LEWIS, W. Arthur (1965 [19491): "Sobre planeacin en los paises atrasados", La planeacin econmica .

Fondo de Cultura uconmica, Mxico, pp. 136-144.

SOBllE PLANEACrN EN I.OS PAisES Al'RASADOS

La planeacin es al mismo tiempo mucho ms necesaria

y mucho ms dificil de ejecutar en los pases atrasados
que en los avanzados.
En primer lugar, la plancacin exige un gobierno
fuerte, competente y honesto. Ha de ser lo bastante fuerte para hacer cumplir sus disposiciones, como la recaudacin de impuestos de los campesinos, o poner en vigor
un sistema de racionamiento sin mercados negros, medio
das que incluso un gobierno tan antiguo como el de
Francia no ha sido plenamente capaz de hacer cumplir.

Debe tener una burocracia competente, con personal

entrenado, capaz de comprender los grandes problemas
que estn en la balanza, y de actuar con rapidez y razonablemente. Y debe estar libre de todo reproche de rorrupci6n, ya que aunque el pblico soportara muchas
restricciones de un gobierno que a su juicio acta equitativamente y en servicio exclusivo del inters pblico (por
mucho que se equivoque) sin distincin de personas,
tarde o temprano resistir violentamente medidas aplica.
das con corrupcin, por aceptables que stas sean.
Ahom bien, un gobierno fuerte, competente )' hones-

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to es justamente lo que ningn pas atrasado posee, y a

falta de tal gobierno es preferible a menudo que los gobicrnos sean partidarios del laiseez-are a que traten de
planear. sta fu en verdad la esencia del argumento en
favor del laissez-aire defendido por los escritores del siglo XVIII, que vieron el caos creado por los gobiernos
dbiles, incompetentes y corrompidos, y trataron en con secuencia de confinar las actividades del gobierno dentro
de los lmites ms estrechos, a fin de reducir al minimo el dao que pudieran hacer. El enfoque alternativo
fu~ el de Lenin, que comprendi por completo la imposibilidad de utilizar un servicio administrativo atrasado
para la planeacin, y trat por tanto de crear, en su Partido Comunista, una orden sacerdotal muy preparada y
disciplinada, que llevara a la prctica sus instrucciones
sin vacilacin. Por 10 menos podemos decir esto: el primcr objetivo de los planeadores debe ser crear una
mquina administrativa capaz de planear; entrenar acadmica v prcticamente a hombres jvenes en las tareas
de 1::: administracin, y extirpar sin misericordia la incompetencia y la corrupcin. Y, en segundo lugar,
mientras tanto no debe cargarse a ninguna administracin con tareas ms numerosas o ms delicadas que las
que puede realizar; la cantidad y las formas de planea.
cin deben limitarse estrictamente a la capacidad de la
maquinaria.
En los pases atrasados los gobiernos tienen por 10
comn mucho que hacer para cumplir las funciones
elementales del gobierno, antes de ocuparse de los asuntos ms discutidos. Las obras pblicas corrientes suelen
hallarse en estado deplorable. Los caminos y comunicaciones tienen que ser planeados; los ros tienen todava
que ser controlados a fin de poner trmino a las inundaciones y utilizarlos para la irrigaci6n y energa elctrica;
los suministros de agua deben conservarse, y tenderse las caeras para llevar el agua a lugares razonablemente accesibles; son indispensables medidas elementales de sanidad pblica, el desecamiento de pantanos, el
control de las enfermedades infecciosas, la regulacin
del saneamiento, el establecimiento de un servicio de
salubridad pblica. Bosques, escuelas, investigaci6n geolzlca, hospitales, tribunales, polica -y podramos con-

