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Rio de Janeiro
2013
Rio de Janeiro
2013
CATALOGAO NA FONTE
UERJ/REDE SIRIUS/ BIBLIOTECA CCS/A
345a
Autorizo, apenas para fins acadmicos e cientficos, a reproduo total ou parcial desta dissertao, desde que
citado a fonte.
_____________________________________
Assinatura
__________________________
Data
Rio de Janeiro
2013
DEDICATRIA
AGRADECIMENTOS
minha famlia, pelo apoio, pelo estmulo, pela compreenso, pela pacincia e por
toda a confiana sempre depositada em mim. Sem eles, nada disso teria sido possvel.
Agradecimentos saudosos tambm meus parentes e valiosos amigos que, se esto longe na
ensolarada Recife, torcem por mim.
Prof.a Miriam Gomes Saraiva, minha orientadora, pela confiana, incentivo e ajuda
neste trabalho. Sua viso mpar das relaes internacionais e da poltica externa do pas foi
basilar para que minhas ideias se consolidassem em papel. Sua orientao, alm das
indicaes bibliogrficas sempre com fins de engrandecer a pesquisa, foi decisiva. A ajuda
durante o processo do estgio acadmico tambm foi bastante valorosa. Foi um privilgio tla como guia.
Ao Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais (PPGRI) da UERJ, por
ter-me aberto uma porta para o mundo acadmico e contribudo imensamente, com
profissionalismo e propriedade, para minha iniciada trajetria acadmica. Ao longo do
mestrado, pude constatar e corroborar a percepo de estar com pessoas que buscam
consolidar um programa slido, multidisciplinar e necessrio.
Aos professores do PPGRI-UERJ, especialmente, Lia Valls, Marcelo Valena, Ana
Paula Tostes e Williams Gonalves, com quem cursei disciplinas nestes dois anos. Todos
colaboraram, em maior ou menor grau, para o andamento deste trabalho. Em especial, Lia
Valls e Marcelo Valena, pelos comentrios, sugestes e crticas quando da qualificao. A
intensa ajuda do Andr Furtado, com quem partilho a paixo pelo clube da Estrela Solitria, e
da Cristiane Baptista no pode ser esquecida. Tambm agradeo professora Letcia Pinheiro,
do IRI/PUC-Rio, por ter-me aberto os olhos para o mundo de possibilidades da anlise de
poltica externa. In memoriam, agradeo a Antnio Carlos Peixoto, que, se deixou nosso
programa de forma sbita, certamente est cuidando de geraes de internacionalistas e
contando suas melhores histrias, onde quer que esteja.
Aos meus amigos do PPGRI-UERJ, os novos e os antigos, que me acompanharam
nessa jornada intelectual muitas vezes estafante. As sugestes bibliogrficas, os livros
emprestados e a ajuda de Gustavo Bezerra em muitos momentos do curso foram
fundamentais; o apoio, as indicaes de textos e os cafs nos corredores da UERJ no seriam
os mesmos sem Camila DeCarli e Guilherme Sorgine, que me incentivaram decisivamente a
EPGRAFE
When men die, they enter history. When statues die, they
enter art. These deaths are what we call culture.
Chris Marker
RESUMO
ALBUQUERQUE, Felipe Leal Ribeiro de. Atores e agendas da poltica externa brasileira
para a frica e a instrumentalizao da cooperao em segurana alimentar (2003-2010).
2013. 251 f. Dissertao (Mestrado em Relaes Internacionais) Instituto de Filosofia e
Cincias Humanas, Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2013.
Durante os dois mandatos presidenciais de Luiz Incio Lula da Silva (2003-2010),
percebeu-se, em virtude de presses intra e extraburocrticas e de causalidades sistmicas,
maior acentuao do esboroamento da histrica condio insular do Ministrio das Relaes
Exteriores (MRE). A participao de novos entes que no o Itamaraty na configurao da
poltica externa, notadamente em seu vetor de execuo, enseja novas agendas cooperativas e
processos decisrios. Atores da burocracia federal, como os ministrios, vocalizam
preferncias que influenciam o jogo interburocrtico e tm o condo de estabelecer possveis
pontes com a instituio diplomtica, unidade de deciso por excelncia. Na perspectiva
intraburocrtica, a ascenso de corrente de ao e de pensamento dos autonomistas, frente aos
institucionalistas pragmticos, permite escolhas de insero internacional como o reforo da
perspectiva sul-sul, na qual se inserem as parcerias com a frica, o que indica a inexistncia
de monolitismo de opinies no interior do MRE. Essa dinmica faz-se presente e necessria
para o entendimento da Cooperao Brasileira para o Desenvolvimento Internacional (CBDI),
tipo de Cooperao Sul-Sul (CSS) do Brasil que tem na Cooperao Tcnica, Cientfica e
Tecnolgica (CTC&T) em segurana alimentar uma de suas modalidades mais atuantes e
complexas. Convencionada como instrumento de poltica externa durante a ascendncia dos
autonomistas, corrente influenciada por quadros do Partido dos Trabalhadores, a cooperao
em segurana alimentar teve o continente africano como locus primordial de manifestao.
Embasado na internacionalizao de polticas pblicas domsticas, o compartilhamento de
conhecimentos nas agendas de combate fome, de combate pobreza e de desenvolvimento
agrrio fenmeno tributrio da abertura da caixa preta estatal, o que ratifica o argumento
de que h correlao entre nveis de anlise. As diversas iniciativas cooperativas para com
parceiros da outra margem do Atlntico Sul, eivadas de componente retrico de promoo de
ordem internacional menos assimtrica, donde tambm subjace a busca consecuo de
interesses diretos e indiretos dos formuladores diplomticos, guardam relao com as
diretrizes mais gerais da poltica externa articulada no perodo estudado nesta dissertao.
ABSTRACT
During Luiz Incio Lula da Silvas two presidential terms (2003-2010), it was
perceived, in reason of intra and extra-bureaucratic pressure, so as due to systemic causalities,
greater emphasis on the questioning of the Ministry of External Relations (MER) historic
insular condition. The participation of new entities other than Itamaraty in the foreign policy
configuration, especially in its implementation phase, props up new cooperative agendas and
decision processes. Actors of the federal bureaucracy, such as the ministries, vocalize
preferences that influence the inter-bureaucratic game and have the faculty of establishing
possible bridges with the diplomatic institution, the decision-unit par excellence. When it
comes to the intra-bureaucratic perspective, the ascension of the autonomists thought and
action grouping, against the pragmatic institutionalists one, has allowed choices of
international insertion such as the reinforcement of the South-South perspective, wherein lie
partnerships with Africa, which indicates the inexistence of monolithic opinions within the
MER. This dynamic composes and is necessary to understand the Brazilian Cooperation to
International Development (BCID), type of Brazils South-South Cooperation (SSC) that has
one of its more active and complex modalities in the Technical, Scientific and Technological
Cooperation on food security. Convened as a foreign policy tool during the ascendancy of the
autonomist group, school of thought and action which was influenced by names associated
with the Labor Party, the cooperation on food security had the African continent as a pivotal
locus of coming into view. Based on the internationalization of domestically developed public
policies, the sharing of know-how related to the agendas of hunger fighting, poverty fighting
and rural development is tributary to the opening of the state black box, which ratifies the
point that there is correlation between the levels of analysis. The many cooperative initiatives
alongside the partners of the other South-Atlantic margin, which hold a rhetoric component of
promoting a less asymmetric international order where also rest the purpose of granting the
diplomatic formulators direct and indirect interests -, are related to the more general
directives of the foreign policy defined during the period.
LISTA DE GRFICOS
AAA
Agenda de Ao de Acra
ABC
ABIMAQ
ABRANDH
AGNU
AHI
ALADI
ALCA
AOD
BID
BNDE
BNDES
BNH
BRICS
C-4
Cotton Four
CA/MS
CAI
Complexo Agroindustrial
CAISAN
CAMEX
CAD
CBDI
CBERS
CCP
CECAT
CELAC
CEPAL
CGFOME
CID
CLT
CMBEU
CNAN
CNAT
CNSA
CMC
COMISTAS
Comisses Mistas
CONAB
CONDRAF
CONSEA
CPAI-CONDRAF
CPLP
CPT
CRAS
CSN
CSNU
CSS
Cooperao Sul-Sul
CTC&T
CTI
CTPD
DCOPT
DEM
Democratas
DFID
DTS
EC
Emenda Constitucional
ECOSOC
EMATER
EMBRAPA
EUA
FAO
FARA
FBSAN
FGV
FHC
FIDA
FOCEM
FOD
G20F
G20 Financeiro
G77
Grupo dos 77
GATT
HLF 4
IBAS
IBGE
IILP
IIRSA
INCRA
IPEA
JICA
JA!
Justia Ambiental
LOSAN
MAPA
MDA
MDS
MERCOSUL
MESA
MINUSTAH
MNA
Movimento No Alinhado
MRE
MTE
NEPAD
NOEI
OCDE
ODM
OEA
OI
Organizao Internacional
OMC
ONG
Organizao No Governamental
ONU
OSC
P4P
PAA
PAA-frica
PAC
PAIF
PALOP
PARLASUL
Parlamento do MERCOSUL
PAT
PCC
PEC
PEC-G
PIB
PLANSEC
PMA
PNAD
PNAE
PNAN
PNATER
PNSAN
PNUD
PRODECER
PRONAF
PRONATER
PROSAVANA
PSDB
PT
REAF
R2P
Responsabilidade de Proteger
RWP
Responsabilidade ao Proteger
SAN
SEBRAE
SEGIB
Secretaria-Geral Ibero-Americana
SELA
SENAR
SGAP I
SGP
SICD
SISAN
SISVAN
SUBIN
TCA
TPI
UA
Unio Africana
UEMOA
UNAC
UNASUL
UNCTAD
UNFSC
UNILAB
URSS
USAID
ZOPACAS
SUMRIO
INTRODUO........................................................................................................ 19
1
1.1
1.2
1.2.1
As burocracias importam........................................................................................... 40
1.2.2
As preferncias no so dadas................................................................................... 47
1.2.3
1.3
1.3.1
1.3.2
1.4
Consideraes Finais............................................................................................... 68
2.1
2.2
2.2.1
A construo do insulamento..................................................................................... 81
2.2.2
Rupturas ao insulamento............................................................................................ 84
2.3
2.4
2.4.1
2.4.2
2.6
3.1
3.1.1
3.2
3.2.1
3.2.2
3.2.3
3.3
3.3.1
3.3.2
3.4
4.1
4.1.1
4.1.2
4.1.2
4.1.3
4.2
4.2.1
4.2.2
4.2.3
4.2.4
4.3
4.3.1
4.3.2
19
INTRODUO
Ao longo dos dois mandatos presidenciais de Luiz Incio Lula da Silva, entre 2003 e
2010, a Cooperao Sul-Sul (CSS) tornou-se um dos vetores de insero internacional do
Brasil. Esse fenmeno trouxe novas variveis e desafios para a anlise da poltica externa,
para o papel do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) na sua configurao, bem como
para a atuao de outros atores, com capacidades distintas de influncia no processo decisrio.
Por ter sido considerada uma das estratgias prioritrias de conduo das relaes bilaterais
em mbito sul-sul e recebido indita ateno dos formuladores diplomticos durante o perodo
em questo, este trabalho busca explicar o lugar da CSS na poltica externa brasileira
contempornea, com especial destaque para as iniciativas de cooperao em segurana
alimentar1 encetadas junto a parceiros do continente africano.
Em primeiro lugar, defendemos que o estudo da poltica externa2 perpassa, alm das
variveis sistmicas, a considerao das causalidades domsticas, visto que essas tm
relevncia fundamental para o entendimento das escolhas em poltica externa. Apregoamos,
portanto, ao longo desta dissertao, abordagem que considera tambm o nvel de anlise
domstico, o que nos permitiu ecoar o argumento de que Estados no so entidades fechadas,
unitrias e em posse de informaes completas, buscando a maximizao de poder em bases
estritamente pr-estabelecidas e com preferncias dadas. A complementariedade dos nveis de
anlise torna-se, assim, necessria (CARLSNAES, 1992).
Ao contrrio de postulados comumente associados a teorias de cunho realista e que
tendem a reificar o comportamento internacional dos Estados, dificultando a compreenso de
possibilidades de mudana, preferimos olhar, tambm, para o que se passa no interior dessas
entidades. Ferramentas de anlise de poltica externa nos foram especialmente caras, no
sentido de que auxiliam na identificao das variveis componentes da arena decisria e no
entendimento de como a imbricada correlao de foras domsticas contribui para que as
escolhas de poltica externa no sejam necessariamente estticas e previsveis.
Como veremos, no captulo 4 desta dissertao, segurana alimentar termo ainda sem definio conceitual
precisa, em franco debate em instituies multilaterais, como a FAO, na academia e na prtica da cooperao
entre Estados. Agendas as mais variadas como de desenvolvimento agrrio, de combate fome e de combate
pobreza esto associadas a esse conceito, que guarda relao com a maior amplitude das questes de segurana
no perodo do ps Guerra Fria.
2
Quanto ao termo poltica externa, nos reportamos a Hill (2003), Pinheiro (2004) e Merke (2008).
20
A politizao da poltica externa e, portanto, a influncia da poltica domstica na sua formao, depende da
existncia de impactos distributivos internos que ocorrem quando os resultados da ao externa deixam de ser
simtricos para os diversos segmentos sociais (LIMA, 2000, p. 289).
4
Entendemos, conforme Pinheiro (2009), que esses outros atores no formulam a poltica externa e no so
decisores, mas tm algum poder de agncia. Se fssemos nos valer dos escritos de Hermann (2001), poderamos
dizer que esses outros atores no se enquadrariam nas definies clssicas sobre unidades de deciso em poltica
externa. De qualquer forma, eles tm capacidades variadas de impactar no processo decisrio. Segundo Wight
21
(2006): agency now appears as layered and differentiated and inextricably linked to social contexts through the
relations in which it is embedded (p. 213). O trecho correspondente na traduo : agncia agora surge como
estratificada, diferenciada e conectada de forma intrnseca a contextos sociais por meio das relaes nas quais
est inserida. Milner (1997) traa algumas das possibilidades de ao e de controle da agenda de poltica
externa por parte desses atores.
5
22
Essa diviso no seio do Itamaraty ilustrativa da ideia de que h, de fato, dissensos intraburocrticos e de que a
poltica externa brasileira no marcada somente por continuidades. Alm disso, auxilia na compreenso de que
o interesse nacional no necessariamente dado.
23
das estratgias pensadas para adensar esse dilogo bilateral foi a considerao da cooperao
sul-sul como instrumento, ou seja, o uso da mesma para a consecuo de perspectivas no
necessariamente imediatas de poltica externa9.
De fato, so centenas os projetos em curso nos quais o Brasil compartilha
conhecimentos com as contrapartes africanas10. Tida como horizontal, demand driven e
fortalecedora de critrios de execuo nacional, a CBDI representa, em termos gerais, a
convergncia de perspectivas entre as duas margens do Atlntico Sul. Projetos de concesso
de bolsas de estudos para estrangeiros, de ajuda humanitria internacional, de cooperao
tcnica, cientfica e tecnolgica (CTC&T), alm de contribuies a organizaes multilaterais
compem o quadro mais amplo dessa cooperao brasileira que, para ser
operacionalizada, depende da presena de atores com know-how ausente no Itamaraty.
A dinmica cooperativa para com a frica, por ser to ampla, complexa e ainda pouco
explorada, nos levou ao estudo especfico da cooperao em segurana alimentar, um tipo de
CTC&T. Tema fascinante e longe de estar pacfico na academia, esse vetor da CBDI
notrio, por ilustrar no s o rompimento relativo do insulamento do MRE, assim como por
representar a manifestao emprica da internacionalizao de polticas pblicas domsticas.
Alada condio de poltica de Estado durante a presidncia de bandeira petista, a busca de
garantia da segurana alimentar logrou, em mbito nacional, resultados expressivos no
combate fome e pobreza e no desenvolvimento da agricultura familiar, principal provedora
do abastecimento interno de alimentos no Brasil.
Os avanos aferidos no nvel domstico chamaram a ateno de parceiros os mais
diversos, entre os quais destacamos os africanos. Tcnicas aplicadas no pas, que compartilha
e padece de muitos desafios socioeconmicos enfrentados pelo mundo em desenvolvimento,
poderiam ser internacionalizadas para realidades semelhantes. Isso tem o condo de propiciar
o retorno da legitimidade ao programa de combate fome e pobreza no Brasil, representado
no Fome Zero e na Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, e contribui para
aproximar duas regies com passados comuns. Ademais, esse vetor cooperativo tornou-se
parte da poltica externa pela tomada de conscincia dos decisores diplomticos e pela
influncia de quadros egressos do PT, de atores privados e da burocracia federal.
Neste trabalho, procuramos focar-nos somente em quatro ministrios federais
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA); Ministrio da Agricultura, Pecuria e
9
10
24
25
26
27
11
A ideia de promoo de ordem internacional menos assimtrica faz-se presente aqui. Conforme Burges,
Brazil turned to a distributive approach to international negotiations masked in an integrative facade,
wrapping itself in a blanket South-South solidarity. O trecho correspondente na traduo : O Brasil voltou-se
para uma abordagem distributiva em negociaes internacionais mascaradas por uma fachada integrativa,
envolvendo-se em um espectro de solidariedade sul-sul. Ao abordar uma das tticas negociais dos diplomatas
brasileiros, denominada de propagate new thinking e caracterizada como assertiva, o autor afirma que: the
suggestion here is that, in part prodded by Brazilian ideas and examples, the South is rapidly developing the
confidence to express itself in global governance forums and in bilateral relations, taking more than just a
defensive attitude to their foreign relations and the evolution of international regimes. Keep in mind that Brazil
is also busy engaging these newly active states in rolling policy discussions to marshal them behind the
Brazilian vision. (BURGES, 2012, p. 365). O trecho correspondente na traduo : a sugesto aqui que, em
parte estimulado por ideias e exemplos brasileiros, o sul est rapidamente desenvolvendo a confiana de se
expressar em fruns de governana global e em relaes bilaterais, tomando mais que somente uma atitude
defensiva em suas relaes exteriores e na evoluo dos regimes internacionais. Tenha em mente que o Brasil
tambm est ocupado engajando esses Estados recm-ativos em discusses polticas em curso para gui-los atrs
da viso brasileira.
28
cooperao brasileira, foi notrio para o encaminhar da pesquisa. Alm desses autores,
recorremos a, entre outros nomes j citados, Aylln e Leite (2010); e Fonseca (2008).
Finalmente, o quarto captulo sobre a cooperao em segurana alimentar para com
a frica como instrumento de poltica externa. Se, no decorrer da dissertao, empreendemos,
entre outras coisas, anlises sobre processo decisrio; conluio de poltica domstica com
poltica externa; rupturas relativas ao insulamento do MRE; dissensos e agendas de seus
grupos intraburocrticos; e como se comporta a cooperao tcnica do Brasil, no ltimo
captulo aplicamos esses conhecimentos prtica das relaes com o continente africano.
Procuramos apontar como a segurana alimentar conceito fluido, amplo e polmico
foi internacionalizada para a perspectiva sul-atlntica da poltica externa. De termo que
dialoga com a horizontalizao das abordagens sobre segurana a elemento fundamental da
agenda governamental, a segurana alimentar foi trabalhada como constituinte essencial das
relaes Brasil-frica. Seus componentes de desenvolvimento agrrio, de combate fome e
de combate pobreza, justificados nessa ltima poro da pesquisa, foram os analisados mais
detidamente. Ademais, empreendemos discusso a respeito do processo decisrio
especificamente o entre os ministrios citados.
As interaes entre MAPA, MDS e MDA com relao ao MRE foram apontadas e
problematizadas com vistas a entender se h hierarquias, coordenao ou conflito. Veremos
que a fora da agenda poltica da correlao de foras que sustentou Lula da Silva determinou
relaes marcadas majoritariamente por concordncia e conjugao de esforos entre esses
atores ministeriais. Isso no quer dizer, contudo, que a cooperao em segurana alimentar
seja algo que suscite anuncia plena, mesmo dos atores do Executivo. O posicionamento do
Conselho Nacional de Segurana Alimentar (CONSEA) imensamente interessante, pois
mostra que mesmo parte da burocracia federal e tendo sido institudo pelo governo ento no
poder, a entidade demasiado crtica a essa vertente da cooperao sul-sul do Brasil.
Em sua ltima seo, trabalhamos com alguns exemplos da cooperao em segurana
alimentar realizada, como o Mais Alimentos frica, o PAA-frica, o PROSAVANA, o
Cotton Four e o Dilogo Brasil-frica sobre Segurana Alimentar, Combate Fome e
Desenvolvimento Rural12, todos consequncia do perodo de Lula da Silva frente da
presidncia da repblica. Preferimos abordar com vrios exemplos ao invs de somente um ou
dois, pois isso nos daria maiores possibilidades de investigar dinmicas decisrias e tambm
12
ABC (2010).
29
13
O Brasil possui 37 embaixadas no continente africano, com mais da metade delas tendo sido inaugurada na
presidncia de Lula da Silva. Entre os pases no africanos, o Brasil s possui menos legaes na frica que
Estados Unidos, China, Frana e Rssia. Disponvel em:
http://www.bbc.co.uk/portuguese/noticias/2011/10/111017_diplomacia_africa_br_jf.shtml, acesso em
04/05/2013.
30
31
14
32
1.1
33
By eschewing any empirical concern with the domestic and internal variations
within the separate nations, the system-oriented approach tends to produce a sort of
black box or billiard ball concept of the national actors. By discounting or
denying the differences among nations, or by positing the near-impossibility of
observing many of these differences at work within them, one concludes with a
highly homogenized image of our nations in the international system (SINGER,
1969, p. 81-82)15.
Essa imagem cristalizada dos Estados pouco til para explicar porque atores
igualmente soberanos e com as mesmas capacidades agem de formas diferentes 16. David
Singer mostra-se ctico quanto a afirmaes de que as aes estatais so consequncia das
implicaes sistmicas, pois isso conformaria a poltica externa como varivel dependente,
enquanto que os aspectos estruturais seriam as variveis independentes, num fluxo de
subordinao17. O mais correto, defende, seria o estabelecimento de bases correlativas entre
os nveis domstico e internacional e no unicamente a definio de uma relao causal.
What is thought to be the consequence of a given stimulus may only be a coincidence, and
15
O trecho correspondente na traduo : Por evitar qualquer preocupao emprica com as variaes
domstica e interna no interior das diferentes naes, a abordagem sistmica tende a produzir uma espcie de
conceito de caixa preta ou de bola de bilhar dos atores nacionais. Por descontar ou negar as diferenas
entre as naes, ou por postular a quase impossibilidade de se observar muitas dessas diferenas no trabalho com
elas, conclui-se uma imagem altamente homogeneizada das nossas naes no sistema internacional.
16
Para alm das perspectivas realistas clssicas, ainda que Waltz (1996) tenha proclamado que o neorrealismo
uma teoria de poltica internacional e no uma teoria de poltica externa, autores como Elman (1996) enquadramna como tal.
17
Isso no significa, entretanto, que iremos adotar a perspectiva de Wendt (1987), de tomar a co-constituio
entre agente e estrutura como base ontolgica.
34
until one investigates the major elements in the causal link () one may speak only of
correlation, not of consequence (SINGER, idem. p.82)18.
A resposta para esse desafio encontrada na anlise dos condicionantes domsticos.
Para alm do extenso debate sobre a evoluo do campo de anlise de poltica externa19,
importante sublinhar que a ideia de ator racional unitrio, coeso, monoltico e pautado em um
interesse nacional dado e imutvel de pouca monta para o entendimento da poltica
externa e ser combatida ao longo desta dissertao.
Questionar a pretensa caracterizao do Estado como unitrio, no significa, contudo,
a existncia de uma crtica ideia de racionalidade. Ao longo de todo este trabalho,
partiremos de postulados de causalidade prprios das correntes e das contribuies do campo
da anlise de poltica externa. Ainda que de difcil demonstrao, no vemos, entretanto,
como impossvel a utilizao de instrumentos analticos que se baseiam em epistemologias
distintas. Os apontamentos de Kurki (2008) so profcuos, no sentido de que discutem as
posies de racionalistas e de reflexivistas a partir de consideraes relativas causalidade20.
Reconhecemos essa e outras contribuies, mas nossa abordagem permanecer no campo
racionalista.
Para alm de tais perspectivas, parece mais correto assumir que parte do que ocorre no
processo decisrio dos Estados ou nas relaes entre eles derivado de decises humanas
individuais ou de grupos especficos21. A poltica externa resulta, dessa forma, de processos
de tomada de decises, o que tem considervel impacto na delimitao do interesse nacional.
Typically, the horizon of interest is delimited to decision making performed by those with the
18
O trecho correspondente na traduo : O que foi pensado para ser a consequncia de um estmulo dado pode
somente ser uma coincidncia, e at que se investiguem os principais elementos no nexo da causalidade (...)
pode-se falar somente de correlao, no de consequncia.
19
Gerner (1995) e Carlsnaes (2001) trazem contribuio substantiva sobre a evoluo dos estudos de anlise de
poltica externa: suas bases de formao nos anos 1950; seu estabelecimento gradual durante o debate
mainstream entre tradicionalistas e behavioristas; o avano para estudos de poltica externa comparada, com
objetivo claro de estabelecimento de uma teoria geral de poltica externa e forte influncia behaviorista, e, como
contraparte, perspectivas pluralistas ligadas a teorias de mdio alcance ( importante notar que h variadas
dessas contribuies que so, inclusive, mutuamente exclusivas); e a abertura a outros campos disciplinares,
como as abordagens cognitivas de poltica externa.
20
A proposta da obra em questo reestabelecer o dilogo entre racionalistas e reflexivistas a partir de uma
anlise do fenmeno das causalidades.
21
Padres tradicionais de anlise de poltica externa envolvem variveis mltiplas, como personalidade dos
decisores, padres organizacionais, barganhas entre grupos domsticos, etc.
35
authority to commit resources, usually but not always the legitimate authorities of nationstates (HUDSON, 2005, 2)22.
De acordo com essa autora, o valor da anlise de poltica externa o de identificar as
intersees tericas entre os principais determinantes do comportamento estatal: os fatores
materiais e os ideacionais. As intersees tericas entre esses fatores so os decisores
humanos. Sem a presena desses decisores, as teorias de relaes internacionais teriam grande
dificuldade de prever ou de explicar a mudana e tambm como Estados em desenvolvimento
se inserem no sistema internacional. Alm disso, compreende-se que os tomadores de deciso
so triplamente determinados, ou seja, por aspectos cognitivos/psicolgicos e de mbitos
domstico e internacional23. Isso contribui para a constatao emprica de que os Estados
desenvolvem diferentes polticas externas e que um mesmo Estado pode realizar distintas
inseres internacionais em perodos histricos relativamente prximos. Pode, tambm,
auxiliar no entendimento de como o comportamento de um Estado pode mudar em um
sistema internacional relativamente em equilbrio.
O Estado continua como sendo a unidade de anlise fundamental, mas tal entidade
descartada como sendo realidade monoltica e fechada, o que lhe aproximaria das anlises
puramente realistas, e enfocada por meio dos determinantes do processo de tomada de
decises e no somente por suas consequncias (SNYDER; BRUCK; SAPIN, 1962). Ainda
que a tomada de decises seja melhor apreendida em mbitos de menor escala, como uma
negociao comercial, por exemplo, e envolva variveis mltiplas que possam no ser
repetidas em outros mbitos negociais, a importncia destinada a esse outro vrtice da
configurao da poltica externa contribui para tornar o debate mais substantivo. Ao optar por
essa escolha, ganha-se, ainda, profundidade na anlise de polticas de cooperao.
Theories of rational-actor models are not favored by modern students of foreign
policy because of their assumption that governments consist of united, purposive
strategists who, in possession of full information, calculate and implement actions
22
A contribuio de Putnam (1988), com seus jogos de dois nveis, passvel de crticas, mas tem grande
potencial explicativo para negociaes internacionais. Alm disso, a colocao de decisores de poltica externa
no centro da matriz terica, como pretendem alguns autores, a exemplo de Hudson (2005), garante a
possibilidade de operacionalizao de outros tipos de teorias, como as que envolvem fatores culturais e sociais
na definio do comportamento estatal, o que abre espao para a matriz construtivista.
36
on the basis of how best to maximize power and security (HILL; LIGHT, 1985,
p.157) 24.
Essa mudana de percepo foi favorecida pelo fim da Guerra Fria, pois o conflito
bipolar trazia indelveis vantagens utilizao de modelos comportamentais generalizantes
que caracterizassem atores que sofriam constrangimentos internacionais25. Com o fim do
arranjo bipolar, foram favorecidas anlises que tinham por escopo aspectos intraestatais, como
estudos sobre burocracias; sobre a concepo do papel nacional e da identidade pelas elites
domsticas; sobre as caractersticas do lder; sobre o estudo dos agentes humanos quando eles
interagem em grupos nas relaes internacionais; entre outras26.
Ainda que o contraste de caractersticas entre distintos Estados possa ser evocado em
anlises sistmicas, as comparaes delineadas por essas normalmente revestem-se de
generalizaes que, ao no levar em considerao a dinmica intraestatal, procuram criar
verdades que no so aplicveis. Ao mesmo tempo, a preferncia por estudos centrados no
Estado como ator racional pode levar a exageros, seja pela definio de supostos padres de
comportamento, o que pode criar dogmatismos e dificultar o entendimento de mudanas, seja
pelo risco de justificar toda e qualquer ao estatal tomando por base a ideia de interesse
nacional.
Mesmo o tmido esforo dos realistas neoclssicos em levar em considerao fatores
domsticos torna-se pouco efetivo. Ainda que busquem ir mais alm do que os neorrealistas,
continuam compartilhando com esses a viso de que a poltica externa de um pas
primordialmente determinada por sua posio relativa no sistema internacional e por suas
capacidades de poder (ZAKARIA, 1998; SCHWELLER, 2004). A vantagem de suas anlises,
em comparao com os neorrealistas, que os realistas neoclssicos afirmam que o impacto
dos aspectos sistmicos ser mltiplo e no necessariamente ocorrer a partir de respostas via
reordenamento da balana de poder. No entanto, eles somente trabalham com variveis
domsticas em mbito ad hoc e, alm disso, sofrem severa crtica de autores liberais por
24
Tambm porque os processos domsticos da burocracia sovitica eram um tanto opacos para anlise mais
detalhada. Isso explica o foco em anlises baseadas na teoria dos jogos e em modelagens que trabalham com
aspectos economtricos para a definio de preferncias.
26
Tem-se, aqui sublinhados, um dos clssicos debates da anlise de poltica externa, aquele que compreende as
teorias generalizantes (actor-general IR theory) e as teorias especficas (actor-specific theory of foreign policy).
37
considerarem que as preferncias dos agentes estatais so dadas e sempre constrangidas por
questes relativas a poder27.
A compreenso da poltica externa de uma dada nao, portanto, no deve partir mera
e simplesmente da postulao de quais objetivos e motivaes esse pas possui, mas tentar
investigar a gnese e o processo pelo qual tais objetivos tornaram-se variveis singulares a
ponto de serem imiscudos no comportamento internacional daquele Estado28. Assim, reificar
a abstrao Estado como ator coeso contraria a possibilidade de se observar as motivaes de
grupos e de indivduos entre eles o prprio lder que atuem dentro desse modelo
institucional e que participem do processo de elaborao da poltica externa.
Durante a evoluo do estudo de poltica externa, tentou-se, inclusive, realizar
classificao da disciplina em dois grandes campos de anlise: (a) Innenpolitik e (b)
Realpolitik. O primeiro seria referente a distintas abordagens de poltica externa, a exemplo de
fatores cognitivos, burocrticos, comportamento de crise, processos decisrios, etc. A
primazia, nesse caso, recairia sobre o papel de fatores domsticos na explicao da poltica
externa (Innenpolitik) e, mesmo considerando que cada um desses fatores favorece uma
varivel domstica especfica, eles compartilham a assuno de que a poltica externa pode
ser entendida, grosso modo, como resultado de dinmicas domsticas. J o ramo da
Realpolitik, largamente associado tradio realista, tem os fatores sistmicos como
fundamentais. Ainda que variveis domsticas no sejam completamente ignoradas, elas no
so decisivas para o entendimento de comportamentos estatais (CARLSNAES, 2001).
Utilizada como critrio para diversos estudos de poltica externa, essa classificao
baseada na assuno de uma linha divisria entre o que domstico e o que internacional. A
existncia de tal separao, entretanto, questionvel tanto como uma proposio terica
27
Entendemos que, mesmo em processos de tomada de decises que levem em considerao, por exemplo,
dinmicas burocrticas, a perspectiva de poder, relativa assimetria decisria, a barganhas e a possveis
manipulaes de informaes no encaminhamento da formao de preferncias, tambm se faz presente. Isso
no quer dizer, contudo, que isso promova uma mesma leitura de poder feita pelas teorias de matriz realista.
Primeiro porque, aqui, h a diferenciao j mencionada entre teorias generalizantes e teorias ator-especfico.
Depois, em virtude de que a formao de preferncias no buscar propiciar, necessariamente, as premissas
bsicas das correntes realistas, como a maximizao relativa de poder e a melhoria da posio estatal na balana
de poder.
28
H considervel literatura que questiona a dita objetividade dessas motivaes, assim como o carter
puramente racional das decises relativas poltica externa. Jervis (1976) um desses exemplos. Entretanto,
ainda que as abordagens cognitivas tragam crtica a esse racionalismo exacerbado, essa supe que os decisores
buscam maximizar benefcios. As decises podem ser tomadas em nome de crenas, de percepes equivocadas,
etc., mas ainda com o tino de angariar ganhos. J a literatura de base racionalista questiona, em geral, a
possibilidade de se explicar, de modo acurado e sistemtico, o comportamento externo de um Estado meramente
a partir de crenas e percepes.
38
como quanto empiria29. Por meio dela, ignoram-se as interaes constantes e as interferncias
mtuas entre os mbitos interno e internacional; alm disso, a capacidade de influncia de
atores domsticos na formulao e na execuo da poltica externa minimizada30.
Interessante seria, portanto, considerar aspectos de complementariedade. Both
domestic and international institutions are, if anything, structures constraining and enabling
foreign policy actions31 (CARLSNAES, 1992, p.267). Dessa forma, pode-se afirmar: (i)
ainda que a unidade de anlise bsica seja o Estado, o estudo do que ocorre no interior dessa
abstrao vital para afastarmos o mencionado risco de reificao; (ii) mesmo que se tome
por base o Estado como unidade de anlise, e aqui partindo de uma abordagem de ontologia,
isso no impede que esse seja relacionado com a estrutura, com essa sendo caracterizada
como nvel de anlise. Como bem afirma Wight (2006), agncia e estrutura no so
antagnicas, podendo caminhar em prol de complementariedade.
Kenneth Waltz, ao definir os trs nveis de anlise, defende que balizar as relaes
internacionais somente em termos de uma das trs imagens (man, state, war) levaria a falhas
de diagnstico. A crtica destinada a analistas que se baseiam somente no nvel de anlise
estatal (state), notadamente identificados por ele como sendo liberais. Note-se que, na obra
em questo, o autor realiza questionamentos ontologia centrada no Estado. (...) no
prescription for international relations written entirely in terms of the second image can be
valid, that the approach itself is faulty (WALTZ, 1959, p.122)32.
Aproximando-se da posio de Carlsnaes, pode-se sustentar que a viso de Waltz
tampouco , no plano terico, de busca por exclusivismos na escolha dos nveis de anlise,
ainda que isso contribua decerto para a facilitao da pesquisa. (...) the third image describes
29
Carlsnaes (2001) prope outra classificao para a caracterizao da poltica externa, baseada em ontologia e
epistemologia. De acordo com a proposta, haveria, dentro do campo da ontologia, uma diviso entre (i) holismo em que um sistema determina como se comportam as partes - e (ii) individualismo. A diviso epistemolgica,
por sua vez, ocorreria entre (iii) objetivismo (racionalismo) e (iv) interpretativismo (reflexivismo). Partindo
dessa perspectiva, a escolha ontolgica pelo individualismo permite que se faa tratamento dos atores de um
ponto de vista (iii) racional, cognitivo e/ou objetivo; ou de uma (iv) abordagem interpretativa e intersubjetiva. Da
mesma forma, a escolha ontolgica pelo holismo pressupe a definio de uma perspectiva racional ou, ao
contrrio, de uma lente interpretativa.
