Delgado, 2011).
Ainda no contexto latino-americano importante destacarmos a promoo e a difuso de processos e polticas que tiveram como
foco a dimenso da segurana alimentar, informando ainda que em graus diferenciados e redimensionando a dimenso rural
39
Embora o contexto europeu, com as reformas da PAC, indicasse momentos e configuraes socioeconmicas muito distintas, o debate sobre territorializao
tambm ganhou certa importncia, seja pelo emprego da ideia de territrios e economia de proximidade, pela tentativa frustrada de implementar os
Contratos Territoriais de Explorao na Frana (Rmy, 2002); pela territorializao de alguns instrumentos do segundo pilar da PAC, pela reorientao dos
fundos estruturais e a implementao do Programa LEADER que marcaro os anos 1990 (Champetier, 2002 e Saraceno, 2002) ou, como ficou evidente
no caso espanhol, pela iniciativa de uma poltica agrria alternativa que valorizasse a dimenso territorial/regional como espao privilegiado de polticas
(Guerrero et al., 2013; Vieira et al., 2010).
(e urbana) num conjunto diferenciado de pases (Maluf et al., 2009)40. Nessa abordagem ganharam relevo questes como aquelas
relacionadas aos direitos humanos, soberania dos pases, ao acesso aos alimentos por parte da populao mais pobre e aos
circuitos de comercializao e qualidade dos produtos alimentares, o que demandou o desenho de polticas diferenciadas para o
enfrentamento desses desafios, como foi o caso do Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) no Brasil.
Embora os pases europeus possussem um quadro bastante distinto da situao latino-americana, a questo alimentar tambm aflorou com maior mpeto naquela regio, especialmente tendo em vista as questes relacionadas dimenso fitossanitria
(especialmente depois das famosas crises da vaca louca, da gripe aviria etc.), valorizao do processo de certificao (social,
ambiental etc.), dos produtos orgnicos e daqueles resultantes dos selos de identificao geogrfica. Pesou, ainda, a mudana
nos hbitos de consumo da populao e a emergncia de mercados segmentados, como o exemplo do slow food, de cadeias de
produo e consumo final de alimentos (Wilkinson, 2010).
O tema alimentar ganhou ainda projeo internacional, especialmente na segunda metade da dcada de 2000, por conta da
forte expanso da produo dos agrocombustveis (etanol e biodiesel), especialmente nos casos em que tal movimento afetava
diretamente a rea cultivada com alimentos (como foi o caso do aumento da produo de cana-de-acar no Brasil e na Colmbia)
ou mesmo quando subtraa parte da produo alimentar para a produo de biomassa (aqui o exemplo do milho norte-americano
parece ser o mais evidente). Embora em menor escala, o debate afetar igualmente o contexto europeu, no s pela destinao de
reas agricultveis produo de agroenergia, mas especialmente pelos investimentos patrocinados pelos grupos empresariais
da regio em pases localizados fora da Europa ocidental, como aqueles do Leste europeu, da Amrica Latina e da frica (Villette,
2011; Wilkinson, 2008).
Seja pelo estmulo oferecido por meio da crise alimentar de meados da dcada de 2000, seja pela (nova) demanda crescente
por biomassa, seja pela presena marcante da China no comrcio internacional, o setor agrcola particularmente o latinoamericano assistir novo movimento de expanso das reas destinadas produo de commodities (produo vegetal e animal),
reforando a ideia do produtivismo agrcola praticado em grande escala sob um patamar tecnolgico cada vez mais sofisticado
e custoso (Castro, 2010). Essa valorizao do chamado agronegcio latino-americano (Guibert e Velut, 2011) abrir uma nova
frente de conflitos (sociais, ambientais etc.) no meio rural e tensionar as concepes de ruralidade que se apoiavam no fortalecimento da agricultura familiar e/ou na dimenso territorial.
2.2 Europa e Amrica Latina frente s transformaes do setor rural: trajetrias e particularidades de ambas as
regies
Se o exerccio feito at aqui priorizou a abordagem dos dois blocos em perspectiva, tratando de observar semelhanas e diferenas em ambos os casos e valendo-se para tanto de uma periodizao especfica, necessrio agora, mesmo que numa rpida
revisita, recuperar algumas particularidades que parecem importantes para o nosso estudo.
40
O que levou tambm ao encaminhamento de campanhas e conferncias nacionais, como aquelas verificadas no Mxico (sin maz no hay pas) e no Brasil
(o Frum Brasileiro de Segurana Alimentar e Nutricional e as sucessivas Conferncias municipais, estaduais e nacionais de Segurana Alimentar e
Nutricional).
189
190
Desnecessrio lembrar ainda que embora estejamos tratando geralmente dessas duas regies como um todo, elas congregam
pases com caractersticas e percursos muito distintos e que somente para efeitos comparativos mais amplos esto sendo tratados
aqui em conjunto. Da a importncia dos estudos de caso, ao abordar com maior preciso a trajetria de oito pases em particular,
cuja anlise foi realizada por consultores contratados para tal.
Vejamos, ento, algumas das principais questes que informaram as transformaes no ambiente rural nos contextos europeu
e latino-americano.
2.2.1 Polticas pblicas e transformaes rurais em 50 anos de vigncia da PAC: um rpido resgate do contexto europeu
Na Europa do ps-guerra tornou-se evidente o reconhecimento da importncia do setor agrcola na economia e no desenvolvimento social dos pases, consolidando uma viso de que os produtos agrcolas no deveriam ficar merc do comportamento
errtico do mercado mundial, tendo em vista salvaguardar o interesse nacional, o que justificava o desenho de polticas especficas
para o setor. Essa perspectiva, juntamente com as negociaes para a criao da CEE, embasaram as discusses acerca de uma
poltica comum para o setor, a ser implementada gradualmente no bloco europeu. Tal negociao foi bastante difcil, determinando
que o Tratado de Roma original, quando assinado em 1957, s contivesse objetivos e no polticas ou orientaes operacionais mais
definidas, que deveriam ser negociadas a posteriori em rodadas de negociaes mais especficas (Casirio, 2006: 35).
Os anos seguintes foram marcados por negociaes dos seis pases que compunham poca a CEE em torno da PAC. Para a
Frana, um entendimento em relao ao setor agrcola era central e devia incluir os interesses dos exportadores que, aps algumas
dcadas de polticas francesas protecionistas, tinham que lidar com grandes estoques de produtos que precisavam ser subsidiados
para se tornarem competitivos no mercado externo. Os agricultores franceses, portanto, tinham interesse na abertura dos mercados
regionais aos seus produtos e na sustentao de preos mais elevados que permitissem que suas mercadorias fossem competitivas.
A Holanda tambm teve uma forte influncia nas negociaes do formato da PAC. Diferentemente da Frana, os holandeses
praticavam preos domsticos mais competitivos, em particular em lcteos e carnes. De sua perspectiva, portanto, no soava interessante um sistema de preos em patamares muito elevados, pois isso tornaria a Frana mais competitiva e criaria para a Holanda
um competidor que no existiria em mercados desregulados. Por outro lado, a criao de um mercado comum que colocasse os
holandeses em posio vantajosa frente a outros pases que comercializavam com a Europa era vista com bons olhos.
O desafio da PAC neste momento era, por conseguinte, o desenho de uma poltica de preos e de comrcio administrado que
conciliasse os interesses dos distintos pases constituintes da CEE, levando em conta as diferentes realidades nacionais no que
concerne agricultura e ao papel do meio rural nas sociedades. Esse desafio persiste ainda hoje na PAC. Em um contexto em que
a organizao dos interesses agrcolas no campo poltico consolidava-se, as negociaes prticas em torno da PAC foram altamente influenciadas pelas presses das associaes representativas dos produtores. Como resultado, boa parte dos instrumentos
desenhados foram idealizados a partir das fragilidades dos seus constituintes. Em consequncia, a PAC no final da dcada de 1960
estava baseada em preos elevados, compatveis com os estabelecimentos menos produtivos.
Assim, a PAC, principal referncia na estrutura de governana do setor rural da Europa ocidental, nasceu como desdobramento,
na rea agrcola, do Tratado de Roma, protocolo que inicia o processo de formao da CEE. Em 1962 dava-se o primeiro acerto de
preos, no caso sobre a produo de cereais. Seguiram-se os acordos sobre laticnios (1964), acar (1967) e, em 1967, a implantao da tarifa zero. Simplificadamente, nessa primeira fase pr-reforma de 1992, podemos estabelecer trs perodos distintos para
a PAC: a) aquele vigente nos anos 1960, dado por uma ordem de mercado; b) a poltica estrutural direcionada dos anos 1970; e c)
o papel de exportador de alimentos para o mercado internacional nos anos 1980 (Benedictis, 1990).
Na constituio da PAC, como adiantado, foi notvel a influncia de programas anteriormente desenvolvidos em pases como
a Frana e a Holanda (dois dos nossos estudos de caso), que defendiam uma postura mais radical no processo de integrao; e
a Alemanha, apoiada na poltica de harmonizao de interesses nacionais (Medeiros et al., 1994). Basicamente tratava-se de
concatenar um padro de vida razovel para os produtores rurais com um nvel de preo dos produtos agrcolas sustentado, acima
daquele vigente no mercado internacional.
Os principais objetivos da PAC, na poca de seu lanamento, eram:
a) Criao de um mercado comunitrio nico (ou seja, preos comuns entre os estados-membros);
b) Garantia aos pases-membros de acesso preferencial ao mercado comunitrio, mediante um mecanismo de proteo
que, pela aplicao de direitos compensatrios variveis sobre importaes, isolaria os preos vigentes nesse mercado
dos preos internacionais;
c) Um sistema de subsdios s exportaes (restituies) capaz de garantir que os excedentes comunitrios fossem
exportados;
d) Solidariedade financeira, consubstanciada com a constituio do FEOGA, na transferncia do processo decisrio relativo
ao financiamento da poltica agrcola do nvel nacional para o comunitrio (Benedictis, 1990; Gohin e Roger, 1999).
O sistema comunitrio mantido basicamente por fundos subsidiados advindos do consumo, diferentemente da poltica americana. Para se ter uma ideia, a PAC respondia, atravs do FEOGA, por 70 a 80% do oramento geral da comunidade. A reforma de
1992 acarretou um crescimento das despesas oramentrias com o programa agrcola. Por sua vez, o montante financeiro a cargo
do FEOGA utilizado basicamente (cerca de 95%) com as duas principais diretrizes da PAC41: a sustentao de preos no mercado
interno e o apoio s exportaes (Gohin e Roger, 1999; Sumpsi, 2002).
No primeiro caso, os direitos variveis acabavam por isolar o mercado comunitrio do restante do mundo, impondo pesadas
tarifas aos supridores de produtos a baixo custo no mercado internacional, que geralmente definem o nvel mdio de preos. Assim
os preos de mercado dentro da CEE oscilavam num intervalo definido entre o preo de referncia, fixado bem acima dos preos
internacionais, e o preo de interveno, garantido aos produtores. No que tange s exportaes, o mecanismo d-se pelo sistema de
restituies, compensando os exportadores pela diferena entre o preo no mercado comunitrio e o preo no mercado internacional.
A sustentao desta custosa poltica transformou a CEE em exportadora lquida de alimentos. Dos 90% de autossuficincia do final dos
anos 1960, passou-se ao crescimento anual de 2% da produo, enquanto que o consumo interno (comunitrio) crescia apenas 0,5% ao ano.
41
Se, por um lado, a aplicao das medidas contidas na PAC e o seu financiamento se dava de forma extensiva, capilar, o mesmo no se passava no processo de
elaborao das mesmas, extremamente centralizador na formulao, conduo e implantao dos programas agrcolas-agrrios que, regulados internacionalmente
no nvel da CEE, delegavam pouca margem de manobra aos diversos pases que compem a regio para exercerem suas prprias e especficas diretrizes, atrelando
as definies estratgicas de polticas setoriais (como do setor agrcola) ao contexto internacional (Boulanger, 2007; Medeiros et al., 1994).
191
192
Essa busca pelo crescimento do excedente alimentar levava a uma postura contraditria: ao aumentar o volume de excedentes no mercado comunitrio, induzia-se o crescimento das exportaes, requerendo para tanto novos aportes monetrios para o
programa de restituies. O aumento do volume de produtos exportveis, por sua vez, favorecia o rebaixamento do nvel de preos
do mercado internacional, que implicava para manter no mesmo patamar os preos do mercado comunitrio era necessrio que
o governo desembolsasse um volume maior de recursos, visto que o diferencial entre o preo de referncia e o preo mdio do
mercado internacional era, agora, maior. Ou, como diria De Benedictis (1990), o fracasso da PAC derivou do seu sucesso.
Tal direcionamento acabou redundando em crise de superproduo, forando a adoo de medidas (reforma de 1992), como a reduo
da rea plantada em 15% e reduo dos subsdios em 30%, ao mesmo tempo em que se davam as negociaes em torno do Acordo
Agrcola do GATT no mbito da Rodada Uruguai, como vimos anteriormente (Anania, 1995). No entanto, como a fixao do corte de 15%
da rea, que avaliza direito ao subsdio (indenizao) da PAC, no garante, de fato, uma reduo proporcional da produo, esse objetivo
seria facilmente derrubado pelo aumento da produtividade dos estabelecimentos agrcolas mais aparelhados (Medeiros et al., 1994).
Finalmente, vale lembrar que o Estado, ao definir a modalidade de interveno, leva em conta as caractersticas da rea onde
se localiza a propriedade. Por exemplo, em regies beneficiadas pelo acesso turstico, onde a conservao da propriedade camponesa cumpre uma funo no contexto mais geral, chega-se a obter um montante razovel ao ano, por hectare. Tal constatao
no desautoriza uma evidncia dramtica: 80% do volume total de subsdios repassados pelos diversos programas governamentais
so concedidos a 20% do total de produtores rurais e at o momento no se conseguiu impor mecanismos que favorecessem a
transparncia desses repasses (Boulanger, 2007).
A instituio da PAC teve uma importncia decisiva nas polticas nacionais dos pases europeus e tambm no significado de
ruralidade predominante nessas sociedades, como o caso da Frana e da Holanda e, um pouco mais tarde, da Espanha (1986).
Fora da CEE, a PAC tambm teve, juntamente com outros acordos internacionais, importncia decisiva, na medida em que acabou
afetando os mercados internacionais, principalmente a partir do final da dcada de 1970, e as condies enfrentadas pelos pases
nos mercados agrcolas, em particular de cereais, intensificando os conflitos, em especial com os Estados Unidos, a partir da crise
mundial do incio dos anos 1980.
ainda nos anos 1980 que a PAC ser objeto de reviso por parte dos governos europeus. Alm da dimenso fiscal, a que j
nos referimos, a segunda metade da dcada marca ainda a introduo da dimenso ambiental, especialmente por meio da edio
do Livro Verde da poltica, em 1985. Dimenso que estar presente nas futuras reorientaes da poltica, especialmente acoplada
ideia de desenvolvimento rural sustentvel, que se iniciam basicamente a partir de 1988, com a publicao da comunicao O
Futuro do Mundo Rural (Champetier, 2002; Guerrero et al., 2013)42.
O Quadro 2.1, a seguir, extrado de Guerrero et al. (2013), resume, de certa forma, as transformaes operadas no meio rural
europeu a partir do final dos anos 1980 at o perodo atual, buscando explicitar as concepes que marcaram esses diferentes
momentos, bem como as polticas da resultantes.
42
De forma um tanto quanto simplificada, poderamos dizer que, se a partir dos anos 1980 a questo do desenvolvimento rural no se resumia mais dimenso
agrcola do crescimento, a partir da dcada de 1990 o tema do desenvolvimento sustentvel no se aplicava somente ao universo rural, mesmo quando o
objeto de suas aes estava localizado no campo. nesse sentido, por exemplo, que o debate sobre a ideia de MFA, j referida anteriormente, passou a ser
disputada tambm por grupos de ambientalistas, organizaes de consumidores e associaes de caa, por exemplo.
Quadro 2.1 - Sntese de Conceitos e Polticas Predominantes no Rural Europeu

Perodos
Conceitos
1989
1993
Convergncia
Coeso econmica e social
Territrio
Unidades territoriais estatsticas (NUTS) e sua orientao planificao e desenvolvimento de polticas
Bem-estar local
Planificao plurianual
Grupos de Ao Local (GAL)
Aquisio de capacidades
Utilizao complementar de distintos fundos estruturais
Complementaridade de polticas
1994
1999
Multifuncionalidade
Enfoque multissetorial e integrado da economia rural
Subsidiariedade
Concertao
Diversificao
Modelos ascendentes
Infraestrutura de dados espaciais
Cultura de avaliao
Sistema de indicadores
Aprendizagem social compartilhada
Complementaridade de polticas de distintas dimenses
2000
2007
Planificao estratgica
Transversalidade das atuaes territoriais
Governana multinvel
Integrao das consultas pblicas
Cooperao entre territrios
Polticas de Desenvolvimento Rural
1988: Integrao do Desenvolvimento Rural na Poltica

Regional
1991: Iniciativa Comunitria LEADER I
1992: Reforma da PAC
1994: LEADER II
1999: AGENDA (2000), integrao do Desenvolvimento
Rural como segundo pilar da PAC
1990s: Adoo do Euro como moeda comum
2000: LEADER +
2003: Segunda reforma da PAC, Desenvolvimento Rural
como deciso estratgica
2005: criao do FEADER orientado a:
(1) Aumentar a competitividade da agricultura mediante ajuda reestruturao, desenvolvimento e inovao
(2) Melhorar o meio ambiente e o meio rural mediante
ajudas gesto das terras
(3) Melhorar a qualidade de vida nas zonas rurais e
fomentar a diversificao da atividade econmica
Reduo dos objetivos dos fundos estruturais
193
194
2007
2013
2014
2020
Institucionalidade pblico-privada
2007: Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel (Espanha)

2012: Estratgia 2020
2013: Poltica de desenvolvimento rural sustentvel
Modificao das estruturas de organizao das administraes pblicas, agricultura+ambiente+territrio
2008: Crise econmica e financeira
Especializao inteligente de territrios

Valor compartilhado
Polticas de compromisso
Inovao como motor de desenvolvimento
Integrao de polticas
Marco Estratgico Comum (MEC)

Contratos de compromissos
Fomentar a incluso social, a reduo da pobreza e o
desenvolvimento econmico na rea rural, especialmente para i) facilitar a diversificao, a criao de
pequenas empresas e a de emprego; ii) promover o
desenvolvimento local no meio rural; iii) melhorar a
acessibilidade s tecnologias de informao e comunicao (TIC), assim como o uso e a qualidade delas nas
reas rurais
Fonte: Extrado e adaptado de Guerrero et al. (2013: 26-29)
Se a dcada de 1980 registrou mudanas importantes nas relaes e nos processos agrrios do continente europeu, como j
nos referimos anteriormente a partir das observaes trazidas por Bonanno (1989), os anos 1990 poderiam ser lembrados por, pelo
menos, quatro aspectos: o incio e a consolidao do processo de unificao europeia (ao qual nos reportamos no tpico anterior); a
reforma da PAC em 1992 (tambm supramencionada); a edio dos programas LEADER - Ligaes entre Aes de Desenvolvimento
da Economia Rural (I, II e Plus) e o peso crescente da dimenso do desenvolvimento rural nas normativas da poltica, resultando na
introduo da noo MFA no final dessa dcada (Guerrero et al., 2013).
O Programa LEADER43, apoiado numa reformulao das orientaes de gastos dos fundos estruturais da poltica de coeso
econmica e social europeia, inicia-se em 1991 envolvendo 217 territrios rurais numa estratgia de desenvolvimento territorial
ascendente e integrado, elaborada e executada pleos Grupos de Ao Local (GAL), associaes compostas por entidades pblicas,
privadas, etc. Ao longo de suas diferentes etapas, o programa incorporar mais de mil territrios nas suas diferentes aes (Champetier, 2002: 243). Como detalham Guerrero et al (2013: 5):
Las aportaciones de LEADER a la definicin de un modelo rural europeo giran en torno a lo que se ha denominado como las especificidades de LEADER: el enfoque territorial, la creacin de un partenariado horizontal, la
participacin de la poblacin, la innovacin, el enfoque integrado, la gestin descentralizada y la cooperacin en
Red (Sumpsi, 2000). Leader I cont con una fuerte movilizacin de los agentes econmicos y sociales y una amplia participacin de la poblacin en el proceso de desarrollo de las comarcas y en la bsqueda de soluciones
a los problemas locales. Sin embargo, tambin se produjo un cierto dualismo entre, por un lado, la poblacin
y las actividades econmicas tradicionales y, por otro, los proyectos innovadores y los actores econmicos y
43
O stio oficial da Unio Europeia informa detalhadamente os objetivos, as normas e os procedimentos adotados na implementao desse programa nas
suas trs diferentes fases: Leader I (1991-1994); Leader II (1994-1999) e Leader + (2000-2006). Ver http://europa.eu/legislation_summaries/ regional_policy/
provisions_and_instruments/g24208_pt.htm
sociales que los promovan y los ejecutaban. No obstante, el xito alcanzado tras la aplicacin de Leader I fue,
precisamente, la respuesta del sector privado frente a las ayudas pblicas.
En el ao 1994 se aprueba una nueva edicin de la Iniciativa Comunitaria LEADER (LEADER II), que ampla y
consolida la experiencia de la edicin anterior. Esta edicin se caracteriz fundamentalmente por la bsqueda
de la innovacin en todos sus aspectos, con el objetivo de luchar contra el declive que se observaba en numerosas reas rurales europeas. Cabe destacar la puesta en marcha en este periodo del Observatorio Europeo
Leader, dependiente de la Comisin Europea, con una labor centrada en el trabajo en red, como su predecesor
el Centro de Animacin Rural de Leader I, y en la cooperacin, que en Espaa signific la creacin de la Unidad
Espaola del Observatorio Europeo Leader.[]
Finalmente, se aprueba una tercera edicin de esta Iniciativa Comunitaria, denominada LEADER+, para el perodo 2000-2006, que se dirige a diversificar las actividades econmicas de las zonas rurales a travs de la puesta
en prctica de estrategias innovadoras de desarrollo territorial, integradas y participativas.44
Assim, alm da iniciativa LEADER propriamente dita, a dimenso do desenvolvimento rural passou a se constituir um objetivo
e at uma necessidade como bem argumenta Saraceno (2000) que informar as sucessivas reestruturaes da PAC em 1999,
2003 e 200745 (alm das discusses que se encontram em curso, como salienta o Quadro 2.1).
De acordo com Guerrero et al. (2013: 11):
[] simultneamente a la aplicacin de la Iniciativa Comunitaria LEADER y a la Poltica de Cohesin, la PAC
sigue evolucionando e incorporando aspectos complementarios a los tradicionalmente vinculados con la regulacin de precios y mercados. As, destaca en este proceso la incorporacin en el ao 1992 de las Medidas
Agroambientales y sobre todo, debe sealarse la aprobacin en el ao 1999 de una reforma sustancial para
la consideracin del Desarrollo Rural en la Unin Europea. Esta Reforma es la denominada Agenda 2000, que
convirti al Desarrollo Rural en el segundo pilar de la PAC. Sus principios fundamentales fueron: 1) la Multifuncionalidad de la agricultura, 2) el Enfoque multisectorial e integrado de la economa rural, 3) la flexibilizacin de
las ayudas al desarrollo rural basndose en el principio de subsidiariedad para favorecer la descentralizacin
de las decisiones, la consulta con las regiones y la concertacin con ellas como mtodo de trabajo, y 4) la Simplificacin.
44
Ao final de 2006 encerra-se a experincia do LEADER. Como argumentam Guerrero et al. (2013: 7): en el actual periodo de programacin 2007-2013 y
transcurridos tres perodos de programacin, las instituciones comunitarias estimaron que la iniciativa comunitaria Leader haba alcanzado el suficiente grado de
madurez como para aplicar el enfoque propio de la misma en el marco de la programacin general de desarrollo rural, con lo que los principios bsicos del enfoque
Leader pasaron a incluirse en los propios Programas de Desarrollo Rural, convirtindose en un eje especfico y metodolgico de la poltica de desarrollo rural.
45
Segundo Guerrero et al. (2013: 11), en el ao 2003 se reforma de nuevo la PAC, reforzando tanto las medidas como el presupuesto destinado al desarrollo rural, a
travs de la denominada modulacin de las ayudas agrarias. Puede afirmarse que con las sucesivas reformas de la Poltica Agraria Comn, el desarrollo rural va
posicionndose estratgicamente en el seno de la PAC (Gallardo y Ramos, 2009). Tras la reforma de la PAC en 2003, el Consejo de Agricultura adopt, en septiembre
de 2005, una reforma fundamental en la Poltica de desarrollo rural para el periodo 20072013. Se introdujo un nuevo marco normativo que insista en los objetivos
de la Estrategia de Lisboa, para el crecimiento y el empleo, y de la Estrategia de Gotemburgo, para el desarrollo y sostenibilidad. As, en la etapa actual, la Poltica de
Desarrollo Rural en la UE gira en torno al Fondo Europeo de Agricultura y Desarrollo Rural (FEADER) y en Espaa se complementa con los inicios de la aplicacin
de la Ley para el Desarrollo Sostenible del Medio Rural que se comentar posteriormente. Los objetivos de la nueva Poltica de Desarrollo Rural financiada por el
FEADER son: 1) Aumentar la competitividad de la agricultura y la silvicultura mediante la ayuda a la reestructuracin, el desarrollo y la innovacin (Eje 1),2) Mejorar
el medio ambiente y el medio rural mediante ayudas a la gestin de las tierras (Eje 2),3) Mejorar la calidad de vida en las zonas rurales y fomentar la diversificacin
de la actividad econmica (Eje 3).
195
196
Como j argumentamos, a noo de MFA emerge com significativo impacto nos processos e nas polticas agrrias europeias no
contexto da segunda metade dos anos 1990 e primeira dos anos 2000. Segundo Delorme (2004), tal concepo envolveria trs distintas
interpretaes possveis. Uma primeira de corte liberal na aplicao das modulaes previstas sem alterar significativamente a
estrutura de distribuio dos recursos financeiros da poltica (ilustrada, por exemplo, pelo caso ingls); uma segunda interpretao
(cujo exemplo poderia ser encontrado na experincia italiana), conferindo MFA um carter de poltica compensatria vis--vis a forte
concentrao de recursos que caracteriza os instrumentos de garantia agrcola e de transferncia de renda aos grandes produtores
(uma espcie de aplicao dos deficiency payments americanos); e, finalmente, uma terceira interpretao, verificada no governo
Jospin na Frana por meio da Lei de Orientao Agrcola de 1999 (Rmy, 2002), que alterou estruturalmente as modalidades de
financiamento e imps taxaes graduais s grandes transferncias de renda embutidas no primeiro pilar da PAC.
A dcada de 2000, alm de confirmar essa abordagem do desenvolvimento rural (ver Quadro 2.1, acima) e modificar a constituio dos fundos que financiam os pilares da PAC, como argumentamos no tpico anterior, atestar novo balano da poltica (Kroll,
2010), expresso em documento publicado em 2007 (Agricultura: balano de sade para racionalizar a PAC e sublinhar os novos
desafios), onde se tratou de refletir sobre o ajuste das reformas de 2003 e definir as novas estratgias para o perodo 2007-2013
(Sotte e Chiodo, 2010). Alm de reconhecer algumas fragilidades da poltica, como a ambiguidade de sua natureza econmica e a
difcil justificativa das transferncias (pagamentos) praticadas, ou ainda a ausncia de um mecanismo de accountability que reforce
sua legitimidade (Boulanger, 2007; Sotte e Chiodo, 2010), foi tambm motivo de anlise a definio de novos objetos a serem perseguidos pela PAC na sua dimenso de desenvolvimento rural, entre os quais aqueles relacionados s mudanas climticas e seus
efeitos no meio rural, ao crescente peso dos agrocombustveis, gesto dos recursos hdricos, ao manejo da biodiversidade e aos
processos de inovao tecnolgica e sua aplicao produo agropecuria (Guerrero et al., 2013)46.
Como estratgia futura, e mantendo um forte carter normativo-positivo, definiu-se um conjunto de prioridades (crescimento
inteligente, sustentvel e integrador) que fazem parte do documento denominado Estratgia Europa 2020, onde o meio rural estaria
igualmente envolvido nos objetivos relativos a assegurar nveis desejveis de competitividade, sustentabilidade e coeso social47.
46
interessante observar, en passant, a ausncia (ou quase) de referncias crise financeira de 2008 e seus reflexos no continente europeu, seja nos
documentos oficiais, seja nos estudos acadmicos especializados na anlise da PAC.
47
As pues, La Estrategia Europa 2020 propone tres prioridades fundamentales que se refuerzan mutuamente: i) Crecimiento inteligente: desarrollo de una economa
basada en el conocimiento y la innovacin como impulsores de nuestro crecimiento futuro. Esto requiere mejorar la calidad de nuestra educacin, consolidar los
resultados de la investigacin, promover la innovacin y la transferencia de conocimientos en toda la Unin, explotar al mximo las TIC y asegurarse de que las ideas
innovadoras puedan convertirse en nuevos productos y servicios que generen crecimiento y empleos de, y que ayuden a afrontar los retos derivados de los cambios
sociales en Europa y en el mundo; ii) Crecimiento sostenible: promocin de una economa que haga un uso ms eficaz de los recursos, que sea ms verde y competitiva,
que acelere el desarrollo de redes inteligentes en la UE y refuerce las ventajas competitivas de nuestras empresas, particularmente de nuestras PYME, y que tambin
asista a los consumidores a dar valor al uso eficaz de los recursos. Este enfoque ayudar a la UE a prosperar en la cohesin econmica, social y territorial.iii) Crecimiento
integrador: fomento de una economa con alto nivel de empleo que tenga cohesin social y territorial, invirtiendo en cualificaciones, luchando contra la pobreza y
modernizando los mercados laborales y los sistemas de formacin y de proteccin social para ayudar a las personas a construir a una sociedad cohesionada, de tal
forma que los beneficios del crecimiento y del empleo lleguen a todos, siendo esencial que los beneficios del crecimiento econmico se difundan por toda la Unin, incluso
en sus rincones ms remotos, reforzando as la cohesin territorial (Guerrero et al, 2013: 21).
Para finalizar, poderamos recorrer a uma longa passagem de Guerrero et al. (2013: 1-2), onde os autores buscam resumir as
caractersticas que informaram as mudanas nas concepes sobre ruralidade na Unio Europeia em trs diferentes momentos48:
La primera etapa abarca desde la dcada de los aos 50s hasta finales de los 80s. Durante estos aos la ruralidad
se entenda como imagen claramente identificada con lo agrario. As, la agricultura era el concepto que abarcaba
y defina la naturaleza y los valores que penetraban todo el espacio rural. El desarrollo rural se identificaba completamente con el desarrollo agrario. En esta etapa, como no poda ser de otra forma, las poltica pblicas hacia el
medio rural eran polticas agrarias, fundamentalmente de regulacin de mercados. En el ao 1972 se aprueban
las primeras directrices estructurales agrarias sobre modernizacin de la agricultura, formacin de los agricultores y jubilacin anticipada. Las medidas de transformacin de las estructuras agrarias, cuyos beneficiarios son los
agricultores y las empresas agrarias, apuntan a la modernizacin tcnica, social y ambiental de los procesos de
produccin agrcolas y pecuarios. Se trata de un conjunto amplio de medidas sectoriales introducidas a comienzos
de los aos 70 a raz del Plan Mansholt.
La segunda etapa se extiende desde 1988 hasta finales de los aos 90s. En esta etapa la ruralidad se aborda como
localidad. Durante los aos 80s se producen variaciones importantes que estn relacionadas con procesos de diversificacin de la economa y la sociedad rural ms all de la agricultura. Se observa un cambio de signo de los saldos negativos de la poblacin y la localizacin de nuevas actividades econmicas. As, la ruralidad es ahora autnoma
de la agricultura y adems abarca el conjunto de regiones o zonas con actividades diversas (agricultura, artesana,
pequea y mediana empresa, comercio, servicios) en las que se asientan pueblos, aldeas, pequeas ciudades y
centros regionales, as como espacios naturales y cultivados, depositario de recursos naturales y hbitats, lugar de
ocio y clave para el equilibrio de los ecosistemas (Comisin Europea, 1988). Por tanto, la ruralidad se caracteriza
en esta etapa por la heterogeneidad de las actividades y de los espacios, por la diversidad de recursos endgenos
disponibles en el medio rural y por algo que comienza a ser novedoso como es el consumo externo de lo rural. La
agricultura y lo rural se han ido diferenciando entre s durante el proceso de desarrollo econmico y de modernizacin y ya no coinciden, y por lo tanto, necesitan de polticas que responden no slo a los agricultores sino tambin a las
otras funciones que se han desarrollado en este tipo de territorios con el desarrollo [].
Finalmente, la tercera etapa se extiende desde la dcada de los 90s hasta nuestros das, entendiendo la ruralidad
como una construccin social. En esta etapa, lo rural es algo que puede considerarse como simblico y transformable. En este contexto, el territorio rural pasa de ser el soporte de las relaciones sociales y funcionales a convertirse en agente de transformacin social. Este territorio se contempla como un recurso especfico y como un actor
principal del desarrollo econmico, y no nicamente como mero espacio o marco de las actividades econmicas o
sociales.[] En esta etapa, podemos afirmar que el territorio rural es el resultado de un proceso en el cual los actores
llegan a acuerdos institucionales que permiten poner en valor recursos especficos (o incluso crearlos). Como consecuencia de esta definicin, el Enfoque Territorial del Desarrollo Rural es el proceso de movilizacin de actores que
conduce a elaborar una estrategia de adaptacin a las restricciones exteriores, sobre la base de una identificacin
colectiva a una cultura y un territorio (Gallardo et al., 2008). Esta transformacin en el concepto de ruralidad se observa claramente en la evolucin de las polticas diseadas, que incorporan de lleno el enfoque territorial del desarrollo
que se apoya en esta concepcin del territorio rural como construccin social [].
48
Saraceno (2001: 169-170) tambm se refere a trs etapas para caracterizar o quadro rural europeu at os anos 2000: la primera, de acompaamiento a las polticas
de mercado, hasta fines de los aos 80, con una lgica sectorial; la segunda, de diversificacin econmica de las reas rurales, durante los aos 90, con un enfoque
territorial; la tercera y actual en la que ambos enfoques se han integrado, privilegiando nuevamente una lgica sectorial.
197
198
2.2.2 Transformaes no contexto latino-americano: Estado, agricultura, industrializao, drive exportador e novas
ruralidades
A caracterizao do padro de desenvolvimento adotado pelas sociedades latino-americanas, no perodo compreendido entre
meados da dcada de 1940 e o incio dos anos 1980, recebeu da literatura especializada a denominao de projeto nacional-desenvolvimentista na tentativa de compreender uma trajetria comum das diversas experincias nacionais. certo que o termo encerra
contradies, sobretudo se confrontados sua matriz terica, de cunho cepalino, com o projeto militar-nacionalista, dominante em
boa parte dessas sociedades num razovel hiato temporal.49
Desse conjunto, poucos pases mantiveram o projeto de desenvolvimento nacional ao longo do perodo considerado. A crise
internacional, que abalou as estruturas intervencionistas do capitalismo europeu e norte-americano durante a dcada de 1970,
ps tambm em xeque o receiturio latino-americano de industrializao, exceo feita ao Mxico e ao Brasil. Este ltimo logrou
manter, de certa forma, a concepo bsica do projeto at meados dos anos 1980, ainda que mergulhado numa profunda crise (Fiori,
1992; Hirschman, 1987). As transformaes da agricultura latino-americana no fugiram regra, permanecendo subordinadas
s estratgias industrializantes, corroborando uma rpida modificao do quadro demogrfico, invertendo as participaes das
populaes rural e urbana nos pases da regio (Leite, 2005)50.
Fazendo uma simplificao extrema, possvel dizer que o que prevaleceu na regio, em particular em pases como Argentina,
Brasil e Mxico, entre os anos 1940 at o incio da dcada de 1980:
[...] foi a ideia de construo da nao, baseada na industrializao via substituies de importaes, tendo
o Estado como demiurgo, vrios matizes de nacionalismo como ideologia e o populismo sob suas diferentes
formas como sustentao poltica. Foi a isso que se convencionou chamar nacional-desenvolvimentismo, que
no chega a ser um conceito, mas descreve e sintetiza um projeto poltico e um estilo de ao (Martins, 1991: 3).
Na Amrica Latina, o referencial intervencionista assumiu traos especficos. O cenrio latino-americano, do final da primeira
guerra mundial at os anos 1960, foi marcado por profundas modificaes nas estruturas sociais e econmicas dos pases, em
grande parte conduzidas ou estimuladas pela ao do Estado. Os efeitos da primeira guerra, somados crise de 1929, fortaleceram
uma maior preocupao com o desenvolvimento nacional, fomentado atravs de polticas de estmulo industrializao51. Foi se
consolidando, assim, a partir de 1930, o chamado modelo de substituio de importaes: o Estado passou a assumir um papel
ativo na economia, como executor de polticas econmicas que buscavam proteger setores considerados estratgicos para o desenvolvimento nacional, estimulando a internalizao de indstrias substituidoras de importaes. Este processo no se deu de
maneira homognea ou simultnea em todos os pases da Amrica Latina: no caso da maioria dos pases da Amrica Central, por
exemplo, s foi observado a partir dos anos 1960.
49
nesse sentido que Furtado (1995: 103) refere-se, ao comparar o regime militar proposta de industrializao cepalina pr-64, profunda antinomia entre
desenvolvimento e projeto social no Brasil.
50
Como pode ser constatado no Anexo 1 deste trabalho, essa performance continuou vigente entre os anos 1980 e 2010, onde a populao urbana da Amrica
Latina praticamente dobrou e a populao rural sofreu uma reduo de 3,5% dos seus valores absolutos.
51
Como j adiantamos, a Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL) teve um papel central na conformao de uma escola de pensamento
latino-americana, no diagnstico das razes histricas do subdesenvolvimento e na construo de uma ideologia da industrializao como projeto de
desenvolvimento da regio.
Embora o debate em torno do desenvolvimento opusesse muitas vezes as vises que defendiam a primazia da industrializao
e as vises que destacavam a centralidade do projeto agroexportador, os defensores da industrializao atribuam agricultura um
papel estratgico no desenvolvimento latino-americano, por exemplo, como liberadora de mo de obra para a indstria, provedora de
poupana para a acumulao industrial ou ofertante de alimentos a baixo preo. Nesta etapa, o desenvolvimento latino-americano
era identificado com a intensificao do processo urbano-industrial e a poltica para a agricultura era definida desta perspectiva.
A partir de meados da dcada de 1960 e incio da seguinte, ganhavam fora as polticas pblicas voltadas para a modernizao
da agricultura com a difuso de pacotes tecnolgicos e a ampliao do crdito rural. Alm do fato de que representavam uma intensificao da integrao da agricultura latino-americana ao sistema agroalimentar mundial e s empresas multinacionais que
dominavam esse sistema.
Assim, uma possvel periodizao para o processo conhecido como modernizao conservadora52 da agricultura brasileira,
encontrada em Delgado (1985), poderia ser estendida ao contexto das principais naes latino-americanas. Segundo este autor,
teramos trs perodos: a) modernizao agropecuria, ou seja, a alterao do padro tecnolgico no incio da dcada de 1950,
dada sobretudo pela utilizao (mediante importao) de mquinas e fertilizantes; b) industrializao dos processos de produo
rural com a instalao no pas do departamento de bens de produo e insumos para a agricultura, a partir do final dos anos
1950, com o apoio dos incentivos patrocinados pelo Estado; c) fuso ou integrao de capitais intersetoriais constituio e desenvolvimento do capital financeiro na agricultura sob o comando do grande capital, especialmente a partir da dcada de 1960 com
a ampliao da poltica de crdito rural.
Como j antecipamos, o coroamento da crise internacional no incio dos anos 1980 trouxe aos pases latino-americanos a
esdrxula situao de exportadores de capitais em funo de sua crescente dvida externa, aliada dramtica ausncia e/ou falta
de visibilidade poltica de outros projetos nacionais, sufocados pela hegemonia do receiturio neoliberal, num contexto de globalizao crescente das relaes econmicas, polticas e financeiras. No s as transformaes internacionais atuavam no sentido
de colocar o padro nacional-desenvolvimentista na berlinda. Tambm a crise dos seus prprios postulados e a entropia poltica
comprometendo sua racionalidade e lgica econmica interna indicaram o esgotamento estrutural do modelo, bem como da ao
estatal que o sustentou (Martins, 1991).
No que tange problemtica do Estado desenvolvimentista latino-americano e brasileiro, a crise, segundo Fiori (1992: 85), refletiu
um retrato fiel e cruel do seu modus operandi:
[...] forte enquanto arbitrou com certa autonomia o valor interno do dinheiro e dos crditos. Fraco toda vez que
quis ir alm dos limites estabelecidos pelos seus compromissos constitutivos. Movendo-se sempre no fio da
navalha de uma aliana liberal-desenvolvimentista entre interesses extremamente segmentados e heterogneos, acabou sucumbindo s contradies que o acionaram e instabilizaram constantemente, sendo levado em
sua trajetria crtica mais completa entropia de sua face schumpeteriana.
52
O termo modernizao conservadora foi frequentemente empregado para designar o perfil das polticas pblicas voltadas para a meio rural, sobretudo
no perodo 1960-1980, privilegiando apenas algumas culturas e regies, assim como alguns tipos especficos de unidades produtivas (mdias e grandes
propriedades). Nunca uma transformao dinmica, autossustentada; pelo contrrio, uma modernizao induzida por meio dos pesados custos sociais e
que s vinga pelo amparo do Estado (Graziano da Silva, 1982: 40).
199
200
Foi sobre esse quadro de um desenvolvimentismo relativamente bem-sucedido (do ponto de vista de seus objetivos industrializantes) que impactou, de forma diferenciada e especfica, a crise financeira internacional do final dos anos 1970. Do ponto de vista
econmico, o choque internacional dos juros, seguido do endividamento externo, multiplicou o passivo dos pases latino-americanos
(Argentina, Brasil e Mxico frente), corroeu a estrutura patrimonial e decretou a crise financeira do Estado e de toda a economia,
erodindo a capacidade de reproduo do paradigma desenvolvimentista (Batista Jr., 1996). Do ponto de vista poltico, por outro lado,
a crise do autoritarismo comeou antes mesmo da crise econmica em algumas dessas naes (vide o caso argentino, brasileiro
e uruguaio). Sucessivos eventos polticos e eleitorais criaram o caldo de cultura que corroeu a coalizo autoritria e abriu portas ao
processo de redemocratizao (Bresser Pereira, 1996; Fiori, 1992).
No caso do setor rural, em especial no primeiro quinqunio da dcada de 1980, em funo das mudanas nas condies de
financiamento da dvida externa, coube sobretudo s atividades agrcolas e agroindustriais o papel de gerar divisas para o pagamento
dos servios da dvida, inclusive nos pases que haviam passado por um intenso processo de industrializao, como era o caso da
Argentina, do Brasil e do Mxico (Leite, 2005).
Na realidade, a conjuntura das dcadas de 1980 e 1990 (quando uma abordagem mais complexa sobre as transformaes do
meio rural deu lugar ao discurso em prol do produtivismo, renovado agora em bases financeiras, tecnolgicas e institucionais
diferentes daquelas que vigeram ao longo do perodo anterior) atestaria uma forte orientao liberalizante imposta atividade
agropecuria como resultado dos ajustes operados nas variveis de polticas macroeconmicas, particularmente aps 1990 (e mais
especificamente aps 2000). Momento em que o drive exportador retoma com fora um papel estratgico na conduo das polticas
de crescimento de um conjunto variado de pases da regio, exceto aqueles nos quais esse tipo de orientao fora historicamente
importante na segunda metade do sculo XX, como o caso exemplar do Chile.
Em resumo, a conjuntura de ajuste da dcada de 1980, acompanhada pela escassez de recursos, levou ao acirramento das
disputas pelo errio pblico, no sem antes esgotar as antigas frmulas e mecanismos de poltica agrcola (sobretudo o crdito
rural, prevalecente nos anos 1970; e, em alguns pases, a poltica de preos agrcolas, em evidncia no decnio seguinte). A internacionalizao da agroindstria tornou mais importante as polticas macroeconmicas, que tratavam dos temas da taxa de cmbio,
do comrcio exterior etc., do que propriamente as polticas setoriais stricto sensu. Por outro lado, algumas investidas na chamada
rea social da agricultura serviram muito mais como colches amortecedores de conflito do que efetivamente como uma ampla
poltica de reestruturao agrria do pas. A propriedade da terra permaneceu intocada e, quando muito, questionada em relao
ao cumprimento das suas funes sociais (Leite e vila, 2007).
No obstante esse estado de coisas, a questo agrria voltou cena nos anos 1990, por meio da atuao de movimentos sociais
(sem terra, como no Brasil; indgenas, como no Mxico, Chile, Bolvia e Equador, por exemplo), ou mesmo no contexto da disputa
pelo projeto de agricultura familiar encampado por movimentos sindicais de trabalhadores rurais (como no caso argentino, com a
organizao da Federacin Agrria, ou no Brasil, por meio da Confederao Nacional dos Trabalhadores da Agricultura CONTAG).
Ambas as investidas exigiram reaes e respostas por parte do Estado, quer em programas especficos de atuao, quer no seu
reaparelhamento burocrtico, reforando a dualidade da poltica setorial, colaborando para o surgimento, como j mencionamos
no primeiro tpico dessa seo, das interpretaes que advogavam uma nova ruralidade para a caracterizao do meio agrrio
latino-americano (Prez, 2001; Prez e Farah, 2004; Wanderley, 2001).
Longe de se tornar obsoleto, o tema das relaes entre Estado, desenvolvimento e agricultura ganhou cores inesperadas pelos
analistas da dcada de 1990: uma multiplicidade de atores, com dinmicas as mais variadas, a emergncia de novas questes
postas pelos diferentes contextos regionais (desenvolvimento territorial, segurana alimentar, sustentabilidade, expanso da monocultura agroexportadora, entre outros) e o redesenho dos instrumentos acionados pelo poder pblico.
Este processo de reformulao das funes do Estado, tratado pela literatura como reforma do Estado, ou ainda reforma dos
aparelhos do Estado, levou, como nos referimos no primeiro tpico, redefinio da sua ossatura interna. A proposta que esteve
em voga privilegiava uma transformao do que denominado de Estado Social, com sua administrao pblica burocrtico-legal,
num Estado Social-Liberal, com a participao de uma administrao pblica gerencial-estratgica (Bresser Pereira, 1996).
As atividades relativas produo de bens e servios, outrora desenvolvidas por agncias estatais, estariam fadadas privatizao, bem como suas atividades auxiliares, encarregadas contratao de empresas terceirizadas. A noo segundo a qual o
excesso de intervencionismo do Estado Social se constituiu numa das principais causas da crise do prprio Estado, para alm de
todo o receiturio neoclssico-conservador, mais do que justificou tal medida para os defensores dessa proposta (Bresser Pereira,
1996). No outro polo, as atividades exclusivas de Estado (fiscalizao, tributao etc.) permaneceriam na sua estrutura formal,
redimensionadas quanto ao seu tamanho e qualidade de interveno, buscando diferenci-las quanto ao lcus onde so desenvolvidas: ncleo estratgico, agncias formuladoras, agncias executivas e agncias reguladoras.
Os programas de estabilizao monetria adotados na dcada de 1990 por pases como Argentina, Brasil, Chile e Mxico, entre
outros (Batista, 1996), contavam, na realidade, com ajustes temporrios (e sucessivamente renegociados) para o tratamento do
saneamento das contas pblicas. A estratgia ento definida de combate inflao com desequilbrio externo rebateu nos seguintes fatores: a) exitoso controle da inflao, que proporcionava, alm do mais, ganhos eleitorais preciosos, como ensinaram tais
experincias na Amrica Latina; b) valorizao do cmbio; c) desequilbrio do balano de pagamentos, notoriamente da conta em
transaes correntes, para o qual a diminuio do ritmo das exportaes e o aumento abrupto das importaes (dado o processo
de abertura comercial ps-1990) tiveram um peso especial; d) elevao dos juros, na tentativa de recompor a crise do balano de
pagamentos, pela conta de capital, aproveitando-se da liquidez internacional do perodo. Pode-se dizer que, de certa forma, tal
orientao permaneceu vlida para boa parte da dcada de 2000, inclusive para pases como o Brasil e o Mxico, onde tais medidas
viram-se acompanhadas por um crescimento significativo no grau de cobertura e no volume de recursos do conjunto de polticas
de seguridade social (Cardoso Jr. e Jaccoud, 2005).
No caso do setor rural, como nos informa Delgado (2005), uma rpida sistematizao das transformaes do setor agropecurio
brasileiro nos ltimos vinte e cinco anos, e que de resto poderia ser genericamente aplicada ao contexto do cone Sul, seria caracterizada pelos seguintes momentos:
a) 1981-1993: crise econmica, ajuste externo e gerao de saldos comerciais na balana agrcola;
b) 1994-1999: estabilizao macroeconmica, dficit pblico, liquidez internacional e liberalizao comercial;
c) 2000-2005: remontagem do agronegcio, nova crise de liquidez, gerao de supervits e a retomada da questo agrria no
debate atual.
201
202
Tais momentos poderiam condicionar, segundo o autor, o conjunto de ideias, interesses e polticas que dariam concretude s
transformaes operadas setorialmente. Nesse sentido, o terceiro perodo aponta a construo/compreenso de um modelo dual
(agricultura empresarial x agricultura familiar) que informa o conjunto de interpretaes possveis sobre o processo de desenvolvimento rural latino-americano, com forte repercusso no contexto institucional que d suporte ao mesmo. Se, por um lado, houve
espao ao longo dos anos 2000 para a introduo de novos temas, como aquele do desenvolvimento territorial exposto a seguir,
tambm foi notrio o avano das fronteiras do agronegcio: seja na expanso das reas cultivadas dentro de pases como Argentina, Bolvia, Brasil, Colmbia, Paraguai etc.; seja na expanso dos investimentos agrcolas e agroindustriais (incluindo aquisio de
terras) de capitais domsticos em regies de pases vizinhos, como o caso de investimentos brasileiros na Bolvia, na Costa Rica,
no Paraguai e na Venezuela; ou argentinos no Brasil, na Bolvia, no Paraguai (Guibert e Velut, 2011). Alm disso, a Amrica do Sul
passou a ser objeto de aplicaes em terra de capitais estrangeiros de uma forma geral (Borras et al., 2011; Pieiro, 2013).
Como informado no primeiro tpico desta seo, uma das caractersticas importantes da dcada de 2000 no meio rural latinoamericano foi a emergncia da abordagem territorial como processo de desenvolvimento e formulao de polticas pblicas. Tal
orientao buscou definir um espao mais adequado para a interveno governamental descentralizada e impulsionar a construo
de institucionalidades territoriais mais democrticas para a articulao de atores sociais e de polticas pblicas tendo em vista o
desenvolvimento rural dos territrios. Esse processo ganhou, como adiantado, relevncia em pases como Brasil, Equador, Guatemala e Mxico, entre outros (Echeverri, 2013; Leite e Delgado, 2011)53.
Em geral, a abordagem territorial passou a ser justificada por vrios aspectos, entre os quais:
1. O rural no se resume ao agrcola. Mais do que um setor econmico, o que define as reas rurais enquanto tal so suas
caractersticas espaciais: o menor grau de artificializao do ambiente quando comparado com reas urbanas, a menor
densidade populacional, o maior peso dos fatores naturais.
2. A escala municipal muito restrita para o planejamento e organizao de esforos visando promoo do desenvolvimento. E, ao mesmo tempo, a escala estadual excessivamente ampla para dar conta da heterogeneidade e de especificidades
locais que precisam ser mobilizadas com este tipo de iniciativa.
3. Necessidade de descentralizao das polticas pblicas, com a atribuio de competncias e atribuies aos espaos e
atores locais.
4. O territrio a unidade que melhor dimensiona os laos de proximidade entre pessoas, grupos sociais e instituies que
possam ser mobilizadas e convertidas em um trunfo crucial para o estabelecimento de iniciativas voltadas para o desenvolvimento.
Assim, a inteno dos programas de desenvolvimento territorial era garantir que os processos sociais envolvessem mltiplas
dimenses, cada qual contribuindo de uma determinada maneira, para o conjunto do territrio em diferentes reas, como a econmica,
sociocultural, poltico-institucional e ambiental, articulando polticas e atores num determinado espao e contexto administrativo. O
53
Existe hoje uma ampla e variada literatura especializada a respeito do assunto, que ultrapassa os limites e os objetivos deste texto. Para uma aproximao
ao tema consultar, entre outros, os volumes da srie Desenvolvimento Rural Sustentvel do IICA (www.iica.org).
resultado desses programas foi bastante variado, alguns deles restringindo-se ao detalhamento de normas e procedimentos legais
necessrios execuo dessas polticas, porm com resultados concretos muito tmidos; e outros conseguindo efetivamente implantar, mesmo que com toda a sorte de dificuldades e contradies, um conjunto importante de iniciativas e instncias decisrias,
como foi o caso brasileiro em particular (Leite e Delgado, 2011). De qualquer maneira, o que pretendemos ressaltar aqui que, ao dar
visibilidade a configuraes rurais diferenciadas daquelas das reas de expanso do agronegcio, essa abordagem fez emergir novos
questionamentos sobre o significado do rural latino-americano e suas implicaes em termos de polticas pblicas (Araujo, 2010).
De modo complementar, a visibilidade crescente obtida pelo tema e pelo enfoque da Segurana Alimentar e Nutricional (SAN)
e a atuao de conselhos nessa rea, como arenas estratgicas de debates e proposies de poltica, tambm foram conquistas
imprescindveis para o avano na construo de um novo modelo de desenvolvimento rural na regio, incluindo a criao de novos
marcos legais, como se verificou, por exemplo, no Brasil na segunda metade da dcada de 2000 e no Mxico j no incio da mesma
com a aprovao da Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel (Maluf et al., 2009; Leonard et al., 2009).
Apesar de essas e outras iniciativas, no entanto, o apoio dado ao agronegcio fortaleceu o modelo de desenvolvimento agrcola
herdado, ao mesmo tempo em que as polticas de apoio produo da agricultura familiar viabilizaram o acesso de novos agricultores, aumentando a incluso social sem contudo lograr construir um novo modelo de desenvolvimento, especialmente em relao
s suas dimenses tecnolgica, ambiental e fundiria.
No entanto, no mbito mais geral das sociedades latino-americanas, e na tentativa de repensar as estratgias de desenvolvimento
aps um longo perodo de estagnao da economia, alguns autores, em particular os economistas brasileiros, passaram a valer-se
da ideia de um novo desenvolvimentismo como um conjunto de aspectos envolvendo basicamente, segundo Bresser Pereira (2007)
e Sicsu et al. (2007), os seguintes pontos: (i) uma maior abertura da conta comercial do pas, que deve ser feita de forma negociada
e com reciprocidades; (ii) um novo papel do Estado, com um planejamento mais estratgico; (iii) preocupao com a estabilidade
macroeconmica, incluindo no s estabilidade de preos como tambm equilbrio do balano de pagamentos e busca do pleno
emprego; (iv) uma nova poltica macroeconmica, que permita inverter a equao perversa juros elevados e cmbio apreciado; (v)
no aceitar a estratgia de crescimento com poupana externa, visando alternativamente financiar o desenvolvimento com recursos
prprios de cada nao54.
Todavia, a experincia observada no conjunto das economias latino-americanas na ltima dcada est ainda distante das proposies acima. Particularmente, no que tange ao meio rural, mesmo reconhecendo os limites e as precaues a serem observados
no front externo (como a vulnerabilidade crescente em funo do processo de reprimarizao da pauta de exportaes55), os autores
novo-desenvolvimentistas parecem atribuir dinmica do setor agrcola (leia-se aumento da produo e produtividade do agronegcio)
um importante papel nessa equao de retomada do crescimento, reforando o carter produtivista do meio rural (Furtado, 2008).
Assim, a passagem do contexto institucional vigente no perodo de industrializao e crescimento rpido para um momento de
crise, liberalizao, reforma e reestruturao da administrao pblica marcou, certamente, o lugar e o peso atribudos s polticas
54
No pretendemos aprofundar a discusso sobre este tema aqui. Para um balano das propostas em pauta ver Carneiro (2012).
55
Uma viso crtica da forma pela qual o ajuste macroeconmico incorporou as estratgias de expanso do agronegcio nessa ltima dcada pode ser
encontrada em Delgado (2010).
203
204
setoriais (cada vez mais subordinadas s polticas macroeconmicas) e s atividades realizadas no meio rural; e condicionou os
espaos de atuao dos gestores dos diferentes rgos do setor agrcola (e seu enfrentamento com a burocracia encarregada da
poltica econmica, tanto no perodo anterior como naquele da estabilizao monetria).
Diante das experincias observadas nos ltimos 20 anos, a manuteno de estrutura dual na administrao de polticas e/ou na
conduo das questes atinentes ao meio rural de vrios pases da regio (agricultura familiar/ agronegcio; crescimento agrcola/
desenvolvimento rural ou sustentvel etc.), embora aparentemente anacrnica, vem sendo legitimada pelas diferentes polticas e
redes estabelecidas, aumentando a disputa por espaos e recursos oramentrios, como o caso das arenas que envolvem as
negociaes agrcolas internacionais, dos recursos para o crdito rural, da orientao conferida assistncia tcnica e extenso
rural e, mais recentemente, da pesquisa agropecuria.
2.3 Alcances e limites do exerccio comparativo entre o contexto rural europeu e latino-americano
O exerccio comparativo que realizamos at aqui, ao contrapor a experincia de transformaes rurais verificada no contexto
europeu com aquela observada na Amrica Latina, pautou-se por trs movimentos em particular:
a) O primeiro foi buscar apreender e sistematizar, com base no farto material bibliogrfico e documental disponvel, o conjunto de eventos que caracterizaram as mudanas, continuidades, polticas e processos sociais e econmicos no meio rural
desses dois grandes blocos nos ltimos 60 anos56;
b) Com base no levantamento acima, procuramos definir uma periodizao possvel suficientemente abrangente para tratar
ambos os casos, tentando alinhavar nesse processo as semelhanas e diferenas existentes, tratando de destacar no s
as polticas e os processos propriamente ditos, como tambm as principais interpretaes surgidas sobre o significado e a
dimenso do setor rural nesses dois espaos. Assim foram estipulados e justificados quatro grandes perodos: 1950 a
1980; 1980 a 1990; 1990 a 2000; 2000 em diante. Dadas as prerrogativas desse estudo, procuramos nos deter, em especial,
nos dois ltimos intervalos. importante sublinhar que a periodizao adotada, definida pelo estudo e certamente arbitrria, pareceu-nos adequada para marcar os pontos de inflexo que, sem necessariamente romper com o perodo anterior,
apontou novos processos e/ou manifestaes fundamentais para caracterizar o momento seguinte. Obviamente as datas
de incio e trmino dos intervalos adotados foram empregadas aqui muito mais como parmetros gerais de aproximao
para uma periodizao do que uma rgida definio de marcos temporais.
c) Finalmente, sabendo que o movimento acima implicou em tratar os dois blocos de uma forma geral, aprofundamos um
pouco mais nosso olhar sem a pretenso de esgotar o assunto para um resgate relativamente rpido da trajetria
de cada uma dessas regies, sublinhando a dimenso agrcola e/ou rural das mesmas. Mesmo reconhecendo que esse
mergulho no suficiente para retratar as especificidades intrarregionais (trajetrias e transformaes experimentadas
pelos pases ou regies em particular), que sero apresentadas para nossos estudos de caso na seo seguinte, o objetivo
aqui foi elencar de forma mais ou menos concatenada os momentos, marcos e narrativas que informaram esses dois con56
Embora no tenha sido nosso objetivo empregar aqui os procedimentos prprios anlise do neo-institucionalismo histrico, parece-nos apropriado
registrar, no entanto, que tal abordagem serviu de inspirao para o nosso exerccio, sem que com isso estivssemos obrigados a uma aplicao rgida dos
seus conceitos. Entre a extensa bibliografia a respeito, consultar Mahoney (2001), que ilustra sua argumentao a partir do setor agrrio centro-americano,
e Mahoney e Telen (2010), onde uma flexibilizao da caracterizao dos momentos crticos e das mudanas observadas nas polticas sugerida.
205
textos que, emborar possam oferecer caractersticas de alguma forma semelhantes, possuem uma bagagem histrica
completamente distinta (que, obviamente, no pde ser recuperada exaustivamente aqui dados os limites deste trabalho).
O Quadro 2.2 resume, grosso modo, o que vimos at o momento, informando para cada um dos blocos e dentro de cada perodo
definido, as questes e/ou temas prevalecentes, especialmente aqueles referentes ao meio rural. Se, por um lado, o exerccio praticado nesta seo permitiu colocar em perspectiva essas duas grandes regies e sugerir uma periodizao possvel para caracterizar
os processos agrrios prevalecentes em cada uma delas e em alguns casos nas duas regies, simultaneamente ou no57, ou
mesmo estabelecer as influncias de uma regio sobre a outra58; por outro lado, essa dmarche possui algumas limitaes, que
so importantes de serem destacadas para uma melhor compreenso de nossos procedimentos metodolgicos.
Aps 2000
1990 - 2000
1980 - 1990
1950 - 1980
Perodos
Quadro 2.2- Sinopse comparativa entre os contextos latino-americano e europeu
Amrica Latina
modernizao da agricultura
(produtivismo)
expanso da rea cultivada
crdito rural
fortalecimento da produo
para exportao
desenvolvimento
territorial
soberania
alimentar
industrializao por substituies

de importao
(produtivismo)
construo da PAC
interveno do Estado
aumento da produtividade
preos agrcolas
interveno do estado
crise econmica
democratizao
ajuste estrutural
incio da Rodada Uruguai do

GATT
crise fiscal da PAC

produo excedentria
liberalizao
comercial e
financeira
nova
ruralidade
segurana
alimentar
Europa
expanso do
agrongocio
reforma do
Estado
(commodities
agrcolas)
novo contexto poltico

novo
desenvolvimentismo
multifuncionalidade da
agricultura
crise
financeira
e alimentar
reorientaes
da PAC/
territrio
questo ambiental
reforma da PAC/ acordo
agrcola do GATT
desenvolvimento
rural e sustentvel
Fonte: elaborao dos autores com base na bibliografia especializada

57
Como, por exemplo, o modelo de modernizao agrcola em voga na Europa dos anos 1950/1960 e na Amrica Latina nos anos 1960/1970.
58
Poderamos lembrar aqui, a ttulo de ilustrao, a tentativa de aplicar ao contexto latino-americano, brasileiro em particular, a noo de multifuncionalidade,
cuja matriz era basicamente, como vimos, europeia. Ver, sobre o assunto, Maluf (2003), entre outros.
206
Como bem alerta a bibliografia que trata da anlise comparada de polticas e processos na rea das cincias sociais59, no so
poucos os limites existentes no exerccio de contrapor polticas pblicas e processos sociais experimentados em contextos histricos
e espaciais distintos. Como nos lembra Hassenteufel (2005), tais anlises invariavelmente redundam em alguns problemas que
podem mais prejudicar o exerccio comparativo do que auxili-lo.
Entre os problemas enumerados pelo autor poderamos apontar: a) a busca por identificar modelos que serviriam de referncia
para replicao em situaes diferenciadas que no apresentassem necessariamente os mesmos pressupostos do exemplo original.
Esse procedimento bastante comum entre as agncias multilaterais por meio da ideia de best practices que gerariam lies a
serem aprendidas e replicadas, s vezes, indistintamente60. Longe de rejeitar as possibilidades de aprendizado que uma experincia
em particular possa oferecer, o autor se refere aqui aos exageros das generalizaes e suas aplicaes nem sempre oportunas
em contextos muito diferentes, constatao que compartilhada tambm por Dolowitz e Marsh (2000); b) o predomnio da anlise
quantitativa, pelo emprego de dados estatsticos de fontes secundrias, nem sempre construdos com a mesma metodologia, secundarizando o levantamento de informaes qualitativas, o conhecimento emprico das realidades objeto da comparao. Geralmente,
nessas situaes, so privilegiadas as variveis econmicas tendo como referncia um grande nmero de casos, valendo-se de
tcnicas estatsticas para o exerccio comparativo; c) a valorizao de informaes que indicam resultado das polticas e/ou experincias observadas em detrimento dos processos propriamente ditos que informam, condicionam e/ou determinam tais resultados
e das possveis interaes existentes entre essas polticas e/ou processos que tomados separadamente encobrem elementos que
auxiliariam a compreenso desses outputs; d) o emprego usual da justaposio dos casos objeto da anlise apresentados de forma
estanque, sem que, contudo, seja efetivamente realizada uma comparao entre eles; e) a nfase, especialmente quando se comparam polticas pblicas, nas continuidades dos programas e a pouca ateno conferida s mudanas verificadas nos mesmos; f)
a indicao, por vezes involuntria, de que o plano internacional e/ou regional representaria a somatria dos casos nacionais (ou
intrarregionais), quando existem diferenas importantes que somente podem ser observadas quando se comparam escalas diferenciadas (bloco a bloco, pas a pas, regio a regio etc.). Ou seja, determinados processos e/ou polticas so passveis de exame
comparativo quando se tomam casos com escalas mais ou menos similares, que no significam necessariamente o resultado da
soma das situaes infra ou supraespaciais (Hassenteufel, 2005).
Alm dessas advertncias, a anlise comparada implica tambm em precisar o que se est comparando. Num ensaio dedicado
especialmente aos estudos que possuem como objeto o setor agropecurio, Cochet (2012) destaca que ao abordar uma atividade
que se desenvolve e reproduz sob um conjunto muito particular de condies (edafoclimticas, cclicas etc.), importante no somente definir os casos a serem observados (e suas especificidades que condicionam o processo de comparao) como tambm
os diferentes momentos no contexto de um mesmo caso. Ou seja, poderamos ter uma comparao mais horizontal, tratando
de estabelecer continuidades/rupturas entre diferentes fases de um processo de transformaes registradas numa nica regio
(ou pas), como tambm outro tipo de anlise que trataria de considerar vrios casos num mesmo perodo de tempo. Ou, ainda,
poderamos acrescentar aqui, um procedimento que cruzasse esses dois enfoques, como tentamos realizar nesta seo.
59
H uma imensa literatura sobre o tema que no o caso de recuperar aqui. Para uma anlise das principais questes, perodos e problemas relativos ao
assunto, bem como dos limites e alcances dos processos de policy transfer, consultar Dolowitz e Marsh (2000), Hassenteufel (2005), James e Lodge (2003) e
Thret (2011).
60
comum, nesses casos, rejeitar ou ignorar as experincias fracassadas, como se as mesmas tambm no gerassem conhecimentos importantes para o
aprendizado de processos e polticas no mbito da anlise social.
Na mesma direo, e tomando igualmente como objeto de anlise as transformaes operadas no meio rural (e respectivas
polticas pblicas) norte-americano e europeu ao longo do sculo XX, Veiga (1994), apoiando-se em Lindert (1991), argumenta que
determinadas trajetrias podem demandar aportes diferenciados para sua compreenso, dependendo do momento/fase do processo
que se toma para o estudo. Assim, para explicar a construo do padro norte-americano de modernizao da agricultura e de
formulao de um repertrio de instrumentos de polticas agrcolas ativas desde a dcada de 1930, Veiga (1994) aciona ferramentas
tericas que o auxiliam a definir um modelo protetor de polticas setoriais (similar ao que foi posteriormente construdo na Europa
por meio da PAC), que sustenta o processo de expanso e o incremento da produtividade obtidos pelo setor.
No entanto, para entender como esse modelo se reproduziu nas ltimas dcadas do sculo XX, onde j havia consolidado sua
capacidade produtiva (voltada tanto para o mercado domstico como para o mercado externo) e passava a ser objeto da crtica de
organizaes ambientalistas e de consumidores, alm da questo fiscal, o autor, assim como Lindert (1991), recupera o arsenal das
abordagens sobre grupos de interesses e suas formas de presso sobre o Estado para justificar a manuteno do padro/modelo.
Mesmo no concordando, necessariamente, que o arsenal terico empregado seja o mais adequado para tratar esses dois perodos
distintos da agricultura dos Estados Unidos, a dmarche realizada pelos autores acima so teis para pensar como determinadas
concepes sobre o rural so construdas e modificadas, passando a moldar um conjunto de instrumentos de polticas setoriais, bem
como para problematizar o emprego dos referenciais de anlise, que talvez precisem ser readequados para a melhor compreenso
de cada um dos perodos tratados.
No caso da comparao de polticas pblicas propriamente ditas e a posterior transferncia de contedos e/ou mecanismos por
elas previstos, Dollowitz e Marsh (2000, Tabela 1) alinhavam um conjunto de questes que devem ser obrigatoriamente respondidas
(no necessariamente afirmativa ou negativamente, mas provavelmente apresentando um repertrio de situaes intermedirias e
complexas) para que a empreitada possa ser levada a cabo com algum sucesso. So elas: i) qual o motivo da transferncia desses
contedos de polticas em perspectiva comparada? ii) quais os atores envolvidos nesse processo? iii) o que transferido exatamente?
iv) a transferncia se d a partir de qual contexto (regional, nacional, internacional etc.)? v) qual o tipo de transferncia que se faz uso
(replicando simplesmente o programa ou promovendo adaptaes etc.)? vi) quais os constrangimentos observados nesse processo?
vii) como se d a divulgao desse movimento de replicao de polticas nos contextos envolvidos? E, finalmente, viii) qual o xito e/
ou fracasso desse procedimento e os motivos que o explicam?
Retomando nosso exerccio realizado nesta seo, em vez de tomar os blocos regionais aqui retratados (Europa ocidental e
Amrica Latina) para situar o contexto mais geral no qual se inserem os oito casos estudados nesta pesquisa (Chile, Costa Rica,
Equador, Mxico, Uruguai, Espanha, Frana e Holanda), poderamos, por exemplo, reagrup-los de outra maneira, diferenciando
os pases integrantes da OCDE (Espanha, Frana, Holanda e Mxico) daqueles no filiados essa organizao. Esse novo recorte
poderia indicar, para alguns dados e informaes em particular, mais semelhanas entre o Mxico e os casos europeus do que
entre aqueles situados no contexto latino-americano. So, portanto, escolhas metodolgicas empregadas nas anlises comparativas
que devem ficar evidentemente claras para que os resultados apresentados possam ser compreendidos no contexto em que foram
gerados. Para os nossos propsitos pareceu-nos mais oportuno manter a diferenciao entre os blocos continentais, por exemplo.
Para alm dos dados quantitativos relativos a um variado conjunto de indicadores socioeconmicos sobre a situao de cada
um dos blocos aqui analisados (cujos resultados e respectiva anlise podem ser consultados no Anexo 1 do captulo, privilegiamos
207
208
aqui, considerando as precaues de Dolowitz e Marsh (2000) e Hassenteufel (2005) elencadas acima, uma referncia aos processos
e narrativas que informaram os diferentes contextos examinados em cada um dos perodos definidos. Cabe-nos assim, por fim,
ressaltar alguns aspectos que nos pareceram relevantes nesse movimento de anlise comparada.
Embora no tenhamos nos preocupado neste estudo com o tema especfico do policy transfer, pareceu-nos de qualquer forma
importante registrar a extenso do chamado pacote da revoluo verde, originrio dos Estados Unidos, aos contextos europeu
e, na sequncia, latino-americano, que informou uma srie de mecanismos comuns e contedos tecnolgicos empregados nas
polticas de modernizao da agricultura nesses dois universos (Gohin e Roger, 1999; Graziano da Silva, 1992).
O mesmo poderia ser dito com relao ao papel cada vez mais influente das agncias multilaterais na proposio, formulao,
financiamento e, em alguns casos, implementao de polticas destinadas ao setor rural, especialmente a partir dos anos 198061,
com a crise (fiscal, poltica etc.) que afeta a capacidade dos Estados nacionais (especialmente os latino-americanos) de implementar
programas governamentais setoriais62. Alm da forte participao do Banco Mundial no receiturio e na adoo de polticas diferenciadas destinadas ao setor rural dos pases em desenvolvimento (PDRIs, PCPRs, reforma agrria de mercado etc.), sem sombra de
dvidas a OCDE que despontar como a grande instituio mediadora na definio de padres de referncia para o desempenho
das atividades e das polticas no setor agrcola (Fouilleux, 2011), abrangendo no apenas os seus pases-membros (que, no nosso
estudo, incluem Espanha, Frana, Holanda e Mxico, como salientamos), mas tambm aqueles sobre os quais a Organizao possui
especial interesse, dada sua importncia estratgica no cenrio global, como so os exemplos da China e do Brasil (OCDE, 2005).
Entre as diversas medidas adotadas pela agncia para a mensurao da agricultura esto os indicadores de subsdios implcitos
(tanto aos produtores como aos consumidores) na produo agropecuria e possveis distores provocadas pelos mesmos no
mercado domstico e internacional dessas mercadorias. Como j registramos, tambm a OCDE que patrocinar uma das leituras
possveis da noo de multifuncionalidade da agricultura, com forte carter normativo na tentativa de estabelecer mecanismos
compensatrios s falhas de mercado (Bonnal et al., 2004; Delorme, 2004; Laurent et al., 2002).
No caso latino-americano, como j observamos nos tpicos anteriores, a noo de novas ruralidades, por exemplo, ganhar
sustentao e ser disseminada ao longo dos anos 1990 por agncias como o IICA (1999) e a FAO (Perez e Caballero, 2003). Particularmente, no caso do IICA, tal categoria acionada como resposta aos desequilbrios constatados no meio rural, como mecanismo
impulsionador de novos processos de gerao de renda e combate pobreza, potencializando as oportunidades de desenvolvimento
para o setor rural. Para reforar e chegar a essa concepo especfica de ruralidade, o Instituto buscar caracterizar as concepes
que marcaram os decnios anteriores, pois, segundo o documento, nas dcadas de 1950 e 1960 a agricultura esteve subordinada ao
modelo de industrializao substitutiva e ampliao do mercado interno; nos anos 1960 e 1970, a ruralidade foi afetada positivamente
por mecanismos de diversificao produtiva (especialmente para as exportaes), aumento da produtividade e o aprofundamento da
61
Embora com uma ao no diretamente ligada ao setor agrcola, imperioso reconhecermos aqui, para o caso da Amrica Latina, a enorme contribuio
da CEPAL na defesa de polticas econmicas orientadas ao processo de industrializao por substituio de importaes que impactar um nmero
significativo de pases da regio. Para um rpido resumo dessa contribuio, consultar a Introduo do livro de Mello (1986), alm de uma extensa bibliografia
especializada no assunto, que no o caso de reproduzirmos aqui.
62
Um tratamento especfico sobre as concepes e tipologias sustentadas por um conjunto significativo de agncias e organismos internacionais referentes
noo de rural foi objeto de estudo anterior dos autores. Consultar Delgado et al. (2012).
revoluo verde no mbito das polticas desenvolvimentistas; na dcada seguinte (1980) a crise econmica, os preceitos do Consenso
de Washington e os processos de globalizao resultaram num incentivo ainda maior s exportaes agrcolas, s desgravaes
tarifrias, importao de alimentos e ao desenho de polticas compensatrias aos segmentos mais pobres do campo (IICA, 1999: 13).
, portanto, a partir desse cenrio que a emergncia de uma nova ruralidade se coloca, trazendo consigo duas ideias-foras
que seriam intensificadas nos anos seguintes: o desenvolvimento rural sustentvel (DRS) e o desenvolvimento territorial. Ambas as
noes passariam a condicionar as atividades no meio rural e ganhariam um amparo significativo nos programas de cooperao
(especialmente aqueles estabelecidos com os diferentes governos nacionais da regio) patrocinados pelo IICA.
Interessa-nos aqui, em particular, ressaltar a difuso que o Instituto promover da abordagem territorial ao longo da dcada
de 200063, tanto em termos de processos rurais, como em termos de articulao de atores e de polticas pblicas, por meio da
construo de novas institucionalidades que passariam a operar esses programas de desenvolvimento centrados nos territrios
(Sepulveda et al., 2003).
J fizemos referncia ao tema anteriormente, mas importante agora refletirmos sobre o papel assumido por esse tipo de
agncia na definio de determinadas concepes de ruralidade. Assim, numa leitura cognitivista da ao pblica, poderamos dizer
que o Instituto introduz, j no final dos anos 1990, um novo referencial para emprego nas atuaes de diferentes agentes, sejam
aqueles oriundos dos movimentos sociais, sejam aqueles que figuram nos rgos governamentais responsveis pelos programas
de desenvolvimento. Com isso, o IICA torna-se, simultaneamente, um mediador por excelncia no tratamento dessa questo em
diferentes espaos da Amrica Latina.
O caso brasileiro, no entanto, assumir especial importncia na agenda institucional, quer pela sua dimenso e diversidade, quer
pelo peso do pas no continente e na esfera internacional de forma geral numa dcada (2000) em que se destacam os chamados
BRICS (Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul); quer ainda pelo fato de o governo Lula, que se inicia em 2003, ter assumido
explicitamente programas governamentais de corte territorial, redesenhando inclusive a prpria ossatura da administrao pblica
em alguns ministrios especficos, como o caso do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) que contou, desde ento, com
uma Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT). A experincia brasileira ser lembrada como um exemplo a ser replicado, ou
transferido, para outros contextos nacionais latino-americanos (Araujo, 2010; Leite e Delgado, 2011)64.
As referncias acima nos parecem importantes para mostrar como a construo de novas concepes sobre o rural passou a
contar com o peso decisivo das agncias multilaterais, rebatendo inclusive na produo de dados estatsticos organizados segundo
63
Entre as diferentes iniciativas na rea, poderamos lembrar das seguintes: a) publicao e divulgao de ensaios, estudos, notas tcnicas e informaes a
respeito do tema, resultantes do esforo do prprio corpo de funcionrios do Instituto; b) demanda de novos estudos sobre o assunto junto a especialistas,
consultores e instituies acadmicas e de pesquisa; c) realizao de debates, discusses e dilogos que assumiram os mais diferentes formatos (jornadas,
fruns etc.) para aprofundamento desse eixo temtico; d) atuao direta junto aos setores governamentais (em diferentes nveis federal e estadual)
responsveis por polticas dessa natureza; e) apoio e articulao de redes e atores tanto ao nvel nacional como ao nvel internacional, especialmente latino
e ibero-americano; f) realizao de cursos de atualizao sobre o assunto, tendo como pblico atores governamentais e no governamentais brasileiros e
latino-americanos.
64
O tema das dinmicas territoriais foi objeto igualmente de outra organizao latino-americana sediada no Chile, o RIMISP, que passou a ter, cada vez mais,
um papel importante na difuso e conceitualizao da abordagem territorial como estratgia de desenvolvimento do setor rural (Berdegu, 2012). Para uma
exposio dos principais aspectos defendidos pela instituio, consultar Delgado et al. (2012).
209
210
indicadores definidos pelas mesmas organizaes, como exemplarmente o caso da OCDE. Se, por um lado, tal procedimento
homogeneiza a base de referncias estatsticas facilitando os exerccios de anlise comparativa no nvel internacional, por outro
lado indica a influncia crescente que tais agncias (em maior ou menor grau) passam a ter na montagem de um repertrio de
evidncias cada vez mais utilizadas pelos diferentes atores, incluindo especialistas, agncias governamentais e no governamentais,
movimentos sociais etc.
digno de nota, ainda, o fato de que vrios rgos pblicos nacionais encarregados da produo de dados estatsticos e geogrficos, alm de servirem de fonte de consulta para as agncias multilaterais, passam a organizar seus dados segundo orientaes
definidas por estas ltimas, condicionando em alguns casos, como exemplificaremos adiante, as definies estabelecidas para
caracterizar o que e o que no rural num determinado contexto espacial.
3. A diversidade do campo poltico e econmico, polticas pblicas e ruralidade: os estudos de caso

do Chile, Costa Rica, Equador, Mxico e Uruguai
Tendo em vista a abordagem selecionada e os objetivos da pesquisa explicitados nas sees anteriores, revisitaremos, nesta
parte do trabalho, alguns momentos da trajetria poltico-econmica e institucional dos pases selecionados na Amrica Latina
Chile, Costa Rica, Equador, Mxico e Uruguai , utilizando fundamentalmente os estudos de caso elaborados para a pesquisa,
complementados por bibliografia adicional, quando possvel e necessrio.
Nosso objetivo explicitar, no contexto das limitaes deste trabalho, como as diferentes fases do processo de desenvolvimento
econmico, social e poltico desses pases, a partir da dcada de 1950, repercutiram sobre a institucionalidade, o padro e o mix
de polticas pblicas para o meio rural e sobre as concepes de rural (e de agricultura) predominantes. De conformidade com o
estabelecido na seo 2, esta anlise ser realizada, por pas, considerando quatro perodos histricos: 1950 a 1980; 1980 a 1990;
1990 a 2000; e anos 2000.
211
3.1 O estudo de caso do Chile

Alguns
antecedentes
Crise de 1929.
Instituio
do Modelo de
Industrializao
por Substituio
de Importaes.
1930: Contnua
urbanizao dos
campos.
1938/1952:
Frente Popular.
Governo
com foco na
industrializao,
na criao das
instituies do
Estado e na
realizao de
reformas sociais.
1950-1980
1964: Governo Montalva.
Realizou a reforma agrria,
que foi aprofundada
no governo de Allende.
Incorporao poltico e
social do campesinato na
sociedade chilena.
1962: Organizao social,
poltica e econmica do
setor rural - hacienda e
latifndios
1964/1973: Montalva e
Allende. Reforma agrria
e nacionalizao de
setores estratgicos para a
economia chilena"
Setembro de 1973: Golpe de
Estado e implementao do
neoliberalismo.
1974/1983: Realizao de
uma contrarreforma agrria
e extino das leis sindicais
e de cooperativas.
1980-1990
1980: Privatizao da gua.
1982/1983: Crise da dvida,
liberalizao do setor
agropecurio
Dcada de 1980: Crise econmica
e aumento da pobreza,
principalmente rural.
Setor agropecurio teve um papel
central no modelo econmico
do perodo. Crescimento e
concentrao no setor de
fruticultura, recursos florestais e
celulose.
Dcada de 1980: Governo
chileno por conta da crise
econmica vivenciada passou a
adotar medidas de interveno
no setor agropecurio com o
objetivo de ampliar e acelerar as
exportaes.
1989: Plebiscito, fim da
ditadura. Realizao da primeira
eleio: inaugurado perodo da
Concertacin.
1984: Enfraquecimento da poltica
chilena de assistncia tcnica,
com desmonte do Instituto
Nacional de Desenvolvimento
Agropecurio (INDAP)
1990-2000
1990: transio
democrtica
Retomada das polticas
setoriais e emergncia
de temas importantes
na agenda poltica,
como os indgenas.
Mantido compromisso
com o equilbrio
macroeconmico,
mas combinado com
uma ao mais ativa
do Estado na correo
dos efeitos sociais do
modelo econmico
implementado no
perodo anterior, com
ampliao de polticas
sociais
Setor agropecurio:
fomento s exportaes
e implementao de
polticas pblicas em
2000 ...
2000: Retomada do
planejamento/papel
Estado.
2000: Lanamento
da Poltica de Estado
para a Agricultura
Chilena: 2000-2010.
Setor agropecurio
no possui peso
poltico. Setores
mais importantes
so o setor
mineral, indstria
manufatureira,
comrcio e
construo civil.
A viso setorial do
meio rural perde
fora no perodo
recente, h uma
valorizao de novas
ruralidades.
alguns setores.
1986: Lanamento do Plano

Nacional de Desenvolvimento
Rural. O rural no pensado
como uma categoria para
realizao de polticas de
desenvolvimento
3.1.1 Perodo de 1950 a 1980

No Chile, segundo interpretao de Olmos e Silva (2010), foi ainda nos primeiros anos do sculo XX que foram lanadas as bases
para a constituio do Estado desenvolvimentista. Em 1925 foi promulgada uma nova Constituio que estabeleceu o regime presidencialista democrtico e que instituiu como dever do Estado zelar pela sade pblica e o bem-estar da populao. A nova carta,
segundo os autores, introduziu as bases institucionais para um Estado mais intervencionista e responsvel pela democratizao
poltica, pela proteo social e pela promoo do desenvolvimento (idem, 2010, p. 3). Nesse perodo, contudo, o modelo de desen-
212
volvimento econmico que prevaleceu no pas era voltado para fora, baseado em uma lgica primrio-exportadora. O setor mineral
(salitre e cobre) era o principal setor da economia.
Para Olmos e Silva (2010), foi com a crise de 1929 que efetivamente se observou a mudana no modelo de desenvolvimento
econmico chileno, com a institucionalizao da industrializao por substituio de importaes (ISI)65. A partir dos anos 1930, assumiu o poder poltico no Chile a Frente Popular (1938 - 1952) que levou a cabo uma poltica de esquerda moderada, combinando
a promoo da industrializao com a reduo do poder das oligarquias. Entre 1940 e 1953, a indstria chilena cresceu em mdia
7,5% ao ano, chegando a aumentar a sua participao no Produto Interno Bruto (PIB) de 7,9%, em 1929, para 23%, em 1955 (idem,
2010, p. 3). Este modelo de desenvolvimento nacional manteve-se at o final dos anos 1950 e desempenhou um importante papel
na transformao social e econmica do meio rural chileno (Olmos e Silva, 2010, p. 3).
Olmos e Silva (2010, p. 4) observam, entretanto, que a partir de 1955 o modelo de substituio de importaes chileno comeou
a mostrar sinais de enfraquecimento. Isso se deu no mesmo momento em que a base de apoio ao governo popular de Ibaez se
fragilizava. Em 1958, houve o retorno de um governo de direita que paralisou as polticas desenvolvimentistas. Foi eleito, em 1964,
Eduardo Frei Montalva, que comandou um governo de reformismo moderado, implementando importantes aes nas reas de
moradia e educao, no fortalecimento das organizaes de base e na realizao da reforma agrria. A reforma agrria era considerada uma mudana estrutural importante, do ponto de vista econmico, para garantir a ampliao da produo de alimentos
e de matrias-primas e, com isso, reduzir o gasto de divisas com importaes (principalmente aps 1940-50). De alguma forma,
esta interpretao facilitou o apoio inicial da burguesia industrial s polticas de reforma agrria, tornando-as possveis (Bosi, 1994).
O governo de Frei foi seguido pela vitria de Salvador Allende, com o projeto de implantar o socialismo no Chile por vias democrticas. O governo Allende levou adiante uma ampla reforma agrria e implementou um programa robusto de estatizao de
empresas consideradas estratgicas para o desenvolvimento chileno, como os setores de minerao de cobre. Alm disto, fortaleceu
um discurso anticapitalista, introduzindo instrumentos redistributivos e de nacionalizao de setores estratgicos, em particular do
cobre, salitre, iodo, ferro e carbono, bem como de ampliao das polticas sociais (Olsmo e Silva, 2010).
O meio rural chileno, que at o ano 1962 tinha sua organizao social, poltica e econmica predominantemente dominada por
grandes fazendas (haciendas e latifndios), cercadas por minifndios empobrecidos, passou por uma transformao acentuada aps a
dcada de 1960. Esta transformao ocorreu, principalmente, com a realizao da reforma agrria que constituiu a maior interveno
poltico-social da histria do Chile e alterou a estrutura social e econmica do meio rural (Barril, 2013, p. 13-14). Entre 1965 e 1973,
estima-se que tenha sido expropriada uma superfcie equivalente a 58% da terra irrigada do Chile (Guanziroli, 1997). O modelo centrado
nas grandes fazendas e no latifndio foi substitudo por formas de produo coletivas (Barril, 2013). Por outro lado, ocorreu, desde 1930,
um processo crescente de urbanizao do meio rural, acompanhado, em mdio e longo prazos, pelo envelhecimento da populao.
65
Olmos e Silva (2010, p. 2) destacam que a crise de 1929 teve repercusses violentas na economia chilena. Em grande parte, a crise chilena esteve associada
tambm criao, em 1913, na Alemanha, do salitre sinttico que afetou diretamente o mercado do mineral que era o principal produto da economia
chilena. A crise econmica e comercial j em andamento foi, portanto, acentuada pela crise financeira de 1929. A crise fez o Estado abandonar o modelo de
crescimento voltado para fora e adotar uma estratgia baseada no intervencionismo do Estado, ou seja, a Industrializao por Substituio de Importaces.
Inaugurava-se, assim, um perodo de implementao de polticas keynesianas avant la lettre e no qual foram criadas muitas empresas estatais fomentadoras
do desenvolvimento industrial chileno, como a Empresa Nacional de Eletricidade (ENDESA), a Empresa Nacional de Petrleo (ENAP), a Companhia
Siderrgica do Pacfico (CAP), a Empresa Nacional de Telecomunicaes (ENTEL) e a Indstria Aucareira Nacional (IANSA).
Em 1960, por meio do Decreto n 294, o Ministrio da Agricultura do Chile definiu como seu objetivo a perseguio do crescimento
da produo nacional, a proteo, conservao e melhoria dos recursos naturais renovveis e o crescimento das condies de nutrio do povo chileno (Barril, 2013, p. 7). Surpreende a viso ampliada do Ministrio da Agricultura sobre o meio rural, neste perodo,
que vai alm de objetivos puramente setoriais e funcionais e inclui em sua abrangncia a considerao da dimenso ambiental e
da preservao dos recursos naturais, bem como a garantia da qualidade de vida do povo chileno. Apesar disso, no entanto, o Ministrio limitou-se a agir essencialmente por meio de instrumentos setoriais que priorizavam a dimenso funcional da agricultura
e, portanto, as funes econmica e agrcola dos espaos rurais (Barril, 2013).
Neste perodo, em especial com os governos de Frei e Allende, o meio rural, segundo Barril (2013), foi influenciado por valores
que estavam muito distantes das preocupaes dominantes em outros pases, disputando significados mais amplos e estimulando
a reflexo acerca da sociedade a ser construda tendo como base o socialismo e a democracia. As polticas pblicas estatais eram
entendidas e operadas como elementos catalisadores da transformao, buscando intervir nas relaes econmicas e sociais
fundamentais da estrutura social, o que reforava e justificava a importncia dada reforma agrria. Mais do que uma poltica redistributiva, os objetivos da reforma agrria apontavam para uma nova proposta de organizao do campo, tendo como sustentao
atores sociais que at ento estavam excludos de todos os direitos (os camponeses), que seria a base para a democratizao da
sociedade chilena.
O desenvolvimento rural, neste contexto, no tinha como objetivo, ao contrrio das experincias de outros pases da poca,
transformar o tradicional no moderno. Seu propsito no era apenas a melhoria da produtividade das culturas e a modernizao
agrcola, mas alcanar a democratizao da sociedade por meio da interveno na estrutura fundiria. A ruralidade, ainda que associada agricultura e aos grupos que dela viviam, tinha uma dimenso de transformao social, sendo a base para a construo
democrtica do pas. Barril (2013, p. 13) chama ateno para a importncia desse perodo, que representou a incorporao poltica
e social do campesinato chileno sociedade e economia do pas. Com grande apoio do Estado foi incentivada a sindicalizao
camponesa, o cooperativismo, a organizao social em comits de base, a formao de associaes de produtores e de juntas
comunitrias que, combinadas, transformaram o panorama social do meio rural chileno. Os sindicatos camponeses, que eram 24
em 1964, passaram para 870 em 1973; as cooperativas, que eram inexistentes antes de 1964, somaram 239 unidades no final de
1972; os assentamentos (resultantes da reforma agrria) chegaram a 1.013 etc.
3.1.2 Perodo de 1980 a 1990
Em 1973, o golpe militar liderado pelo general Pinochet, que derrubou o governo Allende, inaugurou, no Chile, um perodo de
forte represso poltica e de implementao de medidas econmicas e sociais que viriam a ser chamadas posteriormente de neoliberais. O governo militar adotou um modelo econmico centrado na represso e na desproteo do trabalho, na liberalizao e na
desregulamentao da economia, e no discurso do mercado autorregulado como alocador eficiente dos recursos e como corretor
dos desequilbrios introduzidos na sociedade por fora da interveno estatal anterior. Segundo Baer e Maloney (1997, p. 41), os
principais traos do modelo e das polticas neoliberais foram: ajuste fiscal, privatizao, liberalizao e ajuste de preos, desregulamentao do setor financeiro, liberalizao do comrcio, incentivo ao investimento externo, reforma no sistema de seguridade
social e reforma no mercado de trabalho.
213
214
Em relao s polticas pblicas, Barril (2013, p. 14) classificou o regime militar chileno em duas fases principais. Uma fase
que vai de 1974 a 1983, quando foi realizada a contrarreforma agrria, com a devoluo de terras, e foram extintas leis sindicais e
cooperativas. Nesse perodo, segundo o autor, houve uma priorizao das exportaes, acompanhada de um reforo da viso tradicional das vantagens comparativas, da desregulamentao dos fatores produtivos e da promoo do livre mercado, em explcita
negao e oposio perspectiva do planejamento do desenvolvimento econmico e social, que prevaleceu no perodo anterior
ao golpe militar. A segunda fase correspondeu ao perodo subsequente, de 1983 a 1989, quando o Chile entrou em profunda crise
econmica, com a quebra de bancos, empresas e indstrias, e quando a pobreza e a extrema pobreza mostraram claros sinais de
elevao, em particular no meio rural. Em 1989, a ditadura foi finalmente derrotada por um plebiscito.
No campo agrcola, o avano neoliberal resultou na reduo das polticas pblicas setoriais, com a mudana de atuao do Estado,
e a reverso da reforma agrria, com a devoluo de terras anteriormente redistribudas a fazendeiros que reclamavam sua posse.
Foi nesse perodo que se deu tambm o enfraquecimento da poltica de assistncia tcnica chilena, implementada pelo Instituto
Nacional de Desenvolvimento Agropecurio (INDAP), o qual, a partir de 1984, teve suas atividades privatizadas ou terceirizadas.
Na medida em que avanava a implementao das polticas neoliberais, a funo principal do setor agropecurio passou a ser a
produo para exportao. Barril (2013, p. 10) ressalta o papel desempenhado pelo setor silvoagropecurio, que se tornou a vedete
do modelo agrcola dos anos 1980. Cresceu e fortaleceu-se a presena de grupos econmicos na agricultura, especialmente nos
setores de fruticultura, recursos florestais e celulose. E, em outras reas, permaneceram agricultores familiares ou camponeses
mais empobrecidos, produzindo para o mercado interno (Barril, 2013, p. 15).
Embora as medidas implementadas pelo governo militar no tenham sido suficientes para garantir o retorno dos latifundirios
terra (Bosi, 1994; Barril, 2013), elas estimularam, no entanto, a transferncia de muitas terras de pequenos produtores para
modernas empresas agrcolas66, dando origem estrutura atual do campo chileno que combina grandes empresas modernas e
pequenas propriedades mais tradicionais, no raro vivendo em condies de pobreza. Em situao de crescentes dificuldades e de
reduo do apoio pblico, os proprietrios mais empobrecidos acabaram vendendo suas terras a particulares e, principalmente, a
empresas. Dos 10 milhes de hectares que haviam sido expropriados e redistribudos pela reforma agrria no perodo anterior, por
exemplo, um tero foi devolvido ou comercializado no governo militar (Bosi, 1994, p. 256). Com isso, foi constatado um processo de
concentrao da terra (Barril, 2013, p. 16), que foi acentuado pela diviso e venda das terras mapuches e pela privatizao da gua,
que funcionou como mais um elemento de incentivo venda de pequenas propriedades. Muitas terras pequenas e sem acesso
gua acabaram tendo sua produo comprometida e, em consequncia, foram vendidas.
Neste contexto, podemos afirmar que o significado da ruralidade na sociedade chilena e o sentido das polticas de desenvolvimento
rural sofreram uma inflexo radical se consideradas luz das propostas do perodo anterior (Barril, 2013): as polticas setoriais foram
desmontadas e pulverizadas em uma poltica econmica nacional orientada pelos princpios do neoliberalismo.
Em 1986, foi lanado o Plano Nacional de Desenvolvimento Rural, produzido por uma comisso assessora do presidente. Contudo, este plano tinha uma viso muito limitada do rural e do setor agrcola, associando-os ao combate pobreza,
entendida como uma situao de necessidades insatisfeitas. A pobreza, como um efeito indesejado das polticas de ajuste
66
Alm da diviso interna dos lotes que eram da reforma agrria, nesse perodo observou-se a modificao de uma lei chilena que permitiu a diviso e a venda
das terras mapuches (Barril, 2013, p. 16).
neoliberais, deveria ser enfrentada por meio de polticas focalizadas implementadas pelo Estado ou tercerizadas para outros
atores, como ONGs.
Segundo Barril (2013, p. 15-16), essa poltica tinha duas implicaes principais. Por um lado, expressava a nova governana
que se estabelecia no meio rural. De um arranjo prvio fortemente centralizado no Estado nacional passava-se agora a um novo
formato, no qual o Estado tinha o papel de coordenao e os mecanismos de mercado e os atores privados eram responsveis pela
execuo, por meio de processos de descentralizao. Por outro lado, refletia uma concepo que associava o rural no modernizado ao atraso, a um problema social, ao qual deveriam ser atribudas apenas polticas sociais de combate pobreza, esvaziando,
consequentemente, o desenvolvimento rural de qualquer significado transformador.
Para Barril (2013, p. 16), o perodo neoliberal foi caracterizado por completa ausncia de vontade poltica para planejar o desenvolvimento, na medida em que, para esta concepo, a energia desenvolvimentista deve vir das foras do mercado e da integrao
globalizao. Alm disso, o rural deixou de ser considerado um locus de transformao social, como no perodo anterior, e passou a
ser entendido como mais um espao, uma frente para a expanso dos capitais nacionais e/ou multinacionais. Destaca-se, nesta perspectiva, a viso da modernizao e do rural moderno associado grande produo voltada para a exportao, cujos principais atores
foram empresas, agroindstrias e complexos agroindustriais que surgiram no campo chileno aps o golpe de Estado e se consolidaram
com a abertura da economia. Ao mesmo tempo, avanou a urbanizao da vida rural, pela expanso da cobertura dos servios, da
infraestrutura e das comunicaes, acompanhada pela reduo acentuada da populao rural.
De 1982 a 1983, no entanto, o Chile enfrentou uma profunda crise econmica interna que levou a economia do pas ao debacle.
Com a crise, o governo militar foi obrigado a mudar o modelo de desenvolvimento agrcola e rural, flexibilizando sua poltica neoliberal. Assim, passou a intervir no setor por meio da instituio de bandas de preos, de concesso de pequenos subsdios e de
alterao da poltica cambial, com o objetivo de potencializar a produo no campo e ampliar as exportaes chilenas. Os produtos
agropecurios exportados passaram a ser, ento, a grande sada para o equilbrio das contas externas do pas durante a crise (Barril,
2013, p. 10). Como consequncia, o setor agropecurio expandiu-se consideravelmente, em particular na fruticultura, nos cultivos
anuais (como trigo, milho, hortalias), na silvicultura (com produo de madeira para celulose) e, em menor proporo, na pecuria
e na pesca, consolidando-se efetivamente como um setor voltado para a exportao (Barril, 2013, p. 11).
No final da dcada de 1980, foi realizado um plebiscito que optou pela redemocratizao do Chile. Os novos governos democrticos
assumiram como principal tarefa o objetivo de transformao produtiva com equidade, mantendo os equilbrios macroeconmicos,
buscando corrigir os efeitos sociais do modelo econmico. A postura prevalecente foi a de aprofundamento do modelo neoliberal,
mas com a correo de suas principais externalidades.
3.1.3 Perodo de 1990 a 2000
No Chile, o primeiro governo democrtico depois de Pinochet foi o de Patricio Aylwin, inaugurando o perodo da Concertacin,
aliana poltica de centro-esquerda, que se manteve no poder at 2009. Arancibia (2010, p. 115) salienta que ainda que o Chile (ao
contrrio de outros pases da Amrica Latina) no enfrentasse nenhuma crise econmica na transio democrtica, dois problemas
se colocavam para o novo governo que, de certa maneira, condicionariam sua atuao. O primeiro era conduzir o pas de modo a
lidar com a massa de excludos resultante do regime militar neoliberal e que contabilizava, segundo levantamento do Ministrio
215
216
Nacional e Poltica Econmica (MIDEPLAN), cerca de 5 milhes de pessoas (ou 44% da populao). O segundo era administrar a
redemocratizao lidando com o emaranhado de restries institucionais e de enclaves autoritrios herdados do regime ditatorial,
como senadores designados, sistema eleitoral binominal etc. Diante desse contexto, o novo governo optou pela adoo de uma
poltica de negociao de consensos, que o levou a uma postura mais pragmtica em sua ao.
No que concerne ao modelo de desenvolvimento, portanto, o perodo da Concertacin no rompeu com todas as polticas implementadas pelo regime autoritrio, o que ficou particularmente claro no caso das polticas macroeconmicas e agrcolas (Olmos
e Silva, 2010, p. 9). Algumas polticas caractersticas da administrao anterior foram mantidas, como o compromisso com os
equilbrios macroeconmicos, a estabilizao monetria, a gerao de supervit fiscal, a abertura para o exterior, o aproveitamento
de vantagens comparativas, a flexibilizao da legislao trabalhista e a interveno nos setores agroexportadores. Essa agenda,
contudo, seria complementada por uma ao mais ativa do Estado na correo dos efeitos sociais do modelo econmico, atravs da
ampliao das polticas sociais. Neste campo, Olmos e Silva (2010) mencionam a retomada de alguns temas clssicos, como acesso
a educao, justia e sade, com a diferena de que esses objetivos deveriam ser alcanados por meio da formulao de projetos
e programas abertos aos mais distintos arranjos institucionais, incluindo atores governamentais e no governamentais, em uma
lgica de modernizao do Estado e de maior participao dos beneficirios em sua operacionalizao.
Com relao agricultura, Arancibia (2010, p. 122) reconhece um distanciamento entre o diagnstico realizado pelo governo,
ainda no incio do primeiro mandato ps-ditadura, e as polticas que foram executadas na prtica. O diagnstico do governo para
o setor, elaborado nos anos 1990, criticou a sujeio excessiva da poltica agrcola poltica macroeconmica. Assim, conclua
que, no obstante a agricultura chilena ter apresentado um quadro de evoluo positiva ao longo dos anos 1980, estes ganhos no
tinham resultado na consolidao de um desenvolvimento equitativo para o setor rural. Ao contrrio, o novo governo diagnosticava
que a operacionalizao da poltica teria contribudo para a agudizao das desigualdades no campo. Ademais, chamava ateno
para outros problemas produzidos pela poltica agrcola, a saber: o descompasso entre produo e necessidades de consumo da
populao (segurana alimentar), o crescente endividamento dos produtores e, como no poderia deixar de ser, as consequncias
da modernizao da agricultura para a deteriorao do meio ambiente, com a destruio de recursos naturais.
No discurso, a nova administrao elencou trs grandes temas que deveriam ser priorizados para o estabelecimento de uma
agricultura economicamente vivel, tecnicamente factvel e ambientalmente sustentvel: a continuidade do crescimento sustentvel, a desigualdade na distribuio da riqueza e o carter predatrio da atividade agrcola realizada pelas empresas privadas. A luta
contra a pobreza rural ganhou destaque no marco global de apoio enunciado para a pequena agricultura, ainda que o governo no
deixasse de reconhecer em seus documentos a necessidade de melhoria da capacidade produtiva desse segmento e de criao de
novas oportunidades no meio rural (Arancibia, 2010, p. 122).
Contudo, ao contrrio de avanar nas propostas desenhadas ainda em 1990, as polticas do governo mantiveram-se atreladas
s exigncias de fomento das exportaes por razes de carter macroeconmico, que estabeleciam os limites proteo da
produo nacional. Assim, os preos agrcolas seguiram definidos pelo mercado, mas o Estado interveio no mercado por meio da
criao de uma banda de preos para produtos especficos (trigo, leite e milho), estimulou o financiamento produo exportvel
(em particular naqueles empreendimentos que articulassem a agricultura com a indstria), promoveu a valorizao do cmbio
e manteve algumas taxas impositivas moderadas sobre as importaes, com o objetivo de incentivar a produo nacional para o
mercado interno (Arancibia, 2010; Barril, 2013, p. 17).
No que concerne ao combate pobreza, em grande parte concentrada no meio rural, Larraaga (2010) destacou que o perodo
foi acompanhado de uma ampliao considervel da oferta pblica de servios sociais, de modo que, de 1990 a 2000, o gasto pblico praticamente duplicou, incluindo um aumento de 178% na educao e de 166% na sade. Tendo em vista a necessidade de
implementao de polticas que combinassem crescimento econmico, equidade social e sustentabilidade ecolgica, o governo
introduziu algumas modificaes institucionais, redefinindo funes de rgos importantes no apoio ao pequeno produtor (bastante
enfraquecidos durante o regime militar), como a Oficina de Estudos e Polticas Agrrias (ODEPA) e o INDAP (Barril, 2013, p. 17).
Na medida em que avanou o processo de redemocratizao, a partir de 1990, aumentaram, no mbito da sociedade civil, as
manifestaes, principalmente por conta dos Mapuches, que reivindicavam o direito de retomada de suas terras ancestrais. Foi um
perodo no qual o tema dos indgenas voltou agenda dos debates, embora o Estado chileno seguisse sem desenhar uma soluo
definitiva para esse conflito social (Barril, 2013). Diversas manifestaes de segmentos populares reivindicando direitos ocorreram
ao longo dos anos 1990 e 2000, adquirindo propores considerveis, como no caso dos estudantes nos anos 2000.
Em virtude das polticas postas em prtica no meio rural chileno, a partir de 1990, Barril (2013, p. 20) observou uma mudana
nas relaes sociais e nas relaes de produo no campo, promovidas principalmente a partir da expanso dos servios sociais.
A melhoria da infraestrutura trouxe um resultado surpreendente, pois contribuiu para que a viso do rural associada ao atraso
fosse, de modo geral, superada. A abertura de estradas e a construo de pontes e portos foram importantes neste processo e foi
acompanhada pela ampliao do acesso gua, eletricidade e s telecomunicaes, que hoje tm uma taxa de cobertura de 90100% da populao chilena. As polticas de educao, sade e previdncia tambm apresentaram avanos considerveis, segundo
o mesmo autor.
3.1.4 Anos 2000
No Chile, a partir dos anos 2000, os governos procuraram manter uma poltica semelhante ao perodo anterior, mantendo a
combinao de polticas de manuteno/promoo do equilbrio macroeconmico, com aes do Estado relativas aos segmentos
mais empobrecidos da populao. Nestes anos, foi desenhada uma poltica especfica para o setor rural: a Poltica de Estado
para a Agricultura Chilena (2000-2010). O novo instrumento de poltica pblica se originou de uma articulao ampliada entre
diferentes instncias governamentais. A nova poltica do Estado para a agricultura chilena est baseada nas seguintes diretrizes
(Barril, 2013, pg. 19):

