ISSN 0717-9987

en foco

Casos emblemticos
para la institucionalidad ambiental chilena
Teodoro Kausel

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Casos emblemticos para la institucionalidad ambiental chilena

Introduccin

En su prlogo al libro de Benjamn Subercaseaux,(1) Gabriela Mistral describe la extraordinaria variedad del planeta llamado Chile, que resulta milagrosa, si se tiene en cuenta el tamao relativamente pequeo del pas. Sobre la
base de lo expresado por la primera Premio Nobel de nuestra nacin, se puede
establecer que las intervenciones antropgenas (humanas) a esta naturaleza tan
excepcional debieran haber estado orientadas por dos premisas bsicas: primero,
y obviamente, por el imperativo casi categrico de ayudar a preservar esta diversidad y, segundo, por la necesidad de prestar una particular atencin al contexto
local al realizar esas intervenciones.
Un anlisis de la realidad, sin embargo, permite constatar que estas premisas no siempre han recibido la debida consideracin. En efecto, nuestro pas
se caracteriza por tener un sistema poltico administrativo extremadamente jerarquizado y centralizado, y muchos proyectos no se destacan precisamente por
reconocer la diversidad de sus entornos, al tiempo que desconocen el respectivo
contexto geogrfico y climtico.
Como resultado de esto, la preservacin de la diversidad del patrimonio
natural (y cultural!) resulta precaria. Asimismo, existe un gran contraste entre
la increble variedad de la naturaleza del pas y la uniformidad y monotona de
su infraestructura, partiendo por las cuadrculas que conforman sus ciudades
y terminando con los sistemas de iluminacin de sus calles, prcticamente
idnticos en las grandes avenidas urbanas y en los caminos polvorientos de los
pueblos rurales.
La situacin descrita no es distinta para los problemas ambientales a los
que Chile se enfrenta, as como tampoco lo es para las polticas pblicas que
tratan de resolverlos. En las sociedades modernas estos se caracterizan por un
alto grado de complejidad y, en estos casos, los enfoques centralistas, uniformes
y simplistas no pueden dar buenos resultados.
La Ley N 19.300 del ao 1994 sobre Bases Generales del Medio Ambiente (Ley de Bases), que introduce normativas ambientales generales y establece
a la Comisin Nacional del Medio Ambiente (CONAMA) como autoridad ambiental, ha significado un importante avance, aun cuando la experiencia de una
decena de aos ha mostrado, asimismo, sus insuficiencias.
(1) Subercaseaux, B. (1946). Chile: o una Loca Geografa. 7 Edicin. Ediciones Ercilla, Santiago, pg. 17.

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El anlisis crtico de este marco institucional, que a continuacin se presenta, se basa en una serie de casos emblemticos que muestran estas debilidades. En l se propondrn posibles causas subyacentes para explicar cmo se
lleg a un alto ritmo de degradacin ambiental; alta conflictividad y una
amenaza para nuestras perspectivas de inversin y desarrollo.(2) Finalmente, se
plantearn algunas recomendaciones.

Casos emblemticos
Central hidroelctrica Ralco
El caso de la central hidroelctrica Ralco, ubicada en el Alto Bo-Bo, marca un hito en la historia de los conflictos ambientales chilenos. Es importante
destacar que, a diferencia de los conflictos relacionados con la energa nuclear en
Europa, en el caso Ralco el problema no se gener en relacin a las alternativas
de desarrollar o no el potencial energtico hidroelctrico de nuestros ros, sino
respecto de cmo utilizar ese potencial.
Tradicionalmente, en Chile se haban construido centrales de pasada o centrales que utilizaban lagos como embalses naturales (Laja). Los embalses artificiales,
en tanto, se construan slo en aquellos casos en que el caudal de los ros mostraba
fuertes variaciones anuales y cuando se
consideraba un uso mixto en hidroelec(...) el uso mixto en regado e hidroelectricidad
tricidad y regado (Rapel y Colbn).
aseguraba un grupo grande y heterogneo de beneEstas centrales no generaron impactos
ficiarios cercanos al lugar de construccin de estas
ambientales mayores, como alteracioobras. De hecho, no se conoce de casos en que la
nes paisajsticas, cambios radicales de
construccin de las obras implementadas por la
los cursos de agua, desplazamientos de
personas o inundacin de reas que estuEmpresa Nacional de Electricidad (ENDESA), entre
vieran habitadas o fueran utilizadas para
los aos 40 y 80, haya generado algn conflicto
actividades agropecuarias.
ambiental. Esto sin Ley de Bases ni Estudios de
Por otra parte, el uso mixto en
Impacto Ambiental!
regado e hidroelectricidad aseguraba
un grupo grande y heterogneo de
beneficiarios cercanos al lugar de construccin de estas obras. De hecho, no
se conoce de casos en que la construccin de las obras implementadas por la
(2) Blanlot, V. (2000). Polticas de Regulacin para el Medio Ambiente: El Desafo Institucional, en Muoz, O. et al. (eds.)
El Estado y el Sector Privado - Construyendo una nueva economa en los aos 90. Dolmen/FLACSO, Santiago.

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Empresa Nacional de Electricidad (ENDESA), entre los aos 40 y 80, haya

generado algn conflicto ambiental. Esto sin Ley de Bases ni Estudios de
Impacto Ambiental!
Este escenario, sin embargo, cambi con las plantas hidroelctricas Pangue y Ralco ubicadas en la hoya hidrogrfica del Alto Bo-Bo. En estos casos, se
opt por construir grandes represas, cuyos embalses desplazaron de sus lugares
de residencia y trabajo a importantes comunidades pehuenches asentadas en esta
zona desde tiempos inmemoriales. Con esto, de paso, se gener un conflicto con
los pueblos originarios como no se le conoca desde los tiempos de la Pacificacin de la Araucana.
Como efecto colateral, estos proyectos modificaron irreversiblemente un
paisaje de caractersticas notables y nicas, pero en la prctica desconocido en
Chile. Ello explica la aparente escasa valoracin otorgada a esa zona por gran
parte de la poblacin del pas, lo que contrasta con la que le dieron turistas
provenientes de todo el mundo que incurrieron en altos costos de viaje para
visitarla.
Todo indica, sin embargo, que la explotacin del potencial hidroelctrico
del Alto Bo-Bo tambin habra sido posible utilizando otras opciones tecnolgicas como, por ejemplo, instalar centrales de pasada distribuidas apropiadamente en la hoya hidrogrfica, tal como ocurri en el vecino ro Laja. Con ello,
se habran evitado impactos ambientales y costos sociales considerables, probablemente a una rentabilidad econmica privada equivalente.
Qu llev a que, en este caso, se optara por un camino a todas luces equivocado? Las razones ms importantes son las siguientes:

El proyecto implementado se present a las autoridades de gobierno y a la

ciudadana en estado de diseo final, sin contar con un anlisis de posibles
opciones en trminos de localizacin, tamao o tecnologa a utilizar. Sobre
los hechos consumados, no existi la posibilidad de realizar un trade off
entre los diferentes objetivos que en este caso estaban en conflicto, el que
hubiese permitido reducir los impactos ambientales y sociales que este
proyecto finalmente gener.

El gobierno se abanderiz con intereses particulares, lo que le impidi mediar en los conflictos que se suscitaron entre importantes segmentos de la

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sociedad. Esto provoc una merma del bienestar social, permitiendo que se
maximizara la generacin de electricidad a un alto costo ambiental y social.

El titular del proyecto utiliz hbilmente los efectos de una sequa de la

poca, la que haba obligado a racionar el consumo de energa elctrica
en el pas, como argumento de fuerza mayor para justificar la importancia
estratgica del proyecto.

El gobierno utiliz al mximo el poder que le otorga la Constitucin para

desor crticas planteadas por los cientficos, acallar voces internas disidentes y aplacar las manifestaciones de protesta ciudadana por la va de la
coercin mediante la fuerza pblica.

El proyecto desconoci las realidades geogrficas, geomorfolgicas, sociales y culturales del territorio en el que se implement.(3)

Como resultado de todo esto, se realiz un proyecto problemtico que

podra haber sido mejorado de modo sustancial para reducir sus impactos ambientales
y aumentar su aceptacin social, a un costo de oportunidad comparativamente
pequeo en trminos de menor generacin elctrica.(4)
Lo ms grave de todo es que resulta trgico constatar que, al parecer, no se
han aprendido las lecciones de este caso y se estn a punto de repetir, ahora en
Aysn, los mismos errores de planificacin y procedimiento que caracterizaron a
Ralco. Tal como sucedi en el Alto Bo-Bo, pero en un grado varias veces mayor, la zona de la Regin de Aysn que comprende las hoyas hidrogrficas de
los ros Baker y Pascua es tierra desconocida desde un punto de vista geomorfolgico, bitico y geogrfico.(5)
Por ello, pretender iniciar un proyecto de las dimensiones y de la escala
que ha anunciado ENDESA muestra un alto grado de irracionalidad, bajo el supuesto que un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) vaya a clarificar en dos aos
(3) Subercaseaux, B. (1946). Ob. cit., pg. 267.
(4) De hecho, Pangue y sobre todo Ralco llevaron a una moratoria para nuevos proyectos hidroelctricos en el Alto
Bo-Bo, incluso para aquellos que podran haber sido aceptables y sustentables desde un punto de vista ambiental y
social. Con ello es posible que, a la postre, el Alto Bo-Bo aporte menos electricidad al Sistema Interconectado Central
(SIC) que si se hubieran reestudiado oportunamente y modificado o sustituido los proyecto Ralco y Pangue.
(5) Subercaseaux, B. (1946). Ob. cit., pgs. 352 y 355.

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todas las carencias existentes en cuanto al conocimiento cientfico que resulta

esencial para poder llegar a un aprovechamiento racional y sustentable de las riquezas potenciales de esta zona prcticamente desconocida y poco explorada.(6)
Planta de Celulosa CELCO
El caso de la planta de Celulosa Arauco (CELCO), ubicada en San Jos de la
Mariquina, se ha transformado en un conflicto ambiental emblemtico. Su historia
indica que los organismos reguladores y las autoridades ambientales no tuvieron
ninguna injerencia o participacin en tres aspectos fundamentales del proyecto:

Localizacin de la planta.

Tecnologa de pulpeo a utilizar.

Efecto econmico, ecolgico y social que podran tener las plantaciones

forestales contempladas para abastecer a la planta.

El Estudio de Impacto Ambiental que se realiz sobre este proyecto, en sus

cientos de pginas, se preocup de un sinnmero de temas intrascendentes, a la
vez que propuso medidas cosmticas de
mitigacin o compensacin en las cuaPara un pas como Chile, resultaba impensable cerrar
les ignor los tres temas fundamentales
una planta que ha significado la inversin ms grande
mencionados previamente. Por otra
que se ha hecho en el sector industrial a cargo de una
parte, la poltica de presentar hechos
empresa privada controlada por un grupo econmico
consumados en este caso demostr que
local. Ms an, CELCO est en vas de transformarse
ella es generalmente exitosa en el corto
plazo, pero puede tener efectos probleen el principal exportador de celulosa a nivel mundial
mticos en el largo plazo.
y no deja de ser importante en trminos econmicos
Para un pas como Chile, resultaque el pas, al exportar celulosa en vez de astillas, est
ba impensable cerrar una planta que ha
quintuplicando el valor agregado de este bien.
significado la inversin ms grande que
(6) Slo ahora el Centro Universitario de la Trapananda y el Centro de Estudios Cientficos del Sur (CECS) estn estudiando en forma sistemtica los hielos continentales, los cuales son elementos fundamentales de las hoyas hidrogrficas
de los ros Baker y Pascua. Estos estudios deberan permitir el diseo de una verdadera estrategia de desarrollo sustentable para esta zona de carcter tan singular.