30
Formulao a concepo de uma conduta que se expresse em atos ou palavras, com relao a um tema de
natureza internacional, por iniciativa ou reao, por parte de atores privilegiados na arena decisria que se
traduz, em ltima anlise, como a posio do governo em questo. Implementao ou execuo a mera
aplicao de uma deciso, desde que neste processo no se acrescente ou se altere substantivamente o contedo
da mesma caso em que se deve retomar categoria de formulao (PINHEIRO, 2000, p.453).
31
O trecho correspondente na traduo : (...) nenhuma prescrio para relaes internacionais escritas
inteiramente em termos da segunda imagem pode ser vlida, que a abordagem em si imperfeita.
39
the framework of world politics, but without the first and the second images, there can be no
knowledge of the forces that determine policy33 (Idem, p.238). Essas trs categorias mestras
divididas em nveis externo; domstico; e individual - podem ser fragmentadas em outras
tantas, o que implica na patente complexidade dos processos de tomada de deciso e de
formulao de poltica externa.
Conforme os apontamentos de Thomas Risse-Kappen, so os integrantes do governo pelo poder derivado de seus cargos e de sua posio na burocracia, o que acompanhado pelo
carter de legitimidade eleitoral, no caso de regimes democrticos - que tomam as decises
em nome do Estado (RISSE-KAPPEN, 1995). Por sua posio no estamento estatal, sofrem
influncias e influenciam os demais grupos domsticos, o que compe um quadro
multifacetado de explicao do qu consiste a poltica externa, de como as decises so
estabelecidas e de qual ator tem o papel preponderante na defesa de suas demandas. Para tais
questionamentos, importante que abramos a caixa preta do Estado e observemos as
motivaes e as preferncias dos grupos que o compem institucionalmente.
1.2
33
O trecho correspondente na traduo : (...) a terceira imagem descreve o quadro da poltica mundial, mas
sem a primeira e a segunda imagens, no pode haver conhecimento das foras que determinam a poltica.
34
Autores como Moravcsik (1997) argumentam que abordagens institucionalistas neoliberais tm, em seu
mago, proximidade inefvel com o neorrealismo. Ambas as perspectivas teriam a estrutura internacional como
ontologia e defendem a ao estatal como de maximizao de poder (realistas) e de utilidade (institucionalistas
neoliberais). No que diz respeito poltica externa, as duas correntes tm por base que a capacidade de ao dos
Estados est limitada pelas prerrogativas sistmicas.
40
41
externo dos Estados. Esse arcabouo terico ajuda na ruptura de relaes unidirecionais de
causa e de efeito que somente partem de implicaes sistmicas.
O modelo de processo organizacional (II) tem por objetivo perquirir como as rotinas,
procedimentos e socializao organizacionais das burocracias e das agncias intraestatais
podem impactar no processo de formulao da poltica externa e/ou levar competio
intraburocrtica. Por rotinas ou procedimentos organizacionais, tem-se que os fluxos de
informaes aventados pela burocracia estatal geram procedimentos padronizados,
normalmente difceis de serem modificados em curto prazo e pautados pela regularidade.
Ainda que tenha sido moldado inicialmente para a poltica externa dos Estados
Unidos, o modelo de processo organizacional possui potencial explicativo para as anlises
referentes a outros pases. De acordo com suas prerrogativas, o comportamento estatal ser
definido pela estrutura domstica. A dizer, trata-se de uma abordagem em nvel subsistmico, com foco nas relaes causais entre o Estado como abstrao e suas agncias - no
sentido de como o comportamento do primeiro corrobora ou no as demandas dessas ltimas
-, e entre as agncias e os indivduos. Segundo o modelo de processo organizacional, os
decisores individuais no agiriam de forma plenamente independente e autnoma, mas
conforme as agncias que fazem parte da burocracia. Esse modelo leva em considerao que
grupos de interesses econmicos, militares, sociais e polticos, alm das organizaes no
interior do Estado, definem rotinas para avaliar, no caso concreto, os custos e os benefcios da
assinatura de um acordo ou a pertinncia da tomada de deciso.
As decises em poltica externa seriam, portanto, produtos de padres regulares de
comportamento, referidos pela abordagem como processos organizacionais. possvel utilizar
os escritos de Allison a fim de entender os processos de tomadas de deciso em poltica
externa em geral, assim como, em alguns casos, o papel de unidades de deciso e de
formulao de poltica externa, normalmente grupos autnomos, nesse processo35.
Segundo esse autor, os governos so abstraes que envolvem grandes organizaes
ou grupos que possuem responsabilidades sobre determinados temas. Haveria, dessa forma,
uma diviso de trabalho no interior da burocracia, a fim de prover maior utilitarismo e
especificidade na tomada de decises. Esses atores agiriam de forma semiautnoma e as aes
governamentais seriam o resultado da produo dos mesmos. Government behavior reflects
the independent output of several organizations, partially coordinated by government
leaders, que poderiam substantially disturb, but not substantially control, the behavior of
35
O artigo de Pinheiro (2000) sobre a poltica externa dos diferentes governos do regime militar brasileiro
bastante elucidativo ao utilizar o papel das unidades de deciso e de formulao para explicar a poltica externa.
42
these organizations36 (ALLISON, 1971, p.67). Isso no impede, entretanto, que os lderes
governamentais tambm no possam estabelecer limites e influenciar as rotinas
organizacionais. The decisions of government leaders trigger organizational routines (...) but
most of the behavior is determined by previously established procedures37 (Idem, p.78-79).
Os grupos intragovernamentais agiriam, tal qual apontam as teorias microeconmicas,
a exemplo da teoria da firma, com o objetivo de maximizar suas utilidades, com a cooperao
ou o conflito entre eles no sendo colocados como o ponto focal. Por no haver arranjos
formalmente estabelecidos entre essas organizaes, a responsabilidade pela tomada de
decises no recai somente sobre um nico ator, o que faz sentido, se considerarmos que se
leva em considerao que as partes do todo tratam de agendas especficas. O autor resume o
segundo paradigma da seguinte forma: Model IIs explanatory power is achieved by
uncovering the organizational routines and repertoires that produced the outputs that
comprise the puzzling occurrence38, no sentido de que o comportamento estatal
determinado pelas organizaes. (Idem, p.88).
O modelo de poltica burocrtica (III), por sua vez, centra-se no argumento de que as
decises e aes dos governos so resultantes da poltica intranacional. Poltica, aqui, envolve
a dinmica entre essas partes da burocracia, suas disputas, barganhas, alianas, a fim de
atingirem seus objetivos. What happens is not chosen as a solution to a problem but rather
results from compromise, conflict, and confusion of officials with diverse interests and
unequal influence39 (ALLISON, 1971, p.162). Isso significa que, ao contrrio do modelo II,
as rotinas organizacionais no tero, necessariamente, capacidade de moldar a tomada de
deciso, pois, alm da posio do grupo dentro da burocracia, sua habilidade para fazer valer
seus interesses levada em considerao.
Tomando por base a teoria dos jogos, tem-se que o arranjo hierrquico entre esses
atores burocrticos ir compor a estrutura do governo. Normalmente, as aes governamentais
36
O trecho correspondente na traduo : O poder explicativo do Modelo II alcanado pela revelao das
rotinas e repertrios organizacionais que produziram os resultados que abrangem a difcil ocorrncia.
39
O trecho correspondente na traduo : O que acontece no escolhido como uma soluo para um
problema, mas resulta de compromisso, conflito e confuso de funcionrios com interesses diversos e influncias
desiguais.
43
44
A resposta aos crticos vem com a atualizao da obra, em que Allison e Zelikow
(1999) argumentam que, ainda que as preferncias dos indivduos possam estar
invariavelmente engessadas pelos processos organizacionais, o terceiro modelo de poltica
externa de poltica burocrtica tem maior maleabilidade mudana, pois a poltica
externa, nesse caso, uma resultante da barganha empreendida entre os diversos atores no
meio burocrtico intraestatal40. Isso no levaria, decerto, a resultados idnticos no que diz
respeito insero internacional41. Nesse diapaso, o modelo de poltica burocrtica teria
fora explicativa para a compreenso da poltica externa de pases desenvolvidos e em
desenvolvimento, como o Brasil42. Assim, as divises e concordncias na prpria burocracia,
nos governos de FHC e de Luiz Incio Lula da Silva, tanto no que diz respeito a dissensos
entre correntes de opinio e de ao no Itamaraty, quanto s relaes dessas com as demais
agncias estatais e ministrios, no podem ser olvidadas.
vlido lembrar que, conforme Carlsnaes (2001), a diferena bsica entre o modelo II
e o modelo III que o modelo de poltica burocrtica parte de uma perspectiva de ontologia
centrada nos agentes individuais, ontologia essa contrria quela do modelo de processo
organizacional, em que a anlise est centrada numa perspectiva estrutural. No modelo II, a
estrutura burocrtica engessa as preferncias, sobrepondo-se a elas; no modelo III, a
explicao passa pelas relaes polticas entre setores da burocracia e em sua capacidade de
afetar a poltica externa. Quando se trabalha com poltica burocrtica, tem-se por base que as
preferncias no so dadas, mas individuais e flexveis. Uma parte da burocracia estatal pode
ter vises singulares quanto adeso a regimes internacionais no comungadas por setores
mais afeitos a posicionamentos autnomos ou em prol de estratgias de cooperao
40
Karboo (1998) tambm vista como complementao positiva ao modelo de poltica burocrtica. A autora
trabalha com conceitos de poder, mais afeitos a lderes e a burocracias majoritrias, e influncia mais ligada a
grupos minoritrios. Ela argumenta que h assimetria de poder e de influncia entre os componentes da
burocracia e que isso tem impactos nas resultantes de poltica externa. A partir da, procura tornar o modelo mais
adaptvel a distintas realidades. Outros autores, como Drezner (2000), realizam dilogo entre interesses
materiais, ideias, identidade institucional e estrutura de poder, aproximando-se mais de abordagens
construtivistas.
41
Iremos problematizar, entretanto, luz da realidade de poltica externa brasileira. Aderir enfaticamente a todos
os pressupostos iria fazer com que perdssemos potencial explicativo e acuidade na anlise da realidade
concreta. Portanto, a poltica burocrtica entre os ministrios que participam da tomada de decises na
cooperao em segurana alimentar, no tocante possibilidade de dissensos, de preferncias distintas e de graus
de hierarquia entre os atores, sempre com relao ao MRE ser abordada, mas no estritamente de forma presa
ao modelo de Allison e de Zelikow.
45
43
O trecho correspondente na traduo : Enquanto trabalho anterior sobre poltica burocrtica pode ter sido
muito poltico, a pesquisa corrente parece ser muito apoltica.
44
Poder definido pela autora como o controle de recursos e de posio hierrquica relativamente superior na
burocracia estatal. Influncia afetada pelo exerccio do poder, mas tambm por outros fatores como relaes
pessoais dos membros da burocracia, percepes, estratgias de boicote e de superao de freios impostos pela
estrutura hierrquica. Influncia seria, portanto, um conceito mais fluido e malevel que poder.
46
47
ampla e plural dos fatos. Nesse sentido, recorrer s abordagens liberais de anlise de poltica
externa mostra-se estratgia que acrescenta profundidade pesquisa.
Diferentemente do construtivismo, os autores liberais defendem que essas preferncias formam-se por
interaes de grupos domsticos e pelas inter-relaes recprocas oriundas de consequncias dos cenrios
externo e interno. A realidade domstica teria impactos decisivos na exterior e vice-versa. Isso no levaria em
conta, entretanto, o carter intersubjetivo de formulao dessas preferncias. Uma elite poderia defender, por
exemplo, um complexo militar-industrial, mas isso no seria explicado por motivos caros aos construtivistas. Os
prprios autores liberais o reconhecem, ao afirmarem que o objetivo no focar nesses processos, mas em como
as disputas internas levam a resultados distintos em arena internacional.
47
O trecho correspondente na traduo : A teoria liberal foca-se nas consequncias para o comportamento
estatal de mudanas em preferncias Fundamentals, no mudanas nas circunstncias estratgias sob as quais os
estados as buscam.
48
As preferncias que condicionam a tomada de decises em poltica externa podem estar ligadas, por exemplo,
a um programa especfico de governo. Citamos aqui a bandeira poltica do PT, quando da eleio de Lula da
Silva, voltada para o combate fome e pobreza.
49
Tampouco iremos dar destaque, tanto no que diz respeito ao mbito terico, quanto no que diz respeito
especificamente ao caso brasileiro, para a influncia legislativa na composio de poltica externa. Nosso foco
o Executivo. Martin (2000) aborda com propriedade o tema.
50
50
Carlsnaes define como realistas defensivos aqueles que, ao contrrio os realistas clssicos de matriz
hobbesiana, defendem que o comportamento Estatal pode ser de mera manuteno do status quo e do relativo
equilbrio. (...) states pursuing security in a rational manner can on the whole afford to be relatively relaxed
except in rare stances; and that security can generally be achieved by balancing against threats in a timely way,
a policy that will effectively hinder most forms of actual conflict (CARLSNAES, 2001, p.336). O trecho
correspondente na traduo : Estados buscando segurana de uma maneira racional podem, no conjunto, serem
relativamente relaxados exceto em situaes raras; e que a segurana pode geralmente ser alcanada pelo
equilbrio contra ameaas de uma maneira oportuna, uma poltica que ir efetivamente impedir a maioria das
formas de conflito real.
51
Vale salientar que, para ele, as teorias de regimes internacionais (institucionalistas neoliberais) tomam
preferncias estatais como fixas ou exgenas, o que geraria resultados causais subtimos. Teorias de regime,
portanto, seriam melhor classificadas como um realismo estrutural modificado que como coirms do liberalismo.
51
To motivate conflict, cooperation, or any other costly political foreign policy action,
states must possess sufficiently intense state preferences. Without such social
concerns that transcend borders, states would have no rational incentive to engage in
world politics at all, but would simply devote their resources to an autarkic and
isolated existence (MORAVCSIK, 2008, 234)53.
52
Pois isso garantiria legitimidade s normas e regras. Da mesma forma, polticas pblicas desenvolvidas em
mbito domstico de um Estado e referenciadas por determinada instituio de referncia de um regime
internacional como no caso da FAO com referncia cooperao em segurana alimentar, por exemplo
tendem a ter sua legitimidade reforada.
53
O trecho correspondente na traduo : Para motivar conflito, cooperao ou qualquer outra ao custosa de
poltica externa, os Estados devem possuir preferncias estatais suficientemente intensas. Sem essas
preocupaes sociais que transcendem fronteiras, os Estados no teriam nenhum incentivo racional para se
engajarem na poltica mundial, mas simplesmente devotariam seus recursos para uma existncia autrquica e
isolada.
52
seja, em um mesmo regime governamental, por alteraes nas preferncias dos atores
domsticos. Isso explica porque, mesmo em casos em que h burocracias profissionais e um
legado diplomtico estabelecido, os Estados possam agir de modo adaptvel s circunstncias
internas e externas e no de acordo com um receiturio. Defender que a poltica externa
brasileira marcada fundamentalmente pela continuidade, ainda que essa viso tenha
considervel aplicabilidade prtica, parece ideia que vem perdendo espao54.
O argumento balizado pela premissa de que o conceito de Estado no sinnimo de
governo. Conforme Thomas Risse-Kappen, the state (...) should be distinguished from
governments and governmental actors taking decisions, negotiating treaties, and interacting
with society and other governments55 (RISSE-KAPPEN, 1995, p.19). O comportamento
estatal, portanto, definido pelas foras que agem em seu interior, grupos esses que tendem a
ser mais variados quando do grau de consolidao democrtica. Atores intraestatais podem
ter, dessa forma, poder de agncia56.
54
O trecho correspondente na traduo : O Estado (...) deve ser distinguido de governos e de atores
governamentais tomando decises, negociando tratados e interagindo com a sociedade e outros governos.
56
No caso brasileiro, identificamos, por exemplo, o Itamaraty como sendo unidade de anlise bsica da poltica
externa com poder de agncia. Com relao ideia de unidade de anlise, Wight (2006) a define como: the
unit-of-analysis refers to the object of inquiry (p. 103). O trecho correspondente na traduo : A unidade de
anlise refere-se ao objeto de investigao. Hermann (2001) tambm traz leitura sobre a questo. J sobre o
conceito de agncia, Buzan; Little e Jones (1993) o definem como a capacidade ou o estado de agir ou exercer
poder. Se pensarmos que, no caso do Brasil, o MRE continua sendo o locus formulador da poltica externa,
entendemos que seu poder de agncia continua sendo consideravelmente maior que o dos demais atores atuantes
em poltica domstica. A viso de Bashkar (1978) semelhante, ao afirmar que agentes so os atores que
conseguem mobilizar maiores recursos de poder para impor suas preferncias e decises. By an agent I mean
simply anything which is capable of bringing about a change in something (p. 109). O trecho correspondente na
traduo : Por agente eu entendo simplesmente qualquer coisa que seja capaz de acarretar uma mudana em
alguma coisa. Wight (2006) argumenta que, para alm dessa viso, que a viso de agncia multidimensional,
pois: the activities of social agents are necessarily situated and constrained, although the determinants of
activity are multiple and contradictory and cannot be subsumed under the logic of a single monolithic system. At
the same time as social structures are reproduced or transformed by human agency (p. 210). O trecho
correspondente na traduo : As atividades dos agentes sociais so necessariamente situadas e constrangidas,
apesar de seus determinantes serem mltiplos e contraditrios e no poderem ser subsumidos sob a lgica de um
nico sistema monoltico. Ao mesmo tempo em que as estruturas sociais so reproduzidas ou transformadas pela
agncia humana. Wight afirma que o poder de agncia tambm tem relao com a posio dos agentes no
contexto social. O prximo captulo discutir a possibilidade de outros atores atuarem e influenciarem a
configurao da poltica externa.
53
Se tomarmos por base o descrito pelos tericos das abordagens de poltica burocrtica
e pelos analistas de matriz liberal de poltica externa, podemos chegar a possveis concluses.
Inicialmente, temos que considerar as diferenas entre os dois matizes. Para alm da escolha
de quais atores sero enfocados no mbito individual, est a considerao de quem
instrumentaliza quem. No processo decisrio de poltica burocrtica, ainda que o presidente
da repblica certamente possa ter ascendncia sobre as demais parcelas da burocracia e que,
dentro dessa burocracia alguns grupos se sobreponham a outros, os interesses societrios so,
ao menos na teoria, acessrios s preferncias burocrticas. Nesse sentido, as escolhas de um
grupo imerso em um ministrio de relaes exteriores, por exemplo, seriam menos definidas
pela influncia da sociedade do que pela necessidade de fazer valer sua viso.
No que diz respeito ao processo advindo do mbito liberal, a passagem das
preferncias de atores domsticos para a poltica externa pode ocorrer ao largo da burocracia
(pela mdia, por manifestaes populares, pelo sufrgio, entre outros canais), afetando
diretamente, a ttulo de exemplo, o presidente da repblica, o que poderia, inclusive,
constranger a ao da burocracia e fazer valer o interesse social em detrimento das opes dos
burocratas. Nesses casos, o presidente pode optar por trocar apoios de base governamental
em nome de suporte de grupos sociais como as elites, classes empresariais ou sindicais.
Entretanto, por sua proximidade em terreno de ontologia (individualista) e de
epistemologia (racionalista/objetivista), existem possibilidades de convergncia entre as duas
perspectivas para que o entendimento da poltica externa de um Estado torne-se mais prximo
da realidade57. Considerar somente aspectos tericos em lugar da aplicabilidade prtica
tambm traria srios prejuzos observao dos fatos. Em primeiro lugar, ambas as vises
trabalham com paradigmas bottom-up do sistema poltico domstico. Enquanto que o modelo
de poltica burocrtica afirma que os interesses individuais intraburocrticos conformam a
poltica externa, de baixo para cima, os autores liberais, da mesma forma, defendem que as
preferncias societais determinam a conduo dos negcios estrangeiros de um pas. Isso
garante complementariedade, em variados graus, s duas vises.
Um segundo ponto seria que as burocracias intraestatais podem, certamente, em meio
a suas disputas burocrticas (em que, de fato, existe assimetria de poder), receberem as
57
Isso no significa que abordagens relativas a ideias e mesmo ao reflexivismo no possam ser vlidas. H
autores que argumentam que mesmo quando os atores agem de forma racional, eles esto influenciados por
ideias (Goldstein; Keohane, 1993). Contudo, isso no pacfico na literatura, com alguns afirmando que, ainda
que possam pensar em ideias, autores racionalistas continuariam trabalhando com fatores de naturalizao de
comportamentos (Koslowski; Kratochwil, 1995).
54
contribuies, crticas e/ou presses de atores domsticos no burocrticos e isso pode ser
decisivo para a prevalncia de suas posies dentro do processo de formulao de poltica
externa. Nesse diapaso, entende-se que as agendas das burocracias podem ou no serem
coadunadas com as preferncias de atores individuais e de grupos sociais. Isso explicaria
processos de internacionalizao de empresas, fortalecimento de polticas de cooperao e a
busca por acordos comerciais.
O conceito de Thomas Risse-Kappen de estruturas domsticas, ainda que com foco no
impacto que as relaes transnacionais podem ter no campo domstico, parece ser til para
elucidar a questo. Segundo ele, as estruturas domsticas so divididas em estatais e
societrias. As primeiras tratam-se de arranjos normativos e organizacionais, a dizer,
instituies polticas oficiais, que formam o Estado; enquanto que as ltimas so as interaes
que conformam a estrutura da sociedade. Entre os dois polos, estabelecem-se redes e
conexes que articulam essas duas estruturas domsticas (RISSE-KAPPEN, 1995). A fora e
a frequncia dessas interaes, bem como a capacidade de influncia que um grupo ter sobre
o outro depender da anlise do caso concreto. Pode-se afirmar, entretanto, que essa dupla
dinmica poder ser afetada pela formao de coalizes para transformar o rumo das polticas.
Numa situao hipottica em que a agenda da burocracia seja convergente com os
interesses de grupos sociais, uma burocracia seja ela um grupo minoritrio ou no - pode
suplantar as demais no processo de conduo de poltica burocrtica e na definio do
comportamento estatal, por meio do argumento de que tem apoios da sociedade civil e que,
por isso, em caso de negativa de sua proposta, a legitimidade dos demais grupos burocrticos
ser certamente afetada frente opinio pblica. Esse mecanismo no nega a existncia dos
conflitos de poder prprios abordagem de poltica burocrtica e tampouco ignora as
demandas sociais do campo liberal. Dessa forma, o papel de atores nacionais estatais e da
sociedade tem impacto substantivo na definio das preferncias de poltica externa.
Ao partirmos do axioma de que as preferncias no so dadas, poderemos, ao longo
desta dissertao, entender e apontar que o processo de formulao de poltica externa
brasileira est mais aberto a agentes da sociedade e a outros grupos componentes da
burocracia estatal que no constituem o ncleo decisrio (presidncia da repblica e MRE).
Por essa razo, necessrio que sejam apontadas e entendidas o processo de formao de
preferncias e como essas preferncias so confrontadas com outras. A anlise das interaes
pode permanecer no campo eminentemente terico, ou, como pretendemos, ser aplicvel ao
55
56
1.3
58
Temos a definio de poltica pblica como: (...) o conjunto das atividades do governo que, agindo direta ou
indiretamente (por exemplo, por delegao ou pela ao de agentes no governamentais), acabam por influenciar
o cotidiano dos cidados. Tais aes do governo se inspiram em um modelo institucional e em uma tradio
histrica de Estado (MILANI, 2012, p.36). Pode-se, tambm, entender poltica pblica como a soma das
atividades dos governos, que agem diretamente ou atravs de delegao, e que influenciam a vida dos cidados
(PETERS, 1986).
59
60
Para um histrico da evoluo do estudo das polticas pblicas, ler Paixo e Castro Santos (1988).
Trata-se de expresso metafrica e literria para indicar distanciamento e indiferena, numa recusa de dilogo
com o mundo exterior. O termo parece, quando transladado para o campo das relaes internacionais e de anlise
de poltica externa, adequado se levarmos em considerao situaes em que o processo de tomada de decises
completamente centralizado e insulado das circunstncias de poltica domstica.
57
1.3.1 Poltica externa vs. polticas pblicas: insulamento burocrtico e interesse nacional
In a world where a number of sovereign nations compete with and oppose each other
for power, the foreign policies of all nations must necessarily refer to their survival
as their minimum requirements. Thus all nations do what they cannot help but do:
protect their physical, political and cultural identity against encroachments by other
nations (MORGENTHAU, 1952, p.288)61.
61
58
The states that are the units of international-political systems are not formally
differentiated by the functions they perform. Anarchy entails relations of
coordination among a systems units, and that implies their sameness. () the
functions of states are similar, and distinctions among them arise principally from
their varied capabilities. National politics consist of differentiated units performing
specified functions. International politics consists of like units duplicating one
anothers activities (WALTZ, 1979, p.93, 97)62.
62
59
reaes contrrias. No haveria, portanto, espao para a aplicao dos postulados liberais ou
variveis condizentes aos modelos esquemticos de poltica burocrtica, tendo em vista que,
de acordo com a perspectiva ontolgica do realismo, as fraturas intraestatais so
negligenciadas e, quando impossveis de serem ignoradas, so neutralizadas pela coordenao
racional do decisor63.
No haveria, portanto uma harmonia de interesses de toda a sociedade. O interesse
nacional, nesse caso, no seria a comunho dos objetivos de distintos grupos domsticos, pois
a influncia societria nula e mesmo a capacidade das burocracias de imporem suas
demandas torna-se muito minimizada. A doutrina da harmonia de interesses (...) tornou-se
(...) a ideologia de um grupo dominante, interessado em manter seu predomnio por
intermdio da tentativa de identificar seus interesses como os da comunidade como um todo
(CARR, 1981, p.61).
Trata-se de posio que enxerga a poltica externa como transcendente s divises
internas. Nesse caso, a poltica externa beneficiaria a toda a nao somente se estivesse acima
de interesses domsticos fragmentados, mas atrelada a desgnios ditos superiores. Este
discurso asume que la poltica exterior no representa a una fraccin de clase o una fraccin
del poder poltico, sino que representa los intereses permanentes que van ms all de la
coyuntura poltica y las divisiones domsticas64 (MERKE, 2008, p.44).
Mesmo que houvesse divises internas, seja interburocrticas a dizer, entre as
agncias governamentais, entre os poderes institudos, entre correntes de opinio dentro de
um ministrio de relaes exteriores ou da presidncia da repblica ou entre os distintos
atores da sociedade civil, elas no deveriam aceder poltica externa. Desse modo, autores
que apregoam a excepcionalidade da poltica externa defendem que essas preferncias devem
permanecer isoladas do processo de formulao e de implementao da poltica externa. O
processo decisrio, portanto, estaria insulado das presses que porventura pudessem surgir de
baixo para cima, presses essas tidas como deletrias.
Isso garantiria carter de continuidade poltica externa que, por sua vez, seria
preservada de alteraes na vida poltica e social do Estado. Uma mudana de governo no
63
Lima (2000), afirma que a representao do Estado como ator coeso e autnomo consequncia do modelo
germnico/prussiano de formao dos Estados nacionais. Outros autores caracterizam esse modelo como de
modernizao conservadora ou pelo alto, de modo que o Estado, em sua razo suprema, poderia submeter as
vontades alheias em uma estrutura vertical de poder institucional.
64
O trecho correspondente na traduo : Este discurso assume que a poltica externa no representa uma
frao de classe ou uma frao do poder poltico, mas representa os interesses permanentes que vo alm da
conjuntura poltica e das divises domsticas.
60
teria o pendo de modificar fundamentalmente os ditames de poltica externa, visto que essa,
por perseguir a consecuo de interesses da coletividade, teria lastro de permanncia. Da
mesma forma, a ascenso de grupos de oposio ao poder institudo no iria transformar
essencialmente a conduo dos negcios externos, pois os desafios internacionais so mais
prementes que as disputas domsticas. Os conflitos entre os grupos no interior do Estado
seriam temporrios, enquanto que as relaes externas envolveriam objetivos permanentes,
como a garantia da segurana ou da paz. Alguns autores que trabalham com essa perspectiva
indicam que no haveria diferenas na poltica externa desenvolvida por governos diferentes,
pois as preferncias dos atores em cargos diretivos seriam as mesmas, como garantia de
integridade das fronteiras e maximizao do poder relativamente a outros Estados65.
Ao considerar a existncia de uma clara separao entre poltica externa e polticas
pblicas, os postulados realistas incorrem na distino entre o que seria high politics e low
politics, com a primeira sendo cabvel diplomacia e poltica externa, e a segunda articulada
s perspectivas domsticas. Essa conveno implica em empobrecimento da anlise do
processo de tomada de decises e gera dicotomia que, em tempos do ps Guerra Fria, torna-se
inapropriada, se levarmos em considerao a crescente interconexo entre diversas agendas
das relaes internacionais. Alm disso, promove uma ciso com os princpios de controle
institucional das democracias. Afirmar a separao entre baixa e alta poltica corrobora a
separao entre domstico e internacional que acreditamos ser anacrnica para o estudo de
poltica externa no perodo hodierno.
Postulados caros aos realistas, como o de assegurar a segurana e a sobrevivncia do
Estado, esto intrinsecamente articulados a motivaes tidas at ento como de baixa poltica.
Aspectos econmicos, sociais e culturais, entre outros, esto relacionados s preocupaes
bsicas do estadista, fenmeno que fica mais visvel em tempos de relaes globalizadas.
Trocas comerciais e financeiras em profundo desequilbrio podem causar crises econmicas
com impactos substantivos nos fluxos migratrios, o que, por sua vez, pode acarretam riscos
estabilidade poltica e territorial de um Estado. Da mesma forma, a ocorrncia de
65
Essa viso bastante comum, especialmente, em trabalhos que discutem a poltica externa brasileira do
Imprio (1822-1889) ou na literatura oficial do Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil. Busca-se, na defesa
de uma continuidade da poltica externa, eiv-la de carter de profissionalismo e de viso prospectiva, de modo
que mesmo que diferentes gabinetes assumissem o poder, a conduo externa do pas seria a mesma. Mesmo na
literatura de poltica externa sobre o regime militar brasileiro (1964-1985) essa perspectiva est presente. Cervo
e Bueno (2002, p.368), por exemplo, denominam a presidncia de Castelo Branco (1964-1967) como de passo
fora da cadncia, indicando que o comportamento estatal entre a Poltica Externa Independente e o
universalismo da presidncia de Joo Baptista Figueiredo foi fundamentalmente o mesmo. Nosso
entendimento que, ainda que traos gerais de poltica externa sejam definitivamente continuados, as rupturas
tambm so visveis em diversos momentos da histria diplomtica brasileira.
61
62
O trecho correspondente na traduo : (...) lderes polticos esto atuando nas arenas domstica e
internacional simultaneamente.
63
O trecho correspondente na traduo : O resultado que sempre o interesse nacional vai ser uma
configurao hegemnica em que uma frao assume a representao de toda a sociedade.
64
Conforme aponta Maria Regina Soares de Lima, dois fatores so fundamentais para
explicar a democratizao das relaes polticas: a liberalizao poltica e a abertura
econmica. A partir dessas variveis, que so normalmente associadas a uma nova realidade
de pases em desenvolvimento marcados historicamente por regimes burocrtico-autoritrios,
pode-se entender que h espao para a politizao do processo de formao de polticas
pblicas, para maior complexificao do processo decisrio e para ampliao das agendas de
poltica externa (LIMA, 2000). O fenmeno da globalizao, segundo ela, amplia as
demandas dos atores domsticos e erode o limite entre o que internacional e o que interno,
o que contribui para a assuno de efeitos democratizantes no processo de produo e de
implementao da poltica externa. Isso gera, inclusive, consequncias na determinao das
preferncias dos participantes do processo decisrio.
Na definio de Helen Milner (1997), Estados so compostos por atores com
preferncias variveis, que compartilham e disputam influncias no processo de tomada de
deciso. No h um polo hierrquico e verticalizado no interior do Estado, em que as decises
seriam tomadas pelos formuladores e implementadores de poltica externa, em larga medida
insulados dos demais. Tampouco existiria uma dialtica claramente definida entre uma
suposta hierarquia domstica, mais atinente s teses realistas, e a anarquia internacional. Ao
contrrio, existiria uma espcie de poliarquia.
The search for internal compromise becomes crucial in polyarchy. International
politics and foreign policy become part of the domestic struggle for power and the search for
internal compromise69 (MILNER, 1997, p.11). Nessa estrutura, no haveria uma entidade
que ocupa o topo da tomada de decises, como uma instituio de tomada de decises no
modelo preteritamente discutido e nomeada de torre de marfim, mas, ao contrrio, com as
68
O trecho correspondente na traduo : (...) poltica domstica e relaes internacionais esto intrinsecamente
inter-relacionadas. A posio internacional de um pas exerce um importante impacto em sua poltica e economia
internas. Da mesma forma, sua situao domstica molda seu comportamento em relaes externas.
69
O trecho correspondente na traduo : A busca por compromisso interno torna-se crucial em poliarquia.
Poltica internacional e poltica externa tornam-se parte da luta domstica por poder e pela busca de
compromisso interno.
65
relaes conformadas em redes entrelaadas entre atores domsticos e entre esses e seus
anlogos externos. Em uma poliarquia, as preferncias dos atores podem diferir, resultando
em polticas e comportamentos diferentes dos Estados em mbito internacional.
De acordo com esse conceito, diversos atores nacionais atuam na definio da agenda
externa, sem haver uma hierarquia definida e marcada de funes, em que um lder teria a
capacidade de anular e/ou de coordenar plenamente as preferncias dos demais atores, ou
tampouco uma anarquia aos moldes do que ocorre no nvel sistmico, em que a coordenao
de esforos e a cooperao entre os atores seriam improvveis. De acordo com a definio de
poliarquia, tem-se que grupos domsticos compartilham poder sobre processos de tomada de
deciso e que suas preferncias so variveis. Ministrios e agncias estatais podem
desenvolver suas prprias polticas de internacionalizao, havendo, nesse processo,
articulao de esforos junto ao ministrio de relaes exteriores e a presidncia da repblica
ou no70. Um cenrio de poliarquia nos permite dizer que essa coordenao pode ser possvel,
o que seria invivel em descrio de contexto anrquico ou com hierarquia plena.
Segundo o conceito de poliarquia, aplicvel para dinmicas domsticas, no existiria
uma "hierarquia" instituda, em que nico(s) tomador(es) de deciso definiriam o
comportamento estatal; tampouco haveria uma anarquia, sem qualquer ordenao do que se
entende por poltica externa e pelos processos que culminam em sua formalizao. A ideia de
poliarquia seria um meio termo entre esses dois polos, anarquia e hierarquia..
O cenrio de poliarquia seria caracterizado pelas disputas e jogos entre os atores
domsticos por maior poder de influncia no processo de tomada de decises. Helen Milner
(1997) argumenta, ao contrrio de vises consagradas na literatura, que a ausncia de
informaes completas no levaria, necessariamente, ao fracasso de experincias de
cooperao em plano internacional. Entretanto, ela afirma que a distribuio equivocada de
informaes, tanto a nvel domstico como a nvel internacional - em negociaes diretas, por
meio de organizaes internacionais ou de regimes internacionais que sejam mal
compreendidos pelos atores - pode gerar, sim, problemas em aes cooperativas. Nesse
sentido, a existncia de cooperao em suas mltiplas facetas implica no entendimento de que
exista dilogo entre os atores domsticos e seus anlogos externos.
Em sistema internacional composto por Estados tidos como unitrios, em que
prevaleceriam preferncias divergentes, a cooperao seria dificultada ou impossibilitada. As
interaes estatais tenderiam a se restringir a assuntos de alta poltica, pois o interesse
70
Internacionalizao de aes no significa o mesmo que poltica externa. Muitos atores institucionais
desenvolvem aes externas, como acordos de cooperao tcnica, mas no poltica externa.
66
nacional estaria restrito a questes relativas segurana estatal e refratrio a acordos que
pudessem gerar custos distributivos. Entretanto, a no considerao de dinmicas domsticas
pode levar a compreenses equvocas da cooperao, visto que disputas intraestatais podem
dificultar sua operacionalizao. Logo, no somente a existncia de balano de poder em
aspecto sistmico explicaria a existncia ou no de cooperao, mas tambm a realidade
interna dos Estados, o que tem direta relao com o entendimento de que o Estado no est
fechado s presses domsticas. Em entidades em que haja maior coincidncia de posies
entre os poderes domsticos institudos, h maiores possibilidades de cooperao.