Gerar condies para o desenvolvimento de uma agricultura que, em seu conjunto, seja rentvel e competitiva e com capacidade de se adaptar de maneira rpida ao processo de abertura e de internacionalizao adotado pela economia chilena.
Fazer com que os benefcios do desenvolvimento setorial alcancem tambm a pequena e a mdia agricultura e os trabalhadores rurais, melhorando suas rendas e qualidade de vida.
Contribuir para o desenvolvimento do setor agropecurio de modo a utilizar plenamente todas as potencialidades e recursos produtivos, no marco da sustentabilidade ambiental, econmica e social.
Atualmente, o meio rural chileno, muito embora tenha sofrido transformaes considerveis, permanece sendo valorizado,
sobretudo, a partir de sua dimenso produtiva e voltada para a exportao. Esta valorizao, contudo, segundo pondera Barril
217
218
(2013, p. 8-9), no se traduz em um maior peso poltico do setor na definio das polticas pblicas chilenas de modo que favoream
seus interesses. Assim, o autor ressalta que, para alm dos discursos, a anlise do meio rural no Chile deve ser feita tendo em
mente que o setor silvoagropecurio no integra, no plano nacional, o conjunto de atividades econmicas mais importantes para
a economia do pas. Este ncleo duro, digamos assim, composto pelo setor mineral (em particular a minerao de cobre), que
o setor com maior importncia no PIB nacional, seguido da indstria manufatureira, do comrcio e da construo civil. O setor
silvoagropecurio, incluindo a pesca, s aparece em quinto lugar, o que lhe confere um pequeno espao poltico para influenciar os
governos e desenhar polticas setoriais favorveis aos seus interesses (Barril, 2013, p. 9).
Para Barril (2013, p. 19), o tema rural, tal qual identificado de maneira tradicional pelo corte setorial, tem perdido importncia
no contexto chileno atualmente quando comparado com o espao que ocupou nas agendas polticas dos anos 1970, 1980 e 1990.
Contudo, o autor chama ateno que devido ao avano das tecnologias de comunicao e deslocamento pode-se perceber o surgimento de outras ruralidades.
Assim, as transformaes pelas quais tem passado o meio rural levaram a uma superao relativa da viso mais tradicional que
julgava o campo como atrasado e conservador. Hoje ganha visibilidade a crescente urbanizao da vida rural com a ampliao dos
servios pblicos, da infraestrutura e das comunicaes no campo, o que tem provocado uma progressiva mudana nas relaes
sociais e de produo estabelecidas nessas reas. O acesso educao bsica e mdia tambm foi ampliado, viabilizando a maior
aproximao dos indicadores de resultados do meio rural daqueles observados no meio urbano (Barril, 2013, p. 20).
Juntamente com a ampliao dos servios, o meio rural chileno tem apresentado novas dinmicas econmicas e sociais.
Segundo dados oficiais, a populao rural chilena tem diminudo, ao mesmo tempo em que nas reas rurais, em 2005, 40% das
famlias que viviam da agricultura tinham residncia em cidades e que 53% das rendas das famlias rurais eram provenientes de
atividades no agrcolas. A esse fenmeno Barril (2013, p. 20) denomina ruralizao do trabalho de habitantes urbanos. O autor
chama ateno para o fato de que no pas, ultimamente, essas diversas ruralidades dependem da incidncia e da importncia de
trs fatores principais: (1) a situao de integrao ou de isolamento no qual se encontram as formas produtivas predominantes
em determinadas reas; (2) a insero econmica que aquelas reas tenham (atravs da minerao, atividade florestal, pesca,
aquicultura, horticultura, servios, microempresas etc.); e (3) a forma de integrao rural-urbana prevalecente no mbito local,
regional e territorial (Barril, 2013, p. 20).
Contudo, no obstante a diversidade que se manifesta no meio rural chileno e que abre possibilidades para distintas ruralidades,
essas reas so caracterizadas por uma imensa desigualdade, fruto da trajetria de modernizao pela qual passaram e da forma
como se inseriram na economia do pas (pelas distintas funes desempenhadas) ao longo dos ltimos anos. Assim, convivem em
proximidade geogrfica reas rurais que atingiram um avanado nvel de modernizao, na medida em que conseguiram inserir-se
proveitosamente nos fluxos internacionais incentivando a produo para exportao, com outras que apresentam ruralidade bastante
tradicional, no raro marcada pela pobreza e por um maior isolamento com relao s reas urbanas prximas.
Deste modo, em uma mesma cidade chilena possvel observar reas profundamente articuladas aos mercados internacionais e
que refletem a existncia de uma agricultura muito modernizada convivendo com reas mais pobres e constitudas por casebres com
pouca infraestrutura, onde moram os trabalhadores que prestam servios para essas empresas agroexportadoras (Barril, 2013, p. 21).
O autor chama ateno para o aumento dos conflitos em torno de distintos projetos de desenvolvimento que so postos em
marcha nas reas rurais e que, no raro, representam conflitos gerados no embate entre distintas formas de uso do territrio, que
se expressam em diferentes concepes de ruralidade. Nesse sentido, Barril (2013) destaca como o setor de extrao mineral vem
produzindo conflitos crescentes com o setor rural agropecurio, em particular no que diz respeito ao uso da gua, tornando a disputa
pela apropriao privada das fontes de gua um tema explosivo no contexto da nova ruralidade chilena.
Por fim, no obstante o meio rural chileno tenha apresentado, ao longo dos ltimos cinquenta anos, como vimos, um intenso
processo de transformao que desembocou na diversificao e na diferenciao das reas rurais, com a consolidao de uma
gritante desigualdade entre elas, o debate em torno da definio de rural e de ruralidade no ganhou, at agora, destaque na agenda
pblica nacional, tanto da perspectiva da sociedade ou do Estado ou mesmo das grandes empresas. Assim, as anlises de Barril
(2013) parecem sugerir a concluso de que o tema da ruralidade carece, no Chile, de sujeitos sociais que o considerem efetivamente
relevante para embasar, conceitual e praticamente, suas demandas por polticas pblicas que atendam a seus interesses especficos
ou para fortalecer as propostas de desenvolvimento rural com as quais estejam comprometidos.
Barril (2013) aparentemente indica que a discusso mais aprofundada do papel e da importncia atuais da agricultura familiar
no agrochileno possa ser um incentivo para a clarificao do tema da relevncia das concepes de ruralidade para a formulao
e a implementao de polticas pblicas para o meio rural no pas.
219
220
3.2 O estudo de caso da Costa Rica

Alguns antecedentes
1821: independncia.
Final do sculo
XIX: Consolidao
do modelo
agroexportador,
baseado no caf e
banana.
1884: assinatura do
contrato Soto-Keith.
Cancelamento das
dvidas do governo
com banqueiros
ingleses e instalao
da United Fruit Co.
Finalizada a ferrovia ao
Atlntico.
1917: Golpe de Estado

do general Federico
Tinoco.
1928: criao da
Secretaria de
Agricultura (que, mais
tarde, se tornar o
MAG) vinculada
Secretaria de Fomento
1933: criao do
Instituto de Defesa do
Caf.
1937: regulamentao
das Juntas Rurais de
Crdito, que ampliou
o crdito a pequenos
produtores.
1948: Guerra (ou
Revoluo) de 1948.
Presidncia de Jos
Figueres Ferrer.
1950-1980
1949: nova Constituio:
fortalecimento da democracia,
ampliao de direitos. Criao
do Ministrio da Agricultura e
Indstria.
1950/1970: consolidao do ISI.
1956: criao do Conselho
Nacional de Produo (CNP).
1960: criao do Mercado
Comum Centro-Americano.
1961: emitida a Lei de
Sanidade Vegetal e criao
do Instituto de Terras e
Colonizao (ITCO).
1966: criao do Conselho
Nacional Agropecurio (CAN).
Dcada de 1970: choques

do petrleo no mercado
internacional. 1974/1982:
esgotamento ISI.
1972: criao Ministrio
Nacional e Poltica Econmica
(MIDEPLAN).
1973/1978: extenso agrcola
para fomento da produo de
gros - Revoluo Verde.
1974: Lei de Planejamento
Nacional.
1976: criao da Secretaria
Executiva de Planejamento
Setorial da Agropecuria
(SEPSA).
1980-1990
1980: Crise da dvida.
Dcada de 1980: negociaes
com organismos internacionais
(Banco Mundial, FMI, Clube
de Paris, Agncia Nacional de
Desenvolvimento dos EUA e o
Banco Interamericano).
Dcada de 1980: implementao
de Projetos de Desenvolvimento
Rural Integrado (PDRI).
1982: o ITCO virou o Instituto de
Desenvolvimento Agrrio (IDA).
1984: fortalecimento da pesquisa,
formalizao do convnio MAG e
LAICA.
1985: Primeiro Programa de Ajuste

Estrutural, US$ 80 milhes.
1986: o Servio de Parques
Nacionais passa a ser parte do
Ministrio de Recursos Naturais,
Energia e Minas (MIRENEM).
Criao do Instituto do Caf da
Costa Rica (ICAFE).
1987: promulgao da Lei de
Fomento do Desenvolvimento
Agropecurio (FODEA).
1989: Segundo Programa de Ajuste
Estrutural de US$ 200 milhes.
1990-2000
2000 ...
Etapa de abertura e de
liberalizao.
2002 a 2006:
MIDEPLAN abriu
escritrios regionais e
retomou sua tradio
no planejamento
regional.
1993/2004: foco da
extenso agrcola
em metodologias
participativas,
com adaptao de
tecnologias.
1994: realizao de
descentralizao
do Ministrio da
Agricultura e Pecuria
(com apoio do Banco
Mundial).
1995: o MIRENEM vira o
Ministrio de Ambiente
e Energia (MINAE).
1996/2012:
Aprofundamento da
abertura e liberalizao
da economia.
1997: criao do
Fundo Nacional
de Financiamento
Florestal (FONAFIFO).
1999: instituio de
Centros Agrcolas
Cantonais.
2002: Lanada a Zona

Econmica Especial
(ZEE) em Huetar
Norte.
2006: Lanada a Lei
do Desenvolvimento,
Promoo e Fomento
da Agricultura
Orgnica.
2008: Lanado o
Plano Nacional de
Alimentos.
2008... Assistncia
tcnica e extenso
rural com foco nas
agrocadeias, na
extenso e assistncia
para pequenos e
mdios produtores e
conservao do meio
ambiente.
2013: IDA se
transformou
em Instituto de
Desenvolvimento
Rural, que vem
adotando no ltimo
ano a perspectiva
territorial
3.2.1 Perodo de 1950 a 1980

Desde 1521, a Costa Rica, que era colnia espanhola, integrou junto com os demais pases centro-americanos a Capitania Geral da Guatemala. Ainda que o pas j nessa poca tivesse traos de uma economia rural e agrcola, Daz (2013, p. 5)
entende que foi a partir da independncia, em 1821, que se fundamentou o modelo agroexportador ligado produo de caf,
instituindo uma produo que marcaria sua economia por quase todo o sculo XX.
Em 1832, com a realizao da primeira exportao de caf para a Europa, a fronteira agrcola do pas expandiu-se para o Vale
Central e o caf se tornou o primeiro produto de exportao e a base do modelo agroexportador que dominaria a economia do pas
at os anos 1940. As classes dominantes na poca estavam todas relacionadas aos setores agroexportadores, incluindo, ademais,
grupos mercantis e importadores e grupos bancrios. Apesar da predominncia da grande propriedade, o contexto existente de
escassez de mo de obra viabilizou a sua convivncia, ao longo do tempo, com a pequena propriedade.
Daz (2013) ressalta que foi em 1884, com a assinatura do contrato Soto-Keith, que se consolidou efetivamente o modelo agroexportador costa-riquenho. Nesse perodo observou-se tambm a agregao de um novo produto pauta de exportaes e a incorporao de novas reas produo agrcola. A negociao Soto-Keith viabilizou a finalizao da estrada de ferro at o Atlntico,
cancelou dvidas do governo com banqueiros ingleses e, em troca, concedeu 300 mil hectares para serem administrados pela United
Fruit Company. As plantaes de bananas conformaram um modelo de produo de enclave com participao de uma empresa
transnacional. Ao lado da agricultura para exportao sobreviveu uma produo agrcola menor, mais empobrecida e fragilizada,
que produzia para o mercado interno. Ao longo do sculo XX, a Costa Rica desenvolveu um modelo baseado na agroexportao de
produtos, como o caf e a banana e, em menor grau, a cana e a carne (Daz, 2013, p. 5).
Em 1940, o governo de Rafael ngel Caldern Guardia chegou ao poder, tendo como base uma aliana entre a Igreja Catlica e
o partido comunista costa-riquenho, e implementou uma srie de mudanas sociais cujos maiores smbolos foram: a abertura da
Universidade da Costa Rica; a criao da Caixa Costa-riquenha de Seguro Social; a aprovao do Cdigo de Trabalho e a incluso
na Constituio de um captulo voltado para garantias sociais (Molina e Palmer apud Daz, 2013). Em um contexto difcil, em funo
do cenrio internacional associado ao ps-segunda guerra mundial e de denncias de corrupo, estourou uma guerra civil na
Costa Rica que ficou conhecida como a Revoluo de 1948. Com esta chegou ao poder uma junta de governo de transio liderada
por Jos Figueres Ferrer (com durao de 18 meses). A junta fortaleceu a democracia, manteve os avanos sociais anteriores e
assumiu como objetivo a modernizao da economia do pas (Daz, 2013, p. 6).
Segundo a leitura de Daz (2013), dentre as mudanas mais importantes realizadas nesse perodo, esto: a abolio do exrcito
com a destinao de fundos para a criao de centros educativos nas zonas rural e urbana que trabalhassem na alfabetizao; a
nacionalizao do setor de energia (mais tarde se tornaria o Instituto Costa-riquenho de Eletricidade) que permitiu a expanso do
servio de energia eltrica e telefonia para muitas reas do pas, em particular as reas rurais; a nacionalizao de bancos que
possibilitou a oferta de crdito barato para o desenvolvimento agroindustrial, bem como a busca pela diversificao produtiva no
campo. Uma nova Constituio foi aprovada, a qual instituiu o voto feminino e outorgou plena cidadania populao afro-caribenha.
Entre os anos 1950 e 1970, tal como se passou em outras experincias latino-americanas, o modelo costa-riquenho aproximou-se
do modelo de industrializao por substituio de importaes (ISI). Daz (2013, p. 7) sublinha que o padro de desenvolvimento da
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Costa Rica, neste perodo, organizou-se em torno de dois eixos principais. Em primeiro lugar, este perodo permitiu a diversificao
produtiva da economia do pas, na medida em que estimulou o fortalecimento do setor agrcola e a expanso do setor industrial. No
caso do setor agrcola, a produo agroexportadora foi mantida, com a incorporao do acar e da pecuria na pauta de exportaes. Nesse perodo tambm se observou o desenvolvimento de agroindstrias, em particular por meio da criao de cooperativas
de produtores (de caf, leite e banana).
O outro eixo correspondia definio de um novo papel do Estado, que passou a participar mais direta e continuamente da
transformao da estrutura produtiva, estimulando a atividade privada por meio de gasto pblico crescente, direcionado para obras
de infraestrutura, para a ampliao de crdito barato e para a expanso da assistncia tcnica aos produtores rurais. As mudanas
iniciadas nos anos 1940 e sua intensificao nos anos 1950 levaram ao surgimento do Estado interventor, cuja ao notabilizou-se
pela universalizao dos servios bsicos para quase todos os rinces do pas, bem como pela criao e/ou estatizao de uma
grande quantidade de empresas, nos setores de eletricidade, gua, telefonia, seguros, sade. Ademais, pela ampliao da oferta
de crdito barato, essas transformaes permitiram a acelerao do desenvolvimento agroindustrial no campo (Daz, 2013, p. 6).
No setor agrcola, foi mantida a vocao agroexportadora, com a incorporao, ao lado do caf e da banana, do acar e do leite
pauta exportadora. Ao mesmo tempo, foram fomentadas a criao de cooperativas de produtores que, junto com a ampliao de
polticas pblicas de apoio produo, permitiram a incorporao desses produtores s cadeias exportadoras (caf, mas na maior
parte de leite e de banana) e impulsionaram o desenvolvimento agroindustrial.
Em todo esse perodo, a concepo de ruralidade na Costa Rica tinha um significado estritamente setorial, com o meio rural
sendo interpretado como o espao para a expanso da produo agropecuria, tanto em escala como em produtividade, considerado um pressuposto indispensvel para a industrializao nacional. Houve, portanto, o fortalecimento da institucionalidade voltada
principalmente para o fomento produtivo daqueles produtos importantes para a pauta de exportaes. Em 1933, foi criado o Instituto
de Defesa do Caf, com o objetivo de resolver problemas relacionados com a cadeia deste produto. Com a meta de ampliar os servios financeiros no plano nacional e ter um maior controle sobre os mesmos, o Banco Internacional foi convertido, em 1936, em
Banco Nacional da Costa Rica, passando a monitorar os crditos no pas. Em 1937, ele regulamentou as Juntas Rurais de Crdito,
ampliando a oferta de crdito para os pequenos produtores (Daz, 2013, p. 5).
Na Costa Rica, o rural e sua institucionalidade estiveram sempre associados trajetria do Ministrio da Agricultura e da
Pecuria (MAG em espanhol), cuja origem remonta a 1928, quando era chamado de Secretaria de Agricultura. Desde ento,
e principalmente a partir da mudana do modelo de desenvolvimento da Costa Rica da estratgia agroexportadora para a de
industrializao por substituio de importaes (ISI), o MAG foi ganhando densidade institucional. Em 1942, a Secretaria de
Agricultura passou a denominar-se Secretaria de Agricultura e Pecuria e, em 1949, com a nova Constituio, passou categoria de Ministrio da Agricultura e Indstria, que dentre outras funes ficava a cargo dos Centros Agrcolas Cantonais e de
Agrnomos, que permitiriam a centralizao dos servios agrcolas com a intensificao das atividades de pesquisa aplicada e
da oferta de servios de extenso agrcola.
De 1960 em diante, na medida em que o modelo de industrializao por substituio de importaes tornava-se mais denso,
o Ministrio da Agricultura deixou de se responsabilizar pela dimenso industrial e passou a denominar-se apenas Ministrio da
Agricultura e Pecuria. Em 1961, foi instituda a Lei de Sanidade Vegetal, que tinha o objetivo de controlar pragas e enfermidades que
afetavam os cultivos agrcolas e que dispunha sobre o uso de equipamentos e produtos qumicos. Em 1966, foi criado o Conselho
Agropecurio Nacional (CAN), rgo assessor do ministro da agricultura, que era responsvel pela coordenao das organizaes
do setor agropecurio. (Daz, 2013, p. 52). A partir da dcada de 1970, algumas leis atuaram no sentido de fortalecer ainda mais o
MAG no cenrio nacional, principalmente no que concerne sua capacidade de planejamento do setor agropecurio. Em 1976, por
exemplo, foi criada a Secretaria Executiva de Planejamento Setorial Agropecurio (SEPSA) e, em 1977, foi criado o Servio de Parques
Nacionais (SPN) que, numa etapa posterior, foi transformado no Ministrio dos Recursos Naturais, Energia e Minas (MIRENEM).
Durante o perodo de industrializao por substituio de importaes e com uma atuao muito prxima do MAG, surgiram
algumas das principais instituies atuantes no meio rural e na agricultura: o Conselho Nacional da Produo (CNP - 1956) e o Instituto de Terras e Colonizao (ITCO - 1961). Esses rgos, que ainda hoje encontram-se ativos, foram ao longo do tempo modificando
suas orientaes de modo a adaptarem-se s mudanas ocorridas no modelo de desenvolvimento da Costa Rica (Daz, 2013, p. 49).
O CNP, no perodo de industrializao por substituio de importaes, atuou no fomento produtivo e na estabilizao de preos
e o ITCO agiu no processo de reforma agrria e de titulao de terras, ambos fatores condicionantes do avano da modernizao
da agropecuria. O CNP, por sua vez, teve um papel fundamental na comercializao e na estabilizao de preos dos bens de
consumo bsico, no fomento da produo agrcola, pecuria e pesqueira, no fomento ao processamento de produtos agrcolas e
na coordenao de organismos de crdito e de assistncia tcnica e extenso agrcola. Chama ateno o importante papel do CNP
na estabilizao de preos de artigos importantes na alimentao da populao e de matrias-primas utilizadas pela indstria
nacional (Daz, 2013, p. 64).
A partir da dcada de 1960, segundo Daz (2013, p. 44), h um contnuo movimento de fortalecimento da capacidade de planejamento do Estado costa-riquenho. Assim, em 1972, o Escritrio de Planejamento Nacional (OFIPLAN), fundado em 1962, foi transformado em Ministrio do Planejamento Nacional e Poltica Econmica (MIDEPLAN). Este ministrio apresentou uma trajetria que
o aproximou da temtica do desenvolvimento rural, na medida em que nos anos 1970 incorporou o subsistema de desenvolvimento
regional, com a definio de regies prioritrias. Em 1980, elas se tornariam as Direes Regionais.
De acordo com o mesmo Daz (2013, p. 45), um momento-chave para a planificao regional ocorreu em 1975, quando foram
estabelecidas as seis primeiras regies prioritrias, selecionadas a partir do cruzamento de dados fsicos e socioeconmicos. Com o
tempo, em 1985, os aspectos fsicos foram abandonados e as seis regies foram estabelecidas com o objetivo de identificar e superar
problemas fsico-biolgicos e socioeconmicos. Alguns autores, como Meoo (2011 apud. Daz , 2013, p. 46), sinalizam que, a partir da
dcada de 1970, houve um processo gradual de ampliao da participao social nas decises pblicas. Assim, desde 1976, foram
criados subsistemas de planejamento setorial e regional que contavam com conselhos voltados para pensar o desenvolvimento e
que, em 1978, foram institudos, com a Lei Geral de Administrao Pblica (LGAP), subsistemas de direo e planejamento setorial
e regional que permitiram experincias participativas e de concertao poltica.
Na dcada de 1970, reforando a lgica modernizante da agricultura, o enfoque geral da extenso agrcola esteve baseado
no sistema convencional, cujo papel era fomentar o avano da produo de gros bsicos e introduzir as tcnicas tpicas da
Revoluo Verde. Foi um perodo de promoo do trabalho em grupo com agricultores e de abertura de muitas Agncias de Ex-
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tenso Agrcola (Daz, 2013, p. 55). Ainda que nesse perodo o foco das polticas fosse nitidamente produtivista, j era perceptvel
alguma interferncia das questes ambientais no campo agrcola (Daz, 2013) com a criao do Servio de Parques Nacionais e
do Servio Nacional de guas, Risco e Drenagem.
No plano regional, a partir da dcada de 1950, aconteceu a ampliao e a consolidao de uma robusta infraestrutura para escoamento da produo e, principalmente, para facilitar o transporte de bens exportados e importados. Destacam-se aqui os servios
ferrovirios e porturios, a cargo do Instituto Costa-riquenho de Portos do Pacfico (INCOP - 1953) e da Junta de Administrao
Porturia e de Desenvolvimento Econmico da Vertente Atlntica (JAPDEVA, criada em 1963), que operavam com o propsito de
facilitar o comrcio internacional (Daz, 2013, p. 77).
Em suma, nota-se, em todo o perodo 1950-1980, que a ruralidade era concebida basicamente de uma perspectiva setorial,
agrcola, o que se expressava na forma assumida pela estrutura institucional voltada para o meio rural e para a agricultura, quase
toda estruturada em torno do MAG. A partir da criao de instituies de apoio cadeia dos produtos agrcolas destinados exportao, principalmente o caf, as polticas pblicas costa-riquenhas dessa poca foram pouco a pouco concentrando-se no objetivo
de modernizao e de ampliao da produo agrcola, a fim de garantir as exportaes, sem dvida, mas tambm de permitir a
produo a baixo custo para dar suporte ao processo de industrializao nacional em curso.
A consolidao da estratgia de industrializao por substituio de importaes provocou, aos poucos, ajustes no papel que
a agricultura deveria desempenhar na economia do pas, o que obrigou a institucionalidade a adaptar-se aos novos processos
de fomento e de apoio produo agrcola e vice-versa. As polticas pblicas operacionalizadas deram grande nfase extenso
agrcola, baseada sobretudo no modelo convencional e nos pacotes da Revoluo Verde, bem como implementao de polticas
de colonizao para avanar na chamada fronteira agrcola do pas (Daz, 2013, p. 16).
3.2.2 Perodo de 1980 a 1990
Na Costa Rica, o modelo de industrializao por substituio de importaes chegou dcada de 1970 com fortes desequilbrios
que sinalizavam problemas para sua continuidade. Daz (2013, p. 7) destaca alguns elementos que contriburam para esses distrbios: 1) agudizao dos desequilbrios na balana de pagamentos, em particular, na balana comercial; 2) crescimento contnuo
dos preos internos, em particular a partir de 1973; 3) crescimento do endividamento governamental nos ltimos anos da dcada;
4) gerao insuficiente de empregos e aumento do subemprego; 5) desacelerao do crescimento, com grande impacto sobre o
setor agropecurio (o que mais empregava na poca) etc.
Essa situao pela qual passava a economia costa-riquenha foi agravada pela crise dos mercados internacionais no final da
dcada de 1970, o que afetou diretamente as exportaes agrcolas (Daz, 2013, p. 8). Na mesma poca, a crise do petrleo atingiu a
Costa Rica em cheio, o que foi agravado por uma queda no preo do caf nos mercados internacionais. A crise avanou nos anos 1980,
quando o governo efetivamente mudou de estratgia de desenvolvimento, passando a recorrer ao ajuste estrutural e liberalizao
da economia. Para se ter uma ideia do estrago causado pela crise, o PIB per capita diminuiu 2% entre 1979 e 1980, 4% entre 1980 e
1981 e nada menos do que 11% entre 1981 e 1982. A taxa de desemprego chegou a 10% em 1982 e os salrios reais caram cerca
de 40% entre 1979 e 1982, com a inflao alcanando patamares de 80% a.a. (Daz, 2013, p. 9). O contexto de crise levou o governo
costa-riquenho a recorrer cada vez mais ao endividamento externo para sustentar a indstria domstica.
A partir de 1982, como ocorreu com boa parte dos pases latino-americanos, o governo costa-riquenho comeou a negociar
emprstimos com organismos internacionais para enfrentar a crise. Recorreu ao Banco Mundial, ao Fundo Monetrio Internacional, ao Clube de Paris (representante dos bancos que haviam realizado emprstimos para o pas), ao Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) e Agncia Internacional para o Desenvolvimento (AID) dos Estados Unidos. Diante da fragilidade do pas,
o padro de negociao adotado introduziu condicionalidades importantes e deixou a Costa Rica com pouco espao de barganha,
tendo em vista a difcil situao de sua economia (Daz, 2013, p. 9).
Uma das principais exigncias dos organismos internacionais foi a mudana de modelo de desenvolvimento, o que levou o governo a abandonar a proteo da economia e sua postura de Estado interventor para assumir o modelo de um Estado mais neutro.
Outras imposies incluram: a reduo dos gastos do governo, a privatizao de algumas empresas estatais, a eliminao das
barreiras s importaes, a promoo das exportaes, em particular de produtos agrcolas no tradicionais, e o estmulo expanso
da iniciativa privada em diferentes setores (Daz, 2013, p. 9). Essas condicionalidades fizeram parte do receiturio neoliberal para a
Amrica Latina, que ficou conhecido como Consenso de Washington.
O primeiro Programa de Ajuste Estrutural, negociado em 1985, envolveu US$ 80 milhes. O segundo, abrangendo US$ 200
milhes, foi acordado em 1989. Exigiam as seguintes condicionalidades (Daz, 2013, p. 9-10):
1)
Polticas de exportaes, comrcio e industrializao, destinadas ao fortalecimento das exportaes, reduo das protees, eliminao de impostos s exportaes, utilizao do Mercado Comum Centro-Americano como plataforma para
exportaes, e iseno de impostos sobre as matrias-primas.
2)
Reforma do sistema bancrio, dotando-lhe de mais flexibilidade e de uma orientao mais comprometida com o mercado.
3)
Formatao dos projetos pblicos com nfase na rentabilidade e no fomento s exportaes.
4)
Melhoramento da administrao pblica e controle dos gastos, especialmente em relao ao emprego e aos salrios no
setor pblico.
Reestruturao do CNP, em particular com reduo da sustentao de preos, tendo em vista reduzir os dficits da instituio;
expanso do servio de assistncia tcnica e direcionamento das atividades de pesquisa para as culturas de exportao.
As principais medidas de ajuste estrutural na Costa Rica foram adotadas no perodo 1988-1996 e implicaram, de modo geral,
em reforma do Estado, por meio do saneamento financeiro e da venda de ativos; em reforma financeira para a flexibilizao e liberalizao dos mercados financeiro e bancrio; em adoo de uma poltica econmica de abertura e de liberalizao (eliminao de
subsdios e protees); e em privatizao de empresas pblicas. Em termos polticos, o perodo foi marcado pelo apoio financeiro
norte-americano Costa Rica no conflito com a Nicargua e pela criao da Iniciativa da Bacia do Caribe, que abriu espao para a
promoo das exportaes nacionais. Ainda segundo Daz (2013), as polticas de liberalizao adotadas nesse perodo foram acompanhadas por polticas de compensao aos efeitos sociais e econmicos negativos do ajuste, como polticas salariais de recuperao
do poder de compra, aes para a dinamizao e ampliao do mercado interno e iniciativas voltadas ao salvamento de empresas.
No campo rural e agrcola, as polticas de ajuste estrutural resultaram em reduo da importncia do Estado, no desmonte de
polticas pblicas de apoio agricultura, na abertura dos mercados agrcolas domsticos para produtos importados com o alinhamento dos preos nacionais aos internacionais e na promoo das exportaes de produtos no tradicionais. Essas medidas
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226
tiveram graves consequncias sobre as cadeias produtivas nacionais e sobre os grupos sociais rurais, em particular os pequenos
e mdios produtores (Daz, 2013).
Durante o ajuste estrutural, o CNP, de um papel de fomento produtivo e de estabilizao de preos, passou a desempenhar
a funo de agente fomentador da reconverso produtiva. Dessa forma, segundo Daz (2013, p. 49), afastou-se de sua origem
de agente fomentador de gros bsicos para o mercado interno, tornando-se um incentivador da produo para exportao67. O
ITCO, por sua vez, mudou de nome em 1982, passando a chamar-se Instituto de Desenvolvimento Agrrio (IDA), acrescentando
a seus objetivos o desenvolvimento de assentamentos e desempenhando um importante papel na concesso de ttulos de terras
nos anos 1990.
Quanto s polticas agrcolas no perodo, as atividades de assistncia tcnica e de pesquisa ganharam peso, em particular naquelas
culturas voltadas para exportao, ao mesmo tempo em que a extenso agrcola e a participao dos produtores na orientao de
suas atividades foram perdendo espao. Assim, Daz (2013, p. 52) destaca que ao mesmo tempo em que as atividades de pesquisa
foram fortalecidas em 1984, voltadas especificamente para produtos, como o caf, a cana e o arroz, houve um processo progressivo
de integrao dessas pesquisas com a extenso agrcola no mbito da execuo de programas de desenvolvimento rural integrado,
os famosos PDRIs. A assistncia tcnica, por sua vez, caracterizou-se pela prtica de recomendaes de carter produtivista, com
instrues bastante padronizadas e homogeneizadoras em tecnologias e sistemas, incapazes de serem adaptadas ao conjunto
heterogneo de produtores e de reas rurais. O foco principal dessas aes era o aumento de produtividade (Programa de Aumento
da Produtividade Agrcola, PIPA em espanhol) (Daz, 2013, p. 55).
Os PDRIs foram uma grande marca do perodo. Postos em prtica a partir dos anos 1980, esses programas tinham como objetivo agir no meio rural para resolver o problema do desemprego e reduzir a migrao rural - urbana. Evidentemente enfatizavam
a dimenso produtiva, mas buscavam integrar aes de cunho social. Assim, muito embora esses programas tenham trabalhado
com temas como reforma agrria, eles priorizavam aspectos da produo e da comercializao. Seu pblico-alvo era composto por
trabalhadores e famlias rurais sem terra, normalmente em reas consideradas marginais. Os componentes dos PDRIs eram, em
geral, assistncia tcnica, pesquisa, comercializao, infraestrutura, educao e sade (Daz, 2010, p. 78).
No obstante as rpidas e acentuadas transformaes pelas quais passou o meio rural no processo de ajuste estrutural e
abertura econmica, neste perodo que os espaos rurais e a noo de ruralidade foram perdendo gradativamente sua associao
exclusiva com a agricultura e a dimenso produtiva. No final dos anos 1990, j podiam ser percebidas no meio rural dinmicas que
se baseavam na valorizao de outras dimenses da ruralidade, como a identidade territorial, a cultura e o turismo, contribuindo
para a emergncia de novas leituras acerca do desenvolvimento desses espaos (Daz, 2013, p. 12). Mas essas mudanas refletiamse muito lentamente na institucionalidade voltada para o rural.
Desta forma, a agricultura deixava de ser a atividade produtiva exclusiva no meio rural, abrindo espao para atividades econmicas com maior dinamismo baseadas na identidade nacional, na cultura territorial e no desenvolvimento local, fazendo com que
o rural deixasse, aos poucos, de ser assunto e objeto de disputa apenas dos atores ligados agricultura (idem, 2013). "Em 1987,
foi promulgada no mbito governamental, a Lei de Fomento do Desenvolvimento Agropecurio (FODEA) que tinha como objetivo
67
Posteriormente, sua atuao foi reduzida devido a problemas de financiamento.
a maximizao dos esforos institucionais em torno do setor agropecurio. Nesse perodo, de forma lenta, a agricultura deixava
de ser a atividade produtiva exclusiva no meio rural, abrindo espao para atividades econmicas baseadas na identidade nacional,
na cultura territorial e no desenvolvimento local, fazendo com que o rural deixasse, aos poucos, de ser assunto e objeto de disputa
apenas de atores ligados agricultura (idem, 2013)."
No mbito do Estado, este foi um perodo de descentralizao de funes em favor de instncias locais e da desconcentrao
de autoridades e recursos. Tal processo foi fortemente incentivado e financiado pelo Banco Mundial, provocando o reordenamento
do setor agropecurio e culminando na modificao da estrutura orgnica do MAG, em 1994, com vistas a promover a melhoria
da eficincia na prestao de servios, por meio da privatizao de algumas funes e da eliminao da duplicidade de atividades.
O campo das polticas pblicas para o rural deixou de ser rea de domnio exclusivo do Estado, com o crescimento da atuao de
ONGs em atividades de capacitao, de fortalecimento organizacional, de acesso a servios de crdito, de produo de informao
e de apoio tcnico, que antes ficavam reservadas ao pblica.
Neste contexto, a estrutura institucional do Estado foi alterada, com o objetivo de incorporar, aos poucos, a preocupao com
os recursos naturais. Primeiro, ainda em 1977, as mudanas caminharam na direo de uma nfase na conservao e na viso
turstica do meio rural, refletindo-se principalmente na criao dos Servios de Parques Nacionais. Mais tarde, este departamento
foi incorporado ao MIRENEM, criado em 1986. E, mais adiante, o Ministrio dos Recursos Naturais, Energia e Minas (MIRENEM)
aglutinou outras reas antes alocadas no MAG, como a de Parques Nacionais e Vida Silvestre (Daz, 2013).
A partir dos anos 1980 perceptvel uma maior estruturao de aes e de iniciativas voltadas para a promoo do comrcio
exterior. Estas preocupaes institucionalizaram-se no Conselho Nacional de Investimentos (1984) e na Coalizo de Iniciativas para
o Desenvolvimento (CINDE), que foram criados com o objetivo de impulsionar as exportaes. Essa institucionalidade ganhou ainda
mais robustez, com a criao do Ministrio das Exportaes (MINEX), em 1986.
3.2.3 Perodo de 1990 a 2000
Durante este perodo, no marco das negociaes com organismos financeiros internacionais, vrias reformas foram realizadas
na Costa Rica para a liberalizao de sua economia. Daz (2013, p. 10-11) sintetiza as principais reas nas quais essas reformas
foram concretizadas.
A primeira dizia respeito reforma do Estado, por meio do saneamento financeiro, da venda de ativos e da realizao de mudanas
institucionais para isso. Foi um perodo de privatizaes, de reduo de subsdios e neutralizao das polticas pblicas de controle
de preos, em especial aquelas concedidas no mbito do CNP. A segunda consistiu no avano da reforma financeira orientada para
a flexibilizao e a liberalizao do banco estatal costa-riquenho, com destaque para sua perda do monoplio da intermediao
financeira dos emprstimos estrangeiros e do monoplio das contas correntes, culminando com a abertura da conta de capitais,
em 1992. A terceira foi o aprofundamento de uma poltica econmica de abertura e de liberalizao, com a eliminao de subsdios
e protees comerciais e com o estmulo s exportaes de produtos no tradicionais. Nesse movimento destaca-se o estmulo
produo agrcola e agroindustrial destinada ao mercado externo, por meio da atrao de investimentos para ampliar a produo
de produtos no tradicionais e a reconverso de unidades produtivas.
227
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Assim, desde 1990, a plataforma de desenvolvimento do pas seguiu privilegiando os investimentos estrangeiros, a expanso de
servios financeiros, tursticos e tecnolgicos e a promoo de exportaes, incluindo a principalmente as exportaes agrcolas.
Segundo dados da Ministrio do Comrcio Exterior (COMEX), nos ltimos dez anos as entradas de investimentos estrangeiros diretos (IDE) cresceram 16,7% ao ano. Se no ano 2001 o IDE foi de US$ 460 milhes, em 2011 alcanou US$ 2,157 milhes. A poltica
econmica seguiu privilegiando o controle da inflao e dos juros, a fim de primar pela estabilidade econmica. Adicionalmente, no
obstante o discurso da reduo do Estado, foram criadas algumas instituies pblicas com o objetivo de regular os mercados. Por
exemplo, de 1990 a 2003 surgiram 36 novas entidades pblicas, das quais dez eram entidades de superviso de mercados, atuantes
principalmente nos setores de infraestrutura, na rea financeira e nos servios pblicos (Daz, 2013, p. 15).
A partir do final dos anos 1980, de acordo com Daz (2013, p. 85), a poltica agrria consistiu na chamada agricultura de troca,
ou seja, uma estratgia que buscava adaptar a agricultura nacional agricultura voltada para exportao e produtora de bens no
tradicionais. Tal poltica foi largamente impulsionada pelo Banco Mundial e pelo FMI e afetou fortemente um grupo considervel de
pequenos produtores, sobretudo de gros bsicos voltados para o mercado interno. Como no estavam preparados para competir
com os preos internacionais, essas medidas impactaram em particular aqueles mais empobrecidos. Ademais, a produo interna
de produtos tradicionais como milho e feijo entrou em crise, com grandes repercusses sobre algumas reas rurais produtoras.
O resultado foi esvaziamento do campo, proletarizao e concentrao de terras nas mos de pequenas e mdias empresas
que conseguiram se adaptar e reverter sua produo para exportao. Em contrapartida, os produtores e reas que conseguiram
se ajustar abertura vivenciaram perodos de intensa reestruturao produtiva, com a introduo de novos cultivos no tradicionais
para exportao, como frutas tropicais, flores e tubrculos e/ou a participao em outros setores, como o turismo e o lazer (com
maior intensidade no incio dos anos 1990) (Daz, 2013).
Esses processos levaram, segundo Daz (2013), consolidao de uma dualidade socioeconmica no meio rural. Por um lado,
ganhou importncia um grupo de empresrios agrcolas e agroindustriais e alguns agricultores que conseguiram reconverter
suas unidades produtivas, somados ou associados a novos investidores nacionais e internacionais. Tais atores conseguiram se
apropriar e se beneficiar dos instrumentos de apoio s exportaes e aumentaram seu volume de lucros. Por outro, tornou-se
progressivamente visvel um setor de produtores familiares excludos desses processos e que, por no terem recursos e condies
para enfrentar a abertura econmica e para competir com as importaes, acabaram caindo em crise e na pobreza, e, em alguns
casos, foram obrigados a abandonar o meio rural. Esses produtores permaneceram em uma condio de elevada vulnerabilidade
social, convivendo com situao de pobreza persistente.
Diante da crescente crtica ao processo de reconverso produtiva, o governo instituiu, em 1986, o programa Um Dilogo Permanente,
com o objetivo de estimular a produo de produtos tradicionais, apoiar a produo de produtos no tradicionais para exportao,
garantir crdito adequado e aumentar a dotao de terras para os pequenos produtores. Com o tempo, este projeto acabou sendo
apropriado pelos grandes empresrios agrcolas, ainda que em sua origem tenha surgido como uma resposta estatal aos desafios
vivenciados pela pequena produo (Daz, 2013, p. 85). Contra o crescente fortalecimento da agricultura empresarial voltada para
exportao, no final da dcada de 1980 os agricultores agrupados na Unio Nacional de Pequenos e Mdios Agricultores (UPANACIONAL) defendiam a concesso de garantias aos pequenos e mdios agricultores que zelassem pela autonomia alimentar do
pas (Daz, 2013).
Ao mesmo tempo, foi na dcada de 1990 que aconteceram algumas transformaes na institucionalidade das polticas pblicas
para o rural que permitiram a ampliao da participao de atores da sociedade civil nas polticas pblicas. Em 1999, no mbito do
MAG, foram institudos os Centros Agrcolas Cantonais, que eram organizaes de produtores sujeitos ao direito privado e sem fins
lucrativos, com personalidade jurdica e patrimnios prprios. O objetivo desses espaos era fomentar a participao dos produtores
e da populao local no melhoramento das atividades agropecurias, agroflorestais, pesqueiras e na conservao dos recursos
naturais, bem como prover capacitao, crditos, transferncia tecnolgica e outros benefcios que pudessem contribuir para o
desempenho da atividade produtiva (Daz, 2013, p. 56). A maior participao dos atores locais nas polticas pblicas tambm ocorreu
na assistncia tcnica. Assim, elas passaram a incorporar metodologias que permitiam uma maior participao dos agricultores,
em uma perspectiva de combinar o conhecimento cientfico com o saber tradicional dos mesmos.
Por outro lado, a partir do final da dcada de 1990, a Costa Rica, fiel ao propsito de ampliao da abertura econmica do pas,
iniciou muitas negociaes de tratados de livre comrcio pelo COMEX, que culminaram na assinatura de tratados comerciais com
diversos pases. Tais acordos cobriram cerca de 70% do total comercializado internacionalmente pelo pas naquele perodo (Daz,
2013, p. 12).
De acordo com Daz (2013, p. 15), ainda que a poltica de abertura comercial, atrao de investimentos estrangeiros e orientao
para uma economia de servios possa ter gerado crescimento econmico, diversificao produtiva e aumento das exportaes, o
desempenho dos indicadores sociais no parece ter sido, de modo geral, auspicioso. Desde 1995, por exemplo, os indicadores mostravam que cerca de 20% das residncias no conseguiam satisfazer suas necessidades mais bsicas. Ademais, as investigaes
realizadas sugerem que o nvel de pobreza no meio rural mais elevado do que nas reas urbanas. Para Daz (2013), essas pessoas
so as perdedoras do sistema, aquelas que no possuam nem recursos nem qualificao suficientes para se incorporarem a um
mercado de trabalho transformado.
No que concerne agricultura, observou-se uma queda progressiva de sua participao na economia do pas, em paralelo ao
aumento das participaes dos setores secundrio e tercirio. Chama ateno nos ltimos anos o crescimento do setor tercirio,
que passou a ter um peso superior ao da indstria na economia nacional. Alm disso, as atividades tercirias deixaram de ser atividades urbanas apenas e intensificaram sua expanso tambm no meio rural (Daz, 2013, p. 17). Um aspecto que se destaca nesta
direo foi o desempenho do turismo, que quadruplicou entre 1991 e 2009.
Nas reas rurais costa-riquenhas que ainda apresentavam economias pautadas pela agricultura, as dinmicas se tornaram mais
diferenciadas. Nos ltimos anos, a Costa Rica apresentou uma queda considervel nas reas tradicionais cultivadas com feijo e
caf, ao passo que cresceram as plantaes de abacaxi e de dend, ambos com orientao para os mercados externos (Daz, 2013).
Dentre aquelas reas interconectadas com os mercados nacional e internacional, observa-se, de uma maneira geral, a consolidao
da agricultura assentada em grandes propriedades. Nessas reas h o alargamento da fronteira agrcola, com abertura de novos
espaos para a pecuria ou para outros cultivos para exportao.
Como j ocorre em outros pases, esse movimento pode entrar em grande conflito com a preservao das reas naturais.
Daz (2013) chama ateno para o fato de que nas reas de expanso da fronteira agrcola pode haver a transformao massiva de
bosques em pastagens, com um grande prejuzo ambiental. Na Costa Rica, o auge do desmatamento de florestas e bosques se
229
230
deu em 1977 e essa devastao parece ter suavizado nos ltimos anos. A recuperao de bosques na Costa Rica tem respondido a
um conjunto de fatores, como a aplicao de leis, de polticas e de programas florestais e de conservao executados a partir dos
anos 1980, mas tambm a mudanas estruturais no mercado internacional de carne, que tornaram essa atividade menos atrativa.
Daz (2013, p. 25) sinaliza que, em alguns casos, a converso de bosques em pastagens tem sido amenizada ou reduzida tambm pelo crescimento do mercado de servios ambientais no pas, com grande impacto sobre as reas rurais. O autor menciona
experincias, como o Fundo Nacional de Financiamento Florestal (FONAFIFO), embora reconhea que essa alternativa ainda
seja tmida e que 668 mil hectares de bosques em terras privadas na Costa Rica seguem sem incentivos para a sua conservao.
Como exemplo da importncia atual desta perspectiva, em 1995 o MIRENEM passou a ser denominado Ministrio do Meio
Ambiente e Energia (MINAE). Com esta lei, iniciou uma nova forma de administrao dos recursos naturais na Costa Rica,
mais integradora, sistemtica e descentralizada e que deixou maior poder de deciso para as regies. Os espaos rurais, da
perspectiva territorial, tiveram suas dinmicas e seus significados constantemente alterados, na medida em que mudam suas
relaes com reas vizinhas com o restante do territrio nacional e, em alguns casos, com os mercados internacionais. Assim, o
desenho de polticas pblicas territoriais de desenvolvimento rural enfrenta atualmente o desafio de conjugar sinergias externas
com processos endgenos do desenvolvimento, por meio de estratgias de ao que articulem as diferentes polticas pblicas
setoriais (Daz, 2013).
Em suma, nesse perodo, o sentido atribudo ao rural na Costa Rica comeou a complexificar-se, com a atribuio de novos
significados associados s alteraes nas dinmicas econmicas, sociais e polticas ocorridas em torno desses espaos. H uma
tendncia, segundo Daz (2013), de que a abordagem territorial predomine sobre a setorial, pelo menos no discurso do governo e
das organizaes internacionais.
3.2.4 Anos 2000
Entre os anos de 2002 a 2006, o MIDEPLAN reabriu oito escritrios regionais, retomando em parte a tradio no planejamento
regional e contribuindo para uma descentralizao das atividades para os municpios, que passaram a ter maior possibilidade de
atuao. Nos ltimos anos, principalmente a partir de 2010, o MIDEPLAN vem afirmando em seus objetivos estratgicos o reposicionamento do planejamento nacional, setorial e regional, procurando dar s aes do Estado uma perspectiva de longo prazo
(Daz, 2013).
O MAG vem fortalecendo sua estrutura para assistncia tcnica, vinculada a trs componentes: trabalhar com o enfoque de
cadeias produtivas; fortalecer o Programa Nacional de Alimentos, que procura pensar alternativas para que a extenso agrcola
efetivamente chegue aos pequenos produtores; e, no nvel regional, enfatizar a conservao do meio ambiente nas atividades de
assistncia e extenso rural. At 2004, o programa contava com 141 projetos apresentados por 91 organizaes, beneficiando 84.030
produtores. Em 2002, foi lanada a Zona Econmica Especial (ZEE), em Huetar Norte, com um carter participativo e aberto a todos os
setores sociais da regio e que institucionaliza um plano para o fomento da competitividade regional. Seus instrumentos se orientam
para quatro pilares principais: infraestrutura, incremento do valor agregado na regio, aes de educao e iniciativas no mercado
financeiro, todos orientados para a gerao de empregos de qualidade e a melhoria das condies de vida da populao local.
Aps a crise dos alimentos, na segunda metade dos anos 2000 foi lanada a Poltica de Estado para o Setor Agroalimentrio e
de Desenvolvimento Rural Costa-Riquenho. Seu objetivo era fomentar o desenvolvimento sustentvel e equilibrado dos territrios
rurais, com resgate da agricultura familiar, o que seria concretizado por meio de duas reas estratgicas. A primeira seria trabalhar
a economia rural dos territrios, com a priorizao da agricultura familiar. Os instrumentos mobilizados seriam o acesso a recursos
e financiamento, o fortalecimento da capacidade associativa comercial e de redes de cooperao territoriais, do tecido social e de
redes de cooperao local. A segunda estaria centrada na agricultura familiar, com o propsito de favorecer esses atores sociais e
garantir a soberania alimentar. Os instrumentos previstos seriam a insero em circuitos comerciais diferenciados e um programa
de financiamento, tecnologia e assistncia tcnica, com equidade de mulheres e jovens (Daz, 2013).
No que concerne agricultura, aconteceu, neste perodo, uma maior institucionalizao de formas alternativas de agricultura,
ou seja, que se contrapem, em alguma medida, ao modelo produtivista predominante. Neste sentido, em 2006, foi promulgada a
Lei do Desenvolvimento, Promoo e Fomento da Agricultura Orgnica que pretende regular, desenvolver e promover a atividade
orgnica (Daz, 2013).
Uma mudana recente observada na Costa Rica, segundo Daz (2013), foi a transformao do IDA em Instituto do Desenvolvimento
Rural (INDER), mantendo a funo de titulao de terras e de desenvolvimento de assentamentos, mas ampliando a perspectiva
territorial de suas aes. Entre as mudanas mais recentes observa-se a introduo do arrendamento, com o objetivo de impedir
ou reduzir a quantidade de venda de terras e a criao de um fundo de desenvolvimento dos Conselhos Regionais Territoriais, que
possuem natureza pblico-privada e tm como dirigentes os representantes dos territrios. Essa adoo do enfoque territorial do
desenvolvimento em suas estratgias vem ocorrendo com o apoio de consultores brasileiros e de instituies internacionais, como
o IICA, tendo selecionado, at o momento, 26 territrios para a implementao de suas aes.
Daz (2013) tambm chama ateno para potenciais situaes de conflito entre distintas funes que as reas rurais desempenham
ou possam vir a desempenhar. Na medida em que as reas rurais assumem e so valorizadas por novos atributos que as diferenciam
das atividades primrias tradicionais, tais como servios ou outras funes relacionadas com a natureza e com um ambiente cultural
especfico, novos conflitos podem surgir entre atores sociais portadores desses distintos papis e que envolvem disputas pelo uso
do territrio. Em alguns casos, essas diferentes demandas podem ser conciliadas, mas em outros no, uma vez que determinadas
funes podem inviabilizar ou bloquear outras. Assim, a definio de polticas pblicas para o espao rural passa a estar influenciada
e condicionada pelo confronto de vises e interesses acerca das formas de uso dos territrios. Daz (2013) sinaliza, neste aspecto, que
pode haver casos nos quais existam contradies entre a viso global da sociedade sobre uma rea rural especfica e a viso que
construda a partir desses territrios, levando a situaes de conflito, como nos casos de competio com exploraes minerais, com
atividades agrcolas e/ou com a reteno de terrenos agrcolas meramente para efeitos especulativos ou tributrios.
Por fim, Daz (2013, p. 83) conclui que as transformaes observadas no meio rural, ao longo do perodo considerado, deram
origem a novas formas de governana nas reas rurais, as quais devem ser levadas em conta para pensar o papel e os caminhos
do desenvolvimento para essas reas. O processo de redemocratizao, no final dos anos 1980, foi seguido por um crescente processo de descentralizao das atribuies do Estado e pela ampliao da abrangncia das polticas pblicas para outros atores at
ento no includos. Ao ser reconhecida uma concepo de ruralidade mais ampla do que a agricultura, os debates em torno das
polticas pblicas para o meio rural passaram a incorporar, progressivamente, outros atores pblicos, privados e da sociedade civil,
231
232
cuja considerao indispensvel para repensar os atributos da ruralidade e suas implicaes para a implementao das polticas
pblicas. Esto entre eles, conselhos territoriais/regionais, rgos governamentais em suas diversas instncias, pequenos empresrios, associaes, organizaes de produtores, empresas privadas, ambientalistas, associaes de consumidores, entre outros.
3.3 O estudo de caso do Equador

Alguns antecedentes
1830:
Independncia.
Sculo XIX e
XX: Modelo
agroexportador,
baseado
no cacau e,
posteriormente,
na banana.
1950-1980
1954: Criao da
Junta Nacional de
Planejamento.
1963 (at 1966):
Instaurao do regime
militar.
1964: Reforma
agrria.
1972: Golpe militar.
1979: A Junta Nacional
de Planejamento se
tornou o Conselho
Nacional de
Desenvolvimento
(CONADE).
1979: Processo de
democratizao.
- 1979:
Implementao
de Projetos de
Desenvolvimento
Rural Integral, com o
objetivo de aumentar
a produtividade e
a produo para o
mercado.
1980-1990
Dcada de
1980: Adoo de
polticas de ajuste
estrutural.
Emprstimos
assumidos junto
ao FMI: 1983,
1985, 1986, 1988,
1989, 1991, 1994
e 2000 e outros
assumidos junto
ao Banco Mundial.
Dcada de 1980:
Processo de
desruralizao da
populao.
Implementao de
PRIs.
1990-2000
1994: Lei de
Desenvolvimento
Agropecurio.
1991 (at 2000):
Projeto Nacional de
Desenvolvimento
Rural (PRONADER), do
Banco Mundial, com
objetivo de combater
a pobreza e promover
o desenvolvimento
socioeconmico
em reas rurais
selecionadas.
2000 ...
2000: A economia do Equador foi
dolarizada.
2002 (at 2006): Projeto de Reduo
da Pobreza e de Desenvolvimento
Regional Local (PROLOCAL), do
Banco Mundial, cujo objetivo era
fortalecer o empoderamento local,
promover a melhoria dos servios
locais e melhorar o acesso a
recursos produtivos e o bem-estar da
populao pobre.
2003: O Instituto Nacional de
Estatsticas e Censos (INEC) mudou
a definio de cidade, incluindo
assentamentos com 2.000 habitantes
ou mais (at ento, se considerava
cidades aqueles superiores a 5.000).
2007: Plano Nacional de
Desenvolvimento (Plano para a
Revoluo Cidad)
2008: Aprovao da nova Constituio
do pas, que introduz o conceito de
direitos da natureza.
2009 (at 2013): O Plano Nacional
para o Bem Viver estabelece novos
desafios para a materializao e a
radicalizao do projeto da Revoluo
Cidad, para construo de um Estado
plurinacional e intercultural e para,
finalmente, alcanar o bem-viver dos
equatorianos.
2010: Promulgao da Lei Orgnica
do Regime de Soberania Alimentar
(LORSA).
3.3.1 Perodo de 1950 a 1980

Como os demais pases latino-americanos, o Equador adotou, ao longo de sua histria, modelos de desenvolvimento que
refletiram de perto os ciclos das economias capitalistas centrais. Aps a independncia em 1830, foi instaurado progressiva-
mente um modelo primrio-exportador, no pas, com diferentes ciclos, como o do cacau (auge em 1908 e 1914), da banana (1950
a 1960) e, mais tarde, do petrleo (1980 a 1990). De modo geral, estes ciclos de produo e de exportao de commodities no
serviram para diversificar a estrutura produtiva do pas e nem possibilitaram a reconverso completa da estrutura produtiva para
a indstria (Acosta, 2005).
Ainda no incio do sculo XX, o governo de Alfaro, antes mesmo da proposio formulada pela Comisso Econmica para
Amrica Latina e Caribe (CEPAL), j defendia a insero do Equador no mercado internacional de uma maneira que combinasse
protecionismo e livre-cambismo. Assim, nas primeiras dcadas do sculo XX, alm de algumas medidas de proteo da indstria
de acar, houve esforos para a substituio de importaes de leos e graxas. No entanto, essas tentativas pioneiras ainda no
podem ser consideradas como um processo de industrializao por substituio de importaes, o que s vai acontecer efetivamente
em perodo posterior (dcada de 1960) (Acosta, 2005).
A primeira guerra mundial inaugurou um perodo no qual a demanda internacional por produtos primrios caiu bruscamente,
colocando o pas em dificuldades monetrias e levando-o crise. Nos anos 1920, o setor caucaueiro entrou em crise provocando o
mais longo perodo de instabilidade poltica do pas. A redinamizao s ocorreu a partir dos anos 1940, com a introduo da produo de banana como um cultivo voltado para exportao (Acosta, 2005). A economia equatoriana, principalmente durante o ciclo
da banana, vivenciou um perodo de ampliao da fronteira agrcola, de expanso da infraestrutura viria, de criao de cidades e
de ativao de fluxos de migrao. Houve, de modo geral, acelerao das obras pblicas e diversificao da economia. Destaca-se
o papel ativo do Estado que, por meio de polticas pblicas, forneceu o apoio necessrio a alguns produtos agropecurios, montou
a infraestrutura e criou instrumentos para a ampliao da competitividade dos produtos equatorianos.
Desde 1954, foi ganhando forma no pas, como nos demais pases da Amrica Latina, um Estado desenvolvimentista, o que culminou na criao da Junta Nacional de Planejamento, que passou a denominar-se, em 1979, Conselho Nacional de Desenvolvimento
(CONADE). A partir deste perodo, a dimenso produtiva do Estado foi fortalecida. Em 1963 instalou-se no pas um regime militar,
que durou at 1966. Foi realizada, em 1964, uma ampla reforma agrria, em nome no de seu contedo social, redistributivo, mas da
necessidade de introduo de inovaes tecnolgicas para aumentar a produtividade do setor. Acosta (2005) assinala que o objetivo
era garantir a produo agrcola e, ao mesmo tempo, compelir o capital latifundirio a deslocar-se para setores mais lucrativos da
economia, como comrcio, construo civil e indstria. Alm da reforma agrria, o projeto modernizante do pas tambm promoveu,
em 1970, a abolio do trabalho precrio na agricultura e a reforma tributria (Acosta, 2005).
A poltica de industrializao por substituio de importaes, deslanchada mais tarde, no foi capaz, contudo, de criar condies para a consolidao de suas conquistas: no dinamizou o mercado interno, no gerou redistribuio de renda, no garantiu o
deslocamento de fluxos de capital entre os setores, nem implementou polticas pblicas que protegessem a indstria nativa. Como
consequncia, esta tentativa de industrializao no se mostrou capaz, de modo geral, de alterar o padro tradicional de acumulao
primrio-exportadora, que marcou a trajetria do Equador ao longo de boa parte do sculo XX (Acosta, 2005).
No final da dcada de 1960 acentuou-se a perspectiva de exportao de petrleo como principal pilar da economia nacional e,
em 1972, houve um golpe militar que passou a utilizar a riqueza do petrleo e a estratgia do endividamento progressivo do Estado
para colocar em prtica seu projeto poltico-econmico. Suas principais pautas eram avanar com a reforma agrria com vistas
233
234
modernizao, sustentar um programa de industrializao nacional e manter os subsdios ao consumo interno, que s acabaram
em 1979 com a redemocratizao. Nesse perodo, a agricultura seguiu como um campo estratgico para viabilizar o desenvolvimento
industrial e o crescimento urbano acelerado.
Contudo, cada vez mais este processo viu-se comprometido pelo aumento das dificuldades financeiras e fiscais e pelo sobreendividamento do Estado equatoriano (Acosta, 2005). A partir de ento, entra em crise a estratgia de industrializao por
substituio de importaes, levando a um retorno ao esquema liberal, agora rebatizado de neoliberalismo. A queda das exportaes, a crise econmica, os crditos contingentes e as receitas de poltica econmica do FMI passaram a marcar a vida do
pas. Adicionalmente, problemas ambientais colocaram o setor petrolfero em risco, contribuindo para novas crises no setor. E
ganhou fora o movimento indgena que, a partir dos anos 1990, se transformar em um ator social com importncia crescente
na vida nacional.
No meio rural, a ligao das regies da costa e da serra, consolidada ao longo de todo o perodo, provocou uma diferenciao
entre as fazendas tradicionais e as modernas, melhorando em algumas localidades o nvel tecnolgico no campo e mantendo um
sistema minifndio-latifndio que convivia com formas de produo pr-capitalistas. Ao mesmo tempo, as polticas agrcolas, em
conformidade com o modelo agroexportador, assumiram carter protecionista de produtos considerados estratgicos para a manuteno do crescimento econmico. A leitura do mundo rural e da ruralidade adquiriu uma conotao basicamente setorial, como
sinnimo de agricultura e de atividade agropecuria, justificada pelo papel que a agricultura deveria desempenhar no processo de
industrializao em curso (Acosta, 2005).
Em grande parte, essa leitura foi favorecida pela importncia que o setor agroexportador adquiriu na economia do pas ao
longo de boa parte do sculo XX (Martnez, 2013, p. 6). Tendo em vista, inicialmente, o modelo primrio exportador e, mais tarde, o
receiturio da industrializao por substituio de importaes, as polticas pblicas voltadas para o meio rural confundiram-se
com instrumentos que visavam ampliar as exportaes de produtos agrcolas e, ao mesmo tempo, avanar em ganhos de escala
e de produtividade, inclusive por meio da construo da infraestrutura indispensvel para a reduo dos custos de produo e de
comercializao (Acosta, 2001, p. 61).
Apesar disso, segundo Martnez (2013, p. 6) sempre existiu, por parte do Estado equatoriano, preocupao com a pobreza rural e,
principalmente, com os camponeses, pelo menos no discurso. Essa preocupao pode ser percebida nas polticas iniciais de reforma
agrria e, mais recentemente, nos diferentes projetos de desenvolvimento rural implementados no Equador, ainda que, na prtica,
boa parte desses projetos tenham sido apropriados pelos agricultores mais capitalizados e, portanto, com menores problemas de
adaptao nova fase liberal da economia equatoriana.
3.3.2 Perodo de 1980 a 1990
A partir do final da dcada de 1970, o Equador, como a maior parte dos pases latino-americanos, enfrentou um processo crescente
de endividamento externo, o que obrigou o pas, nos anos 1980, a adotar os programas de ajuste estrutural do Banco Mundial. Nesta
fase, claramente perceptvel o avano das ideias neoliberais na economia do pas, marcando o incio do perodo em que, segundo
Acosta (2005, p. 151) o Equador se integrou no funcionamento da economia internacional dentro de um esquema passivo que precipita e
consolida a transnacionalizao.
O processo de ajuste estrutural foi resultado das aes de sucessivos governos, impostas pelo FMI e pelo Banco Mundial, com
os quais o pas seguia mantendo negociaes desde a dcada de 1980. As principais medidas adotadas pelo governo do Equador
no fugiram regra do receiturio do Consenso de Washington: liberalizao comercial; desregulamentao do mercado financeiro; abertura aos capitais externos (com polticas para facilitar sua entrada e ampliar a atratividade do Equador); privatizaes e
modernizao do Estado; reforma tributria (eliminao dos subsdios e ampliao dos impostos); reformas na poltica cambial e
monetria; e pagamento do servio da dvida externa.
Desde 1983 at os anos 2000, o Equador assinou cartas de intenes com o FMI, garantindo a concesso de oito crditos stand
by68, bem como recorreu a inmeros emprstimos do Banco Mundial com o objetivo de avanar no ajuste estrutural.
Como resultado das mudanas implementadas na economia equatoriana neste perodo, observa-se uma sobreposio da lgica
internacional sobre a lgica nacional. Por um lado, no mbito das polticas pblicas, houve um desmonte das polticas de estmulo
agricultura, que foi obrigada a responder fundamentalmente s polticas cambiais e fiscais. Por outro, o ajuste promoveu os setores
primrios orientados para o exterior com base na explorao de suas vantagens comparativas naturais, abandonando as aes
voltadas para a transformao e a agregao de valor. Como consequncia, este processo culminou, no limite, na reprimarizao
da economia e na desindustrializao de alguns setores e produziu, como nos demais pases da Amrica Latina em que ocorreu,
concentrao de renda e riqueza e excluso social (Acosta, 2005).
Martnez (2013, p. 18) ressalta que o Equador ao longo desses anos converteu-se em um verdadeiro laboratrio de experincias de PDRIs, com a implementao de projetos de diversas tendncias e liderados pelos mais distintos atores (instituies
financeiras multilaterais, Estado, organizaes da sociedade civil, entre outros). Os primeiros projetos foram implementados no
final da dcada de 1970 (17 projetos que procuraram beneficiar 465 pessoas).
Ainda que os projetos mencionassem objetivos de combate pobreza e marginalizao social, a maior parte foi implementada
em reas de camponeses capitalizados, tendo como metas o incremento da produo e da produtividade, por meio da incorporao
de novas tecnologias, e visando, em grande parte, exportao. Como no contemplavam redistribuio de terras e nem tampouco
maior participao social, esses projetos acabaram beneficiando camponeses mais capitalizados dotados de recursos, como terra
e capital, e que conformavam uma minoria nos territrios de interveno. Em suma, possvel dizer que o objetivo das polticas
pblicas no Equador, neste perodo, foi incorporar os camponeses capitalizados produo para o mercado interno, agroindstria
e, em alguns casos, s reas voltadas para a exportao.
Predominou na poltica pblica, portanto, uma dimenso setorial e projetista da agricultura/agropecuria, que no reconhecia
os fluxos estabelecidos entre reas rurais e urbanas, nem as relaes intraterritoriais (Martnez, 2013).
3.3.3 Perodo 1990 a 2000
O governo de Balln (1992-96) marcou o perodo no qual o discurso neoliberal foi implementado de forma mais acentuada, ainda
que tenha encontrado, em alguns campos por exemplo, nas privatizaes , significativas resistncias sociais e polticas para avan68
Em julho de 1983, maro de 1985, agosto de 1986, janeiro de 1988, setembro de 1989, dezembro de 1991, maio de 1994 e abril de 2000.
235
236
ar. Iniciou um perodo em que o equilbrio macroeconmico assumiu o lugar das preocupaes com a busca do desenvolvimento
econmico e social (Acosta, 2005, p. 178).
No plano do comrcio internacional, o pas efetuou a liberalizao econmica, chegando a 1996 com quase todos os tipos de
restries comerciais eliminadas. Alm dos produtos tradicionais exportados (petrleo, banana, camaro, caf e cacau), notou-se
nesse perodo o crescimento do dinamismo de outros produtos no tradicionais, como flores e frutas exticas, resultado da maior
insero do Equador no mercado internacional. Mesmo assim, no entanto, a balana comercial do pas ainda permaneceu bastante
dependente do petrleo. Houve, tambm, abertura da conta de capitais, com a criao de pacotes de concesses para atrair investimentos estrangeiros (Acosta, 2005).
Na virada do sculo XX, a economia equatoriana vivenciou uma enorme crise devido a mltiplas causas: os estragos do El Nio,
os efeitos da crise financeira internacional, a queda no preo do petrleo em 1998, o crescimento dos servios da dvida externa
etc. (Acosta, 2005). A queda no PIB em 1999 foi de 7,3%, medida em sucres, e de mais de 30% se avaliada em dlares. Neste ano, o
Equador foi, segundo Acosta (2005), o pas que sofreu o maior e mais severo retrocesso econmico da Amrica Latina. Entre 1998
e 2000, o PIB caiu 31%, provocando, segundo a UNICEF, um rpido e acentuado empobrecimento da populao, com a duplicao
do nmero de pobres entre 1995 e 2000. Esse fenmeno foi acompanhado pela tendncia concentrao da renda nacional, pois
enquanto em 1990 os 20% mais pobres recebiam 4,6% da renda, em 1999 eles passaram a deter apenas 2,5%69. Os efeitos da crise
foram to devastadores que, em agosto de 1999, com o apoio do FMI e do Departamento do Tesouro dos Estados Unidos, o governo
equatoriano decidiu declarar a moratria da dvida externa e, em 2000, a dolarizao da economia (Acosta, 2005).
No campo agrcola e rural, a adoo do receiturio econmico do pacote neoliberal determinou que somente o setor da agricultura
para exportao fosse dinamizado e considerado importante do ponto de vista governamental, dado seu papel estratgico no equilbrio
da balana comercial, fortemente pressionado pelo aumento das importaes. Essa viso centrada na agricultura comercial orientada
para as exportaes tornou praticamente invisvel, para o governo, o setor da agricultura camponesa, que produzia para o mercado
interno e cuja redinamizao necessitava, na poca, uma poltica ativa de redistribuio de renda e de reforma agrria (Martnez, 2013).
Nas reas j integradas ao comrcio exterior, esse processo foi intensificado. Ao mesmo tempo, as reas que tradicionalmente
eram voltadas para o mercado interno, como a regio da Serra, tornaram-se mais atrativas s oportunidades do mercado internacional e atraram investidores interessados em sua explorao. Isso aumentou a demanda por terras e gerou um processo de
concentrao da terra e de expulso de pequenos produtores. Assim, desde 1980, observou-se um intenso xodo rural no Equador,
com a consequente desruralizao da populao, o que foi agravado, nos anos seguintes, pelo maior crescimento demogrfico das
cidades. O meio rural e o desenvolvimento rural perderam importncia, nesta conjuntura, nas aes e nas intenes governamentais
(Martnez, 2013, p. ).
Nessa perspectiva, era inevitvel que os projetos de desenvolvimento e as polticas voltadas para a agricultura tivessem uma
perspectiva mais setorial e produtivista, relacionada com a expanso das exportaes e com o aprofundamento da agroindustrializao. Ao mesmo tempo, a liberalizao da economia e o enxugamento do Estado provocaram uma completa mudana nos
processos de governana do meio rural, com a presena de novos atores que at ento estiveram menos presentes nessas reas,
69
Em 1999, os 20% mais ricos detinham 61,2% da renda nacional.
como empresas multinacionais e transnacionais, organismos financeiros internacionais, representantes da cooperao internacional
e uma constelao de organizaes no governamentais, nacionais e internacionais (Martnez, 2013, p. 18 e 35).
No perodo 1990-2000, buscando controlar o processo de excluso social e promover o desenvolvimento rural, foi implementado
o Projeto Nacional de Desenvolvimento Rural (PRONADER). Tratava-se de um tpico projeto agrarista desenhado para camponeses
com boas terras, voltados para o fomento de cultivos mercantis e detentores da capacidade de adoo de tecnologias. Ou seja, segundo Martnez (2013, p. 19), o projeto atuava justamente naqueles segmentos que possuam melhores condies produtivas e que
normalmente localizavam-se na regio da costa do pas. Essa experincia teve bons resultados junto aos produtores mais capitalizados e mercantis, mas seus efeitos sobre o enfrentamento da pobreza foram medocres, de modo que o Projeto foi encerrado sem
que os objetivos de reduo da desigualdade, de mitigao da migrao e de criao de empregos rurais tivessem sido alcanados.
Tambm no foi capaz de dinamizar as capacidades empresariais ou empreendedoras locais e nem fomentou um trabalho conjunto
com as organizaes sociais locais que possibilitasse uma maior sustentabilidade das aes (Martnez, 2013, p. 20).
Tendo em vista todos esses fatores, a partir dos anos 1990, as reas rurais do Equador passaram por uma transformao
considervel, que alterou seu perfil produtivo e estimulou o crescimento de atividades no agrcolas, reduzindo a participao
relativa da agricultura em suas economias. Essa mudana, segundo Martnez (2013, p. 13), refletiu o crescimento de um processo
de mercantilizao no apenas da produo, da terra e da mo de obra camponesas, mas tambm do patrimnio, da cultura e
dos recursos naturais desses territrios. Assim, nos ltimos anos, ocorreu um processo de ampliao do espao social que incluiu
um alargamento da presena do mercado e um aprofundamento da mercantilizao de elementos que at ento pertenciam s
formas de vida do mundo campons.
Neste movimento, foi observado, principalmente entre os grupos sociais rurais mais pobres, sem terra ou com propriedades
menores, o crescimento da participao de atividades no agrcolas em sua renda. Essas caractersticas colocaram em xeque a
capacidade de as polticas agrcolas tradicionais atingirem as populaes mais empobrecidas. Para que as polticas pblicas faam
algum sentido para esses grupos sociais, necessria a recuperao das potencialidades das atividades realizadas pelos habitantes
do meio rural, sejam agricultores ou no (Martnez, 2013, p. 16).
Martnez (2013, p. 34) destaca que no Equador, em especial a partir da inflexo neoliberal, as polticas pblicas implementadas no
setor rural equatoriano no responderam presso dos atores sociais, a no ser de forma espordica e conjuntural. Neste sentido,
em boa parte da histria, as polticas pblicas, segundo o autor, foram desenhadas tendo como prioridade o enquadramento do
pas no comrcio internacional e a reao presso dos setores empresariais vinculados aos principais produtos para exportao.
Nas dcadas de 1980 e 1990, acresceu-se a presso feita pelos organismos multilaterais, como o Banco Mundial, o BID, o FIDA e a
FAO, apoiados por ONGs nacionais e estrangeiras.
Esse padro de resposta do Estado equatoriano, segundo Martnez (2013), foi mantido mesmo diante do crescimento, na dcada de 1990, dos movimentos sociais, em particular o indgena, crticos ao governo. De acordo com o autor, mesmo nesse perodo,
a resposta do Estado equatoriano foi de manter suas polticas, sem inverter a lgica que privilegiava os setores empresariais e o
mercado. Essa constatao fica clara no lanamento da Lei de Desenvolvimento Agropecurio, em 1994, que no beneficiou nem
os camponeses e nem o movimento indgena, mas, ao contrrio, consolidou os interesses do empresariado agrcola.
237
238
A leitura que Martnez (2013) faz dessa situao identifica como causa principal o debilitamento organizacional que os atores
sociais do campo, no empresariais, sofreram a partir dos anos 1990. Com a avalanche neoliberal, a velha matriz sociopoltica
baseada no papel dos sindicatos e dos partidos polticos foi substituda por uma nova matriz mais diversificada, mas que encontra
enormes dificuldades para construir um sujeito social hegemnico. Garretn (2001 apud Martnez, 2013, p. 35) identifica pelo menos
trs fatores que dificultam a construo desse(s) ator(es) social(is). O primeiro est relacionado segmentao crescente que a
lgica neoliberal propaga e que separa e segrega os grupos, entre aqueles que esto dentro do sistema socioeconmico e aqueles
que esto fora. O segundo diz respeito emergncia de uma nova matriz sociopoltica. E o terceiro tem relao com as mudanas
culturais e as novas demandas mais diversificadas e subjetivas. Assim, ao mesmo tempo em que esse processo implica no surgimento
de uma variedade de formas de luta, mobilizaes, que no existiam ou no tinham fora no perodo anterior, esta fragmentao
cria dificuldades considerveis para a construo de atores sociais coerentes e estveis e para a unificao de suas reivindicaes.
Segundo Martnez (2013), existe outro elemento explicativo importante para a dificuldade de organizao dos atores sociais no
Equador, a partir dos anos 1990, que tem a ver com o baixo patamar de capital social construdo no meio rural. Assim, a permanncia de prticas clientelistas agravam esse quadro e tornam mais difcil a consolidao de prticas efetivamente democrticas
junto aos atores do meio rural, bem como o estabelecimento de laos associativos e colaborativos com outros grupos do territrio.
Por fim, Martnez (2013, p. 37) ainda chama ateno para as transformaes ocorridas na sociedade nos ltimos anos que
fizeram com que fosse construda uma viso bastante negativa sobre o rural, que enfatiza sua contnua desvalorizao frente s
cidades (constantemente valorizadas). Esta desvalorizao tem se manifestado de diversas formas, entre as quais o progressivo
esvaziamento do campo e a reduo na demanda por terra.
3.3.4 Anos 2000
Nos anos 2000, a economia do Equador foi dolarizada. Esta medida representou o aprofundamento do modelo neoliberal, inspirado
no Consenso de Washington. Segundo Acosta (2001, p. 223), era a realizao do sonho tecnocrtico de despolitizar a economia. A
crise prolongada e a dolarizao trouxeram muitas consequncias negativas para o pas, com graves impactos sobre as camadas
mais pobres. J no final da dcada de 1990 aumentaram as manifestaes sociais, principalmente por parte dos indgenas e de
outros grupos insatisfeitos com as medidas tomadas at ento pelo governo (Acosta, 2005).
Foi nesse contexto que de 2002 a 2006 foi implementada mais uma experincia de desenvolvimento rural no pas, intitulada Projeto
de Reduo da Pobreza e Desenvolvimento Regional Local (PROLOCAL). Diferentemente dos projetos anteriores, este contemplou
os encadeamentos produtivos e os servios financeiros como base do desenvolvimento local, bem como procurou incluir os atores
e governos locais nas decises e nas dinmicas do projeto. Concentrou-se em seis reas que anteriormente j haviam sido objeto
de interveno do Pronader e de outros projetos de DRI, tendo como um dos objetivos principais a reduo da pobreza.
Em 2007, acompanhando o momento de crescimento de governos de oposio ao neoliberalismo na Amrica Latina, Rafael
Corra assumiu o poder, adotando uma postura mais nacionalista e a favor de maior participao do Estado na economia e instituindo
uma nova Constituio para o pas. Sua candidatura recebeu amplo apoio de partidos de esquerda e de movimentos sindicalistas
e indgenas equatorianos. A nova constituio, elaborada por uma Assembleia Constituinte, introduziu reformas de inspirao progressista, como a garantia de sade e de educao pblicas e a proibio de instalao de bases estrangeiras no pas.
Uma inovao de extrema importncia da Constituio de Corra foi a introduo em seu texto dos "direitos da natureza", que
significou um rompimento radical com a concepo predominante de natureza como mero recurso produtivo e passou a representar
um desafio para a noo de ruralidade, de vis fundamentalmente produtivista, incorporada nas polticas pblicas para o meio rural,
mesmo antes da ascenso do modelo neoliberal ao poder. A instituio dos direitos da natureza deixou registrada, na Carta Magna
do pas, que a terra (Pacha Mama) tem direitos e que, por isso, deve ter sua existncia respeitada e preservada, de modo que todos
os seus ciclos vitais, estrutura, funes e processos evolutivos devem ser garantidos e mantidos. O cumprimento desses direitos
pode ser exigido, a partir de ento, por qualquer autoridade pblica, pessoa, comunidade, povoado ou nacionalidade (Martnez, 2013).
A promulgao da nova Constituio legitimou e deu fora, ento, s reivindicaes de que as polticas pblicas para a agricultura
e para o rural sejam formuladas de uma perspectiva multifuncional, que valorize tanto a natureza como os povos e populaes que
vivem nos territrios rurais. Exemplos disso so: a Lei Orgnica do Regime de Soberania Alimentar e a Estratgia Nacional para
o Bem Viver Rural (ainda sem vigncia legal). Dessa perspectiva, o que est em jogo na avaliao de tais iniciativas no apenas
a quantidade produzida e exportada de produtos agrcolas, mas sim o papel das atividades agrcolas na manuteno e no fortalecimento da agricultura familiar, na autonomia e nos nveis de vida dos povos e populaes tradicionais, na garantia de produtos e
alimentos de qualidade para a soberania alimentar, na conservao da natureza etc. Em suma, ela trata, segundo Martnez (2013),
de uma nova proposta de desenvolvimento rural e de apoio agricultura.
A nova Lei Orgnica do Regime de Soberania Alimentar (LORSA) voltada para microempresrios e pequenos e mdios produtores e busca construir uma agricultura agroecolgica, uma economia social e solidria, melhorar a nutrio dos equatorianos
e incentivar a participao social nas decises pblicas e na implementao de polticas pblicas. Martnez (2013, p. 23) sinaliza,
contudo, que a lei apresenta lacunas, como a ausncia de uma anlise das inter-relaes rural-urbano e de suas potencialidades
para a estratgia de desenvolvimento e a incorporao de temas que no so consenso na sociedade equatoriana, como o caso
das sementes transgnicas. Mesmo assim, o autor reconhece que ela incorpora temas estratgicos para o desenvolvimento rural,
como conservao do meio ambiente, acesso terra, produo e comercializao agropecurias, abastecimento, acesso a capital
e incentivos, e a questo do consumo e da nutrio. Por fim, Martnez (2013) assinala uma contradio importante entre a LORSA
e o Ministrio da Agricultura: ambos propem vises de ruralidade inteiramente opostas e conflituosas.
Outra iniciativa recente e relevante para o rural foi a elaborao da Estratgia Nacional para o Bem Viver Rural (ENBVR), que
abre espao para a consolidao da agricultura familiar como tema central das estratgias de desenvolvimento para o meio rural.
Cumpre, assim, o importante papel de preencher o vazio institucional existente no Equador em relao s polticas pblicas que
atribuem aos camponeses e aos agricultores familiares o protagonismo principal no processo de desenvolvimento rural. Este vazio, como aponta Martnez (2013, p. 28), contrasta com o grande peso que as polticas e as instituies voltadas para o fomento da
agricultura empresarial sempre tiveram. Contudo, at o momento, a lei ainda no possui vigncia legal, pois ainda no foi aprovada.
A poltica composta por trs elementos principais, embora no exista uma viso de como se relacionam, de modo que cada
um deles depender das polticas especficas que sero implementadas nos diferentes ministrios e organismos encarregados
da ENBVR. O componente da Revoluo Agrria e Economia Territorial Rural privilegia o melhoramento da capacidade produtiva,
significando, por isso, o acesso a mercados, fatores de produo, servios financeiros, conhecimento e informao. O discurso da
poltica destaca tambm a importncia da diversificao produtiva e dos encadeamentos territoriais. O componente da Sustenta-
239
240
bilidade Ambiental e dos Direitos da Natureza privilegia a proteo do patrimnio natural, a paisagem e a biodiversidade. Prev,
ainda, o manejo de agroecossistemas e a regulao do crescimento da fronteira agrcola, o uso de tecnologias limpas e de aes de
mitigao de mudanas climticas. O componente da Emancipao Social concentra-se na diminuio da desigualdade social e na
construo da cultura da solidariedade. Para isso, salienta a relevncia do acesso a educao, sade, moradia e infraestrutura social.
No obstante a importncia poltica da ENBVR, Martnez (2013, p. 33) observa que a mesma ainda possui uma viso bastante
agrarista e setorializada do meio rural, tratando-o como um territrio isolado dos demais fluxos que entrecruzam o pas. Em muitos
aspectos, apresenta uma viso centrada na pobreza e na agricultura familiar que impede que sejam percebidas as conexes entre
esses atores e condies e o mundo urbano.
3.4 O estudo de caso do Mxico

Alguns antecedentes
1821:
Independncia
mexicana
1950-1980
1980-1990
1917: Promulgada
nova Constituio.
1965: Criao
da Companhia
Nacional de
Subsistncia
Popular
(CONASUPO).
1934: Governo de
Lzaro Crdenas
que consolidou no
plano institucional
os avanos
logrados com a
revoluo.
1970:
Implementado
o Programa de
Investimentos
Pblicos para o
Desenvolvimento
Rural (PIDER).
1940:
Industrializao
por substituio de
importaes.
Dcada de 1990:
1977: Criada a
Acordos estabelecidos
Coordenao
com a Unio Europeia.
Geral do Plano
Nacional de
1980: PIDER foi
reas Deprimidas
substitudo pelo
e Grupos
Programa de
Marginalizados
Desenvolvimento Rural
(COMPLAMAR)
Integrado (Pronadri).
que tinha o objetivo

1989:
Programa
de combater a
Nacional de
pobreza rural pela
Solidariedade
focalizao de
(Pronasol), do Banco
polticas (combate
Mundial, que tinha o
marginalizao).
objetivo de fornecer
infraestrutura e
alimentos para grupos
sociais vulnerveis.
1990-2000
Dcada de 1980: Crise

da dvida.
1990 (at 1994): Instaurado o Programa

Nacional de Modernizao para o Campo.
1982: Moratria
mexicana.
1990 (at 1992): Congresso Agrrio Permanente

que abriu debates sobre propostas alternativas
ao modelo neoliberal (organizaes
camponesas puxaram).
1984: Criado o Conselho

Nacional Agropecurio.
1986: Mxico aderiu ao
GATT.
Dcada de 1980:
Acordos estabelecidos
com a Amrica do Sul.
1991: Reforma do artigo 27 da Constituio de

1917.
1991: Apoio e Servios Comercializao
Agropecuria (ASERCA).
1994: Tratado de livre-comrcio com os Estados
Unidos e o Canad (NAFTA).
1994: Implementado o Programa de Apoios
Diretos ao Campo (Procampo).
1995 (at 2000): Programa Nacional de
Agricultura e Desenvolvimento Rural.
1995: Aliana para o campo, objetivo de
impulsionar a capitalizao de modo a
permitir a ampliao produtividade do setor
agropecurio, com priorizao dos pequenos.
1997: O Pronasol virou o Programa de
Educao, Sade e Alimentao (PROGRESA).
2000: O Progresa virou o Programa de
Desenvolvimento Humano (Oportunidades),
programa de assistncia social de combate
pobreza pelo pagamento s famlias que
respeitam metas nutricionais, de sade, de
educao.
2000 ...
2001: Implementao da
Lei de Desenvolvimento
Rural Sustentvel,
constituiu o novo marco
para se pensar o
rural, a agricultura e o
desenvolvimento no pas.
2002 (at 2006):
Lanamento do
Programa Especial
Concorrente (PEC).
2007 (at 2012):
Lanamento do
Programa Especial
Concorrente (PEC).
2007: Implementao
do Programa Nacional
de Segurana Alimentar
(PESA), com apoio da
FAO, que tinha o objetivo
de garantir a segurana
alimentar.
2013: Criada a Secretaria
de Desenvolvimento
Agrrio, Territorial
e Urbano (SEDATU),
em substituio da
Secretaria da Reforma
Agrria.
3.4.1 Perodo de 1950 a 1980