Casos emblemticos para la institucionalidad ambiental chilena

se ha hecho en el sector industrial a cargo de una empresa privada controlada por

un grupo econmico local. Ms an, CELCO est en vas de transformarse en
el principal exportador de celulosa a nivel mundial y no deja de ser importante
en trminos econmicos que el pas, al exportar celulosa en vez de astillas, est
quintuplicando el valor agregado de este bien.
Pese a esto, CELCO estuvo probablemente a un paso de perder su inversin con altos costos para la empresa y el pas. Qu factores llevaron a
esa situacin? En primer lugar, la legislacin ambiental vigente no prev, para
proyectos de alta complejidad con impactos ambientales y externalidades potencialmente considerables, suficientes grados de libertad durante el proceso de
aprobacin que permitan tomar en cuenta posibles observaciones u objeciones
de la autoridad ambiental competente y de la ciudadana. En segundo lugar, la
institucionalidad ambiental no jug el rol que se podra haber esperado de ella,
en trminos de velar por el bienestar de todos los segmentos de la sociedad y de
aportar el know how cientfico y tecnolgico que posibilitara aclarar problemas
y apoyara la bsqueda de soluciones en reas de alta complejidad tecnolgica.(7)
Por ltimo, que adoptara una posicin de facilitador y mediador en el caso de los
conflictos ambientales que se generen en la sociedad.
Sin lugar a dudas, el caso CELCO va a ser un referente importante a la
hora de revisar la legislacin y la institucionalidad ambiental chilena.
Proyecto minero Pascua Lama
El proyecto minero binacional Pascua Lama, ubicado en la cuenca del ro
Huasco en la III Regin, se ha convertido en otro caso clave para evaluar cmo
est funcionando nuestra institucionalidad ambiental. Este proyecto contempla
la extraccin de mineral aurfero en la zona limtrofe entre Chile y Argentina,
adems del tratamiento de este material en Argentina va lixiviacin por cianuro
de sodio, lo que implica que, desde el punto de vista chileno, se externalizarn
los riesgos ambientales asociados a ese proceso. Pese a esto, en la zona chilena
del proyecto se realizaran gigantescos movimientos de tierra con extraccin y
posterior depsito de materiales estriles en zonas aledaas a la mina, lo que
(7) Resulta evidente que la administracin pblica no puede tener en su personal de planta expertos de todas las materias, pero debera contar con capacidad y recursos para contratar esta experiencia, ya sea en el mercado o por la va de
solicitar la colaboracin de organismos pblicos de otros pases que den garantas de dominio tcnico, de experiencia y,
sobre todo, de neutralidad.

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tendran como consecuencia la destruccin de tres glaciares. Adems, el uso

intensivo de explosivos a nivel superficial y la consiguiente emisin a la atmsfera de material particulado y de polvo podran modificar la luminosidad de los
glaciares circundantes (albedo) contribuyendo con ello a su degradacin.
Todo esto podra afectar a la principal fuente de agua de la regin, la que es
alimentada por los deshielos del verano en la alta cordillera.(8) El rgimen nival
de la cuenca del ro Huasco la hace fuertemente dependiente de los glaciares y
de la acumulacin de nieve, por lo que existe el riesgo de que el proyecto Pascua
Lama afecte gravemente a la agricultura que se desarrolla en esa rea. Por ello,
llama la atencin la debilidad que han mostrado las instituciones gubernamentales regionales para manejar y resolver un problema ambiental de extraordinaria
importancia para la regin, ya que se relaciona con sus sectores econmicos
ms importantes, como son la agricultura y la minera, as como con su recurso
natural ms escaso: el agua.
Tres son los factores que llevaron a este nuevo problema ambiental. Primero, la modalidad de minera a rajo abierto que se pretende utilizar en el
proyecto; segundo, el corto tiempo en el que se plantea extraer las reservas cubicadas del mineral (20 aos) y, tercero,
la forma en que se han distribuido las
Tres son los factores que llevaron a este nuevo proactividades asociadas con el proyecto
blema ambiental. Primero, la modalidad de minera a
entre Chile y Argentina.
rajo abierto que se pretende utilizar en el proyecto;
En este caso, nuevamente la autoridad ambiental ha sido confrontada con
segundo, el corto tiempo en el que se plantea extraer
un proyecto perfectamente definido, sin
las reservas cubicadas del mineral (20 aos) y, tercero,
contar con los grados de libertad que le
la forma en que se han distribuido las actividades asohubiesen permitido establecer requisitos
ciadas con el proyecto entre Chile y Argentina.
apropiados para proteger el medio ambiente cordillerano, al tiempo de asegurar los derechos de grupos de la poblacin, cuyos intereses econmicos, sociales y
culturales se podran ver gravemente afectados por esta iniciativa. Como aspecto
adicional, da la impresin de que en este caso no se consideraron los criterios de
desarrollo sustentable que podran hacer recomendable que la extraccin de estos
recursos naturales no renovables no se haga a tasas que llevan a un agotamiento
(8) Subercaseaux, B. (1946). Ob. cit., pgs. 113 y 114.

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de los yacimientos en un plazo mnimo. Del mismo modo, tampoco ha habido

una coordinacin apropiada entre los dos gobiernos involucrados.
El aspecto de mayor trascendencia, sin embargo, tiene que ver con la
alternativa de establecer desarrollos mineros a rajo abierto o subterrneos.
Tal como se vio anteriormente, cuando se analizaron las centrales elctricas de
pasada versus los embalses, es necesario tener presente que este tipo de minera
se caracteriza por tener impactos ambientales de muchsimo mayor envergadura
que la subterrnea. Adems, en promedio, es bastante ms intensiva en uso especfico de energa.(9)
La evaluacin del impacto ambiental de los proyectos mineros debera
contemplar, entonces, que el titular de todo proyecto que pretenda realizar faenas a rajo abierto de gran envergadura justifique claramente la eleccin de esa
alternativa. Ello presupone realizar una evaluacin econmica en la que se incluyan tanto los efectos de la explotacin minera sobre los elementos ecolgicos de
mayor fragilidad como aquellas actividades de restauracin y de reposicin que
se consideren necesarias en la etapa de abandono de la mina.
Uso de lea y contaminacin atmosfrica: El caso de Temuco
Otro caso interesante sobre la poltica ambiental de nuestro pas se relaciona con la deteccin de alarmantes grados de contaminacin atmosfrica en
Temuco y otras ciudades del sur, los que se atribuyen al uso masivo de lea como
combustible durante los perodos invernales. En un comienzo, tanto las autoridades ambientales como la opinin pblica exigieron que se declarara a Temuco
zona saturada y se prohibiera el uso de la lea durante los perodos de emergencia ambiental, tal como se hace en Santiago (referente casi obligado para todas
las polticas pblicas que se adoptan en el pas).
El ms simple anlisis muestra, sin embargo, que esto resulta totalmente
inviable en una ciudad como Temuco, donde la lea: (i) se utiliza en un 85%
de los hogares; (ii) no slo se consume, sino que tambin se produce (lo que la
transforma en un sector econmico importante); (iii) se usa en muchos hogares
cuyo ingreso no les permite acceder a algn substituto comercial; (iv) se utiliza
durante los climas invernales que son ms largos, ms hmedos y ms fros
que en Santiago.
(9) Programa Pas Eficiencia Energtica (2005), Directorio de Eficiencia Energtica de Chile 2005-2006. Santiago.

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Gracias a iniciativas emanadas de la propia regin, en las que colaboran

tanto instituciones pblicas como privadas, se reconoci a tiempo que la alternativa apropiada no era prohibir el uso de la lea, sino asegurar que esta cumpla
ciertos estndares de calidad, a la vez de
mejorar el equipamiento de combustin
Gracias a iniciativas emanadas de la propia regin,
que se utiliza.
en las que colaboran tanto instituciones pblicas
Junto con esto, ahora est en marcomo privadas, se reconoci a tiempo que la altercha la creacin de un sistema de certificacin de lea que ayudar a formalizar
nativa apropiada no era prohibir el uso de la lea,
este mercado y asegurar una comerciasino asegurar que esta cumpla ciertos estndares
lizacin de calidad, lo que, con seguride calidad, a la vez de mejorar el equipamiento de
dad, contribuir a reducir los actuales
combustin que se utiliza.
niveles de contaminacin atmosfrica.
Casos como este constituyen una
excepcin. Lo que se repite en casi todos los mbitos son medidas poco contextualizadas o errneas que muchas veces generan un uso ineficiente de recursos y,
en definitiva, no contribuyen a resolver los problemas ambientales.(10)
Contaminacin atmosfrica en Santiago y el proyecto Portal Bicentenario
Diversos estudios recientes, al evaluar el estado actual del medio ambiente en Santiago, llegan a la misma conclusin: el problema de la contaminacin
atmosfrica ha sido bien manejado y no es un tema de mayor preocupacin para
el futuro.(11) Esto resulta curioso, ya que estos estudios han sido patrocinados por
organizaciones que pertenecen a segmentos opuestos del espectro poltico. Al parecer, habra entonces un consenso suprapartidario de que la gestin ambiental de
los ltimos gobiernos ha sido exitosa en el caso del medio ambiente de la capital.
No obstante, un anlisis desapasionado de los problemas ambientales que
sufre Santiago tiene que llevar a la conclusin de que estos problemas no han
sido resueltos en forma satisfactoria, ya que ellos tienen, como causa basal, un
(10) Un caso ejemplar son las soluciones legislativas que se dieron para resolver el problema de aguas lluvias y que
contempla la proposicin de que el Ministerio de Obras Pblicas construya gigantescos colectores de aguas lluvias a lo
largo del pas.
(11) ORyan, R. y Lagos C. (2005): Gestin Ambiental Chilena 1990-2005: Avances y Desafos, en Meller P. (ed.) La
Paradoja Aparente Equidad y Eficiencia: Resolviendo el Dilema, Taurus, Santiago, Katz, R (2006): Contaminacin
del aire en Santiago: estamos mejor de lo que creemos, pero a mitad de camino, en A. Galetovic (ed.) Santiago: Dnde
estamos y hacia dnde vamos, Centro de Estudios Pblicos, Santiago.

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aumento de la concentracin de la poblacin y de las actividades econmicas en

la capital. Esta creciente concentracin ha continuado en forma inalterada y, a
pesar de que ha generado costos considerables para el pas,(12) no se observa la
voluntad poltica para lograr un cambio en esta tendencia. Asimismo, tampoco
existen los mecanismos legales necesarios y los instrumentos apropiados para
llevar adelante este cambio.(13)
A diferencia de las emisiones slidas y lquidas, que pueden ser exportadas de un territorio dado, las emisiones gaseosas tienen que llegar invariablemente a la masa de aire que lo cubre y, que por las caractersticas geogrficas
del entorno de Santiago, est acotada y tiene una movilidad limitada. Ello indica que el problema de la contaminacin atmosfrica de la capital es, en gran
medida, un asunto de planificacin territorial y de desarrollo regional, campo
sobre el cual las recientes polticas pblicas no muestran logros relevantes. En
este sentido, el caso de Santiago sirve para ilustrar que las esperanzas puestas
en la Ley de Bases, en relacin a que
abordar la problemtica amEl extremo centralismo que caracteriza al sistema permitira
biental desde una perspectiva global
poltico administrativo del pas ha llevado a que el
y sistmica, teniendo como centro la
gobierno, a travs de ministerios sectoriales como
proteccin de los ecosistemas,(14) no
se ha cumplido a cabalidad.
Obras Pblicas, Vivienda y Transportes, intervenga
El extremo centralismo que caracdirectamente en los centros urbanos realizando
teriza al sistema poltico administrativo
proyectos de infraestructura y de desarrollo urbano
del pas ha llevado a que el gobierno, a
que en otros pases son de responsabilidad de las
travs de ministerios sectoriales como
comunas y de las regiones.
Obras Pblicas, Vivienda y Transportes, intervenga directamente en los centros urbanos realizando proyectos de infraestructura y de desarrollo urbano que
en otros pases son de responsabilidad de las comunas y de las regiones. Esto
(12) Es muy probable que futuros historiadores concluyan que la problemtica decisin de introducir drsticamente el
gas natural en la matriz energtica chilena durante la dcada de los 90 haya recibido el apoyo poltico que tuvo, porque
prometa resolver el problema de la contaminacin atmosfrica de Santiago.
(13) El Proyecto de Ley sobre permisos de emisin transables lleva ms de 10 aos en el Parlamento sin ser aprobado, a
pesar del consenso que existe de que este instrumento puede ser extremadamente til para lograr avances tanto en temas
ambientales como de descentralizacin de la actividad econmica.
(14) Fernndez, P. (2004). Manual de Derecho Ambiental Chileno. 2 Edicin. Editorial Jurdica de Chile. Santiago, pg. 108.

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Casos emblemticos para la institucionalidad ambiental chilena

sucede, sobre todo, en Santiago, ciudad a la que algunos ministerios dedican

buena parte de sus esfuerzos administrativos.(15) Esta tendencia se ve reforzada
por la inexistencia de un Gobierno Metropolitano que se haga cargo de temas
que trascienden el mbito de las comunas individuales.
Estas intervenciones del gobierno lesionan los principios bsicos de una
buena administracin como, por ejemplo, que los problemas deben ser abordados
por la autoridad regional y la comunidad interesada en el lugar en que stos se producen.(16) Adems, crean problemas de coordinacin casi insolubles y, finalmente,
conducen a problemas ambientales graves, porque los intereses de los ministerios
sectoriales prevalecen por sobre las posibilidades de la autoridad ambiental y llevan
a que los titulares de estos proyectos pblicos queden muchas veces exentos de cumplir las normativas que obligan al sector privado o, simplemente, las eluden.(17)
En ese sentido, una de las intervenciones ms problemticas realizadas
en el ltimo tiempo en Santiago fue el Proyecto Portal Bicentenario, patrocinado por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, el cual tiene importantes
alcances ambientales.(18) Uno de los ms relevantes es que implica una modificacin para el uso de suelo de una importante rea agrcola que constituye el
nico corredor verde que prcticamente llega hasta el centro de la ciudad,
facilita su aireacin y contribuye con ello a reducir la contaminacin atmosfrica. Esta funcin se podra ver limitada por el cambio de uso de suelo que se
propone ahora para el terreno del antiguo aeropuerto, as como para su cono
de aproximacin area, ya que esto permitira urbanizar grandes superficies
actualmente protegidas y destinadas a uso agrcola. No debe olvidarse que, por
su funcin, este primer aeropuerto que tuvo el pas est justamente orientado
hacia la nica apertura que presenta la cuenca del Ro Mapocho, y que es la
que le asegura un mnimo de ventilacin.
(15) El diario El Mercurio publica en forma destacada en su edicin del 8 de julio de 2006 que el Ministro de Obras Pblicas ha creado una comisin especial de alto nivel que se preocupar de idear soluciones a tacos de zona oriente de Santiago. Esta noticia, tomada al azar, muestra el grado en que la administracin central interviene en problemas urbanos puntuales que, en condiciones normales, deberan ser preocupacin de autoridades comunales o, a lo sumo, metropolitanas.
(16) Fernndez, P. (2004). Ob. cit., pg.154.
(17) Es interesante recordar que en otros pases como Estados Unidos, por ejemplo, son justamente los organismos
pblicos los que, por la normativa ambiental, estn obligados a someter sus proyectos al Sistema de Evaluacin de
Impacto Ambiental.
(18) Este proyecto, adems, ha tenido otras implicaciones y externalidades relevantes que pueden dar lugar a nuevos
problemas ambientales, entre ellos, la necesidad de construir un nuevo aeropuerto que reemplace al antiguo terminal de
Los Cerrillos, el traslado de la feria aeronutica FIDAE a Pudahuel, el aeropuerto comercial ms importante del pas.

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Casos emblemticos para la institucionalidad ambiental chilena

Un problema ambiental hasta ahora no reconocido del Portal Bicentenario

tiene que ver con la contaminacin por combustibles y toda clase de residuos
(incluidos restos de explosivos) que durante dcadas se acumularon debido al
uso del aeropuerto por la aviacin comercial, civil y militar.(19) Es difcil explicar
cmo un proyecto de esta naturaleza pudo seguir su curso sin que fuera sometido
a un Estudio de Impacto Ambiental (EIA), a pesar de que involucr un cambio
del Plano Regulador Metropolitano. Adems, tampoco se conoce una evaluacin
econmica y social que hubiera sometido los diferentes componentes de este
complejo proyecto a un anlisis integral y transversal.
Convenciones sobre Desertificacin, Biodiversidad y Cambio Climtico
Como pas parte de estas tres importantes convenciones, Chile ha tomado
compromisos que lo obligan a llevar adelante polticas de desarrollo sustentables
en los mbitos ambiental, econmico y social.
La Convencin sobre Desertificacin obliga al pas a darle prioridad a la
proteccin del recurso suelo, a determinar las causas subyacentes que contribuyen a los procesos de desertificacin, a ejecutar programas de accin preventivos
y remediales y a hacer participar a la poblacin en todos estos esfuerzos.
La Convencin sobre Diversidad Biolgica, en tanto, nos compromete a
atacar en sus fuentes las causas de reduccin o prdida de la diversidad biolgica
en el pas, a mantener la diversidad in situ, a integrar la conservacin y el uso
sustentable de los recursos renovables en las polticas sectoriales y a impedir que
se introduzcan especies exticas que amenacen los distintos ecosistemas.
La Convencin Marco sobre Cambio Climtico y el Protocolo de Kyoto,
por su parte, tienen como objetivo ltimo lograr la estabilizacin de las concentraciones de gases efecto invernadero en la atmsfera, a un nivel que impida
interferencias peligrosas en el sistema climtico de la biosfera. Tambin obliga
a elaborar inventarios nacionales peridicos de las emisiones antropgenas de
gases efecto invernadero, a promover y apoyar la investigacin cientfica, la
educacin, la capacitacin y la sensibilizacin del pblico respecto del cambio
climtico, a estudiar la vulnerabilidad del territorio y a cooperar en los preparativos de adaptacin a posibles impactos que este pueda tener sobre recursos importantes, como el agua y el suelo, o sobre la biodiversidad del pas. Finalmente,
(19) Ver El Mercurio, 10 de septiembre de 2006, Cuerpo B.

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Casos emblemticos para la institucionalidad ambiental chilena

compromete a promover la gestin sustentable de los recursos y a orientar las

polticas econmicas, ambientales y sociales para que ellas consideren los aspectos relativos al cambio climtico.
Todas estas convenciones instan a aplicar el principio de precaucin y a
que los pases signatarios asuman un compromiso con el desarrollo sustentable.
Chile est an lejos de poder afirmar que cumple fielmente con todos estos
compromisos, sobre todo en Biodiversidad y Desertificacin, los cuales incluyen
requerimientos muy precisos. Nuestra legislacin, por ejemplo, an tiene un dficit
respecto de las reas protegidas y el cuidado que se le da a los ecosistemas incluidos en esa categora es precario (muchas veces contingente a que no se descubran
recursos minerales o se establezca la necesidad de implementar infraestructuras
o proyectos energticos que se consideran como imprescindibles).(20) Tampoco
existen controles efectivos para evitar la introduccin de especies exticas. A esta
situacin se suman los monocultivos, el uso indiscriminado de productos qumicos
en el agro y las formas de manejo agroforestal inapropiadas, lo que lleva a prdidas
importantes de suelo y a una paulatina degradacin de este recurso. Finalmente,
muchas veces el crecimiento urbano se realiza sobre terrenos de alto valor agrcola, debido a que no existen instrumentos apropiados para controlar la utilizacin o
el cambio de uso de suelo en las propiedades rurales y estas se pueden subdividir
en forma ilimitada (parcelas de agrado y parcelas ecolgicas).
Prcticamente todos los casos paradigmticos antes mostrados contravienen, en alguna forma, una o varias de estas tres convenciones. Al parecer, el
planeta Chile que presentaba Gabriela Mistral est lejos de cumplir sus compromisos con un desarrollo planetario sustentable. Ello significa que an no se
ha podido generar conciencia pblica sobre estos problemas y, menos, acordar
algn curso de accin que permita corregir el rumbo para, como pas, realizar
un aporte sustantivo en estas materias tan trascendentales para la humanidad.
Esto sorprende, sobre todo, en el caso de la Convencin Marco sobre Cambio
Climtico, si se considera que, en el caso de Chile que importa cerca del 100%
de los combustibles fsiles que actualmente utiliza, su reemplazo por energas
renovables locales puede generar beneficios econmicos considerables por lo
que debera formar parte de una Poltica Pas, independiente de la existencia de
la Convencin y del Protocolo de Kyoto.
(20) Fernndez, P. (2004). Ob. cit., pg. 371.

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Casos emblemticos para la institucionalidad ambiental chilena

Causas subyacentes

Los casos que se analizan en este documento muestran una serie de aspectos estructurales que se pueden identificar como posibles causas de las debilidades y problemas que presentan las polticas ambientales del pas. Las de mayor
importancia son las siguientes:

La falta de capacidad para ver en detalle los contextos regionales, el paisaje y los ecosistemas y sus principales limitaciones y potencialidades;

La ausencia de polticas de ordenamiento y planificacin territorial a nivel

comunal, regional y nacional;

La falta de correspondencia entre el alcance geogrfico de los problemas

ambientales y la jurisdiccin de las autoridades que se hacen o deberan
hacerse cargo de ellos;

El centralismo y autoritarismo exacerbado del Ejecutivo y su poder casi

sin contrapesos o controles a la hora de tomar decisiones que implican
impactos territoriales y ambientales importantes;

La imposicin de un marco regulatorio rgido y uniforme caracterizado

por una visin centralista, poco realista y poco pragmtica que, por ejemplo, ha llevado a estudios de impacto ambiental hipertrofiados en los que
se analiza una gran cantidad de variables intrascendentes, pero muchas
veces no se incluyen las variables ms importantes y obvias;

La preeminencia que han tenido criterios polticos por sobre consideraciones cientficas, tcnicas y, en algunos casos, incluso econmicas;

La falta de instancias formales y vinculantes de participacin ciudadana;

La falta de mecanismos formales para prevenir y/o resolver conflictos ambientales;

La escasa imparcialidad que ha mostrado el gobierno y que lo ha llevado, en

algunos casos, a no considerar el conjunto de los intereses de la sociedad;

La falta de peso poltico de la autoridad ambiental al interior del gobierno

para lograr que el pas realice avances significativos en el mbito de las
polticas medioambientales;

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Casos emblemticos para la institucionalidad ambiental chilena

La ausencia generalizada de un marco legal, de instituciones y de instrumentos de gestin que permitan realizar enfoques transversales y aseguren
sustentabilidad para el desarrollo del pas.

Propuestas

Sobre la base de los casos presentados y las causas subyacentes que explicaran los problemas y las debilidades que los afectan, se pueden elaborar las
siguientes proposiciones:
Modificacin del SEIA
El actual Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA), que slo
distingue entre Declaraciones y Estudios de Impacto Ambiental (DIA y EIA), debera transformarse en un instrumento ms flexible, tanto respecto de las exigencias que se establecen para distintos tipos de proyectos, como de las etapas y fases
contempladas para su aprobacin. Proyectos con impactos ambientales potencialmente importantes deberan ser dados a conocer a la autoridad ambiental en un
estado primario de preparacin, cuando aun existan grados de libertad suficientes.
Para ello, se debera contemplar un proceso de aprobacin en dos etapas:

Una primera etapa tendra por objetivo establecer si los proyectos cumplen
con los requisitos que plantean los programas o los planes de desarrollo
regional o con los lineamientos de ordenamiento territorial. Para ello, los
titulares presentaran los parmetros bsicos y los aspectos generales de la
iniciativa, como localizacin, tecnologa a utilizar, diseo bsico e impacto visual, entre otros, en tanto que las autoridades competentes:
Revisaran el proyecto y otorgaran, si procediera, un primer certificado
de no objecin.
Daran a conocer otros proyectos o programas con los que el proyecto
analizado pudiera tener requerimientos de coordinacin,
Definiran requerimientos especficos para el EIA propiamente tal.

Acordados los parmetros ms importantes, en una segunda etapa el titular

del proyecto presentara su Estudio de Impacto Ambiental de acuerdo a los
procedimientos actualmente vigentes.

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Casos emblemticos para la institucionalidad ambiental chilena

Ordenamiento territorial
A pesar de que la Ley de Bases anuncia en su artculo 39 una ley que velar por que el uso del suelo se haga en forma racional, a fin de evitar su prdida y
degradacin, esta an no se dicta, y la ordenacin del territorio no se considera
todava como un instrumento de gestin ambiental.(21)
Esto ha llevado a innumerables problemas ambientales como crecimiento
inorgnico de centros urbanos, degradacin de suelos, cambios de uso de suelo
cuestionables, subdivisiones excesivas de propiedades rsticas, externalidades
recprocas por usos mutuamente excluyentes de suelos contiguos y deterioros
paisajsticos, entre otros.
Es necesario, por ello, perfeccionar los mecanismos e instrumentos existentes, con el fin de establecer nuevos instrumentos para poder orientar y, si es
necesario, controlar en forma eficaz y eficiente el uso del suelo, tanto en zonas
urbanas como rurales.
Descentralizacin
La Ley de Bases muestra, en principio, un claro compromiso con la descentralizacin del pas y con la participacin ciudadana. El hecho de asignarle a
las Comisiones Regionales del Medio Ambiente (COREMAS) un rol preponderante en la aprobacin de proyectos estas estn conformadas por funcionarios
tcnicos de distintas reparticiones pblicas regionales y por Consejeros Regionales constituye un salto gigantesco, si se considera lo que sucede en otros
mbitos y sectores de la administracin pblica.
Pese a esto, el pas est en presencia de una seudorregionalizacin, ya que
el gobierno central mantiene, en el hecho, el poder poltico, las atribuciones administrativas, la competencia tcnica y los recursos financieros para intervenir,
en cualquier momento y cuando lo estime conveniente, en estos procesos administrativos regionales.
A travs del Intendente Regional, nombrado por el Presidente de la Repblica y cargo de su exclusiva confianza; de los Jefes de Servicios Regionales, obligados a acatar instrucciones ministeriales; del know how tcnico, que casi siempre se
ubica en las oficinas centrales de los ministerios, y de los recursos financieros que
se manejan centralmente, el gobierno central puede hacer aprobar todo proyecto
(21) Fernndez, P. (2004). Ob. cit., pg. 375.

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Casos emblemticos para la institucionalidad ambiental chilena