A anuncia premissa de que os nveis domstico e internacional devem ser
considerados implica no entendimento de que os compromissos externos dos Estados tm
impactos distributivos. Dito isso, a causalidade domstica explica como se d, por exemplo, o
trmite de aprovao de um tratado firmado externamente no ordenamento jurdico interno de
um Estado. Caso esse acordo traga mais custos que benefcios distributivos domsticos, a
tendncia que o referido pas aja de forma menos atinente cooperao. Conforme Maria
Regina Soares de Lima, no necessariamente verdadeiro que a poltica externa guarde
especificidade com respeito a outras polticas pblicas, em particular quando tem implicaes
distributivas domsticas (LIMA, 2000, p.283).
Na medida em que a poltica externa, pelo aumento da amplitude de temas tratados e
pelo grau das parcerias encetadas, afeta mais diretamente o grupo social, maior interesse tende
a ser despertado nesses indivduos quanto conduo do comportamento externo estatal, o
que enunciaria maiores presses para a abertura de canais de dilogo e de influncia entre os
tomadores de deciso em poltica externa e os demais atores domsticos, nas chamadas pontes
que serviram de ttulo a esta seo. O aumento de interesse e o debate pblico podem
conduzir a um processo lento e gradual de abertura e politizao do campo da poltica externa,
embora ainda em termos bastante reduzidos quando esta se compara com outras polticas
pblicas (MILANI, 2012, p.38-39)71.
Entendemos que essa relativa abertura no campo da poltica externa , certamente,
ainda menor que quela existente no processo de formulao e de execuo das outras
polticas pblicas. Utilizamos a metfora das pontes entre a sociedade e a torre de marfim
71
Milani (2012) divide os atores domsticos envolvidos na formulao e na implementao da poltica externa
brasileira em dois grupos. No primeiro nvel, inclui os atores governamentais: poder Executivo; agncias de
primeiro nvel de relevncia; agncias de segundo nvel de importncia; entidades subnacionais; poder
Legislativo federal. No segundo nvel, inclui: partidos polticos; ONGs, organizaes empresariais e sindicatos;
meios de comunicao e opinio pblica; e think tanks, grupos de pesquisa, organizaes religiosas e grupos
tnicos.
67
desenvolvida na seo anterior para indicar que, ainda que os contatos entre os grupos sociais
e os rgos decisrios tenha se tornado mais frequente com fenmenos de abertura poltica e
de integrao econmica, isso ainda ocorreria de forma cadenciada. Por no estarem mais
completamente isoladas do cmputo geral dos assuntos nacionais, as instituies de tomada
de deciso em poltica externa passam a ter a chance de dialogar mais livremente com os
demais atores domsticos. A imagem das pontes nos parece interessante porque, por mais que
tendam a promover a interlocuo entre atores externos ao processo decisrio e atores imersos
no mesmo, elas podem ser levantadas, impedindo essa articulao.
Compreendemos, assim, que no existe uma via de mo dupla, claramente delineada,
entre as instncias decisrias e os demais atores domsticos, mas que, gradualmente, em
termos tericos, houve uma proximidade desses dois grupos72. Isso no significa que essas
conexes estabelecidas so permanentes ou que no possam ser descontinuadas. Tampouco
acreditamos que a influncia domstica ou de distintos nichos da burocracia federal ir, com
toda certeza, ter um impacto decisivo em poltica externa. Isso depender, claramente, dos
impactos distributivos que uma negociao internacional trar ao pas e da temtica a ser
levada em considerao73.
Quanto maiores os custos sociais de um acordo comercial ou de cooperao, por
exemplo, maior envolvimento ser esperado da sociedade. Em contrapartida, assuntos que
tenham maior poder de mobilizao nacional - como a resposta a um ataque armado -, ou que
sejam relacionados a interesses tidos como gerais e no de grupos especficos, tendem a ser
menos polarizadores de opinies e de posies domsticas. Quando as consequncias da
poltica externa so distributivas, no sentido de que custos e benefcios no se distribuem
igualmente na sociedade, a poltica domstica tem influncia na formao da poltica externa
(LIMA, 2000, p.287).
Ainda que possvel em termos tericos, a ideia de insulamento ou de levantamento
das pontes que descrevemos anteriormente nos parece mais propcia teoria que prtica.
Encetar decises sem levar em considerao questes de natureza domstica expediente
pouco crvel em sociedades em que vigoram instncias democrticas. No ignoramos,
entretanto, que mesmo em regimes tidos como democrticos, um governo poder tomar
72
Aqui, estamos considerando Estados democrticos, como o caso do Brasil, o que ser discutido de forma
detida nos captulos seguintes.
73
Como ocorre na produo de outras polticas pblicas, tambm na poltica externa podem ser necessrios
recursos de autoridade e, simultaneamente, de representao e conciliao de interesses diversos e de
administrao do conflito (LIMA, 2000, p. 284).
68
O pressuposto geral o de que polticas externas bem sucedidas, com real influncia
sobre as negociaes internacionais, so aquelas que trazem resultados positivos em
termos de polticas pblicas domsticas. Da mesma forma, polticas pblicas bem
sucedidas reforam a posio negociadora brasileira. Em outras palavras, h uma
correspondncia direta entre decises tomadas no mbito da poltica externa e os
seus efeitos sobre as preferncias e os interesses das chamadas constituencies74
(OLIVEIRA; ONUKI; VEIGA, 2006, p.2).
1.4
Consideraes Finais
O termo constituency refere-se a qualquer grupo de indivduos ligados por identidades, interesses, formaes
culturais ou objetivos compartilhados. Pode referir-se a um conjunto de eleitores, empresrios, organizao da
sociedade civil, etc.
69
elencamos motivos para nosso argumento de que o pensamento realista, criticado ao longo
destas pginas, seria insuficiente para o ensejo de compreenso de uma poltica externa que se
complexifica e se diversifica como a brasileira.
Nesse sentido, posturas irredutveis em favor da considerao do Estado como ator
unitrio e do sistema como nvel de anlise individual tornar-se-iam indesejveis para este
trabalho. As contribuies conceituais do modelo de poltica burocrtica de anlise de poltica
externa e dos aportes liberais de formao de preferncias que moldam o comportamento
estatal so o cerne do entendimento de que o nvel domstico, bem como as interaes que se
processam entre os atores componentes desse nvel, fundamental para a assuno das
motivaes estatais.
O esforo de sntese entre o modelo de poltica burocrtica, emanado dos estudos de
Graham Allison, e o pensamento liberal de formao de preferncias, em grande medida fruto
dos escritos de Andrew Moravcsik, indica que a considerao dessas duas abordagens nos
parece cabvel e aplicvel ao caso concreto. Isso tambm embasa nosso argumento de que a
poltica externa no uma poltica aparte das disputas domsticas e sem contedo
propriamente poltico. Seu suposto carter de excepcionalidade torna-se questionado.
Por estar sujeita ao escrutnio da sociedade e dos grupos domsticos imersos na
burocracia e fora dela, a poltica externa no representa uma instituio estanque e imutvel,
compartilhada por todos os Estados em suas interaes internacionais. Os jogos e barganhas
realizados pelos atores domsticos influenciados, obviamente, por fatores externos e
internos, assim como por motivaes prprias geram consequncias no processo de tomada
de decises e na definio do comportamento estatal. Dessa forma, dizer que existiria um
interesse nacional apartado dos interesses dos atores domsticos e restrito aos desgnios de
uma burocracia insulada e tida como bem preparada, iria de encontro a nossa proposio.
No negamos, de forma alguma, que os atores tradicionais na definio da poltica
externa continuam como foras decisivas em sua determinao. Salientamos, entretanto, que a
escolha dessas aes estatais no resultado unicamente da existncia de um interesse
nacional alheio ao que ocorre na sociedade. Por isso, a poltica externa no rgida ou
absolutamente previsvel, podendo ser transformada ou ter modificada sua nfase em algum
ponto especfico da agenda internacional de acordo com o grupo que estiver no poder e em
funo das distintas dinmicas que operam no interior do Estado.
Utilizamos a alegoria da torre de marfim para explicitarmos um modelo de
insulamento burocrtico acabado e prximo s mximas realistas que, a nosso ver, pouco
70
til para o estudo emprico. Por darmos relevo tambm aos aspectos domsticos, traamos a
metfora das pontes entre a sociedade e a burocracia estatal, de forma que as agendas de
poltica externa podem ter influncia de atores outros que no os tradicionais. O grau com que
essas interaes ocorrem, entretanto, depender do tema pesquisado pelo analista, no
havendo uma verdade cientfica que sirva a todas as situaes.
Os condicionantes histricos, a tradio institucional e as orientaes ideolgicas, bem
como as disputas intraburocrticas no seio do MRE do Brasil resultam em diferenciadas
nfases de poltica externas e em eixos de atuao internacional no necessariamente lineares.
No prximo captulo analisar-se-o, luz das consideraes traadas neste primeiro momento,
os antecedentes, atores e agendas da poltica externa desenvolvida durante o governo de Lula
da Silva, bem como o foco nas relaes com o continente africano durante esse perodo.
71
Ainda que este trabalho no tenha relao com a Rede Expanso, Renovao e Fragmentao das Agendas e
Atores da Poltica Externa (chamada Rede AAPE), criada em 2006 e coordenada por Letcia Pinheiro,
referenciamos sua importncia para os estudos de poltica externa no Brasil. Sobre a rede:
http://agendasdepoliticaexterna.com.br.
76
As principais caractersticas da cooperao internacional desenvolvida pelo Brasil sero temas tratados no
prximo captulo.
72
Um dos argumentos a serem expostos neste captulo que, apesar da ainda existncia
do insulamento, situao que levou caracterizao metafrica do Itamaraty como torre de
marfim, esse quadro vem mudando, mesmo que de forma no linear ou gradual.
Transformaes no sistema internacional, como o advento da globalizao, e o aumento da
interdependncia, juntamente com mudanas em mbito domstico, como a abertura
econmica e a redemocratizao, auxiliam no entendimento de que pontes foram sendo
erguidas ou canais sendo abertos entre outros atores que no o MRE e esse ministrio.
Desse modo, defenderemos que a torre de marfim no estar to mais isolada e alienada do
que se passa em seu entorno. Nosso argumento central de que o insulamento dificulta
quando no inviabiliza - uma poltica externa atuante no campo da cooperao internacional.
Para isso, partiremos de uma breve retrospectiva histrica e sociolgica que procurar
entender as causas do insulamento burocrtico do Itamaraty. Em quadro comparativo,
observar-se- que tal caracterstica, ainda que subsista, torna-se menos regra com as
alteraes ocorridas no sistema internacional e na ordem domstica, na passagem dos anos
1980 para os anos 1990. Os motivos para esse menor insulamento, bem como suas
consequncias para as relaes do MRE com os demais atores, sero rascunhados ao longo do
captulo. A recorrncia a autores e modelos de anlise de poltica externa, como ferramentas
tericas j enunciadas no captulo anterior, ser feita de acordo com a convenincia. No
entanto, ressaltamos que esse esforo de anlise no encaminhar imediatamente concluses
empricas s nossas hipteses. Aplicaremos esses preceitos, bem como apontaremos os atores
e as agendas envolvidos, no ltimo e derradeiro captulo, quando do estudo da poltica de
cooperao em segurana alimentar brasileira para o continente africano durante os dois
mandatos de Lula da Silva.
A argumentada abertura relativa, contudo, no est sozinha no tempo e no espao. Ela
ocorre em consonncia com o momento hodierno de consolidao democrtica no pas e com
a diversificao das frentes de atuao diplomtica e de cooperao do Brasil. Tendo em
mente o marco temporal desta pesquisa (2003-2010), faz-se mister analisarmos as principais
agendas de poltica exterior do Brasil no s durante o perodo em questo, mas tambm no
momento anterior, na gesto de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). Ser demonstrado
que, apesar do discurso de continuidade do Itamaraty, houve mudanas no comportamento
internacional na comparao de um perodo com o outro, o que teve impactos nas aes
internacionais.
73
74
2.1
77
Nosso objetivo no analisar, em mincia, as causalidades responsveis pela formao da burocracia do MRE
e tampouco observar, em detalhes, todas as etapas dessa formalizao, do Imprio at o perodo atual. Para tal
empreitada, ver os autores citados ao longo desta seo como fonte privilegiada de informaes.
75
78
Alexandre Barros afirma que, exceo as Foras Armadas, nenhum outro departamento ou ministrio do
governo brasileiro dispe de um smbolo histrico to poderoso como elemento de aglutinao de posies
divergentes. O legado do Baro do Rio Branco teria fora simblica para auxiliar o corpo diplomtico a agir
coerentemente e a enfrentar as incertezas da competio burocrtica (BARROS, p. 29).
79
razovel supor que as decises de poltica nacional eram tomadas pelas pessoas que ocupavam os cargos do
Executivo e do Legislativo, isto , alm do imperador, os conselheiros de Estado, os ministros, os senadores e os
deputados (CARVALHO, p. 43, 1996).
76
tomada de decises cabia a poucos, que confundiam suas posies no quadro poltico com
suas funes burocrticas.
O estreito relacionamento da elite poltica imperial com a burocracia estatal,
caracterstica comum em pases com capitalismo atrasado, fazia com que, na prtica, esses
dois nichos se confundissem. Havia simbiose entre as atividades de rotina estatal e a ocupao
poltica. O burocrata era, em grande medida, um homem de Estado, sem haver distino clara
de suas funes ou uma separao enunciada pela existncia de racionalidade burocrtica e
decisria, diferente, portanto, do tipo ideal weberiano de impessoalidade, de eficcia e de
regularidade funcional. Era aquele indivduo, grosso modo, de formao bacharelesca que,
eivado das classes dominantes, tinha interseo nas estruturas de poder.
Essa situao facilitou, quando observamos especificamente a formao da burocracia
do Ministrio das Relaes Exteriores, alm de seu isolamento da sociedade como um todo, o
surgimento da ideia do diplomata como um intelectual poltico, figura que Letcia Pinheiro e
Paula Vedoveli (2010) convencionaram chamar de intelectual enquanto diplomata. A
designao refere-se ao fato de que nmero expressivo dos quadros diplomticos nacionais
era composto por intelectuais que utilizavam a funo de diplomata como mecanismo de
manuteno do prestgio social e do privilgio de bero, muitas vezes exercendo outras
funes concomitantemente ao trabalho diplomtico. Isso contribuiu para a elevao da
imagem do diplomata a um status de prestgio, o que reforava as bases de sua origem social
normalmente elitista e distinta.
Mesmo abaladas nos anos anteriores ao 15 de novembro80 e, em sequncia, com a
subida dos militares conduo dos negcios nacionais, a estrutura de poder e a tomada de
decises continuavam restritas a poucos. Em sua maioria, quem questionava a elite era a
prpria elite. Na prtica, o nascente Estado republicano continuava a ser visto como uma
caixa preta aos olhos bestializados da sociedade brasileira. A passagem ao regime republicano
no implicaria em maior participao de outros quadros no processo decisrio ou em dilogo
mais profcuo entre o Itamaraty, a sociedade e as demais burocracias do poder Executivo. O
processo de tomada de decises mantinha-se, portanto, como arena exclusiva.
Os anos da primeira repblica (1889-1930) viram pouca mudana nesse quadro, com a
burocratizao no sendo colocada como pauta essencial do Estado, o que garantia
institucionalizao inadequada s funes estatais, de modo geral, e, especificamente, ao
MRE. Posteriormente, o avano das ideias veiculadas por profissionais liberais na sociedade
80
Por exemplo, pelas ideias fora do lugar, emanadas pela Gerao de 1870, que ampliaram o escopo cognitivo
e ideolgico da poca, gerando impactos na at ento slida homogeneidade das elites (CARVALHO, 1996).
77
brasileira nos anos 1910 e 1920, associado presena de manifestaes culturais e polticas,
como o surgimento do Modernismo, o movimento tenentista e a busca por maiores parcelas
de poder por parte de Estados excludos do Pacto de Ouro Fino (1913), resultaram em um
novo projeto de Brasil, evidenciado na Revoluo de 1930.
O grupo situado no entorno de Getlio Vargas, questionador dos descaminhos
empreendidos pelas administraes oligrquicas na primeira repblica, no s cooptou
pensadores positivistas e modernistas ao seu squito governista, como tambm realizou
mudanas na estrutura de organizao do Estado, com impactos inclusive no corpo
diplomtico. Essa incorporao permitiu, em meio a claro processo de centralizao
autoritria de poder, a participao de intelectuais no encaminhamento de processos de
racionalizao e de burocratizao do servio pblico brasileiro81.
No perodo, foram tomadas diversas medidas que refletiam a passagem do controle
estatal de um paradigma de poder das elites cafeicultoras para o domnio da emergente
burguesia industrial adepta ao iderio de modernizao conservadora. Buscou-se a definio
de novos parmetros operacionais, mais associados ao respeito hierarquia e ao carter
meritocrtico das carreiras, a racionalizao de mtodos, alm da busca de atendimento a
padres de eficincia. O Estado andava, portanto, rumo funcionalizao e celeridade
administrativa82.
A realidade do MRE, entretanto, era distinta do restante da burocracia brasileira.
Mesmo considerando que as mudanas no servio pblico tambm tenham impactado o
Itamaraty e contribudo para a sua burocratizao83, o ano de 1945, especialmente, marca o
incio da notria singularidade que esse rgo apresentaria frente aos demais ministrios e
departamentos do Executivo, em virtude da criao do Instituto Rio Branco (IRBr). Trata-se,
portanto, de momento em que o modelo organizacional do ministrio, at ento praticamente
81
Pinheiro e Vedoveli argumentam que isso criou certa ambiguidade no trabalho intelectual desse perodo, visto
que, por estarem imersos na burocracia estatal, muitas obras desses intelectuais acabaram identificando-se como
elementos de legitimao cultural do novo regime (PINHEIRO; VEDOVELI, 2010).
82
Entre as medidas tomadas no perodo, cita-se: a Lei de Reajustamento de 1936, que estabelecia o ingresso no
servio pblico por concurso e/ou indicao, diretiva voltada para diminuir a forte influncia das classes
oligrquias na mquina estatal; a institucionalizao do Conselho Federal do Servio Civil (1937); e a criao do
Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), em 1938.
83
Citam-se, aqui, duas reformas que antecederam a criao do IRBr: (1) Reforma Afrnio de Mello Franco
(1930-1933), que assentou as bases para a unificao da estrutura do MRE e da carreira, que at ento estava
dividida em Secretaria de Estado, Corpo Diplomtico e Corpo Consular; (2) Reforma Oswaldo Aranha (19381944) , que concluiu o processo de unificao da carreira e instituiu provas de ingresso no ministrio.
78
idntico ao das demais burocracias da administrao direta, diferencia-se por sua coeso de
grupo (BARROS, 1986).
Com o IRBr, ainda que a racionalidade e a profissionalizao tenham sido imiscudas
na rotina do Itamaraty, o fato que essa instituio possibilitou a perpetuao da aura
bacharelesca de prestgio e de diferenciao que marcava at ento o universo mais amplo dos
servidores pblicos brasileiros. Ao contrrio dos demais, o burocrata do Itamaraty no deixa,
com o tempo, de ser intelectual para operar somente de acordo com os preceitos burocrticos;
ao contrrio, ele concilia os dois papeis.
Isso propiciou a superao da imagem do intelectual como diplomata (e, por extenso,
como servidores pblicos em geral) e a caracterizao da figura do diplomata enquanto
intelectual (PINHEIRO; VEDOVELI, 2010). diferena do perodo anterior, o diplomata
deixa de ser somente um intelectual que atuava no acervo de posies diplomticas, para
tornar-se um burocrata que produz conhecimento e anlises de poltica externa. Se h essa
modificao engendrada pelos gradativos processos de consolidao institucional, a atuao
desse ministrio aparte dos demais setores da sociedade continua a ser regra.
Convergindo no interior do IRBr, os ingressos no corpo diplomtico brasileiro
experienciam processos de socializao, de homogeneizao e de perpetuao de sua figura
como a de intelectual que pensa a poltica externa84. Isso assegura o desenvolvimento de um
senso de unidade institucional que, ainda que no seja pleno e possa gerar diferentes posies
quanto ao comportamento internacional do Brasil, tendeu a preservar as linhas mestras da
poltica externa e a amainar possveis tendncias centrfugas. O corpo diplomtico ,
portanto, uma coletividade que se define em termos profissionais atravs da noo de carreira
e categoria funcional. tambm um grupo de status que se distingue por um ethos e uma
viso de mundo compartilhados (MOURA, 2007, p. 109).
Esse ethos torna-se caracterstica distintiva da burocracia do Itamaraty, no sentido de
que, com o IRBr, os diplomatas garantiram coeso e coerncia entre seus quadros, o que
gerou fora e isolamento do Ministrio das Relaes Exteriores como principal instituio da
arena decisria de poltica externa (PINHEIRO; VEDOVELI, 2010, p. 21, grifo das autoras).
Nesse sentido, a criao do IRBr foi fundamental para a autonomizao do ministrio na
definio da poltica externa e para o fortalecimento institucional desse como instituio
84
Citamos, como exemplos de contatos constantes com o meio acadmico, a possibilidade de publicao de
trabalhos por meio da Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG); os cursos de formao e de aperfeioamento
profissional (Curso de Preparao Carreira Diplomtica; Curso de Aperfeioamento de Diplomatas; Curso de
Altos Estudos) e pelo intercmbio de professores com a Universidade de Braslia (UnB).
79
especfica, alheia e isolada do efetivo dilogo com outros atores da sociedade civil e do
Estado brasileiro. Isso lhe garantiu maior poder de barganha e de respeitabilidade dentro do
aparelho estatal, alm de integridade como burocracia especializada.
80
2.2
85
Quando ocorre a institucionalizao de cursos acadmicos com disciplinas ligadas s Relaes Internacionais e
cria-se o primeiro bacharelado de Relaes Internacionais na UnB.
81
86
Dentre essas reformas, cita-se, por exemplo, a criao do Servio Federal de Processamento de Dados
(Serpro), vinculado ao Ministrio da Fazenda, criado em 1964 com o objetivo de modernizar e dar agilidade
administrao pblica. J o Decreto 83.936 de 06/09/1979 criou o Ministrio da Desburocratizao, uma
secretaria do poder Executivo com o objetivo de diminuir o impacto da estrutura burocrtica na economia e na
vida social brasileiras. O ministrio operou de 1979 a 1986, no deixando significativo lastro de permanncia,
mas enunciando a necessidade de mudanas no tocante administrao pblica nacional.
82
dilogo entre o Itamaraty e outros atores do mbito domstico, temticas essas que tm
associao com a cooperao internacional e que sero discutidas nesta seo.
A crescente inoperncia do Estado brasileiro em atuar como provedor de polticas
pblicas a seus cidados, aliada a um cenrio restritivo e marcado por dficits fiscais onerosos
aos cofres pblicos, notadamente nos anos 1980, trouxe questionamentos sustentabilidade
do paradigma de centralizao administrativa vigente at ento. Se as burocracias passaram a
ser atores com grande capacidade de relevncia e de influncia no processo de tomada de
decises, por sua expertise tcnica e pela especialidade adquirida com a estabilidade no cargo,
as formas de controle e de fiscalizao sobre essas burocracias no foram tomadas como
prioridade.
Isso aconteceu porque essas formas de superviso eram dbeis em sua essncia. A
existncia de um regime de exceo, ainda que com fachada de pluralidade partidria,
inviabilizava a correta fiscalizao das atividades burocrticas e mesmo sua descentralizao.
Valer-se dos mecanismos de freios e contrapesos da tripartio de poderes era expediente
improvvel na vigncia de presidncias no democrticas. Em virtude disso, a possibilidade
de atuao do Legislativo nessa seara encontrava-se muito diminuta, para no dizer nula. O
que se tinha, ao contrrio de uma diviso de funes e de capacidades polirquica, era uma
estrutura governamental hierarquizada, com ascendncia prtica e poltica do Executivo sobre
os demais poderes.
Mesmo com a promulgao da Constituio de 1988, a autonomia do Executivo frente
ao Legislativo no que diz respeito s questes internacionais continuava patente, no que se
configurava, praticamente, numa delegao tcita do processo de formulao de poltica
externa do Legislativo ao Executivo87. O artigo 84 da Carta Magna, que trata da competncia
privativa do presidente da Repblica, em seus incisos VII e VIII, conformaria o que alguns
autores chamam de presidencialismo de carter imperial, no sentido de que, paradoxalmente
ao surgimento de nova ordem democrtica, a participao dos demais poderes na vida
internacional do pas configurava-se como muito desequilibrada (LIMA; SANTOS, 1998;
FARIA, 2008; CASON; POWER, 2009).
Mesmo que a CF 1988 determine que, entre as competncias exclusivas do Legislativo
est a de resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem
87
Exemplos dessa delegao podem ser encontrados em artigos como: art. 21 I; e, especialmente, o art. 84 VII
e VIII (BRASIL, 2005).
83
compromissos gravosos ao patrimnio nacional (art. 49, I)88, o que ocorre, ao menos at
meados dos anos 1990, postura de alheamento dos parlamentares quanto aos assuntos
internacionais. Na prtica, o Legislativo buscaria delegar ao Executivo o tratamento de temas
que naturalmente apresentam custos distributivos elevados, como comrcio exterior, prtica
que ganhou maior mpeto com a abertura econmica prospectada no pas89.
Alm das questes da relao entre poderes e da existncia de centralizao
administrativa, o insulamento tambm explicado pelo elemento imaterial, retrico, que,
conforme mencionamos, remonta historicamente ao processo de formao do corpo
diplomtico brasileiro. A notria frase do discurso de posse do ex-ministro das Relaes
Exteriores da presidncia de Ernesto Geisel, Antnio Francisco Azeredo da Silveira, de que a
melhor tradio do Itamaraty saber renovar-se autoexplicativa. Ao conjugar as palavras
tradio e renovao, o ex-ministro indica que o MRE busca, ao adaptar-se s transformaes
em curso, manter-se fiel a suas origens, sem abalar de forma indelvel as bases que sustentam
o legado diplomtico brasileiro e, por extenso, a prpria posio privilegiada da casa de Rio
Branco na formulao da poltica externa.
No fundo, tratar-se-ia de uma amostra de que o MRE encararia a poltica externa como
uma poltica de Estado e, como tal, concernente aos interesses da nao como um todo. Os
interesses internacionais do pas comeariam, portanto, onde terminasse a poltica domstica,
com os dois fenmenos se comportando de forma apartada e no relacionada. Assim, por sua
expertise e prestgio, esse ministrio teria as ferramentas necessrias para impedir arroubos
desviantes na insero internacional do Brasil.
Quando analisamos as causalidades externas, entre outras razes que explicam o
insulamento, h o fato de que, com a vigncia da Guerra Fria e sua retomada a partir de 1980,
os temas de high politics, menos tendentes a promover a interdependncia internacional,
retornam ao mago da poltica externa dos Estados. Por essa razo, a centralidade decisria
das burocracias do Executivo, e especificamente do MRE, no era questo incmoda. Suas
rotinas organizacionais e seu isolamento relativo em relao ao restante da sociedade e aos
88
Outras competncias de interesse nacional do Legislativo podem ser vistas no art. 49 II e III; art. 50; art. 52 IV
e V.
89
Entendemos que a tese de delegao decisria do Legislativo ao Executivo, defendida por Lima e Santos
(1998), til quando analisamos o perodo corrente at, pelo menos, o fim dos anos 1990 e o incio dos anos
2000. Entretanto, no acreditamos que ela seja plenamente vlida se considerarmos a atualidade. Como veremos,
o Legislativo retoma, ainda que com menor peso, sua presena no processo decisrio na ocasio de negociaes
comerciais como a ALCA, e o Judicirio, por sua vez, ganha importncia principalmente aps a edio da
Emenda Constitucional 45/2004. Neves (2006), por exemplo, um dos que argumentam que essa relao entre
os poderes tornou-se mais complexa.
84
85
Esse quadro tradicional tem sua transformao iniciada nos anos 1990, se
consideramos, novamente, as causalidades domsticas e as externas, com essa mudana
ganhando maior fora nos anos 2000 e na dcada hodierna, o que teve impactos substantivos
nas iniciativas de cooperao internacional desenvolvidas pelo Brasil. Entretanto, ainda que
sejam significativos os indcios de maior porosidade no processo de formulao da poltica
externa brasileira, englobando nmero relativamente maior de atores no processo decisrio e,
principalmente, na execuo da poltica externa, parece cedo para afirmarmos que houve uma
transformao efetiva no paradigma decisrio90. Argumentamos que a verticalizao vem
caminhando, sem uma sequncia lgica, organizada ou mesmo definitiva, para uma
horizontalizao, com essa ltima ainda longe de ser regra e tampouco intocvel a retrocessos.
Estudos sobre o tema da porosidade burocrtica, no entanto, no so novos na literatura nacional, como
comprova Paixo e Santos (1988).
91
No enfocaremos, nesta pesquisa, a relao entre opinio pblica e poltica externa. Para um apanhado sobre
essa temtica, ver o trabalho de Faria (2008). Quanto a isso, vale a pena reproduzir um excerto do trabalho em
questo: estudos sobre a opinio pblica tm o potencial de produzir no apenas novas informaes, mas
tambm maior accountability e responsividade por parte dos formuladores e operadores da poltica externa do
pas, o que redundaria em maior legitimidade, credibilidade e poder de barganha para o Brasil (p. 16). Outro
estudo sobre o assunto o de Franco (2009).
86
92
Da termos realizado debate, no primeiro captulo, envolvendo Anlise de Poltica Externa, e crtica aos que
ainda advogam a validade plena dos preceitos realistas para o entendimento do comportamento internacional dos
Estados.
93
87
Alm isso, h outro fator que corrobora essa multiplicao de vozes. O fato de que,
apesar de no ter propiciado uma equilibrada participao dos trs poderes na determinao
da insero internacional do pas, com clara ascendncia ao Executivo, a Constituio Federal
de 1988 ampliou significativamente os graus de autonomia dos governos subnacionais, no que
diz respeito atuao de estados e de municpios. Empiricamente, observou-se multiplicao
no nmero de secretarias de relaes internacionais em diversos estados da federao,
notadamente naqueles situados prximos s faixas de fronteira e no sul do pas. Destarte,
esses atores passaram a ter canais institucionalizados para a definio e divulgao de seus
interesses externos.
Associada a esse processo de ruptura do insulamento do MRE est a existncia de uma
agenda internacional renovada em inmeras agncias da burocracia estatal, especificamente
do Executivo. Diversos ministrios como, por exemplo, da Sade; Agricultura, Pecuria e
Abastecimento;
Cultura;
Educao;
Meio
Ambiente;
Desenvolvimento
Social;
94
Danese (1999) traz detalhamentos mais amplos sobre o conceito de diplomacia presidencial.
88
95
Hberle (2007) argumenta em prol de maior abertura dos Estados nacionais s normas do Direito
Internacional, com vistas a evitar o isolamento internacional dos Estados, a partir da edio de normas jurdicas
que privilegiem a cooperao. Alm disso, defende que h interaes recprocas entre os dois Direitos, de forma
que se retroalimentam. O que se passa no mbito domstico dos Estados influencia a rbita internacional e viceversa.
96
Segundo esse pargrafo, os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos que forem
aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos
membros, sero equivalentes s emendas constitucionais. A partir do 3, renova-se a importncia das Casas
legislativas no que diz respeito assuno brasileira a acordos cooperativos de direitos humanos. At o presente
momento, somente a Conveno sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia e seu Protocolo Facultativo de
2007, conhecida como Conveno de Nova Iorque, ganhou status equivalente ao de Emenda Constitucional.
Mais detalhes esto disponveis no Decreto Legislativo 186 de 09/07/2008.
97
Prev a submisso do Brasil jurisdio de Tribunal Penal Internacional a cuja criao tenha manifestado
adeso. Essa inovao no ordenamento jurdico fundamental em matrias de cooperao penal internacional.
89
2.3
Parece-nos ser incorreto afirmar, pelas razes j apontadas anteriormente, que a tese
de insulamento burocrtico do Ministrio das Relaes Exteriores continue sendo
absolutamente vlida e acurada para o atual momento da poltica externa brasileira. Em
virtude de motivos que vo da abertura econmica maior participao do Judicirio em
temticas atinentes insero internacional do Brasil, o que se observa que a poltica
externa, ento confundida com poltica de Estado, no est mais apartada de presses
98
Algumas crticas apontam que o IDC serve como um mecanismo de proteo do pas contra eventuais
condenaes na Corte Interamericana de Direitos Humanos. Isso ocorre porque, ao utilizar o IDC, fica mais
difcil argumentar que o pas est sendo negligente no tratamento a questes de violaes de direitos humanos,
pretexto que poderia lev-las ao conhecimento da Comisso Interamericana e da Corte Interamericana de
Direitos Humanos.
99
A Conveno 158 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) e sua internao no ordenamento jurdico
brasileiro especialmente relevante quando tratamos da supralegalidade.
100
Lembramos do julgamento da ao direta de inconstitucionalidade 1625 (ADI 1625), que analisa eventual
necessidade de autorizao prvia do Congresso Nacional para que o presidente da Repblica possa denunciar
tratados internacionais que o Brasil seja parte.
90
91
A introduo dos concursos de concesso de bolsas de ao afirmativa, forma encontrada pelo MRE para
mudar a cara e a cor de seu corpo diplomtico, ainda, em larga medida, imagem e semelhana de seu
passado bacharelesco e elitista, rendeu, at ento, parcos resultados.
102
Vale abrirmos um parntese neste momento: os modelos de Allison (1971) ator racional; processo
organizacional; e poltica governamental; j mencionados no primeiro captulo desta dissertao , mesmo que
incompletos e perfeitamente cedios a crticas, poderiam, por sua importncia na bibliografia relativa s
burocracias, ser evocados (e de fato o so em diversos trabalhos de processo decisrio e de anlise de poltica
externa) para a anlise da relao entre o Ministrio das Relaes Exteriores e seus congneres do Executivo
nacional. Com relao a isso, deixamos claro que no somos cegamente partidrios de nenhum desses trs
modelos e tampouco iremos embasar nossa anlise tendo por norte seus paradigmas. Nosso objetivo no
involucrar, de maneira alguma, nosso encaminhamento lgico em suas premissas, apesar de reconhecermos sua
validade. Quanto a nosso objeto de estudo, referente ao lugar da cooperao em segurana alimentar na poltica
externa brasileira para a frica e aqui j nos adiantamos ao contedo do ltimo captulo -, se partssemos da
leitura crtica de Hammond e Bendor (1992) dos trs modelos de Allison, poderamos identificar a interao do
Itamaraty com os demais ministrios na configurao da poltica externa como intermediria entre os modelos II
e III, tendendo mais para o modelo II. Nos casos em que os objetivos dos ministrios e do MRE fossem
compartilhados e coordenados, teramos a classificao dos contatos interministeriais, grosso modo, no interior
do modelo II, que se foca nas rotinas organizacionais das burocracias. J nos momentos em que esses objetivos
fossem distintos e conflitantes, o mais adequado pareceria ser evocar o modelo III, que trabalha com poltica
burocrtica, jogos, barganhas e estratgias utilizados pelos atores burocrticos para fazer prevalecer suas
posies. Entretanto, apesar da crtica feita a Allison, com a qual concordamos, tampouco nos subscrevemos ao
pensamento de Hammond e Bendor, por no acreditarmos que, necessariamente, todo output fruto de
concordncia e de coordenao de preferncias seria oriundo de processos organizacionais convergentes (modelo
II). Entendemos que esse compartilhamento de vises pode ocorrer, tambm, por meio do jogo burocrtico
(modelo III) e por influncia direta da formao de preferncias em poltica domstica. Por outro lado,
concordamos que, aparte as falhas intrnsecas aos modelos de Allison e depois de Allison e Zelikow (1999), a
fronteira entre os quadros esquemticos II e III bastante tnue e complexa. Conforme Wagner: it is not
entirely clear whether Model III is independent of Model II or an extension of it; certainly bureaucratic bargain
seems to be constrained by many of the factors discussed under Model II, and many of Allisons readers seem to
mingle the two together (WAGNER, 1974, p. 448). O trecho correspondente na traduo : no totalmente
claro se o Modelo III independente do Modelo II ou uma extenso dele; certamente, a barganha burocrtica
parece ser constrangida por muitos dos fatores discutidos sob o Modelo II, e muitos dos leitores de Allison
parecem mistur-los. Esses modelos seriam mais teis, talvez, na anlise de aspectos pontuais da poltica
externa de um pas, tornando inacurada sua aplicao ao quadro geral da agenda diplomtica de uma dada
conjuntura, como procuramos fazer aqui.