Echeverri (2013, p. 4, 16) destaca que a histria mexicana est profundamente marcada pelos processos agrrios e camponeses ligados s lutas sociais por direitos e pelas reivindicaes dos grupos sociais do campo pelo desenvolvimento rural, das quais
a Revoluo Mexicana do incio do sculo XX foi um dos principais marcos. O entendimento desses processos, segundo o autor,
requer a recuperao dos conceitos e dos valores que mobilizaram as lutas revolucionrias (e as reformas polticas subsequentes)
e marcaram a trajetria mexicana desde sua independncia at os dias de hoje. Nessa direo, sugere que as discusses e os debates que orientaram as lutas camponesas por direitos e informaram as polticas pblicas voltadas para o meio rural, mais do que
centrados na disputa pela definio de rural, estiveram, ao longo dos anos, relacionadas dimenso agrria (distribuio de terras
e apoio consolidao do ejido), ao embate em torno de diferentes formas de organizao da produo (coletiva ou privada), luta
por direitos sobre a terra e pelo reconhecimento do campesinato mexicano como grupo social.
A independncia do Mxico, em 1821, depois de anos de guerra civil, muito embora tenha tido um forte apoio popular deu incio a
um perodo que manteve, em grande parte, a estrutura de privilgios herdada da colnia espanhola. Macas (2010, p. 27) afirma que
como se repetir mais tarde na histria do Mxico, as lutas so iniciadas por aqueles que tm o af de justia social e so terminadas por aqueles que buscam manter e perpetuar o sistema de privilgios. Em meio a crises econmicas que acompanharam o
pas ao longo de boa parte do sculo XIX, o novo regime manteve o essencial da ordem anterior, fortalecendo o poder dos criolos, de
comerciantes, de industriais, de mineiros, de grandes fazendeiros, do clero e do exrcito, e, ao mesmo tempo, dando pouco espao
para as classes populares, trabalhadores agrcolas, mineiros, operrios e principalmente para os camponeses e os indgenas, que
seguiam bastante discriminados. Era um ambiente de crescente desigualdade social, de elevada concentrao de terras e de marginalizao de uma grande parte da populao. Neste perodo, o Mxico era um pas essencialmente agrcola e no qual as fortunas
urbanas e industriais estavam ligadas propriedade da terra e comercializao de produtos rurais (Macas, 2013, p. 35-38).
Os primeiros anos da independncia mexicana foram caracterizados por um ambiente interno permanente de conflitos, entre
liberais e conservadores, federalistas e centralistas, entre dominados e dominadores. O perodo do Porfirismo70 (Macas, 2010) foi
marcado pelo crescimento da populao, pela diminuio do salrio real, pela concentrao da renda, pelo crescimento do proletariado, pela represso poltica, pela pobreza crescente entre os camponeses. Ao mesmo tempo, ocorreu uma ampliao significativa
da infraestrutura logstica de exportao (ferrovia, portos, minerao), que possibilitou a insero externa do pas sob um modelo
primrio exportador (Salgado, 2013).
O ejido (do incio do sculo XVI) , ainda hoje, instituio fundamental do campo mexicano. Sua concepo sofreu ao longo dos
tempos importantes modificaes, fruto de processos de expropriao e concentrao, bem como da sua apropriao por distintos
atores sociais para pensar e intervir no meio rural. O ejido o territrio que garantia o sustento de um pequeno povoado, definindo
reas de uso comum e de uso privado que possibilitavam a expanso e a reproduo daquele grupo. Ele se manter ao longo do tempo
como referncia de uso e apropriao de territrio no pas, integrando tanto reas rurais quanto urbanas (Echeverri, 2013, p. 16).
Autores como Macas (2010) destacam que o Mxico, ao longo do sculo XIX e incio do XX, foi mantido como uma sociedade
rural, com 80% da populao vivendo, em 1910, em cidades com menos de 5 mil habitantes. Aps a independncia, e em particular
70
Governo de Porfrio Daz que se alongou de 1884 a 1911.
241
242
durante o regime porfirista, o ejido sofreu distintos processos de expropriao e de concentrao que culminaram na conformao
e na consolidao da propriedade privada. A estrutura agrria mexicana chegou ao sculo XIX refletindo uma das concentraes
de propriedade mais elevadas do mundo, na qual 0,2% dos proprietrios concentravam 87% do total da terra, segundo Echeverri
(2013). Neste cenrio, do incio do sculo XX, as contradies em torno da terra e a profunda excluso da populao camponesa
serviram de semente para a primeira revoluo camponesa e de trabalhadores vitoriosa da Amrica Latina (Echeverri, 2013, p. 16).
Na ausncia de um partido revolucionrio, os camponeses, cuja insatisfao era crescente, uniram-se a membros da burguesia,
dando origem a um importante episdio da histria do pas, a Revoluo Mexicana (Macas, 2013, p. 56).
A Revoluo caracterizou-se pela convergncia de diversos interesses e orientaes, que conduziram a um processo de redefinio
do Estado mexicano (Tobar, 2012; Echeverri, 2013, p. 16). As foras revolucionrias, comandadas por Emiliano Zapata, Pancho Villa,
Venunstiano Zarranza e Pascoal Orozco, eram bastante heterogneas em seus posicionamentos polticos. Assim, aps a revoluo,
houve uma intensa luta pelo controle do governo mexicano, que se estendeu por mais de 20 anos e que acabou sendo vencida pela
ala mais moderada dos revolucionrios. Em 1917 foi promulgada a Constituio que consolidou alguns avanos revolucionrios e
que, com algumas alteraes (como o artigo 27), ainda hoje rege o pas (Echeverri, 2013, p. 70).
Aps esse perodo, o Mxico passou por uma fase de estabilizao e de consolidao das mudanas resultantes da revoluo. O
Partido da Revoluo Mexicana (PRM), que mais tarde se tornaria o Partido Revolucionrio Institucional (PRI), manteve-se no poder
durante boa parte do sculo XX. Em 1934, o governo de Lzaro Crdenas consolidou, no plano institucional, os avanos logrados
com a revoluo, em um perodo que ficou conhecido como a bifurcao cardenista (Lonard & Foyer, 2010, p. 21). Bizberg (2004
apud Lonard & Foyer, 2010, p. 23) atribui ao governo cardenista a adoo de um nacionalismo popular no qual o Estado passou a
assegurar o acesso aos recursos nacionais, tornando-se o agente principal do desenvolvimento e da integrao econmica e social.
Essa nova orientao foi viabilizada tambm, pelo menos em parte, pelo cenrio de crise do capitalismo mundial, que colocou
em questo o modelo de insero dos pases perifricos nos mercados internacionais por meio da produo de matrias-primas,
caracterstico do perodo anterior. A partir de 1938, o governo nacionalizou as indstrias petrolfera e eltrica, iniciou uma ampla
reforma agrria que marcaria profundamente a estrutura agrria mexicana, concedeu asilo a refugiados da Guerra Civil Espanhola
e instituiu polticas sociais e econmicas (Echeverri, 2013). Entre as consequncias deste amplo processo poltico e social, esto o
enfraquecimento das oligarquias regionais e a construo de um Estado corporativista (Lonard & Foyer, 2010).
No perodo de 1910 a 1930 a estrutura da terra sofreu importantes transformaes, em grande parte resultado de iniciativas e
aes polticas que procuraram limitar o tamanho da propriedade privada e eliminar o latifndio (Echeverri, 2013, p. 17). Echeverri
(2013) destaca, grosso modo, duas correntes que se destacaram no debate sobre a distribuio agrria, as quais ressurgem, de
tempos em tempos, na histria mexicana. Por um lado, o movimento liderado por Zapata que influenciou o estabelecimento de
um tipo de reforma agrria baseada nos princpios do ejido como coletivizao e procurou resgatar o sentido pblico da terra. A
terra, de acordo com esses princpios, aproximava-se do sentido encontrado em pocas pr-colombianas, quando era dada em
usufruto a povos para sua explorao e garantia de reproduo. Por outro, o modelo preconizado por Francisco Villa que buscava
modelos de reforma agrria baseados em pequenas propriedades privadas a serem distribudas aos camponeses. Essas diferenas
de aproximao ao tema agrrio conservaro um significativo protagonismo na histria do desenvolvimento do campo mexicano
(Echeverri, 2013, p. 17).
Echeverri (2013) observa que o fortalecimento do ejido no apenas significou o revigoramento de um certo tipo de ruralidade, cuja
origem estava nas praticas pr-colombianas, como possibilitou tambm o aumento da fora poltica das organizaes camponesas
que se identificavam com essas prticas, favorecendo inclusive sua representao poltica. O autor ressalta que a defesa do modelo de
ejido, muito em voga nas primeiras dcadas da revoluo mexicana, esteve associado a um modelo agrrio impregnado de significaes culturais e histricas. Esses objetivos acabaram sendo fortalecidos posteriormente, com a formulao das Ligas Camponesas, e
permitiram que o sentido coletivo em torno da luta agrria e a reivindicao de direitos indgenas e camponeses, no contexto mexicano,
fosse mantido e ganhasse fora em diferentes ocasies da histria do pas para alm do sculo XIX (Echeverri, 2013).
A Revoluo Mexicana produziu mudanas importantes no sistema legislativo do pas, procurando refletir no plano institucional
a essncia da luta social no meio rural. Essas transformaes foram consolidadas algum tempo depois na nova Constituio. A
nova Carta possibilitou o reconhecimento e a institucionalizao de estruturas territoriais importantes, como o Municpio Livre
(Ley del Municipio Libre), que fortaleceu autoridades locais, eleitas por processos participativos, e possibilitou o reconhecimento
do espao institucional do municpio como instncia bsica do poder pblico. Echeverri (2013, p. 17) sublinha que essa iniciativa foi
particularmente importante, pois foi a partir da que as autoridades e poderes polticos locais conseguiram espao crescente na
atual estrutura poltica mexicana.
Outro aspecto importante foi o pacto social ps-revolucionrio relativo terra, que teve sua maior expresso no artigo 27 da
Constituio de 1917, estabelecendo a base do processo agrrio e rural do pas. Este artigo, observa o autor, constitui at hoje a
base da estrutura agrria, das riquezas naturais e do patrimnio estratgico da nao. Ele estabeleceu os princpios bsicos da propriedade, o regime de ejidos, os direitos dos camponeses, a limitao legal para a criao de empresas rurais para a explorao de
terras, instituiu o carter inalienvel da propriedade ejidal, bem como estabeleceu que era responsabilidade do Estado a preservao
e a promoo dos modelos camponeses como parte essencial e estratgica do campo mexicano (Echeverri, 2013). Esse momento
correspondeu a um perodo de acentuada interveno do Estado no meio rural, com forte influncia governamental nos ejidos, na
administrao e nas decises produtivas, e tambm na realizao de muitas obras de infraestrutura.
Na anlise de Echeverri (2013, p. 18), at os anos 1980, pode-se reconhecer duas principais fases no desenvolvimento do meio
rural no perodo ps-revoluo. A primeira corresponde ao processo iniciado imediatamente aps a revoluo (1915-1934), de
grande instabilidade em termos da construo de uma nova institucionalidade. Nesse perodo, primava a ideia de que o ejido seria
o caminho para a criao de uma base para a propriedade privada. O autor menciona que, no obstante os avanos institucionais,
nesse perodo o processo de repartio da terra foi lento e que a estrutura agrria no sofreu importantes modificaes devido a
problemas de governabilidade que fizeram com que prevalecessem os interesses dos grandes produtores sobre os movimentos e
as organizaes camponesas.
O segundo momento teve incio em 1934, com a acelerao da reforma agrria, cuja fase mais importante se deu no governo de
Crdenas (1930) e, mais a frente, com a consolidao do modelo de industrializao por substituio de importaes no pas. Em
princpio, as medidas institudas com a Revoluo promoveram importantes transformaes na estrutura da terra, em particular a
recuperao do ejido como modelo privilegiado de acesso dos camponeses terra e aos seus meios de sustento. Como consequncia dessa profunda transformao social e poltica, a participao da produo ejidal na produo agrcola total passou de 11%
para 52%, em apenas uma dcada.
243
244
As mudanas implementadas por Crdenas resgataram a concepo coletiva do ejido e tiveram a capacidade de fomentar
diferentes formas de organizao no campo mexicano, em particular daquelas organizaes ligadas ao partido do governo e
Confederao Nacional Camponesa que aglutinava as Ligas Camponesas (Echeverri, 2013, p. 18). Este perodo foi seguido de uma
estratgia de colonizao, com o objetivo de promover a pequena propriedade privada e incorporar novas terras fronteira agrcola,
em detrimento das instituies coletivas, e correspondeu aos governos de Das Ordaz e Echeverria. Essas estratgias fortaleceram
uma viso alternativa de reforma agrria, cuja fora estava na promoo da pequena propriedade privada e no fortalecimento da
capacidade produtiva e empresarial das exploraes agrcolas (Echeverri, 2013, p. 19).
Como vimos, as mudanas observadas no meio rural mexicano foram impulsionadas, em grande parte, pela evoluo do capitalismo mundial que levou a modificaes na estratgia de desenvolvimento do Mxico. Se at a primeira metade do sculo XX o
Mxico experimentou um processo de organizao produtiva nacional orientada para o mercado externo, pela especializao primrio exportadora, a partir dos anos 1940 o modelo hacia afuera foi substitudo por um novo programa econmico, hacia adentro,
fundamentado na industrializao por substituio de importaes (ISI).
Essa nova etapa da economia mexicana representou um perodo de forte organizao interna da economia, com o Estado desempenhando um papel decisivo no desenvolvimento e, principalmente, no fomento da industrializao do pas (Salgado, 2010, p.
65). Nesse perodo, a economia mexicana vivenciou um perodo de intenso crescimento econmico, especialmente entre 1958 e
1970 (embora j na dcada de 1960 se tornassem mais visveis os sinais de esgotamento do modelo). O ndice de substituio de
importaes mexicano, por exemplo, que mede a participao das importaes na oferta de bens e servios domsticos, apresentou
uma queda considervel nos primeiros anos da ISI, caindo de 49% para 21% entre 1940 e 1970, e voltando a subir para 28% em 1981.
Segundo Echeverri (2013, p. 19), acompanhando o fortalecimento do setor industrial, observaram-se, no pas, importantes
mudanas no plano espacial, fruto do crescimento da urbanizao. At o incio dos anos 1970, a produo agrcola apresentou um
crescimento significativo puxado pelo fortalecimento de empresas comerciais agrcolas. Em paralelo a esse processo, observou-se
a transformao gradual dos instrumentos de interveno pblica nos mercados agrcolas e no meio rural. Nesse perodo, as polticas se direcionaram para o fortalecimento de empresas comerciais agrcolas e para a difuso das inovaes da Revoluo Verde,
tendo como objetivo o crescimento da produo agrcola e a modernizao. A poltica agrcola e rural ficou subordinada lgica da
industrializao (Lonard & Foyer, 2010).
Refletindo essa mudana na lgica do Estado mexicano, a partir da dcada de 1960, os governos de Dias e Ordaz retomaram
o debate sobre o desenvolvimento agrcola e o ejido, mas no mais do ponto de vista da concentrao da terra, e sim enfatizando a
diferena entre o desenvolvimento das agriculturas comercial e camponesa (diferenas em produtividade, organizao econmica,
formalizao e fragmentao71). Echeverri (2013, p. 19) sublinha que uma das principais estratgias introduzidas pela poltica agrria nessa poca foi a promoo de modelos associativos no interior dos ejidos, que tinham como fim dar um sentido empresarial
explorao agrcola ali realizada e permitir uma melhor integrao aos mercados, que naquele momento cresciam em grande
71
A fragmentao, segundo Echeverri (2013, p. 19) era um problema para os ejidos, sendo consequncia dos mecanismos de cesso inflexvel dos direitos de
usufruto. Principalmente por conta de processos de herana, esses direitos foram sendo progressivamente subdivididos at situaes em que os minifndios
se tornaram um problema estrutural para a produo agrcola camponesa mexicana.
parte impulsionados pelo crescimento do setor industrial e dos centros urbanos. Como indica Echeverri72 (idem, 2013, p. 19), esse
aspecto de significativa relevncia no processo campons mexicano, j que confrontava o modelo tradicional de explorao coletiva do ejido, fortemente dirigido pelas polticas pblicas e a interveno de seus aparatos burocrticos, com um modelo baseado
em organizaes de produtores para o uso associativo das terras parceladas para a explorao individual e de terras comuns com
uma orientao mais clara de vnculos de mercado. Como resultado, esse processo levou a novas formas de organizao do ejido.
A partir da dcada de 1960, outros instrumentos de interveno nos mercados agrcolas e no meio rural foram implementados.
Foi implantada uma estratgia de interveno pblica nos mercados de alimentos, a fim de garantir a segurana alimentar das populaes mais pobres, tanto rurais como urbanas. Para isso, foi criada a Companhia Nacional de Subsistncia Popular (Conasupo),
existente desde o final do sculo passado73. A interveno do Estado concentrou-se na comercializao de alimentos bsicos e nas
importaes, garantindo a oferta adequada de produtos da cesta alimentar a preos justos.
Nos anos 1970, foi implementado o Programa de Investimentos Pblicos para o Desenvolvimento Rural (PIDER), uma estratgia
de intervenes pblicas nos espaos rurais que procurou direcionar suas aes tendo em vista a melhoria das condies de vida
da populao rural. Sua nfase recaa sobre a proviso de bens pblicos que permitissem uma maior integrao das economias
rurais ao desenvolvimento regional, prevendo aes de carter integral e no apenas setoriais (Echeverri, 2013, p. 44). Em 1977,
na medida em que alguns problemas sociais do campo se tornavam mais visveis, foi implementado um programa, com vigncia
at 1983, que tinha objetivos mais amplos que o PIDER e que era operacionalizado pela ento criada Coordenao Geral de Plano
Nacional de reas Deprimidas e Grupos Marginalizados (COPLAMAR). Ela permitiu a regionalizao das reas marginalizadas
(mapa da pobreza) com base na articulao de critrios de focalizao, com o objetivo de melhorar a articulao das aes pblicas,
priorizando comunidades indgenas, camponesas e populaes marginalizadas urbanas (Echeverri, 2013, p. 44).
Durante o perodo da industrializao por substituio de importaes, o Estado consolidou seus contornos corporativistas no
campo agrrio, levando a um fortalecimento da presena da luta camponesa e das organizaes que a encampavam nas discusses
sobre os instrumentos de interveno. Observou-se, assim, a criao de muitas instituies que atuavam como agentes distribuidores
de recursos, econmicos e polticos, para os setores sociais estratgicos com maior capacidade de reivindicao e de mobilizao.
Por meio desses mecanismos, em particular pelo fortalecimento e incentivo criao de organizaes ligadas ao partido do governo
e Confederao Nacional Camponesa (CNC), o Estado administrava mais facilmente as presses sobre o governo (Echeverri, 2013).
Assim, ao longo de todo o perodo considerado (at o final da dcada de 1970), a luta camponesa e os debates em torno dos
enfoques da poltica agrcola, puxados pelos camponeses, ficaram bastante centrados nas discusses em torno da distribuio de
terras, na execuo de polticas integrais de apoio produo e na retomada do ejido como estrutura bsica do meio rural. Essa
orientao de luta e de reivindicao era portadora de uma viso de ruralidade bem mais ampla do que a simples leitura setorial.
Apesar disso, a produo camponesa permaneceu altamente dependente de recursos pblicos e da interveno governamental.
importante sinalizar que, tendo em vista o modelo econmico predominante no perodo, a concepo dominante de ruralidade
ficou, de um lado, estreitamente associada ao agrcola e s funes que deveria assumir para no obstaculizar a industrializao e,
72
A partir de texto de Gmez (1996).
73
Mantm-se at hoje com o nome de DICOLSA.
245
246
de outro, comprometida com a percepo do rural como local de atraso e de marginalizao. A reforma agrria, to importante no
perodo ps-revolucionrio, foi interrompida. Em contrapartida, o governo procurou estimular a consolidao de uma agricultura
produtivista, por meio de pacotes tecnolgicos e de irrigao, acompanhada de aes pontuais nas reas onde a pobreza fosse
mais visvel.
3.4.2 Perodo de 1980 a 1990
Com a crise do modelo de ISI e o fortalecimento internacional da ideologia neoliberal, iniciou uma forte presso, na dcada de
1980, por parte dos organismos internacionais e das elites nacionais, para a substituio do Estado desenvolvimentista, predominante
no perodo anterior, por um Estado que, sobretudo no discurso, assumia funes mnimas de regulao da economia e de proteo
social. No marco de constantes ataques ao presumido fracasso do Estado desenvolvimentista, o Estado mexicano iniciou um profundo processo de reformas econmicas de abertura e desregulamentao de mercados, principalmente a partir da crise da dvida
(a famosa moratria mexicana) de 1982 (Salgado, 2013, p. 74). Entre 1980 e 1982, o montante da dvida externa do Mxico cresceu
quase 70% (Salgado, 2013, p. 71). Essa situao de crise do modelo impossibilitou o pas de avanar na industrializao nacional.
Em 1983, o governo mexicano engajou-se em uma poltica de austeridade negociada com o FMI. As medidas adotadas repetiram
o receiturio do Consenso de Washington: desvalorizao da moeda, liberao de preos, austeridade fiscal, polticas de reduo
do gasto pblico com o fim de subsdios e a reduo brutal de programas sociais. Como consequncia, ao longo desse perodo
houve uma importante e deliberada reduo do poder de interveno do Estado no Mxico. O setor produtivo estatal mexicano, que
era composto por 1.555 empresas em 1982, passou por intensa privatizao, com a reduo do nmero de empresas para 617, em
1987, e 257, em 1993.
Entre 1983 e 1987, as polticas de ajuste estrutural buscaram alcanar a estabilidade macroeconmica. Em primeiro lugar, o
governo mexicano assumiu o compromisso de pagamento dos juros da dvida externa, com o objetivo de reestabelecer a imagem
de bom pagador (maculada pela moratria de 1982) e, portanto, garantir o acesso a mais financiamentos estrangeiros. Ao mesmo
tempo, optou por uma poltica de desvalorizao cambial, com o objetivo de melhorar os resultados da balana comercial e fomentar
suas exportaes. A economia, contudo, no parecia reagir. De 1983 a 1987, o baixo nvel de investimentos na economia manteve o
PIB mexicano estagnado, ao passo que a inflao alcanou o patamar de 159% em 1987 (Salgado, 2010, p. 76). Neste cenrio, os
grupos sociais mais empobrecidos, bem como as reas que no estavam conectadas aos fluxos comerciais internacionais, foram
penalizados. Essas reas sofreram constantemente com o declnio de sua atividade econmica e a deteriorao da qualidade de
vida de seus habitantes.
A inflexo na poltica econmica mexicana aprofundou-se, em 1986, com a adoo de uma agressiva estratgia de insero
competitiva nos mercados internacionais. Nesta nova etapa, observou-se a adoo de uma poltica de integrao nas cadeias de
valor norte-americanas, acompanhada de poltica econmica interna recessiva. O pas aderiu ao GATT e lanou-se, a partir de ento,
em uma srie de acordos comerciais com pases da Amrica Central e do Sul, nos anos 1980, e com a Unio Europeia, em 1990
(Garca & Muoz, 2013).
A crise econmica pela qual passou a economia mexicana na dcada de 1980 atingiu em cheio o setor agrcola. No campo das
polticas agrcolas, observou-se o fortalecimento dos grupos empresariais, com destaque para os setores voltados para a exportao,
e uma maior penalizao dos segmentos camponeses. Nesse sentido, em 1984 foi criado o Conselho Nacional Agropecurio (CNA)
que funcionava como um grmio de cpula de empresas agrcolas, reunindo os mais importantes produtores mdios e grandes
do pas. Essa instituio possibilitou a consolidao da maior representao poltica dos segmentos empresariais no campo da
poltica agrcola. Nas palavras de Echeverri (2013, p. 20) o CNA teve grande influncia nas decises de polticas pblicas, defendendo
a livre iniciativa, a proteo da agricultura nos cenrios de livre comrcio e o investimento pblico de fomento agricultura. Ainda que
considerassem a pobreza rural, esses segmentos tinham uma percepo do meio rural bem mais restrita e centrada em interesses
setoriais e, em especial, produtivos.
A produo camponesa permanecia dependente de recursos pblicos e de instrumentos de interveno de instituies oficiais.
Ao mesmo tempo, esse segmento, segundo Echeverri (2013, p. 20), vivenciava os limitantes e as restries dos processos anteriores
de repartio da terra (em especial a fragmentao), o que se consolidou na persistncia de ndices elevados de marginalizao no
interior das terras de propriedade social.
Marcou esse perodo o crescimento da visibilidade do meio rural como um espao associado ao atraso e, por conseguinte, espao privilegiado para implementao de polticas pblicas especficas, normalmente sociais, mas tambm produtivas, com vistas
ao alcance da equidade e da justia social. Echeverri (2013) ressalta que foi na dcada de 1980 que se implementaram alguns dos
principais programas de combate insegurana alimentar (pobreza alimentaria). Essas polticas, embora no sejam exclusivas
desse perodo, ganharam visibilidade e fora nesse momento. Seus objetivos contrastam com as demais polticas por no se centrarem na incluso produtiva. Eram orientadas por critrios de marginalizao, de pobreza, de identificao de sistemas produtivos
especficos ou de delimitao de reas com base num determinado critrio econmico, social ou espacial (Echeverri, 2013, p. 43).
No que concerne aos instrumentos de polticas pblicas, nos anos 1980 o PIDER deu lugar ao Programa de Desenvolvimento
Rural Integral (Pronadri). Desde 1977, a Coplamar seguia implementando aes para reas rurais e urbanas deprimidas, muito
embora sem fazer diferenciao nas suas aes entre rural e urbano. Numa lgica de aes para pblicos prioritrios, e com o
objetivo de combater a insegurana alimentar, foi implementado o Sistema Alimentar Mexicano (SAM) e, mais frente, o Programa
Nacional Alimentar (PRONAL). Seus objetivos eram a recuperao da soberania alimentar, adequando a estrutura produtiva s
demandas de consumo, melhorando a comercializao e as condies de alimentao e de nutrio de forma a contribuir com o
desenvolvimento social do pas (Echeverri, 2013, p. 44).
O SAM era um programa que visava ao estmulo da produo de alimentos bsicos, de forma a incentivar o alcance da autossuficincia e a melhoria da distribuio de alimentos, em particular, para pblicos prioritrios. Em 1983, foi criado o PRONAL, que
tendo em vista o avano das condies do ajuste estrutural, buscava diminuir o gasto pblico, reduzindo polticas de subsdio ao
consumo e fomentando a produo de alimentos. Seus instrumentos de operacionalizao visavam ao aumento do consumo de
alimentos em reas consideradas vulnerveis (Barquera et al., 2001).
Nesse perodo observou-se o abandono da ideologia nacional-popular e, portanto, do papel do Estado como agente principal do
desenvolvimento nacional. Ao contrrio do observado nos demais pases da Amrica do Sul que enfrentavam srios desequilbrios
macroeconmicos por conta da crise externa de 1982, mas que seguiram avanando na substituio de importaes, como o Brasil
, no Mxico a estabilidade do regime corporativo favoreceu, logo no incio, a escolha de uma estratgia de desenvolvimento com
247
248
foco exclusivo no ajuste externo. A insero competitiva em cadeias de valor globalizadas passou a ser o principal motor do desenvolvimento nacional e alterou de forma significativa as polticas pblicas voltadas para o meio rural e para a agricultura (Lonard
& Foyer, 2012, p. 46-47).
O setor agrcola foi um dos primeiros campos a serem afetados pela mudana na poltica nacional. De um lado, foi marcado
pelo abandono dos referenciais que enfatizavam os direitos sobre a terra com sua substituio por um referencial que priorizava
a competitividade produtiva, mas, que ao mesmo tempo, promovia o enxugamento da institucionalidade de apoio produo; de
outro, observou-se a ampliao das polticas direcionadas para populaes especficas, normalmente identificadas por critrios de
marginalizao, que, em grande parte, atuavam sobre o tema da segurana alimentar (Echeverri, 2013, p. 21).
3.4.3 Perodo de 1990 a 2000
Entre os anos 1980 e o incio dos anos 2000, as polticas voltadas para o meio rural no Mxico passaram por reformulaes
radicais em relao sua orientao geral, seu contedo temtico e seus instrumentos de operacionalizao (Lonard & Foyer,
2010; Garca & Muoz, 2013). De um modelo assentado na industrializao por substituio de importaes, o pas voltou-se para
uma estratgia poltica e econmica orientada para a competitividade, para a explorao das vantagens comparativas e para o aprofundamento da insero mexicana nos mercados internacionais, em especial de produtos agrcolas. Dois marcos nesse processo
foram a incorporao do pas ao GATT, em 1986, e a assinatura do tratado de livre-comrcio com os Estados Unidos e o Canad
(NAFTA), em 1994 (Lonard & Foyer, 2012; Garca & Muoz, 2013).
O processo de abertura comercial, que tornou o Mxico uma das economias mais abertas do mundo, provocou importantes
mudanas no setor agrcola que, em perodos anteriores, estava protegido da competio externa por uma elevada interveno do
Estado, contando com barreiras comerciais, polticas de subsdios e com transferncias pblicas. Um dos principais reflexos da nova
estratgia de abertura comercial foi a substituio de setores bsicos, como gros, oleaginosas, carnes e derivados, pelo cultivo de
frutas e hortalias para exportao (para os mercados norte-americanos) (Salgado, 2010).
Os anos 1990 consolidaram a insero mexicana nos mercados internacionais, no caso dos mercados agrcolas, com destaque
para as transaes com os Estados Unidos. Desde 1994, com a entrada em vigor do NAFTA, os grandes produtores conseguiram
ampliar sua capacidade produtiva e exportadora. As exportaes mostraram-se bastante dinmicas, ainda que sempre tenham
permanecido em patamares inferiores s importaes, o que indica uma transferncia quase permanente de recursos ao exterior
para cobrir os deficits comerciais (Idem, 2013, p. 11).
Ao longo da dcada de 1990, e principalmente at a recesso de 1995, o PIB mexicano apresentou um crescimento moderado,
que chegou a 5% em 1996. O PIB agropecurio, no entanto, apesar do crescimento das exportaes, decresceu entre os anos de
1989 e 1992. Em 1995, com a crise da economia nacional, o setor agropecurio foi bastante afetado, com o consequente aumento
dos preos com impactos na inflao (Garca & Muoz, 2013).
O processo de liberalizao e de abertura da economia levou ampliao das desigualdades entre grupos sociais e territrios,
entre reas urbanas e rurais, que foram se tornando cada vez mais visveis. O aumento das desigualdades entre as reas rurais
esteve usualmente associado sua maior ou menor insero nos fluxos internacionais de investimento e de comrcio. Como
consequncia da progressiva constatao do incremento dessas desigualdades, surgiram presses para a alterao da forma de
interveno estatal, no sentido do enfrentamento de algumas das chamadas externalidades da aplicao do modelo neoliberal (que
tinham a ver com a pobreza, as assimetrias de mercado, as desigualdades territoriais etc.) (Echeverri, 2013).
Echeverri (2013, p. 21) interpreta esse perodo, como um momento de consolidao de uma nova agenda interna para o setor
agropecurio que combinava a competitividade e, em parte, a reduo da institucionalidade de apoio produo. Segundo o autor, esta agenda foi complementada pela reorientao das polticas sociais, que passaram no apenas a considerar critrios de
priorizao e de focalizao, como a obedecer a uma estratgia baseada em modelos de fundos sociais (que previam a reduo
do Estado).
Nesse contexto, foi iniciado, em 1991, um processo sem precedentes de reforma na legislao agrria com importantes implicaes nas estratgias nacionais de desenvolvimento agrrio, campons e rural. Em 1991, o presidente Salinas reformou o artigo
27 da Constituio de 1917, suspendendo o processo de reforma agrria que assegurava o acesso terra a todos os camponeses,
institua a expropriao dos latifndios e garantia a alocao das terras nos ejidos. O governo avanava, assim, na eliminao do que
era identificado na poca como alguns dos principais obstculos para a modernizao do campo, os minifndios. A reforma da
Constituio viabilizou a possibilidade de diviso do ejido em pequenas propriedades privadas e bloqueou a distribuio de terras,
bem como eliminou as restries participao de empresas comerciais e de investimentos privados na explorao dos ejidos. As
modificaes foram justificadas em nome da reduo da quantidade de minifndios e da promoo de investimentos para elevao
da produtividade nessas reas.
Simultaneamente, foi lanado o Programa de Certificao dos Ejidos (Procede), que delimitou os direitos territoriais dentro do
ejido, possibilitando a privatizao de algumas parcelas e tambm sua venda (Garca & Muoz, 2013). Para Echeverri (2013, p. 21),
a reforma do artigo 27 constituiu uma profunda modificao das estratgias de desenvolvimento agrrio, campons e rural no Mxico, em um processo que se manter em boa parte da dcada de 1990 e que ser concludo com a Lei de Desenvolvimento Rural
Sustentvel de 2001.
Entre 1990 e 1992, com o objetivo de fazer frente s mudanas e reformas realizadas na institucionalidade agrria do pas, as
organizaes camponesas instituram o Congresso Agrrio Permanente (CAP), que, segundo Echeverri (2013), procurou fomentar a construo de propostas alternativas s polticas neoliberais. Este momento correspondeu a um perodo de intenso debate
sobre a questo agrria no pas e foi marcado por manifestaes regionais e locais. De modo geral, seu posicionamento alertava
para o risco de concentrao da terra e de expulso de camponeses do meio rural, fruto das novas estratgias governamentais
que privilegiavam a propriedade privada nas regies. Os debates em torno do CAP mostraram-se bastante difceis e conflituosos,
mas culminaram num acordo consensuado pelas organizaes camponesas que, embora aceitando um processo de reforma que
privilegiava o mercado como ator central do desenvolvimento rural e agrcola, inseria alguns elementos crticos.
No obstante a existncia do CAP, outras organizaes, em particular de carter regional, mantiveram-se em total oposio
reforma do sistema de propriedade social. Essas organizaes possuam viso e demandas reivindicatrias mais profundas e
estruturadas e denunciavam que as reformas propostas pelo governo mexicano consolidavam o carter de mercadoria da terra
em contraposio aos direitos da sociedade; fragilizavam o modelo campons e coletivo de explorao da terra em benefcio de
249
250
modos capitalistas; possibilitavam a fragmentao do territrio e a perda de modos tradicionais e ancestrais de produo, em
particular dos indgenas; e colocavam em risco os recursos naturais, com perdas importantes para o meio ambiente (Echeverri,
2013, p. 71).
Como resposta imediata s negociaes, conflitos e manifestaes em torno da reforma, surgiu, neste perodo, um dos mais
significativos movimentos de oposio e uma das mais importantes manifestaes independentes da luta agrria mexicana, a
Revolta de Chiapas. Em 1994, o Exrcito Zapatista de Libertao Nacional iniciou um processo de luta armada contra as reformas
liberalizantes em curso no Mxico, cujo smbolo emblemtico era o Nafta, e pela reivindicao dos direitos indgenas e camponeses.
Echeverri (2013, p. 72) refora que o movimento tornou-se um marco da luta indgena durante os anos 1990, no pas e no exterior,
e referncia-chave para a negociao de um pacto com o governo do Partido Ao Nacional (PAN), que rompeu com a hegemonia
do PRI. Com o tempo, o movimento perdeu fora de presso e de mobilizao, na medida em que passou a participar em acordos,
pactos e programas governamentais especficos (Echeverri, 2013, p. 72).
De acordo com Echeverri (2013, p. 69-70), as reformas neoliberais realizadas no Mxico estiveram profundamente articuladas a mecanismos corporativistas, presentes no cenrio poltico do pas, e inauguraram um perodo que ficou conhecido como
neocorporativismo. No que diz respeito ao mundo rural, o neocorporativismo caracterizou-se pela vinculao das organizaes e
representaes de distintos segmentos do meio rural execuo das polticas pblicas, que foi progressivamente terceirizada na
medida em que se avanava na reduo do aparato governamental. Segundo este autor, sua consolidao se deu no processo de
reforma do artigo 27 da Constituio de 1917.
Assim, de modo geral, ao longo do avano das medidas neoliberais no pas, as organizaes ejidales foram progressivamente
confrontadas por outras organizaes de produtores impulsionadas pelo projeto modernizador, o que, entre outras consequncias,
reforou uma determinada interpretao do rural, que o identificava com o setorial e o produtivo, em detrimento de concepes
mais amplas vinculadas com os direitos da sociedade, a luta pela terra e a dimenso cultural. A expresso concreta desta derrota
a forma como foi resolvida a disputa histrica entre modernizao da agricultura e reforma agrria: ao mesmo tempo em que
os governos neoliberais reafirmaram o discurso da modernizao como objetivo central das polticas pblicas, a possibilidade da
reforma agrria foi eliminada da agenda poltica, atravs da modificao do artigo 27 da Constituio.
Assim, no mbito das polticas setoriais e com um forte contedo modernizante, foi lanado, nos anos 1990, o Programa Nacional
de Modernizao para o Campo (1990-1994), seguido pelo Programa Nacional Agropecurio e de Desenvolvimento Rural (19952000). Ambos combinavam objetivos de uso mais eficiente dos recursos, visando ao aumento da produo agrcola e ao melhor
desempenho da balana comercial, com metas de incremento do bem-estar da populao rural. Dentre esses instrumentos de
interveno, Echeverri (2013) ressalta o Programa de Apoio Direto ao Campo (Procampo, 1994), que previa a transferncia de recursos
pblicos aos produtores de cultivos considerados estratgicos, com o objetivo de financiar sua reconverso produtiva e viabilizar sua
insero nos mercados internacionais.
Outro programa que o autor destaca no setor agrcola foi o de Apoio e Servios Comercializao Agropecuria (ASERCA),
que tinha o propsito de apoiar processos de comercializao e sustentao de renda aos produtores agropecurios de gros e de
oleaginosas. Embora os programas inclussem tambm como objetivos o combate pobreza rural, a conservao dos recursos
naturais e a instituio de melhores formas de uso do solo, as propostas que efetivamente foram postas em marcha eram produtivistas (Garca & Muoz, 2013). Assim, na prtica, o programa atendeu prioritariamente os produtores mais capitalizados e com
maior capacidade de integrao aos fluxos internacionais.
E, finalmente, em 1995, foi lanado o programa Aliana para o Campo, com a finalidade de impulsionar a capitalizao dos
produtores, em especial os pequenos, e permitir a ampliao da produtividade e da produo no setor agropecurio. O programa
funcionou em uma lgica descentralizada, que previa a participao dos estados e dos produtores organizados em sua cadeia de
implementao (Garca & Muoz, 2013, p. 22).
Como reflexo dos efeitos perversos do modelo neoliberal e da presso das organizaes camponesas para enfrent-los, o governo ampliou tambm no perodo o leque de polticas sociais para o campo. Echeverri (2013, p. 44) destaca o Programa Nacional
de Solidariedade (Pronasol), que integrou uma estratgia baseada em aes de infraestrutura social e oferta de alimentos com
programas de desenvolvimento regional e com programas que so desenhados especificamente para grupos sociais diagnosticados
em situao de vulnerabilidade. Neste caso, como em outros j mencionados, os instrumentos de poltica pblica no diferenciam
os meios rural e urbano, procurando agir nos espaos privilegiados e mapeados por critrios de focalizao e marginalizao, sejam
eles urbanos ou rurais.
Assim, em 1997, o Pronasol foi substitudo pelo Programa de Educao, Sade e Alimentao (PROGRESA) que, na virada dos
2000, deu lugar ao Programa de Desenvolvimento Humano - Oportunidades. Este ltimo teve como elemento central a existncia
de fundos de subsdios, cuja utilizao estava condicionada ao cumprimento de metas nutricionais, de sade, de educao e de
desenvolvimento de infraestrutura social. Echeverri (20130, p. 45) chama ateno para o fato de que, como j observado nas polticas sociais do perodo anterior, o programa era operacionalizado por meio da abordagem da focalizao com base em critrios de
marginalizao.
3.4.4 Anos 2000
Nos anos 2000 chegou presidncia do pas Vicente Fox, democrata cristo, cujo governo representou o trmino de um perodo
de 70 anos no poder do Partido Revolucionrio Institucional (PRI). O Mxico enfrentava, logo nos primeiros anos de 2000, um cenrio
de crise em grande parte acentuado pela crise dos Estados Unidos (crise da Nasdaq, acelerada pelos atentados de 11 de setembro),
principal destino de suas exportaes. Devido grande integrao entre as duas economias, acentuada no perodo anterior, a economia mexicana foi significativamente afetada pela crise norte-americana. A recesso foi generalizada e afetou a maior parte dos
setores econmicos, como o agropecurio, a indstria manufatureira, a construo civil, a minerao e o comrcio. As exportaes
mexicanas, em 2001, tiveram uma reduo de 4,8%.
Para Echeverri (2013, p. 21-22), o perodo recente teve como maior expresso, no que concerne ao campo agrcola e rural, a
realizao de reformas na Lei Agrria (a ltima reforma foi em abril de 2012) e a formulao da Lei de Desenvolvimento Rural
Sustentvel (LDRS), em 2001, que viriam a constituir um novo marco para pensar o desenvolvimento rural no pas. Uma de suas
consequncias principais seria deslocar a viso sobre o rural de uma dimenso estritamente agrcola para uma perspectiva mais
ampla que o setorial.
251
252
A Lei Agrria foi produto do processo revolucionrio, dando base para a estrutura agrria mexicana que caracterizada
pelas figuras do ejido e das terras comunais. Ela estabelece a base normativa e poltica do mundo rural, em particular no
que concerne aos direitos fundamentais da populao camponesa, e apresenta uma concepo ampla do desenvolvimento
rural, da produo agrcola e do trabalho rural (Echeverri, 2013, p. 38). O autor destaca que ao longo dos tempos, desde sua
criao, a Lei Agrria permitiu que a propriedade social no Mxico evolusse juntamente com as transformaes observadas
na sociedade, cujos principais motivadores foram a industrializao e a urbanizao. Assim, a lei estabeleceu que a urbanizao no significaria o fim dos ejidos. Ainda que os mesmos permanecessem bastante ligados ao rural, com o tempo, a lei
foi progressivamente admitindo uma concepo mais ampla dos ejidos como espao diversificado e influenciado, de mltiplas
formas, pelos processos de urbanizao. Outros importantes aspectos da Lei Agrria, com consequncias diretas sobre o meio
rural, foram a proibio do latifndio (ao contrrio de outros pases da Amrica Latina) e a definio da pequena propriedade
agrcola74 (Echeverri, 2013, p. 41).
A LDRS foi aprovada em 2001, aps um longo processo de negociao. Echeverri (2013, p. 27) chama ateno que a LDRS tem
potencial para estabelecer uma viso de desenvolvimento rural que ultrapassa os enfoques tradicionais agrcolas e/ou que o associa
a populaes marginalizadas ou a espaos pouco povoados. O autor menciona que a nova lei, muito embora trate do rural, no institui uma definio explcita do mesmo, adotando em seus instrumentos a definio oficial que trata esses espaos como residuais
(reas fora dos ncleos urbanos). Contudo, ela parte de uma viso integradora do meio rural, reconhecendo que os eixos centrais da
realidade do espao rural so formados e conformados em intensa articulao com os centros urbanos. O reconhecimento dessa
integralidade do desenvolvimento, segundo Echeverri (2013), implica o reconhecimento de dois importantes aspectos: de que o
territrio rural compreende todas as esferas da vida social para alm do econmico e do produtivo (que devem ser consideradas ao
se pensar no desenvolvimento) e de que a economia rural deve ser vista de uma perspectiva ampla, que inclui todos encadeamentos
gerados a partir da atividade agrcola, e que fazem com que atividades de transformao e servios se faam cada vez mais presentes
nesses espaos (multissetorialidade e diversificao).
No que concerne ao ordenamento e institucionalidade proposta, a LDRS estabelecia duas estruturas inovadoras (Echeverri,
2013). A primeira ia em direo ao estabelecimento de processos multissetoriais, com a instituio de uma instncia de carter
intersetorial com a funo de coordenar aes setoriais voltadas para o territrio. A segunda favorecia a descentralizao das funes do Estado, estabelecendo que as aes no mbito da lei seriam executadas mediante convnios e parcerias entre as instncias
federais e as territoriais (em processos de descentralizao) e com maior participao da sociedade civil.
Ainda em 2001, as organizaes camponesas e empresariais do Mxico subscreveram um acordo amplo com o governo, que
consolidou o que Echeverri (2013, p. 22) identifica como um pacto para o desenvolvimento rural sustentvel. O Acordo Nacional para
o Campo no diferiu muito do contedo presente na LDRS. Ao contrrio. Segundo Echeverri (2013, p. 22), devido amplitude e fora
poltica de sua convocatria, o acordo seria complementar poltica pblica, ao estabelecer um compromisso de participao entre
diferentes agentes do setor em prol do desenvolvimento sustentvel. Assim, segundo o autor: Pode-se afirmar que o Acordo a
carta de adeso da sociedade rural Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel, o estabelecimento de compromissos do Estado
74
Os latifndios so considerados superfcies dedicadas agricultura, pecuria ou atividades florestais que excedam o limite de 25 vezes o tamanho da
pequena propriedade individual. A pequena propriedade, por sua vez, tem a sua definio de tamanho estabelecida por cultura realizada, tendo um forte
componente agrrio.
para colocar em marcha os processos de reordenamento do campo mexicano, mas sobretudo, o reconhecimento das organizaes
sociais e civis da legitimidade das orientaes da Lei.
A partir da publicao da Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel de 2001, foi estruturado um conjunto de polticas de desenvolvimento em torno do Programa Especial Concorrente (PEC), que articula, em um nico instrumento, todas as aes referentes ao
espao rural. Os PECs articulam todas as intervenes para o meio rural, sejam aes no campo social, educacional e de sade; de
infraestrutura; de competitividade; de financiamento; de intervenes agrrias; e/ou de interferncia no campo trabalhista. Tiveram
duas verses at o momento, os PECs 2002-2006 e 2007-2012, e operam sobretudo sobre o meio rural.
Outras importantes leis incidentes sobre o meio rural mexicano no ltimo perodo so a Lei Geral dos Assentamentos Humanos,
a Lei de Planejamento e a Lei do Equilbrio Ecolgico e Proteo ao Ambiente (Echeverri, 2013). A Lei Geral dos Assentamentos
define os modelos de intervenes nos espaos rurais, mas no diferencia em sua normatividade os espaos rurais dos espaos
urbanos. Ao contrrio, seus instrumentos de ao so definidos em torno de assentamentos humanos, centros de povoados e desenvolvimento regional e territorial, numa viso que pensa o rural numa perspectiva dinmica, em relao com o urbano e dentro
do marco do desenvolvimento regional. A Lei de Planejamento determina os mecanismos de ao do Estado em todos os mbitos
da poltica pblica, regulando processos de formulao e de gesto de polticas pblicas e com forte influncia no andamento de
polticas setoriais e territoriais.
Recentemente, essas polticas de desenvolvimento rural passaram a se ajustar aos PECs. A Lei de Equilbrio Ecolgico e Proteo
ao Ambiente outro importante instrumento de manejo do espao, de regulao e interveno pblica. A aplicao da lei estabelece um zoneamento, definindo reas de proteo (ncleos) e de amortizao, com um forte impacto sobre as atividades agrcolas.
Por fim, no campo da segurana alimentar, Echeverri (2013, p. 45) destaca neste perodo outra poltica, o Programa Nacional de
Segurana Alimentar (PESA), com apoio da FAO, cujo objetivo era promover modelos de produo agropecuria tendo em vista o
alcance da segurana alimentar com foco em reas de elevada marginalizao.
Recentemente, todos os processos que ocorreram na realidade agrria mexicana proporcionaram mudanas na viso do rural,
com grande influncia sobre as polticas pblicas. Segundo Echeverri (2013, p. 41):
"[...] os processos de diversificao das economias agrrias em direo aos modelos multissetoriais, bem como
da paisagem agrria da propriedade social, que vivenciou a transio urbana, mudando o destino de muitos
ejidos at estruturas urbanas, a localizao de atividades econmicas secundrias e tercirias, mudanas na
essncia do campesinato ejidatrio na sua concepo fundamental, para povoados rurais diversificados e muitas vezes urbanizados, indicam que a transio alcanou um nvel avanado e que requer uma viso profunda
da intitucionalidade que a cobre, particularmente sob a perspectiva da poltica pblica."
Tendo em vista tais processos, o novo governo, em 2013, alterou a Lei de Administrao Pblica com o propsito de criar um
novo marco para atender o tema agrrio no Mxico, criando a nova Secretaria de Desenvolvimento Agrrio, Territorial e Urbano.
Suas aes agem no sentido de amortecer o crescimento de assentamentos humanos, de regularizar a propriedade agrria e
outras figuras, como os ejidos, as terras comunitrias, a pequena propriedade agrcola, florestal e pecuarista, de estabelecer o
desenvolvimento urbano com critrios uniformes, entre outras aes. A nova secretaria, segundo Echeverri (2013, p. 42), ao centrar
253
254
na busca do desenvolvimento equilibrado e da coeso territorial, reconhece o carter sistmico do desenvolvimento rural, onde
o agrrio, o territorial e o urbano interagem e compem a integralidade do mundo real. Poderia, portanto, avanar em direo a
uma integrao dos processos sociais, demogrficos, ecolgicos e polticos, que estabelecem tipologias territoriais que vo alm
da dicotomia rural-urbano.
Tendo em vista essas observaes, Echeverri (2013, p. 94) conclui que a definio de rural no tem assumido, no Mxico, muita
relevncia para a caracterizao das polticas pblicas que incidem sobre o meio rural. Assim, para o autor, no teria sido a definio de rural que teria orientado as transformaes ocorridas no campo mexicano. Ao contrrio, a evoluo e a transio do campo
mexicano estiveram ligadas a temas de maior complexidade, como os debates em torno da propriedade da terra, do agrrio, do
regional e do ambiental, que influenciaram instituies e processos de operacionalizao que interferem e provocam transformaes no rural. Nesse sentido, a concepo de rural esteve muito mais atrelada a embates e contradies profundas que marcaram
a histria mexicana como entre modernizao e reforma agrria , do que a debates sobre sua definio e possveis tipologias
(Echeverri, 2013, p. 6).
Ao analisar a trajetria das polticas que incidem sobre o meio rural mexicano, Echeverri (2013) reconhece que essas tm adotado normalmente a forma de polticas setoriais, voltadas para as atividades agrcolas, ou de polticas compensatrias, que agem
sobre grupos considerados marginalizados ou vulnerveis. Nesses casos, as polticas voltadas para o meio rural tm seus objetos
definidos a partir de uma perspectiva setorial ou social, por meio da seleo de critrios de identificao de determinados segmentos
sociais ou espaos (idem, 2013, p. 93-94). Essas lgicas para se pensar o rural, segundo o autor, refletem e so refletidas no cenrio
poltico mexicano (onde a bandeira do rural tem mantido importncia significativa dentre a classe poltica) grosso modo em dois
grandes blocos de interesses: aqueles encampados pelos produtores agropecurios e aqueles que manifestam o rural a partir de
uma reivindicao histrica por territrios, regies e populaes que, em virtude da implementao de polticas discriminatrias
e excludentes com forte vis urbano, acabam associadas ao atraso e marginalidade (Echeverri, 20130, p. 93). Essas polticas,
contudo, por guardarem uma lgica estabelecida a partir do setorial e do social, no colocariam em questo a definio do rural.
Contudo, nos ltimos anos, o autor reconhece que algumas polticas vm crescentemente adotando a transversalidade e a
multissetorialidade em seus instrumentos de ao. Nesses casos, os objetos das polticas passam de uma base setorial e social,
para uma viso multissetorial (agrcola e no agrcola) e multidimensional (meio ambiente, social, econmico, poltico, cultural etc.).
Echeverri (2013, p. 94) sugere em seu estudo que a consequncia direta desse movimento recente no Mxico teria sido o crescimento
do reconhecimento da necessidade de reviso do conceito do rural como agrcola, definio que j no mais caberia nessa nova
gerao de polticas.
Assim sendo, a necessidade de debate e de redefinio do rural no Mxico, segundo o autor, seria derivada de um processo
recente de fortalecimento de uma nova famlia de polticas, cuja maior expresso estaria na recm-criada secretaria territorial.
Essas polticas so complementares aos tradicionais instrumentos setoriais e compensatrios, mas envolvem uma outra lgica
de operacionalizao, sendo transversais, integradoras e articuladoras de polticas, com o objetivo de promover o desenvolvimento
no territrio. Essa viso, segundo o autor, estaria sendo reforada com a LDRS. Ao ter como prioridade o territrio, e no um setor
econmico ou grupo social, essas novas polticas trariam para destaque o debate sobre a dicotomia urbana e rural e sua pertinncia
para a ao pblica nos tempos contemporneos.
O territrio, por ser caracterizado por um contnuo que inclui reas rurais e urbanas, reas naturais e resultantes da ao e
da interveno humanas, assim, caminharia em sentido oposto a uma reafirmao dos limites rurais e urbanos. Nas palavras
de Echeverri (2013, p. 96), no caso das polticas territoriais, a definio do urbano e do rural em termos de limites, de cotas, de linhas
precisas e de diferenciao em termos de poltica, se constituem uma barreira, uma limitao e uma conteno para a sua prpria formulao, gesto e implementao, restringe, limita, impede. Desse modo, o autor constri sua crtica dicotomia urbano-rural que,
ao delimitar um critrio definidor rgido, acabaria desconhecendo ou ignorando a importncia das interaes e sinergias entre as
estratgias de desenvolvimento. Assim, mais do que redefinir o rural, o autor defende a importncia de revisitar as razes polticas,
ideolgicas e culturais que cercam o conceito de rural e que, em muitos casos, restringem as polticas pblicas que procuram agir
sobre o desenvolvimento.
Atualmente, o Mxico segue com importante participao do rural, contendo 23% da populao total localizada em mais de
188 mil pequenas aglomeraes populacionais ao longo do territrio nacional, todas com caractersticas rurais. Essas reas rurais
so bastante heterogneas. Incluem reas que apresentam caractersticas rurais acentuadas e reas com traos mais prximos
do urbano. Ao mesmo tempo, desde 2010, segundo estatsticas nacionais, observa-se o declnio contnuo da populao rural. As
condies de desenvolvimento e os indicadores de qualidade de vida, por sua vez, indicam que h um claro distanciamento entre as
reas rurais e as urbanas, com a pobreza concentrada de forma significativa nas primeiras (Echeverri, 2013).
Com relao dimenso econmica, o rural mexicano ainda permanece bastante ligado realizao de atividades agropecurias.
Essas regies so tambm bastante diferenciadas com relao infraestrutura e servios. Os centros regionais concentram as
maiores e mais sofisticadas infraestruturas, como os aeroportos e centrais de abastecimento. No que diz respeito s reas rurais,
aquelas com maiores e melhores infraestruturas correspondem a polos agrcolas mais integrados com os mercados internacionais
e responsveis pela maior parte da produo agrcola voltada para os mercados. Em contrapartida, ainda que a agricultura tenha
uma baixa contribuio para o produto nacional, mantm relevncia para a gerao de empregos no pas, o que est relacionado
com a importncia da agricultura familiar, na qual boa parte dos produtores vive de autoconsumo. Atualmente, os produtores
voltados para o autoconsumo chegam a representar 50% do total de produtores e respondem por 39% da produo de alimentos.
Importante ressaltar, tambm, que 43% dos ejidos se encontram nos municpios que so polos agrcolas, o que parece sugerir que
boa parte da agricultura e da agricultura familiar esteja nos ejidos.
255
256
3.5 O estudo de caso do Uruguai

Alguns antecedentes
1933: Golpe de Estado.

A partir de 1930: Incio da
industrializao induzida
pelo Estado.
1950-1980
1973: Golpe
de Estado no
Uruguai.
1946: Implementao da Lei

de Centros de Povoados que
define a criao de centros
de povoados, estabelecendo
como se subdividem os
prdios rurais para esse
fim.
1948: Criao do Instituto
Nacional de Colonizao.
1980-1990
1990-2000
Dcada de 1980: Adoo de

polticas da Revoluo Verde.
1990: Liberalizao da
economia.
Dcada de 1980: O agro

uruguaio encontrava-se
estagnado, ao ser medido por
diversos indicadores.
1990: Introduo de
organismos geneticamente
modificados e favorecimento
da produo de gros
1982: Crise financeira,

endividamento dos
produtores rurais.
Dcada de 1990: Recuperao

da produo agrcola uruguaia
pelo estmulo de polticas
monetrias que tonaram-na
mais competitiva.
1987: Lei de Promoo do

Reflorestamento.
2000 ...
Anos 2000: Fortes

transformaes no agro
uruguaio - aumento
no preo das terras,
concentrao e
estrangeirizao da terra.
2002: Crise econmica
no pas.
Anos 2000: As cadeias
uruguaias se inserem em
cadeias de valor global.
2005: Primeiro governo da
Frente Ampla.
2008: Instalao da
primeira planta de
produo de polpa de
celulose (a segunda
entrar em produo em
2014).
2011: Realizao de um
Censo Agropecurio.
3.5.1 Perodo de 1950 a 1980

O estabelecimento formal do Uruguai, como um estado-nao, data de 1828-1830, com a instituio de um governo provisrio
e a promulgao da Constituio dois anos mais tarde (Yaffe, 2001). Anlises da histria uruguaia (Bertino et al., 2001; Yaffe, 2001)
identificam, na primeira metade do sculo XX, a existncia de dois modelos diferentes de crescimento e de desenvolvimento econmicos. As primeiras fases de crescimento vo de 1902 a 1912 e de 1922 a 1930 e se caracterizam pela adoo de um modelo de
crescimento para fora. A segunda fase vai dos anos 1930 at 1957 e foi marcada pela adoo de um modelo de crescimento para
dentro, ou o modelo de industrializao por substituio de importaes (ISI) (Bertino et al., 2001; Rosell et al., 2012).
Foi no final do sculo XIX e incio do XX que o Uruguai modernizou o Estado (com medidas econmicas, sociais e institucionais), estabelecendo as bases para um Estado mais intervencionista. Neste perodo, o pas avanou em sua insero no mercado
mundial capitalista, sob o modelo agroexportador baseado em couro, l e carne. A partir de ento, a economia uruguaia seguiu
bastante dependente do desempenho da economia internacional, trao que se manter mais ou menos at os dias de hoje (Bertino et al., 2001, p. 12). Contudo, j aps a primeira grande guerra, a economia agroexportadora uruguaia comeou a dar sinais
de desgaste, com queda nas exportaes, baixo crescimento econmico e baixa dinmica tecnolgica. Buscando romper com a
crise, o batllismo75 impulsionou uma srie de medidas econmicas e sociais que tinham como objetivo modernizar, diversificar
e nacionalizar a economia, com o Estado desempenhando um papel central (Yaffe, 2001). Ao mesmo tempo, o governo avanou
no reconhecimento de direitos sociais, com a instituio de uma ampla legislao social e a extenso da cobertura de servios
pblicos.
Boa parte das medidas implementadas foram direcionadas para o setor agropecurio, que contou com instrumentos para a
modernizao da produo pecuria e para incentivo agricultura para o mercado interno. O novo impulso economia, contudo, no
conseguiu romper com o modelo agroexportador apoiado na pecuria extensiva, que, segundo (Yaffe (2010), continuou sendo a forma
de produo predominante no campo (em rea e valores produzidos). Enquanto isso, a agricultura voltada para o mercado interno,
seguiu com uma participao muito pequena no territrio (cerca de 5% da superfcie produtiva), ainda que fosse responsvel pela
ocupao de mais de 50% da populao ativa no meio rural (Bertino et al., 2001, p. 18). Recebeu maior apoio no segundo mandato
de Batlle, mas este quadro mudou com o golpe de Estado de 1933 e com o novo contexto resultante da crise de 1929, reduzindo em
muito a magnitude da agricultura no campo uruguaio.
O Batllismo foi interrompido brutalmente em 1933, com o golpe de Estado conduzido por Gabriel Terra e que perdurou at
1942, quebrando a continuidade dos avanos conquistados nos perodos anteriores. A crise de 1929 e a segunda guerra mundial
inviabilizaram a continuidade do modelo agroexportador nos pases perifricos, afetando igualmente o Uruguai. Suas exportaes
diminuram bruscamente, aps a segunda guerra mundial, o que produziu uma grave crise econmica e levou o governo a alterar
o modelo de crescimento (FUSDA, 2010, p. 65-69).
O governo uruguaio, agora sob um regime autoritrio, adotou uma srie de medidas que visavam regulao do setor externo
e do setor financeiro, com o objetivo de amenizar os efeitos da depresso. Neste sentido, promoveu mudanas nos preos relativos
da economia (poltica cambial), com o objetivo de privilegiar a produo manufatureira local e expandir o mercado interno (por meio
de polticas sociais e de elevao dos salrios). Rosell et al. (2012) destacam, assim, que o modelo de industrializao induzido pelo
Estado teria comeado cedo no Uruguai, ou seja, por volta dos anos 1930. O novo modelo correspondeu estratgia adotada pelo
governo para contornar os efeitos da crise.
A implantao deste novo modelo foi acompanhada pela ampliao do intervencionismo estatal em distintos campos (comrcio
exterior, indstria, mercado laboral, comercializao de bens) e do protecionismo da indstria nacional (Bertino et al., 2001, p. 25).
No perodo de 1930 a 1959, a indstria manufatureira uruguaia passou por importantes transformaes, apresentando uma taxa
mdia anual de crescimento de 4,4%, mais elevada que a do crescimento do PIB total, de 2,2% no perodo. O crescimento mais
rpido ocorreu de 1946 a 1956, com uma taxa mdia de crescimento de 7,2% ao ano (Rosell et al., 2012, p. 8-9). A segunda guerra
mundial reforou essa estratgia de crescimento.
Contudo, a partir do ps-guerra, o cenrio mudou. Em meados da dcada de 1950, a crise do setor pecurio e o aumento do
protecionismo dos pases europeus nos mercados agrcolas provocaram o estrangulamento do modelo de industrializao por
75
O termo Batllista ou Batllismo derivado de Jos Batlle, que foi presidente do Uruguai em 1899 (interino), de 1911 a 1915. Sob seus governos firmou-se e
expandiu-se um Estado intervencionista, de cunho popular, na rea econmica e social. O termo Batlista empregado usualmente para referncia ao
primeiro mandato.
257
258
substituio de importaes, que dependia, para avanar, da obteno crescente de divisas para a continuidade das importaes
(Rosell et al., 2012). No caso uruguaio, dadas as dimenses relativamente reduzidas de sua populao, o mercado interno no representava uma alternativa suficiente para sustentar o modelo de industrializao (Bertino et al., 2001).
Ao longo deste perodo, o setor agropecurio uruguaio, em particular a pecuria extensiva, desempenhou um papel importante
no modelo de desenvolvimento do pas. Observa-se, no meio rural, nesta poca, duas formas distintas e mais ou menos permanentes de produo agropecuria, que Pieiro (2013) caracteriza como uma agricultura a duas velocidades. Por um lado, existiam
as propriedades com pecuria, mais capitalizadas e voltadas para exportao, e, por outro, a produo familiar dedicada agricultura para abastecimento do mercado interno. Ao longo dos dois perodos analisados o agroexportador e o da industrializao
por substituio de importaes a pecuria extensiva ocupou uma posio estratgica em ambos os modelos, sendo objeto de
muitas polticas pblicas de apoio e proteo. Como consequncia, a viso dominante de desenvolvimento rural assumia, claro,
uma perspectiva setorial, produtivista, de desenvolvimento agropecurio.
Outro trao marcante do modelo baseado na pecuria extensiva foi o baixo povoamento das reas rurais. A pecuria extensiva
e a sua expanso resultaram em uma importante dinmica de migrao interna do interior para a capital e de expulso da populao do campo. Esse processo remete ao final do sculo XIX, mas mantido em maior ou menor grau em perodos posteriores, de
modo que boa parte das pessoas que trabalham na agricultura no habitam no meio rural (Pieiro, 2013). Yaffe (2001) e Bertino et
al. (2001, p. 18) sinalizam a existncia de um elevado grau de urbanizao no Uruguai, marca que ser conservada at os dias atuais,
no importando o indicador utilizado como referncia. Em 1908, 30% dos uruguaios j residiam nas cidades, uma participao bem
maior do que a observada em outros pases da Amrica Latina. Se Montevidu concentrava, em 1932, ao menos 30% da populao
do pas, em 1942, concentrava 33% e, em 1963, mais de 45% da populao total (Bertino et al., 2001, p. 30).
A imagem predominante no imaginrio dos uruguaios no final do sculo XIX era a do campo como um lugar despovoado, extenso
e hostil, e no como um local de residncia ou de vida. Com o cercamento das propriedades, melhoramento do gado e garantia da
propriedade da terra, ao longo do incio do sculo XX, a imagem do gacho deu lugar a do peo de estncia, trabalhador de modernas
fazendas pecuaristas, mas o meio rural, tal e qual imaginado, permaneceu um espao vazio, com escassa populao. A representao do rural, portanto, mais a de local de produo e trabalho, do que de local de vida (Pieiro, 2013, p. 23).
3.5.2 Perodo de 1980 a 1990
A dcada de 1970 no Uruguai foi marcada pelo golpe de Estado que instituiu a ditadura militar que durou at 1985, quando o
pas iniciou um perodo de transio democrtica. O regime militar adotou uma orientao liberal e lanou o Plano Nacional de
Desenvolvimento, pretendendo mudar a lgica produtiva no pas por meio de medidas de agregao de valor s exportaes.
Em um contexto latino-americano assolado pela crise do endividamento e com a economia uruguaia mergulhada tambm em
crise, o primeiro governo ps-golpe, presidido por Julio Maria Sanguinetti, iniciou o processo de transio para o regime democrtico.
No campo da poltica externa, o novo governo canalizou esforos para romper com o isolamento internacional do pas, resultado do
regime militar, e desenhar uma estratgia de reinsero internacional. Ao mesmo tempo, e principalmente devido ao contexto de
crise de endividamento, o perodo foi marcado pela busca de uma maior autonomia na poltica externa, aproximando-se de instncias
de concertao e de articulao latino-americanas, como o Mercosul (Clrico, 2006, p. 120).
Blake (1998, p. 9) indica que no Uruguai, no perodo de 1981 a 1984, o produto interno bruto caiu, em mdia, 3,9% a.a., o desemprego subiu de 6,7% para 12% e a inflao alcanou uma taxa de 66,1%, enquanto o salrio real desabou, caindo quase 34% no
mesmo perodo. Pieiro (2013, p. 14) assinala que a crise da dcada de 1980 atingiu os produtores agropecurios, em um processo
que duplicou suas dvidas em curto espao de tempo. Com isso, ocorreram quebras e vendas de propriedades, com o objetivo de
saldar as dvidas, e muitos processos de renegociao.
O novo governo assumiu com o objetivo de reativar a economia uruguaia por meio de uma lenta liberalizao comercial (idem,
1998). As polticas pblicas para o setor agrcola assumiram um forte carter modernizador, com o objetivo de ampliar a produtividade e tornar a agricultura uruguaia mais competitiva no mercado mundial.
Segundo Pieiro (2013, p. 5), a Revoluo Verde foi adotada no Uruguai a partir 1980. Chiappe (s/d), por sua vez, destaca que
as mudanas tecnolgicas afetaram mais profundamente os setores produtivos mais dinmicos, como arroz, ctricos, produo
leiteira e cevada. Nesses casos, observou-se a incorporao de tecnologia (maquinaria, equipamentos, uso intensivo de produtos
qumicos), com aumento na produtividade e nos rendimentos dos produtores. Em outros setores, a aplicao da tecnologia se deu
de maneira incompleta, com a incorporao de apenas alguns componentes, como o uso intensivo de insumos e a especializao,
o que ocorreu, por exemplo, nas granjas. O processo de modernizao de alguns setores da agricultura uruguaia, associado lenta
abertura, conduziram desapropriao de numerosos produtores familiares, processo que ser mantido nas dcadas seguintes
(Pieiro, 2013, p. 5).
Com a redemocratizao, houve, aos poucos, ampliao do nmero de atores que participam da vida pblica, complexificando
o processo de tomada de decises. Pieiro (2013, p. 14) chama a ateno para algumas associaes representativas dos interesses
da agropecuria que ganham destaque neste perodo, principalmente por negociarem com o governo as polticas pblicas para a
agricultura. De um lado, a Associao Rural do Uruguai e a Federao Rural do Uruguai que, diante da crise, demandavam do governo o refinanciamento das dvidas, defendendo uma clara viso do rural como espao de produo. Por outro lado, as associaes
que representavam os produtores familiares, como a Comisso Nacional de Fomento Rural, que, para alm da renegociao das
dvidas, solicitavam ao governo a elaborao de polticas pblicas diferenciadas para atender especificamente os interesses desses
produtores. Inseriam em sua pauta reivindicatria as medidas voltadas para a melhoria dos salrios dos trabalhadores rurais, para
ativar o mercado interno, aes de regulao dos mercados, iseno de impostos sobre insumos necessrios para a agricultura
etc. Nenhum desses atores fazia referncia explcita, em seus discursos, questo da ruralidade, ainda que em suas propostas
estivessem implcitas diferentes vises acerca do rural e de seu desenvolvimento (Pieiro, 2013).
Nesse perodo, o setor agrcola e as polticas pblicas adquiriram um forte carter produtivista, voltados para a modernizao,
com o objetivo de permitir sua articulao com os complexos agroindustriais ligados aos mercados externos, que naquele momento
ganhavam fora. A abordagem do desenvolvimento rural foi, assim, orientada por uma perspectiva produtiva-tecnolgica, de enfoque
exclusivamente setorial, e expressa pela rpida difuso de polticas pblicas baseadas nos pacotes da Revoluo Verde. Para alm das
mudanas que provocou nas polticas pblicas, a lgica modernizante tinha um forte impacto tambm sobre as formas de trabalho
agrcola, que se tornaram cada vez mais prximas do ritmo industrial. A implantao dos pacotes tecnolgicos, por exigncia das
empresas agroalimentares que exigiam um abastecimento regular de produtos padronizados capazes de serem industrializados,
ocorreu acompanhada pela incorporao de sistemas de organizao do trabalho nas cadeias agrcolas, com ritmo industrial.
259
260
Se o problema rural uruguaio, at este momento, esteve centrado historicamente na estagnao da produo, com o latifndio
pecuarista sendo considerado o principal responsvel pela estagnao produtiva (pela sua baixa produtividade e por seu carter
extensivo), a partir dos anos 1980 este diagnstico foi superado. Ainda que nesse perodo a pecuria ocupasse 90% do territrio
uruguaio, a dinmica dos produtos agrcolas mudou to rapidamente que viabilizou, ao mesmo tempo, a manuteno da pecuria
e o aumento significativo de reas de reflorestamento, a expanso da superfcie agrcola e a intensificao produtiva crescente dos
cultivos agropecurios. Neste processo, ganharam destaque o arroz e uma agricultura de sequeiro baseada na incluso do cultivo
da soja, alm da introduo de novas lgicas no meio rural uruguaio, distintas daquelas observadas no produtor tradicional, que
acompanharam as inovaes tecnolgicas, como cultivos transgnicos e plantio direto (Rossi, 2013, p. 70).
Mais do que uma expanso planejada e resultante de decises referentes ao desenvolvimento econmico e social, a entrada
da soja no Uruguai obedeceu ao avano do capital (em grande parte financeiro) na produo agrria, impulsionado por mudanas
no mercado e no marco regulatrio nos anos 1990. Neste cenrio, os processos de concentrao e de centralizao econmica
do desenvolvimento capitalista foram acelerados, aumentando a rea mdia das propriedades e as reas cultivadas, bem como
acentuando a marginalizao dos pequenos e mdios produtores familiares, incapazes de competir com a grande produo. O
processo de expulso desses produtores de suas terras foi intensificado pela expanso de exploraes florestais, que deram uma
contribuio adicional para a concentrao da terra no pas. Tais mudanas foram resultado de processos combinados de concentrao e de estrangeirizao da terra, que acompanharam o crescimento da lucratividade das exploraes agrcolas no Uruguai
(Rossi, 2013, p. 70).
3.5.3 Perodo de 1990 a 2000
Nos anos 1990, dando prosseguimento ao projeto de liberalizao da economia, o presidente Lacalle conduziu seu governo com
uma orientao neoliberal, tendo como principais propostas de poltica a desregulao da economia, privatizaes e abertura comercial e financeira, repetindo monocordicamente o receiturio do Consenso de Washington. Contudo, o governo encontrou muita
oposio realizao das reformas orientadas para o mercado, em especial aquelas relacionadas com o desmonte da previdncia
social e com as privatizaes (Blake, 1998). Simultaneamente, foi estabelecido um programa de estabilizao baseado em ncoras
cambiais, o que em muitas ocasies levou a uma valorizao da moeda nacional, ampliando a competitividade de suas exportaes
(Pieiro, 2013, p. 5).
Os produtos agropecurios mantiveram um papel central em todo o perodo da liberalizao, na medida em que as exportaes
agropecurias desempenharam um papel importante no equilbrio das contas externas, representando, em mdia, 50% da pauta
exportadora uruguaia. Como resultado de uma poltica monetria que melhorou a competitividade externa, o Uruguai vivenciou um
processo de recuperao da produo agropecuria, das exportaes e do valor agregado agropecurio. Essa rpida recuperao
se manteve at 2002, quando a crise monetria de 1999, no Brasil, e de 2000, na Argentina, colocaram o pas em uma das piores
crises de sua histria (Pieiro, 2013).
Todos os processos de crescimento da produo e da produtividade agropecuria estiveram acompanhados por mudanas na
base tcnica da agricultura. Assim, se nos anos 1980 a agropecuria uruguaia experimentou o avano da Revoluo Verde, nos
anos 1990 observou-se a introduo dos organismos geneticamente modificados com um grande impacto sobre a produtividade
(Pieiro, 2013).
3.5.4 Anos 2000

No final da dcada de 1980 e incio da de 1990, a economia uruguaia seguiu apresentando um crescimento significativo e constante
(at 1998). Contudo, nos anos 2000, passou a enfrentar uma nova crise, que fez com que os ndices de desemprego e de pobreza
alcanassem nveis que o pas no via desde a crise de 1982 (Caetano, De Armas, 2012, p. 42). Aps a crise de 2002, o pas retomou
seu crescimento econmico no segundo semestre de 2003. Desde ento, sua economia tem visto o investimento estrangeiro aumentar e seus indicadores econmicos e sociais melhorarem. Em 2004, os uruguaios elegeram Tabar Vzquez para presidente,
dando Frente Ampla maioria no Parlamento. O novo governo prometeu, de um lado, prosseguir com as polticas de estabilidade e
de equilbrio macroeconmico e, de outro, combater fortemente os problemas generalizados de pobreza e desemprego. Em 2010,
Jos Mujica, ex-guerrilheiro tupamaro, assumiu o governo, dando incio ao segundo governo da Frente Ampla.
Dando seguimento sua anlise, Pieiro (2013, p.5-10) ressalta que nos ltimos anos o meio rural uruguaio passou por importantes transformaes. Nos anos 2000, o valor agregado agropecurio cresceu rapidamente, duplicando o valor alcanado na
dcada anterior. No entanto, devido ao crescimento de outros setores, principalmente o de servios, o PIB agropecurio perdeu
importncia relativa no PIB nacional. As exportaes agropecurias, como foi mencionado, ganharam um forte peso na economia
do pas, respondendo por mais de metade de todas as exportaes nacionais e atingindo na ltima dcada o patamar de 70% do
total das exportaes. As exportaes de alimentos e fibras foram multiplicadas por 2,5, nos ltimos dez anos, crescendo a uma
taxa de 15%. Pieiro (2013) destaca que, desagregadas, as taxas mdias anuais de crescimento das exportaes foram: gros
(23%), madeira (19%), lcteos (16%), carnes (15%) e l (5%). Estes nmeros exemplificam o papel central desempenhado pelo setor
agropecurio no crescimento econmico do pas, em quase todo o sculo XX.
O autor (Pieiro, 2013, p. 11-12) atribui as mudanas ocorridas no meio rural uruguaio nos ltimos tempos combinao de
diversos fatores, como: a elevao dos preos dos produtos agropecurios, principalmente aps a recente crise dos alimentos e
como consequncia do crescimento da demanda dos pases ditos emergentes, como China e ndia, por produtos agropecurios,
em particular gros e protena; o aumento dos preos do petrleo; o fomento aos agrocombustveis; o deslocamento de empresas
do norte para o sul, em particular aqueles mais poluentes e que utilizam mais recursos naturais em seu processo produtivo; o fato
de o preo da terra e da mo de obra no Uruguai ser bem mais baixos do que o padro internacional, favorecendo a expanso dos
investimentos do capital financeiro em terras, na produo de alimentos etc.
Uma importante transformao sofrida pelo meio rural uruguaio, muito destacada pelo autor, est relacionada com a acentuao da insero da produo agropecuria nacional em cadeias de valor global, em particular de fibras e alimentos. Essa
integrao se deu por vrios caminhos. Em alguns casos, porque a agroindstria j instalada em territrio nacional acabou
comprada por empresas transnacionais (carne, cevada e arroz). Em outros, porque as empresas multinacionais instalaram-se
no pas em busca de custos produtivos mais baixos (florestal e celulsica) e incentivadas pelo aumento de preos no mercado
internacional. E houve casos nos quais a empresa multinacional instalou-se no pas para desenvolver linhas de produo autnomas que cobrissem a produo, a industrializao e a exportao de seus produtos, sem maiores inter-relaes com a cadeia
nacional (como os lcteos). Em outras situaes, as transnacionais compraram terras, aproveitando-se dos baixos preos no
mercado uruguaio, desenvolveram a produo agrcola em grande escala e exportaram diretamente para o mercado externo
(soja e trigo), com insero em mercados futuros (Pieiro, 2013, p. 9). Todas essas situaes contriburam para a consolidao de
261
262
um quadro de crescimento da concentrao da propriedade fundiria no pas e, em alguns casos, para um progressivo processo
de estrangeirizao da terra.
Assim, Pieiro (2013) destaca como fenmenos importantes do meio rural uruguaio, na primeira dcada dos anos 2000, o aumento
expressivo no preo e um forte processo de concentrao e de estrangeirizao da terra. Nos ltimos anos, segundo Pieiro (2013),
mais de 32% da superfcie agropecuria do pas j foi transacionada. Alm disso, sete empresas de capital estrangeiro controlam
cerca de 70% das terras florestadas no Uruguai e dez empresas, quase todas estrangeiras, controlam mais da metade das terras
de agricultura de sequeiro. Esse impressionante processo tem, evidentemente, como contrapartida a transformao acentuada da
estrutura agrria e social do campo uruguaio e a intensificao do esvaziamento do meio rural. Talvez como nunca, a ruralidade
no Uruguai est quase inteiramente reduzida dimenso produtiva, agropecuria e florestal, caracterizando, aparentemente, uma
situao de rural sem gente.
Pieiro (2013, p. 48-49) destaca que essas transformaes pelas quais passou o meio rural uruguaio ao longo dos ltimos anos
colocam importantes desafios para os rgos governamentais lidarem com esses espaos. Nesse sentido, prossegue o autor, boa
parte das dificuldades dos rgos governamentais em reconhecerem e compreenderem as transformaes intensas pelas quais
passou o meio rural uruguaio nos ltimos anos parte da dificuldade de esses rgos estabelecerem uma definio adequada deste
espao. Segundo Pieiro (2013), a utilizao do enfoque da interseo pelos rgos governamentais que, normalmente reduz a
populao rural a uma populao dispersa, tem sido um grande obstculo nessa empreitada.
O enfoque da interseo, de acordo com o autor, seria aquele que identifica o seu objeto a partir a interseo de dois critrios
selecionados, por exemplo, a realizao de atividades agrcolas e a baixa densidade dos territrios, o que normalmente associa
a populao rural somente queles segmentos que vivem e trabalham nessas reas. No lugar desse enfoque, o autor sugere o
enfoque da unio, que teria se mostrado muito mais eficiente que o anterior. Este procura reconhecer, ao lado da populao dispersa, aqueles grupos que moram em localidades nucleadas ou em pequenas cidades, mas que trabalham no setor agropecurio.
Segundo o autor (Pieiro, 2013,p. 48):
[...] [esse ltimo enfoque] um constructo muito mais eficiente desde o ponto de vista heurstico para tornar
acessvel o que central nas transformaes das sociedades rurais, bem como para separar o que o acessrio
daquilo que o central, apenas um aspecto do rural, daquilo que desde o ponto de vista conceitual resulta mais
relevante, como o vnculo com o trabalho e com a construo da identidade que esse vnculo habilita.
Uma outra limitao citada pelo autor est relacionada com o enfoque setorial que as polticas pblicas uruguaias tradicionalmente operam e que normalmente associam as polticas voltadas para o rural com as polticas agrcolas e com o Ministrio
da Pecuria, Agricultura e Pesca como o seu operador por excelncia. Em associao a esse aspecto, Pieiro (2013,p 49) destaca
que no Uruguai as polticas agropecurias teriam se caracterizado ao longo dos tempos por serem muito sensveis s presses
das representaes empresariais agrcolas, que possuem uma grande capacidade para incidir e promover polticas pblicas que
favorecem essencialmente aos seus interesses. Ao mesmo tempo, o autor destaca a pouca capacidade que as representaes da
produo familiar e dos sindicatos de trabalhadores rurais tm demonstrado, o que se refletiria no tipo e no desenho das polticas
pblicas que so direcionadas para a agricultura e que, portanto, agiriam sobre o meio rural.
E, por fim, Pieiro (2013, p. 49-50) conclui que a pouca repercusso poltica dos processos de concentrao da terra na mo do
agronegcio e nas grandes empresas nacionais e estrangeiras que se acentuaram no Uruguai nos ltimos dez anos, bem como a
pouca vontade poltica no pas para colocar em marcha polticas pblicas que pudessem frear esse processo, estaria tambm relacionada com a luta silenciosa existente no pas entre duas diferentes vises e imagens do rural. Segundo o autor, essa luta implica
uma disputa entre modelos de sociedade e de paisagem rural.
Assim, de um lado, e com maior fora no imaginrio dos uruguaios na atualidade, estaria a imagem de um rural caracterizado a
partir da fazenda pecuria extensiva, pouco povoado, e no qual predominam o gado, o gacho e os cavalos. Um cenrio que reflete
um rural sem gente. Em contrapartida, o autor reconhece a imagem do rural em que predominam as propriedades familiares,
os pequenos e mdios agricultores e os pequenos povoados ou cidades, onde se centralizam os servios pblicos e se localizam
as residncias de boa parte da populao que trabalha no campo em atividades rurais. De acordo com essa viso, para alm das
pessoas que trabalham nas grandes fazendas e empresas agrcolas, enfatizadas pela viso do rural associado grande fazenda
pecuria, fariam parte da populao rural aquelas pessoas que vivem no campo e as pessoas que, embora vivam nos povoados ou
em pequenas cidades, exercem atividades rurais, agrcolas ou no (Pieiro, 2013, p. 49).
4. A diversidade do campo poltico e econmico, polticas pblicas e ruralidade: os estudos de caso

da Frana, Holanda e Espanha
Tendo em vista a abordagem selecionada e os objetivos da pesquisa explicitados nas sees anteriores, revisitaremos, nesta
parte do trabalho, alguns momentos da trajetria poltico-econmica e institucional dos pases selecionados da Europa Frana,
Holanda e Espanha , utilizando fundamentalmente os estudos de caso elaborados para a pesquisa, complementados por bibliografia
adicional, quando possvel e necessrio. Nosso objetivo explicitar, no contexto das limitaes deste trabalho, como as diferentes
fases do processo de desenvolvimento econmico, social e poltico desses pases, a partir da dcada de 1950, repercutiram sobre
a institucionalidade, o padro e o mix de polticas pblicas para o meio rural e sobre as concepes de rural (e de agricultura) predominantes. De conformidade com o estabelecido na seo 2, esta anlise ser realizada, por pas, considerando quatro perodos
histricos: 1950 a 1980; 1980 a 1990; 1990 a 2000; e anos 2000.
263
264
4.1 O estudo de caso da Frana

Alguns antecedentes
1950-1980
Sculo XIX - XX:

Meio rural definido
pela agricultura,
fortemente povoado
e organizado em
torno de vilas rurais.
Vida marcada pelos
ciclos da natureza.
Avano da modernizao
da agricultura e
implementao de
polticas pblicas de
cunho produtivista.
Crise de 1929: Maior

interveno do
Estado na economia.
1945: A agricultura
francesa
apresentava um
quadro deficitrio
(preocupao
com segurana
alimentar).
Agricultura de
pequeno porte e
baixa produtividade.
Estado central
como o principal
planejador do
espao: lgica
de planificao
plurianual.
Proteo ao setor
agrcola justificada
pela necessidade
de abastecimento
do mercado interno
e produo de
matrias-primas
para indstria,
manuteno de mo
de obra no campo,
sustentao da
renda.
1954: Criados Comits de

Expanso Regional e de
Ordenamento (CERA).
1955: Criao das 21
regies-programas no
Ministrio da Agricultura.
1957: Tratado de Roma Comunidade Econmica
Europeia (CEE).
1960 - 1962: Leis de
Orientao Agrcola.
1963: Criao do
Departamento de
Ordenamento e de Ao
Regional (DATAR).
1965: Instituda a Direo
de Ordenamento Rural.
1965: Plano Mansholt:
polticas agrcolas
produtivistas (nacionais e
da CEE) .
1967: Criao dos
parques nacionais
regionais.
1970: Criao dos Planos
de Ordenamento Rural
(PAR).
1970 - 1980: xodo rural
reduzido.
1975: Diretriz da CEE
para compensao de
reas com desvantagens
naturais.
1980-1990
Crise, avano da
descentralizao e
desconcentrao das
funes do Estado.
1990-2000
Descentralizao
e desenvolvimento
territorial: territorializao
progressiva das polticas
pblicas.
1980: Crescimento das

negociaes e debates
em torno do GATT/OMC.
Aumento das crticas

ambientais.
1985: Lanamento do
Livro verde da Unio
Europeia.
1991: Comisso Europeia,

preparada a diretiva
nitratos.
1985: Debate
sobre artigo 19,
institucionalizao da
questo ambiental na
PAC.
1992: Criao da Unio

Europeia.
1986: Incio da Rodada

do Uruguai.
1990 (1992): Maior
destaque das
preocupaes
ambientais no nvel
internacional.
1992: Lanamento
dos Planos de
Desenvolvimento
Sustentvel.
Ampliao e
melhoramento das
estradas e meios de
comunicao.
Planos de
Desenvolvimento Rural
(PDR) - decreto 70-487abria a possibilidade
para que um grupo de
municpios (territrio)
com vocao rural de
decidir as perspectivas
desejadas para o seu
desenvolvimento.
Primeira reforma da
PAC: reduo dos preos
agrcolas, compensada
por apoios diretos por
hectare e instituio do
pousio (10% das reas
com gros).
Instituio dos Planos
de Desenvolvimento
Sustentvel pelo governo
francs.
1999 Acordos e
Berlim: reforma da
PAC. Instituio do
segundo pilar sobre
desenvolvimento rural.
Ato II do processo
de descentralizao:
legislao sobre os
projetos territoriais e
estabelecimento da
intermunicipalidade.
1999 - 2002: Criao do
Contrato Territorial de
Explorao (CTE)
2000 ...
2000: No mbito da
Unio Europeia, criao
do Segundo Pilar da
PAC que sustenta o
LEADER.
2003: CTE substitudos
pelos Contratos de
Agricultura Sustentvel
(CAD).
Associao de novos
atores nas negociaes
de polticas pblicas, em
particular atores no
agrcolas.
2002: Elaborada no
mbito do governo francs
a Estratgia Nacional
de Desenvolvimento
Sustentvel (SNDD).
2003: Compromisso de
Luxemburgo no mbito da
Unio Europeia: institui
o objetivo de adequao
entre o sistema de apoios
aos agricultores europeus
e os engajamentos
assumidos no mbito da
OMC.
2005: Lanamento da Lei
de Desenvolvimento dos
Territrios Rurais (LDTR).
2007: O Ministrio da
Agricultura publicou sua
Estratgia Ministerial
de Desenvolvimento
Sustentvel.
2007: Criao
do Ministrio do
Desenvolvimento
Sustentvel.
Realizao do Grenelle do
Meio Ambiente.
4.1.1 Perodo de 1950 a 1980

Na histria da Frana, a viso dominante do rural e as principais formas de valorizao e de interveno nesses espaos quase
sempre estiveram associadas sua vocao agrcola. De fato, a Frana ainda hoje o principal pas da Unio Europeia em produo
agrcola, e um dos pases mais importantes no comrcio agrcola mundial (Bonnal, 2013, p. 6 e 18; Roux e Boinon, 2010). Essa vocao deveu-se dotao de condies ambientais favorveis (e pouca expresso ou ocorrncia de localidades inapropriadas para
a agricultura), antiguidade de suas reas rurais e ao seu patrimnio natural, associadas importncia de sua produo agrcola,
moldada e fortalecida pela ao de polticas protecionistas mantidas ao longo de todo o sculo XX e XXI (Bonnal, 2013, p. 6 e 18).
Nos ltimos 50 anos, o meio rural francs foi cenrio de fortes transformaes econmicas, tcnicas e sociais (Bonnal, 2013).
Elas determinaram que o campo do incio do sculo XXI adquirisse traos distintos e passasse a ser valorizado por razes diferentes
daquelas observadas no incio do sculo passado. Assim, se at meados do ltimo sculo o meio rural francs se confundiu quase
exclusivamente com a agricultura, nos tempos mais recentes, e de forma progressiva, outras dimenses passaram a ser ressaltadas,
quase sempre associadas a diferentes abordagens e sentidos de ruralidade que ultrapassam a tradicional viso do campo como espao de produo agrcola. Assim, em tempos recentes, a dimenso setorial, normalmente associada ao desempenho das atividades
agrcolas, se fez acompanhar pela valorizao de novas funes do meio rural, como as funes residencial, recreativa e ambiental.
Bonnal (2013, p. 13) destaca que essas transformaes do rural francs resultaram da interao de diferentes fatores: a transformao profunda pela qual passou a agricultura francesa ao longo do tempo; a evoluo das polticas de ordenamento do territrio
nacional; e as reformas nos modos de governana resultantes de dois processos: (i) a descentralizao progressiva das funes do
Estado, com o fortalecimento de dinmicas ascendentes e de fortalecimento das instncias de poder locais, e (2) a construo da
PAC, no contexto da CEE e depois da UE, transferindo parte do controle das polticas pblicas para Bruxelas.
Desde a Revoluo Francesa, o meio rural era caracterizado por pequenas e mdias propriedades. O campo francs seguiu se
desenvolvendo posteriormente nessas bases e, de modo geral, permaneceu povoado por uma populao organizada em torno de
vilas rurais, que tinham sua vida marcada pelos ciclos da natureza. A principal atividade econmica desenvolvida nesse perodo foi a
agricultura. Bonnal (2013, p. 22) observa que, nessas mesmas vilas rurais, o ritmo da vida era determinado pelo calendrio catlico e
controlado por elites locais, adquirindo traos bastante tradicionais. Essa organizao da sociedade rural francesa, contudo, ser posta
em questo pelos movimentos de modernizao da agricultura e pela transformao da sociedade agrria que iniciar logo depois da
Segunda Guerra Mundial (idem, 2013, p. 22).
A Primeira Guerra e a grande depresso de 1929 trouxeram uma queda abrupta nos preos agrcolas, o que favoreceu o aumento
da interveno governamental em toda a Europa e, igualmente, na Frana. Em um mundo abalado pela era da catstrofe e pelo
fracasso da utopia do mercado autorregulvel, emergiu e ganhou fora no cenrio internacional o debate acerca de maior regulao
dos mercados, em especial, do agrcola.
Ao fim da Segunda Guerra Mundial, a agricultura francesa apresentava um quadro bastante deficitrio, com impactos diretos na
garantia da segurana alimentar. O setor agropecurio no era capaz de produzir alimentos suficientes para alimentar a populao
do pas. Roux e Boinon (2010, p. 41) relembram que at 1949 o governo sustentou uma poltica de cartes de racionamento. Era um
perodo em que dominava a agricultura de pequeno porte adepta de prticas tradicionais e caracterizada por baixa produtividade.
265
266
Contudo, sua primazia no era questionada, pois era o setor da economia que mais empregava pessoas, cerca de 7,5 milhes de
pessoas ou mais de 1/3 da populao ativa do perodo (Hervieu, 1997 apud. Hespanhol, 2007).
Diante de um quadro em que a busca da segurana alimentar e a reconstruo do territrio eram centrais, o olhar do governo
francs para o meio rural e seu desenvolvimento se deu pela tica da agricultura. Neste perodo, foram adotadas medidas para
impulsionar a agricultura por meio do reforo de algumas polticas protecionistas que, embora j existissem em algum grau antes
da Segunda Guerra Mundial, ganharam peso no novo perodo (Roux & Boinon, 2010, p. 2). No incio do sculo XX, a proteo ao
setor agrcola foi justificada pela incapacidade de abastecimento do mercado interno, pela necessidade de manuteno no campo
de uma mo de obra que no seria facilmente absorvida pelo setor industrial, bem como pela importncia da atividade agrcola na
sustentao da renda, indispensvel para garantir demanda para os produtos industrializados e avanar na industrializao.
As polticas implementadas nesse perodo tiveram um forte componente de modernizao de cunho produtivista. A viso setorial,
produtivista, da agricultura foi incorporada s polticas pblicas por meio de um compromisso estabelecido entre o Estado e o setor
produtivo (sistema de cogesto). O arranjo de atores que sustentou as negociaes e o desenho da poltica agrcola assentou-se em
um compromisso estabelecido entre o Estado e uma frao importante do setor agrcola (sistema de cogesto). Ao final da Segunda Guerra Mundial, quatro grupos asseguravam a representao do mundo agrcola junto aos poderes pblicos: duas federaes
sindicais (a Federao Nacional dos Sindicatos dos Exploradores Agrcolas - FNSEA; e o Centro Nacional de Jovens Agricultores CNJA), uma confederao de organizaes econmicas de crdito mtuo (a Confederao Nacional da Mutualidade, da Cooperao
e do Crdito Agrcolas - CNMCCA) e um estabelecimento pblico (a Assembleia Permanente das Cmaras de Agricultura - APCA)
(Hervieu, 1997 apud. Hespanhol, 2007).
Foi na articulao entre os interesses dessas principais organizaes e do Estado francs que se deram as principais discusses e
disputas em torno de distintas vises e interpretaes do rural e do agrcola, cujo resultado negociado seria, mais tarde, corporificado em
polticas pblicas. A FNSEA, em princpio, defendia um grupo de agricultores mais tradicionais que se opunha modernizao da agricultura. Os demais segmentos da agricultura francesa (socialistas, democratas-cristos e, principalmente, a juventude), capitaneados pelo
CNJA e a Juventude Agrria Catlica, com o apoio do Estado, defendiam o projeto de modernizao. A resistncia da FNSEA foi derrotada
quando o CNJA se filiou FNSEA e acabou com as teses contrrias modernizao da agricultura francesa (Hespanhol, 2007, p. 169).
A viso da agricultura e do meio rural foi legitimada e operacionalizada pelas Leis de Orientao Agrcola de 1960 e 1962. Elas
definiram as polticas estruturais que iriam viabilizar a transformao da agricultura por meio do fortalecimento e do estmulo a jovens
agricultores. A lei em ao selecionava certos tipos de estabelecimentos agrcolas que estariam aptos a passar por um processo de
modernizao, com a especializao e intensificao das atividades produtivas, contribuindo para a reduo da presena de camponeses
idosos, pequenos, que no apresentavam condies para participar do modelo modernizador. A unidade de produo tpica passou a
ser aquela que empregava dois membros da famlia em tempo integral (Rmy, 2004, p. 9). Foram implementadas polticas pblicas que
auxiliaram os agricultores a comprar meios de produo (motorizao, fertilizantes, equipamentos) e facilitaram o acesso a outros servios
que melhoraram sua produtividade (pesquisa agronmica, formao, interveno no mercado fundirio) (Roux & Boinon, 2010, p. 2).
Para alguns autores, como Mendras (1992 apud. Bonnal, 2013), esse perodo significou o fim da viso do meio rural dos camponeses, enquanto outros, como Frmont (1997 apud. Bonnal, 2013), destacam que representou a consolidao da viso do campo
associada ao agricultor profissional. Assim, a sociedade camponesa tal qual existia no incio do sculo foi aos poucos dando lugar a
uma agricultura profissionalizada. Nesta interpretao, a partir dos anos 1950, as exploraes agrcolas foram reconfiguradas em
torno da famlia reduzida (limitada ao produtor, sua esposa e filhos) no exerccio de uma atividade agrcola que passou a ser uma
profisso. Na Frana, os mecanismos implementados provocaram o fomento de alguns setores beneficiados (como cereais e, em
menor proporo, frutas, legumes e hortalias) e o desestmulo implementao de polticas alternativas.
Neste contexto, a Europa, com grande participao da Frana, fomentou o debate sobre mecanismos regionais de integrao
de mercados agrcolas. O Tratado de Roma, em 1957, lanou as bases para o estabelecimento de um mercado comum europeu,
com o lanamento da CEE. Nesse momento, as polticas nacionais francesas de apoio agricultura passaram a ser acompanhadas
pelas polticas regionais europeias. Principalmente a partir de 1965, com o lanamento do Plano Mansholt, primeira reforma da
PAC que previa a modernizao das propriedades por meio do aumento das escalas, pela modernizao do processo produtivo e
pelo desenvolvimento de mercados , a modernizao passou a dominar a agenda poltica regional. A partir da conformao desse
plano, a modernizao da agricultura francesa nos anos 1960 ocorreu por conta de dois fatores: as polticas estruturais realizadas
(de solo, tecnolgicas, financeiras, de equipamentos e de formao) e a formao do mercado comum, que garantiu a estabilidade
dos preos dos produtos agrcolas num nvel vantajoso para os produtores (Bonnal, 2013, p. 23).
Esse processo alterou a imagem do rural e do seu papel no desenvolvimento francs (Carsio, 2006), com um grande impacto
na organizao da produo na agricultura e no meio rural. Os agricultores que no podiam ser inseridos no fluxo modernizante
foram absorvidos pela indstria, por meio de um xodo rural macio. As paisagens rurais, por sua vez, evoluram sob o efeito da
reordenao do territrio com concentrao de propriedades, melhoramento do solo (drenagem e irrigao) e a multiplicao de
estruturas de estocagem e de produo (Bonnal, 2013, p. 49).
Um segundo fator de transformao do meio rural, segundo Bonnal (2013, p. 50), foi a poltica de ordenamento do territrio
nacional conduzida pelo Estado, que tinha o objetivo de distribuir a atividade econmica no territrio nacional e de reduzir os desequilbrios regionais. Essa poltica, aliada s iniciativas de fomento da modernizao da agricultura, tinha uma lgica de ao pblica
que conduzia descentralizao das indstrias e apoiava o desenvolvimento econmico das diferentes regies do pas. No meio
rural, a ao do Estado priorizou, em 1946, a reduo dos possveis estrangulamentos para o desenvolvimento da produo agrcola,
com a melhoria das vias de comunicao e de mobilidade e a garantia do acesso gua.
Mais tarde, no mbito da PAC, a preocupao com os desequilbrios territoriais derivados do incentivo de um determinado tipo
de agricultura (intensiva e modernizada) daria origem, em 1975, diretiva europeia para compensao de desvantagens naturais,
estabelecendo o princpio de auxlios em favor de agricultores de montanhas e de zonas desfavorecidas (Roux e Boinon, 2010).
Em 1955, com o objetivo de facilitar a descentralizao e a aplicao das polticas pblicas, foram criadas 21 regies-programas
no mbito do Ministrio da Agricultura e, em 1965, foi instituda, no mesmo ministrio, a Direo de Ordenamento Rural. Adicionalmente, com o objetivo de fortalecer a ao do Estado foram criados os Comits de Expanso Regional e de Ordenamento (CERA), em
1954, que reuniam os principais atores econmicos regionais76, e o Departamento de Ordenamento e de Ao Regional (DATAR), em
1963, incumbido de conduzir estudos para orientar as polticas de reduo das desigualdades regionais. Ao mesmo tempo, numa
76
Incluem representantes de indstrias, cmaras consulares, sindicatos, coletividades locais entre outros.
267
268
direo distinta daquela preconizada pelas vises mais produtivistas do meio rural, em 1967 foram criados os parques nacionais
regionais como uma iniciativa que visava utilizao de reas ambientalmente importantes a partir de uma perspectiva econmica,
turstica, social e cultural. Essa poltica antecipa algumas polticas europeias implementadas a partir de 1990 (Bonnal, 2013, p. 50).
De uma perspectiva geral, percebemos, portanto, que a viso do rural dominante nas polticas pblicas francesas dessa poca
estava ancorada em sua relao com a agricultura, o que implicava que o seu desenvolvimento fosse interpretado pela tica da
modernizao agrcola. Contudo, como mencionamos na introduo do texto e exemplificado pelos casos selecionados, o processo
de adoo pelas polticas pblicas de certos referenciais do rural no constitui um processo linear, coeso e unificado. Pelo contrrio,
ele sempre gerou um cenrio fragmentado e marcado por processos heterogneos e simultneos de incorporao de distintas
metanarrativas, no raro conflitivas, em distintos dispositivos de polticas pblicas. Assim, chamamos ateno para as polticas de
ordenamento territorial, colocadas em marcha pelo Estado francs. Ainda que em propores bem mais modestas do que as polticas
produtivistas voltadas para a modernizao da agricultura, essas polticas j continham elementos que atribuam novas funes e
novos sentidos ao rural. Nesse contexto, importante destacar a criao, ainda nos anos 1970, dos Planos de Ordenamento Rural
(PAR) que abriram a oportunidade para que um territrio com vocao rural, conformado por um grupo de municpios, buscasse
perspectivas sustentveis para o seu desenvolvimento (Bonnal, 2013, p. 52).
Bonnal (2013, p. 23) destaca que essa transformao da agricultura correspondeu a uma completa transformao do meio rural.
As aceleradas mudanas que se deram no campo agrcola foram acompanhadas por um xodo crescente, exacerbado pelo processo
de industrializao da economia e pelo fortalecimento de reas produtivas que se especializavam em culturas intensivas. Essas
mudanas foram acompanhadas tambm pela ampliao da qualidade de vida no meio rural (introduo da irrigao, construo
de estradas e vias, desenvolvimento de infraestruturas de mercado, multiplicao de servios pblicos e de instituies profissionais
de representao de interesses), fruto da descentralizao de servios e de expanso das vias de comunicao e mobilidade. Foi, por
conseguinte, um perodo de especializao e de relativo esvaziamento do campo, mas de conexo progressiva do meio rural francs
com o mercado e o territrio nacional e de insero nos fluxos de comrcio internacionais (Bonnal, 2013, p. 4).
4.1.2 Perodo de 1980 a 1990
Neste perodo, observou-se na Frana o crescimento das crticas e da presso, interna e externa, pela reforma da PAC; o
progressivo esverdeamento da poltica agrcola, ao menos nos discursos, no final da dcada de 1980; e a incorporao de vises
diferenciadas sobre o rural, defendidas por atores variados, nas polticas pblicas francesas (Roux e Boinin, 2010). Adicionalmente,
os anos 1980 corresponderam a um perodo no qual o Estado francs engajou-se em um processo de descentralizao e desconcentrao progressivas das funes do Estado, procurando amenizar a rigidez da estrutura herdada da Revoluo Francesa e que
se baseava em trs esferas: o Estado central, o departamento e o municpio. A partir de ento, gradualmente, o Estado francs
fortaleceu novas territorializaes, fomentando espaos descentralizados, corporificados em territrios de projetos ou de governana
(Bonnal, 2013, p. 20).
Roux e Boinin (2010, p. 43) ressaltam que, no obstante o alto grau de sucesso das polticas agrcolas do perodo anterior com
relao ao objetivo da autossuficincia alimentar da Frana e da Unio Europeia, no final da dcada de 1980 os impactos negativos
da PAC tornaram-se mais visveis. Essas crticas eram reflexo, principalmente, da crescente internacionalizao das economias
europeias como resposta crise econmica dos anos 1970 e s crises nacionais de superproduo agrcola. A Frana, nesse perodo,
seguiu desempenhando um papel importante nas exportaes agrcolas mundiais, ainda que sua produo fosse em grande parte
subsidiada, o que incomodava os demais pases exportadores, em especial os Estados Unidos.
At o incio dos anos 1980, na Frana, os efeitos negativos do produtivismo sobre o meio ambiente no eram ainda temas centrais
na agenda de debate (idem, 2010). Num contexto de crise econmica derivada dos choques do petrleo e de superoferta nos mercados agrcolas internacionais, o debate pblico em torno da PAC nos anos 1970/80 se centrou, principalmente nos custos do modelo
(crise fiscal) e nos seus possveis efeitos distorcivos do comrcio mundial, de modo que as crticas tinham uma dupla origem: uma
interna Unio Europeia e outra externa (Bonnal et al., 2003, p. 4). No mbito da Unio Europeia, o excedente comercial agrcola
provocava um custo crescente no oramento, ampliando as contestaes encabeadas principalmente pelos pases-membros
grandes importadores de produtos agrcolas, como o Reino Unido de Margaret Tatcher. Em 1984, a despesa com a PAC alcanou
72% do oramento da Unio Europeia (Comisso Europeia, 2012).
No mbito internacional, no contexto dos anos 1980 de crise do comrcio mundial de commodities, de aguamento dos conflitos
comerciais agrcolas entre CEE e EUA e de crescimento das negociaes e debates em torno do GATT/OMC e de acordos sobre
a agricultura, os Estados Unidos, que perdiam mercado para produtos europeus subsidiados, passaram a conceber a poltica
agrcola europeia, principalmente na figura da Frana, como desestabilizadora do comrcio mundial. Assim, as negociaes
agrcolas em torno da Rodada Uruguai do GATT, que comearam em 1986, foram marcadas pela polarizao inicial entre a
posio de liberalizao comercial adotada pelos Estados Unidos e a firme inteno europeia de resguardar ao mximo a PAC
(Delgado e Maluf, 2002, p. 9).
O debate ambiental e as crticas quanto s consequncias do modelo de agricultura produtivista se fariam mais presentes no
final dos anos 1980, ganhando fora no incio dos 1990, quando so percebidos sinais efetivos de um primeiro esverdeamento da
poltica agrcola europeia (Roux e Boinin, 2010, p. 45 e 46). Neste contexto, em 1985, a Unio Europeia publicou o Livro Verde que
introduziu no debate sobre a agricultura as preocupaes ambientais. O documento afirmava que a PAC, alm da segurana alimentar, deveria zelar pela preservao do meio ambiente (Bonnal, 2013, p. 51).
O debate ambiental em sua interface com a agricultura alertava para os efeitos negativos da agricultura intensiva sobre o meio
ambiente, focando na poluio de cursos de gua e solos, no uso indiscriminado de agrotxicos, no desmatamento e na perda de
biodiversidade causados pelas polticas anteriores de incentivo modernizao da agricultura. Chamava ateno, portanto, para
uma abordagem alternativa de ruralidade que, ao contrrio da viso de cunho mais setorial e produtivista, focava no rural como
um espao de natureza, de conservao da biodiversidade e/ou de lazer. Em diferentes graus, foram portadores dessas reivindicaes ambientalistas que se preocupavam com a qualidade do meio ambiente e com a conservao da natureza; consumidores,
preocupados com a qualidade dos produtos consumidos e com o excesso de agrotxicos na agricultura modernizada; grupos que
consideravam o rural como espao de segunda moradia ou de lazer; entre outros.
As primeiras medidas europeias relacionadas agricultura e ao meio ambiente foram introduzidas em 1985 (Roux e Boinin,
2010, p. 47). O artigo 19 foi o primeiro passo para a institucionalizao na PAC da questo ambiental, abrindo a possibilidade de que
os Estados-membros outorgassem subsdios aos agricultores que se engajassem na explorao de reas sensveis do ponto de
vista ambiental, o que incentivou a aplicao de prticas de produo agrcola mais compatveis com as exigncias de proteo do
espao natural (Bonnal, 2013, p. 51). A Frana s lanou as primeiras experincias nesse sentido por volta de 1989.
269
270
A introduo da dimenso ambiental no debate da agricultura sofreu muita resistncia na Frana, pois esbarrou no poder consolidado dos segmentos representativos dos interesses dos agricultores franceses. Nesse perodo para os atores do setor agrcola
encabeados pelo Ministrio da Agricultura, no obstante as diretrizes da Unio Europeia, os agricultores franceses deveriam ter
como funo principal a produo de alimentos, sendo inconcebvel impor-lhes limites ambientais. Tambm para o sindicato agrcola
majoritrio francs, a Federao Nacional dos Sindicatos de Agricultores (Fdration Nationale des Syndicats dExploitants Agricoles,
FNSEA), a proteo da natureza no deveria contrariar a produo, objetivo ltimo da poltica pblica.
No obstante as desconfianas, em 1989, foi desenhado e implementado um programa experimental de aplicao do artigo 19 na
Frana. O programa foi lanado, em trs zonas midas de interesse comunitrio e uma zona de montanha, por meio do procedimento
das Operaes Agrupadas de Ordenamento Fundirio (Oprations Groupes dAmnagement Foncier, OGAF), introduzido nos anos
1960 para facilitar a reestruturao fundiria dos estabelecimentos agrcolas, e que a partir deste perodo passou a denominar-se
OGAF ambientais. Em janeiro de 1994 havia 62 projetos em andamento.
Ainda que extremamente pequenas, essas experincias tiveram um papel importante na Frana, na medida em que permitiram
o reconhecimento do papel da agricultura para alm da produo, ou seja, da sua importncia na gesto do territrio e na conformao de um ambiente de vida. Assim, viso dominante do meio rural que o resumia agricultura se contrapuseram outras
abordagens alternativas que valorizavam o meio rural por funes relacionadas com a natureza, com o patrimnio cultural e com
as suas funes de recreao e lazer.
Nesse perodo, foram disseminadas, tambm, experincias de desenvolvimento rural local. Essas iniciativas eram implementadas
pelos atores locais, que procuravam desenhar estratgias de desenvolvimento que valorizavam recursos locais e que buscavam
identificar as aes coletivas que efetivamente contribuam para a qualidade de vida das populaes locais, normalmente decididas
por meio de mecanismos de democracia participativa. Assim, como um prolongamento dos Planos de Ordenamento Rurais, os
primeiros contratos de pas foram criados sob a orientao do DATAR, com o objetivo de permitir a formulao de respostas locais
para a revitalizao dos municpios rurais por meio da diversificao de atividades econmicas e da valorizao de ativos especficos
ao territrio. Como os parques naturais, eles pensam o desenvolvimento a partir da escala territorial e atravs da contratualizao
(Bonnal, 2013, p. 52).
As novas abordagens sobre o meio rural foram fortalecidas pelas mudanas observadas nesses espaos ao longo dos ltimos anos.
Bonnal (2013, p. 23) destacou que nesse perodo o meio rural passou por importantes transformaes, resultantes da reduo do nmero
de agricultores, do crescimento da populao no agrcola residente no meio rural, do desenvolvimento de atividades industriais e de
servios e da periurbanizao, com a aproximao das dinmicas rurais s urbanas. O meio rural passou a ser lido, portanto, de uma
perspectiva multifuncional, devendo estar apto, a partir de ento, a responder a mltiplos anseios e necessidades da sociedade em termos de lugar de vida (qualidade das habitaes, oferta de servios, facilidade de comunicao e de deslocamento), de lugar de trabalho
(acesso mo de obra, a informaes, a clientes etc.) e de lazer (qualidade do meio ambiente, qualidade dos servios tursticos etc.).
Durante os anos 1970-80, o xodo rural que anteriormente esvaziou o campo inverteu-se, ao mesmo tempo em que o nmero
de exploraes agrcolas foi reduzido, anunciando um processo de concentrao da propriedade. O saldo migratrio para os polos
urbanos tornou-se negativo a partir de meados dos anos 1970, ao passo que a migrao para as vilas urbanas e as vilas rurais, mais
interioranas, virou positiva. Segundo o Instituto Nacional de Estatstica e de Estudos Econmicos (INSEE), com a chegada dos anos
1990, a populao de 60% das vilas rurais francesas aumentou pela primeira vez depois de um sculo de esvaziamento (Bonnal,
2013, p. 24).
Em paralelo, pode-se observar uma maior diferenciao no interior do meio rural francs que adquiriu traos especficos, de
acordo com o tipo de relaes (produo, lazer, entre outras) mantidas entre esses espaos, os espaos urbanos prximos e os
mercados internacionais. E essas relaes deixaram de ser dependentes da chamada vocao agrcola dos lugares. Ao contrrio,
Bonnal (2013) observa que a agricultura foi, aos poucos e em algumas localidades, se tornando um setor econmico secundrio.
Ainda que em boa parte das reas rurais as atividades agrcolas ou agropecurias permaneam relevantes, atividades industriais e
tercirias foram crescendo em importncia, disputando espao com a agricultura no emprego da mo de obra e na conformao
da paisagem e alterando as dinmicas do meio rural em questo.
No que concerne s atividades agrcolas, a busca incessante pelo aumento da produtividade resultou em um duplo processo de
especializao e de concentrao. A especializao se deu no mbito das unidades produtivas, que crescentemente foram se concentrando em determinadas culturas, e no nvel das regies, que passaram a ser reconhecidas sob a forma de bacias de produo.
A concentrao da produo se deu tambm no mbito das propriedades e das regies. As propriedades se tornaram maiores,
enquanto o nmero total de propriedades decresceu significativamente. Em contrapartida, algumas reas com maior aptido para
a agricultura intensiva foram selecionadas gradativamente, especializando-se em uma determinada produo. Aquelas que no se
mostravam atrativas teriam que basear seu desenvolvimento em outros atributos (Bonnal et al., 2003, p. 4).
O processo de repovoamento do meio rural francs foi reforado pela atrao de novos residentes e de novas atividades econmicas no agrcolas. Bonnal (2013, p. 24) avana nessa reflexo e destaca que esse processo no se deu de forma uniforme,
mas apresentou um carter bastante diferenciado no territrio nacional. Alguns espaos seguiram perdendo populao, outros
apresentaram crescimentos significativos. A rea denominada pela DATAR de diagonal do vcuo, por exemplo, foi uma regio
que seguiu num processo de esvaziamento e de envelhecimento da populao. Trata-se de uma linha diagonal que corta desde os
Pirineus, no Sudoeste do pas, at Champagne-Ardenne, no Nordeste. Nessas reas, a densidade demogrfica, que j era bastante
rarefeita, reduziu-se ainda mais devido deficincia na oferta dos servios privados e pblicos normalmente verificada em reas
rurais isoladas, o que as torna ainda menos atrativas.
As reas rurais que se mostraram mais dinmicas normalmente apresentam uma maior proximidade com os centros urbanos,
sendo influenciadas assim pelas dinmicas com eles estabelecidas. Isso se acentuou com o deslocamento de empreendimentos
industriais e de empresas prestadoras de servios para essas localidades. Destacaram-se nesse processo os servios pblicos em
geral e os servios relacionados moradia, ao comrcio e ao turismo (idem, 2013, p. 25). Assim, progressivamente, o rural passou
a ter suas dinmicas mais referenciadas e integradas s zonas de influncia urbana (Bonnal, 2013, p. 23). Esses investimentos e as
rpidas transformaes pelas quais passou o meio rural francs refletiram-se em um certo nivelamento dos padres de vida e de
consumo entre as populaes urbana e rural (Bonnal et al., 2003, p. 4).
Como consequncia da metamorfose do meio rural francs nos ltimos anos e da ampliao de seu papel na sociedade, os
debates em torno das polticas pblicas afins foram abertos para outros atores sociais, tais como ambientalistas, consumidores,
271
272
residentes etc., que reivindicam polticas pblicas diferenciadas. Ao mesmo tempo, com o esvaziamento relativo do campo pela
concentrao e especializao da produo e a ampliao da viso do rural para alm da agricultura, observou-se a reduo do
poder poltico das representaes de agricultores na interlocuo com o governo francs, que obrigado agora a dialogar com um
leque bem mais diversificado de atores (Bonnal, 2013, p. 6).
Diante dessa conjuntura, o debate acerca da ruralidade e a prpria concepo de rural foram se ampliando no pas e complexificando-se em relao ao estrito corte setorial. Ainda que o instrumento de modernizao produtiva da PAC siga absorvendo a
maior parcela do oramento, pouco a pouco foram ganhando fora nas polticas pblicas interpretaes alternativas do espao
rural, como aquelas que valorizam seu patrimnio, natural e cultural. Para alm da produtividade e da modernizao, esses novos
termos evidenciaram a necessidade de pensar novas formas de desenvolvimento do rural e crescentemente dotaram o significado
de ruralidade de outras dimenses, mais amplas que o recorte setorial e relacionadas com os objetivos de desenvolvimento rural
(Mondot, 1990, apud. Roux e Boinin, 2010, p. 49).
4.1.3 Perodo de 1990 a 2000
Durante o perodo considerado, a Frana, principal receptora dos recursos da PAC, sempre viu com desconfiana77 as propostas
de reforma da poltica agrcola comunitria sob a alegao de que as novas medidas poderiam engessar ainda mais a poltica
(Carisio, 2006, p. 134). Contudo, na medida em que os problemas do antigo modelo agrcola e as crticas a ele endereadas se
avolumaram, aumentaram as presses por reformas (idem, 2006). Em paralelo, crescia a visibilidade da questo ambiental no
plano internacional.
Segundo Arranz et al. (2008, p. 222), os debates sobre a agropecuria na Frana, na dcada de 1990, sofreram um giro poltico
conduzido pelo governo socialista de Jospin. A nova administrao deslocou o eixo do debate da agricultura de uma perspectiva tcnica
restrita modernizao para um debate poltico-social sobre o papel da agricultura de uma perspectiva mais ampla. Ao relativizar a
viso de uma agricultura que tinha como funo produzir o mximo possvel, foi possvel abrir caminho para a discusso acerca do
tipo de agricultor que deveria ser destinatrio de polticas pblicas e do modelo de agricultura que deveria ser incentivada na Europa.
Arranz et al. (2008) atribuem esta mudana a vrios fatores. O primeiro que em um contexto de debate sobre a viabilidade da PAC,
a agricultura que se consolidou na Frana vinha sendo seriamente questionada por estar associada a um modelo seletivo e elitista
que teria produzido a reduo significativa da populao ativa na agricultura e provocado efeitos nocivos sobre o meio ambiente e a
sade dos consumidores. Em segundo lugar, neste perodo ficou visvel, no campo francs, o fenmeno da pluriatividade, que apareceu
polarizado no debate entre aqueles que a questionavam pelos seus efeitos negativos sobre o desenvolvimento agrcola e aqueles que
a reconheciam como uma estratgia de diversificao das rendas das famlias rurais que contribua para a permanncia dos agricultores no campo. Em terceiro lugar, a prpria Reforma McSharry da PAC introduziu mudanas fundamentais na distribuio das ajudas
agrcolas e abriu novas linhas para inovao no que concerne s polticas agrrias e abordagem territorial (idem, 2008, p. 222-223).
77
Ainda em 1968, Mansholt, agricultor e poltico holands e principal arquiteto da PAC, lanou um grito de alerta para os excedentes de produo e suas
implicaes negativas para a poltica, chamando ateno para a necessidade de intensificao da modernizao e de aumento da eficincia da agricultura
europeia (Comisso Europeia, 2012, p. 5). O relatrio apresentado por Mansholt defendia a urgencia de promoo de mudanas na PAC na direo da
implementao de uma poltica estrutural capaz de aumentar a produtividade e a renda rurais, bem como da intensificao do apoio s regies menos
favorecidas (em particular as reas montanhosas). As propostas de Mansholt foram mal recebidas na Frana, onde o autor foi chamado de assassino de
agricultores (Cirisio, 2006, p. 64).
Ainda em 1992, no contexto da Eco 1992, a Unio Europeia utilizou a noo de multifuncionalidade para harmonizar as legislaes
relacionadas com a agricultura sustentvel (Bonnal et al., 2003, p. 9). Esta noo ganhou importncia, pois simbolizou o momento
no qual a agricultura passou a ser considerada de uma perspectiva mais ampla que a setorial e produtiva, explicitando seu papel
na manuteno do espao e da cultura no meio rural. A noo de multifuncionalidade refere-se totalidade de produtos, servios
e externalidades que so criados pela atividade agrcola e impactam diretamente a economia e a sociedade, mas que, no entanto,
so mal regulados pelo mercado.
Aps a Rio 92, o governo francs iniciou uma experincia inovadora, o Plano de Desenvolvimento Sustentvel (Plan de Dveloppement Durable), que era um contrato estabelecido entre o agricultor e o Estado com o objetivo de permitir a converso do seu
sistema de produo de modo a torn-lo mais sustentvel. Essa experincia durou at 1997 e implicou o estabelecimento de 700
contratos em 1.200 estabelecimentos.
Foi nesse contexto que, em 1992, a Europa adotou a primeira reforma da PAC (McSharry), segundo a qual os apoios deixaram
de estar vinculados produo e passaram a ser repassados ao produtor. Mais tarde, com o lanamento da Agenda 2000 (1999),
consolidou-se oficialmente o princpio da multifuncionalidade como um eixo orientador da PAC. A PAC passou a ter dois pilares:
o primeiro voltado para pagamentos diretos e medidas de mercado e o segundo com os Programas de Desenvolvimento Rural
plurianuais.
Segundo Arranz et al. (2008), a partir deste momento o caminho foi aberto para a construo de um novo pacto social em torno
da agricultura francesa, que ampliou o seu papel na sociedade para alm da segurana alimentar e do abastecimento. O objetivo
da reforma consistiu em reduzir os efeitos negativos da agricultura intensiva, encorajando a diminuio do uso de insumos ou a
converso para a agricultura orgnica. Ao mesmo tempo, essas normas buscavam promover prticas agrcolas que assegurassem
o espao natural, a proteo de bitipos raros e sensveis, a luta contra o declnio agrcola, a proteo de paisagens ameaadas e a
luta contra os incndios florestais.
Bonnal (2013, p. 53) destaca que o segundo pilar da PAC institucionalizou uma resposta s necessidades diversificadas do meio
rural (que iam alm da agricultura) em matria de desenvolvimento, de apoiar as iniciativas econmicas dos territrios rurais e de
sustentar as medidas ambientais. Dentro desse segundo pilar, esto includos instrumentos diversificados de polticas pblicas:

Pagamentos de compensaes segundo as reas, constitudos por Medidas Agroambientais que pagam aos agricultores
que mudam suas prticas agrcolas com o objetivo de reduzir os impactos sobre o meio ambiente.
Ajudas operacionalizao da Denominao de Origem Protegida (AOP).
O programa LEADER, que tem o objetivo de deslanchar processos de desenvolvimento territorial, alimentados por Grupos de Ao Local, composto por atores governamentais e no governamentais. Os territrios de projetos elaborados no
LEADER no esto restritos ao domnio agrcola, mas incluem a dimenso econmica, ambiental, social ou cultural do
territrio.
Ainda que institucionalizado no mbito da Unio Europeia, coube a cada pas encontrar a melhor forma para adapt-lo realidade nacional. Assim, no mbito do segundo pilar da PAC a Frana experimentou, de 1999 a 2002, um dispositivo territorializado
273
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e contratualizado que contemplava o carter multifuncional da agricultura. Este dispositivo foi o Contrato Territorial de Explorao
(CTE), celebrado entre o Estado e um agricultor, com uma durao de cinco anos e incluindo dois componentes, um socioeconmico
e um ambiental (Bonnal, 2013).
A vertente socioeconmica encorajava os agricultores a melhorar a sua eficcia, criando empregos. A vertente ambiental e
territorial favorecia sistemas de produo que tomassem em conta as demandas sociais em matria de qualidade dos produtos,
de respeito ao meio ambiente e de equilbrio dos territrios. Para desenhar o seu contrato, o agricultor precisava situar o seu
estabelecimento numa perspectiva ampliada e coerente com o projeto coletivo desenhado para aquele territrio (em escala local
ou departamental).
Tendo como referncia esse perodo, Rmy (2004, p. 21) destaca como as mudanas nas polticas pblicas e nos debates em
torno da agricultura no plano nacional contriburam para a construo e/ou a valorizao de novas identidades e prticas profissionais ligadas agricultura e ao meio rural francs. Nessa nova conjuntura surgem outras referncias em torno da agropecuria que
se contrapem diretamente ao monolitismo dos modelos orientados para a produtividade agrcola (Rmy, 2004, p. 21) e estendem
a poltica pblica para outros grupos sociais que nem sempre apresentam uma relao direta com a agropecuria. Assim, a nova
governana que se instituiu no meio rural francs passou a reconhecer e a lidar com inmeros atores que at ento no estavam
presentes ou eram invisibilizados, tais como: instituies agrcolas, parques naturais, associaes de defesa do meio ambiente,
grupos cooperativos e at representantes de consumidores e de outras entidades.
4.1.4 Anos 2000
Como reflexo de um maior debate em torno do desenvolvimento sustentvel, em 2002 o Ministrio da Agricultura francs teve
seu nome alterado, com a incluso do termo desenvolvimento sustentvel em seu ttulo. Nesse mesmo perodo, o governo francs
elaborou uma Estratgia Nacional de Desenvolvimento Sustentvel, de acordo com os princpios definidos durante a Rio 92. Em
2003, os CTE foram substitudos pelos contratos de agricultura sustentvel (Contrat dAgriculture Durable, CAD), o que significou o
deslocamento do foco desses instrumentos para as problemticas ambientais prioritrias. Neste momento, cada departamento
redefiniu seus territrios e seus desafios prioritrios.
Em 2005, uma nova lei foi promulgada na Frana para complementar os instrumentos territoriais de desenvolvimento rural: a
Lei de Desenvolvimento dos Territrios Rurais (LDTR), que incide tanto no campo ambiental como no econmico, em especial no
acesso a servios pblicos por parte das populaes, notadamente naqueles territrios em dificuldade. Nesse mesmo perodo, o
DATAR tentou reforar a capacidade concorrencial dos territrios franceses, tendo como referncia o contexto de competitividade
global. Para isso, foram criados polos de competitividade no meio urbano e polos de excelncia rural. Ademais, neste mesmo ano,
em contrapartida manuteno dos subsdios, foi instaurado o princpio da condicionalidade, que obrigou os agricultores europeus
a obedecerem 19 diretivas ou regulamentos relacionados ao respeito ao meio ambiente, sade pblica e ao bem-estar animal.
Em caso de no cumprimento do princpio, o agricultor receberia penalidades (Roux e Boinin, 2010).
Ao mesmo tempo, mudanas mais recentes no governo francs avanaram na direo de ampliar a discusso da agricultura
e sua interface com o meio ambiente e o desenvolvimento das reas rurais. Em 2007, por iniciativa do governo, foram organizados
encontros, na Frana, para debater o meio ambiente, a agricultura e o desenvolvimento sustentvel, que foram denominados
Grenelle do Meio Ambiente. Esses debates culminaram na promulgao de uma lei, a Grenelle 1, de 2009, que fixou os objetivos e
definiu o quadro de ao de uma poltica para enfrentar as mudanas climticas, conservar a biodiversidade, preservar e valorizar
as paisagens etc. (idem, 2010).
Na dcada passada, como vimos, o processo de liberalizao e de globalizao dos mercados agrcolas, somado ao incessante
fomento modernizao da agricultura, provocou uma diferenciao crescente, associada concentrao e especializao, da
Frana agrcola (Bonnal, 2013, p. 26). Bonnal (2013) ilustra como, no mapa francs da agricultura, convivem reas com explorao
de grandes culturas (cereais e tubrculos) situadas nas plancies do Norte, na bacia parisiense, no Berry e em Lauragais, bem
como zonas de pecuria correspondentes Normandia, Bretanha, Vende. Destacam-se, tambm, as reas com culturas vincolas
(Rhne, Loire, Rhin, Garonne, Gironde) e as regies especializadas em frutas e legumes. O restante do territrio preenchido por
policultivos, silvicultura e reservas naturais.
Esse movimento de especializao das reas agrcolas foi acompanhado por um processo de reduo no nmero de exploraes
agrcolas, que de 1,26 milho, em 1979, passaram para 490 mil, em 2010. Tal reduo foi sentida, principalmente, nas exploraes
de tamanho reduzido, em particular naquelas menores do que 50 ha. Reforando esta observao, Bonnal (2013, p. 28) destaca
que, enquanto as pequenas exploraes quase desapareceram, tendo uma reduo de 72% no perodo 1979-2011, a rea cultivada
total com produtos agrcolas s caiu 10%, o que sugere que, neste perodo, as grandes exploraes francesas quase triplicaram.
Para alm das reas com especializao agropecuria, as 22 regies da Frana metropolitana se mostram bastante distintas
por seu tamanho, suas densidades demogrficas, suas atividades econmicas, pelas dinmicas sociais, pelos traos culturais,
entre outros. O autor destaca que, no plano macrorregional, um dos principais fatores responsveis pela reorganizao e diversificao do territrio francs, com grande impacto sobre as reas rurais, foi o processo de desindustrializao que atingiu o pas e,
principalmente, a indstria siderrgica, nos anos 1970. A crise fez com que a regio do Havre/Marseille passasse por um processo
acentuado de desindustrializao, ao passo que as reas ao Sul desenvolveram rapidamente competitividade para alm das fronteiras nacionais. Este fenmeno de inverso da riqueza entre regies ficou conhecido como a revanche do sul (Lacour e Delmarre,
2010, apud Bonnal, 2013).
Bonnal (2013, p. 28), em seu estudo de caso, classifica as regies francesas em cinco grandes regies.
A primeira conta com as regies do norte e o leste, que passaram por uma forte reconverso industrial e que inclui o Nord-Pas
de Calais, a Lorraine, a Alscia e a Franche-Comt. Essa regio engloba reas que apresentam dinamismo econmico ligado
atividade industrial e, ao mesmo tempo, apresentam forte atividade agropecuria de grande magnitude, normalmente intensivas,
como cereais e pecuria bovina. Nessas regies, de maneira geral, o desemprego baixo.
A segunda corresponde s regies meridionais que possuem um forte poder de atrao demogrfico e que incluem as regies
de Provence-Alpes-Cte dAzur, Languedoc-Reoussillon, Midi-Pirineus e Aquitaine. Engloba regies bastante heterogneas, mas
com centros urbanos bastante dinmicos, alguns interconectados com mercados globais, e uma agricultura bastante diversificada, normalmente de pequeno porte. Em alguns lugares encontra-se empobrecida e envelhecida, e com tendncia de reduo do
nmero de produtores.
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A terceira composta pelas regies ocenicas que apresentam atividades rurais muito dinmicas e incluem a regio PoitouCharentes, a regio Pays de Loire, a Bretanha, a Baa da Normandia e a alta Normandia. Regies rurais que, em grande parte, se
dinamizaram pela proximidade com importantes centros urbanos e polos industriais de pequenas e mdias empresas, fomentando
a atratividade econmica e dinamizando o mercado de emprego. Possuem atividade agrcola diversificada, que inclui pequenas
exploraes e empreendimentos mais modernizados e agroindustriais no setor leiteiro, de protena, cotonicultor, vinicultor, de
cereais e de leguminosas.
A quarta a regio que sofre uma influncia direta da aglomerao parisiense, que inclui a Picardie, a Champagne-Ardenne e
a Lle de France. Caracteriza-se por ser, de um modo geral, provida de uma boa malha de comunicao e transportes e apresenta
reas rurais que crescem em virtude de funes de segunda moradia, lazer ou residncia de aposentados. H um avano da periurbanizao nessas reas. A atividade agropecuria dinmica, diversificada em produtos e tamanhos de propriedades, e tambm
est bastante interconectada com a dinmica empreendida desde Paris.
E, por fim, vm as regies interioranas, como a Limousin, a Auvergne e a Bourgogne, que ficavam, mais ou menos, margem
dos fluxos econmicos mais dinmicos do pas. Aps terem sofrido um esvaziamento durante vrios anos, atualmente possuem
populaes estabilizadas, embora mais envelhecidas. As produes agrcolas so diversificadas e incluem cereais, pecuria de
corte e de leite, vinicultura, entre outros.
Ao longo do perodo considerado, portanto, foi possvel observar na Frana um crescente distanciamento do significado do
desenvolvimento rural em relao ao agrcola, na medida em que se foram fortalecendo no plano nacional vises diversificadas
acerca do meio rural e de seu papel no desenvolvimento do pas. Deve-se notar, ademais, que no caso francs essa diversificao
foi acompanhada pela propagao e pela consolidao da abordagem territorial, principalmente no mbito das polticas pblicas
(Bonnal, 2013).
Numa tentativa conclusiva de sistematizao, Bonnal (2013, p. 25-26) reconhece pelo menos quatro funes gerais desempenhadas pelo meio rural francs na atualidade. Uma funo econmica, que, nos ltimos anos, se diversificou para alm das atividades
agropecurias e que fomentada, em grande parte, pela (des)re-localizao das atividades industriais e pela atrao dos servios.
Uma funo residencial, que se exprime com fora nas reas periurbanas, ainda que no se resuma a elas. A populao que vive no
meio rural e trabalha no meio urbano vem crescendo constantemente depois dos anos 1970, estimulada pelos avanos nos sistemas
de transporte e de telecomunicaes, por polticas de moradia e pela deslocalizao das empresas. Uma funo recreativa que
consolidada progressivamente com o fomento dos esportes radicais e ligados natureza. Essa funo est intimamente ligada s
atividades de lazer e turismo. E, por fim, uma funo de natureza que cada vez mais afirmada em torno de quatro papis muito
valorizados pela sociedade nos dias atuais: a proteo dos recursos naturais, a conservao da biodiversidade, a preservao contra
riscos naturais e a manuteno de amenidades e de um ambiente sadio de vida. Esses papis tendem a justificar a implementao
de dispositivos de conservao da natureza que variam nos seus graus de articulao com outras atividades humanas.
277
4.2 O estudo de caso da Holanda

Alguns
antecedentes
1870: Incio da
urbanizao e
industrializao.
Entre 1947 e 1992
as Estatsticas
Nacionais
Holandesas
adotaram uma
abordagem
multidimensional
do rural e do
urbano, baseada
em: (i) distribuio
da populao por
rea (residencial);
(ii) populao por
setor de atividade
econmica
(homens
trabalhando na
agricultura);
(iii) nmero de
pessoas que
se deslocam
para trabalhar
(commuters).
1950-1980
Ps IIGM: Pollticas de
recuperao e fortalecimento
da agricultura e estmulo
migrao de agricultores.
1950 - 1970: Polticas de
planejamento do uso da terra
com foco no desenvolvimento da
agricultura.
1950: Polticas de modernizao
da agricultura para tornar os
produtores mais eficientes.
1954: Programa de Consolidao
da Terra
1956: Programa de
Desenvolvimento de reas
Rurais.
1958 (vigente at 1960): Primeiro
relatrio da Poltica Nacional de
Planejamento Espacial. Pensado
a partir da dimenso econmica
(atuar na espacializao das
pessoas e das atividades
econmicas).
1965: Ato de Planejamento
Espacial. Define as
responsabilidades das diferentes
esferas de governo.
1966: Segundo relatrio
da Poltica Nacional de
Planejamento Espacial. Inclua
a dimenso social (limites
expanso urbana, coraes
verdes).
1970: Os efeitos negativos da
se tornaram mais visveis. Em
1972: Os Limites do Crescimento
(Clube de Roma).
1970 (vigente at 1983): Terceiro
relatrio da Poltica Nacional de
Planejamento Espacial. Inclua a
dimenso ambiental e ecolgica.
1975: Memorando Relao
(Relation Memorandum):
possibilitou aos fazendeiros
atuarem como administradores
de reas naturais.
1980-1990
1990-2000
2000 ...
Planejamento
espacial das reas
rurais (1980-2000):
maior foco na
natureza e paisagem.
1991: Lanamento do
Vinex. Atualizao do
Quarto relatrio da
Poltica Nacional de
Planejamento Espacial.
1980: O Ministrio da
Agricultura passou
a ser responsvel
pela conservao da
natureza.
As estatsticas passam, 2004-2006: Lanamento

a partir de 1992, a
do Programa Poltico
adotar uma abordagem
Plurianual Agenda for
unidimensional (nmero
a Vital Countryside,
de endereos por Km2).
contendo objetivos com
respeito qualidade
Mudana sinaliza uma
das reas rurais e aos
transio de uma
recursos para se alcanar
poltica setorial para
esse fim.
uma poltica baseada
no rural.
2006 (at 2020): Estratgia
Espacial Nacional (Nota
1990/2000: Problemas
Ruimte, Criando espao
ambientais causados
para o Desenvolvimento),
pela agropecuria
a nova estratgia
intensiva se tornam
foi acompanhada
um problema (vaca
por um processo de
louca etc.). Criao das
descentralizao das
zonas especiais para
responsabilidades do nvel
fazendas.
federal para os nveis
2000: Lanamento
provincial e local.
do Quinto relatrio
1985: Ato de
Reconstruo da
Terra: consolidao
da terra, preservao
da natureza,
realizao de
atividades recreativas
nas reas rurais e
expanso de cidades.
1990: Quarto relatrio
da Poltica Nacional
de Planejamento
Espacial (Vierde
Nota) deixa de lado a
preocupao com o
equilbrio espacial. O
foco passou a estar
na competitividade da
cidades.
1990: Lanamento da
Rede Europeia Natura
2000, com o objetivo
de preservar e
ampliar a diversidade
natural e a paisagem.
da Poltica Nacional
de Planejamento
Espacial (Fazendo o
espao, construindo o
espao). Equilibrar o
crescimento econmico
com a preservao do
meio ambiente.
1989-2002: Maior
influncia do corpo
de ideias neoliberais
sobre o planejamento
espacial.
Crescente competio
pelo uso da terra: energia,
turismo, preservao
ambiental, agricultura,
residncia...
2008: Novo Ato

de Planejamento
Espacial. Define as
responsabilidades das
diferentes esferas de
governo. A esfera federal
responsvel por temas
relacionados com o
interesse nacional.
2013: Estratgia
Poltica Nacional
para Infraestrutura e
Planejamento Espacial.
Substitui outras polticas
como a Estratgia
Nacional Espacial e a
Agenda Vital Contryside.
Descentraliza funes do
Estado.Traz as metas para
o planejamento espacial
at 2040.
278
4.2.1 Perodo de 1950 a 1980

A Holanda, um pas de rea pequena e densamente povoada, com populao espalhada de forma desigual pelo territrio.
Trata-se de um pas rico em gua e cujo territrio est, em boa parte, localizado abaixo do nvel do mar. Para alm disso, o pas
apresenta uma localizao estratgica para acessar o territrio europeu, funcionando como um importante entroncamento logstico
para o continente. Essas caractersticas fazem com que a Holanda seja bastante sensvel da perspectiva ambiental e, ao mesmo
tempo, experimente forte presso e competio entre diferentes tipos de uso do solo nos territrios, alguns bastante conflitivos. O
meio rural do pas , assim, caracterizado por sua acentuada diversificao mas, tambm, pela fragmentao de suas formas de
uso (Rooij, 2013, p. 7).
A constituio da PAC no final da dcada de 1950 teve tambm influncia sobre o contexto holands78, muito embora, como na
Frana, a interveno do Estado na agricultura do pas tenha sido anterior poltica regional. Um trao diferenciador da Holanda,
contudo, a sua uma longa tradio na realizao de planejamento do uso da terra e da agricultura, de modo que o estabelecimento
de uma diviso clara e operacional entre o urbano e o rural sempre ficou a cargo do governo central, que o fazia com o objetivo de
monitorar onde cada atividade econmica deveria ser localizada. E, neste caso, as intervenes no meio rural quase sempre estiveram relacionadas com a agricultura (Rooij, 2013).
Segundo Karel (2010, p. 3), at o final do sculo XIX, a agropecuria desempenhou um papel central na economia holandesa,
perdendo importncia relativa depois de 1870, na medida em que a industrializao e a urbanizao foram ganhando fora, como
aconteceu em grande parte da Europa.
Ao analisar o processo de modernizao da agricultura holandesa, Karel (2010, p. 18) salienta que, muito embora o governo
ao longo do sculo XIX tenha realizado importantes intervenes na agricultura, nenhuma dessas polticas anteriores podem ser
comparadas com aquelas postas em marcha a partir da dcada de 1950, quando o governo assumiu a modernizao da agricultura
como principal objetivo da poltica agrcola. At a Segunda Guerra Mundial o governo holands interveio trs vezes no setor agropecurio: durante a depresso agrria de 1879-1896; durante e aps a Primeira Guerra Mundial; e depois da crise de 1929. Contudo,
foram as polticas implementadas a partir dos anos 1950 que constituram marcos para a interveno do Estado, na medida em
que foi a partir delas que as polticas para a agricultura deixaram de ser temporrias e pontuais e passaram a ser sistemticas79.
No ps Segunda Guerra Mundial, o governo assumiu que a recuperao e o fortalecimento da agricultura eram os principais
objetivos a serem perseguidos. Naquele contexto, os agricultores holandeses vinham perdendo espao no mercado internacional
e estava claro para o governo a necessidade de ampar-los. Se nos primeiros anos do ps-guerra os objetivos do governo eram
coincidentes com os objetivos de produo da agricultura, veremos que, com o tempo, os governos alteraram suas polticas em
direo adoo de medidas ambientalistas e de manejo ecolgico (Karel, 2010, p. 3).
78
Lembramos que Sicco Mansholt, Ministro da Agricultura holands aps a Segunda Guerra mundial, foi tambm Comissrio Europeu para a Agricultura de
1958 a 1972, tendo sido o principal arquiteto da poltica agrcola da Europa, lanada em 1962, e que tinha como principais instrumentos a garantia de preos e
o financiamento partilhado (Comisso Europeia, 2012).
79
No que se segue, nossa leitura do setor agropecurio e do meio rural holands est, em grande parte, fundamentada no artigo Modernizao do sistema
agrcola holands (1950-2010) de Erwin H. Karel, bem como no relatrio de Sabine de Rooij (2013).
Na Segunda Guerra Mundial, o pas se deparou com um quadro internacional que o colocou numa posio delicada. Durante o
conflito, os preos internacionais estavam num patamar elevado, que tornavam os agricultores holandeses bastante competitivos
no mercado internacional. Esses produtores assim, no raro, preferiam destinar suas produes para o mercado externo. Contudo,
no plano nacional o aumento das exportaes de produtos primrios tornava-se crescentemente um problema para a economia
nacional, uma vez que elevava o preo dos alimentos e encarecia o salrio industrial o que, por sua vez, tornava os produtos industrializados menos competitivos no mercado internacional. A confluncia desses fatores, na poca, colocava como desafio para o
governo holands buscar a segurana alimentar e, ao mesmo tempo, garantir uma agricultura consolidada.
Aps a Segunda Guerra Mundial, a agricultura holandesa enfrentava trs principais problemas. O primeiro estava relacionado
com a competio crescente observada no mercado agrcola internacional. O segundo era o fato de o pas ter ainda uma produo
interna ineficiente, com agricultores tradicionais que resistiam s inovaes e que tinham, de modo geral, baixa produtividade. E o
terceiro era relacionado com a estrutura da agricultura holandesa, que era constituda por um nmero significativo de pequenos
agricultores, com menos de dez hectares, que possuam fazendas mistas (agricultura e pecuria) e para os quais o futuro com a
modernizao, o aumento da produtividade e os ganhos de escala era incerto.
Diante desse cenrio, o governo holands optou por subsidiar os fazendeiros com o objetivo de impedir que os mesmos direcionassem seus produtos para a exportao. Contudo, Karel (2010) sugere que alm de garantir o direcionamento da produo
de alimentos para o mercado interno, esta poltica teve um efeito colateral: desestimulou os agricultores a reduzirem seus custos
e a investirem na produo. Esse quadro se manteve at os anos 1950, quando, frente queda dos preos agrcolas no mercado
internacional, tornou-se mais evidente a falta de investimentos e a baixa competitividade dos agricultores holandeses. Em paralelo,
ocorreu, tambm, nesta poca, o fortalecimento da agricultura no plano poltico, com a institucionalizao do Ministrio da Agricultura,
com a crescente presena dos sindicatos de agricultores nas negociaes com o Estado e com o aumento do nmero de polticos
representantes dos interesses dos agricultores nas esferas decisrias. Todos esses fatores contriburam para a institucionalizao
de uma maior influncia do setor agrcola no desenho das polticas pblicas (Karel, 2010, p. 9).
Nesse perodo, o nmero de produtores agrcolas foi reduzido progressivamente, seja pela migrao para os centros urbanos para
o trabalho nas fbricas, seja pelo estmulo emigrao para outros pases. Contudo, segundo diagnsticos do governo, o sistema
agrcola holands ainda enfrentava problemas relacionados com a necessidade de adoo de medidas estruturais que aumentassem
a sua competitividade (Karel, 2010). Se at ento o Estado tinha como objetivo manter a renda dos produtores, aps a dcada de
1950, por interesses econmicos e polticos, as polticas agrcolas tornaram-se instrumentos para ampliar a capacidade produtiva
do setor agrcola. E, evidentemente, essas polticas foram fortalecidas aps a entrada do pas na CEE e o desenho da PAC (1962).
Depois de 1955, diversos programas de consolidao da terra foram implementados com o objetivo de tornar os agricultores
holandeses mais eficientes. Por um lado, o aumento da propriedade ou da explorao agrcola possibilitaria ganhos de escala
produtiva e utilizao de mquinas e equipamentos de grande porte. De outro, a agricultura e a vida dos agricultores poderia ser
melhorada pelo provimento de infraestrutura no meio rural, com a construo de pontes, estradas, canais. Essas medidas contriburam para uma contnua equiparao do acesso aos servios e infraestrutura no meio rural, quando comparados com o meio
urbano. Soma-se a isso, em 1960, a introduo da televiso no meio rural, que contribuiu ainda mais para a aproximao cultural
desses dois universos.
279
280
Contudo, o diagnstico da agricultura holandesa indicava que os problemas enfrentados pela modernizao no se reduziam
questo tecnolgica, mas que ela esbarrava em fatores culturais que impediam que os agricultores ampliassem seus investimentos.
Para facilitar a modernizao da agricultura foi institudo nesse perodo o Programa de Desenvolvimento de reas Rurais (Rural Area
Development Program, 1956-1970) que teve como objetivo trabalhar com pequenos produtores para que fossem introduzidos ao
mundo moderno da agricultura. O programa fornecia assessoria (tcnica e econmica, domstica e social) aos moradores do meio
rural, em sua maior parte agricultores na poca, favorecendo a adoo de tcnicas de modernizao das propriedades, de modo
a viabilizar o avano do projeto de modernizao. O instrumento, portanto, no era apenas dirigido agricultura, mas famlia do
agricultor.
A modernizao das prticas agrcolas foi, como consequncia, bastante veloz. Segundo Karel (2010, p. 11), se em 1900 um
fazendeiro mantinha uma propriedade de 1 a 2 hectares com o trabalho da famlia, em 1945 ele precisava de, no mnimo, 4 hectares
para manter a mesma famlia, e, em 1956, ele no poderia fazer o mesmo com menos de 7 hectares. Em 1970, o tamanho mnimo
para uma fazenda j era de 20 hectares. Um outro efeito percebido sobre a agricultura holandesa foi a crescente racionalizao da
produo, com a contrapartida de reduo contnua da mo de obra empregada. E, adicionalmente, esse processo foi acompanhado
pela crescente especializao das propriedades agrcolas.
Segundo Rooij (2013, p. 39-40), nesse perodo o discurso utilitarista orientou e embasou boa parte das intervenes sobre a
agricultura e o meio rural. Nesse discurso, predominava a dimenso econmica. De acordo com essa interpretao, o meio rural
considerado o espao por excelncia para a produo de uma agricultura especializada. Assim, a ampliao das escalas, a intensificao, a especializao e a padronizao da agricultura so vistas como os caminhos para o desenvolvimento do meio rural. Uma
imagem ideal desse discurso encontra-se nos plders80 holandeses, cujos campos espaosos e de formato retangular circundam
fazendas bastante dispersas. Karel (2010, p. 11) destaca trs principais efeitos desta viso. Um primeiro efeito dessas polticas foi a
ampliao das escalas e a consolidao de uma agricultura mais intensiva. O segundo foi a racionalizao da produo. E o terceiro
efeito foi uma crescente especializao da produo frente a uma reduo brusca da diversificao das fazendas e da paisagem rural.
At o incio do sculo XXI, a poltica holandesa voltada para o meio rural foi caracterizada por ter no governo nacional a maior
influncia no desenho e na implementao do planejamento espacial. Rooij (2013) ressalta em seu texto que polticas supranacionais, planejadas no mbito da Unio Europeia, no atuam diretamente no planejamento espacial implementado em nvel nacional.
Contudo, essas mesmas diretrizes e regulaes teriam influncia indireta, na medida em que as polticas europeias agrcolas,
ambientais e voltadas para a proteo da natureza (como a Natura 2000) so contempladas e consideradas nos instrumentos
aplicados no nvel nacional.
A Holanda tem a tradio de utilizar diferentes instrumentos para implementar polticas rurais (Rooij, 2013, p. 33). O principal
quadro de ordenamento do territrio tem sido o (Novo) Ato de Planejamento Espacial (nWro), introduzido em 1965 e reformulado em
2008. Desde a dcada de 1960 a maior atribuio desse dispositivo tem sido regular a forma como os planos espaciais devem ser
80
Terrenos baixos e planos, construdos de forma artificial, que constituem espaos utilizados para agricultura e habitao e so cercados por diques. Eles
foram construdos de maneira a permitir que terras antes inundadas fossem utilizadas para agricultura e habitao, por meio de um sistema complexo de
bombas hidrulicas que utilizam a energia do vento para retirar a gua do interior dos terrenos e secar o solo. Uma vez drenados, foram construdos sistemas
de canais que estruturam e moldam o territrio holands, servindo de eixos de navegao e sistema de coleta de gua.
desenvolvidos, implementados e, eventualmente, ajustados tendo em vista o melhor planejamento da atuao do Estado no territrio holands. Ele estabelece a distribuio de tarefas e de responsabilidades relacionadas ao planejamento espacial do territrio
dentre os principais nveis de governo, alm de estabelecer o dever de cidados, empresas e instituies neste processo. De acordo
com este dispositivo, a esfera federal fica a cargo de temas que so de interesse nacional (como infraestrutura, proteo contra
inundaes, proteo de reas naturais etc.) enquanto os governos de escalas inferiores por meio da elaborao de documentos,
como a estrutura de vises (structure visions), planos regionais provinciais (streekplan), esquemas de zoneamento municipais e
planos de uso da terra ocupam-se de temas mais prximos da esfera local, como a gesto da paisagem, da preservao e da
recuperao de espaos verdes, da expanso imobiliria, dentre outros.
O governo holands, ao longo do perodo, procurou produzir Documentos da Poltica Nacional de Planejamento Espacial que
integrassem as ideias bsicas e as demandas dos ministrios envolvidos com a poltica espacial. Neste sentido, Rooij (2013, p. 27)
chama a ateno para como o teor e a abordagem desses documentos com relao ao meio rural foram se metamorfoseando ao
longo do tempo. Os dois primeiros relatrios, lanados nos anos 1958 e 1966, respectivamente, centravam sua ateno no acelerado
crescimento demogrfico e econmico do pas. Prevendo uma rpida expanso de seus centros urbanos, o governo preocupava-se
em manter uma clara separao entre as reas rurais e as reas urbanas, com preocupao especfica na manuteno de coraes verdes (green heart) e na garantia da qualidade de vida nas cidades, impedindo-as de tornarem-se grandes em demasia. O
objetivo do governo era, com a poltica, criar condies para a consolidao de um bom crescimento econmico (Rooij, 2013, p. 27).
O primeiro relatrio (1958-1960) estava focado na dimenso econmica. Continha as diretrizes para fortalecer as economias
regionais de forma a melhor distribuir a populao, com a abertura de novas oportunidades de emprego e moradia em outras reas
do pas menos povoadas. Esta estratgia era desenhada tambm com o objetivo de resguardar o corao verde, servindo de espao
para a produo de alimentos e de rea recreativa.
O segundo relatrio (1966) foi elaborado de acordo com o primeiro, mas inclua tambm a dimenso social. Neste documento,
o crescimento da populao, ainda bastante intenso, e de metrpoles (densamente povoadas e geograficamente interconectadas a
cidades) eram considerados ameaas aos coraes verdes. Pensando nisso, o governo holands decidiu colocar limites extenso
urbana. Foi decidido que as cidades grandes deveriam sempre manter distncia e separao entre elas, de modo a no sacrificar
as reas verdes. Nesse sentido, o governo estabelecia reas para as quais o crescimento deveria ser direcionado, numa iniciativa
de desconcentrao concentrada (Rooij, 2013, p. 28). Ainda dentro desta poltica, o governo holands criou zonas estratgicas
por meio da compra de terras em reas entre cidades e nas quais eram alocadas atividades agrcolas, de recreao e com funo
de recreao. Mesmo assim, um dos resultados dessas polticas foi a expanso desproporcional de alguns pequenos centros de
crescimento (Rooij, 2013, p. 28).
O meio rural da Holanda, como na Frana, foi includo nas polticas pblicas, neste perodo, a partir de uma perspectiva predominantemente setorial, tendo no desenvolvimento agrcola, via modernizao da agricultura (por meio do ganho de escala,
especializao e racionalizao), e na construo de infraestrutura de apoio, os principais objetivos do desenvolvimento. Contudo,
o caso holands apresenta um trao interessante e que deve ser destacado. Mesmo neste perodo, no obstante o predomnio do
carter produtivista corporificado no discurso utilitarista, observa-se uma maior ateno das polticas pblicas holandesas com a
preservao dos coraes verdes e, portanto, com uma viso alternativa do meio rural que valorizava a qualidade de vida proporcio-
281
282
nada pelo maior contato com a natureza e a produo de alimentos para os centros urbanos. Ainda que limitada, essa experincia
constituiu um diferencial do caso holands. Rooij (2013, p. 7) destaca, adicionalmente, que, devido ampliao da infraestrutura, as
reas rurais e urbanas holandesas no apresentam muita diferena com relao disponibilidade de servios, ainda que em reas
mais afastadas as deficincias na proviso de servios de sade e de educao sejam maiores.
4.2.2 Perodo de 1980 a 1990
Como na Frana, na Holanda as polticas pblicas de apoio modernizao da agricultura foram mantidas nos anos 1970,
produzindo importantes mudanas no setor. Os investimentos em eficincia, racionalizao e escala, e a elevada aplicao de
conhecimento cientfico em mtodos de produo e melhoramento de produtos originaram, ao longo do tempo, um setor de agricultura altamente industrializada e bastante modernizada. Este processo de modernizao foi levado a cabo por uma aliana entre
os agricultores e suas representaes e o Ministrio da Agricultura, formando um bloco que at os anos 1970 conduziu a poltica
agrcola, tendo como seu principal objetivo a modernizao, e que foi denominado tringulo de ferro/Frente Verde (Karel, 2010, p. 18).
Segundo Poppe (2009, p. 18), este arranjo institucional funcionou at os anos 1970 com um objetivo mais ou menos claro: melhorar
a produtividade da agricultura e ampliar sua contribuio para a economia por meio do aumento da produo.
Ao mesmo tempo, j nos primeiros anos da dcada de 1970, tornaram-se mais visveis os efeitos negativos do processo de
modernizao. Os projetos de consolidao da terra implementados nas dcadas anteriores tinham como contrapartida a extino
da paisagem rural baseada em pequenas propriedades. Com o avano da modernizao no pas, essas propriedades menores s
permaneceram naquelas reas que no tinham sido objeto da poltica pblica. Somou-se a isso, o fato de que no final da dcada
tambm aumentaram, no contexto europeu, as preocupaes ambientais, principalmente depois da publicao do relatrio Os
Limites do Crescimento, em 1972 (Clube de Roma).
Na dcada de 1980, este quadro evoluiu e as preocupaes ambientais passaram a estar associadas prtica da agricultura
moderna, particularmente em discusses sobre o uso de fertilizantes, adubos e pesticidas e a ocorrncia de pragas. Karel (2010,
p. 16) entende que foi nesse momento que a poluio dos solos, da gua e do ar passou a ocupar a agenda poltica do pas. Tais
debates foram intensificados no final do sculo XX e incio do sculo XXI, quando doenas, como a vaca louca, foram constatadas e
representaram srias ameaas sade pblica. Assim, durante os anos 1970-1980, as polticas pblicas holandesas voltadas para
a agricultura e o meio rural foram incorporando aspectos ambientais em seus instrumentos.
Foi neste perodo que, em um processo semelhante quele observado na Frana, o tringulo de ferro/Frente Verde, que era o
principal arranjo institucional responsvel pela conduo da poltica agrcola holandesa, perdeu seu suporte poltico. Esse arranjo
passou, ento, a ser progressivamente pressionado por outros grupos sociais e polticos que no tinham seus interesses representados na antiga aliana poltico-institucional (Popper, 2009, p. 18).
Segundo anlise de Karel (2010, p. 17), vrios fatores determinaram esta mudana no ambiente poltico em torno do setor agropecurio holands. Em primeiro lugar, os anos 1970/80 foram um perodo de maior visibilidade dos problemas ambientais e, ao que
nos interessa, maiores atenes e crticas foram endereadas aos impactos negativos do modelo de agricultura produtivista sobre
o meio ambiente e, principalmente, sobre a sade pblica. Em segundo lugar, o autor destaca que o prprio processo de modernizao teria contribudo para modificar a estrutura e a base de apoio dos setores agropecurios. O processo de modernizao da
agricultura causou um grande xodo de pequenos produtores do meio rural holands, o que, no mdio prazo, acabou contribuindo
para a reduo da base de apoio dos sindicatos rurais, de produtores e para um menor apoio de partidos, preocupados com sua base
eleitoral. E, por fim, o autor enfatizou outro aspecto que teria estimulado este colapso e que seria, tambm, resultado do prprio
processo de modernizao: a crescente especializao das fazendas, que teve como efeito a gradual fragmentao dos interesses
dos agricultores com a consequente quebra de unidade da organizao de suas demandas e agendas.
Um marco na institucionalizao da questo ambiental no pas foi o fato de que, nos anos 1980, o Ministrio da Agricultura passou a ser oficialmente responsvel pela conservao da natureza, o que antes era um atributo do Ministrio da Cultura. Em 1985, o
novo Ato de Reconstruo da Terra, que substituiu o antigo Ato de Consolidao da Terra, passou a incorporar em seus objetivos a
preservao da natureza, a realizao de atividades recreativas no meio rural e a expanso das vilas (Karel, 2010, p. 16-17). Segundo
Karel (2010), esta mudana representou a perda do monoplio da representao do setor agropecurio sobre o rural.
No que concerne s polticas de planejamento espacial, foi lanado, ainda na dcada de 1970, com vigncia at 1983, o terceiro
Documento de Poltica Nacional de Planejamento Espacial, que inclua em seus temas a dimenso ambiental e ecolgica e que
procurou definir novos centros urbanos, os quais contavam com apoio pblico para a construo de sua infraestrutura. A partir de
1975, a renovao urbana passou a ser parte do planejamento espacial holands, bem como a economia regional (Rooij, 2013, p. 29).
No que concerne especificamente s reas rurais, ateno especial foi dedicada poltica relacionada paisagem, de modo que
a qualidade da paisagem e a garantia de um meio ambiente saudvel passaram a ser objetivos de poltica pblica. Assim, nesse
perodo, foram implementadas diversas regulaes de uso da terra, natureza e paisagem. Enquadra-se neste universo a primeira
poltica pblica do governo relacionada agricultura que continha uma dimenso ambiental (1975), o Memorando de Relao (Relation Memorandum), que dava aos fazendeiros uma oportunidade para agir como administradores da natureza e do ambiente em
que est inserida sua fazenda. Num primeiro momento, esta poltica pblica encontrou muita resistncia por parte dos agricultores
que se viam como produtores e no como guardas florestais (Karel, 2010).
O quarto documento de poltica espacial foi lanado em 1990 e denominadoVierde Nota, introduzindo importantes mudanas
na poltica espacial holandesa, que deixou de ter como objetivo principal o equilbrio regional, por meio da melhor espacializao
de pessoas e de atividades econmicas, e passou a priorizar a competitividade das regies frente crescente internacionalizao
da economia (expanso da Unio Europeia, avano da globalizao). Rooij (2013, p. 29), ao analisar essa mudana no planejamento
especial, salienta que a nova viso enfatiza a competitividade das regies pela promoo de redes urbanas (urban networks), em particular daRandstad81.Segundo a poltica, os principais pontos de escoamento (como o aeroporto e o porto de Rotterd), associados
boa infraestrutura de transportes do pas (estradas, ferrovias, rios), poderiam transformar a Holanda em um importante ponto de
logstica para a Europa. Isso, segundo Rooij (2013), significou que a migrao das reas urbanas para reas menos populosas do
pas deixou de ter a relevncia poltica que tinha anteriormente, pois a prioridade passou a ser a revitalizao das grandes cidades,
de modo torn-las mais competitivas.
Num documento subsequente chamado Vinex, o conceito de cidade compacta foi lanado, segundo o qual novos empreendimentos de larga escala deveriam se concentrar perto das reas construdas das cidades grandes e mdias. Com essa regulamentao,
81
Regio no oeste do pas que contm as quatro maiores cidades (Amsterd, Roterd, Haia e Utrecht) e a maior aglomerao urbana da Holanda.
283
284
as paisagens dos coraes verdes poderiam ser melhor protegidas contra a construo de casas e escritrios. Juntamente com
esses planos, uma poltica de zoneamento foi anunciada para as reas rurais.
As reas rurais passaram a ser divididas em quatro zonas, cada qual com uma funo particular que deveria ser prioritria
(verde, amarela, azul e marrom). Na zona verde, as qualidades ecolgicas seriam proeminentes e a recuperao, preservao e
desenvolvimento da natureza foram declarados como os objetivos mais importantes. Na zona amarela, o desenvolvimento da agricultura intensiva deveria ser a prioridade mxima. Na zona azul, concentrava-se a rea rural prpria para o desenvolvimento rural
e para uma agricultura mais multifuncional, ao passo que as zonas marrons correspondiam a um mosaico de reas voltadas para
a agricultura com outras funes (Rooij, 2013, p. 29). Em 1990 foi lanada a Rede Ecolgica Nacional (National Ecological Network),
a qual era uma rede de reas naturais e rurais (existentes e a serem desenvolvidas) conectadas por zonas ecolgicas robustas que
funcionavam como elos e que faziam parte da Rede Europeia Natura 2000. O objetivo era preservar e ampliar a diversidade natural
e a paisagem. A inteno poltica era finalizar essa rede em 2018.
Diante desta nova conjuntura, a viso sobre as reas rurais foi se afastando da concepo que privilegiava quase exclusivamente
as atividades agrcolas e de produo, passando a incorporar, em distintos graus, novos valores, em particular noes como sustentabilidade, ambiente saudvel e preservao. Ao mesmo tempo, as reas rurais holandesas foram se tornando pouco a pouco
mais atrativas a investimentos no agrcolas, o que progressivamente foi lhes dotando de traos de espaos multifuncionais, tanto
em relao produo como ao consumo. Neste perodo, portanto, o meio rural holands passou por importantes transformaes,
que colocaram em xeque seu antigo papel na sociedade. De um papel centrado principalmente na garantia do abastecimento e da
segurana alimentar, o meio rural e a agricultura passaram a ser cobrados tambm, e de forma crescente, pelos seus impactos
na paisagem e no meio ambiente (Rooij, 2013).
4.2.3 Perodo de 1990 a 2000
Se por um longo perodo, como vimos, as polticas holandesas voltadas para o meio rural corresponderam s polticas que
pensavam apenas na agricultura e em sua modernizao, nos ltimos anos este quadro vem mudando, com o discurso utilitarista passando por algumas modificaes. Tal mudana foi acelerada com a globalizao e com o fortalecimento do pensamento
neoliberal, associado a processos de liberalizao, desregularizao e predominncia da ideia de livre mercado. Rooij (2013, p. 49)
entende que nesse perodo, gradualmente, a unidade entre o agrcola e o rural desapareceu. As reas rurais deixam de ser vistas
apenas como espaos de produo e passam a ser entendidas tambm como espaos de consumo.
Ao longo dos anos, principalmente num pas densamente povoado como a Holanda, outros grupos de interesse, alm dos agricultores, passaram a demandar terras rurais para a realizao de investimentos em atividades econmicas no agrcolas, como
residncia, recreao, transporte, natureza etc. O meio rural tornou-se cada vez mais um mercado, um espao onde diferentes
mercados competem por terra e por outros recursos. Essas atividades passaram a rivalizar mais intensamente com a agricultura
e os agricultores, que para sobreviverem ao novo mercado mais liberalizado e globalizado, passaram a depender mais da sua capacidade de adaptao ao novo ambiente mais competitivo (Rooij, 2013, p. 39-40).
Paralelamente, foi ganhando fora neste perodo o discurso hedonista (contraposto ao discurso utilitarista), segundo o qual o
meio rural redefinido de acordo com o seu papel no consumo, reforado por sua dimenso cultural. Assim, as reas rurais pas-
saram a ser valorizadas e procuradas pelo espao que propiciam ao turismo, recreao, aos esportes, moradia e curtio da
natureza. Nesta perspectiva, a agricultura moderna passa a ser percebida como uma ameaa aos recursos valorizados no meio
rural pelo discurso hedonista. No limite, essa polarizao levar as reas rurais e urbanas holandesas a uma crescente diviso de
trabalho, onde zonas especficas ficam destinadas agricultura enquanto outras permanecem como reas propcias ao turismo e
recreao (Rooij, 2013, p. 40).
Nessa nova onda, fortalece-se tambm o discurso agri-ruralista, que enfatiza a dimenso social como um ponto central e entende
que o desenvolvimento se dar pela transformao da agricultura por meio de uma nova sntese entre a agricultura, o meio ambiente,
a natureza e a paisagem. Procura, portanto, recombinar as preocupaes em torno da agricultura intensiva com as demandas para
as reas rurais oriundas do meio urbano. De qualquer modo, a agricultura deixou de ser considerada como monofuncional e passou
progressivamente, em especial nos ltimos anos, a ser entendida como multifuncional (Rooij, 2013).
Na medida em que cresceram as demandas por planejamento espacial das reas rurais, vai se constatando, no contexto holands, um aumento na competio por diferentes usos da terra. Assim, a questo central passou a ser como conciliar os diferentes
valores e interesses e como coordenar as distintas funes atribudas ao meio rural. No que concerne implementao de polticas
pblicas, emergiram duas principais estratgias: a separao e a combinao de funes no meio rural (Rooij, 2013). De modo geral,
elas consistem em diferentes formas de organizao da interveno nessas reas, tendo em vista as distintas funes que o meio
rural ganhou nas sociedades contemporneas.
No meio rural, a separao entendida como a justaposio de funes, o que se transfigura na segmentao das reas de
acordo com diferentes usos e funes. As polticas de zoneamento, neste sentido, dividem as reas rurais em espaos diferenciados
como agricultura especializada e intensiva, natureza, recreao, fonte de gua, residncia e relocalizao de indstrias e servios.
Ainda que a segmentao das reas no seja algo novo, pois as polticas dos perodos anteriores j direcionavam as atividades para
certas reas, ela passa neste momento a ser mais efetiva. Como resultado destas polticas, so visveis no apenas a segmentao
e a fragmentao do espao, mas a complexificao dos mecanismos de governana.
A segunda opo de polticas a combinao de funes, dotando as reas rurais de um carter de multifuncionalidade,
pautada na interseco de funes no meio rural. importante ressaltar, no entanto, que normalmente os interesses econmicos se contrapem aos principais valores atribudos ao meio rural. Rooij (2013) destaca que essa estratgia mais fcil de ser
concretizada no nvel dos estabelecimentos, o que implica a combinao da produo com outras atividades geradoras de renda
que no necessariamente se baseiam em atividades produtivas ou agrcolas. Assim, a autora destaca que a cooperao entre
estabelecimentos multifuncionais e estabelecimentos com outros stakeholders, pode ser uma estratgia valiosa para se alcanar
os objetivos nacionais nas reas rurais. Nos ltimos anos, a articulao dessas estratgias tem se tornado uma caractersticachave da poltica rural (Rooij, 2013, p. 51).
Rooij (2013, p. 52) ressalta tambm que nos ltimos anos o governo holands vem avanando em um processo de descentralizao do Estado. Assim, o governo nacional estabelece os objetivos a serem perseguidos nas reas rurais, ao mesmo tempo em
que as provncias se responsabilizam pelo desenho, planejamento e implementao dessas polticas. As autoridades das provncias
precisam atuar em cooperao com as autoridades municipais e com outros atores que atuam no territrio. O governo nacional
285
286
permanece com o controle, na medida em que responsvel pelo monitoramento e a avaliao, bem como pelo reajuste dos objetivos de desenvolvimento das reas rurais.
A combinao dessas polticas de descentralizao com a segmentao e a combinao tem levado a diversas situaes geradoras
de conflitos, paralisias, mas tambm a novas respostas por parte dos atores locais. As polticas de segmentao ou de combinao
de funes no meio rural tm amplas possibilidades de gerao de situaes de conflitos entre diferentes atores detentores de
distintos interesses e que projetam diferentes funes sobre o meio rural. A paralisia pode ocorrer quando os conflitos gerados
a partir das aes de desenvolvimento no meio rural no conseguem ser solucionados ou negociados, originando um ambiente
de paralisia nos programas e projetos de desenvolvimento. E, por fim, as novas respostas surgem quando novas combinaes de
funes so realizadas e postas em marcha com o objetivo de resolver problemas ou desafios que colocam em risco a qualidade da
produo e as diversas funes de determinada rea rural. Elas tambm so expresses de novas relaes e laos estabelecidos
entre os interesses urbanos e rurais.
Em matria de poltica espacial, o quinto documento tentou, entre outras coisas, encontrar respostas para a construo em
reas rurais, para os efeitos negativos na paisagem e na qualidade do meio ambiente, bem como para a manuteno de uma rede
de servios para os centros urbanos. Uma diferenciao foi feita entre trs reas espaciais. As reas verdes foram definidas como
reas com natureza muito valiosa e com paisagens. Nas reas verdes s possvel construir em casos excepcionais e segundo muitos
condicionantes. A vermelha demarcava reas a serem construdas nas cidades. Eram permitidas a construo de casas e de parques
industriais. E as reas equilibradas eram localizadas entre as vermelhas e as verdes e deveriam obedecer a um compromisso com
relao construo (condies mais permissivas que nas verdes e bem mais restritivas que nas vermelhas). Devido a uma crise
poltica e a mudanas no governo, com a entrada do governo neoliberal, esse documento jamais se tornou uma poltica nacional.
Neste perodo, os grupos social-democratas perderam sua liderana no planejamento espacial, marcando o avano dos grupos
e tendncias neoliberais que trouxeram para a poltica de planejamento as ideias de liberalizao, desregulao e livre mercado
como conceitos polticos orientadores.
No novo documento (o quinto reescrito), o governo expressou a preocupao com as reas rurais, propondo polticas para a
revitalizao desses espaos. Os problemas vivenciados foram vistos como reflexos do aquecimento global e das formas de uso e
manejo de solo e gua, entre outros. A nova viso propunha uma combinao de funes, bem como o incentivo a uma agricultura
multifuncional, de forma a ampliar a viabilidade econmica dessas atividades. O objetivo do governo passou a ser o fortalecimento
da competitividade no plano internacional, o que de alguma maneira refletiu-se na forma de tratamento das distintas localidades ou
territrios do pas. A Estratgia Espacial Nacional passou a ser concentrada num nico documento, enfatizando uma viso integrada.
A maior mudana nessa poltica foi a descentralizao, com a introduo de um novo modelo de articulao para o planejamento
espacial dessas reas, com a reduo de abordagens de poltica top-down, que foram substitudas pela descentralizao de tarefas
e de responsabilidades do nvel nacional para as provncias e o nvel local. Assim, o governo nacional entrou em acordo com os governos das provncias e com os stakeholders locais a fim de negociarem os objetivos compartilhados para o desenvolvimento rural.
Essa mudana ficou conhecida como descentralizar quando possvel, centralizar quando necessrio (Rooij, 2013, 31).
O maior objetivo das polticas que atuavam sobre o meio rural na Holanda, assim como as de planejamento espacial, continuou
sendo a manuteno de uma agricultura sustentvel, mas competitiva. Em geral, o governo tentou implementar esta diretriz, ao
longo do tempo, pelo fortalecimento do complexo agroalimentar e pelo desenvolvimento do agronegcio. Para isso, elaborou uma
poltica de zoneamento que procurava separar reas para agricultura intensiva, com a finalidade da preservao da natureza, para
formas mais extensivas e mais sustentveis de exploraes agropecurias, para residncia e turismo. Ao mesmo tempo, o governo
foi assumindo a importncia da manuteno de uma agricultura multifuncional sustentvel na conservao da paisagem e das reas
rurais. Em adio, um elevado valor foi aos poucos imputado paisagem e natureza nas reas rurais, de modo que a preveno e
a reduo da poluio, bem como a preservao ambiental, tm crescido de importncia nos objetivos governamentais.
Outro tipo de poltica relacionada manuteno de espaos verdes esteve associada ao crescimento da demanda dos cidados
das cidades por reas de recreao, que conservem reas verdes e espaos para lazer. O programa Recreao no Entorno das Cidades pretendeu, assim, criar novas reas verdes nas adjacncias das mesmas. Outro foco que tem sido crescentemente atribudo
s polticas voltadas ao meio rural a revitalizao das reas, por meio de sua dinamizao. Uma oferta diferenciada e suficiente de
moradias e casas, o acesso a servios e ao transporte pblico, bem como a conservao da cultura local, tm sido aspectos cada
vez mais valorizados da qualidade de vida no meio rural. Uma contribuio ativa, neste sentido, tem sido dada pelos programas
desenhados com o apoio do LEADER (Rooij, 2013).
Essa mudana no plano poltico e das representaes refletiu as grandes transformaes pelas quais passou o meio rural e
o setor agropecurio holands nos anos 1990. Deste perodo em diante, a agricultura e a paisagem rural sofreram importantes
transformaes, fruto do avano do processo de modernizao da agricultura, de mudanas percebidas nos valores e preferncias
de consumo da sociedade contempornea, da globalizao dos mercados agrcolas e do fortalecimento das ideias neoliberais, com
profundos efeitos sobre a governana rural e, tambm, sobre as formas de operacionalizao das polticas pblicas. Como consequncia, as concepes prevalecentes de ruralidade passaram a ser determinadas no apenas pela questo da segurana alimentar,
mas tambm por valores no utilitrios, como sustentabilidade, meio ambiente saudvel, diversidade, atratividade e identidade.
4.2.4 Anos 2000
Na Holanda, no final do sculo XX e incio do sculo XXI, alm dos problemas tradicionais, outros problemas, como pragas
relacionadas agricultura e pecuria intensiva, foram adicionados aos problemas ambientais. Essas doenas e contaminaes
ameaavam a sade pblica e eram decorrentes da industrializao da agricultura. O governo holands comeou, ento, a criar
zonas especiais de estabelecimentos agrcolas, da mesma maneira que havia criado no perodo anterior zonas especiais industriais.
Concentrando os estabelecimentos, o governo esperava lidar melhor com as pragas.
Ao mesmo tempo, foram observadas, neste perodo, mudanas no cenrio poltico nacional e no poder dos agricultores e de suas
organizaes de interesses. Cada vez mais os produtores tornavam-se dependentes da dinmica internacional, o que os deixavam
bastante fragilizados e mais vulnerveis a crises. Por outro lado, as demandas de ambientalistas cresciam e ganhavam fora poltica,
contrapondo-se de maneira significativa aos interesses tradicionais dos agricultores. Com a reduo do nmero de agricultores
especializados e concentrados, foi diminuda a base de apoio das organizaes ligadas agricultura. Os produtores tornaram-se
cada vez mais individualizados e seus sindicatos e partidos viram sua base rapidamente enfraquecer.
Do ponto de vista espacial, o documento Agenda do Programa Poltico Multianual para um Campo com Vitalidade (Multiannual
Policy Program Agenda for a Vital Countryside) foi traduzido em objetivos com relao qualidade das reas rurais e os recursos
287
288
necessrios para alcanar esses objetivos. O modelo de descentralizao foi assumido como aquele que evitaria a fragmentao
administrativa. O oramento nacional foi dividido por provncias e o recurso alocado nas provncias com uma cobertura de sete anos
de planejamento. Nesse processo, cada provncia deve desenhar seu plano de desenvolvimento, cuidando para que os objetivos
nacionais sejam realizados. Essa mudana na poltica foi realizada em 2007, obrigando cada provncia a desenhar estratgias de
longo prazo alinhadas aos objetivos nacionais. Em funo disso, novas formas de cooperao emergiram entre as administraes
locais e provinciais, entre os governos e a sociedade civil.
Ao longo das ltimas dcadas, na Holanda, ocorreu um processo progressivo de transformao da definio original de rural que
o identificava com agricultura/agropecuria. Se em 2008, por exemplo, 55% do territrio holands estava ocupado com atividades
agrcolas, 63% a 72% do territrio correspondia a reas caracterizadas como rurais. Nesta perspectiva, o meio rural passa a englobar
reas diversificadas que no se confundem ou no se restringem s atividades agropecurias.
H vrios fenmenos que ocorrem mais ou menos simultaneamente e configuram um rural nem homogneo, nem uniforme.
Por um lado, a ampliao da escala e a intensificao agrcolas contriburam para a especializao e a uniformizao da paisagem
naquelas reas rurais dotadas de recursos e de vocaes para essas culturas. Por outro, emergiram espaos rurais caracterizados
pela presena de estabelecimentos multifuncionais, que combinam diversas culturas e criaes numa mesma propriedade e com
uma perspectiva diversificada. Ademais, o crescimento das cidades e a procura por melhor qualidade de vida foram fatores de
presso sobre as reas rurais, tornando-as mais atrativas para moradia, lazer e estabelecimento de casas de segunda residncia.
Por fim, neste mosaico de paisagens to diferenciadas, destacam-se ainda aquelas reas naturais e de parques florestais que foram
preservadas e mantidas principalmente pela ao de polticas pblicas de manuteno de paisagens e de preservao da natureza e
despontam, mais recentemente, outros espaos rurais que, depois da escalada nos preos do petrleo, passaram a ser procurados
para a produo de energia, em particular, em estabelecimentos/exploraes elicas (Rooij, 2013).
A fragmentao das reas rurais, segundo Rooij (2013), resulta, em parte, da forma como essas reas se relacionam com as reas
vizinhas e com os territrios nacionais e internacionais. As atividades econmicas realizadas nessas reas esto relacionadas com a dotao de recursos, com a sua trajetria econmica, poltica e social e com a ao de polticas pblicas de ordenamento territorial. Se em
algumas regies a agricultura dominante, em outras as indstrias, comrcio ou servios desempenham papel preponderante ou so
combinados em diferentes graduaes.
Muitas outras polticas so atualmente direcionadas de forma simultnea e cruzada para o meio rural e para a agricultura.
Considerando os diferentes valores, interesses e prticas que esto relacionados ao meio rural, evidente que as polticas para o
campo e para a agricultura sero sempre contestadas e estaro constantemente sujeitas a mudanas. H uma disputa contnua
entre diferentes atores sociais, e as muitas iniciativas a eles associadas, sobre o significado, o uso e o desenvolvimento do meio
rural. De acordo com van der Ploeg (2002b apud Rooij, 2013, p. 38), os conflitos existentes atualmente nas reas rurais holandesas
esto, de modo geral, conectados a cinco diferentes processos que produzem efeitos especficos sobre o uso do espao rural e
sobre a ruralidade:
i.
O processo de desativao: refere-se ao declnio no nmero de agricultores profissionais e a mudanas subsequentes no

uso da terra. Os agricultores mantm parte de suas propriedades sem cultivar e as pessoas que moram no meio urbano
compram essas terras com o objetivo de moradia ou segunda moradia. O resultado uma fragmentao da terra.
ii.
A crescente industrializao da agricultura, com aumento significativo das escalas e da concentrao. O crescimento desses estabelecimentos tem muitos impactos: poucos e grandes agricultores; pastagens plantadas; aumento na produo
de milho; maior trnsito; poluio do ar; declnio da biodiversidade etc.
iii. Transformao das exploraes monofuncionais em direo a empresas rurais multifuncionais. A combinao de funes
da agricultura com a produo de produtos especficos s regies, venda de produtos, manejo da biodiversidade, recreao
e turismo, manejo de gua etc. H tendncia ao uso mais eficiente do espao rural com efeitos positivos do ponto de vista
econmico, ecolgico e social. Mas tambm pode produzir efeitos incoerentes com o uso mais fragmentado da terra.
iv. Mudanas de larga escala nas funes rurais: espaos rurais amplos so realocados para o desenvolvimento da natureza,
recreao e turismo, e para o manejo da gua.
v.
Urbanizao desnecessria: devido forma como a gerao de renda das comunidades locais organizada, ou seja, por
meio da venda de casas, escritrios etc. Pode resultar em uma sobrecapacidade de moradias, indstrias e escritrios em
contrapartida negligncia de prdios tradicionais.
289
290
4.3 O estudo de caso da Espanha

Alguns antecedentes
1939/1975: Ditadura
de Franco.
1950/1970: Rural
identificado com o
agrrio.
Poltica rural: Poltica
de modernizao
agrcola. Crescimento
do xodo rural, com
grande expresso na
dcada de 1960.
1950-1980
Dcada de 1950:
Aproximao dos EUA e
entrada na ONU.
1959: Plano de
Estabilizao.
1960: Planos de
Desenvolvimento, com o
objetivo de impulsionar o
crescimento econmico.
Dcada de 1970:
Democratizao.
1972: Acentuao das
polticas de modernizao
da agricultura.
Dcada de 1970: Realizao
de poltica de preos e
regulao de mercados.
Lei de Reforma e
Desenvolvimento Agrrio.
1975: Morte de Franco.
1978: Aprovao da
Constituio, com
elementos de fomento
descentralizao poltica e
administrativa.
1980-1990
1986: Entrada
da Espanha na
Comunidade
Econmica Europeia.
Dcada de 1980:
Incorporao da PAC,
reforando polticas
de modernizao da
agricultura.
1988: Ao das
iniciativas prioritrias
da CEE, Polticas
Regional e de Coeso,
que tinham o objetivo
de fortalecer a coeso
econmica e social do
bloco. Acesso a Fundos
da CEE.
1988: Publicao,
no mbito da
Unio Europeia, do
documento O Futuro do
Mundo Rural.
Final da dcada de
1980: O rural foi
progressivamente
se diferenciando da
agricultura, leitura
multifuncional desses
espaos.
1990-2000
2000 ...
1990: Rural como

construo social.
2000: Agenda 2000 na

Unio Europeia.
1991: no mbito da UE,

LEADER.
2000/2006: LEADER +.
1992: Reforma da PAC.

1994: Lanada a
LEADER II que
ampliava e consolidava
o primeiro programa,
dando um maior foco
na inovao.
1996/1999: Programa
Operativo de
Desenvolvimento
e Diversificao
Econmica de Zonas
Rurais (PRODER),
aplicao do marco
comunitrio de apoio
plurirregional para
as regies do Estado
Espanhol.
1999: Estratgia
Territorial Europeia
no mbito da Unio
Europeia.
2003: LEADER II e
Programa Operativo
de Desenvolvimento
e Diversificao
Econmica de Zonas
Rurais (PRODER II).
2005: Reforma
fundamental
da Poltica de
Desenvolvimento
Rural para 2007/2013.
2007: Lei para o
Desenvolvimento
Sustentvel do Meio
Rural.
2010-2014: Programa
de Desenvolvimento
Rural Sustentvel.
4.3.1 Perodo de 1950 a 1980

Na Espanha, o processo que estamos descrevendo comeou mais tarde do que na Frana e na Holanda (Cnoves et al., 2006,
p. 199). O pas, na virada dos sculos XIX-XX, foi marcado por governos autoritrios e por uma guerra civil que definiu o seu futuro
e deixou mais de 400 mil mortos (Veleda, 2010). Ao longo deste perodo, a Espanha consolidou-se como uma economia agrrioexportadora e passou por um desenvolvimento significativo das indstrias metalrgicas e minerais. Nos primeiros anos do sculo
XX, deixou de ser uma monarquia e foi governada de maneira autoritria por Miguel Primo de Rivera (1923-1931), o que culminou na
instaurao da Segunda Repblica Espanhola. Ocorreram alguns avanos no plano poltico, com a concesso de autonomia poltica
ao pas Basco, Catalunha e Galiza e a permisso de voto s mulheres.
Em 1936, com um golpe militar fascista, iniciou a guerra civil espanhola, que durou trs anos, e, alm de fragmentar profundamente o povo espanhol e ser um prenncio da Segunda Guerra Mundial, fragilizou intensamente a agricultura e a economia do
pas. Com o fim do conflito, foi estabelecido o regime fascista de Francisco Franco, cujo governo enfatizou o nacionalismo, o anticomunismo e o catolicismo (Veleda, 2010).
Os primeiros anos do governo de Franco (1939-1959) foram marcados pelo isolamento da Espanha do resto do mundo, em
uma tentativa de blindar o regime de influncias externas, com forte apoio da Igreja Catlica que atuou como suporte do regime no
planos nacional e internacional (Veleda, 2010, p. 16-17). Durante a Segunda Guerra Mundial, o regime de Franco declarou seu apoio
s potncias do Eixo, mas optou pelo que denominou de neutralidade, ou seja, apoio ideolgico mas sem envolvimento direto no
conflito (idem, 2010, p. 12).
At os anos 1940, a agricultura foi uma atividade muito valorizada pelo regime franquista devido, em parte, ao problema do
abastecimento e da segurana alimentar enfrentado pelo pas (principalmente pela ocorrncia de perodos de seca) e, em parte,
porque projetava no campons tradicional a verdadeira corporificao dos valores do regime (Veleda, 2010, p. 12). As polticas agrrias
implementadas por Franco foram calcadas nos seguintes pilares: autarquia, interveno do Estado, defesa da propriedade, controle
da mo de obra rural (Lopez e Ortiz, 2013).
O apoio da Espanha ao Eixo durante o conflito mundial acarretou ao pas um perodo de isolamento internacional que durou
at 1955. A segunda parte do governo franquista (1959-1975) foi marcada pela aproximao com os Estados Unidos, pelo seu reconhecimento no plano internacional (sendo finalmente includa na Organizao das Naes Unidas - ONU) e pela ocorrncia de um
crescimento econmico significativo. Nesta segunda etapa, o principal objetivo do governo passou a ser o crescimento econmico,
que foi obtido atravs de forte planejamento do Estado e acentuada interveno na economia. Tratou-se de um perodo de forte
industrializao, com participao de empresas estatais, em especial nos setores qumico, energtico, siderrgico, de construo
naval, automobilstico e de outros bens de consumo.
No que concerne agricultura, o objetivo principal das intervenes governamentais foi a modernizao, por meio de aes
que visavam alterao da estrutura de propriedade da terra, buscando maior eficincia na produo de alimentos por via da
mecanizao e do uso de adubos qumicos. As novas oportunidades de trabalho oferecidas pela crescente industrializao possibilitaram a absoro da mo de obra que deixava o campo como efeito da modernizao. Guerrero et al. (2013, p. 6) destacam
que, neste perodo, o meio rural espanhol vivenciou um processo contnuo de esvaziamento: primeiro, porque muitas pessoas
291
292
deixaram o campo buscando melhores oportunidades de emprego e renda nos centros urbanos; segundo, porque, mais tarde,
com a intensificao do uso da tecnologia na agricultura, a liberao de mo de obra das reas rurais foi considervel. O xodo
teve seu auge nos anos 1960, quando tambm ocorreu maior modernizao das economias locais, em especial aquelas baseadas
na agricultura (idem, 2013, p. 12).
No final de dcada de 1970, o pas passou pelo processo de democratizao, iniciado com a aprovao da Constituio de 1978.
A nova Constituio instituiu elementos de fomento descentralizao poltica e administrativa, o que significou, de um lado, a potencializao das escalas regionais e, em menor grau, municipais na implementao de polticas de desenvolvimento. Em adio,
o novo perodo possibilitou a extenso para o nvel local de servios pblicos importantes, contribuindo para melhorar as condies
de vida da populao residente nas comunidades rurais (Guerrero et al., 2013, p. 13).
No cenrio espanhol, os anos 1970 representaram tambm um perodo de crise das propriedades produtivas tradicionais e de
desequilbrios crescentes na oferta e demanda de produtos agrcolas nos mercados internos. Essa situao determinou, em grande
parte, o perfil das polticas pblicas que se implementariam a partir da dcada de 1970 (Arnalte e Cea,1992). Arnalte e Cea (1992,
p. 300) destacam que a crise era devido a alguns fatores. O primeiro estava relacionado ao prprio processo de concentrao no
campo associado ao avano da modernizao. Nas reas de grandes propriedades, a ausncia de disponibilidade de mo de obra
barata (reflexo do grande xodo rural dos anos anteriores) levou os grandes produtores a se modernizarem e a mecanizarem seus
cultivos, transformando latifndios tradicionais em grandes empresas agrrias. Nas reas de pequenas exploraes, a parcela
dos produtores que no conseguiram se inserir nos levantes modernizantes acabou vendendo suas propriedades e migrando. Os
poucos que conseguiram se inserir na onda de modernizao, fizeram-no atravs do aumento da extenso de suas propriedades
pela compra de terras daqueles que no conseguiam se modernizar.
O segundo fator refere-se prpria crise pela qual passava a economia espanhola na dcada de 1970 e que colocava em
questo a capacidade da agricultura, que naquele momento se concentrava e modernizava, de contribuir para a absoro da
mo de obra desempregada nas cidades em funo da destruio do emprego industrial. Por fim, no que se refere ocorrncia, ao longo do tempo, de desequilbrios entre a oferta e a demanda de produtos agrcolas, os autores chamam ateno que,
a partir de 1973, a contrao de rendas provocada pela crise econmica levou reduo da demanda por produtos agrcolas,
afetando a renda dos agricultores que passavam pelo processo de modernizao, em particular aqueles que se encontravam
endividados.
Em decorrncia desta conjuntura, foram aprovadas, em 1972, novas diretrizes estruturais para a modernizao da agricultura
que incluam a formao de produtores, instrumentos de apoio modernizao e aposentadoria antecipada. Suas aes se concentravam na modernizao tcnica, social e ambiental dos processos de produo agropecurios e integravam um conjunto mais
amplo de medidas setoriais introduzidas no comeo dos anos 1970 com o Plano Mansholt da Comunidade Econmica Europeia
(Guerrero et al., 2013, p. 15). Seu objetivo foi transformar as estruturas agrrias e seus principais beneficirios foram os agricultores
modernizados e, em especial, as empresas agrrias. Essas aes foram complementadas com a implementao de polticas de
preos e de regulao de mercados, com o objetivo de assegurar aos agricultores rendas mnimas e canais de escoamento de excedentes. Os governos que sucederam esse perodo de transio democrtica praticamente no alteraram essas polticas (Arnalte
e Cea, 1992, p. 301).
Todas as intervenes no meio rural e as mudanas pelas quais passou a agricultura espanhola nesse perodo destacam a predominncia da leitura meramente setorial do meio rural espanhol. Dessa forma, a agricultura era o conceito que abarcava e definia
a natureza e os valores que distinguiam e transformavam o meio rural. Em suma, durante os anos 1950-1980, o desenvolvimento
rural foi claramente identificado com o desenvolvimento agrcola (Guerrero et al., 2013, p. 15).
4.3.2 Perodo de 1980 a 1990
Em meados da dcada de 1980 ocorreu a integrao da Espanha Comunidade Econmica Europeia (Arnalte e Cea, 1992).
A entrada da Espanha no bloco regional representou a liberalizao de alguns mercados agrcolas para os produtos europeus e
o progressivo alinhamento da poltica agrcola espanhola s diretrizes da PAC (Pags, 2005, p. 99). Por outro lado, representou o
acesso pelo governo espanhol a significativo volume de recursos econmicos da PAC para melhorar o bem-estar das famlias
dos agricultores e a fundos estruturais destinados ao financiamento de infraestruturas virias e promoo de investimentos
importantes no setor agroalimentar. Alm disso, o maior alinhamento com a PAC condicionou a poltica espanhola a trilhar caminho
semelhante quele observado nos demais pases da CEE. Dessa forma, as polticas espanholas, de modo geral, complexificaram
suas abordagens: passaram de um foco centrado nos problemas estruturais do setor agrcola e agrrio para a considerao das
vrias funes que a ruralidade passou a desempenhar na sociedade europeia.
A adaptao dos mltiplos mecanismos da PAC agricultura espanhola incluiu um plano de transio clssico de sete anos
para todos os produtos agrcolas, com exceo das frutas, hortalias e gorduras (para os quais foram pensadas duas etapas de
adaptao, totalizando dez anos) (Saralegui, 1987).
Se at os anos 1970 a funo primordial do meio rural espanhol foi a produo agrcola, a partir de meados da dcada de 1980
comearam a ser implementadas outras polticas, juntamente com as antigas polticas agrcolas, cuja finalidade no era produtiva,
mas de apoio e de melhoria das condies de vida dos agricultores (formao, infraestrutura, servios) e, em alguns espaos, de
diversificao econmica (Cnoves et al., 2006, p. 203). Esse processo foi resultado da combinao de dois movimentos: um modelo
de governana exgeno, desenhado a partir das regras estipuladas pelas diretrizes europeias, e uma dinmica de desenvolvimento
endgeno, que passou a ter no territrio seu principal lcus (Castillo e Ramos, 2010 apud. Guerrero et al., 2013, p. 18).
A adeso da Espanha CEE implicou na incorporao da Poltica Agrcola Comum (PAC), reforando as polticas de modernizao
da agricultura, por meio de polticas de regulao de preos e de mercados. Alm disso, no que concerne s polticas direcionadas ao
meio rural, a Espanha comeou, em 1988, a participar tambm de iniciativas prioritrias da CEE, agrupadas nas Polticas Regionais
e de Coeso, que buscavam fortalecer a coeso econmica e social do bloco, por meio de intervenes pblicas nos diversos pases
visando reduo das disparidades de desenvolvimento entre regies.
Ao participar dessas polticas, a Espanha comeou a ter acesso aos Fundos Estruturais (Fundo Europeu de Desenvolvimento
Regional - FEDER; Fundo Social Europeu - FSE; e FEOGA) que, em 1988, passaram a dar prioridade ao desenvolvimento rural (Guerrero et al., 2013, p. 21). Os principais objetivos dessas polticas, at 1993, foram: i. Promover o desenvolvimento e o ajuste estrutural
daquelas regies cujo desenvolvimento menor; ii. reconverter as regies seriamente afetadas pelo declnio industrial; iii. combater
o desemprego de longa durao; iv. facilitar a integrao de jovens; v. acelerar a adaptao das estruturas agrrias e a promoo
do desenvolvimento das reas rurais.
293
294
A partir de ento, observou-se uma contnua ampliao da perspectiva das polticas pblicas de desenvolvimento rural, com grande
influncia das polticas negociadas no mbito da CEE. At os anos 1980, como vimos, havia uma identificao bastante recorrente
do rural com o agrcola e uma aproximao das polticas de desenvolvimento rural das aes voltadas para a modernizao das
estruturas agrrias. No se debatia o rural, a no ser da perspectiva agrcola (Guerrero et al., 2013, p. 18).
Essa situao comea a se alterar no final dos anos 1980 com a publicao, pela CEE, do documento Perspectivas para a PAC,
o chamado Livro Verde, quando foi introduzida uma viso mais ampla da agricultura que destacava seu papel na proteo do meio
ambiente, bem como defendia a concesso de ajudas diretas aos agricultores, no vinculadas produo, mas relacionadas diversificao das atividades por meio de iniciativas agrcolas e no agrcolas. Ademais, em 1988, foi publicado o documento O Futuro
do Meio Rural, que reconhecia as mudanas ocorridas recentemente no meio rural, atribuindo-lhe novas e variadas funes na
sociedade. O documento chamava ateno para a importncia do desenho de estratgias especficas ao meio rural (mais amplas
do que a esfera agrcola) e portadoras de uma perspectiva integrada e multidimensional. Segundo Guinel et al. (2013, p. 18) esse
documento pode ser considerado o final de um ciclo de polticas agrcolas e um marco de origem num processo amplo de reflexes,
debates e aportes em favor do meio rural, com um novo enfoque capaz de superar os efeitos no desejados da poltica setorial.
Essa abordagem daria origem, mais frente, no contexto da CEE, iniciativa LEADER (Guerrero et al., 2013, p. 16).
O meio rural espanhol foi ganhando, portanto, neste perodo, um carter multidimensional e multifuncional, da mesma forma
como ocorreu na Holanda e na Frana, tanto por influncia das polticas europeias como por um processo de adaptao s mudanas
observadas na sociedade espanhola. Ao mesmo tempo em que ocorreu maior diversificao do meio rural fruto da combinao
de suas trajetrias socioeconmicas com as dinmicas, de origem urbana, nacional ou supranacional, que passam progressivamente a incidir sobre essas reas , tornou-se mais explcita a incapacidade de definio desses espaos unicamente atravs do
corte setorial, bem como a necessidade do desenho de polticas pblicas especficas voltadas para o seu desenvolvimento integral
(Guerrero et al., 2013, p. 16).
4.3.3 Perodo de 1990 a 2000
Guerrero et al., (2013, p. 16) destacam que, pelo acmulo de reflexes da CEE sobre o meio rural e sua relao com a sociedade
contempornea, cujo documento O futuro do meio rural foi um marco, foi lanada, em 1991, a estratgia LEADER (Ligao entre
Atividades de Desenvolvimento da Economia Rural). Esses autores entendem que a iniciativa LEADER impulsionou o desenho
e a aplicao de polticas rurais focadas no territrio, sendo por isso considerada o grmen da verdadeira poltica territorial de
desenvolvimento no meio rural europeu (idem, 2013, p. 18). O objetivo da LEADER era impulsionar o desenvolvimento endgeno do meio rural europeu mediante a criao de Grupos de Ao Local (GAL), ou seja, articulaes de atores fomentadas com
o objetivo de estimular iniciativas inovadoras que integrem diferentes medidas setoriais e contem com a participao ativa de
agentes econmicos e sociais.
O LEADER I contou com uma forte mobilizao da populao, no entanto acabou produzindo, segundo Guerrero et al. (2013, p.
19), uma crescente dualidade entre a populao e as atividades econmicas tradicionais (ancoradas na agricultura) e os projetos
inovadores e os atores sociais e econmicos que os implementavam. Em 1994, foi aprovada uma segunda edio da LEADER (II)
que ampliava e consolidava a experincia pioneira.
A nova verso, contudo, tinha a inteno de buscar a inovao com o objetivo de combater o declnio de algumas reas rurais
europeias. Tendo em vista a importncia da experincia para a Espanha e a necessidade de ampliao do programa para outras
reas do territrio espanhol, o Ministrio da Agricultura implementou o Proder82, com objetivos semelhantes aos do LEADER II,
ou seja, fomentar o desenvolvimento endgeno sustentvel a partir da diversificao econmica, mantendo os recursos naturais e
promovendo a melhoria da qualidade de vida da populao (Cnoves et al., 2006, p. 206; Guerrero et al., 2013).
Cnoves et al. (2006, p. 208) ressaltam que essas iniciativas de desenvolvimento rural tiveram, em princpio, uma grande participao dos investimentos em turismo rural. Contudo, lembram que a evoluo dessas polticas tem demonstrado uma tendncia,
ainda que lenta, para a diversificao de atividades, com o crescimento da importncia dos aspectos ambientais e de conservao
de reas com alto valor natural ou que recuperam produtos locais. A interveno da LEADER foi muito significativa nas reas rurais
espanholas e os agentes locais aproveitaram o LEADER II para fazer frente aos desafios que se colocavam, tendo em vista as novas
funes que eram direcionadas s reas rurais no mundo contemporneo.
Assim, de forma semelhante s tendncias observadas nos demais pases, proliferaram nos ltimos anos temas relacionados
com o desenvolvimento territorial e com a participao nas polticas pblicas para o meio rural espanhol. Nesta etapa, a ruralidade,
que at os anos 1980 era interpretada a partir da agricultura e da produo, passou a ser entendida como uma construo social
em constante renovao, que apresenta traos diferenciados relacionados com a dinmica de cada localidade, assumindo, portanto,
caractersticas multidimensionais. Esta mudana na perspectiva de abordagem da ruralidade levou ampliao e complexificao
dos atores que debatem e disputam espao no meio rural, bem como diversificao dos instrumentos utilizados para pensar o
desenvolvimento dessas reas (Guerrero et al., 2013).
4.3.4 Anos 2000
Aps a reforma da PAC de 2000, foi aprovada a terceira edio da Iniciativa Comunitria denominada LEADER + (2000-2006),
com o objetivo de diversificar as atividades econmicas das reas rurais por meio de estratgias de desenvolvimento territorial,
integradas e participativas.
Alm disso, observou-se, aps a Eco 1992, uma maior interferncia das questes ambientais nas polticas voltadas para o meio
rural, o que atingiu, primeiro, as medidas agroalimentares. Em 1999, foi aprovada a reformulao da PAC em relao s medidas
voltadas para o desenvolvimento rural (Agenda 2000), convertendo-as, definitivamente, no segundo pilar da PAC. Seus propsitos
fundamentais foram: (i) instituir a multifuncionalidade da agricultura como um princpio; (ii) introduzir o enfoque multissetorial
integrado da economia rural; (iii) instituir a flexibilizao das ajudas ao desenvolvimento rural, baseando-se no princpio da subsidiariedade, de modo a favorecer a descentralizao das decises e colocar os atores locais no centro do processo decisrio; e (iv)
simplificar sua operacionalizao (Guerrero et al., 2013, p. 25).
Esse novo instrumento de poltica pblica institucionalizava uma nova viso sobre a ruralidade, bem mais ampla do que a viso
setorial que a associava apenas a funo produtiva e agrcola. Em 2003, a PAC foi novamente reformada e o segundo pilar foi forta-
82
Importa ressaltar que o Proder apresenta mecanismos de gesto distintos daqueles apresentados pelo LEADER. A aplicao do Proder foi levada a cabo por
meio da realizao de programas selecionados pelas autoridades nacionais e executados pelos Grupos de Ao Local (GAL) (Giles et al., 2013, p. 19).
295
296
lecido, inclusive oramentariamente, assumindo uma posio cada vez mais estratgica na poltica (Guerrero et al., 2013, p. 25). De
acordo com a nova poltica, o meio rural, ainda que conserve uma funo produtiva e fortemente ligada aos objetivos de modernizao e de aumento de competitividade, assume uma forte dimenso ambiental e paisagstica e um importante papel na melhoria da
qualidade de vida da sociedade. Sua economia, nesse sentido, passou a ser vista como multissetorial. Em 2009, por meio de novas
revises, a PAC foi incorporando novos desafios ao desenvolvimento rural, como as mudanas climticas, as bioenergias, a gesto
da gua, a biodiversidade e a inovao.
Boa parte dessas diretrizes foi incorporada no mbito espanhol pela Lei para o Desenvolvimento Sustentvel do Meio Rural
(45/2007) que se propunha a diferenciar e selecionar as reas rurais em trs diferentes categorias, de modo a qualificar a ao do
Estado nesses territrios: reas a serem revitalizadas, reas intermedirias e reas periurbanas. Dessa forma, a poltica pblica
espanhola atuou de forma complementar aos dispositivos europeus. Ademais, o programa procurou incluir em todas as etapas a
participao efetiva dos agentes econmicos, sociais e ambientais dos territrios, organizados e articulados no mbito dos Grupos
de Ao Local (GAL).
Guerrero et al. (2013) ressaltam que a entrada da Espanha na Unio Europeia e o acesso aos fundos e polticas pblicas regionais
foram decisivos para que se institusse em boa parte das reas rurais espanholas um processo de revitalizao socioeconmica.
Se, por um lado, as polticas de modernizao da agricultura podem ter provocado impactos negativos, em particular sobre o meio
ambiente, por outro, a introduo do debate ambiental nas polticas rurais, bem como nas medidas agroambientais, possibilitou
uma certa amenizao desse quadro, contribuindo para a alterao de alguns sistemas produtivos por meio do incentivo queles
mais respeitosos ao meio ambiente. Essa situao foi acompanhada no apenas por uma mudana nos instrumentos das polticas
pblicas, mas, principalmente, na viso sobre o meio rural que informava essas intervenes. Os aspectos positivos deste complexo
processo so indissociveis, para os autores citados, de algumas mudanas internas essenciais pelas quais passou a sociedade
espanhola, como a democratizao do pas, o fortalecimento da descentralizao como princpio da administrao pblica e a
ampliao das polticas pblicas e dos servios no meio rural.
Por fim, Guerrero et al. (2013, p. 14) salientam uma transformao significativa observada no mbito da sociedade espanhola,
que denominam de uma neo-ruralizao da agenda social e poltica. Segundo eles, nos ltimos anos, os temas agrrios e rurais
passaram a ganhar importncia para a opinio pblica espanhola, ampliando as demandas da sociedade sobre o meio rural. O
maior interesse e o debate em torno das questes da alimentao e da sustentabilidade contribuiram para uma revitalizao dos
espaos naturais e para uma revalorizao das reas rurais, cujo desenvolvimento deixou de estar focado apenas na produtividade
agrcola e passou a incluir a qualidade dos alimentos e as amenidades que so proporcionadas por esses espaos para a sociedade
contempornea. Hoje, segundo os autores:
[...] a sociedade espanhola est (...) cada vez mais preocupada com o consumo de alimentos sadios e de qualidade, mais consciente dos problemas ambientais e da importncia da manuteno dos ecossistemas em bom
estado, e mais interessada na preservao dos espaos naturais, para dispor de territrios rurais vivos e habitveis, para utilizar esses espaos com fins recreativos e de cio e, em definitivo, para estabelecer um maior
contato com a natureza (idem 2013, p. 14).
5. Concepes e tipologias de ruralidade nos pases selecionados e implicaes para as polticas

pblicas
Esta seo expe e discute as concepes de ruralidades adotadas pelos pases selecionados no processo de delimitao das
reas rurais e urbanas (ou da populao rural ou urbana). Essas definies so utilizadas principalmente por instituies censitrias
e organizaes governamentais e geralmente balizam a construo dos censos demogrficos ou populacionais e, por conseguinte, subsidiam as aes governamentais e a construo e a implementao de polticas pblicas. A seo complementada pela
considerao e discusso de algumas crticas e proposies de concepes alternativas s definies censitrias de ruralidades,
destacando os atores que as construram.
A apresentao do texto foi organizada de modo que, em um primeiro momento, sero debatidas as definies censitrias adotadas pelos diferentes pases selecionados e as possveis construes alternativas83 observadas e, em seguida, sero feitas algumas
consideraes gerais e elencados alguns elementos comuns a essas definies.
5.1 Definio de ruralidade no Chile

5.1.1 Definies censitrias
Censo de 1952

Populao Urbana: definida como populao urbana aquela que vive em: a) centros povoados de certa importncia demogrfica e administrativa, geralmente cabeceiras de comunas84; b) centros povoados que, ainda que no sejam cidades
ou povoados, contam com servios pblicos ou municipais suficientes que lhes conferem caractersticas urbanas; e c)
zonas rurais no agrcolas que contam com servios pblicos (alguns centros de minerao e industriais).
Populao Rural: aquela que vive em centros povoados, sem servios caractersticos do meio urbano, e que depende
fundamentalmente da produo primria.
Censo de 1960

Populao Urbana: populao concentrada em assentamentos com caractersticas urbanas (cidades, povoados, aldeias
etc.), com algumas ruas pavimentadas ou com alguns servios pblicos.
Populao Rural: populao que vive em centros povoados carentes de servios do tipo urbano e que depende fundamentalmente da produo primria.
83
Esta parte foi elaborada com base, principalmente, nas informaes oriundas dos estudos de caso e dos documentos Urbanizacin en perspectiva, elaborado
pelas Naes Unidas/CEPAL (Naes Unidas/CEPAL, 2009), Boletn demogrfico: urbanizacin y evolucin de la poblacin urbana de Amrica Latina 1950-1990,
e Boletn demogrfico: urbanizacin y evolucin de la poblacin urbana de Amrica Latina 1950-2000, ambos publicados pela CEPAL (CEPAL, 2001; 2005a).
84
O Chile est organizado em 15 regies, que se dividem em 54 provncias, as quais, por sua vez, se repartem em 346 comunas (municpios). As cabeceiras de
comunas correspondem aos centros administrativos das comunas, concentrando um maior nmero populacional.
297
298
Censo de 1970

Populao Urbana: aquela que vive em rea que concentra no mnimo 40 casas agrupadas ou contnuas, com definio
pr-estabelecida de ruas, e que conta com alguns servios: polcia, correio, luz eltrica, gua potvel, comrcio, escolas
etc. A partir desta definio foram construdas certas categorias urbanas, quais sejam: a) cidade: centro urbano com, no
mnimo, 5.001 habitantes; b) povoado: centro urbano com 1.001 a 5.000 habitantes; c) aldeia: ncleo urbano com, no mnimo, 40 casas agrupadas.
Populao Rural: a que vive em reas que no atendem aos requisitos mnimos das reas urbanas.
Censo de 1982

Populao Urbana: populao que vive em lugares que apresentam, ainda que incipientes, certas caractersticas de urbanizao e que contam com no mnimo 60 casas agrupadas ou contnuas, desde que o nmero da populao no seja
inferior a 301 habitantes. Aeroportos e centros de turismo constituem casos especiais que no necessariamente devem
cumprir os requisitos estabelecidos nas definies censitrias em relao populao e s casas. Tambm so considerados outros casos excepcionais85. As categorias urbanas foram, assim, definidas: a) cidade: centro urbano que possui, no
mnimo, 5.001 habitantes; b) povoado: centro urbano que apresenta entre 1.001 e 5.000 habitantes; c) aldeia: centro urbano
que tem entre 301 e 1.000 habitantes.
Populao Rural: populao que habita lugares onde predomina a paisagem natural e que no atende s caractersticas acima.
Censos de 1992 e 2002

Populao Urbana: populao (de mais de 2.000 habitantes) que vive em conjuntos de habitaes concentrados (sem
definio de nmero exato de casas) ou em agrupamentos com 1.001 a 2.000 habitantes, onde mais de 50% da Populao
Economicamente Ativa (PEA) est dedicada a atividades secundrias, tercirias ou ambas. Centros de turismo ou recreao com mais de 250 habitaes concentradas e que no cumpram os critrios acima.
Populao Rural: assentamento humano concentrado ou disperso com 1.000 habitantes ou menos ou entre 1.001 e 2.000
habitantes, em que menos de 50% da PEA dedica-se a atividades secundrias. Nesta classificao, as aldeias e alguns
povoados so considerados rurais.
Censo de 2012

85
Populao urbana: em comparao com os censos de 1992 e 2002, a considerao da atividade principal da PEA nas localidades que contam com uma populao igual ou inferior a 2001 habitantes eliminada. So interpretados como cidades
os centros urbanos com 5.001 habitantes ou mais; e como povoados as entidades urbanas com populao entre 2.001 e
5.000 habitantes.
Alguns centros que no cumprem com os requisitos vigentes de populao e habitaes so considerados urbanos. Nestes casos considerou-se o modo de
assentamento da populao e a categoria marcada no campo pela pessoa encarregada do levantamento censitrio (CEPAL, 2009).
Populao rural: localidades com at 2.000 habitantes (que no alcanam a condio de povoado). As atividades da PEA
so desconsideradas.
5.1.2 Elementos-Chave na definio de urbano/rural

No Chile, o urbano definido por critrios demogrficos e pela presena de servios bsicos e de equipamentos (exceto nos
censos de 1992 e 2002, quando foi includa, adicionalmente, a ocupao econmica da maioria da populao economicamente ativa).
O rural definido por excluso (o restante do que no urbano).
Citando o caso de Honduras, Rodrguez e Saboro (2007) ressaltam que a existncia de servios bsicos deve ser um atributo do
desenvolvimento, independente de ocorrer em reas classificadas como urbanas ou rurais. A presena desses servios no deve ser
exclusiva dos ambientes urbanos (e, portanto, definidora e delimitadora destes espaos), pois, ao ser assim, atribui automaticamente
s reas rurais a condio de atrasadas. Nessa definio, como vimos, o rural caracterizado por excluso, sendo sinnimo de atraso.
5.1.3 Implicaes para as polticas pblicas
Em que pese as definies censitrias oficiais, Barril (2013) ressalta que as prprias organizaes governamentais chilenas
adaptam as definies censitrias de rural e de urbano aos objetivos de suas aes e polticas pblicas. O Ministrio de Vivienda y
Urbanismo, por exemplo, em seus programas de habitao rural (subsdio para a compra ou construo de uma habitao), concebe
o rural como as reas com at 5.000 habitantes, incluindo na definio, portanto, tambm os povoados. O Ministrio da Sade, em
seu Programa de Sade Rural que visa instalao de consultrios e postos de sade rurais, utiliza o critrio de at 3.000 habitantes para a construo de uma unidade de sade rural. O Ministrio da Educao dispe a maioria das escolas rurais em reas
consideradas como povoados, havendo menor frequncia de escolas nas reas com at 2.000 habitantes, classificadas como rurais.
Estes casos indicam que o rural reconhecido pelas aes e polticas pblicas governamentais extrapola os limites delimitados pelos
censos demogrficos, que interpretam o rural a partir de critrios estritamente populacionais.
Barril (2013) destaca tambm que os resultados preliminares do Censo 2012 esto instigando setores do governo chileno a buscar
alternativas para mensurar o rural e a agricultura, sendo a proposta metodolgica da OCDE uma das possibilidades consideradas.
De acordo com o autor, h uma preocupao do governo com a dificuldade de sustentar o slogan Chile: potncia alimentar, tendo
em vista a expectativa de que a populao rural, calculada segundo os mtodos utilizados, cair para cerca de 10% da populao
total. Nestas condies, o Ministrio da Agricultura poder ter dificuldades em justificar uma atividade produtiva que muito
concentrada e aporta menos ao PIB vis--vis outras atividades econmicas.
5.1.4 Concepes alternativas
De acordo com Barril (2013), no existe no Chile discusso pblica sobre a definio de rural ou o que se entende por
ruralidade, no estando em debate as concepes empregadas nos Censos de Populao e preocupaes em delimitar e
dimensionar o espao e a populao rural/urbana. As alteraes nas definies censitrias indicadas acima foram produto de
discusses e de acordos estabelecidos entre os responsveis administrativos pela execuo do censo, atendo-se ao mbito
restrito do governo.
299
300
O debate mais geral sobre ruralidade circunscreve-se ao ambiente acadmico (no se estendendo ainda agenda de discusso
poltica nacional), em cujo espao, nos ltimos trinta anos, o tema da ruralidade chilena foi dominado mais pela preocupao em
redefinir os sujeitos sociais que devem estar envolvidos no processo de formulao e de implementao das polticas pblicas, do
que em definir e mensurar o rural.
Nesse sentido, Barril (2013) destaca estudos que procuraram identificar e investigar os novos componentes da sociedade rural
chilena, enfatizando as mudanas estruturais e culturais ocorridas como o crescimento das atividades no agrcolas, a pluriatividade,
o papel de mediao das cidades intermedirias, a urbanizao das rendas das localidades rurais, a crescente articulao entre
rural e urbano, as dinmicas locais e a importncia do territrio nesta inter-relao, a memria cultural, o sistema de obteno e
transmisso de conhecimento predominante no meio rural e a constituio social do campesinato , de modo que estes elementos
deveriam ser levados em conta na construo de definies mais atualizadas de rural e de urbano no pas.
Um trabalho que pode ser destacado nesta busca por construes alternativas de definies de rural e de urbano no Chile o
estudo Desarrollo Humano en Chile Rural, realizado pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), em 2008,
coordenado por Rodrigo Mrquez. Visando superar a distino demogrfica que predomina na delimitao entre rural e urbano,
Mrquez (2008) adota uma concepo de ruralidade mais ampla, considerando como rural os territrios onde a atividade econmica
predominante a "piscisilvoagropecuria", seja em sua imediata condio de atividade no espao natural, seja em suas formas
mediadas ou vinculadas s articulaes das novas cadeias produtivas. Desse modo foram incorporados na anlise os povoados,
as aldeias e as cidades dos territrios rurais, os quais apresentam entre si redes de comunicao e de intercmbio cada vez mais
complexas e densas. Assim concebida, a ruralidade no Chile muito maior do que a estimada pelo censo: cerca de trs vezes a
quantidade de populao que hoje definida como rural a partir da definio oficial (Mrquez A., 2008).
Para alm da discusso em mbito nacional, cabe citar duas outras propostas metodolgicas de ruralidade construdas por
organizaes internacionais que abordam igualmente o caso do Chile. Uma delas o estudo realizado pelo Centro Latinoamericano
para El Desarollo Rural (RIMISP) e coordenado por Julio Berdegu (Berdegu et al., 2010), que trabalha em uma perspectiva territorial,
destacando graus e tipos de ruralidade nos territrios, onde comunas/municpios so classificados como rurais ou urbanos a partir
de variveis econmicas (populao economicamente ativa no setor silvoagropecurio), demogrficas (densidade populacional e
populao residente em reas oficialmente rurais) e acesso a servios bsicos (gua, luz, comunicao etc.).
Ao aplicar essas variveis ao sistema de gradatividade para o caso do Chile, foram considerados municpios urbanos aqueles
que apresentaram mais de 70 habitantes/Km, menos de 12% da populao rural oficial, mais de 90% da populao com acesso
aos servios bsicos, menos de 8% da PEA no setor agropecurio e menos de 5% da PEA no setor silvcola. Por excluso, aqueles
que no se enquadram nestes critrios foram considerados municpios com algum grau de ruralidade.
Depois de qualificar se o municpio rural ou urbano e com base em dez variveis representativas do mbito demogrfico das
atividades econmicas, da distncia dos centros urbanos, do capital humano e do acesso aos servios bsicos , os municpios
chilenos foram classificados em nove grupos: comunas fortemente rurais com economia dependente da agricultura; comunas
silvoagropecurias de ruralidade intermediria, com moderada diversidade de atividades econmicas; comunas medianamente
rurais com economia dependente da agricultura; comunas relativamente isoladas ou remotas e muito rurais segundo o critrio
de densidade populacional; comunas de ruralidade e conectividade intermedirias e de alta afluncia turstica; comunas de baixa
acessibilidade e densidade populacional com economia baseada no setor aqucola; comunas de elevada afluncia turstica e baixa
ruralidade; comunas fortemente rurais com economia diversificada entre turismo e agricultura; comunas mais prximas ao polo
urbano no gradiente urbano-rural86.
A outra proposta a metodologia construda pelo Grupo Interagencial para el Desarrollo Rural (GIARD)87 para pases da Amrica
Latina, sendo o Chile um dos pases analisados88 (Baeza, 2011). Neste documento foram adotados dois critrios fundamentais: a) a
densidade demogrfica das reas da diviso censitria ou poltico-administrativa imediatamente inferior municipal89, usando como
fonte de informao os microdados e os mapas censitrios, e estabelecendo o critrio de at 150 habitantes/Km para definir uma
rea como rural (procedimento similar ao utilizado pela OCDE); b) um mnimo de 35% da populao economicamente ativa da diviso
censitria ou poltico-administrativa imediatamente inferior municipal ocupada em atividades agrcolas para caracterizar uma rea
como rural. O cruzamento destes dois indicadores (densidade demogrfica de 150 habitantes/Km e proporo de pessoas ocupadas
em atividades primrias agrcolas) permite calcular a quantidade de populao que habita as distintas categorias propostas (rural
e urbano). Os resultados desta metodologia para o Chile indicam um nmero maior de populao rural em comparao com os
dados censitrios oficiais. Se considerado apenas o critrio de densidade demogrfica da OCDE, este percentual seria ainda maior,
o que indica que no necessariamente nas reas de baixa densidade demogrfica encontra-se unicamente populao dedicada a
atividades agrcolas (Baeza, 2011).
5.2 Definio de ruralidade na Costa Rica

Censo de 1927
Este censo no estabeleceu uma delimitao entre rural e urbano, mas mencionou, pela primeira vez, o termo populao urbana
para descrever a populao que vivia nas cidades, no obstante os critrios para tal definio no estarem claros. Foi considerada
urbana a populao das capitais de provncias.
86
Essas definies de rural e de urbano e a tipologia derivada, elaborada pelo RIMISP e coordenada por Julio Berdegu, j foram apresentadas em OPPA/CPDA
(2012).
87
Integram este Grupo a FAO, IICA, FIDA, BIB, Banco Mundial, GTZ, USAID, AECID e CEPAL. Atualmente, o GIARD praticamente no possui mais atuao efetiva.
88
Os outros so o Brasil e o Equador.
89
No caso do Chile foram utilizados os Distritos Censitrios, no Brasil os distritos e no Equador as parroquias (parquias) (Baeza, 2011).
301
302

Populao urbana: aquela que habita as zonas urbanas demarcadas dentro dos distritos primeiros dos cantes do pas90,
levando em considerao fatores como quadrantes91, servios sanitrios, eltricos etc. Excees: a) o nico distrito do
canto central da provncia de San Jos que no foi includo foi o de Pavas; b) foram includos os distritos de San Francisco
e Calle Blancos, contguos cidade de San Jos, no canto de Goicoechea, e o distrito de Cinco Esquinas do canto de
Tibs, todos pertencentes provncia de San Jos; c) no foram determinadas zonas urbanas nos cantes de Tuttubares
(provncia de San Jos), Buenos Aires (provncia de Puntarenas) e Pococ (provincia de Limn) em decorrncia da extrema
ruralidade das zonas; e d) considerou-se os dois primeiros distritos do canto Central da provncia de Cartago (cidade de
Cartago).
Populao rural: populao que vive fora das zonas definidas como urbanas.
Censo de 1973

Populao urbana: populao que habita as zonas urbanas, demarcadas dentro dos distritos primeiros dos cantes do
pas, levando em considerao fatores como quadrantes, servios sanitrios e eltricos etc. Excees: a) na provncia de
San Jos foi classificado como urbano todo o canto Central e os distritos de Escaz, San Antonio e San Rafael pertencentes ao canto de Escaz; o distrito primeiro Desamparados e parte do distrito quinto de San Antonio no canto de
Desamparados; no canto de Goicoechea, os distritos de Guadalupe, San Francisco e Calle Blancos; no canto de Tibs,
os distritos de San Juan, Cinco Esquinas e Anselmo Llorente; no canto de Montes de Oca, os distritos de San Pedro e
Mercedes, e no canto de Curridabat os distritos de Curridabat e Granadilla; b) na provncia de Alajuela foram classificados
como urbanos os distritos de Alajuela e Desamparados do canto Central e no foram determinadas zonas urbanas nos
cantes de Upala, Los Chiles e Guatuso; c) na provncia de Cartago foram classificados como zonas urbanas os distritos
Oriental e Ocidental e parte dos distritos de Carmen e San Nicols; d) na provncia de Heredia foi considerado urbano o
distrito de Ciudade Heredia e parte dos distritos de Mercedes Norte e San Francisco no canto Central; no foram consideradas zonas urbanas no canto da Sarapiqu; e) na provncia de Puntarenas no foi determinada rea urbana no canto
de Coto Brus; e, f) na provncia de Limn no foi determinada zona urbana no canto de Talamanca.
Populao rural: populao que vive fora das zonas definidas como urbanas.