que considere importante y necesario para el desarrollo del pas. El peso poltico
de los Consejeros Regionales, por su parte, que no son de eleccin popular y que
por ello en la prctica no dan cuenta de sus actos o decisiones, resulta completamente insuficiente para contrapesar este poder y peso desproporcionados.
Varios de los casos emblemticos que se presentan en este documento
corresponden a proyectos cuya implementacin se debe exclusivamente a esta
situacin de asimetra de poder.
Resulta evidente que este problema no se puede resolver a travs de una
reforma de la Ley de Bases, ya que trasciende el mbito ambiental y requerira
una ciruga mayor. Sin embargo, el hecho que esta situacin estructural tenga
consecuencias tan problemticas para el pas debera ser un argumento ms para
que esta ciruga tan necesaria no se siga postergando.
Desarrollo sustentable
El pas tiene muchas razones para preocupase seriamente por la sustentabilidad de su desarrollo. A los motivadores internos clsicos se agregan nuevos
motivadores externos, como los compromisos adquiridos a travs de diversas
convenciones internacionales y, cada vez ms, la amenaza concreta de perder
mercados de exportacin, prestigio y reconocimiento internacional, en caso de
incumplimiento de los principios bsicos de un desarrollo sustentable.
Varios de los casos que aqu se presentan violan estos principios bsicos
y la institucionalidad ambiental debe asumir como tarea prioritaria que ellos
no se repitan y que se retome una senda de desarrollo sustentable. Para ello,
nuestra institucionalidad ambiental debe dotarse de atribuciones transversales,
de instrumentos de gestin y de los recursos necesarios para su adecuado funcionamiento. Sus tareas principales, en tanto, seran asegurar que se disponga de
la informacin necesaria (por ejemplo, cuentas ambientales), apoyar procesos
de concientizacin y educacin, intervenir como autoridad reguladora y generar
mecanismos de apoyo para resolver los conflictos ambientales que sean inevitables. Todo esto debera permitir que se pueda afirmar a futuro que Chile se caracteriza por tener polticas pblicas pragmticas, basadas en juicios cientficos slidos
y fundados, las cuales han permitido tomar decisiones econmicas racionales.(22)
(22) Stavins, R. (2004). Can an Effective Global Climate Treaty be based on Sound Science, Rational Economics, and
Pragmatic Politics?. Discussion Paper Resources for the Future REF DP 04-28, Washington D.C.

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Conclusiones

El socilogo alemn Niklas Luhmann afirma que las sociedades modernas

tienen problemas estructurales que dificultan que ellas puedan resolver en forma
satisfactoria sus problemas ambientales.(23) La causa de esto radicara en que
estas sociedades se caracterizan por haber desarrollado subsistemas altamente
especializados y tremendamente eficaces para cumplir funciones muy especficas como son: generar conocimiento (ciencia), generar bienestar material
(economa), transmitir informacin (medios de comunicacin), asegurar carreras profesionales (educacin), tomar decisiones que obligan a toda la sociedad
y asegurar cargos en el sector pblico (poltica). As, lo nico que faltara hoy
en estas sociedades sera un subsistema que pudiera representar sus intereses
como un todo (funcin que antiguamente cumpla la religin y despus lo hizo
la poltica).
La solucin de muchos problemas ambientales requiere, sin embargo, la
existencia de instituciones que apliquen enfoques transversales, representen a
los grupos humanos que son afectados por estos problemas, velen por el bienestar colectivo y tengan el suficiente poder y legitimacin para tomar decisiones
que se consideran necesarias, aunque ellas impliquen redistribuir las rentas que
beneficien a unos y perjudiquen a otros.
Este es el tipo de instituciones que se deberan crear y con las cuales resultara ms fcil establecer lo que no sirve en estas circunstancias: el centralismo
administrativo, la especializacin funcional excesiva, el que alguno de los subsistemas antes mencionados se arrogue la capacidad de resolver estos problemas
por su cuenta y riesgo y, finalmente, que aquellos que sufren a consecuencia de
los problemas ambientales o de las medidas adoptadas para resolverlos se sientan pasados a llevar.

(23) Luhmann, N. (1989). Ecological Communication. U. of Chicago Press, Chicago.

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Referencias
Blanlot, V. (2000). Polticas de Regulacin para el Medio Ambiente: El
Desafo Institucional, en O. Muoz et al. (eds.) El Estado y el Sector Privado
Construyendo una nueva economa en los aos 90, Dolmen/FLACSO,
Santiago.
Fernndez, P. (2004). Manual de Derecho Ambiental Chileno 2 Edicin.
Editorial Jurdica de Chile. Santiago.
Katz, R (2006). Contaminacin del aire en Santiago: estamos mejor de lo
que creemos, pero a mitad de camino, en A. Galetovic (ed.) Santiago: Dnde
estamos y hacia dnde vamos, Centro de Estudios Pblicos, Santiago.
ORyan, R. y C. Lagos (2005). Gestin Ambiental Chilena 1990-2005:
Avances y Desafos, en P. Meller (ed.) La Paradoja Aparente. Equidad y
Eficiencia: Resolviendo el Dilema, Taurus, Santiago.
Luhmann, N. (1989). Ecological Communication, U. of Chicago Press,
Chicago. Programa Pas Eficiencia Energtica (2005): Directorio de Eficiencia
Energtica de Chile 2005-2006, Santiago.
Stavins, R. (2004). Can an Effective Global Climate Treaty be based on
Sound Science, Rational Economics, and Pragmatic Politics? Discussion Paper
Resources for the Future REF DP 04-28, Washington D.C.
Subercaseaux, B. (1946). Chile: o una Loca Geografa. 7 Edicin. Ediciones
Ercilla, Santiago.

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Casos emblemticos para la institucionalidad ambiental chilena

Autor
Teodoro Kausel

Ingeniero Civil U. de Chile y Doctor en Economa U. de Muenster, Alemania.

Acadmico del Instituto de Economa de la Universidad Austral en Valdivia,
asociado al Centro de Estudios Ambientales de dicha casa de estudios.

2006 Expansiva
La serie en foco recoge las investigaciones de
Expansiva que tienen por objeto promover un
debate amplio sobre los temas fundamentales de
la sociedad actual.
Este documento, cuya presente publicacin fue
editada por Cony Kerber y cont con la coloracin de
Uca Prez, es parte de un proyecto de la Corporacin
que se propuso responder una serie de interrogantes
presentes en el marco del manejo regulatorio
medioambiental en Chile.
Esta iniciativa cont con el apoyo del Banco
Mundial y fue coordinado por Dominique Herv y
Eugenio Figueroa.
Queremos agradecer los comentarios realizados
por Edmundo Claro durante el seminario tcnico
desarrollado por Expansiva.
Estos documentos, as como el quehacer de Expansiva,
se encuentran disponibles en www.expansiva.cl
Se autoriza su reproduccin total o parcial, siempre
que su fuente sea citada.

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