92
93
visivelmente diferente daquele do perodo anterior aos anos 1990. Em virtude disso, est em
curso uma mudana no comportamento do MRE e a conformao de uma nova configurao
da arena decisria em poltica externa, pelo engajamento de outros ministrios em prticas
cooperativas, e tambm pelas fissuras identificveis no interior da corporao diplomtica.
Junto com essa diversificao temtica da agenda de poltica externa seja como decorrente,
seja como promotora surgem tambm novos atores e altera-se o arranjo institucional da
formulao e implementao da poltica externa (PINHEIRO; BESHARA, 2012, p. 152).
Conforme defendem esses dois autores, a atual pluralizao de atores, apontada como
causa e efeito da diversificao temtica da poltica externa brasileira, deve ser pensada como
um elemento central no entendimento da poltica externa da atualidade. O termo
horizontalizao controlada104, que titula esta seo, acurado, pois denota que a dinmica
de formulao e de implementao das aes internacionais do pas no mais esto a cargo
exclusivo do Itamaraty, rgo reconhecido constitucionalmente como o responsvel pela
poltica externa. (Dentre os autores que utilizam o termo de forma explcita, temos:
PINHEIRO, 2009; RATTON SANCHES; FRANA, 2009; e PINHEIRO; BESHARA,
2012).
94
This was due to both an increase in the number of actors who are influencing or
attempting to influence foreign-policy making (partly as a consequence of
democratization) and to an increase in presidential diplomacy. This does not mean
that Itamaraty has become impotent, but it does mean that Itamaraty has had to
accommodate these new dynamics and has seen its relative influence wane
(CASON; POWER, 2009, p. 118, grifo dos autores) 106.
O segundo fenmeno guarda relao com a postura do MRE frente a essa pluralizao
de atores e de agendas, dizendo respeito s tentativas de controle e de coordenao por parte
do Itamaraty. Ainda que sua tradicional predominncia na formulao e na implementao da
poltica externa tenha declinado, o fato que esse rgo no ficou inerte a essas alteraes e
perda de espao relativo. O novo cenrio, ao contrrio, motivou reaes do ministrio, no
sentido de se reposicionar e de revalorizar sua importncia como burocracia especializada e
constitucionalmente responsvel pela rea da poltica externa.
Toda esta mobilizao domstica tem gerado, de um lado, presses no sentido da
reverso do padro insulado de produo da poltica externa brasileira e, por outro, reaes
adaptativas da presidncia e do Itamaraty (FARIA, 2008, p. 86). A consequente reao do
MRE a esses processos, que corroboram a ruptura do insulamento, a multiplicidade de vozes e
certa horizontalizao na poltica externa, pode ser interpretada de trs formas: (i) como uma
mera resposta, uma ao retardada e subsequente aos processos que j esto sendo colocados
em prtica por outros atores; (ii) como uma tentativa de retomar as rdeas da configurao da
poltica externa, via restabelecimento da preeminncia hierrquica do Itamaraty frente aos
demais atores; (iii) como meio de imiscuir o discurso retrico historicamente articulado pelo
corpo diplomtico em projetos j em desenvolvimento por outros atores e que esto fora da
alada do Itamaraty.
105
Sobre esse assunto, Onuki e Oliveira (2007) fazem interessante estudo sobre grupos de interesse e a poltica
comercial brasileira, com foco na arena legislativa.
106
O trecho correspondente na traduo : Isso ocorreu tanto por um aumento no nmero de atores que esto
influenciando ou tentando influenciar a realizao da poltica externa (parcialmente como uma consequncia da
democratizao) e por um aumento na diplomacia presidencial. Isso no quer dizer que o Itamaraty tenha
tornado-se impotente, mas que o Itamaraty tem tido que acomodar essas novas dinmicas e tem visto sua
influncia relativa diminuir.
95
96
articular as presses difusas e externas a seu domnio, assim como de coordenar tantas
posturas descentralizadas.
Um questionamento que pode ser feito o seguinte: esses so esforos de coordenao
ou de tutela? O Itamaraty estaria buscando, por esses mecanismos, efetivamente coordenar
posies e articular vozes distintas para formular posicionamentos ou estaria objetivando
minar as aes j desencadeadas por esses outros atores, por meio de estratgias de controle?
Acreditamos que ambos os questionamentos fazem sentido, tendo em vista que o MRE, por
sua estrutura historicamente enraizada e rgida a mudanas, seria incapaz de acompanhar na
mesma velocidade as transformaes que vm ocorrendo. Em virtude disso, agiria, de forma
retardada, posterior, de modo a, conformando posies com outros atores, revigorar sua
legitimidade e vigor como ente principal da poltica externa. Isso no afasta, contudo, a
hiptese de que, ao empreender esses esforos, o ministrio tambm procuraria incentivar
aquelas iniciativas mais favorveis a si e ao discurso geral da poltica externa, numa espcie
de tutela e incentivo quilo que menos lhe ameaasse.
Os interesses nacionais, portanto, no mais estariam dados, sendo passveis de
modificao frente politizao crescente da poltica externa. A politizao ocorre quando a
coeso entre as elites ou o consenso com respeito s diretrizes de poltica externa desaparece,
tornando-se essa ltima a resultante do embate das foras poltico-sociais que buscam
definir, por sua vez, os interesses nacionais (LIMA, 2009, p. 1).
Por fim, argumenta-se que, para compreendermos o grau de influncia e de poder de
barganha que outros atores podem ter sobre a poltica externa dependemos de anlise e de
comprovao emprica correspondentes. Nesta dissertao, estudamos a participao de
alguns ministrios federais no que diz respeito agenda de cooperao em segurana
alimentar para com a frica. Isso no quer dizer, sobremaneira, que as concluses e as
hipteses aventadas iro se repetir se analisarmos esse mesmo nicho de cooperao com
relao a outras regies ou, mais ainda, se observarmos iniciativas diferentes de cooperao
internacional do Brasil que envolvam outros atores e agendas. O grau de influncia e de
participao de outros atores depender da temtica escolhida e do contexto a ser analisado.
Os novos tempos traduzem uma ainda tmida modificao do padro decisrio topdown, centralizado e controlado absolutamente pelo MRE, para dinmica menos verticalizada
e insulada. No temos, obviamente, um processo decisrio bottom-up, em que as demandas da
sociedade ascenderiam e sensibilizariam as esferas decisrias de forma a influenciar
inegavelmente a poltica externa. Tampouco acreditamos que esse seria o modelo ideal ou o
97
98
somente o Itamaraty na poltica externa. Em menor grau, na sua formulao, arena ainda
muito presa ao MRE; em maior grau, na sua execuo.
2.4
99
100
101
economia, no passar dos anos 1980 para a dcada de 1990, e continuaram com poder de
influncia nos anos subsequentes107.
Segundo Miriam Saraiva (2010), esse grupo consolidou-se durante a gesto de Luiz
Felipe Lampreia frente da chancelaria. Quanto agenda econmica, favorvel a um
processo de liberalizao condicionada da economia. Em espectro partidrio, seus quadros
diplomticos encontram identidade, em termos gerais, principalmente no PSDB e tambm no
DEM. A denominao dessa corrente de pensamento e de ao como institucionalistas
pragmticos referente prioridade que confere adeso do Brasil aos principais regimes
internacionais em vigncia, como os de no proliferao, meio ambiente, desarmamento,
comrcio, direitos humanos e desenvolvimento108. Isso no quer dizer, como o adjetivo
pragmtico indica, que essa participao seja feita de forma acrtica, sendo, ao contrrio,
vislumbrada com vistas a prover ganhos reais ao pas.
Sem chegar a negar algumas premissas bsicas do realismo, como a viso do sistema
internacional como anquico, o princpio da auto-ajuda e a centralidade embora
no a exclusividade do Estado nas relaes internacionais, a poltica externa do
Brasil reveste-se de uma viso que justifica e estimula a adeso aos regimes
internacionais e s instituies que os incorporam como soluo para os problemas
de ao coletiva (PINHEIRO, 2000, p. 321).
107
Vigevani, Oliveira e Cintra (2003) identificam a evoluo do grupo dos institucionalistas pragmticos de
forma paulatina, tendo-se ampliado no final da gesto do chanceler de Jos Sarney, Abreu Sodr, continuado na
chancelaria de Francisco Rezek, na presidncia de Fernando Collor de Mello, e se refinado durante a gesto de
Celso Lafer, em 1992. O grupo viria a ganhar proeminncia nos quadros do Itamaraty durante a chancelaria de
Luiz Felipe Lampreia, j durante Fernando Henrique Cardoso.
108
Os chamados novos temas, articulados com as teses de interdependncia complexa desenvolvidas por
Keohane e Nye (1989).
102
Essa postura, porm, no significa uma aliana a priori com pases industrializados,
mas sim a identificao da regulamentao das relaes internacionais como um
cenrio favorvel ao desenvolvimento econmico brasileiro uma vez que as regras
do jogo devem ser seguidas por todos os pases incluindo os mais ricos (SARAIVA,
M., 2010, p. 47).
109
Vigevani, Oliveira e Cintra (2003) identificam eixos tradicionais da poltica externa que foram seguidos
durante os dois mandatos de FHC: pacifismo, respeito ao Direito Internacional, defesa da autodeterminao e da
no interveno e o pragmatismo.
103
nem alinhamento aos Estados Unidos e nem postura de free rider (SARAIVA, M., idem).
Em termos concretos, porm, a aposta mostrou-se insuficiente para as expectativas brasileiras.
Se, no mbito multilateral, o carter globalista grotiano da poltica externa 110 mostrouse mais claro, na esfera regional, ao contrrio, observou-se menor mpeto para o
desenvolvimento de uma soberania compartilhada. Em virtude do diferencial de poder real
entre as naes da Amrica do Sul, com claro diferencial em favor do Brasil, erigir normas e
fortalecer regimes em mbito subr-regional poderia ser fator de engessamento capacidade de
ao do pas. Dessa forma, observou-se a existncia de uma dicotomia de comportamentos,
que iria de posturas mais parelhas viso grotiana para outras, mais afeitas ao realismo,
ligadas construo de liderana.
Por isso, quando se fala da poltica externa brasileira para a Amrica do Sul durante os
anos de FHC, o que se viu foram iniciativas de integrao embasadas nos conceitos de
estabilidade democrtica e de desenvolvimento da infraestrutura, como so prova,
respectivamente, o protocolo mercosulino de Ushuaia (1997) e o planejamento em eixos da
IIRSA (2000). Salienta-se que o modelo de integrao previsto deveria possibilitar maiores
capacidades competitivas aos pases da Amrica do Sul em cenrio de crises econmicas e
financeiras recorrentes, e o MERCOSUL deveria operar sob o manto do regionalismo aberto,
como uma plataforma para a insero do Brasil. O eixo regional da poltica externa no
deveria obstaculizar, entretanto, a liberdade de ao do pas em outras esferas negociais.
As relaes com os parceiros da Amrica do Sul ganhariam maior mpeto no segundo
mandato de FHC, em que se articulou discurso em prol da convergncia das agendas de
democracia, de desenvolvimento e de integrao. O objetivo era mostrar que o pas no s
atuava de forma convergente s normas internacionais, como tambm promovia a estabilidade
de seu entorno regional, o que lhe legitimaria a participar de diversas instncias da
governana internacional. Esperava-se que o Brasil se comportasse como global player, no
que tange a sua atuao sem amarras e com foco nos foros multilaterais, e como global
trader, por identificar-se como pas que buscava ampliar e diversificar seus contatos
comerciais.
No mbito das parcerias bilaterais, houve privilgio para as relaes com os parceiros
que pudessem garantir insumos ao desenvolvimento nacional, o que era mais comumente
relacionado aos pases desenvolvidos. Em virtude disso, as parcerias com os atores do Sul
110
Vigevani Oliveira e Cintra (2003) caracterizam a postura internacional do Brasil como intermediria entre o
paradigma grotiano e o paradigma kantiano. Pinheiro (2000) interpreta a autonomia pela participao como
tributria de uma conotao mais principista e moral da poltica externa.
104
tiveram menor nfase na prtica da poltica externa. O maior destaque coube s parcerias com
grandes pases emergentes, como China, ndia e frica do Sul, alm da Rssia, que mais tarde
constituiriam o BRICS. Alm disso, como veremos, a poltica externa brasileira para a frica
foi marcada por um incmodo silncio e relativo distanciamento. Afora frica do Sul,
Angola, Moambique e os pases exportadores de petrleo, as relaes com o continente
africano foram de baixo perfil poltico e no ocuparam destaque na agenda de poltica externa.
Ao longo do segundo mandato de FHC e, principalmente, no seu ocaso, observou-se
maior influncia relativa dos autonomistas na configurao da poltica externa, corrente que
passaria a ter posio central na gesto de Lula da Silva.
111
M. Saraiva (2010) aponta que os autonomistas tambm so conhecidos como nacionalistas (p. 48).
105
No ignoramos que essa elevao de perfil internacional decorrente, tambm, das reformas
macroeconmicas estabilizadoras da economia realizadas aps o Plano Real.
106
Burges (2012) discute essa e outras estratgias da diplomacia brasileira durante Lula da Silva.
107
108
109
tambm denota que o prprio processo de tomada de decises foi afetado. Conforme aponta
M. Saraiva (2010), trata-se de um grupo com carter mais ideolgico e com poucos vnculos
histricos com a diplomacia, mas que estabeleceu um dilogo importante com o Itamaraty e
exerceu influncia em decises de poltica externa, notadamente sobre temas sul-americanos.
A concentrao do processo decisrio em poltica externa, comum formao
histrico-institucional do MRE, foi relativizada, portanto, com a convocao de Marco
Aurlio Garcia como assessor de relaes internacionais da presidncia da repblica. Ento
secretrio de relaes internacionais do PT, Garcia teria interlocuo sobre algumas temticas
de poltica externa. Sob ponto de vista crtico, poder-se-ia interpretar sua postura dentro do
governo como forma de o presidente, ao convoc-lo, buscar arregimentar e controlar a
configurao da poltica externa.
Esse grupo, cuja origem est em lideranas polticas e acadmicas que colaboraram na
campanha presidencial e/ou ganharam espaos na vigncia do governo, pensa a integrao
sul-americana do ponto de vista do adensamento das relaes sociais e polticas do
subcontinente, de forma a fortalecer uma identidade sul-americana comum. Os projetos
relacionados ao MERCOSUL social, a criao do FOCEM, do Parlamento do MERCOSUL,
alm de UNASUL e CELAC, podem ser relacionados com essa postura identitria e
ideolgica no contedo de poltica externa.
tributria da corrente petista a mudana de comportamento brasileiro no que diz
respeito institucionalizao, ainda muito incipiente, da integrao regional sul-americana.
curioso notar que, como nem os autonomistas e nem os institucionalistas pragmticos
defendem claramente a criao de mecanismos de governana supranacionais, a influncia
dos quadros do PT, centralizados em Garcia e no presidente Lula da Silva, foi fundamental
para que projetos como o FOCEM sassem do papel. Nesse sentido, posturas eminentemente
hobbesianas das duas correntes intra-MRE para o escopo regional foram amainadas pela
influncia de um ator externo ao Itamaraty.
110
Isso nos remete ideia de que houve relativa maior porosidade decisria no Itamaraty
durante o perodo de Lula da Silva, a que marco a influncia da corrente petista nos assuntos
de integrao regional. Queremos rememorar aqui que no acreditamos que essa
transformao de perspectiva se deu somente por causa da influncia dessa corrente.
Entretanto, ter a sua presena, ainda que no plano das ideias, no processo decisrio
intraburocrtico do MRE indica que houve abertura relativa a atores de fora do crculo
tradicional de tomada de decises em poltica externa, composto pelo presidente da repblica
e pelo Itamaraty.
Esta posio teve influncia sobre os autonomistas do Itamaraty, convergindo no
sentido de um comportamento brasileiro mais proativo na cooperao com os pases vizinhos,
e na aceitao das diferentes opes polticas que se abrem na regio (SARAIVA, M., 2010,
p. 51). O pensamento de solidariedade difusa, que parece no negar a ideia de autonomia, cara
tanto aos autonomistas como aos institucionalistas pragmticos, parece alter-la, no sentido de
que, como advoga avano nas prticas integracionistas, v a autonomia tambm como
compartilhada. O Brasil no seria autnomo frente aos seus vizinhos, preservando seus
espaos de atuao no sistema internacional; ao contrrio, com os esforos no mbito sulamericano e a coeso proveniente da, a autonomia do Brasil seria reforada e estabelecida em
bases legtimas quanto aos pases fronteirios.
Alm da perspectiva sul-americana, essa corrente tambm contribuiu para a
internacionalizao das polticas pblicas desenvolvidas em mbito domstico em projetos de
cooperao com regies como a frica, pois no s objetivava promover coeso nacional
frente aos projetos empreendidos sob sua bandeira poltica, como tambm buscava
legitimidade domstica e externa para suas iniciativas. Nesse sentido, a cooperao em
segurana alimentar com o continente africano, por exemplo, pode ser, em parte, atribuda
presena desse ente no processo decisrio de poltica externa brasileira.
2.5
114
Para histrico detalhado sobre as relaes Brasil-frica, ver: J. Saraiva (1997; 2012), Alencastre (1980);
Costa e Silva (2003); Penha (2011).
111
115
112
quando o ideal teria sido manter a frica e abrir a brecha do Mercosul (SARAIVA,
J., 2002, p.11).
116
Dentre os pases africanos que o presidente visitou em seus dois mandatos, esto: frica do Sul (3 visitas),
Lbia (3), Moambique (3), Angola (2), Cabo Verde (1), Gana (1), Nigria (1), So Tom e Prncipe (1), Arglia
(1), Benin (1), Botsuana (1), Burkina Faso (1), Camares (1), Congo (1), Egito (1), Gabo (1), Guin-Bissau (1),
Guin Equatorial (1), Nambia (1), Qunia (1), Senegal (1), Tanznia (1) e Zmbia (1). Para este trabalho, por
questes metodolgicas e documentais, no foram contabilizadas as visitas multilaterais durante o perodo de
Lula da Silva, classificao do Ministrio das Relaes Exteriores para as visitas em que no houve nenhum
registro de encontro com autoridades locais. Disponvel em: http://www.itamaraty.gov.br/temas/balanco-depolitica-externa-2003-2010/visitas-internacionais-do-presidente-lula-e-visitas-ao-brasil-de-chefes-de-estado-ede-chefes-de-governo-2003-a-2010/view, acesso em 26/04/2013.
113
A diplomacia brasileira no perodo de Lula da Silva imiscuiu a temtica do desenvolvimento em agendas das
mais variadas como meio ambiente, segurana, no proliferao, direitos humanos, comrcio internacional,
terrorismo, entre outras.
119
A cooperao tcnica brasileira para a frica ser analisada em detalhes nos prximos captulos desta
dissertao. Neste momento, ao citarmos a mesma e mencionarmos algumas aes resultantes, no buscamos
esgotar a temtica da cooperao. Queremos apenas mostrar os traos mais gerais da poltica externa brasileira
para com a frica.
114
Outras iniciativas podem ser vistas no Resumo Executivo do Balano de Poltica Externa (2003/2010), no
stio do Ministrio das Relaes Exteriores: http://www.itamaraty.gov.br/temas/balanco-de-politica-externa2003-2010/resumo-executivo/view, acesso em 15/12/2012.
121
Um memorando de entendimento foi assinado com a Comunidade Econmica dos Estados da frica
Ocidental (ECOWAS) e o Banco Mundial em fevereiro. Disponvel em:
http://bioenergy.checkbiotech.org/news/brazil_launches_new_bioenergy_initiative_africa, acesso em
13/01/2013.
122
A EMBRAPA ser tratada com especial ateno no ltimo captulo desta dissertao, quando analisaremos
especificamente a cooperao em segurana alimentar entre Brasil e frica.
123
115
Outras empresas como Camargo Corra, Andrade Gutierrez, OAS e Queiroz Galvo tambm atuam no
continente.
116
125
De certa forma, pode-se ver uma retomada dos interesses de comercializao de equipamentos de defesa para
o continente africano, o que reverbera aes realizadas nas dcadas de 1970 e de 1980.
117
Essa aproximao com a frica d-se tambm por vias multilaterais, em que o Brasil
vale-se da Unio Africana (UA) para facilitar a implementao de seus projetos de
cooperao. A UA atua como interlocutor das iniciativas brasileiras, servindo como ponte
para a regio e promovendo articulaes com pases com os quais o Brasil no tem acordosquadro de cooperao.
126
118
2.6
119
Inicialmente, neste captulo, apontou-se a existncia de causalidades histricoinstitucionais que explicam a pretensa especificidade do Itamaraty frente aos demais rgos e
atores da administrao pblica brasileira. Procuramos demonstrar, sucintamente, que tanto a
base social de recrutamento dos diplomatas, como a estrutura organizacional do Estado
brasileiro foram elementos que permitiram caracterizar o MRE como ator insulado.
Essa caracterstica foi reforada, em 1946, com a criao do IRBr. A partir do mesmo,
os mecanismos de socializao e de imerso na cultura organizacional, at ento com certo
grau de informalidade, ganham carter permanente. Com capacidade de reproduzir sua
prpria burocracia, de acordo com seus ditames, o MRE iria, por meio do IRBr, assentar as
bases que lhe garantiriam o controle formal sobre a formulao e a conduo da poltica
externa nos anos posteriores.
Tal cenrio no encontrou mudana nem mesmo com a inaugurao do
constitucionalismo de 1988, o que comprova seu arraigado lastro de permanncia e a
capacidade adaptativa do Itamaraty de se manter coeso em conjunturas diletantes.
Encontrando guarida em sua expertise retrica, esse ministrio continuaria operando como se
torre de marfim fosse, inclusive em contexto de redefinio das foras sociais e de presses
domsticas acentuadas depois de cerca de 20 anos de regime ditatorial.
Ancorando-se na ideia de que a poltica externa era uma poltica de Estado, o que se
tinha era a ratificao, na prtica, da separao entre poltica externa e poltica domstica, no
sentido de que, por no envolver os constrangimentos da arena nacional, a formulao da
poltica externa poderia ser feita de forma singular e no suscetvel politizao. Trata-se da
corporificao da alegoria do Estado como caixa preta, em que os processos decisrios so
pouco transparentes e inclusivos.
As mudanas viriam, com maior fora, por meio dos processos de alteraes
sistmicas e pelo desenvolvimento dos preceitos democrticos e de participao da sociedade
civil nos processos polticos domsticos. A crescente internacionalizao das polticas
pblicas brasileiras demandou a presena mais atuante de atores outros que no o MRE.
Nesse cenrio em curso, o que observou foram duas dinmicas: (1) a relativa ruptura do
insulamento; e (2) certa polarizao no interior do Itamaraty, com correntes como a dos
institucionalistas pragmticos e a dos autonomistas disputando influncia e capacidade de
conduzir a poltica externa de acordo com suas perspectivas.
Quanto ao primeiro ponto, ainda que a estrutura decisria esteja centrada no Itamaraty,
o processo de formulao da poltica externa vem passando por mudanas. Para fazer frente
120
121
127
Almeida (2008) afirma que o Brasil tornou-se provedor lquido de cooperao em algumas agendas, posio
que secundada por J. Silva (2011).
122
de
posicionamento
com
forte
contedo
retrico,
embasado
por
123
3.1
No entraremos na discusso sobre o modo como as teorias de Relaes Internacionais se relacionam com
termo cooperao. Preferimos realizar discusso terica mais aprofundada no primeiro captulo desta pesquisa
para, neste momento, focar-nos em aspectos conceituais que se mostraro mais teis em nosso encaminhamento
de estudo da poltica externa.
129
A definio do termo est longe de ser pacfica na literatura especializada. Nossa viso sobre o que
desenvolvimento holstica, envolvendo no s o aspecto de crescimento econmico, mas tambm de incluso e
de promoo do progresso social, cultural e poltico dos povos. Acreditamos que as agendas de direitos humanos
em suas distintas geraes , direito alimentao, combate fome e pobreza, entre outras, so parte do
debate sobre desenvolvimento. A poltica externa brasileira durante Lula da Silva abordou o tema
desenvolvimento nesse sentido.
124
3.1.1 AOD, CDI, CTPD, CTI, CSS, CBDI: siglas, agendas e indefinies conceituais
Os artigos 55 e 56 do captulo IX Carta de So Francisco trazem duas balizas para a incipiente definio do
tema da cooperao: a igualdade de direitos e a autodeterminao dos povos. O art. 1 3 menciona o objetivo
de promover e estimular o respeito aos direitos humanos e liberdades fundamentais sem distino de raa, de
sexo, de lngua ou de religio. A discusso sobre quais so, de fato, os direitos humanos a serem assegurados, em
nveis domstico e internacional, decorreria da.
131
De fato, o lanamento, em 1949, do I Programa de Assistncia Tcnica Bilateral dos Estados Unidos para os
Pases Subdesenvolvidos era claro exemplo de como a ajuda internacional era instrumentalizada como forma de
propagao de interesses ideolgicos e como mecanismo de containment.
132
125
Aylln (2007) tambm identifica o conceito de Financiamento Oficial ao Desenvolvimento (FOD), que
envolveria fluxos que ainda cumprem os critrios de concessionalidade da AOD, mas que no tm o mesmo grau
de liberalidade. Como exemplo, citam-se os casos de operaes de reescalonamento de dvidas externas de
pases devedores.
134
O SICD pode ser identificado por meio da utilizao do arcabouo terico neoinstitucionalista sobre regimes
que tangenciam as agendas de cooperao. O SIDC funcionaria como um termo guarda-chuva para a temtica da
cooperao.
126
ajuda para cooperao. A palavra ajuda tende a revelar carter unidirecional, direto, sem
contrapartidas, tendendo a assegurar, em sua maioria, os interesses da parte doadora.
Em 1959, data que marca os dez anos de existncia do Programa Expandido de
Assistncia Tcnica da ONU, a Assembleia Geral aprovou a Resoluo 1383, que passa a
adotar o conceito de cooperao no lugar de ajuda. O conceito de cooperao tcnica
internacional alicerava a ideia de direito ao desenvolvimento dos pases com menor
desenvolvimento relativo ao dever dos pases industrializados de prestarem, por meio da
cooperao tcnica, aportes necessrios consecuo do direito enunciado.
Isso no fez superar as indefinies conceituais sobre o que de fato viria a ser
cooperao ou cooperao tcnica135. Tampouco proveu maior espao para os anseios das
naes em desenvolvimento. Segundo o texto da Resoluo 1383, the General Assembly
considers that, in the present circumstances, the term technical cooperation would more
accurately describe the nature of the assistance provided by the specialized agencies under
the technical assistance programmes136. Na prtica, a cooperao dava-se mais para mitigar
possveis efeitos do estado de subdesenvolvimento do que para combater as suas causalidades.
De acordo com o entendimento da ONU, a ideia de Cooperao Tcnica Internacional
(CTI), que uma modalidade de CID, engloba atividades de cooperao que no envolvam
ajuda financeira, mas apenas a transferncia de tcnicas e de boas prticas, de instituies
oficiais de um pas para outro. O intuito da CTI o de criar condies para a eliminao de
entraves ao crescimento e para garantir o estabelecimento de bases estruturais slidas para a
superao do estgio de subdesenvolvimento. Bolsas de estudos, intercmbio e treinamento de
especialistas, aquisio de equipamentos e realizao de pesquisas conjuntas so alguns
exemplos do que a ONU considerava cooperao tcnica internacional137.
135
Para Rafael Grasa (2010), cooperar no envolveria, necessariamente, fazer valer aportes e auxlio tcnico,
podendo englobar, tambm, a incluso de uma nao em desenvolvimento em sistemas de preferncias
comerciais. Para ele, ainda que a ONU citasse nominalmente o adjetivo tcnica como associado cooperao,
o Sistema Geral de Preferncias (SGP) tambm seria demonstrativo de cooperao. A poltica de cooperao
para o desenvolvimento no implica necessariamente transferncias materiais ou humanas do Norte ao Sul, mas
pode consistir em atividades comerciais como a concesso de sistemas de preferncias generalizadas (GRASA,
2000, p. 60). A defesa da SGP como forma de cooperao internacional no majoritria.
136
O trecho correspondente na traduo : A Assembleia Geral considera que, nas circunstncias presentes, o
termo cooperao tcnica descreveria mais acuradamente a natureza da assistncia provida por agncias
especializadas em programas de assistncia tcnica. ONU. Assembleia Geral das Naes Unidas. Resoluo
1383. Reunio plenria nmero 841. 20/11/1959. Disponvel em: http://daccessddsny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/142/06/IMG/NR014206.pdf?OpenElement, acesso em 27/04/2013.
137
O entendimento do Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil, pas historicamente grande receptor de
projetos de cooperao tcnica, semelhante. Segundo a portaria 12/2001, a CTI definida como transferncia
127
O fato que essa cooperao tcnica tradicional conviveu, a partir dos anos 1960, com
o segundo tipo mais frequente de cooperao, de cunho sul-sul, entre pases em
desenvolvimento, o que deu ensejo formao do SICD. No necessariamente se tratando de
uma contraposio cooperao norte-sul, as articulaes entre as naes do sul refletiam o
ganho relativo de importncia desses pases num momento em que o conflito bipolar era
amainado. Alm disso, o fenmeno era possibilitado pelo crescimento econmico e pela
diversificao da poltica externa de pases como Brasil e China. Naes essas que, se desde
os anos 1940 haviam recebido apoio de seus pares no norte, passariam a integrar o grupo de
provedores de boas prticas, sendo denominados novos doadores (new donors, no ingls).
Ao longo do tempo, essa nova perspectiva de cooperao que, vale salientar, nunca
gerou o ocaso das formas de cooperao norte-sul tradicionais, foi ganhando certa
institucionalizao, em virtude da realizao de foros multilaterais nos anos 1960 e 1970,
deixando de ser, portanto, estratgia isolada. A Comisso Econmica para a Amrica Latina e
para o Caribe (CEPAL); a Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e o
Desenvolvimento138 (UNCTAD); a defesa de uma Nova Ordem Econmica Internacional
(NOEI); os Acordos de Lom (1975); o G77 (criado em 1964); o G24, especialmente a partir
da Rodada Tquio do GATT (1974-1979); so exemplos de como a convergncia
intergovernamental, seja em instncias multilaterais, seja no estabelecimento de coalizes sulsul, denotam uma progressiva diversificao do entendimento do que representa a cooperao.
nos anos 1970 que a cooperao entre pases em desenvolvimento passa a ser
orientada a ganhar maior relevo conceitual e prtico, por esforos tanto bilaterais como
regionais e multilaterais139. O Plano de Ao de Buenos Aires de 1978, por exemplo, foi
resultado de Conferncia da ONU para a Cooperao Tcnica entre Pases em
Desenvolvimento (CTPD), que envolveu 133 naes140. O conceito de CTPD foi adotado,
A UNCTAD advogava uma nova diviso internacional do trabalho, associada defesa de comrcio
internacional mais justo e equitativo, que permitisse o avano do desenvolvimento industrial nos pases em
desenvolvimento. Teve clara influncia das teses cepalinas.
139
A Resoluo 2.974, de 1972, aprovada pela Assembleia Geral da ONU, determinou a criao de um grupo de
trabalho ad hoc para avaliar mecanismos que fortalecessem e promovessem a cooperao tcnica em mbitos
regional e multilateral.
140
O Plano de Ao de Buenos Aires foi resultado da Resoluo 33/134 de 1978, aprovada pela Assembleia
Geral da ONU.
128
141
A Unidade Especial para Cooperao Tcnica entre Pases em Desenvolvimento foi criada em 1972, resultado
de um grupo de trabalho no seio da ONU sobre a temtica. Originalmente, o mandato do PNUD nessa seara era
somente voltado para CTPD. Esse termo foi substitudo por cooperao sul-sul, no seio dessa unidade,
somente em 2004.
142
O trecho correspondente na traduo : A partir desse momento, a Cooperao Tcnica entre Pases em
Desenvolvimento adquire uma maior relevncia, pois os pases passam a consider-la como um elemento cada
vez mais importante para a promoo do desenvolvimento. Em concreto, a CTPD passa a ser entendida como
uma dimenso mais dentro da Cooperao Internacional, uma modalidade de cooperao ao desenvolvimento
que complementa a Cooperao Tcnica tradicional.
129
A partir deste momento, utilizaremos o termo CSS no lugar de CTPD, de acordo com a postura da ONU e da
diplomacia brasileira. Entendemos que os dois conceitos no so sinnimos, j que a CSS pode envolver uma
mirade de prticas que a CTPD no. Alm disso, o termo CSS, ao menos em teoria, tende a indicar que existe
componente poltico mais explcito que a pretenso eminentemente tcnica da CTPD.
144
Os oito ODM referem-se ao combate pobreza e fome; promoo da educao; da igualdade de gnero;
de polticas de sade; saneamento; habitao e meio ambiente. A ONU estabeleceu 18 metas, que sero
monitoradas por 48 indicadores, a fim de que os ODM sejam plenamente atingidos.
130
145
A agenda hodierna de cooperao, essa tambm marcada por debates metodolgicos relativos arquitetura
da cooperao, a dizer, por enfoque claramente economicista e tecnocrata, muito do qual embazado em normas
tcnicas das agncias ONU e na terminologia do CAD. De fato, a ascendncia do CAD ainda continua clara, se
levarmos em considerao, por exemplo, as bases sob as quais se assentaram a Conferncia de Monterrey (2002)
e a Declarao de Paris sobre a Eficcia da Ajuda ao Desenvolvimento, resultado de Frum de Alto Nvel
realizado em 2005. Cita-se, tambm, o Frum de Alto Nvel sobre a Harmonizao de prticas cooperativas,
realizado em Roma (2003) e a Mesa Redonda de Marrakech (2004).
146
Lengyel e Malacalza (2011) definem a CSS como um conjunto de aes que inclui: (a) fluxos financeiros; (b)
investimentos patrocinados por governos federais; (c) acordos para fornecimento de energia; e (d) cooperao
tcnica. Esses autores argumentam que a CSS no seria exatamente oposta cooperao norte-sul. Para eles,
131
entendemos a CSS como uma parceria entre iguais, visto a heterogeneidade dos nveis de
desenvolvimento das naes do sul.
Mais recentemente, durante a Conferncia de Buzan (2011), no 4 Painel de Alto Nvel
sobre Cooperao Internacional147, corroborou-se a importncia adquirida pela CSS, ainda
que com o reconhecimento de que o conceito engloba numerosas modalidades e prticas.
SSC has become a tangible source of development cooperation, with middleincome
countries (MICs) building horizontal partnerships to share development experiences, but
more needs to be learned about SSC modalities and practices148.
No caso da cooperao sul-sul articulada oficialmente pelo Brasil, os formuladores de
poltica externa, especialmente durante a gesto Lula da Silva, convencionaram cham-la de
Cooperao Brasileira para o Desenvolvimento Internacional (CBDI), por ter essa
determinadas caractersticas e elementos diferenciadores. Ao procurar singularizar sua
cooperao, o pas tenderia, alm da oposio com o praticado pelo CAD149, implicar que sua
cooperao no seria exatamente a mesma que a de outras naes em desenvolvimento. Como
veremos nas sees seguintes, a CBDI foi convencionada por uma srie de fatores
conjunturais e estruturais, como: o processo que fez com que o Brasil se tornasse, alm de
receptor, provedor de cooperao; seu o crescimento econmico e de representatividade; a
busca por uma identidade cooperativa prpria; o interesse retrico e de busca de legitimao
na configurao de uma poltica de cooperao pretensamente marcada por horizontalidade.
tanto a CSS quanto a cooperao tradicional so duas faces da mesma moeda, a da cooperao para o
desenvolvimento internacional. O que as diferencia so seus mtodos.
147
Partner countries vision and priority issues for HLF 4. Position Paper. Buzan International Conference, 2011.
148
O trecho correspondente na traduo : A CSS tornou-se uma fonte tangvel de cooperao para o
desenvolvimento, com pases de renda mdia construindo parcerias horizontais para compartilhar experincias
em prol do desenvolvimento, mas mais preciso ser aprendido sobre as modalidades e prticas da CSS.