Populao urbana: a que vive nos centros administrativos dos cantes do pas, isto , parte ou todo do distrito primeiro e
outras reas adjacentes. Estas reas foram demarcadas com critrios fsicos e funcionais, levando em conta elementos
tangveis, como os quadrantes, as ruas, a luz eltrica, os servios urbanos etc.
90
O territrio da Costa Rica est organizado em sete provncias, as quais comportam 81 cantes e estes, por sua vez, esto divididos em 421 distritos. Os distritos
de cada canto so enumerados, sendo que os distritos primeiros correspondem s cidades capitais dos cantes.
91
Delimitao de conjuntos de quadras e ruas que conformam uma cidade, ou um conjunto populacional cujo delineamento territorial est baseado em um
agregado de quadras.
Populao rural: a que vive fora das reas definidas como urbanas. A populao rural abrange a populao localizada
nas periferias urbanas (zonas de transio entre o rural e urbano), nas reas denominadas rural concentrado (centros
povoados no localizados na rea urbana, ocupados predominantemente com atividades no agrcolas, com 50 ou mais
estabelecimentos/casas agrupados ou contnuos e distantes menos de 20 metros uns dos outros, apresentando alguns
servios, dentre outros critrios) e no rural disperso (reas no contempladas nas classificaes anteriores). Para efeitos
de comparabilidade com os censos anteriores, foram considerados como rea rural os somatrios das reas denominadas como periferia urbana, rural concentrado e rural disperso.
No Censo de 2000, a populao pertencente s reas de periferia urbana foi somada populao da zona urbana, constituindo
o total da populao urbana.
5.2.2 Elementos-chave na definio de urbano/rural
Na Costa Rica, os elementos-chave na definio de urbano so os distritos primeiros (recorte administrativo) e as infraestruturas
presentes nestes. O rural definido por excluso.
Conforme Carmona e Saboro (2009), esta classificao do Instituto Nacional de Estatsticas e Censos (INEC) apresenta duas
vantagens. Uma delas que est baseada em critrios fsicos e funcionais, particularmente a existncia de um ordenamento urbanstico mediante quadrantes. A outra que foi elaborada a partir da verificao em campo. Ambas, de acordo com esta apreciao,
conferem definio uma elevada validez externa (confirmao de campo).
No entanto, segundo os autores, a classificao tambm apresenta desvantagens: a) no h um critrio sistemtico na aferio
a campo, podendo haver ambiguidades na classificao das reas intermedirias; b) utiliza critrios de servios bsicos, como gua,
eletricidade e telefone, que apresentam elevada cobertura na Costa Rica, restringindo a definio de rural s reas no desenvolvidas; c) define como urbana uma parte do distrito primeiro de cada canto, independente de suas caractersticas de povoamento.
Para complementar, Diaz (2013) alude que a classificao do INEC tende a omitir as diferentes conexes e articulaes que existem
entre as zonas urbana e rural, em termos, por exemplo, de mobilidade e de mercados.
Alm da classificao do que rural e urbano, o INEC constri um conjunto de indicadores para estas diferentes reas, como, por
exemplo, ndice de pobreza, ndice de pobreza extrema, distribuio da fora de trabalho, distribuio da populao, nvel educacional
etc. Estes indicadores, calculados separadamente para o rural e o urbano, servem de subsdio para as organizaes governamentais
(Ministrio do Planejamento, Ministrio da Economia, Ministrio da Agricultura e Pecuria, dentre outras) planejarem e desenvolverem
planos e aes para estes diferentes espaos, de acordo com suas demandas particulares. Por exemplo, a partir das informaes
sobre os ndices de pobreza, que indicaram uma maior incidncia relativa nas reas rurais, organizaes governamentais planejaram
polticas diferenciadas entre as zonas geogrficas.
Desse modo, as definies censitrias de rural e urbano tm implicaes a) na expresso da magnitude da delimitao de cada
espao (rural ou urbano) e das populaes que comportam, b) na construo de indicadores socioeconmicos derivados desta clas-
303
304
sificao e c) na orientao das polticas pblicas s particularidades de cada espao (por exemplo, as caractersticas dos indicadores
para as reas urbanas e rurais podem sugerir aes diferentes em termos de objetivos, instrumentos, reas de interveno e recursos
aplicados para cada rea). Contudo, tambm importante ressaltar que, em decorrncia da classificao censitria dicotmica e
baseada em recortes administrativos e na presena de infraestruturas independente de suas caractersticas de povoamento e das
articulaes que estabelece com o rural (Diaz, 2013; Carmona e Saboro, 2009) possvel que uma rea classificada como urbana
possa ser foco de polticas estritamente urbanas, ainda que a sua dinmica de desenvolvimento possa ser essencialmente rural.
importante ressaltar tambm que, no perodo recente, o governo da Costa Rica, particularmente o Ministerio de Agricultura y
Ganadera (MAG) por meio do Programa de Desarrollo Rural (PDR) e o Instituto de Desarrollo Rural (INDER), tem adotado o enfoque
territorial em suas aes, concentrando-as em conjuntos de cantes (territrios) com menores ndices de desenvolvimento. Estas
aes territoriais colocam novos recortes espaciais ao extrapolar os limites do rural e do urbano, considerando estas duas reas
(rural e urbano) em interao e a diversidade de atividades produtivas e de servios presentes.
A adoo do enfoque territorial na Costa Rica foi influenciada por organizaes internacionais (IICA, FAO) e pela experincia no
tema de pases, como o Mxico e Brasil, e discutida com representaes sindicais. No entanto, organizaes agrcolas (Confederacin de Centros Agrcolas Cantonales, Foro Agropecuario Nacional e Unin de Pequeos y Medianos Agricultores Nacionales
(UPANACIONAL)) e a Unin Nacional de Gobiernos Locales manifestaram certas inquietaes e desconfortos com a nova abordagem,
particularmente com as questes que passariam a ser priorizadas (por exemplo, uma possvel priorizao da infraestrutura em vez
do acesso terra) e os recortes de conformao dos territrios. Conforme Diaz (2013):
Pareciera que, la incorporacin del enfoque territorial en la poltica agrcola por parte del MAG, y el logro de
la aprobacin de la ley del INDER con dicha orientacin es una respuesta intelectual, de avanzada frente a las
dinmicas rurales, pero sin sectores sociales requirindolo en la dimensin propuesta.

Carmona e Saboro (2008a) sugerem duas proposies alternativas metodologia unidimensional utilizada pelo INEC. Uma
delas partiu do critrio da densidade demogrfica, a exemplo da tipologia da OCDE (apresentada em Delgado et al., 2012). Foram
construdas, ento, quatro categorias, de maior a menor densidade, com o objetivo de tornar a classificao comparvel utilizada
pela OCDE. As categorias foram, assim, estabelecidas: a) densidade baixa: de 0 a 117 pessoas/Km por segmento censitrio; b) densidade mdia baixa: de mais de 117 a 1.930 pessoas por Km; c) densidade mdia alta: de mais de 1.930 a 8.070 pessoas por Km; e,
d) densidade alta: mais de 8.070 pessoas por Km. Esta nova classificao proporcionou resultados similares classificao do INEC.
A outra proposta alternativa a construo de uma tipologia ampliada mediante a tcnica de conglomerados. Para cada segmento
censitrio, foram calculadas (i) uma escala de densidade de populao definida entre 0 e 100, (ii) a proporo de pessoas ocupadas
em atividades de servios, agricultura, indstria e manufatura, e (iii) a proporo de pessoas com acesso gua na habitao.
A partir destes critrios, foi elaborada a seguinte classificao: a) urbano primrio: alta escala de densidade e dominncia do
setor de servios como principal fonte de emprego; b) urbano secundrio: mantm o nvel de densidade demogrfica da categoria
anterior, com uma concentrao mais moderada da populao nas atividades de servios e uma maior concentrao de ocupao
na atividade industrial; c) misto marginal: apresenta escala de densidade entre 40 e 50 e caracteriza-se por apresentar baixo acesso
gua nas residncias; d) misto de servios: apresenta os mesmos nveis de densidade da categoria anterior, elevado acesso
gua nas residncias e maior concentrao da populao nas atividades de servios; e) misto agrcola: a principal caracterstica
desta categoria, comparada com a anterior, a alta proporo de ocupados na atividade agrcola; f) rural com infraestrutura:
caracteriza-se por apresentar baixos nveis de densidade, elevada proporo de ocupados nas atividades agrcolas e alto nvel de
pessoas com acesso gua dentro das residncias; g) rural remoto: distingue-se do anterior pelo baixo acesso gua por seus
habitantes (Carmona e Saboro, 2008a).
Rodriguez e Murillo (2008a) tambm propuseram uma metodologia alternativa para delimitar o rural e o urbano. Estes autores
construram sua proposta a partir dos distritos unidades administrativas consideradas pelo governo para as decises de polticas
pblicas , diferentemente do INEC que adota o segmento censitrio. Neste exerccio, os autores utilizaram e agregaram quatro
critrios, quais sejam:
1) classificao urbano-rural agregada a partir da definio do INEC: como visto, o INEC classifica os segmentos censitrios
em quatro categorias: urbano, urbano perifrico, rural concentrado e rural disperso. Rodrguez y Murillo (2008a) propem
a seguinte agregao: o distrito rural se mais de 50% da populao vive em segmentos rurais (somando a populao
em segmentos rurais concentrados e rurais dispersos) e urbano se mais de 50% da populao reside em segmentos
urbanos.
2) gradiente urbano-rural por densidade da populao: com este gradiente, os autores buscaram, por uma parte, a comparao com a definio do INEC e, por outra, avaliar um critrio de densidade alternativo ao de 150 hab./Km proposto pela
OCDE. Para tanto, utilizaram um critrio relativo, derivado da distribuio de densidade dos distritos. Para isto, partindo
da mediana de densidade de populao, dividiram os distritos em dois grupos: um grupo de densidade alta (superior
mediana) e outro de densidade baixa (inferior mediana). Cada um destes grupos foi dividido novamente em dois grupos
a partir da mediana, obtendo-se quatro categorias: densidade alta, densidade mdia-alta, densidade mdia-baixa e densidade baixa.
3) aplicao da definio da OCDE: da mesma forma que a OCDE, Rodrguez y Murillo (2008a) distinguiram entre rural e
urbano considerando o limiar de 150 hab./Km.
4) gradiente densidade-atividade econmica: os autores utilizaram como indicador a porcentagem da PEA na agricultura.
Para tanto, classificaram os segmentos censitrios em dois grupos, dependendo de a PEA agrcola ser maior ou menor
que 35%. Em seguida, os segmentos em cada distrito foram classificados em estratos (por exemplo, 0 < 10% de segmentos com mais de 35% de PEA agrcola; 10 < 20% de segmentos com mais de 35% de PEA agrcola, e assim sucessivamente). Em um segundo momento foi obtida a densidade mdia de cada distrito, de acordo com os seguintes intervalos: a)
menos de 50 hab/Km; b) 50 a menos de 100 hab./ Km; c) 100 a menos de 150 hab./ Km; d) 150 a menos de 500 hab./ Km;
e) 500 a menos de 1.000 hab./ Km; f) 1.000 a menos de 2.500 hab./ Km; g) mais de 2.500 hab./ Km. A partir da, os autores
construram uma tabulao cruzada de estratos, segundo a PEA agrcola nos segmentos e as categorias de densidade nos
distritos, com a qual elaboraram um gradiente.
305
306
Posteriormente, utilizaram essa informao para estabelecer a dominncia urbano-rural no mbito dos distritos, para o que
estabeleceram trs categorias em funo da PEA agrcola: a) distritos com baixo emprego agrcola, se em menos de 20% de seus
segmentos a PEA agrcola maior que 35%; b) distritos com emprego agrcola intermedirio, se em mais de 20% e menos de 40%
de seus segmentos a PEA agrcola maior que 35%; c) distritos com alto emprego agrcola, se em mais de 40% de seus segmentos
a PEA agrcola maior que 35%. Ademais, estabeleceram duas categorias de densidade, baixa e alta, dependendo se for superior
ou inferior a 150 hab./Km. As categorias resultantes so apresentadas no quadro abaixo.
Quadro 3: Gradiente combinando densidade demogrfica e atividade econmica
% de reas ponderadas no distrito que tm
PEA agropecuria a 35%
Densidade mdia do distrito

0 < 20%
20 < 40%
40 < 100%

baixa densidade
Mdio emprego agrcola e baixa

densidade
Alto emprego agrcola e

baixa densidade

alta densidade
Mdio emprego agrcola e alta

densidade
Alto emprego agrcola e

alta densidade
< 50 hab/km
50 < 100
100 < 150
150 < 500
500 < 1000
1000 < 2500
> 2500
Fonte: Rodrguez e Murillo (2008a).
No mbito dos cantes, Rodrguez e Murillo (2008a) analisaram a dominncia urbano-rural partindo da classificao dicotmica
dos distritos nos trs critrios anteriores. Desta forma:
a) de acordo com o critrio de agregao da OCDE, os cantes foram agregados em trs categorias: i) canto dominante
rural, se mais de 50% da populao vive nos distritos rurais; ii) canto intermedirio, se 15 a menos de 50% da populao
vive nos distritos rurais; iii) canto dominante urbano, se menos de 15% da populao vive nos distritos rurais.
b) gradiente densidade atividade econmica: i) canto dominante rural, se mais de 50% da populao vive em distritos com
alto emprego agrcola e baixa densidade; ii) canto intermedirio, se entre 15 e menos de 50% da populao vive em distritos com alto emprego agrcola e baixa densidade; iii) canto dominante urbano, se menos de 15% da populao vive em
distritos com alto emprego agrcola e baixa densidade.
Alm destas proposies alternativas, no documento Lo rural es diverso: evidencia para el caso de Costa Rica (Rodrguez e
Saboro, 2008b) encontram-se outras propostas, como, por exemplo, a metodologia de classificao urbano-rural mediante
tratamento de imagens de satlite e de sistemas de informao geogrfica.
5.3 Definio de ruralidade no Equador

Censo de 1950

Populao urbana: populao que habita as zonas urbanas (reas que se encontram dentro do permetro da cidade
capital ou cabeceira cantonal92) e suburbanas (reas localizadas fora do permetro urbano propriamente dito e pertencentes ao territrio jurisdicional das parquias urbanas).
Populao rural: populao que habita dentro dos limites jurisdicionais das parquias rurais.
Censo de 1962

Populao urbana: populao localizada nas cidades, capitais provinciais e cabecerias cantonais. Distingue entre populao urbana propriamente dita e populao urbana perifrica, sendo esta ltima aquela que se encontra dentro dos
limites das cidades, mas em conglomerados no urbanizados.
Populao rural: populao localizada nas cabeceiras paroquiais, aldeias, comunas, fazendas e demais centros povoados.
Censos de 1974, 1982, 1990 e 2001

Populao urbana: a que vive nas capitais provinciais e cabeceiras cantonais (ncleos concentrados), definidas previamente como reas urbanas para fins de censo. excluda a populao da periferia (populao dispersa dentro dos
limites legais das capitais provinciais e cabeceiras cantonais).
Populao rural: a que vive nas parquias rurais (cabeceira paroquial e resto da parquia) e na periferia das capitais
provinciais e cabeceiras cantonais.
Censo 2010
92
Populao urbana: em 2003, o Instituto Nacional de Estatsticas e Censos (INEC) alterou a definio de cidade, considerando-a como assentamento de 2.000 ou mais habitantes, independente da sua hierarquia administrativa. At ento,
eram considerados como cidades os assentamentos com 5.000 ou mais habitantes.
Populao rural: populao que vive nas parquias rurais.

O territrio do Equador est organizado em 24 provncias, as quais comportam 221 cantes, sendo que estes apresentam parquias rurais (816) e
parquias urbanas (412) (Equador, INEC, 2012). As parquias urbanas so aquelas que se encontram circunscritas dentro das metrpoles ou cidades. As
parquias rurais so aquelas separadas das cidades principais ou metrpoles. So constitudas pelas cabeceiras paroquiais e o restante das parquias.
As cabeceiras cantonais so as cidades capitais dos cantes.
307
308

No Equador os elementos-chave na definio de urbano e rural so os recortes administrativos e o nmero populacional.
De acordo com Martnez (2013), na atual definio censitria de rural predomina um critrio institucionalista que sofreu poucas
modificaes ao longo das dcadas e que se centra no conceito de diviso poltico-administrativa e na oposio cidade-campo. O
conceito de ruralidade no Equador definido por uma viso demogrfica residual, isto , tudo que no urbano rural. Isto impede
a construo de uma interpretao atualizada das transformaes que ocorrem na ruralidade, sobretudo em um pas pequeno e
densamente povoado como o caso do Equador. Para o autor, uma definio mais adequada deveria incorporar outras variveis,
como a densidade demogrfica, a diversificao ocupacional, a distncia de cidades intermedirias, a importncia das atividades
no agrcolas etc.
Embora, ao longo do tempo, diferentes grupos de atores (grupos empresariais do setor rural, organizaes no governamentais
nacionais e internacionais, organizaes camponesas e indgenas, Conferncia Plurinacional e Intercultural de Soberania Alimentar,
organizaes de segundo grau) tm conseguido influenciar a construo de polticas pblicas no Equador, o Estado o ator central
no desenho das polticas orientadas ao rural, privilegiando alguns eixos, relacionados com o incremento da produtividade e o papel
das empresas agropecurias, que so considerados as locomotivas do crescimento econmico do setor (Martnez, 2013)93.
A sociedade rural equatoriana interpretada pelas organizaes governamentais a partir de uma perspectiva setorial, o que as
impulsiona a elaborar polticas com um vis demasiadamente agrarista, mesmo em territrios onde a matriz produtiva tradicional
passou por intensas transformaes. Martnez (2013) cita o exemplo da recente Lei Orgnica do Regime de Soberania Alimentar
(LORSA), que seguiria a mesma tendncia ao no considerar as relaes que poderiam ser estabelecidas entre o rural e o urbano, mantendo em seus instrumentos resqucios de uma viso setorial do rural que desconsidera os fluxos econmicos, sociais e
culturais existentes entre campo e cidade. A lei no romperia, portanto, com a viso agrarista e fechada no rural to comum nas
polticas pblicas tradicionais para o campo.
Desse modo, possvel, em certa medida, afirmar que as polticas pblicas so compatveis com as interpretaes dicotmicas que prevalecem nas classificaes censitrias, apresentadas acima, ainda que no tenha sido possvel identificar na pesquisa
influncias diretas destas ltimas nas primeiras.
Rodriguez, Saborio e Candia (2010) propuseram uma nova definio de rural, levando em conta algumas consideraes: 1) o
rural no sinnimo de atraso; 2) necessrio integrar o avano conceitual sobre a nova ruralidade com o conceito de territrio para
destacar a relao urbano-rural; 3) a importncia de elaborar gradientes para melhor entender a heterogeneidade rural-urbana; 4)
a separao entre rural e urbano deveria ser realizada com base em unidades territoriais homogneas; 5) a importncia de novas
93
Para mais detalhes, ver o caso do Equador na seo 3 deste relatrio.
definies para a implementao de polticas pblicas. Os autores propuseram uma metodologia partindo de duas variveis centrais94:
a) a densidade demogrfica das reas de diviso censitria ou poltico-administrativa imediatamente inferior municipal (no Equador
referente s parquias)95; b) a atividade econmica realizada no nvel inferior s reas de anlise censitria (no Equador equivalente
s manzanas)96, sendo identificadas todas as unidades nas quais, pelo menos, 35% da PEA est ocupada em atividades agrcolas.
A partir desses critrios, foram consideradas como rural as reas com menos de 150 habitantes/Km em que mais de 35% da
PEA estiver ocupada no setor agrcola. A pesquisa considerou tambm como rural mesmo as reas que apresentam alta densidade
demogrfica, desde que apresentem proporo significativa da populao ocupada em atividades agrcolas. Como resultado, 37% da
populao foi considerada como rural e 63% como urbana, nmeros que pouco diferem da metodologia do INEC (respectivamente,
38,9% e 61,1%)97 (Rodriguez, Saboro e Candia, 2010).
Partindo destas variveis e visando compreender a ruralidade a partir de gradientes, os autores classificaram as reas em: de
baixo emprego agrcola e alta densidade; de baixo emprego agrcola e baixa densidade; de emprego agrcola intermedirio e alta
densidade; de emprego agrcola intermedirio e baixa densidade; de alto emprego agrcola e alta densidade; de alto emprego agrcola
e baixa densidade. Este gradiente no define explicitamente categorias urbanas e rurais, mas os resultados ilustram a diversidade
de situaes em termos de dinmicas de populao e atividades econmicas (Rodriguez, Saboro e Candia, 2010).
Pascual (2007) tambm questiona as definies censitrias do INEC, pois, como visto, consideram como reas urbanas os
assentamentos ou ncleos que so capitais provinciais e cabeceiras cantonais ou municpios, segundo a diviso poltica administrativa vigente no pas, sem ponderar seu tamanho demogrfico. Visando complementar esta anlise, o autor incorpora o tamanho
demogrfico das parquias que so as menores unidades poltico-administrativas do pas , permitindo uma maior aproximao
com a riqueza de matizes da realidade rural.
Neste sentido, o autor considerou as parquias com at 5.000 habitantes como fundamentalmente rurais e aquelas que apresentam entre 5.000 e 10.000 habitantes como semirrurais, sendo que ambas as categorias exibiram uma densidade demogrfica
mdia de apenas 12 habitantes/Km. Enquanto pela definio censitria do INEC 39% da populao equatoriana foi considerada como
rural no Censo Populacional de 2001, por esta definio alternativa de Pascual (2007), a populao rural equatoriana responderia
por apenas 21,5% da populao total do pas.
94
Este exerccio tambm foi realizado para o Chile e o Brasil.
95
Ver Rodriguez, Saborio e Candia (2010, p. 16).
96
Ver Rodriguez, Saborio e Candia (2010, p. 16).
97
Entretanto, aplicando esta metodologia para o Chile, Brasil e Venezuela, as porcentagens de populao rural e urbana diferiram significativamente dos dados
censitrios (Rodriguez, Saborio e Candia, 2010).
309
310
5.4 Definio de ruralidade no Mxico

Censos de 1950, 1960, 1970, 1980, 1990 e 2000

Populao urbana: populao que habita localidades com mais de 2.500 habitantes, em residncias com continuidade
fsica. Para o ano 2000, os habitantes de cabeceiras municipais tambm foram considerados como populao urbana98.
Populao rural: populao que habita localidades com 2.500 habitantes ou menos.

O elemento-chave fundamental na definio de urbano e rural no Mxico o tamanho da populao.
De acordo com Echeverri (2013), esta definio censitria de rural e urbano teve poucas repercusses nos processos histricos de conformao da estrutura regional, urbana e rural e na construo e na implementao de polticas pblicas no Mxico.
Segundo o autor, a estrutura agrria mexicana marcada historicamente pela presena do ejido como forma organizativa, social e
produtiva e muitas polticas pblicas adotaram esta unidade como referencial de interveno, tendo em vista seu desenvolvimento
e sua articulao com os povoados que o constituem, independente de delimitaes de 2.500 habitantes. Nestes casos, a definio
censitria de rural no um critrio decisivo.
Em termos de desenvolvimento agropecurio, como complementa o autor, o Mxico viveu importantes transformaes nos
ltimos anos resultado da mudana do modelo econmico e das reformas estruturais desencadeadas, cujo principal componente
foi o estabelecimento do Tratado de Livre Comrcio da Amrica do Norte , promovendo reformas nas polticas pblicas e a criao
da Ley de Desarrollo Rural Sustentable em 2001 e do Acuerdo Nacional para el Campo em 2002. Este novo marco formal redefine focalizaes e priorizaes e introduz esquemas de interveno baseados em enfoques territorial, municipal, distrital, estatal e federal,
assentados em uma viso integradora de desenvolvimento e em instrumentos de poltica multissetorial determinados com base
nos conceitos de territrio e de sistemas produtivos.
Nesse contexto, a definio censitria de rural no constitui um elemento importante para o processo de deciso acerca das
aes, projetos ou oramentos de investimentos a serem implementados. As polticas setoriais de carter social, ambiental, de assentamentos humanos e de planejamento no consideram o recorte de rural como determinante de seus processos de focalizao,
preferindo empregar conceitos como os de microrregies e de ndices de marginalizao para as polticas sociais; de microbacias para
a poltica ambiental; de integrao urbano e regional para a poltica de assentamentos humanos; e a diviso poltico-administrativa
para os processos de planejamento (Echeverri, 2013). De acordo com este autor, as transformaes ocorridas nas instituies e
nas polticas pblicas no Mxico esto muito mais vinculadas s profundas alteraes ocorridas, ao longo dos anos, nas relaes
98
O Territrio nacional do Mxico est dividido em 31 estados e o Distrito Federal. Os estados, por sua vez, esto divididos em municpios e o Distrito Federal em
delegaes.
entre os atores sociais existentes (contradies e convergncias de interesses) do que a possveis discusses e modificaes nas
definies de rural e urbano utilizadas pelos censos (Echeverri, 2013).
Para exemplificar a limitao que pode significar o ficar restrito s definies estatsticas dicotmicas de rural e urbano, Echeverri
(2013) cita a criao, em 2013, da Secretara de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, com um enfoque que privilegia a integrao
dos processos sociais, demogrficos, ecolgicos e polticos que conformam o contnuo urbano-rural e seus gradientes, para o qual
tipologias territoriais parecem mais adequadas do que a rigidez da dicotomia rural-urbano.
Os critrios utilizados nas definies censitrias de rural e urbano no Mxico no so consenso, existindo propostas de delimitaes alternativas. J na dcada de 1970, Luis Unikel discutiu uma metodologia em que, alm do tamanho da populao tambm
considerava elementos, como a PEA dedicada a atividades no agrcolas, alfabetismo, educao, populao assalariada e populao
que falava espanhol e usava sapatos e vestidos no indgenas (Pea, Medina e Mora, 2002). Com estes atributos, Unikel definiu quatro
grupos: a) localidade rural, com menos de 5.000 habitantes; b) localidades mistas rurais, apresentando mais de 5.000 habitantes,
mas menos de 10.000 habitantes; c) localidades mistas urbanas, de mais de 10.000 habitantes a menos de 15.000 habitantes; d)
localidades urbanas, com mais de 15.000 habitantes (Pea, Medina e Mora, 2002).
Como exemplo de outra proposta, em 1987, a Direccin General de Geografia definiu as localidades rurais como aquelas localizadas
em uma superfcie de 100 Km e que apresentem menos de 2.500 habitantes (Pea, Medina e Mora, 2002).
Em 1993, o prprio Instituto Nacional de Estatstica e Geografia do Mxico (INEGI), em um estudo sobre o grau de urbanizao,
props a seguinte classificao: a) populao rural: populao que habita em localidades que apresentam menos de 5.000 habitantes; b) populao semirrural: populao que vive em localidades de 5.000 habitantes a menos de 15.000 habitantes; c) populao
urbana: populao que vive em localidades com mais de 15.000 habitantes; d) trabalhadores em atividades agropecurios: populao
ocupada em atividades agropecurias (Pea, Medina e Mora, 2002).
Com o propsito de construir categorias territoriais com critrios mais amplos que a definio dicotmica rural-urbano baseada
unicamente no nmero populacional, o INEGI props, em 2010, uma nova classificao levando em considerao o tamanho da
populao, a densidade demogrfica e a presena de atividades agrcolas, adotando o municpio como unidade espacial de classificao (Echeverri, 2013)99.
Assim fazendo, o INEGI buscou construir novas opes de classificao territorial que fossem relevantes para as polticas pblicas
e que permitissem ir alm da limitada definio estatstica. Deste trabalho resultou a construo de sete categorias, sendo elas: 1)
Centro urbano nacional, constitudo pela Ciudad de Mxico; 2) Centro urbano regional, formado pelas reas metropolitanas centrais
das principais regies do Mxico; 3) Subcentros regionais, conformados por cidades grandes com mais de 200 mil habitantes, que
atuam como polos regionais e capitais estaduais; 4) Rural no agrcola de alta densidade, que abarca municpios onde a participao do setor agrcola no PIB local no maior do que 20% e a densidade demogrfica superior a 80 habitantes/Km; 5) Rural no
99
Nota-se que, apesar de sua importncia, a localidade no foi utilizada, pois se refere a um ponto, que pode incluir apenas uma ou duas casas, no sendo a
unidade mais adequada para fins de focalizao da poltica territorial ou rural.
311
312
agrcola de baixa densidade, referente a municpios com densidade demogrfica inferior a 80,6 habitantes/Km; 6) Polo agrcola,
respondendo pelos municpios que, no sendo centros regionais, concentram 80% da produo agrcola nacional; 7) Rural agrcola,
formado pelos municpios em que a participao da agricultura superior a 20% do PIB local (Echeverri, 2013).
5.5 Definio de ruralidade no Uruguai


Populao urbana: populao definida conforme a Lei n 10.723 de Centros Povoados, de 21 de abril de 1946, que estabelece a competncia exclusiva dos governos departamentais100 para autorizar a subdiviso dos prdios rurais para a forma o de centros povoados, assim como para aprovar o traado e a abertura de ruas, caminhos ou qualquer via de trnsito
que implique ou no armazenamento ou formao de ditos centros. Tambm estabelece alguns requisitos mnimos para
a definio de rea urbana, como existncia de gua potvel, condies de terreno e de rea contnua e outros servios
indispensveis. A rea suburbana includa na rea urbana.
Populao rural: definida por excluso. Trata-se da populao dispersa, no residente nos centros povoados.
Censo de 1985

Populao urbana: populao definida pela Lei dos Centros Povoados. Este censo contou com importantes progressos em
matria cartogrfica que permitiram chegar a uma delimitao mais precisa das divises estatsticas, mediante pesquisas
em locais e outras fontes.
Populao rural: definida por excluso.

Populao urbana: a definio se baseia em critrios prticos e de tipo operativo, e parcialmente nas disposies da Lei
de Centros Povoados e suas modificaes posteriores.

O elemento-chave na definio de urbano e rural no Uruguai recorte administrativo dos centros povoados.
Interpretaes acadmicas, como a de Pieiro (2001), questionam essas definies censitrias, os limites entre rural e urbano
estabelecidos e as interpretaes do rural como sinnimo de agrcola. Pieiro (2001) pondera que a populao com residncia
rural pode trabalhar em atividades agrcolas e no agrcolas, e a populao com residncia urbana pode igualmente trabalhar em
100
O territrio uruguaio encontra-se dividido administrativamente em departamentos e, estes, em municpios.
empregos agrcolas ou em atividades no agrcolas, de modo que as categorias empregadas no censo no so capazes de captar
a maior complexidade envolvida na definio atual de rural e mesmo de urbano.
Ademais, como a Lei outorga aos Governos Departamentais a responsabilidade pela criao dos centros povoados, cada Departamento pode estabelecer critrios particulares para a conformao de tais unidades administrativas, respeitando alguns requisitos
mnimos nacionais (por exemplo, ao menos uma unidade vicinal que permita a manuteno de uma escola primria e dos servios
pblicos indispensveis), ainda que sem regras quanto a um limite mnimo populacional para a criao de um povoado, vila ou zona
urbana. Desse modo, a definio de rural nos Departamentos depende das negociaes polticas e do jogo de interesses entre os
atores locais. Como resultado deste processo, conforme relata Pieiro (2013), foram considerados centros povoados localidades
com quantidades irrisrias de habitantes, em decorrncia do apelo simblico positivo que residir em reas urbanas tem para as
populaes locais. O Censo de Poblacin y Vivienda de 1996 identificou a existncia de 566 assentamentos populacionais, a maioria
com menos de cem habitantes.
A definio de uma localidade como centro povoado tem implicaes polticas e fiscais. No raro, as intendncias declaram
como centro povoado uma dada localidade com o fim de angariar simpatia e apoio poltico de seus residentes. De modo geral, o
habitante de uma pequena localidade sente-se honrado que sua localidade foi elevada categoria de povoado. Predomina a viso
bastante difundida de que residir em um povoado proporciona maior status social do que viver na rea rural (Pieiro, 2013). Ademais, os centros povoados pagam mais impostos que as terras rurais, conferindo maior arrecadao fiscal para as intendncias
e, portanto, maiores recursos financeiros pblicos e maior possibilidade de realizao de aes pblicas (Pieiro, 2013). Estas so
duas implicaes polticas importantes da definio censitria de ruralidade no Uruguai.
Em outros espaos polticos e institucionais (Ministerio de Ganadera, Agricultura y Pesca - MGPA, Ministerio de Desarrollo Social,
Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial Y Medio Ambiente, Movimiento de Erradicacin de la Vivienda Insalubre Rural - MEVIR,
Administracin Nacional de Educacin Pblica etc.), as definies censitrias de rural e urbano parecem ter pouca interferncia sobre
as aes pblicas. De modo geral, cada organizao governamental possui seus recortes prprios de aes em estreita vinculao
com sua rea de interveno.
Assim, por exemplo, o MGPA est interessado nas exploraes agropecurias produtivas (tratando o rural como sinnimo de
agropecurio) e, mais recentemente, no mbito territorial, reconhecendo a existncia e garantindo a participao de outros atores
que no apenas os produtores rurais. O MEVIR, que inicialmente visava apenas o apoio construo de residncias para os trabalhadores rurais (populao dispersa), passou a modificar sua normatividade ao longo dos anos, de modo a incorporar tambm os
trabalhadores rurais que vivem nas cidades, os pequenos produtores rurais e a construo de habitaes nucleadas em povoados
de at 5.000 habitantes.
O objetivo da interveno do Ministerio de Transporte y Obras Pblicas est centrado, basicamente, nas estradas rurais, no entanto o estudo de Pieiro (2013) no encontrou uma definio explcita do que seriam estradas rurais ou o que compreenderiam
como rural. E o Ministerio de Salud Pblica, em seu Plan Nacional de Salud Rural, considera como pblico beneficirio a populao
rural dispersa (definio do Instituto Nacional de Estatstica - INE) e a populao que habita localidades de at 5.000 habitantes.
313
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Verifica-se, portanto, que, ainda que essas organizaes governamentais tenham como foco de atuao os atores pertencentes s
reas rurais ou realizem aes que incidam sobre estes espaos, a delimitao do que seja rural ou urbano extrapola os limites
censitrios, adequando-se aos objetivos das polticas pblicas e s ideias e aos interesses em jogo.
importante iniciar esta subseo mencionando que, no caso uruguaio, o prprio INE, na Encuesta Continua de Hogares (ECH),
apresenta outra definio de rural. A ECH realizada no Uruguai desde 1968, no entanto apenas em 1981 a rea rural foi incorporada
na anlise, sendo definida como aquela que contm localidades com menos de 5.000 habitantes.101 Em 2006 foi realizada a Encuesta
de Hogares Ampliada (ENHA) e nesta pesquisa os marcos amostrais foram alterados de modo a incorporar a populao dispersa e
a populao nucleada em localidades com menos de 5.000 habitantes, ambas consideradas como populao rural.102
Com base nesta classificao, Pieiro (2013) fez um exerccio para dimensionar a populao rural uruguaia considerando a populao dispersa, a populao residente em localidades com menos de 2.000 habitantes e a populao residente em localidades de
mais de 2.001 e menos de 5.000 habitantes. A utilizao desta classificao elevou a populao rural de 5,3% da populao total em
2011 para 16%. Ademais, esse exerccio realizado para os anos de 1985, 1996 e 2011 indicou que as localidades de populao dispersa
apresentaram uma variao percentual de menos 53,1% (portanto, perderam populao), enquanto as localidades com menos de
2.000 habitantes e entre 2.001 e 5.000 habitantes apresentaram variao percentual positiva de 18,2% e 12,4%, respectivamente
(ou seja, aumentaram sua populao). Estes dados sugerem que as transformaes da populao rural e urbana no Uruguai so
mais complexas que aquelas apreendidas unicamente a partir das mudanas observadas na populao dispersa (Pieiro, 2013).
Alm deste exerccio metodolgico, Pieiro (2013) tambm analisa a evoluo da populao rural do Uruguai, considerando a
combinao do lugar de residncia (populao dispersa) com as localidades do pas em que a maioria da PEA est vinculada ao setor
primrio. Com esses critrios, a populao rural do Uruguai, em 2011, seria equivalente a 12% da populao total e, ao considerar
a evoluo ao longo dos anos, observar-se-ia que a populao dispersa diminui, enquanto as localidades em que a maioria da PEA
est ocupada no setor primrio apresentariam crescimento. Para o autor, estes dados estariam sugerindo no que a populao
rural tenderia a desaparecer, mas sim que deixaria de ser populao dispersa para tornar-se populao nucleada, habitando localidades de tamanho maior.
Cabe, por fim, salientar que, no Uruguai, este debate sobre as definies censitrias de ruralidade circunscreve-se a alguns
nveis tcnicos do Estado, a algumas organizaes internacionais vinculadas ao setor agropecurio que esto presentes no pas e,
principalmente, ao mbito acadmico. Um conjunto de acadmicos vem questionando as interpretaes dualistas de rural e urbano,
mostrando as constantes inter-relaes e complexidades destes espaos, e procurando desconstruir imagens do rural uruguaio
101
De acordo com Pieiro (2013), essa excluso da populao rural do principal instrumento de monitoramento das condies sociais, econmicas e demogrficas
da populao do Uruguai pode corresponder interpretao do rural construda no pas, no qual concebido como exterior, excludo ou complemento
ao urbano.
102
Durante os anos de 1999 e 2000, o MGAP realizou uma pesquisa intitulada Estudio sobre el empleo, los ingresos y las condiciones de vida de los hogares rurales,
onde foram estudadas a populao dispersa e a residente em localidades com menos de 5.000 habitantes, as duas consideradas como rurais (Pieiro, 2013).
associadas literatura costumbrista103, que no do conta da diversidade de atores e de contextos existentes atualmente (Pieiro,
2013). Uma das concluses importantes destes autores que para o Estado, de modo geral, e para as organizaes sociais e associativas que representam o rural no Uruguai, esse debate carece de maior importncia.
5.6 Definio de ruralidade na Frana

Classificao 1851 (primeira classificao)

Populao urbana: populao residente em uma comuna104 ou em conjunto de comunas caracterizado pela agregao de
construes (no distantes mais de 200 metros uma construo/residncia da outra), cuja populao superior a 2.000
habitantes.
Se nas definies posteriores ao longo do tempo (ver abaixo) outros critrios foram incorporados para compreender melhor a
relao rural-urbano, o limite de 2.000 habitantes de um conjunto urbano com construes contnuas (distantes no mais de 200
metros uma da outra) permaneceu como indicador, diferenciando comuna rural e comuna urbana.
Classificao 1962
Populao de zonas de povoamento industrial e urbano (ZPIU): a partir de 1950, a periurbanizao tornou mais fludos os limites
territoriais entre o meio rural e o meio urbano, a exemplo do crescente nmero de residentes que se estabelecem no rural mas
continuam trabalhando nas reas urbanas. Para compreender e incorporar este fenmeno da classificao censitria, o Instituto
Nacional de Estatstica e de Estudos Econmicos (INSEE) criou, em 1962, as zonas de povoamento industrial e urbano (ZPIU). Esta
classificao distingue, no interior do espao rural, comunas que so influenciadas por cidades das quais mantm uma dinmica
autnoma. As ZPIUs so conformadas por unidades urbanas e rurais, onde existem atividades industriais e comerciais que oferecem
mais de 100 empregos, ou tambm comunas rurais no industrializadas onde uma proporo significativa de pessoas ativas trabalha nas cidades. Esta classificao foi utilizada at 1990, quando as ZPIUs incluram do territrio nacional e 96% da populao,
perdendo seu valor heurstico.
Classificao 1996
Populao de zoneamento de reas urbanas (ZAU): populao que habita polos urbanos de mais de cinco mil empregos e comunas
adjacentes, onde 40% das pessoas ativas trabalham no polo ou nas comunas influenciadas por ele. Em 2002 esta classificao foi
103
O Costumbrismo uma tendncia ou movimento que pretende que a obra de arte seja uma exposio dos usos e costumes de uma sociedade. Presente
no sculo XIX, a descrio resultante conhecida como cuadro de costumbres se relata uma cena tpica ou artculo de costumbres se descreve em tom
humorstico ou satrico algum aspecto da vida. A literatura costumbrista uruguaia, particularmente autores como Carlos Reyles, Javier de Viana, Guillerme
Enrique Hudson, entre outros, retrataram a vida rural daquele sculo, descrevendo as tarefas dos gachos e refletindo em seus textos a estratificao social
rural, as relaes sociais entre os gachos e os patres, a interveno de ambos nas guerras civis etc. (Pieiro, 2013).
104
Em termos de diviso politico-administrativa, a Frana organiza-se em regies, departamentos e comunas, sendo estas ltimas o menor nvel administrativo.
315
316
alterada de modo a incorporar o emprego no meio rural, passando a denominar-se zoneamento de reas urbanas e reas de emprego no meio rural (ZAUER). De acordo com Faiguenbaum (2011), estes zoneamentos incorporaram dimenses de concentrao
de emprego e deslocamento trabalho-domiclio, visando construir anlises que permitissem compreender melhor a influncia das
grandes cidades sobre o entorno rural.
O ZAUER distingue dois grandes tipos de espaos: espao predominantemente urbano e espao predominantemente rural
(Faiguenbaum, 2011). O primeiro est conformado por duas categorias: a) polos urbanos: correspondem s Unidades Urbanas que
oferecem 5.000 ou mais empregos, sendo que no devem estar situadas na coroa periurbana de outro polo urbano; b) comunas
periurbanas: referem-se s comunas em que pelo menos 40% dos residentes ativos trabalham em uma ou vrias reas urbanas.
Dois tipos de comunas periurbanas foram distinguidas: a) as comunas que conformam coroas periurbanas, onde 40% ou mais dos
residentes ativos trabalham no polo urbano ou em outra comuna da rea urbana. Essas comunas caracterizam-se por ter um nico
referente de trabalho principal. O polo urbano com a coroa periburbana constitui o que se denomina de rea urbana; b) as comunas
denominadas multipolarizadas, em que 40% ou mais dos residentes ativos trabalham em vrias reas urbanas. Essas comunas
caracterizam-se por apresentarem mais de um referente de trabalho principal.
O espao predominantemente rural constitudo por pequenas unidades urbanas e comunas rurais que no pertencem ao
espao predominantemente urbano. Em seu interior so encontradas: a) reas de emprego do espao rural, conformadas por polos
de emprego do espao rural e suas coroas; b) polos de emprego do espao rural, referentes a comunas ou unidades urbanas que
cumprem com as condies de no pertencerem ao espao predominantemente urbano e oferecerem pelo menos 1.500 empregos;
c) coroas de polos de emprego do espao rural, correspondentes s comunas ou Unidades Urbanas que atendem s condies de
no pertencerem ao espao predominantemente urbano e 40% ou mais de seus residentes ativos trabalharem no restante desta
rea de emprego. As comunas que no pertencem a nenhuma das categorias anteriores definidas constituem as outras comunas
do espao predominantemente rural (Faiguenbaum, 2011).
Classificao 2010
Em 2010, o ZAUER foi suprimido e os polos urbanos foram classificados em trs tipos: grandes polos urbanos, com mais de
10.000 empregos; polos mdios, que possuem de 5.000 a 10.000 empregos; e pequenos polos urbanos, que geram de 1.500 a 5.000
empregos. Ademais, foram definidas coroas dos polos, referindo-se s comunas onde ao menos 40% da populao residente
trabalha no polo urbano ou em comunas atradas por ele. Certas comunas so atradas por vrios polos, de modo que ao menos
40% da populao ativa residente trabalha em diferentes polos urbanos sem que nenhum deles concentre esta proporo. Essas
comunas so denominadas multipolarizadas.
Para o zoneamento da populao rural (la campagne franaise), foi considerado o conjunto de comunas no constituindo um
polo urbano, isto , que apresentam menos de 10.000 empregos. Este zoneamento, realizado pela DATAR com o apoio de agncias
pblicas de urbanizao e de centros de pesquisa, foi construdo a partir de uma pesquisa exaustiva nas comunas e com o uso de
anlise estatstica multivariada (Bonnal, 2013).
Classificao 2011
Populao de Zoneamento de reas Urbanas (ZAE), estabelecida pela DATAR em 2011. O ZAE distingue quatro tipos de espaos,
sendo que alguns deles podem ser decompostos em diversas classes: a) espao de grandes reas urbanas, composto por (i) grandes reas urbanas, reagrupando grandes polos urbanos e suas coroas; e (ii) comunas multipolarizadas de grandes reas urbanas;
b) espao de outras reas, composto por mdias reas (polos de 5.000 a 10.000 empregos e suas coroas) e pequenas reas (polos
de 1.500 a 5.000 empregos e suas coroas); c) espao de comunas multipolarizadas, que correspondem s comunas atradas por
menos de duas reas fora do espao das grandes reas urbanas; d) espao de comunas fora da influncia dos polos. Nota-se que
a noo de rural no aparece nesta classificao.
Utilizando esta metodologia, 95% da populao francesa vivia sob influncia de cidades, ainda que um grande nmero de
habitantes vivesse em comunas rurais. Assim, esta representao das zonas de reas urbanas reduziu a importncia das zonas
rurais em termos de expresso territorial. Para superar esta limitao, o INSEE cruzou a qualificao das comunas em urbanas e
rurais (sobre a base de 2.000 habitantes) e a metodologia funcional relativa s reas urbanas (baseada no lugar de residncia e na
mobilidade de trabalho). O resultado indicou que as comunas rurais esto presentes nos diferentes tipos de espaos, exceto nos
grandes, mdios e pequenos polos.
Tipologia do rural francs pelo DATAR em 2012
Em 2012, o DATAR construiu uma nova tipologia visando aprofundar a caracterizao do meio rural francs e considerando mais
elementos alm dos critrios demogrficos e de concentrao de emprego. Essa classificao definiu trs tipos e sete subtipos:
a) Tipo I: o rural das cidades, do litoral e dos vales urbanizados. Este tipo corresponde aos espaos com relao direta com
as grandes cidades, de onde deriva os seus dinamismos econmico, social e cultural. Este tipo dividido em: i) Subtipo
I1: o rural com elevada densidade demogrfica, na periferia das cidades, com forte crescimento residencial e dinamismo
econmico. Estes espaos so compostos de comunas bem equipadas em termos de infraestruturas e servios, com elevao no nmero de empregos, ainda que, frequentemente, insuficientes em relao oferta de mo de obra; ii) Subtipo
I2: rural difuso na periferia das cidades, com crescimento residencial e dinmica econmica diversificada. Mais distantes dos centros urbanos, estes espaos so ocupados por uma populao ativa menos afortunada que a do subtipo I.2.
Tm, em geral, trajeto trabalho-residncia mais extenso, esto bem providos em termos de servios de proximidade e a
economia presencial significativa; iii) Subtipo I3: rural com elevada densidade demogrfica, do litoral e dos vales, com
forte crescimento residencial e forte economia presencial. Trata-se de zonas agrcolas fortemente desenvolvidas e zonas
seminaturais, com uma economia presencial forte, oferta de servios de qualidade, populao heterognea (jovens ativos
e idosos atrados pela qualidade de vida) e com taxas de desemprego relativamente importantes.
b) Tipo II: o rural agrcola e industrial. Trata-se das reas mais distantes dos grandes centros urbanos, com densidade demogrfica mais baixa, oferta de emprego relativamente reduzida e o desemprego pode ser importante, principalmente nas
regies em mutao industrial.
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c) Tipo III: o rural envelhecido com baixa densidade demogrfica. Refere-se s regies mais atingidas pelo xodo. Este tipo
divide-se em: i) Subtipo III1: rural com baixa renda, economia agrcola e presencial. Refere-se a comunas distantes dos grandes centros urbanos, caracterizadas por atividades agrcolas e agroalimentares, com baixa densidade demogrfica, condies de acesso mais difceis e reduzida populao com diploma, estando sujeita emigrao; ii) Subtipo III2: rural com renda
baixa, crescimento residencial e economia presencial e turstica. Diferencia-se da anterior pelo fato de concentrar reas de
montanha; iii) Subtipo III3: rural com renda baixa, crescimento residencial, economia presencial e turstica dinmica, alm
da distncia dos servios de uso frequente. So espaos com maior dificuldade de acesso, mais montanhosos, mas tambm
mais tursticos. A renda da populao ativa no setor de turismo pode ser mais elevada do que a do restante da populao.
De acordo com Bonnal (2013), em trabalhos posteriores e baseando-se na constatao da crescente proximidade de perfis socioculturais dos habitantes do territrio nacional (independente de seu lugar de habitao), o DATAR prefere referir ao rural como
espao de baixa densidade vis--vis a prpria definio de meio rural. As noes de meio rural e ruralidade estariam, deste modo,
prximas de sarem da linguagem institucional.
Para a realizao dos censos populacionais, o critrio fundamental para diferenciar comuna urbana de comuna rural o tamanho da
populao.
No entanto, visando compreender as reas onde os limites entre rural e urbano so mais fludos ou a diversidade das reas rurais,
a organizao censitria francesa constri outras tipologias, incorporando um conjunto de critrios, como o nmero de empregos,
o lugar de residncia e o lugar de trabalho de parte da populao, a densidade demogrfica, entre outros.
Conforme Bonnal (2013), a relao entre polticas pblicas e tipologias interativa e recproca. Por um lado, as polticas pblicas
contribuem para transformar o meio rural cujos efeitos podem ser apreendidos pelas tipologias e zoneamentos, por outro, estas
fornecem instrumentos necessrios tomada de deciso e execuo das escolhas estratgicas das aes pblicas.
Para Bonnal (2013), a construo de tipologias tem duas funes essenciais, sendo elas: a) criao de conhecimento formalizado
sobre a evoluo do meio rural e a sua relao com o restante do territrio nacional. As tipologias permitem uma representao
atualizada e precisa das transformaes do meio rural, do desenvolvimento das atividades industriais e de servios, e da economia
residencial; b) servir de base para a construo de polticas pblicas em termos de administrao do territrio, sendo que este papel
tem se alterado ao longo dos anos no caso francs.
Durante as dcadas de 1950-60, no quadro de uma programao voluntarista de um Estado centralizador, as tipologias serviam
essencialmente de suporte aos programas de renovao rural, identificando as regies que se encontravam isoladas, com falta de
infraestruturas, baixa produtividade agrcola, problemas fundirios etc. A partir dos anos de 1980, com a promoo do desenvolvimento
local o qual foi ampliado nos anos de 1990 com a descentralizao e a transferncia do Estado para as regies da responsabilidade
de administrar os territrios a importncia das tipologias reside no acompanhamento da evoluo do meio rural e na avaliao da
pertinncia das respostas complexas e coletivas dadas pela ao pblica. Atualmente as tipologias servem como instrumento de
compreenso das dinmicas socioeconmicas territorializadas e para a realizao de anlises prospectivas.
Para alm de debates e controvrsias no interior das organizaes governamentais, censitrias, de pesquisa e acadmicas, a
construo de tipologias e zoneamentos parece engendrar e instigar poucos conflitos entre os demais atores da sociedade (sindicatos,
associaes, consumidores, empresas, populao urbana etc.). No entanto, estas classificaes e caracterizaes do rural e a construo de zoneamentos ressaltam alguns elementos novos destes espaos como a recomposio das atividades econmicas, o
enfraquecimento das especificidades rurais, o desenvolvimento da economia residencial, o fortalecimento da economia presencial, as
particularidades ambientais e o desenvolvimento de atividades especficas a esta nova problemtica, e os diferentes tipos de uso dos
espaos e a expresso destes elementos em interveno pblica geram conflitos entre o conjunto de atores envolvidos (Bonnal, 2013).
Essas tenses se expressam em termos de urbanizao das terras agrcolas, de construo de infraestruturas (estradas, vias
frreas, portos, instalaes industriais e comerciais, destino e tratamento dos dejetos domsticos e industriais etc.), de uso dos
recursos naturais, de uso da gua (utilizao agrcola, industrial, alimentar etc.), de externalidades negativas das atividades agrcolas
e industriais etc. (Bonnal, 2013). O reconhecimento do carter multifuncional do meio rural, por exemplo, relativiza a supremacia dos
agricultores em termos de acesso aos recursos naturais e de gesto do espao rural e legitima as reivindicaes de outros atores
e usos, tornando mais conflitivas e controversas as decises pblicas. Essas tenses e conflitos colocam novos desafios para a
construo e a implementao das aes pblicas, exigindo a negociao entre um amplo conjunto de atores.
importante destacar tambm, como discutido na seo 4 do relatrio, que, desde a dcada de 1980, a Frana vem adotando
um enfoque territorial para o desenvolvimento, construindo territrios de projeto e de gesto, os quais no se atm aos limites
espaciais entre rural e urbano. Atualmente, a governana territorial ocorre em seis nveis: nvel comunitrio (Unio Europeia, cujos
regulamentos, programas e polticas (territoriais LEADER e no territoriais) se impem aos Estados-membros); nvel nacional (o
governo nacional); a regio, responsvel principalmente pela administrao do territrio, assegurando a coordenao entre os nveis
europeu, nacional, departamental e local; o departamento, encarregado notadamente dos aspectos sociais; a intercomunalidade,
constituda como uma estrutura intercomunal incumbida mormente dos aspectos de transporte e educao; e o nvel das comunas,
conformado pelo conselho municipal encarregado da educao primria e dos servios locais.
A esse conjunto de territrios de governana foram somados territrios de projeto, atendendo a objetivos especficos e variados:
proteger o meio ambiente (parques nacionais), definir as atividades econmicas e sociais compatveis com a proteo e valorizao
de um patrimnio ambiental notvel (parques regionais), adaptar as prticas produtivas a questes ambientais especficas (sindicatos
mistos), afirmar a especificidade territorial para fortalecer ou renovar as atividades econmicas, sociais e culturais (pays), estimular
o processo de inovao tecnolgica e industrial no quadro de uma competitividade globalizada (zonas de excelncia) etc. (Bonnal, 2013).
Em mbito internacional, outras classificaes das reas rurais e urbanas incidem ou incorporam o territrio francs em suas
construes. As tipologias da OCDE, da Unio Europeia e do ESPON so exemplos neste sentido.105
105
Ver OPPA/CPDA (2012).
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5.7 Definio de ruralidade na Holanda

Perodo 1947-1992: metodologia multidimensional
Durante este perodo, o Dutch National Statistics utilizou uma metodologia multidimensional para caracterizar as reas rurais
e urbanas, considerando o tamanho da populao na rea residencial (indicador morfolgico), a porcentagem da populao trabalhando na agricultura ou a porcentagem da populao masculina trabalhando na agricultura (indicador funcional), e o nmero
de habitantes originais e os recm-chegados (indicador cultural). Nesta tipologia construram-se quatro categorias: comunidades
rurais, comunidades rurais urbanizadas, comunidades suburbanas, e comunidades urbanas.
Depois de 1992: metodologia unidimensional
A partir de 1992 foi empregada uma metodologia unidimensional, baseada na densidade de construes (endereos postais)
por Km. A falta de dados estatsticos foi a principal razo para o Instituto Nacional de Estatstica da Holanda adotar uma tipologia
unidimensional, baseada em uma abordagem morfolgica. Soma-se a isto a dificuldade para construir uma tipologia multidimensional que atenda a diferentes objetivos de pesquisa, alm da facilidade inerente a uma tipologia unidimensional.
Desta tipologia foi construda uma escala de urbanidade da qual a ruralidade derivada, sendo definidas as seguintes categorias:
extremamente urbanizada (mais que 2.500 endereos/Km), altamente urbanizada (500-2.500 endereos/Km), moderadamente
urbanizada (1.000-1.500 endereos/Km), pouco urbanizada (500-1.000 endereos/Km) e no urbanizada (500 endereos por km).
Note-se que a noo de rural no aparece nas categorizaes. No entanto, so consideradas como reas rurais todas aquelas
que apresentam menos de 1.000 endereos postais/Km, ou seja, que apresentam baixa densidade demogrfica. Estas medidas
permitem uma indicao do grau de concentrao das atividades humanas (moradia, trabalho, escola, comrcio, servios etc.) e,
deste modo, procuram refletir o tipo de comunidade em que as pessoas vivem (Rooij, 2013).
No entanto, esse procedimento tambm est sujeito a crticas, principalmente daqueles que salientam a dificuldade de esta
metodologia levar em considerao habitaes sem endereo postal (por exemplo, grandes estbulos) e pessoas que dispem
de endereos tanto no meio rural, quanto na cidade, contabilizando-as duplamente. Essa limitao tem como consequncia, por
exemplo, que um municpio possa ser considerado pouco urbanizado, quando na verdade no urbanizado.106
Os elementos-chave na Holanda para a definio de urbano e rural so os endereos postais/Km.
O documento Agenda for a Vital Countryside (LNV 2004), o qual integra a poltica nacional espacial, caracteriza as reas rurais de
acordo com a definio acima. Conforme o documento, so consideradas reas rurais as partes no urbanizadas da Holanda nas
106
O territrio da Holanda est dividido em regies administrativas (provncias) e estas esto divididas em municipalidades.
quais tambm esto localizadas vilas e pequenas cidades. As reas rurais correspondem s categorias pouco urbanizada e no
urbanizada da escala de urbanizao das municipalidades usada pelo Instituto Nacional de Estatstica, isto , os municpios com
menos de 1.000 endereos/Km. O rural inclui tambm reas com larga extenso de gua.
Alm desta incorporao do conceito censitrio em uma poltica pblica especfica, o nmero de residentes (endereos/Km)
um dos critrios para o sistema de distribuio de fundos do governo para as provncias e para a alocao de recursos do fundo
municipal. Entre 1993 e 2004, o nmero de municpios na Holanda decresceu de 646 para 483, em razo do reagrupamento de municpios visando incrementar seu grau de urbanizao e, assim, no sofrer as implicaes de ser categorizado como rural (Rooij, 2013).
Ainda que algumas organizaes governamentais da Holanda utilizem o critrio de endereos postais por Km (por exemplo, o
Agricultural Economic Research Institute - LEI, o Netherlands Institute for Social Research - SCP e o Council for the Rural Area - RLG),
alguns pesquisadores e gestores pblicos alteram esta definio de rural para adapt-la s interpretaes, objetivos, objetos de
pesquisa ou de polticas pblicas. Empregam outros conceitos ou ampliam os critrios/indicadores para definir o que rural e urbano, fazem uso de diferentes escalas para mensurar a ruralidade ou, ainda, criam tipologias rural-urbano alternativas. De acordo
com Rooij (2013), a definio selecionada de acordo com o problema rural que se procura resolver.
Um bom exemplo deste procedimento pragmtico o estudo sobre o desenvolvimento socioeconmico das economias rurais
na Holanda, conduzido pelo Agricultural Economic Research Institute. Quando o interesse foi analisar o desenvolvimento socioeconmico da economia rural holandesa, o Instituto valeu-se da classificao rural-urbana baseada no nvel espacial das regies COROP
(Coordination Commission Regional Research Programme)107 que, comparada com a tipologia da OCDE, faz mais justia situao
do meio rural da Holanda. Quando, no entanto, a qualidade da paisagem parecia ser crucial para a economia rural, uma definio
alternativa de rea rural foi considerada mais apropriada para fortalec-la, e utilizou-se um conceito de rea rural como o espao
fora das cidades e das vilas (Rooij, 2013).
Algo semelhante ocorre no Plano Nacional de Desenvolvimento Rural da Holanda (Dutch RDP 2007-2013). Quando as questes
enfocadas so as relacionadas qualidade de vida e diversificao das economias rurais empregada uma definio de rea
rural que engloba todas as reas que apresentam at 30.000 habitantes (incluindo vilas e pequenas cidades). Quando as questes
esto relacionadas com a melhoria da competitividade da agricultura e da silvicultura, todos os agricultores holandeses passam a
ser elegveis para receber subsdios, mesmo aqueles que esto localizados em reas residenciais com mais de 30.000 habitantes.
E quando se trata de melhorar o meio ambiente e as reas naturais, os subsdios somente podem ser aplicados em reas onde as
aes ambientais so esperadas/planejadas (Rooij, 2013).
No debate pblico e poltico geral h, comumente, um acordo tcito de que as reas rurais so aquelas onde no h cidades: as
reas rurais comeam onde terminam as cidades (Rooij, 2013).
107
Uma regio COROP (similar a um nvel geogrfico NUTS 3 Nomenclature of territorial units for statistics) corresponde a um nvel intermedirio regional entre
provncia e municpios. A Holanda conta com 40 Regies COROP, as quais so usadas para fins analticos, dentre outros, pelo Instituto Nacional de Estatstica
da Holanda.
321
322
5.8 Definio de ruralidade na Espanha

Desde 1950, na construo dos Censos Populacionais, o Instituto Nacional de Estatstica (INE) da Espanha classifica os municpios108 em rurais, intermedirios e urbanos, de acordo com o tamanho de seus ncleos populacionais (o tamanho considerado
no o do total do municpio, mas o dos ncleos populacionais109). Assim, so classificados como rurais os municpios com menos
de 2.000 habitantes; como intermedirios aqueles que apresentam entre 2.001 a 10.000 habitantes; e como urbanos aqueles com
mais de 10.000 habitantes.
5.8.2 Elementos-chave na definio urbano/rural
O elemento fundamental na definio de rural e urbano na Espanha o tamanho populacional.
O estudo de caso da Espanha, realizado por Guerrero et al. (2013), destaca que as polticas pblicas neste pas so mais influenciadas pelas interpretaes do meio rural espanhol que vigoraram ao longo das dcadas e pela dinmica da Comunidade
Europeia e suas orientaes de aes pblicas, do que pelas definies censitrias oriundas do Instituto Nacional de Estatstica.
Como discutido a seguir, a prpria Lei n 45/2007 e seu respectivo Programa de Desenvolvimento Rural Sustentvel adotam outros
recortes territoriais para suas aes.
Ademais, importante mencionar a incorporao do enfoque territorial do desenvolvimento na Espanha, seja via iniciativas da
Unio Europeia (Segundo Pilar da PAC e Programa LEADER), seja por iniciativas do prprio pas, o que impe novas perspectivas
para a delimitao do rural e do urbano e para as polticas pblicas.
Alm da definio censitria apresentada acima e das tipologias de ruralidade da OCDE e da Unio Europeia, outras concepes
alternativas de ruralidade podem ser observadas na Espanha. A Lei n 45/2007, de 13 de dezembro, que trata do Desenvolvimento
Sustentvel do Meio Rural (LDSMR) e seu Programa de Desenvolvimento Rural Sustentvel que complementam as determinaes
procedentes da Unio Europeia para a Poltica de Desenvolvimento Rural estabelecem as seguintes definies:
a) meio rural: espao geogrfico formado pela agregao de municpios ou entidades locais menores, definido por Administraes competentes, que possuem uma populao inferior a 30.000 habitantes e uma densidade inferior a 100 habitantes/Km;
b) zona rural: mbito de aplicao das medidas derivadas do Programa de Desenvolvimento Rural Sustentvel, regulado pela
Lei n 45/2007, de amplitude da comarca ou da subprovncia, delimitado e qualificado pela Comunidade Autnoma compe108
O territrio nacional da Espanha encontra-se dividido administrativamente em comunidades autnomas, provncias, municpios e outras entidades locais de
mbito territorial inferior ao municipal (Faiguenbaum, 2011).
109
Considera-se ncleo populacional um conjunto de, ao menos, dez edificaes que contam com ruas, praas e outras vias urbanas. Por exceo, o nmero
de construes poder ser inferior a dez sempre que a populao que habita as mesmas supere 50 habitantes (Faiguenbaum, 2011).
tente. As zonas rurais podem ser classificadas como: i) rurais a revitalizar: esto isoladas e despovoadas, so eminentemente
agrrias e com baixos nveis de renda; ii) rurais intermedirias: apresentam baixa ou mdia densidade demogrfica, emprego
diversificado, nveis baixos ou mdios de renda e so distantes das cidades; iii) rurais periurbanas: trata-se de reas mais povoadas, com a maioria dos trabalhadores localizados no setor tercirio, nveis mdios e altos de renda e localizadas prximas
s cidades.110 Alm de objetivos conjuntos visando alcanar um denominador mnimo comum sobre aspectos bsicos do desenvolvimento em todas as zonas rurais, para cada zona rural foi programado um conjunto de aes diferenciadas, exclusivas
e adaptadas sua particular situao, necessidade e potencialidade (Plano de Zona);
c) municpio rural de pequeno tamanho: aquele que possui uma populao residente inferior a 5.000 habitantes e est integrado ao meio rural (Guerrero et al., 2013).
O Grupo de Trabalho Foro para la Cohesin Territorial, criado no Instituto de Estudios Sociales Avanzados111, publicou, em 2009, o
documento intitulado Del desarrollo rural al desarrollo territorial: reflexiones a partir de la experiencia espaola, em que abordava a
diversidade dos territrios rurais, classificando-os em: a) reas com bom nvel de desenvolvimento baseado na agricultura e que
contam com sistemas alimentares locais bem articulados; b) reas do interior rural com importantes deficincias estruturais e
problemas demogrficos; e c) reas intermedirias com boa interao rural/urbana. Para cada um destes tipos de territrios foram
indicadas aes prioritrias e estratgias de governana (Guerrero et al., 2013).
5.9 Consideraes sobre as definies censitrias de rural e de urbano nos pases selecionados
Um primeiro aspecto que chama a ateno na anlise realizada nesta seo diz respeito diversidade de critrios utilizados
para a definio de rural e de urbano nos pases selecionados da Europa e da Amrica Latina. Estes parmetros podem ser tanto
unidimensionais, como o recorte administrativo utilizado nos casos do Equador e do Uruguai, o tamanho populacional empregado
nos casos do Mxico e da Espanha ou, ainda, o nmero de endereos postais/Km na Holanda, quanto podem ser o resultado da
combinao de dois ou mais elementos (serem multidimensionais), como o nmero populacional e a presena de certas infraestruturas no caso do Chile, o recorte administrativo e a presena de infraestruturas pr-definidas no caso da Costa Rica, e o nmero
de habitantes e a presena de residncias contnuas na Frana.
Alm dos critrios diferenciados, as unidades territoriais de anlise tambm variam entre os pases. Ainda que do ponto de vista
estatstico e da comparabilidade internacional uma maior padronizao pudesse ser desejvel, no possvel nem recomendvel
estabelecer critrios uniformes para distinguir as reas rurais e urbanas de um conjunto de pases, em decorrncia da diversidade
de situaes existentes e das diferentes caractersticas histricas, socioeconmicas e poltico-administrativas dos pases selecionados112. O nmero de habitantes, a densidade demogrfica, a oferta de empregos e as distncias dos centros urbanos so critrios
que podem assumir particularidades e significados muito diversos entre os pases. A densidade demogrfica e o tempo de deslocamento at os centros urbanos, por exemplo, tm significados muito diferentes nos casos da Holanda e do Uruguai, o que relativiza
consideravelmente a possibilidade de comparaes relevantes a partir dos mesmos critrios e parmetros.
110
No estudo de caso da Espanha, realizado por Guerrero et al. (2013), so apresentados os critrios estatsticos que compuseram cada uma dessas classificaes.
111
Centro localizado em Crdoba e vinculado ao Consejo Superior de Investigaciones Cientficas da Espanha.
112
Uma comparao de aspectos socioeconmicos do meio rural dos oito pases selecionados feita no Anexo 1 do relatrio.
323
324
Uma segunda considerao que, para a maioria dos pases, a adoo de classificaes dicotmicas simplificadas de ruralurbano por exemplo, tudo o que no urbano rural no d conta das complexas relaes e processos que caracterizam os
espaos rurais e urbanos e da importncia crescente da dinmica que se estabelece em suas inter-relaes.
Essas dicotomias simplificadoras podem resultar em um limitado conhecimento das populaes com caractersticas intermedirias, ou seja, aquelas populaes que transitam entre o rural e o urbano em decorrncia do lugar de trabalho e da residncia
serem distintos ou tambm aquelas populaes que se encontram no limiar das classificaes dicotmicas (realizadas a partir de
certo nmero de habitantes ou da densidade demogrfica, por exemplo), que, em muitos pases, podem representar grande parte
da populao dos territrios113; podem gerar ambiguidades na classificao de territrios cujas caractersticas sejam intermedirias
entre o rural e o urbano; podem omitir ou limitar a compreenso da dinmica dos territrios, das relaes e articulaes econmicas,
sociais e culturais entre rural e urbano, e das caractersticas de seu desenvolvimento; e podem produzir sobrerrepresentaes ou
caricaturas de um espao em relao ao outro dependendo dos critrios utilizados, como a ausncia de certas infraestruturas para
caracterizar o rural (portanto, considerando-o sinnimo de atraso), como visto nas definies acima (Rodrguez e Saboro, 2007).
Na tabela abaixo possvel observar a evoluo (desde 1970) e as projees (at 2025) da distribuio da populao de alguns
pases da Amrica Latina (Brasil e os cinco pases selecionados neste estudo), de acordo com a classificao dicotmica ruralurbana utilizada pelas organizaes censitrias. Verifica-se uma reduo progressiva da populao rural, tanto em nmeros absolutos (exceto Equador) como relativos, de modo que, de 1970 a 2025, a populao rural da Amrica Latina diminuiria de 43,5%
para 17,2% da populao total. De forma ainda mais extrema, as projees indicam uma urbanizao da populao para 2025 de
93,3% no Uruguai, 89,4% no Chile, 87,6% no Brasil e 81,9% no Mxico. Mantida a classificao urbano-rural existente e seguindo a
tendncia dos dados censitrios observada na tabela, poder-se-ia cogitar a eventualidade do fim do rural em um futuro no muito
distante em alguns pases.

113
Para ilustrar, citamos a classificao da OCDE que categoriza as regies em predominantemente urbanas, intermedirias e predominantemente rurais.
Conforme esta tipologia, 48,31% da populao francesa considerada como intermediria. Na Espanha, a populao classificada como intermediria
responde por 38,07% da populao total. Na Holanda e no Mxico estas porcentagens so, respectivamente, 15,02% e 17,12% (OCDE, 2011).
325
Tabela: Evoluo e projeo de indicadores de ruralidade para a Amrica Latina

e pases selecionados com base nas informaes censitrias.
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
276 572
313 314
352 540
392 786
56.5
61.1
65.1
67.8
40.8*
36.0
2.3*
96 021
52.7
2010**
2015**
2020**
2025**
433 386
473 190
512 681
551 630
70.6
73.2
75.8
77.8
79.5
80.8
81.9
82.8
30.0
27.6
24.8
23.0
20.0
17.5
15.3
13.3
11.5
2.4
5.0
1.8
-0.9
-4,3
-3
-2.0
-1.4
-1.0
-1.1
108 167
121 672
136 178
149 690
162 019
174 719
187 601
60.7
67.1
71.0
74.7
77.9
81.2
83.4
85.0
86.2
87.0
87.6
52.1*
43.5
33.7
29.2
24.2
23.3
19.6
16.6
13.7
11.3
9.4
-13.2*
-12.0
-2.4
-8.8
-11.3
-16.8
-10.8
-7.7
-5.1
-3.0
-1.6
9 570
10 413
11 174
12 102
13 179
14 395
15 398
16 267
17 094
17 865
18 549
19 129
73.0
76.0
79.0
81.2
82.8
83.8
85.3
86.6
87.5
88.3
89.0
89.4
% cresc. Pop. Urbana
25.0*
21.9
21.4
21.1
20.0
16.9
14.0
12.1
10.6
9.0
7.1
% cresc. Pop. Rural

Costa Rica
-6.7*
-12.7
-5.9
-1.5
5.8
-5.5
-7.2
-4.9
-4.3
-3.9
-1.7
1 821
2 051
2 347
2 697
3 076
3 475
3 925
4 322
4 695
5 022
5 314
5 568
38.7
41.2
42.9
45.2
49.7
54.2
58.7
62.6
66.0
68.8
71.0
72.7
36.1*
35.2
38.3
45.3
41.7
40.3
32.3
27.1
21.8
17.6
14.1
% cresc. Pop. Rural

Equador
15.6*
21.0
19.5
9.2
5.7
3.8
-0.8
-2.4
-3.7
-3.4
-2.7
5 970
6 907
7 961
9 099
10 272
11 396
12 297
13 211
14 200
15 195
16 189
17 108
39.5
41.8
47.0
51.2
55.1
57.8
60.4
62.8
65.0
67.0
68.7
70.3
40.2*
51.8
44.0
38.8
30.4
24.0
22.2
21.3
19.5
17.9
15.5
% cresc. Pop. Rural

Mxico
21.6*
9.7
10.1
7.8
8.4
2.5
1.7
2.3
1.9
1.7
0.9
50 611
59 287
68 046
76 117
84 296
92 523
100 052
106 943
59.0
62.7
66.3
68.4
70.6
72.7
74.8
76.5
78.1
79.5
80.8
81.9
43.7*
38.8
28.7
26.5
24.6
21.4
17.9
15.3
13.6
12.1
10.2
% cresc. Pop. Rural
13.0*
7.1
9.3
6.4
3.6
-0.4
-0.9
-2.6
-3.3
-3.7
-4.4
Amrica Latina
Populao total (mil)
% Pop. Urbana
% cresc. Pop. Rural
Brasil
Populao total (mil)
% Pop. Urbana
% cresc. Pop. Rural
Chile
Populao total (mil)
% Pop. Urbana
Populao total (mil)

% Pop. Urbana
Populao total (mil)

% Pop. Urbana
Populao total (mil)

% Pop. Urbana
589 716 626 148
199 992 211 284
113 127 118 945
660 422 691 756
221 450 230 516
124 395 129 159
326
Uruguai
Populao total (mil)
% Pop. Urbana
% cresc. Pop. Rural
2 808
2 829
2 914
3 009
3 106
3 218
3 337
3 455
3 564
3 674
3 778
3 873
82.0
83.0
85.1
87.2
88.9
90.5
91.3
91.9
92.4
92.8
93.1
93.3
3.9*
10.9
11.3
10.1
10.7
9.1
8.3
7.2
6.9
6.2
5.5
-10.0*
-20.5
-23.8
-21.5
-24.4
-10.9
-7.8
-5.8
-4.3
-3.2
-2.5
Fonte: CEPAL (2005b)

*Dados referentes ao perodo 1970-75 e assim, sucessivamente, para os demais intervalos.
** Para aspectos metodolgicos desta projeo, ver CEPAL (2005b).
Conforme ressaltam Rodrguez e Saboro (2007) e Chomitz, Buys e Thomas (2005), a ruralidade poderia ser melhor compreendida
a partir da aplicao de gradientes e no de interpretaes dicotmicas. Para esses autores, a construo de gradientes permite
identificar as inter-relaes existentes entre rural e urbano e a conformao de distintos tipos de territrios, desde os eminentemente rurais at os essencialmente urbanos, passando por categorias intermedirias. Estes gradientes possibilitariam uma melhor
instrumentalizao e uma maior adequao das categorias de urbano e rural nos processos de formulao de polticas pblicas.
Neste sentido, as classificaes censitrias utilizadas na Frana, na Espanha e na Holanda podem ser citadas como iniciativas que
caminham na direo da construo de gradientes para captar a maior complexidade e heterogeneidade dos territrios.
importante notar que alguns pases, principalmente aqueles da Amrica Latina, permanecem utilizando basicamente metodologias construdas h algumas dcadas, que certamente pouco consideram as transformaes ocorridas no rural/urbano neste
continente, j bem relatadas e analisadas por estudiosos do tema (Echeverri, 2011; Echeverri e Ribeiro, 2005; Insua e Correa, 2007;
Gmez, 2002; Veiga, 2002; Giarracca, 2001). Outros pases, como Frana e Chile, tm realizado mudanas na classificao censitria
ao longo dos anos, de modo a incorporar as transformaes dos espaos rurais e urbanos, ainda que buscando preservar elementos
que possibilitem a comparao intertemporal.
Como observado nos estudos de caso em que ocorreram mudanas na forma de dimensionar o rural e o urbano, estas parecem
resultar, em geral, de reflexes feitas, e decises tomadas, por gestores governamentais e tcnicos das organizaes censitrias, sem
que este debate tenha se tornado pblico ou passasse a fazer parte da agenda pblica nacional. No raro, o debate fica circunscrito
a esses atores e s anlises, avaliaes e interpretaes realizadas no mbito acadmico, por profissionais das cincias sociais
rurais preocupados com as discusses sobre a emergncia de uma nova ruralidade e as questes relativas multifuncionalidade
da agricultura e ao desenvolvimento territorial.
As investigaes parecem indicar que essa discusso sobre ruralidade e sobre metodologias de mensurao do rural e do
urbano no foram incorporadas por movimentos sociais rurais, organizaes da sociedade civil e pela sociedade de modo geral.
Tudo indica que se trata ainda de temas restritos principalmente a determinados atores e segmentos governamentais, em que possveis diferenas de ideias e de interpretaes entre eles no resultam na conformao de conflitos polticos expressivos, tornados
explcitos ao pblico em geral. Cabe ressaltar, neste contexto, a influncia de referenciais adotados por organizaes multilaterais
(principalmente a OCDE) como balizadores (direta ou indiretamente) desse processo classificatrio e normativo, subsidiando (em
diferentes graus) a atuao e as opes dos atores/segmentos governamentais e censitrios.
Outro elemento que emerge desta anlise comparativa diz respeito s implicaes das definies censitrias para as polticas
pblicas. De modo geral, foi possvel observar, nos estudos dos pases selecionados, que as organizaes governamentais e as
polticas pblicas adotam distintas concepes de rural e de urbano, similares ou no s definies censitrias, visando adequar
estas ltimas a seus objetivos, interesses, pblico beneficirio etc. O recorte censitrio do rural e o recorte de atuao das aes
pblicas com incidncia no espao rural geralmente no coincidem, sendo o ltimo adaptado ao jogo dos interesses envolvidos e
aos referenciais das polticas pblicas. Neste sentido estrito, as definies censitrias de rural e de urbano parecem no ter repercusses relevantes na delimitao da rea de atuao das polticas pblicas.
Todavia, importante considerar que as estatsticas censitrias sobre a magnitude do rural em mbito nacional e regional e os
indicadores sobre a populao rural e sua trajetria temporal so elementos que influenciam tanto o montante de recursos dos
oramentos governamentais que alocado para o meio rural (especialmente na esfera federal), como a formulao das polticas
pblicas, inclusive atravs da emergncia de novas polticas pblicas e de polticas pblicas diferenciadas para segmentos e/ou temas
especficos ou mesmo pelo desaparecimento de certas polticas pblicas que possam passar a ser consideradas desnecessrias.
Com efeito, se as estatsticas censitrias oficiais tendem a criar um rural em extino ou que perde progressiva e inexorvel importncia ao longo do tempo na sociedade e nas economias nacionais, provvel que esta fotografia repercuta de forma bastante
negativa nas possibilidades de as agncias governamentais que tratam do rural aumentarem seu poder de barganha e ganharem
participao nos oramentos, especialmente nas rubricas de investimento, das diferentes instncias governamentais. Um exemplo
dessa situao a enorme e escandalosa distncia que existe entre rural e urbano, na grande maioria dos pases da Amrica Latina,
quando se considera a disponibilidade e o acesso a bens e servios pblicos.
Assim, as estatsticas existentes sobre o rural e o urbano podem ser orientadoras de polticas pblicas no sentido de subsidiarem anlises e fornecerem elementos para a tomada de deciso seja visando resolver problemas pblicos, seja orientando a
distribuio e a priorizao dos recursos entre atores e setores , ou de serem empregadas como instrumento de monitoramento
e de avaliao de seus efeitos e impactos (Hill, Goll e Karlsson, 2007). Dados como aqueles apresentados na tabela anterior, por
exemplo, podem sinalizar fortemente na direo da priorizao de polticas pblicas essencialmente urbanas em vrios pases da
Amrica Latina, ainda que uma tipologia multidimensional ou de gradientes de ruralidades pudesse desmistificar a magnitude da
urbanizao desses pases.
importante ressaltar ainda que, como observado em alguns pases, certas definies de rural e de urbano tm implicaes
na poltica fiscal e na distribuio de recursos/fundos impositivos entre os dois espaos. No Brasil, por exemplo, nas reas urbanas
cobrado o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) pertencente aos municpios, e sob as reas rurais incide o Imposto sobre
Propriedade Territorial Rural (ITR), de responsabilidade da Unio. Alm de ser mais elevado, o fato de a arrecadao do IPTU permanecer no municpio estimula o poder pblico municipal a ampliar suas reas urbanas em detrimento das reas rurais. De modo
similar, no Uruguai, a definio de centro povoado (portanto, urbano) possibilita a cobrana de impostos mais elevados por parte
das intendncias municipais, que assim procedem visando angariar mais recursos pblicos.
Cabe destacar, por fim, neste debate das implicaes das definies censitrias de rural e de urbano nas polticas pblicas que,
como visto em vrios pases analisados, a abordagem territorial do desenvolvimento vem sendo adotada em diversos contextos nacionais (ou comunitrios, como no caso da Europa) para a execuo das polticas pblicas, superando ou ignorando as delimitaes
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espaciais de rural e de urbano, e procurando enfatizar e valorizar as caractersticas e particularidades dos territrios. O rural e o
urbano passam, deste modo, a compor um todo, em inter-relao e em retroalimentao. Mais do que o tamanho e as caractersticas
econmicas e sociais de cada espao isolado, o que se procura enfatizar a dinmica de desenvolvimento dos territrios, o que,
certamente, implica em novos desafios, metodologias e recortes para as organizaes censitrias e governamentais.
6. Consideraes finais
Esta seo final do texto sistematiza um conjunto de observaes e questes para reflexo, que foram construdas a partir da
anlise transversal dos oito estudos de caso desenvolvidos no mbito desta pesquisa, contemplando trs pases da Europa (Espanha,
Frana e Holanda) e cinco pases da Amrica Latina (Chile, Costa Rica, Equador, Mxico e Uruguai). O trabalho apoiou-se nos relatrios de pesquisa referentes aos oito pases pesquisados, mobilizando, alm disso, uma literatura composta por diversos estudos
empricos e reflexes de natureza terica relacionados ao tema, como adiantamos na Apresentao deste trabalho.
As interfaces estabelecidas entre concepes de ruralidade e polticas pblicas foram aqui analisadas com base no esquema
interpretativo apresentado na primeira seo deste documento, e que buscou integrar diferentes dimenses analticas, a saber: (i)
as transformaes identificadas, sobretudo a partir dos anos 1980, nas concepes de ruralidade orientadoras da interveno dos
Estados Nacionais e das agncias multilaterais direcionadas agricultura e ao mundo rural; (ii) as dinmicas de institucionalizao
dessas vises de ruralidade nos diferentes pases, por meio das interfaces estabelecidas entre atores, ideias e instituies; (iii) a
compreenso do papel desempenhado pelas classificaes e tipologias que buscam descrever e delimitar o rural como unidade
socioespacial, na formulao e articulao da ao governamental.
As consideraes que se seguem foram organizadas em trs grandes tpicos. Resgataremos, inicialmente, de forma sinttica,
algumas observaes, que foram apontadas ao longo do texto, acerca das possibilidades heursticas da comparao entre os diferentes casos nacionais, considerando as inter-relaes existentes entre distintas escalas de interpretao (global, regional, nacional
e subnacional). Discutiremos, a seguir, um conjunto de questes relacionadas s dinmicas de elaborao e institucionalizao
de distintas metanarrativas sobre o rural pelos atores e instituies envolvidos nos processos de formulao e implementao de
polticas pblicas nos pases analisados. Limites e possibilidades associados emergncia de vises alternativas, ancoradas nas
experincias de diferentes atores sociais que, em diversos momentos e em distintos contextos histricos, buscaram afirmar o espao
rural como um local de trabalho, produo e vida, sero tambm explorados. Discutiremos, por fim, com base nos resultados gerados
pela pesquisa, algumas implicaes associadas incorporao de determinadas definies de ruralidade pela ao governamental
e sua traduo na elaborao de diferentes tipologias de caracterizao dos espaos rurais.
Como j foi observado anteriormente, na Seo 2 deste trabalho, o exerccio de comparao entre polticas pblicas e processos
sociais, em contextos histricos distintos, envolve uma srie de desafios. Por um lado, corre-se o risco de produzir relatos excessivamente generalizantes sobre os processos sociais, equiparando situaes e trajetrias muito diversas e perdendo de vista as relaes
de fora que organizam cada um desses contextos analisados em sua singularidade. Ao mesmo tempo, o exerccio de comparao
s se justifica, na medida em que a aproximao entre diferentes casos permite aos pesquisadores aprofundar os nexos existentes
entre as realidades empricas comparadas, em sua vinculao a estruturas e processos mais abrangentes.
A estratgia metodolgica adotada nesta pesquisa organizou-se fundamentalmente com base na comparao entre os oito casos
pesquisados, tendo sido complementada, alm disso, por um exerccio de descrio e avaliao de vrias tipologias de ruralidades
elaboradas por agncias multilaterais e organismos internacionais. A reviso de um grande nmero de trabalhos abordando, a
partir de diferentes enfoques, a questo da ruralidade contempornea, tanto na Europa como na Amrica Latina, nos permitiu, por
sua vez, situar os casos nacionais selecionados em um quadro interpretativo mais abrangente.
Uma das primeiras dificuldades enfrentadas na anlise comparativa do rural e da ruralidade nos diversos pases encontra-se
relacionada, justamente, s prprias categorias com base nas quais se organizam os dados empricos capazes de possibilitar
uma reconstituio histrica das transformaes ocorridas nas reas rurais nas ltimas dcadas, considerando no apenas
contextos econmicos, sociais e ambientais especficos, mas envolvendo recortes analticos que tomam comoo foco nveis
mais altos de agregao. Como j foi discutido de forma bastante detalhada ao longo do trabalho, as definies utilizadas pelas
instituies censitrias na delimitao das reas urbanas e rurais, baseadas, muitas vezes, em classificaes dicotmicas e
bastante simplificadas, alm de apresentar uma srie de limites do ponto de vista de sua comparabilidade, tendem a dificultar
uma leitura mais abrangente e integradora das transformaes sociais em curso nas sociedades contemporneas e de suas
distintas formas de espacializao.
Cabe observar, mesmo assim, que o exerccio de Caracterizao socioeconmica do espao rural nas regies e nos pases selecionados incorporado como Anexo 1 a esta publicao, baseado fundamentalmente nas estatsticas oficiais, no parece sugerir o fim do
rural como uma construo histrica nem a anunciada vitria da cidade sobre o campo. Mesmo considerando o fato de que alguns
dos pases analisados, a exemplo do Uruguai e do Chile, registraram, nas ltimas dcadas, ndices bastante elevados de reduo
da populao rural114, segundo os dados do Banco Mundial, 26,2% da populao da Unio Europeia e 21,2% da populao total da
Amrica Latina continuam vivendo em reas identificadas pelas estatsticas censitrias como reas rurais. Notadamente, o declnio
da populao residente nas reas rurais no se manifesta de forma linear. A Costa Rica, por exemplo, registrou nveis absolutos de
crescimento de sua populao rural equivalentes a 25,1% ao longo das ltimas trs dcadas. Espanha, Equador e Mxico tambm
apresentaram ndices positivos, ainda que modestos, de crescimento de sua populao rural nesse mesmo perodo. Pases como o
Equador e o Uruguai, registraram, por sua vez, uma elevao percentual da participao do emprego na agricultura sobre o nmero
total de empregos em suas economias.
A aplicao das novas metodologias de classificao das reas rurais construdas pelas organizaes multilaterais, a exemplo
do Banco Mundial, da OCDE e da Unio Europeia, combinando diferentes critrios, como a densidade demogrfica e a distncia dos
centros urbanos, amplia e, ao mesmo tempo, complexifica, as representaes do rural em comparao com as anlises estatsticas
oficiais. De acordo com a metodologia proposta pela OCDE, as regies predominantemente rurais ocupariam, no ano 2000, 75% da
rea total dos pases membros da organizao, reunindo cerca de de sua populao (OCDE, 2006, p. 24).
Nessa mesma linha de argumentao, Ferranti et al. (2005), pesquisadores responsveis pela elaborao do documento Beyond
the Cities: the rural contribution to development, elaborado como subsdio posio do Banco Mundial sobre o desenvolvimento rural
nos pases da Amrica Latina e o Caribe, sustentam que o setor rural nesses continentes possui uma representatividade em termos
econmicos significativamente maior do que a evidenciada pelas estatsticas oficiais. Se aplicados os critrios elaborados pela OCDE
114
Que alcanou, em 2010, em ambos os pases, patamares inferiores a 12% da populao total (Banco Mundial, 2013).
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aos pases da regio, a populao rural alcanaria 42% da populao total sendo que, de acordo com as estatsticas oficiais, esse
percentual chegaria a apenas 24% (Ferranti et al., 2005).
As novas metodologias possibilitam, alm disso, a identificao de uma srie de gradientes que buscam dar conta da heterogeneidade presente nas reas rurais considerando, mais uma vez, a sua densidade demogrfica e sua distncia e acessibilidade
em relao aos centros urbanos. Surgem, com isso, novas categorizaes como as regies isoladas predominantemente rurais, as
regies predominantemente rurais prximas a uma cidade, as regies intermedirias isoladas, as regies intermediria prximas a uma
cidade e assim por diante, propostas pela OCDE. Ainda no existe, no entanto, uma base de dados unificada, capaz de possibilitar
uma comparao entre pases da Europa e da Amrica Latina, com base nessas novas metodologias, a partir de sries histricas,
o que limita, sem dvida, o alcance de sua utilizao.
A crescente presena das organizaes multilaterais, como organizaes portadoras e mediadoras de novas vises de ruralidade,
chama nossa ateno para um segundo aspecto importante relacionado utilizao da comparao entre pases como estratgia
metodolgica que fundamenta esse trabalho. Autores, como Giraud (2009), Pieterse (1991), McMichael (1990), Tilly (1983), entre outros,
destacam a necessidade de uma atualizao dos princpios e das ferramentas metodolgicas que orientam a construo de estratgias comparativas, fugindo do vis caracterstico das comparaes internacionais baseadas numa viso estrutural-funcionalista
da sociedade, que marcaram diversos estudos realizados nas dcadas de 1950 e 1960, avaliando as trajetrias dos diferentes pases
em funo de sua proximidade ou distncia em relao a um estgio desejado de desenvolvimento, referenciado em um modelo
unilinear e modernizante da mudana social.
Para esses autores, a comparao, historicamente embasada, continua sendo um instrumento importante para a compreenso
de estruturas e processos. Torna-se necessrio, no entanto, apreender a interconexo existente entre diferentes escalas de interpretao, evitando a tentao de atribuir, a priori, aos diferentes processos analisados, uma coeso em mbito nacional. A excessiva
confiana no Estado Nacional como um agregado coerente, capaz de se constituir como chave explicativa para os processos de
mudana social em suas mltiplas dimenses, fortemente criticada por Tilly (1983), encontrando eco nos argumentos de McMichael (1990) em favor da incorporao, ao mtodo comparativo, de uma perspectiva histrica global. O papel mediador assumido
pelas agncias multilaterais coloca em evidncia o fato de que a formulao e a implementao de polticas pblicas no pode ser
compreendida com foco, unicamente, no plano nacional, demandando esquemas interpretativos capazes de captar os mltiplos
nveis de determinao de uma ao governamental, crescentemente influenciada por formas de governo de alcance supranacional.
A comparao aqui apresentada foi construda gradativamente ao longo da pesquisa por meio de um esforo de leitura e interpretao que buscou estabelecer relaes entre processos sociais, articulando diferentes escalas (como j mencionamos, os nveis
internacional, regional, nacional, subnacional), sem reduzir, no entanto, as trajetrias dos diferentes pases a um nico modelo
explicativo. Isso nos permitiu romper com algumas vises normativas que parecem apontar para uma transio linear, no mbito
das polticas pblicas, de um rural agrcola e produtivista, para uma ruralidade economicamente diferenciada, tendo como unidade
de anlise e interveno privilegiada a dimenso local.
As dcadas de 1950 a 1970 foram, sem dvida, marcadas pela estruturao e consolidao de arranjos polticos e institucionais
que fomentaram uma agricultura de larga escala, baseada na utilizao de variedades genticas de plantas e raas de animais de
alto rendimento, e no uso intensivo de combustveis fsseis e agroqumicos. Nos pases analisados, essa agricultura transformou,
profundamente, a fisionomia das reas rurais, produzindo um sistema de alianas polticas entre segmentos ligados ao rural e aos
grupos industriais e urbanos. As fissuras existentes nesse sistema comeam a se tornar visveis a partir dos anos 1970 e 1980, em
um ambiente macroeconmico que intensificou sensibilidades em relao aos altos custos envolvidos na operao dessas polticas,
perodo marcado tambm por fortes disputas comerciais pelo controle dos mercados de produtos agrcolas. Particularmente na
Europa, a crtica ambientalista ir produzir, com maior intensidade a partir da dcada de 1980, regulaes voltadas conservao
das paisagens e preservao dos recursos naturais, que passam a afetar os usos das terras nas reas rurais.
Na Amrica Latina, o produtivismo agrcola esteve, por sua vez, fortemente associado a um processo de industrializao via
substituio de exportaes. A rea destinada aos produtos agrcolas exportveis sofreu, nas dcadas de 1960 e 1970, uma ampliao
considervel, inclusive naqueles pases, como o Mxico e o Chile, que haviam implantado polticas de reorganizao de sua estrutura fundiria por intermdio da realizao de uma reforma agrria. Neste continente, a crise estrutural dos anos 1980 provocou,
se no um desmonte, pelo menos uma considervel fragilizao das polticas pblicas de apoio ao setor agrcola, acompanhada
de reordenamentos importantes nas cadeias globais de commodities, com um crescente peso dos elos ligados distribuio. Ao
contrrio do que parece ter ocorrido na Europa, onde se registra uma reduo de disparidades entre populaes rurais e urbanas no
acesso a diferentes servios pblicos (sade, educao, saneamento), no continente latino-americano verifica-se uma reproduo
permanente das desigualdades, tanto do ponto de vista dos indicadores econmicos como no acesso a bens e servios nas reas
rurais. Nos anos 1980, o ajuste estrutural das economias ir coincidir, por sua vez, com um aprofundamento da pobreza rural.
A comparao transversal entre os pases pesquisados, considerando tanto a trajetria singular de cada pas, como a inscrio de
cada uma dessas trajetrias na histria regional da Europa e da Amrica Latina, nos permite perceber que as contradies, geradas
pelo modelo agrcola e de desenvolvimento rural implantado no ps-guerra, no iro produzir um processo linear de substituio
de um rural agrcola e produtivista por um novo modelo de ruralidade. A diversificao das atividades econmicas e a emergncia
de novos atores direta ou indiretamente ligados ao mundo rural constituem-se, sem dvida, como processos econmicos e sociais
relevantes, sinalizando uma reestruturao das regies rurais ou a emergncia de novas ruralidades.
A comparao entre os oito casos nacionais selecionados parece sugerir, no entanto, que a crise do produtivismo no resultou
na substituio de um rural agrcola e setorial, objeto de proteo das polticas de Estado, por um nico tipo de ordenamento. Cabe
observar, primeiramente, que as formas de ocupao dos espaos rurais privilegiadas pelas polticas agrcolas governamentais nas
dcadas de 1950, 1960 e 1970, no se constituram, em nenhum dos casos analisados, como as nicas modalidades de ocupao
dos espaos rurais existentes nesses pases.
No Mxico, por exemplo, a reforma agrria realizada no incio do sculo XX, possibilitou a estruturao no campo mexicano
de um expressivo setor campons baseado em sistema de propriedade social. No Chile, verifica-se historicamente uma coexistncia nas reas rurais, tanto da atividade agrcola como da atividade mineradora. No que diz respeito s transformaes
ocorridas a partir dos anos 1980, cumpre destacar que referncias generalizantes, que remetem a um rural ps-produtivista
ou a um novo mundo rural, no do conta de traduzir a diversidade das dinmicas de produo da ruralidade existentes nas
sociedades contemporneas e que colocam em conflito formas diferenciadas de ocupao, ordenamento e identificao dos
espaos rurais. A ruralidade presente nos diferentes pases, em suas mltiplas expresses, tem sido marcada historicamente
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por heterogeneidades que se traduzem em diferentes nveis: na relao que os diferentes pases estabelecem com os fluxos
internacionais de comrcio de commodities agrcolas e extrativas; no modo como os diferentes Estados Nacionais gestionam as
polticas dirigidas agricultura e aos espaos rurais; na fisionomia econmica, social e ambiental dos territrios e das regies
caracterizadas enquadradas como no urbanas.
A estratgia metodolgica, com base na qual se estruturou a pesquisa, nos permitiu captar, em boa medida, esses distintos eixos
de produo de diversidade. Tornou possvel identificar, ao mesmo tempo, a emergncia, sobretudo a partir dos anos 1980, de um
conjunto diferenciado de metanarrativas, que buscam sintetizar novas imagens do rural visando: valorizar os espaos rurais como
espaos de consumo e de preservao do ambiente e das paisagens; compreender a sua diversidade em funo de suas distintas
condies de acessibilidade em relao ao urbano; prescrever novas formas de direcionamento dos investimentos, identificando na
diversificao das economias rurais e na articulao entre atividades agrcolas e no agrcolas um novo caminho para ampliao
da competitividade das reas rurais.
Essas diferentes metanarrativas, produzidas em distintos fruns de produo de ideias e de formulao de polticas incluindo,
a, o ambiente acadmico, os espaos governamentais de formulao de polticas e os think thanks vinculados s agncias multilaterais sero apropriadas de vrias maneiras pelos atores sociais e pelas instituies, produzindo efeitos diferenciados no campo
das polticas pblicas em funo, entre outros fatores: (i) das correlaes de foras estabelecidas entre os interesses ligados a um
rural agrcola e produtivista, os novos atores portadores de concepes diferenciadas da ruralidade e os arranjos de poder prevalecentes entre grupos sociais e setores econmicos nos diferentes pases; (ii) das formas como os diversos pases iro processar
a sua insero no sistema poltico e econmico internacional em um contexto marcado pelo neoliberalismo, desregulamentando,
em alguns casos, distintos setores de suas economias, mantendo, em outros, esquemas protecionistas mais ou menos focalizados;
(iii) das possibilidades efetivas de insero das economias nacionais (crescentemente internacionalizadas) nos circuitos globais
de comrcio de produtos agrcolas; (iv) de uma srie de fatores polticos e institucionais que condicionam tanto a reproduo como
a transformao, de vises de mundo e modos de operao, na trajetria das instituies; (v) das relaes que passam a se estabelecer entre o setor pblico e o setor privado, decorrentes das novas configuraes assumidas por um sistema agroalimentar
fortemente pautado pelas grandes empresas transnacionais e das novas formas de apropriao capitalista dos espaos rurais por
meio de outras atividades que no a agricultura (turismo, produo de energia, minerao, empreendimentos imobilirios etc.).
Cabe reforar, mais uma vez, que no estamos falando do fim das polticas setoriais de apoio agricultura, mas de uma reconfigurao dessas polticas, acompanhada, em diferentes graus, pela incorporao pelas polticas pblicas de novas concepes
de ruralidade, que passam a influenciar, de diferentes maneiras, a interveno governamental. A emergncia e incorporao, no
desenho e na implementao das polticas pblicas, de novas concepes e abordagens na construo de polticas para o rural
(multifuncionalidade, nova ruralidade, abordagem territorial, entre outras) resulta, portanto, da circulao e traduo de ideias,
via redes heterogneas, que passam a conectar de vrias maneiras, atores, lugares e instituies, produzindo, em alguns casos,
transformaes at certo ponto marginais na estruturao das polticas de Estado, entretanto, em alguns pases em particular,
mudanas um pouco mais expressivas.
Na Europa, a noo de multifuncionalidade parece ter sido incorporada, com um pouco mais de vigor, s polticas tanto dos Estados Nacionais como da Unio Europeia, em que pese a continuidade de umas srie de polticas produtivistas, que ainda concentram
uma parcela bastante significativa dos investimentos. Na Amrica Latina, verifica-se uma crescente segmentao entre as polticas
de apoio ao agronegcio exportador e a estruturao em alguns pases, como o caso do Brasil, de um conjunto de programas
governamentais direcionados especificamente produo agrcola familiar (orientados ou no por uma abordagem territorial).
A pobreza rural continua figurando, ao mesmo tempo, como objeto de ateno por parte das polticas pblicas nos pases
latino-americanos estudados, mantendo-se como uma ao que busca reduzir desigualdades reproduzidas historicamente nas
reas rurais, mas, tambm, mitigar os impactos gerados, sobretudo no perodo mais recente, pela expanso do agronegcio e pela
implantao de grandes projetos de infraestrutura e de produo de energia sobre os direitos territoriais e os modos de vida de
camponeses, agricultores familiares, extrativistas, povos indgenas e comunidades tradicionais.
No perodo histrico analisado possvel observar, em determinadas conjunturas, uma disputa entre projetos polticos distintos
de estruturao do mundo rural. Embates dessa natureza estiveram presentes, por exemplo, nas lutas pela reforma agrria em
diferentes pases da Amrica Latina. No contexto europeu, possvel perceber, em algumas interpretaes da noo de multifuncionalidade, uma tentativa de recomposio, de diferentes dimenses da ruralidade, na conformao de um mundo rural mais
equitativo e sustentvel, capaz de interagir de forma positiva com as novas demandas de qualidade de vida emergentes no meio
urbano. A crescente importncia assumida, nos dois continentes, por temas ligados preservao de bens comuns e soberania
e segurana alimentar e nutricional, ampliam, sem dvida, os significados polticos do rural no debate pblico.
Os casos analisados no parecem apontar, no entanto, para uma disputa entre vises alternativas de ruralidade na formulao
de novas tipologias de delimitao dos espaos rurais. Ao longo do perodo analisado, a estrutura da propriedade da terra esteve,
por certo, em questo, em pases como o Chile, o Mxico e o Equador. O reconhecimento de identidades tnicas, invisibilizadas pelas
polticas de Estado, tornou-se, tambm, objeto de debate pblico. Mas as definies sobre o rural, propriamente ditas, no parecem ter se constitudo, em nenhum dos pases analisados, como um objeto central de disputa. Essa constatao ajuda a explicar,
quem sabe, a relativa inrcia das definies censitrias, que pouco consideraram as transformaes ocorridas nos espaos rurais
e urbanos nas ltimas dcadas.
No podemos concluir, no entanto, que essas tipologias sejam irrelevantes, na medida em que a defasagem existente entre as
categorizaes empregadas pelas polticas pblicas e os processos sociais constitutivos da ruralidade contempornea, possam
produzir uma imagem distorcida do rural, comprometendo a eficcia dos programas e aes governamentais, afetando a priorizao de recursos entre atores e setores e fomentando a imagem de um rural em extino, ou que perde progressiva e inexorvel
importncia ao longo do tempo na sociedade e nas economias nacionais.
Observa-se, no entanto, a partir dos resultados analisados, que o debate acerca das classificaes que hoje produzem determinadas cartografias sobre o rural ficou restrito ao meio acadmico ou a determinados setores da administrao pblica, no sendo
incorporado agenda poltica dos movimentos sociais.
Mesmo considerando os avanos trazidos pelas novas tipologias produzidas pela OCDE, Banco Mundial, Unio Europeia e outros
organismos internacionais, que permitem explorar as vrias relaes possveis entre reas urbanas e reas rurais, h que se
refletir sobre a efetividade dessas classificaes como ferramentas capazes de orientar a implementao de um conjunto integrado
de polticas de desenvolvimento.
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Essa observao traduz dois nveis distintos de preocupao. De um lado, a constatao de que essas tipologias deixam a descoberto uma srie de elementos relevantes na identificao e categorizao do rural, na medida em que no incorporam nenhum tipo
de referncia agricultura e suas possveis relaes com diferentes atividades econmicas, desconsiderando, tambm, as distintas
relaes estabelecidas pelos seres humanos com os ecossistemas manejados e as relaes sociais e ecolgicas que vinculam as
reas rurais s grandes concentraes populacionais urbanas.
O segundo tipo de preocupao diz respeito s possveis interfaces mantidas por essas tipologias com um conjunto mais amplo
de instrumentos de polticas pblicas. O trabalho de investigao, realizado pelos pesquisadores responsveis pelos diferentes estudos de caso, parece indicar que as classificaes censitrias que distinguem o rural do urbano, na grande maioria dos casos, no
so utilizadas como referncias de planejamento na formulao e na implementao de polticas pblicas. As polticas dirigidas s
populaes rurais e aos espaos rurais, so operacionalizadas tendo como referncia um conjunto heterogneo de conceituaes,
o que parece contribuir para uma segmentao do rural como unidade socioespacial de execuo das diferentes polticas pblicas.
Essa segmentao no parece ser reflexo, unicamente, de uma imperfeio administrativa a ser superada na ao do Estado,
sugerindo, talvez, a crescente segmentao dos interesses ligados ao rural e os limites enfrentados pelos Estados Nacionais como
instncias de regulao capazes de promover a coeso entre atores e instituies (portadores de vises e interesses distintos), na
promoo de um desenvolvimento rural baseado em princpios e objetivos de interesse pblico.
Limites tcnicos construo de novas definies espaciais tm sido superados, dia a dia, pelas inmeras ferramentas que
hoje possibilitam a construo de sistemas de categorias, espacialmente referenciados, de alto nvel de complexidade. A questo
central parece ser a conformao de arranjos polticos e institucionais multiescalares que abarcam o nvel territorial, mas no se
restringem a ele com ampla participao dos atores sociais, capazes de expressar, no apenas, o rural em sua diversidade, mas de
possibilitar um debate pblico efetivamente democrtico, em contextos muitas vezes marcados por profundas assimetrias de poder.
Compreende-se, aqui, que a construo de novas classificaes, articuladas a um conjunto mais amplo de instrumentos de
polticas pblicas e a um processo mais efetivo de participao dos atores sociais, possa contribuir para a afirmao do mundo
rural como um espao de trabalho e de vida. preciso, no entanto, que essas concepes de ruralidade ganhem vida na ao poltica desses atores sociais e na prtica das diferentes instituies, governamentais e no governamentais, que hoje se encontram
envolvidas na construo do rural, em sua multiplicidade de expresses.
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Anexos
Caracterizao socioeconmica
do espao rural nas regies
e nos pases selecionados
1. Introduo
O objetivo deste item apresentar uma caracterizao de diferentes dimenses do espao rural nos oito pases selecionados
(Espanha, Frana, Holanda, Chile, Costa Rica, Equador, Mxico e Uruguai), com base em dados estatsticos coletados para tal. Alm
de exibir um panorama geral das situaes existentes, faz-se uma comparao entre as duas regies (Unio Europeia e Amrica
Latina) e entre os pases localizados no interior de cada uma delas. Os anos escolhidos foram 1980, 1990, 2000 e 2010, permitindo,
assim, uma anlise dos dados estatsticos nas ltimas trs dcadas. Na ausncia de informaes exatas para os anos selecionados,
foram utilizados dados que se aproximam deste perodo.
As variveis escolhidas procuram cobrir um conjunto amplo de dimenses dos espaos rurais, como demogrfica, econmica
(Produto Interno Bruto, emprego e comrcio exterior), fundiria, produtiva e social (desigualdade de renda, acesso a servios bsicos
e incidncia de pobreza). Para tanto, foram utilizadas diversas fontes: Banco Mundial, UNESCO (Organizao das Naes Unidas
para a Educao, a Cincia e a Cultura), FAOSTAT (Diviso de Estatsticas da Organizao das Naes Unidas para Agricultura e
Alimentao), EUROSTAT (Gabinete de Estatsticas da Unio Europeia), UNICEF (Fundo das Naes Unidas para a Infncia), CEPAL
(Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe), OCDE (Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico) e
PNUD (Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento).
Foram consultadas, ademais, duas bases que agregam e organizam dados de mltiplas fontes, como a IndexMundi e a Undata.
A escolha do uso de dados disponveis em organizaes internacionais deve-se principalmente possibilidade de comparar as variveis e os pases, alm da facilidade de consulta. Os nicos dados acessados diretamente nos institutos nacionais de estatsticas115
referem-se s informaes sobre a estrutura fundiria na Amrica Latina, quando se recorreu aos Censos Agropecurios de cada pas.
importante assinalar que a definio de espao rural e urbano presente nos dados segue os critrios nacionais estabelecidos pelas estatsticas de cada pas. A nica exceo ocorre no subitem da pobreza, pois os dados da Europa foram baseados
nas definies da Eurostat, que diferencia as regies em reas com baixa densidade, reas de urbanizao intermediria e reas
densamente povoadas.
115
Instituto Nacional de Estadsticas (INE-Chile), Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INEC-Costa Rica), Instituto Nacional de Estadsticas y Censos
(INEC-Equador), Instituto Nacional de Estadstica y Geografia (INEGI-Mxico) e Instituto Nacional de Estadsticas (INE-Uruguai).
353
354
2. Aspectos demogrficos
De 1980 a 2010 aconteceram importantes transformaes no perfil demogrfico dos pases analisados e nas respectivas regies
em que esto localizados. Um primeiro resultado aponta para o crescimento total da populao, que ocorreu em todos os pases, com
destaque Costa Rica (que dobrou o nmero de habitantes nos ltimos trinta anos) e ao Equador (com crescimento de 81,8%). Como
pode ser visualizado na Tabela 1, as taxas de crescimento foram superiores na Amrica Latina (63%) e nos pases latino-americanos
selecionados (que apresentaram um acrscimo superior a 50%, com exceo do Uruguai), enquanto que na Unio Europeia esse
valor no alcanou 10% (ainda que Espanha, Frana e Holanda tenham aumentado acima da mdia da UE). Em termos absolutos,
a Amrica Latina superou a EU-27 na populao total, chegando a 588 milhes contra 502 milhes em 2010.
Tabela 1 Populao total por regio e pases selecionados (1980 2010)
Regio / Pas
Unio Europeia (UE-27)
1980
1990
2000
2010
Cresc.
1980/2010
459.578.151
472.931.358
483.675.854
502.302.566
9,3%
Espanha
37.439.035
38.850.435
40.263.216
46.070.971
23,1%
Frana
55.166.046
58.275.587
60.910.922
65.075.569
18,0%
Holanda
14.149.800
14.951.510
15.925.513
16.615.394
17,4%
361.418.206
442.065.667
520.370.163
588.757.676
62,9%
11.178.817
13.187.821
15.419.820
17.113.688
53,1%
Costa Rica
2.343.345
3.070.240
3.919.180
4.658.887
98,8%
Equador
7.957.811
10.260.587
12.345.023
14.464.739
81,8%
Mxico
68.776.411
84.306.602
99.959.594
113.423.047
64,9%
Uruguai
2.914.683
3.109.122
3.300.847
3.356.584
15,2%
Amrica Latina
Chile
Fonte: Banco Mundial (2013).
Outra transformao demogrfica que merece ateno o crescimento da populao urbana, que apresentou um incremento
superior populao total nos oito pases. Os maiores aumentos tambm ocorreram na Costa Rica e no Equador, com valores superiores a 150% de 1980 a 2010 (Tabela 2). Assim como na populao total, as taxas de crescimento foram maiores na Amrica Latina
do que na Unio Europeia. Entre os pases latino-americanos, Uruguai, Mxico e Chile ficaram abaixo da mdia regional; na Europa
as trs naes analisadas apresentaram valores superiores EU-27 (sobretudo Holanda, que cresceu 50% no perodo observado).
355
Tabela 2 Populao urbana por regio e pases selecionados (1980 2010)

