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Universidade do Estado do Rio de Janeiro

Centro de Cincias Sociais


Instituto de Filosofia e Cincias Humanas

Felipe Leal Ribeiro de Albuquerque

Atores e agendas da poltica externa brasileira para a frica e a instrumentalizao


da cooperao em segurana alimentar (2003-2010)

Rio de Janeiro
2013

Felipe Leal Ribeiro de Albuquerque

Atores e agendas da poltica externa brasileira para a frica e a


instrumentalizao da cooperao em segurana alimentar (2003-2010)

Dissertao apresentado como requisito


parcial para obteno do ttulo de
Mestre, ao Programa de Ps-graduao
em
Relaes
Internacionais
da
Universidade do Estado do Rio de Janeiro.
rea de concentrao: Estudos de Poltica
Externa.

Orientador: Profa. Dra. Miriam Gomes Saraiva

Rio de Janeiro
2013

CATALOGAO NA FONTE
UERJ/REDE SIRIUS/ BIBLIOTECA CCS/A

345a

Albuquerque, Felipe Leal Ribeiro de


Atores e agendas da poltica externa brasileira para a frica
e a instrumentalizao da cooperao em segurana alimentar
(2003-2010) / Felipe Leal Ribeiro de Albuquerque 2013.
251 f.
Orientadora: Miriam Gomes Saraiva.
Dissertao (mestrado) - Universidade do Estado do Rio de
Janeiro. Instituto de Filosofia e Cincias Humanas.
Bibliografia.
1. Brasil Relaes Exteriores frica - Teses. 2. frica
Relaes exteriores - Teses. I. Saraiva, Miriam Gomes. II.
Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Instituto de Filosofia
e Cincias Humanas. III. Ttulo.
CDU 327(81)

Autorizo, apenas para fins acadmicos e cientficos, a reproduo total ou parcial desta dissertao, desde que
citado a fonte.
_____________________________________
Assinatura

__________________________
Data

Felipe Leal Ribeiro de Albuquerque

Atores e agendas da poltica externa brasileira para a frica e a instrumentalizao da


cooperao em segurana alimentar (2003-2010)

Dissertao apresentado como requisito


parcial para obteno do ttulo de
Mestre, ao Programa de Ps-graduao
em
Relaes
Internacionais
da
Universidade do Estado do Rio de Janeiro.
rea de concentrao: Estudos de Poltica
Externa.

Aprovada em: 14 de junho de 2013


Banca Examinadora:
____________________________________________
Profa. Dra. Miriam Gomes Saraiva (Orientadora)
Instituto de Filosofia e Cincias Humanas - UERJ
____________________________________________
Profa. Dra. Maria Regina Soares de Lima
Instituto de Estudos Sociais e Polticos IESP/UERJ
____________________________________________
Profa. Dra. Letcia de Abreu Pinheiro
Instituto de Relaes Internacionais PUC-Rio

Rio de Janeiro
2013

DEDICATRIA

Ao meu av, que dividia comigo o fascnio pelas bibliotecas.

AGRADECIMENTOS

minha famlia, pelo apoio, pelo estmulo, pela compreenso, pela pacincia e por
toda a confiana sempre depositada em mim. Sem eles, nada disso teria sido possvel.
Agradecimentos saudosos tambm meus parentes e valiosos amigos que, se esto longe na
ensolarada Recife, torcem por mim.
Prof.a Miriam Gomes Saraiva, minha orientadora, pela confiana, incentivo e ajuda
neste trabalho. Sua viso mpar das relaes internacionais e da poltica externa do pas foi
basilar para que minhas ideias se consolidassem em papel. Sua orientao, alm das
indicaes bibliogrficas sempre com fins de engrandecer a pesquisa, foi decisiva. A ajuda
durante o processo do estgio acadmico tambm foi bastante valorosa. Foi um privilgio tla como guia.
Ao Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais (PPGRI) da UERJ, por
ter-me aberto uma porta para o mundo acadmico e contribudo imensamente, com
profissionalismo e propriedade, para minha iniciada trajetria acadmica. Ao longo do
mestrado, pude constatar e corroborar a percepo de estar com pessoas que buscam
consolidar um programa slido, multidisciplinar e necessrio.
Aos professores do PPGRI-UERJ, especialmente, Lia Valls, Marcelo Valena, Ana
Paula Tostes e Williams Gonalves, com quem cursei disciplinas nestes dois anos. Todos
colaboraram, em maior ou menor grau, para o andamento deste trabalho. Em especial, Lia
Valls e Marcelo Valena, pelos comentrios, sugestes e crticas quando da qualificao. A
intensa ajuda do Andr Furtado, com quem partilho a paixo pelo clube da Estrela Solitria, e
da Cristiane Baptista no pode ser esquecida. Tambm agradeo professora Letcia Pinheiro,
do IRI/PUC-Rio, por ter-me aberto os olhos para o mundo de possibilidades da anlise de
poltica externa. In memoriam, agradeo a Antnio Carlos Peixoto, que, se deixou nosso
programa de forma sbita, certamente est cuidando de geraes de internacionalistas e
contando suas melhores histrias, onde quer que esteja.
Aos meus amigos do PPGRI-UERJ, os novos e os antigos, que me acompanharam
nessa jornada intelectual muitas vezes estafante. As sugestes bibliogrficas, os livros
emprestados e a ajuda de Gustavo Bezerra em muitos momentos do curso foram
fundamentais; o apoio, as indicaes de textos e os cafs nos corredores da UERJ no seriam
os mesmos sem Camila DeCarli e Guilherme Sorgine, que me incentivaram decisivamente a

fazer a inscrio no mestrado. Dbora Andelinovic, Tain Novaes, Camila Machion,


Jonatas Torresan, Leandro Gavio e a todos os outros amigos do mestrado, por partilharem a
experincia comigo.
Luiza Amorim, pelo apoio com fontes bibliogrficas, contatos em Braslia e pela
leitura atenta do primeiro captulo desta dissertao. Ilana Boetger, por seus incentivos e
palavras sempre encorajadoras. Ao Fbio Leal, por seu apoio em minha participao em
seminrio fora do Rio de Janeiro; e ao Paulo Valle, pelo mesmo motivo e pela ajuda no acesso
s fontes do Itamaraty. Melina Lima e a Dhiego Mapa, por terem compartilhado suas
dissertaes e ideias.
A todos os que concordaram em conceder-me entrevistas e informaes, o que foi
absolutamente vital para a realizao deste trabalho: Marco Farani (MRE); Mirlane Klimach
(CONSEA); Antnio Prado, Adriana Mesquita Bueno, Carlos Canesin e Osrio Filho
(EMBRAPA); Francesco Pierri (MDA); Henrique Salles Pinto e Luis Carvalhal (MDS). A
presteza e pacincia dos mesmos foram surpreendentes, o que mostra o interesse das
instituies pblicas em se aproximarem da academia e auxiliarem nossa compreenso da
poltica externa.
Finalmente, agradeo FAPERJ, pela bolsa concedida, o que permitiu a realizao
deste mestrado e o desenvolvimento desta pesquisa.

EPGRAFE

Watching a coast as it slips by the ship is like thinking


about an enigma. There it is before you - smiling,
frowning, inviting, grand, mean, insipid, or savage, and
always mute with an air of whispering, 'Come and find
out.
Joseph Conrad

When men die, they enter history. When statues die, they
enter art. These deaths are what we call culture.

Chris Marker

RESUMO

ALBUQUERQUE, Felipe Leal Ribeiro de. Atores e agendas da poltica externa brasileira
para a frica e a instrumentalizao da cooperao em segurana alimentar (2003-2010).
2013. 251 f. Dissertao (Mestrado em Relaes Internacionais) Instituto de Filosofia e
Cincias Humanas, Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2013.
Durante os dois mandatos presidenciais de Luiz Incio Lula da Silva (2003-2010),
percebeu-se, em virtude de presses intra e extraburocrticas e de causalidades sistmicas,
maior acentuao do esboroamento da histrica condio insular do Ministrio das Relaes
Exteriores (MRE). A participao de novos entes que no o Itamaraty na configurao da
poltica externa, notadamente em seu vetor de execuo, enseja novas agendas cooperativas e
processos decisrios. Atores da burocracia federal, como os ministrios, vocalizam
preferncias que influenciam o jogo interburocrtico e tm o condo de estabelecer possveis
pontes com a instituio diplomtica, unidade de deciso por excelncia. Na perspectiva
intraburocrtica, a ascenso de corrente de ao e de pensamento dos autonomistas, frente aos
institucionalistas pragmticos, permite escolhas de insero internacional como o reforo da
perspectiva sul-sul, na qual se inserem as parcerias com a frica, o que indica a inexistncia
de monolitismo de opinies no interior do MRE. Essa dinmica faz-se presente e necessria
para o entendimento da Cooperao Brasileira para o Desenvolvimento Internacional (CBDI),
tipo de Cooperao Sul-Sul (CSS) do Brasil que tem na Cooperao Tcnica, Cientfica e
Tecnolgica (CTC&T) em segurana alimentar uma de suas modalidades mais atuantes e
complexas. Convencionada como instrumento de poltica externa durante a ascendncia dos
autonomistas, corrente influenciada por quadros do Partido dos Trabalhadores, a cooperao
em segurana alimentar teve o continente africano como locus primordial de manifestao.
Embasado na internacionalizao de polticas pblicas domsticas, o compartilhamento de
conhecimentos nas agendas de combate fome, de combate pobreza e de desenvolvimento
agrrio fenmeno tributrio da abertura da caixa preta estatal, o que ratifica o argumento
de que h correlao entre nveis de anlise. As diversas iniciativas cooperativas para com
parceiros da outra margem do Atlntico Sul, eivadas de componente retrico de promoo de
ordem internacional menos assimtrica, donde tambm subjace a busca consecuo de
interesses diretos e indiretos dos formuladores diplomticos, guardam relao com as
diretrizes mais gerais da poltica externa articulada no perodo estudado nesta dissertao.

Palavras-chave: Poltica Externa Brasileira. Dinmica Interburocrtica. Cooperao Sul-Sul.


Relaes Brasil-frica. Segurana Alimentar.

ABSTRACT

During Luiz Incio Lula da Silvas two presidential terms (2003-2010), it was
perceived, in reason of intra and extra-bureaucratic pressure, so as due to systemic causalities,
greater emphasis on the questioning of the Ministry of External Relations (MER) historic
insular condition. The participation of new entities other than Itamaraty in the foreign policy
configuration, especially in its implementation phase, props up new cooperative agendas and
decision processes. Actors of the federal bureaucracy, such as the ministries, vocalize
preferences that influence the inter-bureaucratic game and have the faculty of establishing
possible bridges with the diplomatic institution, the decision-unit par excellence. When it
comes to the intra-bureaucratic perspective, the ascension of the autonomists thought and
action grouping, against the pragmatic institutionalists one, has allowed choices of
international insertion such as the reinforcement of the South-South perspective, wherein lie
partnerships with Africa, which indicates the inexistence of monolithic opinions within the
MER. This dynamic composes and is necessary to understand the Brazilian Cooperation to
International Development (BCID), type of Brazils South-South Cooperation (SSC) that has
one of its more active and complex modalities in the Technical, Scientific and Technological
Cooperation on food security. Convened as a foreign policy tool during the ascendancy of the
autonomist group, school of thought and action which was influenced by names associated
with the Labor Party, the cooperation on food security had the African continent as a pivotal
locus of coming into view. Based on the internationalization of domestically developed public
policies, the sharing of know-how related to the agendas of hunger fighting, poverty fighting
and rural development is tributary to the opening of the state black box, which ratifies the
point that there is correlation between the levels of analysis. The many cooperative initiatives
alongside the partners of the other South-Atlantic margin, which hold a rhetoric component of
promoting a less asymmetric international order where also rest the purpose of granting the
diplomatic formulators direct and indirect interests -, are related to the more general
directives of the foreign policy defined during the period.

Keywords: Brazilian Foreign Policy. Inter-Bureaucratic Dynamics. South-South Cooperation.


Brazil-Africa Relations. Food Security.

LISTA DE GRFICOS

Grfico 1 Evoluo da CBDI de 2005-2009 ...................................................................... 144


Grfico 2 Percentual do total de recursos da CBDI (2005-2009)....................................... 146

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

AAA

Agenda de Ao de Acra

ABC

Agncia Brasileira de Cooperao

ABIMAQ

Associao Brasileira da Indstria de Mquinas e Equipamentos

ABRANDH

Ao Brasileira para a Nutrio e os Direitos Humanos

AGNU

Assembleia Geral das Naes Unidas

AHI

Assistncia Humanitria Internacional

ALADI

Associao Latino-Americana de Integrao

ALCA

rea de Livre Comrcio das Amricas

AOD

Ajuda Oficial ao Desenvolvimento

BID

Banco Interamericano de Desenvolvimento

BNDE

Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico

BNDES

Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social

BNH

Banco Nacional de Habitao

BRICS

Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul

C-4

Cotton Four

CA/MS

Comisso de Alimentos do MERCOSUL

CAI

Complexo Agroindustrial

CAISAN

Cmara Interministerial sobre Segurana Alimentar e Nutricional

CAMEX

Cmara de Comrcio Exterior

CAD

Comit de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE

CBDI

Cooperao Brasileira para o Desenvolvimento Internacional

CBERS

Satlite Sino-Brasileiro de Recursos Terrestres

CCP

Comisso de Construo da Paz

CECAT

Centro de Estudos e Capacitao em Agricultura Tropical

CELAC

Comunidade dos Estados Latino-Americanos e Caribenhos

CEPAL

Comisso Econmica para a Amrica Latina e para o Caribe

CGFOME

Coordenao-Geral de Aes Internacionais de Combate Fome do


MRE

CID

Cooperao Internacional para o Desenvolvimento

CLT

Consolidao das Leis Trabalhistas

CMBEU

Comisso Mista Brasil-Estados Unidos

CNAN

Conferncia Nutricional e Alimentar Nacional

CNAT

Comisso Nacional de Assistncia Tcnica

CNSA

Conferncia Nacional sobre Segurana Alimentar

CMC

Conselho Mercado Comum do MERCOSUL

COMISTAS

Comisses Mistas

CONAB

Companhia Nacional de Abastecimento

CONDRAF

Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel

CONSEA

Conselho Nacional de Segurana Alimentar da Presidncia da


Repblica

CPAI-CONDRAF

Comit Permanente de Assuntos Internacionais do CONDRAF

CPLP

Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa

CPT

Comisso Pastoral da Terra

CRAS

Centros de Referncia para Assistncia Social

CSN

Companhia Siderrgica Nacional

CSNU

Conselho de Segurana das Naes Unidas

CSS

Cooperao Sul-Sul

CTC&T

Cooperao Tcnica, Cientfica e Tecnolgica

CTI

Cooperao Tcnica Internacional

CTPD

Cooperao Tcnica entre Pases em Desenvolvimento

DCOPT

Diviso de Cooperao Tcnica do MRE

DEM

Democratas

DFID

Department for International Development

DTS

Diviso de Temas Sociais do Itamaraty

EC

Emenda Constitucional

ECOSOC

Conselho Econmico e Social das Naes Unidas

EMATER

Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural

EMBRAPA

Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria

EUA

Estados Unidos da Amrica

FAO

Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao

FARA

Forum for Agricultural Research in Africa

FBSAN

Frum Brasileiro em Segurana Alimentar e Nutricional

FGV

Fundao Getlio Vargas

FHC

Fernando Henrique Cardoso

FIDA

Fundo Internacional de Desenvolvimento Agrcola

FOCEM

Fundo de Convergncia Estrutural e Institucional do MERCOSUL

FOD

Financiamento Oficial ao Desenvolvimento

G20F

G20 Financeiro

G77

Grupo dos 77

GATT

Acordo Geral sobre Comrcio e Tarifas

HLF 4

4 High Level Forum on International Cooperation

IBAS

Frum de Dilogo ndia, Brasil e frica do Sul

IBGE

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica

IILP

Instituto Internacional da Lngua Portuguesa

IIRSA

Iniciativa da Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana

INCRA

Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria

IPEA

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

JICA

Japan International Cooperation Agency

JA!

Justia Ambiental

LOSAN

Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional

MAPA

Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento

MDA

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio

MDS

Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome

MERCOSUL

Mercado Comum do Sul

MESA

Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar

MINUSTAH

Misso das Naes Unidas para a Estabilizao do Haiti

MNA

Movimento No Alinhado

MRE

Ministrio das Relaes Exteriores

MTE

Ministrio do Trabalho e Emprego

NEPAD

New Partnership for Africas Development

NOEI

Nova Ordem Econmica Internacional

OCDE

Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico

ODM

Objetivos de Desenvolvimento do Milnio

OEA

Organizao dos Estados Americanos

OI

Organizao Internacional

OMC

Organizao Mundial do Comrcio

ONG

Organizao No Governamental

ONU

Organizao das Naes Unidas

OSC

rgo de Soluo de Controvrsias da OMC

P4P

Purchase for Progress

PAA

Programa de Aquisio de Alimentos

PAA-frica

Programa de Aquisio de Alimentos frica: Compra dos Africanos


para a frica

PAC

Programa de Acelerao do Crescimento

PAIF

Programa de Ateno Integral Famlia

PALOP

Pases Africanos de Lngua Oficial Portuguesa

PARLASUL

Parlamento do MERCOSUL

PAT

Programa de Amparo ao Trabalhador

PCC

Partido Comunista da China

PEC

Proposta de Emenda Constitucional

PEC-G

Programa de Estudantes-Convnio de Graduao

PIB

Produto Interno Bruto

PLANSEC

Planos Setoriais de Qualificao

PMA

Programa Mundial de Alimentos

PNAD

Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios

PNAE

Programa Nacional de Alimentao Escolar

PNAN

Poltica Nacional em Alimentao e Nutrio

PNATER

Poltica Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural

PNSAN

Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional

PNUD

Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento

PRODECER

Programa de Cooperao Nipo-Brasileiro para o Desenvolvimento dos


Cerrados

PRONAF

Programa Nacional de Agricultura Familiar

PRONATER

Programa Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural

PROSAVANA

Projeto de Desenvolvimento Agrcola da Savana Tropical de


Moambique

PSDB

Partido Social-Democrtico Brasileiro

PT

Partido dos Trabalhadores

REAF

Reunio Especializada sobre Agricultura Familiar do MERCOSUL

R2P

Responsabilidade de Proteger

RWP

Responsabilidade ao Proteger

SAN

Segurana Alimentar e Nutricional

SEBRAE

Servio de Apoio s Micro e Pequenas Empresas de So Paulo

SEGIB

Secretaria-Geral Ibero-Americana

SELA

Sistema Econmico Latino-Americano

SENAR

Servio Nacional de Aprendizagem Rural

SGAP I

Subsecretaria-Geral Poltica I do Itamaraty

SGP

Sistema Geral de Preferncias

SICD

Sistema Internacional de Cooperao para o Desenvolvimento

SISAN

Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional

SISVAN

Sistema Nacional de Vigilncia Alimentar e Nutricional

SUBIN

Subsecretaria de Cooperao Econmica e Tcnica Internacional

TCA

Tratado de Cooperao Amaznica

TPI

Tribunal Penal Internacional

UA

Unio Africana

UEMOA

Unio Econmica e Monetria do Oeste Africano

UNAC

Unio Nacional dos Camponeses

UNASUL

Unio das Naes Sul-Americanas

UNCTAD

Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e o


Desenvolvimento

UNFSC

United Nations Trust Fund for South-South Cooperation

UNILAB

Universidade da Integrao Internacional da Lusofonia AfroBrasileira

URSS

Unio das Repblicas Socialistas Soviticas

USAID

United States Agency for International Development

ZOPACAS

Zona de Paz e Cooperao do Atlntico Sul

SUMRIO

INTRODUO........................................................................................................ 19
1

ATORES E AGENDAS DA POLTICA EXTERNA: APORTES


TERICOS.............................................................................................................. 30

1.1

Para alm do modelo de ator unitrio.................................................................... 32

1.2

Abre-se a caixa preta: modelos de processo organizacional, de poltica


burocrtica e as preferncias da abordagem liberal............................................ 39

1.2.1

As burocracias importam........................................................................................... 40

1.2.2

As preferncias no so dadas................................................................................... 47

1.2.3

Do que feita a caixa preta: por uma sntese analtica.......................................... 52

1.3

Para alm da torre de marfim: o conluio de poltica externa com polticas


pblicas..................................................................................................................... 56

1.3.1

Poltica externa vs. polticas pblicas: insulamento burocrtico e interesse


nacional...................................................................................................................... 57

1.3.2

Poltica externa e polticas pblicas: o fim do insulamento e a construo de


pontes...................................................................................................................... 63

1.4

Consideraes Finais............................................................................................... 68

ATORES E AGENDAS DA POLTICA EXTERNA BRASILEIRA................. 71

2.1

A especificidade do Itamaraty: breve anlise histrico-institucional............. 74

2.2

Da construo ruptura relativa do insulamento................................................ 80

2.2.1

A construo do insulamento..................................................................................... 81

2.2.2

Rupturas ao insulamento............................................................................................ 84

2.3

O processo de horizontalizao controlada, a relao com outros ministrios e


com a sociedade civil................................................................................................ 89

2.4

Rupturas intra-MRE: os grupos burocrticos no interior no ministrio........... 98

2.4.1

Institucionalistas pragmticos e suas agendas......................................................... 100

2.4.2

Autonomistas e suas agendas................................................................................... 104

2.4.2.1 A influncia da corrente do Partido dos Trabalhadores........................................... 108


2.5

frica na poltica externa : do silncio atlntico nfase cooperativa............. 110

2.6

Consideraes finais: do insulamento ao dilogo inter e intraburocrtico


impactos na poltica externa................................................................................. 118

COOPERAO E POLTICA EXTERNA BRASILEIRA.............................. 121

3.1

Cooperao norte-sul, cooperao sul-sul: estado das artes.............................. 123

3.1.1

AOD, CDI, CTPD, CTI, CSS, CBDI: siglas, agendas e indefinies


conceituais................................................................................................................ 124

3.2

A cooperao brasileira para o desenvolvimento internacional e suas


singularidades......................................................................................................... 132

3.2.1

Brasil como provedor de cooperao: breve histrico da cooperao internacional


brasileira................................................................................................................... 132

3.2.2

CBDI: principais caractersticas.............................................................................. 141

3.2.3

A cooperao tcnica como vertente da CBDI........................................................ 149

3.3

Poltica externa, interesses e solidariedade.......................................................... 153

3.3.1

Solidariedade na CTC&T brasileira......................................................................... 154

3.3.2

A CTC&T como instrumento de PEB..................................................................... 160

3.4

Consideraes finais............................................................................................... 166

COOPERAO EM SEGURANA ALIMENTAR COMO INSTRUMENTO


DE POLTICA EXTERNA................................................................................... 169

4.1

Segurana alimentar: conceito e agendas............................................................ 171

4.1.1

O conceito de segurana alimentar.......................................................................... 172

4.1.2

Segurana alimentar e Brasil................................................................................... 179

4.1.2

Um conceito, muitas agendas.................................................................................. 185

4.1.3

Transbordamento interno-externo........................................................................ 191

4.2

Atores do processo decisrio da cooperao em segurana alimentar: dinmica


interministerial....................................................................................................... 201

4.2.1

Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento: EMBRAPA........................ 202

4.2.2

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio................................................................. 205

4.2.3

Ministrio do Desenvolvimento Social.................................................................... 207

4.2.4

Itamaraty e ABC: horizontalizao controlada e harmonizao de discursos?....... 208

4.3

O lugar da cooperao em segurana alimentar nas relaes Brasil-frica.... 214

4.3.1

Afinal, por que cooperar com a frica?.................................................................. 215

4.3.2

Segurana alimentar na relao bilateral Brasil-frica........................................... 221

4.3.2.1 EMBRAPA e cooperao sul-sul na frica............................................................. 222


4.3.2.2 MDA, MDS e frica................................................................................................ 226
4.4

Consideraes finais............................................................................................... 231


CONCLUSO........................................................................................................ 233
REFERNCIAS..................................................................................................... 239

19

INTRODUO

Ao longo dos dois mandatos presidenciais de Luiz Incio Lula da Silva, entre 2003 e
2010, a Cooperao Sul-Sul (CSS) tornou-se um dos vetores de insero internacional do
Brasil. Esse fenmeno trouxe novas variveis e desafios para a anlise da poltica externa,
para o papel do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) na sua configurao, bem como
para a atuao de outros atores, com capacidades distintas de influncia no processo decisrio.
Por ter sido considerada uma das estratgias prioritrias de conduo das relaes bilaterais
em mbito sul-sul e recebido indita ateno dos formuladores diplomticos durante o perodo
em questo, este trabalho busca explicar o lugar da CSS na poltica externa brasileira
contempornea, com especial destaque para as iniciativas de cooperao em segurana
alimentar1 encetadas junto a parceiros do continente africano.
Em primeiro lugar, defendemos que o estudo da poltica externa2 perpassa, alm das
variveis sistmicas, a considerao das causalidades domsticas, visto que essas tm
relevncia fundamental para o entendimento das escolhas em poltica externa. Apregoamos,
portanto, ao longo desta dissertao, abordagem que considera tambm o nvel de anlise
domstico, o que nos permitiu ecoar o argumento de que Estados no so entidades fechadas,
unitrias e em posse de informaes completas, buscando a maximizao de poder em bases
estritamente pr-estabelecidas e com preferncias dadas. A complementariedade dos nveis de
anlise torna-se, assim, necessria (CARLSNAES, 1992).
Ao contrrio de postulados comumente associados a teorias de cunho realista e que
tendem a reificar o comportamento internacional dos Estados, dificultando a compreenso de
possibilidades de mudana, preferimos olhar, tambm, para o que se passa no interior dessas
entidades. Ferramentas de anlise de poltica externa nos foram especialmente caras, no
sentido de que auxiliam na identificao das variveis componentes da arena decisria e no
entendimento de como a imbricada correlao de foras domsticas contribui para que as
escolhas de poltica externa no sejam necessariamente estticas e previsveis.

Como veremos, no captulo 4 desta dissertao, segurana alimentar termo ainda sem definio conceitual
precisa, em franco debate em instituies multilaterais, como a FAO, na academia e na prtica da cooperao
entre Estados. Agendas as mais variadas como de desenvolvimento agrrio, de combate fome e de combate
pobreza esto associadas a esse conceito, que guarda relao com a maior amplitude das questes de segurana
no perodo do ps Guerra Fria.
2

Quanto ao termo poltica externa, nos reportamos a Hill (2003), Pinheiro (2004) e Merke (2008).

20

Por isso, no vislumbramos o interesse nacional como algo imutvel ou


autoevidente, posio que somente tenderia a personificar o Estado e a manter a poltica
externa como arena exclusiva e apartada das demais polticas pblicas. Torna-se necessrio
abrir a caixa preta e investigar atores, agendas e preferncias que compem os processos de
tomada de deciso, empreitada essa que deve ser intrnseca a estudos sobre cooperao
internacional.
Por implicar em custos e em benefcios distributivos, tributrios de fenmenos como
interdependncia, globalizao, abertura econmica e democratizao, a poltica externa
aproxima-se do entendimento relativo a polticas pblicas, visto que formulada e executada
pelas instituies componentes do Estado3. Isso corrobora a tese de que a diviso entre as
fronteiras domstica e internacional bem como entre high e low politics - est cada vez mais
porosa, o que contribui para o argumento de que h novas configuraes de arenas decisrias.
Essa dinmica vem dirimindo relativamente a caracterizao do Itamaraty como
instituio insulada e apartada dos demais componentes da burocracia do Executivo e de
atores externos a ela, como entidades empresariais, imprensa, ONGs, etc. O que se observa
que, respectivamente a um padro histrico e sociolgico de isolamento e de construo de
autoridade como unidade decisria nica em poltica externa, as relaes desse ministrio
com os demais entes da burocracia e da sociedade vm provendo, ainda que no de forma
contnua e organizada e tampouco como regra organizacional, certos canais de participao
decisria, a variar conforme a agenda e a negociao em curso.
Utilizamos a alegoria de torre de marfim para explicitar uma instituio estatal que,
ainda que se arvore no peso da tradio e da suposta diferenciao intelectual e burocrtica de
seus membros, vem tendo seu status modificado. Erigido, entre outras coisas, sobre o legado
do patrono da diplomacia brasileira e sobre poderoso mecanismo uniformizador representado
pelo Instituto Rio Branco, o histrico insulamento do Itamaraty criou um fosso que impede
efetivo acesso e abertura a vozes e a pensamentos externos ao corpo diplomtico. Mais
recentemente, pontes foram sendo erguidas sobre esse fosso, muitas das quais por
presses exgenas de atores com interesses os mais diversos em mbito internacional4.
3

A politizao da poltica externa e, portanto, a influncia da poltica domstica na sua formao, depende da
existncia de impactos distributivos internos que ocorrem quando os resultados da ao externa deixam de ser
simtricos para os diversos segmentos sociais (LIMA, 2000, p. 289).
4

Entendemos, conforme Pinheiro (2009), que esses outros atores no formulam a poltica externa e no so
decisores, mas tm algum poder de agncia. Se fssemos nos valer dos escritos de Hermann (2001), poderamos
dizer que esses outros atores no se enquadrariam nas definies clssicas sobre unidades de deciso em poltica
externa. De qualquer forma, eles tm capacidades variadas de impactar no processo decisrio. Segundo Wight

21

Se o comportamento do MRE ainda parece ser mais reativo e defensivo sustentado,


por exemplo, sobre a pretensa lgica de coeso de grupo , fato que, com o adensamento
das prticas e das parcerias de cooperao internacional das quais o Brasil parte, diversas
polticas pblicas passaram a ser internacionalizadas e instrumentalizadas pelos formuladores
de poltica externa. Isso demandou a participao de outras entidades com expertise suficiente
para a garantia da transferncia de conhecimentos associados a essas prticas; a dizer, para
assegurar a execuo da poltica externa.
Da decorrem variados questionamentos: como o MRE responde a esses movimentos?
Abrindo mais espaos de dilogo? Engendrando tentativas de coordenao que assegurem sua
ascendncia decisria? Como fazer isso sem perder a capacidade de imprimir contedo
poltica externa? A nosso ver, as respostas a essas perguntas a maioria de difcil soluo
dependero da agenda de poltica externa analisada e dos atores envolvidos em sua
consecuo. No parece haver uma nica resposta que abarque todas as questes levantadas e
tampouco parece ser correto envolv-las em um mesmo nexo causal. Pode-se afirmar,
contudo, que alguns desses processos inconclusos guardam relao com o adensamento
recente da poltica de cooperao internacional do Brasil.
A CSS ter se tornado elemento estratgico da insero internacional do pas5 tem
como uma de suas causalidades mais relevantes a transio governamental de Fernando
Henrique Cardoso para Lula da Silva, o que comprovado no s pelo aumento no oramento
da Agncia Brasileira de Cooperao (ABC)6, mas tambm pelo nmero de parcerias
encetadas e pelos discursos dos formuladores diplomticos quanto pertinncia da
cooperao. Dessa nfase decorre a identificao hodierna do Brasil como recebedor e
tambm como provedor de cooperao internacional.
Concomitante eleio de um governo e de um presidente de filiao ao Partido dos
Trabalhadores (PT), ascendeu liderana decisria no Itamaraty a corrente de pensamento e
de ao dos autonomistas, o que ratifica a ideia de que o MRE no instituio monoltica e

(2006): agency now appears as layered and differentiated and inextricably linked to social contexts through the
relations in which it is embedded (p. 213). O trecho correspondente na traduo : agncia agora surge como
estratificada, diferenciada e conectada de forma intrnseca a contextos sociais por meio das relaes nas quais
est inserida. Milner (1997) traa algumas das possibilidades de ao e de controle da agenda de poltica
externa por parte desses atores.
5

Ver: M. Saraiva (2007).

ABC; IPEA (2010).

22

sem dissensos internos7. Com agendas e estratgias distintas dos institucionalistas


pragmticos, mais identificados ao perodo de Fernando Henrique Cardoso (FHC), os
autonomistas influenciados por quadros egressos do PT empreenderam novas leituras do
sistema internacional e do papel do Brasil em uma ordem internacional em franca transio8.
Em virtude disso, possvel afirmar que alm das pontes que vem amainando o
insulamento decisrio do MRE perante a atores da burocracia federal e externos a ela, as
rupturas interna corporis esto mais visveis e vocalizadas. As diferentes leituras do sistema
internacional e da posio do Brasil em momento de difuso de poder mundial e de ascenso
relativa de pases emergentes geram polticas externas que no so unssonas. tributrio
desse processo o entendimento de que a cooperao sul-sul, referenciada pelos formuladores
diplomticos durante o perodo de Lula da Silva como Cooperao Brasileira para o
Desenvolvimento Internacional (CBDI), deveria ser incentivada e diversificada.
Embasada por retrica solidria e cosmopolita em prol do estabelecimento de uma
globalizao mais justa e democrtica, que reverbere as demandas das naes em
desenvolvimento, essa cooperao tambm est articulada ao atendimento a interesses
materiais dos formuladores diplomticos e dos atores participantes das prticas cooperativas.
Se, de um lado, o discurso de solidariedade contribui para legitimar e diferenciar a cooperao
brasileira, de outro, h perspectiva pragmtica de angariar ganhos econmicos e polticos que
contribuam para o projeto de desenvolvimento autnomo do pas.
Da mirade de projetos encetados pelo Brasil, escolhemos estudar especificamente a
cooperao em segurana alimentar para com o continente africano. Essa opo vai ao
encontro do novo momento do sul-atlantismo da poltica externa brasileira. Depois de quase
uma dcada de silncio relativo e de baixo perfil nos contatos com os parceiros da outra
margem do Atlntico Sul, a transio para a presidncia de Lula da Silva e a chancelaria de
Celso Amorim deu renovado ensejo s relaes bilaterais Brasil-frica.
Com considervel peso poltico em votaes realizadas em instncias multilaterais, o
continente africano representa infindvel potencial cultural, identitrio, econmico e
comercial para o Brasil, ainda mais em contexto de crise econmica e financeira nas
economias centrais. Percebeu-se, durante a ascendncia dos autonomistas, que o pas no
poderia almejar seus objetivos mais latentes de poltica externa sem o apoio da frica. Uma
7

Fazemos referncia M. Saraiva (2010).

Essa diviso no seio do Itamaraty ilustrativa da ideia de que h, de fato, dissensos intraburocrticos e de que a
poltica externa brasileira no marcada somente por continuidades. Alm disso, auxilia na compreenso de que
o interesse nacional no necessariamente dado.

23

das estratgias pensadas para adensar esse dilogo bilateral foi a considerao da cooperao
sul-sul como instrumento, ou seja, o uso da mesma para a consecuo de perspectivas no
necessariamente imediatas de poltica externa9.
De fato, so centenas os projetos em curso nos quais o Brasil compartilha
conhecimentos com as contrapartes africanas10. Tida como horizontal, demand driven e
fortalecedora de critrios de execuo nacional, a CBDI representa, em termos gerais, a
convergncia de perspectivas entre as duas margens do Atlntico Sul. Projetos de concesso
de bolsas de estudos para estrangeiros, de ajuda humanitria internacional, de cooperao
tcnica, cientfica e tecnolgica (CTC&T), alm de contribuies a organizaes multilaterais
compem o quadro mais amplo dessa cooperao brasileira que, para ser
operacionalizada, depende da presena de atores com know-how ausente no Itamaraty.
A dinmica cooperativa para com a frica, por ser to ampla, complexa e ainda pouco
explorada, nos levou ao estudo especfico da cooperao em segurana alimentar, um tipo de
CTC&T. Tema fascinante e longe de estar pacfico na academia, esse vetor da CBDI
notrio, por ilustrar no s o rompimento relativo do insulamento do MRE, assim como por
representar a manifestao emprica da internacionalizao de polticas pblicas domsticas.
Alada condio de poltica de Estado durante a presidncia de bandeira petista, a busca de
garantia da segurana alimentar logrou, em mbito nacional, resultados expressivos no
combate fome e pobreza e no desenvolvimento da agricultura familiar, principal provedora
do abastecimento interno de alimentos no Brasil.
Os avanos aferidos no nvel domstico chamaram a ateno de parceiros os mais
diversos, entre os quais destacamos os africanos. Tcnicas aplicadas no pas, que compartilha
e padece de muitos desafios socioeconmicos enfrentados pelo mundo em desenvolvimento,
poderiam ser internacionalizadas para realidades semelhantes. Isso tem o condo de propiciar
o retorno da legitimidade ao programa de combate fome e pobreza no Brasil, representado
no Fome Zero e na Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, e contribui para
aproximar duas regies com passados comuns. Ademais, esse vetor cooperativo tornou-se
parte da poltica externa pela tomada de conscincia dos decisores diplomticos e pela
influncia de quadros egressos do PT, de atores privados e da burocracia federal.
Neste trabalho, procuramos focar-nos somente em quatro ministrios federais
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA); Ministrio da Agricultura, Pecuria e
9

Ver: Vizentini (2010) e J. Saraiva (2012).

10

IPEA; Banco Mundial (2011); ABC (2010).

24

Abastecimento (MAPA), especificamente quanto atuao da Empresa Brasileira de Pesquisa


Agropecuria (EMBRAPA); Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS); e MRE e na agenda de cooperao em segurana alimentar do Brasil para com seus
parceiros do continente africano. Isso no quer dizer que no foram abordadas as influncias e
preferncias de outros atores partes da burocracia do Executivo e externos a ela quando da
convenincia e necessidade da anlise.
A opo pela dinmica decisria entre esses quatro ministrios foi feita com vistas a
entendermos se h arregimentao das preferncias, se h controle formal ou informal de
um ator sobre o outro e, com especial destaque, saber qual a posio e o poder do MRE nesse
conluio de foras burocrticas. A nossa empreitada, mesmo que introdutria, busca esclarecer
algumas lacunas na literatura sobre poltica externa e cooperao brasileiras.
A definio do marco cronolgico de 2003 a 2010, correspondente aos dois mandatos
presidenciais de Lula da Silva, ocorreu por algumas razes. Primeiramente, porque a CBDI
foi convencionada oficialmente e tornada poltica de Estado durante esse perodo. Em
segundo lugar, porque as rupturas externas e internas ao MRE parecem ter se tornado mais
agudas durante a liderana dos autonomistas no processo decisrio em poltica externa. Alm
disso, em virtude do fato de polticas pblicas relativas segurana alimentar terem ganhado
nfase indita durante a administrao de Lula da Silva, com o combate fome e pobreza,
duas das mais nefastas hipotecas socioeconmicas do pas, recebendo fundamental ateno do
governo federal. Por ltimo, pelo motivo de a frica ter se tornado locus estratgico de
insero internacional do Brasil no intervalo estudado.
Assim, determina-se que o ponto central desta dissertao : analisar de que forma a
cooperao em segurana alimentar, em suas mais variadas agendas, instrumentalizada
pelos formuladores diplomticos nas relaes bilaterais entre Brasil e frica no marco
temporal de 2003 a 2010. Quais os objetivos de incentivar esse tipo de cooperao? Como os
outros ministrios federais estudados participam desse processo? Como essa cooperao
representa o conluio da poltica externa com a poltica domstica? Por que a pertinncia da
frica? Essas e outras questes tentaram ser respondidas ao longo desta dissertao.
Para o esforo de esclarecer esses questionamentos, recorremos, alm da pesquisa
bibliogrfica, a entrevistas com gestores dos ministrios mencionados. O apoio concedido
pelas pastas foi primordial para que esta dissertao pudesse chegar a seu fechamento, visto
que no foi encontrado suficiente material que lidasse com cooperao em segurana
alimentar e dinmica decisrio-burocrtica em poltica externa. Dessa forma, o que est

25

elencado e problematizado em nosso ltimo captulo , em grande parte, resultado das


conversas e entrevistas realizadas com os representantes de MDA, MDS, MAPA/EMBRAPA
e MRE.
A escolha de nosso objeto de estudo, aparte as grandes dificuldades de reunio
bibliogrfica tendo em vista a pouca amplitude de estudos sobre a temtica e a proximidade
do marco cronolgico -, ocorre no sentido de contribuir para o crescente debate sobre
internacionalizao de polticas pblicas, processo decisrio, cooperao e poltica externa
brasileira. Mais recentemente, o tema cooperao vem ganhando espao na academia, em
cursos de graduao e de ps-graduao, o que indica que h interesse em se esclarecer
muitas das perguntas relativas cooperao e a diversas dimenses da poltica externa ainda
nebulosas e pouco trabalhadas.
A dissertao foi estruturada em quatro captulos, em que se partir de abordagem
mais ampla, conceitual e terica, para sua posterior aplicao no objeto do trabalho.
Entretanto, destaca-se que tal escolha no ser cartesiana, a dizer, os captulos iniciais
podero contar com insumos no somente tericos, mas tambm com abordagens empricas
que sustentem os conceitos e que, em conjunto, contribuam para o entendimento do trabalho
como unidade. Deixamos claro que, nesta pesquisa, no teremos estudos de caso
constitutivos. Quando da considerao de casos no ltimo captulo, essa ocorrer de modo
apenas ilustrativo; no nos focaremos em um exemplo especfico ou exaustivo, mas
trabalharemos com iniciativas que auxiliem na verificao de nossas variveis e hipteses.
Quanto aos captulos, o primeiro captulo tem eminente contedo terico, que guiar
todo o caminhar da dissertao. Com o recurso a aportes de anlise de poltica externa e de
teoria das relaes internacionais, esse momento inicial almeja asseverar que a poltica
externa resultante do conluio de foras domsticas com as variveis sistmicas. Por
criticarmos a ideia de Estado como ator unitrio e defendermos que disputas, barganhas e
composies burocrticas constituem a poltica externa, visamos, neste captulo, a explicitar
que a poltica externa no est apartada das demais polticas pblicas, o que traz
consequncias para o processo decisrio e para o papel do Itamaraty.
No que diz respeito tomada de decises em poltica externa, internacionalizao de
polticas pblicas e considerao de nveis de anlise, nos valemos da contribuio de
autores como Allison e Zelikow (1999); Carlsnaes (1992); Hudson (2005); Lima (2000);
Milner (1997); Moravcsik (1997); Pinheiro e Milani (2012); e Wight (2006), somente para
citarmos alguns. Foi travada discusso relativa abertura da caixa preta estatal, posio que

26

nos fez recorrer a modelos de poltica burocrtica, de formao de preferncias e tambm os


de matriz liberal de anlise poltica externa. Nosso argumento a respeito da construo de
pontes sobre o fosso decisrio do MRE iniciado nesse momento. Deixamos claro,
contudo, que preferimos no nos prender a nenhum modelo analtico. Se isso poderia garantir
maior acuidade explanatria, acabaria, cremos, por limitar nossa capacidade de anlise.
O segundo captulo, por sua vez, visa a perscrutar de que forma as mudanas ocorridas
nas agendas de poltica externa no Brasil, ao longo do perodo de 2003 a 2010, possibilitaram
a distintiva nfase cooperativa na poltica externa para com o continente africano. Buscamos
mostrar, a partir de breve anlise histrica e institucional, que o insulamento do MRE foi, de
certa forma, combalido em virtude da existncia de questionamentos e de interesses de atores
externos comunidade diplomtica em encetar parcerias internacionais. Consideraes foram
feitas no s quanto sociedade civil, mas tambm sobre o papel do Legislativo e do
Judicirio na configurao da poltica externa. Escritos de Barros (1986); Cason e Power
(2009); Cheibub (1984); Faria (2008); Filho (2007); Lima (2006); Pinheiro (2009); e M.
Saraiva (2010) foram essenciais para o desenho do captulo.
O conflito intraburocrtico entre autonomistas e institucionalistas pragmticos ser
uma das rupturas apontadas como componentes do processo decisrio em poltica externa. Por
isso, traamos, relativamente s duas correntes de ao e de pensamento, as principais
escolhas relativas insero internacional do Brasil, as respectivas agendas de poltica externa
e como isso transbordou nas relaes para com o continente africano. Fez-se necessrio fazlo, pois s conseguiramos abarcar a cooperao bilateral em segurana alimentar se
apontssemos, previamente, os principais elementos componentes do sul-atlantismo
brasileiro.
Como o dilogo seja ele prospectivo, seja ela de surdos do MRE com outros
ministrios distintivo para trabalharmos a cooperao em segurana alimentar, seguimos a
contribuio de Pinheiro (2009), que afirma haver espcie de horizontalizao controlada
da poltica externa. Aportes tericos delineados no primeiro captulo foram primordiais para
as discusses traadas aqui. Compreende-se que a pluralizao de atores e a diversificao das
agendas de poltica externa engendram modificaes na definio de interesse nacional, que
deixaria de ser uno e se tornaria vrios.

Essa pluralidade de atores e interesses decorre do fato de que tanto a ordem


internacional quanto a domstica, apesar das desigualdades e das diferenas que
conformam suas estruturas, deixam em aberto e de modo nem sempre previsvel
vrios espaos para a ao poltica. Posta dessa maneira, a pluralidade acaba por

27

desafiar a nossa capacidade analtica de localizar com preciso absoluta o lcus


institucional e o agente par excellence da deciso em matria de poltica externa. Da
pluralidade de atores e agendas da poltica externa brasileira emerge, de fato, uma
complexidade crescente do prprio processo decisrio (PINHEIRO; MILANI, 2012,
p. 331).

J o terceiro captulo encaminha a gradao lgica da pesquisa em torno do lugar da


cooperao internacional, mais especificamente a cooperao tcnica sul-sul, na poltica
externa brasileira. Como a CSS no surge de tabula rasa, empreendemos, na parte inicial do
captulo, debate acerca dos mais variados conceitos relacionados cooperao internacional.
Procuramos apontar como se consubstancia o Sistema Internacional de Cooperao para o
Desenvolvimento (SICD), a que tivemos que recorrer ao papel de instncias multilaterais
como a ONU. Aps distinguirmos as caractersticas do Comit de Ajuda ao Desenvolvimento
(CAD-OCDE) do arcabouo conceitual da CSS, pudemos debruar-nos sobre os elementos
mais gerais da CBDI.
As singularidades das prticas e da retrica cooperativa foram delineadas nessa estapa
do trabalho. De histrico recebedor lquido de cooperao, o Brasil tornou-se tambm
provedor de conhecimentos e de tcnicas em distintas agendas, enunciando o conluio com a
arena domstica e a internacionalizao de polticas pblicas. Encontra-se o pas em um novo
paradigma no SICD que, por sua novidade, ainda demanda maior volume de anlises.
Na parte final desse captulo, defendemos que a cooperao tcnica do Brasil no est
somente eivada de contedo referente solidariedade, mas tambm comporta elementos de
pragmatismo e de interesses, o que corrobora nosso posicionamento em prol de a cooperao
em segurana alimentar ter sido instrumentalizada pelos decisores diplomticos11. O
argumento de Lengyel e Malacalza (2011), de que existem condicionalidades implcitas na

11

A ideia de promoo de ordem internacional menos assimtrica faz-se presente aqui. Conforme Burges,
Brazil turned to a distributive approach to international negotiations masked in an integrative facade,
wrapping itself in a blanket South-South solidarity. O trecho correspondente na traduo : O Brasil voltou-se
para uma abordagem distributiva em negociaes internacionais mascaradas por uma fachada integrativa,
envolvendo-se em um espectro de solidariedade sul-sul. Ao abordar uma das tticas negociais dos diplomatas
brasileiros, denominada de propagate new thinking e caracterizada como assertiva, o autor afirma que: the
suggestion here is that, in part prodded by Brazilian ideas and examples, the South is rapidly developing the
confidence to express itself in global governance forums and in bilateral relations, taking more than just a
defensive attitude to their foreign relations and the evolution of international regimes. Keep in mind that Brazil
is also busy engaging these newly active states in rolling policy discussions to marshal them behind the
Brazilian vision. (BURGES, 2012, p. 365). O trecho correspondente na traduo : a sugesto aqui que, em
parte estimulado por ideias e exemplos brasileiros, o sul est rapidamente desenvolvendo a confiana de se
expressar em fruns de governana global e em relaes bilaterais, tomando mais que somente uma atitude
defensiva em suas relaes exteriores e na evoluo dos regimes internacionais. Tenha em mente que o Brasil
tambm est ocupado engajando esses Estados recm-ativos em discusses polticas em curso para gui-los atrs
da viso brasileira.

28

cooperao brasileira, foi notrio para o encaminhar da pesquisa. Alm desses autores,
recorremos a, entre outros nomes j citados, Aylln e Leite (2010); e Fonseca (2008).
Finalmente, o quarto captulo sobre a cooperao em segurana alimentar para com
a frica como instrumento de poltica externa. Se, no decorrer da dissertao, empreendemos,
entre outras coisas, anlises sobre processo decisrio; conluio de poltica domstica com
poltica externa; rupturas relativas ao insulamento do MRE; dissensos e agendas de seus
grupos intraburocrticos; e como se comporta a cooperao tcnica do Brasil, no ltimo
captulo aplicamos esses conhecimentos prtica das relaes com o continente africano.
Procuramos apontar como a segurana alimentar conceito fluido, amplo e polmico
foi internacionalizada para a perspectiva sul-atlntica da poltica externa. De termo que
dialoga com a horizontalizao das abordagens sobre segurana a elemento fundamental da
agenda governamental, a segurana alimentar foi trabalhada como constituinte essencial das
relaes Brasil-frica. Seus componentes de desenvolvimento agrrio, de combate fome e
de combate pobreza, justificados nessa ltima poro da pesquisa, foram os analisados mais
detidamente. Ademais, empreendemos discusso a respeito do processo decisrio
especificamente o entre os ministrios citados.
As interaes entre MAPA, MDS e MDA com relao ao MRE foram apontadas e
problematizadas com vistas a entender se h hierarquias, coordenao ou conflito. Veremos
que a fora da agenda poltica da correlao de foras que sustentou Lula da Silva determinou
relaes marcadas majoritariamente por concordncia e conjugao de esforos entre esses
atores ministeriais. Isso no quer dizer, contudo, que a cooperao em segurana alimentar
seja algo que suscite anuncia plena, mesmo dos atores do Executivo. O posicionamento do
Conselho Nacional de Segurana Alimentar (CONSEA) imensamente interessante, pois
mostra que mesmo parte da burocracia federal e tendo sido institudo pelo governo ento no
poder, a entidade demasiado crtica a essa vertente da cooperao sul-sul do Brasil.
Em sua ltima seo, trabalhamos com alguns exemplos da cooperao em segurana
alimentar realizada, como o Mais Alimentos frica, o PAA-frica, o PROSAVANA, o
Cotton Four e o Dilogo Brasil-frica sobre Segurana Alimentar, Combate Fome e
Desenvolvimento Rural12, todos consequncia do perodo de Lula da Silva frente da
presidncia da repblica. Preferimos abordar com vrios exemplos ao invs de somente um ou
dois, pois isso nos daria maiores possibilidades de investigar dinmicas decisrias e tambm

12

ABC (2010).

29

de observamos de que forma essas iniciativas se relacionam com as perspectivas de


solidariedade e de interesses da poltica externa.
Como j mencionamos, a realizao de entrevistas foi essencial para a escrita desse
derradeiro captulo. Alm delas, recorremos contribuio de autores como Burges (2012);
Buzan (1991); Chmielewska e Souza (2011); FAO (2008); IPEA e Banco Mundial (2011); e
Vidigal (2010), para a composio dos argumentos presentes na parte final de nossa pesquisa.
Se, em cmputo geral, o Brasil tem, no perodo hodierno, a quinta maior presena diplomtica
na frica13 e interesses dos mais variados em curso, o componente da cooperao em
segurana alimentar parte integrante desse renovado olhar para o outro lado do Atlntico
Sul.
Povoadas de enormes expectativas e leituras indefinidas sujeitas que so a
interrupes e a mudanas de curso dos contatos bilaterais as relaes entre Brasil e frica
so ilustrativas de um contexto em que so expostas renovadas atenes para a poltica
externa, desde sua formulao ao encaminhar dos contatos cooperativos. A cooperao em
segurana alimentar apenas uma dessas dinmicas. A citao de Jos Honrio Rodrigues, de
1961, ainda que soe um tanto proftica, cabe, sem objees, ao momento atual:

Na verdade somos uma nao que deve pensar intercontinentalmente e o Atlntico


Sul nos conduz frica, a que tudo nos liga, desde as similitudes da geografia
(clima, solos, vegetao), at as foras tnicas, as precedncias histricas e os
interesses econmicos. O Atlntico Sul nos une a quase toda a frica Ocidental e
nos sugere uma poltica de esplanada, intercontinental, que melhore no somente
nossas condies de proteo e de segurana, mas nossas alianas econmicas e de
amizade. Somos, assim, pela nossa prpria extenso e posio no Atlntico Sul uma
nao intercontinental e um protagonista das relaes internacionais com o mundo
africano (RODRIGUES, 1961, p.345).

13

O Brasil possui 37 embaixadas no continente africano, com mais da metade delas tendo sido inaugurada na
presidncia de Lula da Silva. Entre os pases no africanos, o Brasil s possui menos legaes na frica que
Estados Unidos, China, Frana e Rssia. Disponvel em:
http://www.bbc.co.uk/portuguese/noticias/2011/10/111017_diplomacia_africa_br_jf.shtml, acesso em
04/05/2013.

30

ATORES E AGENDAS DA POLTICA EXTERNA: APORTES TERICOS

A anlise da poltica externa de um pas perpassa no apenas as variveis


internacionais, como tambm as suas contrapartes domsticas, que tm fundamental
relevncia para a determinao dos comportamentos internacionais de um Estado. Este
captulo almeja mostrar, por meio de recurso a diferentes correntes tericas das relaes
internacionais e a aportes de anlise de poltica externa, como essa vai alm de interpretaes
deterministas e reducionistas que do relevncia unssona aos aspectos estruturais e ao
entendimento do Estado como ator unitrio, negligenciando as contribuies endgenas.
Reconhecer que a poltica externa resultante de diferentes nveis de anlise, bem como sua
relao, importante para melhor compreenso da realidade. Isso no quer dizer que no
trataremos, tambm, ao longo da dissertao, de aspectos sistmicos que sempre continuam
com sua validade e aplicabilidade terica e prtica. Nossa defesa que eles no sejam
buscados em detrimento de suas contrapartes domsticas.
O objetivo deste captulo expor como a considerao do Estado como ator unitrio
ultrapassada, bem como corroborar a importncia de atores domsticos no processo de
formao de preferncias, suas disputas, barganhas e jogos a fim de procurarem fazer valer
seus interesses. O comportamento estatal resulta dessa dinmica, o que implica que a poltica
externa mutvel e sujeita politizao em seu processo de formulao. No caso brasileiro,
ainda que o poder Executivo continue com preeminncia na tomada de decises, a crescente
consolidao da democracia, o avano da globalizao e da liberalizao comercial, esses trs
fatores implicando em ganhos distributivos desiguais, geram maiores espaos de dilogo do
governo com outros atores que compem o espectro domstico. Complexifica-se o processo
decisrio no interior das prprias instituies governamentais, a exemplo do Itamaraty.
Entendemos, para fins deste captulo, que, em virtude disso, a poltica externa uma
poltica pblica sujeita a escrutnios societrios que remontam a uma imagem para alm da
tradicional caracterizao da diplomacia nacional como fruto de um quadro de insulamento
burocrtico. As decises de poltica exterior no so sempre previsveis; as preferncias dos
atores domsticos tm impacto, em maior e em menor grau, para a formalizao das decises.
Esses entendimentos nos auxiliaro na posterior considerao da poltica externa
desenvolvida durante os mandatos presidenciais de Lula da Silva.

31

Os embasamentos tericos deste captulo nos auxiliaro na observncia de que h


distintas correntes de ao e de pensamento no interior do Ministrio das Relaes Exteriores
(MRE) e que, alm disso, outros atores da burocracia estatal especificamente, no nosso
caso, ministrios federais14 tm participao na configurao da poltica externa, ainda que
de forma mais flagrante em sua execuo que em sua formulao. Como trabalharemos com a
cooperao entre Brasil e frica em segurana alimentar, conceito difuso que ser trabalhado
no ltimo captulo, a considerao de distintos referenciais domsticos com impacto na
tomada de decises e no encaminhamento das diretrizes de poltica externa, importante.
Portanto, estudar os eixos fundamentais da poltica externa e sua vocao cooperativa
assumida no perodo Lula da Silva sem a anlise de variveis internas e sem a investigao do
processo decisrio torna-se tarefa incompleta. Nesse sentido, para apreciarmos a cooperao
brasileira para com a frica no campo da segurana alimentar, devemos, antes de tudo, nos
ater sobre um instrumental terico que nos traga ferramentas explicativas suficientes a fim de
no se configurar um texto meramente descritivo ou de narrativa histrica.
Os apontamentos tericos deste captulo contribuiro para argumentos a serem
delineados posteriormente na pesquisa, referentes, entre outros, abertura do Estado; ao
processo de tomada de decises; ao transbordamento de polticas pblicas da arena
domstica para a internacional, por meio de sua instrumentalizao pelos decisores de poltica
externa; e tambm ao fim relativo do insulamento burocrtico do MRE na configurao da
poltica de cooperao sul-sul do Brasil para com a frica.
Por ltimo, queremos deixar claro que no nos prenderemos seminalmente a nenhum
modelo explicativo mostrado nesta parte inicial, no sentido de que no objetivo deste
captulo prover-nos um framework fechado e definitivo ao qual aplicaremos nossos
conhecimentos relativos poltica externa e cooperao empreendida. Entendemos que isso
limitaria sobremaneira a anlise, podendo criar ambiguidades, e limitaria o potencial
explicativo a ser explorado nesta pesquisa. Entretanto, ainda que no nos subscrevamos de
forma decisiva aos paradigmas aqui discutidos, eles sero evocados nos captulos
subsequentes quando sua aplicabilidade mostrar-se vlida para nosso objeto de estudo.

14

No ltimo captulo desta dissertao abordaremos as inter-relaes entre o Itamaraty e os ministrios da


Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA); Desenvolvimento Agrrio (MDA); e Desenvolvimento Social e
Combate Fome (MDS), na configurao da poltica de cooperao em segurana alimentar para com os
parceiros do continente africano.

32

1.1

Para alm do modelo de ator unitrio

A anlise de poltica externa produziu, ao longo de seu processo de evoluo, um


vasto grupo de teorias com o objetivo de investigar comportamentos estatais. Essas
contribuies buscam explicar a poltica externa, seus determinantes, expectativas, processos
decisrios e aes com vistas implementao dessa poltica exterior. Trata-se de um campo
do conhecimento essencialmente Estado-cntrico, pois se baseia na produo dos Estados,
ainda que considere as interaes que as entidades de deciso estatais tm com atores outros
que influenciam a poltica externa e ajudam a formul-la e a implement-la.
Tomando por base as teorias de matriz realista, compreende-se que nenhuma delas tm
por foco primordial o processo de tomada de deciso ou os condicionantes domsticos que
determinam o porqu da realizao de uma ao estatal. Para elas, o processo de tomada de
decises mais determinado que determinante, pois esses determinantes estariam presentes,
fundamentalmente, em comportamentos estatais imutveis e repetitivos e/ou no sistema
internacional. Sua caracterstica patente de anarquia, ainda que mediada por normas, valores,
regimes, etc. seria a condutora das decises. Nesse sentido, as aes estatais seriam resultado
da interao de foras no mbito externo, o que diminui exponencialmente o potencial de
anlise das motivaes dos Estados.
Ainda que teorias de matriz realista, por exemplo, levem em considerao aspectos da
natureza humana para explicar comportamentos estatais, a influncia das variveis sistmicas
continua decisiva. Segundo Morgenthau (1948), os Estados, em face de uma estrutura
internacional anrquica e competitiva, agem com vistas a maximizar poder. A associao
terica entre interesse nacional e maximizao de poder garantiria uma explicao
pretensamente universal sobre os motivos de os Estados agirem.
Obviamente, o estudo de poltica externa no pode ignorar as variveis sistmicas;
entretanto, o foco quase que exclusivo nessas empobrece o entendimento das motivaes para
as aes dos Estados. Entretanto, convencionou-se teoricamente que a origem da poltica
externa viria da perspectiva sistmica, com o mecanismo da balana de poder sendo definidor.
As regras de comportamento dos Estados, independentemente de suas polticas pblicas, de
suas burocracias, de atores e grupos internos, de condicionantes cognitivas dos tomadores de
decises, entre outros fatores, seriam determinadas pela estrutura descentralizada do sistema
internacional.

33

Esse entendimento de poltica externa no est livre de problemas, a serem elencados a


seguir: (a) os conceitos bsicos do realismo - poder, balana de poder e interesse nacional
no podem ser definidos objetivamente e de modo cientfico, ainda que diversos autores
tentem quantific-los, esforo notadamente observado em mtodos behavioristas; (b) no h
conexes entre fatores domsticos e poltica externa, com as consideraes domsticas sendo
apenas concernentes aos recursos de poder de cada Estado; (c) ao mesmo tempo em que
afirmam que a natureza humana imutvel, os realistas clssicos defendem que os
comportamentos estatais podem assumir diferentes formas, o que explicitado unicamente
pela distribuio de poder (SMITH, 1986).

By eschewing any empirical concern with the domestic and internal variations
within the separate nations, the system-oriented approach tends to produce a sort of
black box or billiard ball concept of the national actors. By discounting or
denying the differences among nations, or by positing the near-impossibility of
observing many of these differences at work within them, one concludes with a
highly homogenized image of our nations in the international system (SINGER,
1969, p. 81-82)15.

Essa imagem cristalizada dos Estados pouco til para explicar porque atores
igualmente soberanos e com as mesmas capacidades agem de formas diferentes 16. David
Singer mostra-se ctico quanto a afirmaes de que as aes estatais so consequncia das
implicaes sistmicas, pois isso conformaria a poltica externa como varivel dependente,
enquanto que os aspectos estruturais seriam as variveis independentes, num fluxo de
subordinao17. O mais correto, defende, seria o estabelecimento de bases correlativas entre
os nveis domstico e internacional e no unicamente a definio de uma relao causal.
What is thought to be the consequence of a given stimulus may only be a coincidence, and

15

O trecho correspondente na traduo : Por evitar qualquer preocupao emprica com as variaes
domstica e interna no interior das diferentes naes, a abordagem sistmica tende a produzir uma espcie de
conceito de caixa preta ou de bola de bilhar dos atores nacionais. Por descontar ou negar as diferenas
entre as naes, ou por postular a quase impossibilidade de se observar muitas dessas diferenas no trabalho com
elas, conclui-se uma imagem altamente homogeneizada das nossas naes no sistema internacional.
16

Para alm das perspectivas realistas clssicas, ainda que Waltz (1996) tenha proclamado que o neorrealismo
uma teoria de poltica internacional e no uma teoria de poltica externa, autores como Elman (1996) enquadramna como tal.
17

Isso no significa, entretanto, que iremos adotar a perspectiva de Wendt (1987), de tomar a co-constituio
entre agente e estrutura como base ontolgica.

34

until one investigates the major elements in the causal link () one may speak only of
correlation, not of consequence (SINGER, idem. p.82)18.
A resposta para esse desafio encontrada na anlise dos condicionantes domsticos.
Para alm do extenso debate sobre a evoluo do campo de anlise de poltica externa19,
importante sublinhar que a ideia de ator racional unitrio, coeso, monoltico e pautado em um
interesse nacional dado e imutvel de pouca monta para o entendimento da poltica
externa e ser combatida ao longo desta dissertao.
Questionar a pretensa caracterizao do Estado como unitrio, no significa, contudo,
a existncia de uma crtica ideia de racionalidade. Ao longo de todo este trabalho,
partiremos de postulados de causalidade prprios das correntes e das contribuies do campo
da anlise de poltica externa. Ainda que de difcil demonstrao, no vemos, entretanto,
como impossvel a utilizao de instrumentos analticos que se baseiam em epistemologias
distintas. Os apontamentos de Kurki (2008) so profcuos, no sentido de que discutem as
posies de racionalistas e de reflexivistas a partir de consideraes relativas causalidade20.
Reconhecemos essa e outras contribuies, mas nossa abordagem permanecer no campo
racionalista.
Para alm de tais perspectivas, parece mais correto assumir que parte do que ocorre no
processo decisrio dos Estados ou nas relaes entre eles derivado de decises humanas
individuais ou de grupos especficos21. A poltica externa resulta, dessa forma, de processos
de tomada de decises, o que tem considervel impacto na delimitao do interesse nacional.
Typically, the horizon of interest is delimited to decision making performed by those with the

18

O trecho correspondente na traduo : O que foi pensado para ser a consequncia de um estmulo dado pode
somente ser uma coincidncia, e at que se investiguem os principais elementos no nexo da causalidade (...)
pode-se falar somente de correlao, no de consequncia.
19

Gerner (1995) e Carlsnaes (2001) trazem contribuio substantiva sobre a evoluo dos estudos de anlise de
poltica externa: suas bases de formao nos anos 1950; seu estabelecimento gradual durante o debate
mainstream entre tradicionalistas e behavioristas; o avano para estudos de poltica externa comparada, com
objetivo claro de estabelecimento de uma teoria geral de poltica externa e forte influncia behaviorista, e, como
contraparte, perspectivas pluralistas ligadas a teorias de mdio alcance ( importante notar que h variadas
dessas contribuies que so, inclusive, mutuamente exclusivas); e a abertura a outros campos disciplinares,
como as abordagens cognitivas de poltica externa.
20

A proposta da obra em questo reestabelecer o dilogo entre racionalistas e reflexivistas a partir de uma
anlise do fenmeno das causalidades.
21

Padres tradicionais de anlise de poltica externa envolvem variveis mltiplas, como personalidade dos
decisores, padres organizacionais, barganhas entre grupos domsticos, etc.

35

authority to commit resources, usually but not always the legitimate authorities of nationstates (HUDSON, 2005, 2)22.
De acordo com essa autora, o valor da anlise de poltica externa o de identificar as
intersees tericas entre os principais determinantes do comportamento estatal: os fatores
materiais e os ideacionais. As intersees tericas entre esses fatores so os decisores
humanos. Sem a presena desses decisores, as teorias de relaes internacionais teriam grande
dificuldade de prever ou de explicar a mudana e tambm como Estados em desenvolvimento
se inserem no sistema internacional. Alm disso, compreende-se que os tomadores de deciso
so triplamente determinados, ou seja, por aspectos cognitivos/psicolgicos e de mbitos
domstico e internacional23. Isso contribui para a constatao emprica de que os Estados
desenvolvem diferentes polticas externas e que um mesmo Estado pode realizar distintas
inseres internacionais em perodos histricos relativamente prximos. Pode, tambm,
auxiliar no entendimento de como o comportamento de um Estado pode mudar em um
sistema internacional relativamente em equilbrio.
O Estado continua como sendo a unidade de anlise fundamental, mas tal entidade
descartada como sendo realidade monoltica e fechada, o que lhe aproximaria das anlises
puramente realistas, e enfocada por meio dos determinantes do processo de tomada de
decises e no somente por suas consequncias (SNYDER; BRUCK; SAPIN, 1962). Ainda
que a tomada de decises seja melhor apreendida em mbitos de menor escala, como uma
negociao comercial, por exemplo, e envolva variveis mltiplas que possam no ser
repetidas em outros mbitos negociais, a importncia destinada a esse outro vrtice da
configurao da poltica externa contribui para tornar o debate mais substantivo. Ao optar por
essa escolha, ganha-se, ainda, profundidade na anlise de polticas de cooperao.
Theories of rational-actor models are not favored by modern students of foreign
policy because of their assumption that governments consist of united, purposive
strategists who, in possession of full information, calculate and implement actions

22

O trecho correspondente na traduo : Tipicamente, o horizonte de interesse delimitado tomada de


deciso realizada por aqueles com a autoridade de comprometer recursos, normalmente, mas nem sempre, as
autoridades legtimas dos Estados nacionais.
23

A contribuio de Putnam (1988), com seus jogos de dois nveis, passvel de crticas, mas tem grande
potencial explicativo para negociaes internacionais. Alm disso, a colocao de decisores de poltica externa
no centro da matriz terica, como pretendem alguns autores, a exemplo de Hudson (2005), garante a
possibilidade de operacionalizao de outros tipos de teorias, como as que envolvem fatores culturais e sociais
na definio do comportamento estatal, o que abre espao para a matriz construtivista.

36

on the basis of how best to maximize power and security (HILL; LIGHT, 1985,
p.157) 24.

Essa mudana de percepo foi favorecida pelo fim da Guerra Fria, pois o conflito
bipolar trazia indelveis vantagens utilizao de modelos comportamentais generalizantes
que caracterizassem atores que sofriam constrangimentos internacionais25. Com o fim do
arranjo bipolar, foram favorecidas anlises que tinham por escopo aspectos intraestatais, como
estudos sobre burocracias; sobre a concepo do papel nacional e da identidade pelas elites
domsticas; sobre as caractersticas do lder; sobre o estudo dos agentes humanos quando eles
interagem em grupos nas relaes internacionais; entre outras26.
Ainda que o contraste de caractersticas entre distintos Estados possa ser evocado em
anlises sistmicas, as comparaes delineadas por essas normalmente revestem-se de
generalizaes que, ao no levar em considerao a dinmica intraestatal, procuram criar
verdades que no so aplicveis. Ao mesmo tempo, a preferncia por estudos centrados no
Estado como ator racional pode levar a exageros, seja pela definio de supostos padres de
comportamento, o que pode criar dogmatismos e dificultar o entendimento de mudanas, seja
pelo risco de justificar toda e qualquer ao estatal tomando por base a ideia de interesse
nacional.
Mesmo o tmido esforo dos realistas neoclssicos em levar em considerao fatores
domsticos torna-se pouco efetivo. Ainda que busquem ir mais alm do que os neorrealistas,
continuam compartilhando com esses a viso de que a poltica externa de um pas
primordialmente determinada por sua posio relativa no sistema internacional e por suas
capacidades de poder (ZAKARIA, 1998; SCHWELLER, 2004). A vantagem de suas anlises,
em comparao com os neorrealistas, que os realistas neoclssicos afirmam que o impacto
dos aspectos sistmicos ser mltiplo e no necessariamente ocorrer a partir de respostas via
reordenamento da balana de poder. No entanto, eles somente trabalham com variveis
domsticas em mbito ad hoc e, alm disso, sofrem severa crtica de autores liberais por

24

O trecho correspondente na traduo : Teorias de modelos de ator-racional no so favorecidas por


estudantes modernos de poltica externa por causa de sua suposio que os governos consistem em estrategistas
unidos e decididos que, na posse de informaes completas, calculam e implementam aes baseados em como
melhor maximizar poder e segurana.
25

Tambm porque os processos domsticos da burocracia sovitica eram um tanto opacos para anlise mais
detalhada. Isso explica o foco em anlises baseadas na teoria dos jogos e em modelagens que trabalham com
aspectos economtricos para a definio de preferncias.
26

Tem-se, aqui sublinhados, um dos clssicos debates da anlise de poltica externa, aquele que compreende as
teorias generalizantes (actor-general IR theory) e as teorias especficas (actor-specific theory of foreign policy).

37

considerarem que as preferncias dos agentes estatais so dadas e sempre constrangidas por
questes relativas a poder27.
A compreenso da poltica externa de uma dada nao, portanto, no deve partir mera
e simplesmente da postulao de quais objetivos e motivaes esse pas possui, mas tentar
investigar a gnese e o processo pelo qual tais objetivos tornaram-se variveis singulares a
ponto de serem imiscudos no comportamento internacional daquele Estado28. Assim, reificar
a abstrao Estado como ator coeso contraria a possibilidade de se observar as motivaes de
grupos e de indivduos entre eles o prprio lder que atuem dentro desse modelo
institucional e que participem do processo de elaborao da poltica externa.
Durante a evoluo do estudo de poltica externa, tentou-se, inclusive, realizar
classificao da disciplina em dois grandes campos de anlise: (a) Innenpolitik e (b)
Realpolitik. O primeiro seria referente a distintas abordagens de poltica externa, a exemplo de
fatores cognitivos, burocrticos, comportamento de crise, processos decisrios, etc. A
primazia, nesse caso, recairia sobre o papel de fatores domsticos na explicao da poltica
externa (Innenpolitik) e, mesmo considerando que cada um desses fatores favorece uma
varivel domstica especfica, eles compartilham a assuno de que a poltica externa pode
ser entendida, grosso modo, como resultado de dinmicas domsticas. J o ramo da
Realpolitik, largamente associado tradio realista, tem os fatores sistmicos como
fundamentais. Ainda que variveis domsticas no sejam completamente ignoradas, elas no
so decisivas para o entendimento de comportamentos estatais (CARLSNAES, 2001).
Utilizada como critrio para diversos estudos de poltica externa, essa classificao
baseada na assuno de uma linha divisria entre o que domstico e o que internacional. A
existncia de tal separao, entretanto, questionvel tanto como uma proposio terica

27

Entendemos que, mesmo em processos de tomada de decises que levem em considerao, por exemplo,
dinmicas burocrticas, a perspectiva de poder, relativa assimetria decisria, a barganhas e a possveis
manipulaes de informaes no encaminhamento da formao de preferncias, tambm se faz presente. Isso
no quer dizer, contudo, que isso promova uma mesma leitura de poder feita pelas teorias de matriz realista.
Primeiro porque, aqui, h a diferenciao j mencionada entre teorias generalizantes e teorias ator-especfico.
Depois, em virtude de que a formao de preferncias no buscar propiciar, necessariamente, as premissas
bsicas das correntes realistas, como a maximizao relativa de poder e a melhoria da posio estatal na balana
de poder.
28

H considervel literatura que questiona a dita objetividade dessas motivaes, assim como o carter
puramente racional das decises relativas poltica externa. Jervis (1976) um desses exemplos. Entretanto,
ainda que as abordagens cognitivas tragam crtica a esse racionalismo exacerbado, essa supe que os decisores
buscam maximizar benefcios. As decises podem ser tomadas em nome de crenas, de percepes equivocadas,
etc., mas ainda com o tino de angariar ganhos. J a literatura de base racionalista questiona, em geral, a
possibilidade de se explicar, de modo acurado e sistemtico, o comportamento externo de um Estado meramente
a partir de crenas e percepes.

38

como quanto empiria29. Por meio dela, ignoram-se as interaes constantes e as interferncias
mtuas entre os mbitos interno e internacional; alm disso, a capacidade de influncia de
atores domsticos na formulao e na execuo da poltica externa minimizada30.
Interessante seria, portanto, considerar aspectos de complementariedade. Both
domestic and international institutions are, if anything, structures constraining and enabling
foreign policy actions31 (CARLSNAES, 1992, p.267). Dessa forma, pode-se afirmar: (i)
ainda que a unidade de anlise bsica seja o Estado, o estudo do que ocorre no interior dessa
abstrao vital para afastarmos o mencionado risco de reificao; (ii) mesmo que se tome
por base o Estado como unidade de anlise, e aqui partindo de uma abordagem de ontologia,
isso no impede que esse seja relacionado com a estrutura, com essa sendo caracterizada
como nvel de anlise. Como bem afirma Wight (2006), agncia e estrutura no so
antagnicas, podendo caminhar em prol de complementariedade.
Kenneth Waltz, ao definir os trs nveis de anlise, defende que balizar as relaes
internacionais somente em termos de uma das trs imagens (man, state, war) levaria a falhas
de diagnstico. A crtica destinada a analistas que se baseiam somente no nvel de anlise
estatal (state), notadamente identificados por ele como sendo liberais. Note-se que, na obra
em questo, o autor realiza questionamentos ontologia centrada no Estado. (...) no
prescription for international relations written entirely in terms of the second image can be
valid, that the approach itself is faulty (WALTZ, 1959, p.122)32.
Aproximando-se da posio de Carlsnaes, pode-se sustentar que a viso de Waltz
tampouco , no plano terico, de busca por exclusivismos na escolha dos nveis de anlise,
ainda que isso contribua decerto para a facilitao da pesquisa. (...) the third image describes
29

Carlsnaes (2001) prope outra classificao para a caracterizao da poltica externa, baseada em ontologia e
epistemologia. De acordo com a proposta, haveria, dentro do campo da ontologia, uma diviso entre (i) holismo em que um sistema determina como se comportam as partes - e (ii) individualismo. A diviso epistemolgica,
por sua vez, ocorreria entre (iii) objetivismo (racionalismo) e (iv) interpretativismo (reflexivismo). Partindo
dessa perspectiva, a escolha ontolgica pelo individualismo permite que se faa tratamento dos atores de um
ponto de vista (iii) racional, cognitivo e/ou objetivo; ou de uma (iv) abordagem interpretativa e intersubjetiva. Da
mesma forma, a escolha ontolgica pelo holismo pressupe a definio de uma perspectiva racional ou, ao
contrrio, de uma lente interpretativa.
30

Formulao a concepo de uma conduta que se expresse em atos ou palavras, com relao a um tema de
natureza internacional, por iniciativa ou reao, por parte de atores privilegiados na arena decisria que se
traduz, em ltima anlise, como a posio do governo em questo. Implementao ou execuo a mera
aplicao de uma deciso, desde que neste processo no se acrescente ou se altere substantivamente o contedo
da mesma caso em que se deve retomar categoria de formulao (PINHEIRO, 2000, p.453).
31

O trecho correspondente na traduo : Tanto as instituies domsticas e internacionais so, se alguma


coisa, estruturas constringindo e permitindo aes de poltica externa.
32

O trecho correspondente na traduo : (...) nenhuma prescrio para relaes internacionais escritas
inteiramente em termos da segunda imagem pode ser vlida, que a abordagem em si imperfeita.

39

the framework of world politics, but without the first and the second images, there can be no
knowledge of the forces that determine policy33 (Idem, p.238). Essas trs categorias mestras
divididas em nveis externo; domstico; e individual - podem ser fragmentadas em outras
tantas, o que implica na patente complexidade dos processos de tomada de deciso e de
formulao de poltica externa.
Conforme os apontamentos de Thomas Risse-Kappen, so os integrantes do governo pelo poder derivado de seus cargos e de sua posio na burocracia, o que acompanhado pelo
carter de legitimidade eleitoral, no caso de regimes democrticos - que tomam as decises
em nome do Estado (RISSE-KAPPEN, 1995). Por sua posio no estamento estatal, sofrem
influncias e influenciam os demais grupos domsticos, o que compe um quadro
multifacetado de explicao do qu consiste a poltica externa, de como as decises so
estabelecidas e de qual ator tem o papel preponderante na defesa de suas demandas. Para tais
questionamentos, importante que abramos a caixa preta do Estado e observemos as
motivaes e as preferncias dos grupos que o compem institucionalmente.

1.2

Abre-se a caixa preta: modelos de processo organizacional, de poltica


burocrtica e as preferncias da abordagem liberal

So inmeros os modelos de anlise de poltica externa que esto disposio do


investigador para perquirir o comportamento internacional de um Estado. Para alm das
abordagens puramente de matriz realista34, a influncia de fatores domsticos na formulao e
na execuo da poltica externa est presente nas mais variadas perspectivas tericas.
Reconhecemos a validade e a pertinncia das mesmas; entretanto, em nome do
pragmatismo e da coerncia, levaremos em considerao, nesta seo, os modelos de
procedimento organizacional e de poltica burocrtica; e a viso liberal no tocante formao

33

O trecho correspondente na traduo : (...) a terceira imagem descreve o quadro da poltica mundial, mas
sem a primeira e a segunda imagens, no pode haver conhecimento das foras que determinam a poltica.
34

Autores como Moravcsik (1997) argumentam que abordagens institucionalistas neoliberais tm, em seu
mago, proximidade inefvel com o neorrealismo. Ambas as perspectivas teriam a estrutura internacional como
ontologia e defendem a ao estatal como de maximizao de poder (realistas) e de utilidade (institucionalistas
neoliberais). No que diz respeito poltica externa, as duas correntes tm por base que a capacidade de ao dos
Estados est limitada pelas prerrogativas sistmicas.

40

de preferncias. As relaes entre essas ferramentas analticas sero elencadas ao longo do


exposto.
Nosso objetivo mostrar que, para alm da caixa preta, alegoria de um Estado
comumente associado s vises realistas, h fatores domsticos que devem ser aventados no
entendimento da poltica externa. Veremos, nesta dissertao, que, para alm do modelo de
ator racional, as burocracias estatais, os grupos extraburocrticos e as relaes entre esses e os
tomadores de decises so vlidas para o estudo da cooperao brasileira em segurana
alimentar para com o continente africano no marco temporal estabelecido.

1.2.1 As burocracias importam

Partimos do princpio que as burocracias importam no somente para a compreenso


do processo de tomada de decises, como tambm para a avaliao de como se do as
relaes entre os governos e os grupos burocrticos que o compem. Entendemos que os
interesses desses grupos tm impacto substancial para a formalizao de escolhas, como a
opo pela cooperao internacional com determinados parceiros e a nfase em uma insero
externa que privilegie uma regio especfica.
Quanto questo das burocracias, no podemos ignorar os escritos de Allison (1971)
que, em sua anlise da crise dos msseis cubana de 1962, contribui para o debate ao propor
trs modelos basilares para o entendimento da poltica externa: o modelo de ator unitrio (I); o
modelo de processo organizacional (II); e o modelo de poltica burocrtica (III).
J delineado na seo anterior, o primeiro modelo o de ator racional unitrio (I), que
agiria de forma previsvel e calculada, buscando maximizar sua utilidade e sem levar em
considerao disputas, barganhas ou acordos domsticos. Por essa definio, a poltica
externa estaria aparte da poltica e da correlao de foras domsticas e o Estado seria
ilustrado como uma instituio opaca e coesa. Os aportes tericos de Allison fornecem
subsdios para o rompimento desse primeiro modelo, porque compreendem paradigmas
subjacentes que levam em considerao a existncia de atores imersos na burocracia estatal; e
as prprias interaes e barganhas entre os conformadores da burocracia, cada qual com
interesses e percepes prprios, o que gera consequentes impactos no comportamento

41

externo dos Estados. Esse arcabouo terico ajuda na ruptura de relaes unidirecionais de
causa e de efeito que somente partem de implicaes sistmicas.
O modelo de processo organizacional (II) tem por objetivo perquirir como as rotinas,
procedimentos e socializao organizacionais das burocracias e das agncias intraestatais
podem impactar no processo de formulao da poltica externa e/ou levar competio
intraburocrtica. Por rotinas ou procedimentos organizacionais, tem-se que os fluxos de
informaes aventados pela burocracia estatal geram procedimentos padronizados,
normalmente difceis de serem modificados em curto prazo e pautados pela regularidade.
Ainda que tenha sido moldado inicialmente para a poltica externa dos Estados
Unidos, o modelo de processo organizacional possui potencial explicativo para as anlises
referentes a outros pases. De acordo com suas prerrogativas, o comportamento estatal ser
definido pela estrutura domstica. A dizer, trata-se de uma abordagem em nvel subsistmico, com foco nas relaes causais entre o Estado como abstrao e suas agncias - no
sentido de como o comportamento do primeiro corrobora ou no as demandas dessas ltimas
-, e entre as agncias e os indivduos. Segundo o modelo de processo organizacional, os
decisores individuais no agiriam de forma plenamente independente e autnoma, mas
conforme as agncias que fazem parte da burocracia. Esse modelo leva em considerao que
grupos de interesses econmicos, militares, sociais e polticos, alm das organizaes no
interior do Estado, definem rotinas para avaliar, no caso concreto, os custos e os benefcios da
assinatura de um acordo ou a pertinncia da tomada de deciso.
As decises em poltica externa seriam, portanto, produtos de padres regulares de
comportamento, referidos pela abordagem como processos organizacionais. possvel utilizar
os escritos de Allison a fim de entender os processos de tomadas de deciso em poltica
externa em geral, assim como, em alguns casos, o papel de unidades de deciso e de
formulao de poltica externa, normalmente grupos autnomos, nesse processo35.
Segundo esse autor, os governos so abstraes que envolvem grandes organizaes
ou grupos que possuem responsabilidades sobre determinados temas. Haveria, dessa forma,
uma diviso de trabalho no interior da burocracia, a fim de prover maior utilitarismo e
especificidade na tomada de decises. Esses atores agiriam de forma semiautnoma e as aes
governamentais seriam o resultado da produo dos mesmos. Government behavior reflects
the independent output of several organizations, partially coordinated by government
leaders, que poderiam substantially disturb, but not substantially control, the behavior of
35

O artigo de Pinheiro (2000) sobre a poltica externa dos diferentes governos do regime militar brasileiro
bastante elucidativo ao utilizar o papel das unidades de deciso e de formulao para explicar a poltica externa.

42

these organizations36 (ALLISON, 1971, p.67). Isso no impede, entretanto, que os lderes
governamentais tambm no possam estabelecer limites e influenciar as rotinas
organizacionais. The decisions of government leaders trigger organizational routines (...) but
most of the behavior is determined by previously established procedures37 (Idem, p.78-79).
Os grupos intragovernamentais agiriam, tal qual apontam as teorias microeconmicas,
a exemplo da teoria da firma, com o objetivo de maximizar suas utilidades, com a cooperao
ou o conflito entre eles no sendo colocados como o ponto focal. Por no haver arranjos
formalmente estabelecidos entre essas organizaes, a responsabilidade pela tomada de
decises no recai somente sobre um nico ator, o que faz sentido, se considerarmos que se
leva em considerao que as partes do todo tratam de agendas especficas. O autor resume o
segundo paradigma da seguinte forma: Model IIs explanatory power is achieved by
uncovering the organizational routines and repertoires that produced the outputs that
comprise the puzzling occurrence38, no sentido de que o comportamento estatal
determinado pelas organizaes. (Idem, p.88).
O modelo de poltica burocrtica (III), por sua vez, centra-se no argumento de que as
decises e aes dos governos so resultantes da poltica intranacional. Poltica, aqui, envolve
a dinmica entre essas partes da burocracia, suas disputas, barganhas, alianas, a fim de
atingirem seus objetivos. What happens is not chosen as a solution to a problem but rather
results from compromise, conflict, and confusion of officials with diverse interests and
unequal influence39 (ALLISON, 1971, p.162). Isso significa que, ao contrrio do modelo II,
as rotinas organizacionais no tero, necessariamente, capacidade de moldar a tomada de
deciso, pois, alm da posio do grupo dentro da burocracia, sua habilidade para fazer valer
seus interesses levada em considerao.
Tomando por base a teoria dos jogos, tem-se que o arranjo hierrquico entre esses
atores burocrticos ir compor a estrutura do governo. Normalmente, as aes governamentais

36

O trecho correspondente na traduo : Comportamento governamental reflete a produo independente de


diversas organizaes, parcialmente coordenadas por lderes governamentais, que poderiam, substancialmente
atrapalhar, mas no controlar, o comportamento dessas organizaes.
37

O trecho correspondente na traduo : As decises de lderes governamentais ativam rotinas organizacionais


(...) mas a maior parte do comportamento determinada por procedimentos previamente estabelecidos.
38

O trecho correspondente na traduo : O poder explicativo do Modelo II alcanado pela revelao das
rotinas e repertrios organizacionais que produziram os resultados que abrangem a difcil ocorrncia.
39

O trecho correspondente na traduo : O que acontece no escolhido como uma soluo para um
problema, mas resulta de compromisso, conflito e confuso de funcionrios com interesses diversos e influncias
desiguais.

43

em arena externa so o resultado de decises autnomas e independentes de indivduos (como


o presidente da repblica) e de grupos da burocracia. Entretanto, ao contrrio dessa viso
parcimoniosa, as decises podem ser vistas como uma combinao das preferncias e dos
interesses dos atores burocrticos mais poderosos, por exemplo, o ministrio das relaes
exteriores, o gabinete do presidente da repblica e as foras armadas, que alijariam os demais.
Alm disso, as decises podem ser consequncia da capacidade de influncia de grupos
minoritrios e de indivduos tenham sobre os demais, seja por meio de polticas de barganha,
seja pela formalizao de alianas com outros membros da burocracia.
Isso seria uma ocorrncia factvel em um regime democrtico, em que o presidente
precisa lograr-se legtimo aos olhos da burocracia e da sociedade para manter-se no poder.
Manobras polticas e estratgias de convencimento podem ser utilizadas para fazer valer um
posicionamento ou uma perspectiva quanto a determinado assunto, pois os atores burocrticos
tm capacidade de influncia assimtrica e vises que nem sempre so convergentes. Por essa
razo, no so raros casos em que grupos minoritrios da burocracia podem ter acesso aos
canais de formulao das decises, o que complexifica a distribuio de poder decisrio.
As contribuies de Allison no o eximiram de crticas. Argumenta-se que as suas trs
classificaes de realizao de poltica externa, especialmente as de ator racional (I) e de
modelo organizacional (II), no so ferramentas cabveis para se trabalhar com a possibilidade
de mudana na conduo de poltica externa. Especificamente quanto ao modelo II, os
decisores estariam condicionados pelos processos organizacionais das rotinas em que esto
inseridos. Aponta-se tambm que as organizaes agem de acordo com o aprendizado, ou
seja, por meio de prticas consolidadas e de padres repetidos, mesmo em momentos de
situaes novas (KRASNER, 1972). Critica-se, tambm, que o modelo no abarca as relaes
entre Estado e sociedade e no examina corretamente as variveis sistmicas. Por fim, o poder
do presidente minimizado frente aos demais atores da burocracia estatal, tendo o mesmo que
barganhar continuamente para fazer valer seus posicionamentos.
Robert Jervis, em seu trabalho sobre a importncia da anlise das percepes
individuais, parte de abordagem crtica parecida com a de Stephen Krasner. Ele afirma que o
comportamento humano no racional, e, em vista disso, padres organizacionais seriam
imprevisveis e intrinsecamente falhos, o que poderia conformar polticas externas errticas. A
ideia de que o comportamento internacional de um pas seja explicado somente pelas disputas
intraburocrticas seria, portanto, de pouca monta (JERVIS, 1976).

44

A resposta aos crticos vem com a atualizao da obra, em que Allison e Zelikow
(1999) argumentam que, ainda que as preferncias dos indivduos possam estar
invariavelmente engessadas pelos processos organizacionais, o terceiro modelo de poltica
externa de poltica burocrtica tem maior maleabilidade mudana, pois a poltica
externa, nesse caso, uma resultante da barganha empreendida entre os diversos atores no
meio burocrtico intraestatal40. Isso no levaria, decerto, a resultados idnticos no que diz
respeito insero internacional41. Nesse diapaso, o modelo de poltica burocrtica teria
fora explicativa para a compreenso da poltica externa de pases desenvolvidos e em
desenvolvimento, como o Brasil42. Assim, as divises e concordncias na prpria burocracia,
nos governos de FHC e de Luiz Incio Lula da Silva, tanto no que diz respeito a dissensos
entre correntes de opinio e de ao no Itamaraty, quanto s relaes dessas com as demais
agncias estatais e ministrios, no podem ser olvidadas.
vlido lembrar que, conforme Carlsnaes (2001), a diferena bsica entre o modelo II
e o modelo III que o modelo de poltica burocrtica parte de uma perspectiva de ontologia
centrada nos agentes individuais, ontologia essa contrria quela do modelo de processo
organizacional, em que a anlise est centrada numa perspectiva estrutural. No modelo II, a
estrutura burocrtica engessa as preferncias, sobrepondo-se a elas; no modelo III, a
explicao passa pelas relaes polticas entre setores da burocracia e em sua capacidade de
afetar a poltica externa. Quando se trabalha com poltica burocrtica, tem-se por base que as
preferncias no so dadas, mas individuais e flexveis. Uma parte da burocracia estatal pode
ter vises singulares quanto adeso a regimes internacionais no comungadas por setores
mais afeitos a posicionamentos autnomos ou em prol de estratgias de cooperao
40

Karboo (1998) tambm vista como complementao positiva ao modelo de poltica burocrtica. A autora
trabalha com conceitos de poder, mais afeitos a lderes e a burocracias majoritrias, e influncia mais ligada a
grupos minoritrios. Ela argumenta que h assimetria de poder e de influncia entre os componentes da
burocracia e que isso tem impactos nas resultantes de poltica externa. A partir da, procura tornar o modelo mais
adaptvel a distintas realidades. Outros autores, como Drezner (2000), realizam dilogo entre interesses
materiais, ideias, identidade institucional e estrutura de poder, aproximando-se mais de abordagens
construtivistas.
41

A crtica dos reflexivistas, compreensivelmente, continua existente. Por no comungarem do escopo


racionalista de anlise, afirmam que tais preferncias seriam sempre recorrentes e dadas, o que empobreceria a
contribuio do modelo de poltica burocrtica. Reconhecemos a pertinncia dessas vises, mas essas no tero
seguimento neste trabalho.
42

Iremos problematizar, entretanto, luz da realidade de poltica externa brasileira. Aderir enfaticamente a todos
os pressupostos iria fazer com que perdssemos potencial explicativo e acuidade na anlise da realidade
concreta. Portanto, a poltica burocrtica entre os ministrios que participam da tomada de decises na
cooperao em segurana alimentar, no tocante possibilidade de dissensos, de preferncias distintas e de graus
de hierarquia entre os atores, sempre com relao ao MRE ser abordada, mas no estritamente de forma presa
ao modelo de Allison e de Zelikow.

45

internacional, por exemplo. Da mesma forma, a situao poltico-partidria de um pas pode


fazer com que diferentes atores da burocracia estatal comunguem preferncias semelhantes e
cooperem para a tomada de decises compartilhada.
Juliet Karboo tambm contribui para a retomada de importncia da perspectiva de
poltica burocrtica. Com relao s crticas dos que advogam a necessidade de adio de
variveis psicolgicas para o entendimento da poltica externa, a autora afirma que, apesar de
sua contribuio, elas esvaziam o contedo propriamente poltico da anlise. While previous
work on bureaucratic politics may have been too political, current research seems to be too
apolitical43 (KARBOO, 1998, p.4). Alm disso, argumenta que a abordagem de poltica
burocrtica pode ser combinada a outras para explicitar, de forma mais fiel realidade, como
se d o processo de configurao de poltica externa.
A autora traz mais subsdios para a arena decisria domstica, pois acrescenta que,
apesar de o estudo de poltica externa ter se notabilizado pela anlise dos grupos mais
poderosos no interior de um sistema poltico, minorias burocrticas - grupos menos poderosos
e subordinados a outros -, podem influenciar a poltica externa. Partindo da assuno de que
h disputas de poder intraburocrticas e de que existem relaes de poder assimtricas, a
autora argumenta que grupos minoritrios tm a opo de adotar estratgias baseadas em
custos e em benefcios, manipulao de procedimentos de deciso e de informao, inclusive
com a instrumentalizao da opinio pblica, para influenciar a definio da poltica. A
efetividade dessas manobras depender da posio da minoria no seio da burocracia e do
poder mobilizado por ela44.
Contrario senso, caso a diviso de poder entre as conformadoras da burocracia fosse
simtrica, como preferem alguns crticos, o poder de veto de qualquer proposta concernente
poltica externa poderia ser utilizado por todos os departamentos burocrticos. Em uma
situao como essa, seria necessria unanimidade para a tomada de qualquer deciso,
argumento frgil se considerarmos o processo decisrio no contexto hodierno e o crescente
interesse pblico pela poltica externa. Em virtude disso, disputas assimtricas parecem ser a
imagem mais prxima dos mecanismos de processamento decisrio, tendo em vista que

43

O trecho correspondente na traduo : Enquanto trabalho anterior sobre poltica burocrtica pode ter sido
muito poltico, a pesquisa corrente parece ser muito apoltica.
44

Poder definido pela autora como o controle de recursos e de posio hierrquica relativamente superior na
burocracia estatal. Influncia afetada pelo exerccio do poder, mas tambm por outros fatores como relaes
pessoais dos membros da burocracia, percepes, estratgias de boicote e de superao de freios impostos pela
estrutura hierrquica. Influncia seria, portanto, um conceito mais fluido e malevel que poder.

46

numerosas decises em poltica externa no contam com pleno apoio da burocracia


governamental e mesmo podem insuflar dissensos no interior do Estado.
Desse modo, pode-se ilustrar dois cenrios limites: no primeiro, a assimetria de poder
seria to grande entre os grupos majoritrios (governo, presidncia da repblica, ministrios
de relaes exteriores, por exemplo) e os minoritrios, que os rumos da poltica externa
seriam quase que exclusivamente levados a cabo pelos ditames governamentais. Nesse caso, a
capacidade de influncia seria minimizada, assim como os arranjos institucionais e
extrainstitucionais que poderiam ser aventados pelos agentes em minoria. No segundo
extremo, as minorias burocrticas podem ser to bem articuladas dentro do aparato estatal,
com a sociedade civil e com atores transnacionais45 que invariavelmente minariam o poder
institudo dos grupos majoritrios e controlariam o processo decisrio em poltica externa.
Assim, a ideia de que haveria um poder decisrio em ltima instncia, insulado das
presses advindas da prerrogativa nacional, seria, portanto, profundamente abalada. Dessa
forma, uma agncia governamental que busque seguir sua prpria agenda internacional pode
ter impactos substantivos na continuidade ou no de uma dada poltica ou mesmo na nfase
destinada mesma. De mesmo modo, tal agncia poder buscar desenvolver relaes
exteriores que, conectadas a sua rotina e a seus procedimentos organizacionais, podem estar
em desacordo com as linhas mestras de poltica externa de um pas e mais ligadas aos
interesses especficos e individuais daquela agncia, como garantir suas fontes de
financiamento, para citar um exemplo. Nesse caso, o poder Executivo, em seus grupos
majoritrios, poder atuar para fazer valer as diretrizes bsicas da poltica externa do governo,
impedindo distores que possam se mostrar deletrias.
Em contexto de crescente interdependncia e de aumento das trocas transnacionais e
internacionais, a tendncia que essas interaes relativas ao processo decisrio sejam
intensificadas, com resultados que podem tender convergncia ou divergncia de posies,
o que certamente implica em impactos no processo de formulao e de implementao de
poltica externa. No entanto, focar a anlise somente nos trmites instrumentais da poltica
burocrtica e no buscar analisar a formao das preferncias dos atores impede viso mais
45

Quanto ao termo relaes transnacionais, recorremos definio de Risse-Kappen: regular interactions


across national boundaries when at least one actor is a non-state agent or does not operate on behalf of a
national government or intergovernmental organization (RISSE-KAPPEN, 1995, p.3). O trecho correspondente
na traduo : interaes regulares atravs de fronteiras nacionais quando pelo menos um ator um agente no
estatal, ou no opera em nome de um governo nacional ou organizao intergovernamental. Reconhecemos a
validade de abordagens que tratem de interaes transnacionais ou subnacionais, assim como dos estudos
referentes paradiplomacia. Ainda que possamos citar tais aspectos neste trabalho, eles no sero o nosso foco e
nem a base de nossos argumentos. Para maiores discusses sobre paradiplomacia e sua relao com o conceito
de ao externa, distinto daquele de poltica externa, ver Salomn (2012).

47

ampla e plural dos fatos. Nesse sentido, recorrer s abordagens liberais de anlise de poltica
externa mostra-se estratgia que acrescenta profundidade pesquisa.

1.2.2 As preferncias no so dadas

A abordagem liberal de poltica externa, a exemplo da perspectiva de poltica


burocrtica, tambm tem ontologia centrada nos agentes individuais e base epistemolgica
racionalista, o que permite profcuas inter-relaes entre os dois modelos. A contribuio do
liberalismo para a anlise terica de poltica externa substantiva na medida em que imiscui
fatores de poltica domstica como definidores dos comportamentos dos estados. Ideias,
instituies e disputas entre grupos dominantes e poderes polticos influem no
estabelecimento de preferncias e no modo como cooperao e conflito sero conduzidos. A
corrente preocupa-se em analisar a maneira como as relaes sociedade-estado podem ter
impacto fundamental no comportamento estatal em mbito exterior46.
importante demarcar que o conceito de preferncia distinto daqueles de estratgia,
ttica ou poltica. As preferncias so independentes da estratgia de outros atores e, por isso,
possuem antecedncia ontolgica s interaes polticas entre os Estados, como ameaas
externas, incentivos, manipulao de informao ou outros expedientes que so comumente
utilizados para a consecuo de algum objetivo. J estratgias e tticas so opes polticas
definidas por meio de objetivos imediatos. Liberal theory focuses on the consequences for
state behavior of shifts in fundamental preferences, not shifts in the strategic circumstances
under which states pursue them47 (MORAVCSIK, 1997, p. 519)
De acordo com os pressupostos bsicos da corrente liberal, tem-se que: (i) h primazia
de atores societrios sobre as instituies polticas, o que garante uma viso bottom-up e
garante maior foco analtico em indivduos e grupos sociais. Esses definem seus interesses de
46

Diferentemente do construtivismo, os autores liberais defendem que essas preferncias formam-se por
interaes de grupos domsticos e pelas inter-relaes recprocas oriundas de consequncias dos cenrios
externo e interno. A realidade domstica teria impactos decisivos na exterior e vice-versa. Isso no levaria em
conta, entretanto, o carter intersubjetivo de formulao dessas preferncias. Uma elite poderia defender, por
exemplo, um complexo militar-industrial, mas isso no seria explicado por motivos caros aos construtivistas. Os
prprios autores liberais o reconhecem, ao afirmarem que o objetivo no focar nesses processos, mas em como
as disputas internas levam a resultados distintos em arena internacional.
47

O trecho correspondente na traduo : A teoria liberal foca-se nas consequncias para o comportamento
estatal de mudanas em preferncias Fundamentals, no mudanas nas circunstncias estratgias sob as quais os
estados as buscam.

48

forma independente do jogo poltico, ao contrrio, por exemplo, da perspectiva de poltica


burocrtica. Alm disso, (ii) as preferncias e o correspondente posicionamento externo do
Estado sero resultado dos interesses de uma parcela da sociedade, mas, ao contrrio de
vises realistas, essas preferncias no sero dadas48. Por fim, modificando o nvel de anlise,
(iii) o comportamento estatal impe preferncias e constrangido pelas preferncias de outros
Estados no nvel sistmico.
O primeiro pressuposto definido por Moravcsik (1997) como prprio de uma
variante do liberalismo caracterizada como liberalismo ideacional, que conecta o
comportamento estatal com concepes desejadas de ordem internacional. Em sua vertente
liberal ideacional, as aes estatais so meios de realizar preferncias definidas por grupos
sociais. Esses do suporte ao governo em troca da existncia de instituies que estejam de
acordo com suas preferncias particulares, baseadas em suas identidades. A cooperao
mais provvel nos casos em que, considerando a existncia de contatos transnacionais, as
identidades sociais de um estado engendrarem preferncias que estejam de acordo com as
preferncias de outra figura estatal. Cita-se que diferentes percepes sobre legitimidade
poltica domstica geram preferncias de poltica externa com impactos definitivos em
conflito ou em cooperao.
O segundo prprio de um liberalismo comercial, que elucida a existncia de
interdependncia econmica e comercial entre os Estados como resultante de fatores
domsticos. Da a possibilidade de se argumentar, por exemplo, que acordos de preferncias
comerciais so consequncia de interesses subjacentes de grupos empresariais que, por sua
vez, so transpostos poltica externa. Alguns argumentam tratar-se de um sequestro do
Estado pelas vises de mundo, preferncias e interesses de pores da sociedade. Essa
vertente no ostenta que incentivos econmicos gerem, necessariamente, comrcio e
cooperao, pois isso depende dos impactos distributivos sobre os grupos domsticos.
Haveria, em muitos casos, disjuno entre os benefcios gerados por interdependncia e as
polticas nacionais. Um exemplo de como isso poderia ocorrer seria no caso de economias
fechadas em face abertura econmica, em que custos podem superar benefcios.
A terceira variante, por sua vez, definida como liberalismo republicano. Nela, o
papel das instituies representativas, elites, dinmicas de liderana e relaes entre
Executivo e Legislativo so privilegiadas. A varivel chefe desse paradigma a natureza da
48

As preferncias que condicionam a tomada de decises em poltica externa podem estar ligadas, por exemplo,
a um programa especfico de governo. Citamos aqui a bandeira poltica do PT, quando da eleio de Lula da
Silva, voltada para o combate fome e pobreza.

49

organizao poltica domstica, que determinar as preferncias de quais grupos dominaro a


poltica externa. A poltica tende a ser favorvel em favor de coalizes no poder ou de
poderosos agrupamentos favorecidos por instituies estabelecidas, como partidos polticos,
agncias ou ministrios. Em virtude disso, as preferncias estatais refletiro os interesses
desses atores, com riscos e custos sendo repassados aos demais. Como a maioria dos
indivduos avessa ao risco, quanto mais representativos forem os grupos no poder, menores
as chances do Estado adotar atitudes como guerra ou conflito, visto que implicam em nus
para a sociedade como um todo. Essa vertente tambm se aproxima das discusses
internacionais sobre paz democrtica, o que foge ao escopo deste trabalho49.
A partir das trs subdivises do liberalismo, Andrew Moravcsik defende que a teoria
liberal explica fenmenos no abordados corretamente por outras teorias, como mudana
histrica, papel de poltica domstica e contedo de poltica externa. Segundo ele, a fora
fundamental do liberalismo a premissa de que a relao entre os Estados e as sociedades
domstica e transnacional na qual esto imersos molda comportamentos e preferncias. Tal
premissa pode ser explicada em termos de trs assunes bsicas da teoria: (1) a natureza dos
atores sociais; (2) o Estado; e (3) o sistema internacional.
Quanto aos (1) atores sociais, so indivduos e grupos privados racionais e avessos ao
risco, que organizam trocas e ao coletiva para promover interesses diferenciados em virtude
de cenrio de escassez. Trata-se de uma viso terica bottom-up, em que essas demandas
possuem prioridade analtica. A ideia de Estado unitrio e monoltico, dos realistas estruturais,
por exemplo, decisivamente contestada nesse momento. Moravcsik cauteloso em apontar,
entretanto, que isso no levaria a um pensamento utopista de harmonia automtica de
interesses oriundos da sociedade. Por haver escassez de recursos e preferncias divergentes,
h reais possibilidades de competio na interao entre os atores domsticos.
Ao enfocar o (2) Estado, tem-se que os esses representam certas parcelas da sociedade
domstica, uma representao sujeita captura, construo e reconstruo. Logo, a poltica
governamental est sujeita s identidades, poderes e interesses de indivduos ou grupos que
tm a capacidade de pressionar os central decision makers. Estados no maximizam de forma
automtica concepes homogneas de segurana ou de riqueza, como realistas e
institucionalistas tendem a assumir. Ao contrrio, eles procuram interpretaes e combinaes
particulares de segurana, de bem estar e de soberania, preferidas por grupos domsticos
49

Tampouco iremos dar destaque, tanto no que diz respeito ao mbito terico, quanto no que diz respeito
especificamente ao caso brasileiro, para a influncia legislativa na composio de poltica externa. Nosso foco
o Executivo. Martin (2000) aborda com propriedade o tema.

50

poderosos encastelados em instituies representativas e em prticas dominantes. O apoio


nacional para um objetivo, mesmo que esse seja fundamental para o Estado, depende do
contexto social em que esse intuito de poltica externa est imbudo.
Por causa disso, presses sociais transmitidas por instituies representativas e
prticas arraigadas por grupos ou indivduos alteram as preferncias estatais. A teoria liberal
observa quais as consequncias para o comportamento estatal de mudanas nessas
preferncias. Essas tambm poderiam ser modificadas pelo (3) sistema internacional, por
meio da interdependncia. Isso ocorre, pois os Estados buscam realizar e definir suas
preferncias distintas em cenrio de constrangimentos variveis impostos pelas preferncias
de outros Estados. Peter Gourevicht (1978) denomina segunda imagem reversa os impactos
que as presses internacionais podem auferir na poltica domstica e as consequncias que
essa ter, por sua vez, nas relaes internacionais. Entendemos que essas interconexes
complexificam o processo de formao das preferncias.
Vale lembrar que, nesse ltimo mbito, ao contrrio dos realistas defensivos
(preferncias normalmente dissonantes)50 e dos institucionalistas (preferncias dspares
seriam um problema de ao coletiva), os liberais entendem variao na configurao dessas
preferncias como regra. Aqui, no seria o sistema o causador dos constrangimentos na ao
dos atores internacionais, mas as escolhas preferenciais dos demais atores.
Gourevicht avana no debate com realistas e institucionalistas, a fim de defender que,
para os liberais, as preferncias estatais importam, o que vai alm da configurao de
capabilities ou de informaes e de instituies, conforme apregoam, respectivamente,
realismo e institucionalismo neoliberal51. A fora normativa do liberalismo estaria na
comunho dessas trs vertentes que, tomadas de forma unificada, poderiam explicar e/ou
corrigir falhas das demais. A teoria liberal teria, de tal modo, um argumento plausvel para
explicar mudana no sistema internacional, ao realizar conexes entre transformaes e

50

Carlsnaes define como realistas defensivos aqueles que, ao contrrio os realistas clssicos de matriz
hobbesiana, defendem que o comportamento Estatal pode ser de mera manuteno do status quo e do relativo
equilbrio. (...) states pursuing security in a rational manner can on the whole afford to be relatively relaxed
except in rare stances; and that security can generally be achieved by balancing against threats in a timely way,
a policy that will effectively hinder most forms of actual conflict (CARLSNAES, 2001, p.336). O trecho
correspondente na traduo : Estados buscando segurana de uma maneira racional podem, no conjunto, serem
relativamente relaxados exceto em situaes raras; e que a segurana pode geralmente ser alcanada pelo
equilbrio contra ameaas de uma maneira oportuna, uma poltica que ir efetivamente impedir a maioria das
formas de conflito real.
51

Vale salientar que, para ele, as teorias de regimes internacionais (institucionalistas neoliberais) tomam
preferncias estatais como fixas ou exgenas, o que geraria resultados causais subtimos. Teorias de regime,
portanto, seriam melhor classificadas como um realismo estrutural modificado que como coirms do liberalismo.

51

interaes sociais, econmicas e polticas com o comportamento estatal. Isso refletiria


diretamente na anlise de poltica externa e serviria, inclusive, para a explicao de regimes,
que, por limitao terica, os institucionalistas neoliberais no conseguiriam explicar.
Regimes, para os liberais, somente seriam duradouros se aceitos em mbito domstico dos
estados, em ressonncia intrincada relao entre as esferas transnacional e interna52.
O apoio nacional para um objetivo, mesmo que esse seja fundamental para o Estado,
depende do contexto em que esse intuito de poltica externa est imbudo. Por causa disso,
presses sociais transmitidas por instituies representativas e prticas arraigadas por grupos
ou indivduos alteram as preferncias estatais.

To motivate conflict, cooperation, or any other costly political foreign policy action,
states must possess sufficiently intense state preferences. Without such social
concerns that transcend borders, states would have no rational incentive to engage in
world politics at all, but would simply devote their resources to an autarkic and
isolated existence (MORAVCSIK, 2008, 234)53.

A tomada de decises partiria de um processo em duas etapas: inicialmente, as


preferncias estatais so definidas por meio das relaes entre instncias decisrias, grupos
sociais e burocrticos. Aps esse primeiro momento, os Estados barganham e negociam em
prol de determinados acordos internacionais que reflitam os interesses dos constituintes de seu
processo decisrio. A anlise das interaes estatais sejam essas interaes plausveis de
serem caracterizadas como de matriz realista ou institucionalista neoliberal, por exemplo
devem ocorrer somente aps a identificao daquilo que conforma as preferncias. Sem essa
observao cuidadosa, ocorreriam, somente, resultados que respondem a fatores
unidirecionais, o que afetaria o intuito de realizao de investigao mais aprofundada.
Assim, regimes com ideologias, sistemas polticos e econmicos e organizaes
sociais distintas podero ter atitudes diferentes aos desafios impostos pelas interaes
internacionais. Alm disso, um mesmo Estado pode comportar-se de forma diversa, seja por
causa de uma mudana de composio de foras de governo ou de partido poltico no poder,

52

Pois isso garantiria legitimidade s normas e regras. Da mesma forma, polticas pblicas desenvolvidas em
mbito domstico de um Estado e referenciadas por determinada instituio de referncia de um regime
internacional como no caso da FAO com referncia cooperao em segurana alimentar, por exemplo
tendem a ter sua legitimidade reforada.
53

O trecho correspondente na traduo : Para motivar conflito, cooperao ou qualquer outra ao custosa de
poltica externa, os Estados devem possuir preferncias estatais suficientemente intensas. Sem essas
preocupaes sociais que transcendem fronteiras, os Estados no teriam nenhum incentivo racional para se
engajarem na poltica mundial, mas simplesmente devotariam seus recursos para uma existncia autrquica e
isolada.

52

seja, em um mesmo regime governamental, por alteraes nas preferncias dos atores
domsticos. Isso explica porque, mesmo em casos em que h burocracias profissionais e um
legado diplomtico estabelecido, os Estados possam agir de modo adaptvel s circunstncias
internas e externas e no de acordo com um receiturio. Defender que a poltica externa
brasileira marcada fundamentalmente pela continuidade, ainda que essa viso tenha
considervel aplicabilidade prtica, parece ideia que vem perdendo espao54.
O argumento balizado pela premissa de que o conceito de Estado no sinnimo de
governo. Conforme Thomas Risse-Kappen, the state (...) should be distinguished from
governments and governmental actors taking decisions, negotiating treaties, and interacting
with society and other governments55 (RISSE-KAPPEN, 1995, p.19). O comportamento
estatal, portanto, definido pelas foras que agem em seu interior, grupos esses que tendem a
ser mais variados quando do grau de consolidao democrtica. Atores intraestatais podem
ter, dessa forma, poder de agncia56.

1.2.3 Do que feita a caixa preta: por uma sntese analtica

54

A ascenso da corrente de ao e de pensamento dos autonomistas, no interior da burocracia do MRE,


conforme abordaremos no captulo seguinte, foi determinante para a considerao da cooperao sul-sul como
um dos elementos estratgicos da poltica externa.
55

O trecho correspondente na traduo : O Estado (...) deve ser distinguido de governos e de atores
governamentais tomando decises, negociando tratados e interagindo com a sociedade e outros governos.
56

No caso brasileiro, identificamos, por exemplo, o Itamaraty como sendo unidade de anlise bsica da poltica
externa com poder de agncia. Com relao ideia de unidade de anlise, Wight (2006) a define como: the
unit-of-analysis refers to the object of inquiry (p. 103). O trecho correspondente na traduo : A unidade de
anlise refere-se ao objeto de investigao. Hermann (2001) tambm traz leitura sobre a questo. J sobre o
conceito de agncia, Buzan; Little e Jones (1993) o definem como a capacidade ou o estado de agir ou exercer
poder. Se pensarmos que, no caso do Brasil, o MRE continua sendo o locus formulador da poltica externa,
entendemos que seu poder de agncia continua sendo consideravelmente maior que o dos demais atores atuantes
em poltica domstica. A viso de Bashkar (1978) semelhante, ao afirmar que agentes so os atores que
conseguem mobilizar maiores recursos de poder para impor suas preferncias e decises. By an agent I mean
simply anything which is capable of bringing about a change in something (p. 109). O trecho correspondente na
traduo : Por agente eu entendo simplesmente qualquer coisa que seja capaz de acarretar uma mudana em
alguma coisa. Wight (2006) argumenta que, para alm dessa viso, que a viso de agncia multidimensional,
pois: the activities of social agents are necessarily situated and constrained, although the determinants of
activity are multiple and contradictory and cannot be subsumed under the logic of a single monolithic system. At
the same time as social structures are reproduced or transformed by human agency (p. 210). O trecho
correspondente na traduo : As atividades dos agentes sociais so necessariamente situadas e constrangidas,
apesar de seus determinantes serem mltiplos e contraditrios e no poderem ser subsumidos sob a lgica de um
nico sistema monoltico. Ao mesmo tempo em que as estruturas sociais so reproduzidas ou transformadas pela
agncia humana. Wight afirma que o poder de agncia tambm tem relao com a posio dos agentes no
contexto social. O prximo captulo discutir a possibilidade de outros atores atuarem e influenciarem a
configurao da poltica externa.

53

Se tomarmos por base o descrito pelos tericos das abordagens de poltica burocrtica
e pelos analistas de matriz liberal de poltica externa, podemos chegar a possveis concluses.
Inicialmente, temos que considerar as diferenas entre os dois matizes. Para alm da escolha
de quais atores sero enfocados no mbito individual, est a considerao de quem
instrumentaliza quem. No processo decisrio de poltica burocrtica, ainda que o presidente
da repblica certamente possa ter ascendncia sobre as demais parcelas da burocracia e que,
dentro dessa burocracia alguns grupos se sobreponham a outros, os interesses societrios so,
ao menos na teoria, acessrios s preferncias burocrticas. Nesse sentido, as escolhas de um
grupo imerso em um ministrio de relaes exteriores, por exemplo, seriam menos definidas
pela influncia da sociedade do que pela necessidade de fazer valer sua viso.
No que diz respeito ao processo advindo do mbito liberal, a passagem das
preferncias de atores domsticos para a poltica externa pode ocorrer ao largo da burocracia
(pela mdia, por manifestaes populares, pelo sufrgio, entre outros canais), afetando
diretamente, a ttulo de exemplo, o presidente da repblica, o que poderia, inclusive,
constranger a ao da burocracia e fazer valer o interesse social em detrimento das opes dos
burocratas. Nesses casos, o presidente pode optar por trocar apoios de base governamental
em nome de suporte de grupos sociais como as elites, classes empresariais ou sindicais.
Entretanto, por sua proximidade em terreno de ontologia (individualista) e de
epistemologia (racionalista/objetivista), existem possibilidades de convergncia entre as duas
perspectivas para que o entendimento da poltica externa de um Estado torne-se mais prximo
da realidade57. Considerar somente aspectos tericos em lugar da aplicabilidade prtica
tambm traria srios prejuzos observao dos fatos. Em primeiro lugar, ambas as vises
trabalham com paradigmas bottom-up do sistema poltico domstico. Enquanto que o modelo
de poltica burocrtica afirma que os interesses individuais intraburocrticos conformam a
poltica externa, de baixo para cima, os autores liberais, da mesma forma, defendem que as
preferncias societais determinam a conduo dos negcios estrangeiros de um pas. Isso
garante complementariedade, em variados graus, s duas vises.
Um segundo ponto seria que as burocracias intraestatais podem, certamente, em meio
a suas disputas burocrticas (em que, de fato, existe assimetria de poder), receberem as
57

Isso no significa que abordagens relativas a ideias e mesmo ao reflexivismo no possam ser vlidas. H
autores que argumentam que mesmo quando os atores agem de forma racional, eles esto influenciados por
ideias (Goldstein; Keohane, 1993). Contudo, isso no pacfico na literatura, com alguns afirmando que, ainda
que possam pensar em ideias, autores racionalistas continuariam trabalhando com fatores de naturalizao de
comportamentos (Koslowski; Kratochwil, 1995).

54

contribuies, crticas e/ou presses de atores domsticos no burocrticos e isso pode ser
decisivo para a prevalncia de suas posies dentro do processo de formulao de poltica
externa. Nesse diapaso, entende-se que as agendas das burocracias podem ou no serem
coadunadas com as preferncias de atores individuais e de grupos sociais. Isso explicaria
processos de internacionalizao de empresas, fortalecimento de polticas de cooperao e a
busca por acordos comerciais.
O conceito de Thomas Risse-Kappen de estruturas domsticas, ainda que com foco no
impacto que as relaes transnacionais podem ter no campo domstico, parece ser til para
elucidar a questo. Segundo ele, as estruturas domsticas so divididas em estatais e
societrias. As primeiras tratam-se de arranjos normativos e organizacionais, a dizer,
instituies polticas oficiais, que formam o Estado; enquanto que as ltimas so as interaes
que conformam a estrutura da sociedade. Entre os dois polos, estabelecem-se redes e
conexes que articulam essas duas estruturas domsticas (RISSE-KAPPEN, 1995). A fora e
a frequncia dessas interaes, bem como a capacidade de influncia que um grupo ter sobre
o outro depender da anlise do caso concreto. Pode-se afirmar, entretanto, que essa dupla
dinmica poder ser afetada pela formao de coalizes para transformar o rumo das polticas.
Numa situao hipottica em que a agenda da burocracia seja convergente com os
interesses de grupos sociais, uma burocracia seja ela um grupo minoritrio ou no - pode
suplantar as demais no processo de conduo de poltica burocrtica e na definio do
comportamento estatal, por meio do argumento de que tem apoios da sociedade civil e que,
por isso, em caso de negativa de sua proposta, a legitimidade dos demais grupos burocrticos
ser certamente afetada frente opinio pblica. Esse mecanismo no nega a existncia dos
conflitos de poder prprios abordagem de poltica burocrtica e tampouco ignora as
demandas sociais do campo liberal. Dessa forma, o papel de atores nacionais estatais e da
sociedade tem impacto substantivo na definio das preferncias de poltica externa.
Ao partirmos do axioma de que as preferncias no so dadas, poderemos, ao longo
desta dissertao, entender e apontar que o processo de formulao de poltica externa
brasileira est mais aberto a agentes da sociedade e a outros grupos componentes da
burocracia estatal que no constituem o ncleo decisrio (presidncia da repblica e MRE).
Por essa razo, necessrio que sejam apontadas e entendidas o processo de formao de
preferncias e como essas preferncias so confrontadas com outras. A anlise das interaes
pode permanecer no campo eminentemente terico, ou, como pretendemos, ser aplicvel ao

55

caso concreto, a dizer, no escrutnio da cooperao brasileira para a frica no campo da


segurana alimentar.
O que se observa que, com o uso das ferramentas proporcionadas pelas perspectivas
de poltica burocrtica e de formao de preferncias, ambas resultantes dos estudos de
anlise de poltica externa, poderemos compreender de que forma uma deciso ou conjunto de
decises ou mesmo uma diretriz de poltica externa pode chegar ao topo da agenda e ser
manifestada no comportamento estatal. So processos dinmicos e no necessariamente
etapistas, de forma que no existe, a nosso ver, uma antecedncia do interesse social ao
burocrtico ou vice-versa. No se trataria, portanto, de uma evoluo procedimental
envolvendo poltica burocrtica e formao de preferncias sob um escopo liberal, com uma
ocorrendo depois da outra. A nossa perspectiva que esses processos ocorrem
simultaneamente e que um pode influenciar o outro. Quanto mais aberto for o ministrio das
relaes exteriores de um pas, mais o intercmbio com a sociedade ocorrer e mais atores
domsticos tero capacidade de influir na formao das preferncias estatais e na tomada de
decises. Isso torna o estudo da poltica externa um esforo multicausal.
Este trabalho mostrar que, ainda que a tomada de decises no que diz respeito
poltica externa brasileira possa ser polarizada pelas disputas ou aes de coordenao
intraburocrticas (no interior do MRE) e interburocrticas (entre o Itamaraty e outros atores
governamentais), observada crescente participao e interesse de atores da sociedade civil
pelas questes externas. Isso se deve, em grande parte, aos seus impactos distributivos
internos em decorrncia da maior participao do pas em regimes e acordos internacionais,
pelas oportunidades aventadas pela internacionalizao das atividades de empresas brasileiras
e, tambm, pelo prprio interesse do MRE em diversificar sua matriz de atuao por meio da
expertise de atores outros, que tenham conhecimentos especficos que possam ser teis ao
Estado em suas relaes externas. Esses argumentos ganham propriedade quando se estuda
cooperao internacional.
Essas interferncias mtuas trazem novos desafios ao entendimento da poltica externa
e anlise do comportamento dos Estados. Por essa razo, orientam-se debates referentes
definio de interesse nacional e participao democrtica; da relao e posio da poltica
externa frente s demais polticas pblicas; do potencial de mudana da poltica externa; e de
como tais aportes operam em cenrio de interdependncia, de liberalizao econmica e de
democratizao. Esses questionamentos sero tratados na seo seguinte.

56

1.3

Para alm da torre de marfim: o conluio de poltica externa com polticas


pblicas

Historicamente, a maioria das anlises sobre poltica externa tendeu a classific-la em


domnio distinto ao das demais polticas pblicas58, consagrando-a com certa singularidade e
excepcionalidade, diferindo seus fundamentos daqueles comuns s polticas pblicas59
domsticas. Tratam-se de concepes que preveem carter de primazia poltica externa, pois
essa estaria relacionada a elementos basilares do interesse nacional. A concepo do interesse
nacional, eivada de racionalidade inata, no poderia ser contaminada pelas presses da
sociedade, pois os anseios populares teriam uma viso muito mais estreita, de curto prazo,
identificada com o atendimento s necessidades particulares e no aos desgnios necessrios
ao desenvolvimento do pas.
Reaes a esse pensamento datam do contexto da I Guerra Mundial, quando da
veiculao de perspectivas de matriz wilsoniana, contrrias diplomacia secreta e falta de
coordenao multilateral entre os Estados. Esse questionamento, de raiz liberal e democrtica,
trouxe relevantes consequncias para o estudo de poltica externa; entretanto, acabaria
minimizado pela predominncia da viso realista, comumente associada ideia de que a
poltica externa deve estar insulada das demais polticas pblicas e resistente s mudanas
governamentais e s demandas sociais, como que em uma torre de marfim60.
Por conta disso, a poltica externa deveria ser objeto de estudo de especialistas,
burocratas com a capacidade de identificar as demandas nacionais e solucion-las de acordo
com a mobilizao das capacidades materiais dos Estados. Com viso no utilitarista e de
longo prazo, os tomadores de decises poderiam, a partir das interaes do Estado com o

58

Temos a definio de poltica pblica como: (...) o conjunto das atividades do governo que, agindo direta ou
indiretamente (por exemplo, por delegao ou pela ao de agentes no governamentais), acabam por influenciar
o cotidiano dos cidados. Tais aes do governo se inspiram em um modelo institucional e em uma tradio
histrica de Estado (MILANI, 2012, p.36). Pode-se, tambm, entender poltica pblica como a soma das
atividades dos governos, que agem diretamente ou atravs de delegao, e que influenciam a vida dos cidados
(PETERS, 1986).
59

60

Para um histrico da evoluo do estudo das polticas pblicas, ler Paixo e Castro Santos (1988).

Trata-se de expresso metafrica e literria para indicar distanciamento e indiferena, numa recusa de dilogo
com o mundo exterior. O termo parece, quando transladado para o campo das relaes internacionais e de anlise
de poltica externa, adequado se levarmos em considerao situaes em que o processo de tomada de decises
completamente centralizado e insulado das circunstncias de poltica domstica.

57

exterior, proporcionar os recursos adequados para assegurar posio favorvel relativamente


aos demais no sistema internacional. No entanto, entendemos que essa definio estanque e
dogmtica de interesse nacional, identificada com o modelo de Estado como agente e ator
unitrio, deve ser questionada. Vale lembrar que defender a existncia de pluralismo de atores
na definio da poltica externa no significa dizer que os tradicionais lcus de formulao de
poltica externa a dizer, os ministrios de relaes exteriores e poder Executivo tenham
perdido seu papel fundamental no exerccio de elaborao dessa poltica.
O objetivo desta seo , a partir do debate entre interesse nacional, polticas pblicas
e poltica externa, desmistificar a ideia de que a poltica externa reveste-se de carter
absolutamente distinto das polticas pblicas. A discusso parece apropriada, aps ser
realizado debate analtico sobre modelos de anlise de poltica externa aplicveis ao estudo do
comportamento estatal e aos processos de formao de preferncias. Compreendemos que no
existiria um insulamento burocrtico tal que as presses sociais e as peculiaridades de cada
governo no poderiam influenciar o comportamento estatal. Globalizao, liberalizao
poltica e abertura econmica, alm de outros fatores, tornam imperativo questionar a patente
diviso, que ignora a existncia de custos distributivos, a formao das preferncias e a
capacidade de influncia dos atores domsticos no processo de formao da poltica externa.

1.3.1 Poltica externa vs. polticas pblicas: insulamento burocrtico e interesse nacional

O conceito de interesse nacional, de acordo com a corrente realista, parte da premissa


de que o comportamento estatal estaria determinado pela necessidade de maximizar poder em
um contexto anrquico e balizado por interaes de autoajuda. O papel do Estado seria o de
manter a paz interna e a segurana de seus cidados.

In a world where a number of sovereign nations compete with and oppose each other
for power, the foreign policies of all nations must necessarily refer to their survival
as their minimum requirements. Thus all nations do what they cannot help but do:
protect their physical, political and cultural identity against encroachments by other
nations (MORGENTHAU, 1952, p.288)61.

61

O trecho correspondente na traduo : Em um mundo em que um nmero de naes soberanas compete


entre si e se ope por poder, as polticas externas de todas as naes devem necessariamente se referir a sua
sobrevivncia como requerimento mnimo. Por isso, todas as naes fazem o que podem para: proteger sua
identidade fsica, poltica e cultural contra violaes de outras naes.

58

Tais preceitos levariam a comportamentos e a motivaes semelhantes por parte dos


Estados, no sentido de que, ao efetuarem aes de forma racional e uniforme, agiriam de
forma anloga em mbito internacional. Em virtude disso, aspectos internos no teriam
relevncia considervel e o contedo das decises estatais seria apartado das questes de
natureza poltica. O Estado realista seria aquele marcado por indelvel capacidade de agir de
forma autnoma s foras domsticas e de forma coerente com outras unidades anlogas a ele
no sistema internacional. Por meio desse axioma, estabelece-se um modelo de decisor
unitrio, em que a diplomacia torna-se tipo ideal nas relaes interestatais. Dessa maneira:
interesse nacional e interesse do Estado so sinnimos e o diplomata representa esse
interesse no plano externo, buscando maximiz-lo vis--vis os interesses dos demais Estados
(LIMA, 2000, p.270).

The states that are the units of international-political systems are not formally
differentiated by the functions they perform. Anarchy entails relations of
coordination among a systems units, and that implies their sameness. () the
functions of states are similar, and distinctions among them arise principally from
their varied capabilities. National politics consist of differentiated units performing
specified functions. International politics consists of like units duplicating one
anothers activities (WALTZ, 1979, p.93, 97)62.

O que se observa das consideraes de Kenneth Waltz que, segundo o pensamento


neorrealista, os Estados teriam, fundamentalmente, variaes em suas capacidades materiais.
Em mbito de poltica domstica, esses Estados exerceriam polticas que, em virtude de suas
diferenciaes, podem ser especficas e diferenciadas. Na arena internacional, ao contrrio, as
atividades estatais seriam as mesmas. A dialtica expressa na separao interno/externo
corrobora a avaliao de que a poltica externa teria uma diferenciao clara em relao s
demais polticas pblicas desenvolvidas endogenamente.
Nessa representao, verifica-se supremacia decisria do Executivo, em que o decisor
teria autonomia para identificar e para implementar os ditos interesses nacionais,
independentemente da manifestao de vontade de atores domsticos em geral e,
especificamente, dos distintos nichos da burocracia. A formao de preferncias seria dada,
verticalizada e hierarquizada, com o Estado tendo a capacidade de sobrepujar possveis

62

O trecho correspondente na traduo : Os Estados que so unidades de sistemas polticos-internacionais no


so formalmente diferenciados pelas funes que executam. A anarquia ocasiona relaes de coordenao entre
as unidades do sistema e isso implica em sua semelhana. (...) as funes dos Estados so similares, e distines
entre eles surgem principalmente por suas capacidades variadas. Polticas nacionais consistem em unidades
diferenciadas realizando funes especficas. A poltica internacional consiste em unidades semelhantes
duplicando as atividades umas da outras.

59

reaes contrrias. No haveria, portanto, espao para a aplicao dos postulados liberais ou
variveis condizentes aos modelos esquemticos de poltica burocrtica, tendo em vista que,
de acordo com a perspectiva ontolgica do realismo, as fraturas intraestatais so
negligenciadas e, quando impossveis de serem ignoradas, so neutralizadas pela coordenao
racional do decisor63.
No haveria, portanto uma harmonia de interesses de toda a sociedade. O interesse
nacional, nesse caso, no seria a comunho dos objetivos de distintos grupos domsticos, pois
a influncia societria nula e mesmo a capacidade das burocracias de imporem suas
demandas torna-se muito minimizada. A doutrina da harmonia de interesses (...) tornou-se
(...) a ideologia de um grupo dominante, interessado em manter seu predomnio por
intermdio da tentativa de identificar seus interesses como os da comunidade como um todo
(CARR, 1981, p.61).
Trata-se de posio que enxerga a poltica externa como transcendente s divises
internas. Nesse caso, a poltica externa beneficiaria a toda a nao somente se estivesse acima
de interesses domsticos fragmentados, mas atrelada a desgnios ditos superiores. Este
discurso asume que la poltica exterior no representa a una fraccin de clase o una fraccin
del poder poltico, sino que representa los intereses permanentes que van ms all de la
coyuntura poltica y las divisiones domsticas64 (MERKE, 2008, p.44).
Mesmo que houvesse divises internas, seja interburocrticas a dizer, entre as
agncias governamentais, entre os poderes institudos, entre correntes de opinio dentro de
um ministrio de relaes exteriores ou da presidncia da repblica ou entre os distintos
atores da sociedade civil, elas no deveriam aceder poltica externa. Desse modo, autores
que apregoam a excepcionalidade da poltica externa defendem que essas preferncias devem
permanecer isoladas do processo de formulao e de implementao da poltica externa. O
processo decisrio, portanto, estaria insulado das presses que porventura pudessem surgir de
baixo para cima, presses essas tidas como deletrias.
Isso garantiria carter de continuidade poltica externa que, por sua vez, seria
preservada de alteraes na vida poltica e social do Estado. Uma mudana de governo no
63

Lima (2000), afirma que a representao do Estado como ator coeso e autnomo consequncia do modelo
germnico/prussiano de formao dos Estados nacionais. Outros autores caracterizam esse modelo como de
modernizao conservadora ou pelo alto, de modo que o Estado, em sua razo suprema, poderia submeter as
vontades alheias em uma estrutura vertical de poder institucional.
64

O trecho correspondente na traduo : Este discurso assume que a poltica externa no representa uma
frao de classe ou uma frao do poder poltico, mas representa os interesses permanentes que vo alm da
conjuntura poltica e das divises domsticas.

60

teria o pendo de modificar fundamentalmente os ditames de poltica externa, visto que essa,
por perseguir a consecuo de interesses da coletividade, teria lastro de permanncia. Da
mesma forma, a ascenso de grupos de oposio ao poder institudo no iria transformar
essencialmente a conduo dos negcios externos, pois os desafios internacionais so mais
prementes que as disputas domsticas. Os conflitos entre os grupos no interior do Estado
seriam temporrios, enquanto que as relaes externas envolveriam objetivos permanentes,
como a garantia da segurana ou da paz. Alguns autores que trabalham com essa perspectiva
indicam que no haveria diferenas na poltica externa desenvolvida por governos diferentes,
pois as preferncias dos atores em cargos diretivos seriam as mesmas, como garantia de
integridade das fronteiras e maximizao do poder relativamente a outros Estados65.
Ao considerar a existncia de uma clara separao entre poltica externa e polticas
pblicas, os postulados realistas incorrem na distino entre o que seria high politics e low
politics, com a primeira sendo cabvel diplomacia e poltica externa, e a segunda articulada
s perspectivas domsticas. Essa conveno implica em empobrecimento da anlise do
processo de tomada de decises e gera dicotomia que, em tempos do ps Guerra Fria, torna-se
inapropriada, se levarmos em considerao a crescente interconexo entre diversas agendas
das relaes internacionais. Alm disso, promove uma ciso com os princpios de controle
institucional das democracias. Afirmar a separao entre baixa e alta poltica corrobora a
separao entre domstico e internacional que acreditamos ser anacrnica para o estudo de
poltica externa no perodo hodierno.
Postulados caros aos realistas, como o de assegurar a segurana e a sobrevivncia do
Estado, esto intrinsecamente articulados a motivaes tidas at ento como de baixa poltica.
Aspectos econmicos, sociais e culturais, entre outros, esto relacionados s preocupaes
bsicas do estadista, fenmeno que fica mais visvel em tempos de relaes globalizadas.
Trocas comerciais e financeiras em profundo desequilbrio podem causar crises econmicas
com impactos substantivos nos fluxos migratrios, o que, por sua vez, pode acarretam riscos
estabilidade poltica e territorial de um Estado. Da mesma forma, a ocorrncia de
65

Essa viso bastante comum, especialmente, em trabalhos que discutem a poltica externa brasileira do
Imprio (1822-1889) ou na literatura oficial do Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil. Busca-se, na defesa
de uma continuidade da poltica externa, eiv-la de carter de profissionalismo e de viso prospectiva, de modo
que mesmo que diferentes gabinetes assumissem o poder, a conduo externa do pas seria a mesma. Mesmo na
literatura de poltica externa sobre o regime militar brasileiro (1964-1985) essa perspectiva est presente. Cervo
e Bueno (2002, p.368), por exemplo, denominam a presidncia de Castelo Branco (1964-1967) como de passo
fora da cadncia, indicando que o comportamento estatal entre a Poltica Externa Independente e o
universalismo da presidncia de Joo Baptista Figueiredo foi fundamentalmente o mesmo. Nosso
entendimento que, ainda que traos gerais de poltica externa sejam definitivamente continuados, as rupturas
tambm so visveis em diversos momentos da histria diplomtica brasileira.

61

desabastecimento severo ou de alta no preo de alimentos pode repercutir em conflitos


regionais, o que vem ocorrendo com frequncia. Crescentes padres de interaes
mutuamente custosos de serem rompidos entre os Estados, como acordos comerciais e
cooperativos, dirimem a fronteira artificial entre o que seria essencial para os interesses
nacionais (KEOHANE; NYE, 2000).
A viso realista considera a opinio pblica e os conflitos comuns ao universo da
poltica como nocivos formulao dos interesses nacionais, no sentido de que eventuais
influncias ou constrangimentos societrios poderiam acarretar em perda de objetividade e de
racionalidade na conduo da poltica externa. Suscetvel a imediatismos e a particularismos,
a opinio pblica no teria condies de vislumbrar interesses de longo prazo. Ter-se-ia uma
patente irracionalidade da poltica democrtica, com a tomada de decises confinada ao
Estado (LIMA, 2000, p.273). Sua burocracia, alheia a conflitos que se poderiam mostrar
disruptivos para a maximizao dos interesses nacionais, seria arregimentada para alm das
foras sociais, isolada como que em uma torre de marfim. Por causa disso, a existncia de
conflitos inter e intraburocrticos tornar-se-ia minimizada ou eliminada pela coordenao de
um decisor central.
Essa realidade comumente associada, na literatura, a Estados com regimes de
governo autoritrios, com centralizao do processo de tomada de decises na burocracia
estatal e/ou nos ditames do lder. Em muitos desses casos, utiliza-se uma retrica nacionalista
a fim de neutralizar presses contrrias e de justificar toda e qualquer poltica produzida pelo
Estado como de interesse nacional. Nesse sentido, o interesse nacional, como o prprio
adjetivo confere, identificado com necessidades de toda a nao, sem levar em considerao
anseios de grupos sociais ou aspiraes polticas especficos. Com isso, o processo de
formulao e de implementao de polticas no seria controlado ou efetivamente
influenciado por uma mirade de demandas emanadas da sociedade civil. A excluso
possibilitaria a emergncia de objetivos e valores coletivos como princpio de coerncia das
aes pblicas o desenvolvimento de um Estado-Nao moderno, por exemplo acima de
interesses privados egostas (PAIXO; CASTRO SANTOS, 1988, p.2-3).
Mesmo em casos de fragmentao da estrutura burocrtica de um Estado, o que
tenderia a induzir a conflito, barganhas e cooperao entre as diferentes agncias estatais, o
discurso do interesse nacional seria unificador. Possveis aes desviantes de faces com
interesses especficos seriam neutralizadas por um grupo ou indivduo decisor central, com a
capacidade de filtrar o acesso s instncias decisrias. Essa organizao, comum a Estados

62

burocrtico-autoritrios, mas tambm passvel de observao em democracias notadamente


em tempos de conflito esboroa as articulaes sociais domsticas e personaliza o Estado.
suficiente lembrar que, se por um lado o autoritarismo excludente e, portanto,
particularista, por outro ele burocrtico concentra e centraliza o poder, condicionando o
seu exerccio s normas impessoais da racionalidade instrumental (PAIXO; CASTRO
SANTOS, 1988, p.2). A retrica autoritria formaliza-se, portanto, imposio do carter
nacionalista formulao e implementao das polticas, o que contribui para a sua
despolitizao e consequente insulamento dos atores que as edificam.
Entretanto, essa perspectiva, prpria aos alicerces tericos do realismo, parece
anacrnica desde, pelo menos, a dcada de 1980. As crticas feitas pelos modelos de poltica
burocrtica, de jogos de dois nveis, entre outros, postularam a insuficincia de se argumentar
que a poltica externa uma arena parte e diferenciada das demais polticas pblicas.
Observa-se que () political leaders are playing in the domestic and international arenas
simultaneously (MILNER, 1997, p.4)66. Assim, ao contrrio das teorias estadocntricas, o
conflito e a coordenao domsticos tambm so marca da poltica externa. Isso vai de
encontro assuno de que o interesse nacional seria dado e de incumbncia de uma
burocracia coesa e insulada das presses dos grupos sociais.
Alm de o interesse nacional no ser dado, as burocracias no so coesas e o
insulamento s presses sociais no a regra. Ademais, a poltica externa no a expresso
de uma vontade geral de toda a sociedade e tampouco tem impactos semelhantes em todo o
grupo social. Ao contrrio da ideia de que o comportamento internacional de um Estado
visaria, necessariamente, a trazer o bem coletivo, entendemos que o resultado das interaes
estatais tende a resultar em impactos distributivos distintos que podem desagradar a certas
parcelas de uma sociedade. Isso particularmente perceptvel, por exemplo, nas negociaes
de acordos comerciais ou de processos de integrao. Acordos de preferncias comerciais ou
de livre comrcio podem privilegiar determinados setores e prejudicar outros. A barganha
internacional para o fechamento de ditos acordos deve passar, tambm, por negociaes
domsticas com numerosos grupos de interesse, a fim de que os trmites comerciais sejam
viveis e causem menos danos que benefcios.
Pelo conluio terico que temos com as perspectivas de poltica burocrtica de anlise
de poltica externa e liberal de formao de preferncias, compreendemos que o interesse
66

O trecho correspondente na traduo : (...) lderes polticos esto atuando nas arenas domstica e
internacional simultaneamente.

63

nacional no dado, mas construdo em meio a disputas domsticas. El resultado es que


siempre el inters nacional va a ser una configuracin hegemnica en donde una fraccin
asume la representacin de toda la sociedad67 (MERKE, 2008, p.44). Com isso, fica claro
que existe um peso causal da poltica domstica. As burocracias no poder, bem como suas
preferncias, so inegavelmente decisivas para aes de poltica externa de um Estado. A
capacidade de influncia de grupos sociais e sua habilidade na formao de coalizes tambm
so fatores que indicam que a poltica externa est sujeita ao escrutnio.
Dessa forma, argumentos em prol da incompatibilidade entre poltica externa e
democracia s se sustentam quando partem da premissa da existncia de uma distino
ontolgica entre poltica interna e externa, diviso essa que criticada ao longo de todo este
trabalho. Se as diferenas entre poltica externa e domstica deixam de existir, tambm no
mais se sustenta a alegao de um processo decisrio distinto para as questes internas e
externas (LIMA, 2000, p.276).
Argumentar que a diferena entre poltica externa e polticas pblicas essencialmente
de contedo, que a primeira seria referente aos assuntos externos e a segunda de mbito
domstico seria ratificar uma posio que contrria ao que pensamos. Em cenrio atual, o
que se observa que a interao entre a poltica externa e as polticas pblicas torna-se lugar
comum, com prticas de segurana pblica, de sade, de agricultura, entre outras, sendo
internacionalizadas pelo Estado, o que no s amplia sua capacidade de atuao em distintos
campos das relaes internacionais, como tambm coaduna atividades realizadas
internamente com o contedo de sua poltica externa e mobiliza atores outros, para alm dos
tradicionais, na consecuo dos objetivos externos.

1.3.2 Poltica externa e polticas pblicas: o fim do insulamento e a construo de pontes

A ideia de fim do insulamento burocrtico de instituies como ministrios de relaes


exteriores est intrinsecamente ligada com a tese de que a poltica externa uma poltica
pblica que est suscetvel ao escrutnio e influncia da sociedade. A ideia de
questionamento do insulamento burocrtico e do monoplio da formulao da poltica externa
aproxima-a do conceito de poltica pblica e permite a existncia de relaes mtuas entre
67

O trecho correspondente na traduo : O resultado que sempre o interesse nacional vai ser uma
configurao hegemnica em que uma frao assume a representao de toda a sociedade.

64

essas polticas, o que engendra impactos no comportamento internacional dos Estados e em


suas dinmicas domsticas.

(...) domestic politics and international relations are inextricably interrelated. A


countrys international position exerts an important impact on its internal politics
and economics. Conversely, its domestic situation shapes its behavior in foreign
relations (MILNER, 1997, p.3)68.

Conforme aponta Maria Regina Soares de Lima, dois fatores so fundamentais para
explicar a democratizao das relaes polticas: a liberalizao poltica e a abertura
econmica. A partir dessas variveis, que so normalmente associadas a uma nova realidade
de pases em desenvolvimento marcados historicamente por regimes burocrtico-autoritrios,
pode-se entender que h espao para a politizao do processo de formao de polticas
pblicas, para maior complexificao do processo decisrio e para ampliao das agendas de
poltica externa (LIMA, 2000). O fenmeno da globalizao, segundo ela, amplia as
demandas dos atores domsticos e erode o limite entre o que internacional e o que interno,
o que contribui para a assuno de efeitos democratizantes no processo de produo e de
implementao da poltica externa. Isso gera, inclusive, consequncias na determinao das
preferncias dos participantes do processo decisrio.
Na definio de Helen Milner (1997), Estados so compostos por atores com
preferncias variveis, que compartilham e disputam influncias no processo de tomada de
deciso. No h um polo hierrquico e verticalizado no interior do Estado, em que as decises
seriam tomadas pelos formuladores e implementadores de poltica externa, em larga medida
insulados dos demais. Tampouco existiria uma dialtica claramente definida entre uma
suposta hierarquia domstica, mais atinente s teses realistas, e a anarquia internacional. Ao
contrrio, existiria uma espcie de poliarquia.
The search for internal compromise becomes crucial in polyarchy. International
politics and foreign policy become part of the domestic struggle for power and the search for
internal compromise69 (MILNER, 1997, p.11). Nessa estrutura, no haveria uma entidade
que ocupa o topo da tomada de decises, como uma instituio de tomada de decises no
modelo preteritamente discutido e nomeada de torre de marfim, mas, ao contrrio, com as
68

O trecho correspondente na traduo : (...) poltica domstica e relaes internacionais esto intrinsecamente
inter-relacionadas. A posio internacional de um pas exerce um importante impacto em sua poltica e economia
internas. Da mesma forma, sua situao domstica molda seu comportamento em relaes externas.
69

O trecho correspondente na traduo : A busca por compromisso interno torna-se crucial em poliarquia.
Poltica internacional e poltica externa tornam-se parte da luta domstica por poder e pela busca de
compromisso interno.

65

relaes conformadas em redes entrelaadas entre atores domsticos e entre esses e seus
anlogos externos. Em uma poliarquia, as preferncias dos atores podem diferir, resultando
em polticas e comportamentos diferentes dos Estados em mbito internacional.
De acordo com esse conceito, diversos atores nacionais atuam na definio da agenda
externa, sem haver uma hierarquia definida e marcada de funes, em que um lder teria a
capacidade de anular e/ou de coordenar plenamente as preferncias dos demais atores, ou
tampouco uma anarquia aos moldes do que ocorre no nvel sistmico, em que a coordenao
de esforos e a cooperao entre os atores seriam improvveis. De acordo com a definio de
poliarquia, tem-se que grupos domsticos compartilham poder sobre processos de tomada de
deciso e que suas preferncias so variveis. Ministrios e agncias estatais podem
desenvolver suas prprias polticas de internacionalizao, havendo, nesse processo,
articulao de esforos junto ao ministrio de relaes exteriores e a presidncia da repblica
ou no70. Um cenrio de poliarquia nos permite dizer que essa coordenao pode ser possvel,
o que seria invivel em descrio de contexto anrquico ou com hierarquia plena.
Segundo o conceito de poliarquia, aplicvel para dinmicas domsticas, no existiria
uma "hierarquia" instituda, em que nico(s) tomador(es) de deciso definiriam o
comportamento estatal; tampouco haveria uma anarquia, sem qualquer ordenao do que se
entende por poltica externa e pelos processos que culminam em sua formalizao. A ideia de
poliarquia seria um meio termo entre esses dois polos, anarquia e hierarquia..
O cenrio de poliarquia seria caracterizado pelas disputas e jogos entre os atores
domsticos por maior poder de influncia no processo de tomada de decises. Helen Milner
(1997) argumenta, ao contrrio de vises consagradas na literatura, que a ausncia de
informaes completas no levaria, necessariamente, ao fracasso de experincias de
cooperao em plano internacional. Entretanto, ela afirma que a distribuio equivocada de
informaes, tanto a nvel domstico como a nvel internacional - em negociaes diretas, por
meio de organizaes internacionais ou de regimes internacionais que sejam mal
compreendidos pelos atores - pode gerar, sim, problemas em aes cooperativas. Nesse
sentido, a existncia de cooperao em suas mltiplas facetas implica no entendimento de que
exista dilogo entre os atores domsticos e seus anlogos externos.
Em sistema internacional composto por Estados tidos como unitrios, em que
prevaleceriam preferncias divergentes, a cooperao seria dificultada ou impossibilitada. As
interaes estatais tenderiam a se restringir a assuntos de alta poltica, pois o interesse
70

Internacionalizao de aes no significa o mesmo que poltica externa. Muitos atores institucionais
desenvolvem aes externas, como acordos de cooperao tcnica, mas no poltica externa.

66

nacional estaria restrito a questes relativas segurana estatal e refratrio a acordos que
pudessem gerar custos distributivos. Entretanto, a no considerao de dinmicas domsticas
pode levar a compreenses equvocas da cooperao, visto que disputas intraestatais podem
dificultar sua operacionalizao. Logo, no somente a existncia de balano de poder em
aspecto sistmico explicaria a existncia ou no de cooperao, mas tambm a realidade
interna dos Estados, o que tem direta relao com o entendimento de que o Estado no est
fechado s presses domsticas. Em entidades em que haja maior coincidncia de posies
entre os poderes domsticos institudos, h maiores possibilidades de cooperao.
A anuncia premissa de que os nveis domstico e internacional devem ser
considerados implica no entendimento de que os compromissos externos dos Estados tm
impactos distributivos. Dito isso, a causalidade domstica explica como se d, por exemplo, o
trmite de aprovao de um tratado firmado externamente no ordenamento jurdico interno de
um Estado. Caso esse acordo traga mais custos que benefcios distributivos domsticos, a
tendncia que o referido pas aja de forma menos atinente cooperao. Conforme Maria
Regina Soares de Lima, no necessariamente verdadeiro que a poltica externa guarde
especificidade com respeito a outras polticas pblicas, em particular quando tem implicaes
distributivas domsticas (LIMA, 2000, p.283).
Na medida em que a poltica externa, pelo aumento da amplitude de temas tratados e
pelo grau das parcerias encetadas, afeta mais diretamente o grupo social, maior interesse tende
a ser despertado nesses indivduos quanto conduo do comportamento externo estatal, o
que enunciaria maiores presses para a abertura de canais de dilogo e de influncia entre os
tomadores de deciso em poltica externa e os demais atores domsticos, nas chamadas pontes
que serviram de ttulo a esta seo. O aumento de interesse e o debate pblico podem
conduzir a um processo lento e gradual de abertura e politizao do campo da poltica externa,
embora ainda em termos bastante reduzidos quando esta se compara com outras polticas
pblicas (MILANI, 2012, p.38-39)71.
Entendemos que essa relativa abertura no campo da poltica externa , certamente,
ainda menor que quela existente no processo de formulao e de execuo das outras
polticas pblicas. Utilizamos a metfora das pontes entre a sociedade e a torre de marfim

71

Milani (2012) divide os atores domsticos envolvidos na formulao e na implementao da poltica externa
brasileira em dois grupos. No primeiro nvel, inclui os atores governamentais: poder Executivo; agncias de
primeiro nvel de relevncia; agncias de segundo nvel de importncia; entidades subnacionais; poder
Legislativo federal. No segundo nvel, inclui: partidos polticos; ONGs, organizaes empresariais e sindicatos;
meios de comunicao e opinio pblica; e think tanks, grupos de pesquisa, organizaes religiosas e grupos
tnicos.

67

desenvolvida na seo anterior para indicar que, ainda que os contatos entre os grupos sociais
e os rgos decisrios tenha se tornado mais frequente com fenmenos de abertura poltica e
de integrao econmica, isso ainda ocorreria de forma cadenciada. Por no estarem mais
completamente isoladas do cmputo geral dos assuntos nacionais, as instituies de tomada
de deciso em poltica externa passam a ter a chance de dialogar mais livremente com os
demais atores domsticos. A imagem das pontes nos parece interessante porque, por mais que
tendam a promover a interlocuo entre atores externos ao processo decisrio e atores imersos
no mesmo, elas podem ser levantadas, impedindo essa articulao.
Compreendemos, assim, que no existe uma via de mo dupla, claramente delineada,
entre as instncias decisrias e os demais atores domsticos, mas que, gradualmente, em
termos tericos, houve uma proximidade desses dois grupos72. Isso no significa que essas
conexes estabelecidas so permanentes ou que no possam ser descontinuadas. Tampouco
acreditamos que a influncia domstica ou de distintos nichos da burocracia federal ir, com
toda certeza, ter um impacto decisivo em poltica externa. Isso depender, claramente, dos
impactos distributivos que uma negociao internacional trar ao pas e da temtica a ser
levada em considerao73.
Quanto maiores os custos sociais de um acordo comercial ou de cooperao, por
exemplo, maior envolvimento ser esperado da sociedade. Em contrapartida, assuntos que
tenham maior poder de mobilizao nacional - como a resposta a um ataque armado -, ou que
sejam relacionados a interesses tidos como gerais e no de grupos especficos, tendem a ser
menos polarizadores de opinies e de posies domsticas. Quando as consequncias da
poltica externa so distributivas, no sentido de que custos e benefcios no se distribuem
igualmente na sociedade, a poltica domstica tem influncia na formao da poltica externa
(LIMA, 2000, p.287).
Ainda que possvel em termos tericos, a ideia de insulamento ou de levantamento
das pontes que descrevemos anteriormente nos parece mais propcia teoria que prtica.
Encetar decises sem levar em considerao questes de natureza domstica expediente
pouco crvel em sociedades em que vigoram instncias democrticas. No ignoramos,
entretanto, que mesmo em regimes tidos como democrticos, um governo poder tomar

72

Aqui, estamos considerando Estados democrticos, como o caso do Brasil, o que ser discutido de forma
detida nos captulos seguintes.
73

Como ocorre na produo de outras polticas pblicas, tambm na poltica externa podem ser necessrios
recursos de autoridade e, simultaneamente, de representao e conciliao de interesses diversos e de
administrao do conflito (LIMA, 2000, p. 284).

68

decises de forma virtualmente insulada e sem levar em considerao a dinmica domstica.


Tal situao nos parece, no entanto, mais exceo do que regra. O que parece ocorrer,
ao contrrio, que esse processo de maior visibilidade da poltica externa notadamente
pelos impactos que acordos internacionais trazem para a realidade domstica - traz renovada
ateno para as polticas pblicas desenvolvidas em mbito domstico. Desse modo, a poltica
externa tem impacto nas demais polticas pblicas nacionais, assim como essas polticas
pblicas causam impactos na consecuo poltica externa, contribuindo para um quadro no
de exata complementariedade, mas de existncia de interaes entre elas.

O pressuposto geral o de que polticas externas bem sucedidas, com real influncia
sobre as negociaes internacionais, so aquelas que trazem resultados positivos em
termos de polticas pblicas domsticas. Da mesma forma, polticas pblicas bem
sucedidas reforam a posio negociadora brasileira. Em outras palavras, h uma
correspondncia direta entre decises tomadas no mbito da poltica externa e os
seus efeitos sobre as preferncias e os interesses das chamadas constituencies74
(OLIVEIRA; ONUKI; VEIGA, 2006, p.2).

Em virtude disso, os formuladores de poltica externa de um Estado podem valer-se de


logros de polticas pblicas domsticas para compor os eixos de atuao internacional de um
pas. As consequncias podem ser variadas, como a consecuo de uma parceria estratgica
que gere ganhos econmicos e polticos. Partindo de raciocnio anlogo, um acordo de
cooperao tcnica, por exemplo, pode ter como resultado a mudana de uma poltica pblica
que, considerada inadequada, se modifique por meio do aprendizado adquirido pela vertente
cooperativa. Quanto maior o dilogo e a abertura das instncias decisrias a outros atores
domsticos as pontes - maior a tendncia de efetividade do mbito cooperativo em
poltica externa e mais prxima a poltica externa tende a ser das polticas pblicas outras.

1.4

Consideraes Finais

Delineamos, neste primeiro captulo, o instrumental terico e analtico relativo


anlise de poltica externa e teoria de relaes internacionais a ser aplicado e testado
empiricamente no estudo da poltica externa brasileira. A partir de apontamentos tericos,
74

O termo constituency refere-se a qualquer grupo de indivduos ligados por identidades, interesses, formaes
culturais ou objetivos compartilhados. Pode referir-se a um conjunto de eleitores, empresrios, organizao da
sociedade civil, etc.

69

elencamos motivos para nosso argumento de que o pensamento realista, criticado ao longo
destas pginas, seria insuficiente para o ensejo de compreenso de uma poltica externa que se
complexifica e se diversifica como a brasileira.
Nesse sentido, posturas irredutveis em favor da considerao do Estado como ator
unitrio e do sistema como nvel de anlise individual tornar-se-iam indesejveis para este
trabalho. As contribuies conceituais do modelo de poltica burocrtica de anlise de poltica
externa e dos aportes liberais de formao de preferncias que moldam o comportamento
estatal so o cerne do entendimento de que o nvel domstico, bem como as interaes que se
processam entre os atores componentes desse nvel, fundamental para a assuno das
motivaes estatais.
O esforo de sntese entre o modelo de poltica burocrtica, emanado dos estudos de
Graham Allison, e o pensamento liberal de formao de preferncias, em grande medida fruto
dos escritos de Andrew Moravcsik, indica que a considerao dessas duas abordagens nos
parece cabvel e aplicvel ao caso concreto. Isso tambm embasa nosso argumento de que a
poltica externa no uma poltica aparte das disputas domsticas e sem contedo
propriamente poltico. Seu suposto carter de excepcionalidade torna-se questionado.
Por estar sujeita ao escrutnio da sociedade e dos grupos domsticos imersos na
burocracia e fora dela, a poltica externa no representa uma instituio estanque e imutvel,
compartilhada por todos os Estados em suas interaes internacionais. Os jogos e barganhas
realizados pelos atores domsticos influenciados, obviamente, por fatores externos e
internos, assim como por motivaes prprias geram consequncias no processo de tomada
de decises e na definio do comportamento estatal. Dessa forma, dizer que existiria um
interesse nacional apartado dos interesses dos atores domsticos e restrito aos desgnios de
uma burocracia insulada e tida como bem preparada, iria de encontro a nossa proposio.
No negamos, de forma alguma, que os atores tradicionais na definio da poltica
externa continuam como foras decisivas em sua determinao. Salientamos, entretanto, que a
escolha dessas aes estatais no resultado unicamente da existncia de um interesse
nacional alheio ao que ocorre na sociedade. Por isso, a poltica externa no rgida ou
absolutamente previsvel, podendo ser transformada ou ter modificada sua nfase em algum
ponto especfico da agenda internacional de acordo com o grupo que estiver no poder e em
funo das distintas dinmicas que operam no interior do Estado.
Utilizamos a alegoria da torre de marfim para explicitarmos um modelo de
insulamento burocrtico acabado e prximo s mximas realistas que, a nosso ver, pouco

70

til para o estudo emprico. Por darmos relevo tambm aos aspectos domsticos, traamos a
metfora das pontes entre a sociedade e a burocracia estatal, de forma que as agendas de
poltica externa podem ter influncia de atores outros que no os tradicionais. O grau com que
essas interaes ocorrem, entretanto, depender do tema pesquisado pelo analista, no
havendo uma verdade cientfica que sirva a todas as situaes.
Os condicionantes histricos, a tradio institucional e as orientaes ideolgicas, bem
como as disputas intraburocrticas no seio do MRE do Brasil resultam em diferenciadas
nfases de poltica externas e em eixos de atuao internacional no necessariamente lineares.
No prximo captulo analisar-se-o, luz das consideraes traadas neste primeiro momento,
os antecedentes, atores e agendas da poltica externa desenvolvida durante o governo de Lula
da Silva, bem como o foco nas relaes com o continente africano durante esse perodo.

71

ATORES E AGENDAS DA POLTICA EXTERNA BRASILEIRA75

Na ltima dcada, a cooperao tornou-se vetor essencial da poltica externa brasileira,


sendo observado aumento no nmero e na variedade de projetos cooperativos, bem como na
quantidade de pases recebedores da cooperao brasileira76. Parcerias foram encetadas em
regies de sia, frica e Amrica Latina que at ento no eram vistas com grande destaque
ou interesse pelos formuladores de poltica externa. Alm disso, factvel argumentar que
essa ampliao numrica e qualitativa foi acompanhada por uma participao maior de outros
atores que no o Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) no processo de formulao e,
principalmente, de execuo dessas prticas.
Outros atores da burocracia estatal e, aqui, preferimos focar-nos no Poder Executivo
-, como ministrios, agncias da administrao direta e indireta, alm de empresas estatais,
ganharam maior espao relativamente ao Itamaraty na consecuo de diversos projetos de
cooperao. Ademais, empresas privadas, conselhos empresariais, entidades da sociedade
civil, como a imprensa, partidos polticos, sindicatos, entre outros exemplos, em maior ou
menor grau, colaboraram e colaboram para a complexificao dos estudos de poltica externa
no Brasil. A entrada de tais atores no processo de formulao de polticas cooperativas
fenmeno em curso, incompleto, consoante progressiva politizao da poltica externa e
tese de poltica externa como poltica pblica, termos trabalhados no primeiro captulo.
Torna-se necessrio, portanto, questionar paradigmas clssicos referentes aos
processos de formulao e de execuo da poltica externa, que marcaram historicamente os
estudos da disciplina no pas e repercurtem em diversos trabalhos do gnero. A ideia de
insulamento burocrtico como caracterstica patente do Itamaraty, de que o ministrio teria o
condo de definir os rumos da poltica externa de forma soberana e autnoma, isolado do
restante da sociedade e da burocracia, ainda que mantenha sua fora explicativa e terica, no
mais condiz com o momento atual pelo qual passa o pas e o prprio ministrio em questo.
Ressaltamos a escassez de trabalhos que enfocam essa temtica, ainda que nos ltimos anos o
nmero de autores interessados em discuti-la tenha aumentado.
75

Ainda que este trabalho no tenha relao com a Rede Expanso, Renovao e Fragmentao das Agendas e
Atores da Poltica Externa (chamada Rede AAPE), criada em 2006 e coordenada por Letcia Pinheiro,
referenciamos sua importncia para os estudos de poltica externa no Brasil. Sobre a rede:
http://agendasdepoliticaexterna.com.br.
76

As principais caractersticas da cooperao internacional desenvolvida pelo Brasil sero temas tratados no
prximo captulo.

72

Um dos argumentos a serem expostos neste captulo que, apesar da ainda existncia
do insulamento, situao que levou caracterizao metafrica do Itamaraty como torre de
marfim, esse quadro vem mudando, mesmo que de forma no linear ou gradual.
Transformaes no sistema internacional, como o advento da globalizao, e o aumento da
interdependncia, juntamente com mudanas em mbito domstico, como a abertura
econmica e a redemocratizao, auxiliam no entendimento de que pontes foram sendo
erguidas ou canais sendo abertos entre outros atores que no o MRE e esse ministrio.
Desse modo, defenderemos que a torre de marfim no estar to mais isolada e alienada do
que se passa em seu entorno. Nosso argumento central de que o insulamento dificulta
quando no inviabiliza - uma poltica externa atuante no campo da cooperao internacional.
Para isso, partiremos de uma breve retrospectiva histrica e sociolgica que procurar
entender as causas do insulamento burocrtico do Itamaraty. Em quadro comparativo,
observar-se- que tal caracterstica, ainda que subsista, torna-se menos regra com as
alteraes ocorridas no sistema internacional e na ordem domstica, na passagem dos anos
1980 para os anos 1990. Os motivos para esse menor insulamento, bem como suas
consequncias para as relaes do MRE com os demais atores, sero rascunhados ao longo do
captulo. A recorrncia a autores e modelos de anlise de poltica externa, como ferramentas
tericas j enunciadas no captulo anterior, ser feita de acordo com a convenincia. No
entanto, ressaltamos que esse esforo de anlise no encaminhar imediatamente concluses
empricas s nossas hipteses. Aplicaremos esses preceitos, bem como apontaremos os atores
e as agendas envolvidos, no ltimo e derradeiro captulo, quando do estudo da poltica de
cooperao em segurana alimentar brasileira para o continente africano durante os dois
mandatos de Lula da Silva.
A argumentada abertura relativa, contudo, no est sozinha no tempo e no espao. Ela
ocorre em consonncia com o momento hodierno de consolidao democrtica no pas e com
a diversificao das frentes de atuao diplomtica e de cooperao do Brasil. Tendo em
mente o marco temporal desta pesquisa (2003-2010), faz-se mister analisarmos as principais
agendas de poltica exterior do Brasil no s durante o perodo em questo, mas tambm no
momento anterior, na gesto de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). Ser demonstrado
que, apesar do discurso de continuidade do Itamaraty, houve mudanas no comportamento
internacional na comparao de um perodo com o outro, o que teve impactos nas aes
internacionais.

73

A predominncia da corrente dos institucionalistas pragmticos no interior da


burocracia do MRE, durante os anos Cardoso, e dos autonomistas influenciados por quadros
do Partido dos Trabalhadores (PT) -, no perodo Lula da Silva, ser um dos motivos
explicativos para as mudanas de percepes quanto insero internacional do pas e na
avaliao da importncia de determinadas agendas de poltica externa. A inexistncia de
monolitismo de opinies no que diz respeito ao processo de formulao de poltica externa
brasileira prova de que a burocracia desse ministrio no unssona e pode, de fato, divergir
quanto a temas, agendas e aes. O processo de relativizao do insulamento do MRE frente
aos demais atores da sociedade e do Estado brasileiro ocorre, portanto, paripasso s disputas
intraministeriais, a dizer, entre institucionalistas pragmticos e autonomistas.
No nos parece perfeitamente cabvel apontar inexorvel relao de causa e de efeito
entre esses eventos, visto que o insulamento refere-se vinculao entre o Itamaraty e os
demais atores, burocrticos e societrios, enquanto que as disputas intraministeriais,
fenmeno que no recente, assunto primordialmente daquela pasta ministerial. Entretanto,
esses processos guardam relao entre si e com as agendas de poltica externa. Nesse sentido,
os elementos domsticos, dentro da caixa preta do Estado - sem olvidarmos os impactos do
sistema internacional, obviamente - nos so basilares para a compreenso da insero
internacional do Brasil em tempos atuais.
Ao mencionarmos a expresso elementos domsticos, nos referimos, essencialmente,
s relaes do MRE com os demais atores; as ocorrncias intra-MRE; e s mudanas de
polticas domsticas observadas na ltima dcada, como o estabalecimento de modelo de
crescimento baseado no mercado interno e os programas de transferncia condicionada de
renda, por exemplo, o Bolsa Famlia e os voltados facilitao de crdito para a pequena
lavoura. Esses trs fatores, aliados a outros, de procedncia externa, contribuem para o
entendimento de que a poltica externa na transio entre as gestes de Cardoso e Lula da
Silva no exatamente linear ou de plena continuidade. Apesar de no ser de nossa pretenso
esgot-los, esses temas sero abordados neste momento da dissertao.
As principais agendas de poltica externa durante as gestes dos dois mandatrios
sero trabalhadas na ltima parte deste captulo, o que nos fornecer subsdios para o
argumento de que a ideia de continuidade plena na formulao de poltica externa
subterfgio muito mais retrico do que atinente realidade dos fatos. Como o ltimo captulo
desta pesquisa trata da cooperao em segurana alimentar para o continente africano, o tema
frica ser o fechamento do captulo atual. Mostraremos que houve, verdadeiramente,

74

diferenas quanto ao local da frica e do sul-atlantismo na poltica externa brasileira, na


passagem presidencial de FHC para Lula da Silva e na ascendncia dos autonomistas frente
aos institucionalistas pragmticos no mesmo perodo. O enfoque dos primeiros na cooperao
sul-sul e em temticas de interesse comum aos pases em desenvolvimento trouxe notrios
impactos para as relaes Brasil-frica, que saram de uma situao de incmodo silncio
com iniciativas pontuais para se tornar eixo estratgico da poltica externa.

2.1

A especificidade do Itamaraty: breve anlise histrico-institucional

Historicamente, o processo de institucionalizao do Ministrio das Relaes


Exteriores, por meio da ativa cooptao de indivduos egressos das elites nacionais e
centralizados em torno da figura de Jos Maria da Silva Paranhos Jnior, o Baro do Rio
Branco, contribuiu para a caracterizao do Itamaraty como um rgo diferenciado dos
demais componentes da burocracia estatal, bem como para sua profissionalizao e seu
insulamento. Ao argumentarmos que esse isolamento vem sendo questionado e erodido em
tempos recentes, processo esse ainda incompleto e incerto, faz-se necessrio discutirmos,
brevemente, as causalidades histricas e sociolgicas que levaram a esse insulamento77.
Defendemos, nesta seo, que a formao intelectual e burocrtica do diplomata brasileiro,
partindo das razes imperiais desses processos, propiciou a formalizao do citado
insulamento, o que permitiu larga ascendncia sobre a formulao da poltica externa
brasileira, processo esse que teve suas consequncias resvalando em momentos
contemporneos.
Inicialmente, tem-se que no so poucos os textos que tratam da existncia de um
esprit de corps entre os funcionrios do Itamaraty, consequncia de fatores como: a origem
social comum a esses indivduos, notadamente provenientes das elites imperiais e,
posteriormente, republicanas; os processos de socializao desses funcionrios burocrticos
ao ingressarem na carreira diplomtica; e a evocao do legado do patrono da diplomacia

77

Nosso objetivo no analisar, em mincia, as causalidades responsveis pela formao da burocracia do MRE
e tampouco observar, em detalhes, todas as etapas dessa formalizao, do Imprio at o perodo atual. Para tal
empreitada, ver os autores citados ao longo desta seo como fonte privilegiada de informaes.

75

brasileira78 (BARROS, 1986; CHEIBUB, 1984; FARIA, 2008; FIGUEIRA, 2010;


PINHEIRO; VEDOVELI, 2010; BELM LOPES, 2011; PINHEIRO; MILANI, 2012,
somente para citarmos alguns).
Jos Murilo de Carvalho (1996) argumenta que a formao cultural comum das elites
brasileiras, de incio, no curso de Direito da Universidade de Coimbra, em Portugal, e,
posteriormente, no Colgio Pedro II, obra do perodo do regresso conservador (1837-1840) e
nas faculdades de Direito de So Paulo e do Recife, foi fator fundamental para a solidificao
de um pensamento compartilhado em torno de agendas para as quais convergiam tanto
liberais como conservadores. O interesse nacional, nesse sentido, era definido por
indivduos que, juntamente com o Imperador D. Pedro II, convergiam em temticas caras
garantia da governabilidade domstica e da formao das bases de sustentao de uma poltica
externa autnoma.
Alm da educao, a homogeneidade era garantida pela socializao, treinamento e
carreira, heranas legadas pela organizao social da metrpole lusa. Isso permitiu capacidade
de controle e de aglutinao por parte do Estado imperial brasileiro, dirimindo conflitos
internos consoantes aos grupos no poder. De fato, as instituies imperiais eram celeiro
primordial para o suprimento de quadros para os cargos pblicos, fenmeno que consoante
com a consolidao do Estado nacional aps as instabilidades regenciais, a insolvncia
econmica e as presses externas, em nveis simtrico e assimtrico.
Ainda que no se tenha convencionado um esprit de corps prprio na burocracia
monrquica, o que somente ocorrer com a efetiva funcionalizao das atividades do Estado,
j em pocas republicanas, a condicionalidade sociolgica de formao cultural comum das
elites, em contrapartida com o nfimo quantitativo de letrados na populao brasileira no
sculo XIX, contribuiu para isolar as elites polticas dos demais nichos da sociedade,
formalizando a existncia de processos decisrios insulados79. Em virtude do insuficiente
carter tcnico no curso das atividades burocrticas, essas eram pouco transparentes e no
seguiam critrios de lgica instrumental. O processo decisrio era fechado hermeticamente e a

78

Alexandre Barros afirma que, exceo as Foras Armadas, nenhum outro departamento ou ministrio do
governo brasileiro dispe de um smbolo histrico to poderoso como elemento de aglutinao de posies
divergentes. O legado do Baro do Rio Branco teria fora simblica para auxiliar o corpo diplomtico a agir
coerentemente e a enfrentar as incertezas da competio burocrtica (BARROS, p. 29).
79

razovel supor que as decises de poltica nacional eram tomadas pelas pessoas que ocupavam os cargos do
Executivo e do Legislativo, isto , alm do imperador, os conselheiros de Estado, os ministros, os senadores e os
deputados (CARVALHO, p. 43, 1996).

76

tomada de decises cabia a poucos, que confundiam suas posies no quadro poltico com
suas funes burocrticas.
O estreito relacionamento da elite poltica imperial com a burocracia estatal,
caracterstica comum em pases com capitalismo atrasado, fazia com que, na prtica, esses
dois nichos se confundissem. Havia simbiose entre as atividades de rotina estatal e a ocupao
poltica. O burocrata era, em grande medida, um homem de Estado, sem haver distino clara
de suas funes ou uma separao enunciada pela existncia de racionalidade burocrtica e
decisria, diferente, portanto, do tipo ideal weberiano de impessoalidade, de eficcia e de
regularidade funcional. Era aquele indivduo, grosso modo, de formao bacharelesca que,
eivado das classes dominantes, tinha interseo nas estruturas de poder.
Essa situao facilitou, quando observamos especificamente a formao da burocracia
do Ministrio das Relaes Exteriores, alm de seu isolamento da sociedade como um todo, o
surgimento da ideia do diplomata como um intelectual poltico, figura que Letcia Pinheiro e
Paula Vedoveli (2010) convencionaram chamar de intelectual enquanto diplomata. A
designao refere-se ao fato de que nmero expressivo dos quadros diplomticos nacionais
era composto por intelectuais que utilizavam a funo de diplomata como mecanismo de
manuteno do prestgio social e do privilgio de bero, muitas vezes exercendo outras
funes concomitantemente ao trabalho diplomtico. Isso contribuiu para a elevao da
imagem do diplomata a um status de prestgio, o que reforava as bases de sua origem social
normalmente elitista e distinta.
Mesmo abaladas nos anos anteriores ao 15 de novembro80 e, em sequncia, com a
subida dos militares conduo dos negcios nacionais, a estrutura de poder e a tomada de
decises continuavam restritas a poucos. Em sua maioria, quem questionava a elite era a
prpria elite. Na prtica, o nascente Estado republicano continuava a ser visto como uma
caixa preta aos olhos bestializados da sociedade brasileira. A passagem ao regime republicano
no implicaria em maior participao de outros quadros no processo decisrio ou em dilogo
mais profcuo entre o Itamaraty, a sociedade e as demais burocracias do poder Executivo. O
processo de tomada de decises mantinha-se, portanto, como arena exclusiva.
Os anos da primeira repblica (1889-1930) viram pouca mudana nesse quadro, com a
burocratizao no sendo colocada como pauta essencial do Estado, o que garantia
institucionalizao inadequada s funes estatais, de modo geral, e, especificamente, ao
MRE. Posteriormente, o avano das ideias veiculadas por profissionais liberais na sociedade
80

Por exemplo, pelas ideias fora do lugar, emanadas pela Gerao de 1870, que ampliaram o escopo cognitivo
e ideolgico da poca, gerando impactos na at ento slida homogeneidade das elites (CARVALHO, 1996).

77

brasileira nos anos 1910 e 1920, associado presena de manifestaes culturais e polticas,
como o surgimento do Modernismo, o movimento tenentista e a busca por maiores parcelas
de poder por parte de Estados excludos do Pacto de Ouro Fino (1913), resultaram em um
novo projeto de Brasil, evidenciado na Revoluo de 1930.
O grupo situado no entorno de Getlio Vargas, questionador dos descaminhos
empreendidos pelas administraes oligrquicas na primeira repblica, no s cooptou
pensadores positivistas e modernistas ao seu squito governista, como tambm realizou
mudanas na estrutura de organizao do Estado, com impactos inclusive no corpo
diplomtico. Essa incorporao permitiu, em meio a claro processo de centralizao
autoritria de poder, a participao de intelectuais no encaminhamento de processos de
racionalizao e de burocratizao do servio pblico brasileiro81.
No perodo, foram tomadas diversas medidas que refletiam a passagem do controle
estatal de um paradigma de poder das elites cafeicultoras para o domnio da emergente
burguesia industrial adepta ao iderio de modernizao conservadora. Buscou-se a definio
de novos parmetros operacionais, mais associados ao respeito hierarquia e ao carter
meritocrtico das carreiras, a racionalizao de mtodos, alm da busca de atendimento a
padres de eficincia. O Estado andava, portanto, rumo funcionalizao e celeridade
administrativa82.
A realidade do MRE, entretanto, era distinta do restante da burocracia brasileira.
Mesmo considerando que as mudanas no servio pblico tambm tenham impactado o
Itamaraty e contribudo para a sua burocratizao83, o ano de 1945, especialmente, marca o
incio da notria singularidade que esse rgo apresentaria frente aos demais ministrios e
departamentos do Executivo, em virtude da criao do Instituto Rio Branco (IRBr). Trata-se,
portanto, de momento em que o modelo organizacional do ministrio, at ento praticamente

81

Pinheiro e Vedoveli argumentam que isso criou certa ambiguidade no trabalho intelectual desse perodo, visto
que, por estarem imersos na burocracia estatal, muitas obras desses intelectuais acabaram identificando-se como
elementos de legitimao cultural do novo regime (PINHEIRO; VEDOVELI, 2010).
82

Entre as medidas tomadas no perodo, cita-se: a Lei de Reajustamento de 1936, que estabelecia o ingresso no
servio pblico por concurso e/ou indicao, diretiva voltada para diminuir a forte influncia das classes
oligrquias na mquina estatal; a institucionalizao do Conselho Federal do Servio Civil (1937); e a criao do
Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), em 1938.
83

Citam-se, aqui, duas reformas que antecederam a criao do IRBr: (1) Reforma Afrnio de Mello Franco
(1930-1933), que assentou as bases para a unificao da estrutura do MRE e da carreira, que at ento estava
dividida em Secretaria de Estado, Corpo Diplomtico e Corpo Consular; (2) Reforma Oswaldo Aranha (19381944) , que concluiu o processo de unificao da carreira e instituiu provas de ingresso no ministrio.

78

idntico ao das demais burocracias da administrao direta, diferencia-se por sua coeso de
grupo (BARROS, 1986).
Com o IRBr, ainda que a racionalidade e a profissionalizao tenham sido imiscudas
na rotina do Itamaraty, o fato que essa instituio possibilitou a perpetuao da aura
bacharelesca de prestgio e de diferenciao que marcava at ento o universo mais amplo dos
servidores pblicos brasileiros. Ao contrrio dos demais, o burocrata do Itamaraty no deixa,
com o tempo, de ser intelectual para operar somente de acordo com os preceitos burocrticos;
ao contrrio, ele concilia os dois papeis.
Isso propiciou a superao da imagem do intelectual como diplomata (e, por extenso,
como servidores pblicos em geral) e a caracterizao da figura do diplomata enquanto
intelectual (PINHEIRO; VEDOVELI, 2010). diferena do perodo anterior, o diplomata
deixa de ser somente um intelectual que atuava no acervo de posies diplomticas, para
tornar-se um burocrata que produz conhecimento e anlises de poltica externa. Se h essa
modificao engendrada pelos gradativos processos de consolidao institucional, a atuao
desse ministrio aparte dos demais setores da sociedade continua a ser regra.
Convergindo no interior do IRBr, os ingressos no corpo diplomtico brasileiro
experienciam processos de socializao, de homogeneizao e de perpetuao de sua figura
como a de intelectual que pensa a poltica externa84. Isso assegura o desenvolvimento de um
senso de unidade institucional que, ainda que no seja pleno e possa gerar diferentes posies
quanto ao comportamento internacional do Brasil, tendeu a preservar as linhas mestras da
poltica externa e a amainar possveis tendncias centrfugas. O corpo diplomtico ,
portanto, uma coletividade que se define em termos profissionais atravs da noo de carreira
e categoria funcional. tambm um grupo de status que se distingue por um ethos e uma
viso de mundo compartilhados (MOURA, 2007, p. 109).
Esse ethos torna-se caracterstica distintiva da burocracia do Itamaraty, no sentido de
que, com o IRBr, os diplomatas garantiram coeso e coerncia entre seus quadros, o que
gerou fora e isolamento do Ministrio das Relaes Exteriores como principal instituio da
arena decisria de poltica externa (PINHEIRO; VEDOVELI, 2010, p. 21, grifo das autoras).
Nesse sentido, a criao do IRBr foi fundamental para a autonomizao do ministrio na
definio da poltica externa e para o fortalecimento institucional desse como instituio

84

Citamos, como exemplos de contatos constantes com o meio acadmico, a possibilidade de publicao de
trabalhos por meio da Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG); os cursos de formao e de aperfeioamento
profissional (Curso de Preparao Carreira Diplomtica; Curso de Aperfeioamento de Diplomatas; Curso de
Altos Estudos) e pelo intercmbio de professores com a Universidade de Braslia (UnB).

79

especfica, alheia e isolada do efetivo dilogo com outros atores da sociedade civil e do
Estado brasileiro. Isso lhe garantiu maior poder de barganha e de respeitabilidade dentro do
aparelho estatal, alm de integridade como burocracia especializada.

Este fortalecimento tende a aumentar progressivamente no apenas a capacidade de


controle desses atores sobre a conduo da poltica externa, mas tambm a sua
prpria formulao. Os diplomatas, que membros de uma instituio, tendem a
adquirir uma autonomia crescente em relao tanto ao sistema social quanto a
segmentos particulares deste sistema, e do prprio aparelho estatal. Esta situao
lhes confere crescente iniciativa na formulao e implementao da poltica externa
ao mesmo tempo em que lhes fornece uma certa capacidade de assegurar a
continuidade desta poltica ao longo do tempo atravs da resistncia a mudanas
bruscas e indesejadas (CHEIBUB, 1984, p.30).

O corpo diplomtico, como parcela da burocracia do Estado que , utiliza-se, portanto,


dessa distino para fazer valer seus pleitos de se manter como principal responsvel pela
insero internacional do pas. Instrumentos de enquadramento e de socializao, como
cdigos de conduta, escolha de vestimentas, respeito hierarquia, alm de outros mecanismos
simblicos, a exemplo da criao do Dia do Diplomata, em 1970, e da separao dos
diplomatas de suas bases de sociabilidade pretritas, com a transferncia do IRBr para
Braslia, somaram-se para a definio desse ethos de carreira.
Ao argumentar que trabalha segundo critrios profissionais, racionais e historicamente
construdos em torno do legado do Baro do Rio Branco, essa burocracia protege-se de
presses externas, sejam elas advindas de outros setores da burocracia, provenientes da
sociedade, ou mesmo originadas em mbito internacional. A alegoria da existncia de um
acervo cultural comum aos diplomatas, associada ao prestgio garantido por questes
subjetivas, como sua produo acadmica e intelectual, funciona como um anteparo a
ameaas que possam vir a diminuir seu poder enquanto burocracia. Da o insulamento foi, ao
longo do tempo, poderoso mecanismo institucionalmente embasado, utilizado e perpetuado
pelo Itamaraty.
Mesmo nas ocasies em que foram realizadas tentativas de reforma administrativa
que, efetivamente, poderiam ter impactos substantivos na posio relativa das burocracias e
em seu peso poltico, o papel do MRE foi preservado. Durante a presidncia de Juscelino
Kubitschek, foi articulada lei que visava ao estabelecimento de comisses interministeriais
para o tratamento de temas transversais. Apesar de seu irrelevante impacto na estrutura
organizacional do pas, tratou-se da primeira vez em que setores organizados da sociedade

80

civil, para alm de ministrios e de agncias, compuseram centros de deciso em matria de


poltica externa, notadamente, de comrcio exterior (FIGUEIRA, 2010).
Vale mencionar que, aparte da formulao, mesmo a reflexo sobre a poltica externa
permaneceu concentrada majoritariamente nos crculos de diplomatas at, pelo menos, a
passagem da dcada de 1960 para a de 197085. Alm do monoplio da atuao, o corpo
diplomtico possua, assim, a maior parcela de produo intelectual voltada a pensar a poltica
externa. Essa situao permitia que o feedback relativo ao diplomtica brasileira fosse
julgado e avaliado por aqueles mesmos que a formulavam. Havia, portanto, um quase
monoplio, simblico, histrico, burocrtico e mesmo intelectual que permitia a continuidade
do insulamento e dificultava a formalizao de canais de dilogo.
A organicidade do MRE, construda com o tempo, tornaria o ministrio mais forte e
respeitado que as demais burocracias federais, por ter adquirido reconhecimento como
instituio de notria competncia para lidar com as questes internacionais. Em anlise
retrospectiva, observa-se que o Itamaraty o ministrio que comporta menos cargos
comissionados e profissionais externos queles egressos por via do Concurso de Admisso
Carreira Diplomtica (CACD) dentro de sua composio funcional (FIGUEIRA, idem).
O que se observa , portanto, que o insulamento do Ministrio das Relaes Exteriores
brasileiro tem razes histricas e sociolgicas, vinculadas desde os tempos imperiais, que
colaboraram para a conformao de um rgo insulado do restante da sociedade e cujos
processos decisrios estavam, em grande medida, fechados aos descaminhos externos,
mantidos restritos aos circuitos do poder poltico e referenciados ao poder Executivo. Os
processos de burocratizao da carreira diplomtica, por mais que tenham imiscudo o
ministrio de racionalidade instrumental e funcional na conduo de suas atividades, no
relativizou o lugar de prestgio do diplomata junto sociedade e burocracia estatal, e
tampouco permitiu a consecuo de efetivo espao de dilogo com outros atores. A
concentrao da tomada de decises e o controle dos processos de formulao da poltica
externa continuariam como lgica operacional do Itamaraty, quadro que somente viria a ser
relativizado de modo visvel com a transio democrtica e o fim da Guerra Fria.

2.2

85

Da construo ruptura relativa do insulamento

Quando ocorre a institucionalizao de cursos acadmicos com disciplinas ligadas s Relaes Internacionais e
cria-se o primeiro bacharelado de Relaes Internacionais na UnB.

81

O insulamento burocrtico e decisrio do Itamaraty frente aos demais atores do


Executivo e tambm aos externos a esse poder institudo esteve, em grande medida, associado
no s pretensa diferenciao de formao histrica e sociolgica do MRE, mas tambm
prpria montagem e evoluo institucional do Estado brasileiro. Ao longo do tempo, essa
instncia ministerial viu-se fortalecida e individualizada, o que contribuiu para seu isolamento
relativo e para sua resilincia a mudanas. Isso reforou argumentos que referenciam a
poltica externa como igualmente diferenciada, apartada das demais polticas pblicas e
reativa presena de outros atores.
Nesta seo, procuraremos apontar como esse insulamento foi, por fatores mltiplos,
sendo questionado e visto como estratgia utilizada pelo corpo diplomtico para manter suas
prerrogativas no processo de tomada de decises em poltica externa. De caracterstica
inefvel do MRE, o isolamento que o singularizava como torre de marfim foi sendo erodido
de forma relativa, processo esse inconcluso e que traz novos desafios ao entendimento da
tomada de decises em poltica externa no pas.

2.2.1 A construo do insulamento

O processo de construo do aparato burocrtico do Estado brasileiro, conduzido


como poltica governamental desde a dcada de 1930, levou progressiva centralizao
institucional no poder Executivo, em geral, e ao insulamento do Ministrio das Relaes
Exteriores frente aos grupos sociais e aos demais ministrios, em particular. Entretanto, a
partir do fim dos anos 1970, em virtude do malogro do modelo do Milagre Econmico e da
incapacidade da mquina estatal de atender s demandas de uma sociedade cada vez mais
complexa, aventou-se a necessidade de se promoverem reformas na administrao pblica
nacional86. Isso tem intrnseca relao com o debate contemporneo relativo
horizontalizao da formulao e da execuo da poltica externa e com os pleitos de maior

86

Dentre essas reformas, cita-se, por exemplo, a criao do Servio Federal de Processamento de Dados
(Serpro), vinculado ao Ministrio da Fazenda, criado em 1964 com o objetivo de modernizar e dar agilidade
administrao pblica. J o Decreto 83.936 de 06/09/1979 criou o Ministrio da Desburocratizao, uma
secretaria do poder Executivo com o objetivo de diminuir o impacto da estrutura burocrtica na economia e na
vida social brasileiras. O ministrio operou de 1979 a 1986, no deixando significativo lastro de permanncia,
mas enunciando a necessidade de mudanas no tocante administrao pblica nacional.

82

dilogo entre o Itamaraty e outros atores do mbito domstico, temticas essas que tm
associao com a cooperao internacional e que sero discutidas nesta seo.
A crescente inoperncia do Estado brasileiro em atuar como provedor de polticas
pblicas a seus cidados, aliada a um cenrio restritivo e marcado por dficits fiscais onerosos
aos cofres pblicos, notadamente nos anos 1980, trouxe questionamentos sustentabilidade
do paradigma de centralizao administrativa vigente at ento. Se as burocracias passaram a
ser atores com grande capacidade de relevncia e de influncia no processo de tomada de
decises, por sua expertise tcnica e pela especialidade adquirida com a estabilidade no cargo,
as formas de controle e de fiscalizao sobre essas burocracias no foram tomadas como
prioridade.
Isso aconteceu porque essas formas de superviso eram dbeis em sua essncia. A
existncia de um regime de exceo, ainda que com fachada de pluralidade partidria,
inviabilizava a correta fiscalizao das atividades burocrticas e mesmo sua descentralizao.
Valer-se dos mecanismos de freios e contrapesos da tripartio de poderes era expediente
improvvel na vigncia de presidncias no democrticas. Em virtude disso, a possibilidade
de atuao do Legislativo nessa seara encontrava-se muito diminuta, para no dizer nula. O
que se tinha, ao contrrio de uma diviso de funes e de capacidades polirquica, era uma
estrutura governamental hierarquizada, com ascendncia prtica e poltica do Executivo sobre
os demais poderes.
Mesmo com a promulgao da Constituio de 1988, a autonomia do Executivo frente
ao Legislativo no que diz respeito s questes internacionais continuava patente, no que se
configurava, praticamente, numa delegao tcita do processo de formulao de poltica
externa do Legislativo ao Executivo87. O artigo 84 da Carta Magna, que trata da competncia
privativa do presidente da Repblica, em seus incisos VII e VIII, conformaria o que alguns
autores chamam de presidencialismo de carter imperial, no sentido de que, paradoxalmente
ao surgimento de nova ordem democrtica, a participao dos demais poderes na vida
internacional do pas configurava-se como muito desequilibrada (LIMA; SANTOS, 1998;
FARIA, 2008; CASON; POWER, 2009).
Mesmo que a CF 1988 determine que, entre as competncias exclusivas do Legislativo
est a de resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem

87

Exemplos dessa delegao podem ser encontrados em artigos como: art. 21 I; e, especialmente, o art. 84 VII
e VIII (BRASIL, 2005).

83

compromissos gravosos ao patrimnio nacional (art. 49, I)88, o que ocorre, ao menos at
meados dos anos 1990, postura de alheamento dos parlamentares quanto aos assuntos
internacionais. Na prtica, o Legislativo buscaria delegar ao Executivo o tratamento de temas
que naturalmente apresentam custos distributivos elevados, como comrcio exterior, prtica
que ganhou maior mpeto com a abertura econmica prospectada no pas89.
Alm das questes da relao entre poderes e da existncia de centralizao
administrativa, o insulamento tambm explicado pelo elemento imaterial, retrico, que,
conforme mencionamos, remonta historicamente ao processo de formao do corpo
diplomtico brasileiro. A notria frase do discurso de posse do ex-ministro das Relaes
Exteriores da presidncia de Ernesto Geisel, Antnio Francisco Azeredo da Silveira, de que a
melhor tradio do Itamaraty saber renovar-se autoexplicativa. Ao conjugar as palavras
tradio e renovao, o ex-ministro indica que o MRE busca, ao adaptar-se s transformaes
em curso, manter-se fiel a suas origens, sem abalar de forma indelvel as bases que sustentam
o legado diplomtico brasileiro e, por extenso, a prpria posio privilegiada da casa de Rio
Branco na formulao da poltica externa.
No fundo, tratar-se-ia de uma amostra de que o MRE encararia a poltica externa como
uma poltica de Estado e, como tal, concernente aos interesses da nao como um todo. Os
interesses internacionais do pas comeariam, portanto, onde terminasse a poltica domstica,
com os dois fenmenos se comportando de forma apartada e no relacionada. Assim, por sua
expertise e prestgio, esse ministrio teria as ferramentas necessrias para impedir arroubos
desviantes na insero internacional do Brasil.
Quando analisamos as causalidades externas, entre outras razes que explicam o
insulamento, h o fato de que, com a vigncia da Guerra Fria e sua retomada a partir de 1980,
os temas de high politics, menos tendentes a promover a interdependncia internacional,
retornam ao mago da poltica externa dos Estados. Por essa razo, a centralidade decisria
das burocracias do Executivo, e especificamente do MRE, no era questo incmoda. Suas
rotinas organizacionais e seu isolamento relativo em relao ao restante da sociedade e aos
88

Outras competncias de interesse nacional do Legislativo podem ser vistas no art. 49 II e III; art. 50; art. 52 IV
e V.
89

Entendemos que a tese de delegao decisria do Legislativo ao Executivo, defendida por Lima e Santos
(1998), til quando analisamos o perodo corrente at, pelo menos, o fim dos anos 1990 e o incio dos anos
2000. Entretanto, no acreditamos que ela seja plenamente vlida se considerarmos a atualidade. Como veremos,
o Legislativo retoma, ainda que com menor peso, sua presena no processo decisrio na ocasio de negociaes
comerciais como a ALCA, e o Judicirio, por sua vez, ganha importncia principalmente aps a edio da
Emenda Constitucional 45/2004. Neves (2006), por exemplo, um dos que argumentam que essa relao entre
os poderes tornou-se mais complexa.

84

demais ministrios no era questo premente, pois o Itamaraty gozava de autoridade e


legitimidade suficientes para manter-se como formulador e condutor da poltica externa.
Havia pouca variabilidade de temticas relacionadas poltica externa, com o pas
comportando-se de modo mais reativo e soberanista que propositivo. Alm disso, optou-se
por um modelo de desenvolvimento pautado pela endogenia, de induo da industrializao
por substituio de importaes, o que diminua a presena internacional do pas e reduzia os
custos distributivos que normalmente so provocados por negociaes comerciais. Desse
modo, o comportamento autnomo gerava no s o isolamento do pas no sistema
internacional, como tambm o afastamento do MRE de uma srie de dinmicas que poderiam
requerer a participao de um nmero mais substantivo de atores.
Podemos pensar, ainda quando tratamos das causalidades externas, que, linhas gerais,
at a presidncia de Jos Sarney, a dinmica realista de jogo de soma zero e a pouca
visibilidade dada a projetos de integrao regional contribuam para a dinmica insulada e
centralizada de tomada de decises. Com o desenvolvimento institucional do MERCOSUL e
de outras iniciativas integracionistas posteriores, ao contrrio, o que se observou foi maior
demanda por aproximao intersocietria e empresarial dos pases componentes dessas
experincias compartilhadas, ainda que o modo como esse processo foi conduzido seja
matria passvel de inmeras crticas.
A partir dessas variveis, entende-se por que havia baixo grau de politizao da
poltica externa brasileira, ou seja, pouco controle societrio e dos demais poderes institudos,
pouca interao entre o Itamaraty e os outros nichos da burocracia do Executivo e da
sociedade civil e grande centralizao decisria na formulao dos posicionamentos
internacionais do pas. Assim, houve convergncia de dinmicas domsticas e externas no
sentido de perpetuar o domnio decisrio e o insulamento no processo de tomada de decises
em poltica externa. Configurou-se modelo vertical, top-down, hierrquico, centrado no
Executivo, pouco permevel articulao de interesses e de demandas de uma diversidade de
outros atores e com diminuta porosidade burocrtica a influncias. As imagens do Estado
funcionando como uma caixa preta e do Itamaraty como uma torre de marfim, apartada do
restante da estrutura social, eram, portanto, alegorias cabveis.

2.2.2 Rupturas ao insulamento

85

Esse quadro tradicional tem sua transformao iniciada nos anos 1990, se
consideramos, novamente, as causalidades domsticas e as externas, com essa mudana
ganhando maior fora nos anos 2000 e na dcada hodierna, o que teve impactos substantivos
nas iniciativas de cooperao internacional desenvolvidas pelo Brasil. Entretanto, ainda que
sejam significativos os indcios de maior porosidade no processo de formulao da poltica
externa brasileira, englobando nmero relativamente maior de atores no processo decisrio e,
principalmente, na execuo da poltica externa, parece cedo para afirmarmos que houve uma
transformao efetiva no paradigma decisrio90. Argumentamos que a verticalizao vem
caminhando, sem uma sequncia lgica, organizada ou mesmo definitiva, para uma
horizontalizao, com essa ltima ainda longe de ser regra e tampouco intocvel a retrocessos.

A proximidade com o cidado em detrimento do insulamento institucional, a


transparncia nas aes pblicas, a reduo do aparato administrativo do Estado e as
parcerias pblico-privadas so algumas das caractersticas fundamentais do modelo
de administrao gerencial que procuram superar os ditames que orientaram as aes
dos servidores pblicos e do prprio aparato organizacional e funcional do Estado
Moderno at pelo menos finais do sculo XX (FIGUEIRA, 2010, p. 1, grifo
nosso)91.

Quando analisamos as causalidades externas, preciso levar em considerao a


introduo dos chamados novos temas como narcotrfico, meio ambiente, mudana
climtica, desenvolvimento, etc. e a retomada de outros na dinmica da relao entre
Estados. O fim da Guerra Fria e as transformaes sistmicas da decorrentes levam
problematizao dos processos decisrios insulados na burocracia estatal como um todo, e
particularmente no interior do MRE. A crescente inter-relao e complexidade das agendas de
polticas externa e domstica demandava com cada vez mais freqncia, uma dinmica
interativa entre as burocracias federais, bem como um dilogo mais estreito entre os poderes
Executivo e Legislativo na conformao das posies internacionais do pas (Idem, p. 6).
Constatou-se, com o avano dos processos de interdependncia nas relaes entre os
Estados, que as questes internacionais no esto, decerto, apartadas das dinmicas
90

Estudos sobre o tema da porosidade burocrtica, no entanto, no so novos na literatura nacional, como
comprova Paixo e Santos (1988).
91

No enfocaremos, nesta pesquisa, a relao entre opinio pblica e poltica externa. Para um apanhado sobre
essa temtica, ver o trabalho de Faria (2008). Quanto a isso, vale a pena reproduzir um excerto do trabalho em
questo: estudos sobre a opinio pblica tm o potencial de produzir no apenas novas informaes, mas
tambm maior accountability e responsividade por parte dos formuladores e operadores da poltica externa do
pas, o que redundaria em maior legitimidade, credibilidade e poder de barganha para o Brasil (p. 16). Outro
estudo sobre o assunto o de Franco (2009).

86

domsticas e tampouco definidas separadamente, em nichos, sem haver sobreposio entre


as mesmas; ao contrrio, os mbitos domstico e internacional so duas faces da mesma
moeda, atuando em campos concomitantes e complementares (HILL, 2003). Observa-se, cada
vez mais, a internacionalizao de temticas at ento reclusas ao tratamento soberanista por
parte dos Estados, fenmeno esse que demanda no s conhecimentos e expertises
particulares, muitos dos quais ausentes da viso arraigada da mquina estatal, como tambm a
participao de um nmero mais variado, qualitativamente e em nmero, de atores que
possam contribuir em tais articulaes (PINHEIRO; MILANI, 2012, p. 16)92.
J quando consideramos as causalidades domsticas que contriburam para a ruptura
do padro de insulamento do Itamaraty, temos, inicialmente, a substituio de um modelo de
desenvolvimento econmico endgeno, baseado na industrializao por substituio de
importaes, para a busca de uma insero internacional competitiva. O que se observa que,
com essa nova perspectiva de insero internacional, ampliaram-se os canais de ressonncia
da abertura econmica na dinmica social domstica. Os custos distributivos, antes mais
controlados por um Estado eminentemente fechado ao sistema internacional, tornam-se
amplificados em mltiplas arenas de negociao, bilateral, regional e multilateral.
Como consequncia, tem-se presso renovada para a politizao da poltica externa e
para a ruptura da caixa preta que se convencionou caracterizar o Estado, sob termos realistas,
no que diz respeito a suas negociaes comerciais internacionais. De fato, nas tratativas
relacionadas ao MERCOSUL; Rodada do Uruguai do GATT e posteriormente na OMC;
acordo-quadro MERCOSUL-Unio Europeia; e, principalmente, ALCA, o que se viu foram
vozes dissonantes e provenientes de setores da sociedade civil e empresarial que no
costumavam vocalizar suas demandas de forma assertiva no que diz respeito insero
internacional do Brasil93.

92

Da termos realizado debate, no primeiro captulo, envolvendo Anlise de Poltica Externa, e crtica aos que
ainda advogam a validade plena dos preceitos realistas para o entendimento do comportamento internacional dos
Estados.
93

A institucionalizao do MERCOSUL tambm fator explicativo para a existncia de certa porosidade


burocrtica e decisria em poltica externa. Alm do aspecto de desgravao tarifria e de estabelecimento de
uma tarifa externa comum, o bloco prev a integrao do ponto de vista intersocietrio, o que propicia a
participao de outros atores que no o MRE na insero internacional do pas. Alm disso, a eleio direta de
parlamentares para o Parlamento do MERCOSUL, processo que est previsto para ocorrer at 2014, pode
propiciar maior envolvimento do cidado com o processo integrador. Nesse sentido, grupos de presso abrigados
sob diferentes bandeiras polticas no interior do PARLASUL podero articular demandas de suas bases de apoio
domsticas em nome do surgimento de determinadas normas mercosulinas, processo de produo de normas e de
cooperao entre os Estados que no passaria somente pela alada dos respectivos poderes Executivos.

87

Alm isso, h outro fator que corrobora essa multiplicao de vozes. O fato de que,
apesar de no ter propiciado uma equilibrada participao dos trs poderes na determinao
da insero internacional do pas, com clara ascendncia ao Executivo, a Constituio Federal
de 1988 ampliou significativamente os graus de autonomia dos governos subnacionais, no que
diz respeito atuao de estados e de municpios. Empiricamente, observou-se multiplicao
no nmero de secretarias de relaes internacionais em diversos estados da federao,
notadamente naqueles situados prximos s faixas de fronteira e no sul do pas. Destarte,
esses atores passaram a ter canais institucionalizados para a definio e divulgao de seus
interesses externos.
Associada a esse processo de ruptura do insulamento do MRE est a existncia de uma
agenda internacional renovada em inmeras agncias da burocracia estatal, especificamente
do Executivo. Diversos ministrios como, por exemplo, da Sade; Agricultura, Pecuria e
Abastecimento;

Cultura;

Educao;

Meio

Ambiente;

Desenvolvimento

Social;

Desenvolvimento Agrrio; Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; e Fazenda, s


para citarmos alguns, passaram a desenvolver relaes externas profcuas com congneres de
outros Estados e atores no estatais, em diversas circunstncias passando ao largo do MRE.
Contando com expertise tcnica que o Itamaraty no tem e por tratarem de temticas
especficas, esses outros agentes da burocracia ganham relevncia no s perante o Executivo,
por sua capacidade de lidar com questes de vulto e interessantes ao desenvolvimento
nacional, como tambm perante o prprio MRE, ampliando seu poder de barganha na
definio do comportamento internacional do pas quanto a determinadas temticas. Nesse
sentido, inmeras polticas pblicas antes definidas basicamente como atinentes poltica
domstica, foram internacionalizadas, a partir do recurso a projetos de cooperao.
Outra mostra de que o insulamento estaria sendo questionado e rompido o fato de
que, com a maior visibilidade da poltica externa e do engajamento internacional do pas em
tempos recentes, a tendncia que aumente o interesse e as discusses sobre temas
internacionais tanto na imprensa como na sociedade civil e nas campanhas presidenciais. Isso
decorre, entre outros fatores, do incremento da chamada diplomacia presidencial, em virtude
do maior envolvimento pessoal do chefe de Estado com a insero do pas no sistema
internacional, com a realizao de cpulas, viagens, declaraes, etc. (FARIA, 2008;
CASON; POWER, 2009; DANESE, 1999)94.

94

Danese (1999) traz detalhamentos mais amplos sobre o conceito de diplomacia presidencial.

88

Por fim, possvel identificarmos, por meio da anlise da ao do Legislativo e do


Judicirio brasileiros, que o argumento de que o insulamento vem sofrendo rupturas tambm
perceptvel na seara dos trs poderes constitudos. Partindo dos apontamentos de Peter
Hberle (2007), temos que o Estado nacional no mais se reveste unicamente de sua
prerrogativa soberana. Ao consentir com normas internacionais e procurar defini-las sob tica
cooperativa, o que se tem o fortalecimento daquilo que o autor chama de Estado
constitucional cooperativo, no sentido de que essas entidades buscariam ampliar seus vnculos
externos. Essa permeabilidade do Direito Internacional s normas constitucionais domsticas,
o que envolve a atuao de Legislativo e de Judicirio, guarda relao intrnseca com o
momento de interdependncia hodierno95.
Em primeiro lugar, cabe designar de que forma o Legislativo vem atuando de forma
mais assertiva no tratamento aos temas internacionais. Para alm do art. 4 da Constituio
Federal, que rege os princpios das relaes internacionais do Brasil, h alguns outros
mecanismos que comprovam o interesse renovado desse poder institudo. Cita-se, por
exemplo, a introduo do 3 ao art. 596 e do 4 ao art. 597, dispositivos que surgiram a
partir da edio da Emenda Constitucional 45/2004.
J quanto ao Judicirio, temos, tambm, principalmente a partir da Emenda
Constitucional 45/04, uma revalorizao de suas prerrogativas. A instituio do incidente de
deslocamento de competncia (IDC), conforme o art. 109 5, permite que processos
relacionados a graves violaes de direitos humanos em curso na esfera estadual sejam
deslocados para o mbito federal, em casos em que a celeridade processual estiver
comprometida. Isso ocorre por meio de provocao do Procurador-Geral da Repblica junto
ao Superior Tribunal de Justia (STJ). Visa-se, dessa maneira, a garantir maior capacidade de

95

Hberle (2007) argumenta em prol de maior abertura dos Estados nacionais s normas do Direito
Internacional, com vistas a evitar o isolamento internacional dos Estados, a partir da edio de normas jurdicas
que privilegiem a cooperao. Alm disso, defende que h interaes recprocas entre os dois Direitos, de forma
que se retroalimentam. O que se passa no mbito domstico dos Estados influencia a rbita internacional e viceversa.
96

Segundo esse pargrafo, os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos que forem
aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos
membros, sero equivalentes s emendas constitucionais. A partir do 3, renova-se a importncia das Casas
legislativas no que diz respeito assuno brasileira a acordos cooperativos de direitos humanos. At o presente
momento, somente a Conveno sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia e seu Protocolo Facultativo de
2007, conhecida como Conveno de Nova Iorque, ganhou status equivalente ao de Emenda Constitucional.
Mais detalhes esto disponveis no Decreto Legislativo 186 de 09/07/2008.
97

Prev a submisso do Brasil jurisdio de Tribunal Penal Internacional a cuja criao tenha manifestado
adeso. Essa inovao no ordenamento jurdico fundamental em matrias de cooperao penal internacional.

89

resposta do Estado a possveis atos inaceitveis e a assegurar o cumprimento do Brasil a


obrigaes decorrentes dos tratados internacionais de direitos humanos de que parte98.
Um segundo exemplo o julgamento do recurso extraordinrio RE466343-SP, de
2008, que inaugurou no pas o status da supralegalidade dos tratados de direitos humanos no
aprovados pelo Congresso Nacional conforme possibilidade prevista no art. 5 3. Por meio
do recurso extraordinrio em questo, tratados de direitos humanos no internados com status
equivalente ao de Emenda Constitucional teriam fora axiolgica superior a das normas
legais, situando-se no ordenamento jurdico brasileiro, portanto, somente abaixo da
Constituio Federal, das Emendas Constitucionais e das normas equivalentes EC99. Esses e
outros exemplos100 indicam que a supremacia do Executivo na configurao da poltica
externa, inegvel mesmo em tempos atuais, vem sendo compartilhada com os outros dois
poderes institudos, num indicativo de que o entendimento da poltica externa dos Estados no
pode imiscuir-se de compreender as dinmicas domsticas e tampouco deve ser entendido
como monoplio estrito do MRE, especialmente no que tange cooperao.

2.3

O processo de horizontalizao controlada, a relao com outros ministrios e


com a sociedade civil

Parece-nos ser incorreto afirmar, pelas razes j apontadas anteriormente, que a tese
de insulamento burocrtico do Ministrio das Relaes Exteriores continue sendo
absolutamente vlida e acurada para o atual momento da poltica externa brasileira. Em
virtude de motivos que vo da abertura econmica maior participao do Judicirio em
temticas atinentes insero internacional do Brasil, o que se observa que a poltica
externa, ento confundida com poltica de Estado, no est mais apartada de presses
98

Algumas crticas apontam que o IDC serve como um mecanismo de proteo do pas contra eventuais
condenaes na Corte Interamericana de Direitos Humanos. Isso ocorre porque, ao utilizar o IDC, fica mais
difcil argumentar que o pas est sendo negligente no tratamento a questes de violaes de direitos humanos,
pretexto que poderia lev-las ao conhecimento da Comisso Interamericana e da Corte Interamericana de
Direitos Humanos.
99

A Conveno 158 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) e sua internao no ordenamento jurdico
brasileiro especialmente relevante quando tratamos da supralegalidade.
100

Lembramos do julgamento da ao direta de inconstitucionalidade 1625 (ADI 1625), que analisa eventual
necessidade de autorizao prvia do Congresso Nacional para que o presidente da Repblica possa denunciar
tratados internacionais que o Brasil seja parte.

90

mltiplas e recorrentes, como as avindas do mbito interburocrtico, das disputas no interior


do Itamaraty e das originadas fora da burocracia estatal.
Ao contrrio das razes histrico-institucionais que explicam o insulamento da casa de
Rio Branco, aponta-se, no perodo hodierno, a existncia de quatro dinmicas domsticas
relativas poltica externa que ajudam a entender o argumento de que h ruptura relativa do
isolamento do Itamaraty: duas delas relacionadas ao jogo burocrtico no interior do
Executivo; uma relativa relao do Executivo com os demais poderes institudos; e uma
quarta, compreendendo as interaes entre o Estado e a sociedade. Essas dinmicas indicam a
existncia de maior porosidade, interao, cooperao e conflito entre as burocracias do
Executivo; nas correntes de opinio e de ao dentro do MRE; na relao do Executivo com
Judicirio e Legislativo; e do Estado como um todo e a sociedade civil.
A primeira dessas dinmicas, que ser tratada com mais detimento na parte final deste
captulo, em virtude de sua consequncia para a formulao das agendas de poltica externa
brasileira, a que aborda a exacerbao de opinies divergentes no interior do Itamaraty.
Sabemos que, ao longo do tempo, no so incomuns posturas diferenciadas no seio do MRE.
Contudo, aps a perda de flego do modelo de industrializao por substituio de
importaes, seguida pela abertura econmica e, especialmente, pela transio presidencial
entre FHC e Lula da Silva, a quebra do pretenso monolitismo de pensamento tornou-se mais
clara. Essa ideia corrobora o posicionamento de que, se nem mesmo no interior desse
ministrio h uma coeso sustentada em prol de uma estratgia de insero internacional, fica
difcil argumentar que existe uma lgica unssona de continuidade na poltica externa.
Ao mesmo tempo, por serem defendidos mais abertamente posicionamentos no
necessariamente convergentes em seminrios, em eventos e por meio da mdia, por exemplo
configuram-se demonstraes de que a poltica externa torna-se mais politizada e menos
blindada a crticas. Alm disso, por evocarem seus pensamentos em arenas de opinio
pblica, muitos desses indivduos, como ex-embaixadores, contribuem para desmistificar o
Itamaraty como uma instituio eminentemente isolada do restante da sociedade e imune a
vises contrrias a suas diretrizes.
Quanto composio social desse rgo, ainda que, vista em retrospecto, a base social
da qual provm os diplomatas tenha se ampliado relativamente em nmero, em origem e em
curso de formao universitria, em virtude do aumento do nmero de vagas no concurso de
admisso carreira diplomtica durante os dois mandatos de Lula da Silva, essa se mantm
restrita. Isso decorre, principalmente, dos altos custos dos cursos preparatrios para o

91

concurso, fator restritivo pluralizao da representao social e racial e ampliao das


vozes no ministrio. Entende-se que, quanto mais plural for a composio profissional do
corpo diplomtico, maior a capacidade que esse ministrio ter de lidar com as circunstncias
em curso, havendo, provavelmente, menor resistncia organizacional s mudanas101.
A segunda dinmica, ainda relativa ao que se passa no interior do Executivo e,
portanto, de especial importncia para o objeto desta dissertao, a que diz respeito relao
entre o Itamaraty e os demais ministrios governamentais102. Trata-se de temtica que ser
analisada no ltimo captulo desta pesquisa, levando em considerao as interaes entre o
MRE, o MDA, o MDS e o MAPA na consecuo da poltica de cooperao em segurana
alimentar para com a frica. Em termos gerais, as interaes entre o MRE e os demais
ministrios podem no ser marcadas por completa convergncia de posicionamentos, ainda
que a tendncia em algumas agendas, como a de segurana alimentar, seja a de haver maior
coordenao. Teoricamente, dissensos podem ocorrer, e esses atores, envolvidos em
101

A introduo dos concursos de concesso de bolsas de ao afirmativa, forma encontrada pelo MRE para
mudar a cara e a cor de seu corpo diplomtico, ainda, em larga medida, imagem e semelhana de seu
passado bacharelesco e elitista, rendeu, at ento, parcos resultados.
102

Vale abrirmos um parntese neste momento: os modelos de Allison (1971) ator racional; processo
organizacional; e poltica governamental; j mencionados no primeiro captulo desta dissertao , mesmo que
incompletos e perfeitamente cedios a crticas, poderiam, por sua importncia na bibliografia relativa s
burocracias, ser evocados (e de fato o so em diversos trabalhos de processo decisrio e de anlise de poltica
externa) para a anlise da relao entre o Ministrio das Relaes Exteriores e seus congneres do Executivo
nacional. Com relao a isso, deixamos claro que no somos cegamente partidrios de nenhum desses trs
modelos e tampouco iremos embasar nossa anlise tendo por norte seus paradigmas. Nosso objetivo no
involucrar, de maneira alguma, nosso encaminhamento lgico em suas premissas, apesar de reconhecermos sua
validade. Quanto a nosso objeto de estudo, referente ao lugar da cooperao em segurana alimentar na poltica
externa brasileira para a frica e aqui j nos adiantamos ao contedo do ltimo captulo -, se partssemos da
leitura crtica de Hammond e Bendor (1992) dos trs modelos de Allison, poderamos identificar a interao do
Itamaraty com os demais ministrios na configurao da poltica externa como intermediria entre os modelos II
e III, tendendo mais para o modelo II. Nos casos em que os objetivos dos ministrios e do MRE fossem
compartilhados e coordenados, teramos a classificao dos contatos interministeriais, grosso modo, no interior
do modelo II, que se foca nas rotinas organizacionais das burocracias. J nos momentos em que esses objetivos
fossem distintos e conflitantes, o mais adequado pareceria ser evocar o modelo III, que trabalha com poltica
burocrtica, jogos, barganhas e estratgias utilizados pelos atores burocrticos para fazer prevalecer suas
posies. Entretanto, apesar da crtica feita a Allison, com a qual concordamos, tampouco nos subscrevemos ao
pensamento de Hammond e Bendor, por no acreditarmos que, necessariamente, todo output fruto de
concordncia e de coordenao de preferncias seria oriundo de processos organizacionais convergentes (modelo
II). Entendemos que esse compartilhamento de vises pode ocorrer, tambm, por meio do jogo burocrtico
(modelo III) e por influncia direta da formao de preferncias em poltica domstica. Por outro lado,
concordamos que, aparte as falhas intrnsecas aos modelos de Allison e depois de Allison e Zelikow (1999), a
fronteira entre os quadros esquemticos II e III bastante tnue e complexa. Conforme Wagner: it is not
entirely clear whether Model III is independent of Model II or an extension of it; certainly bureaucratic bargain
seems to be constrained by many of the factors discussed under Model II, and many of Allisons readers seem to
mingle the two together (WAGNER, 1974, p. 448). O trecho correspondente na traduo : no totalmente
claro se o Modelo III independente do Modelo II ou uma extenso dele; certamente, a barganha burocrtica
parece ser constrangida por muitos dos fatores discutidos sob o Modelo II, e muitos dos leitores de Allison
parecem mistur-los. Esses modelos seriam mais teis, talvez, na anlise de aspectos pontuais da poltica
externa de um pas, tornando inacurada sua aplicao ao quadro geral da agenda diplomtica de uma dada
conjuntura, como procuramos fazer aqui.

92

determinados processos decisrios, no apresentaro, de forma obrigatria, mesmos objetivos.


Polticas de barganhas burocrticas, por imposio, por convencimento ou por
contingenciamento de recursos, por exemplo, podem da suceder, a fim de que uma viso seja
sobreposta outra.
Deve-se salientar que seguimos o entendimento de Pinheiro e Beshara (2012) de que
os outros ministrios e agncias que no o Itamaraty no possuem uma agenda prpria de
poltica externa. Diferentemente, possuem diplomacias, que lhes garante capacidade de
encetar relaes externas, normalmente prticas cooperativas, com congneres de outros
Estados e com demais atores das relaes internacionais; isso no sinnimo de poltica
externa. Acrescenta-se que, no intrincado debate entre ator e agncia no campo das relaes
internacionais103, defendemos que ministrios e agncias tm capacidade de agncia, apesar
de no serem propriamente unidades de deciso. Aparte a isso, eles detm condies de
alterar, de influenciar e de seguir ou no as diretrizes de poltica externa, dependendo da
conjuntura poltica domstica, da fora que possuam e de seu posicionamento na burocracia.
A terceira dessas dinmicas, por sua vez, ocorre ainda no interior do Estado, e articula
as relaes entre o Executivo e os demais poderes institudos, a dizer, Judicirio e Legislativo.
Como vimos, esse intercmbio mais complexo do que parece e, com as alteraes em curso,
especialmente aps a Emenda Constitucional 45/04, o interesse de Legislativo e de Judicirio
pelas questes internacionais parece renovado, o que tende a gerar impactos subsequentes no
contato no s com o Executivo, mas tambm nos mecanismos decisrios e na anuncia do
Brasil a tratados e negociaes multilaterais, notadamente os relativos a direitos humanos.
A ltima dessas dinmicas, tampouco ponto nevrlgico deste trabalho, envolve as
relaes entre o Estado como um todo e a sociedade civil, organizada em sindicatos, grupos
empresariais, imprensa, etc., que, nos ltimos anos, vm se mostrando mais porosa e
frequente. Apesar de nem sempre fluidas e em grande medida incipientes, essas trocas
indicam que os caminhos para o dilogo entre os formuladores da poltica externa e a
sociedade no se encontram mais to fechados. Menciona-se, tambm, que a proliferao de
cursos de graduao e de ps-graduao em Relaes Internacionais no pas, principalmente a
partir do no incio dos anos 2000, demonstra renovado interesse da sociedade em
compreender e lidar com as questes internacionais.
Essas quatro peas, que montam um diagrama mais amplo, demonstram que, alm de
no ser mais caracterizado como uma caixa preta, o Estado brasileiro da contemporaneidade
103

Rememoramos Wight (2006), Hermann (2001) e Bashkar (1978).

93

visivelmente diferente daquele do perodo anterior aos anos 1990. Em virtude disso, est em
curso uma mudana no comportamento do MRE e a conformao de uma nova configurao
da arena decisria em poltica externa, pelo engajamento de outros ministrios em prticas
cooperativas, e tambm pelas fissuras identificveis no interior da corporao diplomtica.
Junto com essa diversificao temtica da agenda de poltica externa seja como decorrente,
seja como promotora surgem tambm novos atores e altera-se o arranjo institucional da
formulao e implementao da poltica externa (PINHEIRO; BESHARA, 2012, p. 152).
Conforme defendem esses dois autores, a atual pluralizao de atores, apontada como
causa e efeito da diversificao temtica da poltica externa brasileira, deve ser pensada como
um elemento central no entendimento da poltica externa da atualidade. O termo
horizontalizao controlada104, que titula esta seo, acurado, pois denota que a dinmica
de formulao e de implementao das aes internacionais do pas no mais esto a cargo
exclusivo do Itamaraty, rgo reconhecido constitucionalmente como o responsvel pela
poltica externa. (Dentre os autores que utilizam o termo de forma explcita, temos:
PINHEIRO, 2009; RATTON SANCHES; FRANA, 2009; e PINHEIRO; BESHARA,
2012).

A diversidade de vnculos intergovernamentais e intersocietais superam a


capacidade de gesto deste ator na conduo cotidiana das relaes do pas com o
mundo. Seu desafio j no seria o de manter as rdeas sob controle, mas sim o de
evitar uma viso de mundo obsoleta (HIRST, 2012, p. 10).

Ademais, se a estrutura vertical e hierrquica do processo decisrio no mais se aplica,


entende-se que tampouco haveria sua opositora, ou seja, plena horizontalizao. Da o
adjetivo controlada ser cabvel, no sentido de que indica que h dinmica inconclusa e sujeita
a revezes e a disputas na definio das agendas e dos atores participantes da poltica externa.
Como veremos, o quadro no se trata de plena vigncia de poliarquia nas interaes entre os
demais atores da burocracia e o Itamaraty, mas de cenrio que caracterizaramos como
intermedirio entre um padro decisrio hierrquico e um outro, polirquico em essncia.
O novo cenrio de horizontalizao controlada pode ser caracterizado pela existncia
de dois fenmenos simultneos. O primeiro deles diz respeito participao crescente e
diversificada de atores na formulao e na implementao da poltica externa, concedendo
maior respaldo interno, legitimidade externa e eficincia s polticas e s decises
(PINHEIRO; BESHARA, 2012, p. 152). Mobilizam-se grupos de presso e de interesse, com
104

Beshara (2008) utiliza o termo disperso disciplinada.

94

objetivos distintos e nem sempre compartilhados, a fim de ecoarem suas demandas


relacionadas aos temas internacionais105. Dentro desse quadro, o rol de foras e de polos de
influncia no processo de definio da poltica externa vem sendo alterado substantivamente,
com consequncias, inclusive, para o papel institucional do Ministrio das Relaes
Exteriores.

This was due to both an increase in the number of actors who are influencing or
attempting to influence foreign-policy making (partly as a consequence of
democratization) and to an increase in presidential diplomacy. This does not mean
that Itamaraty has become impotent, but it does mean that Itamaraty has had to
accommodate these new dynamics and has seen its relative influence wane
(CASON; POWER, 2009, p. 118, grifo dos autores) 106.

O segundo fenmeno guarda relao com a postura do MRE frente a essa pluralizao
de atores e de agendas, dizendo respeito s tentativas de controle e de coordenao por parte
do Itamaraty. Ainda que sua tradicional predominncia na formulao e na implementao da
poltica externa tenha declinado, o fato que esse rgo no ficou inerte a essas alteraes e
perda de espao relativo. O novo cenrio, ao contrrio, motivou reaes do ministrio, no
sentido de se reposicionar e de revalorizar sua importncia como burocracia especializada e
constitucionalmente responsvel pela rea da poltica externa.
Toda esta mobilizao domstica tem gerado, de um lado, presses no sentido da
reverso do padro insulado de produo da poltica externa brasileira e, por outro, reaes
adaptativas da presidncia e do Itamaraty (FARIA, 2008, p. 86). A consequente reao do
MRE a esses processos, que corroboram a ruptura do insulamento, a multiplicidade de vozes e
certa horizontalizao na poltica externa, pode ser interpretada de trs formas: (i) como uma
mera resposta, uma ao retardada e subsequente aos processos que j esto sendo colocados
em prtica por outros atores; (ii) como uma tentativa de retomar as rdeas da configurao da
poltica externa, via restabelecimento da preeminncia hierrquica do Itamaraty frente aos
demais atores; (iii) como meio de imiscuir o discurso retrico historicamente articulado pelo
corpo diplomtico em projetos j em desenvolvimento por outros atores e que esto fora da
alada do Itamaraty.
105

Sobre esse assunto, Onuki e Oliveira (2007) fazem interessante estudo sobre grupos de interesse e a poltica
comercial brasileira, com foco na arena legislativa.
106

O trecho correspondente na traduo : Isso ocorreu tanto por um aumento no nmero de atores que esto
influenciando ou tentando influenciar a realizao da poltica externa (parcialmente como uma consequncia da
democratizao) e por um aumento na diplomacia presidencial. Isso no quer dizer que o Itamaraty tenha
tornado-se impotente, mas que o Itamaraty tem tido que acomodar essas novas dinmicas e tem visto sua
influncia relativa diminuir.

95

Essas reaes, em grande medida desencontradas, refletem o que J. Saraiva (2006)


definiu como a existncia um conservadorismo corporativo no corpo diplomtico, o que no
somente rememora os processos de socializao levados a cabo no Instituto Rio Branco e na
carreira, como tambm colabora para caracterizar o Itamaraty como um rgo no
completamente afeito a mudanas que ameacem sua posio de destaque na configurao da
poltica externa.
Para no perder esse espao, o MRE buscaria empreender resposta adaptativa s
presses intragovernamentais, parlamentares, provenientes dos governos subnacionais, de
grupos de interesse e de organizaes da sociedade civil (FARIA, idem). Diversos exemplos
de contrapartidas por parte do Itamaraty, frente s demandas por maior porosidade, podem ser
identificados. No percebemos, porm, um esforo claramente delineado e organizado por
parte desse ministrio para ampliar seus contatos e a abertura de espaos juntamente aos
demais atores. Por no visualizarmos uma mudana estrutural, entendemos que essas reaes
so, principalmente, de cunho mais reativo que propositivo, mais voltadas para a retomada
das rdeas sobre a poltica externa que iniciativa consciente e proativa de incluir mais atores
nos processos decisrios.
Como um primeiro exemplo de resposta, tem-se a criao da Assessoria de Relaes
Federativas, em 1997, posteriormente substituda pela Assessoria Especial de Assuntos
Federativos, envolvendo tambm a abertura de escritrios regionais do ministrio em estados
da Federao, tentativa de promover coordenao de aes do governo federal junto a entes
federados no que diz respeito a projetos de cooperao subnacionais. Como um segundo
exemplo, temos aes em prol do estabelecimento de canais de consulta com o empresariado,
que, insatisfeito com os poucos espaos junto ao governo, procuraria, em diversas ocasies,
agir de forma independente, como no estabelecimento da Coalizo Empresarial Brasileira,
coordenada pela Confederao Nacional da Indstria em 1996.
No estranho vermos essa demanda da classe empresarial, especificamente porque a
temtica comercial , talvez, a que apresente maiores custos distributivos relacionados
poltica externa. Na dcada de 1990, algumas iniciativas por parte do Itamaraty nessa seara
foram identificadas: Comit Empresarial Permanente do Itamaraty (1992), Seo Nacional da
ALCA (1996), Frum Consultivo Econmico e Social do MERCOSUL (1996) e o Grupo
Interministerial de Trabalho sobre Comrcio Internacional de Mercadorias e Servios (1999).
So respostas a um movimento que j vinha ocorrendo s margens do MRE, de modo a

96

articular as presses difusas e externas a seu domnio, assim como de coordenar tantas
posturas descentralizadas.
Um questionamento que pode ser feito o seguinte: esses so esforos de coordenao
ou de tutela? O Itamaraty estaria buscando, por esses mecanismos, efetivamente coordenar
posies e articular vozes distintas para formular posicionamentos ou estaria objetivando
minar as aes j desencadeadas por esses outros atores, por meio de estratgias de controle?
Acreditamos que ambos os questionamentos fazem sentido, tendo em vista que o MRE, por
sua estrutura historicamente enraizada e rgida a mudanas, seria incapaz de acompanhar na
mesma velocidade as transformaes que vm ocorrendo. Em virtude disso, agiria, de forma
retardada, posterior, de modo a, conformando posies com outros atores, revigorar sua
legitimidade e vigor como ente principal da poltica externa. Isso no afasta, contudo, a
hiptese de que, ao empreender esses esforos, o ministrio tambm procuraria incentivar
aquelas iniciativas mais favorveis a si e ao discurso geral da poltica externa, numa espcie
de tutela e incentivo quilo que menos lhe ameaasse.
Os interesses nacionais, portanto, no mais estariam dados, sendo passveis de
modificao frente politizao crescente da poltica externa. A politizao ocorre quando a
coeso entre as elites ou o consenso com respeito s diretrizes de poltica externa desaparece,
tornando-se essa ltima a resultante do embate das foras poltico-sociais que buscam
definir, por sua vez, os interesses nacionais (LIMA, 2009, p. 1).
Por fim, argumenta-se que, para compreendermos o grau de influncia e de poder de
barganha que outros atores podem ter sobre a poltica externa dependemos de anlise e de
comprovao emprica correspondentes. Nesta dissertao, estudamos a participao de
alguns ministrios federais no que diz respeito agenda de cooperao em segurana
alimentar para com a frica. Isso no quer dizer, sobremaneira, que as concluses e as
hipteses aventadas iro se repetir se analisarmos esse mesmo nicho de cooperao com
relao a outras regies ou, mais ainda, se observarmos iniciativas diferentes de cooperao
internacional do Brasil que envolvam outros atores e agendas. O grau de influncia e de
participao de outros atores depender da temtica escolhida e do contexto a ser analisado.
Os novos tempos traduzem uma ainda tmida modificao do padro decisrio topdown, centralizado e controlado absolutamente pelo MRE, para dinmica menos verticalizada
e insulada. No temos, obviamente, um processo decisrio bottom-up, em que as demandas da
sociedade ascenderiam e sensibilizariam as esferas decisrias de forma a influenciar
inegavelmente a poltica externa. Tampouco acreditamos que esse seria o modelo ideal ou o

97

mais adequado para a conduo das questes internacionais de um pas em contexto de


temticas cada vez mais interconectadas e complexas.
Ainda que o insulamento tenha sido amainado em distintos momentos da histria
diplomtica nacional, tendemos a acreditar que se trataram de acontecimentos pontuais e que
no transformaram em definitivo o funcionamento institucional da Casa de Rio Branco. Da
mesma forma, enquanto houve maior concordncia de posies entre os grupos de opinio e
de ao no interior do MRE, maior foi a capacidade de defesa desse ministrio contra o
assdio de atores externos, o que manteve seu poder decisrio e evitou maior
horizontalizao do processo decisrio.

Este insulamento, porm, tende a ser disfuncional na medida em que a agenda


externa se modifique com a introduo de novos temas e novos atores e a prpria
internalizao dos acordos internacionais politizem a poltica externa. (...) Este dado
um indicador de que a mudana de natureza da poltica exterior, em funo de sua
maior politizao, possa induzir modernizao dos arranjos institucionais
existentes, de modo a levar em conta os novos atores e interesses domsticos com
orientao internacional (LIMA, 2005a, p. 7-8).

No coincidncia apontarmos que isso auxiliou no raciocnio de que a coeso do


Itamaraty manteve-se mais como convenincia histrica e institucional do que por fora dos
fatos. Nas duas presidncias de Lula da Silva, o espao de atuao de atores externos
ampliou-se, especialmente no que diz respeito cooperao internacional. Era de se esperar,
se analisssemos somente as condicionalidades domsticas e a evoluo histrica do MRE,
que a liberdade concedida pelo presidente ao ministro Amorim para configurar a poltica
externa tenderia a caracterizar um ministrio eminentemente coeso e alheio s presses
externas. Entretanto, no foi isso que ocorreu.
Os conflitos prprios ao corpo diplomtico, entoados na mdia por meio da opinio de
ex-embaixadores e de ex-ministros, abalaram essa capacidade decisria. Isso aconteceu tanto
pela influncia de atores externos ao MRE, quanto por sua perda relativa de legitimidade, em
virtude do fato de ser visto menos como uma burocracia apartada das demais e mais como um
locus em que barganhas, disputas de preferncias, de estratgias de conquista da agenda e de
influncia sobre os decisores tomaram parte.
De qualquer forma, o que se observa empiricamente com o desenvolvimento de
projetos de cooperao, pela nfase recente nas prticas de cooperao sul-sul nas gestes
presidenciais de Lula da Silva, a participao mais acentuada de outros atores que no

98

somente o Itamaraty na poltica externa. Em menor grau, na sua formulao, arena ainda
muito presa ao MRE; em maior grau, na sua execuo.

2.4

Rupturas intra-MRE: os grupos burocrticos no interior no ministrio

A cooperao internacional desenvolvida pelo Brasil no perodo hodierno guarda


relao com duas dinmicas. A primeira delas foi discutida at o momento, envolvendo
presses por maior participao de outros atores que no o MRE ministrios, agncias
governamentais, sociedade civil, etc. - em processos de cooperao internacional. Com esses
atores ganhando maior influncia relativa na configurao da poltica externa, notadamente
em sua execuo, o Itamaraty obrigou-se a agir a fim de manter seu poder institucional e sua
legitimidade como unidade decisria e agente da poltica externa. Caracterizou-se a existncia
de rupturas no histrico processo de insulamento frente aos demais atores do aparelho
burocrtico e sociedade civil como um todo.
J segunda dessas rupturas a referente existncia, mais factvel na transio do
governo de FHC para o de Lula da Silva, e mais especificamente nos dois mandatos
presidenciais desse ltimo, de correntes de opinio e de ao distintas no interior do
Itamaraty. Esse fenmeno indicativo do fato de que no mais existe plena convergncia
nesse ministrio. Se anteriormente o argumento da coeso era mais forte, e ainda que hoje ele
se mantenha em discursos oficiais, entrevistas e publicaes, essa coeso parece ser mais
instrumento retrico que realidade. Tal ruptura intra-MRE de fundamental importncia, pois
conduziu a diferentes nfases de poltica externa e a distintas agendas a serem perseguidas.
Inclumos essa segunda dinmica neste captulo para assegurar o correto encadeamento lgico
da argumentao traada at o momento, pois analisar as agendas atreladas s prticas
cooperativas atuais sem considerar os grupos responsveis por formul-las lacuna que
queremos evitar.
Veremos que, com a predominncia da corrente dos institucionalistas pragmticos
durante a gesto de FHC, determinada foi a viso concernente insero internacional e s
parcerias do pas. Isso teve resultados prticos que, com a transio para o governo de Lula da
Silva, no necessariamente foram mantidos. Algumas dessas posturas foram revistas enquanto
que outras foram modificadas e ganharam maior nfase, processo que foi atribudo presena

99

do grupo dos autonomistas no topo da hierarquia do Itamaraty. Exercendo influncia na


configurao dessa no linearidade, tem-se, tambm, a presena da corrente do Partido dos
Trabalhadores (PT). Por ser oriunda fundamentalmente de um partido poltico, o mesmo do
presidente da repblica, essa corrente uma amostra interessante de como um ator externo ao
MRE conseguiu fazer valer algumas de suas demandas, ao influenciar posies e aes do
Itamaraty, marca da existncia de certa porosidade burocrtica.
A divergncia de posicionamentos no interior do MRE importante porque quebra o
argumento de continuidade plena da poltica externa, argumento que tende a identific-la
como poltica de Estado e que, por isso, est mais prximo dos patamares tericos realistas de
anlise de poltica externa. Entendemos que a poltica externa no imune a mudanas e
tampouco sinnimo de poltica de Estado. Conforme argumentamos no primeiro captulo
desta dissertao, nosso pensamento o de que a poltica externa uma poltica pblica,
caracterstica essa que vem sendo ressaltada pela participao e pelo interesse mais ativo de
atores outros por assuntos que correm no interior do MRE e por possibilidades propiciadas
pela cooperao internacional.
Conforme aponta M. Saraiva (2010a), o processo de formulao de poltica externa no
Brasil marcado, grosso modo, pela continuidade desde o perodo da Poltica Externa
Independente (1961-1964), com exceo do hiato de maior interveno presidencial durante o
mandato de Castelo Branco (1964-1967), at o governo de Collor de Mello. Nesse perodo, o
Itamaraty teria concentrado o processo de formulao da poltica externa em torno de
princpios como pacifismo, no interveno, igualdade soberana, respeito ao Direito
Internacional, valores esses que comporiam o acervo diplomtico brasileiro e teriam
contribudo para manter o insulamento do MRE.
Essas crenas, historicamente formuladas, embasaram comportamentos internacionais
normalmente associados a preceitos realistas, com aes externas de carter em grande
medida hobbesiano, voltados para a obteno de ganhos relativos, mas, em certos momentos,
tambm grotiano, se orientando para a determinao de vantagens absolutas e mais
generalizadas (PINHEIRO, 2000). Tomando por base os escritos de Lima (1990), M. Saraiva
(idem) demonstra que o Brasil adota uma insero internacional multifacetada, ora podendo
atuar como free rider, ora buscando remodelar as normas vigentes com o intuito de beneficiar
a si e aos pases do sul. Acrescenta-se a isso a dimenso regional da poltica externa, em que a
construo de liderana no mbito mercosulino ocupa lugar prioritrio.

100

Em virtude disso, a perspectiva de continuidade convive com descontinuidades, ou


seja, os vetores da continuidade, amplamente amparados em premissas de longa data e com
grande flexibilidade adaptativa, convivem com mudanas de nfase e de programa quanto ao
modo de operacionalizar as principais agendas externas do pas. Nesse sentido, ao se observar
a transio presidencial de FHC para Lula da Silva, ver-se- que, ainda que os elementos
axiolgicos da poltica externa estejam presentes em ambos os momentos, eles no engessam
a atuao diplomtica brasileira, podendo ser atualizados de acordo com os interesses e as
vises do grupo com maior ascendncia sobre o processo decisrio no interior do Itamaraty.
No coincidncia que a predominncia dos institucionalistas pragmticos e dos
autonomistas, cada qual a seu tempo, tenha resultado em inseres internacionais distintas.
Alm disso, quando formos analisar a cooperao brasileira (captulo 3), em linhas
gerais, e a cooperao brasileira em segurana alimentar para com a frica (captulo 4), em
especfico, veremos que a transio presidencial de FHC para Lula da Silva foi causalidade
mpar, determinando mudanas perceptveis. A predominncia dos autonomistas nas gestes
de Lula da Silva engendrou posturas diferentes, no que tange cooperao, em especial no
que diz respeito cooperao sul-sul, o que determinou aes inovadoras em poltica externa
e o fomento a parcerias que no vinham recebendo a mesma ateno no momento anterior.
Ademais, de um relativo silncio marcado por iniciativas pontuais no perodo FHC, a frica
passaria a ser alicerce estratgico na poltica externa brasileira de 2003 a 2010.

2.4.1 Institucionalistas pragmticos e suas agendas

Os institucionalistas pragmticos so uma corrente de pensamento e de ao no


interior do MRE que obteve maior ascendncia sobre a formulao e o contedo da poltica
externa durante os dois mandatos presidenciais de FHC. Suas posturas influenciaram a
insero internacional do Brasil e as principais agendas de poltica externa no perodo de 1995
a 2002. Vale salientar que, ainda que os enquadremos cronologicamente nesse espao de
tempo, quando sua importncia relativa foi maior, os institucionalistas pragmticos tiveram
sua consubstanciao como grupo no contexto de democratizao e de abertura relativa da

101

economia, no passar dos anos 1980 para a dcada de 1990, e continuaram com poder de
influncia nos anos subsequentes107.
Segundo Miriam Saraiva (2010), esse grupo consolidou-se durante a gesto de Luiz
Felipe Lampreia frente da chancelaria. Quanto agenda econmica, favorvel a um
processo de liberalizao condicionada da economia. Em espectro partidrio, seus quadros
diplomticos encontram identidade, em termos gerais, principalmente no PSDB e tambm no
DEM. A denominao dessa corrente de pensamento e de ao como institucionalistas
pragmticos referente prioridade que confere adeso do Brasil aos principais regimes
internacionais em vigncia, como os de no proliferao, meio ambiente, desarmamento,
comrcio, direitos humanos e desenvolvimento108. Isso no quer dizer, como o adjetivo
pragmtico indica, que essa participao seja feita de forma acrtica, sendo, ao contrrio,
vislumbrada com vistas a prover ganhos reais ao pas.

Sem chegar a negar algumas premissas bsicas do realismo, como a viso do sistema
internacional como anquico, o princpio da auto-ajuda e a centralidade embora
no a exclusividade do Estado nas relaes internacionais, a poltica externa do
Brasil reveste-se de uma viso que justifica e estimula a adeso aos regimes
internacionais e s instituies que os incorporam como soluo para os problemas
de ao coletiva (PINHEIRO, 2000, p. 321).

A presena do Brasil nos principais regimes internacionais, atuando de forma


cooperativa e propositiva na construo e na manuteno das normas emanadas desses
regimes seria uma forma de o pas fazer valer seus interesses. Ao invs de optar pelo
isolamento internacional, muito do qual sustentado pela ideia de soberania, a postura
institucionalista pragmtica a de que, em um sistema internacional em transio e no qual
temas complexos exigem maiores interaes entre os Estados, o estabelecimento de regras
vlidas a todos a estratgia mais adequada. Em lugar de se inserir internacionalmente
pautado pela lgica de autonomia pela distncia, marca da poltica externa at os anos de Jos
Sarney na presidncia, dever-se-ia apostar em uma autonomia pela integrao (VIGEVANI;
OLIVEIRA; CINTRA, 2003).

107

Vigevani, Oliveira e Cintra (2003) identificam a evoluo do grupo dos institucionalistas pragmticos de
forma paulatina, tendo-se ampliado no final da gesto do chanceler de Jos Sarney, Abreu Sodr, continuado na
chancelaria de Francisco Rezek, na presidncia de Fernando Collor de Mello, e se refinado durante a gesto de
Celso Lafer, em 1992. O grupo viria a ganhar proeminncia nos quadros do Itamaraty durante a chancelaria de
Luiz Felipe Lampreia, j durante Fernando Henrique Cardoso.
108

Os chamados novos temas, articulados com as teses de interdependncia complexa desenvolvidas por
Keohane e Nye (1989).

102

A autonomia, hoje, no significa mais distncia dos temas polmicos para


resguardar o pas de alinhamentos indesejveis. Ao contrrio, a autonomia se traduz
por participao, por um desejo de influenciar a agenda aberta com valores que
exprimem tradio diplomtica e capacidade de ver os rumos da ordem internacional
com olhos prprios (FONSECA JR., 1998, p. 368).

interessante notar que esses valores tradicionais no foram alterados de forma


substantiva. Historicamente estabelecidos muito do qual em virtude da capacidade
discursiva do Itamaraty -, os objetivos continuariam em torno de princpios basilares da
poltica externa, como a autonomia, o universalismo, o destino de grandeza e a utilizao da
poltica externa como instrumento para a promoo do desenvolvimento109. A mudana
observvel na estratgia dos institucionalistas pragmticos era sentida nos meios de ao e
no nos fins, argumento institucional de que existiria mudana com continuidade, o que
remonta estratgia discursiva do ministrio para fazer valer seu papel privilegiado como
condutor da poltica externa.

Essa postura, porm, no significa uma aliana a priori com pases industrializados,
mas sim a identificao da regulamentao das relaes internacionais como um
cenrio favorvel ao desenvolvimento econmico brasileiro uma vez que as regras
do jogo devem ser seguidas por todos os pases incluindo os mais ricos (SARAIVA,
M., 2010, p. 47).

Esse enfoque na dimenso grotiana do multilateralismo, de acordo com Ruggie


(1993), baseado em trs elementos bsicos: (1) os objetivos das partes participantes dos
regimes multilaterais devem ser indivisveis, como, por exemplo, os afeitos aos direitos
humanos; (2) os princpios gerais de conduta devem prevalecer para todos os membros, com
normas privilegiando aspectos universais e no exclusivistas; (3) deve-se fazer valer a ideia de
reciprocidade difusa, ou seja, os ganhos aos envolvidos na vivncia multilateral
consubstanciam-se ao longo do tempo e no de forma imediata em todas as arenas negociais.
Ao contrrio da lgica do realismo perifrico da diplomacia argentina, a viso dos
institucionalistas pragmticos no era de subservincia aos interesses das grandes potncias,
mas de o Brasil manter-se autnomo, ainda que de forma integrada aos regimes
internacionais. Este cenrio abriria espaos para o Brasil numa busca de mecanismos para
ampliar sua capacidade de atuao internacional adotar uma posio que no significasse

109

Vigevani, Oliveira e Cintra (2003) identificam eixos tradicionais da poltica externa que foram seguidos
durante os dois mandatos de FHC: pacifismo, respeito ao Direito Internacional, defesa da autodeterminao e da
no interveno e o pragmatismo.

103

nem alinhamento aos Estados Unidos e nem postura de free rider (SARAIVA, M., idem).
Em termos concretos, porm, a aposta mostrou-se insuficiente para as expectativas brasileiras.
Se, no mbito multilateral, o carter globalista grotiano da poltica externa 110 mostrouse mais claro, na esfera regional, ao contrrio, observou-se menor mpeto para o
desenvolvimento de uma soberania compartilhada. Em virtude do diferencial de poder real
entre as naes da Amrica do Sul, com claro diferencial em favor do Brasil, erigir normas e
fortalecer regimes em mbito subr-regional poderia ser fator de engessamento capacidade de
ao do pas. Dessa forma, observou-se a existncia de uma dicotomia de comportamentos,
que iria de posturas mais parelhas viso grotiana para outras, mais afeitas ao realismo,
ligadas construo de liderana.
Por isso, quando se fala da poltica externa brasileira para a Amrica do Sul durante os
anos de FHC, o que se viu foram iniciativas de integrao embasadas nos conceitos de
estabilidade democrtica e de desenvolvimento da infraestrutura, como so prova,
respectivamente, o protocolo mercosulino de Ushuaia (1997) e o planejamento em eixos da
IIRSA (2000). Salienta-se que o modelo de integrao previsto deveria possibilitar maiores
capacidades competitivas aos pases da Amrica do Sul em cenrio de crises econmicas e
financeiras recorrentes, e o MERCOSUL deveria operar sob o manto do regionalismo aberto,
como uma plataforma para a insero do Brasil. O eixo regional da poltica externa no
deveria obstaculizar, entretanto, a liberdade de ao do pas em outras esferas negociais.
As relaes com os parceiros da Amrica do Sul ganhariam maior mpeto no segundo
mandato de FHC, em que se articulou discurso em prol da convergncia das agendas de
democracia, de desenvolvimento e de integrao. O objetivo era mostrar que o pas no s
atuava de forma convergente s normas internacionais, como tambm promovia a estabilidade
de seu entorno regional, o que lhe legitimaria a participar de diversas instncias da
governana internacional. Esperava-se que o Brasil se comportasse como global player, no
que tange a sua atuao sem amarras e com foco nos foros multilaterais, e como global
trader, por identificar-se como pas que buscava ampliar e diversificar seus contatos
comerciais.
No mbito das parcerias bilaterais, houve privilgio para as relaes com os parceiros
que pudessem garantir insumos ao desenvolvimento nacional, o que era mais comumente
relacionado aos pases desenvolvidos. Em virtude disso, as parcerias com os atores do Sul
110

Vigevani Oliveira e Cintra (2003) caracterizam a postura internacional do Brasil como intermediria entre o
paradigma grotiano e o paradigma kantiano. Pinheiro (2000) interpreta a autonomia pela participao como
tributria de uma conotao mais principista e moral da poltica externa.

104

tiveram menor nfase na prtica da poltica externa. O maior destaque coube s parcerias com
grandes pases emergentes, como China, ndia e frica do Sul, alm da Rssia, que mais tarde
constituiriam o BRICS. Alm disso, como veremos, a poltica externa brasileira para a frica
foi marcada por um incmodo silncio e relativo distanciamento. Afora frica do Sul,
Angola, Moambique e os pases exportadores de petrleo, as relaes com o continente
africano foram de baixo perfil poltico e no ocuparam destaque na agenda de poltica externa.
Ao longo do segundo mandato de FHC e, principalmente, no seu ocaso, observou-se
maior influncia relativa dos autonomistas na configurao da poltica externa, corrente que
passaria a ter posio central na gesto de Lula da Silva.

2.4.2 Autonomistas e suas agendas

Alm dos institucionalistas pragmticos, a outra corrente de opinio e de ao


comumente apontada como predominante no interior da burocracia do Itamaraty a dos
autonomistas111. Esse grupo teve ascendncia na configurao da poltica externa durante os
dois mandatos de Lula da Silva e influenciou mudanas de rumos em algumas agendas da
poltica externa, como a de cooperao internacional, alm das relaes com o continente
africano. Assim como ocorre com os institucionalistas pragmticos, a gnese deste grupo no
concomitante transio na chefia de Estado. Suas demandas no so novas no pensamento
diplomtico brasileiro, com algumas das ideias principais defendidas por eles sendo
identificveis desde os anos de 1930. O que se observa, porm, que sua relevncia conduziu
a alteraes perceptveis no comportamento internacional do pas e no processo decisrio em
poltica externa entre 2003 e 2010.
Diferentemente dos institucionalistas pragmticos, os autonomistas so mais
identificados com a defesa de teses desenvolvimentistas e, em termos polticos, mais
prximos de grupos nacionalistas, esses no necessariamente quadros do PT, mas que
mantiveram interlocuo com o Planalto durante os dois mandatos presidenciais de Lula da
Silva. Alm disso, do maior destaque para as crenas sobre a autonomia, o universalismo e,

111

M. Saraiva (2010) aponta que os autonomistas tambm so conhecidos como nacionalistas (p. 48).

105

acima de tudo, o fortalecimento da presena brasileira na poltica internacional (SARAIVA,


M., 2010, p. 48).
semelhana da corrente de opinio e de ao predominante no perodo FHC, os
autonomistas entendem que a participao nacional junto aos principais regimes no deve ser
acrtica; so cticos, porm, quanto aos ganhos possveis dessa adeso, a julgar pelos
resultados colhidos de 1995 a 2002 e pelas escolhas de poltica externa que tenderam a
privilegiar mais alguns parceiros em detrimento de outros. Por isso, argumentam a
necessidade de diversificao e de adensamento das parcerias externas, sem exclusivismos, a
fim de serem aumentados a capacidade negocial e os ganhos do pas. Nesse sentido, afastamse do pensamento institucionalista pragmtico de que, com a adeso a normas internacionais,
o perfil internacional e a barganha brasileira necessariamente seriam elevados, tendo em vista
ganhos de legitimidade.
O ex-chanceler, Celso Amorim, e o ex-secretrio-geral do Itamaraty, Samuel Pinheiro
Guimares, so identificados como os principais responsveis pela ascenso e pela
consolidao da influncia dos autonomistas. Algumas das principais agendas desse grupo,
como, por exemplo, a defesa da autonomia; da diversificao de parceiras; do relacionamento
com pases do sul geopoltico; e da temtica do desenvolvimento, encontram relao com
momentos dos mais afirmativos da poltica externa brasileira, como a Poltica Externa
Independente (1961-1964) e o Pragmatismo Responsvel e Ecumnico (1974-1979).
No momento de predominncia dos autonomistas, pode-se dizer que houve tendncia a
flexibilizar a perspectiva multilateral grotiana em prol de posturas mais hobbesianas. Isso,
claro, quando tomamos a poltica externa em termos gerais. Pode-se afirmar que, por ter
auferido crescimento econmico e projeo internacional relativamente mais representativos
que nos dois mandatos de FHC112, o Brasil de Lula da Silva tinha maior espao de manobra
para assumir posies defensivas muitas das quais por meio da formalizao de coalizes de
geometria varivel com outros pases em desenvolvimento e contestadoras da ordem
vigente. Trata-se da transio entre um pensamento de autonomia pela participao para
outro, mais propositivo, de autonomia pela diversificao (VIGEVANI; CEPALUNI, 2007).
Durante a predominncia dos autonomistas, houve mudana no entendimento sobre a
identidade internacional do Brasil. Se, anteriormente, o pas era identificado como uma nao
que compartilhava dos principais valores do Ocidente, especialmente a democracia, a poltica
externa subsequente passaria a delinear forte lgica de coalizes sul-sul, com vistas a ampliar
112

No ignoramos que essa elevao de perfil internacional decorrente, tambm, das reformas
macroeconmicas estabilizadoras da economia realizadas aps o Plano Real.

106

a participao em fruns internacionais e objetivando a democratizao dos principais temas


da agenda contempornea, atendendo, alm de seus prprios interesses, aos anseios e s
necessidades dos pases em desenvolvimento. A diplomacia do governo Lula caracterizou-se
pelo esforo articulado visando tornar o pas uma liderana regional e incrementar sua
ascenso para a posio de potncia global (SARAIVA, M., 2010, p. 49).
Nesse perodo, o agrupamento do BRICS, tratou-se de espao para legitimao de
pleitos e de posies da diplomacia brasileira. Por apresentar-se como locus para a
dinamizao do comrcio e dos investimentos em mbito sul-sul, a coalizo de geometria
varivel coaduna-se com a lgica de diversificao de parcerias e de internacionalizao de
empresas brasileiras. Alm disso, apresenta oportunidades no campo da cooperao em
cincia e tecnologia e na defesa da retrica e tambm da prtica, como os contatos entre
bancos de desenvolvimento indicam da temtica do desenvolvimento, legitimando o pas
como uma das lideranas do sul em contexto de difuso de poder aps a crise de 2008.
Ao identificar seus interesses como sendo comuns aos dos demais pases em
desenvolvimento, o Brasil atua no sentido de se legitimar como nao que busca ordem
marcada por multilateralismo de reciprocidade, algo mais prximo do que Ruggie (1993)
chamara de reciprocidade difusa, com aes concretas, nitidamente as de cooperao sul-sul
(ALMEIDA, 2004). Se o componente grotiano est presente nesse posicionamento, clara,
tambm, a existncia de postura hobbesiana, pois, ao agir em determinadas circunstncias em
prol de revisionismo soft e por meio das coalizes de geometria varivel, o pas objetiva
reformar as normas vigentes de acordo com suas prprias perspectivas113.
De acordo com a viso dos autonomistas, o Brasil deve mostrar-se como uma
liderana positiva, que, ao compartilhar interesses com um nmero representativo de pases,
teria condies promover reformas em prol de polticas mais distributivas de comrcio
internacional e de combate fome e pobreza. A candidatura ao assento permanente do
Conselho de Segurana das Naes Unidas, reforada durante os dois mandatos de Lula da
Silva, seria uma forma de operacionalizar esses interesses ditos universais, que refletem os
anseios da diplomacia ptria.
Quanto s iniciativas regionais, a diferenciao em relao aos institucionalistas
pragmticos diz respeito ao fato de que, no perodo FHC, o foco da poltica externa era a
Amrica do Sul. J no perodo de Lula da Silva, a dimenso sul-americana da poltica externa
convive com recente redirecionamento de esforos para a Amrica Central e para o Caribe, a
113

Burges (2012) discute essa e outras estratgias da diplomacia brasileira durante Lula da Silva.

107

exemplo da nfase no relacionamento com Cuba; da liderana brasileira da MINUSTAH, no


Haiti; e da entrada da Venezuela no MERCOSUL.
No mbito mercosulino, especialmente a partir do segundo mandato, houve alterao
da lgica de integrao de regionalismo aberto para a busca de integrao produtiva, com
iniciativas em prol da mitigao de assimetrias por meio do Fundo para a Convergncia
Estrutural e Fortalecimento Institucional do MERCOSUL (FOCEM). Foi reforada a agenda
social, com a criao do Plano Estratgico de Ao Social do MERCOSUL e do Estatuto da
Cidadania, o que denota que o projeto de construo de liderana na regio suplanta as
aspiraes meramente comercialistas do incio da experincia integradora. Quanto
perspectiva institucional, os autonomistas preservaram muito do defendido pelos
institucionalistas pragmticos, de certa averso institucionalizao e criao de
mecanismos de supranacionalidade.
No mbito das parcerias bilaterais, aponta-se que a principal diferena com relao aos
institucionalistas pragmticos, no que diz respeito ao relacionamento com os Estados Unidos,
que os autonomistas atuam com vis mais competitivo quanto configurao de poder na
Amrica do Sul. Se no h enfrentamentos, o Brasil atua sem amarras hemisfricas, tentando
prover estabilidade s relaes sub-regionais. Entretanto, a participao mais autnoma do
Brasil na poltica internacional e os impulsos reformistas da ordem internacional criam novas
reas de atrito entre os dois pases (SARAIVA, M., 2010, p. 49), a exemplo de dissensos no
campo da segurana internacional. No mbito geral, contudo, a relao marcada por um
dilogo estratgico, com maior equilbrio no tratamento a temas de interesse comum.
diferena do perodo FHC, houve busca mais enftica no adensamento de parcerias
bilaterais com atores do sul geopoltico. Isso no significou, entretanto, que foi tomada uma
escolha de poltica externa em detrimento da outra, visto que foi mantido alto nvel poltico e
diplomtico tanto com os parceiros tradicionais como com os principais atores do mundo em
desenvolvimento.
As relaes com a China, apesar de envolverem desafios a serem superados,
corroboram o enfoque na parceria estratgica com pases emergentes que possam prover
insumos ao desenvolvimento do pas e na conformao de maior poder de barganha em
negociaes internacionais, dentro de uma ordem crescentemente multipolar. Em 2011, o
Brasil foi o maior destino de investimento estrangeiro direto chins no mundo, e o fluxo de
comrcio atingiu US$ 77 bilhes, com o pas tornando-se o maior parceiro comercial do
Brasil desde 2009.

108

Durante a predominncia dos autonomistas, a cooperao sul-sul tornou-se mais


claramente instrumento de poltica externa, por meio de crescente internacionalizao de
polticas pblicas domsticas. Esse espao, decididamente maior, concedido cooperao,
guarda relao com duas dinmicas concomitantes: o aumento das prticas de cooperao
internacional levadas a cabo por mltiplos atores domsticos, o que remonta a nosso
argumento de insuficincia decisria do modelo de Estado de caixa preta; e uma segunda
dinmica, em que os decisores intra-MRE, tendo conscincia de que tais processos vinham
ocorrendo e se avolumando, percebem que o Itamaraty deveria se posicionar a fim de se
manter como autoridade em poltica externa.
Nos dois mandados presidenciais de Lula da Silva, houve a conjugao dessas duas
vertentes. Associadas a elas, viu-se uma maior porosidade burocrtica maior participao de
outros ministrios em projetos de cooperao; menor insulamento relativo do Itamaraty; e
maior influncia de uma corrente de opinio e de ao no interior do MRE, ainda que,
tambm podendo ter atuado de forma reativa frente ao rumo dos acontecimentos. Essa
convergncia de fatores mostra que no h completa sinergia decisria e monolitismo de
posicionamento nesse ministrio.

2.4.2.1 A influncia da corrente do partido dos trabalhadores

Durante o perodo compreendido entre 2003 e 2010, observou-se, alm da


predominncia decisria da corrente de opinio e de ao dos autonomistas no interior da
burocracia do Itamaraty, influncia de quadros do PT, no por acaso, a filiao poltica do
presidente da repblica. Inicialmente, o que se distingue do perodo anterior de vigncia
presidencial dos institucionalistas pragmticos que, nesse segundo momento, a porosidade
decisria e burocrtica no MRE ficou mais evidente.
Ainda que a corrente do PT no seja uma corrente de opinio e de ao tal qual as
outras duas e tampouco tenha prerrogativas constitucionais para formular a poltica externa
brasileira, sua ligao com a filiao partidria do presidente Lula da Silva e sua influncia
temtica e pontual junto aos autonomistas fator a ser notado. Alm de indicar o relativo
questionamento ao insulamento do MRE, a que j nos referimos, a presena de quadros do PT

109

tambm denota que o prprio processo de tomada de decises foi afetado. Conforme aponta
M. Saraiva (2010), trata-se de um grupo com carter mais ideolgico e com poucos vnculos
histricos com a diplomacia, mas que estabeleceu um dilogo importante com o Itamaraty e
exerceu influncia em decises de poltica externa, notadamente sobre temas sul-americanos.
A concentrao do processo decisrio em poltica externa, comum formao
histrico-institucional do MRE, foi relativizada, portanto, com a convocao de Marco
Aurlio Garcia como assessor de relaes internacionais da presidncia da repblica. Ento
secretrio de relaes internacionais do PT, Garcia teria interlocuo sobre algumas temticas
de poltica externa. Sob ponto de vista crtico, poder-se-ia interpretar sua postura dentro do
governo como forma de o presidente, ao convoc-lo, buscar arregimentar e controlar a
configurao da poltica externa.

A agenda proposta para a poltica externa brasileira a partir de 2003 retomaria, em


suas grandes linhas, as diretrizes contidas no programa do Partido dos Trabalhadores
e destacaria a necessidade de reforar uma poltica sul-sul com pases como a China,
ndia, Rssia e frica do Sul, bem como os pases de lngua portuguesa. De modo
geral, a nova diplomacia proposta no se distinguiria, na sua essncia, da
tradicionalmente adotada pelo Itamaraty, no fosse uma nfase maior colocada na
defesa dos interesses nacionais e da soberania, sobretudo em nvel regional, de modo
a introduzir polticas comuns no s para o desenvolvimento, mas que oferecessem
solues aos graves problemas sociais latino-americanos (FILHO, 2007, p. 222).

Esse grupo, cuja origem est em lideranas polticas e acadmicas que colaboraram na
campanha presidencial e/ou ganharam espaos na vigncia do governo, pensa a integrao
sul-americana do ponto de vista do adensamento das relaes sociais e polticas do
subcontinente, de forma a fortalecer uma identidade sul-americana comum. Os projetos
relacionados ao MERCOSUL social, a criao do FOCEM, do Parlamento do MERCOSUL,
alm de UNASUL e CELAC, podem ser relacionados com essa postura identitria e
ideolgica no contedo de poltica externa.
tributria da corrente petista a mudana de comportamento brasileiro no que diz
respeito institucionalizao, ainda muito incipiente, da integrao regional sul-americana.
curioso notar que, como nem os autonomistas e nem os institucionalistas pragmticos
defendem claramente a criao de mecanismos de governana supranacionais, a influncia
dos quadros do PT, centralizados em Garcia e no presidente Lula da Silva, foi fundamental
para que projetos como o FOCEM sassem do papel. Nesse sentido, posturas eminentemente
hobbesianas das duas correntes intra-MRE para o escopo regional foram amainadas pela
influncia de um ator externo ao Itamaraty.

110

Isso nos remete ideia de que houve relativa maior porosidade decisria no Itamaraty
durante o perodo de Lula da Silva, a que marco a influncia da corrente petista nos assuntos
de integrao regional. Queremos rememorar aqui que no acreditamos que essa
transformao de perspectiva se deu somente por causa da influncia dessa corrente.
Entretanto, ter a sua presena, ainda que no plano das ideias, no processo decisrio
intraburocrtico do MRE indica que houve abertura relativa a atores de fora do crculo
tradicional de tomada de decises em poltica externa, composto pelo presidente da repblica
e pelo Itamaraty.
Esta posio teve influncia sobre os autonomistas do Itamaraty, convergindo no
sentido de um comportamento brasileiro mais proativo na cooperao com os pases vizinhos,
e na aceitao das diferentes opes polticas que se abrem na regio (SARAIVA, M., 2010,
p. 51). O pensamento de solidariedade difusa, que parece no negar a ideia de autonomia, cara
tanto aos autonomistas como aos institucionalistas pragmticos, parece alter-la, no sentido de
que, como advoga avano nas prticas integracionistas, v a autonomia tambm como
compartilhada. O Brasil no seria autnomo frente aos seus vizinhos, preservando seus
espaos de atuao no sistema internacional; ao contrrio, com os esforos no mbito sulamericano e a coeso proveniente da, a autonomia do Brasil seria reforada e estabelecida em
bases legtimas quanto aos pases fronteirios.
Alm da perspectiva sul-americana, essa corrente tambm contribuiu para a
internacionalizao das polticas pblicas desenvolvidas em mbito domstico em projetos de
cooperao com regies como a frica, pois no s objetivava promover coeso nacional
frente aos projetos empreendidos sob sua bandeira poltica, como tambm buscava
legitimidade domstica e externa para suas iniciativas. Nesse sentido, a cooperao em
segurana alimentar com o continente africano, por exemplo, pode ser, em parte, atribuda
presena desse ente no processo decisrio de poltica externa brasileira.

2.5

114

frica na poltica externa114: do silncio atlntico nfase cooperativa

Para histrico detalhado sobre as relaes Brasil-frica, ver: J. Saraiva (1997; 2012), Alencastre (1980);
Costa e Silva (2003); Penha (2011).

111

Em seu discurso de posse no Congresso Nacional, o presidente Lula da Silva recorreu


relevncia da frica para a insero internacional do Brasil. Reafirmamos os laos
profundos que nos unem a todo o continente africano e a nossa disposio de contribuir
ativamente para que ele desenvolva suas enormes potencialidades115.
O retorno do continente como tema relevante para a agenda de poltica externa
brasileira ocorreu depois de quase uma dcada de aes de baixo perfil poltico para com os
pases da regio. Durante os anos de 1990, houve diminuio do nmero de diplomatas
brasileiros na frica e deslocamento dos mesmos para postos considerados mais efetivos para
a insero externa do Brasil, notadamente aqueles localizados em pases desenvolvidos e os
ligados s instituies internacionais, o que remonta nfase de poltica externa empreendida
pelos institucionalistas pragmticos. Ainda que algumas iniciativas para o continente tenham
sido realizadas ao longo dos dois mandatos da gesto FHC, elas no enunciavam
essencialidade relao.
As opes de poltica externa durante esse perodo ocasionaram impacto nas relaes
com o mundo em desenvolvimento e em especial com o continente africano. O baixo perfil
poltico no contato com a regio revelou-se na escolha de iniciativas pontuais, especialmente
para com a frica do Sul e a Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP). Houve a
formalizao dos Acordos de Pretria e do Acordo-Quadro entre MERCOSUL e a frica do
Sul, a contribuio para misses de paz em Angola e em outras regies, alm do sucesso na
iniciativa de licenciamento compulsrio de frmacos na OMC, fruto de esforos capitaneados
por Brasil e ndia, o que constituiu um dos pilares do Frum de Dilogo ndia-Brasil-frica
do Sul (IBAS). Cita-se, tambm, o aumento relativo da presena cultural brasileira na frica,
principalmente por meio das novelas e de igrejas evanglicas.
Entretanto, ao realizarmos anlise retrospectiva, observa-se que houve um equvoco de
fins na poltica externa para a frica. A postura institucionalista pragmtica levou
diminuio do mpeto da poltica de substituio de importaes e de incentivo s
exportaes, uma das bases histricas da parceria com o continente africano, o que ocasionou
certa perda de propsito no relacionamento.

A reverso do comrcio exterior, amparado no preconceito de que certo


protecionismo do mercado interno emperrava o crescimento econmico e de que o
comrcio exterior perdera sua funo de gerar saldos, mataram as matrizes que
davam materialidade poltica atlntica do Brasil. (...) A eroso do modelo
universalista de insero internacional do Brasil substituiu a frica pelo Mercosul,

115

Disponvel em: http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u44275.shtml, acesso em 21/07/2011.

112

quando o ideal teria sido manter a frica e abrir a brecha do Mercosul (SARAIVA,
J., 2002, p.11).

O contedo restrito da relao fica patente na anlise das viagens presidenciais de


FHC ao continente. Em seus oito anos de mandato, FHC realizou apenas duas visitas oficiais
bilaterais frica: uma para Angola e outra para a frica do Sul, ambas em 1996. Em mbito
de visitas relacionadas a encontros multilaterais, houve uma a Moambique, em cpula da
CPLP, em 2000, e outra frica do Sul, durante a Cpula Mundial sobre Desenvolvimento
Sustentvel, em 2002116. Os dados enunciam a pouca relevncia dos pases da regio para os
interesses brasileiros, o que foi largamente modificado na presidncia de Lula da Silva. Com
outra percepo, a ateno voltou-se para as amplas possibilidades da relao.
Para efeito comparativo, de 2003 a 2010, o presidente Lula realizou 28 viagens
oficiais de carter bilateral a pases do continente africano, nmero atrs somente de Amrica
do Sul (62) e de Europa (39)117. Dessas 28 viagens, observa-se que o presidente visitou 23
pases da frica, nmero que corresponde praticamente metade dos membros da Unio
Africana, num total de visitas que supera o somatrio das realizadas por todos os presidentes
anteriores. Houve, tambm, a reverso da poltica de fechamento de embaixadas, com a
abertura ou reabertura de representaes brasileiras em 17 pases, o que denota o retorno da
dimenso atlntica concepo universalista da poltica externa.
Houve necessidade de aproximao e de cooperao, o que refletiu em nova postura,
baseada em clculos poltico, econmico e cultural/imaterial. Como consequncia, operou-se
um salto qualitativo na relao em quadro e houve aumento expressivo de aes de carter
multidimensional, com apoio da Agncia Brasileira de Cooperao (ABC), o que garantiu

116

Dados disponveis em: http://www4.planalto.gov.br/informacoespresidenciais/fernando-henriquecardoso/viagens, acesso em 26/04/2013.


117

Dentre os pases africanos que o presidente visitou em seus dois mandatos, esto: frica do Sul (3 visitas),
Lbia (3), Moambique (3), Angola (2), Cabo Verde (1), Gana (1), Nigria (1), So Tom e Prncipe (1), Arglia
(1), Benin (1), Botsuana (1), Burkina Faso (1), Camares (1), Congo (1), Egito (1), Gabo (1), Guin-Bissau (1),
Guin Equatorial (1), Nambia (1), Qunia (1), Senegal (1), Tanznia (1) e Zmbia (1). Para este trabalho, por
questes metodolgicas e documentais, no foram contabilizadas as visitas multilaterais durante o perodo de
Lula da Silva, classificao do Ministrio das Relaes Exteriores para as visitas em que no houve nenhum
registro de encontro com autoridades locais. Disponvel em: http://www.itamaraty.gov.br/temas/balanco-depolitica-externa-2003-2010/visitas-internacionais-do-presidente-lula-e-visitas-ao-brasil-de-chefes-de-estado-ede-chefes-de-governo-2003-a-2010/view, acesso em 26/04/2013.

113

certa internacionalizao de polticas setoriais. A temtica do desenvolvimento tornou-se a


tnica desse novo momento118.
Nesse sentido, uma das principais linhas de cooperao tcnica junto frica119
envolveu, na predominncia dos autonomistas no processo decisrio do MRE, os pases de
lngua oficial portuguesa (PALOP). Dentre as iniciativas encetadas, est, por exemplo, o
estabelecimento da fbrica de medicamentos antirretrovirais da Fundao Oswaldo Cruz
(FIOCRUZ), em Moambique, onde tambm se situa o primeiro escritrio internacional da
FIOCRUZ, criado em 2008 e com objetivo de produo comum de vacinas. Esse projeto visa
a auxiliar a estruturao de projetos de sade no pas e tambm prev a formao de recursos
humanos, com cursos de capacitao em doenas infectocontagiosas.
Alm disso, no campo da cooperao em sade, atualmente, o Brasil possui 53 atos
bilaterais com 22 pases; 5 memorandos de entendimento; 1 acordo de cooperao na rea
sanitria e fitossanitria com Moambique; 31 ajustes complementares; 10 protocolos de
inteno de cooperao; 4 programas executivos; e 1 carta de intenes sobre cooperao. Na
rea de educao, h 55 atos bilaterais firmados, sendo destaque o Programa de EstudantesConvnio de Graduao (PEC-G), em que vrias universidades privadas brasileiras
disponibilizaram vagas para alunos africanos. Iniciativas de mesmo porte tambm so
tomadas em mbito de ps-graduao.
A cooperao no campo dos biocombustveis tambm foi largamente enfocada nas
parcerias articuladas com o continente africano, a exemplo de acordo de cooperao para
financiar estudos na rea de bioenergia em pases da frica, firmado entre o MRE e o Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Benim, Burkina Faso, Costa do
Marfim, Guin-Bissau, Mali, Nger, Senegal e Togo, todos integrantes da Unio Econmica e
Monetria do Oeste Africano (UEMOA), sero beneficiados. O acordo visa a ajudar a
diversificar a matriz energtica desses pases.
Alm disso, usinas brasileiras de etanol foram instaladas no Sudo e no Zimbbue,
com outras previstas para Gana e para Angola. A parceria trilateral entre Brasil, Sucia e
Tanznia, por sua vez, visa implementao, ao aumento de escala e comercializao do
118

A diplomacia brasileira no perodo de Lula da Silva imiscuiu a temtica do desenvolvimento em agendas das
mais variadas como meio ambiente, segurana, no proliferao, direitos humanos, comrcio internacional,
terrorismo, entre outras.
119

A cooperao tcnica brasileira para a frica ser analisada em detalhes nos prximos captulos desta
dissertao. Neste momento, ao citarmos a mesma e mencionarmos algumas aes resultantes, no buscamos
esgotar a temtica da cooperao. Queremos apenas mostrar os traos mais gerais da poltica externa brasileira
para com a frica.

114

produto na contraparte africana120. Apesar desses exemplos e da importncia conferida pela


diplomacia brasileira ao tema tratado, inclusive, pelo IBAS -, as potencialidades da
cooperao no campo dos biocombustveis ainda so pouco exploradas no continente121.
Busca-se, atravs da difuso da produo e da utilizao dos biocombustveis como
fonte privilegiada da matriz energtica, a criao de um mercado internacional estvel, que
envolva distintos insumos agroenergticos como o bioetanol e o biodiesel. Pelas vantagens
comparativas do Brasil, segundo maior produtor mundial atrs dos Estados Unidos, o pas
teria legitimidade no estabelecimento de novas regras voltadas transformao dos
biocombustveis em commodity global. Aparte a agenda energtica, mais ampla, alguns
acordos de cooperao com pases africanos nessa temtica tm por base elementos de
transformao social, caracterizando o etanol como combustvel social o que respalda o
discurso brasileiro de desenvolvimento interno e externo.
A participao da EMBRAPA122, essencial para esse tipo de ensejo, sugestiva da
presena mais acentuada de outros atores que no o MRE na execuo da poltica externa. A
instituio investe em centros de pesquisa internacionais e em recursos humanos - 74% dos
mais de 2.200 funcionrios tm doutorado -, o que possibilita avanos cientficos e tcnicos
que podem ser compartilhados, posteriormente, por meio da cooperao sul-sul. As
semelhanas geogrficas e geolgicas entre pores do territrio brasileiro e do continente
africano ampliam as possibilidades de transferncia de tecnologias relativas a diversas
culturas, como o caso da produo de cana-de-acar123.
Alm da EMBRAPA e da FIOCRUZ, outros atores no estatais tambm so
protagonistas do renovado relacionamento sul-atlntico. A companhia Vale do Rio Doce
pretende investir entre US$ 15 e US$ 20 bilhes, at 2016, em pases como Moambique,
Zmbia, Gabo, Congo, Angola e frica do Sul. A empresa pretende tornar-se a terceira
maior produtora de minrio de ferro do continente, aumentando substancialmente os US$ 2,5
120

Outras iniciativas podem ser vistas no Resumo Executivo do Balano de Poltica Externa (2003/2010), no
stio do Ministrio das Relaes Exteriores: http://www.itamaraty.gov.br/temas/balanco-de-politica-externa2003-2010/resumo-executivo/view, acesso em 15/12/2012.
121

Um memorando de entendimento foi assinado com a Comunidade Econmica dos Estados da frica
Ocidental (ECOWAS) e o Banco Mundial em fevereiro. Disponvel em:
http://bioenergy.checkbiotech.org/news/brazil_launches_new_bioenergy_initiative_africa, acesso em
13/01/2013.
122

A EMBRAPA ser tratada com especial ateno no ltimo captulo desta dissertao, quando analisaremos
especificamente a cooperao em segurana alimentar entre Brasil e frica.
123

Menciona-se importante acordo Brasil-Unio Europeia-Moambique relativo parceria de desenvolvimento


sustentvel de bioenergia.

115

bilhes destinados atualmente regio. J a construtora Odebrecht opera em Angola, Lbia,


Libria, Moambique e Gana, tendo completado projetos recentes em Botsuana, frica do
Sul, Gabo, Djibuti e no Congo. No ano de 2009, os negcios do conglomerado na frica
responderam por 10% das receitas do grupo124. Esses investimentos no so novos; tem sido
percebido, entretanto, maior auxlio do governo e de instituies de crdito nacionais para
promoo comercial, alm de maior receptividade de formuladores e de executores de poltica
externa quanto ao envolvimento de empresas brasileiras nas parcerias bilaterais.
A PETROBRAS planeja investir cerca de US$ 3 bilhes at o fim de 2013,
fundamentalmente em Angola e na Nigria. As descobertas das reservas de petrleo e de gs
do pr-sal em 2009 aumentaram o interesse da empresa em ampliar seus investimentos na
costa ocidental africana, pela semelhana geolgica com o litoral brasileiro. Na Nigria, a
companhia opera um bloco de explorao petrolfero e parceira de operao em outros dois.
No incio de 2011, a estatal anunciou a compra de metade de um bloco de explorao no
Benin, com o objetivo de encontrar leo leve. A empresa tambm mantm atividades na Lbia
e na Tanznia.
O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) tambm tem
papel de relevo no apoio internacionalizao de empresas nacionais no continente africano.
Por meio da concesso de linhas de crdito voltadas aquisio de mquinas, de bens de
capital e de servios brasileiros destinados a obras de infraestrutura, o banco dinamiza a
presena de atores privados na frica e abre espaos para a diversificao de parcerias
comerciais. Desde 2006, o BNDES negocia linhas de crdito com Angola, num total de US$
5,2 bilhes. Entre 2013 e 2017, ser estabelecido o quinto desses financiamentos, um
montante de US$ 2 bilhes tendo como contrapartida, em caso de inadimplncia, garantias
recebveis de petrleo equivalentes a 20 mil barris/dia.
Com Moambique, o BNDES desembolsa recursos para o projeto de carvo de
Moatize, da Vale, e para a construo de um aeroporto em Nacala, sob responsabilidade da
Odebrecht, rea privilegiada em projetos de cooperao executados pela EMBRAPA. A
aquisio dos bens e dos servios associados obra, que sero de origem brasileira, ser
financiada pelo banco, a exemplo do que ocorre com Angola. H tambm o prognstico de
estabelecimento de linha de crdito de US$ 1 bilho com Gana, voltada para projetos de
infraestrutura. Como esse pas recm descobriu reservas de petrleo, poder oferecer garantias
em recebveis, conforme requisita o banco para seus desembolsos na frica.
124

Outras empresas como Camargo Corra, Andrade Gutierrez, OAS e Queiroz Galvo tambm atuam no
continente.

116

Essa ampliao de atividades e de parceiros possibilitou resultados comerciais


expressivos, como comprova a evoluo dos fluxos entre Brasil e frica no perodo de 2002 a
2009, segundo dados do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior
(MDIC). Se em 2002 o fluxo de comrcio entre as duas margens do Atlntico Sul somava
US$ 5 bilhes, em 2009 alcanou US$ 17 bilhes, com pico de quase US$ 26 bilhes em
2008, queda anotada em virtude da crise econmica desse ano e da desafiadora presena
chinesa, que empreende agressiva poltica de aumento do intercmbio com a frica, o que
deve ampliar o deslocamento mercados do Brasil. Em 2011, o fluxo bilateral de comrcio
atingiu US$ 27,6 bilhes.
Para alm das cifras, o mercado africano diferenciado para as exportaes
brasileiras, pois, do total exportado em 2009, 57% corresponderam a produtos manufaturados,
representando espao potencial de comercializao de bens com maior valor agregado, a
exemplo do que ocorre nos intercmbios com a Amrica do Sul. Em cmputo geral, o Brasil
foi 11 parceiro comercial da frica em 2010. Considerando apenas os pases em
desenvolvimento, o Brasil encontrar-se-ia na terceira colocao, em posio atrs de China e
de ndia (UNCTAD, 2010).
No que diz respeito cooperao bilateral em defesa, companhias como a Empresa
Brasileira de Aeronutica (EMBRAER) e a Empresa Gerencial de Projetos Navais
(EMGEPRON) tm parcerias comerciais com pases da regio, tendo sua atuao ampliada
em virtude da assinatura de acordos de cooperao em matria defensiva, da venda de
equipamentos e de material blico e de programas de capacitao profissional e tcnica. A
indstria de defesa tem se beneficiado do adensamento dos contatos, com o registro de venda
de navio-patrulha para a Nambia, alm de contratos assinados para a compra de quatro
lanchas-patrulha por esse pas e de seis avies Super Tucano por Angola, acrescentando-se
tambm protocolo de intenes para venda de corveta para a Guin Bissau125.
No campo de capacitao de pessoal, so oferecidos cursos de formao militar nas
academias militares brasileiras para profissionais africanos, em especial aqueles oriundos de
pases da CPLP. Em Guin-Bissau foi criado o Centro de Formao de Foras de Segurana e
est em instalao a Misso Brasileira de Cooperao Tcnico-Militar (MBCTM). A Marinha
contribuiu com a formao do corpo de fuzileiros navais da Nambia e com aes de
desminagem e de despoluio no Benin.

125

De certa forma, pode-se ver uma retomada dos interesses de comercializao de equipamentos de defesa para
o continente africano, o que reverbera aes realizadas nas dcadas de 1970 e de 1980.

117

O levantamento das caractersticas da plataforma continental de Nambia e de Angola,


realizado por meio de acordo comercial e de assinatura de protocolo de intenes entre
ministrios da Defesa, propicia ao Brasil conhecimentos privilegiados para a atuao de
empresas como a Petrobras na costa da frica. De forma similar, acordos de cooperao em
reas de cincia e de tecnologia militar com a frica do Sul geram condies propcias para o
desenvolvimento e para a adaptao de tecnologias nacionais realidade africana.
Ainda no campo da segurana, a diplomacia brasileira logrou, em 2007, a presidncia
do mandato da Comisso de Construo da Paz para a Guin-Bissau, a nica presidida no
sistema das Naes Unidas por um pas em desenvolvimento, o que garante credenciais do
Brasil para seus pleitos a membro permanente do Conselho de Segurana da organizao. A
iniciativa visa consolidao da paz num pas assolado por ameaas estabilidade
democrtica, tema que foi aventado pela representao brasileira na ONU na ocasio de
membro rotativo do conselho em 2010.
Em todos esses casos, o Brasil atuou por convite das contrapartes africanas,
enaltecendo a no interveno nos assuntos internos dos demais pases e a igualdade soberana
entre as naes, asseverando postura de contribuir para a formao de condies favorveis ao
desenvolvimento dos parceiros.
Em suma, o Brasil ganha na empatia e no jeitinho (no bom sentido), mas perde de
longe nos recursos investidos. E para quem nunca se deu ao trabalho de olhar, alm
do interesse comercial (a frica seria hoje, tomada como pas individual, o nosso
quarto parceiro comercial, frente do Japo e da Alemanha), o continente africano
um vizinho muito prximo com o qual temos interesses estratgicos. A distncia do
Recife ou de Natal a Dacar menor que a dessas cidades a Porto Velho ou Rio
Branco. Nossa zona martima exclusiva praticamente toca aquela de Cabo Verde.
Isso sem falar no enorme benefcio que uma maior relao com o Brasil traria para a
frica, contribuindo para afastar a sombra do colonialismo renascente, agora
movido no s por capitais, mas por tanques e helicpteros de combate (AMORIM,
2011)126.

Essa aproximao com a frica d-se tambm por vias multilaterais, em que o Brasil
vale-se da Unio Africana (UA) para facilitar a implementao de seus projetos de
cooperao. A UA atua como interlocutor das iniciativas brasileiras, servindo como ponte
para a regio e promovendo articulaes com pases com os quais o Brasil no tem acordosquadro de cooperao.

126

Artigo revista Carta Capital, disponvel em: http://www.itamaraty.gov.br/sala-de-imprensa/selecao-diariade-noticias/midias-nacionais/brasil/carta-capital/2011/05/30/a-africa-tem-sede-de-brasil-coluna-celso-amorim,


acesso em 24/07/2011.

118

Outro caso o da Zona de Paz e Cooperao do Atlntico Sul (ZOPACAS), criada em


1986 e com 24 membros, em que foram estabelecidos grupos de trabalho empreendendo reas
como manuteno da paz; combate atividades ilcitas e crime organizado; pesquisa
cientfica, meio ambiente e questes martimas; e cooperao econmica, mais uma vez
denotando a interdependncia de assuntos de cooperao sul-sul e de interesses comerciais na
agenda externa do Brasil para a frica.
A Cpula Amrica do Sul-frica (ASA), por sua vez, criada em 2006 e congregando
65 pases, deu origem a instrumentos como o Frum de Cooperao Amrica do Sul-frica.
A coalizo visa a promover maior aproximao, conhecimento mtuo, dilogo poltico e
cooperao entre os Estados membros, refletindo o interesse comum de pases em
desenvolvimento em democratizar as instncias decisrias multilaterais e objetivando a
construo de ordem menos centralizada e mais multipolar.
Analisando o elemento de liderana nas relaes com a regio africana na alvorada da
presidncia de Lula da Silva, Paulo Roberto de Almeida (2004) afirma que, diferena do
perodo de Cardoso, o governo Lula no apenas passou a proclamar sua poltica de ativa
solidariedade com a frica, mas tambm prometeu passar ao concreta (p. 171). Desde o
incio de sua gesto, estava clara a importncia concedida ao continente africano, que se
consubstanciou em vertente indispensvel insero internacional do Brasil.
Em suma, o relacionamento com os pases da regio envolve agendas mltiplas, com
maior escopo de atuao e de envolvimento de atores que conferem uma realidade mais
complexa e diversificada poltica externa. Apoiado em retrica de solidariedade, em
projetos de cooperao tcnica e na prospeco de parcerias comerciais e polticas, o Brasil
buscou, durante a predominncia dos autonomistas no processo decisrio do MRE
influenciados por quadros do PT -, revitalizao e aprofundamento dos contatos com a frica,
considerada atual palco de competio internacional por recursos minerais, por mercados
consumidores e por apoio poltico.

2.6

Consideraes finais: do insulamento ao dilogo inter e intraburocrtico


impactos na poltica externa

119

Inicialmente, neste captulo, apontou-se a existncia de causalidades histricoinstitucionais que explicam a pretensa especificidade do Itamaraty frente aos demais rgos e
atores da administrao pblica brasileira. Procuramos demonstrar, sucintamente, que tanto a
base social de recrutamento dos diplomatas, como a estrutura organizacional do Estado
brasileiro foram elementos que permitiram caracterizar o MRE como ator insulado.
Essa caracterstica foi reforada, em 1946, com a criao do IRBr. A partir do mesmo,
os mecanismos de socializao e de imerso na cultura organizacional, at ento com certo
grau de informalidade, ganham carter permanente. Com capacidade de reproduzir sua
prpria burocracia, de acordo com seus ditames, o MRE iria, por meio do IRBr, assentar as
bases que lhe garantiriam o controle formal sobre a formulao e a conduo da poltica
externa nos anos posteriores.
Tal cenrio no encontrou mudana nem mesmo com a inaugurao do
constitucionalismo de 1988, o que comprova seu arraigado lastro de permanncia e a
capacidade adaptativa do Itamaraty de se manter coeso em conjunturas diletantes.
Encontrando guarida em sua expertise retrica, esse ministrio continuaria operando como se
torre de marfim fosse, inclusive em contexto de redefinio das foras sociais e de presses
domsticas acentuadas depois de cerca de 20 anos de regime ditatorial.
Ancorando-se na ideia de que a poltica externa era uma poltica de Estado, o que se
tinha era a ratificao, na prtica, da separao entre poltica externa e poltica domstica, no
sentido de que, por no envolver os constrangimentos da arena nacional, a formulao da
poltica externa poderia ser feita de forma singular e no suscetvel politizao. Trata-se da
corporificao da alegoria do Estado como caixa preta, em que os processos decisrios so
pouco transparentes e inclusivos.
As mudanas viriam, com maior fora, por meio dos processos de alteraes
sistmicas e pelo desenvolvimento dos preceitos democrticos e de participao da sociedade
civil nos processos polticos domsticos. A crescente internacionalizao das polticas
pblicas brasileiras demandou a presena mais atuante de atores outros que no o MRE.
Nesse cenrio em curso, o que observou foram duas dinmicas: (1) a relativa ruptura do
insulamento; e (2) certa polarizao no interior do Itamaraty, com correntes como a dos
institucionalistas pragmticos e a dos autonomistas disputando influncia e capacidade de
conduzir a poltica externa de acordo com suas perspectivas.
Quanto ao primeiro ponto, ainda que a estrutura decisria esteja centrada no Itamaraty,
o processo de formulao da poltica externa vem passando por mudanas. Para fazer frente

120

aos desafios advindos da globalizao e da inter-relao de agendas, transbordantes do nvel


sistmico ao domstico e vice-versa, o MRE diversificou suas aes no sentido de incorporar
outros atores nas dinmicas de poltica externa, especificamente no que diz respeito sua
execuo. As aes descentralizadas de cooperao internacional em diversos nveis
federativos levaram o MRE a buscar retomar o controle sobre essas atividades. Ao permitir
maior participao de elementos extraburocrticos junto a seus processos decisrios, esse
ministrio estaria objetivando formalizar as aes externas j existentes e imiscuir nas
mesmas sua marca e discurso, de modo a mostrar-se ator condizente com o novo momento
por qual passa o pas.
Sobre o segundo ponto, argumentamos que, especialmente aps a liberalizao relativa
da economia e a abertura democrtica, acentuaram-se posicionamentos divergentes no interior
do MRE. Nesse sentido, o ethos corporativo teria sido abalado e a coeso no mais se
apresentaria como caracterstica unssona do ministrio. Por se articularem segundo
estratgias distintas, as correntes de opinio e de ao burocrticas promoveram distintos
modelos de insero internacional. Isso refletiu na agenda de poltica externa em geral e,
especificamente, no relacionamento com a frica.
De fato, o que se observa que ainda no houve reformas estruturantes, com lastro de
continuidade, que corroborem a ideia de que o modelo de configurao da poltica externa
tenha transacionado de um processo decisrio vertical, hierarquizado, historicamente
constitudo, para outro, horizontalizado, plural e aberto participao de outros atores. Houve
mudanas perceptveis, ainda que tpicas e conjunturais na relao do MRE com as demais
pastas do Executivo; com os outros poderes institudos; e com a sociedade civil. Isso teve
impacto substantivo na cooperao internacional desenvolvida pelo Brasil, tema que ser
trabalhado no prximo captulo.

121

COOPERAO E POLTICA EXTERNA BRASILEIRA

Na ltima dcada, a cooperao internacional tornou-se um dos principais vetores da


poltica externa brasileira. Observou-se aumento exponencial dos aportes financeiros, assim
como das parceiras, do nmero e do tipo de projetos. Articulaes bilaterais, trilaterais e
multilaterais foram promovidas com pases em diferenciados graus de desenvolvimento,
contando com o suporte de atores da poltica domstica. A cooperativa foi, durante os dois
mandatos presidenciais de Lula da Silva, elevada condio de poltica de Estado, tornandose parte dos posicionamentos decisrios em poltica externa realizados no pas.
Neste captulo iremos, brevemente, nortear o assunto da cooperao dentro de uma
perspectiva histrica, que remonta formalizao das bases de desenvolvimento do Estado
brasileiro e da conformao do sistema internacional de cooperao. Essa breve anlise faz-se
importante, pois, de recebedor de aportes tcnicos e financeiros de cooperao, notadamente
oriundos de pases da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico
(OCDE), o Brasil tornou-se, tambm, provedor de cooperao internacional127. Trata-se de
mudana de paradigma com consequncias ainda em curso para o sistema internacional e para
a poltica externa brasileira.
Contribuindo com pases em desenvolvimento situados em seu entorno regional,
especialmente na Amrica do Sul, o Brasil tambm ampliou esforos cooperativos para
parceiros em reas como frica e sia. Esse movimento, notrio perceber, acompanha a
diversificao das agendas de poltica externa e dos atores da arena domstica envolvidos em
sua consecuo. Durante a gesto de Lula da Silva, a cooperao foi alicerada como
instrumento de poltica externa, o que foi associado ao aumento dos fluxos comerciais e
financeiros do pas com naes em desenvolvimento, com a internacionalizao de empresas
brasileiras e com a difuso de poder aps os atentados terroristas de 11 de setembro e a crise
de 2008, cujos efeitos ainda esto em curso.
Em virtude desse novo momento da poltica de cooperao nacional, mister
analisarmos, em seguida, as principais caractersticas da cooperao brasileira. Procuraremos,
ao longo do captulo, mostrar: suas singularidades; as distines em relao cooperao
prestada pelos membros da OCDE; os principais pases e regies recebedores de cooperao

127

Almeida (2008) afirma que o Brasil tornou-se provedor lquido de cooperao em algumas agendas, posio
que secundada por J. Silva (2011).

122

do Brasil; e como isso impacta o processo decisrio em poltica externa. O Itamaraty,


referenciado principalmente pela Agncia Brasileira de Cooperao (ABC), prega ser a
cooperao brasileira fenmeno apartado das experincias tradicionais de cooperao nortesul, tendo objetivo de promoo do desenvolvimento internacional sem a imposio de
condicionalidades e desvinculado de interesses comerciais.
Trata-se

de

posicionamento

com

forte

contedo

retrico,

embasado

por

pronunciamentos oficiais da chancelaria, que busca caracterizar a cooperao brasileira como


legtima e no interessada, com intuito solidrio e voltado para a promoo do
desenvolvimento. Como veremos, ainda que a dimenso solidria e cosmopolita esteja
presente na cooperao brasileira, essa no se operacionaliza sem intrnseco contedo de
interesses. A poltica externa no se produz sem componente prtico que justifique as aes e
os posicionamentos de seus decisores. Da mesma forma, revestir a cooperao com carter
eminentemente solidrio no deixa de ser a sinalizao prtica de um objetivo de poltica
externa: mostrar o Brasil como parceiro diferente dos doadores tradicionais. Argumentaremos
que o elemento discursivo que procura justificar a cooperao acompanhado de vetor
pragmtico, relacionado com o atendimento aos interesses brasileiros.
Em nosso entendimento, a prtica cooperativa demanda a participao de outros atores
que no o MRE. So entidades que, por contar com expertise que o Itamaraty no tem,
tornam-se essenciais para a realizao da cooperao. No processo de configurao da poltica
externa, esses atores ONGs, ministrios, empresas privadas e pblicas, entidades
subnacionais, etc. ganham relevo na execuo da poltica externa, pois so eles que
implementam as prticas e tm o contato direto com o parceiro recebedor ou provedor da
cooperao. Nesse sentido, so explicativos de fenmeno em andamento nos estudos de
poltica externa, a dizer, de eroso do monoplio do MRE na conduo dos interesses do
Brasil. Isso ocorre porque ditos interesses no so unssonos ou impassveis de crticas, sendo
necessrio, para a operacionalizao de distintas prticas, haver concordncia ou barganha a
fim da consecuo de objetivos de poltica externa. Nem sempre pacfico, portanto, o
processo decisrio em cooperao e, especificamente no nosso caso, em cooperao sul-sul.
Isso impacta no s o relacionamento do MRE com esses outros atores, assim como a
prpria organicidade do Itamaraty como grupo coeso, visto que divergncias de
posicionamentos interna corporis tornaram-se claras e ecoadas mais fortemente durante os
dois mandatos de Lula da Silva. Ademais, isso provoca reaes desse ministrio, que percebe
estar perdendo seu papel central e at ento sem rivais na configurao da poltica externa.

123

inegvel o interesse crescente da comunidade acadmica pela poltica de cooperao


sul-sul encetada pelo Brasil. Artigos, dissertaes, teses, livros e conferncias so realizados
com cada vez mais frequncia em prol do esforo de melhor compreender o que caracteriza a
cooperao brasileira, o que a singulariza e como interpret-la a luz de conceitos e teorias das
relaes internacionais. Ainda que este campo esteja longe de estar resolvido, frente aos
desafios impostos por sua nfase mais recente como elemento e instrumento de poltica
externa, buscaremos problematiz-lo ao longo deste captulo.

3.1

Cooperao norte-sul, cooperao sul-sul: estado das artes

Os estudos sobre cooperao internacional128 vm ganhando fora nos ltimos anos, a


julgar pelo interesse de pesquisadores, graduandos, mestrandos e doutorandos sobre a
temtica. A bibliografia sobre o tema, ainda bastante escassa, principalmente quando
consideramos as produes escritas no Brasil e na Amrica do Sul, passa, apesar disso, por
momento de expanso quantitativa e qualitativa. Cursos de curta durao, de extenso e de
ps-graduao que enfocam cooperao e desenvolvimento129 tornam-se cada vez mais
comuns nos centros de pensamento brasileiros.
A crescente interdependncia das agendas internacionais no perodo posterior Guerra
Fria, em consonncia com patente difuso do poder mundial, assim como iniciativas at ento
inditas de pases em desenvolvimento no que diz respeito cooperao tcnica, entre os
quais se destacam Brasil, China, ndia, frica do Sul, Venezuela e Indonsia, para citarmos
alguns, podem ser apontadas como fatores explicativos do redobrado interesse no arcabouo
terico e prtico da cooperao.
Observa-se, entretanto, talvez pela proximidade cronolgica dos fatos em questo e/ou
pela falta de normatizao dos estudos sobre cooperao, que o termo encontra-se em franco e
128

No entraremos na discusso sobre o modo como as teorias de Relaes Internacionais se relacionam com
termo cooperao. Preferimos realizar discusso terica mais aprofundada no primeiro captulo desta pesquisa
para, neste momento, focar-nos em aspectos conceituais que se mostraro mais teis em nosso encaminhamento
de estudo da poltica externa.
129

A definio do termo est longe de ser pacfica na literatura especializada. Nossa viso sobre o que
desenvolvimento holstica, envolvendo no s o aspecto de crescimento econmico, mas tambm de incluso e
de promoo do progresso social, cultural e poltico dos povos. Acreditamos que as agendas de direitos humanos
em suas distintas geraes , direito alimentao, combate fome e pobreza, entre outras, so parte do
debate sobre desenvolvimento. A poltica externa brasileira durante Lula da Silva abordou o tema
desenvolvimento nesse sentido.

124

aberto debate na literatura especializada. Nosso objetivo neste captulo continuar


fomentando, ainda que brevemente, essa discusso para que possamos, em seguida, trabalhar
com a cooperao brasileira.

3.1.1 AOD, CDI, CTPD, CTI, CSS, CBDI: siglas, agendas e indefinies conceituais

Em perspectiva histrica, o desenvolvimento da cooperao internacional passa por


dois grandes momentos. O primeiro deles, no contexto do perodo posterior II Guerra
Mundial e intrinsecamente relacionado com o acirramento das tenses entre Estados Unidos e
Unio Sovitica, e o segundo a partir da dcada de 1960. Em ambos os marcos temporais,
de relevo a importncia das Naes Unidas e de suas agncias especializadas para o avano da
temtica da cooperao como expediente frequente nas relaes entre os Estados130.
Sobre o primeiro momento, trata-se de cenrio em que o objetivo era reconstruir os
pases destrudos pelo conflito sistmico e influenciar politicamente, por meio de prticas
cooperativas, naes que poderiam estar suscetveis a ideologias rivais131. Centralizado, de
incio, na Europa, como so exemplos a ajuda financeira norte-americana Grcia e Itlia, a
partir do Plano Marshall132, e o apoio institucional da URSS ao leste europeu, esse tipo de
cooperao seria ampliado para outras regies.
Em 1948, desenvolveu-se, no seio da ONU, debate, consubstanciado na Resoluo
200 da Assembleia Geral, relativo assistncia tcnica internacional. Na ocasio, entendeu-se
assistncia tcnica como um tipo de intercmbio norte-sul, em que haveria a transferncia, por
meio de parcerias balizadas pela ONU, de conhecimentos e de tcnicas no associadas a
compensaes comerciais ou financeiras.
Com o avanar dos processos de descolonizao na frica e na sia, a ascenso
organizada do Terceiro Mundo em agrupamentos como as Conferncias de Bandung (1955) e
130

Os artigos 55 e 56 do captulo IX Carta de So Francisco trazem duas balizas para a incipiente definio do
tema da cooperao: a igualdade de direitos e a autodeterminao dos povos. O art. 1 3 menciona o objetivo
de promover e estimular o respeito aos direitos humanos e liberdades fundamentais sem distino de raa, de
sexo, de lngua ou de religio. A discusso sobre quais so, de fato, os direitos humanos a serem assegurados, em
nveis domstico e internacional, decorreria da.
131

De fato, o lanamento, em 1949, do I Programa de Assistncia Tcnica Bilateral dos Estados Unidos para os
Pases Subdesenvolvidos era claro exemplo de como a ajuda internacional era instrumentalizada como forma de
propagao de interesses ideolgicos e como mecanismo de containment.
132

Nesse momento, entendia-se desenvolvimento e cooperao como reconstruo econmica.

125

de Belgrado (1961), que resultaram no Movimento No Alinhado (MNA), e o surgimento de


conflitos como a Guerra da Coreia (1950-1953), a Revoluo Cubana (1959) e a Guerra do
Vietn (1964-1979), somente para citarmos alguns exemplos, as iniciativas de cooperao
aliceradas aos interesses internacionais de EUA e URSS ganham escala global (AYLLN,
2007). Houve aumento de acordos de cooperao tcnica vinculados a auxlio financeiro,
compra de equipamentos, maquinrio e servios das naes provedoras.
Vale salientar que esse tipo de cooperao tcnica, norte-sul, comumente classificada
pela literatura norte-americana como ajuda internacional (ou aid, no ingls), no tem sua
denominao clara no campo de estudos de poltica internacional. Termos como Cooperao
Internacional para o Desenvolvimento (CID) e Ajuda Oficial ao Desenvolvimento (AOD)133,
esse ltimo denominao oficial da OCDE em seu Comit de Ajuda ao Desenvolvimento
(CAD), so tratados como se iguais fossem. Entendemos que, ainda que conservem
similaridades, esses conceitos precisam ser problematizados quando levamos em considerao
a existncia de um Sistema Internacional de Cooperao para o Desenvolvimento (SICD)134.
O termo AOD definido como a concesso de membros da OCDE para pases da
parte 1 da lista do CAD, os chamados recebedores ajuda. Tratam-se de financiamentos de
projetos de cooperao internacional, diferentes de emprstimos facilitados concedidos por
instituies financeiras como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID). Segundo o conceito de AOD, a concesso realizada de forma
bilateral, pas-pas, envolvendo o setor pblico de cada Estado, o que vislumbra manter certo
controle e accountability sobre os recursos transferidos. Essa ajuda pode ser realizada sob a
forma de cooperao tcnica e de emprstimos financeiros, desde que haja um elemento de
concessionalidade de pelo menos 25%, assim como juros facilitados e prazos de amortizaes
mais longos. Dessa forma, caso um pas da OCDE doe US$ 100 milhes para outro,
recipiendrio, ao menos US$ 25 milhes devem ser a fundo perdido. De acordo com o CAD,
as ajudas militar e humanitria esto excludas da ideia de AOD.
Prximo do conceito de AOD o de Cooperao Internacional para o
Desenvolvimento (CID). A maior diferena, contudo, revelada na transio do termo
133

Aylln (2007) tambm identifica o conceito de Financiamento Oficial ao Desenvolvimento (FOD), que
envolveria fluxos que ainda cumprem os critrios de concessionalidade da AOD, mas que no tm o mesmo grau
de liberalidade. Como exemplo, citam-se os casos de operaes de reescalonamento de dvidas externas de
pases devedores.
134

O SICD pode ser identificado por meio da utilizao do arcabouo terico neoinstitucionalista sobre regimes
que tangenciam as agendas de cooperao. O SIDC funcionaria como um termo guarda-chuva para a temtica da
cooperao.

126

ajuda para cooperao. A palavra ajuda tende a revelar carter unidirecional, direto, sem
contrapartidas, tendendo a assegurar, em sua maioria, os interesses da parte doadora.
Em 1959, data que marca os dez anos de existncia do Programa Expandido de
Assistncia Tcnica da ONU, a Assembleia Geral aprovou a Resoluo 1383, que passa a
adotar o conceito de cooperao no lugar de ajuda. O conceito de cooperao tcnica
internacional alicerava a ideia de direito ao desenvolvimento dos pases com menor
desenvolvimento relativo ao dever dos pases industrializados de prestarem, por meio da
cooperao tcnica, aportes necessrios consecuo do direito enunciado.
Isso no fez superar as indefinies conceituais sobre o que de fato viria a ser
cooperao ou cooperao tcnica135. Tampouco proveu maior espao para os anseios das
naes em desenvolvimento. Segundo o texto da Resoluo 1383, the General Assembly
considers that, in the present circumstances, the term technical cooperation would more
accurately describe the nature of the assistance provided by the specialized agencies under
the technical assistance programmes136. Na prtica, a cooperao dava-se mais para mitigar
possveis efeitos do estado de subdesenvolvimento do que para combater as suas causalidades.
De acordo com o entendimento da ONU, a ideia de Cooperao Tcnica Internacional
(CTI), que uma modalidade de CID, engloba atividades de cooperao que no envolvam
ajuda financeira, mas apenas a transferncia de tcnicas e de boas prticas, de instituies
oficiais de um pas para outro. O intuito da CTI o de criar condies para a eliminao de
entraves ao crescimento e para garantir o estabelecimento de bases estruturais slidas para a
superao do estgio de subdesenvolvimento. Bolsas de estudos, intercmbio e treinamento de
especialistas, aquisio de equipamentos e realizao de pesquisas conjuntas so alguns
exemplos do que a ONU considerava cooperao tcnica internacional137.

135

Para Rafael Grasa (2010), cooperar no envolveria, necessariamente, fazer valer aportes e auxlio tcnico,
podendo englobar, tambm, a incluso de uma nao em desenvolvimento em sistemas de preferncias
comerciais. Para ele, ainda que a ONU citasse nominalmente o adjetivo tcnica como associado cooperao,
o Sistema Geral de Preferncias (SGP) tambm seria demonstrativo de cooperao. A poltica de cooperao
para o desenvolvimento no implica necessariamente transferncias materiais ou humanas do Norte ao Sul, mas
pode consistir em atividades comerciais como a concesso de sistemas de preferncias generalizadas (GRASA,
2000, p. 60). A defesa da SGP como forma de cooperao internacional no majoritria.
136

O trecho correspondente na traduo : A Assembleia Geral considera que, nas circunstncias presentes, o
termo cooperao tcnica descreveria mais acuradamente a natureza da assistncia provida por agncias
especializadas em programas de assistncia tcnica. ONU. Assembleia Geral das Naes Unidas. Resoluo
1383. Reunio plenria nmero 841. 20/11/1959. Disponvel em: http://daccessddsny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/142/06/IMG/NR014206.pdf?OpenElement, acesso em 27/04/2013.
137

O entendimento do Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil, pas historicamente grande receptor de
projetos de cooperao tcnica, semelhante. Segundo a portaria 12/2001, a CTI definida como transferncia

127

O fato que essa cooperao tcnica tradicional conviveu, a partir dos anos 1960, com
o segundo tipo mais frequente de cooperao, de cunho sul-sul, entre pases em
desenvolvimento, o que deu ensejo formao do SICD. No necessariamente se tratando de
uma contraposio cooperao norte-sul, as articulaes entre as naes do sul refletiam o
ganho relativo de importncia desses pases num momento em que o conflito bipolar era
amainado. Alm disso, o fenmeno era possibilitado pelo crescimento econmico e pela
diversificao da poltica externa de pases como Brasil e China. Naes essas que, se desde
os anos 1940 haviam recebido apoio de seus pares no norte, passariam a integrar o grupo de
provedores de boas prticas, sendo denominados novos doadores (new donors, no ingls).
Ao longo do tempo, essa nova perspectiva de cooperao que, vale salientar, nunca
gerou o ocaso das formas de cooperao norte-sul tradicionais, foi ganhando certa
institucionalizao, em virtude da realizao de foros multilaterais nos anos 1960 e 1970,
deixando de ser, portanto, estratgia isolada. A Comisso Econmica para a Amrica Latina e
para o Caribe (CEPAL); a Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e o
Desenvolvimento138 (UNCTAD); a defesa de uma Nova Ordem Econmica Internacional
(NOEI); os Acordos de Lom (1975); o G77 (criado em 1964); o G24, especialmente a partir
da Rodada Tquio do GATT (1974-1979); so exemplos de como a convergncia
intergovernamental, seja em instncias multilaterais, seja no estabelecimento de coalizes sulsul, denotam uma progressiva diversificao do entendimento do que representa a cooperao.
nos anos 1970 que a cooperao entre pases em desenvolvimento passa a ser
orientada a ganhar maior relevo conceitual e prtico, por esforos tanto bilaterais como
regionais e multilaterais139. O Plano de Ao de Buenos Aires de 1978, por exemplo, foi
resultado de Conferncia da ONU para a Cooperao Tcnica entre Pases em
Desenvolvimento (CTPD), que envolveu 133 naes140. O conceito de CTPD foi adotado,

de tecnologia, conhecimentos e experincias de aplicao prtica no processo de desenvolvimento


socioeconmico a um pas, ou o apoio sua gerao local.
138

A UNCTAD advogava uma nova diviso internacional do trabalho, associada defesa de comrcio
internacional mais justo e equitativo, que permitisse o avano do desenvolvimento industrial nos pases em
desenvolvimento. Teve clara influncia das teses cepalinas.
139

A Resoluo 2.974, de 1972, aprovada pela Assembleia Geral da ONU, determinou a criao de um grupo de
trabalho ad hoc para avaliar mecanismos que fortalecessem e promovessem a cooperao tcnica em mbitos
regional e multilateral.
140

O Plano de Ao de Buenos Aires foi resultado da Resoluo 33/134 de 1978, aprovada pela Assembleia
Geral da ONU.

128

posteriormente, em resolues da Assembleia Geral, ento composta majoritariamente por


atores diretamente interessados em sua disseminao.
Tambm em 1978, a Unidade Especial de Cooperao Sul-Sul, substituta da Unidade
Especial para a Cooperao Tcnica entre Pases em Desenvolvimento, foi criada pela
AGNU, sob a administrao do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD)141, com o objetivo de fomentar a CTPD por meio do recurso a fruns multilaterais e
a mecanismos financeiros. A realizao de encontros bianuais do Comit de Alto-Nvel sobre
Cooperao Sul-Sul, e a organizao de fundos como o United Nations Trust Fund for SouthSouth Cooperation (UNFSC), so resultantes imediatas e que indicam que a cooperao
tradicional mostrava-se insuficiente para os anseios dos pases em desenvolvimento.
Alm disso, ficava patente que os objetivos enunciados pela NOEI eram ilusrios e de
pouca operacionalidade prtica, de modo que iniciativas como as capitaneadas pelo PNUD
deveriam ser reforadas. A superao do estgio de subdesenvolvimento precisaria ser
conduzida por meio de parcerias voltadas para a superao das assimetrias, notadamente as de
cunho econmico e tecnolgico.

A partir de ese momento la Cooperacin Tcnica entre Pases en Desarrollo adquiere


una mayor relevancia pues los pases pasan a considerarla como un elemento cada
vez ms importante para la promocin del desarrollo. En concreto, la CTPD pasa a
entenderse como una dimensin ms dentro da Cooperacin Internacional, una
modalidad de cooperacin al desarrollo que complementa a la Cooperacin Tcnica
tradicional (XALMA, 2008, p.14)142.

Esforos de cooperao bilaterais (entre dois pases em desenvolvimento), ou


trilaterais (envolvendo, normalmente, dois pases em desenvolvimento e um pas
desenvolvido, mas tambm podendo incluir OIs) so parte da atividade da CTPD. Mais
recentemente, a CTPD passou a ser chamada de Cooperao Sul-Sul (CSS), termo que passou

141

A Unidade Especial para Cooperao Tcnica entre Pases em Desenvolvimento foi criada em 1972, resultado
de um grupo de trabalho no seio da ONU sobre a temtica. Originalmente, o mandato do PNUD nessa seara era
somente voltado para CTPD. Esse termo foi substitudo por cooperao sul-sul, no seio dessa unidade,
somente em 2004.
142

O trecho correspondente na traduo : A partir desse momento, a Cooperao Tcnica entre Pases em
Desenvolvimento adquire uma maior relevncia, pois os pases passam a consider-la como um elemento cada
vez mais importante para a promoo do desenvolvimento. Em concreto, a CTPD passa a ser entendida como
uma dimenso mais dentro da Cooperao Internacional, uma modalidade de cooperao ao desenvolvimento
que complementa a Cooperao Tcnica tradicional.

129

a vigorar no vocabulrio da Unidade Especial para Cooperao Tcnica entre Pases em


Desenvolvimento, do PNUD, e no discurso de poltica externa brasileira143.
Em 2000, por ocasio da Cpula do Milnio da ONU, foi assinada a Declarao do
Milnio, ambicioso compromisso de garantia do desenvolvimento e de erradicao da pobreza
no mundo. A declarao retomou objetivos j presentes em documentos de relevo como o
Pacto de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais de 1966 e seus Protocolos Adicionais de
1977; a Declarao das Naes Unidas sobre o Direito ao Desenvolvimento (1986); e as
conferncias temticas da ONU realizadas nos anos de 1990. Foram elencados oito Objetivos
de Desenvolvimento do Milnio (ODM) a serem perseguidos at 2015144.
Como se tratam de iniciativas que demandam conhecimentos tcnicos em campos
distintos e que envolvem o aporte de recursos que muitos pases em desenvolvimento no
disponibilizam, a consecuo dos ODM est intimamente relacionada prtica da atual
cooperao internacional, envolvendo, em seus pilares bilateral, trilateral, regional e
multilateral, tanto a cooperao tradicional, norte-sul, como a CSS. observvel, porm, que
a consecuo desses interesses vem sendo atingida de forma desigual, reflexo da ainda pouca
institucionalizao da cooperao e de seu papel subsidirio nas relaes entre Estados.
Essa busca de institucionalizao, mesmo que tmida e descentralizada, indica que h
dificuldades na classificao dos novos provedores e na identificao dos fluxos de recursos.
A heterogeneidade das naes do sul geopoltico, assim como a falta de um sistema normativo
especfico para essa cooperao, conforme ocorre com o CAD, traz empecilhos
normatizao das prticas, bem como aferio de seus resultados. vlido salientar que, por
no ser constrangida por regras como as do CAD, a CSS torna-se, de um lado, mais fluida e
flexvel, mas, por outro, menos previsvel.
De fato, o SICD continua balizado, em sua maioria, por diretrizes definidas pelo CAD,
por ser rgo considerado, ainda que isso esteja em franco processo de questionamento,
referncia para os assuntos de cooperao internacional. Essa viso no unssona, pois, com
a frequncia cada vez maior de fluxos de CSS e o crescimento relativo dos grandes pases
emergentes, a validade dos aportes norte-sul passa a no ser mais tida como a nica adequada.
143

A partir deste momento, utilizaremos o termo CSS no lugar de CTPD, de acordo com a postura da ONU e da
diplomacia brasileira. Entendemos que os dois conceitos no so sinnimos, j que a CSS pode envolver uma
mirade de prticas que a CTPD no. Alm disso, o termo CSS, ao menos em teoria, tende a indicar que existe
componente poltico mais explcito que a pretenso eminentemente tcnica da CTPD.
144

Os oito ODM referem-se ao combate pobreza e fome; promoo da educao; da igualdade de gnero;
de polticas de sade; saneamento; habitao e meio ambiente. A ONU estabeleceu 18 metas, que sero
monitoradas por 48 indicadores, a fim de que os ODM sejam plenamente atingidos.

130

Presentes desafios econmicos e financeiros tambm suscitam dificuldades para a


continuidade e a manuteno de fluxos de transferncia de tcnicas e de aportes financeiros
no s no mbito norte-sul, como tambm no eixo sul-sul145.
A ascenso dos emergentes foi acompanhada pela amplificao das iniciativas de CSS.
Essa cooperao, legitimada pela ONU, tampouco se mostrar una e sem diferenciaes. Por
ser praticada por um grupo de naes heterogneas, em distintos estgios de desenvolvimento,
com concepes estratgicas e de poltica externa dissonantes, alm de inseridas em contextos
regionais especficos, a CSS no deixa de ser uma denominao genrica.
De acordo com a Agenda de Ao de Acra (AAA), firmada em 2008, a cooperao
sul-sul para o desenvolvimento deve observar o princpio de no interferir nos assuntos
internos, estabelecer igualdade entre os associados em desenvolvimento e respeitar sua
independncia, soberania nacional, diversidade e identidade cultural e contedo local (AAA,
2008, 19e). A insero do trecho no documento final foi considerada uma vitria do grupo
de consenso, formado por pases em desenvolvimento. A AAA tambm rogou papel
reforado do Conselho Econmico e Social das Naes Unidas (ECOSOC) e de seu Frum de
Cooperao para o Desenvolvimento nas iniciativas internacionais sobre a temtica.
Foi somente em 2009, na ocasio da Conferncia de Alto Nvel da ONU, em
comemorao ao trigsimo aniversrio da Declarao de Buenos Aires, que se definiu que a
CSS deveria ser vista de forma diferenciada da cooperao norte-sul. O embasamento da
plenria foi o de que a CSS estabelecida por meio de uma parceria entre iguais, ao
contrrio da cooperao tradicional.
Isso no quer dizer, entretanto, que o termo CSS seja homogneo e determinado.
Pases como China, Brasil e ndia, por exemplo, ainda que tenham na CSS um de seus pilares
de insero internacional e um instrumento de poltica externa, no praticam o mesmo tipo de
cooperao e a no observam, quanto a seus objetivos, meios e parceiros, estritamente da
mesma forma. Isso implica que h, na prtica, diversos tipos de CSS146. Tampouco

145

A agenda hodierna de cooperao, essa tambm marcada por debates metodolgicos relativos arquitetura
da cooperao, a dizer, por enfoque claramente economicista e tecnocrata, muito do qual embazado em normas
tcnicas das agncias ONU e na terminologia do CAD. De fato, a ascendncia do CAD ainda continua clara, se
levarmos em considerao, por exemplo, as bases sob as quais se assentaram a Conferncia de Monterrey (2002)
e a Declarao de Paris sobre a Eficcia da Ajuda ao Desenvolvimento, resultado de Frum de Alto Nvel
realizado em 2005. Cita-se, tambm, o Frum de Alto Nvel sobre a Harmonizao de prticas cooperativas,
realizado em Roma (2003) e a Mesa Redonda de Marrakech (2004).
146

Lengyel e Malacalza (2011) definem a CSS como um conjunto de aes que inclui: (a) fluxos financeiros; (b)
investimentos patrocinados por governos federais; (c) acordos para fornecimento de energia; e (d) cooperao
tcnica. Esses autores argumentam que a CSS no seria exatamente oposta cooperao norte-sul. Para eles,

131

entendemos a CSS como uma parceria entre iguais, visto a heterogeneidade dos nveis de
desenvolvimento das naes do sul.
Mais recentemente, durante a Conferncia de Buzan (2011), no 4 Painel de Alto Nvel
sobre Cooperao Internacional147, corroborou-se a importncia adquirida pela CSS, ainda
que com o reconhecimento de que o conceito engloba numerosas modalidades e prticas.
SSC has become a tangible source of development cooperation, with middleincome
countries (MICs) building horizontal partnerships to share development experiences, but
more needs to be learned about SSC modalities and practices148.
No caso da cooperao sul-sul articulada oficialmente pelo Brasil, os formuladores de
poltica externa, especialmente durante a gesto Lula da Silva, convencionaram cham-la de
Cooperao Brasileira para o Desenvolvimento Internacional (CBDI), por ter essa
determinadas caractersticas e elementos diferenciadores. Ao procurar singularizar sua
cooperao, o pas tenderia, alm da oposio com o praticado pelo CAD149, implicar que sua
cooperao no seria exatamente a mesma que a de outras naes em desenvolvimento. Como
veremos nas sees seguintes, a CBDI foi convencionada por uma srie de fatores
conjunturais e estruturais, como: o processo que fez com que o Brasil se tornasse, alm de
receptor, provedor de cooperao; seu o crescimento econmico e de representatividade; a
busca por uma identidade cooperativa prpria; o interesse retrico e de busca de legitimao
na configurao de uma poltica de cooperao pretensamente marcada por horizontalidade.

tanto a CSS quanto a cooperao tradicional so duas faces da mesma moeda, a da cooperao para o
desenvolvimento internacional. O que as diferencia so seus mtodos.
147

Partner countries vision and priority issues for HLF 4. Position Paper. Buzan International Conference, 2011.

148

O trecho correspondente na traduo : A CSS tornou-se uma fonte tangvel de cooperao para o
desenvolvimento, com pases de renda mdia construindo parcerias horizontais para compartilhar experincias
em prol do desenvolvimento, mas mais preciso ser aprendido sobre as modalidades e prticas da CSS.
149

La CTPD practicada por Brasil constituye un acto soberano de solidaridad y, por eso, no debe someterse a
reglas que se destinan a pases donantes, en el mbito de la asistencia Norte-Sur. (...). No obstante, es verdad que
Brasil estimula la aplicacin de los principios defendidos no solamente en la Declaracin de Pars, sino
tambin en documentos de la propia ONU como, entre otros, los de apropiacin o dominio (ownership) y los
de responsabilidad (accountability) de los pases en desarrollo sobre los programas de cooperacin tcnica
(FONSECA, 2008, p. 76). O trecho correspondente na traduo : A CTPD praticada pelo Brasil constitui um
ato soberano de solidariedade e, por isso, no deve submeter-se a regras que se destinam a pases doadores, no
mbito da assistncia Norte-Sul. (...). No obstante, verdade que o Brasil estimula a aplicao dos princpios
defendidos no somente na Declarao de Paris, mas tambm em documentos da prpria ONU como, entre
outros, os de apropriao ou domnio (ownership) e os de responsabilidade (accountability) dos pases em
desenvolvimento sobre os programas de cooperao tcnica.

132

3.2

A cooperao brasileira para o desenvolvimento internacional e suas


singularidades

O termo Cooperao Brasileira para o Desenvolvimento Internacional (CBDI), j


utilizado com certa frequncia em discursos e documentos pelo corpo diplomtico brasileiro,
foi consubstanciado e sustentado por exemplos, convergentes com a prtica de poltica
externa, somente em dezembro de 2010, com a edio de estudo especfico sobre a temtica e
que contou com a participao de IPEA150 e de ABC151. Em seu prembulo, o ex-presidente
Lus Incio Lula da Silva afirmou:

Em um mundo cada vez mais interdependente, a paz, a prosperidade e a dignidade


humana no dependem apenas de aes em mbito nacional, e a cooperao para o
desenvolvimento internacional a pea chave para o estabelecimento de uma ordem
internacional mais justa e pacfica (SILVA, L., 2010, prefcio).

O argumento que inicia o estudo evidencia preocupao de cunho eminentemente


solidarista e pr-ativo na cooperao, a ser voltada para o compartilhamento de agendas
internacionais e para a consolidao de esforos em prol do desenvolvimento. Essa retrica,
como veremos, faz-se presente na viso brasileira quanto a sua modalidade de CSS,
justificada e definida como indita, atuante e original. A valorizao da CBDI como um
instrumental da poltica externa durante a gesto Lula da Silva, quando o Brasil passou a ser
tambm provedor de cooperao internacional no coincidncia.
Nesta seo, estudaremos de que forma o conceito de CBDI foi desenvolvido; qual sua
relao com a poltica externa brasileira e com o processo decisrio no interior do Itamaraty,
que hodiernamente questionado em seu insulamento; bem como os componentes de
interesses e de solidariedade que se imiscuem na dimenso conceitual da CBDI.

3.2.1 Brasil como provedor de cooperao: breve histrico da cooperao internacional


brasileira

150

Ao longo do tempo, o IPEA teve substancial importncia, notadamente de vis economicista, no


estabelecimento de programas de consolidao da infraestrutura nacional, estando articulado, principalmente,
cooperao recebida.
151

Trata-se da primeira tentativa do governo federal de sistematizar todos os dados da cooperao brasileira.

133

Historicamente, o Brasil foi grande recebedor de iniciativas cooperao de parceiros


tradicionais. Projetos de cooperao tcnica em campos to distintos como os de educao
universitria, de produo agrcola e de construo de infraestrutura, articulados por meio de
apoios externos, geraram externalidades para o pas. Esses auxlios, que datam desde pelo
menos a dcada de 1930, manifestaram-se sob a forma de aportes financeiros e tambm como
compartilhamento de tcnicas e de boas prticas, que foram adaptadas e incorporadas.
Dentro de uma lgica de utilizao instrumental da poltica externa para o recebimento
de ajuda, o que pode ser associado definio que fizemos do conceito de AOD na seo
anterior, o pas conseguiria, por exemplo, por meio de barganha, espao de manobra para a
implantao da Companhia Siderrgica Nacional (CSN), em Volta Redonda. Nos anos 1940,
quando da vinda das misses Cooke (1943) e Abbink (1949), ambas de origem norteamericana, foram estabelecidas diretrizes para auxiliar e balizar o desenvolvimento
econmico do pas152. Em 1950, a estratgia foi repetida com o estabelecimento da Comisso
Mista Brasil-Estados Unidos (CMBEU), sob a gide do Ponto IV.
Dentre as consequncias mais importantes da comisso est a institucionalizao do
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE), um ano depois, e do Conselho de
Desenvolvimento para a Coordenao Econmico e Financeira, em 1956. O BNDE tornar-seia, ao longo dos anos 1960 e 1970, um dos mais importantes propulsores do
desenvolvimentismo, com impactos em infraestrutura e provimento de crdito para atividades
produtivas, tendo consequncias tambm em reas sociais.

As instituies nacionais adquiriram novo impulso com a acelerao do processo de


desenvolvimento e procuraram definir com congneres estrangeiras programas de
intercmbio, a fim de trazerem para o pas os conhecimentos tcnicos e tecnolgicos
que complementassem o esforo interno de modernizao. A existncia de
instrumentos governamentais, privados ou para-governamentais, tais como
convnios e acordos, passariam a exigir uma coordenao mais ordenada por parte
dos rgos centrais, que assegurasse, por um lado, a eficincia do mecanismos e, por
outro, compatibilizasse as atividades com o esforo nacional de desenvolvimento
(FILHO, 2007, p. 66).

152

A cooperao era balizada, tanto internacionalmente, quanto no entendimento dos formuladores de poltica
externa sob a forma de auxlios eminentemente financeiros, a exemplo do Plano Marshall. Tanto que, em 1950,
durante o governo Gaspar Dutra, o ento chanceler Raul Fernandes enviou ao embaixador dos Estados Unidos
no Rio de Janeiro, Herschel Johnson, o chamado memorando da frustrao, em que deixava clara a
insatisfao do pas em no ser recompensado com o apoio financeiro, tcnico e tecnolgico do parceiro
hemisfrico aps o esforo de guerra ao lado dos aliados.

134

Prova disso a criao da Comisso Nacional de Assistncia Tcnica (CNAT), em


1953, que tinha o objetivo de posicionar favoravelmente as entidades brasileiras que
solicitassem apoio tcnico de parceiros externos. Acordos nas reas de indstria pesada,
metalurgia, produo de soja e de minrios foram fomentados, possibilitando o contato e a
utilizao de tcnicas que se mostrariam teis ao projeto desenvolvimentista, estratgia de
ocupao dos vazios territoriais do pas-continente (como o Norte do Paran, regies da
Amaznia e o oeste de So Paulo) e busca de inserir o Brasil em um novo patamar de
desenvolvimento no sistema internacional153.
Isso no significou, entretanto, que a ajuda internacional fosse uma constante, visto
que estava condicionada aos interesses de poltica externa dos Estados Unidos para a Amrica
Latina como um todo, e em virtude do conflito com a URSS. Prova disso que, durante os
anos de Dwight Eisenhower na presidncia norte-americana (1953-1961), a CMBEU foi
extinta unilateralmente e o fluxo de cooperao em volume de recursos e em quantidade e
variedade de projetos diminuiu drasticamente.
Iniciativas como a Operao Pan-Americana (1958)154 tentaram reverter esse quadro,
articulando a possibilidade de subverso como uma decorrncia factvel da falta de apoio
norte-americano ao desenvolvimento das Amricas. A meno necessidade de investimentos
e assistncia tcnica norte-sul era um dos componentes da proposta dirigida a
Eisenhower155.
Apesar da existncia de constrangimentos, o fluxo de cooperao internacional
posterior obrigou as estruturas governamentais a se adaptarem e a se modernizarem em
funo das exigncias dos parceiros externos quanto prestao de contas e avaliao dos
projetos iniciados e j em curso. Em 1969 seria assinado o Decreto 65.476, que dispunha
153

As influncias da corrente cepalina, personificada no Brasil sob a figura de Celso Furtado, de promover a
industrializao por substituio de importaes como forma de superar a estrutural deteriorizao dos termos de
intercmbio, eram notrias. Alm de Furtado, podemos citar Sousa Costa, ex-ministro da Fazenda de Getlio
Vargas, que estipulou projeto macroeconmico de crescimento incentivado pela demanda domstica como sada
para a crise que se abatia sobre o Brasil no incio dos anos 1930.
154

Pode-se apontar, como consequncias da OPA, a criao do Comit dos 21 da Organizao dos Estados
Americanos (OEA), encarregado de estudar modalidades de cooperao econmica, de onde surgiria o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), responsvel pelo financiamento de projetos de desenvolvimento e de
cooperao tcnica na Amrica Latina. Essa instituio, assim como a adoo da Ata de Bogot (1960), pela
OEA, que reconhece a dependncia e inter-relao entre os problemas econmicos e sociais; e da Aliana para o
Progresso (1961), durante os anos Kennedy; sofreram a influncia da reao norte-americana Revoluo
Cubana (1959).
155

interessante observar como, mais de cinquenta anos depois, a base discursiva da OPA , de certa maneira,
resgatada pela chancelaria de Celso Amorim e pela presidncia de Lula da Silva. Em seus discursos em prol de
uma globalizao mais justa e inclusiva, Lula advogava que uma das causas das instabilidades sistmicas era a
m distribuio mundial de poder.

135

sobre atividades de cooperao tcnica e criava novos rgos, determinando, ainda, que os
diferentes departamentos da administrao direta e indireta criassem reparties para dar
seguimento s prticas cooperativas.
Nesse mesmo ano, o art. 3 do Ato Institucional 16 estabelecia uma poltica interna
de cooperao tcnica e a coordenao de sua execuo, incluindo a definio de prioridades
e a integrao com o plano global de governo, em que caberia ao MRE formular uma poltica
externa de cooperao voltada para o encaminhamento de demandas a organismos
multilaterais e s agncias de cooperao de governos estrangeiros. Ainda nesse momento,
nenhuma meno seria feita cooperao prestada pelo pas (FILHO, 2007, p. 67-68)
O decreto visava a consolidar a poltica de recebimento de cooperao no jugo dos
ministrios das Relaes Exteriores e do Planejamento e Coordenao Geral, no sentido de
que a negociao e o encaminhamento dos projetos ficariam a cargo dessas duas pastas,
reforando a concentrao decisria. Essa escolha refora o argumento que trabalhamos no
captulo anterior, de que o Itamaraty buscava insular-se como burocracia especializada,
advogando-se, por meio da instrumentalizao da diplomacia como meio de angariar o
desenvolvimento ptrio, como responsvel principal pela configurao da poltica externa.
A postura do Brasil frente cooperao tornar-se-ia, a partir desse perodo,
multifacetada. Se at o fim dos anos 1960 a cooperao brasileira era essencialmente aquela
recebida, nos anos 1970, esse quadro passaria por certa inflexo, pois o Brasil comearia a
utilizar a cooperao internacional com objetivos polticos junto a parceiros da Amrica
Latina e aos pases recm-independentes da frica. Compreendia-se, pela primeira vez, que a
poltica externa poderia valer-se da cooperao como forma de assegurar e de difundir a
imagem do pas, alm de angariar oportunidades comerciais e econmicas junto a parceiros
ainda com baixa representatividade para o corpo diplomtico.

Os objetivos da cooperao passariam, ento, a ser duplos. Enquanto cooperao


prestada, seria instrumento de poltica externa que visava ao mesmo tempo objetivos
polticos e econmicos. Afirmava-se o Brasil como potncia emergente,
estreitamente vinculado promoo de exportaes e abrindo mercado para
consultores e equipamentos brasileiros. E como cooperao recebida, tanto
multilateral quanto bilateral, com o objetivo de trazer para o Pas tecnologia e
conhecimentos necessrios aos projetos nacionais de desenvolvimento (FILHO,
idem).

A cooperao seria, portanto, vista como forma pragmtica de se obter a autonomia.


Em contexto sistmico de diminuio relativa das tenses entre as grandes potncias, de
avano dos processos de descolonizao e de transformaes na configurao geopoltica do

136

mundo, o Brasil, j se encontrando em outro patamar de desenvolvimento e de


representatividade internacionais, entenderia a cooperao, tanto a recebida como a prestada,
como ferramenta til de sua poltica externa. Por caminhos multilaterais e especialmente os
bilaterais156, o pas encetaria mltiplos programas de capacitao tcnica.
No eixo das parcerias de cooperao em que o Brasil comportava-se como provedor,
esperava-se aprofundar as relaes com pases em desenvolvimento, o que poderia reforar os
pleitos brasileiros em foros como o GATT, a UNCTAD e a Assembleia Geral da ONU; e
tambm mostrar o pas, uma ex-colnia, como nao em franco progresso, uma potncia em
ascenso capaz de influenciar o tabuleiro internacional.
Inmeros acordos de cooperao tcnica foram firmados com naes africanas, por
consequncia do priplo africanista do ex-chanceler Gibson Barbosa. Dentro do programa
africano, a diplomacia brasileira conferia prioridade s demandas das ex-colnias
portuguesas, com bolsas de estudo oferecidas a estudantes, ao tempo em que eram
estruturados planos de contingncia para atender a esses pases157 (FILHO, 2007, p. 69). No
mbito sul-americano, Mxico, Peru, Uruguai, Paraguai, Colmbia, Venezuela e Bolvia
foram beneficiados com projetos de matriz brasileira.
Para implement-los, o MRE requisitava a presena de entidades como SENAI,
EMBRAPA, ELETROBRAS e BNH, bem como de ministrios como os da Sade e da
Educao, num sinal claro de que, desde quele momento, arvorava-se como formulador e
no executor da poltica externa, buscando-se mostrar como articulador e organizador dessas
demandas frente aos demais atores domsticos. Essas iniciativas cooperativas, no entanto,
apesar de serem novidade na composio das aes de poltica externa, no deixavam de ser
tpicas, ainda ensaios de uma nao que buscava meios de se projetar de forma mais
afirmativa e pragmtica.
J quanto cooperao tcnica recebida, norte-sul, o Programa de Cooperao NipoBrasileiro para o Desenvolvimento dos Cerrados (PRODECER), fruto de parceria entre o pas
e a Agncia Japonesa de Cooperao Internacional (JICA), assinada em 1970, considerado
um dos mais representativos. O projeto, que envolveu a adaptao dos solos do Centro-Oeste,
156

Isso especialmente vlido para a poltica externa durante Garrastazu Mdici, em que o Brasil preferiu
engajar-se, no nvel simtrico, por meio de parcerias bilaterais, por meio das quais poderia exercer maior poder
de barganha.
157

Tampouco estavam claros, nesse momento do governo Mdici, os objetivos brasileiros para as ex-colnias
portuguesas no continente africano. Ainda que realizasse um priplo histrico, o pas firmaria, em 1972 a
Conveno sobre Igualdade de Direitos e Deveres entre Brasileiros e Portugueses, com apelo relao
fraternal entre os dois pases (CERVO, 2012).

137

cidos, para a produo de culturas como a soja, por meio da aplicao do processo da
calagem, permitiu a maturao do complexo agroindustrial brasileiro (CAI) e o avano da
urbanizao para o interior do pas, sendo hoje replicado com parceiros em desenvolvimento,
seja por meio de parcerias trilaterais, seja por meio de acordos bilaterais158.
Nos anos 1980, perodo de crise econmica e de deteriorizao dos preos relativos, o
pas continuaria vendo a cooperao sul-sul como forma de auxiliar na prospeco de
mercados e na manuteno das importaes de combustveis energticos e de apoios em
instncias multilaterais. As vendas de armamentos para pases do Oriente Mdio, em contexto
de conflito Ir-Iraque, era prova de que, aparte possveis vozes contrrias, a cooperao e a
diplomacia eram utilizadas com fins de contribuir para o desenvolvimento nacional159. Mesma
preocupao realista estava presente no estabelecimento da ZOPACAS, em que havia
preocupao com a potencial ameaa da frica do Sul do apartheid sobre seus vizinhos
notadamente Angola e Nambia, com os quais o Brasil buscava relao mais assertiva. A
iniciativa cooperativa, portanto, no pode ser dissociada de seu componente de segurana.
notrio acentuar que, alm das iniciativas de carter bilateral em que o Brasil era
contribuidor, o pas foi a primeiro, no continente sul-americano a contribuir com recursos
prprios para o PNUD, voltados para o provimento de cooperao tcnica alhures. Isso
ocorreu porque o Brasil foi graduado no organismo multilateral, passando a ser considerado
de renda mdia, o que o obrigava a realizar maiores contrapartidas nacionais aos recursos
advindos da organizao.
Entretanto, foi s a partir da criao da ABC160, no mbito do MRE, em 1987, que
foram estabelecidas as bases para a efetiva incluso da cooperao como uma das vertentes da
poltica externa. A agncia foi estruturada com atribuies legais de negociar, coordenar,
implementar e acompanhar programas e projetos brasileiros de cooperao tcnica,
executados com base em acordos firmados entre o Brasil e outros pases e instituies
internacionais. O surgimento da ABC deu-se em contexto de redemocratizao e da
manuteno de uma estratgia diplomtica universalista, com continuidades, de modo geral,
entre Geisel e Sarney.
158

Ento a principal vertente da poltica de cooperao brasileira, as tcnicas internalizadas tinham ntima
ligao com os os setores privilegiados nos planos nacionais de desenvolvimento como o I e o II PND.
159

Isso no significava que o contedo eminentemente poltico-diplomtico tambm no estivesse presente nas
iniciativas de cooperao, como nas reunies do Tratado de Cooperao Amaznica (TCA, assinado em 1978).
160

O PNUD teve importante papel, principalmente na capacitao de seus quadros, no processo de


institucionalizao da ABC.

138

O estabelecimento da ABC foi concomitante realizao de reforma administrativa e


ministerial e necessidade de se reorganizar a estrutura de cooperao brasileira, tanto no
vrtice norte-sul, quando no eixo sul-sul. A partir da ABC, o tema da cooperao, at ento
coordenado por duas instncias, o MRE e o Ministrio do Planejamento, ficaria a cargo
exclusivo do Itamaraty. Inicialmente vinculada Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG),
a ABC unificou as funes da antiga Subsecretaria de Cooperao Econmica e Tcnica
Internacional (SUBIN), ligada ao Planejamento, e da Diviso de Cooperao Tcnica
(DCOPT), do MRE, ganhando maior autonomia financeira e centralidade na gesto.
A partir da ABC, foi modificado o objetivo primordial at ento de destinar a
cooperao tcnica recebida para o apoio a instituies tcnicas nacionais, vinculadas a
setores produtivos brasileiros. Com a agncia j instituda, estabeleceu-se, de incio, um
modelo sem perfil ou estratgia definidos, mas pautado em expectativas de curto prazo,
associadas s novas demandas trazidas pela Carta de 1988, pela estabilizao
macroeconmica dos anos 1990 e pela realizao das conferncias sobre temas
socioeconmicos ligadas ONU nesse perodo (FONSECA, 2008).
A complexidade de uma nao recm-sada de um regime de exceo e em um
processo claudicante de tentativa de estabilizao de sua economia representava enorme
desafio para no s para os gestores pblicos brasileiros, como tambm para os formuladores
da poltica externa. Principalmente aps o sucesso do trip macroeconmico de ncora
cambial, metas de inflao e metas de supervit primrio, o pas passaria a ter condies de
aperfeioar as ferramentas de ao estatal em prol do desenvolvimento e passveis de serem
utilizadas, tambm, como fontes domsticas para projetos de cooperao.
A partir desse momento, a cooperao tcnica multilateral recebida pelo Brasil, que
at ento tinha carter unilateral, pautado por aes pontuais, modifica-se. Torna-se praxe o
desenvolvimento conjunto de novos conceitos e de prticas, em que as organizaes
internacionais atuam muito mais como catalisadores de processos de transformao
endgenos do que como meios de transmisso de conhecimentos. Como o Brasil foi
graduado em seu nvel de desenvolvimento inclusive, em sistemas de preferncias
comerciais de alguns pases , e o componente nacional da execuo de projetos de
cooperao passaria a ser mais valorizado, a contrapartida domstica seria mais incentivada.
O termo associao integrou-se ideia de cooperao multilateral recebida.
No mbito bilateral, a ABC passaria a receber, com frequncia cada vez maior,
demandas de parceiros em desenvolvimento interessados em exemplos de sucesso tcnico do

139

pas, em reas como desenvolvimento agrrio, educao e sade. Esses pedidos passariam,
ento, a ser encaminhados aos rgos nacionais com o know-how especfico, em um processo
de reconhecimento de que a presena de outros atores que no o MRE era necessria. Isso no
quer dizer, no entanto, que eles tivessem poder decisrio sobre a cooperao ou mesmo
capacidade de influncia na tomada de decises. Como a estrutura decisora, negociadora e
articuladora estava centralizada no Itamaraty, o ministrio mantinha-se soberano na definio
dos rumos da poltica de cooperao brasileira, tanto no aspecto norte-sul como no de CSS161.
Com o processo de renovao de credenciais em poltica externa162, levado a cabo
na transio para os anos 1990, o Brasil buscaria integrar-se de forma competitiva em um
cenrio de globalizao, de desregulamentao econmica e de formao de blocos regionais,
por meio da quitao de suas hipotecas, a exemplo das agendas de meio ambiente e de
direitos humanos. A cooperao com instncias multilaterais e com parceiros bilaterais
provou-se um dos meios de atingir esses objetivos.
Alm disso, a institucionalizao do MERCOSUL, um novo tabuleiro de atuao
externa do Brasil, fez com que as iniciativas de CSS se concentrassem mais no mbito sulamericano163. Durante as presidncias de Collor de Mello e de Itamar Franco, Argentina,
Paraguai e Uruguai, se tornariam os destinatrios principais de acordos bilaterais de
cooperao. Nesse momento, a lgica de solidariedade terceiro-mundista viria a ser
efetivamente abandonada, em momento de redefinio das estratgias de insero do pas.
Durante a gesto de FHC, o Brasil buscou consentir com os principais regimes
internacionais em voga, em uma lgica de contribuir para o estabelecimento de um
multilateralismo limitado. Nesse sentido, o conceito de desenvolvimento ampliar-se-ia,
abarcando temas de agendas como meio ambiente, comrcio internacional, investimentos,
desarmamento, etc. Com o pas identificando-se como uma nao ocidental, defensora de um
multilateralismo previsvel e buscando angariar logros da globalizao, a cooperao deveria
ser a garantidora de uma ordem internacional pacfica e estvel.

161

A exemplo do programa de construo conjunta de satlites espaciais entre Brasil e China (CBERS),
destinado ao monitoramento de recursos terrestres e que seria renovado posteriormente, mostra de como a
estratgia de CSS viria a complementar os esforos nacionais de estruturao da competitividade. As imagens
geradas pelo CBERS seriam, posteriormente, durante o governo de Lula da Silva, providas, como meios de
cooperao tcnica, para pases africanos monitorarem seus recursos naturais.
162

163

O termo creditado a Fonseca Jr. (1998).

No perodo Collor de Mello, o Brasil fez opo de aproximar-se dos Estados Unidos e dos scios do
MERCOSUL, abrindo mo, relativamente, das relaes que vinha mantendo com o continente africano e que at
ento eram um dos destinos prioritrios da CSS brasileira.

140

Em seu segundo mandato, o Brasil obteria importante vitria nas negociaes relativas
produo de medicamentos antirretrovirais contra o HIV/AIDS, feito que foi possvel, em
2001, pelo ativismo do pas em parceria com a ndia. A possibilidade de licenciamento
compulsrio de frmacos, consequncia do engajamento em coalizes sul-sul, ensejaria o
posterior desenvolvimento de acordos de cooperao nesse campo, com aes de combate ao
vrus e de capacitao de funcionrios dos sistemas de sade pblica de pases,
principalmente, africanos e sul-americanos.
Se, durante FHC as relaes com os parceiros do sul teriam menos relevncia relativa,
em comparao com o perodo do universalismo e com os anos de Lula da Silva, possvel
afirmar que, nesse quadro, a CSS no era uma ferramenta claramente institucionalizada a
servio dos interesses do pas. Postura contrria era a relativa cooperao recebida, tanto
bilateral como multilateral que, decerto, pode ser articulada nfase dada nas relaes do
Brasil com atores desenvolvidos.
Com a chegada de Lula da Silva presidncia e de Celso Amorim chancelaria, as
relaes sul-sul foram elevadas a eixo estratgico para a insero do Brasil, o que traria por
consequncia o aumento do nmero e do tipo de projetos de CSS capitaneados pelas
instituies nacionais sob a coordenao da ABC164. Associando discurso de solidariedade
com a perspectiva de ampliar a presena internacional do pas, o perodo de 2003 a 2010
permitiu que o Brasil complexificasse sua posio no SICD, deixando de ser majoritariamente
recebedor, para tambm ser classificado como provedor de boas prticas.
Nesse intervalo de tempo, tantas foram as iniciativas de CSS que tinham o Brasil
como provedor da cooperao que a identidade do pas como recebedor lquido de cooperao
tcnica foi modificada para a de uma nao que recebe a cooperao, mas que tambm
comporta-se como provedora. Acompanhando o crescimento econmico, a diminuio
relativa da pobreza e da misria e a mudana do reconhecimento externo quanto ao Brasil,
houve aumento expressivo no volume de recursos destinados para os projetos supervisionados
pela ABC. Mais notvel que isso, o entendimento quanto CSS foi substancialmente
modificado, deixando de privilegiar operaes pontuais para tornar-se contnuo.
Em mbito institucional, criada, em 2004, a Subsecretaria-Geral de Cooperao e
Comunidades Brasileiras no Exterior (SGEC), englobando a ABC, o Departamento de
Promoo Comercial e o Departamento Cultural. Essa prpria disposio da burocracia
intraministerial digna de nota. Situada sob um mesmo guarda-chuva organizacional que as
164

Em 1996, a ABC integrada Secretaria-Geral do Ministrio das Relaes Exteriores.

141

reas de promoo comercial e de difuso cultural, a cooperao tcnica brasileira estaria


associada, desde sua gnese, s dimenses de hard power e de soft power da diplomacia
brasileira. A prpria organizao do ministrio indicaria isso.
O oramento da ABC, que em 2001 era de R$ 450 mil, passaria para R$ 4,5 milhes
em 2003, R$ 8 milhes; R$ 32 milhes, em 2005; e R$ 92 milhes em 2009, com esse salto
quantitativo devendo-se, inicialmente, ao engajamento brasileiro na MINUSTAH165 e s
aes de cooperao que acompanharam o envio do contingente militar para operaes de
campo.
Como veremos neste trabalho, a CSS do Brasil, mais tarde chamada de Cooperao
Brasileira para o Desenvolvimento Internacional (CBDI) conjuga perspectiva pragmtica da
poltica externa, - como seu prprio posicionamento na burocracia indica -, involucrada por
um manto retrico que no pode ser ignorado. Indo alm de seu mero carter tcnico, a CBDI
por envolver as contribuies brasileiras para organizaes internacionais, concesses de
bolsas de estudo e de ajuda humanitria, englobou, de 2005 a 2009, uma soma de R$ 2,89
bilhes, saltando de R$ 384 milhes (2005) para R$ 724 milhes (2009) (ABC; IPEA, 2010).
O breve histrico indicativo de que o lugar da cooperao internacional tanto a
recebida, como a prestada na poltica externa no novo, tendo razes histricas no primeiro
quartil do sculo passado. O que se observa, na passagem de FHC para Lula da Silva na
presidncia, com respectivas mudanas em suas chancelarias e na arregimentao de foras
intra-MRE, foi que a cooperao, especialmente a CSS, torna-se um vis reconhecidamente
estratgico pelos formuladores diplomticos, passando a nortear aes externas brasileiras em
regies nas quais os interesses de atores domsticos estivessem presentes.

3.2.2 CBDI: principais caractersticas

A CBDI, vertente da cooperao sul-sul empreendida pelo pas e que considera outras
modalidades alm da cooperao tcnica, definida, no discurso oficial da diplomacia
brasileira, como especializada, participativa, horizontal, no indiferente e articuladora das
polticas pblicas domsticas com a poltica externa. O termo CBDI explicado como:
165

O oramento da ABC nfimo se comparado com os valores totais da CBDI, pois essa envolve modalidades
outras, como, por exemplo, as contribuies brasileiras diretamente via governo federal para OIs ou para
ajuda humanitria internacional. A ABC atua principalmente no campo da cooperao tcnica.

142

A totalidade de recursos investidos pelo governo federal brasileiro, totalmente a


fundo perdido, no governo de outros pases, em nacionais de outros pases em
territrio brasileiro, ou em organizaes internacionais com o propsito de
contribuir para o desenvolvimento internacional, entendido como o fortalecimento
das capacidades das organizaes internacionais e de grupos ou populaes de
outros pases para a melhoria de suas condies socioeconmicas (ABC; IPEA,
2010, p. 17)166.

Essa definio institucional, ainda que como delimitao conceitual que e, por slo, implica na escolha de algumas variveis explicativas e na negao de outras -, nos permite
tecer alguns argumentos. Primeiramente, ao explicitar que a CBDI a forma de cooperao
que envolve recursos investidos pelo governo federal167, o Itamaraty, atendo-se
especificamente s fontes federais de financiamentos, deixa de lado qualquer tipo de
cooperao cuja fonte de recursos seja oriunda de particulares, de empresas privadas e de
governos subnacionais168.
Isso corrobora a posio de que, por convencionar a cooperao oficial prestada pelo
governo brasileiro como sendo, exclusivamente, aquela cujas fontes de financiamento so
federais e cuja coordenao passa necessariamente pela ABC, o MRE refora seu ensejo de
arregimentao da cooperao brasileira e de limitao do escopo de participao de outros
atores, que possam vir a atuar sem o seu crivo169.
Em segundo lugar, quanto meno expresso totalmente fundo perdido170,
entende-se que se trata de clara marcao de posio contrria ao conceito de AOD.
Diferentemente da AOD, que destina pelo menos 25% dos aportes a fundo perdido171, os
recursos envoltos nas atividades de CBDI so descritos como totalmente a fundo perdido, ou

166

O levantamento foi realizado com 66 instituies federais.

167

A ideia de financiamentos oficiais tambm a que marca o conceito de AOD.

168

Fronzaglia define a insero internacional de entidades subnacionais, sustentada pela paradiplomacia, como:
o conjunto de atividades desevolvidas pelas unidades subnacionais de maneira isolada ou conjunta
conforme seu grau de autonomia e que visam sua insero internacional, podendo ser complementares, paralelas
ou conflitantes com a diplomacia conduzida pelo governo central (FRONZAGLIA, 2004, p. 50).
169

Isso no significa, sobremaneira, que esses outros atores no realizem cooperao descentralizada, muita da
qual margem dos mecanismos oficiais. O que ocorre que, limitando o conceito chave da CBDI ao elemento
de governo federal, o ministrio diminui, pela via do no financiamento, as possibilidades de ao independente
dessas entidades subnacionais.
170

171

Leia-se: fundos no reembolsveis.

Exclui-se, desse clculo, os emprstimos de agncias de crditos exportao cujo nico propsito seja o de
promover as exportaes de pases em desenvolvimento para mercados desenvolvidos.

143

seja, sem a necessidade de contrapartidas financeiras posteriores mesmo que com prazos de
financiamentos estendidos e juros abaixo do valor de mercado172.
Os recursos da CBDI, alm de poder serem destinados a governos federais de outros
pases, podem ter como destino nacionais de outros pases em territrio brasileiro como, por
exemplo, o recente fluxo de migrantes haitianos na regio amaznica -, ou organizaes
internacionais para as quais o Brasil comumente contribua, como o caso do PNUD e bancos
internacionais voltados para o desenvolvimento.
Uma das bases da CBDI a valorizao do componente de execuo nacional dos
projetos de cooperao tcnica recebidos. At o fim dos anos 1980, vigorava a chamada
execuo direta dos projetos cooperao tcnica implementados por meio do sistema ONU,
em que tanto a responsabilidade da gesto administrativa e financeira quanto a conduo
tcnica e da o adjetivo direta eram realizadas pelas prprias organizaes componentes
das Naes Unidas. A partir de estudos capitaneados pela ONU, em parceria com naes em
desenvolvimento, amadureceu-se, ao longo dos anos 1990, o conceito de execuo
nacional. De acordo com ele, os projetos de cooperao tcnica devem ser implementados
pelos prprios governos dos pases recipiendrios, de modo a permitir maior envolvimento
desses Estados na conduo das prticas cooperativas e tambm promover maior domnio
(ownership) e responsabilidade (accountability) desses atores (FILHO, 2007).
O componente de execuo nacional, parte integrante dos projetos de cooperao
tcnica realizados pelo Brasil foi delimitado em 2004, conforme consta o Decreto 5.151. De
acordo com seu art. 2:

A Execuo Nacional define-se como a modalidade de gesto de projetos de


cooperao tcnica internacional acordados com organismos ou agncias
multilaterais pela qual a conduo e direo de suas atividades esto a cargo de
instituies brasileiras ainda que a parcela de recursos oramentrios de
contrapartida da Unio esteja sob a guarda de organismo ou agncia internacional
cooperante.

A CBDI envolve atividades para alm somente das de cooperao tcnica, envolvendo
ajuda humanitria, concesso de bolsas de estudo para estudantes e pesquisadores e
contribuies para OIs. O prprio termo cooperao tcnica definido, no posicionamento
oficial, como cooperao tcnica, cientfica e tecnolgica. A incluso desses outros
172

Durante o Terceiro Frum de Alto Nvel sobre a Eficcia da Ajuda (2008), em que se firmou a Agenda de
Ao de Acra, o Brasil rechaou fortemente ser designado como novo doador. Trata-se de marcao de
posio que reverbera as crticas da diplomacia brasileira feitas quando da adoo da Declarao de Paris (2005).
Essas crticas so mais identificveis com a corrente autonomista no interior da burocracia decisria do MRE.

144

elementos terminolgicos permite que um leque mais amplo de aes esteja disposio dos
formuladores de poltica externa, conformando uma forma de CSS brasileira.
Com isso, o governo brasileiro no s obtm a oportunidade de inflar os nmeros
relativos ao volume total de recursos destinados cooperao, o que lhe garante a imagem de
pas pr-ativo, como tambm deixa claro que sua perspectiva quanto cooperao mais
ampla do que a adotada pelo CAD e mesmo pelo sistema onusiano. Alm disso, essa postura
legitima e busca convergir a atuao de outros atores da burocracia governamental j com
certa tradio de cooperao, como o caso do Ministrio da Educao, um dos participantes
necessrios quando consideramos, por exemplo, a concesso de bolsas de estudos.
De 2005 a 2009, ou seja, majoritariamente durante o segundo governo de Lula da
Silva, R$ 2,89 bilhes foram destinados para as prticas de CSS prestadas pelo Brasil. Se
considerarmos o total de recursos governamentais, do ano de incio e do marco final do
levantamento, observaremos que houve um aumento de 88% no volume total de dispndios,
passando de R$ 384 milhes, em 2005, para R$ 724 milhes, em 2009.

Grfico 1 Evoluo da CBDI de 2005-2009

Evoluo da CBDI de 2005-2009


(em R$ milhes)

724
604

569

616

384

2005

2006

2007

2008

2009

particularmente relevante o salto de 57% no volume total de recursos no intervalo


entre 2005 e 2006, em que houve aumento de R$ 384 milhes para R$ 604 milhes. Ao

145

considerarmos todo o perodo em questo, observamos que se trata de um aumento


sustentado, apesar de queda relativa (6%) no intervalo entre 2006 e 2007173.
No coincidncia, porm, que o salto de 57% (2005-2006) tenha ocorrido no
contexto de engajamento na MINUSTAH e na renovao dos pleitos brasileiros a um assento
permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas. Em 2005, do total de R$ 384
milhes voltados para a CBDI, R$ 299 milhes (77%) foram destinados a contribuies para
organizaes internacionais, com especial destaque para a ONU. J no ano subsequente, do
montante de R$ 604 milhes, R$ 509 milhes (84%) tambm tiveram o sistema onusiano,
considerado como um todo, como principal destino.
Das prticas implementadas pelo Brasil, por meio da CBDI, no perodo em questo, h
quatro tipos de parcerias: (i) bilaterais, em que o pas atua com mais de 70 naes em
desenvolvimento; (ii) regionais, a exemplo de instncias como UNASUL, MERCOSUL,
Sistema Econmico Latino-Americano (SELA), Associao Latino-Americana de Integrao
(ALADI) e OEA; (iii) intergovernamentais, como a CPLP e a Secretaria-Geral IberoAmericana (SEGIB); e (iv) multilaterais, que envolvem os recursos destinados a OIs como a
FAO.
Dos R$ 2,89 bilhes destinados s iniciativas que compem a CBDI, tem-se174: R$
155 milhes (5,3%) destinados assistncia humanitria internacional (AHI); R$ 284 milhes
(9,8%) concesso de bolsas de estudo para estrangeiros; R$ 252 milhes (8,7%) para
cooperao tcnica, cientfica e tecnolgica; e R$ 2.2 bilhes (76%) referentes s
contribuies para organizaes internacionais.

Grfico 2 Percentual do total de recursos da CBDI (2005-2009)

173

No levantamento de IPEA e ABC no so definidos os motivos para a existncia dessas variaes. O que
cabvel afirmar que esses dados no tm relao com o crescimento do PIB, visto que as taxas de crescimento
do PIB brasileiro foram completamente dissonantes das relativas CBDI. As variaes na taxa de crescimento
do PIB entre 2005 e 2009 foram: 2,3% (2005); 2,9% (2006); 5,4% (2007); 5,1% (2008); -0,2% (2009). Fonte:
IBGE.
174

Valores aproximados.

146

Percentual do total de recursos da CBDI (2005-2009)

5%
10%

Assistncia Humanitria
9%

Bolsas de Estudo
Cooperao Tcnica,
Cientfica e Tecnolgica

76%

Contribuies a OI

Inicialmente, ao considerarmos cada uma das rbricas componentes da CBDI, temos


que a AHI definida oficialmente como a ajuda do Brasil a pases ou regies que se
encontrem, momentaneamente ou no, em situaes de emergncia ou de calamidade
pblica175. Entre 2005 e 2009, a assistncia humanitria somou R$ 155 milhes,
representando 5,3% do total de recursos coordenados pelo Itamaraty por meio da ABC. No
entanto, se observamos todo o intervalo pesquisado, teremos um aumento expressivo,
passando de R$ 1,1 milho em 2005 para R$ 87 milhes em 2009. Trata-se de um
crescimento de 73 vezes. Ainda, se apenas levarmos em considerao o ano de 2009, temos
que a AHI foi responsvel por 12% do total dos valores correntes da CBDI, frente do
volume destinado a bolsas de estudos (ABC; IPEA, 2010, p. 20-22).
interessante notar que houve mudana na estratgia de canalizao dos recursos, de
distribuio via organizaes internacionais para assistncia direta aos territrios afetados por
desastres ou calamidades. Em 2005, a maior parte dos valores (57%) tinha distribuio
realizada por meio de OIs. Em 2009, isso muda de forma drstica, com 97% dos recursos
sendo alocados diretamente, sem a existncia de intermedirios.
Ao preferir a abordagem de aplicao direta de recursos, abre-se menos espao para
ingerncia externa. Alm disso, o pas ganha maior poder de barganha e condies para poder

175

De acordo com o levantamento, a AHI envolve: a) cooperao financeira; b) custos administrativos


associados; c) doaes em espcie (suprimentos); d) horas tcnicas; e) materiais e equipamentos; (f) e passagens
e dirias. Os maiores percentuais do total de recursos voltados para AIH so os relativos cooperao financeira
e doaes em espcie.

147

convergir os aportes financeiros com seus objetivos mais gerais de poltica externa, visto que
a negociao passa a ser de governo a governo. Em terceiro lugar, pode-se argumentar que,
com a canalizao direta das contribuies, o Brasil estaria reconhecendo o papel do pas
parceiro como esse sendo capaz de autogerir a cooperao recebida e dar seguimento a suas
prprias necessidades, o que amplia o componente ownership da execuo nacional.
Quanto distribuio por regies, as principais destinatrias foram Amrica Latina e
Caribe (76%), sia (16%)176 e frica (7%)177. J os principais pases receptores da AIH
brasileira foram Cuba (21%), Haiti (19%), territrios palestinos (12%) e Honduras (10%).
O segundo componente da CBDI refere-se concesso de bolsas de estudo para
estrangeiros que realizam estudos no Brasil e para diplomatas de pases em desenvolvimento,
especialmente os de lngua portuguesa e da Amrica do Sul, que complementam sua formao
no IRBr. Entre 2005 e 2009, a modalidade envolveu R$ 284 milhes (9,8% dos recursos).
Apesar de ser uma das modalidades de cooperao mais tradicionais, realizada desde
1950, por meio da CNAT, a concesso de bolsas de estudo teve queda percentual acentuada
no intervalo entre 2005 e 2009. Se em 2005 a modalidade respondia por 14% do total de
recursos destinados CBDI (R$ 56 milhes), em 2009 passou a representar cerca de 6,1% do
total dispendido (R$ 44 milhes)178. Mesmo assim, se considerarmos todo o perodo estudado,
em nmeros absolutos, a concesso de bolsas de estudo apresenta-se como o segundo
principal instrumento de CBDI, situando-se atrs das contribuies para OIs.
Os quatro principais atores envolvidos nessa modalidade de cooperao sul-sul so os
ministrios da Cincia e Tecnologia (MCT), da Educao (MEC) e das Relaes Exteriores,
alm da Comisso de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES). Nota-se que,
do total de recursos investidos na modalidade, apenas 2% tm como origem o MRE, o que
indica que o Itamaraty, apesar de atuar como formulador e tambm como executor dessa
atividade de cooperao internacional, no detm a liderana no encaminhamento desse tipo
de CBDI.
De 2005 a 2009, o MCT, por meio do Conselho Nacional de Desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico (CNPq), respondeu por 50% dos recursos (R$ 140 milhes)

176

Especialmente em funo do conflito rabe-israelense e do envio de fundos para reas afetadas dos territrios
palestinos.
177

178

Mais da metade dos recursos foram destinados Guin Bissau.

Entre 2007 e 2008, contudo, houve aumento relativo de recursos, o que indica que no houve uma poltica
progressiva de incremento de investimentos nessa modalidade.

148

destinados concesso de bolsas de estudos para estrangeiros179. A ateno voltada para os


PALOP dos principais destinatrios da CBDI reforada quando consideramos o volume
de recursos investidos pela CAPES, que somou R$ 79 milhes (28% do total) no perodo em
questo. Em 2009, essa instituio tornou-se a principal fornecedora de recursos para essa
modalidade de cooperao, respondendo por 46% dos aportes180.
O MEC foi o terceiro principal responsvel pelos recursos investidos na concesso de
bolsas de estudos entre 2005 e 2009. Foram R$ 57 milhes (20% do total), mas com aumento
expressivo ao longo do perodo analisado. De R$ 9,7 milhes (2005), a pasta passou a
responder por R$ 14 milhes (2009), com 80% desses recursos destinados Amrica Latina e
frica por meio do Programa de Estudantes-Convnio de Ps-Graduao (PEC-PG).
Quanto ao MRE, com apenas 2% do total (R$ 5,5 milhes), a principal destinao dos
recursos tambm para naes africanas e sul-americanas. Destaca-se o Programa de
Incentivo Formao Cientfica, uma parceria entre o Departamento de frica do Itamaraty e
a CAPES, voltado para o oferecimento de cursos de curta durao para estudantes dos
PALOP.
J o terceiro componente da CBDI refere-se s contribuies brasileiras para
organizaes internacionais. Trata-se da principal modalidade de cooperao sul-sul
brasileira, em volume absoluto de recursos, respondendo por R$ 2,2 bilhes entre 2005 e
2009. Percentualmente, compreende 76% do total destinado CBDI.
Na considerao de IPEA e ABC, a rubrica contribuies s organizaes
internacionais envolve, de fato, a integralizao de capital dos bancos regionais 181 e as
prprias contribuies para as OI. Se considerarmos somente essas ltimas, excetuando os
bancos regionais, o volume de recursos duplica-se, passando de R$ 134 milhes (2005) para
R$ 361 milhes (2009).

179

Entretanto, preciso ponderar que, em 2009, houve queda substancial na participao do MCT, que passou de
59% do total (em 2006 e 2007) para apenas 18% do total de recursos investidos.
180

O Programa de Qualificao de Docente e Ensino de Lngua Portuguesa com o Timor Leste representa 37%
dos recursos dispendidos pela CAPES. Alm do histrico da presena do Brasil naquele pas, por meio da
Misso das Naes Unidas no Timor Leste (UNAMET), aps a invaso da Indonsia em 1999, o parceiro parte
da CPLP e tem o portugus como uma de suas lnguas oficiais. Os esforos brasileiros, em, atravs de iniciativas
como essa da CAPES, disseminar o estudo e o ensino do idioma, so parte das aes de poltica externa do
perodo de Lula da Silva frente da presidncia. A lngua um dos elementos de difuso cultural e de
estreitamento de laos, possibilitando a construo de confiana mtua e a valorizao do soft power (NYE,
2004).
181

Banco Mundial, Banco Interamericano de Desenvolvimento e Banco Africano de Desenvolvimento foram os


principais recebedores de fundos brasileiros.

149

A opo de poltica externa de angariar uma postura mais ativa nas arenas
multilaterais causalidade a ser apontada para esse aumento. O crescimento dos recursos
destinados contribuio com organismos internacionais (...) resulta das novas adeses feitas
pelo pas a outras organizaes e se alinha crescente relevncia do Brasil junto OMS,
Opas e ONU (ABC; IPEA, 2010, p. 38).
Quanto ONU, mencionam-se os recursos para a MINUSTAH, alm dos destinados
FAO e ao ACNUR. No que diz respeito ao MERCOSUL, o Fundo para a Convergncia
Estrutural e Fortalecimento Institucional (FOCEM) do bloco, voltado para combater as
assimetrias entre os scios, respondeu por R$ 430 milhes entre 2005 e 2009. A FAO est
especificamente relacionada com o objeto de estudo dessa dissertao, a cooperao
brasileiro-africana em segurana alimentar. De acordo com o Levantamento de IPEA e ABC,
a Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao recebeu R$ 103 milhes
do Brasil entre 2005 e 2009.
Em 2005, a FAO sequer era parte da lista das dez OI que mais recebiam recursos
brasileiros. Em 2006, passou a ocupar o segundo lugar da lista, com um montante de R$ 70
milhes, estando atrs apenas do MERCOSUL (R$ 76 milhes). Nos anos seguintes, de 2007
a 2009, a FAO, agncia com maior oramento do sistema ONU, sempre esteve entre as oito
principais OI recebedoras de recursos brasileiros182.
Os dados ilustram uma realidade que ser discutida no ltimo captulo desta pesquisa,
em que defenderemos a hiptese de que a cooperao em segurana alimentar foi
instrumentalizada, durante a gesto de Lula da Silva, na poltica externa para o continente
africano. possvel argumentarmos, tambm, que o aumento no volume de recursos tem
relao com o pleito brasileiro apoiado pessoalmente pelo ex-presidente de eleio de Jos
Graziano da Silva ao cargo mximo da FAO, o que de fato aconteceu em 2011.

3.2.3 A cooperao tcnica como vertente da CBDI

A cooperao tcnica, cientfica e tecnolgica, - ou simplesmente cooperao tcnica , nos especialmente cara, visto que o nosso objeto de estudo, a cooperao em segurana
alimentar entre Brasil e frica uma manifestao dessa cooperao. Ainda que essa
182

MERCOSUL e ONU foram os principais destinos, seguidos por OMS e Organizao Pan-Americana de
Sade, o que corrobora a relevncia da sade como tema da poltica de cooperao do pas.

150

modalidade de CBDI seja a terceira em volume de recursos entre 2005 e 2009 (R$ 252
milhes ou 8,7% do total), ela vem ganhando espao relativo na agenda cooperativa externa
brasileira. Se em 2005 ela respondia por R$ 27 milhes (7% do total de recursos daquele ano),
em 2009 ela passou para R$ 97 milhes (13%), um aumento proporcional de 259%.
Sobre esse tipo de CSS, argumenta-se que: a atuao do governo brasileiro balizada
fundamentalmente pela misso de contribuir para o adensamento de suas relaes com os
pases em desenvolvimento (ABC; IPEA, 2010, p. 32). Em termos prticos, ocorre o
compartilhamento de conhecimentos por exemplo, tcnicas de cultivo agrcola em
determinados tipos de solo entre o Brasil e suas contrapartes em desenvolvimento. A
cooperao tcnica compreende a transferncia e o intercmbio de tecnologias aplicadas a
servios bsicos de educao, sade, saneamento, segurana pblica, entre outros; e tambm
ao apoio realizao de pesquisas (AYLLN, 2006).
Do total de recursos dispendidos entre 2005 e 2009 para cooperao tcnica, cientfica
e tecnolgica, R$ 174 milhes (69%) foram destinados a treinamentos e capacitaes; R$ 70
milhes (28%) para custos administrativos associados; e R$ 7 milhes (3%) para a compra de
equipamentos (ABC; IPEA, 2010, p. 58). Assim como ocorre com a concesso de bolsas de
estudo a estudantes estrangeiros e com a assistncia humanitria internacional empreendida
pelo Brasil, a maior parte dos recursos destinados cooperao tcnica privilegiou a opo
pela cooperao direta bilateral183 no lugar da multilateral.

La cooperacin bilateral tiende a concentrarse en socios privilegiados: pases


vecinos ms prximos de menor desarrollo relativo, la comunidad africana de lengua
portuguesa y Timor Oriental. En ese caso, la cooperacin con pases ricos tambin
es buscada, por medio de esquemas innovadores que potencien los recursos
disponibles. (...) Las iniciativas sudamericanas, junto con las dems acciones en la
dimensin SurSur, deberan servir, justamente, de test-case para el ejercicio del
liderazgo regional brasileo, con pretensiones de extensin al plano global, siempre
en un sentido alternativo a las modalidades tradicionales de cooperacin poltica,
generalmente dominadas por los pases ms ricos. Despus de cinco o seis aos de
activismo diplomtico, los resultados de esas acciones an precisan ser evaluados
con cuidado, separando ganancias efectivas de la retrica diplomtica, siempre
optimista o unilateral en trminos de balance y presentacin (ALMEIDA, 2008, p.
111-113)184.
183

As contrapartidas brasileiras em cooperao tcnica, cientfica e tecnolgica trilateral foram includas, no


levantamento oficial, na rubrica bilateral.
184

O trecho correspondente na traduo : A cooperao bilateral tende a concentrar-se em scios


privilegiados: pases vizinhos mais prximos de menor desenvolvimento relativo, a comunidade africana de
lngua portuguesa e Timor Leste. Nesse caso, a cooperao com pases ricos tambm buscada, por meio de
esquemas inovadores que potenciem os recursos disponveis. (...) As iniciativas sul-americanas, junto com as
demais aes na dimenso sul-sul, deveriam servir, justamente, de test-case para o exerccio da liderana
regional brasileira, com pretenses de extenso ao plano global, sempre em um sentido alternativo s
modalidades tradicionais de cooperao poltica, geralmente dominadas pelos pases mais ricos. Depois de cinco

151

De fato, a cooperao por via bilateral envolveu 92% dos recursos dispendidos nessa
modalidade, com Argentina (8% do total); Guin Bissau (6%); Timor Leste, Cuba e
Moambique (4% cada) recebendo o maior volume relativo de aportes. J o valor investido
em cooperao tcnica, cientfica e tecnolgica, por via multilateral, - por intermdio de uma
OI -, respondeu por apenas 8% do total, sendo 20% dessa quantia referentes CPLP; 16%
OMS; e 11% ao Programa Conjunto da ONU sobre HIV/AIDS. Novamente, interpreta-se a
escolha bilateral como forma dos formuladores de poltica externa estarem menos sujeitos
tutela das OI.
Com relao ao MERCOSUL, tem-se que os scios mercosulinos receberam 15% do
total de recursos dispendidos pelo Brasil nessa modalidade de CBDI185. Contudo, ainda que
haja contrapartidas brasileiras para projetos de cunho multilateral, viabilizados pela atuao
de instncias do bloco, a maior parte dos financiamentos foi garantida por via bilateral. O
dado no de se estranhar, visto a predileo dos formuladores de poltica externa por uma
insero mais intergovernamental tanto no perodo de ascendncia dos institucionalistas
pragmticos como no subsequente, dos autonomistas em mbito sub-regional.
Com a cooperao tcnica, cientfica e tecnolgica, h uma internacionalizao de
polticas pblicas empreendidas em mbito domstico. Conforme discutimos na primeira
seo deste captulo, a cooperao tcnica norte-sul recebida pelo pas ao longo das ltimas
dcadas foi importante para a formao de instituies de referncia e para a internalizao de
prticas que hoje so replicadas e compartilhadas com outras naes.

A CTC&T do Brasil faz uso das boas prticas de desenvolvimento econmico e


social testadas e bem-sucedidas em mbito nacional para adapt-las a outros
pases em desenvolvimento com realidades semelhantes, e com os quais o Brasil
compartilha aspectos histricos e culturais. Nesse sentido, a distribuio geogrfica
da CTC&C do Brasil ilustra a prioridade conferida aos vizinhos da Amrica do Sul e
aos pases de lngua portuguesa (ABC; IPEA, 2010, p. 35).

Dessa forma, h um transbordamento da poltica interna para a poltica externa, pois


questes anteriormente tratadas como assunto domstico tornaram-se vrtices de projeo

ou seis anos de ativismo diplomtico, os resultados dessas aes ainda precisam ser avaliados com cuidado,
separando ganncias efetivas da retrica diplomtica, sempre otimista ou unilateral em termos de balano e
apresentao.
185

Aqui, lembramos, no se incluem os recursos do FOCEM.

152

internacional do Brasil, estando articuladas com as diretrizes de formulao da poltica


externa186.

No se trata de exportao de polticas pblicas e sim de um movimento de


internacionalizao. A diferena entre uma e outra modalidade se encontra no fato
de a internacionalizao, ao contrrio da exportao, pressupor um alto grau de
aceitao e legitimidade, uma prtica em geral estimulada por uma afinidade real ou
construda entre os atores envolvidos, e no como imposio de experincias de fora
para dentro (PINHEIRO; MILANI, 2012, p. 336).

O interesse e a participao de atores outros que no o Itamaraty nas diferentes searas


de cooperao tcnica, assim como a acentuao da interdependncia entre as agendas
domstica e internacional, so fatores que contribuem para esse quadro.
As metas globais que a sociedade brasileira persegue democracia, respeito aos
direitos humanos, desenvolvimento, equilbrio social, erradicao da pobreza
refletem-se, portanto, na ao externa do Pas. Essas so as constantes a partir das
quais a diplomacia atua, levando em considerao, ademais, a juno entre as
dimenses interna e externa da vida nacional, inclusive o monoplio declinante do
Estado em matria de poltica externa e a crescente afirmao da democracia
brasileira. O Itamaraty busca organizar o debate sobre o processo internacional e
estabelece, a cada passo da formulao diplomtica, alianas com diversos
segmentos da sociedade e da burocracia governamental, de tal forma que as opes
concretas tenham base real de apoio ao refletirem interesses profundos da sociedade
civil (FILHO, 2007, p. 47, grifo nosso).

Faz sentido, portanto, que 62% do total de recursos da CTC&T alocados pelo Brasil,
no perodo em anlise, tivessem como destino a frica Subsaariana, a Amrica Latina e o
Caribe. Entre 2005 e 2009, a Amrica Latina e o Caribe somaram R$ 90 milhes do total da
CTC&T brasileira, com a frica permanecendo na segunda colocao, com R$ 64 milhes.
mister observarmos, contudo, o salto quantitativo realizado nos aportes ao continente
africano. Se em 2006 a frica respondia por apenas R$ 3 milhes em valores correntes, esse
nmero alcanaria R$ 31 milhes em 2009. O valor encontra-se superado apenas pelos
recursos destinados Amrica Latina e ao Caribe nesse ano, que somam R$ 32 milhes.

Brasil busca disponibilizar la transferencia de sus experiencias exitosas y los


conocimientos tcnicos adquiridos, prioritariamente para los dems pases de
Suramrica, Centroamrica y Caribe (sobre todo Hait), y de frica (principalmente
los de lengua portuguesa), y as mismo con aquellos con los cuales tenemos lazos

186

E aqui rememoramos toda a discusso traada no captulo inicial desta dissertao sobre a existncia de
fronteiras cada vez mais porosas na separao entre o que domstico e o que internacional.

153

histricos y culturales, como es el caso de Timor Oriental y el Lbano (FONSECA,


2008, p. 66)187.

Assim, em 2009, frica e Amrica Latina e Caribe188 responderam por percentuais


praticamente iguais do total de capital brasileiro com vistas a financiar projetos de cooperao
tcnica. Isso vai ao encontro do discurso de formuladores da poltica externa de retomada da
importncia do africanismo na insero internacional do pas. Tambm tributrio do
contexto de valorizao da cooperao sul-sul como um dos marcos mais relevantes da gesto
de Lula da Silva (SARAIVA, M., 2007).
Quando analisadas em conjunto, tratam-se de regies que, tal qual a realidade
brasileira, tambm padecem entraves ao desenvolvimento. Por compartilharem problemas
comuns, podem fazer uso do know-how adquirido pelo Brasil desde meados do sculo
passado, de forma a implementarem suas estratgias de superao do subdesenvolvimento.
Em suma, aplicar-se-ia a lgica de solues comuns para desafios semelhantes.

3.3

Poltica externa, interesses e solidariedade

O cerne desta seo discutirmos a validade dos argumentos de interesses e de


solidariedade na CBDI, com especial ateno para sua modalidade de cooperao tcnica.
Nosso argumento o de que os Estados, entre eles o Brasil, no agem de forma desinteressada
na formalizao de coalizes ou de parcerias internacionais. H objetivos, muitos deles no
definidos claramente, de mdio e de longo prazos, nas articulaes externas encetadas. Ao
cooperarem, fazem valer seus interesses nacionais, ou, conforme nossa digresso no primeiro
captulo desta dissertao, os posicionamentos, preferncias e agendas dos atores que
influenciam por barganhas, por composio de posies, etc. - a poltica externa.
Dessa forma quando mencionarmos os termos interesse ou interesses, estaremos
nos referindo no a um Estado visto tal qual bola de bilhar, fechado, isolado de presses
societrias; fazemos meno, ao contrrio, s posturas de poltica externa que refletem no
187

O trecho correspondente na traduo : O Brasil busca disponibilizar a transferncia de suas experincias


exitosas e os conhecimentos tcnicos adquiridos, prioritariamente para os demais pases da Amrica do Sul,
Amrica Central e Caribe (sobretudo Haiti), e da frica (principalmente os de lngua portuguesa), e tambm com
aqueles com os quais temos laos histricos e culturais, como o caso do Timor Leste e do Lbano.
188

Em 2007, a SEGIB afirmou, em documento, que o Brasil um dos mais ativos provedores de cooperao sulsul nas Amricas.

154

interesses unssonos ou pacificamente construdos pela arregimentao de foras domsticas,


mas das resultantes desses processos. Assim, nosso entendimento passa pela ideia de que as
prticas de cooperao esto intimamente relacionadas com interesses concebidos pelos
formuladores de poltica externa, frente s presses que sofrem na configurao do
comportamento internacional.
Interesses, aqui, so vistos em sentido amplo, e no necessariamente como projees
egostas, de jogos de soma zero nas relaes entre Estados. Compreendemos que construir
uma ordem mais justa e inclusiva um interesse, assim como angariar apoios em votaes em
instituies multilaterais tambm um interesse. O que os diferencia, entretanto, que o
primeiro deles consubstancia-se por um vis discursivo mais solidarista e cosmopolita, de que
um pas no agiria unicamente para atender s prprias aspiraes. Esse matiz retrico tende a
dirimir possveis crticas internacionais de que um Estado estaria agindo em termos
eminentemente individuais, mas isso no impede que, de fato, justificar uma ao cooperativa
como de ganho comum das naes em desenvolvimento no tenha, subjacente a ela, o
atendimento a uma demanda tipicamente nacional.
J o segundo exemplo de interesse mais voltado para o atendimento de demandas
individuais mais imediatas, relativamente, podendo no contar com a mesma blindagem
discursiva contra crticas provenientes de setores de opinio domsticos e internacionais. Ao
considerarmos esse norteamento conceitual, no iremos nos imiscuir em discusses
exaustivamente tericas sobre qual dos interesses mais realista, cosmopolita, liberal e
afins. Isso estancaria nossa evoluo argumentativa. Entendemos que os comportamentos
externos de um pas mudam de acordo com a coalizo de foras que se encontrar no poder e
que isso, respondendo ao jogo de foras domsticas e influenciado por consideraes
sistmicas, gera um output decisrio que prev a consecuo de dados objetivos os
interesses. A estratgia para alcan-los, entretanto, varivel.

3.3.1 Solidariedade na CTC&T brasileira

Quando analisamos especificamente a CBDI, o discurso comumente repetido o de


que essa cooperao tcnica inspirada no conceito de diplomacia solidria, no tendo fins
lucrativos e estando desvinculada de interesses comerciais, imposies ou condicionalidades

155

polticas (BARRETO, 2012; ABC; IPEA, 2010; FONSECA, 2008; XALMA, 2008; FILHO,
2007). Alm disso, o Brasil agiria somente a partir de demandas provenientes de seus
parceiros, o que fortaleceria o componente de execuo nacional. Assim, o pas atuaria
conforme sua disponibilidade de recursos e a necessidade dos parceiros externos.
Tratar-se-ia de contribuir para o fortalecimento das capacidades das organizaes
governamentais estrangeiras e de grupos ou populaes de outros pases para a melhoria de
suas condies socioeconmicas. O objetivo ltimo do Brasil o desenvolvimento integral
dos parceiros, que impulsione mudanas estruturais em suas economias, levando a um
crescimento sustentvel que garanta, igualmente, incluso social e respeito ao meio ambiente
(ABC; IPEA, 2010, p. 32-33).
Esse elemento idealista, identificado por Fonseca (2008), seria compatvel
teoricamente com as tradies cosmopolitas e liberais das relaes internacionais, nas quais a
cooperao para o desenvolvimento vinculada aos imperativos humanitrios e ao
compromisso tico, e est desvinculada de interesses imediatos e de ganhos relativos. O
componente moral-liberal desse posicionamento, de raz kantiana, tambm nortearia os
discursos em prol de mais solidariedade nas relaes entre os Estados, comuns no
posicionamento retrico do corpo diplomtico brasileiro durante Lula da Silva.
Alguns autores, como Xalma (2008), acompanhados pelo posicionamento oficial da
ABC, argumentam que essa modalidade de cooperao caracterizada por horizontalidade, a
dizer, promovida sem condicionalidades e interesses subjacentes, voltada para o progresso
comum das partes. Essa seria consensual, articulada de acordo com as necessidades dos atores
envolvidos, com distribuio de custos e de benefcios.
Por ser multidimensional, buscar-se-ia garantir resultados sustentveis a mdio e longo
prazos. O componente estrutural da cooperao tem o objetivo de fazer com que essa no
seja apenas uma ocorrncia casustica ou pontual, mas que possa promover ganhos
prospectivos e continuados para o receptor das boas prticas, de forma a prover-lhe condies
de, ao internalizar o conhecimento recebido, dar continuidade ao seu desenvolvimento.
SSC was originally created as a comprehensive mechanism of solidarity between
developing countries and has, therefore, a cooperative philosophy based on the creation,
adaptation and transfer of knowledge and experience for human development189
(LENGYEL; MALACALZA, 2011, p. 18). Assim, ainda que passvel de questionamento,
189

O trecho correspondente na traduo : A CSS foi originalmente criada como um mecanismo amplo de
solidariedade entre pases em desenvolvimento e tem, por causa disso, uma filosofia cooperativa baseada na
criao, adaptao e transferncia de conhecimento e de experincia para o desenvolvimento humano.

156

possvel afirmar que existe componente de solidariedade intrnseco na CSS, em mbito geral
e,

especificamente,

naquela

empreendida

pelo

Brasil.

Seja

por

sua

origem

institucionalizao no seio da ONU; seja como intuito de se diferenciar da cooperao


tradicional; seja por genuno anseio de promoo de ganhos coletivos; a solidariedade
elemento a ser considerado nas parcerias em mbito sul-sul.
Em termos prticos, a CSS do Brasil trata-se de um modelo em construo, com forte
contedo retrico e prtico em prol de argumentos solidaristas e cosmopolitas, ditos
preocupados com o desenvolvimento das naes de menor desenvolvimento relativo e com o
estabelecimento de um sistema internacional mais justo, equnime e democrtico em suas
instncias decisrias.

A ajuda aos pases pobres muito importante, mas no suficiente. Cooperao,


investimento, transferncia de tecnologia, compartilhamento de conhecimento e
treinamento profissional so centrais para promover uma globalizao mais justa e
inclusiva. (...) Os esforos de cooperao Sul-Sul promovidos pelo Brasil, mas
tambm por outros pases, seguem nessa direo. Por que eu enfatizo a cooperao
Sul-Sul? Porque no se trata apenas de dinheiro, se trata de compartilhar
experincias (AMORIM, 2009190).

O pleito em prol de uma globalizao mais justa e inclusiva, contudo, no deixa


enunciar o interesse brasileiro em conformar, com o apoio de seus parceiros em
desenvolvimento, ordem internacional mais democrtica e afeita ao contexto de ascenso de
pases emergentes. Justifica-se, portanto, por via do argumento da solidariedade, o objetivo de
poltica externa de angariar maior representatividade num cenrio externo em transio e com
polaridades ainda indefinidas (LAFER; FONSECA JR. 1997).
Esse objetivo, quando revestido pelo argumento moral e humanitrio de justia,
angariaria legitimidade para a posio brasileira, de modo que essa teria como consequncia
benesses para todo o mundo em desenvolvimento, e no somente para os anseios nacionais.
Assim, ainda que busque participar das instncias decisrias de foros multilaterais por razes
tambm de poltica domstica, o Brasil o justificaria, entre outros motivos, por sua vocao de
ecoar demandas de naes com dilemas estruturais semelhantes. A solidariedade, portanto,
tida institucionalmente como marca da cooperao empreendida pelo pas, responderia a uma
estratgia mais ampla, de marcao de posio para a consecuo de um objetivo instrumental
de poltica externa.
190

Discurso do Ministro Celso Amorim na Reunio do Grupo de Trabalho sobre a Dimenso Social da
Globalizao - 306 Sesso do Conselho de Administrao da Organizao Internacional do Trabalho. Genebra,
16 de novembro de 2009 (MRE, 2010).

157

Dessa forma, ao ser defendida retoricamente como solidria, a cooperao brasileira


teria o condo de aferir legitimidade ao comportamento internacional do pas. Justamente por
ser solidrio, o Brasil no se mostraria como predatrio, egosta ou desrespeitoso
soberania dos parceiros. Nesse sentido, a busca por reconhecimento internacional seria um
dos objetivos dessa atuao dita desinteressada e voltada - em teoria para o
desenvolvimento de parcerias conjuntas.

O principal desafio assegurar que os projetos de cooperao apoiados pelo Brasil


atendam s necessidades dos pases com os quais cooperamos e que resultem em
benefcios duradouros. H, ainda, a preocupao de que a cooperao prestada no
seja interpretada erroneamente como moeda de troca relativa a apoios em fruns
internacionais ou em privilgios de carter econmico-comercial. Ao contrrio
disso, a cooperao brasileira instrumento que possibilita a criao de uma pauta
positiva de relaes com os pases vizinhos (FARANI, 2012, entrevista ao autor) 191.

Conforme argumentam Aylln e Leite (2010), a solidariedade envolveria tambm a


existncia de identidade entre as partes, identidade essa que pode ser associada com a
condio de pases emergentes, o que ecoaria as bases, ainda que com mudanas perceptveis,
do terceiro-mundismo. Alm disso, o Brasil compartilharia desafios com esses pases, muito
dos quais poderiam ser melhor enfrentados a partir de solues nacionais, e no de tcnicas
adaptadas de receiturios vindos de pases desenvolvidos ou sem passar por modificao de
bases. A ideia de passado colonial comum e de luta contra o imperialismo outro elemento
que pode ser levado em considerao na composio do argumento solidarista.
A partir do incentivo institucional atuao externa cooperativa, o Brasil buscou
mostrar-se como um ator articulado com a ordem internacional vigente, mas com condies
de assumir maiores responsabilidades e de lidar de forma diferenciada, com um olhar do sul,
para questes de vulto na seara internacional. Isso se coaduna com seu crescimento
econmico relativo; com sua maior resilincia frente crise de 2008, em comparao com os
pases europeus e com os Estados Unidos; e com seus esforos de ser percebido como um
player global que defende regimes e normas.
O rol de modalidades associadas CBDI articulado a trs componentes
conformadores do objetivo de poltica externa de o Brasil obter papel internacional de maior
relevo: (1) reconhecer-se como um ator capaz de assumir responsabilidades internacionais
mltiplas e mostrar-se como pas pr-ativo e que age pelo exemplo; (2) ser lder do mundo
perifrico, tendo condies de levar suas demandas s instncias decisrias multilaterais, o
191

Entrevista do ministro Marco Farani, ex-diretor da ABC, no perodo 2008-2012, ao autor. Entrevista realizada
em 2012.

158

que garante legitimidade ao pas e refora a ideia de responsabilidade; (3) obter o


reconhecimento das grandes potncias de que Estado conformado s normas e s regras em
vigor, no ameaando decisivamente o jogo de foras sistmico e no tendo comportamento
revisionista absoluto.
De fato, o conceito de legitimidade fundamental para entendimento dessa tripla
dimenso conceitual da solidariedade da CBDI, de modo que conforma, respectivamente, trs
vises: a prpria; a dos parceiros do sul; e a dos principais poderes, arquitetos de uma ordem
contempornea que se encontra em transformao.
Tem-se: (1) a viso prpria do Brasil e de seus formuladores e implementadores de
poltica externa sobre suas capacidades frente a um sistema anrquico, mas matizado por
regras de conduta e de convivncia mnimas. Durante os dois mandatos de Lula da Silva foi
ressaltada essa mudana em poltica externa, de que o pas no deveria somente se conformar
com os regimes, como apregoava a autonomia pela participao do perodo FHC, mas de que
a legitimidade internacional deveria ser angariada por aes concretas, notadamente as de
cooperao sul-sul (ALMEIDA, 2004).
Por meio da internacionalizao de polticas pblicas, o Brasil buscaria adensar as
relaes com seus pares do sul e colocar-se como um ator que conforma retrica em aes,
voltadas para gerar ganhos absolutos em prol de uma governana compartilhada. No
podemos ignorar o argumento, tambm, de que, ao internacionalizar cases de sucesso
desenvolvidos em mbito domstico como as prticas de combate fome e pobreza
essas prticas estariam ganhando reforo em sua validade.
De fato, quando pases sul-americanos, por exemplo, requisitam a expertise tcnica
brasileira em programas de transferncia condicionada de renda, como o caso do Bolsa
Famlia, a iniciativa governamental empreendida em mbito domstico adquire importncia
regional e internacional. Por mais que existam posicionamentos crticos contrrios
internacionalizao dessas prticas principalmente por o Brasil continuar com nveis
relevantes de pobreza e de desigualdade192 -, o fato que o transbordamento de uma poltica

192

Brasil es un pas que, aunque tenga el PIB ms alto de Amrica del Sur, no tiene la renta per cpita ms alta
ni tampoco una distribucin de renta equilibrada. Al contrario, la alta desigualdad socio-econmica provoca
pobreza y una deuda social que hace polticamente difcil defender la ayuda al desarrollo para el exterior. La
ayuda al desarrollo para los pases vecinos recibe crticas de parlamentarios, de los medios y de parte de la
burocracia estatal (SARAIVA, M., 2008). O trecho correspondente na traduo : O Brasil um pas que,
ainda que tenha o PIB mais alto da Amrica do Sul, no tem renda per capita mais alta nem tampouco uma
distribuio de renda equilibrada. Ao contrrio, a alta desigualdade socioeconmica provoca pobreza e uma
dvida social que torna politicamente difcil defender a ajuda ao desenvolvimento para o exterior. A ajuda ao
desenvolvimento para os pases vizinhos recebe crticas de parlamentares, dos meios de comunicao e de parte

159

pblica nacional para o eixo externo tende a corroborar sua propriedade e aplicabilidade,
legitimando a burocracia governamental.
Alm disso, (2) deve-se considerar que h a percepo oriunda dos Estados receptores
da CBDI, de que o Brasil seria um ator legtimo, diferente dos defensores das prerrogativas do
CAD-OCDE193 e tambm de outros grandes pases emergentes194, dimenso essa que ser
melhor discutida no prximo captulo, em que abordaremos a cooperao brasileira para o
desenvolvimento agrrio no continente africano.
Leva-se em considerao, tambm, (3) a viso de que o Brasil legtimo pelos olhos
dos pases mais poderosos, capaz de manter a estabilidade da ordem ao assumir mais
responsabilidades, atuando para o fortalecimento de regimes. Esses no devem ser alterados
drasticamente, mas apenas no sentido de propiciarem espao para a incluso de mais
demandas do sul. Trata-se de um componente de revisionismo soft da diplomacia brasileira
(LIMA, 2010)195.
Lengyel e Malacalza (2011), em interessante esforo analtico de definir o conceito de
CSS e as diferentes formas de sua operacionalizao por distintos pases emergentes, afirmam
que a agenda poltica da cooperao sul-sul centralizada em dois objetivos especficos: a
reforma da ordem e do sistema econmico. Essa percepo est de acordo com o argumento
revisionista soft, de que, ao involucrar retoricamente sua projeo como a de uma potncia
solidria, o Brasil almejaria modificar algumas bases normativas da ordem atual.

A cooperao Sul-Sul um aspecto fundamental da poltica externa brasileira. A


construo de uma ordem internacional mais democrtica no somente produto de
da burocracia estatal. Disponvel em: http://foroaod.org/2008/09/11/brasil-en-accra-una-apuesta-firme-por-lacooperacion-sur-sur, acesso em: 20/03/2013.
193

Segundo Sousa (2008), essa necessidade de diferenciar-se resultado da posio hbrida do Brasil entre o
Norte e o Sul. Brasil es sin duda un actor global que apoya los valores de democracia y derechos humanos,
formando, a su vez, parte del Sur. Brasil proyecta su papel de puente entre Norte y Sur caracterizndose a la
vez como defensor de los pases en vas de desarrollo y socio estratgico de potencias como la Unin Europea y
los Estados Unidos. O trecho correspondente na traduo : O Brasil , sem dvida, um ator global que apoia
os valores de democracia e direitos humanos, formando, por sua vez, parte do sul. O Brasil projeta seu papel de
ponte entre o norte e o sul caracterizando-se tanto como defensor dos pases em desenvolvimento como scio
estratgico de potncias como a Unio Europeia e os Estados Unidos. Disponvel em:
http://foroaod.org/2008/09/11/brasil-en-accra-una-apuesta-firme-por-la-cooperacion-sur-sur, acesso em
20/03/2013.
194

Os africanos sentem que, com os brasileiros, participam de uma conversa entre iguais, o que jamais ocorrer
com os chineses, frase de um executivo sul-africano. Disponvel em:
http://www.estadao.com.br/noticias/nacional,brasil-tem-5-maior-presenca-diplomatica-naafrica,786550,0.htm?p=4, acesso em 31/10/2011.
195

Segundo Lima (2010), trata-se de um revisionismo pragmtico, calcado antes em interesses concretos que em
princpios gerais norteadores das relaes interestatais.

160

uma necessidade de natureza moral. Interessa ao Brasil que as relaes


internacionais estejam assentadas em regras equnimes. necessrio traduzir as
mudanas estruturais em transformaes institucionais (AMORIM, 2009).

Conforme afirma Gelson Fonseca Jr., a legitimidade ganha fora quando se sustenta
em valores que so consensuais para a comunidade que os cria e tm, portanto, o condo de
servir como base firme para normas (FONSECA JR., 1998, p. 161). O autor acrescenta que
esses valores deveriam, idealmente, servir toda a sociedade de Estados e no somente a
interesses particulares. A meno ao carter ideal, entretanto, no deixa de representar uma
realidade em que os objetivos particulares esto presentes. Conforme atestam Nye e Keohane,
if a state can make its power legitimate () and establish international institutions that
encourage others to define their interests in compatible ways, it may not need to expend as
many costly traditional resources196 (KEOHANE; NYE, 2000, p. 4).

3.3.2 A CTC&T como instrumento de PEB197

A CTC&T, mesmo marcada pela base solidarista, seria reconhecida como


instrumento de poltica externa (ABC; IPEA, 2010, sumrio executivo). Corroborando a
realidade ftica da preferncia por acordos bilaterais em que o Brasil possa fazer valer mais
claramente seus objetivos e o controle sobre os processos cooperativos de que parte, as
diretrizes da atuao do Brasil em diferentes modalidades de intercmbio internacional foram
construdas e so aplicadas a partir de uma diplomacia independente, sem subservincia e
respeitosa de seus parceiros (Idem, apresentao).
Autonomia e universalismo, duas das caractersticas da poltica externa sob a
chancelaria de Celso Amorim, norteariam, dessa forma, a CBDI, em sua lgica mais
operacional. O princpio da no indiferena198, articulado que com o aspecto solidarista da
196

O trecho correspondente na traduo : Se um Estado torna seu poder legtimo (...) e estabelece instituies
internacionais que encorajam outros a definir seus interesses de modos compatveis, talvez no precise despender
tantos recursos tradicionais custosos.
197

Optamos por criar uma nova subseo no por considerarmos os aspectos de solidariedade e de interesses
como apartados. Entendemos que solidariedade e interesses so duas facetas complementares do comportamento
internacional do Brasil. Fizemos a distino nesta nova subseo somente para facilitar a leitura.
198

O conceito parece ter sido utilizado pela primeira vez em 2004, em discurso do presidente Lula da Silva na
China, em que argumentava sobre as iniciativas brasileiras no campo da segurana no cenrio sul-americano. A
crescente aproximao e a consolidao das relaes do Brasil com a sua regio requerem que as situaes de

161

cooperao, inspiraria a CBDI. Entretanto, ainda que o componente humanitrio faa parte
das iniciativas brasileiras pelo menos no ponto de vista retrico -, o comportamento do
Brasil na seara da cooperao seria caracterizado por convergncia de vertentes de
solidariedade e de interesses.
Nos dois mandatos de Lula da Silva, a postura diplomtica atuou no sentido de no
somente promover a manuteno e a preservao de fronteiras de cooperao199 existentes
com os vizinhos sul-americanos, como tambm ampli-las para regies que no eram
tradicionais recebedoras da cooperao brasileira, como a Amrica Central, o Caribe e a
frica. Entendeu-se que o lugar do Brasil no mundo deixou de ser a Amrica do Sul, o
continente americano ou o hemisfrio ocidental e tornou-se muitos.
A partir de 2004, a CGPD200 brasileira tem-se pautado pelas seguintes diretrizes:
priorizar programas de cooperao tcnica que favoream a intensificao das
relaes do Brasil com seus parceiros em desenvolvimento, principalmente com os
pases de interesse prioritrio para a poltica exterior brasileira; apoiar projetos
vinculados, sobretudo a programas e prioridades nacionais de desenvolvimento dos
pases recipiendrios; canalizar os esforos de CGPD para projetos de maior
repercusso e mbito de influncia, com efeito multiplicador mais intenso;
privilegiar projetos com maior alcance de resultados; apoiar, sempre que possvel,
projetos com contrapartida nacional e/ou com participao efetiva de instituies
parceiras; estabelecer parcerias preferencialmente com instituies genuinamente
nacionais (ABC, 2012)201.

O que ocorre, na realidade dos fatos e discursos da diplomacia brasileira, que os


interesses associados s prticas cooperativas no costumam ser claramente identificados ou
evocados. No entanto, nenhum Estado age sem levar em considerao seus interesses. Uma
das respostas para esse aparente paradoxo pode ser a ideia de legitimidade, tratada na seo
anterior. Parece-nos que, para os formuladores de poltica externa, aliar um comportamento
instabilidade em pases do continente meream um acompanhamento mais atento por parte do governo
brasileiro, orientado pelo princpio da no interveno, mas tambm por uma atitude de no indiferena
(MRE, 2007). Alguns autores o relacionam o conceito de no indiferena como inspirador da ideia de
responsabilidade de proteger, no contexto da ocorrncia do massacre de Darfur, conforme Murithi (2009). Lima
(2005b) associa o conceito de no indiferena com as teses de interveno humanitria e de promoo da
democracia.
199

O termo de Lafer (2000) e originalmente referente s relaes entre o Brasil e seus vizinhos no entorno
regional sul-americano. O ex-chanceler o cunhou em substituio ideia de fronteiras de separao, que
contm a perspectiva de afastamento como caracterstica intrnseca da relao sub-regional. Ao defender o
comportamento brasileiro para com seus vizinhos como cooperativo, o autor argumentou que isso permitiria
maiores oportunidades para que o tema do desenvolvimento estivesse presente na pauta das relaes bilaterais
sul-americanas. Ns entendemos que as fronteiras da cooperao estiveram, durante a gesto Lula da Silva,
alm do mbito sub-regional.
200

Coordenao Geral de Cooperao Tcnica entre Pases em Desenvolvimento.

201

Disponvel em: http://www.abc.gov.br/abc_por/webforms/interna.aspx?secao_id=90, acesso em: 20/03/2013.

162

cooperativo de fim dito solidrio e idealista com uma prtica marcadamente instrumental,
seria algo negativo para a imagem do pas.
Podemos pensar tambm que, caso definisse claramente quais seus interesses em uma
determinada ao de CSS para alm do mero argumento de solidariedade -, o Brasil
poderia estar desequilibrando o aspecto ideal de horizontalidade na cooperao. Talvez, se
isso ocorresse, os pleitos de liderana brasileiros poderiam se enfraquecer frente aos de outros
pases emergentes. Se em dada situao o pas afirmasse categoricamente que coopera com
seus vizinhos para, por exemplo, angariar votos em foros multilaterais e/ou para ampliar os
espaos de atuao das empresas brasileiras, isso poderia fazer emergir desconfianas.
Da mesma forma, essa opo poderia dificultar a manuteno do status em grande
parte autodeclarado brasileiro de ser uma potncia normativa, que contribui para a
atualizao conceitual dos regimes internacionais em prol do sul. Ao colocar-se mais prximo
de uma perspectiva realista, poder-se-ia enxergar a cooperao simplesmente como um
meio para se atingir um fim, do que um fim per se.
Contrario senso, parece-nos que, caso o pas assumisse claramente seus interesses se
que esses esto definidos de forma organizada com os atos de cooperao, a crtica
domstica contra essas iniciativas tenderia a se amainar. Quando do envio do contingente
militar brasileiro para a MINUSTAH, foram questionados os motivos pelos quais o Brasil o
fazia, j que ainda h inmeros passivos socioeconmicos e de segurana pblica a serem
solucionados em mbito domstico. Caso os objetivos ficassem mais transparentes, talvez o
pblico interno tendesse a compreender melhor essas aes de poltica externa.
Nosso argumento de que, por considerarmos a CBDI um instrumento, entendemos a
mesma como um meio, um caminho pelo qual o Brasil visa a atender seus interesses dos mais
variados. Isso no quer dizer, conforme j mencionamos neste captulo, que isso isenta
completamente o aspecto solidrio e humanitrio das aes brasileiras202. Essa dimenso
tambm parte das motivaes dos formuladores de poltica externa; explicar to complexo
assunto por vis maniquesta e excludente seria, portanto, exerccio falho.
Partindo dessa considerao norteadora, tem-se que a poltica de CSS brasileira
tambm possui dimenso estratgica e reflete os interesses do corpo diplomtico e de setores
das elites nacionais.

202

David Lumsdaine (1993), afirma que a ajuda externa pode no ser exclusivamente explicada por meio de
argumentos que se focam em interesses polticos e econmicos dos doadores, mas mais prxima de convices
humanitrias e igualitrias. Esse autor mostra como as normas internas configuram regimes.

163

As aes de cooperao podem ser consideradas como investimentos que,


futuramente, resultariam, em ganhos de segurana, ao promover estabilidade de
regies vizinhas e de interesse nacional; em ganhos econmicos e comerciais, com a
aproximao internacional como fator propulsor para negcios; e em ganhos
polticos, ao possibilitar a concertao de decises em arenas internacionais, com a
incluso de temas caros aos pases do eixo do sul, como o do desenvolvimento.
Alm disso, as trocas de experincias e a transmisso de conhecimento adquirido
por meio de polticas pblicas bem sucedidas ajudam a consolidar posies comuns
em diversos setores (SCHMITZ, 2011, p. 57).

Para Lengyel e Malacalza (2011), h consideraes geopolticas no direcionamento


dos fluxos de CSS por determinado pas, o que, no caso do Brasil, teria forte correlao com a
preferncia por destinar bilateralmente a CTC&T para a Amrica Latina, para os PALOP e
para o Timor Leste. Segundo esses autores, h trs dimenses setoriais da cooperao sul-sul:
a social, ligada principalmente sade e educao; a econmica, que envolve a prestao de
servios econmicos, o provimento de infraestrutura e o desenvolvimento de setores
produtivos dos pases recebedores; e a classificada como outros, que podem ser iniciativas
cooperativas de preveno de desastres ambientais, voltadas para questes de gnero e de
direitos humanos, etc.
De acordo com eles, a CSS do Brasil seria indefinida, pois articula, em sua maioria,
aes de fundo social, econmico e tambm envolvendo outras agendas que no essas. Por ser
um modelo em construo, a CBDI no se encontra pertencente a nicho especfico, como
ocorre com a CSS proporcionada, por exemplo, por Venezuela ou por China. Cooperao
agrcola (econmica), no combate ao vrus do HIV/AIDS (social) e na rea de administrao
pblica (outros) seriam exemplos desse comportamento multifacetado do pas.
No entanto, a CBDI, assim como a CSS praticada por pases como Argentina, frica
do Sul, China, ndia e Mxico teria condicionalidades203. Essas seriam divididas em trs tipos:

203

A literatura tende a identificar a CSS como tendo menos condicionalidades que a cooperao norte-sul.
South-South cooperation is also appreciated because it has lower transaction costs, is less donor-driven and
comes with fewer conditions than assistance from many traditional donors (DAVIES, 2010, p. 12).
Entretanto, isso no quer dizer que no existam problemas identificveis nessas prticas: Concerns expressed by
partner countries when cooperating with non-DAC donors include lack of information and transparency on the
terms and conditions of agreements. Development assistance agreements are often concluded at the highest
political level, bypassing national aid management systems. This inhibits a broad-based ownership of
development policies (Idem). O trecho correspondente na traduo : A cooperao sul-sul tambm
apreciada porque tem menores custos de transao, menos orientada por interesses dos doadores e tem menos
condicionalidades que a assistncia de muitos doadores tradicionais (...) Preocupaes expressadas por pases
parceiros quando cooperando com doadores no membros do CAD incluem a falta de informao e de
transparncia nos termos e condies dos acordos. Acordos de assistncia ao desenvolvimento so normalmente
concludos no mais alto nvel poltico, ignorando sistemas nacionais de administrao de ajuda. Isso inibe um
mais amplo controle das polticas de desenvolvimento.

164

(a) policy conditionalities204; (b) procedural conditionalities; e (c) political conditionalities.


Nem todos os pases as adotam e no h uniformidade na associao das mesmas
cooperao prestada por naes emergentes. Contudo, tratam-se de linkages que tm relao
prxima com nosso argumento de que h, de fato, o componente de interesses na CSS.
As policy conditionalities seriam situao na qual o incio do provimento da
cooperao est condicionado adaptao do pas recebedor a determinado tipo de poltica
pblica. Esse tipo de condicionalidade estaria ausente na CSS, visto que pode ser interpretada
como uma afronta direta ao princpio da no interveno205. As procedural conditionalities,
por sua vez, normalmente precedem o incio emprico da cooperao e envolvem aspectos
jurdicos do acordo, e/ou, um exemplo, a necessidade de o pas recebedor contratar mo de
obra e equipamentos do provedor.
O terceiro tipo de condicionalidades identificado por Lengyel e Malacalza e o mais
significativo para o caso brasileiro o das political conditionalities206. Tratar-se-ia do
componente poltico da cooperao, envolvendo desde o apoio a pleitos do pas doador em
foros multilaterais, at o provimento de tropas pelo pas recebedor para misses de paz
coordenadas pela nao provedora do aporte cooperativo. Por seu elemento poltico, esse tipo
de condicionalidade tende a variar de acordo com o grupo que se encontra no poder no
momento em que firmado o compromisso.

The empirical evidence allows us to state that Southern relations also apply political
conditionality of the donor (not necessarily exposed to the public) that comes from
the use of SSC as an instrument of foreign policy. It is therefore, a tacit
conditionality related to the donor's foreign policy, in many cases, it may take the
form of an appeal for international support of a particular case, the support to a
peacekeeping mission or simply a fulfillment of a particular diplomatic issue by the
host/recipient country () Brazil tends to tie aid with foreign policy objectives. For
instance, the goal of getting support from developing countries to its candidature as
permanent member of the UN Security Council (LENGYEL; MALACALZA, 2011,
p. 15-17, grifos nossos)207.

204

Os termos poderiam ser traduzidos como: condicionalidades de elaborao de polticas (policy


conditionalities); condicionalidades procedimentais (procedural conditionalities); e condicionalidades polticas
(political conditionalities).
205

Esse princpio parece ser o principal elemento aglutinador, ao menos em mbito retrico, dos pases
emergentes quanto cooperao.
206

Segundo esses autores, a China se utilizaria de political conditionalities e de procedural conditionalities.


ndia e frica do Sul, por sua vez, fariam uso de procedural conditionalities.
207

O trecho correspondente na traduo : A evidncia emprica permite-nos constatar que as relaes do sul
tambm utilizam condicionalidade poltica do doador (no necessariamente exposta ao pblico) que vem do uso
da CSS como um instrumento de poltica externa. Dessa forma, uma condicionalidade tcita relacionada com a
poltica externa do doador, em muitos casos, pode tomar a forma de um apelo por apoio internacional para uma

165

Trata-se de uma condicionalidade tcita, normalmente no revelada e ausente nos


contratos oficiais de cooperao tcnica. Por no serem abertamente delimitada e expressa, as
political conditionalities tendem a permanecer no terreno da negociao diplomtica, em que
os decisores relacionam, posteriormente, a cooperao prestada com a consecuo de
determinado objetivo de poltica externa. A reciprocidade, portanto, no seria imediata, mas,
ao contrrio difusa208.
A ideia de reciprocidade difusa guarda relao com resultados esperados no
imediatos, visto que os ganhos aferidos pelo Brasil podem ser obtidos, para citarmos alguns
exemplos, por meio de maior proximidade diplomtica; de maior espao para atuao de
multinacionais brasileiras; por apoios em votaes multilaterais; por utilizao de know-how
tcnico nacional que futuramente poder render outros contratos de cooperao com
contrapartidas expertise do pas em algumas agendas, etc. Em grande medida, a CBDI tem
como metas esperadas resultados de mdio e de longo prazo.
Assim, por no definir claramente seus interesses quando da realizao da CBDI,
entendemos que a reciprocidade angariada pelo Brasil tende a ser difusa, de modo que ela no
linkada a, por exemplo, procedural conditionalities ou a policy conditionalities. Por nos
subscrevermos ao argumento de que o pas realiza political conditionalities, acreditamos que,
em virtude disso, a resposta poltica da nao parceira no necessariamente ser imediata ou
mesmo da forma esperada pelos formuladores de poltica externa brasileira.
Isso no significa que os interesses brasileiros deixem de ser preservados ou que a
cooperao perca seu carter instrumental. Lima (2010) defende argumento parecido quando
analisa as relaes do Brasil com seus parceiros da Amrica do Sul: fomentar relaes de
boa convivncia poltica com os vizinhos antes uma demonstrao de viso estratgica de
longo prazo, que renuncia aos ganhos mais imediatos, do que mera generosidade (p. 6).

A pesar de que la CSS brasilea se funda en la filosofa de la asociacin para el


desarrollo y en los principios de solidaridad y corresponsabilidad, los propsitos
causa particular, o apoio uma misso de manuteno da paz, ou simplesmente o cumprimento de uma questo
diplomtica particular pelo pas recipiendrio (...) o Brasil tende a relacionar ajuda com objetivos de poltica
externa. Por exemplo, o objetivo de angariar suporte de pases em desenvolvimento para sua candidatura como
membro permanente do Conselho de Segurana da ONU.
208

Quando mencionamos reciprocidade difusa, no nos referimos ao conceito de reciprocidade comumente


utilizado na literatura de relaes internacionais que estuda a tomada de decises e game theory, como em
Keohane (1986). Nessa abordagem, normalmente, a ideia de reciprocidade na cooperao est relacionada
com acordos pontuais entre dois ou mais Estados, em estratgias de teoria dos jogos, sobre defeco e
cooperao. Nosso entendimento mais amplo.

166

vinculados a ella no se resumen, de manera exclusiva, al objetivo de contribuir al


desarrollo de los pases beneficiados. En resumen, como vimos, la cooperacin
brasilea, como instrumento de la poltica exterior, desempea tres funciones
adicionales: la preservacin de los intereses del pas, la competicin por mercados y
la obtencin de prestigio (AYLLN; LEITE, 2010, p. 25)209.

A viso compartilhada por Fonseca (2008). Segundo o ex-embaixador-diretor da


ABC, a CBDI teria trs matrizes motivadoras: (1) idealista; (2) estruturalista; e (3) realista.
Assim, a CSS brasileira seria mobilizada por idealismo, no sentido de que no necessrio
que uma nao seja desenvolvida para que possa praticar a cooperao; teria um componente
estrutural, pois a realidade dos pases do sul tem matizes comuns e, por isso, eles podem ser
agentes de sua prpria transformao; e um vrtice realista, em virtude do fato de que a CSS,
com componente intrnseco de soft power e de interesses subjacentes, garante ao pas uma
melhor insero internacional.

3.4

Consideraes finais

Ao longo deste captulo estimulamos o debate de como a cooperao brasileira para o


desenvolvimento internacional tida, com substantivo destaque na ltima dcada, como um
dos vrtices de atuao diplomtica do pas e convergente s linhas gerais da poltica externa,
por meio da atividade prioritria da ABC. De receptor majoritrio, a experincia histria
mostra que o pas tambm se tornou propositor e provedor de aes cooperativas.
As iniciativas de cooperao tcnica voltadas para parceiros de Amrica do Sul, de
Caribe e de frica, as principais regies destinatrias dos aportes de cooperao nacionais no
perodo 2003-2010, no esto desarticuladas do interesse do Itamaraty e de atores de poltica
domstica de promover a vertente sul-sul da poltica externa. Pensada como um conjunto, a
CBDI se trata de um relevante instrumento de projeo internacional e de formalizao de
alianas que promovem ganhos difusos ao Brasil em contexto de mudanas na ordem.
Essas empreitadas, alm de garantirem ganhos materiais ao pas, tambm legitimam o
Brasil como ator capaz de compartilhar boas prticas com foco no desenvolvimento. Isso atrai
209

O trecho correspondente na traduo : Apesar de a CSS brasileira se fundar na filosofia da associao para
o desenvolvimento e nos princpios de solidariedade e de corresponsabilidade, os propsitos vinculados a ela no
se resumem, de maneira exclusiva, ao objetivo de contribuir para o desenvolvimento dos pases beneficiados.
Em resumo, como vimos, a cooperao brasileira, como instrumento da poltica externa, desempenha trs
funes adicionais: a preservao dos interesses do pas, a competio por mercados e a obteno de prestgio.

167

a ateno e o interesse de naes e de instituies internacionais, como as agncias do sistema


das Naes Unidas, para a experincia brasileira, e compe um quadro de crescente relevncia
das naes emergentes para a temtica da cooperao.
Por ltimo, vimos que a nfase conferida CSS, especialmente durante o segundo
mandato de Lula da Silva, foi tributria da participao de atores outros que no o Itamaraty
na configurao especialmente a execuo da poltica externa. Se, em grande medida, essa
conformada por verniz retrico da solidariedade, assegurado pelo MRE, sua aplicabilidade
prtica depende da expertise de outros participantes da burocracia federal.
Conforme defendemos, as atividades das outras pastas ministeriais j vinham sendo
internacionalizadas em momento pretrito a nosso marco cronolgico de estudo. Contudo,
essa dinmica ficou mais visvel quando, por receio de perda de capacidade decisria e, ao
mesmo tempo, por tentar fazer valer seu posto constitucional de decisor central da poltica
externa, o MRE tenha atuado em conjuno com muitos desses outros ministrios210. A
expertise tcnica das outras pastas, ausente no Itamaraty, foi vista como essencial e estratgica
para fazer valer as parcerias cooperativas com atores do mundo em desenvolvimento. Nesse
sentido, foi simblico o aumento da verba disponvel da ABC durante a presidncia de Lula
da Silva. No momento atual, mais de uma centena de instituies federais brasileiras esto
diretamente envolvidas nas aes de cooperao internacional (ABC; IPEA, 2010).
Por contarem com capacidade de implementao de polticas pblicas na esfera
domstica, que podem ser aproveitadas e replicadas em acordos de cooperao internacional,
ministrios como da Defesa, Desenvolvimento Agrrio, Sade, Meio Ambiente, entre outros,
passaram a chamar mais a ateno do Itamaraty. No descartamos que essa reao do MRE ao
ver contnua internacionalizao de seus homlogos tenha sido um tanto defensiva, de poder
induzir o contedo de poltica externa nessas aes j em curso e diversificar a agenda
diplomtica do pas.
Parece perceptvel que os quadros do Itamaraty compreenderam que, em vigncia de
regime democrtico e de choques de demandas entre grupos de opinio heterogneos, torna-se
necessrio agir em consonncia com seus pares para angariar ganhos ainda que difusos em
distintas searas do tabuleiro internacional. Por outro lado, no s o MRE que afere ganhos
na conformao dessas novas dinmicas, o que nos ajuda a argumentar que a poltica
burocrtica em curso para as iniciativas de cooperao internacional, ainda que um tanto
210

Um dos exemplos desse processo foi a constituio, em 2006, de um grupo de trabalho interministerial para
coordenar as aes de assistncia humanitria internacional do governo brasileiro (GTI-AHI), sob a presidncia
do MRE.

168

quanto errtica e no estabelecida como poltica de Estado, no diz respeito somente a


posicionamentos utilitaristas, trazendo benefcios tambm para as naes recipendrias da
CBDI.

169

COOPERAO EM SEGURANA ALIMENTAR COMO INSTRUMENTO


DE POLTICA EXTERNA

A cooperao em segurana alimentar uma das principais e mais frequentes formas


de implementao da cooperao tcnica, cientfica e tecnolgica (CTC&T) empreendida pelo
Brasil. Durante a presidncia de Lula da Silva e a chancelaria de Celso Amorim, prticas e
conhecimentos relacionados a essa temtica foram instrumentalizados pelos formuladores de
poltica externa em suas relaes com parceiros em desenvolvimento, entre eles, os do
continente africano. Argumentar-se-, ao longo deste captulo, que o lugar da frica, para os
decisores nacionais, est indissociado das aes no campo da segurana alimentar.
Um dos vrtices empricos da Cooperao Brasileira para o Desenvolvimento
Internacional (CBDI), a segurana alimentar conceito que apresenta diversas facetas, no
sendo pacfico o seu entendimento na literatura de Relaes Internacionais. Por envolver
agendas distintas como as de desenvolvimento agrcola, de desenvolvimento econmico, de
combate fome211 e pobreza, entre outras, escolher essa temtica torna-se instigante desafio,
frente a sua complexidade e proximidade cronolgica de nosso marco temporal.
De qualquer forma, os subsdios terico-conceituais trabalhados at ento nesta
dissertao e aqueles a serem discutidos neste captulo, juntamente com a perspectiva
emprica do lugar da segurana alimentar na poltica externa para a frica, garantem
subsdios vlidos para a escolha do nosso objeto de estudo. Apesar de muito pouco estudada e
das dificuldades em sua investigao bibliogrfica, essa vertente da ao diplomtica do
Brasil no pode ser ignorada, devendo ser objeto cada vez mais constante nos debates sobre
poltica externa e sobre relaes internacionais.
Este ltimo captulo envolve aspectos j abordados nos outros trs momentos da
pesquisa, articulando-os de modo a embasar e a confirmar os nossos argumentos. As
ferramentas de anlise de poltica externa, discutidas no primeiro captulo desta dissertao,
nos sero teis, pois a cooperao em segurana alimentar nada mais do que exemplo de
como polticas pblicas domsticas ganham espao no rol de iniciativas internacionais do
Brasil. No faz sentido, portanto, defender a mxima realista de que a poltica domstica
comea onde termina a poltica externa.
211

Os estudos de fome e de pobreza no so nenhuma novidade para a academia brasileira. A obra de Josu de
Castro, Geografia da Fome (2001) uma das pioneiras em seu estudo. Castro foi, por duas vezes, presidente
do Conselho da FAO, de 1952 a 1956, e recebeu duas indicaes ao Nobel da Paz.

170

A validade desse argumento tamanha que algumas crticas sofridas pelo modelo de
desenvolvimento agrrio brasileiro em larga medida dividido entre agricultura familiar e
agronegcio, como a prpria composio ministerial do perodo de Lula da Silva exemplifica
so replicadas quando da anlise de alguns exemplos da cooperao em segurana alimentar
para com o continente africano. Por refletir prticas realizadas em mbito domstico que esto
cada vez mais associadas cooperao internacional, esse exemplo de CTC&T no est
imune a vises contestadoras, inclusive oriundas da prpria burocracia governamental.
Em um segundo momento deste captulo, abordaremos a dinmica decisria relativa
cooperao em segurana alimentar. Nosso esforo de anlise o de procurar determinar se
existe algum locus formulador e executor das decises. Por estarmos trabalhando apenas com
a cooperao sul-sul prestada pelo governo federal, o que est de acordo com a metodologia
aplicada CBDI, abordaremos apenas as interaes de atores da burocracia governamental,
especificamente os ministrios da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA);
Desenvolvimento Agrrio (MDA); Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS); e
Relaes Exteriores (MRE)212. Isso no significa que outros atores no possam ser
mencionados e problematizados como forma de enriquecer nossos argumentos.
Procuraremos entender se h arregimentao de alguma pasta ministerial pela outra e,
mais importante, qual o papel do Itamaraty nesse processo. Nesse sentido, a discusso travada
no captulo dois desta pesquisa torna-se extremamente relevante, em virtude do fato de
entendemos a poltica externa como poltica pblica. Isso implica afirmar que o MRE no
soberano ou completamente autnomo, estando blindado a influncias externas sua
burocracia, no processo de tomada de decises. Alm disso, as rupturas intraministeriais,
ilustradas

na separao entre institucionalistas pragmticos e

autonomistas,

tm

consequncias para o processo decisrio e para a transformao de intenes em prticas.


Quanto ao nosso objeto especfico de estudo, parece-nos que a tendncia a de
relativa harmonizao de interesses entre os demais ministrios e o Itamaraty na composio e
na execuo das decises. Isso no significa, entretanto, que no existam crticas pertinentes a
essas escolhas. Nesse sentido, o posicionamento do Conselho Nacional de Segurana
Alimentar da Presidncia da Repblica (CONSEA), um ator imerso na burocracia estatal e
212

A escassez bibliogrfica nesse campo era tanta que tivemos que construir esse conhecimento basicamente a
partir de entrevistas realizadas com gestores desses rgos. Felizmente, muitas foram as informaes providas.
Queremos deixar claro que outros ministrios como Pesca e Aquicultura e Sade, tambm relacionados com as
agendas de segurana alimentar, no foram includos em nosso levantamento, pois nosso foco primordialmente
centrado em cooperao agrcola. J o Ministrio de Minas e Energia (MTE), que poderia ser discutido pela
questo dos biocombustveis, foi visto apenas en passant, pois se buscou limitar conceitualmente e
operacionalmente a ideia de segurana alimentar.

171

pretensamente convergente com o MRE, mostra-se extremamente crtico cooperao em


segurana alimentar empreendida pelo Brasil. Essa perspectiva importante e necessria, pois
colabora com nosso argumento de que a tomada de decises no pacfica ou linear,
envolvendo posicionamentos de outros atores da dinmica domstica.
Na ltima parte deste captulo, trataremos da cooperao em segurana alimentar
como instrumento de poltica externa para a frica. Conforme delineamos no terceiro
captulo, essas iniciativas, que envolvem o componente retrico da solidariedade, esto
associadas aos crescentes interesses do pas no continente africano. Iremos traar, em
cmputo geral, alguns desses interesses e, em perspectiva mais especfica, observar como eles
se relacionam com alguns exemplos da CSS em segurana alimentar empreendida pelo Brasil.
Aqui, abordaremos tanto prticas de cooperao bilateral como as de cooperao
trilateral, visto que a metodologia da CBDI considera essa ltima como parte integrante da
primeira. Projetos como o Dilogo Brasil-frica em Segurana Alimentar, o Cotton Four e o
PROSAVANA, todos realizados com parceiros do continente africano e indicativos do novo
momento do sul-atlantismo brasileiro, sero discutidos brevemente, a fim de corroborarem o
encaminhamento lgico desta pesquisa.

4.1

Segurana alimentar: conceito e agendas

Segurana alimentar tema que passou a fazer parte dos discursos e das iniciativas
disposio dos decisores de poltica externa. Especialmente a partir do avano dos debates
sobre cooperao sul-sul e sobre desenvolvimento humano, engendrados com certo vigor nos
estertores da Guerra Fria e com maior flego nos anos 1990, a temtica da segurana
alimentar deixou de permanecer sombra e tornou-se agenda com impacto relevante nas
agendas domsticas e externas dos Estados.
Para alm do escopo institucional, no qual se encontrava at ento, o assunto
segurana alimentar passou a reverberar preocupao crescente com a ordem internacional em
transio. Crescimento populacional; urbanizao acelerada em reas como frica e sia;
aumento da expectativa de vida; ascenso de milhes de pessoas classe consumidora; crises
ambiental e agrcola; entre outros, so alguns fatores explicativos de o tema ter deixado de

172

ecoar apenas vozes isoladas em agncias especializadas do sistema ONU, como o caso da
FAO, para compor um dos eixos temticos a serem mais discutidos no sculo XXI.
Alm de traduzir prticas realizadas no mbito domstico dos Estados, a segurana
alimentar passou a ser instrumentalizada tambm no escopo de cooperao, seja ela norte-sul,
seja ela sul-sul. O transbordamento de polticas pblicas internas para as relaes interestatais,
por meio da cooperao, ocorre, sem constrangimentos, quando analisamos essa perspectiva.
Somado a isso est o fato de a FAO ser hoje a agncia especializada da ONU com o
maior oramento, o que indica que uma discusso que permanecia enclausurada baila
institucional ganhou a ateno tambm dos agentes principais das relaes internacionais.
Esse spill-over indicativo de que no s seus interesses passaram a ser diretamente afetados
pelas questes relativas segurana alimentar, como tambm que essa agenda pode lhes
trazer ganhos efetivos vantagens essas muito mais identificadas com nossa discusso
pretrita sobre legitimidade e sobre reciprocidade difusa travada no captulo anterior do que
com ganhos imediatos e previsveis.
Entretanto, segurana alimentar assunto ainda em franca discusso tanto no meio
acadmico como no abrigo das discusses domsticas e multilaterais sobre o que significa,
quais seus limites conceituais e em que medida ele se insere na cooperao tcnica. Como
veremos, o entendimento da FAO no replicado necessariamente pelos pases e tampouco
repetido sem questionamentos pelo meio acadmico. Ainda que isso dificulte sobremaneira
nosso trabalho, iremos realizar esforo analtico, nesta seo, de identificar as vises
majoritrias sobre o conceito e mostrar como ele lido pela diplomacia brasileira.

4.1.1 O conceito de segurana alimentar

Ampliando o escopo da segurana


Para chegarmos ideia de segurana alimentar e a suas implicaes, mister que
abordemos, inicialmente, o termo segurana. Conforme demos a entender ao longo desta
dissertao, nosso entendimento sobre segurana amplo e vai alm das explicaes
ortodoxas e eminentemente realistas sobre o que representa213. Nesse sentido, seguimos o
213

Abordagens crticas sobre segurana tendem a identificar as vises realistas mais como parte do problema do
que como a soluo. The field of security studies, constructed out of political realism, continues to offer its
students one image of reality, with predefined answers to key global questions (BOOTH, 2005, p. 4). Security

173

argumento central de Barry Buzan: Security is taken to be about the pursuit of freedom from
threat and the ability of states and societies to maintain their independent identity and their
functional integrity against forces of change which they see as hostile214 (BUZAN, 1991, p.
432).
A contribuio da Escola de Copenhague notria para essa discusso, pois distinguiu
diversos matizes sobre o que consistiria segurana e introduziu a ideia de securitizao 215, que
consiste no ato retrico ou prtico de determinar que algo se tornou uma ameaa a ser
combatida. Partindo da garantia de mera sobrevivncia at a busca de manuteno da
identidade de Estados, de indivduos e de sociedades, segurana tornou-se um conceito fluido
e atrelado a temticas outras que no somente a militar216.
Com a mudana do que seria o objeto da segurana, acelerada tambm pela maior
visibilidade conferida a fenmenos como o terrorismo, houve a reformulao do que
constituiria uma ameaa. No s o prprio Estado passou a ser visto como a fonte primordial
das inseguranas em nveis domstico e externo, como tambm a perspectiva multilateral e
mesmo a individual passaram a ganhar espao no tratamento e na denncia dessas violaes,
muitas das quais sistemticas e recorrentes.
O termo clssico das relaes internacionais e um dos elementos basilares da teoria
realista, segurana, se difundiria, portanto, em adjetivaes como segurana humana,
segurana econmica, etc. As mltiplas definies estando de acordo, sempre, com o que se
is not synonymous simply with survival. It is survival-plus, the plus being the possibility to explore human
becoming (Idem, p. 22). Alm disso, Realisms agenda is narrow. Political realism offers a massive but
nonetheless narrow agenda for world politics. It is an agenda based on the perceived interests of states (and
therefore their elites); this so-called national interest is concerned with maximizing state security. (Idem, p. 7).
O trecho correspondente na traduo : O campo de estudos da segurana, construdo a partir do realismo
poltico, continua a oferecer a seus estudantes uma imagem de realidade com respostas pr-definidas para
questes globais fundamentais. (...) Segurana no simplesmente sinnimo de sobrevivncia. extra
sobrevivncia, o extra sendo a possibilidade de explorar o desenvolvimento humano. (...) A agenda do realismo
estreita. O realismo poltico oferece uma agenda ampla, no entanto, insuficiente, para a poltica mundial. Tratase de uma agenda baseada nos interesses percebidos dos Estados (e, por causa disso, de suas elites); esses ditos
interesses nacionais esto preocupados com a maximizao da segurana estatal.
214

O trecho correspondente na traduo : A segurana tida como a busca por liberdade de ameaas e a
habilidade dos Estados e das sociedades de manterem suas identidades independentes e suas integridades
funcionais contra foras de mudanas que vejam como hostis.
215

O termo de Wver (1995) e tem relao com tornar algo como de segurana, passvel de medidas urgentes
e margem do processo poltico tradicional.
216

Buzan (1991) identifica cinco tipos ideais de segurana: (i) militar, que envolve as dimenses de guerra e de
paz; (ii) poltica, acerca da estabilidade institucional dos Estados e sua governabilidade; (iii) econmica, relativa
ao acesso a recursos, finanas e mercados necessrios manuteno do bem-estar; (iv) social, que relativa
habilidade das sociedades de reproduzirem seus padres de linguagem, cultura, crenas religiosas e
nacionalidade; e (v) ambiental, de acordo com a necessidade de manuteno da biosfera planetria contra
possveis ameaas. No iremos nos subscrever a essa diviso.

174

define como ameaa, num indicativo de que h novos referentes ontolgicos de anlise. Esses
novos modelos de estudo de segurana no se encontram, entretanto, dissociados ou no
relacionados. A investigao emprica corrobora o argumento de h conexes indelveis entre
as mais variadas esferas analticas relativas segurana (BUZAN; WVER; WILDE, 1998).
Com a horizontalizao da segurana217, e, contrrio sensu, da insegurana, agendas
at ento consideradas em separado tornam-se articuladas no estudo das relaes interestatais,
influenciando a tomada de decises de poltica externa. De fato, uma crise econmica pode ter
impactos substantivos em, por exemplo, movimentos de fluxos migratrios, o que, por sua
vez, podem vir a engendrar conflitos armados. Segurana torna-se, portanto, tema mais fluido
e complexo.
A mudana de escopo do conceito de segurana tem, entre suas vertentes principais, a
noo de segurana humana. Por meio dela, segurana no seria somente assunto dos Estados,
mas tambm, em sentido amplo, dos indivduos. Isso se relaciona com o contexto de
reconhecimento do indivduo como sujeito de direitos e de obrigaes internacionais, o que
corroborado pela possibilidade de acesso individual a mecanismos de proteo de direitos
humanos, assim como de serem imputados por fatos ilcitos internacionais.
Essa maior amplitude do que seria segurana, envolvendo a ideia de segurana
humana, se parece mais adequada ao momento atual de (i) maior interdependncia nas
relaes entre Estados; (ii) conexo de temticas at ento consideradas apartadas,
notadamente as de fundo socioeconmico; (iii) atuao mais proeminente de atores no
estatais; e (iv) de difuso relativa de poder, com crescimento relativo dos emergentes, que
tendem a defender a ideia de segurana como associada a espectros de direitos econmicos,
sociais e culturais. Isso no significa, entretanto, que tais vises sobre securitizao e
segurana no estejam imune a crticas.
Em primeiro lugar, a definio ainda muito pouco precisa do que seria segurana pode
causar instabilidade jurdica internacional e abrir espaos para intervenes humanitrias
improcedentes e motivadas por interesses outros que no a proteo de civis. Utilizar-se-ia,
nesse caso especfico, de argumento em prol da segurana humana para fazer valer interesses
individuais dos Estados. Assim, se fssemos concordar inteiramente com o que implica a
horizontalizao da segurana e a securitizao, estaramos corroborando a possibilidade de
Estados sem capacidades institucionais de garantirem condies mnimas a suas populaes
terem suas soberanias desrespeitadas.
217

Entende-se, conforme Buzan (1991), horizontalizao como o aumento do nmero e do tipo de ameaas.

175

Dessa forma, ainda que a horizontalizao da insegurana tenha validade terica e


prtica, no entendemos que todo assunto poltico deva tornar-se passvel de securitizao.
Ironicamente, abraar acriticamente as mltiplas derivaes do que seria segurana poderia
gerar, ao contrrio do defendido, possibilidades para exerccio de power politics218. A crtica
ao realismo e a seus alicerces tericos sobre segurana seria nada menos que ferramenta para
reproduzi-lo em termos empricos. Afirmar, portanto, que toda forma de insegurana vlida,
permitindo aes contundentes da sociedade de Estados, um risco a ser questionado219.
Se fssemos rememorar a discusso que traamos no ltimo captulo sobre interesses e
solidariedade na poltica externa, poder-se-ia argumentar, se considerssemos prioritariamente
a dimenso de interesses que, na prtica das relaes interestatais, as questes a serem
securitizadas seriam aquelas que mais precisamente refletiriam seus interesses externos.
Conceptualizations of security are therefore the product of different understandings
of what policies is and should be about. Consequently, security in world politics is neither a
neutral nor a simple idea220 (BOOTH, 2005, p. 21). Como esse autor defende, no existe
definio de novos objetos de segurana sem contedo poltico por trs. Ao estipular a agenda
ambiental como passvel de securitizao, alguns Estados estariam deixando claro seus
objetivos naquela seara. O mesmo ocorre com pases como o Brasil, quando assumem a
segurana alimentar como uma das formas instrumentais de manifestar a CSS.
Essa ampliao do escopo da segurana est relacionada com concepes tericas
sobre o que seria segurana humana. Nesse diapaso, a contribuio das instncias
multilaterais fundamental. De acordo com a posio do PNUD, human security is not a

218

Alguns autores, como Smith (2005), ainda que acreditem e elogiem a importncia da corrente, argumentam
que, por centrar-se na figura do Estado, a Escola de Copenhague no passaria de uma evoluo terica das
perspectivas neorrealistas sobre segurana. Outra crtica comumente aventada a de McSweeney (1998), que
rebate a maneira objetiva e positivista com que a Escola de Copenhague trabalha com os conceitos de identidade
e de sociedade.
219

O Brasil endossa em sua poltica externa temas outros para alm da segurana militar estrita, mas no
compactua completamente com ideia de segurana humana como conceito irrestrito. O pas apia, como nosso
caso de estudo, a segurana alimentar, conceito que parte no s do discurso diplomtico e de aes
cooperativas ptrios, como tambm do arcabouo normativo de organizaes como a FAO. No entanto, a
poltica externa brasileira no corrobora de forma plena outras vertentes sobre segurana, pois isso poderia
permitir intervenes externas e desrespeito soberania nacional em prol da defesa de prerrogativas
humanitrias. O prprio conceito de responsabilidade ao proteger, RWP, complementar responsabilidade de
proteger R2P, e trazido tona pelo pas no contexto de interveno dita humanitria na Lbia (2011), que poderia
ser evocado neste momento, dbio quanto segurana humana. Ainda que a defenda, o pas o faz em termos
condicionais.
220

O trecho correspondente na traduo : Conceituaes de segurana so, portanto, o produto de diferentes


entendimentos do que polticas so e devem ser. Consequentemente, segurana na poltica internacional no
uma ideia neutra e tampouco simples.

176

concern with weapons it is a concern with human life and dignitiy221 (PNUD, 1994, p.22).
Conforme a ONU, h quatro pilares na definio da segurana humana: (a) trata-se de uma
preocupao universal, pois as ameaas so comuns; (b) algo interdependente, em virtude de
ir alm das fronteiras nacionais; (c) garantir essa segurana mais fcil por meio de
iniciativas preventivas do que remediadoras; e (d) centrada em indivduos, o que j denota
uma posio ontolgica diferenciada daquela da Escola de Copenhague222.
Esse conceito englobaria sete reas de atuao: segurana econmica; segurana
alimentar; segurana de sade; segurana ambiental; segurana pessoal; segurana
comunitria e segurana poltica (Idem, grifo nosso). Indo alm da preocupao com a
garantia da segurana em momentos de conflito, essa viso holstica do conceito facilitou a
conexo temtica dos estudos sobre segurana com os relativos ao desenvolvimento
socioeconmico. Essa aproximao foi especialmente relevante quando se observa os
posicionamentos de pases em desenvolvimento (THOMAS, 1987).

Segurana alimentar: mbito institucional


A ampliao do escopo da segurana est diretamente relacionada com o conceito de
segurana alimentar, uma das vertentes relativas ideia de segurana humana. Assim como a
prpria significao do que seria segurana, o termo segurana alimentar igualmente suscita
debates e reflete vises mltiplas, no havendo uma posio unssona do que representaria.
Em virtude disso, iremos apresentar alguns desses entendimentos, com especial destaque para
os provenientes da FAO e do governo brasileiro.
De acordo com a Declarao de Roma sobre a Segurana Alimentar Mundial, food
security exists when all people, at all times, have physical and economic access to sufficient
safe and nutritious food that meets their dietary needs and food preferences for an active and
healthy life223 (FAO, 2003, p. 29). Essa definio, que se tornou parte do Plano de Ao da
Conferncia Mundial da Alimentao, envolve quatro dimenses do que significa segurana
221

O trecho correspondente na traduo : A segurana humana no uma preocupao com armas uma
preocupao com a vida e a dignidade humanas.
222

Na concepo do PNUD, o conceito de segurana humana intrinsecamente relacionado, porm mais estreito
que o de desenvolvimento humano; esse ltimo tem relao a um leque maior de opes e de escolhas que os
indivduos podem fazer.
223

O trecho correspondente na traduo : A segurana alimentar existe quando todas as pessoas, em todos os
tempos, tm acesso fsico e econmico a alimentos nutritivos e em quantidades suficientes que estejam de acordo
com suas necessidades e preferncias alimentares para uma vida ativa e saudvel.

177

alimentar: (i) disponibilidade fsica de alimentos; (ii) acesso econmico e fsico aos
alimentos; (iii) utilizao dos mesmos224; e (iv) estabilidade das primeiras trs dimenses ao
longo do tempo.
Disponibilidade alimentar tem relao a oferta de alimentos e determinada pelo nvel
de produo, da existncia de estoques regulatrios e do volume comercializado. Acesso, por
sua vez, implica que uma adequada produo de alimentos em nveis nacional e internacional
no necessariamente garante que existir segurana alimentar. Em virtude disso, torna-se
necessrio facilitar o acesso e aqui a perspectiva da demanda mais visvel aos alimentos,
relacionando a prtica com preos, mercados e renda.
O componente de utilizao est articulado com a ideia de direito alimentao 225 e
com a perspectiva nutricional da segurana alimentar. Tem ligao com o consumo. Dessa
forma, o direito alimentao no pode ser garantido sem que haja, previamente, a conquista
de certo grau de segurana alimentar. Por ltimo, o quarto pilar do conceito, segundo a FAO,
o de estabilidade. De acordo com ele, preciso haver sustentabilidade na produo, no
acesso e no consumo de alimentos, em mbitos domstico e internacional, evitando condies
adversas. Instabilidade poltica, crises climticas, aumento dos preos de alimentos no
mercado externo, desemprego, pragas, etc., so alguns desses possveis fatores (FAO, 2008).
Essas quatro dimenses precisam ser asseguradas de forma simultnea a fim de que a
segurana alimentar seja realidade estrutural e no transitria. A impossibilidade dessa
garantia geraria, por conseguinte, cenrio de insegurana alimentar. Em sua classificao, a
FAO graduou as situaes relativas segurana alimentar em: (i) segurana alimentar; (ii)
insegurana alimentar crnica; (iii) crise alimentar aguda; (iv) emergncia humanitria; (v)
fome/catstrofe humana.
Importante, tambm, a relao entre fome, malnutrio e pobreza com o conceito de
segurana alimentar. Fome normalmente entendida como consequncia do consumo
insuficiente de energia proveniente de alimentos226. Conforme a FAO, todas as pessoas que
tm fome sofrem de insegurana alimentar; nem todos os indivduos que enfrentam
224

Esses trs primeiros pontos foram definidos pelo Comit sobre Segurana Alimentar Mundial, criado em
1975 pela Conferncia Mundial da Alimentao da ONU.
225

A ideia de direito alimentao no recente. O Pacto Internacional de Direitos Sociais, Econmicos e


Culturais de 1966 j faria meno ao tema como parte do rol de medidas a serem tomadas pelos Estados na
consecuo dos direitos humanos. Refere-se ao direito individual de acesso, seja por meios financeiros, seja
diretamente, a alimentos em quantidade e qualidade adequada a fim de suprir as necessidades nutricionais de
cada indivduo.
226

Sen (1981) tambm discute o conceito de fome.

178

insegurana alimentar, entretanto, tm fome, em virtude de que h outras causas para a


insegurana alimentar, como uma dieta nutricional pobre em nutrientes. Malnutrio, por sua
vez, tende a ser um resultado da insegurana alimentar, pois envolve deficincias, excessos e
desequilbrios no consumo de gneros alimentcios.
O conceito de pobreza guarda relao prxima com a agenda da segurana alimentar,
estando essa inter-relao inclusive presente em iniciativas de cooperao sul-sul. While
poverty is undoubtedly a cause of hunger, lack of adequate and proper nutrition itself is an
underlying cause of poverty227 (FAO, 2008, p. 3). No entendimento da organizao, existe
um ciclo vicioso: pobreza gera insegurana alimentar, fome e malnutrio que, por sua vez,
inviabilizam o desenvolvimento fsico e cognitivo das populaes. Isso implica em baixa
produtividade, o que promove e multiplica a situao de pobreza.
Nesse sentido, aes em prol do combate fome e pobreza esto intimamente
relacionadas com a preocupao de combater insegurana alimentar. It is argued that a
strategy for attacking poverty in conjunction with policies to ensure food security offers the
best hope of swiftly reducing mass poverty and hunger228 (Idem). A consecuo desses
objetivos deve perpassar dinmica sistemtica, permitindo o desenvolvimento de condies de
sustentabilidade nos pases que enfrentam essas insuficincias.
A crise mundial de alimentos de 2007-2008, em que ocorreu elevado aumento nos
preos do milho, da soja e do trigo nos mercados internacionais, em comparao com os
patamares de 1998, acentuou a necessidade de debate sobre a segurana alimentar e sobre as
implicaes que a alta nos preos de gneros alimentcios poderiam causar estabilidade
global. Em virtude de diminuio nos nveis de produo e nos volumes dos estoques,
diversos pases levantaram uma srie de restries a exportaes, ao consumo e tambm
passaram a conceber e a implementar subsdios muitos deles proibidos pela OMC229.

227

O trecho correspondente na traduo : A Enquanto a pobreza indubitavelmente uma causa da fome, a falta
de nutrio adequada , em si, uma causa subjacente da pobreza.
228

O trecho correspondente na traduo : Argumenta-se que uma estratgia para combater a pobreza em
conjuno com polticas de garantia de segurana alimentar oferece a melhor esperana para uma rpida reduo
da pobreza e da fome em massa.
229

Entre as causas para essa crise mundial dos alimentos, fenmeno no solucionado, aponta-se: elevao no
preo do barril do petrleo, com impactos no valor de insumos agrcolas como fertilizantes; crescimento da
demanda, especialmente em virtude da ascenso de parcelas milionrias de populao em China, ndia, Brasil e
naes africanas; uso de reas que poderiam ser destinadas produo de gneros alimentcios para culturas
como a de cana-de-acar e de soja, no associadas ao combate insegurana alimentar; catstrofes naturais;
distribuio desigual de tcnicas agrcolas; especulao no mercado de commodities; deficincias na distribuio
dos alimentos, que aumentam seu custo e dificultam a absoro por mercados; barreiras comerciais impostas por

179

Em momentos de crnica insegurana alimentar podem derivar convulses sociais


severas, com ameaas prpria governabilidade. Nesse caso, to imbricada o conceito de
segurana alimentar, que sua perspectiva eminentemente humanitarista tem impactos para o
nvel estatal. Assim, plenamente possvel uma ameaa exemplar segurana humana ter
impactos substantivos na prpria segurana do Estado. Assegurar a segurana alimentar,
portanto, perpassa no s o prprio interesse do pas em manter condies adequadas a sua
populao como tambm a sua prpria existncia como tal.

Food security is a multi-faceted concept, variously defined and interpreted. At one


end of the spectrum food security implies the availability of adequate supplies at a
global and national level; at the other end, the concern is with adequate nutrition and
well-being (FAO, 2003, p. 22)230.

4.1.2 Segurana alimentar e Brasil

O conceito de segurana alimentar231, na tica domstica brasileira, est definido na


Lei 11.346/2006, a Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional (LOSAN), que cria o
Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN)232, com vistas a assegurar o
direito humano alimentao adequada. Seu art. 3 dispe que:

A segurana alimentar e nutricional consiste na realizao do direito de todos ao


acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente,
sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, tendo como base

pases que visam proteo do produtor local e acabam, contrrio sensu, provocando uma subida dos preos no
mercado internacional, prticas essas associadas concesso de subsdios proibidos destinados exportao; etc.
230

Mais indicativos sobre o conceito como produo de cereais, indicadores nutricionais, nvel de produo,
entre outros - podem ser vistos nesta publicao. O trecho correspondente na traduo : Segurana alimentar
um conceito multifacetado, variadamente definido e interpretado. Por um lado do espectro, a segurana alimentar
implica na disponibilidade de suprimentos adequados em nveis global e nacional; por outro lado, a preocupao
com a adequada nutrio e bem-estar.
231

O Conselho Nacional de Segurana Alimentar da Presidncia da Repblica (CONSEA) tambm define o


termo soberania alimentar, que seria o direito de um grupo social de definir suas prprias polticas e estratgias
de produo, de distribuio e de consumo de alimentos (CONSEA, 2009). Entendemos que ele compe o
conceito mais amplo de segurana alimentar.
232

O SISAN, de acordo com o art. 1 da Lei, deve ser instncia por meio da qual o poder pblico, conjuntamente
com a sociedade civil organizada, dever formular e implementar polticas, planos, programas e aes com vistas
a assegurar o direito humano alimentao adequada.

180

prticas alimentares promotoras de sade que respeitem a diversidade cultural e que


sejam ambiental, cultural, econmica e socialmente sustentveis (BRASIL, 2006)233.

Trata-se de preocupao que, durante a gesto presidencial de Lula da Silva, tornou-se


poltica de Estado, reverberando o fato de o direito alimentao adequada j ser parte dos
direitos sociais estipulados na Carta 1988. A alimentao adequada direito fundamental do
ser humano, inerente dignidade da pessoa humana e indispensvel realizao dos direitos
consagrados na Constituio Federal (Idem). Um dos sustentculos que permitiram sua
eleio em 2002 e posterior reeleio em 2006 foi a defesa da promoo dos direitos
socioeconmicos entre os quais alimentao adequada da populao brasileira.
Indo no mesmo sentido do entendimento da FAO, a legislao brasileira percebe o
direito alimentao como uma consequncia da garantia da segurana alimentar. Dessa
forma, sem o acesso, a disponibilidade e a utilizao adequada dos alimentos por determinado
grupo social, o direito alimentao tornar-se-ia letra morta. O desenvolvimento do conceito
de segurana alimentar no contexto domstico brasileiro o que implica em seu
transbordamento posterior para o mbito internacional consubstanciado na promulgao da
Lei 11.346/2006, entretanto, no ocorreu sem continuidades e descontinuidades, no que diz
respeito s prioridades polticas e s iniciativas engendradas em mbito nacional.
Historicamente, diversas aes foram tomadas em prol do desenvolvimento da
segurana alimentar, considerando a viso holstica que se tem sobre a temtica, a exemplo
de: institucionalizao do salrio mnimo nos anos 1940; a institucionalizao da CLT;
criao de programas de incentivo produo de alimentos; o estabelecimento de merendas
escolares no ensino pblico; projetos de suplementao alimentar nos anos 1970, etc. Essas
aes tratavam-se, contudo, muito mais de iniciativas pontuais do que algo estruturado.
Um projeto de modelo organizado viria a tomar certa forma nos anos 1980, a partir do
documento produzido pelo Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento denominado
Proposta de Segurana Alimentar para uma Poltica de Combate Fome. Esse geraria, em
1986, a primeira Conferncia Nutricional e Alimentar Nacional (CNAN), que envolveu
setores do governo e da sociedade civil em suas discusses (CONSEA, 2009).
Durante o governo Itamar Franco (1992-1994), o combate fome foi elevado
condio de prioridade poltica, o que resultou no assentamento das bases para o
estabelecimento de uma Poltica de Segurana Alimentar Nacional. Um desses alicerces deu233

Lei 11.346, de 15/09/2006. Disponvel em:


http://www.legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei11346-2006?OpenDocument,
acesso em: 02/04/2013.

181

se em 1993, quando o IPEA criou um primeiro mapa da fome, em que se observou que
cerca de 20% da populao brasileira, ou 32 milhes de pessoas poca, encontravam-se em
situao de desnutrio. A partir desse documento, foi preparado o Plano Nacional de
Combate Fome e Pobreza, lanado no mesmo ano.
Nesse contexto, foi criado o CONSEA, um rgo com funo de assessoramento da
presidncia da repblica e contando com representantes governamentais e da sociedade civil
com conhecimentos sobre a matria. Alm disso, em 1994 ocorreu a primeira Conferncia
Nacional sobre Segurana Alimentar (CNSA), tornando-se um marco institucional para
encontros futuros (CONSEA, 2009).
Apesar desses avanos iniciais, o que se observou na presidncia de FHC foi uma
alterao institucional e de contedo sobre a segurana alimentar brasileira. Como primeiro e
mais relevante ponto, o CONSEA foi descontinuado em 1995. Em segundo lugar, a prioridade
poltica deixou de ser o combate fome para tornar-se o enfrentamento da pobreza, quando
ambas as dimenses devem, a fim de que se solucionem as causalidades profundas do
problema, estar conexas. Nesse sentido, ainda que no tenha deixado de ser parte das aes
governamentais, o debate sobre segurana alimentar e nutricional perdeu fora, em
comparao com o perodo anterior234. The issue nearly disappeared from the governmental
sphere during Cardosos second presidential term235 (CHMIELEWSKA; SOUZA, 2011, p.
5).
Apesar da pouca nfase da presidncia no estabelecimento de marcos institucionais,
outros atores tiveram importante papel nas discusses sobre a temtica. Em 1999, o
Ministrio da Sade aprovou a Poltica Nacional em Alimentao e Nutrio (PNAN),
movimento que ecoou as demandas do primeiro Frum Brasileiro em Segurana Alimentar e
Nutricional (FBSAN), organizado em 1998. De seus debates, reforou-se o carter
multidimensional do conceito, que deveria encampar, tambm, problemticas relativas
reforma agrria, ao desenvolvimento rural, a aspectos relativos sade, etc.
Com a eleio de Lula da Silva, a agenda de segurana alimentar e nutricional tornouse central nas preocupaes do governo de bandeira petista. Egressa de um partido poltico de
arregimentao de massas trabalhadoras e ligadas a movimentos sociais, a nova administrao
234

As iniciativas mais relevantes, nesse diapaso, articuladas durante o perodo FHC foram: a edio da posio
brasileira, com apoio do Itamaraty, para a Conferncia Alimentar Mundial (1996); a proposta de criar um
sistema de monitoramento para a segurana alimentar e nutricional; e a organizao de dilogos e debates sobre
essa temtica no escopo do projeto Comunidade Solidria, que envolvia aes nacionais de combate pobreza.
235

O trecho correspondente na traduo : A questo praticamente desapareceu da esfera governamental


durante o segundo mandato presidencial de Cardoso.

182

encaminhou aes e reformas como meio de legitimar sua posio junto aos eleitores. Mostra
disso foi o estabelecimento do programa Fome Zero, em 2003, voltado para assegurar o
direito alimentao e para minimizar o quadro de fome no Brasil, e a edio da Poltica
Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (PNSAN), que deu origem Lei de 2006 que
rege a temtica236.
Outro marco importante foi a proposta de emenda constitucional 047/2003, que visou
ao estabelecimento do direito alimentao como direito social. A PEC, aprovada pelo
Congresso Nacional somente em 2010 e promulgada como a EC 64, alterou o art. 6 da
Constituio Federal. Com a mudana, o direito social alimentao passou a vigorar no
texto da lei mxima do Brasil, tornando-se parte do rol de dispositivos referentes aos direitos
humanos a serem defendidos no pas.
A combinao de iniciativas como o Fome Zero e a PNSAN ensejaram a valorizao
do entendimento da segurana alimentar como conceito holstico, que envolve mudanas
estruturais, de mdio e de longo prazos, e intervenes de curto prazo, emergenciais. Percebese, dessa forma, que a soluo do quadro de insegurana alimentar brasileiro deveria passar
no s por aes voltadas para mitigar as consequncias da fome, mas, to ou mais
importante, para assegurar o combate a suas causas.
Dividido em quatro eixos e envolvendo mais de 20 iniciativas, o Fome Zero inova em
propostas, englobando tambm aes j em curso. Formalizou-se, institucionalmente, uma
arquitetura de gesto que perpassava prticas existentes, como o Programa de Amparo ao
Trabalhador (PAT, de 1977) e o Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE, de
1955), e outras novas, como o caso do Bolsa Famlia237. Os quatro eixos temticos do Fome
Zero so divididos em: (a) acesso alimentao; (b) fortalecimento da agricultura familiar; (c)
gerao de renda; e (d) articulao, mobilizao e controle social (ARANHA, 2009)238.

236

Alguns indicadores de como medir e calcular o estado de segurana ou insegurana alimentar e nutricional
podem ser vistos em Chmielewska e Sousa (2011). Entre eles, menciona-se a Escala Brasileira de Insegurana
Alimentar (EBIA), aplicada pela primeira vez em 2004, como parte da Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios (PNAD), do IBGE; a Pesquisa de Oramento Familiar (POF), tambm do IBGE; o Sistema Nacional
de Vigilncia Alimentar e Nutricional (SISVAN), entre outros.
237

O Bolsa Famlia trata-se da unificao de quatro programas de transferncia condicionada de renda: bolsaescola, bolsa-alimentao, auxlio-gs e carto alimentao, sendo previsto como projeto emergencial e
temporrio.
238

Os trs objetivos principais do Fome Zero so: avaliar a situao dos programas de combate fome no Brasil;
retomar a mobilizao social em torno da segurana alimentar; e envolver os governos federal, estadual e
municipal, alm de segmentos da sociedade civil, no combate fome (BELIK; DEL GROSSI, 2003).

183

A primeira vertente do Fome Zero envolve programas de alimentao como o PNAE;


a distribuio de complementos vitamnicos para populaes especficas; as redes locais e
regionais de segurana alimentar e nutricional; o Sistema Nacional de Vigilncia Alimentar e
Nutricional (SISVAN); restaurantes populares; cozinhas comunitrias; bancos de alimentos;
etc. Sua iniciativa mais importante, no entanto, o Bolsa Famlia, voltado para a transferncia
condicionada de renda muita da qual para a compra de alimentos - e que somou oramento
de cerca de R$ 16 bilhes em 2010.
O segundo eixo do Fome Zero composto por aes de financiamento agricultura
familiar, como so exemplos o Programa Nacional de Agricultura Familiar (PRONAF) e o
Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), que financia a compra de alimentos com
recursos do MDS. Os dois programas vo ao encontro do fato de que a maior parte da
produo de alimentos para consumo interno no pas provm do setor da agricultura familiar,
que tambm o maior empregador de mo de obra no campo brasileiro, envolvendo
percentual empregado muito maior que o do agronegcio. Cita-se, tambm, para alm do
Fome Zero, a Poltica Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (PNATER).
A terceira vertente do Fome Zero, por sua vez, envolve os Planos Setoriais de
Qualificao (PLANSEC), destinados qualificao profissional dos beneficirios do Bolsa
Famlia; projetos sobre economia solidria; incluso produtiva; e microcrdito. Alm disso,
inclui o Territrios da Cidadania, programa voltado para a universalizao de programas
bsicos de cidadania. O apoio distribuio de alimentos oriundos da agricultura familiar
uma de suas mais importantes previses.
A quarta e ltima diviso do Fome Zero referente articulao, mobilizao e
controle social. Articula os Centros de Referncia para Assistncia Social (CRAS) e o
Programa de Ateno Integral Famlia (PAIF), alm de comits e conselhos sociais,
propostas de formalizao de parcerias com empresas e entidades privadas e programas de
mobilizao social e cidad.
Conforme argumentam Chmielewska e Sousa (2011), ainda que existam crticas
pertinentes quanto sustentabilidade da implementao do Fome Zero ao longo dos dois
mandatos de Lula da Silva, inegvel que a segurana alimentar e nutricional foi dos pontos
focais de sua agenda poltica. Entre os dissensos identificados, cita-se a escala de recursos do
Bolsa Famlia, que poderia modificar seu carter de combate fome para combate pobreza;
a nfase no mbito emergencial e no estruturante do Fome Zero (SOUZA; FILHO, 2005); e

184

o aumento das responsabilidades do MDS, que passou a envolver, alm da segurana


alimentar, a formulao de aes em prol da assistncia social239.
No devemos ignorar, ainda, que, ao privilegiar um programa como o Fome Zero, o
governo buscava gerir uma estratgia de crescimento orientada pela demanda interna, de
forma a promover o crescimento econmico por meio do consumo. Isso diminuiria a
necessidade de gerar excedentes exportveis e atrair investimentos para fazer crescer o PIB.
Com os gastos do governo, por exemplo, pelo Bolsa Famlia, parcela da populao at ento
marginalizada do mercado consumidor seria incorporada a esse.
A organizao do programa Fome Zero envolve aes estruturantes, de mdio e de
longo prazos como as de qualificao profissional e de desenvolvimento agrrio -, com
outras, emergenciais, tpicas, sem a previso de serem implementadas por tempo indefinido.
Dessa forma, se, por um lado, h a insuficincia de renda disponvel para que parcelas da
populao tenham acesso alimentao adequada, por outro, os preos de vrios desses
gneros alimentcios so inadequados, o que suscita a readequao da oferta.
Alm do Fome Zero, o segundo principal conjunto de iniciativas voltadas para a
garantia de segurana alimentar e nutricional no Brasil identificado pela Poltica Nacional
de Segurana Alimentar e Nutricional (PNSAN), que ensejou a criao do Plano Nacional
sobre a temtica. A PNSAN foi criada em 2010, pelo Decreto 7.272/2010, o mesmo que
estabeleceu o SISAN240.
Entre os principais pontos da PNSAN, h: (i) identificar, disseminar e agir nos fatores
que influenciam a insegurana alimentar e nutricional no pas; (ii) conectar programas e aes
de setores variados para promover o direito humano alimentao adequada; (iii) promover a
sustentabilidade dos sistemas agroecolgicos para a produo e distribuio de alimentos,
juntamente com o fortalecimento da agricultura familiar; e (iv) tornar o respeito soberania
alimentar e garantia ao direito alimentao uma poltica de Estado.
Por prever a edio de mecanismos de monitoramento, a PNSAN considerada um
complemento em relao ao Fome Zero241. Sua principal contribuio, como marco legal, foi
239

O MDS foi criado em 2004, a partir da extino do Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar
(MESA), incorporando e ampliando suas responsabilidades.
240

De acordo com o decreto, a PNSAN ser implementada por meio do Plano Nacional de Segurana Alimentar
e Nutricional. Com previso de quatro anos, o plano ser definido pela Cmara Inter-Ministerial sobre Segurana
Alimentar e Nutricional (CAISAN), de acordo com os parmetros definidos pelo CONSEA e pelas Conferncias
Nacionais sobre Segurana Alimentar e Nutricional (CNSAN).
241

A criao de mecanismo de monitoramento unificado medida prevista pela PNSAN, visto que, mesmo sob o
Fome Zero, as mais diversas iniciativas utilizam critrios de avaliao individuais.

185

a previso de que a segurana alimentar e nutricional seja uma preocupao perene na


formulao de polticas pblicas, no permanecendo discricionria das disposies polticas
dos governos eleitos, mas sendo projeto de Estado242.
Interessante notar que, por considerar a segurana alimentar como algo multipropsito
e que demanda intervenes multi-setoriais, o governo brasileiro deu espao a diversos atores
das burocracias federal, estadual e municipal, e tambm de fora da mquina pblica, para o
encaminhamento da questo. Ministrios como os da Sade, do Desenvolvimento Agrrio
(MDA), e do Trabalho e Emprego (MTE); instncias como o CONSEA e a Companhia
Nacional de Abastecimento (CONAB); e entidades no governamentais como, por exemplo, a
Comisso Pastoral da Terra (CPT) e a Ao Brasileira para a Nutrio e os Direitos Humanos
(ABRANDH), frente a essa possibilidade de ao conjugada, encontraram espao suficiente
para influenciar a tomada de decises e a formulao de polticas pblicas243.

4.1.2 Um conceito, muitas agendas

Conforme j enunciamos, o conceito de segurana alimentar ou de segurana


alimentar e nutricional, como normalmente aventado no mbito domstico brasileiro no
um termo imune a dissensos. Por sua amplitude, permite a incorporao de numerosas
agendas tais como de desenvolvimento rural, de preservao ambiental e de desenvolvimento
energtico, somente para citarmos algumas. Trata-se de um conceito coringa, por assim
dizer, que tem o condo de ser instrumentalizado de acordo com as perspectivas e os
interesses dos Estados.
Por sua abrangncia e pouca especificidade, a segurana alimentar exemplo de como
as questes internacionais encontram-se, no momento hodierno, interdependentes. Essas
242

O IBGE aferiu, em 2010, por meio da PNAD, que 65,5 milhes de pessoas em 17,7 milhes de domiclios
estavam em algum grau de insegurana alimentar. Esse montante envolveu pessoas que enfrentavam algum
constrangimento no consumo de alimentos ou, pelo menos, alguma preocupao quanto possibilidade de no
haver renda suficiente para esse consumo. A mesma pesquisa avaliou que 18,7% da populao nacional vivem
em insegurana alimentar branda; 6,5% em insegurana alimentar moderada; e 5% em insegurana alimentar
severa. O levantamento identificou que a rea rural do pas apresentou ndices de insegurana alimentar
superiores aos da rea urbana (IBGE, 2010).
243

Em mbito nacional, a coordenao das inmeras iniciativas levadas a cabo por atores governamentais, nos
trs nveis federativos, coube ao Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN). O papel da
sociedade civil nesse processo visvel quando se observa a composio do CONSEA e do prprio sistema,
alm da realizao peridica das CNSAN.

186

interconexes ocorrem tanto no transbordamento da dinmica domstica para a externa (e


vice versa) quanto na incapacidade de o analista definir um conceito sem levar em
considerao que cada vez mais difcil limit-los por barreiras tericas. Assim, o tratamento
da problemtica implica abordagem igualmente sistemtica, plural, no reducionista.

A ordem mundial passa por momento de transformao. Vivemos crises e tenses


que se entrelaam: a crise alimentar, a insegurana energtica, a mudana do clima,
a violncia e os conflitos internos, os obstculos a um comrcio verdadeiramente
livre, etc. A tudo isso veio somar-se a crise financeira, gerada pelas aes
especulativas no centro do capitalismo mundial, mas que terminam por afetar todo o
planeta. No resolveremos um problema sem necessariamente solucionar ou ao
menos mitigar o outro. (...) Neste mundo globalizado, a cooperao internacional
uma necessidade. Ricos ou pobres, grandes ou pequenos, poderosos ou fracos, todos
esto envolvidos. O Brasil est naturalmente atento a tudo isso (AMORIM, 2009) 244.

Como se observa, os decisores de poltica externa tambm percebem essas interaes


como contingenciamentos e oportunidades nas escolhas de comportamento internacional. Por
estar inserida dentro de espectro virtualmente ilimitado de ameaas que perpassam a vida
internacional, a segurana alimentar, tem, em seu mago, a perspectiva de no estar confinada
a uma agenda especfica.
Identificamos, ecoando a avaliao brasileira, o conceito de segurana alimentar como
dividido, fundamentalmente, em uma trade de agendas: a de combate fome; a de combate
pobreza; e a de desenvolvimento agrrio, referente agricultura familiar. Isso no significa
que no existam outros referentes a serem considerados e tampouco que o conceito resuma-se
nesses trs fatores componentes. De fato, discusses relativas a comrcio internacional,
geopoltica, energia e ao meio ambiente estaro presentes, mesmo que transversais, em
nossos argumentos. Foram escolhidos esses trs pontos em virtude de, acredita-se, melhor
ilustrarem o intuito de analisar a experincia de cooperao sul-sul do Brasil com a frica.
De acordo com o j defendido anteriormente, fome no o mesmo que pobreza. Nesse
sentido, como os referentes ontolgicos so distintos, no se convenciona para eles a mesma
soluo. Entretanto, o programa brasileiro de promoo da segurana alimentar, em todas as
suas subdivises e instncias - federais, estaduais e municipais -, engloba as duas dimenses,
a de combate fome e a de combate pobreza, pois aponta que no se resolve o problema da
pobreza sem haver soluo para a fome.

244

Por uma nova arquitetura internacional. Palestra do ex-ministro Celso Amorim como convidado de honra
do Seminrio Diplomtico do Ministrio dos Negcios Estrangeiros de Portugal. Lisboa, 5 de janeiro de 2009
(BRASIL, 2010).

187

Assim, a fome no seria causada por insuficincia na oferta de alimentos, mas, pelo
contrrio, pela impossibilidade do consumo pela ausncia de renda. Assim, para o governo
brasileiro sob Lula da Silva, essas duas agendas so conexas e no podem ser avaliadas sem
que sejam tratadas de forma conjugada. Prova disso a natureza multifacetada e intersetorial
do Fome Zero e da PNSAN.
Elevado bandeira primordial do perodo entre 2003 e 2010, o combate fome e
pobreza obteve resultados expressivos. Durante a gesto Lula da Silva, anotou-se queda de
50,64% nos ndices de pobreza (FGV, 2011)245, o que vai ao encontro dos compromissos
firmados quando da anuncia do Brasil Declarao do Milnio das Naes Unidas 246. Em
2010, a renda mdia do brasileiro cresceu 9,6%, enquanto o PIB em 7,5%, o que representou
um ganho real s famlias, que, entre outras coisas, foi revertido no consumo de alimentos.
Entre 2003 e 2008, cerca de 31 milhes de brasileiros ascenderam socialmente. Desse
total, 19,4 milhes deixaram a linha de pobreza, que referente classe E, representando
quem tem renda domiciliar inferior a R$ 768. Programas de transferncia condicionada de
renda como o Bolsa Famlia foram os maiores responsveis por essa melhora de ndice. J
outros 1,5 milho deixaram a classe D (renda at R$ 1.114), beneficiados principalmente por
aumentos reais no salrio mnimo. Combinadas, as polticas de combate fome e pobreza
e aqui no entraremos no mrito de se a pobreza causadora da fome ou o contrrio;
entendemos que as duas dinmicas funcionam concomitantemente representaram logro nas
escolhas de desenvolvimento nacional nos oito anos de presidncia petista.
O terceiro ponto da estratgia nacional de enfrentamento da insegurana alimentar diz
respeito agenda de desenvolvimento agrrio. Sua relevncia muita, tendo em vista que a
agricultura familiar produz cerca de 70% do alimento consumido internamente (feijo, leite,
aves, por exemplo); emprega 74% da mo de obra no campo (4,4 milhes de famlias); e
representa um percentual de 24% das terras ocupadas por atividades agricultveis,
respondendo por somente 14% do crdito disponvel (IBGE, 2009). Como a garantia da

245

Pesquisa realizada pelo economista Marcelo Neri, da FGV, com base nos dados divulgados pelo IBGE
(2010). Disponvel em: http://oglobo.globo.com/politica/governo-lula-reduziu-pobreza-do-pais-em-506-mostraestudo-2775537, acesso em: 05/04/2013.
246

Durante o perodo FHC, a queda na pobreza foi de 31,9%.

188

segurana alimentar de um pas, depende, necessariamente, da produo e da disponibilidade


de gneros alimentcios, o enfoque na agricultura familiar247 faz-se extremamente necessrio.
Alm de contribuir para a manuteno de mo de obra no campo, o desenvolvimento
agrrio medida estrutural no rol de aes sobre segurana alimentar. Por envolver questes
como regularizao fundiria; compartilhamento de tcnicas agricultveis; garantia de
crdito248; capacitao profissional249; provimento de mquinas e sementes; auxlio
comercializao e manuteno de preos adequados; a garantia continuada da oferta de
alimentos; entre outras, essa terceira agenda da segurana alimentar apresenta enormes
desafios para um pas com passivos socioeconmicos ainda no solucionados250.
A reforma fundiria est intrinsecamente associada garantia da segurana alimentar,
fazendo parte da perspectiva estrutural do conceito. Documento produzido pelo relator
especial das ONU sobre direito alimentao reforou que o direito alimentao e o direito
terra so objetivos a serem assegurados de forma complementar (DE SCHUTTER, 2009).
H, entretanto, um impertinente paradoxo: a agricultura familiar, principal responsvel
pelo abastecimento domstico de gneros alimentcios, , de longe, a mais associada
existncia de insegurana alimentar. Em 2008, 12,5% da populao rural sobrevivia com
menos de US$ 1.25 por dia, ao passo que a mdia nacional era de 4,9% (IPEA, 2010).
Ademais, o percentual de populao no campo que tinha acesso alimentao insuficiente ou
irregular era de 45,6% contra 35,5% de mdia nacional (IBGE, 2010a)251.
A PNSAN, associada ao eixo relativo agricultura familiar do Fome Zero, visa a
amenizar esse quadro, j tendo conseguido alcanar resultados notveis. Os 12,5% de
populao rural com menos de US$ 1.25 por dia representam grande avano frente ao
alarmante patamar de 51,3% em 1990. Quanto proporo de famlias no campo vivendo
com alguma restrio no acesso e consumo de alimentos, o ndice caiu de 56,9% para os
atuais 45,6%. So ganhos que indicam que a segurana alimentar tornou-se questo central no
planejamento das polticas pblicas no Brasil.
247

A agricultura familiar envolve propriedades de at quatro mdulos fiscais, no sendo, por isso,
necessariamente, minifndios. O tamanho desses mdulos, contudo, ir variar de acordo com a sua localizao
no territrio brasileiro.
248

Especialmente por meio do PRONAF.

249

O Programa Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (PRONATER) o principal programa federal.

250

Apesar do aumento de verba do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA) durante o
perodo de Lula da Silva na presidncia, as dificuldades de assentamento rural no pas so imensurveis.
251

Aqui, fazemos referncia ao levantamento de Chmielewska e Souza (2011).

189

Ainda do ponto de vista da produo agrcola, preciso deter-se na diferenciao entre


agricultura familiar e agronegcio. Tratam-se de dois nichos relativos agricultura brasileira
essencialmente diferentes, mesmo que contendo inmeros pontos de contato. Em primeiro
lugar, a prpria dinmica ministerial federal revela que existe uma dicotomia entre o que
agricultura familiar, assunto primordial do MDA, e o que agronegcio, normalmente
associado ao MAPA. Dessa forma, cada diviso temtica acaba por ficar confinada, grosso
modo, a uma burocracia especfica, com interesses nem sempre convergentes.
Pela existncia dessa dicotomia, fundamental saber quem produz o que e para quem.
Quando analisados separadamente, vemos que a agricultura familiar e o agronegcio
costumam receber tratamentos especficos e nem sempre integrados por parte do governo.
Isso implica em diferentes dinmicas e em posicionamentos crticos, inclusive no que diz
respeito cooperao tcnica brasileira com o continente africano. Em termos gerais, pode-se
dizer que o agronegcio responde pelas exportaes de gneros agrcolas pelo pas, enquanto
que a agricultura familiar a principal responsvel pelo abastecimento interno de alimentos e
emprego de mo de obra rural.
O agronegcio envolve, normalmente, pores de terra destinadas a cultivos de
monoculturas, com forte apuro da tcnica, o que causou aumento, inicialmente, da
concentrao fundiria no Brasil252. Esse processo viabilizou o desenvolvimento de produtos
como a cana-de-acar e a soja na pauta de exportaes brasileiras, essa ltima, cultura que
hoje avana para reas no oeste da Bahia e sul do Par e do Amazonas 253. Outras culturas,
como a de caf e a de laranja, alm da pecuria tambm so comumente associadas ao
agronegcio254.
A agricultura familiar, por sua vez, aparte as caractersticas j elencadas, responde por
reas fundamentalmente menores e tem distribuio geogrfica comumente localizada no
Nordeste e no Sul. Vale lembrar que, por serem menores, essas pores fundirias necessitam
de maior inverso da tcnica para garantirem, via maior produtividade, incremento de
produo, o que aumenta a dependncia de programas de crdito de origem pblica, ao
252

Hoje, o fenmeno da concentrao fundiria vem diminuindo em algumas reas do campo brasileiro,
principalmente pelo aumento do preo da terra em funo de fatores como especulao e, podemos citar, por
limitaes ambientais que dificultam a incorporao de novas pores de terra.
253

H cerca de 5,5 milhes de estabelecimentos agrcolas no Brasil, a enorme maioria deles com menos de 100
ha de rea.
254

O Brasil classificado pela OMC como o terceiro maior exportador agrcola do mundo, atrs dos Estados
Unidos e da Unio Europeia. O pas tambm o maior exportador mundial de carne bovina, tendo o segundo
maior rebanho do mundo, depois da ndia. Alm disso, o Brasil o maior exportador mundial de cana-de-acar,
frango, caf, suco de laranja e etanol; segundo maior exportador de soja e quarto de tabaco e de algodo.

190

contrrio do agronegcio. Atualmente, apesar dos variados programas voltados para o


pequeno agricultor, a poltica agrria nesse diapaso ainda frgil, havendo pouco alcance de
mercado e irregular apoio governamental por meio de crdito.
notvel observar, entretanto, que, mesmo havendo essa dicotomia, a diplomacia
brasileira justifica, quando necessrio, suas aes de CSS no campo da agricultura latu senso
como sendo voltadas para a segurana alimentar. Ainda que o agronegcio no integre,
sobremaneira, o conceito de segurana alimentar ecoado pela FAO, pelo governo, ou por
entidades especializadas da sociedade civil, ele no deixa de ser aglutinado agenda mais
ampla de segurana alimentar quando assim for interessante aos decisores de poltica externa.
Desse modo, os projetos de cooperao sul-sul que dizem respeito ao
compartilhamento de tcnicas relativas a culturas principalmente como as de soja e as de
cana-de-acar, relacionadas intimamente ao agronegcio, podem, dependendo da ocasio,
serem inseridos dentro de uma lgica de segurana alimentar. A estratgia retrica simples:
como a cooperao agrcola contribui, em geral, para o incremento da tcnica e para o
consequente aumento da produtividade, isso tem o condo de colaborar para uma mudana
estrutural no processo de produo agrcola nos pases recipiendrios, o que, por sua vez,
auxiliaria na sustentao da segurana alimentar.
Como um dos pilares da segurana alimentar referente modificao estrutural, em
mbito socioeconmico, das naes, o argumento amplo, de que a cooperao agrcola
poderia envolver, dependendo do caso, a agricultura familiar e mesmo o agronegcio, tornarse-ia, na viso os formuladores nacionais, pertinente. Um pas com suficientes conhecimentos
na produo de uma cultura x, voltada para a exportao, poderia, ento, utilizar aquela
expertise para melhorar o cultivo de gneros alimentares voltados para o abastecimento do
mercado domstico e para aes conjugadas de combate fome e pobreza.
O caminho discursivo, possvel, em virtude da plasticidade do conceito de segurana
alimentar, serve a um duplo propsito: o de legitimar a cooperao agrcola relativa a gneros
exportveis, como a soja, como sendo indiretamente vlida para o desenvolvimento estrutural
das naes parceiras; e, segundo ponto, o de caracterizar o Brasil como um ator preocupado
com o desenvolvimento de seus parceiros. O que ocorre, contudo, na prtica, que essas duas
agendas no parecem to imiscudas, e tampouco que as tcnicas vinculadas ao agronegcio
seriam adaptveis aos termos relativos ao combate insegurana alimentar.

191

As crticas a essa maleabilidade discursiva so muitas, emanadas principalmente por


atores de fora da mquina estatal, como ONGs e sindicatos rurais, mas tambm perpassando
setores da prpria burocracia governamental. O posicionamento do CONSEA notvel:

O agronegcio no promove a segurana alimentar e nutricional porque concentra


terra, no visa a diversidade de produo de alimentos para consumo interno,
motivado pelo lucro e no pelo direito humano alimentao, usa agrotxicos e
transgnicos e no sustentvel do ponto de vista ambiental e climtico. (...) Existe
uma incoerncia entre a poltica interna e externa brasileira quanto promoo da
segurana alimentar e nutricional. H uma demanda crescente dos pases pela
experincia brasileira de construo participativa das polticas pblicas de segurana
alimentar e nutricional. Porm, o governo brasileiro ainda oferece cooperao
tcnica internacional que fere os princpios da segurana alimentar e nutricional
contidos na Lei n 11.346/2006 (KLIMACH, 2012)255.

Entretanto, como veremos, o CONSEA tem dificuldades de se fazer ouvir e de


influenciar a tomada de decises em poltica externa, visto que congrega funes muito mais
recomendatrias que prticas, acabando por ser uma voz um tanto isolada na burocracia
estatal que atua sobre a cooperao em segurana alimentar.

4.1.3 Transbordamento interno-externo

O art. 6 da Lei 11.346/2006, que estabeleceu o entendimento nacional sobre


segurana alimentar e nutricional, taxativo no que diz respeito necessidade de incentivo
cooperao em segurana alimentar: o Estado brasileiro deve empenhar-se na promoo de
cooperao tcnica com pases estrangeiros, contribuindo assim para a realizao do direito
humano alimentao adequada no plano internacional (BRASIL, 2006).
Trata-se de um transbordamento de polticas pblicas desenvolvidas em mbito at
ento eminentemente domstico para a seara internacional, compondo o rol de iniciativas e
possibilidades de ao em poltica externa. Por fazer parte da vasta gama de processos
cooperativos componentes da CBDI, a cooperao em segurana alimentar, em suas mais
variadas vertentes, incorpora as caractersticas da cooperao sul-sul articulada pelo Brasil. A
dizer: argumentos em prol de horizontalidade, execuo nacional, composio estruturante e

255

Entrevista de Mirlane Klimach, assessora internacional do CONSEA, ao autor. Entrevista realizada em 2012.

192

no indiferena; alm do carter relativo conformao dos interesses ainda que difusos e
no necessariamente de curto prazo relativos insero internacional do pas.
Preferimos trabalhar, quando da anlise das causalidades domsticas, com as teorias
Estado-centradas, que identificam as origens do comportamento de poltica externa no interior
do aparato decisrio no mbito do poder Executivo (MORAVCSIK, 1993)256. Isso se torna
efetivamente til, tendo em vista que as tcnicas compartilhadas pelo Brasil referentes ao
combate fome e pobreza e ao desenvolvimento agrrio so continuaes dos processos em
curso no interior do Estado. Assim, podemos argumentar que a cooperao no diz respeito
somente ao que se passa no plano internacional.
Conjugada a fatores de origem sistmica, essa abordagem de cunho domstico tem o
condo de favorecer o entendimento dos processos que compem a tomada de decises
quanto poltica de cooperao brasileira. Quando analisamos como a composio de foras e
de formao de preferncias no interior da burocracia estatal, isso contribui para a formulao
de uma poltica externa orientada para a cooperao sul-sul, especificamente, no nosso caso,
para com o continente africano. Nesse sentido, estamos procurando no repetir os estudos
que devem ser considerados por sua relevncia, claro que preferem somente dar cabo das
causalidades externas.
The possibility of international accords, as well as their content, is jointly
determined by domestic and international factors. This basic perspective underlies
an integrative approach to thinking about international relations and domestic
politics. () Deals at the international level change the character of domestic
constraints, while the movement of domestic politics opens up new possibilities for
international accords (EVANS, 1993, p. 397)257.

256

Moravcsik (1993) divide as teorias de cunho domstico em trs tipos: (i) teorias sociedade-centradas, em que
as presses de grupos sociais domsticos, por meio de legislaturas, grupos de interesses, eleies e opinio
pblica interferem na tomada de decises; (ii) teorias Estado-centradas, conforme mencionamos; e (iii) teorias de
relaes Estado-sociedade, que enfatizam as instituies de representao, educao e administrao que
conectam Estado e sociedade. O trecho correspondente na traduo : A possibilidade de acordos
internacionais, assim como seu contedo, conjuntamente determinada por fatores domsticos e internacionais.
Essa perspectiva bsica salienta uma abordagem integrativa para pensar as relaes internacionais e a poltica
domstica. (...) Acordos no nvel internacional mudam o carter dos constrangimentos domsticos, enquanto que
o movimento da poltica domstica abre novas possibilidades para acordos internacionais.
257

Rosenau (1980) reconhece e valoriza a ideia de transbordamento, mas argumenta ser difcil prover uma
teoria generalizante e sistemtica sobre as linkagens entre as dinmicas domstica e internacional. Em virtude
disso, o autor advoga pelo desenvolvimento de teorias de mdio alcance sobre a temtica. Segundo ele, uma
teoria geral across-systems seria invivel pela quantidade de atores, conexes e interaes envolvidos na
conformao do comportamento internacional dos Estados. preciso, pois, ter parcimnia na definio das
relaes entre as esferas domstica e externa os nveis de anlise que compem a poltica externa.

193

Nesse sentido, alm de haver um dispositivo legal que prev que a cooperao em
segurana alimentar seja uma constante na poltica externa, existem aes prticas no que diz
respeito internacionalizao das polticas pblicas nacionais nesta seara. Essas iniciativas
indicam que determinados atores domsticos tm interesse em negociar o compartilhamento
de tcnicas e de conhecimentos autctones com outros Estados. Isso nos leva a crer, portanto,
que as origens da poltica externa so, decisivamente, tambm, as causalidades domsticas.
Argumentar que o Brasil coopera nas arenas relativas segurana alimentar com
parceiros mltiplos, no mbito sul-sul, sinal de trs fatos. O primeiro deles, de que h
disposio dos decisores domsticos para negociar; caso essa pr-condio inexistisse, seria
mais provvel que o transbordamento interno-externo no ocorresse e que a cooperao
permanecesse somente no campo da retrica, sem traduzir-se em exemplos comprobatrios de
um dito interesse brasileiro em assumir maiores responsabilidades em prol de ordem
internacional mais equnime. No negamos, aqui, que os interesses dos atores domsticos so
os mais variados e variveis, no permanecendo imutveis e dados, estando sujeitos a
alteraes em funo de barganhas, disputas e coalizes compostas em plano domstico.
O segundo, de que o Brasil coopera porque, efetivamente, tem know-how para tanto.
Se considerarmos que a CBDI construda de acordo com as requisies dos pases
recipiendrios (demand driven)258, temos que esses Estados procuram internalizar polticas e
tcnicas que de fato existem e que efetivamente possam contribuir para seu desenvolvimento.
Assim, alm de ter suas polticas de desenvolvimento agrrio e de combate fome e pobreza
referenciadas por instituies multilaterais como a FAO, o Banco Mundial259 e o BID, e
sustentadas em estatsticas comprobatrias dos avanos domsticos, o Brasil ser requisitado

258

A apresentao de uma proposta de projeto pode ser feita diretamente pelo Governo estrangeiro Embaixada
brasileira situada na capital do outro pas, ou durante a realizao de reunies peridicas de discusso de temas
bilaterais de cooperao, conhecidas como Comisses Mistas (Comistas). A proposta, cujo modelo encontra-se
na pgina de internet da ABC , ento, encaminhada agncia para anlise e aprovao. Caso no seja
identificada pelo outro pas qual a instituio brasileira com a qual se deseja trabalhar, a ABC atua na definio
de rgos nacionais capazes de atender demanda.
259

Banco Mundial v Bolsa Famlia como modelo. Para a instituio, transferncias condicionais de renda
contribuem para a formao e fortalecimento do capital humano de uma nao. O programa, parte da
estratgia do Fome Zero, seria uma revoluo silenciosa em curso no Brasil. Disponvel em:
http://terramagazine.terra.com.br/interna/0,,OI906421-EI6578,00.html, acesso em: 04/04/2013. Tambm em:
Brazils Bolsa Familia Program celebrates progress in lifting families out of poverty. O trecho correspondente
na traduo : O Programa Bolsa Famlia do Brasil celebra progresso em retirar famlias da pobreza. Na
ocasio, o ento presidente do Banco Mundial, Paul Wolfowitz, afirmou que o Bolsa Famlia j se tornou um
modelo altamente elogiado de polticas sociais. Pases, ao redor do mundo, esto aprendendo lies com a
experincia brasileira e esto tentando reproduzir os mesmos resultados para suas populaes. Disponvel em:
http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/NEWS/0,,contentMDK:20702063~pagePK:64257043~piPK:4
37376~theSitePK:4607,00.html, acesso em: 04/04/2013.

194

externamente por pases de Amrica Latina, de frica e de sia, mostra de que o programa
nacional de segurana alimentar tem trunfos que no podem ser negligenciados.
Um terceiro ponto o de, por ter conscincia da crescente ateno despertada pela
agenda macro de segurana alimentar no cenrio internacional, os formuladores de poltica
externa buscam imiscu-la nas mais distintas parcerias e coalizes das quais o Brasil participa.
Isso no deixa de ser verdadeiramente interessante para o pas, tendo em vista que possui e
aqui assumimos certo vis utilitarista vantagens comparativas na instrumentalizao dessa
temtica. Ao procurar difundir e fortalecer o conceito luz da experincia nacional, os
decisores objetivam reforar as credenciais brasileiras e rememor-la como marca a ser
replicada por naes que enfrentem problemas relativos fome e pobreza.
Burges (2012) afirma que isso faz parte de uma estratgia negocial que, se aparenta ser
integrativa, prevendo ganhos absolutos para todos os stakelhoders, mais parecer ser
distributiva, buscando maximizar benefcios individuais, em prol da manuteno da
autonomia de poltica externa. Segundo ele, uma das abordagens estratgicas do Brasil em
foros e regimes internacionais is to collectivise its position on a particular international
issue, allowing its diplomats to claim with reasonable legitimacy that they are bringing a
larger agglomeration of interests to the table and acting as a positive international policy
entrepreneur (BURGES, 2012, p. 354)260.
Dessa forma, o Brasil colocar-se como ator propenso a assumir maiores
responsabilidades em uma ordem transitria e indefinida, no ocorreu sem a levada em
considerao das vantagens que poderiam embasar seus pleitos. Porque legitimidade
domstica e internacional sem ao algo insustentvel mesmo em curto prazo. Houve
clculo diplomtico no processo de valorizao e de consequente fortalecimento da agenda de
segurana alimentar nos foros internacionais. No toa a escolha de um brasileiro para a
FAO, pleiteante esse que foi o coordenador do Fome Zero na gesto Lula da Silva261.
Essa interconexo entre os eixos interno e internacional guarda relao, tambm, com
a dinmica decisria no interior do MRE. Conforme argumentamos, a ascendncia da corrente
de pensamento e de ao dos autonomistas sobre os institucionalistas pragmticos foi
260

O trecho correspondente na traduo : coletivizar seu posicionamento sobre uma questo internacional
particular, permitindo a seus diplomatas reivindicarem, com razovel legitimidade, que eles esto trazendo uma
maior aglomerao de interesses para a mesa e atuando como um ator poltico internacional positivo. Ainda
que a leitura desse autor seja mais aplicvel a negociaes internacionais como as da OMC, da ALCA e do
MERCOSUL, sua viso crtica sobre as estratgias negociais brasileiras extremamente vlida.
261

Assim como a criao em 2011 do Centro de Excelncia contra a Fome do PMA em Braslia, numa parceria
do PMA com a ABC. Tambm citamos o prmio Campeo do Mundo na Batalha Contra a Fome, concedido
pelo Programa Mundial de Alimentos (PMA), ao ex-presidente Lula da Silva, em 2010.

195

causalidade importante para o reforo nas aes de cooperao em segurana alimentar. Esse
grupo compreendeu que ampliar o rol de parcerias cooperativas em eixo sul-sul seria basilar
para o reforo do papel internacional do Brasil.
Podemos imaginar que a influncia da corrente do PT, ator de fora da burocracia do
Itamaraty, mas que ganhou proeminncia pela figura de Marco Aurlio Garcia, fez-se
presente. Defendemos tal argumento porque a agenda de segurana alimentar bandeira
claramente identificvel com o novo governo de Lula da Silva. A construo de um sistema
integrado de prticas nacionais, associado criao do MDS e centralizado no Fome Zero e
na PNSAN, foi projeto alado condio de poltica de Estado justamente em sua gesto.
Se a realizao de reformas colocou-se como uma das principais expectativas do
governo de orientao petista at por pura estratgia de poltica partidria e de marcao de
posio em relao presidncia peessedebista anterior-, no de se estranhar que a
internacionalizao de polticas relativas a questes socioeconmicas tornar-se-ia uma das
formas de ao encontrada pela corrente autonomista para dinamizar a poltica externa.
Por isso, no existe impropriedade em falarmos que o transbordamento domsticointernacional da agenda de segurana alimentar seja fenmeno claramente articulado
existncia de certa porosidade decisria no Itamaraty. Como os autonomistas recebem
influncia dos quadros petistas especialmente quanto integrao regional e cooperao
sul-sul (SARAIVA, M., 2007) -, podemos referendar que dificilmente o escopo de cooperao
seria tamanho se no houvesse essa conjugao de fatores explicativos e permissivos.
Da mesma forma, veremos na prxima seo que a participao de outros atores da
burocracia federal notadamente os ministrios foi fundamental para que as polticas
pblicas implementadas e formuladas por esses mesmos ministrios pudessem ser
instrumentalizadas pelo Itamaraty. A quebra relativa de monolitismo decisrio e da imagem
de torre de marfim do MRE, por meio de certa horizontalizao, foi importante para que a
poltica de cooperao sul-sul em segurana alimentar fosse viabilizada.
Interessante a constatao de que, para que esse transbordamento das esferas
domstica e externa tornar-se realidade ftica, a multiplicao de atores com interesses,
capacidades de mobilizao de demandas e expertises diferentes realidade necessria. Se o
Itamaraty no pode cooperar sem a colaborao das demais pastas ministeriais, isso torna-se
ainda mais agudo se considerarmos que o objeto da cooperao requer justamente a
transposio de conhecimentos aplicados at ento nacionalmente.

196

Quando observamos o discurso do ex-presidente Lula da Silva, em 2011, de que a


fome a maior arma de destruio em massa que a humanidade j inventou, na ocasio do
recebimento do prmio World Food Prize, criado em 1970, vemos que o Brasil colocar-se
como um proponente de cooperao sul-sul algo que vai de acordo com o modelo de
insero dos autonomistas. Sem alinhamentos restritivos e pautado em universalismo,
diversificao de parcerias e orientado para a lgica do desenvolvimento, a viso desse grupo
quanto ao lugar do Brasil no mundo passa pela ideia de o pas deve compartilhar suas prticas
de sucesso e procurar angariar benefcios ainda que difusos desses procedimentos.
Muitas foram as formas encontradas pelos decisores de poltica externa para reforar a
importncia da segurana alimentar em um sistema internacional caracterizado pela ascenso
de emergentes com passivos sociais alarmantes. Por se tratarem de desafios complexos, que
demandam esforos compartilhados, procurou-se promover a cooperao no s em parcerias
bilaterais, mas tambm em perspectivas trilateral e multilateral.
Nesse mbito, em 2003, a diplomacia brasileira defendeu, durante o Frum de Davos,
a criao de um fundo composto por contribuies de pases desenvolvidos e voltados para
financiar programas de combate fome. Posteriormente, ganhou forma a Ao contra a Fome
e a Pobreza, protagonizada pelo pas, em 2004, juntamente com o reforo das metas definidas
nos ODM. A Declarao do Milnio menciona que os governos "no economizariam esforos
para libertar nossos homens, mulheres e crianas das condies abjetas e desumanas da
pobreza extrema" (ONU, 2000, p. 6).
Durante a confeco do documento final do Consenso de Monterrey (2004), relativo a
discutir mecanismos de promoo e financiamento da cooperao internacional, a posio
brasileira foi a de que, ainda que os esforos para o combate fome e pobreza devam ser
realizados primordialmente pelos Estados, a sociedade internacional deve favorecer, por meio
da cooperao, o desenvolvimento socioeconmico de naes em dificuldades. Esse
posicionamento tem intrnseca relao com a postura de promover uma governana mais
democrtica, a dizer, com o componente de solidariedade da poltica cooperativa do pas.
Nesse mesmo ano, a FAO aprovou, com apoio do Brasil, as Diretrizes Voluntrias,
destinadas a orientar os Estados a progressivamente promoverem o direito humano
alimentao adequada. Em consonncia com a iniciativa multilateral, o CONSEA sugeriu que
o governo ampliasse o foco de suas aes de mbito internacional relativas a questes de
segurana alimentar e nutricional. A defesa da soberania alimentar dos povos e da associao
do uso responsvel da gua fizeram parte das propostas do conselho ao governo federal.

197

No documento, o CONSEA afirma que a segurana e a soberania alimentares do


Brasil requerem considerar as vrias negociaes internacionais em curso, tanto no que se
refere aos temas como na natureza multilateral ou regional, em razo da importncia de cada
uma delas e das interfaces existentes entre elas (CONSEA, 2004)262. As escolhas de polticas
pblicas deveriam perpassar a considerao da dinmica externa, numa manifestao de que
os atores da burocracia reconhecem a necessidade de dilogo permanente com a perspectiva
multilateral e com outros Estados com os quais possam compartilhar boas prticas263.
Tratar desafios comuns como somente passveis de solues compartilhadas mostra
de que o multilateralismo deve ser reforado, com tal perspectiva prevendo a democratizao
das instncias decisrias e a incorporao das agendas do mundo em desenvolvimento, o
que vai ao encontro das diretrizes de poltica externa. A segurana alimentar uma dessas
temticas que, por dizerem respeito principalmente aos pases com menor desenvolvimento
relativo, so trazidas por atores como o Brasil ao cerne das discusses do ECOSOC, da
AGNU, do CSNU e das agncias especializadas do sistema ONU.
Deve-se lembrar que isso no ocorreu por mero proselitismo ou oportunismo.
Reformas estruturais socioeconmicas j vinham tomando forma no escopo domstico
brasileiro, colaborando como provas prticas da retrica. Para alm de discurso vazio, os
formuladores de poltica externa com o apoio de atores outros da dinmica decisria
buscaram legitimar seus pleitos por meio de amostras de como a segurana alimentar era,
realmente, uma questo central a ser solucionada.
Alm disso, por ser um conceito amplo e englobar distintas agendas, a segurana
alimentar possibilita sua instrumentalizao sob a forma de inmeros projetos de CSS e de
valorizao da imagem do pas. Da internacionalizao dos biocombustveis at a
transferncia de polticas pblicas nacionais como o Bolsa Famlia, os exemplos so os mais
variados quando se observa o rol de interaes cooperativas engendrados pelo Brasil.
Durante a cpula de Ecaterimburgo dos BRICS, em 2009, ento presidente Lula da
Silva, ao comentar quais agendas deveriam ser objetos prioritrios de atuao do
agrupamento, citou reforma da ONU, mudana do clima, Metas de Desenvolvimento do
Milnio e debate sobre segurana alimentar. O discurso de encerramento da Conferncia
262

Discurso da conselheira e coordenadora da CT 1, Maria Emlia Pacheco, na 5 reunio do CONSEA Gesto


2004-2005. Disponvel em: http//www4.planalto.gov.br/consea/noticias/discursos/2004/10/discurso-daconselheira-e-coordenadora-da-ct-1-maria-emilia-pacheco-na-5a-reuniao-do-consea-gestao-2004-2005.html,
acesso em: 16/04/2013.
263

Lembramos, aqui, a nossa meno a Hberle (2007), que cunhou o conceito de Estados constitucionais
cooperativos.

198

Internacional sobre Biocombustveis, 2008, foi na mesma direo: reforar a ideia de que h
inter-relao entre as agendas de segurana, de que o Brasil tem um papel claro a ser
demonstrado por meio de exemplos prticos e de que a cooperao e o multilateralismo so as
chaves para os dissensos. So claros os sinais de ameaa em temas como mudana do clima,
segurana energtica e segurana alimentar. Se quisermos evitar catstrofes, temos que mudar
(...) adotando regras mais transparentes e decises mais democrticas264.
No espectro mercosulino, a Carta de Buenos Aires sobre o Compromisso Social, de
2000, a pedra basilar que demarca a necessidade de criao de polticas comuns voltadas
para o combate excluso social e superao da fome. Atualmente, existe uma rea de
segurana alimentar no projeto integrador, representada por discusses no Parlamento do
MERCOSUL relativas a manejo de recursos hdricos; produo e estoques estratgicos de
alimentos; crdito rural e agricultura familiar265. A Comisso de Alimentos do MERCOSUL
(CA/MS) instncia que atua na harmonizao de regulamentos sobre a comercializao de
gneros agrcolas no interior do bloco.
Durante a XXXV cpula do MERCOSUL, na Argentina, em 2008, o Brasil endossou
a proposta de criao de um Grupo de Alto Nvel para discusso sobre segurana alimentar no
bloco, defendendo sua ampliao tambm para o PARLASUL e para a UNASUL266. Essa
reunio mercosulina tambm decidiu pela participao de ministros de assuntos sociais dos
membros do bloco nas futuras reunies do Conselho Mercado Comum (CMC) que trataro,
entre outros temas, da cooperao em segurana alimentar. As comisses de Direitos
Humanos e de Meio Ambiente do PARLASUL tambm tm destinado maior ateno ao tema,
ainda procurando ganhar institucionalizao no bloco sub-regional. O que se observa que as
temticas relativas segurana alimentar vm ganhando espao no s na dimenso de
integrao regional, como tambm, em sentido amplo, em iniciativas multilaterais.
Quando analisamos as mais diversas parcerias bilaterais e trilaterais relacionadas
cooperao em segurana alimentar, uma mirade de acordos pode ser apontada para alm
daqueles travados com as naes do continente africano, tema da parte final deste captulo.
264

Discurso do Presidente Lula durante sesso plenria de encerramento da Conferncia Internacional sobre
Biocombustveis. So Paulo, 21 de novembro de 2008.
265

Em 2008, o Paraguai fez proposta de estabelecer dilogo com o Parlamento do MERCOSUL sobre o tema da
agricultura familiar. A proposta do Brasil foi no sentido de que as polticas de agricultura familiar nos pases do
bloco fossem informadas aos parlamentos nacionais por meio do PARLASUL -, a fins de promover maior
convergncia de experincias.
266

Cita-se tambm a deciso para criar um fundo para a agricultura familiar do MERCOSUL, que foi concebida
em 2013, pelo colegiado da Reunio Especializada sobre Agricultura Familiar do MERCOSUL (REAF).

199

Citamos, por exemplo, o compartilhamento de programas voltados para o desenvolvimento de


agricultura familiar, recuperao de lenis freticos, composio de bancos de leite267,
elaborao de estratgias de alimentao escolar, e para transferncia de renda firmados com
Paraguai, Honduras268, Cuba, Haiti, Bolvia, Timor Leste, Camboja, Indonsia, Paquisto e
Ir269, naes que se imiscuem na dimenso sul-sul da poltica externa sob os autonomistas270.
Nossa cooperao se pauta por levar as tecnologias e polticas pblicas que esto
tendo bons resultados no Brasil para os pases em desenvolvimento que o solicitam, sempre
elaborando e empreendendo os projetos junto com eles (FARANI, 2011)271. Esse processo
de contatos bilaterais, ainda que possa ocorrer de forma direta, nao-nao, tambm est
imbricado na chancela multilateral, mostra de que a poltica cooperativa do Itamaraty tem a
preocupao de associar os esforos de promoo do desenvolvimento ao reforo de um
multilateralismo marcado por menores assimetrias.
As contribuies brasileiras junto ao Programa Mundial de Alimentos (PMA) das
Naes Unidas, o principal programa humanitrio do sistema ONU, so realizadas no s pelo
compartilhamento do Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), como tambm por
meio de doaes a pases assolados por emergncias humanitrias. No perodo 2011-2012, o
Brasil doou, atravs do PMA, cerca de 300 mil toneladas de alimentos a 35 pases 272. Isso foi
acompanhado por aumento dos repasses, que passaram de US$ 1 milho, em 2007, para US$
75 milhes em 2012, tornando o Brasil um dos mais relevantes contribuidores individuais.

267

Nos ltimos cinco anos, a experincia brasileira serviu de modelo para a implantao de bancos de leite
humano em 24 pases da Amrica Latina, frica e at Europa (IPEA, 2011, p.45).
268

Desde 2010, Honduras mantm um programa de transferncia de renda condicionada inspirado no Bolsa
Famlia, denominado Bono. J o projeto Vaso de Leche, que visa fortalecer a economia de pequenos e
mdios produtores rurais, vem sendo fortalecido por meio da cooperao tcnica prestada pelo Brasil.
269

No caso iraniano, as discusses referentes transferncia de tcnicas de transferncia condicionada de renda e


de cooperao em desenvolvimento rural ocorrem em contexto de imposio de sanes por parte do CSNU.
cabvel elocubrar que as autoridades persas temem que uma crise alimentar possa contribuir para insuflar
protestos e instabilidade. Lembramos que a queda de Ben Ali, na Tunsia, o primeiro pas a passar pela chamada
primavera rabe, em 2011, teve relao com a alta dos preos dos gneros alimentcios.
270

H outros exemplos inusitados, como o da municipalidade de Nova Iorque, que, em 2007, criou o programa
Opportunity New York, que se inspira nos programas de transferncia condicionada de Mxico e de Brasil.
271

272

Entrevista do ministro Marco Farani, ex-diretor da ABC, no perodo 2008-2012 (IPEA, 2011).

Bolvia, Congo, Etipia, Gambia, Somlia, Honduras, Uganda, Moambique, Nger, Senegal, Zimbbue,
Haiti, El Salvador, Guatemala e Nicargua foram os principais destinos das doaes de alimentos do Brasil, em
sua maior parte de arroz. Vrias dessas iniciativas foram apoiadas por parceiros desenvolvidos como Austrlia e
Espanha.

200

O Frum IBAS tem, como um de seus pontos focais, o desenvolvimento da


cooperao tcnica setorial entre seus membros e desses com outras naes273. Envolvendo
trs democracias multitnicas, lderes em suas regies e com desafios semelhantes, o IBAS
articula estratgia de insero internacional pautada, entre outras coisas, em um dos estertores
do discurso e da prtica da diplomacia brasileira: o combate fome e a pobreza.
O Fundo IBAS para o Alvio da Fome e da Pobreza, criado em 2004 e situado sob a
estrutura institucional do PNUD, prev a colaborao de US$ 1 milho anuais de cada um dos
trs membros do grupo, podendo haver contribuies extras. Os projetos apoiados pelo Fundo
IBAS274 balizam-se pelos ODM, devendo ser ambientalmente sustentveis e passveis de
reproduo por outras naes275. Trata-se de um frum estratgico para a poltica externa
brasileira, por corporificar algumas de suas diretrizes como cooperao sul-sul,
desenvolvimento, diversificao de parcerias e democratizao de fruns multilaterais.
Ao contribuir, via compartilhamento de tcnicas, seja por estratgias multilaterais,
trilaterais, bilaterais ou mistas, com o desenvolvimento institucional de seus parceiros, a
perspectiva da diplomacia brasileira de que esses passem a ter melhores condies de fazer
frente aos fatores causadores da insegurana alimentar. Isso no est dissociado da ideia de
que a porosidade entre as dinmicas domstica e externa cada vez maior e mais
interdependente. Conforme Andrew Hurrel, a lot of global order is also about what goes
inside (HURRELL, 2012)276.

273

Entre os grupos de trabalho temticos voltados cooperao setorial do IBAS, h um sobre agricultura e
outro sobre desenvolvimento social.
274

Sob a alada do Fundo IBAS, deu-se o projeto de desenvolvimento da agricultura e da pecuria de Guin
Bissau, com primeira fase concluda em 2007 e com a segunda em 2011. Em fase de execuo, cita-se o projeto
de dessalinizao para o aprovisionamento de gua potvel, em Cabo Verde, com objetivo de instalar
equipamento de dessalinizao de gua, contribuindo para a ampliao da irrigao agrcola da ilha. Outras duas
iniciativas encontram-se em curso na Guin Bissau. A primeira, de apoio reabilitao de bolanhas e ao
processamento de produtos de origem agrcola e animal, com intuito de melhorar o controle e o manejo de
recursos hdricos para diminuir a acidez dos solos pantanosos (bolanhas), possibilitando a ampliao de renda
das comunidades de agricultores locais produtores de arroz. A segunda referente eletrificao rural com
sistemas de energia solar, que complementa os processos estruturantes no campo caboverdense.
275

O Fundo IBAS j aportou recursos em pases como Haiti, Guin Bissau, Cabo Verde, Burundi e Palestina.
Outros projetos esto sendo implementados em Cabo Verde, Camboja, Guin Bissau, Laos, Palestina, Serra Leoa
e Vietn. interessante notar que os destinatrios dos recursos do fundo so naes que, alm de enfrentarem
problemas estruturais de insegurana alimentar, fazem parte dos interesses mais diretos de poltica externa de
Brasil (Guin Bissau, Haiti, Palestina, Cabo Verde); frica do Sul (Serra Leoa, Cabo Verde, Guin Bissau,
Burundi e Palestina); e ndia (Camboja, Laos e Palestina).
276

O trecho correspondente na traduo : Muito da ordem internacional tambm sobre o que se passa
dentro. Conferncia concedida por Andrew Hurrell, no Programa de Ps-Graduao em Relaes
Internacionais da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (PPGRI-UERJ), em 10/12/2012.

201

4.2

Atores do processo decisrio da cooperao em segurana alimentar: dinmica


interministerial

O ponto de partida desta seo, em que abordaremos como se do as interaes entre


os principais ministrios responsveis pela configurao da poltica de cooperao em
segurana alimentar do Brasil para com o continente africano, que as preferncias desses
atores no so dadas ou imunes a influncias, barganhas e arregimentaes277. Nesse sentido,
reforamos que no vemos o Estado como entidade com capacidade fixa de mobilizar as
foras domsticas para a consecuo de objetivos de poltica externa.
Conforme j observamos no momento inicial deste captulo, a mudana de nfase
quanto questo da segurana alimentar, que, tratada com certa negligncia durante a gesto
de FHC, tornou-se vertente estratgica do governo de Lula da Silva, indicativo de que a
formao de preferncias no rgida. Ela varia conforme a coalizo no poder, de acordo com
os interesses dos grupos de opinio no interior da burocracia estatal e tambm segundo a
corrente de opinio e de ao com maior relevncia no interior do MRE.
Essa formao de preferncias ocorre simultaneamente por influncia de fatores
domsticos e internacionais, o que reverbera na definio da poltica de CSS. Por colocar-se
como ator no interessado, que age sem a imposio de condicionalidades e privilegiando a
formalizao de parcerias horizontais, o pas busca singularizar-se, ganhando espao para
fazer valer, no necessariamente de forma direta ou condicional, seus interesses.
Por termos utilizado a expresso instrumentalizao, quando nos referimos CBDI,
deixamos claro que os objetivos de poltica externa no continente africano so enunciados
ainda que no escancarados - por meio da cooperao tcnica. Isso vai ao encontro, em
277

For a systemic theory to be useful, it is not essential that the state actually be unitary, but it must function in
important respects, both domestically and internationally, as if it were. () Factors highlighted by systemic
theories are certainly necessary to any satisfactory account of international affairs, but doubts have grown that
these astringent theories are, by themselves, sufficient to the task (MORAVCSIK,1993, p. 7-9, grifos do autor).
E tambm: variance in state preferences poses the most fundamental challenge to international explanations
(Idem, p. 11). O trecho correspondente na traduo : Para que uma teoria sistmica seja til, no essencial
que o Estado seja efetivamente unitrio, mas ele deve funcionar, em aspectos importantes, tanto domesticamente
quanto internacionalmente, como se fosse. (...) Fatores ressaltados por teorias sistmicas so certamente
necessrios para qualquer explicao satisfatria das relaes internacionais, mas dvidas tm aumentado de que
essas teorias adstringentes sejam, sozinhas, suficientes para a empreitada. () Variaes nas preferncias
estatais apresentam o desafio mais fundamental para as explicaes sistmicas. The strategies pursued
domestically by negotiators may make an important difference to the ratifiability of an agreement (MILNER,
1993, p.229). O trecho correspondente na traduo : As estratgias buscadas domesticamente pelos
negociadores podem causar uma importante diferena para a possibilidade de ratificao de um acordo.

202

primeiro lugar, das causalidades internacionais, como a ascenso dos emergentes, o que
permitiu o questionamento das estratgias tradicionais do CAD-OCDE; a concorrncia
entre eles na cooperao com seus parceiros; a busca por liderana em ordem internacional
em transio; alm de outras oportunidades que possam advir da cooperao.
Alm disso, realizaremos esforo de anlise para entender de que forma MDS, MAPA
e MDA catalizaram ou no suas agendas como formas de influenciar o processo decisrio. A
presena desses ministrios indica quo complexo e amplo o entendimento sobre segurana
alimentar. Como nosso objeto de estudo referente s relaes internacionais, veremos como
isso se d com relao ao MRE e as recentes mostras de existncia de relativa porosidade
burocrtica em sua composio.
Argumentaremos que, ao contrrio do processo histrico-sociolgico que conformou o
insulamento relativo do MRE, o que vem se observando com maior destaque nos ltimos anos
que esse isolamento vem sendo contestado. De um lado, tem-se a prpria necessidade do
Itamaraty de responder a presses mltiplas: as extraburocrticas; as provenientes da prpria
burocracia federal; e tambm as oriundas de disputas no prprio ministrio, o que refora a
posio de que a poltica externa no esttica, mas, ainda que com singularidades,
aproximada da ideia de poltica pblica278.
De outro, fica cada vez mais claro que a configurao de polticas de cooperao
demanda a participao coordenada de entidades com expertise tcnica, capacidade de
mobilizao de recursos e interesse necessrio para permitir que a retrica diplomtica tornese prtica. The transnational perspective has one other advantage worth highlighting. By
allowing for a multiplicity of actors who sustain global politics, it facilitates attention to the
roles played by bureaucratic agencies within governments279 (ROSENAU, 1980, p.4).

4.2.1 Ministrio da agricultura, pecuria e abastecimento: EMBRAPA

Um dos principais atores da poltica de cooperao agrcola do Brasil para com o


continente africano o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA). Sua
278

279

Aqui, fazemos referncia a Lima (2000).

O trecho correspondente na traduo : A perspectiva transnacional tem uma outra vantagem a ser
ressaltada. Por permitir uma multiplicidade de atores que sustentam polticas globais, ela chama a ateno para
os papeis exercidos por agncias burocrticas no interior de governos.

203

atuao d-se, principalmente, por meio da EMBRAPA, instituio que encontra guarida em
sua estrutura organizacional e executa diversas aes de cooperao junto a parceiros em
desenvolvimento, principalmente nas Amricas do Sul e Central, no Caribe e na frica.
A meno anterior cooperao agrcola e no cooperao em segurana
alimentar no leviana, visto que a EMBRAPA afirma no possuir posio institucional
sobre o conceito de segurana alimentar280, mesmo realizando tanto iniciativas voltadas para o
agronegcio quanto para o fomento agricultura familiar no plano domstico. Isso decorre,
talvez, da prpria amplitude dos projetos levados a cabo pela instituio, o que pode,
inclusive, contribuir para a j citada dicotomia da poltica agrcola brasileira.
Quanto relao do MAPA com o MRE, tem-se que, ainda que a EMBRAPA tenha
mandato especfico de atuao nacional e internacional, desenvolvendo sua prpria poltica de
cooperao cientfica e tecnolgica com diversos centros de excelncia, a instituio
executora dos projetos coordenados pela ABC. Nesse sentido, se formos considerar os dois
extremos da poltica externa de formulao e de implementao -, a EMBRAPA posicionarse-ia como ator executor, seguindo as orientaes e as diretrizes do MRE.
Enquanto que a articulao poltica e o aporte financeiro necessrios para o
desenvolvimento de aes cooperativas de cunho agrcola dependem da vontade do Itamaraty,
esse ministrio no tem condies tcnicas ou de pessoal para realizar a transferncia do
conhecimento para as naes recipiendrias. Nesse sentido, procurar entender a poltica de
cooperao em segurana alimentar sem compreender o papel da EMBRAPA seria tarefa
invivel. No entanto, como o componente poltico e diplomtico da cooperao cabe ao
Itamaraty, inegvel sua importncia na proviso de incentivos presena do MAPA.
Se ocorre essa diviso de tarefas entre os dois ministrios, possvel dizer que
existe anuncia e concordncia de ambos os atores quanto poltica de cooperao sul-sul em
segurana alimentar. Ainda que disputas burocrticas possam surgir no desenho de um projeto
ou no encaminhamento de uma negociao, a prpria realidade de a EMBRAPA consentir
com o fato de o MRE ser o formulador da poltica externa e a ABC a coordenadora macro dos
projetos, d a entender que as relaes entre os loci formulador e executor pacfica.
A instrumentalizao do processo cooperativo que se repetir com todos os outros
ministrios estudados - ocorre por meio do recebimento de demandas de outras naes pela
280

Entrevista concedida por Antnio Prado, coordenador de Cooperao Tcnica da EMBRAPA, ao autor. O
entrevistado menciona, entretanto, estudo de pesquisadores da prpria EMBRAPA sobre o tema, como o de
Maluf e Menezes (2000). Alm de Prado, a entrevista, realizada em 2012, contou com o suporte de profissionais
da Coordenadoria de Cooperao Tcnica da EMBRAPA: Adriana Mesquita Bueno, Carlos Canesin e Osrio
Filho.

204

ABC ou por legaes brasileiras no exterior. Encaminhado o pedido ABC, ele avaliado
por essa agncia, que faz o chamamento participao de rgos como a EMBRAPA.
Salienta-se que como os projetos so confeccionados sob requisio de parceiros estrangeiros,
os desenhos de cada iniciativa so feitos de forma personalizada, de acordo com a necessidade
exposta e com o tipo de auxlio a ser efetivado.
Sua negociao e institucionalizao passa pelo envolvimento das partes a dizer:
MRE, MAPA, pas parceiro, podendo abarcar mais de um pas e/ou instituio multilateral.
Isso implica que quaisquer alteraes futuras nos termos do projeto de cooperao tambm
precisam ser negociadas e aprovadas por todos os participantes.
Assim, caso um projeto x, que congregue alguma das agendas de segurana
alimentar, requeira, por exemplo, a transferncia de conhecimentos tcnicos relativos
produo de algum gnero alimentcio, os conhecimentos da EMBRAPA tornam-se
fundamentais para que a cooperao deixe o espao da formulao muito mais associado ao
componente diplomtico e ganhe substncia como instrumento da poltica externa.
Quanto ao recebimento dos aportes tcnicos, eles ocorrem governo a governo,
conforme as diretrizes que demarcaram a CBDI durante a presidncia de Lula da Silva. A
transferncia de conhecimentos sobre agricultura tropical destinada diretamente aos rgos
oficiais dos pases recipiendrios, como o caso das naes africanas. A EMBRAPA no
atua em extenso rural ou apoio a quaisquer grupos privados brasileiros ou estrangeiros em
sua atuao internacional e sim como instituio do Estado brasileiro281.
No que diz respeito s fontes de financiamento dos projetos, a maior parte dos
recursos oriunda da ABC, do governo federal, e tambm do convnio da agncia com o
PNUD. Os recursos tambm podem ser originados de agncias de cooperao de pases
desenvolvidos, participantes de cooperao trilateral, e de fontes multilaterais. A EMBRAPA,
por sua vez, contribui com o valor das horas tcnicas de seus especialistas e com a
manuteno de sua estrutura operacional para atender a essas demandas. Apenas em casos
muito especficos a EMBRAPA executa projetos sem a participao da ABC; no entanto, o
financiamento dos mesmos sempre externo ao oramento da empresa282.
A EMBRAPA torna-se parte no processo de negociao da cooperao brasileira, de
forma que adquire importncia ftica ao propiciar a consecuo das iniciativas, visto que
executora de muitos dos instrumentos utilizados pelo Itamaraty para a definio dos objetivos
281

Entrevista concedida por Antnio Prado, coordenador de Cooperao Tcnica da EMBRAPA, ao autor.

282

Idem.

205

de poltica externa. notrio observar que isso condiz com nosso argumento de que h, de
fato, certa porosidade burocrtica do MRE frente a atores outros da burocracia federal.

4.2.2

Ministrio do desenvolvimento agrrio

Alm do MAPA, o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), criado em 1999,


ator da burocracia federal com basilar importncia no processo de internacionalizao de
polticas pblicas por meio da cooperao sul-sul. O conjunto de polticas direcionadas para o
campo da segurana alimentar em mbito domstico, concebido e implementado pelo MDA,
vem, conforme vimos, despertando crescentes interesses de parceiros internacionais e de
agncias especializadas como a FAO e o Fundo Internacional de Desenvolvimento Agrcola
(FIDA), que tem o objetivo de fornecer financiamento direto e de mobilizar recursos para
programas de melhoramento da produtividade agrcola.
Esse processo de reconhecimento das prticas nacionais concomitante crise
mundial de alimentos, ainda em curso, e ao renovado interesse externo sobre a temtica.
Conferncias como a Cpula Mundial Sobre Segurana Alimentar da FAO de 2008, a Cpula
da Unio Africana de 2009, a Cpula do G20F de 2011 e propostas como o Plano de Ao
2012-2016 para Cooperao Agrcola dos BRICS283 indicam que as discusses das agendas
relacionadas segurana alimentar ocorrem em contexto em que as polticas de combate
fome e pobreza e de desenvolvimento agrrio do Brasil so consideradas referncias.
Como era de se esperar, o aumento da visibilidade das polticas pblicas
implementadas em mbito domstico passou a requisitar um perfil mais atuante do MDA na
execuo de determinados projetos de CSS. A pasta tambm atua como condutora da Seo
Nacional da Reunio Especializada sobre Agricultura Familiar do MERCOSUL
(REAF/MERCOSUL); no Comit Permanente de Assuntos Internacionais do Conselho
Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CPAI-CONDRAF); na formulao e no
acompanhamento da agenda do Grupo de Trabalho de Cooperao Agrcola dos BRICS; e no
acompanhamento dos trabalhos do Comit Mundial de Segurana Alimentar da FAO.
Vem existindo, de forma crescente, um incremento da internacionalizao das
atividades e das funes do MDA. Como a cooperao implica a intrnseca relao entre as
283

Rascunhado durante a 2 conferncia de ministros da agricultura dos BRICS (2011), realizada na China.

206

duas esferas componentes do Estado, em suas relaes domsticas e com outras entidades de
direitos e obrigaes internacionais, o papel do MDA como burocracia especializada e voltada
para a proviso tcnica reforado.
Isso no quer dizer, tal qual ocorre com o MAPA, que este ministrio tenha a
capacidade de atuar sem estar associado ao locus de formulao da poltica externa. Como
no existem iniciativas autnomas do MDA284, a pasta age quando requisitada pelo Itamaraty,
por meio da ABC, provendo suas competncias tcnicas. O financiamento integral e a
coordenao do projeto cooperativo, entretanto, permanecem sob guarida da ABC285.
Compondo o quadro de abertura relativa do Estado brasileiro em seu processo
decisrio para a presena de outros atores, o MDA tem papel ativo na formulao dos projetos
de cooperao para com outros parceiros em desenvolvimento, o que pode contar com a
colaborao de outros atores governamentais como FNDE, CONAB, EMBRAPA e MDS.
Ainda que siga o chamamento do MRE de forma frequente, o MDA no tem papel
substantivo na formulao da poltica externa, atuando quando requisitado e seguindo as
diretrizes consideradas prioritrias pelo corpo diplomtico286.
Isso no quer dizer, contudo, que o MDA no tenha certo grau de influncia tambm
na formulao dessa poltica, visto que exerce poder para definir e articular os projetos de
cooperao em segurana alimentar, especialmente aqueles que envolvem agricultura familiar
e capacitao de trabalhadores rurais. Diversas demandas de cooperao que nascem no
mbito da REAF/MERCOSUL so originadas no MDA, o que pode ter como consequncia,
dependendo do projeto, a levada dessa demanda ao MRE.
No processo de formao das preferncias do MDA, portanto, certos posicionamentos
podem ser encaminhados ao Itamaraty. Assim, interesses formulados fora da Casa de Rio
Branco e que digam respeito, inicialmente, ao rol de assuntos sob superviso do MDA podem
ser prospectados, por meio do jogo burocrtico federal de tomada de decises e de
sensibilizao dos formuladores e decisores centrais, para a agenda mais geral da diplomacia.
284

Entrevista de Francesco Maria Pierri, chefe da assessoria para assuntos internacionais e de promoo
comercial do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, ao autor. Entrevista realizada em 2012.
285

Via ABC, o MDA repassa recursos financeiros para o escritrio da FAO para a Amrica Latina e o Caribe,
situado em Santiago do Chile. Esses aportes integram o Fundo Brasil-FAO, que busca promover o
desenvolvimento rural sustentvel, a agricultura familiar e a segurana alimentar. O fundo financia projetos
relativos a esses temas na Amrica Latina e no Caribe em reas como alimentao escolar, cooperao
humanitria, fortalecimento da sociedade civil, compras da agricultura familiar e rede de pesca e aquicultura das
Amricas.
286

Entrevista de Francesco Pierri, chefe da assessoria para assuntos internacionais e de promoo comercial do
MDA, ao autor.

207

Isso fica claro quando observamos que os projetos de cooperao tcnica e aqui no
mais a configurao da poltica externa estrito senso - que envolvem o MDA so
normalmente elaborados de forma a conjugar as atribuies desse ministrio e da ABC. H
outros, formulados pela ABC e para a implementao dos quais a agncia pede a colaborao
do MDA. Nesse caso, o MDA avalia sua capacidade e pertinncia em relao ao projeto
demandado287. Tendemos a crer que, por ser dotado de conhecimentos e de capacidade de
execuo que o Itamaraty no tem, o MDA poderia, no caso de um projeto ser considerado
no pertinente, modific-lo ou mesmo objet-lo ainda em sua fase de configurao.
mister mencionarmos, corroborando nosso argumento de que a segurana alimentar
pauta de abrangncia ampla e no definitiva, que o MDA desenvolve, para alm somente do
apoio da ABC, iniciativas de cooperao que contam com a participao e o necessrio
envolvimento de rgos outros da burocracia federal como a EMBRAPA, o CONSEA e o
CONDRAF. Nota-se, contudo, que tantas so as agendas que permanecem sob a ascendncia
do termo segurana alimentar, que mesmo essas composies intraburocrticas podem
enunciar possveis dicotomias no programa de cooperao sul-sul do Brasil.
Enquanto os dois conselhos federais, CONSEA e CONDRAF assessoram o MDA em
alguns projetos de cooperao em agricultura familiar, as conjugaes dessa pasta ministerial
com a EMBRAPA so distintas, envolvendo iniciativas de desenvolvimento agrrio que no
guardam, em tese, a mesma preocupao seminal com a garantia da segurana alimentar das
regies em que so executadas.
Em suma, conforme ocorre com o MAPA, ainda que no tenha o poder de formular a
poltica externa, o MDA pode - o que normalmente ocorre por meio de interaes
coordenadas atuar de forma concomitante com o Itamaraty na cooperao em segurana
alimentar.

4.2.3 Ministrio do desenvolvimento social

A criao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), em


2004, claro exemplo institucional e prtico de como a segurana alimentar tornou-se
ponto focal do programa poltico de Lula da Silva. Convergindo as principais aes, em plano
287

Idem.

208

domstico, destinadas transferncia condicionada de renda, a exemplo do Bolsa Famlia, o


MDS tambm ator da burocracia federal atuante em projetos de cooperao sul-sul.
A repercusso das iniciativas de proteo social relacionadas ao programa de
desenvolvimento socioeconmico durante a presidncia petista fez com que, conforme vimos,
governos estrangeiros e instituies multilaterais buscassem ter acesso ao know-how de
polticas pblicas nacionais. Nesse processo, tal qual ocorre com o MDA, o MDS contribui
com a formulao dos projetos de CSS, mas no tem papel determinante na definio das
parcerias ou na palavra final da tomada de decises, funo que cabe ABC/MRE.
Agindo de acordo com as caractersticas gerais da CBDI, o MDS costuma formular os
projetos cooperativos juntamente com o Estado requisitor, executando-os tal qual as diretrizes
da insero internacional do Brasil. Assim como ocorre com os demais ministrios estudados,
o financiamento das aes de cooperao em segurana alimentar cabe ABC288, prerrogativa
que, como veremos, lhe garante certo grau de controle de todas as fases da parceria
cooperativa, desde a formulao execuo.
Ao longo de sua breve vida institucional, o MDS contou com a presena de um
diplomata de carreira cedido como Chefe da Assessoria Internacional, no havendo, at ento,
o movimento contrrio, de cesso de quadros ministeriais para o Itamaraty. Isso indica, ao
menos no ponto de vista funcional, que houve, durante determinado perodo, preocupao do
MRE em supervisionar e dar as diretrizes norteadoras das atividades internacionais do MDS.
O fato que, para alm da ascendncia da ABC, o MDS manteve, durante os anos de Lula da
Silva na presidncia, dilogo constante com a Diviso de Temas Sociais (DTS) e com a
Coordenao-Geral de Aes Internacionais de Combate Fome (CGFOME) do Itamaraty.
Os pontos de contato do MDS com o MRE so tributrios de um governo cuja
orientao de poltica domstica e de poltica externa foi no sentido de se promover o
desenvolvimento social e o combate fome e pobreza. Essas agendas, no por acaso, alm
de terem sido parte da estratgia de governabilidade interna da coalizo presidencial petistapeemedebista, tambm foi defendida durante a ascendncia burocrtica dos autonomistas no
interior do Itamaraty.

4.2.4 Itamaraty e ABC: horizontalizao controlada e harmonizao de discursos?

288

Alguns doadores internacionais como o Department for International Development (DFID), do Reino Unido,
tambm costumam financiar projetos de cooperao tcnica nos quais a expertise do MDS requisitada.

209

A relao do MRE, sob a figura da ABC, com as demais pastas ministeriais da


burocracia federal explicativa do processo decisrio garantidor das iniciativas que compem
a CBDI. Do ponto de vista especfico da segurana alimentar, nossa opo em trabalhar com
MAPA, MDS e MDA, frente ao Itamaraty, nos forneceu informaes valiosas para o
entendimento desses processos, que possibilitam a internacionalizao de prticas domsticas.
Em termos gerais, o que foi possvel observar, de acordo com nosso levantamento,
que: (i) existe o reconhecimento da autoridade do Itamaraty na poltica de cooperao; (ii)
isso no implica, necessariamente, na existncia de hierarquia funcional; (iii) o
relacionamento do MRE com os demais ministrios tende a ser pacfico e coordenado; e (iv) o
chamamento participao de outros atores na cooperao sul-sul em segurana alimentar
no implica em uma relao completamente horizontal na formulao poltica.
Quanto ideia de autoridade do Itamaraty (i), nos referimos ao fato de que, tanto
por questes constitucionais289, como por fatores imateriais como a conformao histrica,
sociolgica e profissional desse ministrio -, o MRE mantm-se na posio de formulador da
poltica de CSS. Ainda que, nos anos de Lula da Silva, a quantidade e a variedade de projetos
e parcerias cooperativas tenham aumentado, como comprovam o aumento no oramento da
ABC e o Levantamento sobre a Cooperao Brasileira para o Desenvolvimento Internacional,
a posio da Casa de Rio Branco como locus formulador continua assegurada.
Temos, com a existncia de maior interdependncia e de presses por maior
participao de outros atores na poltica externa, um duplo processo: um referente ascenso
do Executivo, quando observamos o mbito domstico como um todo; e outro, paripasso, que
tem relao com a relativa supremacia do MRE sobre os demais setores da burocracia federal.
Conforme Helen Milner, in general, asymmetries of information domestically work in favor
of the executive. The executives dominance over the foreign policy process is likely to be a
function of how great her private information in this area is290 (MILNER, 1997, p.21).
Alm dessa dominncia do Executivo na tomada de decises, argumentamos que
tambm h a perpetuao de uma disparidade de poder entre o Itamaraty e os outros nichos da
burocracia do Estado brasileiro, o que impede o rompimento mais expressivo do insulamento
289

Mesmo a elaborao, tramitao e aprovao dos atos de Direito Internacional Pblico necessrios
formalizao das aes oficiais de cooperao internacional so atribuies da ABC enquanto agente legtimo da
Unio para tal.
290

O trecho correspondente na traduo : Em geral, assimetrias de informao domsticas atuam em favor do


Executivo. A dominncia do Executivo sobre o processo de poltica externa normalmente uma funo do quo
grande sua informao privada nessa rea.

210

desse ministrio. Pluralization departs from a unique baseline: the quasi-monopolistic


reputation of Itamaraty (CASON; POWER, 2009, p.8)291. Se essa situao vem sendo
relativizada mais recentemente, no possvel afirmar, ainda, que tenha havido uma
transformao relevante desse quadro292.
Isso perceptvel porque, ao menos na cooperao em segurana alimentar, nenhum
dos outros ministrios estudados busca rivalizar com o Itamaraty na formulao da poltica
externa ou mesmo questionar frontalmente as diretrizes emanadas da corrente de opinio e de
ao dessa burocracia. A no existncia de conflitos patentes, que poderiam suscitar o reforo
de relaes marcadas por hierarquia, d a entender que a coordenao a mais relevante
caracterstica das relaes entre MRE, MAPA, MDS e MDA (ii).

Nota-se se no o protagonismo, pelo menos a permanncia de uma destacada


centralidade do Ministrio das Relaes Exteriores na poltica externa brasleira, o
qual procura manter seu status de gatekeeper. (...) A conduo dos assuntos de
poltica externa permaneceu fortemente centralizada no mbito das instituies do
Estado, em particular embora no mais exclusivamente no Itamaraty
(PINHEIRO; MILANI, 2012, p. 337).

Se tivssemos algum grau de hierarquia formal, essa seria visvel pelo controle
oramentrio e financeiro da ABC293 que, por tal situao, tem o condo tcito de vetar
quaisquer possveis projetos cooperativos que no sejam de seu interesse. Como a esmagadora
maioria das iniciativas de cooperao em segurana alimentar passa pelo repasse de verbas
provenientes do governo federal via ABC o que se observa que, institucionalmente, a
julgar pelo dispositivo de financiamento, a burocracia governamental organizada sob o vis
de que o Itamaraty o rgo controlador das perspectivas oficiais de cooperao.
Ao conjugarmos esse argumento com a constatao de que a corrente dos
autonomistas a mais relevante para o processo decisrio intra-MRE, temos que o grau de
repasse de recursos para projetos de cooperao depender no s do chefe de Estado como
291

O trecho correspondente na traduo : A pluralizao parte de um patamar nico: a reputao quase


monopolstica do Itamaraty. Esses autores argumentam que o poder do presidente da repblica tende a se
manifestar de forma mais clara, quanto ao processo decisrio, quando esse se v confrontado pelas burocracias, o
que no ocorreu nesse nosso caso.
292

Cason e Power (2009) tambm argumentam que as recentes tendncias de exerccio de diplomacia
presidencial durante FHC e Lula da Silva tenderam a contribuir para a diminuio desse fechamento do MRE,
tendo em vista que o modelo de delegao do presidente da repblica ao Itamaraty seria relativizado. No
concordamos integralmente com esse ponto, visto que, em outros momentos da histria diplomtica brasileira, o
presidente teve maior ou menor grau de envolvimento com a poltica externa e nem por isso o padro de
insulamento foi alterado. Veja-se o perodo do Pragmatismo Responsvel e Ecumnico, dos Crculos
Concntricos ou mesmo durante a Poltica Externa Independente.
293

Os recursos da ABC so providos pelo Oramento Geral da Unio, frutos de arrecadao tributria.

211

tambm da corrente de opinio e de ao com maior poder organizacional no Itamaraty.


Durante o perodo de Lula da Silva, houve coincidncia de um presidente com projeto poltico
voltado para o desenvolvimento agrrio e o combate fome e pobreza com um grupo
diplomtico que passou a entender influenciado pelo PT a cooperao sul-sul como
estratgica para a insero internacional do Brasil.

O Itamaraty uma instituio de Estado, no de governo. No entanto, os


governantes so eleitos democraticamente a partir de agendas e propostas escolhidas
pela populao o que, naturalmente, influencia os Ministrios na formulao de
suas polticas. No diferente no caso do Itamaraty. No caso do Presidente Lula,
sendo o primeiro presidente eleito pelo PT sua plataforma foi claramente
incorporada na formulao das polticas pblicas brasileiras (FARANI, 2012, grifo
nosso)294.

Dessa forma, se no se observa uma hierarquia claramente constituda entre os atores


da cooperao, possvel identificar que existe, pelo menos, uma diviso de funes entre os
ministrios na configurao da CBDI. Note-se que, no campo de formulao da poltica
externa, nos parece notrio que essa continue, sem rivais, sob a tutela do MRE, o que no
impede que esse ministrio seja influenciado pelos demais, como de fato ocorre, por meio da
sugesto de projetos de cooperao com distintos parceiros internacionais295.
A prpria institucionalizao da CGFOME296 no interior de um MRE controlado pelos
autonomistas297 pode ser interpretada como forma desse ministrio no s convergir com as
mudanas socioeconmicas e consequentemente polticas em mbito domstico, como
tambm como meio encontrado de se incentivar a formao de diplomatas com capacidade de
deliberar mais especificamente sobre temas relacionados s agendas de segurana alimentar.
294

Entrevista do ministro Marco Farani, ex-diretor da ABC, no perodo 2008-2012, ao autor. Entrevista realizada
em 2012.
295

Alm dos ministrios, os novos atores como os partidos polticos, por exemplo - com presena crescente em
assuntos de relevncia internacional, ainda que no se configurem em tomadores de decises, passam a ter maior
capacidade de ao domstica, com possibilidades de influenciar o corpo diplomtico. Por no terem o poder de
agncia clssico, em campo externo, eles, ao menos, ampliariam sua seara de interesses, podendo barganhar
mais decisivamente na esfera domstica. Rememoramos, entretanto, que nosso foco no sobre esses outros
atores de fora da burocracia federal.
296

As atribuies da CGFOME, criada durante o governo de Lula da Silva, so mltiplas, relacionadas aos
seguintes temas: segurana alimentar e nutricional, inclusive direito alimentao; desenvolvimento agrrio
(reforma agrria e agricultura familiar); pesca artesanal; Instituto Social Brasil-Argentina; FIDA; PMA; Frum
Social Mundial; dilogo com a sociedade civil; e assistncia humanitria internacional. Disponvel em:
http://www.mre.gov.br/cgfome, acesso em: 10/04/2013.
297

Pensamento semelhante cabvel quando vemos a Diviso de Temas Sociais (DTS) ser valorizada justamente
nesse perodo. Lembramos que tanto a DTS quanto a CGFOME so divises sob a Subsecretaria-Geral Poltica I
(SGAP I), uma das mais desejadas e concorridas por egressos do curso de formao de diplomatas do IRBr
quando iniciam seus estgios.

212

O controle desses processos de cooperao torna-se facilitado quando o locus formulador no


est completamente dissociado das temticas em discusso e conhece minimamente o tema a
ser tratado. Com maior domnio sobre a circulao das informaes, os tomadores de decises
podem barganhar com maior propriedade suas preferncias.
J quanto execuo dessa poltica externa, nos parece que aqui sim o MRE permite,
no sem exercer controle, participao maior dos demais ministrios. Nesse sentido, existiria
uma horizontalizao controlada que, embora indique a existncia de porosidade burocrtica
na configurao da poltica externa, no quer dizer sobremaneira que o Itamaraty tenha
perdido sua supremacia (PINHEIRO, 2009). Grosso modo, quanto aos ministrios estudados,
aponta-se que as relaes deles com o Itamaraty so pacficas (iii), havendo limitados
espaos para jogos de barganha, arregimentao e tentativas de dominao de um sobre o
outro.
Ainda que a poltica organizacional do MRE venha sendo transformada com o passar
o tempo, trata-se de um processo errtico, em curso e no necessariamente continuado. Essa
coordenao de mltiplos atores sobre um decisor burocrtico maior tende a ocorrer porque
os objetivos so compartilhados e normalmente no contestados. No negamos, no entanto,
que a existncia desses outros atores ainda que seja difcil caracteriz-los como decisores
permita, na teoria e na prtica, o jogo de barganhas para a tomada de decises. O que ocorre
que esse simplesmente no costuma ocorrer nas interaes entre MDA, MDS e MAPA
referentes conformao da cooperao em segurana alimentar.
Assim, a falta de enfrentamento entre os ministrios e o MRE, nesse diapaso, poderia
ser explicada pela prpria natureza governamental do Brasil, em que h o controle poltico,
pelo menos em tese, exercido pelos ministros sobre cada burocracia da Esplanada. Como
esses so nomeados pela presidncia, a tendncia, em um presidencialismo de coalizo, que
os objetivos tendam convergncia. Um segundo ponto que, no nosso objeto de estudo, o
MDS foi criado depois da subida de Lula da Silva ao poder, o que o ligaria seminalmente ao
projeto poltico petista. J quanto ao MDA e MAPA, os dois ganharam bastante espao entre
2003-2010, tantas foram as aes domsticas e internacionais referentes agricultura.
Mesmo que haja dissensos entre a viso do MRE sobre o que significa a cooperao
em segurana alimentar e a de outros atores, inclusive da prpria burocracia federal, como o
caso do CONSEA, essas divergncias no conseguem efetivamente afetar a capacidade
decisria e polarizadora do Itamaraty. Por ter funo muito mais recomendatria e consultiva,
o conselho no propriamente um decisor. Esse rgo poderia, contudo, tentar fazer valer

213

suas conexes legislativas e intersocietrias298 para questionar algumas prticas de CBDI que
possam imiscuir o agronegcio como algo passvel de ser abarcado pela segurana alimentar.
Isso, na prtica, no ocorre, em virtude no s da distribuio de poder decisrio em
poltica externa pelo Executivo, como tambm pelo grau de coeso entre MDA, MDS, MAPA
e MRE. Alm disso, o CONSEA no realiza projetos de cooperao tcnica, visto que sua
misso a de dar visibilidade importncia da participao social para a construo das
polticas de SAN no Brasil e em outros pases. nesse mbito que enumera muitas de suas
crticas, por considerar que, em algumas ocasies, a cooperao agrcola brasileira com seus
parceiros no gera externalidades positivas s populaes locais, internacionalizando a
dicotomia entre agronegcio e agricultura familiar para outros pases em desenvolvimento.
Quando analisamos a configurao dos projetos de cooperao, temos quadro distinto
daquele relativo configurao da poltica externa. Sobre esses, a capacidade de influncia e
de ao de MAPA, MDS e MDA imensamente maior, com esses rgos dividindo a
conduo das iniciativas com a ABC desde a origem. Isso ocorre de forma majoritariamente
coordenada, com as pastas ministeriais atuando conforme as diretrizes de poltica externa em
curso no momento poltico em questo. Como o Itamaraty depende dos conhecimentos
tcnicos das outras burocracias, ele precisa ceder certo espao de manobra para as mesmas na
conjuno de esforos relativos s iniciativas, tanto de formulao quanto de execuo (iv).
No cenrio descrito, argumenta-se que a formao das preferncias que condicionaram
o processo decisrio em poltica externa relativo cooperao em segurana alimentar tendeu
minimizao de conflitos interburocrticos e ao chamamento participao de outros atores
ministeriais necessrios implementao dessa cooperao. As preferncias inatas de cada
ministrio em se perpetuarem na burocracia angariando recursos para a execuo de suas
polticas pblicas e prestgio frente chefia do Executivo -, tenderam a ser conformadas pelas
diretrizes dos autonomistas quanto insero internacional do Brasil.
Em suma, possvel identificar a horizontalizao controlada existindo especialmente
na execuo da poltica externa, processo de interesse instrumental no s ao MRE como
tambm das demais burocracias. Some of the agencies are primarily concerned with the
execution of policy and with the carrying out of routine duties299 (SNYDER; BRUCK;

298

A poltica externa brasileira ainda no aberta para a participao da sociedade civil, mas aos poucos o
CONSEA tem ganhado visibilidade internacional e tem sido referncia para muitos pases, o que faz presso
para a abertura do MRE participao social. Entrevista de Mirlane Klimach ao autor.
299

O trecho correspondente na traduo : Algumas das agncias esto prioritariamente preocupadas com a
execuo da poltica e com o cumprimento de obrigaes rotineiras.

214

SAPIN, 2002, p.84). J no que diz respeito aos projetos de cooperao e no mais poltica
externa em si, o espao de atuao dos demais ministrios tende a ser substancialmente maior
do que aquele disponvel na configurao da poltica externa300.
Essas variveis ajudam a explicar a ideia de contestao do insulamento do MRE e da
prpria poltica externa hodierna.

A politizao da poltica externa se realiza, em grande parte, pela via do alargamento


da participao ministerial. Nesse sentido, mesmo que ainda fosse possvel falar de
um relativo insulamento da agncia diplomtica, certamente no se pode falar de um
insulamento da poltica externa (PINHEIRO; MILANI, 2012, p.341).

4.3

O lugar da cooperao em segurana alimentar nas relaes Brasil-frica

Conforme vimos ao longo dos captulos dois e trs desta pesquisa, a frica ocupa,
hodiernamente, um lugar de destaque na poltica externa brasileira. Essa relao, que envolve
perspectivas culturais, histricas, polticas, geopolticas e econmicas, tambm caracterizada
pelo adensamento dos projetos de cooperao tcnica, cientfica e tecnolgica entre as duas
margens do Atlntico Sul. Analisar Brasil e frica sem levar em considerao a dimenso
cooperativa seria relegar um importante elemento das relaes bilaterais a segundo plano.
Durante os anos de Lula da Silva frente da presidncia e da ascendncia da corrente
dos autonomistas no processo decisrio do MRE, o Brasil articulou diversas iniciativas
cooperativas, que envolveram a participao de atores domsticos, notadamente no processo
de execuo das provises dos acordos de cooperao para com o continente africano. Essas
atividades so ilustrativas da crescente internacionalizao das polticas pblicas nacionais
formuladas nos ltimos anos, o que denota que h, de fato, em algumas agendas, o
transbordamento de prticas domsticas para o eixo internacional.
Para tanto, foi preciso haver a participao coordenada de agentes mltiplos na
consecuo dos projetos. No nosso caso, observamos que MAPA, MDS e MDA atuaram de
forma conjugada ao MRE no processamento emprico da cooperao. Isso est inserido nas
300

Conforme nota-se no buscamos enclausurar a argumentao em algum modelo de anlise de poltica externa,
ainda que nos tenhamos utilizado de ferramentas discutidas no primeiro captulo desta dissertao. Any
conceptual scheme can be a blinder which only permits the observer to see what he wants to see and find what
he expects to find (SNYDER, BRUCK & SAPIN, 2002, p.27). O trecho correspondente na traduo :
Qualquer esquema conceitual pode ser uma cortina que somente permite que o observador veja o que ele quer
ver e encontre o que ele espera encontrar.

215

linhas gerais da poltica externa que, conjugando posicionamentos realistas e solidrios, visa,
por meio da cooperao no campo do desenvolvimento, a ganhar apoios para acelerar
mudanas j em curso na ordem internacional.
Essa retomada do sul-atlantismo como um dos eixos norteadores da insero
internacional do Brasil no leviana, coincidindo com diversas possveis causalidades que
explicam o interesse renovado do pas pela frica, depois de anos de relativo distanciamento.

4.3.1 Afinal, por que cooperar com a frica?

Em primeiro lugar, por razes sociolgico-histricas, no sentido de que, ainda que


com incmodos silncios e construindo uma relao de forma errtica, o Brasil constitui-se
orientado geograficamente em direo frica, o que corroborado pelo passado geolgico
de unio entre as duas margens do Atlntico Sul (PENHA, 2011)301. Esse pensamento
complementado pela inexorvel importncia do elemento negro-escravo na conformao do
povo brasileiro, o que nos remete s contribuies de Srgio Buarque de Holanda e de
Gilberto Freyre.
Isso no quer dizer que seguimos os argumentos de discurso culturalista, que
emanaram de interpretaes dessas duas obras e de tantas outras que buscaram analisar a
conformao da sociedade brasileira com base na considerao do elemento mestio. Ao
contrrio, procuramos nos associar ao argumento de Jos Flvio Sombra Saraiva, de que o
pas voltar-se para a frica no decorre de causalidades advindas do culturalismo, mas de
consideraes pragmticas dos formuladores de poltica externa. Preside hoje o atlantismo da
estratgia sul-sul das relaes internacionais do Brasil (SARAIVA, J., 2012, p. 15).

Existem inovaes tanto conceituais como prticas na nova poltica de


reaproximao do Brasil com a frica. Uma delas abandonar atitudes
discriminatrias do ponto de vista cultural em favor de uma abordagem mais
pragmtica e estrutural de cooperao com as novas elites africanas. A outra o
ativismo da sociedade civil, tanto no Brasil como na frica, em que grupos no
governamentais desenvolvem novos e inovadores canais de cooperao para o
desenvolvimento. A terceira inovao a nfase no comrcio, cooperao e
intercmbios polticos entre estados democrticos estveis, sem esquecer a dvida

301

Rememora-se, aqui, a preocupao portuguesa e inglesa de, ao acordar o tratado de reconhecimento da


independncia do Brasil por Portugal, evitar que as colnias portuguesas na frica se unissem ao Brasil recmindependente.

216

poltica e emocional do Brasil com a frica, incorrida durante o trfico de escravos


que durou sculos (IPEA; BANCO MUNDIAL, 2011, p.34).

Em segundo lugar, h uma razo de fundo moral para o sul-atlantismo, decorrente


da dvida histrica brasileira em virtude da escravido e do racismo que fizeram parte da
montagem do Estado imperial agrrio-exportador. O elemento discursivo de solidariedade nos
pronunciamentos oficiais durante a gesto de Lula da Silva tambm abarcava a necessidade de
recuperao desse passivo que marcou negativamente as relaes bilaterais.
Em terceiro lugar, h fatores geopolticos, ligados aos circuitos de pensamento das
academias militares, bem como do corpo diplomtico, que identificam o Atlntico Sul como
arena de projeo de poder martimo. Nesse sentido, a promoo de relaes adensadas com a
outra margem do mare nostrum visaria a manter a regio atlntica como pacfica e livre de
interesses externos aos dos pases que a compartilham. A ZOPACAS um dos resultados
dessa perspectiva. Cita-se, tambm, que o Atlntico Sul a porta de entrada para a Antrtida,
rea ainda protegida, sob os termos do Direito das Gentes, explorao internacional.
O que se observa, contudo, que esse posicionamento geopoltico foi complementado
por outro, em prol da cooperao, objetivando a incluir o Atlntico Sul na rea de interesses
mais ampla do pas, compondo quadro de diversificao e de incluso de novas variveis de
insero internacional. Voltar-se para a frica, por meio, entre outras estratgias, da
cooperao, algo necessrio para as aspiraes de um pas como o Brasil (VIZENTINI,
2010).
Em quarto lugar, a frica notria por concentrar parte considervel dos recursos
minerais do mundo, parcela deles ainda no explorada. Especula-se que o continente abarque
66% do diamante, 58% do ouro, 45% do cobalto, 17% do mangans, 15% da bauxita, 15% do
zinco e de 10 a 15% do petrleo mundiais (SARAIVA, J., 2012).
Citamos, tambm, a disponibilidade de terras arveis (de um territrio total de cerca de
30 milhes de km), clima favorvel na maior parte da frica subsaariana e a proximidade dos
principais mercados consumidores de commodities, o que torna a frica um hub estratgico
do escoamento de mercadorias e de produtos. Quanto aos recursos energticos, a plataforma
continental brasileira guarda semelhanas geolgicas com as da costa ocidental da frica, o
que garante ao Brasil vantagens comparativas na extrao dos recursos e no
compartilhamento das tecnologias relacionadas a esse processo.
Em quinto lugar, porque existem fatores imateriais que no s aproximam Brasil e
frica, mas que tambm facilitam o adensamento das relaes. Jos Honrio Rodrigues, j

217

apontava alguns deles como sendo a miscigenao e o passado de luta contra o colonialismo
(RODRIGUES, 1961). Alm deles, existe o fato de o Brasil compartilhar o portugus como
lngua nativa com os PALOP, o que garante ao pas facilidades maiores nos trmites de
negociao diplomtica. A institucionalizao da CPLP e a assinatura do Acordo Ortogrfico
tm como um de seus motivos comuns a salvaguarda e a promoo da lngua de Cames302.
Outro desses elementos imateriais, que tambm podem ser traduzidos como soft
power, o discurso do desenvolvimento, corroborado que por prticas em prol do combate
fome e pobreza e de melhoria de condies socioeconmicas. As reformas observadas no
Brasil nas ltimas duas dcadas despertaram o interesse de naes em desenvolvimento que
enfrentam desafios semelhantes303. A articulao de programas brasileiros, voltados para a
mitigao da misria, ou de elevao da renda dos mais frgeis, como o Bolsa Famlia, vem
sendo estudada pelos grupos da NEPAD africana (SARAIVA, J., 2012, p.102).

A cooperao brasileira instrumento de poltica externa voltado construo de


uma agenda positiva com os pases parceiros. Visa, sobretudo, a fortalecer a imagem
do Brasil como pas de vanguarda na implantao de polticas pblicas eficazes na
conciliao do crescimento econmico com o desenvolvimento social. Ao apoiar o
fortalecimento das instituies pblicas dos pases em desenvolvimento, o Brasil
atua na consolidao de uma nova ordem internacional, na qual os emergentes tm
voz e representatividade adequadas ao contexto atual (FARANI, 2012)304.

Acoplado proposta de estabelecimento de uma globalizao mais justa e inclusiva,


voltada para as demandas de Estados em desenvolvimento, esse mbito da poltica externa
costuma ser visto com simpatia pelos parceiros dos processos cooperativos. Ademais, quando
propostas em prol do desenvolvimento, a exemplo das polticas pblicas brasileiras de
combate fome e misria, so encampadas por naes africanas, notadamente as que
enfrentam os piores indicadores socioeconmicos atuais, h o retorno da legitimidade305.
Vidigal (2010) aponta que a poltica externa brasileira contm elemento de
cordialidade que visvel na ao cooperativa sul-sul e que diferencia o pas dos demais
emergentes. Essa postura estaria imersa nos trs d, ou o trinmio definidor da insero
302

O Instituto Internacional da Lngua Portuguesa (IILP) e a Universidade da Integrao Internacional da


Lusofonia Afro-Brasileira (UNILAB), situada em Redeno, no Cear, so sinais da importncia do componente
lingustico como elemento imaterial de conexo entre os membros da CPLP.
303

Vizentini (2010) tambm menciona a influncia exercida pelas novelas e pelas igrejas evanglicas brasileiras
como a Igreja Universal do Reino de Deus em pases africanos, especialmente os de lngua portuguesa e na
frica do Sul.
304

Entrevista do ministro Marco Farani, ex-diretor da ABC, no perodo 2008-2012, ao autor.

305

O Brasil tambm adota postura de perdoar a dvida externa de contrapartes africanas.

218

internacional do Brasil: desenvolvimento, democracia e diversificao. The three views


reveal the emphasis often placed on international cooperation as an instrument for
developing the country, multilateral negotiations, respect for international law and the
diversification of the countrys interlocutors306 (VIDIGAL, 2010, p. 38).
De acordo com esse autor, a poltica externa durante Lula da Silva estaria marcada por
quatro fatores bsicos: internacionalizao das empresas brasileiras; diversificao dos
parceiros externos; atuao mais enftica em organismos multilaterais e o princpio da no
indiferena. Esses quatro fatores so demonstrativos de que a cooperao internacional, ainda
que associada ideia normativa de construo de ordem justa, no est dissociada do
atendimento a interesses, mesmo que indiretos, dos formuladores de poltica externa. Isso no
quer dizer, contudo, que haja imposio desses interesses aos parceiros africanos. Pelo
contrrio, observa-se confluncia por ambas as partes.

The theme of provided cooperation is undoubtedly linked to the building of the


nations image abroad the image of a cordial power and the use of soft power,
albeit with a limited range. The increase in the cooperation provided by Brazil over
the last decades has accompanied the countrys greater international presence,
whether in the commercial area or as a capitals exporter (Idem, p. 39) 307.

A sexta razo para a nfase na cooperao recente com o continente africano guarda
relao com a prpria diretriz estratgica de poltica externa de ir ao encontro da frica, o que
est associado chancelaria de Celso Amorim e s escolhas dos formuladores mais
identificados com a corrente de opinio e de ao dos autonomistas. O interesse pessoal do
ex-presidente Lula da Silva e a influncia de quadros do PT no incentivo s polticas de
cooperao no podem ser desprezados.
A stima razo est relacionada s transformaes recentes no continente africano, que
abrem espao para a operacionalizao dos interesses econmicos que subjacem a CBDI.
Desde 2003, a frica cresce entre 5% e 6% ao ano, quadro complementado pelo avano das
exportaes, em 2006 e em 2007, na proporo de 43% a 45% do PIB continental. A classe
mdia africana tambm aumenta de forma acelerada, com parcela significativa (cerca de 40%)
de uma populao de cerca de 1 bilho de pessoas ainda no campo, o que indica que essas
306

O trecho correspondente na traduo : As trs vises revelam a nfase normalmente colocada na


cooperao internacional como um instrumento para desenvolver o pas, negociaes multilaterais, respeito pelo
Direito Internacional e a diversificao dos interlocutores do pas.
307

O trecho correspondente na traduo : O tema da cooperao prestada est indubitavelmente conectado


com a construo externa da imagem da nao a imagem de um poder cordial e o uso do soft power, ainda
que com alcance limitado. O aumento na cooperao provida pelo Brasil nas ltimas dcadas tem acompanhado
a maior presena internacional do pas, seja na rea comercial, ou como um exportador de capitais.

219

mudanas estruturais ainda esto longe de terem se assentado. Historical experience shows
that only political will and a rhetorical solidarity are insufficient without been economic links
solid established308 (VIZENTINI, 2010, p. 82).
Reformas econmicas liberalizantes, o avano da democracia na maioria dos pases e
o arrefecimento de conflitos endgenos e sectaristas possibilitam maiores oportunidades para
os parceiros estrangeiros. O movimento de internacionalizao de empresas brasileiras no
continente vai ao encontro desse novo momentum africano.
A oitava razo diz respeito importncia poltico-diplomtica da frica, que, com 54
naes (considerando o Sudo do Sul) tem peso considervel nas votaes em instncias
multilaterais. Pode-se dizer que, atualmente, assaz complicado um pas conseguir eleger um
nacional seu para um cargo diretivo de agncia ou de foro sem o apoio da UA, que vota em
bloco. A eleio de Jos Graziano da Silva para o cargo de diretor-geral FAO, com diferena
de quatro votos contra o segundo colocado, seria improvvel sem o apoio africano.

Laos econmicos e polticos mais fortes com a frica j levaram a algumas


importantes vitrias para o Brasil na arena mundial, como por exemplo a posio do
pas como futura sede dos Jogos Olmpicos e da Copa do Mundo e a eleio recente
de um brasileiro (Jos Graziano da Silva) para o cargo de novo Diretor Geral da
FAO. Nos trs casos, parece que um nmero enorme de pases africanos votou a
favor do Brasil. O Brasil tambm faz uso de suas relaes com os pases africanos
em fruns como a Organizao Mundial de Comrcio e tambm na ONU, onde o
objetivo obter um acento permanente no Conselho de Segurana (IPEA; BANCO
MUNDIAL, 2011, p.106).

Alm disso, as expectativas dos formuladores de poltica externa de situarem o Brasil


como um articulador de consensos e uma potncia emergente cuja atuao se baseia no
dilogo entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento, dependem, tambm, do
reconhecimento de tal papel por parte das naes que hoje compem o sul geopoltico, grande
parte delas situadas na frica. O novo lugar do sul-atlantismo colaborou para o
estabelecimento de um projeto cooperativo sul-sul em bases modernas, a engendrar alguma
liderana nas novas rodadas de negociao de temas globais, na reformulao do Conselho de
Segurana e na busca de parcerias estratgias (Idem, p.105).

A cooperao internacional um dos instrumentos utilizados pela diplomacia


brasileira para ampliar a presena do Pas no cenrio mundial. A consequncia da
cooperao prestada pode levar ao maior apoio em votaes importantes,
valorizao do etanol, internacionalizao do know-how especializado brasileiro e
a um futuro ambiente de confiana nas relaes com os parceiros, o que traria maior
308

O trecho correspondente na traduo : A experincia histria mostra que somente vontade poltica e
solidariedade retrica so insuficientes sem que os laos econmicos estejam solidamente estabelecidos.

220

multilateralizao e democratizao das relaes internacionais, que so objetivos da


poltica externa brasileira (PRADO, 2012)309.

Como nona razo para o reforo da cooperao e da aproximao com a frica,


citamos a concorrncia com outros emergentes, especialmente a China310, que tambm se
coloca como representante do mundo em desenvolvimento e que desde 1989, na ocasio dos
protestos na Praa da Paz Celestial, promove crescentes atenes s naes africanas. Para
autores como Jos Flvio Sombra Saraiva, trata-se de um movimento que est relacionado a
uma nova partilha, pacfica e silenciosa, tendo em vista ser a frica a ltima fronteira do
capitalismo.

Whereas Chinese and, most recently, Indian actions are orientated by economic
goals, in spite of their help in infrastructural works, and the North American
presence is focused on geopolitics and security issues, Brazils agenda of
cooperation brings new elements, added to the clear material purposes ones
(VIZENTINI, 2010, p.71)311.

Alm da busca de acesso a mercados, associada a aportes da ordem de US$ 9,3 bilhes
em investimento direto, em 2010 (ECONOMIST, 2012), o crescente envolvimento da China
na frica tambm associado prpria necessidade do Partido Comunista da China (PCC) de
administrar sua dispora no continente africano. Quanto Rssia, est em curso um
processo de reavaliao do seu envolvimento com relao quele da Guerra Fria, o que teve
impacto no estabelecimento de novos programas de assistncia. A ndia, como o Brasil, busca
diversificar mercados e aprimorar seus laos histricos com o lado oriental da frica, tambm
banhado pelo ndico.
Como dcima e ltima razo, argumentamos que existe uma vontade africana em
dialogar e em cooperar com o Brasil, o que reflete a CBDI ser orientada por meio de
demandas dos parceiros internacionais. No se trata de cooperao imposta ou top-down
conforme os modelos tradicionais de transferncia de conhecimentos.
309

Entrevista concedida por Antnio Prado, coordenador de Cooperao Tcnica da EMBRAPA, ao autor.

310

A ndia teria muito mais convergncias de poltica externa e de projeto de ordem internacional com o Brasil
que a China, compondo, por exemplo, o IBAS. Isso no significa que no existam projetos cooperativos que
unam Brasil e China na frica, como o caso da cesso gratuita das imagens do Satlite Sino-Brasileiro de
Recursos Terrestres (CBERS) para que os governos africanos monitorem catstrofes naturais, secas,
desertificao e outras ameaas segurana alimentar.
311

O trecho correspondente na traduo : Enquanto que as aes chinesas e, mais recentemente, indianas so
orientadas por objetivos econmicos, apesar de sua ajuda em trabalhos de infraestrutura, e a presena norteamericana focada em questes geopolticas e de segurana, a agenda de cooperao do Brasil traz novos
elementos, adicionados aos claros propsitos materiais.

221

4.3.2 Segurana alimentar na relao bilateral Brasil-frica

O interesse despertado por naes africanas quanto a determinadas polticas pblicas


brasileiras empreendidas nos ltimos anos indicativo de que h esforos mtuos no sentido
do reforo aos fluxos de cooperao sul-sul entre as duas margens do Atlntico Sul. Isso vai
ao encontro da nova poltica externa do pas para o continente africano, que est associada
participao de diversos atores da poltica domstica na internacionalizao de prticas de
combate fome e pobreza e de desenvolvimento agrrio, a exemplo do envolvimento de
ministrios outros que no o MRE.
O interesse da frica no compartilhamento de conhecimentos brasileiros no campo da
agricultura notvel, visto que, ao contrrio da produtividade observada no Brasil, vrias
naes africanas so importadoras de alimentos, o que onera no s suas balanas comerciais,
como tambm dificulta seu desenvolvimento socioeconmico. Baixa produtividade312, mo de
obra desqualificada, infraestrutura deficiente e pouco apuro da tcnica so algumas das
caractersticas do modelo agrcola africano, que impacta direta e indiretamente cerca de 60%
da populao do continente (IPEA; BANCO MUNDIAL, 2011)313.
O compartilhamento de tcnicas entre Brasil e frica diz respeito, tambm, no s ao
mero interesse africano, mas tambm prpria aplicabilidade dessas tecnologias. A
similaridade de condies climticas e geolgicas fator que garante maiores possibilidades
de sucesso aos acordos bilaterais. A mencionada semelhana do bioma cerrado com a savana
complementada pelo fato de que reas como Moambique, por exemplo, sofrem a influncia
de correntes quentes e midas, tal como ocorre em grandes pores do territrio brasileiro314.
A dinmica agrcola africana est intimamente relacionada com os prospectos de
melhoria da insegurana alimentar do continente e com projetos estruturantes de transferncia
312

Apenas 4% da agricultura africana irrigada; cerca de 40% da populao vivem em reas ridas ou
semiridas; 50 milhes de pessoas na frica Subsaariana e 200 milhes no norte da frica e no Oriente Mdio
vivem em reas com escassez hdrica; 75% da rea cultivada so afetadas pela retirada de nutrientes do solo
(JUMA, 2011). Esse autor traz uma viso geral sobre a agricultura africana.
313

A agricultura continua sendo a principal fonte de empregos e receitas de exportao da frica Subsaariana,
respondendo por cerca de 30% do PIB da sub-regio.
314

Angola e Nambia, tambm detentoras do bioma savana, sofrem a influncia da corrente de Benguela, fria e
seca, o que cria alguns entraves, mas no inviabiliza, ao desenvolvimento da cooperao agrcola.

222

de rendas, de aquisio de alimentos e de combate fome e pobreza. Em virtude disso,


quando da considerao da cooperao sul-sul bilateral Brasil-frica, a anlise das principais
iniciativas levadas a cabo pelos ministrios considerados neste estudo pretende mostrar o
intenso grau de envolvimento entre as duas margens sul-ocenicas.

4.3.2.1 EMBRAPA e cooperao sul-sul na frica

A EMBRAPA315 desenvolve atualmente 32 projetos de cooperao tcnica em 18


pases africanos. Desses, seis so denominados estruturantes (ou de longa durao), 15 so de
curta durao e 11 so implementados pela iniciativa Plataforma frica-Brasil de Inovao
Agropecuria316. So aes articuladas instncia de cooperao tcnica oficial da CBDI,
articulando diretamente o MAPA ABC e aos Estados recipiendrios.
Das trs principais vrtices de atuao da EMBRAPA, a Plataforma frica-Brasil de
Inovao Agropecuria configura-se como um mecanismo competitivo para financiamento de
projetos de cooperao articulados diretamente entre as instituies africanas e pesquisadores
da EMBRAPA, contando com recursos do DFID, do Forum for Agricultural Research in
Africa (FARA), do Banco Mundial, da Fundao Bill & Melinda Gates, do FIDA, e do
governo brasileiro. Em 2010, mais de uma centena de pesquisadores africanos reuniu-se em
Braslia para a defesa de inmeros projetos de desenvolvimento agrcola. Os selecionados
poderiam receber at US$ 80 mil para a implementao das iniciativas317.
J os projetos estruturantes so considerados os mais complexos, visto que atuam no
sentido de promoverem externalidades com lastro de permanncia. Eles esto associados
ideia de promoo da execuo local e de horizontalidade na CBDI, pois buscam apontar

315

A EMBRAPA conta com 78 acordos de cooperao tcnica com 56 pases e instituies estrangeiras, alm de
20 acordos multilaterais com OIs. Em 2006, foi instituda a EMBRAPA frica, com escritrio em Acra, com
mandato de coordenar as demandas de cooperao tcnica de parceiros no continente africano. Em virtude do
foco em projetos estruturantes e das dificuldades operacionais e logsticas da manuteno de apenas uma base
coordenadora, a EMBRAPA ampliou suas instalaes fsicas para outros pases, havendo campos experimentais
em Moambique, Mali, Benim, Chade, Burkina Faso e Senegal. Trata-se de um processo de internacionalizao
de ator domstico, do MAPA, com o aval e apoio da ABC/MRE.
316

317

Dados de 2012. Entrevista de Antnio Prado, coordenador de Cooperao Tcnica da EMBRAPA, ao autor.

A EMBRAPA tambm atua por meio do Centro de Estudos e Capacitao em Agricultura Tropical (CECAT),
que oferece capacitao tcnica e conta com a participao de parceiros africanos.

223

conjuntamente desafios e potencialidades, identificando possibilidades de criao de efeitos


de longo prazo, como a instalao de fazendas-modelo ou de centros profissionalizantes.
Como principais exemplos desses projetos, tem-se a estao experimental Coton Four,
no Mali, que recebe tcnicos de Burkina Faso, Chade e Benim; a estao de desenvolvimento
da rizicultura no Senegal; e o Apoio Tcnico para o Desenvolvimento da Inovao
Tecnolgica em Moambique, iniciativas que, por serem instrumentalizadas pelos decisores
diplomticos, guardam relao com as diretrizes de poltica externa.
O Cotton Four (C-4) foi concebido em 2008 como mecanismo de promover o apoio
tcnico ao setor algodoeiro de Mali, Chade, Burkina Faso e Benim, pases que dependem das
exportaes do produto, que emprega parcela considervel de suas populaes. Ainda que
tenham certas vantagens climticas e geolgicas no cultivo do algodo, esses Estados
padecem de baixos nveis de produtividade e sofrem a concorrncia internacional dos
subsdios concedidos por pases como os Estados Unidos a seus produtores domsticos.
Pelo programa, distintas variedades de algodo brasileiro desenvolvidos pela
EMBRAPA foram testados e implantados no Centro de Pesquisa Agrcola de Sotuba, no
Mali. Foi construdo nesse pas um laboratrio de biotecnologia que ser equipado com o
apoio da ABC, sendo previsto, tambm, um segundo laboratrio, a ser implementado pela
EMBRAPA. Com tcnicas como a de gesto de pragas, a expectativa a de que se possa
iniciar produo em larga escala que permita, posteriormente, o transbordamento das tcnicas
para outros pases, como Uganda e Gana, que j solicitaram participao no projeto C-4.
Tendo como ponto focal a produo de algodo, o manejo das tcnicas compartilhadas
com as contrapartes africanas prev sua utilizao para outras reas relacionadas, como
pecuria, artesanato e cereais, o que refora o carter estruturante da iniciativa bilateral e a
preocupao prtica e retrica - com a garantia da segurana alimentar, visto que, ainda que
no seja gnero alimentcio, a cultura do algodo tem o condo de contribuir para o mbito
mais geral da produo agrcola nesses quatro pases (IPEA; BANCO MUNDIAL, 2011).
Alm disso, tecnologias para a melhoria do solo foram articuladas com a proposta de que as
colheitas algodoeiras estejam associadas aos interesses dos mercados locais.
As vantagens concedidas aos produtores norte-americanos motivaram o pedido de
consultas do Brasil ao rgo de Soluo de Controvrsias OSC da OMC, em 2002. Alegou-se
que os subsdios distorciam o mercado internacional do algodo, deploravam preos,
deslocavam mercados e afetavam a economia de pases em desenvolvimento produtores
algodoeiros, prejudicando tambm o acesso a terceiros mercados. Unindo presso diplomtica

224

com o apoio e votos dos C-4, que contribuam para o pleito brasileiro de que os subsdios s
exportaes minavam seu desenvolvimento socioeconmico, o Brasil saiu vitorioso.
Os subsdios norte-americanos foram considerados incompatveis s regras
multilaterais de comrcio pelo painel e pelo rgo de Apelao da OMC. Como a prtica no
foi suspensa, o Brasil foi autorizado a aplicar retaliaes cruzadas, o que forou os Estados
Unidos a firmarem um Acordo-Quadro com o Brasil, envolvendo compensaes de US$ 147
milhes por ano at a eliminao completa dos subsdios.
Com o status de vencedor conquistado na arena multilateral e com as compensaes
obtidas, o Brasil utilizou a verba para fomentar o Instituto Brasileiro do Algodo e tambm
para promover cooperao tcnica com parceiros do MERCOSUL, Haiti e os C-4, num claro
exemplo de como a dinmica multilateral de promoo de uma ordem pautada por um
multilateralismo de reciprocidade e por uma globalizao mais justa tem relao com a CBDI
e com a poltica externa brasileira para a frica.
Alm do Cotton Four, um segundo exemplo de projeto estruturante o Projeto de
Desenvolvimento da Rizicultura, articulado entre a EMBRAPA e o Instituto Senegals de
Pesquisas Agrcolas. Orado em US$ 2,4 milhes, prev tornar o Senegal autossuficiente na
produo de arroz, readequando suas estruturas produtivas por meio da transferncia de
conhecimentos tcnicos brasileiros. Item bsico da alimentao da populao senegalesa, o
cultivo local de arroz descontinuado e frgil.
Um terceiro exemplo de projeto estruturante a iniciativa de Apoio Tcnico para o
Desenvolvimento da Inovao Tecnolgica em Moambique. A iniciativa, resultado da
parceria trilateral entre a EMBRAPA, a Agncia dos Estados Unidos para o Desenvolvimento
Internacional (USAID) e o Instituto de Investigao Agrria de Moambique, implementada
desde 2010 no pas africano e centra-se em cinco eixos: reforo institucional do Instituto de
Investigao Agrria de Moambique; sistema de sementes; gesto territorial; monitoramento;
e informaes e comunicaes (IPEA; BANCO MUNDIAL, 2011).
Moambique tambm ir receber outro projeto estruturante, ainda em fase de
planejamento, denominado Apoio Tcnico a Projeto de Segurana Alimentar e Nutricional,
voltado para o fortalecimento na capacidade de cultivo, produo e comercializao de
hortalias. Com vinculao agricultura familiar (que ocupa mais de 90% dos quase 6
milhes de ha cultivados) e formao de capacidades que envolvam os produtores locais, o
projeto est associado Iniciativa Global para a Segurana Alimentar e Nutricional.

225

Novamente em parceria com a USAID, a EMBRAPA objetiva realizar iniciativa que


tem por base o PNAE do Brasil. O projeto atuar nas vertentes de fornecimento de alimentos
e de educao em alimentao e nutrio escolar, com vistas a fornecer alimentos a estudantes
moambicanos, alm do desenvolvimento de projetos pedaggicos ligados a bons hbitos
alimentares (ABC, 2010b) 318.
Os exemplos acima indicam a relevncia de Moambique como case de
implementao de sucesso dos programas brasileiros voltados segurana alimentar e
nutricional, em suas mais variadas vertentes. Esse pas tambm recebe outros projetos de
origem brasileira, como o caso do Projeto de Desenvolvimento Agrcola da Savana Tropical
de Moambique (PROSAVANA), originrio de parceria trilateral entre a EMBRAPA, a JICA
(Agncia de Cooperao Internacional do Japo) e instituies parcerias do governo de
Moambique, com o apoio do Servio Nacional de Aprendizagem Rural (SENAR)319 e da
Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (EMATER),
Mais voltado para a estruturao da produo agrcola de determinados gneros
comumente associados a exportaes, o PROSAVANA visa a replicar a parceria realizada
entre a JICA e a EMBRAPA nos cerrados brasileiros. Prev-se a aplicao de tecnologias
agrcolas na regio do Corredor de Nacala entre os paralelos 13 e 17 sul por meio de
investigaes locacionais, instalao de laboratrios de sementes e capacitao de tcnicos320.
Na prtica, ainda que involucrado no discurso da segurana alimentar, mais legtimo e
palatvel sob os vus do solidarismo, o que se observa que o PROSAVANA convencionouse em projeto de desenvolvimento do agronegcio moambicano, notadamente para a
produo de soja voltada para os mercados asiticos. Essa dicotomia temtica nas iniciativas
de cooperao agrcola do Brasil para com Moambique, seja em desenvolvimento agrrio,
seja em promoo do agronegcio, repete as disfunes encontradas em mbito domstico321.

318

H muitos outros, como o Programa de Educao Alimentar e Nutricional Cozinha Brasil-Moambique; a


Elaborao do Programa Nacional de Alimentao Escolar de Moambique; e o projeto de Capacitao Tcnica
de Moambicanos em Agricultura de Conservao. Est em negociao a implantao de programa de Apoio ao
Desenvolvimento da Aquicultura e Pesca de Pequena Escala, entre outros.
319

At 2010, 70 tcnicos africanos de 35 pases participaram das atividades de capacitao do Servio Nacional
de Aprendizagem Rural (SENAR).
320

O interesse japons no PROSAVANA claro: propiciar o aumento relativo da produo e da comercializao


de produtos como soja e milho, o que tender a deprimir os preos do mercado mundial e, consequentemente,
baratear as compras do pas asitico, severamente dependente da importao de gneros agrcolas.
321

No associados EMBRAPA, mas indo a reboque das mudanas aceleradas empreendidas em Moambique,
o governo local ofereceu uma rea de 6 milhes de ha, equivalente a trs estados de Sergipe, para que
agricultores brasileiros plantem soja, algodo e feijo. A maioria dos agricultures proveniente do Mato Grosso.

226

Isso reverbera a dualidade no manejo da agricultura brasileira e as crticas de


instituies como o CONSEA. Para o conselho, parcerias como a que originou o
PROSAVANA desvirtuam o conceito de desenvolvimento, impedindo a garantia de equidade
e de realizao de direitos alimentao adequada322.
importante demarcar que vrias iniciativas como o PROSAVANA e outras,
articuladas por particulares para o arrendamento de pores de terras na frica, so
incentivadas pelos governos locais, muitas delas no contando com avaliao de impactos
adequada. Igualmente, so iniciativas que raramente tem passado por processos de consultas
junto s populaes africanas interessadas. Essas dimenses deveriam ser necessariamente
contempladas, ainda mais se levarmos em considerao que o Brasil foi um dos articuladores,
na FAO, de documentos recomendatrios nesse sentido, como as Diretrizes Voluntarias para
a Governana Responsvel da Posse da Terra, dos Recursos Pesqueiros e Florestais em um
Contexto de Segurana Alimentar Nacional, de 2012323.

4.3.2.2 MDA, MDS e frica

O MDA um dos atores mais atuantes na execuo da CSS em segurana alimentar e


nutricional levada a cabo pelo Brasil com parceiros africanos. Em 2010, mais de 300 projetos
de cooperao estavam em curso com 37 naes africanas, somando um oramento de US$ 65
milhes e um tempo mdio de execuo de trs anos. De todas as iniciativas que esto sob a
alada do MDA, as relativas agricultura familiar so as mais frequentes.
Da carteira de projetos empreendidos pelo MDA em mbito domstico, h diversos
relacionados com as reas de crdito e de gerao de renda; assistncia tcnica; reforma
agrria; e extenso rural para a agricultura familiar. As principais iniciativas coordenadas pelo
ministrio so o programa Mais Alimentos frica, no Zimbbue, no Senegal, no Qunia, em

A condio imposta pelo governo moambicano que 90% da mo de obra seja local. Moambique oferece ao
Brasil rea de trs Sergipes. Disponvel em: http://www1.folha.uol.com.br/mercado/959518-mocambiqueoferece-area-de-tres-sergipes-a-soja-brasileira.shtml , acesso em: 08/12/2012.
322

323

Entrevista de Mirlane Klimach, assessora internacional do CONSEA, ao autor.

O PROSAVANA criticado por organizaes da sociedade civil como a Unio Nacional dos Camponeses
(UNAC), a Justia Ambiental (JA!), e a Plataforma Provincial da Sociedade Civil de Nampula, todas
moambicanas.

227

Gana e em Moambique; e o programa de Compras Institucionais da Agricultura Familiar,


realizado em Gana, no Qunia, em Ruanda, no Zimbbue e na Costa do Marfim.
O programa Mais Alimentos frica tambm iniciativa que agrega a dimenso de
solidariedade com a de interesses na CBDI. Pautado em dois vrtices, o Mais Alimentos
conjuga um projeto de cooperao tcnica com o estabelecimento de uma linha de crdito
pelo governo federal, voltada para o financiamento de compras de maquinrio brasileiro. O
objetivo do programa aumentar por meio da agricultura familiar a produo e a oferta de
alimentos, assim como a criao de empregos no meio rural nos pases em que aplicado.
Exemplo claro da internacionalizao de polticas pblicas nacionais, o Mais
Alimentos frica rplica do nacional Programa Mais Alimentos, que mobiliza e concede
emprstimos para a aquisio de maquinrio e de outros insumos agrcolas por produtores
brasileiros. Os emprstimos tm prazo de amortizaes facilitado e juros mais baixos que os
de mercado, viabilizando sua sustentabilidade.
O brao creditcio do Mais Alimentos frica, aprovado pela Cmara de Comrcio
Exterior (CAMEX), voltado para o financiamento de tratores, mquinas, implementos
agrcolas, colheitadeiras, veculos de carga e transportes, construo de armazns e silos,
cercamento eltrico, isolamento de rebanho, etc. O montante total aprovado de US$ 640
milhes, destinado a viabilizar o financiamento das importaes de equipamentos agrcolas
brasileiros por parte dos parceiros africanos.

Se ns conseguirmos fazer a frica produzir comida para si prpria, significa que


ela vai deixar de importar alimentos, passando, assim, a ter reservas para importar a
tecnologia brasileira. E tecnologia eu falo de uma maneira geral: gentica,
tecnologia agrcola, conhecimento, nossos equipamentos, como maquinrios,
tratores, implementos agrcolas, plantio direto em solos tropicais - que s ns
dominamos. Hoje o Brasil goza desse prestgio da marca Brasil (MATOS, 2010)324.

Nesse sentido, alm de estar sob o guarda-chuva simblico da segurana alimentar e


do desenvolvimento da agricultura familiar, o Mais Alimentos tambm tem claro componente
de estmulo indstria nacional325. Os acordos de cooperao firmados determinam que os
equipamentos financiados devem se enquadrar nos critrios de nacionalizao da produo,
necessitando a maior parte de seus componentes ser produzida em solo brasileiro. A compra
324

Entrevista de Leovegildo Lopes de Matos, que foi responsvel pela coordenao do escritrio da EMBRAPA
em Gana, entre 2010 e 2012. Disponvel em: http://www.advivo.com.br/blog/luisnassif/a-missao-da-embrapa-naafrica, acesso em: 12/04/2013.
325

No toa que o MDA congrega, sobre a mesma diviso institucional, as atividades de assessoria
internacional e de promoo comercial.

228

de maquinrio contrapartida que atende a estratgias da Associao Brasileira da Indstria


de Mquinas e Equipamentos (ABIMAQ).

Acho que a cooperao, o alinhamento em votaes multilaterais e a promoo de


atividades comerciais compem, juntos, a poltica externa de qualquer pas. H
casos em que essa combinao resulta na imposio de condicionalidades, na busca
de um mero interesse comercial e no aprofundamento de laos de dependncia. H
outros casos em que, juntos, esses fatores convergem num mbito de solidariedade.
Esse caso do Mais Alimentos frica, onde, por exemplo, h condies bem como
interesses comerciais, declarados e compartilhados com os pases africanos, mas que
acabam, na minha opinio, em apoiar as aspiraes dos pases africanos em se tornar
menos dependentes das importaes de alimentos e em comear a compartilhar uma
base de tecnologias agrcolas (PIERRI, 2012)326.

Com relao ao programa de Compras Institucionais da Agricultura Familiar 327, tratase de uma oportunidade de ampliar as oportunidades para a pequena produo agrcola,
permitindo que rgos da administrao direta e indireta da Unio, dos estados, do Distrito
Federal e dos municpios comprem, com seus prprios recursos, alimentos para atender a
demandas de instituies de ensino, presdios, academias, etc. A compra dispensa licitao.
De acordo com o programa, agricultores familiares, assentados da reforma agrria,
silvicultores, extrativistas, pescadores artesanais, comunidades indgenas e integrantes de
comunidades quilombolas organizados em cooperativas podem vender at R$ 8 mil por ano
para entidades pblicas nacionais.
Seguindo a lgica de internacionalizao de projetos ligados ao desenvolvimento da
agricultura familiar, o MDA vem realizando a fase inicial de compartilhamento dos
conhecimentos associados ao Compras Institucionais para com cinco parceiros africanos a
ser iniciado pelo Zimbbue -, alm de pases do MERCOSUL. Trata-se de inserir os
produtores da agricultura familiar na cadeia produtiva, garantindo sustentao a esses rinces
onde a lgica mercado nem sempre atua. A ideia bsica a de diminuir as assimetrias
Alm do Compras Institucionais e do Mais Alimentos frica, executados pelo MDA,
o MDS desenvolve o projeto de assistncia humanitria Programa de Aquisio de
Alimentos frica: Compra dos Africanos para a frica, ou simplesmente PAA-frica. A
iniciativa, compartilhada atualmente com cinco pases da outra margem do Atlntico Sul,
resultado da demanda externa pelos conhecimentos desenvolvidos no projeto homlogo, o

326

Entrevista de Francesco Maria Pierri, chefe da assessoria para assuntos internacionais e de promoo
comercial do MDA, ao autor.
327

Em mbito nacional, o Compras Institucionais trata-se de uma modalidade do Programa de Aquisio de


Alimentos (PAA) do governo federal.

229

Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) brasileiro que, em mbito nacional, tocado,


alm do MDS, pelo MDA e pela CONAB, instituio integrante do MAPA.
O PAA-frica se trata da internacionalizao do PAA brasileiro, criado pelo art. 19 da
Lei 10.696/2003, no mbito do Fome Zero, e contendo duas atribuies bsicas: promover o
acesso alimentao e incentivar a agricultura familiar, duas prerrogativas ligadas ao conceito
de segurana alimentar. Em suma, o PAA referente compra de produo da agricultura
familiar diretamente pelo governo, para a formao de estoques estratgicos e distribuio de
gneros alimentcios para populaes em situao de vulnerabilidade social. As doaes
ocorrem por meio da rede de ateno social do governo, envolvendo, por exemplo,
restaurantes populares e cozinhas comunitrias.
O objetivo garantir a demanda para a produo da agricultura familiar e, no caso de
mercados deprimidos, auxiliar no estocamento para posterior venda em cenrio mais
favorvel. No Brasil, entre 2003 e 2009, o PAA aplicou R$ 2,7 bilhes para a compra de mais
de 2,6 milhes de toneladas alimentos de 110 mil agricultores em mdia anual. Em 2009,
mais de 13 milhes de pessoas em situao de vulnerabilidade foram beneficiadas pelos
alimentos adquiridos. O estmulo ao cooperativismo um dos sustentculos do PAA, cujo
oramento, nacionalmente, composto por recursos do MDS e do MDA.
Internacionalmente, conforme vimos, o financiamento do PAA-frica328 cabe ABC,
o que corrobora o argumento de que, na passagem das polticas pblicas do plano domstico
para o externo, existe controle do Itamaraty. Apoiado pela FAO, que proporciona equipes de
campo; pelo DFID, que atua como apoio consultivo e complementao do financiamento; e
pelo Programa Mundial de Alimentos (PMA)329, o PAA-frica executado pelo MDS, que
prov apoio tcnico e a coordenao das atividades de aprendizagem do programa.
O PAA-frica vem sendo executado em cinco pases - Etipia, Malaui, Moambique,
Nger e Senegal -, por meio da realizao de atividades que auxiliam na capacitao de grupos
de pequenos produtores em processos de produo e de comercializao de alimentos, alm
de contribuir para a compra do produzido a fim de dinamizar a economia local e envolver a
sociedade civil. So atividades de assistncia social que, alm de contarem com pleno apoio
multilateral e dos governos recebedores da cooperao sul-sul, contribuem para referendar o
PAA brasileiro e os avanos proporcionados pelo combate fome e misria no pas.

328

329

http://paa-africa.org/, acesso em 30/04/2013.

O PMA coordena o programa Purchase for Progress (P4P), que promove o acesso aos mercados para
pequenos produtores em mais de 20 pases. Alguns pases do PAA-frica tambm so parte do P4P.

230

Destaca-se, tambm, o Dilogo Brasil-frica sobre Segurana Alimentar, Combate


Fome e Desenvolvimento Rural, encetado em 2010, em Braslia, aps reunio de autoridades
brasileiras com representantes de 45 pases africanos, alm de Timor Leste, organismos
multilaterais e entidades da sociedade civil330. O encontro, que propiciou discusso sobre
temas relativos CSS e ao avano das iniciativas j em curso, um marco na poltica externa
para o continente africano.
A reunio resultou no estabelecimento de um dilogo permanente entre o Brasil e seus
parceiros africanos com o objetivo de promover iniciativas de carter bilateral, multilateral e
regional. Das diversas atividades que o dilogo prev, menciona-se o compromisso brasileiro
de intensificar os esforos de cooperao realizados por MDA, MPA, MDS, MAPA, MRE,
EMBRAPA, CONAB, ABC, FNDE, SENAR e SEBRAE, alm de outras agncias, de acordo
com as demandas africanas. Entre as iniciativas previstas, est a de criao de um centro
brasileiro-africano de excelncia em bioenergia, sinal de que a produo de biocombustveis
tambm est na pauta das relaes bilaterais como meio de desenvolvimento331.
O componente poltico do Dilogo Brasil-frica bastante claro quando se observa
que um dos objetivos do encontro o incentivo ao coordenada em fruns agrcolas,
comerciais e financeiros, com vistas a obter decises favorveis a pases em desenvolvimento,
especialmente s naes africanas. As previses incluem acesso a recursos financeiros e a
mercados, reduo das barreiras comerciais e no tarifrias e eliminao de subsdios, o que
insere a concertao nas coalizes existentes, por exemplo, na OMC, na OMS e na FAO.
Por ltimo, mencionam-se os projetos de compartilhamento das experincias exitosas
do Bolsa Famlia com parceiros africanos, executadas pelo MDS e parte do Programa frica-

330

A proposta de lanamento do Dilogo Brasil-frica foi brasileira, surgida aps o discurso de Lula da Silva na
abertura da 13 Assembleia da Unio Africana em Sirte, na Lbia, em 2009. Na ocasio, o ex-presidente disse
que no necessrio ser rico para ser solidrio. minha preocupao permanente que a cooperao com a
frica tenha um forte carter de solidariedade. Alm disso, tambm fez menes necessidade democratizao
da ordem internacional: A ordem mundial no mais pautada por algumas poucas economias dominantes. Sem
os pases em desenvolvimento no ser possvel a abertura de um novo ciclo de expanso que combine
crescimento, combate fome e pobreza, reduo das desigualdades, preservao ambiental e maior equilbrio
entre as naes. Essas devem ser as prioridades da nova agenda internacional. Esta a hora para reconstruir as
instituies globais em bases mais democrticas. Contamos com a frica para redefinir as governanas das
instituies multilaterais, para torn-las mais representativas, legtimas e eficazes. Disponvel em:
http://www.imprensa.planalto.gov.br, acesso em: 13/04/2013.
331

A cooperao em agroenergia, ainda que possa, discursivamente, ser enquadrada como uma das agendas do
conceito de segurana alimentar, mostra-se, em nosso entendimento, mais distante do termo original do que as
trabalhadas nesta pesquisa, de acordo com a discusso que travamos no incio deste captulo. Isso no impede,
entretanto, que a cooperao em biocombustveis no seja um dos elementos de destaque da pauta das relaes
Brasil-frica.

231

Brasil de Cooperao em Desenvolvimento Social, que referenciado pelo PNUD332. Em


2006, com o apoio do DFID, o MDS recebeu autoridades de Gana, Moambique, Nigria,
Guin Bissau, frica do Sul e Zmbia para apresentaes relativas aos programas de combate
fome e pobreza em curso no Brasil.
Tcnicas voltadas para transferncia condicionada de renda so replicadas, atualmente,
no Benim, em projeto que envolve cerca de 3 mil famlias, alm de Angola, Qunia, Gana,
Malaui, Etipia e no Senegal. O nvel de condicionalidades dos programas, no caso das
parcerias com a frica, menor que aqueles definidos no Bolsa Famlia brasileiro, o que
indica que o componente de execuo nacional da CBDI encontra-se presente. As prticas do
Bolsa-Escola, por sua vez, so compartilhadas com Moambique e com So Tom e Prncipe.

4.4

Consideraes finais

Este captulo procurou mostrar que o tema da segurana alimentar, ainda que
suscitando polmicas quanto a sua definio terica e incorporando agendas mltiplas que
dizem respeito s relaes internacionais, caro poltica externa brasileira. Entre 2003 e
2010, inmeros projetos ligados ao combate fome e pobreza e ao desenvolvimento
socioeconmico da agricultura rural foram articulados, segundo uma poltica de governo que
guarda relao com a subida ao poder de grupo poltico associado ao PT.
Muitas dessas iniciativas obtiveram relativo sucesso em sua implementao, o que
legitimou a base governista e despertou a ateno no s de organizaes multilaterais, como
tambm de parceiros externos. Com o argumento moralizador e solidrio de promoo de
ordem internacional mais justa e representativa para essas naes, os formuladores de poltica
externa compreenderam a cooperao sul-sul como um poderoso instrumento de poltica
externa, voltado para a insero internacional do Brasil como pas emergente que no agiria
somente em prol de seus prprios interesses nacionais.
A internacionalizao de prticas como as associadas ao programa Fome Zero,
articuladas CBDI, exemplar de fenmeno que ganha cada vez mais fora na considerao
do contexto atual das relaes internacionais: a internacionalizao de polticas pblicas at
ento confinadas em mbito domstico para o campo externo. Como vimos, a participao de
332

http://www.ipc-undp.org/ipc/PageAfrica-Brazil2.do?id=29, acesso em: 30/04/2013.

232

ministrios como o MDS, o MDA e o MAPA, cada qual com sua especificidade, vai ao
encontro desse movimento de insero internacional por meio da cooperao, coordenado
pelo MRE na figura da ABC.
Nesse diapaso, a presena do continente africano como um dos principais
destinatrios da poltica de cooperao sul-sul do Brasil pertinente, pois corrobora a
convergncia entre aspectos de solidariedade e de interesses dos atores envolvidos na
internacionalizao de prticas domsticas. Aes como o Mais Alimentos frica, o
PROSAVANA e o PAA-frica visam a criar externalidades positivas nos pases recebedores,
justificadas como aes horizontais e no interessadas.
Algumas dessas aes, que no deixam de sofrer crticas mesmo no interior da
burocracia governamental, ilustram um movimento recente de retorno do Brasil frica, o
que pode no s contribuir para o desenvolvimento da outra margem do Atlntico, mas
tambm trazer ganhos no imediatos para a identidade e para a posio do pas no cenrio
internacional em transio.

233

CONCLUSO

Buscamos, ao longo dos quatro captulos desta dissertao, investigar como se d a


cooperao brasileira em segurana alimentar para com a frica. Nesse processo, objetivamos
apontar quais os atores envolvidos em sua consecuo, qual seu lugar na poltica externa
brasileira, qual o papel do Ministrio das Relaes Exteriores e de que forma
operacionalizado o processo decisrio que permite o compartilhamento de conhecimentos e
de prticas domsticas entre o Brasil e seus parceiros da outra margem sul-atlntica.
Por ser temtica pouco estudada e trabalhada na literatura de Relaes Internacionais
do pas, esse vetor de cooperao internacional demandou-nos a organizao de entrevistas
com representantes dos quatro ministrios estudados: MDA, MDS, MAPA/EMBRAPA e
MRE. Alm da proviso de um sem nmero de informaes, esses contatos foram felizes
indicativos de que o dilogo entre a academia e o poder pblico deve ser uma constante, visto
que no s acarreta maior accountability para os rgos federais e suas polticas pblicas,
assim como permite maior segurana no tratamento aos dados compilados que, obviamente,
devem ser problematizados e vislumbrados de forma crtica e no passiva.
Conforme j delineamos ao longo desta dissertao, nossa posio de que o
questionamento ao insulamento do MRE, ocorrido com maior vigor a partir dos anos 1990,
foi fenmeno fundamental para o estabelecimento da cooperao como um dos elementos
basilares da poltica externa brasileira durante a gesto de Lula da Silva.
Em virtude disso, acreditamos que a imagem do Itamaraty como torre de marfim,
crtica comum ao ministrio articulada na etapa inicial deste trabalho e com a qual, em sua
maioria, concordamos, vem deixando de ser a regra para dar espao a novos contatos do corpo
diplomtico com outros atores com papis importantes em polticas de cooperao
internacional. Aos poucos, em um processo que no contnuo e que sujeito a retrocessos e
a oposies, ocorrendo de forma irregular, observa-se que so erigidas pontes ligando o
mundo exterior com a estrutura organizacional do MRE. As rupturas intra e
extraministeriais colaboram na composio desse quadro.
Isso corrobora nossas escolhas tericas, no sentido de que as variveis domsticas
tambm devem ter seu peso causal considerado quando da anlise da poltica externa. Como
essa no est apartada das demais polticas pblicas, foi cabvel argumentarmos que o
insulamento vem perdendo relativamente sua fora explicativa como caracterstica hodierna

234

do Itamaraty. As disputas intraestatais determinam uma poltica externa passvel de mudanas


e, ainda que conserve seus traos gerais, e sujeita politizao. Especificamente quanto ao
objeto de estudo desta pesquisa, vimos que possveis dissensos na formao de preferncias
dos ministrios trabalhados foram contidos pela configurao poltico-partidria interna, pela
compatibilizao das agendas ministeriais e pela conservao da autoridade do MRE como
decisor central.
A formulao da poltica externa entre 2003 e 2010, a nosso ver, continuou como
quasi monoplio do Itamaraty. Isso no significa que no tenha havido certas inflexes nesse
processo, com a presena de outros atores principalmente no extremo de implementao. A
temtica da Cooperao Sul-Sul (CSS) ter ganhado tamanha fora durante a gesto de Lula da
Silva e Celso Amorim mostra de que a influncia da corrente petista, juntamente com a
capacidade de articulao e de ao de outros atores, especialmente dos ministrios federais,
foi clara.
Nesse sentido, a dinmica do processo de tomada de decises em poltica externa
tambm foi alterada, pois, ao assumirmos a poltica externa como uma poltica pblica,
estamos reconhecendo que sua formulao e implementao se inserem na dinmica das
escolhas de governo que, por sua vez, resultam de coalizes, barganhas, disputas, acordos
entre porta-vozes de interesses diversos, no sentido de no ser a poltica externa uma poltica
de autointeresse esclarecido, mas resultante de uma dinmica domstica complexa.
(PINHEIRO; MILANI, 2012, p. 334).
Em face a essas consideraes, mister a academia dar seguimento e aprofundamento
o que de fato j vem ocorrendo com cada vez mais frequncia a anlises que busquem
apontar algumas questes: a tendncia de ruptura do insulamento, com o amadurecimento do
processo democrtico e a acelerao imposta por trocas transnacionais, estrutural? Quais as
consequncias mais amplas desse processo para a formulao da poltica externa em geral e
para relaes bilaterais especficas do pas? A tendncia reativa do corpo diplomtico
participao de outros atores na poltica de cooperao tende a diminuir com a chegada a
postos mais avanados na carreira das turmas de cem do Instituto Rio Branco da gesto de
Amorim?
Alm disso, como nosso enfoque foi a cooperao em segurana alimentar para com a
frica, muitos outros estudos podem ser feitos no s a problematizar o nosso, mas tambm
com respeito a outras regies e a outras agendas de cooperao internacional do Brasil. Isso
nos remete a outra provocao: a cooperao sul-sul como instrumento de poltica externa

235

fenmeno que foi decisivamente introjetado no corpo diplomtico ou tende a ser conjuntural?
Tornar-se- o Brasil provedor lquido de cooperao, em mbito geral?
A grande maioria desses questionamentos parece ainda sem resposta, a aguardar o
desenrolar dos fatos e o distanciamento cronolgico necessrios. De qualquer forma,
consequncias indelveis para a compreenso da poltica externa sero prospectadas.
Advogamos, tambm, que frente complexidade da dinmica domstica e seus
transbordamentos internacionais, o estudo de processos decisrios interessante ferramenta
com o condo de clarificar algumas interaes intraestatais ainda pouco trabalhadas.
J possvel observarmos algumas decorrncias empricas desta dissertao, como a
eleio de Jos Graziano da Silva, ex-coordenador do Programa Fome Zero, um dos
principais pontos da campanha presidencial de Lula da Silva, para o cargo de diretor-geral da
FAO. O logro que contou com ativo engajamento da diplomacia brasileira e do expresidente foi assegurado por votao em bloco da Unio Africana. No de se estranhar
que o compartilhamento de tcnicas relativas segurana alimentar com os parceiros do
continente, a pedido desses, foi essencial para a vitria no pleito da instituio multilateral.
To logo assumiu o cargo, Graziano afirmou que a prioridade de sua gesto o
combate fome e pobreza no continente africano333, o desenvolvimento rural e a
interlocuo adequada entre as distintas agendas do conceito de segurana alimentar. A
legitimidade conferida ao Brasil pela votao conjunta da frica - das principais regies
interessadas na adoo de programas de origem brasileira - sinal de que a cooperao sul-sul
poderoso instrumento de poltica externa com a perspectiva de gerar resultados. Cita-se,
tambm, a vitria brasileira no contencioso do algodo na OMC.
Com apoio ativo do Cotton Four, o sucesso diplomtico brasileiro assegurou mais um
captulo nas imbricadas discusses de liberalizao do comrcio agrcola mundial, um dos
entraves mais severos ao desenvolvimento de um sem nmero de naes. Se isso ocorre com
forte elemento de retrica, donde subjacem interesses mais diretos do Brasil, no deixa de ter,
alinhado, componente de ganhos absolutos e de promoo de alteraes soft na ordem
internacional que privilegie tambm o sul geopoltico.
A escolha do Brasil para sede da Copa do Mundo e do Rio de Janeiro como cidade
organizadora das Olimpadas tambm so dois exemplos de que a formalizao de consensos
respectivos ao adensamento prvio de relaes bilaterais e inter-regionais so uma
constante na dinmica sul-atlntica. Parece-nos claro que durante Lula da Silva o discurso de
333

Disponvel em: http://www.estadao.com.br/noticias/impresso,a-africa-sera-minha--prioridade-diz-graziano,818301,0.htm, acesso em: 04/05/2013.

236

revisionismo soft foi sustentado na costura dos mais distintos arranjos de coalizo sul-sul que
provessem o Brasil de sustentao em seus pleitos multilaterais e em sua ascenso pacfica
como potncia emergente e global player.
Alm disso, pode-se mencionar a vitria do embaixador Roberto Azevdo na disputa
pelo cargo de diretor-geral da Organizao Mundial do Comrcio, em maio de 2013.
Superando candidato mexicano Herminio Blanco, mais identificado com os interesses de
Estados Unidos, Frana e Reino Unido, Azevdo contou com o apoio substancial de pases de
Amrica Latina, sia, BRICS, Caribe, CPLP e Unio Africana. Ao longo da disputa, o
brasileiro visitou 47 pases e acompanhou a presidente Dilma Rousseff em seus encontros
com lderes do sul geopoltico, processo que foi decisivo para o logro em mbito multilateral
e consoante ideia de que a composio de consensos com vistas ao revisionismo soft deve
continuar uma constante durante o a presidncia da mandatria334.
O governo de Dilma Rousseff (2010-2014) parece ter dado continuidade aos esforos
endgenos de superao da insegurana alimentar, nas suas diversas vertentes. Mantendo
nfase em programas como o PAA e o PRONAF nacionais, essa administrao petista a
terceira em sequncia lanou o Plano Brasil sem Misria335, que consiste numa ampliao
de algumas diretrizes do Fome Zero oriundas do perodo de Lula da Silva, com abordagem
sistmica e intersetorial da segurana alimentar. Com vistas incluso produtiva de parcelas
da populao que vivem abaixo da linha de pobreza extrema (R$ 70 per capita), esse
programa, tal qual na gesto anterior, envolve a articulao entre MDA e MDS.
Notrio perceber que, ainda que a administrao Rousseff no tenha dispendido a
mesma ateno em anlise geral da poltica externa para com o continente africano que
durante a presidncia de Lula da Silva, no que diz respeito cooperao em segurana

334

Azevdo teria recebido 93 dos 159 votos possveis. Mr Azevdo reportedly used a Brazilian air force jet to
fly around Africa and Central America at one stage visiting three African countries in a day. () Ms
Rousseffs most recent lobbying came at a meeting of South American and African countries. After each meeting
with an African leader, with Mr Azevdo at her side, she is said to have raised one finger in triumph meaning
one more vote. O trecho correspondente na traduo : O Sr. Azevedo declaradamente utilizou um avio da
Fora Area Brasileira para voar pela frica e pela Amrica Central em um momento visitando trs pases
africanos em um dia. (...) O mais recente lobby da Sra. Rousseff veio aps um encontro entre pases sulamericanos e africanos. Depois de cada encontro com um lder africano, com o Sr. Azevedo ao seu lado, foi dito
que ela teria levantado um dedo em triunfo significando mais um voto. Disponvel em:
http://www.ft.com/intl/cms/s/0/35be20de-b7e9-11e2-9f1a-00144feabdc0.html#axzz2T148zzjE, acesso em:
11/05/2013.
335

Disponvel em: http://g1.globo.com/politica/noticia/2011/06/dilma-lanca-programa-brasil-sem-miseria-eamplia-bolsa-familia.html, acesso em: 02/05/2013.

237

alimentar, das 80 delegaes estrangeiras recebidas pelo MDS em 2011, 11336 demonstraram
interesse especfico nas prticas e nos conhecimentos associados ao Plano Brasil sem
Misria337. Isso indica que mesmo que o MRE no atue com semelhante afinco nas relaes
bilaterais sul-atlnticas, as preferncias e influncias dos outros ministrios continuaro a ser
de necessria considerao e importncia para o processo decisrio.
Talvez mais do que durante o perodo Lula da Silva, quando a corrente de ao e de
pensamento dos autonomistas e a chancelaria de Celso Amorim tenderam a valorizar a frica
como componente essencial da insero internacional do Brasil, o que levou maior fora
decisria de ABC e MRE na conduo da poltica de cooperao, no mandato de Rousseff
exista certa inflexo. Por no ter sido encarado da mesma maneira o dilogo cooperativo para
com o continente africano em aspecto amplo da poltica externa, MDA, MDS e MAPA
podem ter vislumbrado maior capacidade de influncia no processo decisrio, visto que a
cooperao em segurana alimentar tem sido continuada ao menos at este momento.
Outra viso possvel a de que o governo Rousseff tenha se focado em rever o
africanismo da poltica externa brasileira, de forma a prover maior capacidade de gesto das
iniciativas de cooperao sul-sul colocadas em marcha no perodo anterior. De fato, at
fevereiro de 2013, a mandatria realizou apenas trs visitas a parceiros africanos: frica do
Sul, Moambique e Angola. Isso no impediu, contudo, a continuidade na proviso de
recursos da ABC para a regio. De 2012 a 2014, dos R$ 263 milhes de oramento da
agncia, R$ 138 milhes sero destinados a 42 naes africanas; esses dispndios, entretanto,
vm ocorrendo sem mesma a proliferao de projetos conforme ocorria anteriormente338.
Apesar do menor ensejo s parcerias sul-sul como estratgicas para a consecuo dos
pleitos e dos interesses internacionais do Brasil durante o perodo de Rousseff, a dinmica de
atuao interministerial continua como uma constante na internacionalizao de polticas
pblicas nacionais. Essa diferenciada postura de poltica externa o que nos permite dizer que
houve alterao nas escolhas dos formuladores diplomticos no interior do Itamaraty,
possivelmente com relativa perda de fora dos autonomistas poder propiciar mudanas
mais visveis na poltica de cooperao com a frica. Em que medida isso poder ocorrer
algo que ainda no nos parece claro.
336

Guatemala, Colmbia, Inglaterra, Paquisto, frica do Sul, Alemanha, entre outros.

337

Disponvel em: http://www.brasilsemmiseria.gov.br/relacoes-internacionais, acesso em: 04 de maio de 2013.

338

Disponvel em:
http://www.bbc.co.uk/portuguese/noticias/2013/02/130219_dilma_africa_apresentacao_jp_jf.shtml, acesso em:
04 de maio de 2013.

238

A tendncia, aparentemente, que a temtica da CSS e seu lugar na poltica externa


brasileira continuem a ser assuntos a atrair a ateno dos estudiosos da rea. As conexes
entre essas prticas cooperativas, a formulao diplomtica e as relaes bilaterais devem ser
valorizadas a fim de que compreendamos os passos j realizados e os futuros a serem
empreendidos pelo Brasil em sua dimenso internacional. Advoga-se que, realiz-lo sem levar
em considerao a perspectiva africanista seria algo fadado incompletude. Olhar esse, que
um dos vetores mais poderosos e tributrios da construo da identidade nacional, condio
bsica para melhor perceber o que vem adiante.

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