149
La CTPD practicada por Brasil constituye un acto soberano de solidaridad y, por eso, no debe someterse a
reglas que se destinan a pases donantes, en el mbito de la asistencia Norte-Sur. (...). No obstante, es verdad que
Brasil estimula la aplicacin de los principios defendidos no solamente en la Declaracin de Pars, sino
tambin en documentos de la propia ONU como, entre otros, los de apropiacin o dominio (ownership) y los
de responsabilidad (accountability) de los pases en desarrollo sobre los programas de cooperacin tcnica
(FONSECA, 2008, p. 76). O trecho correspondente na traduo : A CTPD praticada pelo Brasil constitui um
ato soberano de solidariedade e, por isso, no deve submeter-se a regras que se destinam a pases doadores, no
mbito da assistncia Norte-Sul. (...). No obstante, verdade que o Brasil estimula a aplicao dos princpios
defendidos no somente na Declarao de Paris, mas tambm em documentos da prpria ONU como, entre
outros, os de apropriao ou domnio (ownership) e os de responsabilidade (accountability) dos pases em
desenvolvimento sobre os programas de cooperao tcnica.
132
3.2
150
Trata-se da primeira tentativa do governo federal de sistematizar todos os dados da cooperao brasileira.
133
152
A cooperao era balizada, tanto internacionalmente, quanto no entendimento dos formuladores de poltica
externa sob a forma de auxlios eminentemente financeiros, a exemplo do Plano Marshall. Tanto que, em 1950,
durante o governo Gaspar Dutra, o ento chanceler Raul Fernandes enviou ao embaixador dos Estados Unidos
no Rio de Janeiro, Herschel Johnson, o chamado memorando da frustrao, em que deixava clara a
insatisfao do pas em no ser recompensado com o apoio financeiro, tcnico e tecnolgico do parceiro
hemisfrico aps o esforo de guerra ao lado dos aliados.
134
As influncias da corrente cepalina, personificada no Brasil sob a figura de Celso Furtado, de promover a
industrializao por substituio de importaes como forma de superar a estrutural deteriorizao dos termos de
intercmbio, eram notrias. Alm de Furtado, podemos citar Sousa Costa, ex-ministro da Fazenda de Getlio
Vargas, que estipulou projeto macroeconmico de crescimento incentivado pela demanda domstica como sada
para a crise que se abatia sobre o Brasil no incio dos anos 1930.
154
Pode-se apontar, como consequncias da OPA, a criao do Comit dos 21 da Organizao dos Estados
Americanos (OEA), encarregado de estudar modalidades de cooperao econmica, de onde surgiria o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), responsvel pelo financiamento de projetos de desenvolvimento e de
cooperao tcnica na Amrica Latina. Essa instituio, assim como a adoo da Ata de Bogot (1960), pela
OEA, que reconhece a dependncia e inter-relao entre os problemas econmicos e sociais; e da Aliana para o
Progresso (1961), durante os anos Kennedy; sofreram a influncia da reao norte-americana Revoluo
Cubana (1959).
155
interessante observar como, mais de cinquenta anos depois, a base discursiva da OPA , de certa maneira,
resgatada pela chancelaria de Celso Amorim e pela presidncia de Lula da Silva. Em seus discursos em prol de
uma globalizao mais justa e inclusiva, Lula advogava que uma das causas das instabilidades sistmicas era a
m distribuio mundial de poder.
135
sobre atividades de cooperao tcnica e criava novos rgos, determinando, ainda, que os
diferentes departamentos da administrao direta e indireta criassem reparties para dar
seguimento s prticas cooperativas.
Nesse mesmo ano, o art. 3 do Ato Institucional 16 estabelecia uma poltica interna
de cooperao tcnica e a coordenao de sua execuo, incluindo a definio de prioridades
e a integrao com o plano global de governo, em que caberia ao MRE formular uma poltica
externa de cooperao voltada para o encaminhamento de demandas a organismos
multilaterais e s agncias de cooperao de governos estrangeiros. Ainda nesse momento,
nenhuma meno seria feita cooperao prestada pelo pas (FILHO, 2007, p. 67-68)
O decreto visava a consolidar a poltica de recebimento de cooperao no jugo dos
ministrios das Relaes Exteriores e do Planejamento e Coordenao Geral, no sentido de
que a negociao e o encaminhamento dos projetos ficariam a cargo dessas duas pastas,
reforando a concentrao decisria. Essa escolha refora o argumento que trabalhamos no
captulo anterior, de que o Itamaraty buscava insular-se como burocracia especializada,
advogando-se, por meio da instrumentalizao da diplomacia como meio de angariar o
desenvolvimento ptrio, como responsvel principal pela configurao da poltica externa.
A postura do Brasil frente cooperao tornar-se-ia, a partir desse perodo,
multifacetada. Se at o fim dos anos 1960 a cooperao brasileira era essencialmente aquela
recebida, nos anos 1970, esse quadro passaria por certa inflexo, pois o Brasil comearia a
utilizar a cooperao internacional com objetivos polticos junto a parceiros da Amrica
Latina e aos pases recm-independentes da frica. Compreendia-se, pela primeira vez, que a
poltica externa poderia valer-se da cooperao como forma de assegurar e de difundir a
imagem do pas, alm de angariar oportunidades comerciais e econmicas junto a parceiros
ainda com baixa representatividade para o corpo diplomtico.
136
Isso especialmente vlido para a poltica externa durante Garrastazu Mdici, em que o Brasil preferiu
engajar-se, no nvel simtrico, por meio de parcerias bilaterais, por meio das quais poderia exercer maior poder
de barganha.
157
Tampouco estavam claros, nesse momento do governo Mdici, os objetivos brasileiros para as ex-colnias
portuguesas no continente africano. Ainda que realizasse um priplo histrico, o pas firmaria, em 1972 a
Conveno sobre Igualdade de Direitos e Deveres entre Brasileiros e Portugueses, com apelo relao
fraternal entre os dois pases (CERVO, 2012).
137
cidos, para a produo de culturas como a soja, por meio da aplicao do processo da
calagem, permitiu a maturao do complexo agroindustrial brasileiro (CAI) e o avano da
urbanizao para o interior do pas, sendo hoje replicado com parceiros em desenvolvimento,
seja por meio de parcerias trilaterais, seja por meio de acordos bilaterais158.
Nos anos 1980, perodo de crise econmica e de deteriorizao dos preos relativos, o
pas continuaria vendo a cooperao sul-sul como forma de auxiliar na prospeco de
mercados e na manuteno das importaes de combustveis energticos e de apoios em
instncias multilaterais. As vendas de armamentos para pases do Oriente Mdio, em contexto
de conflito Ir-Iraque, era prova de que, aparte possveis vozes contrrias, a cooperao e a
diplomacia eram utilizadas com fins de contribuir para o desenvolvimento nacional159. Mesma
preocupao realista estava presente no estabelecimento da ZOPACAS, em que havia
preocupao com a potencial ameaa da frica do Sul do apartheid sobre seus vizinhos
notadamente Angola e Nambia, com os quais o Brasil buscava relao mais assertiva. A
iniciativa cooperativa, portanto, no pode ser dissociada de seu componente de segurana.
notrio acentuar que, alm das iniciativas de carter bilateral em que o Brasil era
contribuidor, o pas foi a primeiro, no continente sul-americano a contribuir com recursos
prprios para o PNUD, voltados para o provimento de cooperao tcnica alhures. Isso
ocorreu porque o Brasil foi graduado no organismo multilateral, passando a ser considerado
de renda mdia, o que o obrigava a realizar maiores contrapartidas nacionais aos recursos
advindos da organizao.
Entretanto, foi s a partir da criao da ABC160, no mbito do MRE, em 1987, que
foram estabelecidas as bases para a efetiva incluso da cooperao como uma das vertentes da
poltica externa. A agncia foi estruturada com atribuies legais de negociar, coordenar,
implementar e acompanhar programas e projetos brasileiros de cooperao tcnica,
executados com base em acordos firmados entre o Brasil e outros pases e instituies
internacionais. O surgimento da ABC deu-se em contexto de redemocratizao e da
manuteno de uma estratgia diplomtica universalista, com continuidades, de modo geral,
entre Geisel e Sarney.
158
Ento a principal vertente da poltica de cooperao brasileira, as tcnicas internalizadas tinham ntima
ligao com os os setores privilegiados nos planos nacionais de desenvolvimento como o I e o II PND.
159
Isso no significava que o contedo eminentemente poltico-diplomtico tambm no estivesse presente nas
iniciativas de cooperao, como nas reunies do Tratado de Cooperao Amaznica (TCA, assinado em 1978).
160
138
139
pas, em reas como desenvolvimento agrrio, educao e sade. Esses pedidos passariam,
ento, a ser encaminhados aos rgos nacionais com o know-how especfico, em um processo
de reconhecimento de que a presena de outros atores que no o MRE era necessria. Isso no
quer dizer, no entanto, que eles tivessem poder decisrio sobre a cooperao ou mesmo
capacidade de influncia na tomada de decises. Como a estrutura decisora, negociadora e
articuladora estava centralizada no Itamaraty, o ministrio mantinha-se soberano na definio
dos rumos da poltica de cooperao brasileira, tanto no aspecto norte-sul como no de CSS161.
Com o processo de renovao de credenciais em poltica externa162, levado a cabo
na transio para os anos 1990, o Brasil buscaria integrar-se de forma competitiva em um
cenrio de globalizao, de desregulamentao econmica e de formao de blocos regionais,
por meio da quitao de suas hipotecas, a exemplo das agendas de meio ambiente e de
direitos humanos. A cooperao com instncias multilaterais e com parceiros bilaterais
provou-se um dos meios de atingir esses objetivos.
Alm disso, a institucionalizao do MERCOSUL, um novo tabuleiro de atuao
externa do Brasil, fez com que as iniciativas de CSS se concentrassem mais no mbito sulamericano163. Durante as presidncias de Collor de Mello e de Itamar Franco, Argentina,
Paraguai e Uruguai, se tornariam os destinatrios principais de acordos bilaterais de
cooperao. Nesse momento, a lgica de solidariedade terceiro-mundista viria a ser
efetivamente abandonada, em momento de redefinio das estratgias de insero do pas.
Durante a gesto de FHC, o Brasil buscou consentir com os principais regimes
internacionais em voga, em uma lgica de contribuir para o estabelecimento de um
multilateralismo limitado. Nesse sentido, o conceito de desenvolvimento ampliar-se-ia,
abarcando temas de agendas como meio ambiente, comrcio internacional, investimentos,
desarmamento, etc. Com o pas identificando-se como uma nao ocidental, defensora de um
multilateralismo previsvel e buscando angariar logros da globalizao, a cooperao deveria
ser a garantidora de uma ordem internacional pacfica e estvel.
161
A exemplo do programa de construo conjunta de satlites espaciais entre Brasil e China (CBERS),
destinado ao monitoramento de recursos terrestres e que seria renovado posteriormente, mostra de como a
estratgia de CSS viria a complementar os esforos nacionais de estruturao da competitividade. As imagens
geradas pelo CBERS seriam, posteriormente, durante o governo de Lula da Silva, providas, como meios de
cooperao tcnica, para pases africanos monitorarem seus recursos naturais.
162
163
No perodo Collor de Mello, o Brasil fez opo de aproximar-se dos Estados Unidos e dos scios do
MERCOSUL, abrindo mo, relativamente, das relaes que vinha mantendo com o continente africano e que at
ento eram um dos destinos prioritrios da CSS brasileira.
140
Em seu segundo mandato, o Brasil obteria importante vitria nas negociaes relativas
produo de medicamentos antirretrovirais contra o HIV/AIDS, feito que foi possvel, em
2001, pelo ativismo do pas em parceria com a ndia. A possibilidade de licenciamento
compulsrio de frmacos, consequncia do engajamento em coalizes sul-sul, ensejaria o
posterior desenvolvimento de acordos de cooperao nesse campo, com aes de combate ao
vrus e de capacitao de funcionrios dos sistemas de sade pblica de pases,
principalmente, africanos e sul-americanos.
Se, durante FHC as relaes com os parceiros do sul teriam menos relevncia relativa,
em comparao com o perodo do universalismo e com os anos de Lula da Silva, possvel
afirmar que, nesse quadro, a CSS no era uma ferramenta claramente institucionalizada a
servio dos interesses do pas. Postura contrria era a relativa cooperao recebida, tanto
bilateral como multilateral que, decerto, pode ser articulada nfase dada nas relaes do
Brasil com atores desenvolvidos.
Com a chegada de Lula da Silva presidncia e de Celso Amorim chancelaria, as
relaes sul-sul foram elevadas a eixo estratgico para a insero do Brasil, o que traria por
consequncia o aumento do nmero e do tipo de projetos de CSS capitaneados pelas
instituies nacionais sob a coordenao da ABC164. Associando discurso de solidariedade
com a perspectiva de ampliar a presena internacional do pas, o perodo de 2003 a 2010
permitiu que o Brasil complexificasse sua posio no SICD, deixando de ser majoritariamente
recebedor, para tambm ser classificado como provedor de boas prticas.
Nesse intervalo de tempo, tantas foram as iniciativas de CSS que tinham o Brasil
como provedor da cooperao que a identidade do pas como recebedor lquido de cooperao
tcnica foi modificada para a de uma nao que recebe a cooperao, mas que tambm
comporta-se como provedora. Acompanhando o crescimento econmico, a diminuio
relativa da pobreza e da misria e a mudana do reconhecimento externo quanto ao Brasil,
houve aumento expressivo no volume de recursos destinados para os projetos supervisionados
pela ABC. Mais notvel que isso, o entendimento quanto CSS foi substancialmente
modificado, deixando de privilegiar operaes pontuais para tornar-se contnuo.
Em mbito institucional, criada, em 2004, a Subsecretaria-Geral de Cooperao e
Comunidades Brasileiras no Exterior (SGEC), englobando a ABC, o Departamento de
Promoo Comercial e o Departamento Cultural. Essa prpria disposio da burocracia
intraministerial digna de nota. Situada sob um mesmo guarda-chuva organizacional que as
164
141
A CBDI, vertente da cooperao sul-sul empreendida pelo pas e que considera outras
modalidades alm da cooperao tcnica, definida, no discurso oficial da diplomacia
brasileira, como especializada, participativa, horizontal, no indiferente e articuladora das
polticas pblicas domsticas com a poltica externa. O termo CBDI explicado como:
165
O oramento da ABC nfimo se comparado com os valores totais da CBDI, pois essa envolve modalidades
outras, como, por exemplo, as contribuies brasileiras diretamente via governo federal para OIs ou para
ajuda humanitria internacional. A ABC atua principalmente no campo da cooperao tcnica.
142
Essa definio institucional, ainda que como delimitao conceitual que e, por slo, implica na escolha de algumas variveis explicativas e na negao de outras -, nos permite
tecer alguns argumentos. Primeiramente, ao explicitar que a CBDI a forma de cooperao
que envolve recursos investidos pelo governo federal167, o Itamaraty, atendo-se
especificamente s fontes federais de financiamentos, deixa de lado qualquer tipo de
cooperao cuja fonte de recursos seja oriunda de particulares, de empresas privadas e de
governos subnacionais168.
Isso corrobora a posio de que, por convencionar a cooperao oficial prestada pelo
governo brasileiro como sendo, exclusivamente, aquela cujas fontes de financiamento so
federais e cuja coordenao passa necessariamente pela ABC, o MRE refora seu ensejo de
arregimentao da cooperao brasileira e de limitao do escopo de participao de outros
atores, que possam vir a atuar sem o seu crivo169.
Em segundo lugar, quanto meno expresso totalmente fundo perdido170,
entende-se que se trata de clara marcao de posio contrria ao conceito de AOD.
Diferentemente da AOD, que destina pelo menos 25% dos aportes a fundo perdido171, os
recursos envoltos nas atividades de CBDI so descritos como totalmente a fundo perdido, ou
166
167
168
Fronzaglia define a insero internacional de entidades subnacionais, sustentada pela paradiplomacia, como:
o conjunto de atividades desevolvidas pelas unidades subnacionais de maneira isolada ou conjunta
conforme seu grau de autonomia e que visam sua insero internacional, podendo ser complementares, paralelas
ou conflitantes com a diplomacia conduzida pelo governo central (FRONZAGLIA, 2004, p. 50).
169
Isso no significa, sobremaneira, que esses outros atores no realizem cooperao descentralizada, muita da
qual margem dos mecanismos oficiais. O que ocorre que, limitando o conceito chave da CBDI ao elemento
de governo federal, o ministrio diminui, pela via do no financiamento, as possibilidades de ao independente
dessas entidades subnacionais.
170
171
Exclui-se, desse clculo, os emprstimos de agncias de crditos exportao cujo nico propsito seja o de
promover as exportaes de pases em desenvolvimento para mercados desenvolvidos.
143
seja, sem a necessidade de contrapartidas financeiras posteriores mesmo que com prazos de
financiamentos estendidos e juros abaixo do valor de mercado172.
Os recursos da CBDI, alm de poder serem destinados a governos federais de outros
pases, podem ter como destino nacionais de outros pases em territrio brasileiro como, por
exemplo, o recente fluxo de migrantes haitianos na regio amaznica -, ou organizaes
internacionais para as quais o Brasil comumente contribua, como o caso do PNUD e bancos
internacionais voltados para o desenvolvimento.
Uma das bases da CBDI a valorizao do componente de execuo nacional dos
projetos de cooperao tcnica recebidos. At o fim dos anos 1980, vigorava a chamada
execuo direta dos projetos cooperao tcnica implementados por meio do sistema ONU,
em que tanto a responsabilidade da gesto administrativa e financeira quanto a conduo
tcnica e da o adjetivo direta eram realizadas pelas prprias organizaes componentes
das Naes Unidas. A partir de estudos capitaneados pela ONU, em parceria com naes em
desenvolvimento, amadureceu-se, ao longo dos anos 1990, o conceito de execuo
nacional. De acordo com ele, os projetos de cooperao tcnica devem ser implementados
pelos prprios governos dos pases recipiendrios, de modo a permitir maior envolvimento
desses Estados na conduo das prticas cooperativas e tambm promover maior domnio
(ownership) e responsabilidade (accountability) desses atores (FILHO, 2007).
O componente de execuo nacional, parte integrante dos projetos de cooperao
tcnica realizados pelo Brasil foi delimitado em 2004, conforme consta o Decreto 5.151. De
acordo com seu art. 2:
A CBDI envolve atividades para alm somente das de cooperao tcnica, envolvendo
ajuda humanitria, concesso de bolsas de estudo para estudantes e pesquisadores e
contribuies para OIs. O prprio termo cooperao tcnica definido, no posicionamento
oficial, como cooperao tcnica, cientfica e tecnolgica. A incluso desses outros
172
Durante o Terceiro Frum de Alto Nvel sobre a Eficcia da Ajuda (2008), em que se firmou a Agenda de
Ao de Acra, o Brasil rechaou fortemente ser designado como novo doador. Trata-se de marcao de
posio que reverbera as crticas da diplomacia brasileira feitas quando da adoo da Declarao de Paris (2005).
Essas crticas so mais identificveis com a corrente autonomista no interior da burocracia decisria do MRE.
144
elementos terminolgicos permite que um leque mais amplo de aes esteja disposio dos
formuladores de poltica externa, conformando uma forma de CSS brasileira.
Com isso, o governo brasileiro no s obtm a oportunidade de inflar os nmeros
relativos ao volume total de recursos destinados cooperao, o que lhe garante a imagem de
pas pr-ativo, como tambm deixa claro que sua perspectiva quanto cooperao mais
ampla do que a adotada pelo CAD e mesmo pelo sistema onusiano. Alm disso, essa postura
legitima e busca convergir a atuao de outros atores da burocracia governamental j com
certa tradio de cooperao, como o caso do Ministrio da Educao, um dos participantes
necessrios quando consideramos, por exemplo, a concesso de bolsas de estudos.
De 2005 a 2009, ou seja, majoritariamente durante o segundo governo de Lula da
Silva, R$ 2,89 bilhes foram destinados para as prticas de CSS prestadas pelo Brasil. Se
considerarmos o total de recursos governamentais, do ano de incio e do marco final do
levantamento, observaremos que houve um aumento de 88% no volume total de dispndios,
passando de R$ 384 milhes, em 2005, para R$ 724 milhes, em 2009.
724
604
569
616
384
2005
2006
2007
2008
2009
145
173
No levantamento de IPEA e ABC no so definidos os motivos para a existncia dessas variaes. O que
cabvel afirmar que esses dados no tm relao com o crescimento do PIB, visto que as taxas de crescimento
do PIB brasileiro foram completamente dissonantes das relativas CBDI. As variaes na taxa de crescimento
do PIB entre 2005 e 2009 foram: 2,3% (2005); 2,9% (2006); 5,4% (2007); 5,1% (2008); -0,2% (2009). Fonte:
IBGE.
174
Valores aproximados.
146
5%
10%
Assistncia Humanitria
9%
Bolsas de Estudo
Cooperao Tcnica,
Cientfica e Tecnolgica
76%
Contribuies a OI
175
147
convergir os aportes financeiros com seus objetivos mais gerais de poltica externa, visto que
a negociao passa a ser de governo a governo. Em terceiro lugar, pode-se argumentar que,
com a canalizao direta das contribuies, o Brasil estaria reconhecendo o papel do pas
parceiro como esse sendo capaz de autogerir a cooperao recebida e dar seguimento a suas
prprias necessidades, o que amplia o componente ownership da execuo nacional.
Quanto distribuio por regies, as principais destinatrias foram Amrica Latina e
Caribe (76%), sia (16%)176 e frica (7%)177. J os principais pases receptores da AIH
brasileira foram Cuba (21%), Haiti (19%), territrios palestinos (12%) e Honduras (10%).
O segundo componente da CBDI refere-se concesso de bolsas de estudo para
estrangeiros que realizam estudos no Brasil e para diplomatas de pases em desenvolvimento,
especialmente os de lngua portuguesa e da Amrica do Sul, que complementam sua formao
no IRBr. Entre 2005 e 2009, a modalidade envolveu R$ 284 milhes (9,8% dos recursos).
Apesar de ser uma das modalidades de cooperao mais tradicionais, realizada desde
1950, por meio da CNAT, a concesso de bolsas de estudo teve queda percentual acentuada
no intervalo entre 2005 e 2009. Se em 2005 a modalidade respondia por 14% do total de
recursos destinados CBDI (R$ 56 milhes), em 2009 passou a representar cerca de 6,1% do
total dispendido (R$ 44 milhes)178. Mesmo assim, se considerarmos todo o perodo estudado,
em nmeros absolutos, a concesso de bolsas de estudo apresenta-se como o segundo
principal instrumento de CBDI, situando-se atrs das contribuies para OIs.
Os quatro principais atores envolvidos nessa modalidade de cooperao sul-sul so os
ministrios da Cincia e Tecnologia (MCT), da Educao (MEC) e das Relaes Exteriores,
alm da Comisso de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES). Nota-se que,
do total de recursos investidos na modalidade, apenas 2% tm como origem o MRE, o que
indica que o Itamaraty, apesar de atuar como formulador e tambm como executor dessa
atividade de cooperao internacional, no detm a liderana no encaminhamento desse tipo
de CBDI.
De 2005 a 2009, o MCT, por meio do Conselho Nacional de Desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico (CNPq), respondeu por 50% dos recursos (R$ 140 milhes)
176
Especialmente em funo do conflito rabe-israelense e do envio de fundos para reas afetadas dos territrios
palestinos.
177
178
Entre 2007 e 2008, contudo, houve aumento relativo de recursos, o que indica que no houve uma poltica
progressiva de incremento de investimentos nessa modalidade.
148
179
Entretanto, preciso ponderar que, em 2009, houve queda substancial na participao do MCT, que passou de
59% do total (em 2006 e 2007) para apenas 18% do total de recursos investidos.
180
O Programa de Qualificao de Docente e Ensino de Lngua Portuguesa com o Timor Leste representa 37%
dos recursos dispendidos pela CAPES. Alm do histrico da presena do Brasil naquele pas, por meio da
Misso das Naes Unidas no Timor Leste (UNAMET), aps a invaso da Indonsia em 1999, o parceiro parte
da CPLP e tem o portugus como uma de suas lnguas oficiais. Os esforos brasileiros, em, atravs de iniciativas
como essa da CAPES, disseminar o estudo e o ensino do idioma, so parte das aes de poltica externa do
perodo de Lula da Silva frente da presidncia. A lngua um dos elementos de difuso cultural e de
estreitamento de laos, possibilitando a construo de confiana mtua e a valorizao do soft power (NYE,
2004).
181
149
A opo de poltica externa de angariar uma postura mais ativa nas arenas
multilaterais causalidade a ser apontada para esse aumento. O crescimento dos recursos
destinados contribuio com organismos internacionais (...) resulta das novas adeses feitas
pelo pas a outras organizaes e se alinha crescente relevncia do Brasil junto OMS,
Opas e ONU (ABC; IPEA, 2010, p. 38).
Quanto ONU, mencionam-se os recursos para a MINUSTAH, alm dos destinados
FAO e ao ACNUR. No que diz respeito ao MERCOSUL, o Fundo para a Convergncia
Estrutural e Fortalecimento Institucional (FOCEM) do bloco, voltado para combater as
assimetrias entre os scios, respondeu por R$ 430 milhes entre 2005 e 2009. A FAO est
especificamente relacionada com o objeto de estudo dessa dissertao, a cooperao
brasileiro-africana em segurana alimentar. De acordo com o Levantamento de IPEA e ABC,
a Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao recebeu R$ 103 milhes
do Brasil entre 2005 e 2009.
Em 2005, a FAO sequer era parte da lista das dez OI que mais recebiam recursos
brasileiros. Em 2006, passou a ocupar o segundo lugar da lista, com um montante de R$ 70
milhes, estando atrs apenas do MERCOSUL (R$ 76 milhes). Nos anos seguintes, de 2007
a 2009, a FAO, agncia com maior oramento do sistema ONU, sempre esteve entre as oito
principais OI recebedoras de recursos brasileiros182.
Os dados ilustram uma realidade que ser discutida no ltimo captulo desta pesquisa,
em que defenderemos a hiptese de que a cooperao em segurana alimentar foi
instrumentalizada, durante a gesto de Lula da Silva, na poltica externa para o continente
africano. possvel argumentarmos, tambm, que o aumento no volume de recursos tem
relao com o pleito brasileiro apoiado pessoalmente pelo ex-presidente de eleio de Jos
Graziano da Silva ao cargo mximo da FAO, o que de fato aconteceu em 2011.
A cooperao tcnica, cientfica e tecnolgica, - ou simplesmente cooperao tcnica , nos especialmente cara, visto que o nosso objeto de estudo, a cooperao em segurana
alimentar entre Brasil e frica uma manifestao dessa cooperao. Ainda que essa
182
MERCOSUL e ONU foram os principais destinos, seguidos por OMS e Organizao Pan-Americana de
Sade, o que corrobora a relevncia da sade como tema da poltica de cooperao do pas.
150
modalidade de CBDI seja a terceira em volume de recursos entre 2005 e 2009 (R$ 252
milhes ou 8,7% do total), ela vem ganhando espao relativo na agenda cooperativa externa
brasileira. Se em 2005 ela respondia por R$ 27 milhes (7% do total de recursos daquele ano),
em 2009 ela passou para R$ 97 milhes (13%), um aumento proporcional de 259%.
Sobre esse tipo de CSS, argumenta-se que: a atuao do governo brasileiro balizada
fundamentalmente pela misso de contribuir para o adensamento de suas relaes com os
pases em desenvolvimento (ABC; IPEA, 2010, p. 32). Em termos prticos, ocorre o
compartilhamento de conhecimentos por exemplo, tcnicas de cultivo agrcola em
determinados tipos de solo entre o Brasil e suas contrapartes em desenvolvimento. A
cooperao tcnica compreende a transferncia e o intercmbio de tecnologias aplicadas a
servios bsicos de educao, sade, saneamento, segurana pblica, entre outros; e tambm
ao apoio realizao de pesquisas (AYLLN, 2006).
Do total de recursos dispendidos entre 2005 e 2009 para cooperao tcnica, cientfica
e tecnolgica, R$ 174 milhes (69%) foram destinados a treinamentos e capacitaes; R$ 70
milhes (28%) para custos administrativos associados; e R$ 7 milhes (3%) para a compra de
equipamentos (ABC; IPEA, 2010, p. 58). Assim como ocorre com a concesso de bolsas de
estudo a estudantes estrangeiros e com a assistncia humanitria internacional empreendida
pelo Brasil, a maior parte dos recursos destinados cooperao tcnica privilegiou a opo
pela cooperao direta bilateral183 no lugar da multilateral.
151
De fato, a cooperao por via bilateral envolveu 92% dos recursos dispendidos nessa
modalidade, com Argentina (8% do total); Guin Bissau (6%); Timor Leste, Cuba e
Moambique (4% cada) recebendo o maior volume relativo de aportes. J o valor investido
em cooperao tcnica, cientfica e tecnolgica, por via multilateral, - por intermdio de uma
OI -, respondeu por apenas 8% do total, sendo 20% dessa quantia referentes CPLP; 16%
OMS; e 11% ao Programa Conjunto da ONU sobre HIV/AIDS. Novamente, interpreta-se a
escolha bilateral como forma dos formuladores de poltica externa estarem menos sujeitos
tutela das OI.
Com relao ao MERCOSUL, tem-se que os scios mercosulinos receberam 15% do
total de recursos dispendidos pelo Brasil nessa modalidade de CBDI185. Contudo, ainda que
haja contrapartidas brasileiras para projetos de cunho multilateral, viabilizados pela atuao
de instncias do bloco, a maior parte dos financiamentos foi garantida por via bilateral. O
dado no de se estranhar, visto a predileo dos formuladores de poltica externa por uma
insero mais intergovernamental tanto no perodo de ascendncia dos institucionalistas
pragmticos como no subsequente, dos autonomistas em mbito sub-regional.
Com a cooperao tcnica, cientfica e tecnolgica, h uma internacionalizao de
polticas pblicas empreendidas em mbito domstico. Conforme discutimos na primeira
seo deste captulo, a cooperao tcnica norte-sul recebida pelo pas ao longo das ltimas
dcadas foi importante para a formao de instituies de referncia e para a internalizao de
prticas que hoje so replicadas e compartilhadas com outras naes.
ou seis anos de ativismo diplomtico, os resultados dessas aes ainda precisam ser avaliados com cuidado,
separando ganncias efetivas da retrica diplomtica, sempre otimista ou unilateral em termos de balano e
apresentao.
185
152
Faz sentido, portanto, que 62% do total de recursos da CTC&T alocados pelo Brasil,
no perodo em anlise, tivessem como destino a frica Subsaariana, a Amrica Latina e o
Caribe. Entre 2005 e 2009, a Amrica Latina e o Caribe somaram R$ 90 milhes do total da
CTC&T brasileira, com a frica permanecendo na segunda colocao, com R$ 64 milhes.
mister observarmos, contudo, o salto quantitativo realizado nos aportes ao continente
africano. Se em 2006 a frica respondia por apenas R$ 3 milhes em valores correntes, esse
nmero alcanaria R$ 31 milhes em 2009. O valor encontra-se superado apenas pelos
recursos destinados Amrica Latina e ao Caribe nesse ano, que somam R$ 32 milhes.
186
E aqui rememoramos toda a discusso traada no captulo inicial desta dissertao sobre a existncia de
fronteiras cada vez mais porosas na separao entre o que domstico e o que internacional.
153
3.3
Em 2007, a SEGIB afirmou, em documento, que o Brasil um dos mais ativos provedores de cooperao sulsul nas Amricas.
154
155
polticas (BARRETO, 2012; ABC; IPEA, 2010; FONSECA, 2008; XALMA, 2008; FILHO,
2007). Alm disso, o Brasil agiria somente a partir de demandas provenientes de seus
parceiros, o que fortaleceria o componente de execuo nacional. Assim, o pas atuaria
conforme sua disponibilidade de recursos e a necessidade dos parceiros externos.
Tratar-se-ia de contribuir para o fortalecimento das capacidades das organizaes
governamentais estrangeiras e de grupos ou populaes de outros pases para a melhoria de
suas condies socioeconmicas. O objetivo ltimo do Brasil o desenvolvimento integral
dos parceiros, que impulsione mudanas estruturais em suas economias, levando a um
crescimento sustentvel que garanta, igualmente, incluso social e respeito ao meio ambiente
(ABC; IPEA, 2010, p. 32-33).
Esse elemento idealista, identificado por Fonseca (2008), seria compatvel
teoricamente com as tradies cosmopolitas e liberais das relaes internacionais, nas quais a
cooperao para o desenvolvimento vinculada aos imperativos humanitrios e ao
compromisso tico, e est desvinculada de interesses imediatos e de ganhos relativos. O
componente moral-liberal desse posicionamento, de raz kantiana, tambm nortearia os
discursos em prol de mais solidariedade nas relaes entre os Estados, comuns no
posicionamento retrico do corpo diplomtico brasileiro durante Lula da Silva.
Alguns autores, como Xalma (2008), acompanhados pelo posicionamento oficial da
ABC, argumentam que essa modalidade de cooperao caracterizada por horizontalidade, a
dizer, promovida sem condicionalidades e interesses subjacentes, voltada para o progresso
comum das partes. Essa seria consensual, articulada de acordo com as necessidades dos atores
envolvidos, com distribuio de custos e de benefcios.
Por ser multidimensional, buscar-se-ia garantir resultados sustentveis a mdio e longo
prazos. O componente estrutural da cooperao tem o objetivo de fazer com que essa no
seja apenas uma ocorrncia casustica ou pontual, mas que possa promover ganhos
prospectivos e continuados para o receptor das boas prticas, de forma a prover-lhe condies
de, ao internalizar o conhecimento recebido, dar continuidade ao seu desenvolvimento.
SSC was originally created as a comprehensive mechanism of solidarity between
developing countries and has, therefore, a cooperative philosophy based on the creation,
adaptation and transfer of knowledge and experience for human development189
(LENGYEL; MALACALZA, 2011, p. 18). Assim, ainda que passvel de questionamento,
189
O trecho correspondente na traduo : A CSS foi originalmente criada como um mecanismo amplo de
solidariedade entre pases em desenvolvimento e tem, por causa disso, uma filosofia cooperativa baseada na
criao, adaptao e transferncia de conhecimento e de experincia para o desenvolvimento humano.
156
possvel afirmar que existe componente de solidariedade intrnseco na CSS, em mbito geral
e,
especificamente,
naquela
empreendida
pelo
Brasil.
Seja
por
sua
origem
Discurso do Ministro Celso Amorim na Reunio do Grupo de Trabalho sobre a Dimenso Social da
Globalizao - 306 Sesso do Conselho de Administrao da Organizao Internacional do Trabalho. Genebra,
16 de novembro de 2009 (MRE, 2010).
157
Entrevista do ministro Marco Farani, ex-diretor da ABC, no perodo 2008-2012, ao autor. Entrevista realizada
em 2012.
158
192
Brasil es un pas que, aunque tenga el PIB ms alto de Amrica del Sur, no tiene la renta per cpita ms alta
ni tampoco una distribucin de renta equilibrada. Al contrario, la alta desigualdad socio-econmica provoca
pobreza y una deuda social que hace polticamente difcil defender la ayuda al desarrollo para el exterior. La
ayuda al desarrollo para los pases vecinos recibe crticas de parlamentarios, de los medios y de parte de la
burocracia estatal (SARAIVA, M., 2008). O trecho correspondente na traduo : O Brasil um pas que,
ainda que tenha o PIB mais alto da Amrica do Sul, no tem renda per capita mais alta nem tampouco uma
distribuio de renda equilibrada. Ao contrrio, a alta desigualdade socioeconmica provoca pobreza e uma
dvida social que torna politicamente difcil defender a ajuda ao desenvolvimento para o exterior. A ajuda ao
desenvolvimento para os pases vizinhos recebe crticas de parlamentares, dos meios de comunicao e de parte
159
pblica nacional para o eixo externo tende a corroborar sua propriedade e aplicabilidade,
legitimando a burocracia governamental.
Alm disso, (2) deve-se considerar que h a percepo oriunda dos Estados receptores
da CBDI, de que o Brasil seria um ator legtimo, diferente dos defensores das prerrogativas do
CAD-OCDE193 e tambm de outros grandes pases emergentes194, dimenso essa que ser
melhor discutida no prximo captulo, em que abordaremos a cooperao brasileira para o
desenvolvimento agrrio no continente africano.
Leva-se em considerao, tambm, (3) a viso de que o Brasil legtimo pelos olhos
dos pases mais poderosos, capaz de manter a estabilidade da ordem ao assumir mais
responsabilidades, atuando para o fortalecimento de regimes. Esses no devem ser alterados
drasticamente, mas apenas no sentido de propiciarem espao para a incluso de mais
demandas do sul. Trata-se de um componente de revisionismo soft da diplomacia brasileira
(LIMA, 2010)195.
Lengyel e Malacalza (2011), em interessante esforo analtico de definir o conceito de
CSS e as diferentes formas de sua operacionalizao por distintos pases emergentes, afirmam
que a agenda poltica da cooperao sul-sul centralizada em dois objetivos especficos: a
reforma da ordem e do sistema econmico. Essa percepo est de acordo com o argumento
revisionista soft, de que, ao involucrar retoricamente sua projeo como a de uma potncia
solidria, o Brasil almejaria modificar algumas bases normativas da ordem atual.
Segundo Sousa (2008), essa necessidade de diferenciar-se resultado da posio hbrida do Brasil entre o
Norte e o Sul. Brasil es sin duda un actor global que apoya los valores de democracia y derechos humanos,
formando, a su vez, parte del Sur. Brasil proyecta su papel de puente entre Norte y Sur caracterizndose a la
vez como defensor de los pases en vas de desarrollo y socio estratgico de potencias como la Unin Europea y
los Estados Unidos. O trecho correspondente na traduo : O Brasil , sem dvida, um ator global que apoia
os valores de democracia e direitos humanos, formando, por sua vez, parte do sul. O Brasil projeta seu papel de
ponte entre o norte e o sul caracterizando-se tanto como defensor dos pases em desenvolvimento como scio
estratgico de potncias como a Unio Europeia e os Estados Unidos. Disponvel em:
http://foroaod.org/2008/09/11/brasil-en-accra-una-apuesta-firme-por-la-cooperacion-sur-sur, acesso em
20/03/2013.
194
Os africanos sentem que, com os brasileiros, participam de uma conversa entre iguais, o que jamais ocorrer
com os chineses, frase de um executivo sul-africano. Disponvel em:
http://www.estadao.com.br/noticias/nacional,brasil-tem-5-maior-presenca-diplomatica-naafrica,786550,0.htm?p=4, acesso em 31/10/2011.
195
Segundo Lima (2010), trata-se de um revisionismo pragmtico, calcado antes em interesses concretos que em
princpios gerais norteadores das relaes interestatais.
160
Conforme afirma Gelson Fonseca Jr., a legitimidade ganha fora quando se sustenta
em valores que so consensuais para a comunidade que os cria e tm, portanto, o condo de
servir como base firme para normas (FONSECA JR., 1998, p. 161). O autor acrescenta que
esses valores deveriam, idealmente, servir toda a sociedade de Estados e no somente a
interesses particulares. A meno ao carter ideal, entretanto, no deixa de representar uma
realidade em que os objetivos particulares esto presentes. Conforme atestam Nye e Keohane,
if a state can make its power legitimate () and establish international institutions that
encourage others to define their interests in compatible ways, it may not need to expend as
many costly traditional resources196 (KEOHANE; NYE, 2000, p. 4).
O trecho correspondente na traduo : Se um Estado torna seu poder legtimo (...) e estabelece instituies
internacionais que encorajam outros a definir seus interesses de modos compatveis, talvez no precise despender
tantos recursos tradicionais custosos.
197
Optamos por criar uma nova subseo no por considerarmos os aspectos de solidariedade e de interesses
como apartados. Entendemos que solidariedade e interesses so duas facetas complementares do comportamento
internacional do Brasil. Fizemos a distino nesta nova subseo somente para facilitar a leitura.
198
O conceito parece ter sido utilizado pela primeira vez em 2004, em discurso do presidente Lula da Silva na
China, em que argumentava sobre as iniciativas brasileiras no campo da segurana no cenrio sul-americano. A
crescente aproximao e a consolidao das relaes do Brasil com a sua regio requerem que as situaes de
161
cooperao, inspiraria a CBDI. Entretanto, ainda que o componente humanitrio faa parte
das iniciativas brasileiras pelo menos no ponto de vista retrico -, o comportamento do
Brasil na seara da cooperao seria caracterizado por convergncia de vertentes de
solidariedade e de interesses.
Nos dois mandatos de Lula da Silva, a postura diplomtica atuou no sentido de no
somente promover a manuteno e a preservao de fronteiras de cooperao199 existentes
com os vizinhos sul-americanos, como tambm ampli-las para regies que no eram
tradicionais recebedoras da cooperao brasileira, como a Amrica Central, o Caribe e a
frica. Entendeu-se que o lugar do Brasil no mundo deixou de ser a Amrica do Sul, o
continente americano ou o hemisfrio ocidental e tornou-se muitos.
A partir de 2004, a CGPD200 brasileira tem-se pautado pelas seguintes diretrizes:
priorizar programas de cooperao tcnica que favoream a intensificao das
relaes do Brasil com seus parceiros em desenvolvimento, principalmente com os
pases de interesse prioritrio para a poltica exterior brasileira; apoiar projetos
vinculados, sobretudo a programas e prioridades nacionais de desenvolvimento dos
pases recipiendrios; canalizar os esforos de CGPD para projetos de maior
repercusso e mbito de influncia, com efeito multiplicador mais intenso;
privilegiar projetos com maior alcance de resultados; apoiar, sempre que possvel,
projetos com contrapartida nacional e/ou com participao efetiva de instituies
parceiras; estabelecer parcerias preferencialmente com instituies genuinamente
nacionais (ABC, 2012)201.
O termo de Lafer (2000) e originalmente referente s relaes entre o Brasil e seus vizinhos no entorno
regional sul-americano. O ex-chanceler o cunhou em substituio ideia de fronteiras de separao, que
contm a perspectiva de afastamento como caracterstica intrnseca da relao sub-regional. Ao defender o
comportamento brasileiro para com seus vizinhos como cooperativo, o autor argumentou que isso permitiria
maiores oportunidades para que o tema do desenvolvimento estivesse presente na pauta das relaes bilaterais
sul-americanas. Ns entendemos que as fronteiras da cooperao estiveram, durante a gesto Lula da Silva,
alm do mbito sub-regional.
200
201
162
cooperativo de fim dito solidrio e idealista com uma prtica marcadamente instrumental,
seria algo negativo para a imagem do pas.
Podemos pensar tambm que, caso definisse claramente quais seus interesses em uma
determinada ao de CSS para alm do mero argumento de solidariedade -, o Brasil
poderia estar desequilibrando o aspecto ideal de horizontalidade na cooperao. Talvez, se
isso ocorresse, os pleitos de liderana brasileiros poderiam se enfraquecer frente aos de outros
pases emergentes. Se em dada situao o pas afirmasse categoricamente que coopera com
seus vizinhos para, por exemplo, angariar votos em foros multilaterais e/ou para ampliar os
espaos de atuao das empresas brasileiras, isso poderia fazer emergir desconfianas.
Da mesma forma, essa opo poderia dificultar a manuteno do status em grande
parte autodeclarado brasileiro de ser uma potncia normativa, que contribui para a
atualizao conceitual dos regimes internacionais em prol do sul. Ao colocar-se mais prximo
de uma perspectiva realista, poder-se-ia enxergar a cooperao simplesmente como um
meio para se atingir um fim, do que um fim per se.
Contrario senso, parece-nos que, caso o pas assumisse claramente seus interesses se
que esses esto definidos de forma organizada com os atos de cooperao, a crtica
domstica contra essas iniciativas tenderia a se amainar. Quando do envio do contingente
militar brasileiro para a MINUSTAH, foram questionados os motivos pelos quais o Brasil o
fazia, j que ainda h inmeros passivos socioeconmicos e de segurana pblica a serem
solucionados em mbito domstico. Caso os objetivos ficassem mais transparentes, talvez o
pblico interno tendesse a compreender melhor essas aes de poltica externa.
Nosso argumento de que, por considerarmos a CBDI um instrumento, entendemos a
mesma como um meio, um caminho pelo qual o Brasil visa a atender seus interesses dos mais
variados. Isso no quer dizer, conforme j mencionamos neste captulo, que isso isenta
completamente o aspecto solidrio e humanitrio das aes brasileiras202. Essa dimenso
tambm parte das motivaes dos formuladores de poltica externa; explicar to complexo
assunto por vis maniquesta e excludente seria, portanto, exerccio falho.
Partindo dessa considerao norteadora, tem-se que a poltica de CSS brasileira
tambm possui dimenso estratgica e reflete os interesses do corpo diplomtico e de setores
das elites nacionais.
202
David Lumsdaine (1993), afirma que a ajuda externa pode no ser exclusivamente explicada por meio de
argumentos que se focam em interesses polticos e econmicos dos doadores, mas mais prxima de convices
humanitrias e igualitrias. Esse autor mostra como as normas internas configuram regimes.
163
203
A literatura tende a identificar a CSS como tendo menos condicionalidades que a cooperao norte-sul.
South-South cooperation is also appreciated because it has lower transaction costs, is less donor-driven and
comes with fewer conditions than assistance from many traditional donors (DAVIES, 2010, p. 12).
Entretanto, isso no quer dizer que no existam problemas identificveis nessas prticas: Concerns expressed by
partner countries when cooperating with non-DAC donors include lack of information and transparency on the
terms and conditions of agreements. Development assistance agreements are often concluded at the highest
political level, bypassing national aid management systems. This inhibits a broad-based ownership of
development policies (Idem). O trecho correspondente na traduo : A cooperao sul-sul tambm
apreciada porque tem menores custos de transao, menos orientada por interesses dos doadores e tem menos
condicionalidades que a assistncia de muitos doadores tradicionais (...) Preocupaes expressadas por pases
parceiros quando cooperando com doadores no membros do CAD incluem a falta de informao e de
transparncia nos termos e condies dos acordos. Acordos de assistncia ao desenvolvimento so normalmente
concludos no mais alto nvel poltico, ignorando sistemas nacionais de administrao de ajuda. Isso inibe um
mais amplo controle das polticas de desenvolvimento.
164
The empirical evidence allows us to state that Southern relations also apply political
conditionality of the donor (not necessarily exposed to the public) that comes from
the use of SSC as an instrument of foreign policy. It is therefore, a tacit
conditionality related to the donor's foreign policy, in many cases, it may take the
form of an appeal for international support of a particular case, the support to a
peacekeeping mission or simply a fulfillment of a particular diplomatic issue by the
host/recipient country () Brazil tends to tie aid with foreign policy objectives. For
instance, the goal of getting support from developing countries to its candidature as
permanent member of the UN Security Council (LENGYEL; MALACALZA, 2011,
p. 15-17, grifos nossos)207.
204
Esse princpio parece ser o principal elemento aglutinador, ao menos em mbito retrico, dos pases
emergentes quanto cooperao.
206
O trecho correspondente na traduo : A evidncia emprica permite-nos constatar que as relaes do sul
tambm utilizam condicionalidade poltica do doador (no necessariamente exposta ao pblico) que vem do uso
da CSS como um instrumento de poltica externa. Dessa forma, uma condicionalidade tcita relacionada com a
poltica externa do doador, em muitos casos, pode tomar a forma de um apelo por apoio internacional para uma
165
166
3.4
Consideraes finais
O trecho correspondente na traduo : Apesar de a CSS brasileira se fundar na filosofia da associao para
o desenvolvimento e nos princpios de solidariedade e de corresponsabilidade, os propsitos vinculados a ela no
se resumem, de maneira exclusiva, ao objetivo de contribuir para o desenvolvimento dos pases beneficiados.
Em resumo, como vimos, a cooperao brasileira, como instrumento da poltica externa, desempenha trs
funes adicionais: a preservao dos interesses do pas, a competio por mercados e a obteno de prestgio.
167
Um dos exemplos desse processo foi a constituio, em 2006, de um grupo de trabalho interministerial para
coordenar as aes de assistncia humanitria internacional do governo brasileiro (GTI-AHI), sob a presidncia
do MRE.
168
169
Os estudos de fome e de pobreza no so nenhuma novidade para a academia brasileira. A obra de Josu de
Castro, Geografia da Fome (2001) uma das pioneiras em seu estudo. Castro foi, por duas vezes, presidente
do Conselho da FAO, de 1952 a 1956, e recebeu duas indicaes ao Nobel da Paz.
170
A validade desse argumento tamanha que algumas crticas sofridas pelo modelo de
desenvolvimento agrrio brasileiro em larga medida dividido entre agricultura familiar e
agronegcio, como a prpria composio ministerial do perodo de Lula da Silva exemplifica
so replicadas quando da anlise de alguns exemplos da cooperao em segurana alimentar
para com o continente africano. Por refletir prticas realizadas em mbito domstico que esto
cada vez mais associadas cooperao internacional, esse exemplo de CTC&T no est
imune a vises contestadoras, inclusive oriundas da prpria burocracia governamental.
Em um segundo momento deste captulo, abordaremos a dinmica decisria relativa
cooperao em segurana alimentar. Nosso esforo de anlise o de procurar determinar se
existe algum locus formulador e executor das decises. Por estarmos trabalhando apenas com
a cooperao sul-sul prestada pelo governo federal, o que est de acordo com a metodologia
aplicada CBDI, abordaremos apenas as interaes de atores da burocracia governamental,
especificamente os ministrios da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA);
Desenvolvimento Agrrio (MDA); Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS); e
Relaes Exteriores (MRE)212. Isso no significa que outros atores no possam ser
mencionados e problematizados como forma de enriquecer nossos argumentos.
Procuraremos entender se h arregimentao de alguma pasta ministerial pela outra e,
mais importante, qual o papel do Itamaraty nesse processo. Nesse sentido, a discusso travada
no captulo dois desta pesquisa torna-se extremamente relevante, em virtude do fato de
entendemos a poltica externa como poltica pblica. Isso implica afirmar que o MRE no
soberano ou completamente autnomo, estando blindado a influncias externas sua
burocracia, no processo de tomada de decises. Alm disso, as rupturas intraministeriais,
ilustradas
autonomistas,
tm
A escassez bibliogrfica nesse campo era tanta que tivemos que construir esse conhecimento basicamente a
partir de entrevistas realizadas com gestores desses rgos. Felizmente, muitas foram as informaes providas.
Queremos deixar claro que outros ministrios como Pesca e Aquicultura e Sade, tambm relacionados com as
agendas de segurana alimentar, no foram includos em nosso levantamento, pois nosso foco primordialmente
centrado em cooperao agrcola. J o Ministrio de Minas e Energia (MTE), que poderia ser discutido pela
questo dos biocombustveis, foi visto apenas en passant, pois se buscou limitar conceitualmente e
operacionalmente a ideia de segurana alimentar.
171
4.1
Segurana alimentar tema que passou a fazer parte dos discursos e das iniciativas
disposio dos decisores de poltica externa. Especialmente a partir do avano dos debates
sobre cooperao sul-sul e sobre desenvolvimento humano, engendrados com certo vigor nos
estertores da Guerra Fria e com maior flego nos anos 1990, a temtica da segurana
alimentar deixou de permanecer sombra e tornou-se agenda com impacto relevante nas
agendas domsticas e externas dos Estados.
Para alm do escopo institucional, no qual se encontrava at ento, o assunto
segurana alimentar passou a reverberar preocupao crescente com a ordem internacional em
transio. Crescimento populacional; urbanizao acelerada em reas como frica e sia;
aumento da expectativa de vida; ascenso de milhes de pessoas classe consumidora; crises
ambiental e agrcola; entre outros, so alguns fatores explicativos de o tema ter deixado de
172
ecoar apenas vozes isoladas em agncias especializadas do sistema ONU, como o caso da
FAO, para compor um dos eixos temticos a serem mais discutidos no sculo XXI.
Alm de traduzir prticas realizadas no mbito domstico dos Estados, a segurana
alimentar passou a ser instrumentalizada tambm no escopo de cooperao, seja ela norte-sul,
seja ela sul-sul. O transbordamento de polticas pblicas internas para as relaes interestatais,
por meio da cooperao, ocorre, sem constrangimentos, quando analisamos essa perspectiva.
Somado a isso est o fato de a FAO ser hoje a agncia especializada da ONU com o
maior oramento, o que indica que uma discusso que permanecia enclausurada baila
institucional ganhou a ateno tambm dos agentes principais das relaes internacionais.
Esse spill-over indicativo de que no s seus interesses passaram a ser diretamente afetados
pelas questes relativas segurana alimentar, como tambm que essa agenda pode lhes
trazer ganhos efetivos vantagens essas muito mais identificadas com nossa discusso
pretrita sobre legitimidade e sobre reciprocidade difusa travada no captulo anterior do que
com ganhos imediatos e previsveis.
Entretanto, segurana alimentar assunto ainda em franca discusso tanto no meio
acadmico como no abrigo das discusses domsticas e multilaterais sobre o que significa,
quais seus limites conceituais e em que medida ele se insere na cooperao tcnica. Como
veremos, o entendimento da FAO no replicado necessariamente pelos pases e tampouco
repetido sem questionamentos pelo meio acadmico. Ainda que isso dificulte sobremaneira
nosso trabalho, iremos realizar esforo analtico, nesta seo, de identificar as vises
majoritrias sobre o conceito e mostrar como ele lido pela diplomacia brasileira.
Abordagens crticas sobre segurana tendem a identificar as vises realistas mais como parte do problema do
que como a soluo. The field of security studies, constructed out of political realism, continues to offer its
students one image of reality, with predefined answers to key global questions (BOOTH, 2005, p. 4). Security
173
argumento central de Barry Buzan: Security is taken to be about the pursuit of freedom from
threat and the ability of states and societies to maintain their independent identity and their
functional integrity against forces of change which they see as hostile214 (BUZAN, 1991, p.
432).
A contribuio da Escola de Copenhague notria para essa discusso, pois distinguiu
diversos matizes sobre o que consistiria segurana e introduziu a ideia de securitizao 215, que
consiste no ato retrico ou prtico de determinar que algo se tornou uma ameaa a ser
combatida. Partindo da garantia de mera sobrevivncia at a busca de manuteno da
identidade de Estados, de indivduos e de sociedades, segurana tornou-se um conceito fluido
e atrelado a temticas outras que no somente a militar216.
Com a mudana do que seria o objeto da segurana, acelerada tambm pela maior
visibilidade conferida a fenmenos como o terrorismo, houve a reformulao do que
constituiria uma ameaa. No s o prprio Estado passou a ser visto como a fonte primordial
das inseguranas em nveis domstico e externo, como tambm a perspectiva multilateral e
mesmo a individual passaram a ganhar espao no tratamento e na denncia dessas violaes,
muitas das quais sistemticas e recorrentes.
O termo clssico das relaes internacionais e um dos elementos basilares da teoria
realista, segurana, se difundiria, portanto, em adjetivaes como segurana humana,
segurana econmica, etc. As mltiplas definies estando de acordo, sempre, com o que se
is not synonymous simply with survival. It is survival-plus, the plus being the possibility to explore human
becoming (Idem, p. 22). Alm disso, Realisms agenda is narrow. Political realism offers a massive but
nonetheless narrow agenda for world politics. It is an agenda based on the perceived interests of states (and
therefore their elites); this so-called national interest is concerned with maximizing state security. (Idem, p. 7).
O trecho correspondente na traduo : O campo de estudos da segurana, construdo a partir do realismo
poltico, continua a oferecer a seus estudantes uma imagem de realidade com respostas pr-definidas para
questes globais fundamentais. (...) Segurana no simplesmente sinnimo de sobrevivncia. extra
sobrevivncia, o extra sendo a possibilidade de explorar o desenvolvimento humano. (...) A agenda do realismo
estreita. O realismo poltico oferece uma agenda ampla, no entanto, insuficiente, para a poltica mundial. Tratase de uma agenda baseada nos interesses percebidos dos Estados (e, por causa disso, de suas elites); esses ditos
interesses nacionais esto preocupados com a maximizao da segurana estatal.
214
O trecho correspondente na traduo : A segurana tida como a busca por liberdade de ameaas e a
habilidade dos Estados e das sociedades de manterem suas identidades independentes e suas integridades
funcionais contra foras de mudanas que vejam como hostis.
215
O termo de Wver (1995) e tem relao com tornar algo como de segurana, passvel de medidas urgentes
e margem do processo poltico tradicional.
216
Buzan (1991) identifica cinco tipos ideais de segurana: (i) militar, que envolve as dimenses de guerra e de
paz; (ii) poltica, acerca da estabilidade institucional dos Estados e sua governabilidade; (iii) econmica, relativa
ao acesso a recursos, finanas e mercados necessrios manuteno do bem-estar; (iv) social, que relativa
habilidade das sociedades de reproduzirem seus padres de linguagem, cultura, crenas religiosas e
nacionalidade; e (v) ambiental, de acordo com a necessidade de manuteno da biosfera planetria contra
possveis ameaas. No iremos nos subscrever a essa diviso.
174
define como ameaa, num indicativo de que h novos referentes ontolgicos de anlise. Esses
novos modelos de estudo de segurana no se encontram, entretanto, dissociados ou no
relacionados. A investigao emprica corrobora o argumento de h conexes indelveis entre
as mais variadas esferas analticas relativas segurana (BUZAN; WVER; WILDE, 1998).
Com a horizontalizao da segurana217, e, contrrio sensu, da insegurana, agendas
at ento consideradas em separado tornam-se articuladas no estudo das relaes interestatais,
influenciando a tomada de decises de poltica externa. De fato, uma crise econmica pode ter
impactos substantivos em, por exemplo, movimentos de fluxos migratrios, o que, por sua
vez, podem vir a engendrar conflitos armados. Segurana torna-se, portanto, tema mais fluido
e complexo.
A mudana de escopo do conceito de segurana tem, entre suas vertentes principais, a
noo de segurana humana. Por meio dela, segurana no seria somente assunto dos Estados,
mas tambm, em sentido amplo, dos indivduos. Isso se relaciona com o contexto de
reconhecimento do indivduo como sujeito de direitos e de obrigaes internacionais, o que
corroborado pela possibilidade de acesso individual a mecanismos de proteo de direitos
humanos, assim como de serem imputados por fatos ilcitos internacionais.
Essa maior amplitude do que seria segurana, envolvendo a ideia de segurana
humana, se parece mais adequada ao momento atual de (i) maior interdependncia nas
relaes entre Estados; (ii) conexo de temticas at ento consideradas apartadas,
notadamente as de fundo socioeconmico; (iii) atuao mais proeminente de atores no
estatais; e (iv) de difuso relativa de poder, com crescimento relativo dos emergentes, que
tendem a defender a ideia de segurana como associada a espectros de direitos econmicos,
sociais e culturais. Isso no significa, entretanto, que tais vises sobre securitizao e
segurana no estejam imune a crticas.
Em primeiro lugar, a definio ainda muito pouco precisa do que seria segurana pode
causar instabilidade jurdica internacional e abrir espaos para intervenes humanitrias
improcedentes e motivadas por interesses outros que no a proteo de civis. Utilizar-se-ia,
nesse caso especfico, de argumento em prol da segurana humana para fazer valer interesses
individuais dos Estados. Assim, se fssemos concordar inteiramente com o que implica a
horizontalizao da segurana e a securitizao, estaramos corroborando a possibilidade de
Estados sem capacidades institucionais de garantirem condies mnimas a suas populaes
terem suas soberanias desrespeitadas.
217
Entende-se, conforme Buzan (1991), horizontalizao como o aumento do nmero e do tipo de ameaas.
175
218
Alguns autores, como Smith (2005), ainda que acreditem e elogiem a importncia da corrente, argumentam
que, por centrar-se na figura do Estado, a Escola de Copenhague no passaria de uma evoluo terica das
perspectivas neorrealistas sobre segurana. Outra crtica comumente aventada a de McSweeney (1998), que
rebate a maneira objetiva e positivista com que a Escola de Copenhague trabalha com os conceitos de identidade
e de sociedade.
219
O Brasil endossa em sua poltica externa temas outros para alm da segurana militar estrita, mas no
compactua completamente com ideia de segurana humana como conceito irrestrito. O pas apia, como nosso
caso de estudo, a segurana alimentar, conceito que parte no s do discurso diplomtico e de aes
cooperativas ptrios, como tambm do arcabouo normativo de organizaes como a FAO. No entanto, a
poltica externa brasileira no corrobora de forma plena outras vertentes sobre segurana, pois isso poderia
permitir intervenes externas e desrespeito soberania nacional em prol da defesa de prerrogativas
humanitrias. O prprio conceito de responsabilidade ao proteger, RWP, complementar responsabilidade de
proteger R2P, e trazido tona pelo pas no contexto de interveno dita humanitria na Lbia (2011), que poderia
ser evocado neste momento, dbio quanto segurana humana. Ainda que a defenda, o pas o faz em termos
condicionais.
220
176
concern with weapons it is a concern with human life and dignitiy221 (PNUD, 1994, p.22).
Conforme a ONU, h quatro pilares na definio da segurana humana: (a) trata-se de uma
preocupao universal, pois as ameaas so comuns; (b) algo interdependente, em virtude de
ir alm das fronteiras nacionais; (c) garantir essa segurana mais fcil por meio de
iniciativas preventivas do que remediadoras; e (d) centrada em indivduos, o que j denota
uma posio ontolgica diferenciada daquela da Escola de Copenhague222.
Esse conceito englobaria sete reas de atuao: segurana econmica; segurana
alimentar; segurana de sade; segurana ambiental; segurana pessoal; segurana
comunitria e segurana poltica (Idem, grifo nosso). Indo alm da preocupao com a
garantia da segurana em momentos de conflito, essa viso holstica do conceito facilitou a
conexo temtica dos estudos sobre segurana com os relativos ao desenvolvimento
socioeconmico. Essa aproximao foi especialmente relevante quando se observa os
posicionamentos de pases em desenvolvimento (THOMAS, 1987).
O trecho correspondente na traduo : A segurana humana no uma preocupao com armas uma
preocupao com a vida e a dignidade humanas.
222
Na concepo do PNUD, o conceito de segurana humana intrinsecamente relacionado, porm mais estreito
que o de desenvolvimento humano; esse ltimo tem relao a um leque maior de opes e de escolhas que os
indivduos podem fazer.
223
O trecho correspondente na traduo : A segurana alimentar existe quando todas as pessoas, em todos os
tempos, tm acesso fsico e econmico a alimentos nutritivos e em quantidades suficientes que estejam de acordo
com suas necessidades e preferncias alimentares para uma vida ativa e saudvel.
177
alimentar: (i) disponibilidade fsica de alimentos; (ii) acesso econmico e fsico aos
alimentos; (iii) utilizao dos mesmos224; e (iv) estabilidade das primeiras trs dimenses ao
longo do tempo.
Disponibilidade alimentar tem relao a oferta de alimentos e determinada pelo nvel
de produo, da existncia de estoques regulatrios e do volume comercializado. Acesso, por
sua vez, implica que uma adequada produo de alimentos em nveis nacional e internacional
no necessariamente garante que existir segurana alimentar. Em virtude disso, torna-se
necessrio facilitar o acesso e aqui a perspectiva da demanda mais visvel aos alimentos,
relacionando a prtica com preos, mercados e renda.
O componente de utilizao est articulado com a ideia de direito alimentao 225 e
com a perspectiva nutricional da segurana alimentar. Tem ligao com o consumo. Dessa
forma, o direito alimentao no pode ser garantido sem que haja, previamente, a conquista
de certo grau de segurana alimentar. Por ltimo, o quarto pilar do conceito, segundo a FAO,
o de estabilidade. De acordo com ele, preciso haver sustentabilidade na produo, no
acesso e no consumo de alimentos, em mbitos domstico e internacional, evitando condies
adversas. Instabilidade poltica, crises climticas, aumento dos preos de alimentos no
mercado externo, desemprego, pragas, etc., so alguns desses possveis fatores (FAO, 2008).
Essas quatro dimenses precisam ser asseguradas de forma simultnea a fim de que a
segurana alimentar seja realidade estrutural e no transitria. A impossibilidade dessa
garantia geraria, por conseguinte, cenrio de insegurana alimentar. Em sua classificao, a
FAO graduou as situaes relativas segurana alimentar em: (i) segurana alimentar; (ii)
insegurana alimentar crnica; (iii) crise alimentar aguda; (iv) emergncia humanitria; (v)
fome/catstrofe humana.
Importante, tambm, a relao entre fome, malnutrio e pobreza com o conceito de
segurana alimentar. Fome normalmente entendida como consequncia do consumo
insuficiente de energia proveniente de alimentos226. Conforme a FAO, todas as pessoas que
tm fome sofrem de insegurana alimentar; nem todos os indivduos que enfrentam
224
Esses trs primeiros pontos foram definidos pelo Comit sobre Segurana Alimentar Mundial, criado em
1975 pela Conferncia Mundial da Alimentao da ONU.
225
178
227
O trecho correspondente na traduo : A Enquanto a pobreza indubitavelmente uma causa da fome, a falta
de nutrio adequada , em si, uma causa subjacente da pobreza.
228
O trecho correspondente na traduo : Argumenta-se que uma estratgia para combater a pobreza em
conjuno com polticas de garantia de segurana alimentar oferece a melhor esperana para uma rpida reduo
da pobreza e da fome em massa.
229
Entre as causas para essa crise mundial dos alimentos, fenmeno no solucionado, aponta-se: elevao no
preo do barril do petrleo, com impactos no valor de insumos agrcolas como fertilizantes; crescimento da
demanda, especialmente em virtude da ascenso de parcelas milionrias de populao em China, ndia, Brasil e
naes africanas; uso de reas que poderiam ser destinadas produo de gneros alimentcios para culturas
como a de cana-de-acar e de soja, no associadas ao combate insegurana alimentar; catstrofes naturais;
distribuio desigual de tcnicas agrcolas; especulao no mercado de commodities; deficincias na distribuio
dos alimentos, que aumentam seu custo e dificultam a absoro por mercados; barreiras comerciais impostas por
179
pases que visam proteo do produtor local e acabam, contrrio sensu, provocando uma subida dos preos no
mercado internacional, prticas essas associadas concesso de subsdios proibidos destinados exportao; etc.
230
Mais indicativos sobre o conceito como produo de cereais, indicadores nutricionais, nvel de produo,
entre outros - podem ser vistos nesta publicao. O trecho correspondente na traduo : Segurana alimentar
um conceito multifacetado, variadamente definido e interpretado. Por um lado do espectro, a segurana alimentar
implica na disponibilidade de suprimentos adequados em nveis global e nacional; por outro lado, a preocupao
com a adequada nutrio e bem-estar.
231
O SISAN, de acordo com o art. 1 da Lei, deve ser instncia por meio da qual o poder pblico, conjuntamente
com a sociedade civil organizada, dever formular e implementar polticas, planos, programas e aes com vistas
a assegurar o direito humano alimentao adequada.
180
181
se em 1993, quando o IPEA criou um primeiro mapa da fome, em que se observou que
cerca de 20% da populao brasileira, ou 32 milhes de pessoas poca, encontravam-se em
situao de desnutrio. A partir desse documento, foi preparado o Plano Nacional de
Combate Fome e Pobreza, lanado no mesmo ano.
Nesse contexto, foi criado o CONSEA, um rgo com funo de assessoramento da
presidncia da repblica e contando com representantes governamentais e da sociedade civil
com conhecimentos sobre a matria. Alm disso, em 1994 ocorreu a primeira Conferncia
Nacional sobre Segurana Alimentar (CNSA), tornando-se um marco institucional para
encontros futuros (CONSEA, 2009).
Apesar desses avanos iniciais, o que se observou na presidncia de FHC foi uma
alterao institucional e de contedo sobre a segurana alimentar brasileira. Como primeiro e
mais relevante ponto, o CONSEA foi descontinuado em 1995. Em segundo lugar, a prioridade
poltica deixou de ser o combate fome para tornar-se o enfrentamento da pobreza, quando
ambas as dimenses devem, a fim de que se solucionem as causalidades profundas do
problema, estar conexas. Nesse sentido, ainda que no tenha deixado de ser parte das aes
governamentais, o debate sobre segurana alimentar e nutricional perdeu fora, em
comparao com o perodo anterior234. The issue nearly disappeared from the governmental
sphere during Cardosos second presidential term235 (CHMIELEWSKA; SOUZA, 2011, p.
5).
Apesar da pouca nfase da presidncia no estabelecimento de marcos institucionais,
outros atores tiveram importante papel nas discusses sobre a temtica. Em 1999, o
Ministrio da Sade aprovou a Poltica Nacional em Alimentao e Nutrio (PNAN),
movimento que ecoou as demandas do primeiro Frum Brasileiro em Segurana Alimentar e
Nutricional (FBSAN), organizado em 1998. De seus debates, reforou-se o carter
multidimensional do conceito, que deveria encampar, tambm, problemticas relativas
reforma agrria, ao desenvolvimento rural, a aspectos relativos sade, etc.
Com a eleio de Lula da Silva, a agenda de segurana alimentar e nutricional tornouse central nas preocupaes do governo de bandeira petista. Egressa de um partido poltico de
arregimentao de massas trabalhadoras e ligadas a movimentos sociais, a nova administrao
234
As iniciativas mais relevantes, nesse diapaso, articuladas durante o perodo FHC foram: a edio da posio
brasileira, com apoio do Itamaraty, para a Conferncia Alimentar Mundial (1996); a proposta de criar um
sistema de monitoramento para a segurana alimentar e nutricional; e a organizao de dilogos e debates sobre
essa temtica no escopo do projeto Comunidade Solidria, que envolvia aes nacionais de combate pobreza.
235
182
encaminhou aes e reformas como meio de legitimar sua posio junto aos eleitores. Mostra
disso foi o estabelecimento do programa Fome Zero, em 2003, voltado para assegurar o
direito alimentao e para minimizar o quadro de fome no Brasil, e a edio da Poltica
Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (PNSAN), que deu origem Lei de 2006 que
rege a temtica236.
Outro marco importante foi a proposta de emenda constitucional 047/2003, que visou
ao estabelecimento do direito alimentao como direito social. A PEC, aprovada pelo
Congresso Nacional somente em 2010 e promulgada como a EC 64, alterou o art. 6 da
Constituio Federal. Com a mudana, o direito social alimentao passou a vigorar no
texto da lei mxima do Brasil, tornando-se parte do rol de dispositivos referentes aos direitos
humanos a serem defendidos no pas.
A combinao de iniciativas como o Fome Zero e a PNSAN ensejaram a valorizao
do entendimento da segurana alimentar como conceito holstico, que envolve mudanas
estruturais, de mdio e de longo prazos, e intervenes de curto prazo, emergenciais. Percebese, dessa forma, que a soluo do quadro de insegurana alimentar brasileiro deveria passar
no s por aes voltadas para mitigar as consequncias da fome, mas, to ou mais
importante, para assegurar o combate a suas causas.
Dividido em quatro eixos e envolvendo mais de 20 iniciativas, o Fome Zero inova em
propostas, englobando tambm aes j em curso. Formalizou-se, institucionalmente, uma
arquitetura de gesto que perpassava prticas existentes, como o Programa de Amparo ao
Trabalhador (PAT, de 1977) e o Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE, de
1955), e outras novas, como o caso do Bolsa Famlia237. Os quatro eixos temticos do Fome
Zero so divididos em: (a) acesso alimentao; (b) fortalecimento da agricultura familiar; (c)
gerao de renda; e (d) articulao, mobilizao e controle social (ARANHA, 2009)238.
236
Alguns indicadores de como medir e calcular o estado de segurana ou insegurana alimentar e nutricional
podem ser vistos em Chmielewska e Sousa (2011). Entre eles, menciona-se a Escala Brasileira de Insegurana
Alimentar (EBIA), aplicada pela primeira vez em 2004, como parte da Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios (PNAD), do IBGE; a Pesquisa de Oramento Familiar (POF), tambm do IBGE; o Sistema Nacional
de Vigilncia Alimentar e Nutricional (SISVAN), entre outros.
237
O Bolsa Famlia trata-se da unificao de quatro programas de transferncia condicionada de renda: bolsaescola, bolsa-alimentao, auxlio-gs e carto alimentao, sendo previsto como projeto emergencial e
temporrio.
238
Os trs objetivos principais do Fome Zero so: avaliar a situao dos programas de combate fome no Brasil;
retomar a mobilizao social em torno da segurana alimentar; e envolver os governos federal, estadual e
municipal, alm de segmentos da sociedade civil, no combate fome (BELIK; DEL GROSSI, 2003).