Regio / Pas
Cresc.
1980/2010
1980
1990
2000
2010
316.568.088
332.895.044
346.021.316
370.535.359
17,0%
Espanha
27.251.499
29.274.191
30.705.534
35.605.489
30,7%
Frana
40.426.782
43.156.569
46.837.453
55.463.257
37,2%
Holanda
9.161.288
10.269.295
12.230.635
13.748.740
50,1%
232.181.406
310.734.012
392.494.420
463.861.158
99,8%
Chile
9.082.006
10.981.630
13.252.718
15.221.256
67,6%
Costa Rica
1.009.958
1.556.090
2.313.805
2.990.353
196,1%
Amrica Latina
Equador
3.737.068
5.652.557
7.443.925
9.671.558
158,8%
Mxico
45.625.583
60.210.932
74.691.808
88.271.486
93,5%
Uruguai
2.488.964
2.766.279
3.014.499
3.103.263
24,7%
A populao rural, por sua vez, mostra um perfil diferenciado. Segundo os dados do Banco Mundial, houve uma reduo de 1980 a
2010 tanto na Unio Europeia como na Amrica Latina. Entretanto, alguns dos pases selecionados fogem dessa lgica. Na Espanha,
depois de uma reduo em 1990 e 2000, ocorreu um incremento em 2010 (enquanto na Frana e na Holanda houve uma queda da
populao rural superior a 35% em todo o perodo). A Costa Rica foi o nico pas em que se verificou um crescimento ininterrupto
nos ltimos 30 anos, com aumento de 25%. Equador e Mxico ampliaram a sua populao rural at 2000, mas na dcada seguinte
apresentaram uma pequena queda. Na Holanda e no Uruguai ocorreu uma reduo em todos os anos, chegando a um decrscimo
superior a 40%, de 1980 a 2010 (Tabela 3).
Tabela 3 Populao rural por regio e pases selecionados (1980 2010)
Regio / Pas
1980
143.010.063
1990
140.036.314
2000
2010
137.654.538
131.767.207
Cresc. 1980/2010
-7,9%
Espanha
10.187.536
9.576.244
9.557.682
10.465.482
2,7%
Frana
14.739.264
15.119.018
14.073.469
9.612.312
-34,8%
4.988.512
4.682.215
3.694.878
2.866.654
-42,5%
129.229.220
131.301.619
127.682.980
124.684.649
-3,5%
Chile
2.096.811
2.206.191
2.167.102
1.892.432
-9,7%
Costa Rica
1.333.387
1.514.150
1.605.375
1.668.534
25,1%
Equador
4.220.743
4.608.030
4.901.098
4.793.181
13,6%
23.150.828
24.095.670
25.267.786
25.151.561
8,6%
425.719
342.843
286.349
253.321
Holanda
Amrica Latina
Mxico
Uruguai
-40,5%
356
Ao analisar a participao da populao rural e urbana sobre o total, tambm possvel perceber algumas transformaes
importantes. Em 1980 o percentual da populao urbana na Unio Europeia era de 69% e na Amrica Latina de 64%; trinta anos
depois, esse valor cresceu 5% na UE, enquanto na Amrica Latina houve um avano mais forte, chegando a 78,8%. Nesse sentido,
pode-se dizer que no continente latino-americano o avano da populao urbana foi mais rpido, sendo que, a partir de 2000, tornase superior ao nvel europeu.
No que se refere aos pases selecionados, a maior participao da populao rural no total ocorre na Costa Rica e no Equador,
que em 1980 era superior a 50%; ao longo dos anos houve uma reduo dessa participao, chegando em 2010 a 35,8% e 33,1%,
respectivamente. No lado oposto esto o Uruguai e o Chile, que trinta anos atrs tinham uma populao rural inferior a 20% e que
atualmente est abaixo de 12%. O Mxico, de 1990 a 2010, manteve esse valor na casa dos 20%. Entre os pases selecionados na
Europa, a maior reduo ocorreu na Holanda, quando a populao rural passou de 35,3%, em 1980, para 17,3% trinta anos mais
tarde. A Espanha foi o pas com maior estabilidade, pois se conservou prxima de 25% no perodo em observao. J a Frana tem
a menor participao da populao rural entre os trs pases europeus, caindo na ltima dcada de 23% para 15%.
Figura 1 Populao rural e urbana (%) por regio e pases selecionados (1980 2010)
357
Ao analisar a densidade demogrfica de 1980 a 2010, observam-se dois resultados principais. O primeiro que os pases europeus selecionados possuem uma densidade muito superior aos latino-americanos. Vale destacar que tambm existem importantes
diferenas entre os trs pases da Europa, pois a densidade na Holanda chega prxima a 500 hab/km, em 2010, enquanto que na
Frana e na Espanha obtm-se valores prximos a 100 hab/km. O segundo resultado refere-se ao crescimento ocorrido no perodo,
que aconteceu principalmente nos pases da Amrica Latina: obtiveram taxas superiores a 50% (nica exceo ocorreu no Uruguai,
cujo valor foi de 15,2%). Na Espanha, Frana e Holanda o aumento ficou entre 15 e 25% (Tabela 4).
Tabela 4 Densidade demogrfica (hab/km) por regio e pases selecionados (1980 2010)
Regio / Pas
1980
1990
2000
2010
Cresc. 1980/2010
112,3
116,6
Espanha
75,0
77,8
80,7
92,4
23,2%
Frana
100,3
106,2
110,9
118,5
18,1%
Holanda
419,1
442,9
471,7
492,6
17,5%
Amrica Latina
Chile
15,0
17,7
20,7
23,0
53,0%
Costa Rica
45,9
60,1
76,8
91,3
98,8%
Equador
28,8
37,6
49,7
58,2
102,6%
Mxico
35,4
43,4
51,4
58,4
64,9%
Uruguai
16,7
17,8
18,9
19,2
15,2%
Fonte: FAO (2013) e Banco Mundial (2013).

Acessado: IndexMundi (2013).
Para compreender algumas caractersticas das populaes rural e urbana, optou-se por destacar a distribuio entre homens
e mulheres, a idade e a escolaridade em ambos os espaos. Em relao ao sexo, percebe-se a supremacia feminina em todos os
oito pases, tanto na populao total como na populao urbana. J no meio rural predomina uma tendncia inversa, pois a maior
parte dos seus habitantes so homens. Os nicos dois pases em que a maioria no masculina so Holanda, em que paritria,
e Mxico, onde h uma maior incidncia feminina (ainda que no muito elevada). Apesar de maior presena de homens no campo,
as diferenas entre a populao masculina e feminina so muito pequenas, sendo inferiores a 1%, de modo que a distribuio
praticamente paritria com exceo dos casos uruguaio e chileno, cujo nmero de homens chega a 55,8% e a 53,1% do total,
respectivamente (Tabela 5).
358
Tabela 5 Populao total, urbana e rural por sexo (%) nos pases selecionados
Total
Pas
Ano
Urbana
Rural
Masc.
Fem.
Masc.
Fem.
Masc.
Fem.
Espanha
2001
49,0
51,0
48,4
51,6
50,2
49,8
Frana
1999
48,6
51,4
48,1
51,9
50,1
49,9
Holanda
2011
49,5
50,5
49,2
50,8
50,0
50,0
Chile
2011
49,5
50,5
49,0
51,0
53,1
46,9
Costa Rica
2011
49,0
51,0
48,2
51,8
51,0
49,0
Equador
2010
49,6
50,4
49,0
51,0
50,6
49,4
Mxico
2010
48,8
51,2
48,6
51,4
49,6
50,4
Uruguai
2009
48,3
51,7
47,8
52,2
55,8
44,2
Fonte: UNESCO (2013).
No que se refere idade da populao, percebe-se que entre os espaos rural e urbano existem algumas diferenas: i) na Costa
Rica, Equador e Mxico o percentual de crianas (at 14 anos) maior no campo do que na cidade (diferena superior a 4%); ii)
em todos os pases h uma presena maior de pessoas entre 25 e 39 anos no meio urbano (principalmente na Holanda, Mxico e
Equador); iii) em quase todas as naes (a nica exceo ocorre na Costa Rica) existem proporcionalmente mais pessoas acima de
60 anos no meio rural do que nas cidades, sendo a diferena menos acentuada no Equador, Mxico e Uruguai (Figura 2).
Tambm ocorrem algumas distines importantes entre a populao rural nos pases latino-americanos e europeus. Uma diferena evidente a presena maior de pessoas acima de 60 anos na Frana, Holanda e Espanha, tanto na populao urbana como
na rural, atingindo nesta ltima entre 23% e 24% do total. Esta mesma varivel na Costa Rica, Equador e Mxico atinge valores em
torno de 10% do total rural (enquanto no Chile chegou a 15% e no Uruguai a 19%). Por outro lado, impressiona a forte proporo de
crianas (at 14 anos) e jovens (de 15 a 24 anos) nas reas rurais dos pases latino-americanos: na Costa Rica, Equador e Mxico
representam em torno de 50% da populao rural e aproximadamente 40% no Chile e 35% no Uruguai. J nas naes europeias
selecionadas o total desses estratos no supera os 30% da populao rural. Desta forma, ocorre um perfil diferenciado entre os pases
considerados nos dois continentes: enquanto nos latino-americanos grande parte da populao rural constituda por crianas e
jovens, nos europeus as pessoas com mais de 40 anos representam cerca de 50% desta populao (Figura 2).
Figura 2 Estratos de idade (%) da populao rural e urbana nos pases selecionados*

* O perodo dos dados varia conforme os pases: 2011 para Holanda, Chile e Costa Rica, 2010 para Equador e Mxico, 2009 para Uruguai, 2001 para Espanha
e 1999 para Frana
O maior percentual de pessoas alfabetizadas foi encontrado na Espanha (97,6% do total) e o menor no Equador (91,3%). Ao
comparar o grau de escolaridade entre as populaes urbana e rural, os dados da Unesco apontam que em todos os casos os
habitantes da cidade apresentam uma taxa de alfabetismo maior (Tabela 6). Se em alguns locais, como o caso da Espanha e
tambm do Uruguai, as diferenas no so relevantes, em outros Chile, Equador e Mxico a proporo de analfabetos que vive
no campo maior que 10%.
359
360
Tabela 6 Escolaridade da populao acima de 10 anos (%) nos pases selecionados

Pas
Ano
Espanha
Total
Urbana
Rural
Alfabetizado
Analfabeto
Desconhecido
2001
97,6%
2,4%
0,0%
97,8%
2,2%
0,0%
97,0%
3,0%
0,0%
Frana
Holanda
Chile
2002
95,8%
4,2%
0,0%
96,8%
3,2%
0,0%
89,2%
10,8%
0,0%
Costa R.
2000
95,2%
4,8%
0,0%
97,3%
2,7%
0,0%
92,1%
7,9%
0,0%
Equador
2001
91,5%
8,4%
0,1%
94,7%
5,2%
0,1%
86,1%
13,7%
0,1%
Mxico
2010
93,0%
6,3%
0,8%
95,2%
4,0%
0,8%
85,6%
13,9%
0,5%
Uruguai
1996
96,6%
3,1%
0,3%
97,0%
3,0%
0,0%
93,3%
6,1%
0,0%
Alfabetizado
Analfabeto
Desconhecido
Alfabetizado
Analfabeto
Desconhecido

Acessado: UNDATA (2013).
3. Aspectos econmicos
3.1 Produto Interno Bruto (PIB) 116
De 1980 a 2010, o Produto Interno Bruto (PIB) cresceu significativamente em todos os pases selecionados, com destaque para
o Chile (237%), Costa Rica (222%) e Espanha (163%); os menores ndices de crescimento foram encontrados na Frana (59%) e no
Uruguai (67%). A Frana, ainda que tenha apresentado um aumento menor que a Unio Europeia, manteve-se ao longo dos anos com
o maior PIB em termos absolutos dos oito pases, chegando a mais de US$ 2,5 trilhes em 2010. Na segunda e terceira posio esto
Espanha e Mxico, com US$ 1,4 trilho e US$ 1 trilho, respectivamente. Os menores valores podem ser encontrados na Costa Rica,
Uruguai e Equador, todos com um montante inferior a US$ 60 bilhes em 2010 (Tabela 7). importante notar que a dcada de 1980
foi marcada pela recesso do PIB em praticamente todos os pases latino-americanos selecionados (nica exceo foi a Costa Rica).
116
Neste subitem os valores absolutos referem-se a US$ deflacionados para o ano de 2010.
361
Tabela 7 PIB total (valores constantes em US$) por regio e pases selecionados (1980 2010)
8.828.777.999.363
11.208.503.265.682
10.614.291.827.042
16.173.413.251.733
Cresc.
1980/2010
83,2%
524.885.487.686
800.196.739.125
726.015.637.969
1.380.109.210.526
162,9%
1.603.255.356.910
1.911.011.090.225
1.659.252.784.746
2.549.027.263.158
59,0%
419.833.053.303
452.916.163.333
481.730.630.149
774.657.894.737
84,5%
1.785.552.972.658
1.780.888.968.543
2.680.736.807.494
5.178.530.182.161
190,0%
Chile
64.035.760.178
48.473.884.959
99.240.597.009
216.308.874.586
237,8%
Costa Rica
11.220.874.110
11.371.563.188
19.949.094.603
36.217.527.243
222,8%
Equador
27.638.987.954
15.906.554.396
19.943.088.089
57.978.116.000
109,8%
Mxico
451.387.212.869
403.517.005.373
727.367.884.302
1.035.273.542.953
129,4%
Uruguai
23.603.273.554
14.282.832.757
28.552.027.670
39.411.996.710
67,0%
Regio/Pas
UE-27
1980
Espanha
Frana
Holanda
Am. Latina
1990
2000
2010
O PIB per capita tambm cresceu significativamente entre 1980 e 2010, mas em um ritmo inferior ao aumento do PIB nacional.
Em termos per capita os maiores aumentos ocorreram no Chile e na Espanha, com valores acima de 100%, e o menor no Equador, com 15,4%. Regionalmente, pode-se perceber um acrscimo superior na Amrica Latina do que na Unio Europeia. Entre os
pases latino-americanos, somente no Chile possvel observar uma taxa de crescimento superior mdia da regio; o mesmo
ocorre com a Espanha, no caso europeu. O Equador, aps uma forte queda no PIB per capita de 1980 a 1990 (reduo de 55%) e da
estabilidade deste valor at 2000, tambm teve um crescimento muito expressivo na ltima dcada, saltando de US$ 1,615 para
US$ 4 mil (Tabela 8).
Tabela 8 PIB per capita (valores constantes em US$) por regio e pases selecionados (1980 2010)
Regio/Pas
1980
1990
2000
2010
Cresc. 1980/2010
UE-27
19.211
23.700
21.945
32.199
67,6%
Espanha
14.020
20.597
18.032
29.956
113,7%
Frana
29.062
32.793
27.241
39.170
34,8%
Holanda
29.671
30.292
30.249
46.623
57,1%
Amrica Latina
4.940
4.029
5.152
8.796
78,0%
Chile
5.728
3.676
6.436
12.640
120,7%
Costa Rica
4.788
3.704
5.090
7.774
62,3%
Equador
3.473
1.550
1.615
4.008
15,4%
Mxico
6.563
4.786
7.277
9.128
39,1%
Uruguai
8.098
4.594
8.650
11.742
45,0%
362
Assim como a Tabela 8, a Figura 3 permite visualizar o PIB per capita anual, em termos absolutos, entre os pases. enorme
a diferena entre os pases selecionados da Amrica Latina e da Unio Europeia, pois a mdia da primeira chega a menos de US$
9 mil e a da segunda alcana mais de US$ 32 mil. A diferena entre Holanda, que possui o maior valor, e Equador, com o menor
resultado, de 11 vezes em 2010. Entre os trs pases europeus, a Espanha a nica com valores inferiores mdia da UE (embora,
como comentado anteriormente, foi o pas que obteve o maior ritmo de crescimento); na Amrica Latina, Costa Rica e Equador
esto abaixo da mdia regional.
Figura 3 PIB per capita (valores constantes em US$) por regio e pases selecionados (1980 2010)
Os dados do PIB por fator agregado apontam para uma reduo da participao das atividades agrcolas nos ltimos 30 anos,
com uma consequente ampliao da importncia da indstria e dos servios. A participao do PIB agrcola caiu continuamente na
Amrica Latina de 1980 a 2000, voltando a aumentar em 2010, mas situando-se bem abaixo do perodo inicial. Em todos os pases
latino-americanos selecionados, a participao do PIB agrcola no total reduziu-se no perodo considerado, com exceo do Uruguai,
onde voltou a se elevar em 2010.
O mesmo fenmeno repete-se para a Unio Europeia e para os trs pases europeus selecionados. Os maiores percentuais de
participao da agricultura no PIB total em 1980 pertenciam Costa Rica e ao Uruguai (13%) e os menores ndices Holanda (3,8%)
e Frana (4,9%). Em 2010 somente o Uruguai permaneceu prximo dos 10%, mantendo-se como o pas de maior participao do
PIB agrcola (Costa Rica e Equador alcanam 7% e ficam acima da mdia latino-americana). Holanda, Frana e Espanha possuem
um percentual de PIB agrcola maior do que a Unio Europeia, apesar de ser um percentual baixo de 1,8% a 2,7% (Tabela 9).
363
Tabela 9 PIB por fator agregado (%) por regio e pases selecionados (1980 2010)
1980
Regio / Pas
1990
2000
2010
Agric.
Ind.
Serv.
Agric.
Ind.
Serv.
Agric.
Ind.
Serv.
Agric.
Ind.
Serv.
Unio Europeia
4,4
37,2
58,3
3,5
33,2
63,2
2,3
28,1
69,6
1,5
25,5
73,0
Espanha
7,2
36,6
56,2
5,6
33,6
60,8
4,4
29,3
66,3
2,7
26,1
71,2
Frana***
4,9
31,8
63,3
4,2
27,1
68,7
2,8
22,9
74,2
1,8
19,0
79,2
Holanda
3,8
33,1
63,1
4,4
29,4
66,2
2,6
24,9
72,4
2,0
23,9
74,2
Amrica Latina
9,7
39,0
51,3
8,6
35,9
55,7
5,5
29,7
64,9
6,2
32,9
60,9
Chile
7,3
37,4
55,3
8,7
41,5
49,8
5,9
32,2
61,9
3,4
39,5
57,0
Costa Rica*
13,9
32,5
53,6
12,3
29,9
57,8
9,5
32,1
58,5
7,1
26,2
66,6
Equador**
9,1
59,0
32,0
7,0
38,1
54,9
Mxico
9,0
33,6
57,4
7,8
28,4
63,7
4,2
28,0
67,8
3,9
34,7
61,4
Uruguai*
13,4
33,1
53,5
9,2
34,6
56,1
7,0
24,5
68,5
9,5
26,1
64,4

* Os dados de 1980 referem-se a 1983
** Os dados de 2000 referem-se a 2002
*** Os dados de 2010 referem-se a 2009
Entre os pases selecionados, Frana, Mxico e Espanha so aqueles com os maiores PIB agrcolas em termos absolutos,
alcanando US$ 47,2, US$ 40,5 e US$ 37,5 bilhes em 2010, respectivamente. No mesmo ano, o PIB agrcola da Amrica Latina
chegou a US$ 320 bilhes, ultrapassando pela primeira vez o da Unio Europeia, que atingiu US$ 240 bilhes. Os menores valores,
em 2010, encontram-se na Costa Rica (US$ 2,6 bilhes), Uruguai (3,7 bilhes) e Equador (4 US$ bilhes) (Tabela 10).
Apesar de o PIB agrcola ter mostrado uma reduo de participao diante dos setores industriais e de servios em todos os
pases selecionados da Europa e da Amrica Latina, em termos absolutos houve um crescimento no Uruguai, Costa Rica e Chile
de 1980 a 2010 (os maiores aumentos ocorreram na ltima dcada). A Amrica Latina, no seu conjunto, tambm teve um aumento
expressivo, principalmente de 2000 a 2010, quando passou de US$ 146 bilhes a US$ 320 bilhes (118% em dez anos). J nos pases
europeus selecionados e na UE houve uma reduo nos ltimos vinte anos (Tabela 10).
364
Tabela 10 PIB agrcola (valores constantes em US$) por regio e pases selecionados (1980 2010)
Regio/Pas
UE-27
1980
1990
2000
2010
Cresc.
1980/2010
390.203.930.874
395.141.553.834
244.905.127.319
239.958.934.977
-38,5%
Espanha
38.049.534.405
44.524.091.545
31.844.870.767
37.554.286.197
-1,3%
Frana
78.649.965.007
80.402.992.641
47.124.724.521
47.241.000.000
-39,9%
Holanda
15.938.381.626
19.811.743.429
12.732.968.198
15.174.388.268
-4,8%
173.875.524.171
152.483.566.353
146.486.367.754
319.891.987.748
84,0%
Chile
4.644.616.050
4.221.379.252
5.850.300.221
7.459.390.604
60,6%
Costa Rica
1.283.690.176
1.395.499.627
1.886.478.035
2.588.320.535
101,6%
2.813.919.171
4.041.881.636
Amrica Latina
Equador
Mxico
40.605.093.892
31.667.517.887
30.318.825.312
40.491.332.400
-0,3%
Uruguai
1.587.883.775
1.315.228.609
1.988.059.402
3.732.527.751
135,1%

3.2 Emprego
Assim como o PIB do setor primrio foi perdendo espao para os setores industriais e de servios, o nmero de empregos na
agricultura tambm apresentou uma reduo significativa em grande parte dos pases. As nicas duas excees so o Uruguai e
o Equador, que mostraram uma tendncia totalmente contrria aos demais casos. No Equador, cerca de 7,5% dos empregos, em
1990, foram gerados por atividades agrcolas, valor que deu um salto para 29,3% em 2000 e manteve-se neste nvel na ltima dcada.
No Uruguai o emprego agrcola chegou a 11% do total em 2007, quando em 2000 foi de 4%117 (Tabela 11).
Embora ocorram essas duas excees (Uruguai e Equador), o decrscimo dos empregos na agricultura afetou de forma diferenciada as duas regies, com importantes variaes entre os pases. Na Amrica Latina a participao do emprego agrcola no
total foi o dobro da Unio Europeia em 1990 e 2000, tendo atingido quase o triplo em 2009. No caso da Unio Europeia e nos seus
trs pases selecionados, o ndice inferior a 5,1% em 2009, enquanto nos cinco pases selecionados da Amrica Latina os ndices
ficaram acima de 11% no mesmo ano e a mdia regional foi de 14,3%. Na Espanha a queda foi brusca, pois em 1980 praticamente
20% dos empregos eram agrcolas, passando a 4,2% em 2009. Na Costa Rica tambm houve uma reduo considervel, de 27,4%,
em 1980, para 12,3% do total, em 2009 (Tabela 11).
117
Os dados para o Uruguai podem ter problemas, pois bastante estranho que em 1990 o emprego agrcola registrado seja irrisrio no pas.
365
Tabela 11 Emprego na agricultura (% sobre o total de empregos) por regio e pases selecionados (1980 2009)
Regio / Pas
1980
1990
2000
2009
9,5
7,7
5,1
Espanha
19,3
11,8
6,7
4,2
Frana
8,4
5,6
4,1
2,9
Holanda
4,9
4,5
3,0
2,5
18,8
15,8
14,3
Chile
16,3
19,3
14,4
11,2
Costa Rica
27,4
25,9
20,4
12,3
Equador
7,5
29,3
28,7
Mxico
22,6
18,0
13,5
Uruguai ***
0,0
4,1
11,0
Unio Europeia *
Amrica Latina **

Em todos os pases e anos a proporo de homens com empregos na agricultura apresenta-se maior do que o percentual de
mulheres. Apesar deste padro, a participao das mulheres no emprego agrcola no muito diferente entre os pases selecionados
nas duas regies: enquanto nos trs pases da Europa a atividade agrcola representa, em mdia, em torno de 2% dos empregos
femininos, em quatro naes latino-americanas (excetuado o Equador) fica, em mdia, prxima a 5% em 2009. Precisamente no
Equador ocorre uma divergncia significativa deste perfil, pois o emprego agrcola chega a mais de 20% do emprego feminino total
nos anos 2000 e 2009. J o percentual de homens trabalhando na agricultura, em 2009, varia de 3% a 6% nos pases selecionados
da UE e de 15% a 19% no caso da Amrica Latina (novamente o Equador destoa significativamente, pois a participao do emprego
agrcola no emprego masculino total 33% em 2009) (Tabela 12).
importante destacar que em trs dos cinco pases selecionados da Amrica Latina (Chile, Equador e Uruguai) houve um aumento do percentual de mulheres empregadas na atividade agrcola sobre o total do emprego feminino, enquanto a ampliao no
caso dos homens ocorreu somente no Uruguai e Equador. Neste sentido, ainda que a importncia da agricultura no emprego total
dos homens seja maior do que para o emprego das mulheres, so para essas que a agricultura est se tornando fonte crescente
de emprego em alguns dos pases analisados (Tabela 12).
366
Tabela 12 Emprego na agricultura de homens e mulheres (% sobre o total de empregos

masculinos e femininos) por regio e pases selecionados (1980 2009)
Regio / Pas
Homens
Mulheres
1980
1990
2000
2009
1980
1990
2000
2009
8,2
8,2
5,8
7,5
7,2
4,4
Espanha
19,6
12,6
7,8
5,5
18,4
10,2
4,8
2,5
Frana
9,0
6,4
5,2
3,9
7,3
4,5
2,9
1,9
Holanda
6,0
5,2
3,7
3,3
2,6
3,4
2,2
1,6
20,5
20,0
18,7
14,6
8,0
8,1
Chile
21,9
25,3
19,3
15,4
2,8
5,9
4,6
5,5
Costa Rica
34,4
33,6
27,3
17,2
5,9
6,4
5,4
4,2
Equador
10,3
34,0
33,0
2,5
21,0
22,1
Mxico
28,6
23,7
18,9
3,4
7,2
4,4
Uruguai ***
0,0
6,2
15,6
0,0
1,1
4,8
UE-27 *
Am. Latina **

Para analisar o tema da ruralidade indispensvel observar a incidncia do emprego agrcola e no agrcola sobre o emprego
rural. Entretanto, esses dados s esto disponveis para os pases latino-americanos nos anos prximos a 2000 e 2010. O que se
percebe nesses anos que o emprego no agrcola aumentou sua participao na ltima dcada, nos cinco pases considerados,
com destaque para o Chile, Costa Rica e Mxico, onde houve um crescimento desta modalidade no total do emprego rural maior
do que 10%. Em 2010, Uruguai e Equador foram os pases em que o emprego agrcola atingiu 2/3 do emprego rural, enquanto na
Costa Rica e no Mxico o emprego no agrcola foi majoritrio, atingindo 74,3% e 64,7% do emprego rural, respectivamente. No
Chile, a participao do emprego no agrcola aumentou, de modo que os percentuais das duas modalidades de emprego parecem
ter convergido para valores prximos a 50% em meados de 2010 (Tabela 13).
367
Tabela 13 Percentual do emprego agrcola e no agrcola no emprego rural

total por pases selecionados (meados de 2000 e 2010)
Meados de 2000
Pas
Meados de 2010
Agrcola
No agrcola
Agrcola
No agrcola
Chile
64,9
35,1
52,3
47,7
Costa Rica
38,4
61,6
25,7
74,3
Equador
70,8
29,2
68,7
31,3
Mxico
45,6
54,4
35,3
64,7
Uruguai
68,8
31,2
Fonte: CEPAL (2013).
3.3 Comrcio Exterior

A partir dos dados disponibilizados pela FAO, que se referem a aproximadamente 600 produtos agropecurios (entre matriasprimas e alimentos), possvel analisar a trajetria do comrcio exterior no setor agroalimentar dos oito pases selecionados. Na
maioria dos pases as exportaes cresceram em um ritmo superior s importaes, com destaque para o Chile, onde as importaes
aumentaram 125% de 1980 a 2010, e o acrscimo das exportaes foi superior a 875%. O movimento inverso foi predominante na
Costa Rica e no Equador, enquanto na Frana se observa certa paridade no comportamento dessas variveis.
Os maiores valores das importaes agropecurias esto nos pases da Europa, principalmente na Frana e na Holanda, que
concentram um montante superior a US$ 45 bilhes em 2010; nos pases da Amrica Latina o destaque fica com o Mxico (US$
20,2 bilhes), e o menor resultado com o Uruguai (US$ 860 milhes). Entretanto, ao analisar o crescimento das importaes, de
1980 a 2010, percebe-se uma mudana, pois os maiores aumentos esto nos pases latino-americanos, sobretudo na Costa Rica e
no Equador, que cresceram acima de 250% no perodo (Tabela 14).
A ocorrncia de valores superiores na Europa e o destaque do Mxico na Amrica Latina so caractersticas semelhantes que
os valores das exportaes agropecurias tm com os valores das importaes. Em relao ao crescimento das exportaes nas
ltimas trs dcadas, vale destacar o caso do Chile, que j foi comentado acima, do Mxico e da Espanha, ambos com valores acima
de 300%. O menor crescimento no perodo foi o da Frana (46%), seguido da Holanda (110%) e da Costa Rica (112%) (Tabela 14).
368
Tabela 14 Valor das importaes e exportaes agropecurias (em US$ 1.000,00,

com valores constantes de 2010) nos pases selecionados (1980 2010)
Comrcio exterior
Importaes
Pases
1990
2000
2010
Cresc.
1980/2010
Espanha
10.177.122
11.892.793
12.828.289
27.514.721
170%
Frana
33.565.863
34.089.311
27.244.107
48.695.062
45%
Holanda
26.977.292
27.073.337
19.723.843
46.793.561
73%
1.876.128
578.989
1.616.926
4.227.771
125%
Costa Rica
319.864
252.891
541.838
1.136.483
255%
Equador
420.364
258.252
452.789
1.577.779
275%
7.317.864
7.532.198
11.403.913
20.269.187
177%
Uruguai
354.362
178.203
524.627
860.454
143%
Espanha
8.273.041
11.990.014
17.220.360
34.828.054
321%
Frana
40.961.142
49.189.980
39.599.005
59.714.918
46%
Holanda
35.890.008
46.283.997
34.385.850
75.523.115
110%
903.809
1.837.952
3.552.917
8.809.967
875%
Costa Rica
1.503.948
1.206.042
1.913.166
3.191.126
112%
Equador
1.451.400
1.212.802
1.658.416
4.057.225
180%
Mxico
4.104.040
3.979.755
8.772.755
16.588.237
304%
Uruguai
1.161.287
1.194.959
1.226.750
3.514.407
203%
Chile
Mxico
Exportaes
1980
Chile
Fonte: FAOSTAT (2013).
Ao comparar os valores das exportaes e das importaes agrcolas, visvel a grande diferena no perfil do comrcio exterior
entre os pases, com algumas mudanas ao longo dos anos. De acordo com a Figura 4, houve, de modo geral, um aumento das
exportaes em relao s importaes: em 1980, em trs pases (Espanha, Chile e Mxico) o valor exportado com produtos agropecurios era inferior a 50% do total comercializado (exportaes + importaes), enquanto em 2010 apenas o Mxico fazia parte deste
grupo. Ademais, observa-se, principalmente no perodo mais recente, que os pases latino-americanos selecionados (novamente
com a exceo do Mxico) apresentam um saldo de exportaes superior ao dos pases selecionados da Europa.
Figura 4 Proporo das exportaes e importaes agropecurias por pases selecionados (1980 2010)
Ao observar a relao entre exportaes e importaes em 2010, percebe-se que o Uruguai o pas selecionado que apresenta a
maior proporo de exportaes agropecurias (80%), aparecendo como um pas fundamentalmente exportador lquido de produtos
agropecurios, no qual o valor das exportaes neste ano quatro vezes superior ao valor das importaes. Apesar de o valor em
2010 j ser muito expressivo, em 1990 ele era ainda maior (87%) (Figura 4). Como pode ser visto no Anexo 1, onde constam os cinco
principais produtos exportados e importados por valor e quantidade dos pases selecionados, o Uruguai mantm este saldo positivo
elevado em funo da soja e da carne bovina, que sozinhas respondem por praticamente 50% do valor das exportaes agrcolas
em 2010, embora arroz, trigo e queijo tambm sejam expressivos. As principais importaes, em 2010, foram de erva-mate, l,
carne suna, chocolate e acar (Anexo 1).
369
370
A Costa Rica, ainda que tenha apresentado na ltima dcada uma pequena reduo na proporo dos produtos exportados
(em relao aos importados), mantm um saldo muito positivo, com valor superior a em todos os anos observados (Figura 4).
Os principais produtos que lhe garantem esse resultado so abacaxi, banana, caf, leo de palma e acar, que juntos respondem
por 56,5% das exportaes agropecurias. Do lado das importaes, destacam-se milho, soja, trigo, arroz e feijo, que representam 35,6% do total importado. O saldo comercial agrcola do Equador apresenta muita semelhana com os dados da Costa Rica
(a variao percentual mxima entre os dois pases foi de 4%). Inclusive os produtos exportados e importados so praticamente os
mesmos. A nica diferena que o Equador exporta cacau e compra ma (Anexo 1).
O Chile, nos trinta anos analisados, foi o pas que apresentou uma mudana maior de perfil, pois inverteu o sentido das propores: as exportaes agrcolas representavam 33% do total comercializado (exportaes mais importaes) em 1980, valor que
passa a ser assumido em 2010 pela participao das importaes. Os principais produtos enviados ao mercado externo so vinho
e frutas (uva, ma, mirtilo e cereja), sendo que o pas tem uma grande dependncia da cadeia vitivincola, que representa 1/3 do
valor exportado pelo setor agropecurio. As importaes mais expressivas em valor aproximam-se dos produtos demandados por
Costa Rica e Equador, ou seja, soja, milho e trigo, alm da carne bovina e do acar.
Dos oito pases analisados, o Mxico o nico em que o saldo da balana comercial agropecuria (exportaes menos importaes)
permanece negativo todos os anos considerados, aumentando em 2010 (Tabela 14). Cerveja, tomate, bebidas alcolicas destiladas
(principalmente tequila), pimentas e abacates so os principais artigos exportados. Do lado das importaes, destacam-se soja,
milho e trigo, alm das carnes bovina e suna, os quatro primeiros correspondentes s principais importaes chilenas.
Nos trs pases europeus considerados, a proporo das exportaes agropecurias no total da corrente de comrcio (exportaes
mais importaes) foi superior a de importaes em todo o perodo 1980-2010 (com exceo da Espanha em 1980 e 1990), sendo
que na ltima dcada variou entre 55% e 65%. Na Espanha, dos cinco primeiros produtos exportados em 2010, quatro referem-se a
atividades mais tradicionais azeite de oliva virgem, vinho e citros (tangerina e laranja) e o outro ganhou importncia nos ltimos
dez anos carne suna. As importaes so principalmente de tabaco, soja, queijo de vaca, trigo e bebidas alcolicas destiladas.
Entre os cinco principais produtos importados pela Frana, os trs primeiros so idnticos aos da Espanha (tabaco, soja e queijo de
vaca), alm de chocolate e massas. As exportaes concentram-se no vinho, trigo, bebidas alcolicas destiladas, milho e queijo de
vaca (que tambm est presente nas importaes).
A Holanda, que detm os maiores nveis absolutos de exportaes em 2010 (embora inferiores aos da Frana nas dcadas
anteriores), comercializa principalmente queijo de vaca, tabaco, farelo de soja, carne de frango e cerveja. Chama ateno que o
produto com maior valor de importaes o farelo de soja e o terceiro a soja in natura, o que permite supor que o pas beneficia
a commodity e posteriormente vende o produto beneficiado para outras naes. Tambm expressiva a importao de cacau em
gro, azeite de palma e vinho (Anexo 1).
Ao analisar os principais produtos agropecurios exportados e importados nos oito pases selecionados, em 2010, observa-se que
a representatividade dos cinco principais produtos sobre o total do setor distinta entre os pases. Nos pases latino-americanos,
possvel dizer, fazendo uma ressalva para o caso mexicano, que as exportaes agrcolas esto bastante concentradas, dado que os
cinco primeiros produtos representam de 50% a 70% do total. Alm disso, com exceo da Holanda, as exportaes tendem a ser
mais concentradas do que as importaes. No Uruguai isso bem evidente, pois enquanto os cinco primeiros produtos agrcolas
importados respondem por 22% das importaes, os cinco principais produtos exportados somam 70% do total das exportaes
agropecurias (Figura 5).
Figura 5 Representatividade dos cinco principais produtos agropecurios exportados
e importados sobre o total do setor por pases selecionados em 2010
Antes de finalizar este item, cabe ressaltar o peso das exportaes e das importaes agropecurias no conjunto do comrcio
exterior de cada pas. Na Espanha, Frana, Holanda e Chile as exportaes agrcolas atingiram cerca de 12% do total exportado
em 2010 (nos pases europeus houve inclusive um pequeno aumento na ltima dcada). Entretanto, o pas onde o peso relativo do
valor das exportaes agropecurias maior o Uruguai, onde as vendas de produtos agropecurios no comrcio exterior superaram 50% do total exportado; em seguida vem a Costa Rica, com 33,8% do total, embora seja evidente a perda de importncia das
exportaes agropecurias nos ltimos anos (em 1980 eram responsveis por 2/3 do total). No Mxico tambm h uma tendncia
de queda do percentual das exportaes agropecurias no total, alm de que apresenta a menor participao, desde 1990, dentre
os oito pases selecionados. Em relao ao peso das importaes agropecurias na balana comercial mexicana, h uma grande
variao no perodo, pois o percentual passa de 16%, em 1980, para cerca de 6,5% (Tabela 15).
371
372
Tabela 15 Proporo das exportaes e importaes agropecurias no conjunto

do comrcio exterior por pases selecionados (1980 2010)
Comrcio exterior
Pases
Espanha
Importao
Exportao
1980
1990
2000
2010
12,8%
8,8%
6,6%
8,4%
Frana
10,7%
9,1%
6,4%
8,0%
Holanda
15,1%
13,0%
7,2%
9,1%
Chile
15,8%
5,2%
7,0%
7,2%
Costa Rica
9,0%
8,3%
6,8%
8,4%
Equador
8,0%
9,0%
9,7%
7,7%
Mxico
16,1%
15,1%
8,1%
6,5%
Uruguai
9,1%
8,2%
12,1%
10,0%
Espanha
17,1%
14,1%
11,9%
13,7%
Frana
15,8%
14,4%
9,7%
11,4%
Holanda
20,9%
22,1%
11,8%
13,2%
Chile
8,5%
13,9%
14,8%
12,4%
Costa Rica
64,6%
54,2%
26,3%
33,8%
Equador
25,2%
29,1%
26,9%
23,2%
Mxico
11,5%
9,6%
8,1%
5,6%
Uruguai
47,2%
45,7%
42,7%
52,3%
4. Estabelecimentos agropecurios e estrutura fundiria118

Entre os pases selecionados, o Mxico o que possui o maior nmero de estabelecimentos agropecurios, chegando a 5,5
milhes em 2010. Na sequncia vm Espanha (com quase um milho de unidades no mesmo ano), Equador (842 mil) e Frana (516
mil). Entre as naes com menor nmero de estabelecimentos em 2010 aparecem Uruguai, com menos de 55 mil; Holanda, 72,3
118
Neste item, deferente dos demais, no foi possvel utilizar dados padronizados oriundos de uma mesma fonte exceto no caso dos pases da Unio Europeia,
que possuem disposio o Eurostat. Assim, foram resgatados os dados dos Censos Agropecurios de cada pas, o que significa que pode (e deve) haver
diferenas no conceito da unidade de referncia (propriedade rural, unidade de produo, estabelecimento agropecurio etc.) entre os pases. De toda
forma, tendo em vista os objetivos desta parte do texto (observar as principais semelhanas e diferenas entre os pases em relao a algumas variveis
socioeconmicas fundamentais), este problema no impede que faamos uma anlise geral. Por outro lado, os anos dos Censos no correspondem e para
garantir uma comparabilidade mnima foram construdos dois perodos: i) o entorno de 1990, que abrange os anos de 1990 (Espanha, Holanda, Frana e
Uruguai), 1991 (Mxico), 1984 (Costa Rica, com seu ltimo Censo realizado), 1985 (Equador) e 1997 (Chile); e ii) o entorno de 2010, que inclui os anos de 2007
(Chile e Mxico), 2008 (Equador) e 2010 (Espanha, Holanda, Frana e Uruguai). Outra dificuldade encontrada diz respeito aos estratos de rea utilizados em
cada pas, os quais apresentam algumas diferenas importantes. Para permitir a comparabilidade, foi necessrio reduzi-los a trs estratos: menos de 20
hectares, de 20 a 100 hectares e acima de 100 hectares.
373
mil; e provavelmente Costa Rica, embora no existam informaes disponveis para 2010. Na Tabela 16 fica evidente que o nmero
de unidades de produo tem diminudo nos ltimos vinte anos na maioria dos pases, principalmente os europeus, onde a queda
variou de 37% a 45%. Os nicos casos de crescimento ocorreram no Equador e no Mxico, ambos com aumento superior a 25%.
O Mxico , de longe, o pas lder na rea total dos estabelecimentos agropecurios, com mais de 100 milhes de hectares em
2010, seguido da Espanha e da Frana (prximos dos 30 milhes de ha). O crescimento da rea total no perodo 1990-2010 foi negativo
nos pases europeus e no Chile, mas esta queda foi bem inferior a do nmero de estabelecimentos. O maior aumento da rea total
aconteceu no Equador, que passou de 9,4 a 12,3 milhes de hectares (ampliao de 31%), enquanto no Uruguai e no Mxico a rea
total manteve-se praticamente estvel (Tabela 16).
Tabela 16 Nmero, rea total e rea mdia dos estabelecimentos agropecurios por pases selecionados (1990 e 2010)
Pases
Nmero de estabelecimentos
agropecurios
1990
rea total dos estabelecimentos

agropecurios (ha)
2010
Cresc.
1.593.640
989.800
-37,9%
34.163.530
Frana
923.590
516.100
-44,1%
Holanda
124.800
72.320
Chile
Costa
Rica
Equador
329.563
301.269
Espanha
Mxico
Uruguai
96.542
1990
2010
rea mdia dos estabe-lecimentos

agrop. (ha)
Cresc.
1990
2010
Cresc.
30.614.170
-10,4%
21,4
30,9
44,3%
30.978.250
29.546.440
-4,6%
33,5
57,2
70,7%
-42,1%
2.155.070
2.018.620
-6,3%
17,3
27,9
61,6%
-8,6%
36.638.357
36.442.879
-0,5%
111,2
121,0
8,8%
3.070.337
31,8
641.454
842.882
31,4%
9.428.683
12.355.830
31,0%
14,7
14,7
-0,3%
4.407.880
5.548.845
25,9%
108.400.000
112.400.000
3,7%
24,6
20,3
-17,6%
54.816
44.890
-18,1%
15.803.763
16.227.088
2,7%
288,3
361,5
25,4%
Fonte: EUROSTAT (2013) e Censos Agropecurios diversos.
Em 2010, a rea mdia dos estabelecimentos variava significativamente entre os pases, sendo que o Uruguai possua a maior
rea mdia, com 361,5 ha, seguido do Chile, com 121 ha. O menor valor se encontrava no Equador, com 14,7 ha. Nos pases europeus houve um visvel processo de concentrao de terra nos estabelecimentos, com elevado crescimento da rea mdia de 1990
a 2010, principalmente na Frana e na Holanda. Nos pases selecionados da Amrica Latina, por sua vez, no se observa, com os
dados utilizados, um processo semelhante de concentrao de terras no mesmo perodo. O maior aumento da rea mdia ocorreu
no Uruguai (25%), seguido do Chile (9%). No Mxico houve uma reduo da rea mdia dos estabelecimentos (de cerca de 18%),
enquanto no Equador ela se mantm estvel (para a Costa Rica no existem informaes disponveis) (Tabela 16 e Figura 6).
374
Figura 6 rea mdia dos estabelecimentos agropecurios por pases selecionados (1990 e 2010)
A Tabela 17 permite analisar o nmero de estabelecimentos agropecurios por estratos de rea, nos pases selecionados. O
Uruguai apresenta o maior nmero de unidades no estrato acima de 100 ha, alcanando 44,5% do total em 2010. Os estabelecimentos
menores de 20 ha esto concentrados no Mxico, Equador e Espanha, com valores superiores a 80% do total em 1990 e a 78% em
2010. Nos pases europeus houve uma diminuio das unidades menores de 20 ha, com ampliao das maiores (principalmente
acima de 100 ha). Na Frana, por exemplo, o estrato acima de 100 ha representava 5,2% do total em 1990, saltando para 18,3% em
2010. Nos pases latino-americanos selecionados houve certa estabilidade na distribuio por estratos de rea ao longo dos vinte
anos somente no caso uruguaio se observa um aumento da participao das unidades maiores.
375
Tabela 17 Nmero de estabelecimentos agropecurios por estratos de rea

nos pases selecionados (anos prximos a 1990 e 2010)
Pas
1990
2010
< 20 ha
> 20 ha < 100 ha
> 100 ha
Total
< 20 ha
> 20 ha < 100 ha
> 100 ha
Total
Espanha
86,7%
10,9%
2,4%
100%
78,6%
16,2%
5,2%
100%
Frana
52,4%
42,3%
5,2%
100%
45,6%
36,1%
18,3%
100%
Holanda
69,9%
29,6%
0,6%
100%
57,8%
39,2%
3,1%
100%
Chile
72,3%
20,1%
7,6%
100%
73,4%
19,0%
7,6%
100%
Costa Rica
73,1%
20,6%
6,3%
100%
Equador
83,5%
15,3%
1,3%
100%
85,3%
12,6%
2,0%
100%
Mxico
89,8%
7,8%
2,4%
100%
89,8%
7,9%
2,2%
100%
Uruguai
33,3%
28,4%
38,3%
100%
27,3%
28,2%
44,5%
100%
Os estabelecimentos com mais de 100 ha dominam a rea total no Uruguai (95%) e no Chile (prximo dos 90%), mas tambm
so majoritrios na Espanha, Frana, Equador e Mxico em 2010. As unidades mdias, como poderiam ser chamadas aquelas de
20 a 100 ha, so predominantes apenas na Holanda. J os estabelecimentos com menos de 20 hectares so minoria, alcanando
os maiores percentuais no Equador e no Mxico (prximos de 20% em 2010). Este foi, inclusive, o segmento que apresentou, nos
pases europeus, os maiores nveis de reduo de rea, no perodo 1990 a 2010, especialmente na Frana e Holanda. A rea das
unidades com mais de 100 ha, por sua vez, elevou sua participao na rea total, com destaque para Frana (onde passou de 25,5%
para 57,5%) e Holanda (que de apenas 5,3% do total em 1990 alcanou 18,4% em 2010).
Tabela 18 rea total dos estabelecimentos agropecurios por estratos de
rea nos pases selecionados (anos prximos a 1990 e 2010)
< 20 ha
1990
> 20 ha < 100 ha
> 100 ha
Total
< 20 ha
2010
> 20 ha < 100 ha
> 100 ha
Total
Espanha
25,9%
27,3%
46,8%
100%
16,3%
28,1%
55,6%
100%
Frana
13,3%
61,2%
25,5%
100%
6,0%
36,6%
57,5%
100%
Holanda
30,8%
63,9%
5,3%
100%
16,1%
65,4%
18,4%
100%
Chile
3,6%
7,7%
88,7%
100%
3,3%
6,6%
90,0%
100%
Costa Rica
11,0%
27,8%
61,1%
100%
Equador
20,4%
44,4%
35,2%
100%
21,2%
38,1%
40,7%
100%
Mxico
18,2%
13,6%
68,3%
100%
18,1%
16,7%
65,0%
100%
Uruguai
1,0%
4,8%
94,2%
100%
0,6%
3,9%
95,5%
100%
Pas
376
5. Aspectos produtivos
interessante iniciar a anlise introduzindo um ndice calculado pelo Banco Mundial, que indica o percentual de terras cultivveis sobre o total de terras disponveis nos pases (excluindo a superfcie coberta com gua). Esse ndice expressa o potencial de
utilizao do espao para o desenvolvimento da agricultura. Como pode ser visto na Figura 7, o Uruguai o pas selecionado com
maior percentual de reas cultivveis sobre o total (85%), que se mantm ao longo dos anos. Em seguida vm os pases europeus
selecionados, que, apesar da reduo ao longo dos anos, continuam com um percentual superior a 50% (assim como o Mxico). Os
menores valores esto localizados nos pases andinos, Chile e Equador, cuja terra cultivvel representa de 20% a 30% da rea total
do pas. A maior reduo nesse ndice ocorreu na Costa Rica, que de 50% passou a 35% (Figura 7).
Figura 7 Percentual de terras cultivveis sobre o total da rea existente nos pases selecionados (1980 2010)
O Banco Mundial tambm estima, a partir das terras cultivveis, qual o percentual que de fato utilizado com agricultura.
Nesta conta so includas as reas para plantao temporria, permanente e de forragem para pasto e no so consideradas as
terras destinadas ao plantio de rvores para obteno de madeira. Os maiores ndices encontram-se nos trs pases europeus, com
destaque para a Frana, que cultiva 60% da rea apta. Ainda que Espanha e Holanda tenham ndices elevados, so menores que o
percentual da Unio Europeia. A mdia da Amrica Latina de 20%, mas em 2010 somente o Mxico, dentre os pases considerados,
conseguiu um valor superior (24%). Os percentuais mais baixos so encontrados no Uruguai, Costa Rica e Chile (onde a participao
da rea cultivvel nas reas aptas era de 23%, em 1980, e caiu para 8%, em 2010) (Figura 8).
377
Figura 8 Percentual de terras agrcolas sobre o total da rea cultivvel nos pases selecionados (1980 2010)

A rea total colhida com cultivos agrcolas foi maior no Mxico (16,1 milhes de ha em 2010), Frana (14,3 milhes de ha)
e Espanha (12,1 milhes de ha). No lado oposto esto Holanda e Costa Rica, com cerca de 550-560 mil ha. De 1980 a 2010 houve
uma reduo da rea colhida no Chile (24,4%), Espanha (11,9%) e Holanda (6,4%), enquanto na Costa Rica e no Equador as terras
cultivadas cresceram 50-60% (Tabela 19).
Tabela 19 rea colhida com cultivos agrcolas (hectares) por pases selecionados (1980 2010)
Pas
1980
1990
2000
2010
Cresc. 1980/2010
Espanha
13.778.636
14.929.268
13.762.161
12.140.497
-11,9%
Frana
13.260.666
14.114.774
13.620.553
14.342.142
8,2%
601.756
626.979
615.789
563.328
-6,4%
1.537.358
1.433.059
1.230.309
1.162.245
-24,4%
368.484
457.241
492.141
553.361
50,2%
1.554.158
2.342.089
2.516.235
2.463.277
58,5%
15.148.625
16.566.406
15.837.901
16.116.977
6,4%
832.036
714.776
615.167
1.742.552
109,4%
Holanda
Chile
Costa Rica
Equador
Mxico
Uruguai
378
No perodo 1980-2010, h uma grande variao entre os pases selecionados quanto a seus principais cultivos (Anexo 1). A Espanha
foi o nico caso em que os cinco principais produtos no mudaram ao longo do perodo, isto , cevada, trigo, uva, oliveira e girassol
mantiveram-se nas primeiras colocaes ao longo desses anos, modificando-se apenas a posio ocupada. Merece destaque o
cultivo de oliveiras, cuja rea colhida dobrou no perodo, enquanto os demais apresentaram quedas relevantes, como o caso da
cevada, cuja reduo foi de cerca de 1,5 milho de ha, entre 1990 e 2010.
Na Frana, tm visibilidade trigo, cevada, milho e uva, sempre nas primeiras posies, alm de beterraba, girassol e canola. O
trigo o principal cultivo: sua rea aumentou de 4,6 para 5,9 milhes de hectares e representa mais de 40% da rea total colhida em
2010. Na Holanda, os dois principais produtos cultivados ao longo dos trinta anos foram batata e trigo, que juntos somaram mais de
300 mil ha, respondendo por 50% da rea destinada produo agrcola. Beterraba e cevada ocuparam o terceiro e o quarto postos.
Na quinta posio revezam-se aveia, ma, milho e cebola.
Entre os cinco principais produtos cultivados no Chile, ganham destaque trigo, uva, milho e aveia, alm de feijo (na quinta posio
em 1980 e 1990) e batata (em 2000 e 2010). Embora a uva no seja o produto com maior rea em nenhum dos anos analisados, foi
o que apresentou o maior aumento, saindo de 115 mil para 200 mil ha (crescimento de 75%). Na Costa Rica, caf e arroz sempre
estiveram entre os cinco primeiros (respondendo por 30 a 40% da rea colhida total), enquanto os demais cultivos cana-de-acar,
milho, banana, feijo, nozes de palma e abacaxi alternaram posies ao longo dos anos.
O Equador, assim como a Frana, mantm ao longo do perodo os seus quatro maiores cultivos em rea caf, cacau, milho e
arroz , cuja ordem de importncia se altera entre os anos. A cana-de-acar ocupou a quinta posio somente em 1980, pois nos
anos seguintes foi desbancada pela banana. No Mxico, milho, feijo e sorgo conservam sua estabilidade, enquanto trigo e cana-deacar perderam colocaes para o caf nos ltimos anos. Chama ateno que no Mxico o milho representa 45% da rea colhida
no perodo analisado, o que significa uma grande concentrao em um nico produto por mais de trinta anos e expressa, tambm,
a enorme importncia histrica do milho na cultura mexicana.
No Uruguai, trigo, milho e arroz so os principais cultivos, seguidos de linhaa e cevada. Entretanto, quem assumiu a liderana
nos ltimos anos a soja que, embora no estivesse entre os cinco cultivos com maior rea colhida em 2000, se tornou responsvel
pela metade da rea colhida em 2010 superando a representatividade territorial do milho no Mxico e do trigo na Frana.
possvel analisar o grau de concentrao da produo agrcola nos pases selecionados atravs do peso dos cinco principais
cultivos na rea colhida total. Conforme a Figura 9, o Uruguai onde apresenta a menor diversificao, sobretudo na ltima dcada,
onde os cinco principais cultivos ocupam 91% das terras colhidas. Holanda e Frana tambm apresentam concentrao elevada e
estvel, prxima dos 80%. Os menores valores encontram-se no Equador, Costa Rica e Chile (em torno de 70%), com uma tendncia
reduo da concentrao nos anos mais recentes.
379
Figura 9 Percentual dos cinco principais cultivos agrcolas no total da rea colhida por pases selecionados (1980 2010)
Os dados da FAO tambm permitem identificar os principais produtos agropecurios atravs do valor da produo (incluindo
nesse caso produtos agrcolas e pecurios). A Frana o pas em que os dez primeiros produtos assumem o maior valor entre
os pases, mantendo-se prximo dos US$ 30 bilhes (em dlares correntes), seguida da Espanha e do Mxico, ambos com forte
crescimento nos ltimos anos. J a Costa Rica e o Uruguai apresentam os menores valores, ainda que tenham dobrado de 1980 a
2010. Os pases que tiveram o maior acrscimo no valor da produo dos dez principais produtos, nas ltimas trs dcadas, foram
Equador (187%) e Chile (173%) (Tabela 20).
Tabela 20 Valor da produo (em US$ 1.000) dos dez principais produtos nos pases selecionados (1980 2010)
Pas
1980
1990
2000
2010
Cresc. 1980/2010
Espanha
14.502.207
16.290.270
20.286.537
22.381.130
54,3%
Frana
30.242.512
29.774.458
30.771.628
30.085.425
-0,5%
Holanda
9.454.147
11.052.030
10.902.208
11.903.750
25,9%
Chile
2.129.875
3.098.626
4.482.465
5.818.900
173,2%
931.809
1.376.086
2.258.307
2.272.701
143,9%
1.850.522
2.460.903
4.004.501
5.316.982
187,3%
Mxico
11.439.341
13.710.828
18.749.427
22.738.860
98,8%
Uruguai
1.616.694
1.861.308
2.520.810
3.352.071
107,3%
Costa Rica
Equador
380
No Anexo 1 possvel encontrar um detalhamento dos dez principais produtos agroalimentares por valor e por volume de produo para os anos de 1980, 1990, 2000 e 2010 nos oito pases selecionados. Alguns produtos so encontrados em todos os pases
selecionados, como carne bovina (na primeira posio no Mxico e no Uruguai), carne suna (liderando em 2000 e 2010 na Espanha),
carne de frango e leite (sendo o primeiro colocado na Frana e na Holanda). As frutas (abacaxi, banana, ma, uva, abacate, laranja,
manga, pssego e outras) esto presentes na maior parte dos pases, sendo o produto com maior valor no Chile (uva), Costa Rica
(abacaxi) e Equador (banana). Tambm esto na lista: milho (principalmente no Mxico), batata (nos pases europeus e no Chile), soja
(no Uruguai), arroz (na Costa Rica, Equador e Uruguai), feijo (no Mxico), cana-de-acar (no Equador, Costa Rica e Mxico), caf
(em especial na Costa Rica) e trigo (sobretudo na Frana e no Chile). Alguns produtos esto em apenas um pas, como pimenta no
Mxico, que ampliou sua participao na ltima dcada, cacau no Equador, azeitonas na Espanha, fungos na Holanda e l no Uruguai.
6. Acesso a servios, desigualdade e incidncia da pobreza

6.1 Acesso gua, saneamento e eletricidade
No acesso gua existe, entre os pases selecionados, no perodo 1990-2010, uma diferena regional muito evidente: enquanto
nos pases europeus h uma cobertura total nas reas urbanas e rurais, na Amrica Latina somente o Uruguai conseguiu este
resultado em 2010. Outro destaque a grande distncia existente entre as reas rurais e urbanas nos pases latino-americanos,
pois o campo sempre apresentou uma cobertura inferior cidade em todos os anos e pases. Entretanto, a diferena vem sendo
reduzida a cada dcada. A maior disparidade encontra-se no Chile, onde 99% dos habitantes do meio urbano tinham acesso gua
em 1990, enquanto no meio rural no alcanava a metade da populao. Nos anos seguintes houve um avano importante no campo,
mas o problema permanece: uma em cada quatro pessoas chilenas que viviam na rea rural no tinha acesso gua em 2010.
Mxico e Equador obtiveram resultados significativos, pois o percentual de pessoas com acesso gua saltou de 60% para 90%
em vinte anos. A Costa Rica, que tinha a maior cobertura no campo em 1990 (86%), no ampliou muito o acesso e, em 2010, o valor
chegou a 91% (enquanto no meio urbano j atingiu 100%). Cabe destacar que a maioria dos pases latino-americanos selecionados
apresenta um resultado melhor do que a mdia da Amrica Latina, que em 2010 foi de 81% na rea rural apenas o Chile mantmse abaixo deste valor (Tabela 21).
381
Tabela 21 Populao (nacional, urbana e rural) com acesso gua (%) por regio e pases selecionados (1990 2010)
Nacional
Urbana
Rural
Regio / Pas
1990
2000
2010
1990
2000
2010
1990
2000
2010
95
97
100
Espanha
100
100
100
100
100
100
100
100
100
Frana
100
100
100
100
100
100
100
100
100
Holanda
100
100
100
100
100
100
100
100
100
Amrica Latina
85
91
94
95
96
98
64
73
81
Chile
90
94
96
99
99
99
48
66
75
Costa Rica
93
95
97
99
99
100
86
89
91
Equador
72
86
94
81
90
96
62
79
89
Mxico
85
90
96
93
95
97
64
77
91
Uruguai
96
98
100
98
99
100
79
88
100
Fonte: UNICEF (2012).
Como pode ser visto na Tabela 22, o acesso ao saneamento mantm algumas caractersticas j destacadas no caso da gua,
como a forte diferena regional (nos pases europeus a cobertura alcana 100%) e a distncia considervel entre reas rurais e urbanas nos pases latino-americanos. Contudo, indito o fato de que na Costa Rica, em 2010, o acesso da populao ao saneamento
foi maior no campo do que na cidade (ainda que com uma pequena diferena). Os piores ndices se encontram no Mxico, onde
somente 34% das pessoas que viviam no meio rural, em 1990, tinham acesso; em 2010 esse valor passou a 79%. Duas dcadas
atrs o Chile e o Equador tambm mantinham uma baixa cobertura (inferior a 50%), mas em 2010 superaram 80%. Assim como no
acesso gua, o Uruguai alcana os melhores ndices de acesso ao saneamento, chegando a 99% no campo e a 100% na cidade no
perodo recente. Chama ateno a elevada parcela da populao que ainda no tem, em mdia, acesso ao saneamento na Amrica
Latina duas em cada cinco pessoas no meio rural , valor superior ao de todos os pases analisados.
382
Tabela 22 Populao (nacional, urbana e rural) com acesso ao saneamento

(%) por regio e pases selecionados (1990 2010)
Nacional
Regio / Pas
Urbana
Rural
1990
2000
2010
1990
2000
2010
1990
2000
2010
Espanha
100
100
100
100
100
100
100
100
100
Frana
100
100
100
100
100
100
100
100
100
Holanda
100
100
100
100
100
100
100
100
100
Amrica Latina
68
75
80
80
83
84
38
49
60
Chile
84
92
96
91
96
98
48
71
83
Costa Rica
93
95
95
94
95
95
91
94
96
Equador
69
83
92
86
92
96
48
70
84
Mxico
64
75
85
76
81
87
34
56
79
Uruguai
94
96
100
95
97
100
83
90
99
Fonte: UNICEF (2012).
Os dados de acesso eletricidade no esto disponveis por regio e para os pases da Europa, alm de s existirem informaes
para os pases latino-americanos selecionados no perodo ps-2005. De toda forma, mantm-se, para esses pases, a tendncia
apresentada no caso da gua e do saneamento: o maior acesso ocorre nas cidades, onde superior a 99% em todos os casos. O
Uruguai o pas com os menores ndices, ao contrrio do observado anteriormente, registrando cerca de 15% da populao do campo
sem acesso energia eltrica em 2009/10. J no Chile, Costa Rica e Mxico os nveis de cobertura so maiores, alcanando mais
de 95%. Em uma situao intermediria est o Equador, com 10% das pessoas que vivem no campo sem eletricidade (Tabela 23).
Tabela 23 Populao (nacional, urbana e rural) com acesso eletricidade (%)
em pases selecionados da Amrica Latina (2005/06 2009/10)
Regio /
Pais
Nacional
Urbana
Rural
2005-2006
2007-2008
2009-2010
2005-2006
2007-2008
2009-2010
2005-2006
2007-2008
2009-2010
Chile
99,0
99,4
99,7
99,8
94,3
96,2
Costa Rica
99,0
99,1
99,4
99,9
99,8
99,9
97,6
98,0
98,6
96,8
99,6
90,7
Mxico
98,5
98,0
98,6
99,8
99,4
99,5
96,1
95,1
97,0
Uruguai
98,2
98,8
99,4
99,5
82,4
84,4
Equador
383
6.2 Desigualdade119
A distribuio de renda pela populao total (urbana e rural) apresenta uma concentrao maior nos pases latino-americanos
selecionados quando comparados com os pases europeus. Em 1980, o coeficiente de Gini era de 37 na Espanha e inferior na Frana
(30) e na Holanda (27), enquanto no Uruguai, Mxico, Costa Rica e Equador era bastante superior, variando entre os limites de 44 e
51. Ao longo dos anos a distncia entre os continentes aumentou ainda mais, pois as naes europeias analisadas apresentaram
um coeficiente prximo a 30, em 2010, enquanto nos pases latino-americanos o valor ficou em torno de 50 (Mxico, Costa Rica,
Equador e Chile), com exceo do Uruguai (46).
importante notar tambm as diferenas internas nas duas regies. Enquanto a Holanda tinha um coeficiente de Gini de 27,2,
em meados de 1980, na Espanha o valor chegou a 37,1. Porm, nos ltimos trinta anos houve um pequeno aumento da concentrao
de renda na Holanda, chegando a 29,4 em 2010, e na Espanha ocorreu uma reduo de 15%, baixando o seu coeficiente para 31,7.
A Frana manteve-se estvel, com um coeficiente prximo dos 30 (Tabela 24).
Na Amrica Latina, a maior desigualdade na distribuio de renda ocorreu no Chile e no Equador, com coeficientes de Gini superiores a 55 em 2000. Contudo, na ltima dcada os valores sofreram uma reduo significativa, principalmente no Equador, onde
chegou a 49,4. O Uruguai possui o menor coeficiente entre os pases latino-americanos selecionados, variando entre 42,4 (1990)
e 46,3 (2010), o que aponta para um pequeno aumento na concentrao da renda nos ltimos vinte anos. A Costa Rica, por sua
vez, reduziu sua desigualdade de 1980 a 1990 o coeficiente de Gini passou de 47,5 para 45,3 , embora nos anos seguintes tenha
aumentado de forma expressiva (o coeficiente de Gini alcanou 50,7 em 2010). O Mxico teve um desempenho inverso ao da Costa
Rica, com o Gini crescendo at 2000 (quando chegou a 51,9) e reduzindo em 2010 (para 48,3).
Tabela 24 Coeficiente de Gini por regio e pases selecionados (1980 2010)
Regio / Pas
1980
1990
2000
2010
Cresc. 1980/2010
30,5
Espanha
37,1
33,7
34,2
31,7
-14,6%
Frana
30,0
29,0
28,7
29,8
-0,7%
Holanda
27,2
29,2
29,2
29,4
8,1%
Amrica Latina
Chile
55,3
55,3
52,1
Costa Rica
47,5
45,3
46,5
50,7
6,8%
Equador
50,5
54,3
56,6
49,4
-2,1%
Mxico
46,3
51,1
51,9
48,3
4,4%
Uruguai
43,7
42,4
44,4
46,3
6,0%
Fonte: Banco Mundial (2013) e OCDE (2013).

119
Os dados do coeficiente de Gini e da incidncia da pobreza no esto disponveis para todos os anos em todos os pases. Para manter uma comparabilidade
mnima entre os pases, optou-se por utilizar os dados mais prximos a 1980, 1990, 2000 e 2010.
384
Os dados da distribuio de renda nos espaos rural e urbano esto disponveis apenas para os pases da Amrica Latina na
ltima dcada. Dessas informaes pode-se extrair dois resultados principais. O primeiro que no meio rural, no perodo 2000-2010,
o coeficiente de Gini menor do que o urbano em todos os pases selecionados, com exceo da Costa Rica e do Mxico, sugerindo
que para Chile, Equador e Uruguai a desigualdade , aparentemente, menor no campo do que na cidade. O segundo resultado que
a reduo da desigualdade foi, em todo o perodo, mais rpida no campo, principalmente no Mxico e no Chile. A Costa Rica foi o
nico caso em que houve um crescimento do coeficiente de Gini, de 2000 a 2010, nos meios rural e urbano, indicando um aumento
da concentrao da renda (Tabela 25).
Tabela 25 Coeficiente de Gini por rea rural e urbana nos pases latino-americanos selecionados (2000, 2005 e 2010)
Pas
Urbana
Rural
2000
2005
2010
Cresc.
2000
2005
2010
Cresc.
Chile
55,8
51,7
52,4
-6,1%
51,1
50,6
46,6
-8,8%
Costa Rica
45,4
45,9
47,7
5,1%
45,7
44,4
48,3
5,7%
Equador
52,6
51,3
48,5
-7,8%
46,8.
42,0
Mxico
49,3
49,7
45,6
-7,5%
55,3
48,6
45,0
-18,6%
Uruguai
44,0
45,7
42,2
-4,1%
40,5
38,4
6.3 Incidncia de pobreza

Infelizmente no possvel comparar os indicadores de pobreza dos pases selecionados na Europa e na Amrica Latina, pois o
Banco Mundial no possui informaes para Espanha, Frana e Holanda. Nosso caminho ser, ento, apresentar primeiramente
os dados da Amrica Latina para os anos prximos a 1980, 1990, 2000 e 2010, utilizando a varivel de taxa de incidncia da pobreza,
ou seja, o percentual da populao total, urbana e rural que vive abaixo da linha da pobreza nacional, que estimada pelo Banco
Mundial a partir das pesquisas domiciliares. A seguir, usaremos dados para a Europa que se referem ao percentual da populao
em risco de pobreza ou excluso social, segundo trs tipos de rea: densamente povoada, de urbanizao intermdia e de baixa
densidade, calculados pelo Eurostat (Gabinete de Estatsticas da Unio Europeia) para o perodo recente (2005 e 2010).
Nos pases latino-americanos existe uma grande diversidade de situaes em relao incidncia da pobreza. Ao longo dos
trinta anos analisados, sua presena na populao total manteve-se praticamente inalterada no Mxico (acima de 50%) e decresceu
nos demais pases, principalmente no Chile (que reduziu o ndice de 45% para 15%) e no Uruguai (que baixou de 46% para 18,6%).
So esses os pases onde a incidncia da pobreza total menor em 2010 (Tabela 26).
A pobreza rural teve grande queda no Chile, pois afetava 51,5% das pessoas que moravam no campo em 1980 e, em 2010, atingiu
apenas 12,9%. Costa Rica, Equador e Mxico apresentaram um aumento da pobreza de 1990 para 2000 nos dois primeiros pases
com um incremento superior a 10%. Entretanto, de 2000 para 2010 ocorreu uma reduo importante da pobreza rural nesses pases, notavelmente no Equador, onde passou de 75,1% da populao do campo para 52,2%. Mesmo assim, no Equador e no Mxico
a pobreza rural continua muito expressiva, atingindo mais da metade da populao que vive no campo. A menor presena est no
Uruguai, onde afeta apenas 6,2% das pessoas no meio rural (Tabela 26).
385
Tabela 26 Taxa de incidncia da pobreza sob a populao total, urbana e rural

nos pases latino-americanos selecionados (1980 2010)
1980
Pas
1990
2000
2010
Rural
Urbana
Total
Rural
Urbana
Total
Rural
Urbana
Total
Rural
Urbana
Total
Chile
51,5%
43,6%
45,1%
38,8%
38,5%
38,6%
23,7%
19,7%
20,2%
12,9%
15,5%
15,1%
Costa Rica
28,3%
20,8%
32,8%
27,4%
18,4%
31,0%
38,2%
31,6%
23,1%
29,8%
20,8%
24,2%
Equador
63,0%
23,0%
39,3%
75,1%
36,4%
52,2%
53,0%
22,5%
32,8%
Mxico
53,0%
66,5%
44,3%
53,1%
69,2%
43,7%
53,6%
60,8%
45,5%
51,3%
Uruguai
46,0%
29,7%
17,8%
6,2%
18,7%
18,6%
Nos pases europeus o percentual da populao em risco de pobreza ou excluso social varia conforme a densidade populacional
e o pas. Na Espanha, aumentou em todas as reas, no perodo 2005 a 2010, embora o maior risco encontre-se nas regies com
baixa densidade (essencialmente rurais), onde atinge mais de 30% da populao. Na Frana o risco de pobreza ou excluso social
mais elevado nas reas densamente povoadas, alcanando mais de 20% das pessoas que vivem nesses espaos. Nas duas outras
reas o ndice aumentou ou permaneceu estvel no perodo. A Holanda, assim como a Frana, tem um percentual mais elevado
tambm nas regies densamente povoadas. Chama ateno no caso holands a grande reduo do risco nas reas de baixa densidade (essencialmente rurais), onde o ndice diminuiu de 19,6%, em 2005, para 8,4%, em 2010 (Tabela 27).
Tabela 27 Percentual da populao em risco de pobreza ou excluso
social nos pases europeus selecionados (2005 e 2010)
2005
Regio /
Pas
2010
rea densamente
povoada
rea de urbanizao
intermdia
rea de baixa
densidade
rea densamente
povoada
rea de urbanizao
intermdia
rea de baixa
densidade
UE-27
23,7%
21,2%
33,2%
22,5%
20,2%
29,0%
Espanha
18,9%
24,9%
30,9%
21,3%
27,9%
31,8%
Frana
20,2%
16,9%
18,9%
21,2%
16,5%
19,3%
Holanda
18,0%
13,9%
19,6%
15,8%
14,0%
8,4%
Fonte: EUROSTAT (2013).
386
7. Consideraes Finais
Como resultado da caracterizao e da anlise realizadas, so perceptveis algumas diferenas importantes entre os pases
selecionados da Amrica Latina e os da Europa quanto s variveis consideradas. Na dimenso econmica, os valores do PIB e do
comrcio exterior so sistematicamente superiores nos pases da Unio Europeia. Nos dados do PIB per capita, por exemplo, a mdia
dos pases selecionados da Amrica Latina 3,5 vezes menor do que os da Unio Europeia em 2010 ainda que a distncia tenha se
reduzido nas duas ltimas dcadas. Essa diferena tambm muito expressiva nas importaes e nas exportaes agropecurias,
pois os valores absolutos dos pases europeus tendem a ser muito superiores. Alm disso, nos pases latino-americanos selecionados,
com ressalva para o caso mexicano, observa-se uma dependncia maior das exportaes agrcolas de reduzido nmero de produtos.
Entretanto, a diferena entre os pases selecionados das duas regies fica ainda mais evidente quando as variveis sociais so
examinadas. Enquanto nos pases europeus o acesso gua e ao saneamento tem cobertura total nas reas urbana e rural, na
Amrica Latina mantm-se uma grande distncia entre o campo e a cidade (ainda que tenham ocorrido importantes redues nos
ltimos anos). Em relao distribuio de renda, ocorre uma concentrao maior nos pases latino-americanos selecionados. No
que se refere pobreza, ainda que no seja possvel realizar uma comparao direta, sua incidncia maior na Amrica Latina,
apesar da diminuio verificada na ltima dcada.
Em termos demogrficos, as diferenas mais visveis so percebidas na densidade populacional e na presena de pessoas mais
velhas e escolarizadas, que tendem a ser mais elevadas nos pases europeus, alm da taxa de crescimento da populao total ser
inferior a dos pases da Amrica Latina, onde o avano da populao urbana foi tambm mais rpido e tornou-se superior ao nvel
europeu, a partir de 2000, e, ainda, as crianas e os jovens constituem parcela significativa da populao rural. Apesar disso, nesta
dimenso a semelhana maior entre as duas regies, como atesta o percentual da populao rural sobre a total, e as disparidades
mais significativas ocorrem entre os prprios pases latino-americanos, que apresentam uma variedade considervel de situaes.
Por exemplo, na Costa Rica a populao rural representa 35% da total, enquanto no Uruguai inferior a 10%. Na Costa Rica houve
um crescimento ininterrupto da populao rural nos ltimos 30 anos, enquanto no Uruguai houve um decrscimo de 40,5%.
Na dimenso produtiva, observa-se uma participao da rea cultivada no total das reas aptas bem maior nos pases selecionados da Unio Europeia, indicando um emprego mais intenso das terras para uso agrcola. Alm disso, os pases europeus
apresentam maior grau de concentrao da produo agrcola em um nmero menor de cultivos, quando comparados com os
pases latino-americanos selecionados (a principal exceo o Uruguai). Quanto ao tema fundirio, em ambas regies ocorrem
variaes importantes. Contudo, a principal diferena que, dos oito pases selecionados, na Espanha, Frana e Holanda que o
nmero de estabelecimentos rurais apresenta as maiores redues de 1990 a 2010 especialmente nos estratos de menos de 20
ha , com o consequente aumento da rea mdia e da concentrao da terra nos estabelecimentos, em particular com mais de 100
ha. Nos pases latino-americanos selecionados, o nmero de estabelecimentos aumentou no Mxico e no Equador, com queda da
rea mdia, e foi reduzido no Chile e no Uruguai, com elevao da rea mdia (em especial no Uruguai).
importante ressaltar que na Amrica Latina, em geral, a relevncia relativa da agricultura maior do que na Europa (embora
o emprego no agrcola tenha aumentado no meio rural latino-americano na ltima dcada). Isto pode ser constatado atravs do
percentual do PIB agrcola sobre o total, da influncia relativa das exportaes do setor primrio e do nmero de pessoas com em-
prego na agricultura (% sobre o total). Apesar de se observar, em ambas regies, uma tendncia reduo da importncia relativa
destas variveis em funo do maior crescimento dos setores industriais e de servios, o segmento agropecurio mantm-se bastante relevante, principalmente nos pases latino-americanos, mas no apenas, pois na prpria Europa o peso relativo de algumas
dessas variveis, como no comrcio exterior, permaneceu estabilizado ou mesmo cresceu.
J foi comentado que, tendo em vista os pases selecionados, existem muitas diferenas internas dentro de cada regio. No
caso europeu, a Espanha o pas em que a agricultura e a rea rural so mais relevantes, visto que apresentou um crescimento da
populao que vive no campo de 2000 a 2010, enquanto na Frana e na Holanda houve uma reduo importante desta populao.
Alm disso, o pas onde o percentual da populao rural mais expressivo, a densidade demogrfica mais baixa, a proporo
das exportaes agropecurias no conjunto do comrcio exterior mais elevada, o nmero de estabelecimentos rurais maior e o
percentual dos empregos e do PIB agrcola so maiores do que na Frana e na Holanda.
Na Amrica Latina, as informaes obtidas para os pases selecionados sugerem que as variaes internas so ainda mais complexas e intensas. Nos aspectos demogrficos e sociais, por exemplo, o Uruguai tende a apresentar dados mais prximos da mdia
europeia do que da latino-americana, principalmente na reduo da populao rural (tanto em termos absolutos como relativos),
maior escolaridade da populao do campo, baixa desigualdade social, supremacia masculina no emprego agrcola, maior acesso
a servios bsicos e baixa pobreza rural. Por outro lado, o Uruguai possui uma maior dependncia da agricultura em comparao
com os demais pases latino-americanos selecionados, principalmente em termos de PIB, empregos e comrcio exterior, com uma
forte concentrao da terra e da produo (em poucos produtos, como soja e carne bovina).
Entre as especificidades do Chile no contexto regional, cabe destacar a maior taxa de crescimento do PIB per capita e das
exportaes agropecurias, entre os pases selecionados da regio, alm de possuir produo agrcola diversificada. Do ponto de
vista social, apresenta a mais elevada desigualdade na distribuio de renda e a maior distncia entre as reas rurais e urbanas no
acesso gua e ao saneamento, entre os cinco pases latino-americanos selecionados, embora tenha obtido os melhores resultados
relativos na reduo da pobreza rural. Uma particularidade que pode ser notada que Chile e Uruguai encontram-se muito prximos
em relao ao comportamento de diversas variveis investigadas acima, no perodo de tempo considerado, por exemplo, taxa de
crescimento e participao relativa da populao rural, PIB per capita, sexo da populao rural, aumento do emprego agrcola das
mulheres, rea mdia dos estabelecimentos e concentrao da terra.
J o Mxico difere dos demais pases analisados da regio pela sua grande dependncia das importaes agropecurias, pela
reduo da rea mdia dos estabelecimentos rurais no perodo escolhido e pela elevada incidncia de pobreza (rural e total). A
Costa Rica singulariza-se pela alta taxa de crescimento das populaes total e rural (nico pas em que se verificou um crescimento ininterrupto nos ltimos 30 anos), alm da maior participao relativa das pessoas que vivem no campo. Apesar deste grande
percentual da populao que vive fora das cidades, chama a ateno a existncia de uma forte reduo nas ocupaes agrcolas no
pas, enquanto cresce o emprego no agrcola no meio rural. Os elevados ndices de acesso eletricidade e ao saneamento (maior
na populao rural do que na urbana) tambm foram destaques do pas centro-americano. Os dados estatsticos coletados para
o Equador, por sua vez, apresentam muita semelhana com os da Costa Rica, principalmente nas dimenses demogrfica (taxa
de crescimento da populao e participao relativa da populao rural), econmica (participao do PIB agrcola no PIB total e
peso das exportaes agropecurias em relao s importaes) e produtiva (semelhana nos produtos cultivados e direcionados
387
388
ao mercado externo, alm da maior diversificao na produo agrcola). Ao mesmo tempo, o Equador possui a menor taxa de
escolaridade entre os pases analisados, o mais baixo PIB per capita (em valores absolutos), a maior taxa de emprego agrcola (tanto
masculino como feminino) e a menor concentrao fundiria.
Em termos da importncia econmica da agricultura e do meio rural nos oito pases selecionados, as informaes obtidas
sugerem um aumento generalizado da produo, da rea cultivada, do PIB agrcola e do valor das exportaes agroalimentares,
mas que , de modo geral, acompanhado por uma reduo de seu peso econmico relativo devido ao maior crescimento de outros
setores da economia nos ltimos trinta anos. Em paralelo, essas informaes ressaltam a evidente diminuio da populao rural
e do nmero de estabelecimentos agropecurios na maioria dos pases (especialmente nos europeus), ainda que tenha ocorrido,
nos pases latino-americanos, uma ampliao do acesso a servios (gua, saneamento e eletricidade) e uma reduo da pobreza e
da desigualdade no campo (a desigualdade na distribuio da renda aparentemente menor do que no meio urbano).
389
Anexo 1
Tabela Principais importaes e exportaes agropecurias por valor (em US$ 1.000,00
constantes em 2010) e quantidade (toneladas) de 1980 a 2010120 -ESPANHA
Produtos
Cigarros/
Tabaco
Importaes
1980
1990
2000
Quantidade (toneladas)
2010
Cresc.
1980/2010
1980
1990
2000
2010
Cresc.
1980/2010
171.681
21.789
155.339
1.469.873
756,2%
6.634
906
7.958
46.031
593,9%
2.119.316
992.432
680.017
1.389.082
-34,5%
3.213.607
2.616.668
2.650.777
3.127.079
-2,7%
Bebidas
alcoolicas
dest.
163.116
594.361
893.308
1.355.218
730,8%
64.623
69.321
179.437
287.181
344,4%
Trigo
163.783
248.061
394.532
1.054.479
543,8%
304.878
694.581
2.502.039
4.595.206
1407,2%
Queijo de
vaca
133.186
296.993
390.428
980.518
636,2%
20.701
45.234
95.432
212.157
924,9%
2.751.082
2.153.636
2.513.624
6.249.170
127,2%
3.610.443
3.426.710
5.435.643
8.267.654
129,0%
10.177.122
11.892.793
12.828.289
27.514.721
170,4%
10.885.156
13.413.939
23.139.207
30.003.293
175,6%
27,0%
18,1%
19,6%
22,7%
33,2%
25,5%
23,5%
27,6%
Soja
Subtotal (5
produtos)
Total das
importaes
% dos 5
principais
prod.
Azeite de
oliva virgen
Exportaes
Valor (US$ 1.000 constantes para 2010)
538.431
1.034.421
1.005.694
2.468.509
358,5%
121.406
245.690
400.053
846.855
597,5%
Vinho
885.410
891.730
1.408.765
2.453.272
177,1%
545.881
442.998
777.302
1.771.386
224,5%
Tangerina
673.950
934.541
1.093.033
1.698.894
152,1%
510.811
847.102
1.320.188
1.483.589
190,4%
295.996
1.309.129
129.068
474.164
893.899
864.972
728.563
1.226.581
37,2%
824.908
1.139.381
1.416.199
1.341.089
62,6%
2.991.690
3.725.664
4.532.050
9.156.385
206,1%
2.003.006
2.675.171
4.042.810
5.917.083
195,4%
8.273.041
11.990.014
17.220.360
34.828.054
321,0%
4.948.610
8.816.419
16.350.155
23.876.375
382,5%
36,2%
31,1%
26,3%
26,3%
40,5%
30,3%
24,7%
24,8%
81%
101%
134%
127%
Carne suna
Laranja
Subtotal
(5 produtos)
Total das
exportaes
% dos
5 principais
prod.
Exp/Imp (total)

120
Para a construo destas tabelas sobre importaes e exportaes agropecurias foram feitas duas escolhas metodolgicas que merecem destaque. A
primeira que as tabelas foram construdas a partir dos principais produtos em termos de valor importado e exportado para o ano de 2010. Nesse sentido,
podem aparecer produtos que so muito importantes para este ano selecionado, mas que nos perodos anteriores no estavam entre os cinco principais.
A segunda opo foi de no incluir os produtos que no apresentavam uma definio clara e que no permitiam identificar a sua cadeia produtiva, como
preparados alimentares, preparados de frutas etc.
390
constantes em 2010) e quantidade (toneladas) de 1980 a 2010 - FRANA
Impor-taes
Produtos
2010
Cresc.
1980/2010
996.819
1.658.980
175,8%
936.567
932.073
1.599.876
768.602
1.245.829
1.394.131
Farelo de
Soja
1.736.754
1.159.567
Queijo de
vaca
514.004
1980
1990
2000
Chocolate
601.410
780.986
Massas
379.263
Cigarros/
Tabaco
2000
2010
89.024
148.984
304.140
370.676
316,4%
321,8%
69.005
194.149
322.385
457.971
563,7%
1.564.635
103,6%
26.782
48.114
52.971
42.699
59,4%
1.036.168
1.465.509
-15,6%
512
65.745
24.189
5.321
939,3%
756.627
788.161
1.384.232
169,3%
60.666
99.530
209.644
273.318
350,5%
4.000.033
4.879.575
5.147.353
7.673.232
91,8%
245.989
556.522
913.329
1.149.985
367,5%
Total das
importaes
33.499.772
33.975.671
27.143.341
48.562.311
45,0%
16.442.258
22.615.907
30.237.174
38.787.490
135,9%
% dos 5
principais
prod.
11,9%
14,4%
19,0%
15,8%
1,5%
2,5%
3,0%
3,0%
Vinho
4.030.262
6.535.115
6.310.509
8.392.084
108,2%
887.266
1.230.755
1.482.513
1.411.363
59,1%
Trigo
4.901.138
5.061.964
2.576.073
4.651.982
-5,1%
9.888.599
17.165.168
18.034.056
21.081.540
113,2%
Bebidas
alcoo. dest.
2.333.089
3.206.987
2.456.493
3.951.694
69,4%
312.045
411.256
414.864
443.358
42,1%
Queijo de
vaca
2.032.836
2.410.509
2.271.142
3.467.928
230.840
335.200
526.005
629.752
172,8%
Milho
2.017.566
2.847.444
1.495.900
1.835.496
-9,0%
3.181.024
7.194.916
7.947.828
6.609.262
107,8%
15.314.892
20.062.018
15.110.117
22.299.184
45,6%
14.499.774
26.337.295
28.405.266
30.175.275
108,1%
40.904.329
49.062.558
39.369.093
59.326.742
45,0%
33.501.003
56.673.914
64.461.057
67.712.434
102,1%
37,4%
40,9%
38,4%
37,6%
43,3%
46,5%
44,1%
44,6%
122%
144%
145%
122%
Subtotal (5
produtos)
Total das
exportaes
% dos 5
principais
prod.
Exp/Imp (total)
1980
Cresc.
1980/2010
1990
Subtotal (5
produtos)
Expor-taes
391
constantes em 2010) e quantidade (toneladas) de 1980 a 2010 - HOLANDA
Produtos
2010
Cresc.
1980/2010
1980
1990
2000
2010
Cresc.
1980/2010
1980
1990
2000
673.527
359.367
357.589
2.241.529
232,8%
1.157.202
1.111.852
1.503.416
5.769.796
398,6%
Cacao
em gro
1.041.183
688.426
572.052
2.158.852
107,3%
146.796
313.895
494.735
686.057
367,4%
Soja
2.309.995
1.561.024
1.360.660
1.563.714
-32,3%
3.495.080
4.121.506
5.381.490
3.553.436
1,7%
Azeite
de palma
278.141
169.380
299.377
1.465.890
427,0%
204.047
354.585
701.779
1.988.246
874,4%
Vinho
612.618
713.785
508.054
1.128.138
84,2%
173.088
208.848
201.365
363.833
110,2%
4.915.463
3.491.983
3.097.732
8.558.123
74,1%
5.176.213
6.110.686
8.282.785
12.361.368
138,8%
26.971.251
26.980.289
19.661.900
46.673.044
73,0%
32.517.364
46.130.205
40.446.230
56.908.570
75,0%
18,2%
12,9%
15,8%
18,3%
15,9%
13,2%
20,5%
21,7%
Queijo de
vaca
1.839.777
2.709.549
1.759.437
3.235.650
75,9%
269.586
428.040
434.729
681.045
152,6%
Cigarros/
Tabaco
767.211
2.248.150
2.603.603
3.046.789
297,1%
32.935
72.873
122.998
108.078
228,2%
1.067.882
872.199
570.668
2.067.479
93,6%
1.739.514
2.042.991
2.364.288
5.263.294
202,6%
Carne
de frango
862.162
841.669
865.538
1.869.332
116,8%
205.247
247.977
581.063
878.132
327,8%
Cerveja
678.316
1.002.871
1.227.145
1.819.351
168,2%
372.607
700.391
799.907
1.635.817
339,0%
5.215.347
7.674.437
7.026.392
12.038.601
130,8%
2.619.889
3.492.272
4.302.985
8.566.366
227,0%
35.845.663
46.195.795
34.348.040
75.377.139
110,3%
15.685.946
25.997.575
26.097.495
45.699.596
191,3%
% dos 5
principais
prod.
14,5%
16,6%
20,5%
16,0%
16,7%
13,4%
16,5%
18,7%
Exp/Imp (total)
133%
171%
175%
162%
Importaes
Farelo
de soja
Subtotal (5
produtos)
Total das
importaes
% dos 5
principais
prod.
Exportaes
Farelo
de soja
Subtotal (5
produtos)
Total das
exportaes
392
constantes em 2010) e quantidade (toneladas) de 1980 a 2010 - CHILE
Produtos
Importaes
Carne
bovina
1990
2000
2010
Cresc.
1980/2010
28.118
6.357
215.448
730.271
2497,2%
Acar
refinado
247.891
74.335
65.946
262.890
Farelo de
soja
22.535
23.052
100.218
Trigo
410.103
13.133
Milho
136.180
Subtotal (5
produtos)
Total das
importaes
% dos 5
principais
prod.
Exportaes

1980
1980
1990
2000
2010
Cresc.
1980/2010
4.978
2.288
85.201
133.198
2575,7%
6,1%
155.731
111.686
207.942
415.044
166,5%
165.430
634,1%
33.222
64.493
501.005
439.808
1223,8%
85.805
157.110
-61,7%
865.263
56.082
499.923
632.531
-26,9%
21.103
170.668
146.736
7,8%
326.260
89.784
1.220.044
600.823
84,2%
844.827
137.980
638.086
1.462.437
73,1%
1.385.454
324.333
2.514.115
2.221.404
60,3%
1.876.128
578.989
1.616.926
4.227.771
125,3%
1.947.349
719.610
3.772.219
5.737.101
194,6%
39,5%
34,6%
71,1%
66,6%
38,7%
45,0%
23,8%
45,1%
Vinho
43.676
79.223
721.608
1.541.139
3428,5%
14.509
43.074
402.351
729.938
4930,9%
Uvas
120.304
541.858
654.958
1.345.262
1018,2%
49.603
471.181
676.474
781.365
1475,2%
Maa
153.211
165.076
227.314
646.958
322,3%
178.478
314.305
414.868
842.668
372,1%
Mirtilo
131
15.894
349.325
33
5.146
55.099
Cereja
3.948
10.541
23.315
300.782
7518,2%
881
4.030
6.927
44.311
4929,6%
321.139
796.830
1.643.089
4.183.466
1202,7%
243.471
832.623
1.505.766
2.453.381
907,7%
903.809
1.837.952
3.552.917
8.809.967
874,8%
667.379
1.684.550
2.945.795
4.917.269
636,8%
35,5%
43,4%
46,2%
47,5%
36,5%
49,4%
51,1%
49,9%
48%
317%
220%
208%
Subtotal (5
produtos)
Total das
exportaes
% dos 5
principais
prod.
Exp/Imp (total)
393
constantes em 2010) e quantidade (toneladas) de 1980 a 2010 - COSTA RICA
Importaes
Produtos
1990
2000
2010
Cresc.
1980/2010
1980
1990
2000
2010
Cresc.
1980/2010
Milho
25.580
40.662
67.373
143610
461,4%
61038
200512
483451
629024
930,5%
Soja
6.222
31.369
62.115
113.863
1730,0%
8.452
75.348
228.793
240.422
2744,6%
Trigo
58.052
34.237
50.727
70.788
21,9%
102.798
124.445
239.756
245.027
138,4%
Arroz
65
26
13.916
39.836
61158,8%
33
23
43.541
66.055
200066,7%
Feijo
21.727
9.280
19.182
36.776
69,3%
12.604
8.838
29.205
42.897
240,3%
111.646
115.575
213.313
404.873
262,6%
184.925
409.166
1.024.746
1.223.425
561,6%
319.864
252.891
541.838
1.136.483
255,3%
313.727
503.476
1.275.817
1.738.855
454,3%
34,9%
45,7%
39,4%
35,6%
58,9%
81,3%
80,3%
70,4%
Subtotal (5
produtos)
Total das
importaes
% dos 5
principais
prod.
Exportaes

1980
Abacaxi
59.040
152.060
677.392
Banana
481.988
486.841
683.842
672.050
Caf
575.565
376.959
342.743
leo de
palma
13.056
Acar
94.631
Subtotal (5
produtos)
Total das
exportaes
% dos 5
principais
prod.
Exp/Imp (total)
95.880
322.453
1.677.702
39,4%
973.190
1.434.209
2.079.280
1.836.206
88,7%
261.841
-54,5%
71.732
139.880
132.700
74.218
3,5%
45.595
111.335
1198356,5%
17.269
95.941
131.882
2197933,3%
51.498
35.784
81.020
-14,4%
72.430
81.558
139.151
174.551
141,0%
1.152.194
987.394
1.260.024
1.803.638
56,5%
1.117.358
1.768.796
2.769.525
3.894.559
248,6%
1.503.948
1.206.042
1.913.166
3.191.126
112,2%
1.262.697
1.929.900
3.480.515
5.071.345
301,6%
76,6%
81,9%
65,9%
56,5%
88,5%
91,7%
79,6%
76,8%
470%
477%
353%
281%
394
constantes em 2010) e quantidade (toneladas) de 1980 a 2010 - EQUADOR
Produtos