137

tinuar la lista-. Los habitantes urbanos de Europa O de

los Estados Unidos ~e. Norteamrica dan por supuesta
una vasta red de servICIOS gubernamentales que oc existen o son absurdamente inadecuados en los pases atrasados, y cuya implantacin es el primer deber de Jos
gobiernos .
Pero la dificultad con que tropiezan estos gobiernos
es que no pueden desarrollar sus propios servicios a menos que puedan hallar el dinero para pagarlos, y no pueden recibir todo el dinero que necesitan porque la gente
es demasiado pobre. Por lo tanto, se ven obligados a preocuparse por medidas tendientes a incrementar los ingresos nacionales. En este sentido es ms necesaria la
planeaci n en los pases atrasados. En los paises adelantados el ingreso nacional aumenta continuamente de
dcada en dcada, aun cuando el gobierno no se "entrometa" en la vida econmica. Pero en muchos paises
poco desarrollados hay estancamiento o retroceso, y un
gobierno progresista es natural que trate de investigar
qu planes puede hacer para conseguir progreso econnuco.
W esencial del problema es generalmente un sistema
de agricultura atrasado -falta de conocimiento cientfico, equipo deficiente, distribucin ineficiente, posesin
inse gura, pequea escala de operacin antiecon mica,
y con frecuencia tambin sobrepoblacin rural. Hay remedios reconocidos -un servicio de extensi6n agrcola.
crdito cooperativo y de otros tipos, venta en cooperativa
y dems reorganizacin de las ventas, legislacin para
proteger la seguridad de la propiedad-; pero avanzan
poco, a menos 'que se despierte y mantenga el inters
y el entusiasmo de los agricultores. Una vez qu e los agricultores empiezan a desear el progreso, casi todas las
dificultades pueden vencerse, pero en tanto que sean
apticos y despreocupados, muy poco cabe hacer. La
primera tarea de los gobiernos progresivos en la esfera
de la agricultura es despertar el entusiasmo de su poblacin por nuevos conocimientos modos de vida. Cmo
despertar y conquistar el entusiasmo, es el primer problema en la educacin de las masas. Polticamente, tambin es la primera tarea de los nuevos gobiernos populares, y entre los pases atrasados, slo pueden conquistar

118

'1
r

tal entusiasmo los que han tenido gobiernos populares

que han hecho progresos en la agricultura en los ltimos
treinta aos, porque nicamente los gobiernos populares
pueden despertar semejante entusiasmo.
El ms' difcil de todos los problemas a~rcolas es el
tamao tan pequeo de la parcela en los paises agrcolas,
con frecuencia de dos hectreas o menos. Todos esos
pases tienen que pasar por una revolucin agraria al
final de la cual encontrarn alguna forma de agricultura
en gran escala, sea la granja capitalista, la granja colectiva
o la granja del Estado, o simplemente la granja' familiar,
trabajando grandes extensiones con maquinaria, pero sin
trabajo asalariado. En el pasado una revolucin agraria
siempre ha sido violenta, aun donde, como en Inglaterra, la violencia puede haber estado encubierta en formas
parlamentarias, Est por verse si los gobiernos populares
pueden despertar suficiente entusiasmo mediante sus
programas de educacin para llevar a cabo en el futuro
tales revoluciones por consentimiento. Hasta ahora los
presagios son desfavorables. Las revoluciones populares
tienen justamente el resultado opuesto. Las grandes propiedades son divididas en parcelas pequeas y antieccnmicas que a veces no exceden de dos hectreas, con efectos desastrosos sobre la productividad. Todava tienen
que inventarse las tcnicas para combinar la democracia
con una agricultura en gran escala.
Por lo general, la agricultura en gran escala requiere
menor cantidad de gente por hectrea que las pequeas
parcelas; y por tanto, en donde el campo est sobrepobladc y no se puede disponer de tierras nuevas por la
desecacin o el regado, no es deseable llevar a cabo una
revolucin agraria sin proporcionar nuevas oportunidades de ocupacin fuera de la agricultura. La revolucin
ag~aria y la revolucin industrial siempre van juntas, la
pnmera liberando la mano de obra que la segunda absorbe. Por eso los gobiernos de los pases atrasados tienen que incluir en sus programas agrcolas proyectos
para la industrializacin.
. Puesto que este problema es uno de desocupacin
disfrazada, a veces se sugiere (por ejemplo, est implicado en el Plan Bombay para la India) que puede resolverse, como sucede con la desocupacin en los paises

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iI!dustriales. sim plem ente aumentando la cantidad de

dine ro. Pero no cs. asl. .Supongamos que el gobierno

comienza a constr!,1Ir ca mmo~ y crea el di nero para pagar sueldos y salaries. En prim er lugar, la prop ensin a
ImPo.rtar es mu y alta; gra n parte de este dinero va al
c~t~ nor

en pago de importaciones de alimentos, vestido,

bicicletas, etc. Entonces hay una presin sobre la ba-

lanza. de pagos, salvo que las expo rtaciones puedan incrementarse correlativamente; pe ro esto no es fcil, y no
puede alcanzarse .a un con la desvalorizacin . Si ello se
alcanzara. la cantidad de mercancas en el mercado in-

terno ~e red uc.i r~ de manera correspondiente a las impaltaclones adicionales. Va;D a los que reciben los nuevos
ingresos, pero-los recep to res de viejos ingresos ahora tie-

nen q ue ceder pa rte de los .viejos produc tos a los primeH?S y par te para la expo rtacin ; y as se origina una inflaci ri en el pas. En tonces la situaci n no es diferente a
aquella en la que el gobierno controlara las importaciones y no perm itiera que el nu evo dinero se gastara fuera.
En la prctica esto es lo que tiene que hacer; el control
de los cam bios es una de las primeras cosas que los planeadores tienen Que hacer en los paises poco desarrollado s, porque tales pases no son capaces de aumentar sus
expo rtaciones en vista de su alta propensin a importa r.
Sin emba rgo, el con trol de cambios no resuelve el
problema; el nuevo dinero circula entonces en el pas y
empu ja los precios al alza. En un pas industrial esto
ocasionarla Que los empresarios emplearan ms traba jadores, y la produccin aumentara rpidamente, Pero
en un pas agrcola 10 ms probable es qu e cuando los
precios suben los agricultores principian a consumir ms
de sus propios productos, redu ciendo asi la cantidad disponible para las ciud ades y elevando los precios todava
ms. Con su ing reso adi ciona l acude n a comprar mercancas importadas, y al ver qu e son escasas (porque la
circulacin del nu evo dinero ha incrementado la demanda, pero no la oferta) vuelven a sus hogares y disminuyen sus siemb ras. Es to es, por ejemplo. lo que sucedi
en Rusia hasta que la agric ultura fu colectivizada, y fu
una de las razones principales por las que el gobierno
sen ta tanta impaciencia por tener las granjas bajo su
control. E n un pas indust rial un aume nto en la canti-

dad de dinero, inc remen ta la ocupacin y la produ ccin;

pero en un .pals agrcola, ~un cuando haya desocupacin ,
franca o disfrazada, un incremente en la cantidad de
dinero con frecuencia reduce la prod ucci6n.
Se deduce de esto qu e si los gobiernos de los pa ses
poco desarrollados tratan de financiar sus inversiones
creando dinero, lo que conseguir n ser una inflaci n .
La inversin debe finan ciarse, sea mediante impuestos o
a travs de prstamos. E n los paises muy pe co desarrollados de p~opens i6n .a importar es casi igual a la unidad; es decir, que casi todo el ingreso extra se gasta en
Impo~taclo~es, y. aun 1.o s emprstitos int eriores no pueden financiar la inversin, a menos que los prestamistas
presten de las reservas exteriores o redu zcan sus propia s
dem~ndas. de im portaciones en 10 equ ivalente a la propensin a Importar.
. Se sigue tambin que son necesarios pasos ms positivos que la mera .creacin de dinero si los desocupados
han de ser absorbidos en empresas productivas. En U1I
f:as industrial hay empresarios deseosos de responder a
as perspectivas de Incremento en los beneficios fund ando nuevas empresas industr iales y contrata ndo traba jadores. Pero ~ n un pas ag r~ola la empresa y la experie ncia
estn confinadas a la agricultura v al come rcio. Ade ms
debido ~ qu~ las "e,con omas externas" son grandes cu l~
produccin industrial, las pequeas fbr icas aisladas rara~ent~ ~on redituablesy los empresarios no se estableceran fcilmen te en re~lOnes nu evas cuando tienen para
escoger vi ejas reas bien abastecid as ya con electrici dad
barata, con mano de obra industrial preparada con scrvicios de inform acin y con todos los dems e1e'mentos de
un centro industrial desarrollado. En nuestros das, si
uno desea desarrollar indust rias secundarias, debe hacerlo en gran escala, y en tregarse a crear en forma del iberada Jos servicios que las factoras usan en comn y que no
pueden proporcionarsea bajos costos en pequea escala.
Por ~ ta razn la tr~ng stete (colonia industrial), finaa cada por el. gob ierno, es hoy la tcnica establecida
para la explotacin de las reas deprimidas. Por esa m isma razn, una vez que una regi6n ha comenzado a dcclinar, tiende a declinar acumulativamente; y una vez que
ha comenzado a desarrollarse, tiende tambin a desarro-

141
\40

liarse acumulativamente . T odo pas atrasado que desee

estimul ar la indu strializaci n -y casi todos han de hacerlo. au nque s610 sea ca,m.a una parte de su prol?;.~ ma
agrario-e- tiene, como rrummo, que lanzarse a edificar
una colonia industrial, ofreciendo incentivos a los emprcsarios industriales para que se establezcan en su territorio.
No puede prescind irse del capital extranjero, incluso
si el gobierno decide funda r y d irigir la industria por d
m ismo. La maqu inaria debe venir de fuera, y los trabajado res que const ruyen las factoras, los cami nos, las viviendas obreras V as sucesivamen te necesitarn gastar
gran part e de sus salarios en mercancas importadas. Algo
de cambio exterior puede enco ntrarse mediant e el uso de
un co n trol de cambios est ricto para suprimir todas las
importaciones de lujo y restri ngir las necesarias, inclusive, y para usar lo que as se aho rre en la compra de maquin ario. ( Debe haber una tributacin corre spondien te
o emp rsti tos int eriores para absorber los ingresos desviados asi hacia el merecido interior, a fin de evitar la inflacin .) Pero los pases at rasados son demasiado pobres
pa ra que puedan proporc ionar mu cho capital simplemente suprimie ndo Jos lu jos. Si quieren industrializarse
susta ncialmente, tienen que reducir severamente los artculos de consumo necesarios, o de otro modo recurrir
a los emprst itos exteriores. Un dictador despia dado
puede redu cir el consum o en la med ida deseada, pero
una dem ocracia tend r q ue confiar sobre todo en el capita l extranjero en las primeras fases de su desarrollo.
La manera ms rpida de aliviar la presin sobre los
cam bios exteriores y de redu cir la depe nde ncia de los em>rstitos exteriores es plane ar las nuevas inversiones en
a rma mi que se pueda disponer de sus productos en seguid;] y sc aadan a las exportaciones O pueda n substit uir
a las im portacion es. Las industrias de exportacin tienen
pref eren cia sobre todas las dems. A continuacin vienen los comestibles. En la mayora de los pases atrasa dos la produccin es baja, cn parte porque la gente est
desnutrida o mal nutrida. Las inversiones que incrementan la producc in de comestibles, como los regados, o
facilitan la explotacin de nuevas tierras, o el aumento
de los abonos o de la gana dera, son de la mayor urgen cia, especialme nte si han de dar resultado rpidamente .

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H:.I Y. tambin una alta pr op en sin a importar alimentos,

as que tales inversiones redu cen con rapidez la presin

sobre las reservas exteriores. Luego estn las industrias
del vestido y de matriales de constr uccin, qu e tambin
tienen una alta propen sin a importar. La industria
textil, la del vestido y la del. calzado son proce~05 industriales simples y figura n siempre en tre las pnmeras
Que se explotan. Los mat eriales de construccin depen den de la existencia de tierras y bosques adecuados dentro del pas; don de los h ay, deben ser explotados rpidamente .
Ah ora bien, la industria no puede florecer si no hay
recurso industrial alguno en el territorio -c-especialrnente
si no hay fuentes de energla-e-, y por muy sobrepoblada
que est una regin , si no tiene recursos industriales debe
buscar otras fuent es de ocupacin -una industria turstica, una ind ustria cinematogr fica, o a falta de cualquiera ot ra actividad, buscarla en otras tierras que pe rmitan
la inmigracin . La industria depende tambin de un
mercado interior de magnitud apreciable. Hay m uch as
regiones q ue estn sobre pobladas, pero que sin eml- t rgc
tienen poblacin total muy pequea, insuficiente para
soportar una indu stria. El mu ndo caera en una situacion catica si cada pequea unidad pol tica atrasa da se
embarcara en la ind ustria lizacin. El remed io para la
mayor a de estas unidades es la federacin poltica y
econmica, qu e, al ampliar el mercado, aumenta la especializacin y hace posible el desarrollo econmico.
Tamb in hay pa ses atrasados cuyo pro blema no es
la sobrcpoblaci n sino la subpoblacin, y tal vez el ejcmplo clsico sea la colonia de Rodcsia del Norte, cuya
poblacin de milln y medio est d ispersa sobre un rea
tres veces el t3n13110 de Gra n Bretaa. En tales pases el
problema cs ms bie n de buena ad min istraci n de los
recursos. Sera demasiado costoso construir caminos, escuelas, abasteci mien tos de agua y otros servicios-capital
en todo el pas. Hay que comenzar con pequeas regiones, estim ular a b poblacin a concen trarse e ~ ellas, y
ensancha r los domin ios slo cuando sea neccsan o. Cmo
planea r sistem tica mente nuevas colonizaciones es tema
tan vicio como Cibbc n Wakcfield, y a este respecto se
han desarrollado nuevas tcnicas en los lt imos ao s. especialme nte por los holand eses en las islas adyacentes a
113

las antiguas Indias Ori entales Holandesas. Los problemas aqu son completamen te diferentes de aquellos de
las zonas atrasadas sobrepobladas.
Como puede verse, la planeaci n impon e en los palses atrasados tareas mucho ms considerables a los gobiern os que las de los pases adel antados. El gobierno
tiene que hacer muchas cosas qu e pueden dejarse a J ~
empresarios en los pases progresivos. Tiene que establecer centros industr iales. llevar a cabo una revolu cin
agraria, controlar m s estri ctamente los cambi os exteriores y, por aadidura, iniciar una gran cant idad de servicios p blicos y de legislacin econmica corriente. Y
todo esto tiene que hacerse por una burocracia que es
gen eralm ente muy in ferior a la de un pas adelantado.
Por qu entonces son los pases atrasados los que ms
fcilmente se lanzan a la plan eacin? Porque su nccesidad es evidentemente tambin mu cho mayor. Y esto es
tambin lo que los capacita para llevarla a cabo a pesar
de sus errores y de su incom pete ncia. Adems, si la
poblacin est de su parte r es nacionali sta, consciente
de su atraso y tiene deseos de progresar, de buena gana
soportar grandes privaciones y tolerar muchos errores,
y se lanz ar con entusiasmo a la tarea de regenerar su
pas. El en tusiasm o popular es al mismo tiempo el lubricante de la planeacin y el com bustible del desarrollo
econmico -una fuerza dinmica que casi hace posibles
todas las cosas-o En el Reino Unido comprobamos todo
eso durante la guerra, y podem os comprender que en la
dcada de 1930-1940 Ru sia se jactara y hoy se jacta
Yugoeslavia de haber despertado este entusiasmo din mico y de vencer con l todas las dificultades. El pas
ms atrasado progresar rpidamente si su gob ierno
acierta a crear esta fuerza dinmica .

INDICE
l. Por qu planea r?

El sccialismc y el Estado, B.-La economa de mercado, B .-La planeacin por compulsin. i 6.-L;
pla neacin a trav s del mercado, 23.-EI control
de precios, H .-La movilidad, 30.- Conclmioncs, 32

3-l

11. La participacin equitativa para todos.

Redistribucin de los ingresos, H.-La igualdad de
oportunidad, 'fl .-Conclusiones. 44

III. El dinero

46

L; inllacin, 46.-La estabilidad monetaria, 49.- EI

nivel de precios, H .-Conclusiones, 57

IV . Las inversiones

58

Conclusiones, 6!l

V . El comercio exterior.

69

La proteccin, 69.-EI equilibrio de los pagos. 70.

- El ciclo comercial. 79.-Conclusiones, 83

VI. La movilidad de los recursos

84

E~

emplazamiento, 87.-La preparacin tcnica, 91.

- Las condiciones de trabajo, 92.-c-Conc'uscnes. 97

VII . El control social de los negocios

93

La productividad, 99.-La competencia dispendiosa,

104. - La competencia ruinosa, 107. - El monopo
lio, i OS.-Conclusiones, 110

VIII. La nacionalizacin

111

El control, 117.-Cond usiones, 118

IX. C mo planear

110

Reconsideracin, 126
APNDI CES

1. Sobre la umon econ mica . . . . . . . . . . . . ..

11 . Sobre planeacin en los pases atrasados .

145
144

130
1')6