183
184
O MDS foi criado em 2004, a partir da extino do Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar
(MESA), incorporando e ampliando suas responsabilidades.
240
De acordo com o decreto, a PNSAN ser implementada por meio do Plano Nacional de Segurana Alimentar
e Nutricional. Com previso de quatro anos, o plano ser definido pela Cmara Inter-Ministerial sobre Segurana
Alimentar e Nutricional (CAISAN), de acordo com os parmetros definidos pelo CONSEA e pelas Conferncias
Nacionais sobre Segurana Alimentar e Nutricional (CNSAN).
241
A criao de mecanismo de monitoramento unificado medida prevista pela PNSAN, visto que, mesmo sob o
Fome Zero, as mais diversas iniciativas utilizam critrios de avaliao individuais.
185
O IBGE aferiu, em 2010, por meio da PNAD, que 65,5 milhes de pessoas em 17,7 milhes de domiclios
estavam em algum grau de insegurana alimentar. Esse montante envolveu pessoas que enfrentavam algum
constrangimento no consumo de alimentos ou, pelo menos, alguma preocupao quanto possibilidade de no
haver renda suficiente para esse consumo. A mesma pesquisa avaliou que 18,7% da populao nacional vivem
em insegurana alimentar branda; 6,5% em insegurana alimentar moderada; e 5% em insegurana alimentar
severa. O levantamento identificou que a rea rural do pas apresentou ndices de insegurana alimentar
superiores aos da rea urbana (IBGE, 2010).
243
Em mbito nacional, a coordenao das inmeras iniciativas levadas a cabo por atores governamentais, nos
trs nveis federativos, coube ao Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN). O papel da
sociedade civil nesse processo visvel quando se observa a composio do CONSEA e do prprio sistema,
alm da realizao peridica das CNSAN.
186
244
Por uma nova arquitetura internacional. Palestra do ex-ministro Celso Amorim como convidado de honra
do Seminrio Diplomtico do Ministrio dos Negcios Estrangeiros de Portugal. Lisboa, 5 de janeiro de 2009
(BRASIL, 2010).
187
Assim, a fome no seria causada por insuficincia na oferta de alimentos, mas, pelo
contrrio, pela impossibilidade do consumo pela ausncia de renda. Assim, para o governo
brasileiro sob Lula da Silva, essas duas agendas so conexas e no podem ser avaliadas sem
que sejam tratadas de forma conjugada. Prova disso a natureza multifacetada e intersetorial
do Fome Zero e da PNSAN.
Elevado bandeira primordial do perodo entre 2003 e 2010, o combate fome e
pobreza obteve resultados expressivos. Durante a gesto Lula da Silva, anotou-se queda de
50,64% nos ndices de pobreza (FGV, 2011)245, o que vai ao encontro dos compromissos
firmados quando da anuncia do Brasil Declarao do Milnio das Naes Unidas 246. Em
2010, a renda mdia do brasileiro cresceu 9,6%, enquanto o PIB em 7,5%, o que representou
um ganho real s famlias, que, entre outras coisas, foi revertido no consumo de alimentos.
Entre 2003 e 2008, cerca de 31 milhes de brasileiros ascenderam socialmente. Desse
total, 19,4 milhes deixaram a linha de pobreza, que referente classe E, representando
quem tem renda domiciliar inferior a R$ 768. Programas de transferncia condicionada de
renda como o Bolsa Famlia foram os maiores responsveis por essa melhora de ndice. J
outros 1,5 milho deixaram a classe D (renda at R$ 1.114), beneficiados principalmente por
aumentos reais no salrio mnimo. Combinadas, as polticas de combate fome e pobreza
e aqui no entraremos no mrito de se a pobreza causadora da fome ou o contrrio;
entendemos que as duas dinmicas funcionam concomitantemente representaram logro nas
escolhas de desenvolvimento nacional nos oito anos de presidncia petista.
O terceiro ponto da estratgia nacional de enfrentamento da insegurana alimentar diz
respeito agenda de desenvolvimento agrrio. Sua relevncia muita, tendo em vista que a
agricultura familiar produz cerca de 70% do alimento consumido internamente (feijo, leite,
aves, por exemplo); emprega 74% da mo de obra no campo (4,4 milhes de famlias); e
representa um percentual de 24% das terras ocupadas por atividades agricultveis,
respondendo por somente 14% do crdito disponvel (IBGE, 2009). Como a garantia da
245
Pesquisa realizada pelo economista Marcelo Neri, da FGV, com base nos dados divulgados pelo IBGE
(2010). Disponvel em: http://oglobo.globo.com/politica/governo-lula-reduziu-pobreza-do-pais-em-506-mostraestudo-2775537, acesso em: 05/04/2013.
246
188
A agricultura familiar envolve propriedades de at quatro mdulos fiscais, no sendo, por isso,
necessariamente, minifndios. O tamanho desses mdulos, contudo, ir variar de acordo com a sua localizao
no territrio brasileiro.
248
249
O Programa Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (PRONATER) o principal programa federal.
250
Apesar do aumento de verba do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA) durante o
perodo de Lula da Silva na presidncia, as dificuldades de assentamento rural no pas so imensurveis.
251
189
Hoje, o fenmeno da concentrao fundiria vem diminuindo em algumas reas do campo brasileiro,
principalmente pelo aumento do preo da terra em funo de fatores como especulao e, podemos citar, por
limitaes ambientais que dificultam a incorporao de novas pores de terra.
253
H cerca de 5,5 milhes de estabelecimentos agrcolas no Brasil, a enorme maioria deles com menos de 100
ha de rea.
254
O Brasil classificado pela OMC como o terceiro maior exportador agrcola do mundo, atrs dos Estados
Unidos e da Unio Europeia. O pas tambm o maior exportador mundial de carne bovina, tendo o segundo
maior rebanho do mundo, depois da ndia. Alm disso, o Brasil o maior exportador mundial de cana-de-acar,
frango, caf, suco de laranja e etanol; segundo maior exportador de soja e quarto de tabaco e de algodo.
190
191
255
Entrevista de Mirlane Klimach, assessora internacional do CONSEA, ao autor. Entrevista realizada em 2012.
192
no indiferena; alm do carter relativo conformao dos interesses ainda que difusos e
no necessariamente de curto prazo relativos insero internacional do pas.
Preferimos trabalhar, quando da anlise das causalidades domsticas, com as teorias
Estado-centradas, que identificam as origens do comportamento de poltica externa no interior
do aparato decisrio no mbito do poder Executivo (MORAVCSIK, 1993)256. Isso se torna
efetivamente til, tendo em vista que as tcnicas compartilhadas pelo Brasil referentes ao
combate fome e pobreza e ao desenvolvimento agrrio so continuaes dos processos em
curso no interior do Estado. Assim, podemos argumentar que a cooperao no diz respeito
somente ao que se passa no plano internacional.
Conjugada a fatores de origem sistmica, essa abordagem de cunho domstico tem o
condo de favorecer o entendimento dos processos que compem a tomada de decises
quanto poltica de cooperao brasileira. Quando analisamos como a composio de foras e
de formao de preferncias no interior da burocracia estatal, isso contribui para a formulao
de uma poltica externa orientada para a cooperao sul-sul, especificamente, no nosso caso,
para com o continente africano. Nesse sentido, estamos procurando no repetir os estudos
que devem ser considerados por sua relevncia, claro que preferem somente dar cabo das
causalidades externas.
The possibility of international accords, as well as their content, is jointly
determined by domestic and international factors. This basic perspective underlies
an integrative approach to thinking about international relations and domestic
politics. () Deals at the international level change the character of domestic
constraints, while the movement of domestic politics opens up new possibilities for
international accords (EVANS, 1993, p. 397)257.
256
Moravcsik (1993) divide as teorias de cunho domstico em trs tipos: (i) teorias sociedade-centradas, em que
as presses de grupos sociais domsticos, por meio de legislaturas, grupos de interesses, eleies e opinio
pblica interferem na tomada de decises; (ii) teorias Estado-centradas, conforme mencionamos; e (iii) teorias de
relaes Estado-sociedade, que enfatizam as instituies de representao, educao e administrao que
conectam Estado e sociedade. O trecho correspondente na traduo : A possibilidade de acordos
internacionais, assim como seu contedo, conjuntamente determinada por fatores domsticos e internacionais.
Essa perspectiva bsica salienta uma abordagem integrativa para pensar as relaes internacionais e a poltica
domstica. (...) Acordos no nvel internacional mudam o carter dos constrangimentos domsticos, enquanto que
o movimento da poltica domstica abre novas possibilidades para acordos internacionais.
257
Rosenau (1980) reconhece e valoriza a ideia de transbordamento, mas argumenta ser difcil prover uma
teoria generalizante e sistemtica sobre as linkagens entre as dinmicas domstica e internacional. Em virtude
disso, o autor advoga pelo desenvolvimento de teorias de mdio alcance sobre a temtica. Segundo ele, uma
teoria geral across-systems seria invivel pela quantidade de atores, conexes e interaes envolvidos na
conformao do comportamento internacional dos Estados. preciso, pois, ter parcimnia na definio das
relaes entre as esferas domstica e externa os nveis de anlise que compem a poltica externa.
193
Nesse sentido, alm de haver um dispositivo legal que prev que a cooperao em
segurana alimentar seja uma constante na poltica externa, existem aes prticas no que diz
respeito internacionalizao das polticas pblicas nacionais nesta seara. Essas iniciativas
indicam que determinados atores domsticos tm interesse em negociar o compartilhamento
de tcnicas e de conhecimentos autctones com outros Estados. Isso nos leva a crer, portanto,
que as origens da poltica externa so, decisivamente, tambm, as causalidades domsticas.
Argumentar que o Brasil coopera nas arenas relativas segurana alimentar com
parceiros mltiplos, no mbito sul-sul, sinal de trs fatos. O primeiro deles, de que h
disposio dos decisores domsticos para negociar; caso essa pr-condio inexistisse, seria
mais provvel que o transbordamento interno-externo no ocorresse e que a cooperao
permanecesse somente no campo da retrica, sem traduzir-se em exemplos comprobatrios de
um dito interesse brasileiro em assumir maiores responsabilidades em prol de ordem
internacional mais equnime. No negamos, aqui, que os interesses dos atores domsticos so
os mais variados e variveis, no permanecendo imutveis e dados, estando sujeitos a
alteraes em funo de barganhas, disputas e coalizes compostas em plano domstico.
O segundo, de que o Brasil coopera porque, efetivamente, tem know-how para tanto.
Se considerarmos que a CBDI construda de acordo com as requisies dos pases
recipiendrios (demand driven)258, temos que esses Estados procuram internalizar polticas e
tcnicas que de fato existem e que efetivamente possam contribuir para seu desenvolvimento.
Assim, alm de ter suas polticas de desenvolvimento agrrio e de combate fome e pobreza
referenciadas por instituies multilaterais como a FAO, o Banco Mundial259 e o BID, e
sustentadas em estatsticas comprobatrias dos avanos domsticos, o Brasil ser requisitado
258
A apresentao de uma proposta de projeto pode ser feita diretamente pelo Governo estrangeiro Embaixada
brasileira situada na capital do outro pas, ou durante a realizao de reunies peridicas de discusso de temas
bilaterais de cooperao, conhecidas como Comisses Mistas (Comistas). A proposta, cujo modelo encontra-se
na pgina de internet da ABC , ento, encaminhada agncia para anlise e aprovao. Caso no seja
identificada pelo outro pas qual a instituio brasileira com a qual se deseja trabalhar, a ABC atua na definio
de rgos nacionais capazes de atender demanda.
259
Banco Mundial v Bolsa Famlia como modelo. Para a instituio, transferncias condicionais de renda
contribuem para a formao e fortalecimento do capital humano de uma nao. O programa, parte da
estratgia do Fome Zero, seria uma revoluo silenciosa em curso no Brasil. Disponvel em:
http://terramagazine.terra.com.br/interna/0,,OI906421-EI6578,00.html, acesso em: 04/04/2013. Tambm em:
Brazils Bolsa Familia Program celebrates progress in lifting families out of poverty. O trecho correspondente
na traduo : O Programa Bolsa Famlia do Brasil celebra progresso em retirar famlias da pobreza. Na
ocasio, o ento presidente do Banco Mundial, Paul Wolfowitz, afirmou que o Bolsa Famlia j se tornou um
modelo altamente elogiado de polticas sociais. Pases, ao redor do mundo, esto aprendendo lies com a
experincia brasileira e esto tentando reproduzir os mesmos resultados para suas populaes. Disponvel em:
http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/NEWS/0,,contentMDK:20702063~pagePK:64257043~piPK:4
37376~theSitePK:4607,00.html, acesso em: 04/04/2013.
194
externamente por pases de Amrica Latina, de frica e de sia, mostra de que o programa
nacional de segurana alimentar tem trunfos que no podem ser negligenciados.
Um terceiro ponto o de, por ter conscincia da crescente ateno despertada pela
agenda macro de segurana alimentar no cenrio internacional, os formuladores de poltica
externa buscam imiscu-la nas mais distintas parcerias e coalizes das quais o Brasil participa.
Isso no deixa de ser verdadeiramente interessante para o pas, tendo em vista que possui e
aqui assumimos certo vis utilitarista vantagens comparativas na instrumentalizao dessa
temtica. Ao procurar difundir e fortalecer o conceito luz da experincia nacional, os
decisores objetivam reforar as credenciais brasileiras e rememor-la como marca a ser
replicada por naes que enfrentem problemas relativos fome e pobreza.
Burges (2012) afirma que isso faz parte de uma estratgia negocial que, se aparenta ser
integrativa, prevendo ganhos absolutos para todos os stakelhoders, mais parecer ser
distributiva, buscando maximizar benefcios individuais, em prol da manuteno da
autonomia de poltica externa. Segundo ele, uma das abordagens estratgicas do Brasil em
foros e regimes internacionais is to collectivise its position on a particular international
issue, allowing its diplomats to claim with reasonable legitimacy that they are bringing a
larger agglomeration of interests to the table and acting as a positive international policy
entrepreneur (BURGES, 2012, p. 354)260.
Dessa forma, o Brasil colocar-se como ator propenso a assumir maiores
responsabilidades em uma ordem transitria e indefinida, no ocorreu sem a levada em
considerao das vantagens que poderiam embasar seus pleitos. Porque legitimidade
domstica e internacional sem ao algo insustentvel mesmo em curto prazo. Houve
clculo diplomtico no processo de valorizao e de consequente fortalecimento da agenda de
segurana alimentar nos foros internacionais. No toa a escolha de um brasileiro para a
FAO, pleiteante esse que foi o coordenador do Fome Zero na gesto Lula da Silva261.
Essa interconexo entre os eixos interno e internacional guarda relao, tambm, com
a dinmica decisria no interior do MRE. Conforme argumentamos, a ascendncia da corrente
de pensamento e de ao dos autonomistas sobre os institucionalistas pragmticos foi
260
O trecho correspondente na traduo : coletivizar seu posicionamento sobre uma questo internacional
particular, permitindo a seus diplomatas reivindicarem, com razovel legitimidade, que eles esto trazendo uma
maior aglomerao de interesses para a mesa e atuando como um ator poltico internacional positivo. Ainda
que a leitura desse autor seja mais aplicvel a negociaes internacionais como as da OMC, da ALCA e do
MERCOSUL, sua viso crtica sobre as estratgias negociais brasileiras extremamente vlida.
261
Assim como a criao em 2011 do Centro de Excelncia contra a Fome do PMA em Braslia, numa parceria
do PMA com a ABC. Tambm citamos o prmio Campeo do Mundo na Batalha Contra a Fome, concedido
pelo Programa Mundial de Alimentos (PMA), ao ex-presidente Lula da Silva, em 2010.
195
causalidade importante para o reforo nas aes de cooperao em segurana alimentar. Esse
grupo compreendeu que ampliar o rol de parcerias cooperativas em eixo sul-sul seria basilar
para o reforo do papel internacional do Brasil.
Podemos imaginar que a influncia da corrente do PT, ator de fora da burocracia do
Itamaraty, mas que ganhou proeminncia pela figura de Marco Aurlio Garcia, fez-se
presente. Defendemos tal argumento porque a agenda de segurana alimentar bandeira
claramente identificvel com o novo governo de Lula da Silva. A construo de um sistema
integrado de prticas nacionais, associado criao do MDS e centralizado no Fome Zero e
na PNSAN, foi projeto alado condio de poltica de Estado justamente em sua gesto.
Se a realizao de reformas colocou-se como uma das principais expectativas do
governo de orientao petista at por pura estratgia de poltica partidria e de marcao de
posio em relao presidncia peessedebista anterior-, no de se estranhar que a
internacionalizao de polticas relativas a questes socioeconmicas tornar-se-ia uma das
formas de ao encontrada pela corrente autonomista para dinamizar a poltica externa.
Por isso, no existe impropriedade em falarmos que o transbordamento domsticointernacional da agenda de segurana alimentar seja fenmeno claramente articulado
existncia de certa porosidade decisria no Itamaraty. Como os autonomistas recebem
influncia dos quadros petistas especialmente quanto integrao regional e cooperao
sul-sul (SARAIVA, M., 2007) -, podemos referendar que dificilmente o escopo de cooperao
seria tamanho se no houvesse essa conjugao de fatores explicativos e permissivos.
Da mesma forma, veremos na prxima seo que a participao de outros atores da
burocracia federal notadamente os ministrios foi fundamental para que as polticas
pblicas implementadas e formuladas por esses mesmos ministrios pudessem ser
instrumentalizadas pelo Itamaraty. A quebra relativa de monolitismo decisrio e da imagem
de torre de marfim do MRE, por meio de certa horizontalizao, foi importante para que a
poltica de cooperao sul-sul em segurana alimentar fosse viabilizada.
Interessante a constatao de que, para que esse transbordamento das esferas
domstica e externa tornar-se realidade ftica, a multiplicao de atores com interesses,
capacidades de mobilizao de demandas e expertises diferentes realidade necessria. Se o
Itamaraty no pode cooperar sem a colaborao das demais pastas ministeriais, isso torna-se
ainda mais agudo se considerarmos que o objeto da cooperao requer justamente a
transposio de conhecimentos aplicados at ento nacionalmente.
196
197
Lembramos, aqui, a nossa meno a Hberle (2007), que cunhou o conceito de Estados constitucionais
cooperativos.
198
Internacional sobre Biocombustveis, 2008, foi na mesma direo: reforar a ideia de que h
inter-relao entre as agendas de segurana, de que o Brasil tem um papel claro a ser
demonstrado por meio de exemplos prticos e de que a cooperao e o multilateralismo so as
chaves para os dissensos. So claros os sinais de ameaa em temas como mudana do clima,
segurana energtica e segurana alimentar. Se quisermos evitar catstrofes, temos que mudar
(...) adotando regras mais transparentes e decises mais democrticas264.
No espectro mercosulino, a Carta de Buenos Aires sobre o Compromisso Social, de
2000, a pedra basilar que demarca a necessidade de criao de polticas comuns voltadas
para o combate excluso social e superao da fome. Atualmente, existe uma rea de
segurana alimentar no projeto integrador, representada por discusses no Parlamento do
MERCOSUL relativas a manejo de recursos hdricos; produo e estoques estratgicos de
alimentos; crdito rural e agricultura familiar265. A Comisso de Alimentos do MERCOSUL
(CA/MS) instncia que atua na harmonizao de regulamentos sobre a comercializao de
gneros agrcolas no interior do bloco.
Durante a XXXV cpula do MERCOSUL, na Argentina, em 2008, o Brasil endossou
a proposta de criao de um Grupo de Alto Nvel para discusso sobre segurana alimentar no
bloco, defendendo sua ampliao tambm para o PARLASUL e para a UNASUL266. Essa
reunio mercosulina tambm decidiu pela participao de ministros de assuntos sociais dos
membros do bloco nas futuras reunies do Conselho Mercado Comum (CMC) que trataro,
entre outros temas, da cooperao em segurana alimentar. As comisses de Direitos
Humanos e de Meio Ambiente do PARLASUL tambm tm destinado maior ateno ao tema,
ainda procurando ganhar institucionalizao no bloco sub-regional. O que se observa que as
temticas relativas segurana alimentar vm ganhando espao no s na dimenso de
integrao regional, como tambm, em sentido amplo, em iniciativas multilaterais.
Quando analisamos as mais diversas parcerias bilaterais e trilaterais relacionadas
cooperao em segurana alimentar, uma mirade de acordos pode ser apontada para alm
daqueles travados com as naes do continente africano, tema da parte final deste captulo.
264
Discurso do Presidente Lula durante sesso plenria de encerramento da Conferncia Internacional sobre
Biocombustveis. So Paulo, 21 de novembro de 2008.
265
Em 2008, o Paraguai fez proposta de estabelecer dilogo com o Parlamento do MERCOSUL sobre o tema da
agricultura familiar. A proposta do Brasil foi no sentido de que as polticas de agricultura familiar nos pases do
bloco fossem informadas aos parlamentos nacionais por meio do PARLASUL -, a fins de promover maior
convergncia de experincias.
266
Cita-se tambm a deciso para criar um fundo para a agricultura familiar do MERCOSUL, que foi concebida
em 2013, pelo colegiado da Reunio Especializada sobre Agricultura Familiar do MERCOSUL (REAF).
199
267
Nos ltimos cinco anos, a experincia brasileira serviu de modelo para a implantao de bancos de leite
humano em 24 pases da Amrica Latina, frica e at Europa (IPEA, 2011, p.45).
268
Desde 2010, Honduras mantm um programa de transferncia de renda condicionada inspirado no Bolsa
Famlia, denominado Bono. J o projeto Vaso de Leche, que visa fortalecer a economia de pequenos e
mdios produtores rurais, vem sendo fortalecido por meio da cooperao tcnica prestada pelo Brasil.
269
H outros exemplos inusitados, como o da municipalidade de Nova Iorque, que, em 2007, criou o programa
Opportunity New York, que se inspira nos programas de transferncia condicionada de Mxico e de Brasil.
271
272
Entrevista do ministro Marco Farani, ex-diretor da ABC, no perodo 2008-2012 (IPEA, 2011).
Bolvia, Congo, Etipia, Gambia, Somlia, Honduras, Uganda, Moambique, Nger, Senegal, Zimbbue,
Haiti, El Salvador, Guatemala e Nicargua foram os principais destinos das doaes de alimentos do Brasil, em
sua maior parte de arroz. Vrias dessas iniciativas foram apoiadas por parceiros desenvolvidos como Austrlia e
Espanha.
200
273
Entre os grupos de trabalho temticos voltados cooperao setorial do IBAS, h um sobre agricultura e
outro sobre desenvolvimento social.
274
Sob a alada do Fundo IBAS, deu-se o projeto de desenvolvimento da agricultura e da pecuria de Guin
Bissau, com primeira fase concluda em 2007 e com a segunda em 2011. Em fase de execuo, cita-se o projeto
de dessalinizao para o aprovisionamento de gua potvel, em Cabo Verde, com objetivo de instalar
equipamento de dessalinizao de gua, contribuindo para a ampliao da irrigao agrcola da ilha. Outras duas
iniciativas encontram-se em curso na Guin Bissau. A primeira, de apoio reabilitao de bolanhas e ao
processamento de produtos de origem agrcola e animal, com intuito de melhorar o controle e o manejo de
recursos hdricos para diminuir a acidez dos solos pantanosos (bolanhas), possibilitando a ampliao de renda
das comunidades de agricultores locais produtores de arroz. A segunda referente eletrificao rural com
sistemas de energia solar, que complementa os processos estruturantes no campo caboverdense.
275
O Fundo IBAS j aportou recursos em pases como Haiti, Guin Bissau, Cabo Verde, Burundi e Palestina.
Outros projetos esto sendo implementados em Cabo Verde, Camboja, Guin Bissau, Laos, Palestina, Serra Leoa
e Vietn. interessante notar que os destinatrios dos recursos do fundo so naes que, alm de enfrentarem
problemas estruturais de insegurana alimentar, fazem parte dos interesses mais diretos de poltica externa de
Brasil (Guin Bissau, Haiti, Palestina, Cabo Verde); frica do Sul (Serra Leoa, Cabo Verde, Guin Bissau,
Burundi e Palestina); e ndia (Camboja, Laos e Palestina).
276
O trecho correspondente na traduo : Muito da ordem internacional tambm sobre o que se passa
dentro. Conferncia concedida por Andrew Hurrell, no Programa de Ps-Graduao em Relaes
Internacionais da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (PPGRI-UERJ), em 10/12/2012.
201
4.2
For a systemic theory to be useful, it is not essential that the state actually be unitary, but it must function in
important respects, both domestically and internationally, as if it were. () Factors highlighted by systemic
theories are certainly necessary to any satisfactory account of international affairs, but doubts have grown that
these astringent theories are, by themselves, sufficient to the task (MORAVCSIK,1993, p. 7-9, grifos do autor).
E tambm: variance in state preferences poses the most fundamental challenge to international explanations
(Idem, p. 11). O trecho correspondente na traduo : Para que uma teoria sistmica seja til, no essencial
que o Estado seja efetivamente unitrio, mas ele deve funcionar, em aspectos importantes, tanto domesticamente
quanto internacionalmente, como se fosse. (...) Fatores ressaltados por teorias sistmicas so certamente
necessrios para qualquer explicao satisfatria das relaes internacionais, mas dvidas tm aumentado de que
essas teorias adstringentes sejam, sozinhas, suficientes para a empreitada. () Variaes nas preferncias
estatais apresentam o desafio mais fundamental para as explicaes sistmicas. The strategies pursued
domestically by negotiators may make an important difference to the ratifiability of an agreement (MILNER,
1993, p.229). O trecho correspondente na traduo : As estratgias buscadas domesticamente pelos
negociadores podem causar uma importante diferena para a possibilidade de ratificao de um acordo.
202
primeiro lugar, das causalidades internacionais, como a ascenso dos emergentes, o que
permitiu o questionamento das estratgias tradicionais do CAD-OCDE; a concorrncia
entre eles na cooperao com seus parceiros; a busca por liderana em ordem internacional
em transio; alm de outras oportunidades que possam advir da cooperao.
Alm disso, realizaremos esforo de anlise para entender de que forma MDS, MAPA
e MDA catalizaram ou no suas agendas como formas de influenciar o processo decisrio. A
presena desses ministrios indica quo complexo e amplo o entendimento sobre segurana
alimentar. Como nosso objeto de estudo referente s relaes internacionais, veremos como
isso se d com relao ao MRE e as recentes mostras de existncia de relativa porosidade
burocrtica em sua composio.
Argumentaremos que, ao contrrio do processo histrico-sociolgico que conformou o
insulamento relativo do MRE, o que vem se observando com maior destaque nos ltimos anos
que esse isolamento vem sendo contestado. De um lado, tem-se a prpria necessidade do
Itamaraty de responder a presses mltiplas: as extraburocrticas; as provenientes da prpria
burocracia federal; e tambm as oriundas de disputas no prprio ministrio, o que refora a
posio de que a poltica externa no esttica, mas, ainda que com singularidades,
aproximada da ideia de poltica pblica278.
De outro, fica cada vez mais claro que a configurao de polticas de cooperao
demanda a participao coordenada de entidades com expertise tcnica, capacidade de
mobilizao de recursos e interesse necessrio para permitir que a retrica diplomtica tornese prtica. The transnational perspective has one other advantage worth highlighting. By
allowing for a multiplicity of actors who sustain global politics, it facilitates attention to the
roles played by bureaucratic agencies within governments279 (ROSENAU, 1980, p.4).
279
O trecho correspondente na traduo : A perspectiva transnacional tem uma outra vantagem a ser
ressaltada. Por permitir uma multiplicidade de atores que sustentam polticas globais, ela chama a ateno para
os papeis exercidos por agncias burocrticas no interior de governos.
203
atuao d-se, principalmente, por meio da EMBRAPA, instituio que encontra guarida em
sua estrutura organizacional e executa diversas aes de cooperao junto a parceiros em
desenvolvimento, principalmente nas Amricas do Sul e Central, no Caribe e na frica.
A meno anterior cooperao agrcola e no cooperao em segurana
alimentar no leviana, visto que a EMBRAPA afirma no possuir posio institucional
sobre o conceito de segurana alimentar280, mesmo realizando tanto iniciativas voltadas para o
agronegcio quanto para o fomento agricultura familiar no plano domstico. Isso decorre,
talvez, da prpria amplitude dos projetos levados a cabo pela instituio, o que pode,
inclusive, contribuir para a j citada dicotomia da poltica agrcola brasileira.
Quanto relao do MAPA com o MRE, tem-se que, ainda que a EMBRAPA tenha
mandato especfico de atuao nacional e internacional, desenvolvendo sua prpria poltica de
cooperao cientfica e tecnolgica com diversos centros de excelncia, a instituio
executora dos projetos coordenados pela ABC. Nesse sentido, se formos considerar os dois
extremos da poltica externa de formulao e de implementao -, a EMBRAPA posicionarse-ia como ator executor, seguindo as orientaes e as diretrizes do MRE.
Enquanto que a articulao poltica e o aporte financeiro necessrios para o
desenvolvimento de aes cooperativas de cunho agrcola dependem da vontade do Itamaraty,
esse ministrio no tem condies tcnicas ou de pessoal para realizar a transferncia do
conhecimento para as naes recipiendrias. Nesse sentido, procurar entender a poltica de
cooperao em segurana alimentar sem compreender o papel da EMBRAPA seria tarefa
invivel. No entanto, como o componente poltico e diplomtico da cooperao cabe ao
Itamaraty, inegvel sua importncia na proviso de incentivos presena do MAPA.
Se ocorre essa diviso de tarefas entre os dois ministrios, possvel dizer que
existe anuncia e concordncia de ambos os atores quanto poltica de cooperao sul-sul em
segurana alimentar. Ainda que disputas burocrticas possam surgir no desenho de um projeto
ou no encaminhamento de uma negociao, a prpria realidade de a EMBRAPA consentir
com o fato de o MRE ser o formulador da poltica externa e a ABC a coordenadora macro dos
projetos, d a entender que as relaes entre os loci formulador e executor pacfica.
A instrumentalizao do processo cooperativo que se repetir com todos os outros
ministrios estudados - ocorre por meio do recebimento de demandas de outras naes pela
280
Entrevista concedida por Antnio Prado, coordenador de Cooperao Tcnica da EMBRAPA, ao autor. O
entrevistado menciona, entretanto, estudo de pesquisadores da prpria EMBRAPA sobre o tema, como o de
Maluf e Menezes (2000). Alm de Prado, a entrevista, realizada em 2012, contou com o suporte de profissionais
da Coordenadoria de Cooperao Tcnica da EMBRAPA: Adriana Mesquita Bueno, Carlos Canesin e Osrio
Filho.
204
ABC ou por legaes brasileiras no exterior. Encaminhado o pedido ABC, ele avaliado
por essa agncia, que faz o chamamento participao de rgos como a EMBRAPA.
Salienta-se que como os projetos so confeccionados sob requisio de parceiros estrangeiros,
os desenhos de cada iniciativa so feitos de forma personalizada, de acordo com a necessidade
exposta e com o tipo de auxlio a ser efetivado.
Sua negociao e institucionalizao passa pelo envolvimento das partes a dizer:
MRE, MAPA, pas parceiro, podendo abarcar mais de um pas e/ou instituio multilateral.
Isso implica que quaisquer alteraes futuras nos termos do projeto de cooperao tambm
precisam ser negociadas e aprovadas por todos os participantes.
Assim, caso um projeto x, que congregue alguma das agendas de segurana
alimentar, requeira, por exemplo, a transferncia de conhecimentos tcnicos relativos
produo de algum gnero alimentcio, os conhecimentos da EMBRAPA tornam-se
fundamentais para que a cooperao deixe o espao da formulao muito mais associado ao
componente diplomtico e ganhe substncia como instrumento da poltica externa.
Quanto ao recebimento dos aportes tcnicos, eles ocorrem governo a governo,
conforme as diretrizes que demarcaram a CBDI durante a presidncia de Lula da Silva. A
transferncia de conhecimentos sobre agricultura tropical destinada diretamente aos rgos
oficiais dos pases recipiendrios, como o caso das naes africanas. A EMBRAPA no
atua em extenso rural ou apoio a quaisquer grupos privados brasileiros ou estrangeiros em
sua atuao internacional e sim como instituio do Estado brasileiro281.
No que diz respeito s fontes de financiamento dos projetos, a maior parte dos
recursos oriunda da ABC, do governo federal, e tambm do convnio da agncia com o
PNUD. Os recursos tambm podem ser originados de agncias de cooperao de pases
desenvolvidos, participantes de cooperao trilateral, e de fontes multilaterais. A EMBRAPA,
por sua vez, contribui com o valor das horas tcnicas de seus especialistas e com a
manuteno de sua estrutura operacional para atender a essas demandas. Apenas em casos
muito especficos a EMBRAPA executa projetos sem a participao da ABC; no entanto, o
financiamento dos mesmos sempre externo ao oramento da empresa282.
A EMBRAPA torna-se parte no processo de negociao da cooperao brasileira, de
forma que adquire importncia ftica ao propiciar a consecuo das iniciativas, visto que
executora de muitos dos instrumentos utilizados pelo Itamaraty para a definio dos objetivos
281
Entrevista concedida por Antnio Prado, coordenador de Cooperao Tcnica da EMBRAPA, ao autor.
282
Idem.
205
de poltica externa. notrio observar que isso condiz com nosso argumento de que h, de
fato, certa porosidade burocrtica do MRE frente a atores outros da burocracia federal.
4.2.2
Rascunhado durante a 2 conferncia de ministros da agricultura dos BRICS (2011), realizada na China.
206
duas esferas componentes do Estado, em suas relaes domsticas e com outras entidades de
direitos e obrigaes internacionais, o papel do MDA como burocracia especializada e voltada
para a proviso tcnica reforado.
Isso no quer dizer, tal qual ocorre com o MAPA, que este ministrio tenha a
capacidade de atuar sem estar associado ao locus de formulao da poltica externa. Como
no existem iniciativas autnomas do MDA284, a pasta age quando requisitada pelo Itamaraty,
por meio da ABC, provendo suas competncias tcnicas. O financiamento integral e a
coordenao do projeto cooperativo, entretanto, permanecem sob guarida da ABC285.
Compondo o quadro de abertura relativa do Estado brasileiro em seu processo
decisrio para a presena de outros atores, o MDA tem papel ativo na formulao dos projetos
de cooperao para com outros parceiros em desenvolvimento, o que pode contar com a
colaborao de outros atores governamentais como FNDE, CONAB, EMBRAPA e MDS.
Ainda que siga o chamamento do MRE de forma frequente, o MDA no tem papel
substantivo na formulao da poltica externa, atuando quando requisitado e seguindo as
diretrizes consideradas prioritrias pelo corpo diplomtico286.
Isso no quer dizer, contudo, que o MDA no tenha certo grau de influncia tambm
na formulao dessa poltica, visto que exerce poder para definir e articular os projetos de
cooperao em segurana alimentar, especialmente aqueles que envolvem agricultura familiar
e capacitao de trabalhadores rurais. Diversas demandas de cooperao que nascem no
mbito da REAF/MERCOSUL so originadas no MDA, o que pode ter como consequncia,
dependendo do projeto, a levada dessa demanda ao MRE.
No processo de formao das preferncias do MDA, portanto, certos posicionamentos
podem ser encaminhados ao Itamaraty. Assim, interesses formulados fora da Casa de Rio
Branco e que digam respeito, inicialmente, ao rol de assuntos sob superviso do MDA podem
ser prospectados, por meio do jogo burocrtico federal de tomada de decises e de
sensibilizao dos formuladores e decisores centrais, para a agenda mais geral da diplomacia.
284
Entrevista de Francesco Maria Pierri, chefe da assessoria para assuntos internacionais e de promoo
comercial do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, ao autor. Entrevista realizada em 2012.
285
Via ABC, o MDA repassa recursos financeiros para o escritrio da FAO para a Amrica Latina e o Caribe,
situado em Santiago do Chile. Esses aportes integram o Fundo Brasil-FAO, que busca promover o
desenvolvimento rural sustentvel, a agricultura familiar e a segurana alimentar. O fundo financia projetos
relativos a esses temas na Amrica Latina e no Caribe em reas como alimentao escolar, cooperao
humanitria, fortalecimento da sociedade civil, compras da agricultura familiar e rede de pesca e aquicultura das
Amricas.
286
Entrevista de Francesco Pierri, chefe da assessoria para assuntos internacionais e de promoo comercial do
MDA, ao autor.
207
Isso fica claro quando observamos que os projetos de cooperao tcnica e aqui no
mais a configurao da poltica externa estrito senso - que envolvem o MDA so
normalmente elaborados de forma a conjugar as atribuies desse ministrio e da ABC. H
outros, formulados pela ABC e para a implementao dos quais a agncia pede a colaborao
do MDA. Nesse caso, o MDA avalia sua capacidade e pertinncia em relao ao projeto
demandado287. Tendemos a crer que, por ser dotado de conhecimentos e de capacidade de
execuo que o Itamaraty no tem, o MDA poderia, no caso de um projeto ser considerado
no pertinente, modific-lo ou mesmo objet-lo ainda em sua fase de configurao.
mister mencionarmos, corroborando nosso argumento de que a segurana alimentar
pauta de abrangncia ampla e no definitiva, que o MDA desenvolve, para alm somente do
apoio da ABC, iniciativas de cooperao que contam com a participao e o necessrio
envolvimento de rgos outros da burocracia federal como a EMBRAPA, o CONSEA e o
CONDRAF. Nota-se, contudo, que tantas so as agendas que permanecem sob a ascendncia
do termo segurana alimentar, que mesmo essas composies intraburocrticas podem
enunciar possveis dicotomias no programa de cooperao sul-sul do Brasil.
Enquanto os dois conselhos federais, CONSEA e CONDRAF assessoram o MDA em
alguns projetos de cooperao em agricultura familiar, as conjugaes dessa pasta ministerial
com a EMBRAPA so distintas, envolvendo iniciativas de desenvolvimento agrrio que no
guardam, em tese, a mesma preocupao seminal com a garantia da segurana alimentar das
regies em que so executadas.
Em suma, conforme ocorre com o MAPA, ainda que no tenha o poder de formular a
poltica externa, o MDA pode - o que normalmente ocorre por meio de interaes
coordenadas atuar de forma concomitante com o Itamaraty na cooperao em segurana
alimentar.
Idem.
208
288
Alguns doadores internacionais como o Department for International Development (DFID), do Reino Unido,
tambm costumam financiar projetos de cooperao tcnica nos quais a expertise do MDS requisitada.
209
Mesmo a elaborao, tramitao e aprovao dos atos de Direito Internacional Pblico necessrios
formalizao das aes oficiais de cooperao internacional so atribuies da ABC enquanto agente legtimo da
Unio para tal.
290
210
Se tivssemos algum grau de hierarquia formal, essa seria visvel pelo controle
oramentrio e financeiro da ABC293 que, por tal situao, tem o condo tcito de vetar
quaisquer possveis projetos cooperativos que no sejam de seu interesse. Como a esmagadora
maioria das iniciativas de cooperao em segurana alimentar passa pelo repasse de verbas
provenientes do governo federal via ABC o que se observa que, institucionalmente, a
julgar pelo dispositivo de financiamento, a burocracia governamental organizada sob o vis
de que o Itamaraty o rgo controlador das perspectivas oficiais de cooperao.
Ao conjugarmos esse argumento com a constatao de que a corrente dos
autonomistas a mais relevante para o processo decisrio intra-MRE, temos que o grau de
repasse de recursos para projetos de cooperao depender no s do chefe de Estado como
291
Cason e Power (2009) tambm argumentam que as recentes tendncias de exerccio de diplomacia
presidencial durante FHC e Lula da Silva tenderam a contribuir para a diminuio desse fechamento do MRE,
tendo em vista que o modelo de delegao do presidente da repblica ao Itamaraty seria relativizado. No
concordamos integralmente com esse ponto, visto que, em outros momentos da histria diplomtica brasileira, o
presidente teve maior ou menor grau de envolvimento com a poltica externa e nem por isso o padro de
insulamento foi alterado. Veja-se o perodo do Pragmatismo Responsvel e Ecumnico, dos Crculos
Concntricos ou mesmo durante a Poltica Externa Independente.
293
Os recursos da ABC so providos pelo Oramento Geral da Unio, frutos de arrecadao tributria.
211
Entrevista do ministro Marco Farani, ex-diretor da ABC, no perodo 2008-2012, ao autor. Entrevista realizada
em 2012.
295
Alm dos ministrios, os novos atores como os partidos polticos, por exemplo - com presena crescente em
assuntos de relevncia internacional, ainda que no se configurem em tomadores de decises, passam a ter maior
capacidade de ao domstica, com possibilidades de influenciar o corpo diplomtico. Por no terem o poder de
agncia clssico, em campo externo, eles, ao menos, ampliariam sua seara de interesses, podendo barganhar
mais decisivamente na esfera domstica. Rememoramos, entretanto, que nosso foco no sobre esses outros
atores de fora da burocracia federal.
296
As atribuies da CGFOME, criada durante o governo de Lula da Silva, so mltiplas, relacionadas aos
seguintes temas: segurana alimentar e nutricional, inclusive direito alimentao; desenvolvimento agrrio
(reforma agrria e agricultura familiar); pesca artesanal; Instituto Social Brasil-Argentina; FIDA; PMA; Frum
Social Mundial; dilogo com a sociedade civil; e assistncia humanitria internacional. Disponvel em:
http://www.mre.gov.br/cgfome, acesso em: 10/04/2013.
297
Pensamento semelhante cabvel quando vemos a Diviso de Temas Sociais (DTS) ser valorizada justamente
nesse perodo. Lembramos que tanto a DTS quanto a CGFOME so divises sob a Subsecretaria-Geral Poltica I
(SGAP I), uma das mais desejadas e concorridas por egressos do curso de formao de diplomatas do IRBr
quando iniciam seus estgios.
212
213
suas conexes legislativas e intersocietrias298 para questionar algumas prticas de CBDI que
possam imiscuir o agronegcio como algo passvel de ser abarcado pela segurana alimentar.
Isso, na prtica, no ocorre, em virtude no s da distribuio de poder decisrio em
poltica externa pelo Executivo, como tambm pelo grau de coeso entre MDA, MDS, MAPA
e MRE. Alm disso, o CONSEA no realiza projetos de cooperao tcnica, visto que sua
misso a de dar visibilidade importncia da participao social para a construo das
polticas de SAN no Brasil e em outros pases. nesse mbito que enumera muitas de suas
crticas, por considerar que, em algumas ocasies, a cooperao agrcola brasileira com seus
parceiros no gera externalidades positivas s populaes locais, internacionalizando a
dicotomia entre agronegcio e agricultura familiar para outros pases em desenvolvimento.
Quando analisamos a configurao dos projetos de cooperao, temos quadro distinto
daquele relativo configurao da poltica externa. Sobre esses, a capacidade de influncia e
de ao de MAPA, MDS e MDA imensamente maior, com esses rgos dividindo a
conduo das iniciativas com a ABC desde a origem. Isso ocorre de forma majoritariamente
coordenada, com as pastas ministeriais atuando conforme as diretrizes de poltica externa em
curso no momento poltico em questo. Como o Itamaraty depende dos conhecimentos
tcnicos das outras burocracias, ele precisa ceder certo espao de manobra para as mesmas na
conjuno de esforos relativos s iniciativas, tanto de formulao quanto de execuo (iv).
No cenrio descrito, argumenta-se que a formao das preferncias que condicionaram
o processo decisrio em poltica externa relativo cooperao em segurana alimentar tendeu
minimizao de conflitos interburocrticos e ao chamamento participao de outros atores
ministeriais necessrios implementao dessa cooperao. As preferncias inatas de cada
ministrio em se perpetuarem na burocracia angariando recursos para a execuo de suas
polticas pblicas e prestgio frente chefia do Executivo -, tenderam a ser conformadas pelas
diretrizes dos autonomistas quanto insero internacional do Brasil.
Em suma, possvel identificar a horizontalizao controlada existindo especialmente
na execuo da poltica externa, processo de interesse instrumental no s ao MRE como
tambm das demais burocracias. Some of the agencies are primarily concerned with the
execution of policy and with the carrying out of routine duties299 (SNYDER; BRUCK;
298
A poltica externa brasileira ainda no aberta para a participao da sociedade civil, mas aos poucos o
CONSEA tem ganhado visibilidade internacional e tem sido referncia para muitos pases, o que faz presso
para a abertura do MRE participao social. Entrevista de Mirlane Klimach ao autor.
299
O trecho correspondente na traduo : Algumas das agncias esto prioritariamente preocupadas com a
execuo da poltica e com o cumprimento de obrigaes rotineiras.
214
SAPIN, 2002, p.84). J no que diz respeito aos projetos de cooperao e no mais poltica
externa em si, o espao de atuao dos demais ministrios tende a ser substancialmente maior
do que aquele disponvel na configurao da poltica externa300.
Essas variveis ajudam a explicar a ideia de contestao do insulamento do MRE e da
prpria poltica externa hodierna.
4.3
Conforme vimos ao longo dos captulos dois e trs desta pesquisa, a frica ocupa,
hodiernamente, um lugar de destaque na poltica externa brasileira. Essa relao, que envolve
perspectivas culturais, histricas, polticas, geopolticas e econmicas, tambm caracterizada
pelo adensamento dos projetos de cooperao tcnica, cientfica e tecnolgica entre as duas
margens do Atlntico Sul. Analisar Brasil e frica sem levar em considerao a dimenso
cooperativa seria relegar um importante elemento das relaes bilaterais a segundo plano.
Durante os anos de Lula da Silva frente da presidncia e da ascendncia da corrente
dos autonomistas no processo decisrio do MRE, o Brasil articulou diversas iniciativas
cooperativas, que envolveram a participao de atores domsticos, notadamente no processo
de execuo das provises dos acordos de cooperao para com o continente africano. Essas
atividades so ilustrativas da crescente internacionalizao das polticas pblicas nacionais
formuladas nos ltimos anos, o que denota que h, de fato, em algumas agendas, o
transbordamento de prticas domsticas para o eixo internacional.
Para tanto, foi preciso haver a participao coordenada de agentes mltiplos na
consecuo dos projetos. No nosso caso, observamos que MAPA, MDS e MDA atuaram de
forma conjugada ao MRE no processamento emprico da cooperao. Isso est inserido nas
300
Conforme nota-se no buscamos enclausurar a argumentao em algum modelo de anlise de poltica externa,
ainda que nos tenhamos utilizado de ferramentas discutidas no primeiro captulo desta dissertao. Any
conceptual scheme can be a blinder which only permits the observer to see what he wants to see and find what
he expects to find (SNYDER, BRUCK & SAPIN, 2002, p.27). O trecho correspondente na traduo :
Qualquer esquema conceitual pode ser uma cortina que somente permite que o observador veja o que ele quer
ver e encontre o que ele espera encontrar.
215
linhas gerais da poltica externa que, conjugando posicionamentos realistas e solidrios, visa,
por meio da cooperao no campo do desenvolvimento, a ganhar apoios para acelerar
mudanas j em curso na ordem internacional.
Essa retomada do sul-atlantismo como um dos eixos norteadores da insero
internacional do Brasil no leviana, coincidindo com diversas possveis causalidades que
explicam o interesse renovado do pas pela frica, depois de anos de relativo distanciamento.
301
216
217
apontava alguns deles como sendo a miscigenao e o passado de luta contra o colonialismo
(RODRIGUES, 1961). Alm deles, existe o fato de o Brasil compartilhar o portugus como
lngua nativa com os PALOP, o que garante ao pas facilidades maiores nos trmites de
negociao diplomtica. A institucionalizao da CPLP e a assinatura do Acordo Ortogrfico
tm como um de seus motivos comuns a salvaguarda e a promoo da lngua de Cames302.
Outro desses elementos imateriais, que tambm podem ser traduzidos como soft
power, o discurso do desenvolvimento, corroborado que por prticas em prol do combate
fome e pobreza e de melhoria de condies socioeconmicas. As reformas observadas no
Brasil nas ltimas duas dcadas despertaram o interesse de naes em desenvolvimento que
enfrentam desafios semelhantes303. A articulao de programas brasileiros, voltados para a
mitigao da misria, ou de elevao da renda dos mais frgeis, como o Bolsa Famlia, vem
sendo estudada pelos grupos da NEPAD africana (SARAIVA, J., 2012, p.102).
Vizentini (2010) tambm menciona a influncia exercida pelas novelas e pelas igrejas evanglicas brasileiras
como a Igreja Universal do Reino de Deus em pases africanos, especialmente os de lngua portuguesa e na
frica do Sul.
304
305
218
A sexta razo para a nfase na cooperao recente com o continente africano guarda
relao com a prpria diretriz estratgica de poltica externa de ir ao encontro da frica, o que
est associado chancelaria de Celso Amorim e s escolhas dos formuladores mais
identificados com a corrente de opinio e de ao dos autonomistas. O interesse pessoal do
ex-presidente Lula da Silva e a influncia de quadros do PT no incentivo s polticas de
cooperao no podem ser desprezados.
A stima razo est relacionada s transformaes recentes no continente africano, que
abrem espao para a operacionalizao dos interesses econmicos que subjacem a CBDI.
Desde 2003, a frica cresce entre 5% e 6% ao ano, quadro complementado pelo avano das
exportaes, em 2006 e em 2007, na proporo de 43% a 45% do PIB continental. A classe
mdia africana tambm aumenta de forma acelerada, com parcela significativa (cerca de 40%)
de uma populao de cerca de 1 bilho de pessoas ainda no campo, o que indica que essas
306
219
mudanas estruturais ainda esto longe de terem se assentado. Historical experience shows
that only political will and a rhetorical solidarity are insufficient without been economic links
solid established308 (VIZENTINI, 2010, p. 82).
Reformas econmicas liberalizantes, o avano da democracia na maioria dos pases e
o arrefecimento de conflitos endgenos e sectaristas possibilitam maiores oportunidades para
os parceiros estrangeiros. O movimento de internacionalizao de empresas brasileiras no
continente vai ao encontro desse novo momentum africano.
A oitava razo diz respeito importncia poltico-diplomtica da frica, que, com 54
naes (considerando o Sudo do Sul) tem peso considervel nas votaes em instncias
multilaterais. Pode-se dizer que, atualmente, assaz complicado um pas conseguir eleger um
nacional seu para um cargo diretivo de agncia ou de foro sem o apoio da UA, que vota em
bloco. A eleio de Jos Graziano da Silva para o cargo de diretor-geral FAO, com diferena
de quatro votos contra o segundo colocado, seria improvvel sem o apoio africano.
O trecho correspondente na traduo : A experincia histria mostra que somente vontade poltica e
solidariedade retrica so insuficientes sem que os laos econmicos estejam solidamente estabelecidos.
220
Whereas Chinese and, most recently, Indian actions are orientated by economic
goals, in spite of their help in infrastructural works, and the North American
presence is focused on geopolitics and security issues, Brazils agenda of
cooperation brings new elements, added to the clear material purposes ones
(VIZENTINI, 2010, p.71)311.
Alm da busca de acesso a mercados, associada a aportes da ordem de US$ 9,3 bilhes
em investimento direto, em 2010 (ECONOMIST, 2012), o crescente envolvimento da China
na frica tambm associado prpria necessidade do Partido Comunista da China (PCC) de
administrar sua dispora no continente africano. Quanto Rssia, est em curso um
processo de reavaliao do seu envolvimento com relao quele da Guerra Fria, o que teve
impacto no estabelecimento de novos programas de assistncia. A ndia, como o Brasil, busca
diversificar mercados e aprimorar seus laos histricos com o lado oriental da frica, tambm
banhado pelo ndico.
Como dcima e ltima razo, argumentamos que existe uma vontade africana em
dialogar e em cooperar com o Brasil, o que reflete a CBDI ser orientada por meio de
demandas dos parceiros internacionais. No se trata de cooperao imposta ou top-down
conforme os modelos tradicionais de transferncia de conhecimentos.
309
Entrevista concedida por Antnio Prado, coordenador de Cooperao Tcnica da EMBRAPA, ao autor.
310
A ndia teria muito mais convergncias de poltica externa e de projeto de ordem internacional com o Brasil
que a China, compondo, por exemplo, o IBAS. Isso no significa que no existam projetos cooperativos que
unam Brasil e China na frica, como o caso da cesso gratuita das imagens do Satlite Sino-Brasileiro de
Recursos Terrestres (CBERS) para que os governos africanos monitorem catstrofes naturais, secas,
desertificao e outras ameaas segurana alimentar.
311
O trecho correspondente na traduo : Enquanto que as aes chinesas e, mais recentemente, indianas so
orientadas por objetivos econmicos, apesar de sua ajuda em trabalhos de infraestrutura, e a presena norteamericana focada em questes geopolticas e de segurana, a agenda de cooperao do Brasil traz novos
elementos, adicionados aos claros propsitos materiais.
221
Apenas 4% da agricultura africana irrigada; cerca de 40% da populao vivem em reas ridas ou
semiridas; 50 milhes de pessoas na frica Subsaariana e 200 milhes no norte da frica e no Oriente Mdio
vivem em reas com escassez hdrica; 75% da rea cultivada so afetadas pela retirada de nutrientes do solo
(JUMA, 2011). Esse autor traz uma viso geral sobre a agricultura africana.
313
A agricultura continua sendo a principal fonte de empregos e receitas de exportao da frica Subsaariana,
respondendo por cerca de 30% do PIB da sub-regio.
314
Angola e Nambia, tambm detentoras do bioma savana, sofrem a influncia da corrente de Benguela, fria e
seca, o que cria alguns entraves, mas no inviabiliza, ao desenvolvimento da cooperao agrcola.
222
315
A EMBRAPA conta com 78 acordos de cooperao tcnica com 56 pases e instituies estrangeiras, alm de
20 acordos multilaterais com OIs. Em 2006, foi instituda a EMBRAPA frica, com escritrio em Acra, com
mandato de coordenar as demandas de cooperao tcnica de parceiros no continente africano. Em virtude do
foco em projetos estruturantes e das dificuldades operacionais e logsticas da manuteno de apenas uma base
coordenadora, a EMBRAPA ampliou suas instalaes fsicas para outros pases, havendo campos experimentais
em Moambique, Mali, Benim, Chade, Burkina Faso e Senegal. Trata-se de um processo de internacionalizao
de ator domstico, do MAPA, com o aval e apoio da ABC/MRE.
316
317
Dados de 2012. Entrevista de Antnio Prado, coordenador de Cooperao Tcnica da EMBRAPA, ao autor.
A EMBRAPA tambm atua por meio do Centro de Estudos e Capacitao em Agricultura Tropical (CECAT),
que oferece capacitao tcnica e conta com a participao de parceiros africanos.
223
224
com o apoio e votos dos C-4, que contribuam para o pleito brasileiro de que os subsdios s
exportaes minavam seu desenvolvimento socioeconmico, o Brasil saiu vitorioso.
Os subsdios norte-americanos foram considerados incompatveis s regras
multilaterais de comrcio pelo painel e pelo rgo de Apelao da OMC. Como a prtica no
foi suspensa, o Brasil foi autorizado a aplicar retaliaes cruzadas, o que forou os Estados
Unidos a firmarem um Acordo-Quadro com o Brasil, envolvendo compensaes de US$ 147
milhes por ano at a eliminao completa dos subsdios.
Com o status de vencedor conquistado na arena multilateral e com as compensaes
obtidas, o Brasil utilizou a verba para fomentar o Instituto Brasileiro do Algodo e tambm
para promover cooperao tcnica com parceiros do MERCOSUL, Haiti e os C-4, num claro
exemplo de como a dinmica multilateral de promoo de uma ordem pautada por um
multilateralismo de reciprocidade e por uma globalizao mais justa tem relao com a CBDI
e com a poltica externa brasileira para a frica.
Alm do Cotton Four, um segundo exemplo de projeto estruturante o Projeto de
Desenvolvimento da Rizicultura, articulado entre a EMBRAPA e o Instituto Senegals de
Pesquisas Agrcolas. Orado em US$ 2,4 milhes, prev tornar o Senegal autossuficiente na
produo de arroz, readequando suas estruturas produtivas por meio da transferncia de
conhecimentos tcnicos brasileiros. Item bsico da alimentao da populao senegalesa, o
cultivo local de arroz descontinuado e frgil.
Um terceiro exemplo de projeto estruturante a iniciativa de Apoio Tcnico para o
Desenvolvimento da Inovao Tecnolgica em Moambique. A iniciativa, resultado da
parceria trilateral entre a EMBRAPA, a Agncia dos Estados Unidos para o Desenvolvimento
Internacional (USAID) e o Instituto de Investigao Agrria de Moambique, implementada
desde 2010 no pas africano e centra-se em cinco eixos: reforo institucional do Instituto de
Investigao Agrria de Moambique; sistema de sementes; gesto territorial; monitoramento;
e informaes e comunicaes (IPEA; BANCO MUNDIAL, 2011).
Moambique tambm ir receber outro projeto estruturante, ainda em fase de
planejamento, denominado Apoio Tcnico a Projeto de Segurana Alimentar e Nutricional,
voltado para o fortalecimento na capacidade de cultivo, produo e comercializao de
hortalias. Com vinculao agricultura familiar (que ocupa mais de 90% dos quase 6
milhes de ha cultivados) e formao de capacidades que envolvam os produtores locais, o
projeto est associado Iniciativa Global para a Segurana Alimentar e Nutricional.
225
318
At 2010, 70 tcnicos africanos de 35 pases participaram das atividades de capacitao do Servio Nacional
de Aprendizagem Rural (SENAR).
320
No associados EMBRAPA, mas indo a reboque das mudanas aceleradas empreendidas em Moambique,
o governo local ofereceu uma rea de 6 milhes de ha, equivalente a trs estados de Sergipe, para que
agricultores brasileiros plantem soja, algodo e feijo. A maioria dos agricultures proveniente do Mato Grosso.
226
A condio imposta pelo governo moambicano que 90% da mo de obra seja local. Moambique oferece ao
Brasil rea de trs Sergipes. Disponvel em: http://www1.folha.uol.com.br/mercado/959518-mocambiqueoferece-area-de-tres-sergipes-a-soja-brasileira.shtml , acesso em: 08/12/2012.
322
323
O PROSAVANA criticado por organizaes da sociedade civil como a Unio Nacional dos Camponeses
(UNAC), a Justia Ambiental (JA!), e a Plataforma Provincial da Sociedade Civil de Nampula, todas
moambicanas.
227
Entrevista de Leovegildo Lopes de Matos, que foi responsvel pela coordenao do escritrio da EMBRAPA
em Gana, entre 2010 e 2012. Disponvel em: http://www.advivo.com.br/blog/luisnassif/a-missao-da-embrapa-naafrica, acesso em: 12/04/2013.
325
No toa que o MDA congrega, sobre a mesma diviso institucional, as atividades de assessoria
internacional e de promoo comercial.
228
Com relao ao programa de Compras Institucionais da Agricultura Familiar 327, tratase de uma oportunidade de ampliar as oportunidades para a pequena produo agrcola,
permitindo que rgos da administrao direta e indireta da Unio, dos estados, do Distrito
Federal e dos municpios comprem, com seus prprios recursos, alimentos para atender a
demandas de instituies de ensino, presdios, academias, etc. A compra dispensa licitao.
De acordo com o programa, agricultores familiares, assentados da reforma agrria,
silvicultores, extrativistas, pescadores artesanais, comunidades indgenas e integrantes de
comunidades quilombolas organizados em cooperativas podem vender at R$ 8 mil por ano
para entidades pblicas nacionais.
Seguindo a lgica de internacionalizao de projetos ligados ao desenvolvimento da
agricultura familiar, o MDA vem realizando a fase inicial de compartilhamento dos
conhecimentos associados ao Compras Institucionais para com cinco parceiros africanos a
ser iniciado pelo Zimbbue -, alm de pases do MERCOSUL. Trata-se de inserir os
produtores da agricultura familiar na cadeia produtiva, garantindo sustentao a esses rinces
onde a lgica mercado nem sempre atua. A ideia bsica a de diminuir as assimetrias
Alm do Compras Institucionais e do Mais Alimentos frica, executados pelo MDA,
o MDS desenvolve o projeto de assistncia humanitria Programa de Aquisio de
Alimentos frica: Compra dos Africanos para a frica, ou simplesmente PAA-frica. A
iniciativa, compartilhada atualmente com cinco pases da outra margem do Atlntico Sul,
resultado da demanda externa pelos conhecimentos desenvolvidos no projeto homlogo, o
326
Entrevista de Francesco Maria Pierri, chefe da assessoria para assuntos internacionais e de promoo
comercial do MDA, ao autor.
327
229
328
329
O PMA coordena o programa Purchase for Progress (P4P), que promove o acesso aos mercados para
pequenos produtores em mais de 20 pases. Alguns pases do PAA-frica tambm so parte do P4P.
230
330
A proposta de lanamento do Dilogo Brasil-frica foi brasileira, surgida aps o discurso de Lula da Silva na
abertura da 13 Assembleia da Unio Africana em Sirte, na Lbia, em 2009. Na ocasio, o ex-presidente disse
que no necessrio ser rico para ser solidrio. minha preocupao permanente que a cooperao com a
frica tenha um forte carter de solidariedade. Alm disso, tambm fez menes necessidade democratizao
da ordem internacional: A ordem mundial no mais pautada por algumas poucas economias dominantes. Sem
os pases em desenvolvimento no ser possvel a abertura de um novo ciclo de expanso que combine
crescimento, combate fome e pobreza, reduo das desigualdades, preservao ambiental e maior equilbrio
entre as naes. Essas devem ser as prioridades da nova agenda internacional. Esta a hora para reconstruir as
instituies globais em bases mais democrticas. Contamos com a frica para redefinir as governanas das
instituies multilaterais, para torn-las mais representativas, legtimas e eficazes. Disponvel em:
http://www.imprensa.planalto.gov.br, acesso em: 13/04/2013.
331
A cooperao em agroenergia, ainda que possa, discursivamente, ser enquadrada como uma das agendas do
conceito de segurana alimentar, mostra-se, em nosso entendimento, mais distante do termo original do que as
trabalhadas nesta pesquisa, de acordo com a discusso que travamos no incio deste captulo. Isso no impede,
entretanto, que a cooperao em biocombustveis no seja um dos elementos de destaque da pauta das relaes
Brasil-frica.
231
4.4
Consideraes finais
Este captulo procurou mostrar que o tema da segurana alimentar, ainda que
suscitando polmicas quanto a sua definio terica e incorporando agendas mltiplas que
dizem respeito s relaes internacionais, caro poltica externa brasileira. Entre 2003 e
2010, inmeros projetos ligados ao combate fome e pobreza e ao desenvolvimento
socioeconmico da agricultura rural foram articulados, segundo uma poltica de governo que
guarda relao com a subida ao poder de grupo poltico associado ao PT.
Muitas dessas iniciativas obtiveram relativo sucesso em sua implementao, o que
legitimou a base governista e despertou a ateno no s de organizaes multilaterais, como
tambm de parceiros externos. Com o argumento moralizador e solidrio de promoo de
ordem internacional mais justa e representativa para essas naes, os formuladores de poltica
externa compreenderam a cooperao sul-sul como um poderoso instrumento de poltica
externa, voltado para a insero internacional do Brasil como pas emergente que no agiria
somente em prol de seus prprios interesses nacionais.
A internacionalizao de prticas como as associadas ao programa Fome Zero,
articuladas CBDI, exemplar de fenmeno que ganha cada vez mais fora na considerao
do contexto atual das relaes internacionais: a internacionalizao de polticas pblicas at
ento confinadas em mbito domstico para o campo externo. Como vimos, a participao de
332
232
ministrios como o MDS, o MDA e o MAPA, cada qual com sua especificidade, vai ao
encontro desse movimento de insero internacional por meio da cooperao, coordenado
pelo MRE na figura da ABC.
Nesse diapaso, a presena do continente africano como um dos principais
destinatrios da poltica de cooperao sul-sul do Brasil pertinente, pois corrobora a
convergncia entre aspectos de solidariedade e de interesses dos atores envolvidos na
internacionalizao de prticas domsticas. Aes como o Mais Alimentos frica, o
PROSAVANA e o PAA-frica visam a criar externalidades positivas nos pases recebedores,
justificadas como aes horizontais e no interessadas.
Algumas dessas aes, que no deixam de sofrer crticas mesmo no interior da
burocracia governamental, ilustram um movimento recente de retorno do Brasil frica, o
que pode no s contribuir para o desenvolvimento da outra margem do Atlntico, mas
tambm trazer ganhos no imediatos para a identidade e para a posio do pas no cenrio
internacional em transio.
233
CONCLUSO
234
235
fenmeno que foi decisivamente introjetado no corpo diplomtico ou tende a ser conjuntural?
Tornar-se- o Brasil provedor lquido de cooperao, em mbito geral?
A grande maioria desses questionamentos parece ainda sem resposta, a aguardar o
desenrolar dos fatos e o distanciamento cronolgico necessrios. De qualquer forma,
consequncias indelveis para a compreenso da poltica externa sero prospectadas.
Advogamos, tambm, que frente complexidade da dinmica domstica e seus
transbordamentos internacionais, o estudo de processos decisrios interessante ferramenta
com o condo de clarificar algumas interaes intraestatais ainda pouco trabalhadas.
J possvel observarmos algumas decorrncias empricas desta dissertao, como a
eleio de Jos Graziano da Silva, ex-coordenador do Programa Fome Zero, um dos
principais pontos da campanha presidencial de Lula da Silva, para o cargo de diretor-geral da
FAO. O logro que contou com ativo engajamento da diplomacia brasileira e do expresidente foi assegurado por votao em bloco da Unio Africana. No de se estranhar
que o compartilhamento de tcnicas relativas segurana alimentar com os parceiros do
continente, a pedido desses, foi essencial para a vitria no pleito da instituio multilateral.
To logo assumiu o cargo, Graziano afirmou que a prioridade de sua gesto o
combate fome e pobreza no continente africano333, o desenvolvimento rural e a
interlocuo adequada entre as distintas agendas do conceito de segurana alimentar. A
legitimidade conferida ao Brasil pela votao conjunta da frica - das principais regies
interessadas na adoo de programas de origem brasileira - sinal de que a cooperao sul-sul
poderoso instrumento de poltica externa com a perspectiva de gerar resultados. Cita-se,
tambm, a vitria brasileira no contencioso do algodo na OMC.
Com apoio ativo do Cotton Four, o sucesso diplomtico brasileiro assegurou mais um
captulo nas imbricadas discusses de liberalizao do comrcio agrcola mundial, um dos
entraves mais severos ao desenvolvimento de um sem nmero de naes. Se isso ocorre com
forte elemento de retrica, donde subjacem interesses mais diretos do Brasil, no deixa de ter,
alinhado, componente de ganhos absolutos e de promoo de alteraes soft na ordem
internacional que privilegie tambm o sul geopoltico.
A escolha do Brasil para sede da Copa do Mundo e do Rio de Janeiro como cidade
organizadora das Olimpadas tambm so dois exemplos de que a formalizao de consensos
respectivos ao adensamento prvio de relaes bilaterais e inter-regionais so uma
constante na dinmica sul-atlntica. Parece-nos claro que durante Lula da Silva o discurso de
333
236
revisionismo soft foi sustentado na costura dos mais distintos arranjos de coalizo sul-sul que
provessem o Brasil de sustentao em seus pleitos multilaterais e em sua ascenso pacfica
como potncia emergente e global player.
Alm disso, pode-se mencionar a vitria do embaixador Roberto Azevdo na disputa
pelo cargo de diretor-geral da Organizao Mundial do Comrcio, em maio de 2013.
Superando candidato mexicano Herminio Blanco, mais identificado com os interesses de
Estados Unidos, Frana e Reino Unido, Azevdo contou com o apoio substancial de pases de
Amrica Latina, sia, BRICS, Caribe, CPLP e Unio Africana. Ao longo da disputa, o
brasileiro visitou 47 pases e acompanhou a presidente Dilma Rousseff em seus encontros
com lderes do sul geopoltico, processo que foi decisivo para o logro em mbito multilateral
e consoante ideia de que a composio de consensos com vistas ao revisionismo soft deve
continuar uma constante durante o a presidncia da mandatria334.
O governo de Dilma Rousseff (2010-2014) parece ter dado continuidade aos esforos
endgenos de superao da insegurana alimentar, nas suas diversas vertentes. Mantendo
nfase em programas como o PAA e o PRONAF nacionais, essa administrao petista a
terceira em sequncia lanou o Plano Brasil sem Misria335, que consiste numa ampliao
de algumas diretrizes do Fome Zero oriundas do perodo de Lula da Silva, com abordagem
sistmica e intersetorial da segurana alimentar. Com vistas incluso produtiva de parcelas
da populao que vivem abaixo da linha de pobreza extrema (R$ 70 per capita), esse
programa, tal qual na gesto anterior, envolve a articulao entre MDA e MDS.
Notrio perceber que, ainda que a administrao Rousseff no tenha dispendido a
mesma ateno em anlise geral da poltica externa para com o continente africano que
durante a presidncia de Lula da Silva, no que diz respeito cooperao em segurana
334
Azevdo teria recebido 93 dos 159 votos possveis. Mr Azevdo reportedly used a Brazilian air force jet to
fly around Africa and Central America at one stage visiting three African countries in a day. () Ms
Rousseffs most recent lobbying came at a meeting of South American and African countries. After each meeting
with an African leader, with Mr Azevdo at her side, she is said to have raised one finger in triumph meaning
one more vote. O trecho correspondente na traduo : O Sr. Azevedo declaradamente utilizou um avio da
Fora Area Brasileira para voar pela frica e pela Amrica Central em um momento visitando trs pases
africanos em um dia. (...) O mais recente lobby da Sra. Rousseff veio aps um encontro entre pases sulamericanos e africanos. Depois de cada encontro com um lder africano, com o Sr. Azevedo ao seu lado, foi dito
que ela teria levantado um dedo em triunfo significando mais um voto. Disponvel em:
http://www.ft.com/intl/cms/s/0/35be20de-b7e9-11e2-9f1a-00144feabdc0.html#axzz2T148zzjE, acesso em:
11/05/2013.
335
237
alimentar, das 80 delegaes estrangeiras recebidas pelo MDS em 2011, 11336 demonstraram
interesse especfico nas prticas e nos conhecimentos associados ao Plano Brasil sem
Misria337. Isso indica que mesmo que o MRE no atue com semelhante afinco nas relaes
bilaterais sul-atlnticas, as preferncias e influncias dos outros ministrios continuaro a ser
de necessria considerao e importncia para o processo decisrio.
Talvez mais do que durante o perodo Lula da Silva, quando a corrente de ao e de
pensamento dos autonomistas e a chancelaria de Celso Amorim tenderam a valorizar a frica
como componente essencial da insero internacional do Brasil, o que levou maior fora
decisria de ABC e MRE na conduo da poltica de cooperao, no mandato de Rousseff
exista certa inflexo. Por no ter sido encarado da mesma maneira o dilogo cooperativo para
com o continente africano em aspecto amplo da poltica externa, MDA, MDS e MAPA
podem ter vislumbrado maior capacidade de influncia no processo decisrio, visto que a
cooperao em segurana alimentar tem sido continuada ao menos at este momento.
Outra viso possvel a de que o governo Rousseff tenha se focado em rever o
africanismo da poltica externa brasileira, de forma a prover maior capacidade de gesto das
iniciativas de cooperao sul-sul colocadas em marcha no perodo anterior. De fato, at
fevereiro de 2013, a mandatria realizou apenas trs visitas a parceiros africanos: frica do
Sul, Moambique e Angola. Isso no impediu, contudo, a continuidade na proviso de
recursos da ABC para a regio. De 2012 a 2014, dos R$ 263 milhes de oramento da
agncia, R$ 138 milhes sero destinados a 42 naes africanas; esses dispndios, entretanto,
vm ocorrendo sem mesma a proliferao de projetos conforme ocorria anteriormente338.
Apesar do menor ensejo s parcerias sul-sul como estratgicas para a consecuo dos
pleitos e dos interesses internacionais do Brasil durante o perodo de Rousseff, a dinmica de
atuao interministerial continua como uma constante na internacionalizao de polticas
pblicas nacionais. Essa diferenciada postura de poltica externa o que nos permite dizer que
houve alterao nas escolhas dos formuladores diplomticos no interior do Itamaraty,
possivelmente com relativa perda de fora dos autonomistas poder propiciar mudanas
mais visveis na poltica de cooperao com a frica. Em que medida isso poder ocorrer
algo que ainda no nos parece claro.
336
337
338
Disponvel em:
http://www.bbc.co.uk/portuguese/noticias/2013/02/130219_dilma_africa_apresentacao_jp_jf.shtml, acesso em:
04 de maio de 2013.
238
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