1980
1990
Importaes
Farelo de
soja
2010
1.014
50.710
200938
Trigo
159.312
114.685
81.434
180.515
13,3%
Milho
39
281
23.389
133.615
338320,6%
48.300
23.888
37.859
114.719
1.698
69
10.921
Subtotal (5
produtos)
209.349
139.937
Total das
importaes
420.364
258.252
% dos 5
principais
prod.
49,8%
Banana
454.254
707.030
1.012.519
72.679
114.610
Extrato de
caf
1980
1990
2000
2010
Cresc.
1980/2010
2500
150715
523000
322.708
369.793
414.106
611.548
89,5%
25
106
156.863
485.775
1943000,0%
137,5%
29.129
28.915
75.699
112.101
284,8%
38.225
2151,5%
1.792
72
16.117
50.619
2724,7%
204.313
668.012
219,1%
353.654
401.386
813.500
1.783.043
404,2%
452.789
1.577.779
275,3%
480.376
566.964
1.032.061
2.542.447
429,3%
42,3%
73,6%
78,8%
70,1%
2.033.794
347,7%
1.290.621
2.156.617
3.993.968
5.156.477
299,5%
46.929
350.199
381,8%
14.001
68.456
49.047
116.318
730,8%
5.738
140.487
12.843
145.781
31.030
17.452
26.169
104.688
237,4%
1.929
4.539
7.507
17.183
790,8%
Caf verde
306.986
159.975
27.671
55.911
-81,8%
53.915
88.612
20.080
21.275
-60,5%
Subtotal (5
produtos)
864.949
999.068
1.119.026
2.685.079
210,4%
1.360.466
2.318.224
4.083.445
5.457.034
301,1%
1.451.400
1.212.802
1.658.416
4.057.225
179,5%
1.608.775
2.482.773
4.659.643
6.142.238
281,8%
59,6%
82,4%
67,5%
66,2%
84,6%
93,4%
87,6%
88,8%
345%
470%
366%
257%
leo de soja
Maa
Cacao
leo de
palma
Exportaes
2000
Cresc.
1980/2010
Total das
exportaes
% dos 5
principais
prod.
Exp/Imp (total)
54,2%
45,1%
70,8%
395
constantes em 2010) e quantidade (toneladas) de 1980 a 2010 - MXICO
Produtos
521.552
897.021
3.984.886
3.772.163
623,3%
15,8%
3.777.277
4.104.418
5.347.619
7.848.998
107,8%
22.520
276.118
204.951
822.669
338.771
2.794.421
3.495.480
29.873
139.006
372.086
167,5%
5.121.498
5.392.603
12.542.050
15.693.678
206,4%
20.269.187
177,0%
10.978.802
13.974.178
26.617.547
33.435.963
204,6%
27,5%
46,6%
38,6%
47,1%
46,9%
335.555
360.786
980.866
1.591.500
1.367.851
850.933
685.881
1.583.297
92.597
888.512
853.343
379.013
73.065
417.591
847.172
123,5%
85.503
214.517
695.994
Subtotal (5
produtos)
2.082.419
1.462.884
3.187.368
5.571.306
Total das
importaes
7.317.864
7.532.198
11.403.913
28,5%
19,4%
27,9%
Carne bovina
Importaes
374,3%
Trigo
Carne suna
% dos 5
principais
prod.
2010
2000
2010
Cresc.
1980/2010
1990
2000
Milho
1980
1990
Soja
Exportaes
Cresc.
1980/2010
1980
324,9%
-
Cerveja
53.946
248.807
1.102.448
1.876.384
3378,2%
40.600
216.141
1.052.618
1.794.857
4320,8%
Tomate
430.671
658.713
578.725
1.595.315
270,4%
373.097
393.237
689.997
1.509.616
304,6%
Bebidas alcoolicas dest.
116.850
146.101
594.554
871.357
645,7%
40.904
67.791
114.367
171.537
319,4%
Pimenta
2.322
198.499
468.200
607.597
26061,7%
15.601
144.891
325.144
644.560
4031,5%
Abacate
2.527
22.832
92.160
594.010
23408,0%
944
17.427
89.270
326.127
34447,4%
606.317
1.274.953
2.836.088
5.544.663
814,5%
471.146
839.487
2.271.396
4.446.697
843,8%
4.104.040
3.979.755
8.772.755
16.588.237
304,2%
2.659.170
3.397.431
8.607.234
14.622.263
449,9%
14,8%
32,0%
32,3%
33,4%
17,7%
24,7%
26,4%
30,4%
56%
53%
77%
82%
Subtotal (5
produtos)
Total das
exportaes
% dos 5
principais
prod.
Exp/Imp (total)
396
constantes em 2010) e quantidade (toneladas) de 1980 a 2010 - URUGUAI
Produtos
1980
Mate
Importaes
Cresc.
1980/2010
32.895
32.599
51.813
-11,4%
318
1.657
12.954
45.641
12.212
1.340
1.587
1980
1990
2000
2010
Cresc.
1980/2010
14.100
25.823
30.882
71,9%
14244,5%
83
703
5.485
18.609
22320,5%
35.356
5.446
11.146
13.057
29.897
2131,0%
151
354
3.939
5.398
3474,8%
165
27.686
468
51.492
60.117
36.139
70.987
190.393
216,7%
18.202
15.157
41.161
117.527
545,7%
354.362
178.203
524.627
860.454
142,8%
204.086
182.304
940.272
1.088.977
433,6%
8,9%
8,3%
4,4%
10,8%
Chocolate
Acar
Subtotal
(5 produtos)
17,0%
Soja
20,3%
13,5%
22,1%
4.401
8.770
832.000
18804,5%
8.964
26.568
1.980.200
125.562
215.765
397.461
830.021
561,0%
24.121
65.333
138.598
187.897
Trigo
35.114
1.984
316.519
163.868
12.198
1.284.680
Arroz
149.068
159.189
206.403
303.706
103,7%
141.595
290.426
741.369
628.222
343,7%
18.210
35.294
54.166
157.287
763,7%
3.032
7.852
16.297
35.426
1068,4%
297.241
454.132
660.014
2.439.533
720,7%
177.712
554.047
908.462
4.116.425
2216,3%
Total das exp.

agrcolas
1.161.287
1.194.959
1.226.750
3.514.407
202,6%
574.968
1.072.951
1.519.702
5.069.355
781,7%
% dos 5 principais prod.
25,6%
38,0%
53,8%
69,4%
30,9%
51,6%
59,8%
81,2%
328%
671%
234%
408%
Carne bovina
Exportaes
2010
58.459
Carne suna
% dos 5 principais prod.
2000
17.968
Total das imp.

agrcolas
1990
Queijo de vaca
Subtotal
(5 produtos)
Exp/Imp (total)
21990,6%
679,0%
-
397
Tabela Cinco principais cultivos agrcolas por rea colhida (em hectares) nos pases selecionados (1980 2010)
Produtos
Cevada
ESPANHA
1980
1990
3.575.100
4.357.800
2000
3.278.030
2010
2.877.300
Trigo
2.698.700
2.006.600
2.353.030
1.907.300
Uva
1.657.400
1.402.270
1.167.700
1.002.100
Oliveira
1.156.500
2.064.000
2.300.000
2.309.500
Girassol
668.300
1.200.600
838.904
697.900
Subtotal
9.756.000
11.031.270
9.937.664
8.794.100
rea total de cultivos agrcolas

% 5 dos principais produtos
13.778.636
14.929.268
70,8%
13.762.161
12.140.497
73,9%
72,2%
72,4%
1990
2000
2010
FRANA
Produtos
1980
Trigo
4.590.000
5.147.000
5.248.440
5.931.000
Cevada
2.647.000
1.758.400
1.533.850
1.582.000
Milho
1.753.600
1.561.900
1.764.770
1.571.000
Uva
1.113.800
907.778
860.979
804.149
Beterraba
549.300
Girassol
Canola
Subtotal
10.653.700
10.520.078

1.145.000
13.260.666
80,3%
14.114.774
1.186.260
1.463.790
11.004.299
11.735.702
13.620.553
14.342.142
74,5%
80,8%
81,8%
1990
2000
2010
HOLANDA
Produtos
1980
Batata
172.100
175.300
180.200
156.969
Trigo
142.239
140.603
136.700
153.723
Beterraba
120.650
125.000
111.000
70.560
53.422
40.388
47.100
33.352
Cevada
Aveia
Ma
18.123
16.300
Milho
Cebolas secas
20.300
28.866
Subtotal
506.534
497.591
495.300
443.470
601.756
626.979
615.789
563.328
84,2%
79,4%
80,4%
78,7%
398
CHILE
Produtos
1980
1990
2000
2010
Trigo
545.740
582.820
391.580
264.304
Uvas
115.000
119.626
164.770
200.000
Milho
116.190
101.130
69.275
122.547
Aveia
92.380
78.300
Feijo
110.700
68.560
Batata
980.010
950.436
1.537.358
63,7%
1.433.059
75.873
-
Subtotal
88.701
59.957
50.771
774.283
713.495
1.230.309
1.162.245
66,3%
62,9%
61,4%
1990
2000
2010
COSTA RICA
Produtos
1980
Caf
81.750
115.000
106.000
98.681
50.824
68.357
66.415
47.200
55.730
Arroz
60.000
Cana-de-acar
44.937
Milho
38.847
40.170
25.822
31.817
Banana
Feijo
63.660
Nozes de palma
Abacaxi
47.982
39.790
57.000
45.000
Subtotal
251.356
301.471
309.329
322.826
368.484
457.241
492.141
553.361
68,2%
65,9%
62,9%
58,3%
1990
2000
2010
EQUADOR
Produtos
1980
Caf
288.000
406.880
286.746
144.931
Cacau
269.878
328.500
402.836
360.025
Milho
225.911
438.980
438.757
440.346
Arroz
126.608
Cana-de-acar
107.758
Banana
Subtotal
1.018.155
1.554.158
65,5%
269.190
-
338.652
-
393.137
-
143.230
252.571
215.647
1.586.780
1.719.562
1.554.086
2.342.089
67,8%
2.516.235
68,3%
2.463.277
63,1%
399
MXICO
Produtos
1980
1990
2000
2010
Milho
6.776.480
7.338.870
7.131.180
7.148.050
Feijo
1.551.350
2.094.020
1.502.820
1.630.220
Sorgo
1.543.090
1.817.740
1.899.200
1.768.380
Trigo
723.804
932.763
707.768
Cana-de-acar
539.882
Caf
Subtotal
703.943
587.235
701.326
741.410
11.134.606
12.770.628
11.942.294
11.992.003
15.148.625
16.566.406
15.837.901
16.116.977
73,5%
77,1%
75,4%
74,4%
1990
2000
2010
URUGUAI
Produtos
1980
Trigo
227.346
225.500
128.000
404.000
Milho
131.923
60.677
42.300
96.000
Linhaa
71.993
Girassol
69.294
58.692
50.200
Arroz
67.350
78.091
189.402
161.900
71.000
88.600
61.900
Cevada
Soja
863.200
Subtotal
567.906
493.960
498.502
1.587.000
832.036
714.776
615.167
1.742.552

68,3%
69,1%
81,0%
91,1%
400
Tabela Dez principais produtos agroalimentares por valor da produo e produo total (1980 2010)
ESPANHA
Produtos
agroalimentares
Valor da produo (US$ 1.000,00)

1980
1990
2000
Produo (toneladas)
2010
1980
1990
2000
2010
Carne suna
1.817.588
2.634.170
4.460.305
5.380.574
1.182.370
1.713.570
2.901.500
3.500.150
Azeitonas e olivas
1.805.585
2.697.809
3.958.515
5.350.305
2.255.000
3.369.300
4.943.800
6.682.010
Uvas
3.842.067
3.700.534
3.738.267
3.490.979
6.721.400
6.473.800
6.539.810
6.107.200
Leite de vaca
1.787.329
1.729.661
1.841.294
1.910.481
6.053.000
5.825.200
6.106.630
6.357.140
780.630
1.112.499
1.299.509
1.538.384
2.147.300
3.160.300
3.766.330
4.312.700
Carne de frango
1.093.700
1.118.726
1.400.910
1.455.915
767.828
785.398
983.504
1.022.120
Carne bovina
1.133.411
1.293.711
1.659.996
1.267.769
419.568
478.908
614.500
469.305
Amndoas com
casca
664.853
738.332
664.608
652.164
225.300
250.200
225.217
221.000
Batata
788.781
708.830
5.330.700
Trigo
788.263
Tomates
Carne ovina
Ovos
Pessego
14.502.207
16.290.270
Total (10+)
555.998
5.737.400
6.039.500
648.026
-
204.201
1.129.850
-
688.393
830.000
615.107
646.166
1.129.850
1.186.900
20.286.537
22.381.130
31.548.666
27.591.577
28.340.991
30.688.525
401
FRANA
Produtos
agroalimentares

1980
1990
2000
Produo (toneladas)
2010
1980
1990
2000
2010
Leite de vaca
8.345.135
7.798.233
7.485.298
7.178.745
27.292.000
26.135.600
24.998.600
23.374.300
Trigo
2.873.841
4.021.516
3.951.398
4.899.447
23.781.000
33.345.800
37.353.400
40.787.000
Carne bovina
5.308.204
5.165.031
4.778.734
4.846.539
1.965.000
1.912.000
1.769.000
1.794.100
Carne suna
2.413.468
2.793.167
3.543.341
3.381.930
1.570.000
1.817.000
2.305.000
2.200.000
Uvas
5.899.659
4.690.278
4.437.223
3.341.873
10.321.000
8.205.280
7.762.580
5.846.350
Carne de frango
1.227.839
1.497.052
1.813.270
1.652.312
862.000
1.051.000
1.273.000
1.160.000
Beterraba
1.223.404
1.365.535
1.338.639
1.371.063
28.442.000
31.746.300
31.121.000
31.874.800
Batata
1.016.197
985.689
1.123.449
6.617.800
6.434.050
7.216.210
Ma
1.227.296
983.698
2.902.000
2.326.000
Ovos
707.469
735.502
853.000
886.800
724.446
9.995.700
16.018.400
13.975.000
738.000
Cevada
Milho
1.473.514
Carne de peru
964.522
Canola
1.215.538
1.092.900
30.242.512
29.774.458
30.771.628
30.085.425
115.022.100
Total (10+)
1.074.529
-
9.323.400
-
117.421.480
129.773.030
4.811.090
133.038.850
402
HOLANDA
Produtos
agroalimentares

1980
1990
2000
Produo (toneladas)
2010
1980
1990
2000
2010
Leite de vaca
3.641.752
3.422.061
3.356.216
3.628.052
11.785.000
11.226.000
11.155.000
11.626.100
Carne suna
2.076.813
3.112.913
2.816.149
3.431.091
1.351.000
2.025.000
1.831.950
2.231.980
Carne de frango
505.664
715.052
898.801
1.250.376
355.000
502.000
631.000
877.822
Batata
911.694
1.093.735
1.015.555
1.052.101
6.266.640
7.036.200
8.227.000
6.843.530
1.161.592
1.108.915
1.103.782
704.716
430.000
410.500
408.600
260.873
Ovos
448.144
540.762
554.032
555.691
540.330
652.000
668.000
670.000
Fungos
108.255
265.226
478.128
479.933
60.000
147.000
265.000
266.000
Tomate
146.347
240.180
192.173
301.195
396.000
649.900
520.000
815.000
Beterraba
255.116
370.910
292.409
227.132
5.930.990
8.623.000
6.798.000
5.280.430
Ma
198.770
182.276
194.963
470.000
431.000
461.000
Carne bovina
Cebola
Total (10+)
9.454.147
11.052.030
10.902.208
273.463
11.903.750
1.302.000
27.584.960
31.702.600
30.965.550
30.173.735
403
CHILE
Produo (toneladas)
Produtos
agroalimentares
1980
1990
Uvas
600.198
669.249
1.086.038
1.659.913
1.050.000
1.170.800
1.899.940
2.903.890
Carne suna
76.362
189.31
402.268
766.032
49.675
123.154
261.682
498.316
Leite de vaca
316.201
394.445
570.448
738.024
1.113.480
1.380.000
1.990.000
2.530.000
Carne de frango
155.901
178.081
537.001
717.454
109.450
125.021
377.000
503.686
Carne bovina
437.382
654.941
611.589
569.315
161.911
242.447
226.399
210.750
Ma
103.614
296.040
340.446
465.205
245.000
700.000
805.000
1.100.000
Tomates
129.347
245.819
437.933
332.608
350.000
665.160
1.185.000
900.000
Trigo
127.307
241.970
207.715
210.717
966.000
1.718.210
1.492.710
1.523.920
56.946
106.705
141.548
194.356
104.600
196.000
260.000
357.000
126.617
122.059
147.479
165.276
903.130
828.752
988.220
1.081.350
2.129.875
3.098.626
4.482.465
5.818.900
5.053.246
7.149.544
9.485.951
11.608.912
Pessego
Batata
Total (10+)
2000
2010
1980
1990
2000
2010
404
COSTA RICA
Produtos
agroalimentares

1990
2000
2010
120.717
563.468
563.468
293.197
447.793
505.398
505.398
Leite de vaca
99.179
144.734
296.997
Carne bovina
215.300
236.695
Abacaxi
Banana
1980
Produo (toneladas)
1980
1990
2000
423.500
257.432
1.976.760
1.107.520
1.740.000
600.156
1.844.540
296.997
317.819
463.800
225.263
951.726
263.600
263.600
79.700
87.620
221.561
97.580
42.134
103.683
112.190
2010
Carne de frango
60.016
159.804
159.804
Cana-de-acar
80.893
85.212
121.439
121.439
2.516.460
2.630.000
123.582
3.734.730
114.300
162.336
104.541
104.541
106.389
151.100
173.396
97.305
Caf verde
Outras frutas
92.663
265.485
Azeite de palma
31.837
91.756
91.756
73.178
59.625
210.905
Arroz
62.706
59.704
73.035
73.035
217.643
73.129
267.772
Abacate
19.056
27.500
Pltano
17.661
90.044
Carne suna
15.023
9.773
Laranja
14.494
78.269
75.000
Ovos de galinha
27.042
32.605
Total (10+)
931.809
1.376.086
2.258.307
2.272.701
230.628
4.560.833
5.861.580
405.000
2.242.827
9.558.993
405
EQUADOR
Produo (toneladas)
Produtos
agroalimentares
1980
1990
Banana
639.156
860.262
1.824.135
2.233.632
2.269.480
3.054.570
6.477.040
7.931.060
Carne bovina
198.665
270.216
460.966
702.352
73.542
100.029
170.641
259.998
Leite de vaca
235.419
317.221
408.872
497.026
924.200
1.538.780
2.007.300
5.709.460
99.415
275.802
477.813
69.794
193.626
335.447
102.404
226.515
338.309
463.748
380.614
840.361
1.246.630
1.706.190
96.116
108.623
174.555
281.793
62.525
70.661
113.551
183.311
174.535
148.453
174.935
270.156
6.615.200
5.720.900
5.402.380
8.347.180
94.726
100.445
103.719
137.184
91.215
96.722
99.875
132.100
131.790
184.736
94.914
750.983
1.065.220
475.724
74.609
145.017
148.294
69.445
134.980
138.030
533.493
Carne de frango
Arroz
Carne suna
Cana-de-acar
Cacau
Pltano
Caf
Laranja
103.102
2000
2010
1980
1990
2000
2010
Manga e goiaba
127.155
212.220
Azeite de palma
126.123
289.900
11.770.697
12.692.017
16.324.797
Total (10+)
1.850.522
2.460.903
4.004.501
5.063.704
24.604.746
406
MXICO
Produtos
agroalimentares
Carne bovina

1980
1990
2000
Produo (toneladas)
2010
1980
1990
2000
2010
2.090.203
3.734.652
4.344.083
5.397.538
773.755
1.382.500
1.608.100
1.998.070
568.196
1.065.126
2.591.566
3.811.428
398.900
747.768
1.819.400
2.675.800
2.166.886
1.916.538
2.905.737
3.331.782
6.943.790
6.141.550
9.311.440
10.676.700
534.481
837.517
1.482.898
1.975.090
644.427
1.009.800
1.787.940
2.381.380
Carne suna
1.921.782
1.160.108
1.574.504
1.804.229
1.250.150
754.669
1.024.240
1.173.680
Cana-de-acar
1.158.443
1.310.833
1.448.112
1.655.694
35.278.600
39.919.400
44.100.000
50.421.600
Milho
1.400.274
1.510.265
1.666.264
1.577.565
12.374.400
14.635.400
17.556.900
23.301.900
Tomate
547.114
797.486
985.361
1.107.820
1.480.430
2.157.910
2.666.280
2.997.640
Feijao
518.963
734.540
1.287.360
Algodo
532.999
Carne de frango
Leite de vaca
Ovos
Manga e goiaba
Pimenta
11.439.341
13.067.065
Total (10+)
643.763
935.174
372.934
934.311
978.230
816.591
1.099.484
16.998.525
20.661.146
60.452.560
1.074.430
1.559.350
1.632.650
1.734.630
2.335.560
68.036.357
79.874.300
95.626.770
407
URUGUAI
Produtos
agroalimentares
1980
1990
Carne bovina
917.347
Leite de vaca
Produo (toneladas)
2000
2010
1980
1990
2000
2010
914.497
1.263.604
1.504.677
339.585
338.530
467.763
557.004
230.201
271.290
399.305
511.367
819.645
965.944
1.421.750
1.820.750
Arroz
77.702
92.756
330.943
312.461
287.558
347.300
1.209.140
1.148.740
Trigo
41.659
61.466
45.070
182.121
306.577
417.400
324.400
1.300.700
Carne de frango
25.164
38.619
80.432
98.146
17.666
27.112
56.467
68.903
Carne ovina
89.825
176.228
152.602
90.593
32.990
64.723
56.046
33.272
128.713
179.037
109.465
66.385
67.279
93.584
57.218
34.700
Uvas
45.908
70.811
68.691
63.045
80.313
123.879
120.169
110.292
Carne suna
38.001
33.930
40.011
24.720
22.072
26.028
Tomate
22.174
60.000
Laranja
22.674
Ovos
30.687
37.000
Soja
477.055
1.816.800
Milho
46.221
529.100
Total (10+)
1.616.694
1.861.308
2.490.123
2.828.795
2.036.333
117.325
2.517.869
3.738.981
5.074.361
408
Anexo 2 - Termo de referncia para os consultores internacionais

PROYECTO
Repensando el concepto de ruralidad en Brasil: Implicaciones para las polticas pblicas
Antecedentes
La iniciativa de este consultora constituyese en una de las etapas del proyecto Repensando el concepto de ruralidad en Brasil:
implicaciones para las poltica pblicas, resultado de una parceria entre los Ministerios de Planificacin (MP) y de Desarrollo Agrario
(MDA), el Banco del Nordeste de Brasil (BNB), Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social (BNDES) y el Instituto Brasileo de
Geografa y Estadstica (IBGE), teniendo como ejecutor el Instituto Interamericano para Cooperacin de la Agricultura (IICA) y como
investigadores diversos profesores vinculados a Universidad Federal del ABC (UFABC), la Universidad Federal del Pernambuco
(UFPE) y Universidad Federal Rural del Rio de Janeiro (UFRRJ).
Este Termino de Referencia, en particular, se asocia con el eje de trabajo coordinado por investigadores del Observatorio de Polticas
Pblicas para la Agricultura (OPPA), el Programa de Postgrado de Ciencias Sociales en Desarrollo, Agricultura y Sociedad (CPDA)
y la Universidad de Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ).
Centrndose en el tema de las dinmicas rurales contemporneas y las polticas pblicas, el enfoque de este eje de investigacin
toma en cuenta las perspectivas diferentes, tomando como punto de partida un anlisis de los conceptos, los alcances y las limitaciones de las metodologas desarrolladas en pases seleccionados de Amrica Latina (Mxico, Costa Rica, Ecuador, Chile, Uruguay
y Brasil) y de Europa (Espaa, Francia y Holanda) y su aplicacin por los organismos gubernamentales, con miras a la caracterizacin y clasificacin de las zonas rurales. Esto incluye la sistematizacin de las lecciones aprendidas en diferentes pases sobre
las implicaciones de la adopcin de un concepto de ruralidad (o diferentes conceptos, en su caso) en las polticas pblicas. Estos
anlisis proporcionan evidencia para establecer los marcos conceptuales y metodologas en la construccin de una tipologa de los
espacios rurales brasileos, considerando la diversidad regional en sus dimensiones poltica, econmica, social, cultural y ambiental.
Perodo de realizacin del trabajo.
Pro labore
Productos
Son esperados los siguientes productos:
P1. Texto contemplando las cuestiones y los aspectos solicitados por la consultora. No hay un conjunto lmite de pginas,
pero se sugiere la redaccin de un documento de 40 a 50 pginas (Times New Roman 12, espacio simple). Incluyendo
(i) anexo conteniendo una copia de los documentos oficiales - tcnicos y / o jurdicos - que se refieran al tema tratado
y que fundamenten las propuestas y / o polticas relacionadas a los criterios y/o nociones de ruralidad empleados; e (ii)
presentacin de argumentos, ideas y resultados derivados de la consultora durante el VII Foro Internacional de Fortaleza
(entrega previa del archivo en PowerPoint).
P2. Documento final, que incluir los aportes de la reunin de equipo y del VII Foro. El consultor tambin elaborar un resumen
ejecutivo de este documento.
Nota: El texto y las diapositivas pueden ser escritos en portugus, espaol, francs y / o Ingls.
Descripcin de la consultora
Para la realizacin de la consultora se propone que sean atendidas las siguientes cuestiones de investigacin relacionadas con
el pas de estudio:
i) breve caracterizacin de las zonas rurales, centrndose en las principales actividades econmicas desarrolladas y las relaciones establecidas con el espacio urbano, como tambin el espacio rural entendido como espacio
de produccin, de vida y relaciones con la naturaleza;
ii) Presentacin y anlisis de los conceptos utilizados por el Estado y/o gobierno sobre la nocin de ruralidad y
las metodologas utilizadas en su identificacin. Este tem debe incluir una breve descripcin de las principales
transformaciones ocurridas en las ltimas tres dcadas (1980, 1990 y 2000), indicando (1) las instancias decisorias y de gestin involucradas en la formulacin y puesta en marcha de estas definiciones de ruralidad y (2)
principales instrumentos normativos, fiscales y/o de estimulo usados en la implementacin de las mismas;
iii) Presentacin y anlisis de las propuestas existentes en la (actualmente y en el pasado) sobre la nocin de ruralidad e identificacin de sus proponentes/portadores (medio acadmico/ investigadores, organizaciones de la
sociedad civil, movimientos sociales, organizaciones multilaterales, agencias gubernamentales, etc.)
iv) Implicaciones de las proposiciones vigentes oficialmente (acerca de la nocin de ruralidad) sobre el desarrollo
de las regiones rurales y sobre el diseo y la implementacin de polticas pblicas. Indicar la existencia de grupos sociales, actividades especficas o regiones beneficiadas o afectadas negativamente por estas definiciones,
identificando los principales conflictos de inters relacionados con las definiciones especficas de ruralidad.
Presentacin del contexto institucional en el que esas polticas pblicas estn inseridas, destacando la existencia de ministerios, secretaras, consejos/arenas, etc.;
v) Sistematizacin de las principales contribuciones, alcances y lmites del uso de estas tipologas sobre el proceso de intervencin del Estado en el medio rural, haciendo hincapi en los aprendizajes y experiencias (exitosas
o no) resultantes de este proceso;
vi) Proposicin de cuestiones para la profundizacin de los estudios sobre el tema y las polticas para la mejora de
la cualificacin de la ruralidad en programas gubernamentales.
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410
Para el tratamiento de los puntos anteriores, se sugiere que el consultor se valga de una variedad de fuentes bibliogrficas,
documentos, estadsticas, entre otros. En particular, llamamos la atencin a la consideracin de lo siguientes puntos:
1) Periodizacin: nos estamos centrando en las transformaciones y procesos operados en las ltimas tres dcadas (1980, 1990 y 2000), con el fin de incorporar, incluyendo los efectos de ajuste estructural en la dinmica
agraria en Amrica Latina en particular. Sin embargo, es posible que tenga un retorno a pocas anteriores,
especialmente aquellos considerados crticos a la aparicin de conceptos, instrumentos y polticas, definidoras de que es rural y urbano. Asimismo, es importante que se marcan en el perodo considerado en el estudio
(1980 - 2012) estos momentos crticos, los factores que desencadenaron y reacciones observadas, con el fin
de validar y / o impugnar las propuestas y polticas definidas;
2) Teniendo en cuenta este periodo histrico es importante prestar atencin para los progresos sociales, polticos
e institucionales que sobrellevaron la emergencia y / o consolidacin de los conceptos de ruralidad y/o urbano
en uso. Es decir, no es slo una cuestin de ambiente esttico a partir de una tipologa predefinida, sino ms
bien para poner en destaque cuales son o fueron las fuerzas sociales que legitiman esas nociones y los conflictos y/o tensiones observadas en este movimiento de afirmacin de nociones de la ruralidad en juego;
3) Con base en lo anterior, considerar la diversidad de configuraciones sociales y espaciales que la idea de ruralidad representa, atentando para actividades no agrcolas que se desarrollan en el medio rural;
4) Ilustrar, en la medida de lo posible y con los datos existentes, los cambios observados en estas tres dcadas en
las variables utilizadas para la caracterizacin de los espacios y las actividades rurales (en especial las informaciones de carcter demogrfico poblacional y socioeconmico).
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PARTE 3
A SINGULARIDADE DO RURAL
BRASILEIRO: IMPLICAES PARA
AS TIPOLOGIAS TERRITORIAIS E
A ELABORAO DE POLTICAS
PBLICAS
Maria de Nazareth Baudel Wanderley

Professora da Universidade Federal de Pernambuco
Arilson Favareto
Professor da Universidade do ABC
1. Introduo
O texto apresentado foi elaborado nos marcos do Projeto Repensando o conceito de ruralidade no Brasil implicaes para
as polticas pblicas, coordenado pelo Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA), em parceria com diversos
rgos do Governo Federal. A encomenda aos autores foi uma reviso da literatura brasileira sobre as definies do que o rural e
a anlise das suas implicaes para definies mais atuais, capazes de levar a um aprimoramento das polticas para estes espaos.
O texto est baseado em trabalhos anteriormente publicados pelos autores e indicados na Bibliografia.
So trs as ideias centrais que se pretende evidenciar aqui e elas podem ser avanadas desde j para facilitar a leitura.
A primeira delas que o rural no uma categoria a-histrica, que se possa definir de maneira essencialista, independente
do tempo e do lugar. Diferente disso, o intuito mostrar que as formas de definir o que o rural guardam, no nosso caso, direta
correspondncia com a trajetria social da formao brasileira. Trata-se de uma definio relacional, cujas bases so as interdependncias do rural com outras esferas da vida social, seja no domnio de sua base material, seja no domnio das representaes.
A consequncia desta afirmao que a elaborao de tipologias territoriais ou de polticas pblicas no pode ser somente um
exerccio tcnico; algo que demanda uma adequao de critrios tcnicos singularidade do rural brasileiro.
A segunda ideia central do texto reside na afirmao de que h uma expressiva heterogeneidade nessa ruralidade brasileira. E ela
se manifesta em distintas escalas, dos grandes subespaos nacionais at a heterogeneidade que se apresenta nas diferentes formas
predominantes de propriedade da terra e de organizao econmica e social. Por sua vez, a consequncia desse fato para tipologias
e polticas a necessidade de, por um lado, dar visibilidade a esta heterogeneidade, a partir da escala mais elementar dos espaos
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rurais, at uma escala geogrfica intermediria mais ampla do que os municpios, menor do que as grandes regies brasileiras
e, por outro lado, reconhecer que as tendncias em curso que agem metamorfoseando o rural brasileiro no repercutem nestas
escalas da mesma forma; isto , preciso identificar as tendncias de mudana que apontam para o movimento do real, inclusive
a sua dialtica com as estruturas que permanecem no tempo e que so as responsveis pela distino das formaes territoriais.
A terceira e ltima ideia forte do texto consiste em apontar o vazio institucional que h nas formas de regulao territorial do
rural brasileiro, fator que se explica pelo carter perifrico e residual conferido a estes espaos nas estratgias e na ideologia do
desenvolvimento brasileiro. Se a trajetria da urbanizao brasileira permite explicar as razes desta ideologia, os caracteres estruturais do territrio nacional, sua economia e sua organizao social no incio do Sculo XXI com a persistncia dos espaos
rurais e de sua importncia para a economia, a coeso social e a sustentabilidade ambiental torna-se imperioso que essa lacuna
seja preenchida. E aqui se lana a ideia de que necessrio um equivalente ao Estatuto das Cidades para o meio rural brasileiro.
Para sustentar essas trs ideias, o texto est organizado em seis sees:
1) O rural e o urbano: uma dialtica Nela so apresentados alguns aspectos conceituais sobre a definio destas duas
categorias espaciais.
2) Fora e fraqueza das cidades na formao do Brasil Aqui apresentada a singularidade da formao das cidades na nossa
histria e a herana que marca a hierarquia entre o urbano e o rural.
3) O rural no Brasil urbano e industrial Nesta seo um dos objetivos principais mostrar as caractersticas que o rural
assumiu nos marcos desta sociedade urbano-industrial, como as estratgias de modernizao do Brasil reforaram o
carter perifrico conferido ao rural, e como esta trajetria herdou uma definio legal que no confere lugar substantivo
ao rural. A seo termina com uma reflexo, tendo por objeto a produo do conhecimento sobre o rural brasileiro.
4) O rural brasileiro contemporneo Pretende-se evidenciar nessa seo os caracteres singulares do rural brasileiro neste incio
de Sculo XXI, identificando as mais importantes permanncias e mudanas e como elas do forma a uma heterogeneidade
que precisa ser reconhecida por meio de tipologias e de estudos, e que deve ser objeto de polticas afirmativas apoiadas
justamente nestas diferenas.
5) Tipologias, dinmicas de desenvolvimento rural e polticas A seo apresenta estudos que abordaram esta trade de
temas, tendo como finalidade pontuar ideias a serem consideradas em futuros exerccios de elaborao de novas tipologias
voltadas a dar conta da heterogeneidade do rural brasileiro.
6) Concluso Aqui so retomadas as ideias centrais que se busca afirmar no decorrer do texto. E, finalmente, so apresentadas
trs propostas que poderiam contribuir para suprir o vazio institucional que marca a regulao do rural brasileiro.
2. O rural e o urbano: uma dialtica

A ruralidade aparece, para muitos dos seus estudiosos, tanto no Brasil como em outros pases, como uma noo polissmica
e controversa (Mora; Heurgon; Gauvrit, 2008, p.37). Contribui para isso as diferentes formas de conceber as instncias empricas
fundamentais que conformam o rural, o que varia tanto entre as diferentes tradies disciplinares como nos contextos histricos e
espaciais de que falam autores e teorias.
Na economia rural, a tradio sempre foi pensar seu objeto como algo relativo lgica dos custos e da administrao da produo
primria, incluindo, assim, alm da agricultura, a explorao florestal e outras atividades extrativas, tendo sempre por universo as
famlias ou empresas ligadas a esse setor. Mas o rural no se resume s formas de produo agropecuria. O rural um lugar de
produo e tambm um lugar de vida e de moradia.
Na sociologia, a prpria criao do ramo dedicado ao rural veio apoiada na oposio comunidade-sociedade, delimitando seu
objeto ao estudo das vrias dimenses da vida social dos pequenos lugarejos e sempre pensando esta esfera com uma relativa autonomia e em aberto contraste com a sociedade envolvente. A clssica definio de Sorokin elenca os seguintes traos marcantes:
as diferenas ocupacionais entre os dois espaos, com maior peso das atividades primrias no caso dos espaos rurais; as diferenas ambientais, com maior dependncia da natureza no rural; o tamanho reduzido da populao; a baixa densidade demogrfica;
o menor grau de diferenciao social e de complexidade; as caractersticas de mobilidade social; e as diferenas de sentido da
migrao (Sorokin, Zimmerman, Galpin. 1986).
Para o que nos interessa no presente texto e sem pretender escapar de sua complexidade a ruralidade diz respeito forma
como se organiza a vida social, levando em conta, especialmente, o acesso aos recursos naturais e aos bens e servios da cidadania;
a composio da sociedade rural em classes e categorias sociais; os valores culturais que sedimentam e particularizam os seus
modos de vida.
Seu estudo supe, portanto, a compreenso dos contornos, das especificidades e das representaes deste
espao rural, entendido, ao mesmo tempo, como espao fsico (referncia ocupao do territrio e aos seus
smbolos), lugar onde se vive (particularidades do modo de vida e referncia identitria) e lugar de onde se v
e se vive o mundo (a cidadania do homem rural e sua insero nas esferas mais amplas da sociedade) (Wanderley, 2000, p.70).
Essa noo permite explicar a relao que a sociedade mantm com o seu mundo rural, projetando sobre ele suas prprias
caractersticas, processos evolutivos e valores. A referncia a estas caractersticas, no entanto, no pode ser entendida como a busca
do que seria uma forma a-histrica do rural.
O rural no se constitui como uma essncia, imutvel, que poderia ser encontrada em cada sociedade. Ao
contrrio, esta uma categoria histrica, que se transforma. Cabe, portanto, ao pesquisador, compreender as
formas deste rural nas diversas sociedades passadas e presentes. (Wanderley, 2000, p. 70).
A questo se desloca, portanto, para a compreenso do que o rural nas sociedades atuais. Para responder a essa questo,
colocamos no centro de nossas reflexes duas dimenses complementares: por um lado, os aspectos materiais e sociais, de certa
forma visveis, decorrentes, particularmente, do predomnio nos espaos rurais, das paisagens naturais e da condio de pequeno
aglomerado, com baixa densidade populacional, no qual prevalecem as relaes de proximidade; e, por outro lado, os significados
que a prpria sociedade atribui a essas particularidades, que expressam, fundamentalmente, os efeitos, sobre os espaos rurais,
das relaes de foras sociais que se entrecruzam na sociedade em seu conjunto.
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A nfase nessas duas dimenses encontra respaldo em um grande nmero de estudos brasileiros e estrangeiros. Para Marcel
Jollivet (1997), o mundo rural pode ser entendido em trs nveis complementares: enquanto categoria administrativa, que corresponde
aos critrios distintivos entre os espaos rurais e urbanos adotados em cada pas, sobre os quais se fundamentam as estatsticas
e as anlises oficiais a respeito do rural; enquanto categoria morfolgica, que distingue os espaos do ponto de vista de suas
caractersticas geogrficas e sociolgicas; e enquanto uma significao, que ultrapassa, de muito, esse aspecto propriamente
pragmtico e instrumental (Jollivet, 1997, p. 11).
Sob esse enfoque, o rural no um simples efeito da memria e da imaginao; ele se expressa real e concretamente, enquanto forma territorial da vida social, por meio das particularidades de suas paisagens, dos modos de habitar e de conviver de sua
populao. Em outro texto, o mesmo Marcel Jollivet no hesita em afirmar:
Se a oposio entre cidades e campos no o que os idelogos dizem que ela , isso no quer dizer que no
exista. Ela um fato evidente de morfologia social para retomar o termo da sociologia durkheimiana. O objetocidade, as aglomeraes urbanas e o objeto-campo, um espao recoberto por povoados, so concretamente
bem distintos e sociologicamente to diferenciados quanto possvel (Jollivet, 2001, p. 62).
Porm, a morfologia rural e as suas caractersticas particulares no se explicam por si mesmas. Para Marcel Jollivet, as
distines fsicas e sociais so os traos, os testemunhos, a expresso concreta da histria econmica de cada sociedade, que:
[...] tambm uma histria poltica, feita de escolhas sobre a base de antagonismos, de alianas, de relaes
de poder entre foras sociais (grande propriedade fundiria, burguesia, classe operria, campesinato...); elas
exprimem uma relao coletiva historicamente construda entre uma populao e seu territrio e a esse ttulo
fazem parte das representaes coletivas que fundamentam a identidade nacional (Jollivet, 1997, p. 12).
Marc Mormont refora essa mesma compreenso:

[...] seria vo procurar numa realidade fsica, econmica ou ecolgica os fundamentos de uma ruralidade; seria
tambm vo procurar apenas um imaginrio que faria do rural uma pura construo mental. No existe espao
a no ser por uma srie de diferenas, mas a definio do rural uma dialtica; grupos e instituies o definem
dando sentido a essas diferenas e sua ao notadamente poltica age sobre essas diferenas, cria e revela
outras, s quais novos sentidos so dados (Mormont, 1997, p. 19).
Entre os estudiosos de lngua inglesa, encontramos igualmente uma abordagem muito semelhante ao que propem os autores
acima citados. Paul Cloke (2006, p. 20), por exemplo, distingue trs dimenses do rural que, para ele, correspondem a trs correntes
tericas:
a)
O conceito funcional de ruralidade, que diz respeito aos elementos funcionais prprios do mundo rural: o lugar, a paisagem, a sociedade rural;
b) O conceito poltico-econmico, que pretende explicar a natureza e posio do rural em termos da produo social da existncia;
c)
A construo social da ruralidade, que privilegia o papel da cultura na distino socioespacial.
Todas estas definies sugerem que uma abordagem da histria das relaes entre campo e cidade deveria combinar a composio de critrios estruturais e funcionais com critrios relacionais, por meio de um tratamento da longa durao da contradio
(da unidade contraditria) entre os dois polos. isso o que faz Georges Duby (1973) analisando a situao europeia e francesa em
particular, at chegar a uma tipologia da interao destes espaos. Ou Fernand Braudel (1979/1995; 1985), que em sua obra clssica confere s cidades sempre tomadas em relao com os campos o mesmo estatuto dado moeda na evoluo histrica da
Civilizao material e capitalismo: ambos so fundamentais para a ampliao das trocas. E, como diz Braudel, sans change, pas
de socit. No se trata, pois, de isolar ou eliminar um dos dois polos, mas de analisar a evoluo de suas contradies e interdependncias, mesmo no auge da urbanizao, como nos tempos atuais.
Tambm entre os pesquisadores brasileiros, essa a concepo que nos parece melhor explicar a complexidade do mundo
rural. Assim, para Ricardo Abramovay, a ruralidade pode ser entendida como:
[...] uma certa relao com a natureza (em que a biodiversidade e a paisagem material aparecem como trunfos
e no como obstculos ao desenvolvimento; uma certa relao com as cidades (de onde vem parte crescente
das rendas das populaes rurais) e uma certa relao dos habitantes entre si (que pode ser definida pela
economia de proximidade, por um conjunto de laos sociais que valorizam as relaes diretas de interconhecimento): essas caractersticas oferecem perspectivas promissoras ao processo de desenvolvimento (Abramovay, 2003, p. 13).
No mesmo sentido, ngela Duarte Damasceno Ferreira considera que:

[...] o rural um espao de vida e trabalho, uma rede de relaes sociais, uma paisagem ecolgica e cultural e
representaes especficas de pertencimento, de desejo ou projetos de vida. Esse conjunto de caractersticas
materiais e imateriais apresenta uma singularidade e uma dinmica prprias, mesmo se articuladas integralmente ao mundo urbano no mbito de um territrio concreto ou imersa nos processos, redes e smbolos
mais gerais da urbanidade (Ferreira, 2002, p. 31).
Dessa viso complexa, construda sobre o rural, decorrem trs implicaes fundamentais. Em primeiro lugar, no possvel
conceber a realidade rural isolada ou independente da dinmica mais ampla que, no caso das sociedades modernas, tem, indiscutivelmente, nas cidades a sua fonte impulsionadora. Nesse sentido, as relaes entre os espaos rurais e as cidades assumem
crescentemente um carter de interdependncia, superando definitivamente o antagonismo que marcou sua evoluo histrica
nos pases hoje desenvolvidos (Veiga, 2003; Favareto, 2007; Berdegu et alii, 2012).
Essa afirmao hoje, sem dvida, consensual, como afirma Ricardo Abramovay, com base em referncias centrais do debate
internacional: o rural no definido por oposio e sim nas suas relaes com as cidades. (Abramovay, 2003, p. 20). Isso significa
reconhecer a existncia de distines e descontinuidades, elas mesmas resultantes das formas como campo e cidade so solidrios e
intercambiam os seus prprios valores. Dessa forma, o rural e o urbano constituiriam dois tipos ideais de formas territoriais da vida
social, portadores de singularidades, apesar da crescente interpenetrao dos dois mundos (Ferreira; Jean; Wanderley, 2008, p. 343) .
Em segundo lugar, mesmo reconhecveis nos campos da geografia, da economia, da histria e da sociologia, como foi dito acima,
os traos distintivos dos espaos rurais variam significativamente de uma sociedade a outra, assumindo em cada uma delas um
sentido particular.
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Finalmente, em terceiro lugar, o desenvolvimento rural, isto , a definio dos caminhos de enfrentamento e a superao dos
problemas ambientais, econmicos, sociais e polticos presentes no meio rural e em suas relaes com as cidades inclusive, a
prpria percepo desses problemas assumem o carter de projetos de sociedade. As relaes contraditrias, ou mesmo conflituosas, entre os diversos interesses em jogo, no mundo rural e fora dele, constituem a matria-prima da ruralidade que assim se
expressa e que, por essa razo, deveria ser considerada no plural, como ruralidades.
Assim, resta explicitar, no caso do Brasil, que caractersticas so associadas ao rural e, assim, buscar compreend-las sob a
perspectiva da histria poltica e social da sociedade brasileira.
3. Fora e fraqueza das cidades na formao do espao brasileiro

A configurao urbano-rural que se observa na sociedade brasileira atual o resultado de uma longa histria, cujas origens
remontam ao perodo colonial, e que est diretamente associada ao processo de colonizao e ocupao das reas interioranas
do Pas (Bitoun, 2010). A bibliografia sobre esse processo bastante ampla e conhecida, mas importante lembrar que a efetiva ocupao do territrio se realizou a partir dos ncleos de povoamento j instalados no litoral, na direo das vastas reas
desconhecidas do interior do Brasil, os sertes, de difcil acesso, atravs de florestas extremamente perigosas, em razo da
presena indgena.
O gegrafo francs, Pierre Desffontaines, considera que o povoamento do territrio brasileiro se realizou por meio de forma
extremamente dispersa. Para ele, a unidade do povoamento a grande propriedade, a fazenda, com a sua colnia de empregados
rurais [...] (Desffontaines 1944, I, p. 141).
Progressivamente, pequenas, seno minsculas aglomeraes se formam, e daro origem s vilas e s cidades, consideradas
ncleos urbanos. Essas aglomeraes tornavam-se, como as prprias fazendas, pontos de civilizao, na medida em que se firmavam como locais estratgicos de passagem e hospedagem para os viajantes e consolidavam uma atividade econmica, agrcola,
mineira ou comercial. Para o gegrafo francs, esses pequenos ncleos so a consequncia da prpria disperso da populao.
A maioria dos habitantes vive sobre o seu domnio, muito separados uns dos outros, em economia quase fechada; a sua prpria
solido os incita a organizar lugares de reunio. Esses nasceram:
[...] de uma necessidade de vida social, necessidade de se tornar sociedade, de romper a monotonia da solido do serto; o sertanejo vem cidade como um nmade do deserto vem ao Oasis. A aglomerao aparece
como uma reao contra o isolamento (Desffontaines, 1944, II, p.300).
O mesmo autor enumera as formas de agrupamento que se constituram ao longo do tempo, como embries de cidades: os
aldeamentos de ndios, organizados pelos padres jesutas, as feitorias militares, as vilas mineiras, os pousos instalados ao longo
das estradas, as vilas da navegao e as estaes ferrovirias (Desffontaines, 1944, I).
Para que um povoado fosse reconhecido como vila, a primeira exigncia era a constituio de uma cmara, para a qual eram
eleitos os homens bons da localidade, encarregados de assegurar sua administrao e a aplicao da justia, alm de cobrar
impostos e taxas de toda a populao. A outorga da condio de vila significava o reconhecimento de uma aglomerao como um
ncleo urbano, lugar do poder, onde residiam ou se instalavam de passagem os representantes da coroa portuguesa e da igreja
catlica. Em torno de uma praa: uma capela, os locais do exerccio do poder e as residncias permanentes ou transitrias de
algumas autoridades que formavam o reduzido tecido urbano.
A confirmao de um ncleo urbano supunha a definio do seu termo, isto , a rea sob sua jurisdio para alm dos limites
da aglomerao propriamente dita. Essa rea rural inclua as propriedades dedicadas explorao agropecuria e extrao
mineira, os sertes, ainda inexplorados; e os povoados prximos no reconhecidos como vilas. Em muitos casos, a conquista
do ttulo de vila foi o resultado de profundos conflitos entre as elites locais de diversos agrupamentos prximos, que disputavam
o mesmo privilgio e a escolha frequentemente refletia mais o poder de influncia da elite vencedora do que, propriamente, uma
efetiva proeminncia econmica e social do povoado (Fonseca, 2011).
Nasce, assim, uma relao urbano-rural muito particular, de natureza eminentemente poltica, baseada na dominao da
vila sobre o seu termo, especialmente no que se refere cobrana de impostos e distribuio de servios pblicos. Trata-se
de uma especial expresso de relaes sociais de dominao. Essa particularidade resulta, em primeiro lugar, do fato de que a
vila, mesmo sendo o espao do exerccio do poder, dependia do dinamismo do conjunto de sua rea de influncia. Para Florestan
Fernandes:
A vila se transformara, portanto, em um apndice do campo. Embora a maior parte dos lavradores possusse
duas residncias, uma no campo e outra dentro dos muros, a vida prpria da vila se reduzia em volume e intensidade, sendo quase nula sua influncia econmica [...] A escassez de moeda, a prtica extensa do escambo e a
inexistncia de meios autnomos de formao de capital subordinavam completamente, dentro dos limites de
uma economia artesanal pouco diferenciada e com um mercado restrito, a vida econmica da vila economia
das propriedades rurais (Fernandes, 2008, p. 182).
Em segundo lugar, e sobretudo, porque os grandes proprietrios de terras e de minas, que habitavam em suas prprias terras,
fora, portanto, do ncleo urbano da vila, faziam parte da elite local e na condio de homens bons participavam das cmaras
municipais. Os homens bons, tanto os residentes na vila, como os que viviam em suas propriedades rurais, formavam, uma espcie
de aliana pelo alto, que polarizava a sociedade local, no necessariamente entre o urbano e o rural, mas entre a elite do
campo como da vila e o restante da populao local.
Durante o Sculo XIX e a primeira metade do Sculo XX, a ocupao do interior do Pas seguiu o mesmo processo: a conquista
dos sertes desconhecidos e considerados desabitados se efetuou por meio da simultnea constituio de cidades e campos e
pela dominao local, a partir da cidade, das elites fundirias e empresariais. o caso, por exemplo, dos Estados de So Paulo e do
Paran, onde no so raros os casos de empresas brasileiras ou estrangeiras que investiram na compra de grandes extenses de
terra, loteadas em pequenas e mdias unidades. Mais uma vez, o campo se constitui juntamente com a cidade, pois a implantao
do agrupamento rural precede ou segue de perto a criao de um ncleo urbano.
O sistema rodovirio do norte do Paran foi concebido de maneira a facilitar as relaes entre os stios e as
cidades e do campo com as casas de comrcio e as estaes ferrovirias. Sua amplitude e sua qualidade so
um bom exemplo de ao dos loteadores para proteger o pioneiro contra o isolamento e para amparar uma
economia totalmente orientada para o comrcio (Monbeig, 1984, p. 233).
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Segundo Maria Isaura Pereira de Queiroz, os membros da elite local:

[...] procuraram sempre desenvolver, na regio que dominavam, um centro urbano que ficasse na sua dependncia e que constitusse ao mesmo tempo centro de suas atividades; agiram ou como fundadores ou como
protetores de cidades que foram suas, no sentido pleno do termo. Povoados, vilas, cidades, constituram ento
sedes de grupos de parentelas ou de um grupo de parentelas, aumentando com a multiplicao destes grupos
(Queiroz, 1975, p. 180).
Florestan Fernandes considera que na sociedade tradicional brasileira, vila e cidade exprimiam os padres de cultura de uma
civilizao agrria. Ele identifica nas cidades tradicionais brasileiras um apinhamento de funes urbanas que, no entanto,
no continha, em si mesmo, os germes de uma revoluo urbana propriamente dita (Florestan Fernandes, 1975, p. 140). Neste
contexto, o meio sociocultural jamais libertou esse tipo de cidade das amarras que a prendiam tutelagem direta ou indireta do
campo (Fernandes, 1975, p. 141).
Cidades que prendiam o homem ao horizonte cultural rstico e ao conservantismo prepotente como estilo de
vida. No obstante, na superfcie, ostentavam vrios traos demogrficos, econmicos ou socioculturais da vida
urbana. O congestionamento urbano da paisagem, portanto, no indica, por si mesmo, os novos rumos da histria. Estabelece, apenas, um indcio do modo pelo qual as funes urbanas se comprometem regionalmente
com os interesses e os valores de vilas, fazendas e pequenas comunidades nuclearmente rsticas (Fernandes,
1975, p. 141).
nesse mesmo sentido que se pode entender a anlise de Srgio Buarque de Holanda, para quem:
Toda a estrutura de nossa sociedade colonial teve sua base fora dos meios urbanos. Se no foi a rigor uma civilizao agrcola o que os portugueses instauraram no Brasil, foi, sem dvida, uma civilizao de razes rurais.
efetivamente nas propriedades rsticas que toda a vida da colnia se concentra durante os sculos iniciais
da ocupao europeia: as cidades so virtualmente, se no de fato, simples dependncia delas. Com pouco
exagero pode-se dizer que tal situao no se modificou essencialmente at a Abolio (Holanda, 1995, p. 41).
E esse autor acrescenta: A pujana dos domnios rurais, comparada mesquinhez urbana, representa fenmeno que se instalou
aqui com os colonos portugueses, desde que se fixaram terra (Holanda, 1995, p. 60).
Assim sendo, ao contrrio do pensamento europeu, que compreendia o campo e a cidade como polos de gneros de vida ou
mesmo de civilizaes distintas, na formao da sociedade brasileira, ambos eram elementos de uma mesma cultura. Nas palavras
de Florestan Fernandes:
[...] no existiam limites culturais definidos entre a vila e o campo; [...] Os muros no separavam os dois gneros
de vida, opostos ou diferentes. Ao contrrio, uniam de modo mais forte os homens que defendiam a mesma
concepo do mundo (Fernandes, 2008, p. 184).
A ocupao do interior do Pas se prolongou, praticamente, at o final do Sculo XX, quando se afirma que as fronteiras esto
plenamente ocupadas. Sob formas distintas em cada regio, esse processo reproduziu a relao urbano-rural inicial, que reitera a
cidade como centro do qual emana o poder local, cuja hegemonia assegurada pelos grandes proprietrios rurais, o que autoriza
a afirmao de que, no Brasil, em toda a sua histria, a relao urbano-rural sempre esteve subsumida a uma polarizao mais
ampla entre o litoral e o serto.
No incio do sculo (XX), mais da metade do territrio (de So Paulo) era considerado serto, desde que se
considere serto como o oposto de cidade. Foi no processo de transformao da paisagem de grande parte
do territrio paulista, do norte do Estado do Paran e outras regies que se eliminou da memria, a representao daqueles espaos como sertes. Os marcos de referncia passaram a ser os da vida urbanizada,
entendidos como civilizao. Assim, o outro, o serto, passou a ser considerado o atrasado, violento etc.
O Estado do Mato Grosso, o lado oeste do rio Paran que, naquele momento se encontrava na mesma situao,
continua sendo considerado serto (Arruda, 2000, p. 14).
Vale lembrar que o desenvolvimento das cidades no se efetua de modo homogneo: h, por um lado, o crescimento de certas
cidades, inclusive nas zonas pioneiras, que, estrategicamente bem localizadas, beneficiaram-se do dinamismo econmico local e
estenderam sua influncia para alm do espao restrito da localidade, tornando-se cidades regionais; por outro lado, e inversamente,
a decadncia de outras tantas cidades que perderam vitalidade, no bojo do deslocamento espacial das grandes culturas, especialmente o caf, nas chamadas zonas velhas, as cidades mortas. Entre os dois extremos, e em todo o territrio nacional, a grande
maioria dos pequenos centros urbanos com uma populao pouco densa centrada numa economia local e relativamente isolada.
Assim, embora existissem cidades e campos nas antigas reas de povoamento, como nas zonas pioneiras, o avano da ocupao
efetiva foi entendido como um movimento de dominao da cidade sobre o campo, de conquista civilizatria e de afirmao dos
valores associados ao progresso, na medida mesma em que se aprofundava a associao entre cidade/progresso e campo/atraso.
A nova realidade que comeava a se impor na organizao espacial brasileira era o urbano. A vida urbana tornar-se-ia o smbolo maior para os termos de comparao entre o civilizado e incivilizado. Foi a partir dessa
nova realidade, a cultura urbana, que o outro termo, ou mesmo o outro espao que representava a esmagadora
maioria do territrio do Pas foi repensado (Arruda, 2000, p. 20).
Desde o advento da Repblica, em 1889:

O progresso era visto como o novo na sociedade brasileira e o novo seriam as estradas de ferro, as mquinas
introduzidas na agricultura, a urbanizao, a modernizao dos portos, o mapeamento do territrio, a demarcao das fronteiras. A construo de telgrafos etc. Outro elemento fundamental era o trabalhador livre,
necessrio pra tocar a crescente produo cafeeira (Arruda, 2000, p. 101).
no final dos anos 1930 que so estabelecidas as definies legais referentes ao rural e ao urbano, como veremos a seguir.
4. O rural no Brasil urbano e industrial

4.1 Definio oficial dos espaos rurais: o rural perifrico, residual e dominado
Para se compreender a configurao atual das relaes entre o campo e as cidades, no Brasil, preciso considerar o marco
de natureza jurdica, consubstanciado no Decreto-Lei n 311, de 02 de maro de 1938, ainda vigente, que consagrou as definies
oficiais do urbano e do rural.
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Segundo Jos Eli da Veiga, o referido documento legal constitui um entulho autoritrio, remanescente do perodo ditatorial
de Getlio Vargas (Veiga, 2002). Sua promulgao foi, no entanto, amplamente aplaudida por gegrafos do Conselho Nacional de
Geografia, para quem ele vem dando resultados os mais fecundos e surpreendentes (Castro, 1945, p. 4). Em editorial do Boletim
Geogrfico, o Secretrio Geral do Conselho Nacional de Geografia apontava a situao catica existente antes do Decreto-Lei n
311, razo por que o considera um grande benefcio para a administrao e para o pblico:
[...] cada governo regional deliberava sobre a diviso municipal e distrital respectiva como e quando entendia,
movido por motivos os mais variados, quantos deles extravagantes e alheios aos interesses pblicos [...] os
municpios e os distritos na sua quase totalidade no se apresentavam com limites definidos e, naqueles poucos que os possuam, as definies eram quase todas to defeituosas que a sua identificao no terreno era
impraticvel ou conduzia superposio de reas, de dupla e at mesmo trplice jurisdio (Castro, 1945, p. 3).
Apesar dessa percepo favorvel, parece evidente que o Decreto-Lei n 311 reiterou a j antiga tradio a respeito das relaes
urbano-rurais, nos termos anteriormente analisados. bem verdade que esse texto legal impunha exigncias que deveriam ser
cumpridas pelas autoridades municipais no que se refere s dimenses mnimas das cidades e vilas (reas urbanas), fixao
dos limites fsicos das reas urbanas e suburbanas, bem como necessidade de elaborao de mapas e plantas que registrem
esses recortes sob pena de terem cassada a autonomia e o seu territrio anexado a um dos municpios vizinhos [...] (artigo 13,
pargrafo 2). Porm, o mesmo decreto-lei fragiliza suas prprias definies ao reiterar a condio urbana das cidades e distritos
j reconhecidos antes de sua vigncia, independentemente de sua dimenso e complexidade; e, em nome da mesma autonomia,
as exigncias previstas foram sendo progressivamente anuladas por textos legais subsequentes.
O que explica a constituio dessa concepo da legislao brasileira , fundamentalmente, o fato de que o recorte adotado teve
como primeiro objetivo a definio do destino dos impostos coletados em cada uma dessas reas. Segundo o Cdigo Tributrio
Nacional (CTN) (Lei n 5.172, de 25 de outubro de 1966), os impostos municipais seriam arrecadados nas reas urbanas e os federais
nas reas rurais. No de admirar que os municpios sejam, assim, estimulados a aumentar artificialmente suas reas urbanas,
tanto mais quanto encontrarem respaldo jurdico para faz-lo, especialmente na adoo, pela legislao, de dois importantes dispositivos jurdicos.
O primeiro associa a condio urbana existncia de melhoramentos, mas admite que, para ser considerada urbana, basta a
uma zona dispor de:
[...] pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes, construdos ou mantidos pelo Poder Pblico: I meio-fio ou calamento, com canalizao de guas pluviais; II abastecimento de gua; III sistemas de esgotos sanitrios;
IV rede de iluminao pblica, com ou sem posteamento para distribuio domiciliar; V escola primria ou
posto de sade a uma distncia mxima de 3 (trs) quilmetros do imvel considerado (Lei n 5.172, de 25 de
outubro de 1966 - artigo 32, pargrafo 1).
O segundo dispositivo se expressa na definio de rea de expanso urbana, j presente no mesmo artigo do Cdigo Tributrio, pela qual a concepo de urbano fica definitivamente dissociada da ideia de complexidade e da capacidade de prestao de
servios. Segundo o CTN:
[...] a lei municipal pode considerar urbanas as reas urbanizveis, ou de expanso urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos rgos competentes, destinados habitao, indstria ou ao comrcio, mesmo
que localizados fora das zonas definidas nos termos do pargrafo anterior (Lei n 5.172, de 25 de outubro de
1966 - artigo 32, pargrafo 2).
Estamos diante de um paradoxo: para ser considerada urbana, uma cidade no precisa comprovar sua capacidade para o
exerccio das funes urbanas, porm, a presena de equipamentos de infraestrutura e de servios, como os acima indicados, so
vistos, legalmente, como a negao da condio rural.
Atualmente, a legislao vigente, que orienta as classificaes estatsticas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE),
mantm a distino entre reas urbanizadas e no urbanizadas no interior das cidades e vilas, estas ltimas correspondendo s
reas legalmente definidas como urbanas, caracterizadas por ocupao predominantemente de carter rural. So consideradas, igualmente, duas outras categorias espaciais: as reas urbanizadas isoladas, que so aquelas definidas por lei municipal e
separadas da sede municipal ou distrital por rea rural ou outro limite legal; e os aglomerados rurais do tipo extenso urbana,
assim definidos:
So os assentamentos situados em reas fora do permetro urbano legal, mas desenvolvidos a partir da expanso de uma cidade ou vila, ou por elas englobados em sua expanso. Por constiturem uma simples extenso
da rea efetivamente urbanizada, atribui-se, por definio, carter urbano aos aglomerados rurais deste tipo.
Tais assentamentos podem ser constitudos por loteamentos j habitados, conjuntos habitacionais, aglomerados de moradias ditas subnormais ou ncleos desenvolvidos em torno de estabelecimentos industriais, comerciais ou de servios (IBGE, 2000).
Um aspecto importante a considerar nessa legislao o fato de que cabe ao prprio poder local, por meio das cmaras municipais, a prerrogativa de definir os recortes espaciais e os limites entre as reas urbanas e rurais, periodicamente revisados, levando
em considerao a expanso urbana. A consequncia uma grande instabilidade da linha demarcatria entre os espaos urbanos
e rurais, no interior do espao municipal, com o agravante de que os novos recortes serviro de base para a elaborao dos censos
demogrficos e outros textos oficiais. A esse respeito, Jos Graziano da Silva revela que entre os Censos de 1980 e 1990, a populao
considerada rural sofreu uma reduo de mais de cinco milhes de habitantes, exclusivamente em razo do deslocamento desses
limites internos municipais (Silva, 1999, p. 59).
O resultado no poderia ser outro seno a extenso exagerada das zonas urbanas e a conseguinte retrao e desqualificao
das reas rurais, vistas apenas como no ou ainda no urbanas.
[...] a simples construo de uma escola pblica, aliada extenso da rede de iluminao pblica, permite a
esses municpios submeterem tributao local apreciveis parcelas de seus territrios. A generalidade dessa
prtica conduziu esdrxula situao de se ter enormes reas consideradas urbanas, no em virtude das necessidades urbansticas dos municpios, mas como artifcio para o incremento das receitas locais (Bernardes
et alii, 1983, p. 20).
Ricardo Abramovay chega s mesmas concluses, quando afirma:
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O acesso infraestrutura e servios bsicos e um mnimo de adensamento so suficientes para que a populao se torne urbana. Com isso, o meio rural corresponde aos remanescentes ainda no atingidos pelas cidades
e sua emancipao passa a ser vista de maneira distorcida como urbanizao do campo (Abramovay,
2003, p. 19).
Tudo se passa como se as reas rurais fossem sempre residuais, remanescentes, que tendem necessariamente a diminuir a
cada demarcao. No ltimo Censo Demogrfico, realizado em 2010, a populao rural correspondia a 30 milhes de brasileiros,
cerca de 16% da populao total (IBGE, 2010). Mas se os mesmos dados fossem apresentados segundo os critrios de tipologias
internacionais (adaptadas para o caso brasileiro por Jos Eli da Veiga no fim dos anos noventa e comeo da dcada seguinte), esses
nmeros seriam bem diferentes: 25% dos brasileiros, quase 50 milhes de brasileiros, habitariam microrregies de caractersticas
essencialmente rurais (Favareto & Barufi. 2013).
Como se pode observar, as relaes entre a cidade e o seu campo, no Brasil, assumem uma conotao distinta das que comumente so estabelecidas em outros pases. O historiador Fernand Braudel, ao analisar a estrutura social francesa, considera que as
antigas divises do territrio campos, cidades, provncias correspondiam a divises sociais, na medida em que se instalavam,
em cada uma delas, uma sociedade, de dimenses variveis, mas estreitas, que encontrava nelas seus limites e sua razo de ser,
vivendo, prioritariamente, de suas prprias ligaes internas (Braudel, 1, 1990, p. 68) Para ele:
[...] o revelador de todas essas sociedades a sua hierarquia. Porque nenhuma sociedade est num plano de
igualdade, ela s se esquematiza sob a forma de uma pirmide e, cada vez que a prioridade de uma tal pirmide visvel, afirma-se uma classe dominante local, ligada a uma sociedade subjacente particular, que lhe serve
de suporte, a explica e tambm explicada por ela (Braudel 1, p. 68).
No Brasil, a imagem da pirmide pode, certamente, ilustrar as relaes entre as cidades de diversos portes e funes, desde
as grandes metrpoles at as pequenas sedes municipais e desenhar, numa linha vertical, a hierarquia social existente entre elas,
fundada no grau de complexidade e na dimenso da rea de influncia direta. No entanto, as relaes de qualquer cidade com o
seu entorno rural quebram essa linha vertical. Em vez de corresponder a um patamar da pirmide espacial, o meio rural se situa
numa linha horizontal com a cidade da qual o entorno. Esta linha, porm, longe de expressar posies de igualdade, entre o
campo e a cidade, redesenha a hierarquia social, acentuando a concepo do campo como um apndice da cidade e a consequente
dificuldade de definir um status especfico para o rural, distinto do status j adquirido pelas cidades. Isso acontece, qualquer que
seja a cidade e qualquer que seja o seu meio rural circundante. Esse trao se expressa no s em termos de uma dependncia
econmica, mas igualmente nas representaes sociais, assimtricas e discriminantes das relaes entre os habitantes do campo
e da cidade (Paulo, 2011).
Alm de perifrico e residual, o mundo rural no Brasil permanece no espao de dominao das foras sociais mais arcaicas,
cuja base , sobretudo, a propriedade concentrada da terra. Ao longo do tempo, assiste-se ao deslocamento do lugar de moradia
dos grandes proprietrios, que passam a residir nas sedes municipais e, em seguida, nas grandes cidades. No entanto, seguindo a
tradio, o poder da elite dominante no diminuiu com sua ausncia no plano local e, em muitos casos, sua participao nas esferas
polticas estaduais e nacionais foi mesmo ampliada. De fato, durante o Imprio e aps a instaurao da Repblica, uma intricada
rede de relaes polticas se estabelece entre os nveis centrais, regionais (provncias e estados) e locais. Por meio do sistema co-
ronelista a elite agrria tem assegurada, mais uma vez, sua presena entre as foras polticas dominantes no Pas. Segundo Victor
Nunes Leal, autor do livro clssico Coronelismo, enxada e voto, o coronelismo:
[...] uma forma peculiar de manifestao do poder privado, ou seja, uma adaptao em virtude da qual os
resduos do nosso antigo e exorbitante poder privado tm conseguido coexistir com um regime poltico de
extensa base representativa. [...] , sobretudo, um compromisso, uma troca de proveitos entre o poder pblico,
progressivamente fortalecido e a decadente influncia social dos chefes locais, notadamente dos senhores de
terra (Leal, 1975, p. 20).
O mesmo autor acrescenta:

[...] como a organizao agrria do Brasil mantm a dependncia do elemento rural ao fazendeiro, impedindo
o contato direto dos partidos com essa parcela notoriamente majoritria do nosso eleitorado, o partido do governo estadual no pode dispensar o intermdio do dono de terras. Mas no se submete a ele seno naquilo
que, no sendo fundamental, para a situao poltica estadual , contudo, importantssimo para o fazendeiro na
esfera confinada do seu municpio (Leal, 1975, p. 42).
Para Raimundo Faoro, autor do livro tambm clssico Os donos do poder:

O coronelismo se expressa num compromisso, uma troca de proveitos entre o chefe poltico e o governo estadual, com o atendimento, por parte daquele, dos interesses e reivindicaes do eleitorado rural. As despesas
eleitorais cabem, em regra, ao coronel, por conta do seu patrimnio. Em troca, os empregos pblicos, sejam
os municipais ou os estaduais sediados na comuna, obedecem s suas indicaes. Certas funes pblicas,
no institucionalizadas, esto enfeixadas em suas mos. Da que o coronel, embora possa ser oposicionista,
no mbito municipal, coronel contra coronel h de ser governista no campo estadual e federal (Faoro, 1975,
2, p. 631).
O outro lado da moeda o lugar atribudo populao rural nesse jogo de poder. Se a elite latifundiria se sentia, frequentemente,
acima da lei, na medida em que a lei se confundia com o prprio poder local, os no proprietrios eram ignorados como sujeitos
de direitos e as polticas para o meio rural pouco levavam em conta a melhoria de suas condies materiais de vida, nem sequer
eram reconhecidos como trabalhadores.
4.2 A produo do conhecimento sobre o mundo rural

Entre os anos 1940 e 1970, o mundo rural passa a ser objeto de numerosas e diversificadas pesquisas acadmicas, sob o efeito
da implantao e consolidao de centros universitrios, em vrias regies do Pas, especialmente em So Paulo. Da leitura dessa
produo acadmica, orientada para o conhecimento mais profundo e detalhado das particularidades espaciais e sociais do mundo
rural, pode-se depreender alguns eixos comuns: a constituio morfolgica dos espaos rurais, o modo de vida e de trabalho de
seus habitantes e suas relaes com os espaos mais amplos das cidades.
A unidade elementar do mundo rural, o campo propriamente dito, percebida como constituda pelos espaos abertos, pouco
povoados, nos quais a presena humana em contato com a natureza gerou dois tipos distintos de estrutura social: as grandes
fazendas e as comunidades rurais. Como as grandes propriedades j foram aqui analisadas, destaque ser dado s comunidades.
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Tratam-se de pequenas comunidades de vizinhos, reconhecidas sob denominaes distintas, conforme as regies: bairros rurais,
em So Paulo, colnias, no Rio Grande do Sul, stios, no Nordeste (Wanderley, 2001, 2004, 2009).
Esse o mundo rural por excelncia, lugar de vida e de trabalho, profundamente marcado por um especial modo de vida, que
tem, tradicionalmente como base o trabalho agrcola, da roa, que garante o essencial da subsistncia familiar e as formas de
convivncia social, resultantes das necessidades do trabalho, das demandas religiosas e da solidariedade entre membros da famlia
e da vizinhana1.
Essas comunidades so internamente formadas por elementos distintos, embora complementares: os stios propriamente
ditos, isto , os estabelecimentos produtivos, onde o trabalho exercido, que corresponde, tambm, em muitos casos, ao lugar de
moradia do sitiante, e um centro, onde esto instalados alguns equipamentos coletivos, especialmente a capela e outras moradias.
Para Ncia Lecqoc Muller (1951), que estudou os sitiantes paulistas nos anos 1940, predominava nos espaos rurais do estado
o habitat disperso, organizado sob as formas coagular e linear. No primeiro caso, as casas, embora isoladas, esto bastante
prximas para criarem uma mancha de maior densidade dentro da disperso dominante (Muller, 1951, p.173); nas situaes de
disperso linear, as casas, embora afastadas entre si, conservam relativo alinhamento, acompanhando o traado de estradas e
rios (Muller, 1951, p.175).
Em seu estudo sobre um pequeno municpio no interior da Bahia, Marvin Harris, tambm nos anos 1940, assim descreve os
povoados existentes no entorno da sede municipal: Os maiores tm sua prpria igreja e seu prprio cemitrio. Todos tm seus prprios santos padroeiros e trs deles tm celebraes anuais com missa. Poucos residentes nos povoados vo assistir regularmente
missa aos domingos em Minas Velha... batizados, comunhes, casamentos nos povoados so feitos localmente, quando o padre
de Minas Velha faz sua visita anual por ocasio da festa do padroeiro. Os trs maiores povoados tambm tm escolas primrias e
no h criana dos povoados registradas nas escolas urbanas (Harris, 1956, p.25). A respeito da regio Sul, Leo Waibel descreve,
com detalhes o habitat rural:
Por toda parte, nas terras de mata do Sul do Brasil temos povoamento rural disperso. As propriedades,
entretanto, no so espalhadas irregularmente, como acontecee no Middle West dos Estados Unidos, mas so
dispostas ao longo de certas linhas. Estas linhas so as picadas, abertas por pioneiros na mata original e que
logo desde o princpio serviram como linhas de comunicao e estradas. Nas zonas serranas de colonizao
antiga, as linhas coloniais seguem normalmente os fundos de vales fluviais e de cada lado delas esto alinhados os lotes dos colonos, a distncia de algumas centenas de metros. Algumas linhas coloniais tm 10 ou 20
quilmetros de extenso e centenas de lotes se distribuem ao longo delas. Esses lotes so estreitos ao longo
da estrada e do rio, mas se estendem numa longa faixa retangular para o fundo, muitas vezes at o divisor de
guas (Waibel, 1949, p. 41).
Segundo Waibel, nesses povoados:
Antnio Candido, ao analisar o latifndio absentesta, cuja produo assegurada pelos parceiros caipiras, considera-o um quase bairro, no sentido
sociolgico da palavra.
As casas se distribuem em volta de uma igreja e um cemitrio, a escola e uma ou duas lojas e bares. H frequentemente um moinho, um ferreiro ou um fabricante de rodas. Em outras palavras, esses ncleos aglomerados so centros culturais, sociais e comerciais, muito caractersticos das reas coloniais: so inteiramente
desconhecidos nas regies habitadas por luso-brasileiros e ocupadas pelo sistema de latifndios (Waibel, 1949,
p. 42).
Antnio Cndido (1964) entende o bairro rural como a unidade primeira de sociabilidade acima da famlia, constituda por uma
base territorial e animada por um sentimento de localidade. No contexto da cultura caipira, objeto central de suas pesquisas, esse
autor considera que o bairro rural corresponde a um nvel mnimo de vida social, equivalente aos mnimos vitais, definidos pela
reduzida dieta obtida pela produo local (Candido, 1964, p. 11).
Maria Isaura Pereira de Queiroz, por sua vez, estende o significado da expresso bairro rural, afirmando a existncia de
diferentes formas elementares de agrupamento e de vida cultural no meio rural, no s entre os caipiras, mas igualmente entre
camponeses de origens diversas, inclusive de migrantes europeus instalados em So Paulo em perodos mais recentes (Queiroz,
1973). dessa autora a descrio seguinte sobre o habitat dos sitiantes:
O sitiante brasileiro habita em suas terras; as casas de uma zona de stios esto dispersas em torno de pequeno ncleo central, constitudo por capela, vendinha, duas ou trs habitaes, que formam como que a capital
de um grupo de vizinhana. Os grupos de vizinhana rurais so muito homogneos. A estratificao social a
tnue, tanto mais que os lavradores trabalham a terra quase exclusivamente com o auxlio da famlia. Trata-se
de uma forma de povoamento muito antiga, que remonta aos primeiros tempos da colonizao portuguesa. A
configurao do grupo de vizinhana e o gnero de suas relaes sociais foram e so, por toda a parte, iguais
no Brasil, nas zonas em que conseguiram se implantar e se manter, afastadas das grandes monoculturas, cujo
gnero de vida era diferente (Queiroz, 1973 a, p. 50).
Para Carlos Rodrigues Brando, o bairro rural o lugar da vida para onde converge o trabalho campons. [...] o lugar que
torna estvel a cultura rural e, sobretudo, faculta que se torne comunitria a vida familiar dos stios (Brando, 1995, p. 66).
Essas reas constituem o espao central da vida rural, na medida em que so o lugar de moradia, onde a populao do campo
se encontra efetivamente enraizada. No entanto, elas no encerram todas as dimenses sociais da vida de seus habitantes.
impossvel pensar nos espaos rurais sem incorporar as vilas e as pequenas cidades, especialmente, a sede do municpio, onde
aquelas reas esto situadas.
Segundo Carlos Rodrigues Brando, a vila o lugar para onde convergem os bairros de perto... lugar simblico entre o bairro e
a cidade, a vila tambm o lugar social da passagem da vida de um outra (Brando, 1995, p. 69). Por sua vez, a cidade entendida
como um espao de trocas oposto ao bairro e vila, domnios da cultura (camponesa) (Brando, 1995, p. 70). Os moradores do
campo passam a lidar com as cidades tambm elas diferenciadas em funo de seus negcios, de seus compromissos com o
poder, do acesso aos recursos que elas podem oferecer e, finalmente, sendo um lugar de destino para muitos.
Nessa relao campo-cidade, o meio rural se distingue econmica, social e politicamente dos espaos urbanos. Porm, ao
mesmo tempo, parte integrante do espao municipal, o campo est estruturalmente associado cidade, sede do mesmo municpio,
da qual depende, como j foi visto.
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Para Marvin Haris, os modos de vida so distintos, no campo e na cidade, bem como as representaes sociais do trabalho. A
diviso do trabalho no meio rural reduzida, e as atividades nele predominantes prescindem em grande parte de recursos monetrios. Para os urbanos, o trabalho rural penoso e degradante e os agricultores, deficientes, no que se refere a qualidades
civilizadas em contraste com o seu prprio prprio trabalho, que considera positivamente como uma arte. O habitante da cidade,
quando proprietrio de terra, no ele mesmo trabalhador. absentesta, dispondo de trabalhadores que assumem as atividades
produtivas do estabelecimento. Como explica Harris, a relao ideal do homem da cidade com a terra a que supe meeiros entre
ele e o solo. O ideal do homem do campo de dispor de terra e gua suficientes para alimentar sua famlia. O urbano sonha em
ficar rico com o solo; o rural sonha com a plantao (Harris, 1956, p.95).
Emilio Willems, que realizou, nos anos 1940, um dos mais interessantes estudos chamados de comunidade, sobre o municpio
de Cunha, no Estado de So Paulo constatou que o meio rural de Cunha era bastante povoado em suas palavras, nunca o observador tem a impresso de estar atravessando uma regio deserta (Willems,1947, p.7), e que vencera o tradicional isolamento
com a construo de estradas e a instalao de um servio de transporte coletivo, entre os bairros rurais e destes com a cidade de
Cunha, o que favoreceu a integrao da populao do campo cidade, estimulando uma identidade local referida ao municpio em
seu conjunto.
Alguns autores reiteram a percepo, j considerada em relao a perodos histricos anteriores, referente ausncia de antagonismo entre populao rural e populao urbana. Emlio Willlems observou, a esse respeito, uma estreita interdependncia
cultural e poltica entre as reas rurais e a sede do municpio de Cunha. A cidade guardava um cunho rstico, fruto de uma certa
simplicidade de costumes, mantendo estreitas relaes com o seu meio rural. Muitos habitantes do centro urbano trabalhavam no
meio rural, ou eram proprietrios de fazendas. Como afirma o autor, atualmente, a vida econmica da cidade est de tal maneira
vinculada zona rural que seria difcil apontar uma nica atividade profissional que no dependa, direta ou indiretamente, da zona
rural (Willems,1947, p.21).
Da mesma forma, Marvin Harris registra a rusticidade do centro urbano que estudou. A cidade no tem automveis, eletricidade,
cinemas, telefones, ao ou concreto. igualmente um destes raros locais ainda imunes penetrao da Coca-Cola (Harris, 1956,
p.6). Para o autor, esse fato consequncia do grau de isolamento do conjunto do municpio em relao a outros centros urbanos de
maior envergadura do Estado da Bahia, que afeta a populao local, inclusive a que reside na sede municipal, privando-a de contatos
sociais mais densos e complexos e do acesso a bens e servios j disponveis em outras reas urbanas do Pas.
No entanto, a interpenetrao entre o campo e a cidade, no sentido de que as caractersticas rurais tambm afetam o modo
de vida dos centros considerados urbanos, no impede que os distintos espaos sejam marcados por relaes profundamente
assimtricas e de dominao do campo pela cidade. A cidade de Minas Velha, na anlise de Marvin Harris, uma comunidade
heterognea, individualizada e secular; em sua relativa complexidade social, nela convivem a manufatura, o comrcio e outras
ocupaes no agrcolas. E, embora a agricultura faa parte da cena urbana, no parte do ethos urbano. A cidade orientada
para fora do campo, enquanto os povoados so orientados para ela (Harris,1956, p. 95).
Trata-se, pois, de uma cidade com caractersticas prprias de uma sociedade urbana.
[...] h muitas comunidades de menos de 200 pessoas, surpreendentemente isoladas dos centros metropolitanos
da nao, com um nvel atrasado de desenvolvimento tecnolgico e uma viso do mundo essencialmente no
cientfica, e que no obstante, apresentam um grande nmero de traos visivelmente urbanos (Harris, 1956, p.4).
E o autor acrescenta mais adiante: A histria de Minas Velha mostra que seu urbanismo tem razes profundas; os primeiros
habitantes eram sofisticados aventureiros e no camponeses (Harris, 1956, p.23).
Na anlise proposta por Maria Isaura Pereira de Queiroz, a atrao exercida pela cidade, sede municipal, qual o meio rural
est diretamente associado, resulta, sobretudo, da funo administrativa que lhe atribuida.
Desde a Independncia, em 1822, (a administrao pblica) veio se desenvolvendo cada vez mais, medida que
o Pas se organizava e progredia, os centros administrativos proliferaram e impuzeram aos sitiantes prticas
e comportamentos oriundos de um universo social e de uma concepo da existncia completamente diversa
daquele que espontaneamente se construra no interior dos bairros rurais (Queiroz,1973b, p. 125).
A autora complementa sua argumentao:

[...] uma cidade que sede administrativa (...) organizada de fora, dotada de uma aparelhagem, estranha ao
mundo rural, funciona segundo normas que so muitas vezes opostas s maneiras de ser tradicionais no meio
rstico. Mesmo que funcionrios pertenam sociedade campesina, s podem funcionar como tais os indivduos que absorverem uma instruo e um modo de comportamento ligado ao universo da burocracia, que
essencialmente citadino. A multiplicao de municpios constitui assim um ndice de progressiva organizao
do Estado e do pas segundo uma perspectiva que podemos chamar moderna, e que no seguramente aquela da antiga civilizao caipira (Queiroz,1973b, p.125).
Num esforo de sntese, se parece claro, pelas anlises apresentadas, que as pequenas cidades assumem funes claramente
urbanas, no menos evidente que essas funes so exercidas sobre um territrio que ultrapassa os limites da sede municipal e
so destinadas ao conjunto da populao, quase sempre majoritariamente rural. Essas cidades, mesmo em condies precrias,
organizam administrativamente os espaos rurais, servem-lhes de mercado e de referncia cultural, concentrando bens e servios
a serem usufrudos por todos os muncipes.
As cidades sediam a representao do Estado, concentram os servios e, como afirma Maria Isaura Pereira
de Queiroz, encerram instituies representativas da civilizao moderna. O rural supe, por definio, a
disperso de sua populao, a ausncia do poder pblico no seu espao e mesmo a ausncia da grande maioria dos bens e servios, naturalmente concentrados na rea urbana. Em consequncia, o rural est sempre
referido cidade, como sua periferia espacial precria, dela dependendo poltica, econmica e socialmente. A
vida desta populao rural depende, portanto, direta e intensamente do ncleo urbano que a congrega para o
exerccio de diversas funes e o atendimento de diversas necessidades econmicas e sociais. O meio rural
consiste assim no espao da precariedade social. Seu habitante deve sempre deslocar-se para a cidade se
quiser ter acesso ao posto mdico, ao banco, ao Poder Judicirio e at mesmo Igreja paroquial. Se a pequena
aglomerao cresce e multiplica suas atividades, o meio rural no se fortalece em consequncia, pois o que
resulta deste processo frequentemente a sua ascenso condio de cidade, brevemente sede do poder
municipal. Neste contexto, a nica alternativa que existe para a populao rural se resume em permanecer
perifrica ou se tornar urbana, atravs da expanso do prprio espao rural, ou atravs do xodo para as cidades (Wanderley, 2004, p. 86; 2009, p. 268).
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possvel afirmar que esses centros urbanos fazem parte integralmente do mundo rural, porm, tm nele, funes especficas,
que os distinguem dos espaos rurais anteriormente referidos, pela maior complexidade de suas estruturas econmicas, sociais e
polticas e pela sua vocao de administrar e organizar os espaos municipais. Para compreender o mundo rural, indispensvel,
portanto, que se analise o papel central dessas cidades e a mediao que exercem entre os stios e bairros rurais e as estruturas
mais amplas da sociedade. O risco a evitar que uns e outros sejam vistos dissociadamente e, sobretudo, que se atribua a um
desses espaos a exclusividade da qualificao rural.
H ainda a analisar, para alm das relaes intramunicipais sobre as quais acabamos de refletir, as relaes do mundo rural
com os centros urbanos maiores e com a cultura vinda das cidades. A esse respeito, o que se observa a fora avassaladora dessa
ltima, que tende a destruir os prprios fundamentos das culturais rurais, mas, ao mesmo tempo, a capacidade de resistncia que
essas revelam, sob formas distintas.
No caso particular dos caipiras, Antnio Cndido observa que para enfrentar o mundo externo eles tm que realizar uma
pluralidade de ajustamentos, que vo no sentido do desenvolvimento das relaes comerciais e da progressiva incorporao
esfera da cultura urbana.
[...] o processo de urbanizao civilizador se o encararmos do ponto de vista da cidade se apresenta ao
homem rstico propondo ou impondo certos traos de cultura material e no material. Impe, por exemplo,
novo ritmo de trabalho, novas relaes ecolgicas, certos bens manufaturados; prope a racionalizao do
oramento, o abandono das crenas tradicionais, a individualizao do trabalho, a passagem vida urbana
(Candido, 1964, p. 174).
E ele acrescenta: [...] podemos verificar no caipira paulista trs reaes adaptativas em face de tal processo: 1) aceitao dos
traos impostos e propostos; 2) aceitao apenas dos traos impostos; 3) rejeio de ambos (Candido, 1964, p.174).
Maria Isaura Pereira de Queiroz demonstra que as relaes entre os bairros rurais e as cidades no podem ser entendidas de
forma linear e unvoca. As reas rurais so distintas entre si, da mesma forma que as cidades so dessemelhantes. Nem sempre
uma cidade grande, fortemente industrializada, impe ao seu entorno rural sua prpria lgica urbana, do que resultaria o enfraquecimento das formas tradicionais de vida no campo. Ao contrrio, a prpria complexidade do centro urbano pode favorecer a
conservao da tradio camponesa, mesmo que sobre a base de um equilbrio precrio, na medida em que suas relaes forem
de complementaridade.
[...] a elevao do ndice de urbanizao num municpio no significa que naquela rea tenha desaparecido a
civilizao caipira, e tampouco significa que a rea municipal ou regional, como um todo, esteja sofrendo um
processo intenso de desenvolvimento. Um municpio pode ser ao mesmo tempo altamente urbanizado (graas
ao desenvolvimento da sede municipal...) e conservar uma rea rural pouco desenvolvida, totalmente apegada
ao gnero de vida tradicional do caipira (Queiroz, 1973b, p. 29).
Da mesma forma, uma pequena sede municipal pode conviver com uma rea rural economicamente dinmica, que encontra seu
dinamismo na capacidade de ampliar seu espao de vida e de trabalho para uma regio mais ampla que a sua sede administrativa.
Nesses casos, o que distingue o bairro rural da cidade no tanto as relaes econmicas e o nvel de vida de seus habitantes,
mas, sobretudo, as relaes sociais fundamentais, baseadas, respectivamente, nas tradies camponesas reiteradas e no modo
de vida urbano (Queiroz, 1973b, p. 48).
Os efeitos desagregadores sobre o modo de vida rural resultam de duas causas essenciais. Por um lado, a presena da grande
propriedade:
Possuindo relaes de trabalho e relaes sociais diferentes das que reinam num bairro rural, com um ritmo
de vida tambm diverso e estabelecido segundo uma rotina mais ou menos estrita (pois sem disciplina no
possvel grande produo), seus caracteres essenciais contrastam fundamentalmente com os de um bairro
de sitiantes, em que o trabalho depende do arbtrio e da disposio quase que de cada trabalhador (Queiroz,
1973b, p.137).
Por outro lado, h de se considerar as consequncias do esvaziamento do campo, provocados pelo xodo rural. Neste sentido, a
desorganizao dos grupos de vizinhana tradicionais no est forosamente presa ao aparecimento da civilizao urbana (Queiroz,
1973b, p. 136). A existncia de uma cidade e mesmo de uma grande cidade no implica, necessariamente, a fragilizao de sua
rea rural; ao contrrio, pode resultar no reforo e na continuidade do modo tradicional de vida rural. Mais do que isto, o bairro rural
pode ter foras prprias, dentre as quais sobressai, justamente, a capacidade de a populao rural incorporar os bens e servios
provenientes da cidade, sem com isto destruir suas estruturas tradicionais.
Deve-se considerar, no entanto, que o avano, no interior de So Paulo, das grandes propriedades produtoras de culturas de
exportao, tais como a cana-de-acar e o caf, no provocou em todos os lugares e de forma permanente a destruio da cultura
camponesa. Os latifndios que foram, ocasionalmente, afetados pelas crises dos mercados internacionais e, em diversas situaes,
foram subdivididos e postos venda em pequenos lotes adquiridos, precisamente, por pequenos agricultores.
A esse respeito, Maria Isaura Pereira de Queiroz prope a hiptese de a continuidade parcialmente obnubilada, que permite
compreender o reflorescimento das comunidades camponesas, uma vez reduzido o avano do caf e de outras grandes culturas
comerciais (Queiroz, 1973b, p. 30).
4.3 O desenvolvimento da sociedade brasileira: urbanizao e industrializao

Ao longo da primeira metade do Sculo XX, a sociedade brasileira sofre, progressivamente, uma profunda transformao. Essa
se expressa, significativamente, nas estatsticas oficiais do IBGE, segundo as quais a populao considerada rural, que se mantinha
superior populao definida como urbana, perde seu peso absoluto e relativo. A inflexo registrada no Censo de 1970, quando a
populao urbana ultrapassa a que vive nas zonas rurais. Essa ltima registra, ento, 41.054.053 habitantes, equivalente a 44,08%
da populao total do Pas.
Com efeito, a partir dos anos 1930, os processos de urbanizao e industrializao tenderam, progressivamente, a se tornarem
predominantes. Esses processos passaram a consubstanciar, nas representaes sociais hegemnicas, o ideal do progresso a que
deve aspirar toda a sociedade e as bases de um projeto de desenvolvimento para o pas.
Nesse contexto, constri-se um slido consenso, ao mesmo tempo terico e poltico, segundo o qual o mundo rural percebido
como o espao de dominao das foras sociais tradicionais, politicamente atrasadas, baseadas na propriedade latifundiria e em
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relaes sociais no capitalistas. O desenvolvimento da sociedade moderna , ento, entendido como a necessria eliminao
desse mundo arcaico pelas foras progressistas sediadas nas cidades. Uma ideia que encontra expresso bastante clara em
Razes do Brasil, de Srgio Buarque, onde se explicita a esperana de que a sociabilidade urbana pudesse superar as heranas
ibricas da formao nacional, e que continuar presente, por vezes de forma diluda, na literatura sobre a modernizao e o
desenvolvimento brasileiro, ainda que com excees: na obra de Celso Furtado, para quem a maneira como nossa histria definiu
o lugar das estruturas agrrias inseparvel do processo de formao das rendas na sociedade brasileira e suas articulaes
com os processos de heterogeneizao das economias regionais, estas expressas sob a forma de particulares, mas integradas,
modalidades de diviso social do trabalho, sistemas de trocas e sentidos da mercantilizao da vida social (Furtado, 1967); e de
uma maneira peculiar, em Florestan Fernandes, para quem h uma supremacia dos processos emanados da urbanizao e da
industrializao, algo que, todavia, no homogeneza o rural, que permanece revelando a face territorial de um desenvolvimento
desigual (Fernandes, 1960).
Como analisa o prprio Florestan Fernandes, a relao, antes referida, entre litoral e serto, um uma frmula cmoda,
mas em certo sentido, apenas figurada [...] e, mesmo, uma frmula precria (Fernandes, 2008, p. 119). Para ele, a questo que
se coloca de natureza poltica e diz respeito, fundamentalmente, ao processo de desenvolvimento da sociedade brasileira, que
ope s foras progressistas que atuam a partir das cidades, visando instaurao de um novo padro civilizatrio ao que
denomina antigo regime, isto , as foras arcaicas, vinculadas, particularmente grande propriedade fundiria, cujas bases
so os espaos rurais.
A mudana social que permitiria implantar no Brasil uma nova ordem social competitiva deveria significar a superao da
ordem tradicionalista, baseada na tradicional subordinao das cidades economia agrcola e s formas de dominao dos senhores rurais, de forma a alcanar o nvel de integrao da civilizao fundada na cincia e na tecnologia cientfica (Fernandes,
1963, p. 55). Um projeto de desenvolvimento para o Pas supe, portanto, nessa perspectiva, a urbanizao e a industrializao.
A desagregao do antigo regime favoreceu o fluxo urbano. As cidades perderam o carter de aglomeraes
dependentes dos ncleos rurais adjacentes e de mero cenrio em que se enfrentavam os grandes interesses
rurais em pugna. [...] Nas fases que antecederam ou se seguiram, imediatamente, desagregao da ordem
de castas, escravocrata e senhorial, a urbanizao foi, portanto, o elemento dinmico que polarizou o desenvolvimento industrial. [...] Foram os crculos sociais mais diretamente interessados na expanso da economia
de mercado que se empenharam, simultaneamente, na luta contra o antigo regime e por inovaes que
facilitassem o advento da indstria. Esses crculos eram constitudos por elementos tpicos da cidade por
pessoas que compartilhavam da concepo urbana do mundo, vendo criticamente os interesses e os valores
dos senhores rurais brasileiros (Fernandes, 2008, p. 68).
Tambm para parcela expressiva dos cientistas sociais, no Brasil, a urbanizao e a industrializao sero, no apenas os novos
grandes eixos temticos de pesquisa, mas, igualmente, a referncia central que fundamenta a prpria concepo dominante de
desenvolvimento.
Compreende-se, facilmente, a centralidade que assumem os processos de industrializao e urbanizao num pas ainda
fortemente marcado por elementos constitutivos de uma civilizao agrria, como j foi assinalado. Interessa-nos, no entanto,
compreender, como, nesse contexto, o mundo rural foi percebido.
Para alguns pensadores da sociedade brasileira, esse consenso se traduziu no desinteresse pelo rural, na medida mesma em
que, para eles, a modernizao da agricultura e a urbanizao do campo terminariam por transformar internamente o mundo rural,
e mesmo destitu-lo de sua substncia, pela integrao aos processos gerais da acumulao capitalista, nico motor do desenvolvimento nacional. A generalizao da relao direta capital-trabalho se estenderia plenamente sobre a atividade agrcola, de modo
que, aos camponeses s restariam a alternativa da prpria autodestruio e autonegao, pela migrao e pela proletarizao.
Para essa corrente de pensamento, as categorias rural e urbano perderiam, com o tempo, sua capacidade explicativa das
diferenciaes sociais e espaciais: tudo tenderia a ser, de alguma forma, urbano, ou estar submetido s influncias econmica e
cultural oriundas das grandes cidades.
Outros pensadores, ao contrrio, sem negar a indiscutvel transformao do Brasil em uma sociedade urbana e industrial,
mas, tambm, sem desconhecer o carter profundamente heterogneo e desigual do desenvolvimento brasileiro, orientaram suas
reflexes em torno de trs questes centrais:
-
Como compreender o rural que emerge e se reproduz numa sociedade moderna, urbana e industrial?
Que processos esto em curso envolvendo as populaes e os espaos urbanos e rurais dessas sociedades?
Como os habitantes do campo percebem e reagem ao avano das relaes capitalistas?
Em outras palavras: como compreender os processos de reproduo do mundo rural no mais sob a gide da civilizao agrria,
mas inserido em uma sociedade urbano-industrial?
Com essa perspectiva, os estudos anteriormente realizados sobre o meio rural puderam ter continuidade, agora, mais diretamente
focados na compreenso das mudanas que esto ocorrendo no meio rural sob o impacto das grandes transformaes da sociedade.
Antnio Cndido reconhece a enorme assimetria presente nesse embate, que, para os caipiras exprime uma situao da mais
revoltante iniquidade (Cndido, 1964, p. 180). Mas, ao mesmo tempo, ele afirma que os pequenos agricultores camponeses recorreram a diversas estratgias que significavam uma fuga sujeio econmica total, dentre as quais a mobilidade espacial, inclusive
para as zonas pioneiras, onde muitos reconstruram o seu modo de vida (Cndido, 1964, p. 174). Eles sero tanto mais resistentes,
face s mudanas, quanto estejam fortalecidos por uma integrao grupal e quanto forem capazes de recorrer conservao
relativa de traos tradicionais como uma estratgia para redefinir um novo equilbrio possvel.
Para esse autor, a situao especfica dos caipiras no diz respeito apenas aos prprios caipiras, mas se constitui como uma
questo para toda a sociedade, o que o leva a defender a reforma agrria como um programa de governo. Sem planejamento racional, a urbanizao do campo se processar cada vez mais como um vasto traumatismo cultural e social, em que a fome e a anomia
continuaro a rondar o seu velho conhecido (Cndido, 1964, p. 181).
Maria Isaura Pereira de Queiroz tambm reconhece a resistncia e a capacidade de adaptao de parte significativa dos habitantes
das comunidades rurais. Esses reproduzem de diversas formas a cultura camponesa e reagem, tambm de modos variados em
suas relaes com as cidades e com a agricultura latifundiria. Sendo todos claramente distintos dos grandes fazendeiros, possvel
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observar situaes que possam assumir conotaes e gradaes, que variam desde a forte permanncia da cultura tradicional
cujas bases so a vida no bairro e a agricultura de subsistncia conservao parcial de certos traos dessa cultura modo de
habitar, formas de sociabilidade, base familiar associada adoo de uma agricultura mais voltada para o mercado, ou, no caso
limite, destruio do bairro rural em suas especificidades, pela perda da centralidade da agricultura e do habitat camponeses
(Queiroz, 1973b, p. 105).
Em todos os casos, o acesso pacfico terra a condio que distingue a reproduo de nveis de equilbrio precrios e instveis
da possibilidade de realizao de um padro de vida considerado satisfatrio, dentro dos limites sociais e econmicos da condio
camponesa (Queiroz, 1973b, p. 53). Contrariamente tese de que essa diversidade resulta das condies diferenciadas de isolamento
e de proximidade em relao aos centros urbanos, Maria Isaura Pereira de Queiroz formula a hiptese de que:
[...] a conservao da organizao tradicional no funo do isolamento do caboclo em relao cidade [...]
Pelo contrrio, o isolamento leva destruio do gnero de vida caipira, que requer, para persistir, contatos
constantes, embora peridicos, com a vizinhana, com as capelas, com as cidades (Queiroz, 1973b, p. 114).
Finalmente, nesses e em outros estudos, Maria Isaura Pereira de Queiroz deixa claro que a mudana social no uma iniciativa
apenas de quem vive na cidade, em condies modernas. , pois, errneo pensar que apenas o homem moderno voluntariamente
trabalha para transformar o mundo em que vive; a reestruturao intencional no privilgio de nossos contemporneos (Queiroz,
1976, p. 425).
Aos autores j citados, deve-se acrescentar a obra de Jos de Souza Martins, que formula uma reflexo mais recente sobre as
questes aqui consideradas.
Na vasta obra sociolgica de Jos de Souza Martins ressalta-se a perspectiva crtica do modelo de desenvolvimento dominante.
A nfase de sua anlise posta na compreenso das lutas dos trabalhadores rurais, camponeses e comunidades tradicionais, em
todo o Pas, pelo seu reconhecimento, enquanto sujeitos de direitos sociais e polticos, e pela afirmao dos seus prprios projetos
de sociedade. As concepes que reiteram o carter residual e dominado do mundo rural:
[...] pressupem, pois, uma unilateral dependncia do rural em relao ao urbano que se moderniza e neste
se integra apenas na medida em que consome os produtos e os estilos de vida da sociedade urbana. A relao
e a dependncia recprocas esto a negadas (Martins, 1975, p. 5).
Martins identifica a grande propriedade da terra, ao mesmo tempo, como a base de sustentao da classe dominante rural, que
a projeta como uma frao da classe dominante, em nvel nacional e como o instrumento de dominao das classes subalternas
rurais, no plano local. Considerando que a propriedade da terra o centro histrico de um sistema poltico persistente, que se
manifesta por meio das formas de dominao atrasadas, ele aponta os seus efeitos inibidores sobre a prpria consolidao da
sociedade civil. No Brasil, o atraso um instrumento do poder (Martins, 1994, p. 13).
A compreenso sociolgica das lutas populares no campo, o desvendamento do seu sentido histrico, seu
alcance e seus limites, passa, pois, necessariamente, por esse eixo estrutural da questo, que a propriedade da terra: o direito que a sustenta, o uso que dela se faz. particularmente essencial compreender que a
forma assumida pela propriedade territorial amarra relaes sociais, organiza relaes de classe, sustenta
relaes econmicas e relaes polticas, edifica uma determinada estrutura de poder, alimenta relaes de
dominao, define limites para a participao democrtica das diferentes classes sociais, particularmente as
classes trabalhadoras. O atual edifcio poltico brasileiro ruiria se esse alicerce fosse tocado, modificado ou destrudo: desapareceria uma das dificuldades para o progresso poltico das populaes do campo. A propriedade
territorial constitui mediao essencial da organizao poltica brasileira (Martins, 1986 a, p. 66).
Para Martins, os trabalhadores rurais se sentem vtimas de um projeto de sociedade que os exclui. Essa excluso se manifesta,
de forma mais clara e direta, por meio da expulso massiva de suas terras e pela recorrncia das formas degradadas do trabalho
na agricultura.
Desde os anos quarenta, a violncia vem crescendo em decorrncia justamente da recusa crescente dos trabalhadores rurais em aceitar formas antigas de dominao pessoal, a chamada violncia institucional representada pela falta de direitos polticos e sociais. A violncia se acentuou a partir do momento em que os trabalhadores rurais passaram a se reconhecer a si mesmos como gente, como pessoas que tm direitos (Martins,
1986 b, p. 47).
Mas a excluso do campons e do trabalhador rural se manifesta, igualmente, pela negao de seu modo de vida e de suas
tradies, considerados incompatveis com a mudana social e o progresso, que a grande propriedade, apoiada pelo Estado, pretende, contraditoriamente, representar. nessa perspectiva que Martins entende a resistncia cultural do campons como uma
resistncia poltica e prope:
[...] pensar o campons como inovador, exatamente o oposto do que tem sido pensado. Essa mudana, porm,
no deve levar ingenuidade de supor que a tradio e a cultura tradicional j no tm importncia no campo,
j no pesam nos acontecimentos. O caminho para refletir sobre o tema o de examinar as transformaes
que modificam velhas relaes sociais, que atenuam ou destroem a autoridade da cultura tradicional e que
abrem espao para a inveno cultural. Essas mudanas sero aqui encaradas como mudanas polticas, de
modo que a inveno cultural aparea na sua natureza poltica como fonte de uma legitimidade alternativa
oposta legalidade vigente. nessa contraposio que se movem os trabalhadores rurais em sua luta... (Martins, 1989, p. 18).
Duas implicaes podem ser deduzidas das anlises aqui apresentadas. Em primeiro lugar, os estudiosos, que acabamos de
citar, afirmam como pressuposto de suas anlises, o princpio da diversidade da sociedade. O capitalismo dominante subordina
as formas de vida social, articulando-as aos objetivos centrais de sua reproduo, porm, no as homogeneza em uma nica e
exclusiva forma. A construo da sociedade moderna supe, portanto, a existncia de situaes e de atores sociais diversos, de
interesses distintos e de conflitos e resistncias entre projetos de sociedade. A reflexo moderna sobre o mundo rural e as suas
relaes com as cidades se inscreve, precisamente, nesse campo, ao mesmo tempo, terico e emprico. Carlos Rodrigues Brando
explicita, com clareza essa proposio:
No estaremos ns diante de uma persistente e essencial (no sentido de no marginal) presena de antigas e
novas mltiplas formas de interao entre tempos-e-espaos, que caracterizam e seguem caracterizando a
experincia pessoal, interativa e social dos diversos atores e dos diversos modos de vida das diferentes modalidades de presena humana no campo, hoje? (Brando, 2007, p. 45).
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Em segundo lugar, esses e outros autores demonstram como possvel ultrapassar a percepo restrita da relao urbanorural, na perspectiva exclusiva das classes dominantes, para analisar os sujeitos do campo e suas lutas pela sobrevivncia. Para
eles, o mundo rural no se reduz sua classe dominante, nem os trabalhadores do campo so apenas os dominados do latifndio.
As estratgias camponesas jamais se submeteram passivamente s expectativas, de origem urbana, de autodestruio e autonegao, expressando suas demandas pela permanncia na terra e no seu lugar de referncia. Assiste-se aos movimentos de
resistncia que expressam a capacidade de adaptao dos habitantes do campo, s novas condies impostas ou propostas pelas
foras sociais dominantes na sociedade. Ao contrrio de supor, como uma fatalidade, inexorvel, o fim do rural, privilegia-se, nessa
abordagem, os projetos dos atores sociais rurais, bem como os processos sociais que permitiram construir o que se pode chamar
a ruralidade contempornea.
5. A ruralidade contempornea no Brasil

5.1 Traos marcantes
As concepes de desenvolvimento, em disputa, no embate poltico e ideolgico da sociedade brasileira, ao longo de sua evoluo histrica, levaram consagrao de um projeto de desenvolvimento rural, que reflete, precisamente, as correlaes de foras
sociais nela dominantes: aquelas oriundas das cidades e dos setores industriais, que se definem como portadores do progresso
para toda a sociedade e a incorporao das foras sociais comprometidas com o antigo regime que se afirmam como uma frao
da classe dominante.
O modelo de desenvolvimento implantado assume, concretamente, trs dimenses principais, cujos efeitos incidem diretamente
sobre o meio rural, provocando transformaes e orientando o sentido de sua integrao. Em primeiro lugar, o processo de urbanizao gerou uma enorme gama de pequenos municpios, cujas sedes, por fora da lei, so definidas como cidades, mas que,
como j foi visto, revelam uma reduzida complexidade. Como sabido, , sobretudo, nesses pequenos municpios que vive a maior
parcela da populao hoje considerada rural.
Em segundo lugar, os setores industriais e de servios permanecem ainda fortemente concentrados nas grandes cidades, apesar de um movimento significativo mais recente de interiorizao, tambm contribuindo para a fragilidade urbana dos pequenos
municpios. Aqui, com efeito, a urbanizao e a industrializao no produziram, com a mesma intensidade e na mesma extenso,
como no caso dos pases desenvolvidos, a difuso no espao, dos efeitos da modernizao e do enriquecimento do conjunto da
sociedade (Kayser, 1990, p. 81).
Em terceiro lugar, o modelo de desenvolvimento rural entendido de forma restrita, na perspectiva setorial dominante, como
a modernizao da agricultura. Assim compreendido, ele reitera a dominao das elites agrrias, ao associar as transformaes
tecnolgicas reproduo exacerbada da concentrao fundiria. Em consequncia, a modernizao da agricultura, como foi efetuada no Brasil, tem como princpio fundamental a associao entre a capacidade de transformao e a dimenso da propriedade,
de tal forma que s os grandes proprietrios, em condies de oferecer as garantias para o acesso ao crdito bancrio, poderiam
ser considerados os agentes da modernizao e do progresso. Pequenos agricultores de todos os matizes, nessa perspectiva, tm
contestadas suas formas de acesso terra e suas formas de produzir frequentemente desqualificadas.
Da forma como a industrializao, a urbanizao e a modernizao da agricultura se estruturaram na sociedade brasileira,

resultam trs principais consequncias para o mundo rural que o particularizam em relao realidade de outros pases.
Em primeiro lugar, a especial incidncia da pobreza sobre a populao que vive no campo. Estudos realizados por ocasio
da implantao do Programa Fome Zero, com base nos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (PNAD), de 1999,
revelaram que a condio de pobreza afetava, em plena virada de sculo, quase a metade (46%) da populao rural (Silva, J. G.;
Belik; Takagi, 2001). Deve-se insistir no fato de que essa situao uma consequncia direta das condies restritivas do acesso
terra pela populao rural e das condies degradantes do trabalho no setor agrcola. Os dados atuais (IBGE, 2011) mostram que a
pobreza extrema no Brasil equivalente, em termos absolutos, sendo 50% urbana, 50% rural. Mas como a proporo de habitantes
urbanos maior, em termos relativos h mais pobres no meio rural do que no meio urbano.
A segunda particularidade diz respeito composio da populao rural, significativamente distinta da realidade dos pases desenvolvidos. Nesses, como foi dito, os efeitos modernizadores do desenvolvimento atingiram de forma mais homognea o conjunto
da sociedade, inclusive sua parte rural. Em consequncia, viver no campo no impede o acesso s amenidades urbanas, que
so urbanas no apenas porque se originaram nas cidades, mas que se disseminam sobre o conjunto da sociedade. Somar essas
amenidades s qualidades prprias das reas rurais o ideal de muitos indivduos e famlias que vm alimentando, em perodos
mais recentes, o que se denominou renascimento rural (Kayser, 1990).
Dados de 2011 mostram que, na Unio Europeia, em geral, o percentual de pessoas vivendo em regies rurais se situava em
23%, embora com fortssimas variaes entre pases: de 0% em Malta a 89% na Romnia. Em pases como Frana, Blgica e Irlanda,
nos ltimos anos a populao rural voltou, inclusive, a aumentar (Le Monde. 2012).
O principal efeito desse processo a profunda transformao do perfil demogrfico da populao rural daqueles pases, que
tornou os agricultores uma categoria minoritria e a supervalorizao das funes residenciais dos espaos rurais, em detrimento
de suas funes produtivas. Para Bertrand Hervieu, assiste-se, nos pases avanados, especialmente na Europa, a uma ruptura
entre o espao de moradia e o espao de trabalho (Hervieu, 1993, p. 31).
No Brasil, processo semelhante no a regra geral: ele pode ser observado em algumas situaes, onde as condies de vida
so particularmente favorveis, especialmente no entorno prximo s reas metropolitanas e aos grandes centros urbanos com
boas condies de acesso, o que estimula grupos urbanos a se fixarem no campo, mas fazendo deslocamentos relativamente
frequentes para as cidades prximas. Viver no campo significa, muito frequentemente, conviver com restries profundas, no que
se refere ao acesso a bens, servios e oportunidades de trabalho.
E mesmo ali, nas reas mais afastadas dos grandes centros, onde os membros das famlias de agricultores se dividem entre
o trabalho nas atividades agropecurias ou em outras atividades nas pequenas cidades por vezes morando no estabelecimento
agropecurio e fazendo deslocamentos dirios at as cidades ou o contrrio tambm a precariedade uma marca.
No Brasil, embora seja inegvel o grande investimento em eletrificao rural, estradas vicinais, transporte
intramunicipal, sade e educao, entre outros, que aprofundou os contatos entre as reas rurais e as sedes
municipais, no resta dvida que a cobertura destes servios bem como sua qualidade so, ainda, profundamente insuficientes e insatisfatrias (Wanderley, 2009 b, p. 74).
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438
Quando considerada a escala local, intramunicipal, os habitantes do campo so, em grande maioria, pequenos agricultores, com
ou sem terra, agrupados, como j foi assinalado, em comunidades de distintos tipos e trabalhadores rurais residentes nas grandes
propriedades. Para todos esses, o meio rural , efetivamente, um lugar de vida e de trabalho, enquanto que, para os grandes proprietrios absentestas, esse espao o lugar do negcio e base de seu poder. Longe de uniformizar os rurais, essa caracterstica
est na origem de uma grande diversidade de situaes concretas. Integram a populao rural, dentre outros:
[...] os proprietrios e os posseiros de terras pblicas e privadas; os extrativistas que usufruem os recursos naturais, como povos das florestas, agroextrativistas, ribeirinhos, pescadores artesanais e catadores de
caranguejos que agregam atividade agrcola, castanheiros, quebradeiras de coco babau, aaizeiros; os que
usufruem os fundos de pasto at os pequenos arrendatrios capitalistas, os parceiros, os foreiros e os que
usufruem a terra por cesso; quilombolas e parcelas dos povos indgenas que se integram a mercados; os serranos, os caboclos e os colonos assim como os povos das fronteiras no Sul do pas; os agricultores familiares
mais especializados, integrados aos modernos mercados e os novos poliprodutores resultantes dos assentamentos de reforma agrria (Histria Social do Campesinato, 2008)2.
Em outra escala, pode-se considerar como rurais o conjunto das populaes que vivem naquelas regies que, incluindo a
existncia de pequenas cidades, poderiam ser consideradas como regies rurais ou regies de municpios rurais, uma vez que a
proximidade com a natureza e as relaes de proximidade so predominantes, mesmo nos ncleos destes municpios. Neste segundo caso, portanto, a populao rural envolve, alm daqueles que habitam os campos, no sentido das definies legais em vigor,
outras categorias profissionais que habitam os ncleos dos pequenos municpios.
Ambas as escalas precisam ser tomadas em conta para a futura elaborao de tipologias territoriais, pois, sem ela, corre-se,
por um lado, o risco de ver diludas as principais caractersticas das populaes mais pobres, cuja vida e o trabalho permanecem
fortemente vinculados agricultura e suas derivaes, sobretudo l, onde minoritria; e por outro lado, se tomada exclusivamente
a escala intramunicipal, corre-se igual risco, agora por outro vis: o de invisibilizar um expressivo contingente pessoas, estatisticamente desconsiderados como rurais apenas por habitarem pequenos municpios. Essa questo ser retomada posteriormente.
Finalmente, h que se considerar a enorme proporo que atingiu no Brasil o xodo rural. Nesse caso, no propriamente a
migrao macia, tambm registrada em todos os pases avanados, o que particulariza a realidade brasileira, mas a incidncia
de dois fatores que a caracterizam: por um lado, o fato de que esse movimento populacional se origina menos das transformaes
dos processos de produo que teriam modernizado a agricultura, mas, sobretudo, das iniciativas dos proprietrios fundirios no
sentido de limparem suas terras da presena desnecessria e arriscada aps a adoo da legislao protetora de direitos de
trabalhadores moradores e de agricultores que vivenciam outras formas de produzir; por outro lado, a incapacidade estrutural
de absoro produtiva dessa massa de deslocados da terra, que se traduz em termos de marginalidade urbana e de vivncia de
situaes de errncia.
Assim, menos pelo que introduziu de moderno e mais pelo que reproduziu das formas tradicionais de dominao, o processo de modernizao resultou na expulso da grande maioria dos trabalhadores no proprietrios
de suas terras e na inviabilizao das condies mnimas de reproduo de um campesinato em busca de um
2
Essas categorias e tipos de agricultores so definidos pelos autores do texto citado como camponeses, em seu sentido mais amplo. A condio camponesa
tem sido objeto de um grande debate, cujos termos escapam aos escopos do presente texto (Almeida, 2007).
espao de estabilidade. A chamada industrializao do campo no pode, nestas condies, ser compreendida
sem que se introduza na argumentao a considerao fundamental de que tal processo no revolucionou,
como ocorreu em outras situaes histricas, a estrutura fundiria e, consequentemente, o predomnio poltico
que ela produz. E este fato continua a se constituir como um elemento estruturante do mundo rural (Wanderley,
2009 b, p. 71).
Naturalmente, no se pode desconsiderar os avanos e superaes registrados nas ltimas dcadas e que, sem dvida, modificaram a realidade rural, num sentido, em geral, positivo. A sociedade, como o Estado, vm, de fato, enfrentando a pobreza rural
(Neri, 2012), construindo as bases de uma mais profunda insero da populao rural e reconhecendo outras formas de agricultura,
alm da patronal, como atores do desenvolvimento rural (Favareto, 2012). No entanto, no impertinente afirmar que o legado da
Histria permanece desafiando o futuro, expressando-se ainda como obstculos a serem vencidos e como potencialidades a serem
valorizadas.
Em consequncia da forma como o mundo rural se insere no processo de desenvolvimento brasileiro, a qual resultam as particularidades acima apontadas, os modos de vida das populaes do campo se estruturam em torno de trs referncias centrais. Em
primeiro lugar, a prioridade que atribuda construo e reproduo do patrimnio, especialmente, fundirio. Patrimnio eminentemente familiar ou comunitrio (no caso de muitas das comunidades tradicionais), de sua consolidao suficincia, segurana
e perpetuao depende a prpria permanncia, em condies minimamente satisfatrias, no mundo rural. No Brasil, o ideal de
quem vive no campo ser proprietrio ou dispor sem ameaas de uma rea que lhe permita assegurar a sobrevivncia familiar.
Dessa relao ao patrimnio decorrem diversos outros elementos constitutivos do modo de vida aqui considerado: a coeso no
interior da famlia, vista, assim, como uma comunidade de interesses; a centralidade do trabalho familiar, considerado como o esforo
coletivo necessrio para assegurar sua reproduo; a submisso a relaes de trabalho e produo degradantes e subordinadas,
l onde essas so as nicas vias de acesso, mesmo precrio, terra (Wanderley, 2006).
A segunda referncia constituda pelas relaes de pertencimento a um pequeno grupo. Nada mais estranho e repugnante
ao habitante de uma comunidade rural do que o isolamento, como j registrara Maria Isaura Pereira de Queiroz, em texto acima
assinalado; nada mais valorizado do que a vida entre vizinhos, que se conhecem e estabelecem entre si relaes de interdependncia e formas de solidariedade que viabilizam a sobrevivncia de todos e que do contedo ao espao rural como lugar de vida e
de trabalho. Aqui, o ideal do habitante do campo poder associar, como num movimento nico, as duas dimenses do seu modo
de vida: morar e trabalhar (Wanderley, 2003).
Finalmente, a terceira referncia diz respeito necessidade de os habitantes do meio rural se integrarem a espaos de vida mais
amplos, cujo primeiro elo o prprio municpio a que pertencem. Desde j, preciso afirmar que essa integrao no expressa
nenhuma perda de referncia ao mundo rural; as trocas entre o campo e a cidade fazem plenamente parte da vida rural e sua
intensificao no aponta, necessariamente, para uma urbanizao antagnica e esvaziadora do mundo rural.
A presena de bens, pblicos e privados, bem como a oferta de servios na prpria rea rural no podem ser entendidas, sem
maiores precaues, como a perda de substncia da ruralidade. Quando essa presena ocorre, estamos diante, no necessariamente, de um espao que se tornou urbano, mas de um rural, cuja funo residencial reforada, com significativos ganhos na
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qualidade de vida para a populao que nele habita. Da mesma forma, a busca do acesso aos bens, empregos e servios disponveis
nas cidades, expressa, na grande maioria das situaes, o complemento necessrio ao que oferecido no campo.
A populao do campo constri uma rea de circulao seu espao de vida centrada em seu local de moradia, a partir da qual se mobiliza para ter acesso aos bens e servios necessrios. Esta rea de circulao
apresenta, naturalmente, intensidades distintas, conforme o caso, que expressam os objetivos, a frequncia,
o tempo e o espao dos deslocamentos efetuados. [...] O conceito de mobilidade torna-se, assim, complementar ao de acessibilidade, no como uma ruptura com o mundo rural, mas como uma dimenso intrnseca da
experincia dos que nele vivem, como expresso do seu processo de integrao ao conjunto da sociedade
(Wanderley, 2009 b, p. 76).
a confluncia das trs referncias acima enumeradas que recorta, sociologicamente, o espao rural de vida e de trabalho e
d contedo ao que se considera a ruralidade contempornea.
A primeira considerao a respeito da ruralidade que ela deve ser vista como uma realidade da sociedade moderna. Com
efeito, como j foi dito acima, o predomnio da cultura urbana sobre o conjunto da sociedade no implica numa homogeneidade
cultural. Ao contrrio, na sociedade urbana moderna coexistem formas distintas de culturas, que expressam modos de viver e de
pensar referidos a espaos regionais e locais ou a grupos sociais diversificados, que a tornam uma realidade mltipla e heterognea.
Essa diversidade se explica, por um lado, pela heterogeneidade temporal e espacial da prpria mudana social. Mas, por outro
lado, ela no apenas intersticial. No que se refere aos modos de vida que predominam nos espaos rurais, nos termos j observados
anteriormente, sua presena no se esgota em referncias pretritas, nem pode ser compreendida como um elemento residual,
em vias de desaparecimento. Como afirma Ricardo Abramovay:
A ruralidade no uma etapa do desenvolvimento social a ser superada com o avano do progresso e da urbanizao. Ela e ser cada vez mais um valor para as sociedades contemporneas. em torno desse valor e
no somente de suas atividades econmicas setoriais que se procuraram aqui as caractersticas mais gerais
do meio rural: relao com a natureza, regies no densamente povoadas e insero em dinmicas urbanas
(Abramovay, 2003, p. 51).
No mesmo sentido, para Bruno Jean o mundo rural no uma parte residual de um sistema em evoluo dominado pela cidade.
Ele participa do crescimento global pelos recursos naturais e humanos que gera e tambm pelos seus produtos especficos (Jean,
1997, p. 41). E ele acrescenta: [...] o espao rural igualmente portador de um patrimnio histrico e cultural e tambm de um
certo estilo de vida que contribuem para enriquecer as escolhas que se oferecem aos indivduos que compem nossa sociedade
(Jean, 1997, p. 42).
Essa ruralidade remete pluralidade de movimentos, de origem externa ou interna, que dinamizam os espaos rurais, no sentido da atualizao dos desafios e potencialidades antes referidos. Grosso modo, dois campos em disputa poltica e ideolgica se
constituem, cada um portador de seu prprio projeto de sociedade e de desenvolvimento rural: um primeiro construdo a partir e
em funo dos interesses e demandas vinculados concentrao da terra; e um segundo, que se forma por meio de iniciativas de
resistncia ou de adaptao, expressando as referncias identitrias, em sua diversidade, de quem vive efetivamente no campo. Em
outras palavras, trata-se da disputa entre as concepes de rural, enquanto espao de investimento e enquanto um lugar de vida.
O processo de urbanizao assumir significados distintos, se em sua incidncia sobre o mundo rural reforar um ou outro desses
projetos: a imposio, em nome da modernizao da agricultura, dos padres dominantes de trabalho, produo e consumo, que
reitera a grande propriedade como o modelo ideal de empresa rural ou, inversamente, a implantao de uma modernizao rural,
pela qual os habitantes do campo tenham assegurado o acesso aos bens e servios socialmente necessrios e possam participar
como protagonistas da gesto desse mesmo acesso.
O que est em questo saber, em que medida, os processos modernos de urbanizao e industrializao reiteram os
privilgios do antigo regime, que reproduzem as formas de subordinao ao poder tradicional ou so portadores de novas e
mais amplas referncias culturais, que viabilizem o exerccio, pelos trabalhadores da terra, de uma cidadania exercida a partir
do prprio local.
A ruralidade se constri, igualmente, como a forma de insero do mundo rural no conjunto da sociedade, por meio de suas
relaes com as cidades. Enquanto uma relao social, ao mesmo tempo que distingue o mundo rural, torna interdependentes as
dinmicas rurais e urbanas. A solidariedade entre as funes prprias do campo e da cidade so a condio central para a consolidao de uma economia de proximidade, cujas bases so dadas pela capacidade urbana de absorver os produtos materiais e
imateriais oriundos do campo e de assegurar o acesso da populao rural aos bens e servios concentrados na cidade.
isto o que permite entender as relaes campo-cidade como uma via de mo dupla, na qual, do ponto de
vista terico, as assimetrias e descontinuidades no significam necessariamente desequilbrios, mas relaes
de complementaridade pelas quais as funes recprocas se alimentam e so intercambiadas (Wanderley, 2009
b, p. 72).
Trata-se, na verdade, da afirmao da legitimidade e do reconhecimento do lugar desse mundo rural na pirmide social, ou, melhor
dizendo, nos fluxos rural-urbanos de bens materiais e imateriais e nas tramas espaciais e sociais da sociedade da qual faz parte.
Essas afirmaes se contrapem, com vigor, concepo do rural como espao residual, que informa as definies oficiais
brasileiras. Nesse caso, a condio rural parece ser percebida como uma posio de autonomia, se no de isolamento, em relao
aos espaos urbanos, posio que gera sua prpria fragilidade. Assim, tudo o que tende a aproxim-lo das cidades entendido como
esvaziamento do rural. Ora, o que pode ser confundido com a urbanizao do campo, muito frequentemente, a prpria afirmao
da ruralidade moderna, isto , referida s suas foras internas, mas construindo-se nas relaes com as diversas centralidades
que o organizam.
5.2 Tendncias
Como se v, h, portanto uma unidade contraditria, mas coesa, nas relaes entre os campos e as cidades. Algo que se percebe
na trajetria de longa durao da formao social e espacial brasileira e que tornam difcil, seno mesmo equivocado, operar com
categorias de interpretao do mundo social ou de planejamento territorial que insistam em opor, em vez integrar as dinmicas
que atam estes dois domnios distintos, mas complementares. Estas interdependncias se tornam cada vez mais fortes com as
mudanas que atingem as dimenses demogrfica, econmica e social do Brasil contemporneo. De maneira sistemtica, mas
sem a pretenso de oferecer um panorama exaustivo, pode-se destacar seis tendncias marcantes que moldam os contornos do
rural brasileiro contemporneo.
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a) Primeira tendncia: muda o perfil demogrfico do rural brasileiro

Como se sabe, uma das marcas do rural brasileiro na segunda metade do Sculo XX foi o intenso processo de xodo rural. De
acordo com estatsticas oficiais, no final dos anos noventa, oito em cada dez brasileiros eram considerados urbanos (IBGE, 2000).
Mas, a peculiaridade da definio brasileira sobre o que rural e o que urbano, j mencionada, atrapalha o entendimento mais
preciso destas dinmicas demogrficas.
Como resultado, municpios com baixa densidade populacional, tamanho reduzido, frgil infraestrutura, muitas vezes apresentam
estatsticas que apontam um grau de urbanizao superior a muitas grandes cidades ou metrpoles. Alm disso, esta maneira de
definir o rural e o urbano encobre situaes como aquelas de agricultores que vivem nos pequenos ncleos de cidades e vilarejos,
que muitas vezes tm sua vida ligada s atividades agrcolas, e que acabam, ainda assim, sendo enquadrados como urbanos.
Visando contornar esse tipo de problema, estudos coordenados por Veiga (2001) e onde se procurou redefinir os contornos do
rural brasileiro aplicando realidade do Pas critrios mais aceitos pela comunidade internacional, a partir de uma combinao de
variveis envolvendo densidade populacional, tamanho dos municpios e sua localizao, concluram que aproximadamente 1/3 da
populao brasileira poderia ser considerada rural, contra os 18% das estatsticas oficiais.
Mais importante do que esta constatao sobre a magnitude do Brasil rural foi a descoberta de que muitas regies e municpios
de caractersticas marcadamente rurais no vinham mais perdendo populao, como apontava a tendncia das dcadas anteriores.
Ao contrrio, um nmero expressivo de localidades rurais vinha mesmo atraindo populao.
Os estudos de caso realizados no mbito desta pesquisa mostraram que, por trs desta atratividade, no havia uma razo
unvoca. As populaes eram atradas por estas reas por diferentes motivos, que iam desde a crise do emprego e o processo de
desindustrializao de algumas metrpoles, para onde antes se dirigiam outrora os migrantes, at o processo de desconcentrao
da atividade econmica que vem lentamente ocorrendo no Pas, passando pela maior injeo de recursos nas reas interioranas
por conta da ampliao das polticas sociais ou pela maior disponibilidade de amenidades naturais em algumas regies rurais,
particularmente aquelas situadas no entorno de regies metropolitanas.
b) Segunda tendncia: a agricultura ganha importncia no competitivo cenrio internacional, mas perde importncia na
ocupao de trabalho e na formao das rendas
Junto s mudanas demogrficas, mudam tambm as bases econmicas dos espaos rurais brasileiros. No h dvida de que
a agricultura tenha uma grande importncia na economia nacional: embora as atividades estritamente agrcolas correspondam
a algo em torno de 10% a 12% do Produto Interno Bruto (PIB) nas ltimas dcadas, sua dinmica recente vem apresentando forte
vigor, impulsionada pelo aumento dos preos pagos no mercado internacional e por ganhos de competitividade.
Se considerado o agregado do setor agroindustrial, a participao sobe para mais de 1/3 do PIB nacional. E, embora a participao da agricultura na pauta de exportaes viesse recuando com o processo de industrializao do Pas, ao longo da ltima dcada
sua participao voltou a crescer, triplicando seu peso, hoje superior a 30% do total. O Brasil destaca-se no cenrio internacional
como grande exportador, com uma pauta diversificada e que tem entre os principais produtos o caf, o suco de laranja, a soja, o
acar, o fumo, o cigarro, o papel e a celulose, as carnes: bovina, suna e de aves, produzidos tanto pela agricultura patronal como
pela agricultura de base familiar.
Quando se trata, no entanto, de analisar a repercusso desta dinmica na formao das rendas e na ocupao de trabalho,
observa-se uma tendncia inversa. Como mostram os dados do Projeto Rurbano (Silva, J.G.; Campanhola, C. 2005), no fim dos anos
noventa as rendas no agrcolas j ultrapassavam as rendas das famlias rurais brasileiras provenientes da atividade agropecuria.
E no se trata de um fenmeno localizado nas reas mais urbanizadas ou industrializadas. Os mesmos autores destacam que as
atividades no agrcolas se expandiam e as agrcolas se retraiam mesmo em regies de crescimento da agricultura mais tecnificada e capitalizada, como o Centro-Oeste, ou regies de maior populao rural, como o Nordeste. Tambm sobre isso, os dados da
composio setorial do PIB e da ocupao da Populao Economicamente Ativa apresentados em Girardi (2008) so esclarecedores.
Trs fatores explicam esse aparente paradoxo. O primeiro fator, responsvel pela contnua expanso da produo agropecuria,
a disponibilidade de fatores de produo a custos relativamente baixos nas regies de fronteira agrcola na poro setentrional do
Pas. Essa incorporao constante de terra e trabalho se faz muitas vezes sob condies sociais e ambientais reprovveis.
O segundo fator, responsvel pela no traduo desta expanso em mais renda e trabalho o carter fortemente poupador de
mo de obra da moderna agricultura brasileira. Dados da Fundao Seade mostravam que, em mdia, preciso aproximadamente
100 hectares de cana-de-acar para gerar um emprego. Na cultura da soja este nmero de um emprego para cada 200 hectares.
E na pecuria extensiva tinha-se um emprego para cada 350 hectares.
O terceiro fator a mudana no perfil demogrfico associado frgil desconcentrao da atividade econmica e expanso
das polticas sociais: com o fim do xodo generalizado, uma populao com maior escolaridade passa a habitar as reas rurais e,
devido desconcentrao da atividade econmica e expanso dos programas sociais, encontra mais oportunidades de trabalho
em atividades no agrcolas.
c) Terceira tendncia: o enraizamento socioambiental da chamada nova ruralidade e as metamorfoses da questo
agrria
Para alguns, as duas tendncias anteriores poderiam ser interpretadas como um esvaziamento da questo agrria brasileira.
A agricultura no mais a propulsora da formao das rendas e da ocupao de trabalho, e, no Brasil, no h escassez na produo de alimentos. Ao mesmo tempo, no entanto, um olhar mais detido sobre o padro de organizao espacial nas reas onde
predomina a agricultura patronal, comparativamente quelas onde predomina a agricultura familiar, deixa claro que os estilos de
desenvolvimento de cada uma se diferem profundamente.
Em trabalho recente, Favareto & Abramovay (2009) analisaram a evoluo dos indicadores de renda, desigualdade e pobreza do
conjunto de municpios brasileiros, contrastando o desempenho das grandes regies e das reas rurais e urbanas. Foram poucos
os municpios brasileiros que conseguiram, simultaneamente, durante os anos noventa, diminuir a pobreza e a desigualdade e, ao
mesmo tempo, aumentar a renda de seus habitantes. Estas situaes foram mais comuns nas regies tipicamente rurais do que
nas regies metropolitanas. Nas reas rurais, dois em cada dez municpios conseguiram melhorar a renda e diminuir pobreza e
desigualdade, mas nas reas mais urbanizadas este nmero cai pela metade.
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To importante quanto esta constatao que desautoriza a simples associao entre urbanizao e desenvolvimento a verificao de que no h coincidncia entre a localizao destes municpios virtuosos e os chamados polos dinmicos das economias
interioranas: no necessariamente nos permetros irrigados, nem nas regies a que chegaram as indstrias petroqumicas de
calados e txteis que se encontram, nos anos 1990 os melhores indicadores.
Mais ainda, o mesmo estudo mostrou tambm que a regio onde se encontrava o menor nmero de municpios com estas caractersticas (convergncia em crescimento econmico positivo com reduo da pobreza e da desigualdade) era a regio Centro-Oeste,
aquela onde a presena da agricultura patronal maior comparativamente familiar. Naquela regio, predominam municpios que
experimentaram crescimento econmico, mas ampliando a desigualdade. E, finalmente, mostra que na Amaznia brasileira praticamente inexistiam municpios com caractersticas de convergncia positiva em renda, diminuio da desigualdade e da pobreza.
Os dados preliminares para os primeiros anos deste sculo reforam esta ideia (Favareto & Barufi, 2013). Diferente do que se viu nos
anos noventa, nesta ltima dcada a melhoria dos indicadores de renda, desigualdade e pobreza foi amplamente majoritria no Brasil.
Porm, das grandes regies, a Norte, justamente onde se encontra a fronteira da expanso da atividade primria (madeira,
pecuria, soja, minerao) aquela onde a desigualdade no diminuiu como no restante do Pas. E mesmo em reas onde a expanso da grande produo de gros j est consolidada ou em processo de consolidao, como na poro setentrional dos Cerrados
do Centro-Oeste e do Nordeste, os efeitos do crescimento econmico so multifacetados, em vrios lugares com persistncia ou
mesmo crescimento da pobreza e da desigualdade. Tambm no Semirido do Nordeste, apesar de a forte melhoria dos indicadores
econmicos e sociais, h um nmero expressivo de municpios nos quais a pobreza diminuiu consideravelmente e a renda teve um
aumento expressivo, mas a desigualdade permanece inalterada ou se acentuou.
O que ocorre, numa inferncia a partir destes dados, uma metamorfose da questo agrria, aqui entendida em duas dimenses
complementares. Por um lado, o significado das formas de posse e uso da terra tem sido um obstculo adoo de um estilo de
desenvolvimento que se faa acompanhar de maior coeso social e de formas menos agressivas de uso dos recursos naturais. A
questo agrria torna-se indissocivel da questo regional e da questo ambiental. Por outro lado, se possvel falar em metamorfose da questo agrria, esta se traduz pelas novas representaes ideolgicas hoje atribudas ao agronegcio.
De fato, camuflando a permanncia da concentrao fundiria, bem como a incidncia das formas de trabalho degradantes, como
seus fundamentos estruturais, a grande empresa agropecuria conseguiu se dissociar da velha imagem do latifndio improdutivo
e se apresentar sociedade como partcipes da construo da sociedade moderna, atravs do peso econmico que assumiu, particularmente no que se refere ao leque das exportaes do Pas. A viabilidade poltica de qualquer projeto de reforma da estrutura
fundiria , em consequncia, fortemente abalada.
d) Quarta tendncia: a convivncia conflituosa de duas formas sociais de produo na agricultura brasileira
Em consonncia com a atualidade da questo agrria brasileira, agora metamorfoseada, observa-se a convivncia conflituosa,
verdade de duas formas sociais de produo: a agricultura patronal e a agricultura familiar. Dados do ltimo Censo Agropecurio
indicavam em torno de quatro milhes de estabelecimentos familiares no Pas. Eles mostram que o tamanho mdio das propriedades
recuou de 78 para 63 hectares. E que houve um aumento no nmero de proprietrios na ordem de 350 mil.
Ao mesmo tempo, existem hoje no Pas 900 mil famlias assentadas nos programas de assentamentos de reforma agrria, dos
quais pouco mais de 500 mil durante os dois mandatos do atual governo. Estes dados mostram que no tem havido uma mudana
substantiva na estrutura agrria brasileira, em que pese, de um lado, as fortes exigncias de competitividade que tm sido dadas
pelos mercados agrcolas e que tm com consequncia uma presso seletiva ; e de outro, os investimentos em assentamentos
rurais, que, inversamente, procuram alterar a concentrao fundiria.
Como bem o demonstra Valente (2009), seria um brutal equvoco relacionar as pequenas unidades produtivas ou a agricultura
familiar a uma imagem de tradio e atraso, e as grandes unidades produtivas agricultura comercial e competitiva. No interior
das duas formas de produo h segmentos margem de patamares mnimos de competitividade comercial, e em ambas h
segmentos altamente inseridos em mercados dinmicos.
e) Quinta tendncia: o territrio ganha espao como unidade de planejamento, mas as instituies e as foras sociais
continuam sendo setoriais e o vis dos investimentos continua sendo compensatrio
Enquanto nos anos noventa uma das grandes novidades no mbito das instituies e polticas para o desenvolvimento rural foi a
emergncia da agricultura familiar como objeto de investimentos pblicos, e o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (Pronaf) como um dos principais instrumentos para isso, na primeira dcada do novo sculo a principal marca talvez seja
a emergncia da abordagem territorial nas polticas e programas para as reas rurais.
O incio da adoo de polticas territoriais havia sido dado no mbito do prprio Pronaf. Primeiro com o reconhecimento de que
polticas setoriais no so o bastante para promover o desenvolvimento dessas regies. Da a introduo, no mbito daquele programa,
de uma vertente voltada dotao de infraestruturas fsicas. Mais tarde, buscou-se ampliar esses investimentos para uma escala
intermunicipal, sinalizando a necessidade de focalizar uma escala geogrfica mais ampla do que as comunidades e municpios.
Logo depois, avanou-se um pouco mais com a criao de uma secretaria com esse fim, mas que ficou confinada a um ministrio
perifrico, o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). E nos anos recentes, mais um tmido passo foi dado com a perspectiva
de integrao de aes interministeriais no Programa Territrios da Cidadania.
Porm, os territrios continuam sendo vistos como um repositrio de investimentos. No mais que isso. Sob esse prisma, v-se
que o Programa Territrios da Cidadania mais uma inovao parcial. Para uma incorporao a contento da chamada abordagem
territorial, tal como ensina a experincia internacional, seria preciso no mnimo superar a dicotomia entre reduo da pobreza e dinamizao econmica. Obras de infraestrutura e polticas sociais ou focalizadas so condies bsicas, mas esto longe de ser o bastante
para isso. Como explicar, por exemplo, a ausncia, no mbito do programa, dos ministrios do Turismo, da Indstria e Comrcio ou
da Cincia e Tecnologia? Seria possvel promover o desenvolvimento regional sem aes que estiverem na alada destes ministrios?
Alm disso, os estudos e levantamentos realizados sobre os fruns e espaos participativos criados para gerir os investimentos
territoriais do Governo Federal revelam que a composio francamente majoritria de representantes do setor agropecurio. Algo
que se comeou a tentar corrigir no Programa Territrios da Cidadania, ainda que de maneira embrionria.
Estas duas caractersticas, o vis setorial e o vis de polticas sociais, mostram que ainda h um amplo terreno a ser percorrido
no aprimoramento das instituies voltadas promoo do desenvolvimento rural. E que uma dificuldade , justamente, encontrar
445
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portadores sociais que possam expressar a nova condio, necessariamente multifacetada em diferentes segmentos econmicos,
da nova ruralidade brasileira.
f)
Sexta tendncia: o surgimento de uma economia da nova ruralidade
Uma pergunta natural que emerge destas constataes : se no h coincidncia entre os polos dinmicos das economias
regionais e a melhoria dos indicadores nas reas rurais, nem h um efeito direto das tentativas de promoo do desenvolvimento
rural e nem mesmo uma consequncia positiva derivada da competitividade agrcola, o qu, ento, pode explicar o bom desempenho
das regies rurais nos anos recentes?
H uma tendncia em atribuir as causas desses bons indicadores s transferncias de rendas via previdncia social e programas
sociais que, no Brasil, se acentuaram significativamente nos ltimos vinte anos. Esta resposta, contudo, incompleta, pois ela no
permite entender as razes do enorme contraste que continua a existir mesmo entre regies rurais onde o peso desta modalidade
de programas sociais idntico.
As anlises de Favareto & Abramovay (2009) levantam uma hiptese. Tudo indica que houve diversas reas em que a estas
transferncias pblicas vieram acrescentar-se cinco outros fatores importantes, capazes de dinamizar de maneira mais duradoura
algumas reas das regies rurais mais pobres do pas: a) transferncias privadas decorrentes do trabalho tanto na venda de mercadorias (roupas e redes, por exemplo), como no assalariamento agrcola sazonal (da cana-de-acar, entre outros produtos); neste
caso, ntida a tendncia de que os indivduos migrem de maneira provisria, gastando o dinheiro que ganharam nestas atividades
em suas regies de origem; b) incentivos ao aumento da produo vinculados s compras pblicas; estes programas datam do
final dos anos 1990, com os programas de compra e distribuio de leite, mas ampliaram-se de maneira consistente no perodo
atual com objetivo claramente distributivo; c) diversificao das economias rurais e o trabalho industrial a domiclio em pequenos
municpios parece acentuar-se com a transferncia (localizada, verdade) de indstrias antes concentradas no Sudeste ou com o
fortalecimento de indstrias tradicionais locais na rea de txteis e de calados; d) a ampliao do pblico do Pronaf com mais de
um milho de tomadores de emprstimo no Nordeste; e) as infraestruturas e a prestao de servios pblicos no Brasil interiorano
ainda se encontram em situao precria, como j foi destacado, mas inegvel o avano, sobretudo em educao, sade e telecomunicaes, com a ampliao do acesso energia eltrica, generalizao do uso da internet e do celular; importante mencionar
tambm o aumento da mobilidade espacial com maior rapidez no transporte entre os Estados, bem como a impressionante expanso do uso local de pequenas motocicletas, fatores que praticamente suprimiram o secular isolamento das reas mais distantes.
Em sntese, ainda de acordo com Favareto & Abramovay (2009), a causa dos bons indicadores estaria numa conjugao entre a
fora da economia residencial (com transferncia de recursos privados e pblicos) com o fornecimento de servios pblicos bsicos
e polticas que estimulam a insero mercantil de atividades econmicas de pequena escala. Naquele trabalho os autores advertem que o fundamento dessa hiptese no est numa suposta transferncia do eixo dinmico do crescimento econmico para as
regies rurais:
[...] bvio que as grandes metrpoles esto na dianteira da inovao tecnolgica, do dinamismo econmico e a se concentram os esforos para reunir atributos competitivos capazes de atrair capitais internacionais. Mas as regies rurais tm a grande
virtude e o imenso potencial de atrair os ganhos decorrentes da aposentadoria, de parte das rendas pblicas, da volta de processos
migratrios e, com base nesta fora da economia residencial, de promover dinmicas que valorizem atributos locais no expostos
contrariamente ao que ocorre nas metrpoles concorrncia globalizada (Favareto, Abramovay, 2009, p. 25).
5.3 O significado das tendncias recentes do rural brasileiro

As seis tendncias acima conformam a manifestao, no caso brasileiro, de processos sociais consonantes com aquilo que a
literatura chama de nova ruralidade. Para alm de tendncias isoladas ou fragmentadas, pode-se encontrar um significado comum
subjacente a elas? Em Favareto (2007) procurou-se demonstrar que na base da emergncia destes processos sociais que do forma
a esta nova ruralidade, h um deslizamento no contedo social e na qualidade da articulao das trs dimenses definidoras
fundamentais do rural, como destacado por Abramovay (2003) e outros autores j mencionados: a proximidade com a natureza, os
laos interpessoais e as relaes rural-urbano.
A relao entre sociedade e natureza, que encerra um primeiro trao distintivo da ruralidade, objeto de um deslocamento,
pelo qual as formas de uso social dos recursos naturais passam do privilgio produo de bens primrios a uma multiplicidade
de possibilidades, onde se destacam aquelas relativas valorizao e aproveitamento das amenidades naturais, conservao da
biodiversidade e utilizao de fontes renovveis de energia.
As relaes de proximidade permanecem como um trao distintivo da ruralidade. Estudos recentes demonstram a importncia
dos laos de solidariedade como um elemento central, no s das estratgias de reproduo dos habitantes do campo, mas tambm
como da busca de legitimidade e eficcia das prprias intervenes do Estado (Brando, 1999; Abramovay, 2003 b; Caron; Sabourin,
2003; Sabourin, 2009; Tonneau; Sabourin, 2007). Todavia, se mesclam com imperativos de racionalizao da vida cotidiana e presses sobre as formas tradicionais antes tipicamente associados ao mundo urbano. Em alguns lugares isto aparece sob a forma
da mudana nos padres de transmisso do patrimnio familiar (Abramovay, 2003), com o fim da determinao familiar sobre os
enlaces matrimoniais, a crescente mobilidade fsica dos habitantes, entre outros aspectos (Favareto, 2007).
A relao com as cidades, ltimo trao distintivo, deixa de se basear na exportao de produtos primrios para dar origem a
tramas territoriais complexas e multifacetadas, com diferentes mecanismos de composio entre os dois polos, agora baseados
em novas formas de integrao entre os mercados de trabalho, de produtos fsicos e servios, e tambm de bens simblicos. Como
exportadores de recursos, como bens materiais e trabalho, os territrios rurais passam a ser tambm atrativos a novas populaes
e captao de rendas urbanas.
Em suma, desaparece todo o sentido em tratar o rural exclusivamente como o oposto do urbano, em proclamar seu desaparecimento, ou em resumi-lo a apenas uma de suas dimenses atuais: o agrcola. Mas, ateno: crucial observar que no Brasil o
projeto de modernizao ou num outro registro, a manifestao da nova ruralidade se fez sob o comando da terra e em coerncia com o peso histrico que a concentrao fundiria desempenhou na conformao das configuraes territoriais das regies
interioranas (Wanderley, 2009). Da a importncia de evitar uma hipervalorizao do urbano ou a tentao de procurar no Brasil uma
mera repetio das tendncias verificadas na manifestao da nova ruralidade na Europa e nos EUA.
Um dos exemplos mais evidentes da supervalorizao do urbano encontra-se nas anlises comumente feitas a respeito da
pluriatividade dos agricultores familiares. A pluriatividade , frequentemente, confundida com o exerccio simultneo de atividades
447
448
agrcolas no estabelecimento familiar e de atividades no agrcolas nas reas urbanas. Em consequncia, ela tende a ser vista como
uma passagem da tradicional famlia de agricultores monocultores para a multiplicao de famlias, cujos membros pelo menos
um deles trabalham e obtm renda predominantemente das atividades no agrcolas.
Essa compreenso da pluriatividade minimiza o seu exerccio por meio de ocupaes na prpria agricultura, o que no raramente ocorre, em reas predominantemente agrcolas; ao mesmo tempo, supe que o agricultor tradicional seja majoritariamente
monoativo, o que tambm no a norma (Garcia, 1990) e, acima de tudo, a identifica a um movimento de sentido nico, que insere
definitivamente os agricultores, especialmente os jovens, no universo urbano.
Ora, a pluriatividade a forma moderna de ser agricultor. Ela corresponde, fundamentalmente, a uma estratgia das famlias,
por meio da qual tentam enfrentar dois dilemas que lhes so prprios e especficos: complementar a renda coletiva, com ocupaes
fora do stio, utilizando, para isso, a fora de trabalho familiar disponvel, e encaminhar profissionalmente os filhos que no sucedero
aos pais. A relao com o dinamismo urbano-industrial, do qual depende a oferta de empregos no prprio local, incontestvel; mas
esse fato no autoriza que se subestime a centralidade da famlia e do projeto de valorizao do seu patrimnio, mesmo quando as
rendas das atividades externas forem superiores s obtidas na agricultura, como frequentemente o caso. o que defende tambm
Srgio Schneider, ao considerar que:
[...] o crescimento das atividades no agrcolas no espao rural no deve ser interpretado, de forma apressada,
como uma perda de importncia das atividades propriamente agrcolas. Na verdade, o que se verifica um
processo de diversificao produtiva nestes espaos, provavelmente relacionada com o crescimento da mercantilizao econmica e social (Schneider, 2000).
A pluriatividade , tambm, uma das formas modernas de integrao campo-cidade, no sentido de criar, nas cidades, espaos
de absoro do trabalho em disponibilidade nas reas rurais.
Outro exemplo da desqualificao do rural, nas relaes campo-cidade, pode ser encontrado em algumas das anlises que se
apoiam na dissociao entre o rural e o agrcola. Essa dissociao , sem dvida, evidente em dois sentidos. Em primeiro lugar,
enquanto um questionamento do modelo dominante da modernizao da agricultura. Para os seus defensores, esse era o eixo central
do projeto de desenvolvimento rural proposto, como se a modernizao da agricultura assegurasse, por si s, a modernizao rural,
entendida essa como as transformaes que afetam as condies de vida dos habitantes do campo. Estudos recentes em profundidade, como os j apontados anteriormente, vm revelando que essa expectativa est longe de corresponder realidade dos fatos,
tendo as transformaes ocorridas, em muitos casos, agravado as condies de vida das populaes mais fragilizadas do campo.
igualmente indiscutvel o fato de que a evoluo recente da produo agrcola a coloca crescentemente numa relao direta e
subordinada aos setores dominantes da economia, especialmente ao capital industrial e financeiro e, como foi visto, outras atividades
ocupam espaos tambm crescentes no meio rural. Apesar disso, no possvel minimizar a importncia da atividade agrcola em
suas diversas formas para as estratgias de reproduo de parte expressiva dos habitantes do campo. Sem desconhecer o carter
diversificado dessas mesmas estratgias, que tentam abrir o maior leque possvel de iniciativas visando sobrevivncia, dentro e
fora do stio familiar, a existncia de uma unidade familiar de produo que centraliza esse sistema de atividades, assegurando
uma coerncia ao conjunto que, por essa mesma razo, pode ser denominado genericamente de agricultura familiar. Trata-se,
portanto, segundo ngela Duarte Damasceno Ferreira, de:
[...] um rural onde os agricultores vm pondo em prtica estratgias de diversificao de seus estabelecimentos, de pluriatividade, de associativismo, de agroindustrializao em pequena escala, enfim, estratgias de valorizao das oportunidades que o espao local e a regio oferecem para viabilizar sua reproduo tanto como
agricultores quanto como rurais (Ferreira, 2002, p. 39).
Deve-se ter em mente, por outro lado, que o carter moderno dessa agricultura assegurado pela sua multifuncionalidade, a
condio de agricultor no se limitando aos simples atos produtivos de plantar e arrancar:
[...] o significado das atividades no agrcolas no dado pelo tipo de trabalho realizado, e sim, pela maneira
como esse trabalho e a renda por ele obtida se integra dinmica da reproduo familiar. [...] necessrio
levar em conta que o papel da agricultura para as famlias rurais vai muito alm da produo para o mercado,
justamente porque ela est inserida em um modo de vida. Essa percepo da agricultura aciona o debate da
multifuncionalidade da agricultura (Carneiro; Maluf, 2003, p. 181).
Finalmente, verdade que no perodo atual no se pode explicar a dinmica do rural exclusivamente a partir do contedo dos
processos sociais agrrios ou da produo agrcola. Mas enquanto as potencialidades da vida no campo estiverem condicionadas
s formas e dimenses da apropriao da terra, como o caso na realidade rural brasileira, nada justifica que se minimize o peso
dos interesses da agricultura sobre os recortes da ruralidade. O que se quer dizer que estas observaes no permitem afirmar
que h, em curso no Brasil, uma situao em que os vetores da chamada nova ruralidade substituam ou superem os caracteres
estruturais herdados da longa trajetria da formao nacional. Diferente disso, h um gradiente de mudanas e cuja manifestao
, por sua vez, bastante heterognea no espao e em grupos sociais.
6. Tipologias, dinmicas de desenvolvimento e polticas

6.1 Principais tipologias sobre o rural em debate
Ao longo das ltimas duas dcadas, importantes pesquisas buscaram captar estas caractersticas estruturantes e traduzi-las
em tipologias territoriais ou em tentativas de compreenso de tendncias marcantes no desenvolvimento rural.
Uma primeira meno deve ser feita aos estudos de Jos Eli da Veiga (1998, 2001, 2004) e sua tentativa de oferecer uma tipologia
rural-urbano alternativa s formas de classificao usuais no Brasil j expostas anteriormente. Nesses trabalhos o autor insiste em
que o entendimento do processo de urbanizao do Brasil atrapalhado por uma regra, nica no mundo, segundo a qual considerada urbana toda sede de municpio (cidade) e de distrito (vila), independente de suas caractersticas estruturais ou funcionais. E
chega a citar como exemplo extremo o municpio gacho de Unio da Serra, uma cidade na qual o Censo Demogrfico de 2000
s encontrou 18 habitantes. No total de 5.507 sedes de municpios existentes em 2000, havia 1.176 com menos de 2 mil habitantes,
3.887 com menos de 10 mil, e 4.642 com menos de 20 mil. Todas elas com estatuto legal de cidade idntico ao que atribudo s
regies metropolitanas ou a destacados centros urbanos regionais.
Muitos estudiosos sugeriram outra regra, procurando maior fidelidade ao que se poderia, de fato, chamar por urbano: no se
deveria considerar urbanos os habitantes de municpios com menos de 20 mil habitantes. Tal mudana de critrio j faria com que
se considerasse rural a populao de 4.024 municpios brasileiros que tivessem menos de 20 mil habitantes em 2000, o que alteraria
449
450
o grau de urbanizao para 70%. O complicador aqui, lembra Veiga, est no fato de que h vrios municpios com menos de 20 mil
habitantes e que apresentam altas densidades demogrficas, dificultando, assim, a aplicao de um dos critrios que o tamanho
reduzido da populao tenta espelhar, que o grau de interconhecimento entre a populao local.
Por isso, e para ser mais fiel necessidade de combinar critrios estruturais e funcionais, seria preciso envolver, no mnimo,
o tamanho populacional do municpio, sua densidade demogrfica e sua localizao. Desta forma, na tipologia proposta em Veiga
(2004) foram considerados como eminentemente urbanos os residentes nas 12 aglomeraes metropolitanas, nas 37 aglomeraes
urbanas no metropolitanas e nos 77 centros urbanos identificados na pesquisa IPEA/IBGE/Unicamp-Nesur (1999/2002).
Nessa teia urbana, formada pelos 455 municpios dos trs tipos, estava 57% da populao em 2000. Para distinguir entre os
restantes 5.052 municpios existentes em 2000 aqueles que no pudessem ser considerados urbanos dos que se encontrassem
em situao ambivalente, o critrio decisivo foi a densidade demogrfica, por ser considerada a mais prxima de expressar as
modificaes do meio natural que resultassem de atividades humanas. Para definir o critrio de corte, foram realizados vrios testes estatsticos, at que se considerasse slida a proposio de definir como de pequeno porte os municpios que apresentassem
simultaneamente menos de 50 mil habitantes e menos de 80 hab/km2, e de mdio porte os que tivessem populao no intervalo
de 50 a 100 mil habitantes, ou cuja densidade superasse 80 hab/km2, mesmo que tivessem menos de 50 mil habitantes. Com esse
critrio, considerou-se que 13% dos habitantes, que vivessem em 10% dos municpios, no pertencessem ao Brasil indiscutivelmente
urbano, nem ao Brasil essencialmente rural. E que o Brasil essencialmente rural fosse formado por 80% dos municpios, nos quais
residissem, em 2000, 30% dos habitantes (Veiga, 2004b).
Essa tipologia de municpios foi aperfeioada pelo autor em um trabalho posterior, desta vez baseado na hierarquia das microrregies brasileiras. Nela, se considera que as 12 aglomeraes metropolitanas afetam diretamente 22 microrregies, que as 37 outras
aglomeraes afetam diretamente 41 microrregies, e que os 77 centros urbanos esto localizados no interior de 75 microrregies.
Restariam, sem fortes referncias urbanas, outras 420, isto , de 75% das microrregies.
Como o comportamento populacional do grupo formado por microrregies que no tm centros urbanos, mas que tm mais de
80 habitantes por quilmetro quadrado mais prximo do constatado para os anteriores, onde h centros urbanos e aglomeraes,
esses cinco tipos foram agrupados em trs categorias: microrregies com aglomerao (metropolitana ou no); microrregies significativamente urbanizadas (com centro urbano ou com alta densidade populacional); e microrregies rurais (sem aglomerao,
sem centro urbano e com baixa densidade populacional). A tabela 1 resume os resultados desse exerccio, mostrando que o peso
populacional relativo do Brasil rural estava, em 2010, em torno de 25%.
451
Tabela 1 Evoluo da Populao das reas Mnimas Comparveis (IBGE) na

dcada 2000-2010, segundo tipologia de reas rurais e urbanas
AMCs
% no total de AMCs
Populao
2000
% na populao
2000
populao
2010
% na populao
2010
Com Aglomeraes
1.425
26,0%
98.135.296
57,8%
111.611.860
58,5%
Moderadas
1.086
19,8%
29.045.514
17,1%
32.801.149
17,2%
Rurais
2.968
54,2%
42.618.360
25,1%
46.342.790
24,3%
Total
5.479
100,0%
169.799.170
100,0%
190.755.799
100,0%
Classificao
Fonte: Favareto&Barufi (2013) com base nos dados do Censo 2010 (IBGE)
Como se pode observar, quase 25% da populao seria, segundo esta tipologia, considerada rural. Algo como uma vez e meia
o que apontam as estatsticas oficiais. Mais, a reduo nesse percentual no intervalo de uma dcada foi residual, inferior a um
ponto percentual. E trata-se de uma reduo em termos de participao relativa, pois em termos absolutos houve crescimento da
populao vivendo em regies rurais no perodo. Em termos gerais, a diviso populacional nestes trs espaos manteve-se praticamente estvel. So dados que apontam para duas constataes importantes: o peso do rural no Brasil contemporneo no
nada desprezvel, e nada leva a crer que sua importncia relativa diminuir no horizonte de mdio prazo; logo, qualquer estratgia
de desenvolvimento para o Brasil precisa, necessariamente, levar em conta a especificidade destes espaos.
Os mesmos dados do Censo Demogrfico revelam ainda outras informaes importantes quando so analisadas, tanto a evoluo
do crescimento populacional por estratos de tamanho dos municpios, como a distribuio espacial deste crescimento populacional.
Embora as diferenas sejam pequenas em termos de evoluo percentual, os tipos de municpios que mais ganharam participao
relativa na populao total so as aglomeraes urbanas no metropolitanas e os municpios com mais de cem 100 mil habitantes.
Ao contrrio do que se viu em dcadas anteriores e confirmando uma tendncia j esboada desde os anos noventa, as grandes
metrpoles vm perdendo a capacidade de atrao populacional. Esse crescimento do que se poderia chamar de cidades mdias,
ainda que de maneira um pouco imprecisa, pode ser um trunfo para a interiorizao do desenvolvimento. Isso porque nos marcos
da mudana de vantagens comparativas das regies rurais, tal como indicado na seo anterior, fato que nem todas as localidades
rurais tm as mesmas condies de experimentar um processo de desenvolvimento baseado em novas formas de uso social dos
recursos naturais para alm da produo de bens primrios.
A baixa densidade populacional, caracterstica bsica destes espaos, um complicador para a diversificao econmica. O perfil
demogrfico e as caractersticas do tecido social, marcadamente das reas rurais estagnadas ou daquelas que perdem populao
outro: h uma fragilidade dos laos sociais externos, carncia de oportunidades locais, baixa expectativa quanto s possibilidades
de mobilidade social e de ampliao das interaes. A distncia de centros urbanos tambm pode se converter em desvantagem
pelo aumento nos custos de informao e transporte.
452
Por isso, junto nfase nos atributos especficos destes territrios, a literatura disponvel tem sublinhado igualmente a forma
de insero destas localidades no espao extralocal (Jacobs, 1984; Veltz, 2003), ou, como preferem alguns autores, para a relao
das regies rurais com as cidades ou com outras partes do mundo. Nessa viso, a economia da cidade que molda a economia das
regies rurais. E isso acontece pela exportao de produtos primrios, pela atrao de atividades de transformao, ou, como acontece de maneira crescente, como destacado nas pginas anteriores, pela captao da renda de setores urbanos, como aposentados
ou profissionais liberais, estes em busca de segunda residncia, via atividades tursticas, ou mesmo sob a forma de transferncias
de renda via polticas sociais. O fato que, quanto mais estreitas forem essas relaes entre as regies rurais e suas cidades, mais
chance de prosperidade elas tm. Esse crescimento destas cidades mdias no interior do Pas pode favorecer enormemente esses
vnculos.
O entendimento desse tipo de articulao territorial esteve na base dos esforos empreendidos anos antes, em um projeto
de pesquisa patrocinado por organizaes sindicais rurais (Projeto CUT/Contag, 1988). O intuito inicial era identificar a disperso
geogrfica das formas familiares e patronais, a maior ou menor incidncia de certos produtos agropecurios e, com isso, subsidiar
minimamente a atuao desses organismos sindicais.
Alm da elaborao de uma tipologia, os resultados levaram formulao de uma hiptese bastante promissora e cujo centro
est justamente nas articulaes entre as formas de uso social dos recursos naturais (terra, gua, florestas) e seu entorno: as
melhores configuraes territoriais encontradas eram aquelas que combinavam uma agricultura de base familiar forte com um
entorno socioeconmico diversificado e dotado de infraestrutura; um desenho que permitia aos espaos urbanos e rurais dessas
regies, de um lado, abrigar o trabalho excedente que deixasse a atividade agrcola e, de outro, inversamente, absorver nas unidades
familiares o trabalho descartado nas cidades em decorrncia do avano tecnolgico e do correspondente desemprego caracterstico
dos anos noventa.
A tipologia gerada com este estudo apresentada como segue.
Tipo 1
Situaes regionais que tendem a articular um bom desempenho da agricultura familiar com um diversificado e
flexvel entorno socioeconmico. Nesse caso, a gradual reduo de necessidades de trabalho na agricultura tende a
ser compensada pela criao local de oportunidades de trabalho no agrcolas (tanto rurais quanto urbanas).
Tipo 2 Situaes regionais que tendem a combinar a afirmao de uma agricultura patronal com um entorno socioeconmico
absorvedor de mo de obra, isto , gerador de oportunidades de trabalho no agrcola (rurais e urbanas). Neste caso,
uma franja perifrica da agricultura sobrevive essencialmente mediante a venda de braos dentro e fora da agricultura.
Tipo 3 Situaes regionais que tendem a combinar o marasmo da agricultura (familiar ou patronal) a um entorno socioeconmico
incapaz de absorver os excedentes populacionais das reas rurais.
Tipo 4 Situaes de esvaziamento populacional que tendem a combinar sistemas produtivos bem extensivos (em geral
pecuria) com um entorno socioeconmico rgido e poupador de mo de obra.
Tipo 5 Situaes nas quais a ocupao territorial to recente e a precariedade ou insipincia do entorno socioeconmico
to grande que ainda no esto definidas as chances de viabilizao de um dos quatro padres anteriores.
Tipo 6 Situaes de tanta fragilidade dos ecossistemas e do entorno que impedem a intensificao das prticas agrcolas,
bloqueando ao mesmo tempo a gerao de oportunidades de trabalho no agrcola.
Esta pesquisa mostrou um campo novo de preocupaes que viria a se delinear melhor, no Brasil, na virada para a primeira
dcada do novo sculo: a necessidade de se entender as articulaes entre formas de produo, caractersticas morfolgicas dos
tecidos sociais locais, e dinmicas territoriais de desenvolvimento; ou, na mesma direo, as articulaes entre os espaos considerados rurais e urbanos. Mais do que nas injunes setoriais, o que se sugeria que nas dinmicas territoriais ainda sem usar
esta denominao que se poderia encontrar as respostas para as causas do dinamismo e da incidncia de bons indicadores de
desenvolvimento.
No final da dcada passada outro programa de pesquisas buscou aprofundar o entendimento dos determinantes das dinmicas
territoriais de desenvolvimento em reas predominantemente rurais: o Programa Dinmicas Territoriales Rurales, que vem sendo
conduzido pelo Rimisp Centro Latinoamericano para o Desenvolvimento Rural, em onze pases da Amrica Latina, analisando
dezenove territrios de caractersticas rurais. No Brasil, trs regies foram objeto de estudo (Quan, 2010; Cerdan; 2010; Favareto
& Abramovay, 2011).
A sntese provisria desse programa de estudos (Berdegu et. al., 2010) indicava que os territrios onde houve, nos anos recentes, uma melhoria da renda, acompanhada de reduo da pobreza e da desigualdade aspectos insuficientes, mas importantes
na retrica do desenvolvimento era algo que se podia explicar pela presena de cinco dimenses crticas destes territrios: uma
estrutura agrria e de acesso a recursos naturais desconcentrada; vnculos duradouros com mercados dinmicos; uma estrutura
produtiva diversificada e descentralizada; presena de cidades mdias no interior destes territrios e com as quais as reas rurais
mantm relaes de mtua dependncia e complementaridade; tudo isso como condies para a ocorrncia da ltima caracterstica: que a existncia de coalizes amplas de atores que valorizam os recursos do territrio e que buscam faz-las numa direo
capaz de gerar maior coeso social e o acesso menos desigual aos resultados do dinamismo econmico ali experimentado. Uma
vez mais, no so as reas de modernas lavouras nem aquelas dotadas de melhor infraestrutura onde os indicadores tm evoludo
de forma convergente e positiva.
Em Berdegu et. al. (2010) esses cinco elementos so apresentados em seu encadeamento, numa explicao na qual, mais do
que destacar a presena isolada destes caracteres estruturais, se enfatiza o fato de que a histria dos territrios importa. Isto , as
diferentes performances dos territrios, mesmo quando estes so submetidos a um mesmo contexto e a um mesmo rol de tendncias, como aquelas que vm sendo destacadas aqui, algo que depende da formao de ativos, das instituies e das caractersticas
das coalizes dominantes atuando sobre aqueles cinco domnios crticos elencados, aspectos cujos contornos so o resultado de
uma trajetria de muito longo prazo. Isso explica porque, tantas vezes, apesar de pesados esforos e investimentos, as mudanas
so pouco significativas ou no se estabelecem de maneira duradoura em regies mais pobres: tais esforos incidem sobre um
terreno marcado pelo peso histrico de estruturas sociais sedimentadas h tempos e cuja inrcia bloqueia os efeitos desejados.
Os resultados parciais do Programa Dinmicas Territoriales Rurales so cruciais porque permitem que se coloque ao menos
um gro de sal na euforia com os resultados observados no Brasil da primeira dcada deste sculo. Como apontam importantes
trabalhos (Nri, 2006; Paes de Barros, 2008), existe uma forte convergncia entre os mais importantes economistas brasileiros de
que o Pas experimentou, nesses ltimos anos, um expressivo processo de reduo da pobreza e da desigualdade.
453
454
A literatura sobre o tema destaca tambm que tem havido um aumento da renda do trabalho. Contudo, preciso lembrar que
pouco se sabe at o momento sobre a manifestao espacial desses indicadores. Embora se trate de uma tendncia geral nos municpios brasileiros a reduo da pobreza e da desigualdade e o crescimento econmico muito provvel que em algumas regies
isto se faa acompanhar de uma dinamizao das economias locais, enquanto em muitas outras isso possa no estar ocorrendo.
Ademais, esses indicadores no permitem inferir se as assimetrias entre as regies rurais e urbanas esto efetivamente diminuindo.
Sob o ngulo das assimetrias, verdade, como mostram Abramovay & Favareto (2009), que os indicadores de renda, pobreza
monetria e desigualdade de renda vinham melhorando de maneira mais acelerada nas regies rurais comparativamente s
urbanas nos anos noventa. E tambm verdade que houve uma significativa reduo da pobreza monetria e da desigualdade de
renda nas famlias rurais aps 2003, como aponta recente estudo de Neri (2010). Mas outros estudos (Abramovay & Morello, 2010)
mostram tambm que isso no se exprime necessariamente em outras formas decisivas de desigualdade. Por exemplo, o acesso
educao bsica se generalizou, mas h um abismo impressionante entre a qualidade da educao dos ricos e dos pobres, que
permanece inalterada. Metade dos domiclios brasileiros no tem acesso ao saneamento bsico, o que conduz a doenas infantis
que no deveriam existir no Sculo XXI num pas com este grau de riqueza.
Especificamente sob o ngulo dos efeitos da reduo da pobreza e da desigualdade de renda nas economias locais, de maneira
exploratria o estudo de Favareto & Abramovay (2010) em uma regio do Semirido nordestino, o Cariri paraibano, mostra que, ao
menos quando se considera a economia formal, a gerao de novos empregos pequena e se concentra no comrcio e nos servios,
destacadamente nos setores de alimentao, eletrodomsticos e construo civil. Ora, estes produtos so, em geral, importados por
estes territrios de outras regies produtoras, portanto, embora exista um aquecimento do comrcio local, isto no necessariamente
repercute em modalidades de atividade econmica que permitam endogeneizar o impulso dado pela entrada de recursos. No h
dvida de que a trajetria recente da regio representa uma incontestvel melhoria das condies de vida de suas populaes. Mas
preocupante o fato de que, em simplesmente todos os municpios que a compem, a participao do setor pblico na formao do
PIB era superior aos demais setores, ocupando o lugar que pertencera ao setor agropecurio nos anos setenta, agora francamente
minoritrio e em declnio.
Mesmo quando as transferncias vm acompanhadas de outras polticas com impactos em atividades produtivas no Cariri esse
o caso do mercado de leite de cabra, impulsionado pelos programas de compras pblicas nota-se que o nmero de agricultores
envolvidos relativamente pequeno. A inteno de que essas atividades poderiam sinalizar um caminho promissor que viesse a ser
reforado por investimentos privados e que por a se pudesse ampliar o nmero de pessoas envolvidas e que se pudesse diversificar as atividades correlatas diminuindo o peso da especializao e seus riscos simplesmente no se concretiza, tanto porque
so frgeis as bases locais de investimento, como pelo fato de que a maioria dos agentes locais no v problemas no fato de que a
nica atividade nova e que vem incrementando o nmero de famlias a participar do mercado dependa exclusivamente do Estado.
O que o caso do Cariri paraibano exemplifica a dificuldade que muitas regies rurais enfrentam em superar dcadas, e s
vezes sculos, de dependncia e de insero externa. Ou seja, no simples criar as condies destacadas por Berdegu et al.
(2010): esto longe de ser maioria as regies rurais brasileiras (e latinoamericanas) que tm entre suas caractersticas marcantes
estruturas agrrias desconcentradas, vnculos com mercados dinmicos, cidades mdias, estruturas produtivas diversificadas e
descentralizadas e coalizes dominantes amplas e que valorizem o territrio.
Claro que no h fatalismo nisso e que o exemplo dado aqui diz respeito a somente um dos tipos de regies rurais existentes no
Brasil. Como ressaltou o j citado relatrio CUT/Contag (1998), h outras regies rurais cuja tessitura econmica e social certamente
resultam em outro tipo de performance quando nela chegam os recursos vindos do Pronaf ou os recursos do Bolsa Famlia. E no
se trata de fazer dessas ponderaes uma crtica s transferncias de renda via polticas sociais.
Como bem demonstra Davezies (2008), muito provvel que vrias dessas regies continuem sendo objeto de macias transferncias, porque h no s no Brasil ou em pases pobres, mas em todos os pases do capitalismo avanado uma dissociao entre
regies de produo e regies de consumo. Isto , a produo tem sido cada vez mais concentrada e no seria razovel imaginar que
a industrializao atingiria o conjunto de regies interioranas. Mas outra coisa muito diferente tomar esta dissociao como algo
natural e incontornvel. Muitas das regies rurais mais pobres podem e devem aproveitar essa injeo de recursos para dinamizar
suas economias locais, diminuindo sua dependncia de transferncias. Toda a questo, portanto, saber como criar nos territrios
condies mais favorveis para que o novo contexto possa ser melhor aproveitado, diminuindo a dependncia.
Em sntese, o que a apresentao das tipologias feita nas pginas anteriores sugere pode ser assim resumido:
a) Tipologias no so neutras. A adoo de um ou outro critrio ou varivel para definir o que rural e o que urbano, ou
distintos tipos de espaos rurais, acaba modificando significativamente as propores destes espaos e, desta forma,
legitimando ou esvaziando a importncia de investimentos e esforos pblicos e privados nessas reas.
b) Tipologias so sempre imperfeitas, mas devem ser sempre aperfeioadas. Como se trata de construes conceituais e
que se traduzem em definies estatsticas, as tipologias de ruralidade sero sempre reducionistas, no sentido de reduzir
a definio a algumas caractersticas fundamentais e, portanto, deixando outras margem. Mas resta evidente que o
conhecimento cientfico que se tem sobre o rural contemporneo j permite um refinamento das leituras e das classificaes sobre o que o rural brasileiro. No se trata de querer mudar a maneira como o IBGE faz esta classificao, o que
regido por definies legais. Mas de sensibilizar os tomadores de deciso e os gestores de polticas pblicas quanto
necessidade de produzir estatsticas e classificaes secundrias que sejam mais aderentes aos propsitos das polticas
de Estado.
c)
Tipologias de regies rurais no devem opor o rural ao urbano como se estes fossem dois espaos antagnicos, nem
devem ver o rural como mera extenso de uma urbanizao imperfeita. Em vez disso as tipologias precisam captar as diferentes configuraes do rural, em sua singularidade, e em sua relao com o urbano, uma vez que os processos sociais
e econmicos destes dois domnios tm vrias interpenetraes e mltiplos condicionamentos recprocos.
d) A redefinio do que o rural e sua expresso em tipologias comporta, assim, dois cortes fundamentais. Primeiro,
preciso separar, conceitualmente, o que o rural e o que o urbano, para em seguida pensar suas relaes e interdependncias. E isso importante por duas razes: para delimitar quais so os espaos essencialmente rurais e que, no caso
do Estado, demandam estratgias e investimentos especificamente voltados e orientados s suas caractersticas rurais.
Segundo, preciso pensar em como classificar as diferenas dentro deste universo de reas rurais de forma a expressar
essa sua heterogeneidade.
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456
6.2 Ideias para novas tipologias

A construo de uma tipologia tem sentido e se explica na medida em que se constitua como uma chave de leitura, que englobe
a grande diversidade e heterogeneidade dos espaos rurais aqui considerados, mas que, ao mesmo tempo, proponha as referncias
unitrias ou de sntese que as articulam.
Uma das condies para que esse exerccio terico e metodolgico oferea resultados consistentes , sem dvida, a identificao
de patamares ou escalas, nos quais a ruralidade se reproduza de forma concntrica, assumindo, em cada caso, uma intensidade
e um significado especfico.
O primeiro desses patamares, como j indicado, refere-se ao espao imediato de moradia da populao rural, lugar por excelncia da vida rural, onde esto instaladas as famlias e as comunidades, com suas instituies, prticas e valores constitutivos de
suas vidas. Nesse nvel, o que conforma as diversas experincias de ruralidade a vitalidade social das comunidades locais, que
pode ser percebida por meio de dois feixes de variveis: por um lado, os fatores de enraizamento acesso aos recursos produtivos,
patrimoniais e culturais, bem como as referncias identitrias, de pertencimento comunitrio; por outro lado, os fatores de integrao acesso a bens e servios, dentro ou fora do espao rural, que permitem superar o isolamento e produzir um sentimento
de pertencimento, como cidado, a esferas mais amplas, regionais e nacional.
Mais concretamente, a elaborao de uma tipologia, nesse nvel, tem como eixos estruturantes duas variveis de sntese resultantes da dinmica gerada pela concentrao da terra e pelas centralidades urbanas em que est envolvido o meio rural, que
afetam direta e intensamente os fatores de enraizamento e de integrao antes enunciados. Numa abordagem preliminar e vista
em termos abstratos, isto , ainda sem comprovao emprica, seria possvel distinguir as seguintes situaes de ruralidade.
a) O rural empobrecido. A propriedade da terra concentrada, sob a forma dos latifndios tradicionais. Tem sua histria
ligada agricultura extensiva, predatria, monocultora e voltada para a exportao. Reproduz no campo comunidades
precrias e instveis de trabalhadores-moradores sem terra. Em seu entorno, encontram-se poucos grupos de agricultores proprietrios, com terra insuficiente, tambm frgeis e dependentes economicamente e politicamente dos grandes
proprietrios. O grande processo de expulso dos habitantes do campo e esvaziamento social do meio rural se efetuou
nesse contexto. Esse tipo de propriedade no estimula o desenvolvimento urbano. As cidades exercem pouca influncia
dinmica sobre o municpio: a produo enviada diretamente ao mercado (outras cidades maiores, portos etc.), prevalecendo pequenas cidades pouco urbanas. Observa-se uma atrofia da economia residencial ou uma reduzida capacidade
de explorar suas potencialidades: pouca capacidade de consumo da populao rural e fraco acesso a servios urbanos. A
oferta de empregos muito restrita, o que desestimula as possibilidades de pluriatividade das famlias de agricultores. A
populao do campo busca empregos fora da localidade, em reas mais distantes, em geral, outras regies: migraes
definitivas ou temporrias. O tipo de empresa revela pouca capacidade de consumo, de bens de produo. Os empresrios
so em grande parte absentestas, mas mantm o domnio poltico oligrquico sobre o poder local.
b) O rural socialmente vazio. Essa situao corresponde propriedade concentrada da terra, onde prevalece o agronegcio
modernizado. O meio rural se torna um espao socialmente vazio: os trabalhadores assalariados no vivem no campo
e reduzido o nmero das comunidades de proprietrios familiares, tambm afetadas pela concentrao fundiria. A
monocultura produz uma paisagem marcada pela monotonia. Apesar da modernizao setorial, permanece o carter
oligrquico do domnio poltico. As cidades so aqui, em sua maior parte, centradas no agronegcio e a produo , em
geral, voltada para exportao e no para o mercado local, que , assim, frgil. Esse tipo de espao rural gera uma periferia
urbana frequentemente degradada, residncia de trabalhadores rurais, migrantes em sua maioria. O desenvolvimento
urbano estimulado pela demanda por servios especializados e pelo consumo empresarial.
c) O rural como espao de vida e de trabalho. Nesse caso, a propriedade da terra no concentrada (ou menos concentrada), onde possvel florescer e se consolidar comunidades de proprietrios. Essas comunidades esto na origem de
um relativo dinamismo demogrfico e social: so enraizadas no local, portadoras de uma memria longa do lugar, podem
construir uma vida social local relativamente intensa e so capazes de formular projetos de futuro no local. As cidades so
percebidas como espaos de acesso a bens e servios para a populao rural, que estimulam o exerccio da pluriatividade.
Ao mesmo tempo, o acesso s cidades pode ter como consequncia o alargamento dos horizontes culturais para os habitantes do campo.
O segundo patamar da anlise corresponde tipologia de municpios, na qual possvel distinguir municpios rurais e urbanos,
bem como as situaes mais especficas no interior desses dois tipos gerais. O Brasil dispe hoje de excelentes estudos, nessa
perspectiva, que muito podem contribuir para a concretizao dos objetivos da presente pesquisa.
Os estudos de Veiga, j citados, ofereceram uma tipificao dos municpios distinguindo-os por tamanho, localizao e densidade
populacional. Naqueles trabalhos, a partir de testes estatsticos, foram considerados rurais os municpios que, simultaneamente,
apresentavam populao inferior a 50 mil habitantes, densidade populacional inferior a 80 habitantes por quilmetro quadrado, e
localizao fora das microrregies marcadas por aglomeraes metropolitanas ou grandes centros urbanos. Estes dois critrios
foram tomados como proxy de ocorrncia de relaes de proximidade (nmero de habitantes) e de menos artificializao do espao,
com correspondente de maior peso da natureza na paisagem (baixa densidade populacional).
Como j visto, a tipologia das microrregies apresentadas por aquele autor distinguem trs tipos de territrio: as microrregies
marcadas por aglomeraes urbanas, chamadas de essencialmente urbanas; as microrregies onde h a presena de ao menos
um centro urbano com mais de cem mil habitantes, mas cercado por pequenos municpios e com baixa densidade demogrfica,
chamadas de intermedirias ou significativamente urbanas; e as microrregies predominantemente rurais, formadas por pequenos
municpios e com baixa densidade demogrfica. Essa tipologia bsica pode dar lugar a exerccios de complexificao, agregando
e refinando critrios que expressem a heterogeneidade do rural. No que diz respeito primeira destas categorias, importante
lembrar que, ainda que essencialmente urbanas, na escala microrregional, permanece existindo em seu interior formaes locais
tipicamente rurais, um rural intrametropolitano ou nas franjas e adjacncias dos grandes centros urbanos. Esses espaos so
tremendamente importantes: para as populaes que ali vivem; porque em muitos casos formam aquilo que costumeiramente
se chama de cinturo-verde dos centros urbanos, com importante papel no seu abastecimento, sobretudo de hortifrutigranjeiros;
ou ainda porque neles se situam remanescentes de florestas ou reas de influncia na formao de bacias hidrogrficas, portanto
com repercusses para a paisagem, o lazer, a conservao dos recursos naturais locais.
E no que diz respeito terceira das categorias, as microrregies predominantemente rurais tambm guardam uma heterogeneidade que precisa ser revelada. Misturam-se a regies remotas, nas quais o acesso a servios e a oportunidades de trabalho ainda
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so muito custosos para seus moradores, e regies localizadas nas proximidades de outras regies mais urbanizadas e dotadas
de infraestrutura fsica e de servios. Ora, os tipos de polticas pblicas para o desenvolvimento e a promoo da qualidade de vida
nestes espaos diferem muito num e noutro caso. Outro tipo de distino diz respeito maior ou menor diversificao do tecido
econmico. Em alguns casos, apesar das tendncias recentes, a agricultura continua sendo o segmento que mais emprega mo de
obra, enquanto em outros locais h um franco declnio que em parte compensado pelos outros setores econmicos. Igualmente
aqui estas duas realidades demandam estratgias de polticas bastante diferentes. Distines desse tipo poderiam ser feitas a partir
de vrios eixos de abordagem: a infraestrutura, os servios pblicos, a incidncia de pobreza, e assim sucessivamente.
O recorte microrregional tem o grande mrito de reconhecer a dimenso integral do mundo rural, em suas tramas sociais e
espaciais, afirmando a sua distino em relao ao mundo urbano das grandes cidades. As microrregies rurais se constituem,
sem dvida, como um espao amplo e complexo. Por um lado, guardam uma forte conotao identitria que, como fora de atrao,
aproxima os municpios e as comunidades rurais em torno de uma identidade compartilhada. Apenas para ilustrar: as referncias s microrregies do Paje ou de Petrolina, em Pernambuco; do Cariri, no Cear; do Alto Uruguai, no Rio Grande do Sul; do
Jequitinhonha, em Minas Gerais; da Transamaznica, no Par; ou do Vale do Ribeira, em So Paulo; no evocam simplesmente
recortes administrativos artificialmente e burocraticamente fixados. Antes, elas trazem tona a densidade cultural especfica, que
as identificam como um espao de vida particular, para alm das diversidades internas.
A natureza rural dessas microrregies se afirma, como foi dito, pela reiterada predominncia das relaes com a natureza e do
carter, tambm predominante, do pequeno grupo social expresso na reduzida dimenso da populao e da densidade demogrfica.
Contudo, em razo da existncia no seu interior de cidades, de portes variveis, as microrregies assumem funes especficas no
mundo rural. A exemplo das sedes municipais, esses centros urbanos funcionam como polos de atrao sobre o conjunto regional
e como mediadores, num plano superior, entre o mundo rural, do qual fazem parte, e o mais amplo sistema de cidades.
Para a populao do campo, em especial, as microrregies correspondem aos recortes largos dos seus espaos de circulao,
onde, em grande maioria, tm acesso a oportunidades de emprego e aos bens e servios essenciais sua vida e ao seu trabalho.
Nesse sentido, confundem-se, efetivamente, com os recortes mais amplos do prprio mundo rural.
Associao de municpios: a microrregio o lugar por excelncia do planejamento do desenvolvimento rural. Pode-se a somar
as vantagens municipais, dotando-as de uma dimenso mais ampla e de uma maior capacidade competitiva, ao mesmo tempo que
tentar contornar a direta subordinao dos projetos de desenvolvimento aos interesses conservadores do poder local municipal.
Concluses Trs propostas para o rural brasileiro

Boa parte dos estudiosos, bem como dos formuladores das polticas pblicas apontam para a emergncia de um novo contexto
poltico-social no meio rural brasileiro. Trata-se, naturalmente, de um processo que se desenrola aos nossos olhos e que aponta
para a busca da superao do que estamos chamando nesse texto de o antigo regime e a consequente progressiva constituio
de novas relaes de vida e de trabalho, que impem ao Estado e sociedade o apoio e o reconhecimento.
Nesse sentido, algo novo na nova ruralidade a ruptura com o discurso hegemnico e a afirmao de uma nova concepo do
desenvolvimento rural. O fundamento poltico-ideolgico do primeiro, como foi visto, consiste na associao entre o progresso e a
propriedade concentrada da terra; a afirmao da empresa rural categoria ambgua e imprecisa, consagrada no Estatuto da Terra
como modelo nico de desenvolvimento agrrio e a desqualificao das demais formas de propriedade e de produo, facilmente
descartadas, na medida mesma em que seus detentores so percebidos apenas como mo de obra disposio, na quantidade e
na forma impostas pela grande propriedade.
Formulada nos termos da modernizao da agricultura, essa concepo tem, necessariamente, um enfoque setorial, que privilegia as relaes de subordinao da agricultura aos setores dominantes do processo de acumulao, especialmente a indstria.
No h lugar, nessa perspectiva do desenvolvimento, para uma preocupao mais sistemtica com a melhoria das condies de
vida e de trabalho da populao que vive no campo, j que a pobreza, a expulso da terra e o xodo rural se tornam mecanismos de
reproduo desse mesmo modelo. Da mesma forma, a viso setorial pouco se interessa pelo espao rural enquanto lugar de vida e
de trabalho de uma parcela significativa de brasileiros. No sem razo que o tema do mundo rural e suas relaes com as cidades
perdera importncia no debate acadmico, como no campo das polticas pblicas, na mesma proporo em que se consolidava a
modernizao da agricultura.
A nova concepo de desenvolvimento rural se ope a essa viso tradicional e dominante. Ela foi gestada e consolidada graas
ao ambiente de democratizao da sociedade, que se implantou com o fim dos governos militares e, sobretudo, com a promulgao da Constituio de 1988, que fortaleceu as organizaes sociais rurais, favoreceu o debate crtico sobre o modelo dominante e
estimulou a criao de espaos de cooperao entre intelectuais, instncias governamentais e movimentos sociais.
Essa nova concepo se assenta em dois pressupostos: por um lado, o reconhecimento da existncia de uma populao rural,
numericamente importante e sociologicamente diversificada, que expressa uma forte demanda por um enraizamento em seus
lugares de vida e de trabalho; por outro lado, a afirmao de que essa populao foi historicamente excluda do processo de desenvolvimento acima descrito, do que resulta a dimenso da pobreza rural e a fragilidade das condies do exerccio das outras formas
de agricultura; essa populao, que se organiza socialmente e politicamente, expressa uma demanda pelo acesso ao exerccio pleno
da cidadania e ao reconhecimento de sua diversidade e s particularidades de seus modos de viver e trabalhar.
Esses pressupostos se traduzem em princpios gerais, que, por sua vez, fundamentam os principais objetivos das novas propostas
de desenvolvimento rural. Em primeiro lugar, a afirmao de que o desenvolvimento no se confunde, nem se esgota no crescimento
econmico, sendo necessrio superar seus efeitos funestos, em termos de pobreza e excluso social. Trata-se, portanto, da defesa
de um modelo que tenha como foco central a superao da pobreza por uma distribuio mais equitativa da renda.
Em segundo lugar, o reconhecimento da dimenso rural inerente ao processo geral de desenvolvimento da sociedade, o qual
no significa a superao do rural, mas a reiterao de suas qualidades e potencialidades, decorrentes da vitalidade econmica e
social de sua populao. O foco, aqui, est centrado na identificao e valorizao dos espaos de vida e de trabalho da populao
rural e na construo dos mecanismos de troca solidria entre o campo e a cidade.
Em terceiro lugar, o reconhecimento da diversidade social da populao que vive nas reas rurais brasileiras e de suas formas
de produo e trabalho, de natureza comunitria e/ou familiar, responsveis pela vitalidade social dos espaos rurais. Nesse caso,
o objetivo consiste na consolidao de um feixe multiforme de intervenes pblicas, de forma a valorizar as potencialidades de
todos os sujeitos do campo.
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Finalmente, em quarto lugar, a afirmao da cidadania do homem do campo, que se expressa enquanto acesso aos bens e
servios disponveis na sociedade brasileira e colocados disposio de todos os brasileiros.
A adeso a essa concepo de desenvolvimento rural toma corpo no Brasil, a partir, especialmente, dos anos noventa. Mais do
que apontar suas implicaes para as polticas pblicas, necessrio considerar que o Estado, no Brasil, por intermdio de diversas
instncias, tem sido, nas ltimas dcadas, um dos principais protagonistas da construo dessa nova ruralidade.
No nvel jurdico-institucional, o ponto central a Constituio de 1988 que, alm da afirmao dos princpios gerais, democrticos e republicanos, considerou, de modo particular, a diversidade dos sujeitos de direito que vivem nas reas rurais. Constituio, acrescenta-se o corpus legislativo subsequente, que assentou as bases jurdicas para a criao de novas institucionalidades,
a comear pela prpria criao do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Foi possvel, a partir de ento, traduzir no campo mais
imediato das polticas pblicas, duas dimenses centrais do desenvolvimento rural: social e espacial.
No primeiro caso, o carro-chefe foi, sem dvida, o Pronaf. Seu principal impacto se situou, inicialmente, no plano propriamente
poltico, pela legitimao da agricultura familiar como uma forma de produo apta a gerar progresso social, pela sua capacidade de
ofertar um excedente produtivo, sobretudo, no setor da produo de alimentos, de absorver um nmero de trabalhadores superior
s formas patronais, com menor risco ambiental e de se constituir como um dos fatores de dinamizao das reas rurais.
Com o aperfeioamento dos seus instrumentos de interveno, o Pronaf hoje, indiscutivelmente, um dos responsveis pela
reduo dos nveis de pobreza no campo e de consolidao de uma economia local centrada na atividade agrcola de base familiar.
As polticas sociais de transferncia de renda, particularmente a chamada aposentadoria rural e o Bolsa Famlia, complementam o
aporte de recursos canalizados para a populao rural, com consequncias positivas no sentido da melhoria de sua qualidade de vida.
No que se refere ao enfoque espacial, as polticas pblicas voltadas para o meio rural tm consagrado a perspectiva territorial.
Superando a estreita viso do crescimento setorial, essa perspectiva territorial tem como objetivo, precisamente, o comprometimento
dos atores sociais na gesto participativa da descoberta e valorizao das potencialidades locais, bem como da garantia do acesso
aos bens e servios indispensveis pelo conjunto da populao.
As dimenses social e territorial so convergentes: o agricultor familiar , em todos os sentidos, um agricultor territorial e as
polticas a ele direcionadas no se confundem com as polticas setoriais. Pela sua prpria natureza, o modo de funcionamento da
agricultura familiar faz dela um elemento integrado ao territrio. Esse novo ambiente tambm constitui o substrato da nova ruralidade no Brasil. Naturalmente, a concentrao da terra, a fora econmica e poltica do agronegcio e o controle do poder local nos
moldes arcaicos permanecem como elementos dominantes no meio rural, capturando, inclusive, parte expressiva das prprias
instituies estatais e seus recursos.
E evidente tambm, como foi dito nas sees anteriores, que preciso melhorar a capacidade de integrao destas polticas
sociais e favorveis agricultura familiar com um outro campo de polticas e de investimentos necessrios vitalidade e melhoria das condies econmicas e sociais das reas rurais. Assim sendo, a nova ruralidade no uma realidade acabada, mas, um
processo, em construo, cujos contornos resultam e resultaro da relao que polariza, tanto no plano local, quanto no conjunto
da sociedade, os representantes das distintas concepes de desenvolvimento rural.
Justamente por isso ainda h ainda um grande espao institucional que deve ser objeto de esforos de suas naturezas: aprimorando estes instrumentos de polticas e sua integrao com outros j existentes, e criando novos dispositivos institucionais capazes
de reforar um caminho de desenvolvimento rural com maior coeso social e formas menos agressivas de relao entre a sociedade
brasileira e sua base de recursos naturais.
Desta maneira, no surpreendente que venha tona, nesse contexto, o debate sobre a ruralidade. Aprofundado nos meios
acadmicos, esse tema perpassa, hoje, todos os grupos que esto, de alguma forma, comprometidos com o desenvolvimento rural
e nos leva a refletir sobre suas implicaes polticas.
Conclumos essas reflexes sobre a ruralidade brasileira, formulando trs propostas que permitem reconhecer e consolidar o
mundo rural.
a) Um pacto pela paridade entre as regies rurais e urbanas no Brasil.
Por tudo esclarecido at aqui, seria altamente desejvel que as polticas para o combate pobreza e para a promoo do desenvolvimento rural no Brasil conformassem uma nova agenda. No se trata de promover inovaes meramente incrementais,
mas de selar um conjunto de acordos no desenho e implementao de polticas capazes de expressar uma mudana institucional
compatvel com o momento atual da evoluo entre os espaos rurais e urbanos.
O futuro do Pas depende da soluo que ser encontrada para o Brasil rural, seja pelo fato de que as regies rurais ocupam a
maior rea do espao brasileiro e justamente onde se encontram os ecossistemas mais sensveis, seja pelo fato de que aproximadamente um tero da populao brasileira vive nas regies com estas caractersticas.
Embora no ltimo perodo tenha ocorrido uma reduo da desigualdade e da pobreza, a assimetria entre regies rurais e urbanas ainda enorme. Exatamente por isso, a tendncia generalizada de xodo rural vem sendo gradativamente substituda por uma
dinmica demogrfica heterognea: algumas regies continuam expulsando pessoas, enquanto outras passam a atrair a populao.
As regies que continuam perdendo populao so justamente aquelas mais distantes de centros urbanos, aquelas cujos habitantes
para ter acesso a bens e equipamentos sociais bsicos precisam migrar.
J tempo de se fazer um pacto, na sociedade brasileira, em torno da paridade entre as regies rurais e as regies urbanas. A
ideia central que um cidado tenha garantido o direito a certos bens e servios, independentemente de viver no rural ou no urbano.
evidente que determinados bens e servios, como servios de sade de alta complexidade, no podem ser instalados em todo o
Pas e em reas remotas ou de muito baixa densidade populacional. No disso que se trata. Trata-se de estabelecer uma meta
para que seja possvel garantir s regies rurais o acesso educao em qualidade similar quela encontrada na mdia das regies
urbanas, o acesso sade bsica com grau intermedirio de complexidade, a oportunidades de trabalho e renda, a conectividade
fsica e virtual. E com base nesse pacto, orientar a alocao de recursos para, progressivamente, atingir metas nesse sentido.
Hoje simplesmente no h planejamento de longo prazo. E pior, as regies rurais so preteridas em muitos investimentos pela
concentrao nas reas densamente povoadas, as grandes metrpoles. Exemplo disso pode ser encontrado no Ministrio das
Cidades, que deveria se chamar ministrio das metrpoles, pela absoluta ausncia de estratgias para as pequenas cidades que
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compem o universo das regies rurais.

Um pacto pela paridade entre as regies rurais e urbanas que, repita-se, no envolveria obviamente todos os indicadores, mas
sim aqueles que traduzissem a ideia de que se pode ser cidado igualmente nos dois espaos seria um instrumento simblico
e normativo.
b) Um Estatuto do Rural ou uma Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel.
Com base no pacto pela paridade entre as regies rurais e urbanas o Pas deveria criar um Estatuto do Meio Rural Brasileiro
ou uma Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel (LDRS). No somente para figurar como mais um estatuto ou mais uma lei,
mas sim para consolidar alguns elementos fundamentais necessrios a garantir continuidade e cumulatividade nas polticas e
investimentos pblicos.
Um Estatuto ou Lei deveria, em primeiro lugar, transformar o pacto pela paridade em um compromisso pblico, a ser atingido
num determinado horizonte de tempo e com metas progressivas. Deveria, em segundo lugar, mudar a definio do que o rural no
Brasil, passando da definio residual atual para uma definio mais substantiva, estabelecendo qual unidade de planejamento
essa e quais so as competncias ministeriais que precisam ser mobilizadas para organizar os investimentos pblicos necessrios
ao seu desenvolvimento sustentvel. E, finalmente, um Estatuto ou Lei deveria definir o que cabe ao Governo Federal, aos estados
e aos municpios, j que hoje qualquer um desses trs nveis de governo pode fazer qualquer tipo de investimento, sem que haja
complementaridade ou subsidiaridade entre os entes federativos.
c)
Uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel.
O Estatuto do Meio Rural Brasileiro ou a Lei do Desenvolvimento Rural Sustentvel deveria se desdobrar num instrumento mais
operativo. Mas uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (PNDRS), no poderia ser somente uma declarao
de diretrizes e intenes. Ela precisaria se estruturar em quatro eixos, condizentes com o contedo da abordagem territorial do
O primeiro eixo o fortalecimento da produo agropecuria. Apesar de sua tendncia declinante na ocupao de trabalho e
na formao das rendas das famlias, claro que a produo agropecuria continuar a ter importncia nestas regies rurais. Por
isso, continuar com os esforos que vm sendo feitos, por exemplo, atravs do Pronaf, torna-se um vetor importante para o desenvolvimento rural e deveriam ser intensificados os esforos em alterar a estrutura fundiria.
O segundo eixo a promoo da qualidade de vida nas regies rurais. O rural no s espao de produo. Para que estas regies
no se transformem em vazios demogrficos fundamental prover servios e equipamentos sociais ou infraestruturas capazes de
ampliar as oportunidades das pessoas, suas liberdades, como diria Amartya Sen, ali onde elas vivem.
O terceiro eixo a insero competitiva com diversificao das economias regionais, explorando suas novas vantagens comparativas. As mudanas demogrficas e econmicas tm levado a uma tendncia de diversificao das economias rurais. Isto
importante porque permite a estas regies compensar a perda de postos de trabalho na atividade agrcola. Estimular essa diversificao e orient-la na direo de aproveitar novos mercados ou de promover novas formas de uso social dos recursos naturais
crucial para um futuro sustentvel. Para isso trs vetores precisam ser operados: desconcentrao da atividade econmica com a
criao de lugares intermedirios capazes de gerar novas formas de insero dessas regies rurais ou interioranas; a conexo entre
reas dinmicas e as de dinamismo embrionrio; e a valorizao daquilo que se poderia chamar de economia da nova ruralidade.
O quarto eixo aquilo que Ignacy Sachs chamaria de discriminao positiva e participao social. A isso se deveria acrescentar
outra palavra-chave: a diversificao dos atores envolvidos na gesto social do desenvolvimento. O que se precisa fazer criar
instrumentos mais sofisticados que permitam, a um s tempo, mobilizar o conjunto das foras vivas dos territrios, e diminuir a
assimetria de poder na influncia sobre os rumos do desenvolvimento regional e sua gesto.
Tudo isso demanda uma forte mudana nas formas de planejamento. O formato de dotao de recursos fixos para cada territrio, financiando projetos pouco inovadores e com baixa escala, precisa dar lugar adoo de uma tipologia de regies rurais e
definio de instrumentos e formas de apoio condizentes com cada situao: h lugares que j possuem uma boa articulao e lhes
falta construir um horizonte de futuro, h outros em que preciso formar capital social e conhecimento sobre a realidade local, e
h outros que j contam com importantes iniciativas que precisam ser fortalecidas.
Vencer o antigo regime no anular o mundo rural, mas, reconhecer a existncia dos que fazem efetivamente do mundo rural
um lugar de vida e de trabalho. Isso implica em reconhecer sua vitalidade social, no plano local, em estimular sua capacidade de
integrao pirmide urbana de forma interdependente e solidria e em reforar sua presena poltica nos espaos de poder. A
condio essencial para essa integrao consiste na garantia do acesso terra. A constituio de comunidades de proprietrios
a nica forma que permite assegurar a permanncia estvel da populao do campo.
A ruralidade contempornea no supe a impensvel restaurao de uma qualquer civilizao agrria, mas a afirmao do
lugar do rural na sociedade urbana e industrial, cujos fundamentos seriam os seguintes:
A reafirmao do rural como uma categoria analtica pertinente, para a compreenso das rupturas e continuidades espaciais e
da diversidade social presentes na sociedade brasileira.
A reafirmao do rural como valor da sociedade, entendendo-o como uma forma especfica de vida social, caracterizada pela
predominncia da natureza e das relaes de interconhecimento.
O reconhecimento de que os diversos grupos sociais que vivem no campo no so apenas o curral eleitoral das elites latifundirias mais ou menos modernizadas, mas que tm projetos prprios, que dizem respeito sua plena insero na sociedade
republicana e democrtica.
A no ruptura com o que Florestan Fernandes denominou antigo regime, por meio da reproduo da concentrao fundiria,
continua a formatar o mundo rural. O que est em questo , portanto, muito menos a influncia urbano-industrial sobre o mundo
rural, compreendida de forma abstrata, mas, sobretudo, as implicaes para a populao que nele habita, dos processos de transformao da sociedade brasileira, tal como eles foram concretamente realizados.
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Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura IICA

Representao do IICA no Brasil
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CEP: 71.605-450 Braslia-DF
Fone: 55 61 2106 5477
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Sobre o Rural e o Urbano No Brasil

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A COLETNEA expressa a efetiva colaborao tanto da Representao do IICA no Brasil quanto do Frum Permanente

Realizao Tcnica e Coordenao

SRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTVEL

INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERAO PARA A AGRICULTURA - IICA

Concepes da Ruralidade Contempornea:

INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERAO PARA A AGRICULTURA - IICA

Concepes da Ruralidade Contempornea:

Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA), 2013

Concepes da Ruralidade Contempornea: as singularidades brasileiras

Concepes da ruralidade contempornea: as singularidades brasileiras /

Representante do IICA no Brasil

Manuel Rodolfo Otero

Athalaia Grfica e Editora LTDA.

Organizadores da Srie DRS

Impresso e Gravao em Mdia

Carlos Miranda e Heithel Silva

Ellite Comrcio e Servios Grficos LTDA.

Carlos Miranda e Heithel Silva,

PREFCIO SDT e NEAD

INTRODUO - AS CONCEPES CONTEMPORNEAS DE RURALIDADE E SUAS SINGULARIDADES NO BRASIL...................... 35

(Maria Lucila Bezerra e Tnia Bacelar)

PARTE 1 - TIPOLOGIAS DE RURALIDADES EM AGNCIAS MULTILATERAIS E ORGANISMOS INTERNACIONAIS SELECIONADOS .77

3.4 O estudo de caso do Mxico.................................................................................................................................................................... 240

4.3.1 Perodo de 1950 a 1980....................................................................................................................................................... 291

5.1.1 Definies censitrias................................................................................................................................................................... 297

5.7.2 Elementos-chave na definio de urbano/rural............................................................................................................................ 320

4. Estabelecimentos agropecurios e estrutura fundiria............................................................................................................372

PARTE 3 - A SINGULARIDADE DO RURAL BRASILEIRO: IMPLICAES PARA AS TIPOLOGIAS TERRITORIAIS E A ELABORAO

5. A ruralidade contempornea no Brasil.....................................................................................................................................436

6. Tipologias, dinmicas de desenvolvimento e polticas..............................................................................................................449

Concluses Trs propostas para o rural brasileiro.....................................................................................................................458

srie desenvolvimento rural sustentvel

Concepes da Ruralidade Contempornea:

srie desenvolvimento rural sustentvel

Concepes da Ruralidade Contempornea:

CNP Conselho Nacional de Produo

srie desenvolvimento rural sustentvel

Concepes da Ruralidade Contempornea:

FNSEA Federao Nacional dos Sindicatos dos Exploradores Agrcolas

srie desenvolvimento rural sustentvel

Concepes da Ruralidade Contempornea:

JRC Joint Research Centre

srie desenvolvimento rural sustentvel

Concepes da Ruralidade Contempornea:

ONG Organizao No Governamental

srie desenvolvimento rural sustentvel

Concepes da Ruralidade Contempornea:

PRONASOL Programa Nacional de Solidariedade

srie desenvolvimento rural sustentvel

Concepes da Ruralidade Contempornea:

srie desenvolvimento rural sustentvel

Concepes da Ruralidade Contempornea:

srie desenvolvimento rural sustentvel

Concepes da Ruralidade Contempornea:

Maria Lucila Bezerra

Professora da Universidade Federal de Pernambuco

srie desenvolvimento rural sustentvel

Concepes da Ruralidade Contempornea:

srie desenvolvimento rural sustentvel

Concepes da Ruralidade Contempornea:

srie desenvolvimento rural sustentvel

Concepes da Ruralidade Contempornea:

srie desenvolvimento rural sustentvel

Concepes da Ruralidade Contempornea: