PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DE CHILE

INSTITUTO DE ESTUDIOS URBANOS Y TERRITORIALES

MAGISTER EN DESARROLLO URBANO

DESDE UN REGIONALISMO PRIMARIO EXPORTADOR HACIA UN

MODELO REGIONAL DE DESARROLLO SUSTENTABLE: EL CASO DE
LA REGIN DE ANTOFAGASTA

Por
CRISTIAN RODRIGUEZ SALAS

TESIS PRESENTADA AL INSTITUTO DE ESTUDIOS URBANOS Y TERRITORIALES

DE LA PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATLICA, PARA OPTAR AL GRADO
ACADEMICO DE MAGISTER EN DESARROLLO URBANO.

PROFESOR GUA:
JONATHAN BARTON

ABRIL DEL 2012

INDICE
Portada

1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.

1.
1.1.
1.2.
1.3

ndice

ndice de cuadros, grficos y figuras

Resumen Ejecutivo

Capitulo Primero: El Tema y sus componentes principales

11

Una Trayectoria de avances y desequilibrios

El tema desde la perspectiva del desarrollo sustentable
El papel de la dimensin institucional
El problema de la investigacin
La hiptesis
Objetivos generales y especficos
Justificacin de la investigacin
Conclusin

11
13
14
14
15
16
16
17

Capitulo Segundo: Marco Terico, Metodologa y Mtodos

18

El marco terico de la Investigacin

Desde el crecimiento al desarrollo sustentable

18
18
20
21

Bases conceptuales del desarrollo sustentable

1.5.2.

El enfoque sistmico socio ecolgico y los grados de desarrollo

sustentable.
Indicadores de Desarrollo Sustentable
La dimensin institucional: Gobernanza y Planificacin estratgica
sustentable
La gobernanza: como una condicin sine qua non para el
desarrollo sustentable
La planificacin estratgica sustentable

2.
2.1.
2.2
2.2.1.
2.2.2.
2.3.
2.3.1.
2.3.2.
2.3.2.1.
2.3.2.2.
2.3.2.3.
2.4.
2.5

Metodologa y mtodos de la investigacin

El paradigma de la investigacin
Metodologa y estudio de caso
Datos, proposiciones y criterios de interpretacin
Los criterios para juzgar la calidad del diseo u objetividad.
Mtodos y procedimientos de la investigacin
Definicin del problema de la investigacin
Unidades de anlisis, mtodos y procedimientos
Unidad de anlisis subsistemas econmico, social y ambiental
Unidad de anlisis subsistema institucional
Unidad de anlisis de Informantes claves
Problemas y Procedimientos
Estructura de la investigacin

1.4.
1.5.
1.5.1.

24
26
26
29
36
36
38
39
40
41
42
42
43
44
45
46
47

Captulo Tercero: Los desafos de la sustentabilidad del

desarrollo regional.

48
49

1.1.
1.2.
1.3.
1.4.

La conformacin e impactos de un modelo minero primario

exportador
Dinmica territorial de la inversin extranjera
Dinmica de la produccin de minerales
Evolucin exportadora y excedentes : Una relacin asimtrica
Evolucin y estructura del PIB Regional

2.
2.1.
2.2.
2.3.
2.3.1.
2.3.2.

Sociedad: dinmica territorial, poblacin y bienestar

Estructura y ocupacin del territorio regional
Dinmicas de la demografa territorial
Evolucin del Desarrollo Humano Regional
El IDH: Definicin, indicadores y dimensiones
La evolucin del IDH(1990-2003)

61
61
64
66
66
68

3.
3.1.
3.2.
3.2.1.
3.2.1.1.
3.2.1.2.
3.2.1.3.
3.2.1.4.
3.2.1.5.
3.2.2.
3.3.
3.3.1.
3.3.2.
3.4.
3.4.1.
3.4.2
4.

Medio Ambiente y Recursos Naturales

Inventario de los recursos mineros
Inventario de recursos hdricos. Un balance crtico
Oferta y demanda de recursos hdricos
Disponibilidad de recursos hdricos
Disponibilidad de aguas superficiales
Disponibilidad de aguas subterrneas
Derechos de aprovechamiento de aguas
Consumo de aguas sectoriales
Calidad de las aguas y minera : el caso del ro Loa
El estado de la calidad del aire
La calidad del aire en los principales centros urbanos
Evolucin Gases Efecto Invernadero
La evolucin de los residuos slidos
Evolucin de los residuos slidos en la minera
Evolucin de los residuos urbanos slidos
Conclusin

73
74
75
77
77
77
78
79
79
80
82
83
89
90
90
93
95

Captulo Cuarto: Desarrollo regional sustentable desde la

perspectiva de la gobernanza y la planificacin

97

Antecedentes: Limitaciones de la gobernabilidad y la

gobernanza del territorio
El marco poltico institucional de la gobernabilidad sub nacional
El marco de competencias para gobernar el territorio
Financiamiento y desarrollo territorial
El Desarrollo regional y conflicto de competencias
Gobernanza y participacin en el marco sub nacional

99

1.

1
1.1.
1.2.
1.3.
1.4.
1.5.

41
53
55
57

99
102
104
106
109

4
2.

Estrategias de Gobernanza Regional: esfuerzos de

articulacin de escala diversa
Programa Territorial Integrado Clster Minero de Antofagasta
(2002-2010)
Consejo Pblico Privado de la Zona de Integracin del Centro
Oeste de Sudamrica, (1997-2010)
Mesa Regional de Recursos Hdricos de la Regin de Antofagasta
(2008-2010)

111

Evaluacin de esfuerzos de adaptacin sustentable a travs

de las Estrategias Regionales de Desarrollo (ERD), 19902010
Evaluacin ERD Regin de Antofagasta de acuerdo a indicadores
cualitativos de Desarrollo Sustentable, 1990-2020.
Conclusin

122

Capitulo Quinto: El desarrollo sustentable regional desde

las percepciones de los actores.

134
135

1.1.
1.2.

La entrevista, informantes claves y categoras de anlisis

de los resultados regionales
La entrevista y seleccin de informantes claves
Identificacin de categoras de anlisis de los resultados

135
137

2
2.1.
2.2.
2.2.1.
2.2.2.
2.3.2.
2.2.4.

Problemas y factores del desarrollo sustentable regional

Las problemticas del desarrollo sustentable regional
Los factores del desarrollo sustentable regional : La gobernanza
Articulacin del desarrollo
Instrumentos y normas para el desarrollo
Participacin de la sociedad civil
Visin estratgica

139
139
144
144
147
152
156

3.
3.1.
3.2.
4.

La dimensin institucional: Estado y Gobernanza

El Estado: Planificacin y Participacin
Gobernanza Regional: superacin de aspectos dbiles
Conclusin

159
159
161
162

Capitulo Sexto: Conclusiones

163

Fuentes y Bibliografa

167

Anexos

181

Anexo N 1. Cuadros y Tablas

182

2.1.
2.2.
2.3.
3
3.1.
4.

1.

Anexo N 2. Entrevistas informantes claves

113
116
119

123
133

(En CD adjunto)

INDICE DE CUADROS, GRAFICOS Y FIGURAS

CUADROS
Capitulo Segundo
Cuadro 1
Cuadro 2
Cuadro 3
Cuadro 4
Cuadro 5

Poltica Ambiental para el Desarrollo

Sustentable: Principios y Objetivos, 1998.
Declaracin de Gauteng, 2002
Principios de Melbourne para ciudades
sostenibles, 2002
Modelos de diseo de casos
Criterios de calidad de diseo de estudio de
caso

32

Inversin extranjera, participacin sectorial con

respecto al total Pas(1974-2010)
Produccin de Minera Metlica Pas / Regin de
Antofagasta 1990-2010
Produccin de Minera No Metlica Pas / Regin
de Antofagasta (miles de toneladas)1990-2000
Evolucin de las exportaciones en relacin con
el pas (1990-2010)( en miles de US$ fob y %)
Total tributacin minera ms trasferencia de
Codelco a los ingresos fiscales (1991-2010)
(Millones de US$ de cada ao).
Producto Interno Bruto por Regin sobre el total
Pas (1971-2009)(Tasa de variacin promedio
en %)
Antofagasta, Composicin porcentual del PIB
por actividad econmica. 1990-2009.
Poblacin y tasa de crecimiento promedio anual
en relacin con Pas (%)
Poblacin urbana y Variacin intercensal (%)
(1992-2002).
Distribucin de la poblacin regional por
edades, 2000-2020 (En %).
Estructura ndice de Desarrollo Humano, 19902003.
Variacin Posicin IDH Regional
Evolucin ndice de Desarrollo Humano, 19902003,Regin/ Pas.
Evolucin Dimensin Salud, 1990-2003. Regin/
Pas.

52

33
34
39
41

Captulo Tercero
Cuadro 1
Cuadro 2
Cuadro 3
Cuadro 4
Cuadro 5
Cuadro 6
Cuadro 7
Cuadro 8
Cuadro 9
Cuadro 10
Cuadro 11
Cuadro 12
Cuadro 13
Cuadro 14

53
54
55
56
57
58
61
62
64
67
68
69
69

Cuadro 15
Cuadro 16
Cuadro
Cuadro
Cuadro
Cuadro

17
18
19
20

Cuadro 21
Cuadro 22
Cuadro 23
Cuadro 24
Cuadro 25
Cuadro 26
Cuadro 27
Cuadro 28

Evolucin Dimensin Educacin, 1990-2003.

Regin/ Pas.
Evolucin Dimensin Ingresos, 1990-2003.
Regin/ Pas.
Recursos Hdricos Superficiales (l/s)
Recursos Hdricos Subterrneos (l/s)
Consumos Regionales Sectoriales( m3/s)
Estaciones de monitoreo de calidad del Agua en
el ro Loa, 2003-2004.
Regin de Antofagasta, zonas saturadas y
latentes.
Emisiones totales de gases de efecto
invernadero de la minera del cobre en
Antofagasta.
Factor Promedio de Emisin de Residuos
(Codelco)(Ton./Ton. CU fino.
Estimacin de la generacin de residuos de la
minera del cobre en Antofagasta (M de tons.).
Nmero de depsitos de relaves mineros.
Distribucin de faenas mineras abandonadas
por regin, 2004-2008
Evolucin
regional
de
residuos
slidos
domiciliarios y por habitante Antofagasta.
Manejo de residuos domiciliarios por comunas
(2008-2009).

70

Clasificacin tipologa de la descentralizacin

Funciones en las reas de competencia de los
gobiernos regionales
Financiamiento de Competencias Regin de
Antofagasta (%), 2005-2008
Instituciones con presencia regional en el rea
de ordenamiento territorial.
Instituciones con presencia regional en el rea
de desarrollo social.
Matriz
de
clasificacin
de
participacin
ciudadana institucionalizada en la Regin de
Antofagasta.
Iniciativas Institucionales de gobernanza en la
Regin de Antofagasta(1997-2010).
Resultados articulacin pblico-privado clster
minero de Antofagasta ( 2002-2008).
Objetivos Asociacin de Regiones de la
ZICOSUR.
Marco de evaluacin estratgica sustentable
Estrategias Regionales de Desarrollo, Regin de
Antofagasta.
Evaluacin ERD Regin de Antofagasta de

101
103

71
78
78
80
82
83
90
91
91
92
92
93
94

Captulo Cuarto
Cuadro 1
Cuadro 2
Cuadro 3
Cuadro 4
Cuadro 5
Cuadro 6
Cuadro 7
Cuadro 8
Cuadro 9:
Cuadro 10
Cuadro 11
Cuadro 12

104
107
108
111
112
115
117
123
124
125

7
acuerdo a indicadores cualitativos de Desarrollo
Sustentable, 1992-2020

Capitulo Quinto
Cuadro 1
Cuadro 2
Cuadro 3

Seleccin Informantes Claves Regin de

Antofagasta.
Principales categoras identificadas de acuerdo a
esfera regional del informante.
Principales relaciones entre las categoras
identificadas de acuerdo a esfera regional del
informante.

137
138
139

GRAFICOS
Captulo Tercero
Grafico 1
Grafico 2
Grafico 3
Grafico 4
Grafico 5
Grafico 6
Grafico 7
Grafico 8
Grafico 9

Inversin extranjera materializada por

regiones (en miles de millones US$
nominales) 1974-2010.
Evolucin comparada IDH (1990-2003)

50

Disponibilidad de agua por habitante,

2009 (m3/persona/ao).
Barrio
Industrial
de
Antofagasta,
evolucin
material
particulado.(20002010).
Barrio
Industrial
de
Antofagasta,
evolucin SO2.(2000-2010).
Comuna de Calama, evolucin anual
material particulado (2002-2010).
Chuquicamata,
evolucin
material
particulado (1998-2010).
Comuna de Mara Elena, evolucin anual
material particulado(2000-2010).
Comuna de Tocopilla, evolucin anual
material particulado(1996-2010).

76

69

84
85
86
86
87
88

Captulo Tercero
Figura 1
Figura 2

Mapa Principales yacimientos mineros de la

Regin de Antofagasta, 2010.
Mapa Rio Loa-Estaciones de monitoreo de
calidad del agua DGA.

51

Organigrama poltico-administrativo por

unidad territorial.
Institucionalidad Clster Regional ( 20022007).
Estructura institucional Zicosur
Estructura Mesa Regional de Recursos
Hdricos.

99

81

Captulo Cuarto
Figura1
Figura 2
Figura 3
Figura 4

114
118
120

Captulo Quinto
Figura 1

FIGURAS

Mapa de Principales Actores Regionales

136

Resumen Ejecutivo

Desde mediados de la dcada de los ochenta, el paradigma de desarrollo sustentable

se ha incorporado en las agendas internacionales, nacionales y regionales como una
alternativa frente a los modelos de crecimiento difundidos por las corrientes insertas
en los marcos neoliberales de libre mercado. El paradigma de desarrollo sustentable,
se perfila desde los mbitos globales a los locales como una opcin que permite
identificar e intervenir sobre aquellos procesos que comprometen en el largo plazo la
continuidad de una trayectoria de desarrollo.
En las ltimas dcadas, la incorporacin del paradigma de desarrollo sustentable en un
conjunto de tratados suscritos por una mayora de estados a distinta escala da cuenta
de la importancia que ha venido cobrando como referente de desarrollo. En Chile, no
obstante su difusin, ha tenido una escasa aplicacin como gua de intervenciones
orientadas a elevar el bienestar, disminuir fragilidades y adaptar procesos en la
direccin de un cambio progresivo en el tiempo.
La Regin de Antofagasta, es un buen ejemplo de aquellas problemticas que
combinan desequilibrios de sustentabilidad con dficit de institucionalidad, lo cual ha
obstaculizado el desarrollo de respuestas integrales de largo plazo que permitan
superar la contraposicin entre crecimiento econmico, conservacin ambiental y
bienestar de la sociedad, dficits que han impedido un desarrollo territorial armnico.
En este contexto, la investigacin se planteo como objetivo general evaluar el estado
de sustentabilidad territorial conseguido por la Regin de Antofagasta en el periodo
1990-2010. Una evaluacin, que permite conocer las principales problemticas que
afectan las diversas dimensiones que componen el sistema territorial. Junto con
aquello, se propone identificar los factores institucionales que posibilitan o entraban el
desarrollo de una gobernanza ms efectiva que permita orientar procesos estratgicos
de adaptacin sustentable de cara a las prximas dcadas.
Objetivos, que se materializan a travs de objetivos especficos que apuntan en primer
lugar, a diagnosticar el grado de sustentabilidad alcanzado en el periodo de estudio a
travs del anlisis de indicadores y percepciones econmicas, ambientales y sociales;
en segundo lugar, a identificar en la dimensin institucional aquellos factores que
inciden sobre los procesos de gobernanza y de planificacin estratgica desde los
criterios y requisitos del desarrollo sustentable; y finalmente proveer un conjunto de
insumos de investigacin que contribuyan a avanzar en el conocimiento del
fortalecimiento del desarrollo sustentable regional.

10

La importancia, de alcanzar aquellos objetivos obtiene su plena justificacin si se

observa que la regin de Antofagasta frente a los actuales desequilibrios que
amenazan su sustentabilidad y comprometen el bienestar de sus habitantes ha tenido
una institucionalidad que requiere ser fortalecida en sus procesos de gobernanza y de
planificacin estratgica, con el objetivo de intervenir sobre aquellos aspectos crticos.
Los principales desafos, que se han debido sortear para alcanzar los objetivos
propuestos por la investigacin, han sido mantener a travs de sus distintas etapas la
perspectiva que ofrece el enfoque de desarrollo sustentable en el anlisis de los
distintos procesos que se abordan, junto con enfrentar las importantes limitaciones y
asimetras de informacin que implica abordar una problemtica multidimensional
desde una escala regional. No obstante, aquellas limitaciones fue posible converger en
un conjunto de conclusiones que pretenden ser una contribucin al fortalecimiento de
los procesos de desarrollo sustentable.

11

CAPITULO PRIMERO
El Tema: sus componentes principales.
La Regin de Antofagasta, en estas dos ltimas dcadas ha experimentado
importantes avances que han sido destacados por numerosos estudios, sin embargo
aquel desempeo ha estado acompaada de un conjunto de problemticas que
comprometen la continuidad de aquella trayectoria. En este contexto el paradigma de
desarrollo sustentable, ofrece una perspectiva que permite alterar aquellas tendencias
negativas que amenazan la sustentabilidad del desarrollo regional.
Sin embargo, un conjunto de investigaciones demuestran que la incorporacin del
paradigma del desarrollo sustentable, depende en un alto grado de las capacidades
institucionales existentes en el territorio para integrar y articular los objetivos del
desarrollo sustentable a travs de procesos de gobernanza e intervenciones
comprensivas de adaptacin, ser por tanto una dimensin clave a incorporar por la
investigacin.
1. Una trayectoria de avances y desequilibrios.
Antofagasta, se ha transformado en las ltimas dos dcadas en uno de los ms
dinmicos polos de desarrollo econmico y social del pas. Una etapa impulsada por el
ciclo primario exportador basado en la expansin de la minera, cuyos principales
rasgos han sido destacados por un importante nmero de estudios basados en un
conjunto de indicadores econmicos y sociales.
Daher (2003), destaca que el sector minero ha sido un actor privilegiado del proceso
de commoditizacin e insercin en los mercados globales, permitiendo a la regin
expandir su producto interno bruto, para pasar a ocupar un puesto destacado entre las
regiones ganadoras. La apertura econmica, las inmejorables condiciones geolgicomineras y la presencia de infraestructura ferro-portuaria generaron las condiciones
para la consolidacin del complejo minero industrial primario exportador ms
importante del pas. Junto con aquello, el dinamismo econmico impulsado por la
actividad minero-industrial ha estado acompaado de un entorno de negocios
favorable para la atraccin de inversiones privadas ligadas a las actividades de servicio
e industrias complementarias.
En el mbito social, Aroca (2008) destaca el dinamismo demogrfico exhibido por la
regin, producto de un creciente contingente de poblacin atrado por la demanda
laboral de las actividades vinculadas directa e indirectamente al sector minero. Lufin
(2010) y Larde (2008), tambin sealan que aquella dinmica socio demogrfica
regional ha estado acompaada por una importante disminucin desde 1990 de la
poblacin en condiciones de vulnerabilidad, junto con observar los menores niveles
desigualdades en la distribucin del ingreso medido de acuerdo con el coeficiente de
Gini.

12
Un desempeo regional, que en estas dos dcadas tambin ha sido destacado por un
importante nmero de estudios basados en el significativo peso de indicadores de
crecimiento econmico, atraccin de inversiones, exportaciones, entorno de negocios y
aumento del bienestar (Ncleo de Estudios Urbanos, 2010; UDD, Icore, 2007;Subdere,
ndice de Competitividad Regional, 1997-2008).
Sin embargo, otro conjunto de investigaciones han destacado los aspectos dbiles de
aquella trayectoria. Autores como Aroca (2010) y Cademartori( 2009,2010), subrayan
las debilidades de una economa primario exportadora excesivamente sobre
especializada, con niveles que lejos de tender a disminuir han tendido a aumentar
inhibiendo el desarrollo de una base productiva endgena. Aroca (2002), destaca el
bajo nivel de encadenamientos e integracin del sector minero con el resto de los
sectores productivos locales.
Junto con aquello, Cademartori (2009,2010), subraya que la excesiva dependencia del
desarrollo regional de un recurso no renovable de duracin limitada y comportamiento
cclico, que ha provocado impactos ambientales y sociales crecientes que aumentan la
vulnerabilidad de la economa regional. En este sentido el estudio de Lufin (2010)
confirma aquella apreciacin, al describir el impacto de la concentracin de los
derechos de agua en el sector minero frente a otros sectores de la sociedad y cuyo
agotamiento estara afectando la sobrevivencia y sustentabilidad de forma irreversible
de todo el ecosistema regional.
Desde la dimensin social, Aroca (2004, 2008) seala que si bien la regin ha
experimentado un gran potencial de crecimiento es cada vez es ms reconocida la
importancia de otros factores relacionados con el bienestar como elementos claves del
desarrollo. Se seala, que los dficit de infraestructura, bienes y servicios pblicos, as
como el aumento de la inseguridad, los altos niveles de contaminacin, y en particular
el alto costo de la vida comprometen los niveles de bienestar y la sustentabilidad del
desarrollo regional, lo cual es tambin respaldado por otros estudios (Cademartori,
2010; Universidad de Chile, Informe Pas, 1998-2009; INE, Informe Anual de Medio
Ambiente, 1996-2009).
Junto con aquellas debilidades, Aroca (2010) destaca las escasas capacidades
institucionales para capturar un mayor porcentaje de los excedentes de la actividad
minera, con el objeto de destinarlos a intervenciones que permitan consolidar una base
productiva ms diversificada, que sustente ms slidamente el desarrollo regional. En
ese mismo sentido, se sealan los dficit de capacidades organizacionales para
promover un desarrollo en esa direccin (Lufin , 2010; Cademartori, 2010).
En resumen, un conjunto de tendencias y factores que destacan los desequilibrios
entre los distintos mbitos de la realidad territorial y que plantean problemas e
interrogantes sobre la calidad del desarrollo observado y sobre las capacidades que
tiene un territorio, para generar respuestas e intervenciones de adaptacin con
horizonte de largo plazo, que incidan en aquellas trayectorias que comprometen la
sustentabilidad del desarrollo regional.

13
2. El tema desde la perspectiva de desarrollo sustentable.
Glaser (citado por Aroca 2010) y Van Vliet (2008), demuestran a travs de estudios de
caso que las trayectorias de las regiones estn sujetas a desequilibrios que pueden
terminar con largos periodos de prosperidad. Al respecto, se seala que son
numerosas las regiones que declinan sin lograr recuperarse, pero tambin son
numerosos en el mundo los casos de regiones que logran iniciar nuevos procesos de
desarrollo y reinventarse.
En este sentido, el paradigma de desarrollo sustentable ofrece un marco de anlisis til
para abordar las limitaciones las nociones de progreso acuadas en torno de los
indicadores de crecimiento econmico. Es una nocin, que permite integrar las
dimensiones econmicas, sociales, ambientales e institucionales con sus interacciones
sistmicas con el objeto de abordar los desequilibrios existentes.
Es una perspectiva, que ofrece una visin de largo plazo del desarrollo territorial. De
acuerdo con Gallopin (2003), es un paradigma que apunta a una escala de
transformaciones progresivas que permite un desarrollo econmico en equilibrio con la
naturaleza con el objetivo de satisfacer las necesidades, aumentar las capacidades y la
calidad de vida de las actuales generaciones a travs de un proceso que pueda ser
sustentable en el tiempo.
La historia de la Regin de Antofagasta, es consciente de los riesgos que conlleva una
etapa de crecimiento sobre la base de un modelo primario exportado no sustentable.
La crisis del periodo salitrero que termina con un largo periodo de prosperidad
econmica es buen ejemplo de aquello. Sin embargo, cambiar la trayectoria del
desarrollo ha conllevado a una falsa dicotoma, que es necesario despejar. Es
innegable el carcter minero regional y probablemente continuara sindolo por un
largo periodo, pero esto no significa que deba ser exclusivamente minera y que
adoptar el paradigma de desarrollo sustentable signifique que dejara de serlo.
La incorporacin de los objetivos del desarrollo sustentable apunta a fortalecer los
atributos sistmicos del territorio, tales como la conservacin de sus recursos
renovables y no renovables, mantener sus variables esenciales en equilibrio,
desarrollar capacidad de respuesta y adaptacin frente a los cambios y capacidad de
innovacin. Un conjunto de atributos, que en cada contexto especifico deben ser
fortalecidos con el objetivo de aumentar la sustentabilidad de una zona amenazada por
los desequilibrios.
Sin embargo, la incorporacin de aquellos principios y objetivos que permiten la
construccin de una base de sustentacin ms solida y equilibrada tanto en sus
aspectos cuantitativos como cualitativos que perdure ms all de la minera, requiere
de capacidades institucionales para la adaptacin a travs de procesos e
intervenciones integrales a distinta escala con visin de largo plazo y socialmente
inclusivas.

14
3. El papel de la dimensin Institucional.
Gallopin(2003), define el objeto de estudio del desarrollo sustentable a escala
territorial como un sistema socio ecolgico, integrado por subsistemas que se
relacionan en el territorio de diferente manera, entregando al subsistema institucional
una alta cuota de responsabilidad en el desarrollo de intervenciones que permitan
alcanzar las finalidades del desarrollo sustentable.
Desde esta perspectiva, una trayectoria que tiene como finalidad el desarrollo de
procesos de adaptacin que permitan alcanzar niveles de bienestar humano en
armona con la naturaleza, depende de las capacidades institucionales existentes en el
territorio. Una definicin, que incorpora tanto los procesos polticos, institucionales,
financieros como las capacidades de articulacin e incorporacin de los actores de la
sociedad en la definicin de intervenciones de largo plazo integradas a travs de
visiones estratgicas compartidas.
Evan(2006), seala que el estudio de diferentes trayectorias urbano-regionales, da
como resultado que los procesos de adaptacin dependen de la incorporacin en la
dimensin institucional de los principios, objetivos y requisitos del desarrollo
sustentable. Baker(2009), seala que aquel conjunto de requisitos, se combinan con
las capacidades institucionales de gobernanza a travs de intervenciones sobre
aquellos procesos que comprometen el bienestar de las generaciones actuales como
futuras.
En el caso de la Regin de Antofagasta, el registro de tendencias que comprometen la
sustentabilidad, junto con la condicin de territorio alejado del centro de la toma de
decisiones y la presencia desequilibrante de un complejo minero, son un conjunto de
elementos que subrayan el papel que en el desarrollo regional deben jugar las
capacidades institucionales endgenas.
En este sentido, la dimensin institucional en la escala sub nacional tiene una alta
responsabilidad en las trayectorias del desarrollo. El desarrollo sustentable es un
concepto cargado de desafos para la institucionalidad local y regional. De ah, que
como estudio de caso, resulta fundamental relacionar los desequilibrios que
comprometen la sustentabilidad con las capacidades institucionales de gobernanza y
de visin estratgica existentes en el territorio.
4. El problema de la investigacin
La Regin de Antofagasta, durante las dos dcadas pasadas se ha caracterizado por la
expansin del sector primario exportador. Un proceso que la ha transformado en uno
de los polos ms dinmicos del pas, ocupando un lugar destacado entre las regiones
ganadoras en el nuevo panorama de reestructuracin de la geografa econmica a
travs de la commoditizacin de su economa. Sin embargo, aquel dinamismo ha
estado acompaado de importantes debilidades y desequilibrios que amenazan la
continuidad de aquella trayectoria en el tiempo, comprometiendo el bienestar de las
actuales y futuras generaciones.

15
El discurso de las problemticas y factores asociados al modelo de desarrollo
econmico desde la perspectiva del desarrollo sustentable, ha estado presente durante
las dos ltimas dcadas en la escala sub nacional. Sin embargo, se advierte la
ausencia de intervenciones integrales desde una perspectiva comprensiva y
organizacional del desarrollo territorial que d cuenta de las relaciones sistmicas de la
actividad minera con el resto de la economa regional o con las consecuencias de los
impactos de la actividad sobre el medio ambiente y la sociedad.
Desde esta perspectiva, las tendencias que han caracterizado el desarrollo regional en
las ltimas dcadas, plantean un conjunto de interrogantes sobre la sustentacin del
desarrollo observado, con sus aspectos problemticos y factores asociados. En
particular, se plantea identificar Cules son aquellas tendencias que siendo parte de
un dinmico proceso de crecimiento socio econmico, comprometen la sustentacin del
desarrollo regional?, as como identificar aquellos factores que permitan responder a la
pregunta sobre Porqu siendo las capacidades institucionales una dimensin con una
importante responsabilidad en los procesos del desarrollo sustentable, han tenido un
dbil desempeo frente a aquellas problemticas y desequilibrios que amenazan o
comprometen la sustentacin de una trayectoria de desarrollo y la calidad de vida de la
poblacin?
5. La hiptesis
La conformacin de un complejo minero industrial, ha generado el desarrollo de una
economa primario exportadora que exhibe indicadores de alto desempeo econmico,
que junto con la implementacin de polticas pblicas han permitido el descenso de la
poblacin en pobreza extrema. Sin embargo, aquel exitoso desempeo ha estado
acompaado de importantes desequilibrios econmicos, sociales y ambientales que
comprometen la continuidad de aquella trayectoria.
Uno de los principales factores explicativos, se relaciona con la presencia de una
institucionalidad, con actores, capacidades y mecanismos de gobernanza dbiles para
articular e integrar intervenciones a travs de un marco estratgico convenido. La
dimensin institucional, rene un conjunto de elementos que explican la ausencia o
presencia de respuestas integrales de largo plazo que superen la contraposicin entre
crecimiento y desarrollo, conservacin ambiental y bienestar de la sociedad,
debilidades que han impedido un desarrollo territorial solido, integral y armnico.
Sin embargo, la combinacin de desequilibrios de sustentabilidad con dficit de
institucionalidad, aumenta la responsabilidad del rol del gobierno del territorio en la
articulacin de los componentes o factores que inciden en los aspectos crticos o
dbiles de una trayectoria de desarrollo. El fortalecimiento de las capacidades
institucionales de gobernanza para articular un proyecto poltico estratgico que
integre al conjunto de la sociedad, resultan en un aspecto fundamental que podr
contribuir al desarrollo de una base solida que permita superar los actuales
desequilibrios entre economa, medio ambiente y bienestar.

16
6. Objetivos generales y especficos
El objetivo general de la investigacin, es desarrollar un anlisis comprensivo desde el
enfoque de desarrollo sustentable que permita evaluar el estado de sustentabilidad
territorial conseguido por la Regin de Antofagasta en el periodo 1990-2010. Una
evaluacin, que identifique las problemticas que afectan las diversas dimensiones que
componen el sistema territorial.
Junto con aquello, se propone identificar aquellos factores institucionales que
posibilitan o entraban un marco de gobernanza ms efectivo para orientar desde la
planificacin estratgica procesos de adaptacin sustentable de cara a las prximas
dcadas.
Los objetivos especficos son los siguientes:

Describir y analizar las dinmicas regionales en las dimensiones econmicas,

sociales, ambientales e institucionales, que permita una caracterizacin de su
desempeo en el periodo 1990-2010.

Identificar, analizar e interpretar los factores que han determinado las

dinmicas territoriales desde el enfoque de desarrollo sustentable en el periodo
1990-2010.

Describir y analizar desde el enfoque de desarrollo sustentable la dimensin

institucional sub nacional con sus mecanismos de gobernanza y capacidades
poltico-estratgicas.

Recoger, examinar e interpretar las percepciones regionales sobre las

principales problemticas de desarrollo sustentable, as como los factores que
las explican desde la perspectiva de informantes claves insertos en las esferas
pblicas, econmicas y sociales.

7. Justificacin de la Investigacin
La investigacin, se propone aportar un marco de anlisis de las dinmicas del
desarrollo sustentable territorial, desde una perspectiva que posibilita identificar e
interpretar aquellas variables dbiles, as como los factores que inciden y
comprometen la sustentacin del desarrollo regional.
Junto con aquello, el estudio de caso aporta un enfoque que permite identificar
aquellas capacidades organizacionales y estratgicas endgenas presentes en el
territorio, que es necesario reformular o robustecer con el objetivo de orientar
intervenciones de adaptacin sobre aquellos procesos que comprometen la calidad del
desarrollo, el largo plazo y el bienestar de la poblacin.
La investigacin, aporta un conjunto de insumos cuantitativos y cualitativos como
contribucin a nuevas elaboraciones, que desde un enfoque integrado aumentan el
conocimiento sobre la sustentabilidad regional.

17
Finalmente, el desarrollo de una investigacin de estudio de caso referido a las
problemticas del desarrollo sustentable es una contribucin al diseo o elaboracin de
un marco integrado de polticas pblicas, orientadas a fortalecer las capacidades
regionales endgenas del territorio al incorporar las preocupaciones por un crecimiento
econmico sostenido con resguardo de los equilibrios ambientales y que promueva la
equidad social.
8. Conclusin
El marco interpretativo del progreso socio econmico territorial promovido desde los
enfoques de economa clsica, es una perspectiva estrecha que requiere ser
reformulada con el objeto de incorporar aquellas problemticas actuales, no
consideradas como son los desequilibrios entre economa y medio ambiente, junto con
la superacin de las brechas de equidad.
Un conjunto de preocupaciones, que requieren la incorporacin de un nuevo marco de
anlisis que permita identificar desequilibrios, advertir sobre los factores que provocan
o inciden en aquellas problemticas, junto con la identificacin de las capacidades para
intervenir sobre aquellas, son los desafos que justifican la incorporacin de una nocin
ms comprensiva como es la de desarrollo sustentable.
La incorporacin a este nuevo marco, del enfoque socio ecolgico que concibe al
territorio como una unidad sistmica, permite analizar a travs de un conjunto de
indicadores, procesos y percepciones las dinmicas que comprometen el desarrollo de
un sistema territorial. Un enfoque que entrega a las capacidades del subsistema
institucional, la responsabilidad de desarrollar intervenciones de adaptacin de acuerdo
con los principios y objetivos de desarrollo sustentable.
La incorporacin de la dimensin institucional en los procesos de sustentacin del
desarrollo, ofrece a los territorios subnacionales insertos en contextos nacionales y
globales un marco de accin que transita desde los esquemas de gobernabilidad
centralizados al desarrollo de capacidades de gobernanza descentralizadas,
incorporando el fortalecimiento de mecanismos y planes estratgicos sustentable.
La Regin de Antofagasta, se inserta en este contexto. Un sistema territorial, que en
las ltimas dcadas experimenta tendencias contrapuestas que advierten de
importantes avances socio econmicos; sin embargo, estos han estado acompaados
de un registro de desequilibrios en un contexto de debilidades institucionales y
organizacionales. Una realidad que plantea un conjunto de problemas e interrogantes
que requiere de respuestas cuyo desarrollo ser abordado en el siguiente captulo
desde la perspectiva terica que ofrece el paradigma de desarrollo sustentable.

18

CAPITULO SEGUNDO
MARCO TEORICO, METODOLOGIA Y METODOS
1. El Marco Terico de la Investigacin
1.1.

Desde el crecimiento al desarrollo sustentable

En la segunda parte del siglo XX, las nociones del desarrollo estuvieron fuertemente
inspiradas por los trabajos de W.W. Rostow quien publico en 1960 un manifiesto no
comunista. Una concepcin lineal del progreso econmico, en el cual todos los pases
en su desarrollo pasan por diversas etapas desde las sociedades tradicionales hasta
convertirse en sociedades maduras de alto consumo, similares a los estados ms
avanzados. Una concepcin global, del progreso econmico ilimitado basada en la
expansin del consumo, una interpretacin ampliamente aceptada por los tericos y
difundida por las instituciones internacionales (Rostow, 1960, citado por Harris, 2000).
Frente a los dficit sociales de los modelos de crecimiento econmico, Paul Streeten
(1981, citado por Harris, 2000), incorpora a finales de los setenta el enfoque de las
necesidades bsicas insatisfechas, como un nuevo componentes de una visin del
desarrollo que est ms all del crecimiento econmico y que requiere de polticas
pblicas para alcanzarlo. Una perspectiva, que inspiro la creacin por parte de
Naciones Unidades de indicadores que incorporan no slo las medidas del Producto
Interno Bruto, sino nuevos parmetros para medir el desarrollo como el IDH con
Indicadores Ambientales en los 90 , as como las Metas del Milenio a partir del 2000
(Harris, 2000).
Desde esta perspectiva, el desarrollo experimentado por la regin de Antofagasta ha
sido un caso exitoso de la combinacin de las nociones de crecimiento econmico lineal
basado en recursos naturales con el enfoque de las necesidades bsicas. La
combinacin de ambas variables, ha dado lugar a avances medidos por los indicadores
de crecimiento econmico e indicadores de desarrollo en las dimensiones sociales
(Larde, 2008).
Sin embargo, el fuerte dinamismo basado en los indicadores de crecimiento de una
economa primario exportadora, acompaados por la disminucin de las necesidades
bsicas, ha estado acompaado de desequilibrios entre los distintos mbitos de la
realidad territorial. Un proceso, que plantea problemas e interrogantes sobre las
posibilidades que tiene un territorio para generar respuestas apropiadas, que permitan
intervenir sobre aquellas dinmicas negativas que comprometen en el tiempo las
posibilidades de sustentar crecimiento con desarrollo.
No obstante, que la superacin de las necesidades insatisfechas, es una condicin
necesaria del desarrollo, no dice relacin con los desafos ms actuales de superacin
de las brechas de equidad socio territoriales, tampoco incorpora las preocupaciones por
un desarrollo econmico endgeno que permita la sustitucin gradual del uso de
recursos naturales de duracin limitada. Finalmente, no da cuenta, de los impactos

19
ambientales negativos que reducen recursos, deterioran ecosistemas y degradan el
ambiente afectando la sustentabilidad del sistema en su conjunto.
Cademartori (2009, 2010) subraya que frente a aquellas problemticas el enfoque de
progreso basado en un modelo de economa primario exportadora de recursos
naturales como el exhibido por la Regin de Antofagasta, no da cuenta de los impactos
y externalidades negativas del crecimiento econmico sobre el medio ambiente ni
sobre las problemticas de equidad que han acompaado al modelo primario
exportador en la escala regional. Salazar (2009) y Sunkel(2011), desde una
perspectiva histrica de escala nacional, comparten un enfoque similar sobre las
trayectorias del crecimiento econmico chileno.
Harris( 2000) y Pierri (2005), sealan que estos desafos al pensamiento econmico
tradicional, han dado lugar a la aceptacin creciente de una nocin de desarrollo, que
aceptando la necesidad del crecimiento econmico como una condicin necesaria pero
no suficiente, incorpora dimensiones estrechamente vinculadas a las preocupaciones
ms actuales, como son la proteccin del medio ambiente y el desarrollo de la equidad
social, como es la nocin de desarrollo sustentable.
El informe de la Comisin Mundial sobre Desarrollo y Medio Ambiente del ao 1987,
denominado Nuestro Futuro Comn, acua una nocin en el que se da forma a los
desafos existentes entre crecimiento, medio ambiente y los objetivos del desarrollo. Es
a partir de este hecho, que esta nueva acepcin de desarrollo se instala como foco de
un debate en el que convergen las preocupaciones sobre el desarrollo y el bienestar
humano (Barton, 2009; Pierri, 2005).
A partir de las crticas realizadas a las nociones clsicas de crecimiento econmico
desde distintos mbitos, es como van convergiendo las preocupaciones ms
contemporneas por las temticas econmicas, ambientales junto con las inquietudes
por el desarrollo humano y que constituyen la base para el surgimiento del paradigma
de desarrollo sustentable.
Sin embargo, el concepto slo alcanz su plena consolidacin en las agendas pblicas
el ao 1992, a travs del encuentro de pases en la Cumbre Mundial sobre Medio
Ambiente y Desarrollo celebrada en la ciudad de Rio de Janeiro. Pierri y Sunkel (2005,
2011), sealan que es a partir de ese momento, que las nociones derivadas del
paradigma de desarrollo sustentable pasan a ser un referente para los territorios y la
planificacin, particularmente por las directrices que se desprenden de la Agenda 21.
La Cumbre Mundial, en su declaracin de 27 principios reconoce la necesidad de actuar
desde la escala de los gobiernos locales. Es as que la Agenda 21, uno de los cinco
documentos emanados del encuentro, propone a los gobiernos sub nacionales avanzar
desde el paradigma de desarrollo vigente hacia un enfoque de intervenciones
integrales de largo plazo que acten sobre los factores claves de la sustentabilidad
(Crdenas, 1998).

20
Lo sealado, plantea retos de adaptacin de las instituciones de todo tipo, como son
los gobiernos nacionales y locales, las empresas y las organizaciones trasnacionales. El
objeto es abordar tanto los problemas originales del desarrollo como lo fue en su
momento la produccin ilimitada, los dficit de alimentacin y la pobreza, as, como en
la actualidad se unen con los problemas de recursos limitados, el estrs ambiental y
las desigualdades no resueltas por el crecimiento econmico ( Harris, 2000; Pierri,
2005).
Desde esta perspectiva, la incorporacin de un nuevo paradigma a las problemticas
actuales de desequilibrio entre crecimiento econmico, medio ambiente y bienestar,
resulta una gua til para abordar aquellos desafos desde un enfoque de desarrollo
que subraya el papel de los gobiernos de escala subnacional en la transformacin de
las trayectorias negativas, como es el caso de estudio. Sin embargo, ser importante
determinar a travs de las bases conceptuales del modelo, aquellos criterios que
permitirn evaluar el alcance y orientacin de las intervenciones orientadas a
promover un proceso de desarrollo sustentable.
1.2 Bases conceptuales del Desarrollo Sustentable
A pesar de los avances en el debate sobre cules seran los objetivos del desarrollo
sustentable y de cules seran las formas para lograr convertirse en un referente viable
para la construccin de sociedades equitativas en equilibrio con su entorno natural,
continua existiendo una diversidad de interpretaciones sobre el concepto, producto de
un conjunto de visiones dadas por la pluralidad de perspectivas valoricas promovidas
desde contextos socio culturales diversos.
Acselrad (1999, citado por Santos Ochoa, 2008), destaca una sistematizacin de
definiciones en donde se ha usado el concepto, partiendo por destacar la relacin con
la matriz de eco eficiencia que buscara reducir la perdida de la base natural del
desarrollo, avanzando sobre las definiciones que propugnaran una autosuficiencia del
desarrollo de las pases respecto de los flujos del mercado global, hasta aquellas
definiciones de sustentabilidad muy fuerte, de base ecolgica que proponen equilibrios
basados en la imposicin de lmites cuantitativos al crecimiento econmico.
Sin embargo, el concepto se aclara a partir de la formulacin realizada por el Informe
Nuestro Futuro Comn, en el que se afirma que: el desarrollo sustentable es aquel
desarrollo que satisface las necesidades de las generaciones presentes sin
comprometer las capacidades de las generaciones futuras para satisfacer sus propias
necesidades. Una definicin, cuya interpretacin implica un proceso de cambio
progresivo orientado a aumentar los niveles de equidad, entendido como satisfaccin
de las necesidades, acompaado del desarrollo de las capacidades y cuya finalidad es
el aumento de niveles de bienestar que se puedan mantener en el tiempo (Gallopin,
2006).
Barton (2007, 2009), seala que el enfoque de desarrollo sustentable no enfatiza los
aspectos naturales de ecologa ambiental por sobre otros componentes del sistema.
Este enfoque, entiende que el desarrollo sustentable no es meramente una integracin
de economa, sociedad y medio ambiente, sino que su fin ltimo es la satisfaccin de

21
las necesidades, el fortalecimiento de las capacidades y maximizacin de la calidad de
vida de los habitantes de un territorio.
Gallopin (2003), citando el triangulo de sustentabilidad propuesto por el economista
Herman Daly, subraya que el objetivo ltimo del desarrollo sustentable es el
mejoramiento de la calidad de vida, entendida como la satisfaccin de las necesidades
y aspiraciones humanas materiales y no materiales, lo cual est directamente
relacionado con el mejoramiento de los niveles de equidad intra generacionales e inter
generacionales en la sociedad.
El Informe Nuestro Futuro Comn, si bien reconoce la necesidad de potenciar el
crecimiento econmico como una condicin para la satisfaccin de las necesidades,
advierte que el crecimiento econmico no basta por s solo para asegurar la
sustentabilidad social, en tal sentido las polticas pblicas deben asegurar esa justa
distribucin de los beneficios y de los costos del desarrollo (CEPAL, 2000, citado por
Santos Ochoa , 2008).
El concepto en su aplicacin, sugiere nuevos medios para alcanzar las metas de
bienestar, y por lo tanto, desde esta perspectiva, se entender como un proceso que
conduce bajo ciertas condiciones a una situacin de pleno desarrollo de las
capacidades. Es as, que en contextos socio- territoriales diversos, lo que define la
finalidad del desarrollo sustentable es la bsqueda de mejoras en el bienestar o las
condiciones de vida del ser humano actual en un horizonte de largo plazo. Esta
finalidad es la principal caracterstica del desarrollo sustentable, es la condicin o
criterio que orienta o define la valoracin que se realiza sobre un proceso o
intervencin en un sistema territorial.
1.3

El enfoque sistmico socio ecolgico y los grados de desarrollo

sustentable.

Gilberto Gallopin (2003,2006), desde una perspectiva sistmica, propone un marco de

anlisis de las problemticas del desarrollo sustentable a partir del enfoque socio
ecolgico, el cual considera al territorio como una unidad bsica de anlisis para
abordar las problemticas del desarrollo en sus diferentes escalas territoriales desde lo
global a lo local.
Desde la perspectiva sistmica socio-ecolgica que se propone para abordar el anlisis
de las problemticas de sustentabilidad regional, el territorio es definido como un
sistema multidimensional conformado por los subsistemas econmicos, sociales,
ambientales e institucionales que interactan entre s. El territorio es concebido como
un sistema abierto, con dinmicas endgenas y exgenas, o sea con capacidad de
adaptarse, reducir vulnerabilidades y aumentar resiliencia, destacando la integracin e
interdependencia espacial de los sistemas urbano-regionales (Gallopin, 2003).
En este sentido, se seala que un sistema econmico sustentable est referido no
solamente al crecimiento macroeconmico tradicionalmente medido en parmetros
como el Producto Geogrfico Bruto o el ingreso per cpita, sino que se estudia en
relacin al potencial econmico que tiene un territorio, la capacidad de reinversin, las

22
infraestructuras disponibles, la organizacin espacial de las actividades para vivir y
desarrollarse en un entorno seguro ( Harris, 2000; Winchester, 2006).
El subsistema social es analizado desde la perspectiva de equidad social, entendida en
un sentido diferente a la igualdad social. La equidad, est referida al grado de
accesibilidad que tengan los individuos de una sociedad frente a las oportunidades que
existen en la misma. Ejemplo de aquello, es la participacin en el ingreso, la facilidad
de acceso a los servicios o el acceso a infraestructura. El nfasis, esta focalizado en los
segmentos de la poblacin ms desposedos y/o discriminados. Un sistema socialmente
sustentable tiene como finalidad lograr una adecuada alineacin entre los indicadores
del crecimiento econmico con factores vinculados al bienestar de la poblacin, con la
finalidad de lograr aumentos en la equidad distributiva (Gallopin, 2003, 2006; Harris,
2000; Winchester, 2006).
De acuerdo con Harris (2000), el subsistema natural est referido a los bienes y
servicios que la naturaleza provee, los procesos ecolgicos, las condiciones de soporte
vital y la biodiversidad. En su sentido ms amplio, dice relacin con la ecologa de los
recursos naturales, tales como el agua, el aire, el suelo, la produccin. Incorpora, la
conservacin, la rehabilitacin, el control de la explotacin de los recursos, etc. En este
sentido Gallopin (2003), seala que un sistema ambientalmente sustentable, debe
mantener estable su capacidad para adaptarse a condiciones cambiantes, evitando la
sobreexplotacin y agotamiento de estos, lo cual incluye el mantenimiento de
funciones del ecosistema que no clasifican como recursos econmicos con el objeto de
mantener la robustez del sistema.
Por su parte el subsistema institucional, contiene y debe ser estudiado desde las
instituciones formales e informales de la sociedad, con sus leyes, normas,
regulaciones, polticas e instrumentos y tambin incluye las estructuras y procesos
societales principales. El paradigma de desarrollo sustentable, como se subray
concede una alta responsabilidad a la dimensin institucional por la importancia que
sta tiene en el desarrollo de intervenciones de adaptacin y fortalecimiento de
capacidades que mejoran el bienestar en los espacios urbano-regionales al actuar
sobre las condiciones ambientales, econmicas y sociales, una nocin que la
investigacin adopta como hiptesis de trabajo.
Sin embargo, siendo esta ltima una dimensin clave para el desarrollo de
intervenciones sustentables, es una dimensin an escasamente estudiada, como lo
demuestran los estudios de Winchester (2006) en el caso de Amrica latina o el
Proyecto Discus en el caso de las ciudades de la Unin Europea ( Evan, 2006).
La adopcin de una perspectiva sistmica multidimensional, permite identificar un
conjunto de atributos bsicos necesarios para la sustentabilidad de un sistema socio
ecolgico de acuerdo a un contexto o escala territorial especfica. Gallopin (2003,
2006), identifica seis atributos bsicos que permiten analizar cambios en las
propiedades sistmicas de las dimensiones o subsistemas econmicos, ambientales,
sociales o institucionales.

23
Un primer atributo, dice relacin con la disponibilidad de recursos naturales,
institucionales, polticos o sociales existentes en un determinado sistema territorial, en
este ltimo sentido cobra importancia las capacidades institucionales de gobernabilidad
y de gobernanza. El segundo atributo, es la capacidad de adaptacin y flexibilidad del
sistema para hacer frente a las influencias y modificaciones concretas que experimenta
el medio, si el sistema pierde aquella capacidad puede tornarse incapaz de
implementar cambios para subsistir. En el caso de la Regin de Antofagasta resulta
fundamental el desarrollo de una base productiva resiliente que permita enfrentar en el
largo plazo el agotamiento de los recursos no renovables o los ciclos depresivos de la
minera (Gallopin, 2003; Barton, 2009).
Un tercer atributo, es la homeostasis, que tiene que ver con las capacidades
organizacionales y de gestin de un sistema territorial para mantener o preservar los
valores de las variables esenciales cerca de una trayectoria o estado determinado. El
cuarto atributo, dice relacin con la capacidad de respuesta para hacer frente a los
cambios. Un quinto atributo, es la auto dependencia, que dice relacin con las
capacidades de un sistema de regular sus interacciones con el medio. Finalmente, un
sexto componente se relaciona con las capacidades de innovar e inducir cambios en
procura de fortalecer el sistema y aumentar el bienestar de los habitantes de un
territorio, una funcin esencial de la dimensin o subsistema institucional
(Gallopin,2003, Barton, 2009).
En el estudio sobre Sostenibilidad y Desarrollo sostenible: un enfoque sistmico,
Gilberto Gallopin (2003), plantea una secuencia de definiciones de la nocin de
desarrollo sustentable entendido como aquel proceso que permite mejoramiento de la
calidad de vida, en donde el crecimiento econmico es uno de los medios para
alcanzarlo, definiendo un estado de no-desarrollo cuando no hay mejoras en la
calidad de vida ni crecimiento econmico; en segundo lugar, define desarrollo
viciado cuando se observa crecimiento econmico material sin mejoras en la calidad
de vida; en tercer lugar, se define desarrollo cuando se da la combinacin de
crecimiento econmico material acompaado de mejoras en la calidad de vida, cuya
restriccin es el lmite de los recursos naturales, para pasar a definir una etapa de
desarrollo no material basado en los servicios con mejoras en la calidad de vida
para ser desarrollo sustentable.
Basado en las definiciones de Pearce y Atkinson (1992 ,citado por Gallopin 2003), se
propone un espectro de grados de sustentabilidad, que se desarrolla a travs de un
proceso de fortalecimiento desde muy dbil, dbil, fuerte y muy fuerte, en donde la
sustentabilidad muy dbil corresponde a una visin antropocntrica de acuerdo con
la concepcin de economa clsica, en donde el sistema que importa es la economa, y
la naturaleza se relega a la funcin de proveedora de recursos y servicios naturales, en
el otro extremo se encuentra la nocin de sustentabilidad muy fuerte una visin
ecolgica de crecimiento cero que afirma que el valor supremo es la sustentabilidad
ecolgica, y no equipara ni subordina sta a la sustentabilidad econmica y social; en
un punto intermedio se define una sustentabilidad fuerte como aquella formada por
un componente (subsistema) societal (o humano) en interaccin armnica con un
componente ecolgico (o biofsico).

24
La sustentabilidad fuerte, como parmetro de medicin de una trayectoria de
desarrollo, puede definirse a diferentes escalas desde lo local a lo global, y de acuerdo
con ella, los distintos tipos de capital no son necesariamente sustituibles. La
produccin de bienes manufacturados no reemplazan la base de recursos naturales, de
tal modo que habr que conservar cantidades mnimas de una serie de tipos de capital
tales como econmicos, ecolgicos, sociales, siendo por tanto importante la
incorporacin de un conjunto de indicadores cuantitativos o cualitativos que permitan
observar el grado de avance o retroceso desde una sustentabilidad dbil a fuerte de
una determinada trayectoria.
1.4 Indicadores de Desarrollo sustentable
Los avances alcanzados en la definicin de un proceso complejo como es el desarrollo
sustentable, junto con el establecimiento de los criterios que permiten definir los
grados de desarrollo alcanzados por un sistema territorial como el que se estudia,
requiere de informacin que incorpore una mejor comprensin de cmo funcionan los
subsistemas econmicos, sociales , ambientales e institucionales que lo integran. La
finalidad es identificar aquellas variables que afectan o mejoran la calidad de vida de
los habitantes, cobrando toda su importancia el disponer de informacin que registre
aquella evolucin.
Barton (2007), indica que la informacin se convierte en un insumo esencial para
mejorar de la toma de decisiones. Los procesos de buena gobernanza, requieren de
informacin diversa y de calidad para determinar objetivos y estrategias alcanzables.
En este sentido, la definicin de indicadores ha sido una discusin central asociada con
el desarrollo sustentable. En una variedad de casos, los indicadores han sido
seleccionados de bases de datos de series de tiempo. En otros casos, los indicadores
seleccionados son aquellos que tienen significados para ciertos grupos de usuarios
especficos. Por lo tanto, el rango de indicadores que son tiles para la planificacin
puede varias considerablemente.
Barton(2007), define la nocin de indicador como un apoyo al proceso de toma de
decisiones en la dimensin institucional. El indicador puede ser preciso o no, puede ser
cualitativo o cuantitativo, singular como en nuestro caso de estudio o compuesto, pero
su valor se fundamenta en la manera que facilita la toma de decisiones. En la misma
direccin, Quiroga( 2009), seala que el propsito de los indicadores es mejorar la
formulacin de diagnsticos, la identificacin de reas dbiles, junto con mejorar la
formulacin e implementacin de planes estratgicos de accin que permitan reducir
externalidades e impactos negativos sobre el bienestar provocados por el modelo de
crecimiento econmico.
En ese sentido, Quiroga (2009), agrega que los indicadores son herramientas de
objetivacin de los procesos de desarrollo sustentable. Los indicadores, son
herramientas que transforman informacin en conocimiento. Informacin, que debe
ser organizada, jerarquizada y contextualizada para ser convertida en conocimiento til
para la toma de decisiones. El indicador, permite conocer tendencias, medir la

25
efectividad de una intervencin, as como calibrar instrumentos de poltica orientadas a
promover sustentabilidad.
El desarrollo de indicadores, para medir el desarrollo sustentable se generaliza desde
la publicacin en 1987 del informe Nuestro Futuro Comn y con la realizacin en 1992
de la Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo, desde donde surge la Agenda
21. El Informe Nuestro Futuro Comn, concibe el concepto de desarrollo sustentable
como la integracin de los mbitos econmicos, sociales, ambientales e institucionales,
sealando que se deben equilibrar los avances en estas dimensiones en forma
simultnea y equilibrada. La Agenda 21, explicita en sus consideraciones la necesidad
de contar con indicadores para monitorear aquel progreso simultaneo, a pesar que a
nivel local slo se cuente parcialmente con los insumos para la produccin de
indicadores.
De acuerdo a lo sealado, en el estudio de caso referido a la regin de Antofagasta, se
incorporan un conjunto de indicadores cuantitativos y cualitativos a partir de
informacin relacionada con las dimensiones econmicas, sociales, ambientales e
institucionales. El objeto, ha sido definir una lnea de base que permita definir los
grados de sustentabilidad, a la vez que permite advertir si una de las variables se est
maximizando en detrimento de otra o que el conjunto sea relegado al modelo de
crecimiento econmico.
Barton (2007), seala que avanzar en aquella direccin requiere orientar la definicin
de los indicadores en la direccin de los objetivos del desarrollo sustentable, los cuales
apuntan a la satisfaccin de las necesidades y el desarrollo de las capacidades de las
actuales generaciones sin comprometer a las futuras. Una definicin que es de carcter
cultural, o sea los indicadores deben ser definidos de acuerdo con criterios de
relevancia territorial.
En el mismo sentido expuesto precedentemente, se seala que el ncleo central del
paradigma es la calidad de vida. Por tanto, el significado de los indicadores variara de
acuerdo a las caractersticas especficas en que se aplican. En unos casos, ser
fundamental conocer los niveles de pobreza, en cambio en sociedades de mayor
desarrollo ser ms significativo conocer la calidad ambiental. En ambos casos, los
indicadores deben coincidir con las aspiraciones de realizacin de un territorio y una
poblacin determinada. Tal como lo seala Gilberto Gallopin (2003, 2006), se trata de
complementar el PIB con otras variables que reflejen de mejor manera las dinmicas
de la calidad de vida.
Por lo tanto, ser el perfil de los niveles de bienestar territorial lo que genera la
demanda o necesidad de indicadores, lo cual permitir establecer un listado de los ms
tiles, que de acuerdo con la disponibilidad de las series estadsticas permita definir un
listado de indicadores predecibles, sostenibles en el tiempo, que sean tiles para
orientar desde la dimensin institucional la planificacin estratgica de un territorio y
retroalimentar los procesos de toma de decisiones y de gobernanza.

26
1.5

La dimensin institucional: Gobernanza y planificacin estratgica

sustentable.

El enfoque de desarrollo sustentable, junto con permitir analizar la evolucin de las

dimensiones duras del desarrollo territorial, es una nocin que entrega una alta
responsabilidad a la dimensin institucional. Una perspectiva que la investigacin
adopta con el objetivo de analizar las capacidades organizacionales regionales para
desarrollar intervenciones de adaptacin sustentables a travs de procesos de
gobernanza e instrumentos de planificacin estratgica, teniendo como teln de fondo
el marco poltico institucional que impone la descentralizacin.
1.5.1 . La gobernanza: como una condicin sine qua non para el desarrollo
sustentable.
Autores como Baker (2009) y Farinos (2005), sealan la necesidad de un
desplazamiento de los enfoques de gobernabilidad tradicional hacia los procesos de
gobernanza del desarrollo sustentable. La gobernanza es entendida como el desarrollo
de capacidades de coordinacin entre los diferentes agentes pblicos, privados y de la
sociedad civil, con el objeto de capturar aquellas interacciones ms complejas de
cooperacin, articulacin y movilizacin que permiten promover el desarrollo de
capacidades orientadas a maximizar la calidad de vida y bienestar de los habitantes.
Susan Baker (2009), seala que la incorporacin del concepto de gobernanza, ha
facilitado una mejor comprensin de las relaciones e interacciones polticas,
econmicas y sociales que se han visto complejizadas con la incorporacin de la
dimensin medio ambiental en las actuales nociones sobre el desarrollo. Un proceso,
que implica acciones que no slo requiere la incorporacin de gestin de recursos y de
buenas prcticas, sino que tambin implican etapas de adaptacin que requieren
compromisos socio polticos fuertes que se llevan adelante a travs de una direccin de
escala temporal y territorial variable con un alto grado de incertidumbre de acuerdo a
los diferentes contextos econmicos, sociales y polticos en que se llevan a cabo.
En la dimensin institucional, la bsqueda del desarrollo sustentable depende de cmo
se integran verticalmente aquellos criterios a travs de los distintos niveles escalares y
horizontalmente a travs de actores con caractersticas propias en cada nivel del
territorio, la sociedad y el Estado. Ejemplos de integracin vertical, se relacionan con la
incorporacin en los sistemas de administracin pblica de mecanismos inter
institucionales que asocian criterios de desarrollo sustentable en la toma de decisiones;
otros ejemplos, integran la planificacin estratgica, el presupuesto y la auditoria. A
escala horizontal, los mecanismos que envuelven los procesos participativos depender
de varios factores, como es el tipo de acceso, las etapas en que se permite el acceso,
la estructura de oportunidades existentes en el proceso poltico para influir en las
formulaciones y el marco poltico- institucional que limita o permite la participacin
(Baker, 2009).

27
En Amrica Latina como en Chile, el marco poltico-institucional de escala sub nacional
esta mediado por los procesos de descentralizacin entendidos como formas de
distribucin del poder desde el centro a la periferia. Alicia Veneziano (2005) y Nuria
Cunill (2010), sealan que la descentralizacin ha sido entendida desde un enfoque de
ingeniera institucional. Un mecanismo de gobernabilidad, que ha implicado la
combinacin de concentracin del poder decisorio en ejecutivos centralizados para
contener demandas o en la derivacin de estas, desde el centro hacia la periferia, pero
sin transferencia de capacidad gubernativa ni inclusin de la sociedad ni de
excedentes, es lo que se ha denominado la trampa descentralizadora o
municipalizacin por defecto, una realidad que tambin constata el estudio de
Winchester ( 2006).
En cambio, la corriente neo institucional de corte histrico-estructural de los noventa
se plantea la descentralizacin como un incremento de la calidad de la democracia a
partir del fortalecimiento de las capacidades polticas de la sociedad en relacin con el
Estado. Un enfoque, que se plantea la gobernabilidad como la capacidad de enfrentar
las demandas otorgando sustentacin a la implementacin de las polticas pblicas. De
esta manera, se pasa a concebir las demandas de la sociedad no como problemas de
saturacin, sino como un problema de oferta que debe incorporar las necesidades de
los ciudadanos o del territorio, lo cual no solo requiere de la movilizacin de recursos,
sino tambin de la capacidad de articular acuerdos y consensos que den
sustentabilidad a las polticas (Veneziano, 2005).
El enfoque neo institucional, como un nuevo paradigma en formacin deriva hacia
formas de gobernanza que amplan los marcos polticos institucionales de la
descentralizacin ms all del gobierno, imponiendo una lgica horizontal a travs de
la inclusin de la sociedad en la definicin y soporte de las polticas. Desde esta
perspectiva adoptada por la investigacin, el Estado tiene un rol fundamental en la
coordinacin de recursos e intervenciones de acuerdo con un proyecto polticoestratgico compartido que ampla las capacidades de gobernanza, aumenta la
autonoma y fortalece la descentralizacin.
En ese mismo sentido Van Vliet (2008), en su anlisis de ms de 70 casos sobre
buenas prcticas del Programa Hbitat, seala que el desarrollo de la gobernanza en la
dimensin institucional tiene una importancia crtica en el desarrollo de los territorios.
La gobernanza, no es efectiva donde las competencias estn fragmentadas, donde las
decisiones no estn coordinadas, y donde no hay rendicin de cuentas. Por el
contrario, los territorios con buena gobernanza son aquellos en donde las decisiones se
toman democrticamente, donde la distribucin de recursos es equitativa, y en donde
las acciones son coordinadas. Territorios, con buena gobernanza tienen un gran
potencial para resolver los problemas de calidad de vida, el bienestar y las
oportunidades de sus habitantes, por lo tanto esta juega un papel crtico en la
promocin del desarrollo y la reduccin de los dficit.
El estudio de Van Vliet (2008), seala que las estrategias de gobernanza pueden
desempear un papel clave para mejorar el funcionamiento del mercado, apoyar el
desarrollo de la autonoma y de las capacidades locales y de la sociedad civil haciendo

28
posible el desarrollo de un nuevo paradigma de colaboracin para el desarrollo. Un
ejemplo de aquello, es a travs de asociaciones de base ms amplia en que la sociedad
civil participa junto al sector pblico y privado permitiendo analizar las nuevas
problemticas, a travs de la creacin de redes, creacin de capacidades, que
permiten adecuar la oferta a la demanda junto con la generacin de polticas efectivas.
En la misma direccin, la investigacin desarrollada por la Comisin Europea a travs
del proyecto DISCUS sobre 40 ciudades europeas apunta a que la existencia de
gobiernos con capital institucional y sociedades con capital social fortalecido, permiten
el desarrollo de una buena gobernanza, siendo una condicin necesaria para lograr el
xito de las polticas e intervenciones de desarrollo sustentable, en particular a escala
local (Evan, 2006).
Evan( 2006), platea que a mayor capital social e institucional aumenta la probabilidad
de xito de las polticas. Logros, que se pueden elevar si las estructuras institucionales
incorporan los objetivos del desarrollo sustentable en sus acciones. En cambio, los
gobiernos pasivos, con bajo capital institucional en contextos de dbil capital social o
baja presin de la sociedad, tienen una bajo nivel de logro. Por el contrario, a un
aumento de la actividad o presin de la sociedad frente a gobiernos pasivos solo se
aseguran resultados limitados.
El estudio, arroja como resultado que el liderazgo en las instituciones es clave en la
conduccin de los procesos de adaptacin, como se destaca en los casos de ciudades
como Falkenberg (Suecia) o Durkerke (Francia). En el mismo sentido, se destaca la
existencia de presupuestos institucionales para la capacitacin o formacin en
desarrollo sustentable como en Haalem en Pases Bajos. Tambin, la existencia de
orgnicas que alientan el trabajo inter departamental como es el caso de la integracin
de compras verdes en Ferrara (Italia) o los servicios ambientales en red de Hannover
(Alemania).
La investigacin subraya, que en las ciudades con mayor nivel de resultados hay una
mayor actividad de la sociedad civil y conocimiento sobre la sustentabilidad. En los
lugares, en que existe un mayor compromiso de la sociedad con los gobiernos locales,
la intensidad del logro de las polticas es mayor. Cuando, se produce la combinacin de
compromisos institucionales con la sustentabilidad que incorporan a la sociedad civil en
la toma de decisiones, los gobiernos logran mayores niveles de autonoma fiscal y
poltica, un ejemplo de esto es el caso de Ferrara( Italia) o Calvia ( Espaa).
La indagacin seala que el gobierno es el motor del desarrollo sustentable cuando
dispone de capital institucional, lo cual se relaciona con la capacidad de generar
caminos de cooperacin activa con la sociedad. La conclusin de fondo, es que la
gobernanza no debe minimizar el papel que los gobiernos deben jugar en la
innovacin, el apoyo y fomento al desarrollo sustentable. Y el gobierno, sin gobernanza
no puede generar los recursos sociales de apoyo para el logro de sus resultados(Evan,
2006).

29
Jeb Brugman (1994), seala que el desarrollo de una gobernanza para el desarrollo
sustentable requiere mediaciones institucionales locales fortalecidas entre los procesos
del crecimiento econmico, el desarrollo comunitario y el desarrollo ambiental. Un
conjunto de mediaciones que en el pasado seria una funcin de los gobiernos
centrales, sin embargo las exigencias de desarrollo sustentable y la mayor presin
sobre los gobiernos nacionales para inducir crecimiento como principal funcin estn
desplazando el enfoque de intermediacin de los procesos del desarrollo hacia los
gobiernos sub nacionales como los principales motores de sustentabilidad.
En una variedad de contextos y escalas territoriales, se han desarrollado mecanismos
para mejorar e integrar funciones, especialmente a travs de programas de
coordinacin y fortalecimiento de tareas. Ejemplos de aquello, es lo realizado a escala
municipal a travs de la creacin de centros de control en todo lo relacionado con
materias ambientales que ha permitido construir vnculos intra institucionales as como
incorporar los intereses de la comunidad. Una segunda tendencia, ha sido establecer
sistemas de gestin comprensivos para proveer servicios pblicos a travs de diluir los
roles sectoriales creando corporaciones pblico-privadas. Una tercera tendencia, ha
sido el desarrollo de redes de colaboracin territorial para el intercambio de buenas
prcticas, como ha sido desarrollado en el Estado de Sao Paulo en Brasil y finalmente
se han ido creando una variedad de mecanismos institucionales intermedios que
facilitan una planificacin comprensiva de los servicios estratgicos, las cuales pueden
absorber y recomendar las innovaciones ms exitosas (Brugman, 1994).
Entre estos ltimos, se cita la creacin de comits del municipio de Thai en Tailandia o
los consejos ciudadanos de Belo Horizonte o ms importante el establecimiento de
institutos locales de planificacin como centros de testeos de soluciones locales como
el Bandung en Indonesia, todo lo cual ha resultado en la mejora de servicios
estratgicos como son la calidad del aire, la recoleccin y tratamiento de residuos a
travs del desarrollo de soluciones previamente testeadas. Otro ejemplo clsico, ha
sido el Instituto de Planificacin Urbana de Curitiba, creado en 1965 como una agencia
de planificacin cuasi independiente para implementar el primer Mster Plan de la
ciudad( Brugman, 1994).
Los objetivos del desarrollo de mecanismos de gobernanza ha sido facilitar el
fortalecimiento de las capacidades sociales y pblicas de escala sub nacional, que
obligan al desarrollo de capacidades organizacionales y de planificacin estratgica
para el desarrollo de intervenciones de adaptacin, as como la entrega de servicios
adecuados a las necesidades de los habitantes. Todo lo cual, es un aporte substantivo
en la direccin del fortalecimiento de formas ms efectivas de gobernanza insertas en
el contexto de la Agenda Local 21.
1.5.2

La planificacin estratgica sustentable

En el caso chileno, en las ltimas dcadas es poco lo que se ha avanzado en la

traduccin en el mbito institucional de las iniciativas de desarrollo sustentable en las
escalas nacionales, regionales o locales. Por el contrario, han predominado estrategias
sectoriales, de carcter aislado, para el corto plazo, sin coordinacin entre las
instituciones responsables. La complejidad que se observa en el mbito pblico,

30
tambin se observa en el mbito de la sociedad civil y en el sector privado, en donde
los diversos actores con sus redes operan con objetivos estratgicos individuales de
corto plazo( Barton, 2006 a).
Barton (2009), Fernandez Guell (2006) y Veneziano (2005), concuerdan en que el siglo
pasado, estuvo caracterizado por una excesiva centralizacin y sectorializacin de la
accin pblica en la aplicacin de soluciones parciales de carcter homogneo y
estndar a problemas multidimensionales y de escala diversa. Una tendencia, que
estuvo exacerbada por la tecnocracia pblica y por una preferencia por los
instrumentos de gestin asociados al auge neoliberal de las corrientes de nueva
gerencia pblica. Aspectos que como se analizar en los siguientes captulos, se
expresan en diferentes etapas en la elaboracin de los planes regionales de desarrollo.
En cambio, desde la dcada de los noventa, resurge desde las concepciones neo
estructurales una nocin organizacional de la dimensin pblica , vinculada a las
formulaciones ms contemporneas de la planificacin que combina temas
tradicionales con problemas actuales vinculados a la agenda de desarrollo sustentable.
Una tendencia, que responde a la necesidad de construir planes, polticas, programas y
proyectos dentro de un marco de planificacin que abordara intervenciones no
estandarizadas sobre variables y temas antes marginados de las agendas urbanoregionales que incorpora la participacin de los actores de la sociedad civil. En el caso
chileno, la incorporacin de mecanismos de participacin en la institucionalidad pblica
es un proceso relativamente contemporneo (Sunkel, 1991 citado por Barton, 2006;
Segpres, Instructivo Presidencial N 030, 2000).
Fernandez Guell (2006), seala que la planificacin estratgica sustentable ofrece una
perspectiva para un desarrollo integral en el largo plazo. A diferencia de los objetivos
de corto plazo de la gestin territorial de la fase precedente, que comprende el
desarrollo slo en trminos de crecimiento econmico, siendo el PIB la nica variable
importante. En cambio, la planificacin estratgica sustentable ofrece una perspectiva
ms transversal y equilibrada, enfatizando la calidad del crecimiento por sobre la
cantidad.
A escala territorial, el reciente desarrollo de una nueva matriz de planificacin
estratgica que incorpora la agenda de desarrollo sustentable sirve de orientacin en la
construccin de planes, proyectos, programas y polticas pblicas que transitan hacia
mayores grados de descentralizacin, inter sectorialidad, largo plazo y participacin en
la definicin de las intervenciones. La incorporacin de aquellos requisitos aumenta la
capacidad de respuesta frente a las vulnerabilidades o focos crticos de sustentabilidad,
elevando la capacidades de adaptacin de los sistemas territoriales (Fernandez Guell,
2007).
Los principios, que fundamentan el desarrollo sustentable y que deben ser
incorporados en cualquier intervencin en esta direccin son varios. En el informe de la
Comisin Brundtland, hay una lista de requisitos y objetivos que una intervencin de
carcter estratgico a escala territorial debe incorporar:

31
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.

Impulsar el crecimiento
Cambiar la calidad del crecimiento
Cumplir con las necesidades bsicas
Garantizar un nivel sostenible de la poblacin
Conservar y mejorar la base de recursos
Repensar las tecnologas
Vincular el ambiente y la economa en la toma de decisiones (Barton, 2009)

Los elementos considerados claves para alcanzar un desarrollo sustentable desde la

escala sub nacional, se han ido insertado en numerosos acuerdos estatales y para
estatales. Un conjunto de aquellos objetivos y requisitos han quedado expresados en
documentos e instrumentos que se insertan en las Declaraciones de Santa Cruz (1996)
y La Carta de de uoa (2002) en el caso de Amrica Latina. Junto, con las
Declaraciones de Melbourne ( 2002) , Gauteng ( 2002), Hong Kong ( 2004), Aalborg +
10 ( 2004) y la Carta de Leipzig ( 2007) en el caso de los gobiernos locales y
regionales de Europa y del Asia -Pacifico.
En el caso chileno, los requisitos y objetivos que propone el informe Brundtland fueron
recogidos casi ntegramente en la definicin de la Poltica ambiental para el desarrollo
sustentable, aprobada el ao 1998 por el Consejo Directivo de Ministros de la
Comisin Nacional del Medio Ambiente (Conama, 1998).
La poltica, propone como ejes transversales del proceso el mejoramiento de la calidad
de vida, la complementariedad del desarrollo econmico con el medio natural junto con
la equidad social y la superacin de la pobreza. Un conjunto de argumentos claves,
orientados a generar procesos de adaptacin y alineamiento sustentable entre el
crecimiento econmico con equilibrios ambientales que permitan la superacin de las
necesidades bsicas aumentando la equidad social, con el objetivo de elevar la calidad
de vida de la poblacin.
Junto con ello, se proponen 10 principios transversales que guiaran el accionar de la
poltica pblica nacional a travs de los principios de prevencin, el gradualismo y
responsabilidad. Se destaca, la incorporacin del enfoque de gobernanza, al subrayar
como principios de la poltica un rol activo del Estado, junto con la inclusin de los
ciudadanos y la responsabilidad del sector privado en la materializacin de los
objetivos y fines.
La poltica seala que el objetivo general es mejorar la calidad de vida de los
habitantes a travs de la promocin del desarrollo sustentable, lo cual estaba
acompaado de seis objetivos especficos que apuntaban en esa direccin, tal como se
puede apreciar en el siguiente cuadro resumen:

32
Cuadro 1: Poltica Ambiental para el Desarrollo Sustentable: Principios y
Objetivos, 1998.

Principios

Objetivo General

Objetivos Especficos

1.Polticas pblicas
ambientalmente sustentables

1. Recuperar y mejorar la calidad

ambiental.

2. Roles del Estado y de los

privados

2.Prevenir el deterioro ambiental

3. Fomentar la proteccin del

patrimonio ambiental y el uso
sustentable de los recursos
naturales.

3. Participacin

4. Sustentabilidad

Promover la sustentabilidad ambiental

del proceso de desarrollo, con miras a
mejorar la calidad de vida de los
ciudadanos.

4. Introducir consideraciones
ambientales en el sector
productivo.
5. Involucrar a la ciudadana en la
gestin ambiental.

5. Responsabilidad del causante

6. Prevencin

5. Fortalecer la institucionalidad
ambiental a nivel nacional y
regional.

7. Estabilidad

6. Perfeccionar la legislacin
ambiental y desarrollar nuevos
instrumentos de gestin.

8. Gradualismo y mejoramiento
continuo

9. Perfeccionamiento del sistema

10. Responsabilidad ante la

comunidad internacional.

Fuente: Elaboracin propia, en base de Conama, 1998.

Junto con aquellos esfuerzos de integracin de los principios y objetivos del desarrollo
sustentable realizados a escala nacional, su incorporacin sigue siendo aun una
integracin sobre aspectos parciales, que refuerza la necesidad de actuar desde la
escala de los gobiernos locales en el fortalecimiento de los factores de la
sustentabilidad.

33
En el marco de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible, celebrada en
Johannesburgo en el 2002, se generan las declaraciones de Gauteng, orientada a la
incorporacin de los Principios del desarrollo sustentable en la planificacin regional y
la Declaracin de Melbourne, que tiene por objetivo proporcionar un marco estratgico
para la accin sustentable en el mbito urbano. Ambas declaraciones son un enfoque
substantivo sobre el papel de los gobiernos sub nacionales junto con subrayar
orientaciones para las polticas en aquella escala.
En este sentido, la Declaracin de Gauten, tiene entre sus principios ms importante el
reconocimiento de que las esferas regionales y locales son las responsables de las
polticas, sistemas y servicios que pueden hacer un futuro ms sostenible; reconoce
que la escala sub nacional es una esfera territorial esencial por proximidad, eficiencia y
dimensin espacial para impulsar intervenciones de desarrollo sustentable; tambin
indica que el desarrollo sustentable integra las dimensiones econmicas, sociales y
ambientales con el objetivo de crear las condiciones para el desarrollo humano(
Declaracin de Gauteng, 2002).
Gauteng reconoce que los gobiernos regionales estn estratgicamente mejor situados
como esfera de gobierno para el desarrollo de polticas de adaptacin, pudiendo
abordar problemas especficos as como asociarse con otras esferas de gobierno y de la
sociedad civil; reconoce la democracia como un sistema esencial para el desarrollo y la
necesidad de fortalecer la colaboracin entre asociaciones para la promocin del
desarrollo( Declaracin de Gauteng, 2002).
Cuadro 2: Declaracin de Gauteng, 2002

Compromisos

Contenido (Abreviado)

Las esferas regionales pueden ser responsables de muchas de las polticas, sistemas
y servicios que pueden hacer un futuro ms sostenible.

Los gobiernos regionales estn estratgicamente situados como una esfera esencial
del gobierno para el desarrollo de una poltica de desarrollo sustentable. En una
posicin que permite abordar problemas especficos y en otros de socios con otras
esferas de gobierno y de la sociedad civil.
El desarrollo sustentable debe crear sociedades prosperas y ms equitativas,
4
aumentar las oportunidades de empleo, resolver las necesidades bsicas y al mismo
tiempo proteger el medio ambiente y los recursos.
La democracia, el imperio de la ley, el establecimiento de la paz y la seguridad, el
5
reconocimiento de los derechos humanos y las libertades, las oportunidades para la
participacin en las decisiones que les afectan, la erradicacin de la pobreza y la
promocin del consumo sustentable son escenarios para el logro del desarrollo
sustentable.
Las asociaciones de regiones son fundamentales para la promocin del desarrollo
9
sustentable, los objetivos del Programa 21 y los Objetivos del Desarrollo del Milenio.
Fuente: Gauteng Declaration, 31 August 2002
3

La Declaracin de Melbourne, propone un conjunto de principios a integrar en una

planificacin que prioriza la construccin colectiva de una visin de largo plazo en la
escala local. Propone la necesidad de avanzar en la seguridad econmica y social como
requisitos para el desarrollo sano; seala la necesidad de fortalecer los atributos

34
sistmicos de diversidad, capacidad de adaptacin, interconexin, resistencia y
capacidad de regeneracin. Subraya el fortalecimiento de los procesos de gobernanza
como transferencia de poder a los ciudadanos incorporando la participacin, junto con
el fortalecimiento las redes existentes y el establecimiento de nuevas formas de
cooperacin facilitando la transferencia de conocimiento. En la dimensin ambiental,
fomenta la produccin y el consumo sostenible por medio del uso adecuado de nuevas
tecnologas.(Declaracin de Melbourne, 2002)
Cuadro 3: Principios de Melbourne para ciudades sostenibles, 2002

Principios

2
3
4

Contenido( abreviado)
Una visin de largo plazo es el punto de partida para catalizar un cambio positivo
que lleve a la sostenibilidad. La visin debe expresar la aspiracin compartida de la
gente.
La seguridad econmica y social a largo plazo son requisitos previos para el
desarrollo sano y sostenible
La tierra como muchas otras formas de vida tiene un valor intrnseco y por lo tanto
la naturaleza es ms que una mercanca para beneficio de los seres humanos
Habilitar a las comunidades para reducir al mnimo su huella ecolgica. La huella
ecolgica es una medida de la carga impuesta sobre la naturaleza por las
necesidades de la poblacin.
Las caractersticas de los ecosistemas incluyen diversidad, capacidad de adaptacin,
interconexin, capacidad de resistencia y regeneracin. Estas caractersticas pueden
ser incorporadas a las ciudades para hacerlas ms productivas y regenerativas.
Reconocer y aprovechas las caractersticas distintivas incluyendo los valores
humanos, culturales y naturales.

El viaje hacia la sustentabilidad requiere una amplia base de apoyo

Fortalecer las redes existentes y el establecimiento de nuevas redes de cooperacin
8
facilitando la transferencia de conocimiento y apoyar el mejoramiento continuo del
medio ambiente.
9
Una gama de enfoques y herramientas se pueden utilizar para promover prcticas
sostenibles.
La buena gobernanza requiere procesos dirigidos hacia la transformacin
10
sustentable a travs del mejoramiento continuo.
Fuente: Melbourne Principles for Sustainables Cities, en 2 de May 2002

Segn Barton (2009), la incorporacin de aquellos objetivos, principios y finalidades

del desarrollo sustentable en la definicin de los marcos estratgicos, ha avanzado a
travs diferentes etapas. Una etapa inicial, incluye la incorporacin formal de los
elementos de sustentabilidad, siendo la prioridad la resolucin de las problemticas
socio econmicas por sobre los aspectos ambientales. La segunda etapa, se ha
caracterizado por la incorporacin de la dimensin ambiental, pero en un marco de
debilidades sin incentivos ni desincentivos. En una tercera etapa, las problemticas son
abordadas con nuevas variables, pero slo limitadas al mbito ambiental y finalmente
en una cuarta etapa, se alcanza la integracin de las dimensiones econmicas,
sociales, ambientales e institucionales en que los objetivos de equidad son el fin ltimo
de esta relacin.

35
Fernndez Guell(2006, 2007), propone que los requisitos de la planificacin estratgica
sustentable requieren en primer lugar, transversabilidad e integracin de los
lineamientos en los objetivos, las polticas, los programas o proyectos que se deducen
de un marco estratgico regional. Barton (2009) agrega, que el propsito es asegurar
que la trayectoria de las intervenciones cumpla con los objetivos del plan evitando las
desviaciones, el debilitamiento o desnaturalizacin en las etapas de elaboracin,
ejecucin y operacin. El logro de esta meta, requiere capacidad de coordinacin sobre
los componentes sectoriales con el objetivo de generar una visin compartida que
asegure la eficacia de la planificacin territorial.
En segundo lugar, Barton (2009) propone como objetivos el desacople de los procesos
de consumo de recursos naturales renovables y no renovables por parte del sistema
productivo de los niveles de bienestar de la sociedad, junto con promover la eficiencia
del sistema a travs de la reduccin de emisiones por medio de la internalizacin de
los costos de la contaminacin. Un par de objetivos estratgicos claves, para una base
econmica como el caso de estudio, intensiva en el uso de los recursos naturales y que
ha registrado crecientes niveles de emisin y contaminacin que comprometen el
desarrollo sustentable regional con sus efectos sobre los niveles de bienestar y
competitividad.
En tercer lugar, Evan(2006) seala que la incorporacin de actores pblicos, privados y
de la sociedad civil a travs de mecanismos o de ampliacin de los espacios de
participacin en los procesos de toma de decisiones, juegan un rol significativo en el
marco del desarrollo sustentable. En ese sentido Baker(2009) subraya que la escala de
las transformaciones deseadas para alcanzar mayores niveles de satisfaccin o de
bienestar, requiere el desarrollo de acuerdos o consensos fuertes en la sociedad, por lo
tanto ser fundamental las condiciones y mecanismo de participacin en la toma de
decisiones .
En resumen, la planificacin estratgica sustentable incorpora los los principios y
requisitos elaborados desde el informe Bruntdland y que se materializan en la Cumbre
de Rio y en la Agenda Local 21. Un conjunto de principios, requisitos y objetivos, que
han sido incorporados con distinto alcance en numerosos instrumentos de orientacin
en la direccin del desarrollo sustentable. Por lo tanto, un aspecto de la investigacin
ser analizar como aquellos criterios se incorporan en la planificacin regional, junto
con establecer el grado de materializacin de aquellos en la trayectoria del desarrollo
regional.
Sin embargo, la exposicin del marco conceptual en que se inserta el estudio de caso
no est completo, requiere la incorporacin del paradigma de conocimiento con sus
derivaciones metodolgicas que guiaran el desarrollo de la investigacin.

36
2. Metodologa y mtodos de la investigacin
2.1.

El paradigma de la investigacin

El conocimiento de un objeto de estudio que se inscribe en las problemticas de inters

del desarrollo sustentable, requiere explicitar sus bases ontolgicas y epistemolgicas.
Guba y Lincoln (2002), sealan que este es un proceso necesario que permite la
eleccin del o los paradigmas que guiaran la investigacin definiendo la eleccin de la
metodologa y de los mtodos a utilizar en la generacin de conocimiento sobre el
problema.
Una distincin importante, ser establecer la postura de los paradigmas frente a los
componentes esenciales de la teora del conocimiento, para desde ah derivar las
estrategias que permitan abordar el objeto de estudio de la investigacin. Para Salas
(2011), la cuestin fundamental de la ontologa es la definicin de la naturaleza de las
entidades a estudiar, y el de la epistemologa es establecer las vas para fundamentar,
producir y validar el conocimiento sobre tales entidades, entidades que son el objeto
de estudio.
En ese sentido para Guba y Lincol (2002), lo substancial de la ontologa metafsica
inserta en el paradigma positivista es la definicin de la naturaleza de las entidades u
objetos que existen en la realidad. La premisa fundamental del positivismo es que
existe una realidad aprehensible regida por leyes y mecanismos naturales, cuyo
conocimiento se obtiene a partir de formulaciones fuera de contexto y de tiempo.
Lo sealado, es una definicin ontolgica del objeto del conocimiento que ha
cimentado el desarrollo de los paradigmas positivistas y post positivistas de las
ciencias tradicionales. A su vez epistemolgicamente, el conocimiento se obtiene a
travs del dualismo sujeto-objeto, en donde el investigador y el objeto estudiado son
asumidos como entidades independientes cuya relacin puede generar conocimientos
verdaderos. La metodologa que se propone es la comprobacin de proposiciones
fundamentalmente a travs de mtodos empricos-cuantitativos.
Salas (2001), sin embargo seala que el positivismo como paradigma de conocimiento
incorpora una definicin limitada sobre el objeto del conocimiento, desde la perspectiva
de las problemticas y fenmenos de inters del desarrollo sustentable. Para Gallopin
(2003), el objeto de estudio son los procesos, las relaciones e interacciones de
adaptacin que ocurren en un sistema socio ecolgico inserto en las coordenadas de
tiempo y de territorio que las corrientes del positivismo descartan.
Desde este enfoque, la epistemologa propuesta por el positivismo, es restringida
producto de la disociacin entre el investigador y el objeto de la investigacin,
reduciendo no solo la comprensin de la relacin e interacciones entre sociedad y
naturaleza, sino la capacidad de contribuir a mejorar los procesos de toma de decisin.
Tambin se deriva una metodologa, que considera solo elementos cuantificables y por
tanto restringe la comprensin de la causalidad de los fenmenos propios de un
proceso dinmico y multidimensional como es el desarrollo sustentable.

37
Junto con aquello, la propuesta de incorporacin de las premisas del desarrollo
sustentable como el propuesto por la investigacin, como orientacin para las
intervenciones de adaptacin, se insertan en una concepcin de cambio del paradigma
de conocimiento. Por tanto, es un objeto de estudio que no puede quedar reducido al
conocimiento de sus fenmenos parciales, sino que a los procesos que conforman el
sistema en su conjunto, como lo expresa Pino:
El contexto interpretativo del paradigma asociado al desarrollo sustentable es el de la teora de
sistemas, enfoque que postula la existencia de elementos y/o variables interrelacionadas a partir de
una relacin funcional, de expresin jerrquica de modo tal que es factible aislar con fines
explicativos un subsistema pero, una vez caracterizado, se debe prestar atencin a las
interrelaciones funcionales entre l y otros elementos o subsistemas de manera que, para tener una
aproximacin verdadera al estudio de un fenmeno, deberemos tener claridad respecto a sus
particularidades (citado por Melndez, 2008)

De ah, que siendo el objeto de la investigacin el conocimiento de procesos e

interacciones de adaptacin sustentable, es necesario superar las restricciones que
impone el paradigma positivista sobre el objeto de estudio, las relaciones del sujeto
objeto y la seleccin de la metodologa. La incorporacin del constructivismo como
paradigma de conocimiento, redefine el objeto de estudio desde la perspectiva
ontolgica en donde el conocimiento se basa en construcciones derivadas no de la
disociacin sujeto -objeto, sino de la interaccin intersubjetiva entre investigador y el
objeto de estudio. Un paradigma, cuya metodologa integra mtodos que incorpora
variables cualitativas de contexto que permiten enriquecer la interpretacin.
Ros ( 2009, citado por Salas, 2011),seala que desde esta perspectiva el conocimiento
sobre el desarrollo sustentable se explica como un producto de carcter sistmico que
requiere la incorporacin de elementos medibles y no medibles, que provean de una
visin integral del problema, no slo de sus aspectos parciales. Por esta razn, es un
enfoque que potencia procesos de toma de decisiones tendientes a resolver el
problema que motiva la investigacin.
Una concepcin, que se relaciona ms estrechamente con el conocimiento de las
problemticas integrales provocadas por los procesos de crecimiento econmico sobre
los equilibrios ambientales y la equidad social, y con el conocimiento de las
capacidades institucionales de un territorio para intervenir sobre aquellos aspectos
dbiles que comprometen una trayectoria de desarrollo.
Desde este perspectiva, el conocimiento de los desequilibrios del crecimiento, basado
en la sobre explotacin de recursos naturales, que no slo tienen efectos ambientales
adversos, sino tambin estn acompaados por impactos econmicos y sociales
regresivos. Un conjunto de procesos que no slo representan un problema de
cuantificacin, sino que tambin incorporan una alta cuota de observacin cualitativa
sobre las dinmicas institucionales para definir intervenciones.
Por lo tanto, la investigacin se inscribe en las problemticas de inters del desarrollo
sustentable, en particular se propone identificar las capacidades institucionales
existentes a escala regional que permiten u obstaculizan intervenciones de adaptacin

38
sobre aquellos aspectos crticos del sistema que comprometen el bienestar de las
actuales y futuras generaciones.
El objeto de investigacin, o unidad de anlisis son los procesos, interacciones e
intervenciones del cual se desprenden problemticas y factores que se relacionan con
el papel de la institucionalidad en el desarrollo sustentable de la regin de Antofagasta
en el periodo 1990-2010. Un objeto, que se aborda desde el paradigma del
conocimiento del constructivismo a travs del desarrollo de una metodologa de
estudio de caso fundamentado, que incorpora mtodos mixtos de carcter cuantitativo
y cualitativo que se exponen a continuacin en las siguientes secciones.
2.2.

Metodologa y Estudio de Caso

Desde una perspectiva metodolgica, la investigacin se inserta en las estrategias de

estudio de caso pluralista que complementa lo descriptivo con lo explicativo integrando
informacin cuantitativa y cualitativa. De acuerdo con Becker (1979, citado por Arzaluz
Solano, 2005), el estudio de caso es una metodologa que se utiliza para denominar el
anlisis minucioso de un proceso individual que explica la dinmica de un fenmeno,
partiendo de la explicacin intensiva de un solo caso.
Si bien, existe consenso en considerar que el termino estudio de caso tiene su origen
en las investigaciones medicas y psicolgicas, es la tradicin sociolgica la que
favoreci el auge de la utilizacin de los estudios de casos como mtodo de anlisis,
desde los trabajos incorporados en las investigaciones del socilogo Max Weber a la
Escuela de Chicago. Una definicin contempornea de estudio de caso, planteada por
Robert Yin ( 1994), seala que el estudio de caso es una estrategia que comprende
todos los mtodos con la lgica de la incorporacin en el diseo de aproximaciones
especificas para la recoleccin de los datos y el anlisis de estos.
Al respecto, es importante aclarar los criterios que la investigacin propuesta ha tenido
en consideracin para la seleccin de un estudio de caso como estrategia metodolgica
para abordar su objeto de investigacin, referido al problema sobre por qu la
institucionalidad regional ha tenido un dbil desempeo para enfrentar las
problemticas que comprometen el desarrollo sustentable de la regin de Antofagasta.
En este sentido, Yin (1994), seala los siguientes criterios:

Cuando las preguntas de la investigacin se vinculan con eslabones

operacionales que requieren ser trazados en el tiempo ms que con la
descripcin de incidentes coyunturales.
Cuando el objeto de la investigacin se enfoca sobre eventos contemporneos,
como opuesto a lo histrico.
Cuando existe imposibilidad de controlar los eventos que se estn investigando,
es decir no es posible la experimentacin.
Cuando se hace una investigacin en profundidad sobre un proceso, pero se
quiere conservar la visin total del fenmeno, y
Cuando no existe la intencin de establecer una generalizacin en el sentido
estadstico del trmino, pero se establece una generalizacin analtica al
contrastar los resultados con las proposiciones tericas.

39
Yin (1994) seala que un estudio de caso es una pregunta emprica que investiga un
fenmeno contemporneo dentro de su contexto, sobre todo cuando los lmites entre
el fenmeno y el contexto no son claramente evidentes. Un enfoque, que le diferencia
de las estrategias experimentales basadas en el paradigma del positivismo, que
divorcian deliberadamente el fenmeno de su contexto para enfocarse solo en algunas
variables.
El estudio de caso no es solo una coleccin de datos, sino que abarca desde el mtodo
al anlisis comprensivo. Incorpora una secuencia lgica que permite conectar el papel
de la institucionalidad en el desarrollo sustentable con los datos, con las respuestas
iniciales y con las conclusiones. Una secuencia, que requiere de preguntas que generen
respuestas, complementada con un conjunto de proposiciones que recogen la
informacin pertinente dentro del alcance del estudio. Sin embargo, aquella secuencia
requiere la definicin de un objeto o unidad de anlisis que identifique el tema o
proceso que se estudia, en nuestro caso el papel de la dimensin institucional regional
en el desarrollo sustentable en el periodo 1990-2010.
Rober Yin( 1994), propone cuatro tipos de diseos de estudio de caso basados en una
matriz de 2x2. La matriz, asume que los estudios de casos simples y mltiples reflejan
las diferentes situaciones del diseo y que dentro de estos dos tipos puede haber
unitarias o mltiples unidades de anlisis, tal como se presenta en el siguiente cuadro:
Cuadro 4: Modelos de diseo de casos
Diseo
Holstico
Unidad de Anlisis simple
Integrada
Unidad de Anlisis Mltiple

Diseo de caso simple

Diseo de caso mltiple

Tipo 1

Tipo 2

Tipo 3

Tipo 4

Fuente: Robert Yin (1994)

En el caso de la investigacin propuesta, se trata de un estudio de caso simple
relacionado con el papel de la institucionalidad regional en las problemticas que
comprometen la trayectoria desarrollo regional, un caso que ser estudiado a travs de
la integracin de sub unidades de anlisis como son las condiciones de la
sustentabilidad regional, la institucionalidad y las percepciones.
2.2.1 Datos, proposiciones y criterios de interpretacin.
El enfoque metodolgico de estudio de caso estar complementado con la propuesta
interpretativa de Staruss y Corbin (2002), la cual tiene como planteamiento bsico el
que las proposiciones analticas del estudio de caso se conectan con los datos, siendo
el procedimiento utilizado el que genera la comprensin de un fenmeno o problema.

40
En este sentido, la propuesta metodolgica de la investigacin, plantea un proceso de
interpretacin que tiene como objetivo establecer relaciones a partir de los datos
recolectados a travs de diversos mtodos sobre mltiples fuentes de informacin,
para luego organizarlos, procesarlos y contrastarlos con una finalidad explicativa.
Staruss y Corbin (2002) sealan que la metodologa fundamentada requiere de tres
componentes, como son: 1) el registro de datos obtenidos a partir de estadsticas,
documentos y de entrevistas;2) los procedimientos de conceptualizacin que se
seguirn en la organizacin e interpretacin de la informacin y 3) finalmente, la
elaboracin de categoras y relaciones que se establecen a partir de ellos. Tres
componentes, cuya combinacin causal permite una explicacin que aumenta el
conocimiento y comprensin sobre un proceso sistmico de naturaleza compleja como
es la relacin entre crecimiento y desarrollo regional.
La relacin entre el problema que propone la investigacin, el paradigma de desarrollo
sustentable y la metodologa fundamentada, son los componentes principales que
guiaran la recoleccin de la informacin y el procesamiento de los resultados, con el
objetivo de arribar a conclusiones que permitan identificar problemticas, factores y
comprender papel de las dinmicas institucionales en el desarrollo sustentable
regional, y as contribuir a las polticas pblicas.
El estudio de caso seleccionado, se basa en fuentes de informacin delimitadas a un
proceso que se desarrolla en un territorio y tiempo acotado, que impide establecer
generalizaciones similares a otras disciplinas, por lo cual se aspira a desarrollar
conclusiones de carcter analtico, a travs de la contrastacin de los resultados con el
planteamiento de desarrollo sustentable inserto en el marco terico.
Finalmente, Robert Yin (2002) y Strauss y Corbin (2002), proponen que los medios
para arribar a aquellos objetivos, estn dados por los mtodos y procedimientos
reseados para el estudio de caso. Lo cual, es una metodologa vlida para arribar a
conclusiones tiles para abordar problemticas insertas en el marco terico del
desarrollo sustentable propuesto por la investigacin.
2.2.2 Los criterios para juzgar la calidad del diseo u objetividad
Normalmente, se han usado cuatro pruebas para establecer la calidad de un diseo de
investigacin de estudio de caso. Varias tcticas estn disponibles para tratar con
estas pruebas de validez y confiabilidad. Tcticas que ocurren desde la fase formal de
la recoleccin de los datos a la fase de composicin de la investigacin.
Se entender por validez, cuando las mediciones estn de acuerdo con los objetivos
del estudio, junto con el grado de pertinencia del instrumento seleccionado. Es el caso
de los diferentes indicadores que incorpora el estudio sobre la Regin de Antofagasta
para evaluar por ejemplo, el estado de la sustentabilidad regional en sus diferentes
dimensiones. La validez es reforzada con el uso de mltiples fuentes de informacin
junto con establecer una cadena de evidencias. En este sentido, la validez interna
apunta a fortalecer la construccin causal de las explicaciones y la validez externa a
que los resultados se puedan generalizar a travs del referente terico.

41
La confiabilidad, se relaciona con la consistencia de los procedimientos, es decir como
los resultados se pueden reproducir de la misma forma cada vez que los
procedimientos son usados en iguales condiciones. Sin embargo, en estudios de caso
sobre desarrollo sustentable, que incorporan no solo un componente de informacin
mixto cuantitativo- cualitativo, sino contextos temporales-territoriales diferenciados, el
criterio no puede ser usado estrictamente.
Cuadro 5: Criterios de calidad de diseo de estudio de caso
Prueba

Validez de la
construccin

Validez Interna

Validez Externa

Confiabilidad

Tctica de estudio
caso
Mltiples
fuentes
evidencia
Establecer cadena
evidencia
Hacer contrastes
Hacer construccin
explicacin
Hacer anlisis serie
tiempo

de
de

Fase en la cual ocurre

la tctica
Coleccin de datos

de

Coleccin de datos

de

Anlisis de datos
Anlisis de datos

de

Anlisis de datos

Usar lgica de repeticin

Diseo de investigacin

Usar
protocolo
estudio de caso.
Desarrollar
base
datos de estudio
casos

de

Coleccin de datos

de
de

Coleccin de datos

Fuente: Rober Yin, 1994

En la misma direccin Strauss y Corbin (2002), sealan la necesidad de lograr una

interpretacin imparcial y precisa de los procesos. Lo cual requiere resguardar la
objetividad a travs de diversas tcnicas de comparacin o contraste de datos que
permiten conseguir una adecuada perspectiva, obtener mltiples puntos de vista sobre
los fenmenos estudiados, as como aumentar el nmero de datos sobre los
acontecimientos, y que constituyen parte de las tcnicas de recoleccin, anlisis y
procesamiento de la informacin.
En este sentido, la investigacin combina una pluralidad de estrategias como son las
fuentes estadsticas, estudios, documentos, entrevistas, as como una combinacin de
mtodos de recoleccin, ordenamiento, procesamiento, definicin de indicadores,
categoras y relaciones con el objetivo de arribar a las conclusiones del problema que
se investiga y que se pasan a describir a continuacin en la siguiente seccin.
2.3

Mtodos y procedimientos de la investigacin

El caso de estudio que se propone, se estructura en torno al problema o pregunta que

conduce la investigacin y que dice relacin con el papel de la institucionalidad en el
desarrollo sustentable de la regin de Antofagasta. Un caso de estudio, que integra
tres unidades de anlisis. Los procedimientos metodolgicos utilizados para el
desarrollo del estudio de caso se insertan en los planteamientos metodolgicos
propuestos por Robert Yin (2002) y Strauss y Corbin (2002).

42
2.3.1. Definicin del problema y preguntas
El problema de la investigacin se desarrolla a partir de las preocupacin por un
conjunto sistemtico de eventos de escala regional en los mbitos de la economa, el
medio ambiente y la sociedad, que han ocupado la atencin de la opinin pblica
regional a travs de las ltimas dos dcadas y sobre los cuales las respuestas
gubernamentales de escala regional parecen no dar satisfaccin.
Frente a aquello, un conjunto de estudios de organismos pblicos, acadmicos o del
sector privado, desde distintos campos destacan, en su mayora aspectos parciales de
una variable principal como es el crecimiento econmico, asociando la variable de
disminucin de la pobreza, pero sin explorar la incorporacin de nuevas variables como
es el papel de la institucionalidad a un anlisis integral de una realidad regional en
desequilibrio.
Frente a aquel panorama, se estructura el estudio de caso a travs de un conjunto de
interrogantes y objetivos orientados a operacionalizar la investigacin, relacionada con
la pregunta sobre el porqu la dimensin institucional ha tenido un desempeo dbil
frente a aquellas problemticas que comprometen la calidad del desarrollo regional y
la calidad de vida de los habitantes.
2.3.2

Unidades de anlisis, mtodos y procedimientos

A partir de la definicin del tema del estudio de caso, se definen tres unidades de
anlisis integradas. La primera unidad de anlisis, tiene por objetivo identificar
procesos, problemticas y factores relacionados con los subsistemas econmicos,
sociales y ambientales a travs de un conjunto de datos e indicadores que permiten
advertir dinmicas e interacciones que comprometen la sustentabilidad del desarrollo
regional.
Una segunda unidad de anlisis, se relaciona con el papel de la institucionalidad como
un factor clave del desarrollo sustentable, una dimensin que es abordada a travs del
anlisis de las condiciones institucionales de gobernanza existentes en el mbito sub
nacional, el anlisis de un conjunto de iniciativas orientadas al fortalecimiento de la
sustentacin endgena, as como al papel desempeado por los criterios de
sustentabilidad que se incorporan en la planificacin estratgica regional.
Una tercera unidad de anlisis, incorpora el enfoque cualitativo a travs de las
percepciones entregadas por un conjunto de informantes claves relacionados con las
principales esferas regionales. Una perspectiva que permite enriquecer la investigacin
agregando nuevos matices, interpretaciones y conclusiones a travs de la metodologa
fundamentada propuesta por Strauss y Corbin( 2002).
El desarrollo metodolgico, de cada una de las unidades de anlisis del caso de estudio
se describe a continuacin en las siguientes secciones.

43
2.3.2.1

Unidad de anlisis subsistemas econmico, social y ambiental

La primera unidad de anlisis, est compuesta por los subsistemas econmico, social y
ambiental. La primera fase, fue establecer un listado de indicadores unitarios de
sustentabilidad de primera generacin identificados en la literatura especializada, con
la limitacin de que sus datos estuvieran desagregados a nivel regional y permitieran
cubrir el periodo de estudio (Quiroga, 2001, 2009; Gallopn 2006; Barton, 2007).
Al respecto, la seleccin de la lista de indicadores para el caso de estudio, requiri
sucesivos procesos de ajuste debido a las limitaciones de informacin desagregada
existente a nivel regional en las instituciones pblicas, privadas o acadmicas, por lo
cual se consolido un listado de indicadores cuyos datos estuvieran disponibles y
permitieran establecer una secuencia.
El criterio de definicin, fue seleccionar un conjunto de indicadores del periodo 19902010, que permitieran medir la disponibilidad de recursos econmicos, sociales y
naturales existentes en el territorio; establecer por medio de su evolucin en el periodo
la capacidad de los subsistemas para mantener sus variables esenciales de acuerdo a
una trayectoria en equilibrio (homeostasis), as como la capacidad de adaptacin del
subsistema para hacer frente a las influencias e interacciones con el medio
(resiliencia).
La segunda fase, fue recolectar datos para un conjunto de indicadores que cubren el
periodo 1990-2010. El subsistema econmico, rene indicadores relacionados con la
inversin extranjera materializada, la evolucin de la produccin, las exportaciones, el
producto interno bruto regionalizado, tributacin de la minera e inversin pblica. El
subsistema social, incorpora indicadores demogrficos como poblacin, tasa de
crecimiento, ndice de dependencia, esperanza de vida al nacer, mortalidad,
inmigracin; tambin se integran los indicadores que miden la evolucin de la
poblacin vulnerable a travs de las tasas de pobreza e indigencia, junto con la
evolucin de los indicadores de servicios bsicos y los indicadores de desarrollo
humano e incorporacin del indicador de niveles de desigualdad en el ingreso. El
subsistema ambiental, integra indicadores que miden el inventario de reservas de
minerales y de recursos hdricos; un segundo conjunto de indicadores miden
produccin de residuos y emisiones de contaminantes del sector industrial y
domiciliario; finalmente un tercer conjunto de indicadores, mide los niveles de
deterioro de la calidad de los recursos aire y aguas.
Una tercera fase, fue describir, analizar e interpretar los datos de cada una de las
variables, identificando tendencias, problemticas y factores relacionados junto con
establecer las interacciones con el resto de los subsistemas. En el caso del subsistema
econmico, los indicadores seleccionados permiten conocer la evolucin del ciclo de
crecimiento econmico, con su estructura sectorial y conformacin de un complejo
minero industrial tras nacional como principal actor econmico regional. A partir de
aquellos datos, se establece la evolucin de los niveles de especializacin, de
diversificacin e integracin de la actividad econmica principal con el resto de los
sectores. Junto con aquello, la incorporacin de los datos de tributacin minera e
inversin pblica permite advertir el nivel de excedentes capturados por la regin. En

44
resumen, un conjunto de indicadores que permiten evaluar los grados de
sustentabilidad econmica alcanzados en el periodo, junto con entregar los insumos
necesarios para establecer las relaciones e impactos de estas variables en las
dimensiones sociales y ambientales.
El subsistema social fue analizado a partir de los datos incorporados en los indicadores
seleccionados en la segunda fase. Una informacin, que al ser cruzada con los
indicadores econmicos y ambientales permite enriquecer la interpretacin. La
evolucin de los datos de poblacin desagregados a nivel comunal y regional permiten
establecer el comportamiento de los patrones de ordenamiento de la poblacin y los
asentamientos humanos en el territorio. El anlisis de los indicadores demogrficos
junto con el anlisis de los niveles de bienestar al ser cruzados con los indicadores
econmicos y ambientales entrega valiosas interpretaciones sobre los grados de
sustentabilidad social alcanzados.
El subsistema ambiental, fue analizado a partir de los indicadores seleccionados,
permitiendo establecer la evolucin de una serie de indicadores ambientales como
variacin del patrimonio de recursos no renovables, en particular el comportamiento de
las reservas minerales. La disponibilidad, uso y derechos sobre los recursos hdricos.
Junto con aquello, se establece la generacin de residuos y emisiones por parte de las
actividades econmicas y humanas y su impacto sobre el ecosistema, en particular sus
efectos sobre la calidad de los recursos agua y aire con sus consecuencias econmicas
y sociales.
Una cuarta fase, permite entregar conclusiones sobre una trayectoria de crecimiento
con sus derivaciones sobre la sociedad, el medio ambiente y las capacidades
institucionales. Un conjunto de tendencias relacionadas con el largo plazo, la base de
recursos, calidad del ecosistema y los niveles de bienestar de la poblacin, que
permiten definir el grado o nivel de sustentabilidad alcanzado, con sus derivaciones
sobre las capacidades institucionales para revertir las tendencias criticas o dbiles que
estas presentan y que amenazan la sustentabilidad de la calidad de vida de los
habitantes.
2.3.2.2. Unidad de anlisis subsistema institucional
El paradigma de desarrollo sustentable, asigna a la dimensin institucional las
capacidades para actuar sobre los aspectos crticos que se observan y que afectan a
los subsistemas y al sistema en su conjunto. El subsistema institucional, es analizado a
travs de indicadores e informacin contenida en la normativa politico-adminsitrativa
de los gobiernos regionales, estadsticas de inversin pblica sectorial regionalizada,
mecanismos y estadsticas de participacin de la sociedad civil, documentacin
relacionada con otros mecanismos de ampliacin de la participacin, y estrategias
regionales de desarrollo del periodo 1990-2010.
Un primer paso, tuvo por objetivo analizar la informacin poltico, administrativa y
financiera con el propsito de definir el marco poltico-institucional de funciones,
atribuciones y competencias polticas, institucionales y econmicas de nivel sub
nacional, que permiten o limitan las capacidades organizacionales para intervenir

45
integradamente a travs de la concertacin de intereses sobre los aspectos que
comprometen el desarrollo regional en largo plazo.
Un segundo paso, fue identificar a partir de fuentes documentales cualitativas y
cuantitativas, un conjunto de procesos e iniciativas socio institucionales de escala
regional de diverso alcance orientadas al fortalecimiento descentralizado de las
capacidades de desarrollo endgeno.
Una tercera etapa, tuvo por objetivo realizar una evaluacin cualitativa de los criterios
de sustentabilidad incorporados en los procesos de planificacin regional contenidos en
las Estrategias Regionales de Desarrollo elaboradas desde el ao 1990 al 2010. A partir
de los criterios de sustentabilidad propuestos por Barton (2009), se confecciona una
matriz de evaluacin cualitativa que incorpora los lineamientos estratgicos contenidos
en las sucesivas actualizaciones del instrumento de planificacin regional. Un cuadro,
que permite dimensionar la incorporacin de los criterios de sustentabilidad en los
instrumentos de planificacin regional.
2.3.2.3. Unidad de anlisis informantes claves
Definir y precisar problemas y factores, junto con las capacidades de gobernanza
existente en la dimensin institucional desde las percepciones existentes en la
sociedad, es una unidad de anlisis que rene un conjunto de informacin cualitativa
derivada de respuestas entregadas por un conjunto de informantes claves de la regin
de Antofagasta. La informacin fue ordenada y procesada de acuerdo a la metodologa
de anlisis cualitativo propuesta por el estudio de Strauss y Corbin (2002).
La primera fase, comprendi la elaboracin de una entrevista semi estructurada
relacionada con el tema y los objetivos que se propone desarrollar el estudio de caso.
El instrumento consta de tres mdulos temticos integrados por un conjunto de
preguntas relacionadas con las percepciones sobre la sustentabilidad regional, el papel
de la institucionalidad regional y en especfico el papel de los procesos de gobernanza
y los instrumentos de planificacin.
Una segunda fase, se relaciona con la elaboracin de un mapa de las esferas de
influencia de la regin de Antofagasta, las cuales fueron ordenadas en tres mbitos:
sector pblico, sociedad civil y sector privado. El mapa permiti seleccionar a 24
informantes claves pertenecientes a las diferentes esferas y mbitos de la realidad
regional. La seleccin, permiti identificar a un conjunto de actores con distinto nivel
de educacin e influencia econmica, poltica y social, en general personas informadas
del acontecer en su esfera de influencia respectiva.
Una tercera fase, implic el desarrollo de las entrevistas, las cuales fueron realizadas
entre el 1 y 30 de octubre del 2011, con una duracin promedio aproximado de 90
minutos. Las sesiones fueron grabadas y posteriormente transcritas y anexada al final
de la tesis. Cada sesin incorpor una introduccin en que se explica al entrevistado el
tema y los objetivos de la investigacin y la reserva de las identidades. En cada una de
las sesiones las preguntas se van adaptando a las caractersticas y esfera de influencia
del entrevistado.

46

La etapa de la entrevista, requiere adicionalmente delimitar el papel del entrevistador,

dado que el desempeo entre 1997-2010 del rol de intendente regional implic una
respuesta positiva a concurrir a la sesin por parte de todos los informantes claves
seleccionados, dado que en general todos conocan al entrevistador, ya sea por una
relacin directa o indirecta durante el periodo de desempeo o por referencia. Una
condicin que permiti un aspecto favorable en cuanto a la profundidad alcanzada en
las temticas desarrolladas. Sin embargo, tambin fue necesario orientar la entrevista
desde la esfera de influencia, as como limitar las interacciones entre entrevistadoentrevistador con el objeto de evitar influir o sesgar las respuestas.
Una cuarta etapa, se relaciona con el ordenamiento, procesamiento y anlisis de la
informacin contenidas en las respuestas a la entrevista. El conjunto de la informacin
fue ordenada y procesada de acuerdo a la metodologa de anlisis cualitativo. Los
procedimientos, permitieron ordenar, procesar agrupar en grandes categoras
conceptuales el conjunto de la informacin recolectada, procedimiento sobre el que se
establecen relaciones que apuntan a identificar problemas, factores, relaciones y
capacidades institucionales relacionadas con el desarrollo sustentable de la regin, que
subrayan un conjunto de nuevos nfasis y matices sobre el problema de la
investigacin.
2.4.

Problemas y Procedimientos

La disponibilidad de fuentes primarias y secundarias, particularmente estadsticas

relacionadas con las dimensiones econmicas, sociales, ambientales e institucionales a
escala regional son una limitacin para operacionalizar un estudio inserto en el marco
del desarrollo sustentable.
La informacin estadstica disponible en el mbito econmico encuentra series
completas slo a nivel de pas, siendo slo disponible los indicadores de producto
interno bruto regionalizado, otros indicadores compuestos o de segunda generacin
estn slo disponibles a una escala nacional.
La informacin estadstica, relacionada con el medio ambiente, es an un desarrollo
incipiente. En el caso de recursos hdricos, calidad del aire o emisin de residuos
slidos, solo es posible de establecer de manera indirecta a nivel regional. Lo mismo
ocurre en el mbito institucional, ejemplos de aquello son los dficit de las estadsticas
sobre inversin pblica regionalizada, adems de advertir un tratamiento metodolgico
heterogneo de los datos, que inhabilita la realizacin de comparaciones de series de
tiempo. Otro ejemplo, es la informacin relacionada con mecanismos y estadsticas de
participacin, son tambin de un desarrollo incipiente que adolece de problemas
metodolgicos y falta de informacin.
La superacin de aquellas limitaciones, implic incorporacin de un nmero importante
de fuentes primarias y secundarias que permitieran seguir la trayectoria de las
variables estudiadas, lo cual requiri la revisin de las metodologas de un importante
nmero de fuentes para lograr empalmes de informacin.

47
En cuanto a las fuentes secundarias, los estudios regionales disponibles en las
dimensiones estudiadas son escasos, solo limitados a aspectos territoriales parciales,
sin incorporar un componente integral de problemas. Otra limitacin, se relaciona con
ser estudios encargados por fuentes de financiamiento privadas o gubernamentales, lo
cual incorpora sesgos estadsticos, y problemticas ausentes. Solo destaca, en el
mbito regional, los estudios de economa regional desarrollados por el Instituto de
Estudios Regionales de la Universidad Catlica del Norte.
2.5. Estructura de la Investigacin
En sntesis el desarrollo de la investigacin se estructura sobre cinco captulos. El
capitulo primero, es una introduccin que caracteriza la regin de Antofagasta a
travs de sus principales elementos, aborda sus principales problemticas desde el
enfoque del desarrollo sustentable, describe el papel y desafos de la institucionalidad,
precisa el problema, seala hiptesis y los objetivos del estudio. El segundo captulo,
desarrolla el marco conceptual, el paradigma y metodologa en que se inserta la
investigacin.
Un tercer captulo, aborda las llamadas dimensiones duras que componen los
subsistemas econmico, social y ambiental, analizada desde el enfoque sistmico socio
ecolgico. Un cuarto captulo, incorpora el anlisis efectuado a la dimensin
institucional o blanda del sistema, la cual es analizada desde las nociones de
gobernabilidad, gobernanza y planificacin estratgica. Un quinto captulo, incorpora el
anlisis de la informacin que entregan las percepciones de un conjunto de
informantes claves seleccionados, agregando un ngulo de anlisis que entrega nuevos
nfasis y matices sobre el problema de la investigacin.
Finalmente, se incorpora una conclusin, con una sntesis de elementos que permiten
componer un cuadro de respuestas al problema, junto con identificar un conjunto de
aspectos que es necesario abordar y fortalecer a travs de mecanismos e instrumentos
de poltica pblica.

48

Captulo Tercero
Los desafos de sustentabilidad del desarrollo regional
Desde la presentacin del Reporte Brundtland a la Comisin Mundial sobre Medio
Ambiente y Desarrollo (1987), la nocin de desarrollo sustentable implica cimentar e
integrar cuatro subsistemas, a travs de un proceso que asegure un crecimiento
econmico estable en el tiempo, que permita reducir las brechas de equidad social y
que garantiza un medio ambiente en equilibrio sin afectar ni poner en riesgo su base
de recursos naturales.Todo aquello, acompaado del desarrollo de una institucionalidad
que permite abordar esos desafos con la finalidad de maximizar la calidad de vida de
los habitantes(Gallopin,2003).
Desde aquella perspectiva, el capitulo tiene por objetivos configurar un inventario de
las problemticas actuales y potenciales que permitan determinar el nivel de desarrollo
sustentable alcanzado durante las ltimas dos dcadas por un territorio de economa
primario exportadora basada en la minera.
El anlisis se estructura sobre la base de tres de los sub sistemas de sustentabilidad
como son economa, sociedad y medio ambiente, a travs de la descripcin, examen e
interpretacin de una vasta base de informacin de carcter cuantitativo como de
estudios institucionales y acadmicos. El anlisis de la dimensin institucional, ser
abordada en el capitulo siguiente con mayor detalle. (Quiroga, 2001, 2009).
El capitulo se divide en tres secciones, solo con fines metodolgicos. La primera
seccin, aborda el crecimiento econmico desde los factores que impulsan su
dinamismo en la actualidad y que han permitido conformar una economa primario
exportadora de primer orden en la escala nacional, permitiendo con esto dimensionar
los impactos de este proceso sobre el resto de las dimensiones de la sustentabilidad
regional.
La segunda seccin, aborda el impacto del modelo primario exportador sobre las
brechas de equidad en la sociedad, el cual es observado desde las dinmicas
espaciales y demogrficas que han afectado a los centros urbanos y la poblacin, as
como los niveles de desarrollo humano alcanzados en un periodo de dos dcadas.
La tercera seccin, analiza el estado de los recursos naturales frente a las presiones de
una economa primario exportadora en expansin: el estado de los recursos hdricos, la
calidad del aire, la generacin de residuos por parte de las actividades industriales y
por una poblacin en constante aumento con sus efectos sobre el medio natural y la
calidad de vida.
Finalmente, el anlisis de la informacin es realizado desde una perspectiva sistmica,
que entiende el territorio regional objeto del estudio como un sistema socio-ecolgico
abierto, compuesto por dinmicas endgenas y exgenas que se integran e
interrelacionan en el espacio. Un enfoque, que permite comprender las relaciones e
interacciones entre los subsistemas objeto del presente anlisis.

49
1. La conformacin e impactos de un modelo minero primario exportador.
La Regin de Antofagasta se ha caracterizado a lo largo de su evolucin histrica por
sus rasgos de regin minera. Sin embargo, a partir de comienzos de la dcada de los
noventa, esta connotacin toma una nueva fisonoma. Se consolida un complejo
minero industrial de caractersticas globales, que se constituye sobre la base de la
combinacin de inversin extranjera, con un modelo de gestin flexible intensivo en
capital, orientado a la produccin y exportacin de minerales en gran escala que
transforman la economa regional (Lagos, 2001, Arroyo, 2004).
La restructuracin del sector minero-industrial, permite expandir la produccin y las
exportaciones de minerales hasta triplicar la economa regional, alcanzando una
participacin en el producto interno bruto total del pas que la convierte en la principal
economa de la macro zona norte y en el cuarto polo econmico a nivel nacional
(Banco Central de Chile, 1990-2009).
Bajo este nuevo escenario, se analizara la dinmica del crecimiento econmico,
permitiendo dimensionar no solo el nivel de magnitud del proceso, sino tambin
obtener una perspectiva sobre la sustentabilidad del crecimiento alcanzado a travs de
los impactos que este tendr sobre el resto de la economa, la sociedad y el medio
ambiente regional.
1.1.

La dinmica territorial de la inversin extranjera

La apertura externa ha sido uno de los principales ejes de la estrategia nacional de

desarrollo, la cual ha estado estrechamente relacionada con el ingreso de capitales
externos, principalmente orientados a los sectores de mayores ventajas comparativas
como es el de los recursos naturales renovables y no renovables. A partir de los 90, el
estatuto de inversin extranjera, sancionado en 1974 a travs del decreto ley 600 se
transform en la principal llave de ingreso de capitales externos al pas y a la regin de
Antofagasta (Daher,1994 y 2003; Cademartori, 2010; Banco Mundial, 2011).
El grueso de la inversin externa, se concret entre los aos 1990-2010. Un 52 % de
los recursos, se concentran en la Regin Metropolitana y en las regiones mineras del
Norte Grande, como son Antofagasta, Atacama y Tarapac. El resto de las regiones
del centro-sur, tuvieron una escasa capacidad de atraccin de capitales forneos
(Comit de Inversiones extranjeras, 1974-2010).

50
Grafico 1: Inversin extranjera materializada por regiones (en miles de millones US$ nominales)

18.000.000
16.000.000
14.000.000
12.000.000
10.000.000
8.000.000
6.000.000
4.000.000
2.000.000
Multi-Regional

Magallanes

Aisn

Los Lagos

Los Rios

Araucana

Biobo

Maule

O'Higgins

RMS

Valparaso

Coquimbo

Atacama

Antofagasta

Tarapac

1974-1989
Arica Parinacota

En miles de millones US$

1974-2010

1990-2000
2001-2010

Regiones
Fuente: Comit de inversiones extranjeras, Estadsticas 1974-2010.

El sector de recursos naturales ligado a la minera concentr ms de un tercio del total

de los capitales externos. Un 40 % del total de aquellos recursos fueron atrados a la
regin, destinndose un 90 % aquellos a las actividades de exploracin, extraccin,
produccin y exportacin de minerales, dando origen al principal complejo minero
industrial del pas y con ello transformando a la regin en la principal economa
primario-exportadora nacional (Comit de Inversiones extranjeras, 1974-2010).
A fines de la dcada de los noventa, se habrn desarrollado parte importante de los
grandes proyectos mineros privados de la industria del cobre. La australiana BHP
Billiton, desarrolla la mina privada a tajo abierto ms importante del mundo con
producciones anuales que superan el milln de toneladas. Siguen la Britnica Anglo
American, con el yacimiento de Mantos Blancos; la canadiense Barrick ejecuta el
proyecto minero Zaldvar; La estadounidense Freeport Mc Moran en alianza con
Codelco impulsan el Abra en la provincia del Loa. En la dcada siguiente, BHP Billiton
realiza en el sector de Sierra Gorda el proyecto Spence y en el 2006 ingresa la
australiana Xstrata Copper a la propiedad del yacimiento Lomas Bayas y Fundicin Alto
Norte, como parte de los activos adquiridos a Falconbridge. A diferencia de los
controladores anteriores, el grupo Antofagasta Minerals liderado por capitales
nacionales desarrollar los proyectos El Tesoro, Michilla y Esperanza, estos dos
ltimos sern los primeros en incorporar el uso de agua de mar en toda su lnea de
produccin (Cochilco, 2010; Cochilco, 2008).

51

Mapa 1: Principales yacimientos mineros de la Regin de Antofagasta,2010

Fuente: Ministerio de Minera, Atlas Minero, 2010

52
Junto con el desarrollo de nuevos yacimientos, la inversin privada se diversifica hacia
los rubros complementarios con la actividad, orientados a la entrega de soporte
logstico. Durante este periodo, se ampla la capacidad del puerto de Antofagasta y se
materializa un nuevo complejo portuario en la ciudad de Mejillones. Aumenta la
capacidad energtica instalada desde 1.700 a 8 mil Giga watts hora. Tambin, se
instala una industria de bienes y servicios proveedora de partes y piezas, qumicos y
transporte. Todo aquello, es parte de las actividades que conformarn un nuevo
complejo minero- industrial, localizado geogrficamente en el eje vial-ferroviario que
une los puertos de embarque con los centros urbanos y las faenas mineras (Lagos,
2001;Comit de Inversiones extranjeras, 1974-2010).
Cuadro 1: Antofagasta, Inversin extranjera, participacin sectorial con respecto al total Pas
(1974-2010)
INVERSION MATERIALIZADA
SECTOR

Agricultura
Silvicultura
Pesca y acuicultura
Minera
Industria de alimentos
Industria de la madera y del
papel
Industria qumica

Regin II

Total DL 600

Regin II

Valor

Valor

Total

0,00%

268.918

0,36%

0,00%

0,00%

482.945

0,64%

0,00%

3.893

0,04%

319.226

0,43%

1,22%

9.872.136

90,91%

24.548.902

32,77%

40,21%

0,00%

2.427.085

3,24%

0,00%

0,00%

1.203.396

1,61%

0,00%

25.509

0,23%

2.962.803

3,96%

0,86%

Otras industrias

261.808

2,41%

1.990.804

2,66%

13,15%

Electricidad, gas y agua

404.071

3,72%

14.680.784

19,60%

2,75%

1.042

0,01%

1.426.955

1,91%

0,07%

0,00%

4.267.914

5,70%

0,00%

118.841

1,09%

1.167.373

1,56%

10,18%

Comunicaciones

0,00%

7.085.965

9,46%

0,00%

Servicios financieros

0,00%

7.140.417

9,53%

0,00%

Seguros

0,00%

2.130.574

2,84%

0,00%

Servicios a las empresas

170.437

1,57%

908.343

1,21%

18,76%

Servicios de saneamiento

1.631

0,02%

522.644

0,70%

0,31%

15

0,00%

1.366.552

1,82%

0,00%

Construccin
Comercio
Transporte y almacenaje

Otros servicios

Fuente: Comit de inversiones extranjeras, Estadsticas 1974-2010.

En resumen, el ingreso de capitales privados al sector minero configura un complejo

minero e industrial trasnacional de nivel global, que transforma substantivamente la
principal actividad econmica regional. En un corto periodo de tiempo, la actividad
minera se estructura de acuerdo a un nuevo modelo flexible orientado a la produccin
en gran escala para un mercado externo de comportamiento inestable y cclico. Junto
con aquello, el proceso de reestructuracin de la actividad minera estar acompaado
de la expansin de las actividades de soporte energtico, portuario y de servicios. En

53
definitiva, una escala de transformaciones que tendr efectos sistmicos sobre la
sustentabilidad del sistema socio ecolgico regional afectando la economa, la sociedad
y el medio ambiente.
1.2.

Dinmica de la produccin de minerales

El desarrollo de un importante nmero de nuevos yacimientos mineros en la regin,

eleva la produccin a niveles sin precedentes impulsada por el aumento de los precios
provocada por la expansin de la demanda proveniente de la apertura de los nuevos
mercados emergentes del sudeste asitico (Daher, 2004; Lagos, 2010). La escala
alcanzada por aquel proceso, es un antecedente importante para apreciar los impactos
que tendr la expansin de la actividad minera sobre diferentes dimensiones del
desarrollo regional.
La Comisin Chilena del Cobre, en su Anuario de Estadsticas del Cobre y otros
Minerales( 2010), ha registrado en detalle la magnitud de aquel proceso impulsado por
las grandes empresas del sector minero instaladas en la regin. En el caso de la
extraccin del cobre, esta actividad se expandi hasta casi duplicar sus niveles de
produccin a fines de los noventa y continu expandindose hasta casi triplicar sus
volmenes de produccin a fines de la dcada pasada.
La produccin de cobre, evoluciona desde el milln de toneladas producidas
principalmente por la empresa minera estatal a principios de los noventa hasta
alcanzar los 2,9 millones de toneladas a fines de la siguiente dcada. Un incremento
originado desde la minera privada. En el mismo periodo, la produccin nacional pasa
de 1,8 a 5,4 millones de toneladas, de la cual un 54,5 % es originada desde la regin
de Antofagasta (Cochilco, 2010).
Cuadro 2: Produccin de Minera Metlica Pas / Regin de Antofagasta
1990-2010

Minerales

1991

1995

2000

2005

2010

Tm Cobre Fino
Pas
Tm Cobre Fino
Antofagasta
% del Total

1.814.300

2.488.600

4.602.000

5.320.500

5.418.900

1.072.406

1.3030.094

2.332.961

2.901.951

2.942.178

59,1

52,3

50,6

54,5

54,2

Kg
Oro
Fino
Pas
Kg
Oro
Fino
Antofagasta
% del Total

28.879.400

44.585.400

54.142.600

40.447.000

39.494.000

3.345.700

9.702.300

16.221.000

16.267.000

15.081.000

11,5

21,7

29,9

40,2

38,1

Kg Plata Fino
Pas
Antofagasta
% del Total

676.339.100

1.041.097.500

1.242.193.500

1.399.539.000

1.286.688.000

296.814.200
43,8

326.636.200
31,3

495.861.100
39,9

663.777.000
47,4

758.371.000
58,9

Fuente: Cochilco, Anuario de Estadsticas del Cobre, 2010.

Junto con su consolidacin en la produccin de cobre, la industria minera privada,

tambin extiende sus actividades hacia el resto de la minera metlica y no metlica
presente en la regin. En ambas actividades, los niveles de produccin aumentan

54
significativamente en el periodo 1990-2010. En el caso de la minera metlica, la
produccin de oro se quintuplica durante esta etapa pasando de 3 a 15 toneladas
anuales, contribuyendo con el 38 % del total producido en el pas. La produccin de
plata, se multiplica 2,5 veces alcanzando las 758 toneladas anuales, y representando
casi el 59 % del total producido en el pas en esta etapa (Cochilco, 2010).
Cuadro 3: Produccin de Minera No Metlica Pas / Regin de Antofagasta (miles de toneladas)
1990-2000

Minerales

1991

1995

2000

2005

MT Nitrato Pas

2010
1.058.712

Antofagasta
% Total

1,282.815
1.151.635
89,7

982.175
92,7

Yodo Pas
Antofagasta
% Total

4.935
3.721
75,4

5.103
3.459
67,7

10.474
6.024
57,5

15.346
6.299
41

15.793
5.324
33,7

Carbonato Litio
Pas
Antofagasta
% Total

8.575

12.943

35.869

43.595

44.025

8575
100

12.943
100

35.869
100

43.595
100

44.025
100

Fuente: Cochilco, Anuario de Estadsticas del Cobre, 2010.

En el caso de la minera no metlica, esta se consolida en el Salar de Atacama. Sus

niveles de actividad aumentaron hasta alcanzar una importancia de nivel mundial en el
mercado de los nitratos y sus derivados. Antofagasta, llegar a ser responsable del
92% de la produccin de nitratos, el 33 % de la produccin de yodo y del 100 % de la
produccin de litio, ocupando el primer lugar en el mercado mundial (Cochilco, 2010).
Durante el perodo 1990-2010, los niveles de extraccin de minerales en la regin
alcanza niveles que se multiplican, producto de la diversificacin y ampliacin de los
mercados de minerales, en particular del impulso que provoca sobre la demanda la
expansin de las economas emergentes del sudeste asitico (Cochilco, 2010). Aquellas
condiciones de mercado, pudieron ser aprovechadas debido al desarrollo de ventajas
comparativas y competitivas incorporadas por la industria minera privada en la
produccin de minerales.
Las ventajas comparativas, derivan de las caractersticas geolgicas de la geografa
regional, que permiten disponer al inicio del ciclo de amplias reservas de minerales con
altas leyes. Junto con aquello, la incorporacin de un modelo de negocios flexible
intensivo en capital reduce significativamente los costos de produccin y los riesgos de
mercado al externalizar una serie de actividades y servicios antes integrados al interior
de las corporaciones, junto con la incorporacin intensiva de capital tecnolgico en
toda la lnea de produccin (Lagos, 2001; Arrollo, 2004).
Sin embargo, los positivos resultados de la actividad extractiva sobre la expansin de
la economa, estar acompaada de un conjunto de consecuencias e impactos
negativos derivados de la escasa participacin en los excedentes, la sobre
especializacin, el escaso desacople del uso de recursos, as como de los crecientes

55
niveles de emisiones, que afectarn al sistema en su conjunto, tal como se analizar
en las siguientes secciones.
1.3

La evolucin exportadora y los excedentes :una relacin asimtrica

Antofagasta, a travs de la produccin de minerales mantiene una significativa

participacin en las exportaciones nacionales, a pesar de la diversificacin exportadora
desarrollada por el resto del pas.
No obstante, ser la regin ms exportadora, la que aporta en promedio un tercio
comercio exterior, y ser una de las principales fuentes de financiamiento
presupuesto nacional, la retribucin en recursos ha estado distante de favorecer
adecuado balance entre el crecimiento econmico exportador y la participacin en
excedentes de aquel dinamismo.

del
del
un
los

En el periodo 1990 -2010, la regin de Antofagasta se ha posicionado como la principal

economa exportadora, su comercio exterior aument a un promedio anual de un 18,2
%. La canasta exportadora regional, se ha constituido casi en un 100 % por productos
mineros y un 90 % del total por cobre fino, lo cual caracteriza su marcada
especializacin productiva (Daher, 2004; Larde, 2008).
Cuadro 4: Evolucin de las exportaciones en relacin con el pas (1990-2010)
( en miles de US$ fob y %)
EN MILES DE US$ FOB

ESTRUCTURA PORCENTUAL

Regin

1990

2004

2010

1990

2004

2010

Antofagasta

2.532.424

8.982.700

24.273.000

29,7

29,1

36

Pas

8.522.033

30.895.020

67.425.000

100

100

100

Fuente: Elaboracin propia, en base de Larde( 2008) y Servicio Nacional de Aduanas, 2010.

Entre 1990 y el 2010, las exportaciones mineras se multiplicaron por 9 veces

alcanzando una cifra que super los US$ 24 mil millones de dlares el ltimo ao,
elevando la participacin regional en las exportaciones totales a un 36 %.El periodo,
estuvo caracterizado por el aumento sostenido de la demanda por parte de los pases
emergentes, provocando un aumento de los precios de los commodities mineros, que
empinaron el valor de las exportaciones regionales, as como la participacin en el
comercio exterior(Servicio Nacional de Aduanas, 2010).
Sin embargo, la contribucin realizada no se ve reflejada en los recursos destinados al
desarrollo regional, la retribucin ha sido asimtrica. Un ejemplo de aquello, entre los
aos 2004-2009 las exportaciones mineras de la regin sumaron un total de US$ 100
mil millones de dlares, de aquel monto la minera regional tributo al fisco un total
aproximado de US$ 28.375 millones de dlares. En ese mismo periodo, la suma total

56
de los recursos pblicos efectivamente materializados en inversiones en la regin
ascendieron a los US$ 1.035 millones de dlares, o sea el 3,6 % del total tributado por
la minera regional en el periodo (Cochilco, 2010; Servicio Nacional de Aduanas, 20042010; Mideplan, 2010).
En el mismo periodo, las transferencias al fisco por parte de la empresa estatal
Codelco sumaron sobre US$ 33.590 millones de dlares. De aquel total la Divisin
Codelco Norte, localizada en la Provincia del Loa en la Regin de Antofagasta,
contribuye con un 63,5 % del total los excedentes corporativos que van como
transferencia a los ingresos fiscales, esto es aproximadamente US$ 21.330 millones de
dlares entre los aos 2004-2009. La inversin pblica, efectiva materializada en la
regin en aquel periodo alcanza solo a un 4,8 % del total de los excedentes obtenidos
por la empresa estatal en la regin entre aquellos aos(Divisin Codelco Norte, 2007;
Mideplan, 2010)
Cuadro 5: Total tributacin minera ms trasferencia de Codelco a los ingresos fiscales
(1991-2010)
(Millones de US$ de cada ao)
Aos

Codelco

Minera Privada

1991
870
16
1992
891
139
1993
418
78
1994
858
116
1995
1735
193
1996
1044
241
1997
1173
375
1998
355
179
1999
269
101
2000
702
213
2001
370
138
2002
326
48
2003
735
110
2004
3009
596
2005
4442
1719
2006
8334
4574
2007
7933
6206
2008
6829
4344
2009
3048
1507
Total US$
49.410
24.553
Fuente : Elaboracin propia en base de Cochilco, 2010

Desde una perspectiva de sustentabilidad, se ha generado una importante brecha a

partir de la escala de la actividad extractiva. Por una parte, se reduce y se degrada la
base de recursos ambientales y sociales del sistema socio ecolgico territorial y por
otra parte, no existe una retribucin adecuada hacia el sistema que permita compensar
la reduccin de los recursos naturales o mitigar los efectos sociales que sobre la
poblacin provoca la actividad econmica. Lo sealado, tiene repercusiones sobre el
sub sistema institucional, dado que pese al importante aporte que realiza la regin, no
se recibe una retribucin proporcional producto de la asimetra de relaciones con el
gobierno central y el sector minero empresarial, de ah la importancia que merecen los
procesos de fortalecimiento de la dimensin institucional.

57
En resumen, la regin muestra indicadores de mejor desempeo exportador que la
ponen a la cabeza del resto de las regiones; sin embargo, pese a su contribucin la
escasez de recursos que recibe, estn lejos de compensar la disminucin del capital
natural y social provocado por el dinamismo econmico, de ah la importancia de
abordar aquel dficit desde una institucionalidad fortalecida con capacidad de abordar
aquellos desequilibrios.
1.4.

Evolucin y Estructura del Producto Interno Bruto Regional

Junto con el fuerte dinamismo experimentado por la produccin y las exportaciones del
sector minero, la economa regional registra una fuerte expansin que se expresa en el
aumento de su participacin dentro del producto bruto del pas, transformndose en la
cuarta economa en importancia.
Cuadro 6: Producto Interno Bruto por Regin sobre el total Pas (1971-2009)
(Tasa de variacin promedio en %)
Regin

1980-82

1990-92

2002-04

2007-09

3,2

3,0

3,5

3,5

Antofagasta

6,0

6,1

7,9

6,2

Atacama

1,5

1,6

1,9

1,8

Coquimbo

1,9

2,1

2,4

2,3

Valparaso

11,1

9,7

9,0

7,9

RMS

Tarapac

47,0

48,5

47,8

43,2

O'Higgins

4,8

4,5

4,5

3,6

Maule

3,4

3,7

3,8

3,4

Biobo

11,5

11,1

9,7

9,1

2,7

2,8

2,7

2,4

4,2

4,5

5,0

4,4

Aisn

0,5

0,5

0,6

0,6

Magallanes

2,3

1,9

1,4

1,3

Araucana
Lagos

Fuente: Banco Central de Chile: Cuentas Nacionales 1971-2009

No obstante, la notable expansin econmica, se destaca la marcada sobre

especializacin, que se ve reflejada en la composicin del PIB sectorial, en el cual el
sector minero ha observado una inalterada sobre representacin que supera el 50 %.
El resto de las actividades, han tenido un desempeo modesto con limitados
encadenamientos e integracin con la actividad econmica principal y una dbil
diversificacin productiva hacia otras actividades que amplen la sustentabilidad de la
economa regional en el largo plazo. La sobre especializacin, ha generado una alta
dependencia de un pilar del crecimiento que se sustenta en un recurso no renovable de
duracin limitada, lo cual determina una dbil sustentabilidad desde una perspectiva
de largo plazo.

58
Cuadro 7: Antofagasta, Composicin porcentual del PIB por actividad econmica
1990-2009

Regin

1990

2000

2009

Agropecuario

0,1

0,1

0,04

Pesca

1,8

0,4

0,4

55,3

65,2

54,2

Industria

5,2

4,4

3,7

Construccin

8,7

11,9

Electricidad, Gas , Agua

3,4

4,6

3,8

3,5

6,13

2,5

2,3

4,4

Otros

19,8

13,5

15,2

Total

100

100

100

Minera

Transporte y
Comunicaciones
Comercio

Fuente: Banco Central: Cuentas Nacionales de Chile 1990-2009

Aroca(2002,2010), seala que el impacto de la expansin de la industria minera sobre

el resto de los sectores de la economa regional, solo ha tenido un alcance moderado,
que ha permitido el desarrollo de encadenamientos hacia atrs relacionados con los
sectores del comercio, el transporte y comunicaciones, la construccin, electricidad,
gas y agua y el sector industrial.
Aroca(2002, 2010) y Arrollo (2004), destacan que este ltimo sector, ha sido el
resultado de la estrategia de externalizacin de funciones adoptada desde los inicios de
la dcada de los noventa por la industria minera. Una estrategia, reorientada desde el
mbito pblico regional en la direccin de impulsar una accin concertada pblicoprivada destinada a fortalecer los encadenamientos a partir del desarrollo de una base
de proveedores regionales que permitiera obtener un mayor beneficio econmico por
cada unidad de recursos no renovable que es extrada de la dotacin regional, con el
objetivo de afianzar la sustentabilidad de la economa regional (Boston Consulting
Group, 2007; Lagos, 2001).
El sustento inicial de aquel esfuerzo, se basa en el estudio desarrollado por Culverwell
(2001 citado por Arrollo, 2004), a principios de la pasada dcada, en el cual concluye
que el 19 % de las ventas mineras se utiliza para adquisiciones intermedias. El
estudio, clasifica los proveedores de bienes y servicios como grandes, medianos o
pequeos. Sin embargo, Aroca y Arrollo (2002, 2004) sealan que sern los grandes
proveedores altamente especializados representados por cadenas multinacionales y
nacionales los que alcanzaran encadenamientos con capacidad para capturar parte
importante de los beneficios de la cadena de valor de la actividad minera.

59
En cambio, el sector local o clster regional de proveedura de bienes y servicios a la
industria minera, en un porcentaje importante, no logran una incorporacin a los
beneficios de la cadena de valor de la actividad, sobre todo cuando son proveedores
que adolecen de especializacin o de certificaciones de acuerdo a los estndares
establecidos por la industria. Los dficit de especializacin de los proveedores
regionales en el suministro de bienes y servicios, ha implicado un lento desarrollo de
los encadenamientos productivos locales con la industria minera, a pesar de los
esfuerzos desde el mbito institucional por estrechar la integracin como se analizara
en el siguiente captulo (Aroca, 2002).
Arrollo (2004), concluye que sern solo algunas empresas medianas las que lograran
vincularse exitosamente con la gran minera, sentando las bases de lo que podra ser
el origen de un entramado empresarial local. Sin embargo, las empresas medianas se
encadenan fuertemente entre ellas, pero sin generar vnculos con la pequea y micro
empresa local. Lo que se constituye, es un clster circular en torno a las medianas
empresas, pero no de encadenamientos verticales. La pequea empresa local, solo se
encadena entre si y por lo tanto existe una imposibilidad de generar a partir de ello
economas de escala o valor agregado. En resumen, una amplia base de empresas que
finalmente no accede a los beneficios del dinamismo minero.
En otra direccin, Aroca( 2010) y Cademartori (2010), sin negar el marcado carcter
minero de la regin, sealan que la diversificacin productiva es una condicin para el
aumento de las capacidades de sustentabilidad endgena del territorio. La
diversificacin, permitira reemplazar una estructura productiva funcionalista no
territorial, dependiente de agentes externos por otra ms endgena y estable. Sin
embargo, como lo establece el diagnostico realizado por la Agencia Regional de
Desarrollo Productivo ( 2008), el desarrollo de sectores como la pesca, el turismo, el
silvo agropecuario o la innovacin basada en el desarrollo de capacidad competitiva
representa desafos regionales de largo plazo, orientados a superar las debilidades
existentes en aquellos mbitos .
En el caso de la pesca extractiva, esta actividad ha experimentado un decrecimiento
importante en las ltimas dcadas producto del agotamiento del recurso y la
disminucin de las cuotas para la regin, llegando a representar apenas un 0,40 del
PIB total regional. En la actualidad, la oferta pesquera es inadecuada para la demanda,
en trminos de cantidad, calidad y oportunidad, junto con el empleo de tecnologas
obsoletas, con escaso nivel de mecanizacin y el estado actual de dficit de los
recursos explican la baja productividad del sector. El conjunto de aquellos factores,
compromete el propsito de desarrollar una industria elaboradora para el consumo
humano (Banco Central, 2003-2009; Aroca, 2010).
En el sector turismo, existen potencialidades relacionadas con las culturas ancestrales,
un borde costero poco intervenido, la relevancia de la actividad minera pasada
representada por las salitreras y los actuales yacimientos mineros en explotacin, pero
que requiere superar debilidades relacionadas con la calidad de los servicios, mal
estado de la red vial secundaria, el escaso resguardo del patrimonio natural y cultural

60
de la regin y superar los dficit de asociatividad empresarial(Aroca, 2010;Boston
Consulting Group, 2007; Gobierno Regional de Antofagasta, 2006-2010).
El sector silvo agropecuario, apenas representa en la actualidad el 0,04 del PIB total
regional, el cual presenta importantes limitaciones para competir con la produccin
extra regional debido a la escasa disponibilidad de capital, carencia de habilidades
comerciales, limitaciones de disponibilidad de tierras cultivables y acceso al agua en
donde compite con la minera, siendo una produccin destinada a la auto subsistencia
de pequeas comunidades indgenas (Banco Central, 2003-2009).
Si bien, se comparte la tesis de la importancia que tiene para la sustentabilidad
regional el fortalecimiento de una trayectoria de crecimiento que incorpora la
diversificacin productiva, es importante sealar que aquellas economas avanzadas
que han desarrollado economas sustentables a partir de sus recursos naturales en el
pasado, dieron saltos en diversificacin, a partir del desarrollo de capital humano
avanzado e innovacin, pudiendo sortear con xito la tesis de la maldicin de los
recursos naturales descrita por una amplia bibliografa sobre el tema (Maloney, 2005;
Tilton y Graham, 2005; Sachs, 2005).
Tal como lo destaca Aroca(2010), el desarrollo de una base econmica endgena
orientada a desacoplar el crecimiento regional de la excesiva dependencia de los
recursos no renovables, denotan un desarrollo aun incipiente de polticas orientadas a
fortalecer capital humano avanzado e innovacin orientada a los bienes y servicios que
demanda el sector minero, junto con otras actividades econmicas del mbito regional.
De acuerdo a los resultados de la Encuesta de Innovacin en I+D de los aos 20072008, la regin ocupa la quinta ubicacin en el total del gasto regionalizado en
innovacin, con una tasa de innovacin de las empresas como porcentaje de todas
empresas regionales de apenas un 7,2 %, ocupando el lugar 13 entre las 15 regiones
del pas. Lo cual se explica, porqu un porcentaje importante de los recursos invertidos
por la minera privada en investigacin y desarrollo tecnolgico se realiza en los
centros localizados en la capital del pas o ms precisamente en los centros
tecnolgicos de los pases de origen, no mostrndose interesadas en financiar
investigacin tecnolgica a nivel local (Ministerio de Economa, 2010; Boston
Consulting Group, 2007; Lagos, 2001).
En resumen, la magnitud del crecimiento ha tenido impactos regionales heterogneos
no solo sobre la economa, sino tambin sobre la distribucin de los recursos
originados a partir de aquel dinamismo. La sobre representacin del sector primario
exportador, hacen de la economa regional excesivamente dependiente de recursos no
renovables, observando solo modestos avances en los mbitos de la clusterizacin o
diversificacin productiva, lo cual deriva hacia el papel de la dimensin institucional en
el impulso de polticas con visin de largo plazo
orientadas al desarrollo de
capacidades regionales competitivas.
Durante el periodo, de fuerte dinamismo del sector minero, no hubo un auge en otros
sectores, tampoco se observ un desarrollo de la investigacin y desarrollo tecnolgico
que acompaara la expansin de la actividad minera. Todo lo cual, determina una

61
trayectoria de la economa regional con dbiles grados de sustentabilidad en el largo
plazo, que compromete los recursos naturales no renovables, el desarrollo econmico
y el bienestar de la poblacin.
Cambiar la trayectoria del crecimiento hacia una economa sustentable, implicar un
papel ms gravitante de la dimensin pblica regional, en la direccin de generar
capacidades institucionales y sociales, que no solo permitan la captura de un mayor
porcentaje de los excedentes del crecimiento, sino del desarrollo de intervenciones
integrales con visin estratgica de largo plazo orientadas al fortalecimiento de la
sustentabilidad endgena de la economa regional. Algunos de estos incipientes
esfuerzos se vern reflejados en el anlisis desarrollado en el siguiente captulo.
2. Sociedad: dinmica territorial, poblacin y bienestar.
En esta seccin, se analiza la sustentabilidad del sistema social regional desde la
perspectiva de las dinmicas territoriales de sus centros urbanos, las principales
tendencias demogrficas de su poblacin y se interroga sobre los niveles de equidad
social alcanzados, en un periodo de tiempo, que tiene como teln de fondo la
consolidacin de un nuevo modelo primario exportador.
A travs de fuentes estadsticas y fuentes secundarias se describen y analizan
tendencias que se traducen en el fortalecimiento o debilitamiento del sistema social
regional, observando aquellas causas o factores provocadoras de desequilibrios, as
como de aquellos factores de riesgo que amenazan el bienestar de la poblacin
regional.
2.1. Estructura y ocupacin del territorio
Si bien, la poblacin regional representa apenas un 3,3 % de los habitantes del pas,
en las ltimas dcadas la poblacin casi se ha duplicado, observando en el ltimo
periodo intercensal 1992-2002, tasas de crecimiento por sobre el promedio nacional ,
lo cual es un indicador del atractivo que ha generado la expansin del sector minero
sobre la poblacin.
Cuadro 8: Antofagasta, Poblacin y tasa de crecimiento promedio anual en relacin con Pas (%)
Aos

Poblacin

Tasa Promedio Anual

(%)

Pas

1952

184.824

1960

215.219

1,8

1,4

1970

251.906

1,7

2,5

1982

341.702

2,5

1992

410.724

1,8

2002

493.984

1,8

1,6

Fuente: INE; Censo Nacional de Poblacin y Vivienda, 1952-2002.

62
Sin embargo, el dinamismo demogrfico experimentado no ha tenido una distribucin
equilibrada sobre el sistema regional de centros urbanos. De acuerdo con Poduje
(2009), lo que se observa es un marcado proceso de metropolizacin sobre la capital
regional. La expansin del modelo primario-exportador, ha generado un poblamiento
altamente concentrado en torno de la principal ciudad-puerto y en menor medida
sobre una ciudad de apoyo logstico a las faenas mineras, como es el caso de la ciudad
de Calama. Un patrn de poblamiento, que ha ido en detrimento de las ciudades y
poblados secundarios que han experimentado un proceso inverso de estancamiento
econmico, despoblacin y abandono.
Cuadro 9: Antofagasta, Poblacin urbana y Variacin intercensal (%) (1992-2002)
Ciudades

Poblacin 1992

Poblacin

Poblacin 2002

1992 sobre el
total (%)
Antofagasta

Poblacin

Variacin
Intercensal

2002 sobre
el total (%)

228.408

55,6

296.905

60,1

30

6.315

1,5

8.418

1,7

33,3

10.852

2,6

11.100

2,2

2,3

1.425

0,3

2.356

0,47

65,3

121.807

29,6

138.402

28

13,6

2.829

0,6

4.969

75,6

443

0,1

318

0,06

-28,2

Tocopilla

24.985

23.986

4,8

-4

Mara Elena

13.680

3,3

7.530

1,5

-44,9

Mejillones
Tal Tal
Sierra Gorda
Calama
San Pedro
Ollague

Fuente: INE, Ciudades, Pueblos y Aldeas, Censo Nacional de Poblacin y Vivienda, 1992-2002.

De acuerdo a lo sealado, el sistema regional de asentamientos urbanos presenta una

dicotoma marcada entre costa e interior relacionada con la actividad minera y de
servicios. La ciudad de Antofagasta, cumple un rol de primaca urbana con las
actividades de primer nivel. La capital regional, ha sido el centro neurlgico de las
actividades ligadas a la minera, transformndose en el principal destino de las
corrientes de poblacin, llegando a concentrar sobre el 60 % de los habitantes del
territorio, evolucin que de acuerdo a las proyecciones del INE podra aumentar hasta
el 65 % en el 2015 (INE, 2008). Junto a Antofagasta, la ciudad de Mejillones debe su
creciente dinamismo demogrfico a la construccin de un nuevo puerto de embarque
de minerales que ha estado acompaado por el desarrollo de una plataforma
energtica e industrial de apoyo a las actividades de la gran minera (INE, 2008).
En cambio, el resto de las ciudades portuarias del borde costero, que deben su
existencia a los auges de la minera del salitre en el pasado, son en la actualidad
centros urbanos de menor dinamismo, orientados al soporte energtico y portuario
para un rea de influencia de alcance limitado como es el caso de Tocopilla o, ligadas

63
en la actualidad a las labores extractivas de la pequea minera como es el caso de la
ciudad de Tal Tal (Arrollo, 2004).
Hacia el interior, las actividades de soporte a la minera se renen en torno de la
ciudad de Calama, un centro de gran actividad industrial, pero con menor nivel de
servicios e infraestructura, siendo el segundo centro de importancia demogrfica dado
que rene el 28 % de la poblacin regional. Una ciudad, que ha perdido su dinamismo
en las ltimas tres dcadas en comparacin con el desarrollo exhibido por el eje
AntofagastaMejillones, producto de prdida de atractivo, bienestar y deterioro
ambiental que comprometen su sustentabilidad futura. Un centro urbano, atrofiado por
las externalidades ambientales y sociales negativas de la actividad minera circundante,
que se expresan en altos niveles de contaminacin, altos niveles de inseguridad
provocados por la creciente poblacin laboral flotante, segregacin social y escasa
captura de excedentes. Se adiciona, una institucionalidad pblica dbil para intervenir
sobre aquellas problemticas y factores que los provocan con efectos sociales y
econmicos acumulativos hacia el largo plazo.
Junto con la capital de la provincia del Loa, estn la ciudades de San Pedro de
Atacama, cuyo dinamismo demogrfico ha estado ligada a las actividades del turismo;
la ex oficina salitrera de Mara Elena, al igual que en el pasado presta apoyo logstico a
las actividades de extraccin y procesamiento de nitrato y presenta niveles de
poblamiento que estn determinados por las polticas de la empresa propietaria;
Ollague, es un poblado cuyo principal rol es de carcter aduanero-fronterizo con
Bolivia. Entre las ciudades de Calama y Antofagasta, se encuentra la comuna de Sierra
Gorda, compuesta por dos pequeos localidades de escasa poblacin, ligados a
limitados niveles de prestacin de servicios a la actividad minera circundante. A
excepcin de San Pedro, que sobre la base de capacidades institucionales y sociales
endgenas ha proyectado un desarrollo econmico local, el resto de los centros
poblados se encuentra limitado en sus capacidades institucionales, no habiendo
levantado alternativas de desarrollo local sustentables(Arrollo, 2004).
Las mayores ventajas de la capital regional como centro de apoyo a las actividades de
la minera, ha permitido la concentracin en ella de las oportunidades, la oferta de
servicios y el empleo, provocando una creciente migracin desde las ciudades y
poblados de menor tamao, as como de parte importante de la corriente migratoria
extra regional. Sin embargo, las consecuencias adversas sobre el resto de los centros
urbanos, han sido la perdida creciente de atractivo, el estancamiento, la
desaceleracin o la despoblacin, como es el caso de Calama, Tocopilla, Tal Tal, Mara
Elena y Ollague (INE, 1992-2002).
La inversin pblica y privada tambin ha seguido un patrn de concentracin similar
de los recursos e intervenciones, en desmedro de los centros urbanos menores. El
desarrollo de polticas, planes y programas que incorporen intervenciones integrales
con la finalidad de disminuir las problemticas de equidad territorial que afectan al
conjunto del sistema de centros urbanos, ha sido una perspectiva con dbil presencia
en los instrumentos de planificacin. Sin embargo, la profundizacin en el largo plazo
de las tendencias actuales, de no mediar intervenciones que alteren la trayectoria

64
continuara elevando los desequilibrios actuales con sus efectos sobre la sustentabilidad
del sistema territorial en su conjunto (Gobierno Regional de Antofagasta, 2010;
Poduje, 2009).
2.2.

Dinmicas de la demografa territorial

El comportamiento de la demografa regional durante las dos dcadas de estudio, ha

respondido a las tendencias generales de una sociedad en plena transicin
demogrfica, exhibiendo importantes descensos de las tasas de natalidad y de
mortalidad tal como el promedio del pas (INE, 2007 y 2008).
Sin embargo, aquellas tendencias exhiben caractersticas particulares de distinto signo
que impactan o impactarn sobre las actuales y futuras generaciones de no mediar
acciones de poltica pblica que permitan aumentar las capacidades de una poblacin
predominantemente adulta, as como anticipar acciones orientadas a la proteccin de
una poblacin con tendencia al envejecimiento, junto con disminuir riegos ambientales
e impulsar el fortalecimiento de la calidad de vida urbana ( Aroca, 2010).
Una primera tendencia, que se deduce de los descensos de las tasas de natalidad y de
mortalidad regional que se observan, es su impacto sobre la estructura de edades de
la poblacin y sus niveles de dependencia, lo cual determina las caractersticas del
proceso de transicin demogrfica regional con sus oportunidades y riesgos inter
generacionales de largo plazo.
Cuadro 10: Antofagasta, distribucin de la poblacin regional por edades, 2000-2020
(En %)
Edades

2000

2005

2010

2015

2020

29

26,7

24,3

23,2

22,6

65,8

67,7

69,4

69,6

69

65 y ms aos

5,3

5,6

6,3

7,1

8,4

Total

100

100

100

100

100

Menos
aos

de

15-64 aos

15

Fuente: Elaboracin propia, INE, 2008.

De acuerdo, con las proyecciones por edades de la poblacin regional para el periodo
2000-2020 (INE, 2008, CEPAL, 2009), el grueso de la poblacin regional estar en el
tramo de los 15-64 aos, mientras que disminuirn los jvenes y aumentar la
poblacin sobre los 65 aos. En las dcadas siguientes, seguir profundizndose esta
tendencia en beneficio de los rangos de mayor edad. Lo sealado, implicar ahorros de
recursos producto de la disminucin de la relacin de dependencia, junto con el
aumento de las oportunidades que se derivan de una poblacin que se sita en las
edades de mayor actividad y productividad. No obstante, capitalizar el momento
ptimo de una sociedad adulta y mejor preparada que en el pasado requiere de
intervenciones orientadas al desarrollo de los recursos humanos, as como preparar

65
hacia el futuro las mayores necesidades de proteccin y de participacin de una
sociedad con un creciente porcentaje de adultos mayores tal como ha sido destacado
por la Agenda 21.
En segundo lugar, aquel proceso de transicin demogrfica de la poblacin regional,
est siendo afectado negativamente por factores de riesgo ambiental que amenazan su
vitalidad en el presente, con consecuencias de largo plazo. En este sentido, las tasas
de mortalidad regional, han estado acompaado de un porcentaje importante de
muertes prematuras que han determinado una significativa perdida de aos de vida
que comprometen la esperanza de vida al nacer de las actuales y futuras generaciones
(INE, 2007).
Las principales causas que provocan la perdida de aos de vida en la poblacin
regional, son de orden ambiental y sus consecuencias han sido intergeneracionales. En
un 21 % y 30 % en el caso de los hombres y mujeres respectivamente, predomina
como principal causa de muerte prematura, o sea antes de los 80 aos, las
enfermedades degenerativas, las cuales son provocadas por dos causas principales.
Una primera causa, fue el uso y escaso tratamiento de las aguas para el consumo
humano con altos ndices de arsnico en el pasado, cuyas consecuencias son de largo
plazo. Una segunda causa, ha sido el aumento creciente de la contaminacin, originada
a partir del aumento de acopio de material contaminante o del aumento emisiones de
fuentes fijas relacionadas con la generacin de energa o de las fundiciones de
minerales. Ambas problemticas, sern parte de las principales causas de muerte
prematura y de los menores niveles de esperanza de vida que se registran a nivel
nacional( INE, 2008; INE, 2007).
En tercer lugar, junto, con el comportamiento de la natalidad y de la mortalidad, el
comportamiento del factor migratorio, tiene una fuerte incidencia en la evolucin
demogrfica y sociolgica de la poblacin regional y de sus principales centros
urbanos. La fuerte atraccin de poblacin, provocada por la expansin de las faenas
mineras ha determinado un cambio en el patrn migratorio que exhiba la regin hasta
el ao 1987. A partir de aquella fecha, el saldo migratorio despus de dcadas de
exhibir saldos negativos pasa a ser positivo con una tasa de 1,3 % por cada mil
habitantes y junto con las tasas de natalidad explican el dinamismo de la poblacin
regional en las ltimas dcadas (INE, 2008; Aroca, 2002).
Sin embargo, una distincin relacionada con los movimientos de poblacin hacia la
regin de Antofagasta, la establecen los estudio de Patricio Aroca (2002,2004, 2010),
quien seala que existe una distincin entre la poblacin migrante donde el lugar de
trabajo y de consumo coinciden generando efectos positivos indirecto sobre la
demanda de bienes y servicios en el lugar de destino. Un tendencia, que se diferencia
de las migraciones tradicionales, son aquellas que separan el lugar de trabajo con el de
consumo, y en donde los beneficios se dan en el lugar de origen y no de destino y que
se conoce como conmutacin laboral. Esta ltima tendencia, se ve amplificada a escala
regional principalmente por dos factores, como son los turnos laborales y el alto costo
de vida que genera la actividad minera, intervenir sobre aquellos factores resulta

66
fundamental para retener recursos humanos y disminuir las tendencias de desarraigo
en la poblacin regional.
En resumen, la regin en las ltimas dcadas ver casi duplicar sus habitantes, una
evolucin acompaada por la ventaja de ser una poblacin predominantemente adulta
con bajos niveles de dependencia, una oportunidad para el desarrollo. Sin embargo, el
fortalecimiento de aquellas tendencias requiere estar acompaada de intervenciones
de adaptacin sustentable. El fortalecimiento de las capacidades de una poblacin
predominante adulta, implica el desarrollo de una batera de intervenciones en los
mbitos de la educacin, la capacitacin y el emprendimiento. Las tendencias al
envejecimiento, requiere de anticipacin en los mbitos de la proteccin e inclusin
frente a una condicin de vulnerabilidad que afectar a un porcentaje creciente de la
poblacin. Un tercer requisito, implicar abordar problemticas relacionadas con la
contaminacin, los dficit de infraestructura, de servicios, el alto costo de la vida entre
otros, con el objetivo de disminuir los riesgos y aquellos factores de desarraigo que
comprometen la calidad de vida.
2.3.

Evolucin del Desarrollo Humano Regional

La regin, durante las dos ltimas dcadas ha tenido importantes transformaciones: su

economa impulsada por la minera se ha triplicado, su poblacin ha aumentado
concentrndose en las ciudades conectadas con el auge de la expansin de las
actividades minero-industriales, por lo tanto ser importante observar cmo aquel
proceso se ha ido expresando en el tiempo en un conjunto de indicadores relacionadas
con las dimensiones integrales de equidad en salud, educacin, ingresos y desarrollo
humano ( PNUD-MIDEPLAN, 2005;Cochilco, 2008; PNUD, 1998).
2.4.

El IDH: Definicin, indicadores, dimensiones

El concepto de desarrollo humano, es entendido como la ampliacin de capacidades en

una sociedad con el objeto de transformar a las comunidades y sus habitantes en los
verdaderos sujetos, gestores y beneficiarios de los procesos de desarrollo; lo cual, solo
es posible en la medida que los habitantes de un territorio son capaces de entender los
cambios y de gobernarlos en su favor (MIDEPLAN-PNUD,2005; PNUD, 1999).
El Informe Nacional de Desarrollo Humano, publicado por el PNUD de Naciones Unidas
desde el ao 1990 hasta el 2003, rene una serie de indicadores que cubren un
periodo importante de las dos dcadas bajo estudio, permitiendo observar cmo las
transformaciones ocurridas en los mbitos econmicos, sociales y ambientales han
generado procesos de cambio o rezago estructural en la acumulacin de
potencialidades por parte de la sociedad regional.
Un conjunto de 11 indicadores, permiten observar los niveles de equidad presentes en
el desarrollo regional, sea el grado en que el crecimiento econmico de un territorio
se ha traducido en oportunidades para sus habitantes, tambin es un marco evaluativo
de las dimensiones en que se han producido avances, as como aquellas en que existen
rezagos que es necesario superar a travs de la focalizacin de polticas pblicas
regionalizadas.

67
Cuadro 11: Estructura ndice de Desarrollo Humano, 1990-2003.

ndice de Desarrollo Humano

Dimensiones
Educacin

Media Escolaridad Adultos

Mayores de 24 Aos( Aos)

Cobertura Escolaridad como

porcentaje de la poblacin de
4 a 25 aos que asiste a un
establecimiento escolar (%)

Salud

Aos de Vida
Potencialmente
Perdidos(AVPP)

Ingresos

Promedio de ingreso per

cpita por hogar( pesos)

Coeficiente de GINI

ndice de Pobreza (%)

Alfabetismo en poblacin
adulta mayor de 24 aos
sobre el total poblacin (%)

Fuente: Elaboracin Propia, PNUD, 1990-2003

Los indicadores estn distribuidos en tres dimensiones: educacin, salud e ingreso. En

la dimensin de educacin, se incorporan la media de escolaridad de adultos mayores
de 24 aos que mide los aos de escolaridad promedio de la poblacin de 24 aos y
ms de la regin. Se incluye, el porcentaje de cobertura de escolaridad que mide la
poblacin que entre los 4 a 25 aos de edad asiste a un establecimiento educacional
(preescolar, bsica, medio y superior) dentro del total de poblacin de 4 a 25 aos que
no tiene educacin superior completa. Incorpora, los niveles de alfabetismo en la
poblacin regional mayor de 24 aos o sea el porcentaje de poblacin mayor de 24
aos que sabe leer y escribir sobre el total de la poblacin (PNUD-MIDEPLAN, 2005;
PNUD, 1999).
En la dimensin de salud, se incorporan los siguientes indicadores: aos de vida
potencialmente perdidos(AVPP).Un ndice utilizado por la Organizacin Mundial de la
Salud (OMS), utilizando para medir la cantidad de aos que se pierden por la muerte
prematura respecto de un parmetro de sobrevivencia definido en 80 aos (PNUDMIDEPLAN, 2005; PNUD, 1999).
En la dimensin de ingresos, se incorpora el promedio per cpita de los ingresos
autnomos del hogar, el cual provee de una base de informacin para estimar el nivel
medio de disposicin de recursos econmicos de la poblacin. El coeficiente de Gini, es
una medida del grado de desigualdad en la distribucin del ingreso a nivel regional. El
ndice de pobreza, permite medir el nmero de personas y la evolucin experimentada
a nivel regional por la poblacin que se encuentran bajo la lnea de la pobreza (PNUDMIDEPLAN, 2005; PNUD, 1999).

68
2.4.1.

La evolucin del IDH, 1990-2003

Entre 1990-2003, todas las sociedades regionales aumentaron su nivel de desempeo

en el desarrollo humano y cambiaron de posiciones relativas de acuerdo con el
desempeo de sus indicadores en las dimensiones de salud, educacin y de ingreso. La
regin, en un periodo de trece aos avanza solo una posicin quedando en el cuarto
lugar.
Cuadro 12: Variacin Posicin IDH Regional 1990-2003

Regiones

Posicin IDH
1990

Posicin IDH
2003

Tarapac

Antofagasta

Atacama

Coquimbo

Valparaso

RMS

OHiggins

Maule

11

13

Biobo

12

10

Araucana

13

12

Los Lagos

10

11

Aysn

Magallanes

Fuente: PNUD, Informes Nacionales de Desarrollo Humano en Chile 1990-2003

La Regin de Antofagasta, durante aquella fase ha ms que duplicado su economa con

avances en el desarrollo humano que estn sobre el promedio del pas; sin embargo el
dinamismo es decreciente a travs del periodo.
Cuadro 13 : Evolucin ndice de Desarrollo Humano, 1990-2003
Regin/ Pas
Aos

Antofagasta

Pas

1990

0,712

0,632

2003

0,729

0,725

Fuente: Elaboracin propia, en base de PNUD, 1990-2003.

Desde una perspectiva comparada de escala inter regional, se observaran avances,

producto del mejoramiento de un conjunto de indicadores, pero estos aumentos no
sern tan significativos como la evolucin experimentada por resto de las regiones, tal
como se observa en la siguiente grafica:

69
Grafico 2: Evolucin comparada IDH (1990-2003)

Crecimiento IDH Regional 1990-2003

Atacama
Antofagasta
Ohiggins
Tarapaca

0,003
0,013
0,017
0,019
0,021
0,022
0,026
0,035

Los Lagos

0,042
0,046

Aisen

0,058
0,059
0,066

Araucania

Fuente: Elaboracin propia, PNUD, Informes Nacionales de Desarrollo Humano en Chile 1990-2003

Las razones de aquel limitado desarrollo se relacionan con dos factores. Por una parte,
la correlacin entre el PIB y el ndice de Desarrollo Humano tiende a ser ms dbil
traspasados ciertos umbrales del crecimiento econmico o sea se experimentan
rendimientos decrecientes en bienestar. En adelante, se requiere de polticas pblicas
focalizadas sobre aquellas capacidades que observan trayectoria problemticas que
acrecientan brechas de equidad (PNUD, 2005; Lagos, 2001).
Por otra parte, la expansin de la actividad minera no refleja la disponibilidad de
recursos que podrn ser destinados a travs de las polticas pblicas al desarrollo
regional. Tal como se describe en los cuadros 4 y 5 del presente capitulo, el total de la
inversin pblica materializada en la regin, representa un porcentaje menor del total
de los excedentes obtenidos por la minera en la regin de Antofagasta en el periodo
2004-2009.
Cuadro 14: Evolucin Dimensin Salud, 1990-2003
Regin/ Pas
Aos

Antofagasta

Pas

AVPP

IDS

AVPP

IDS

1990

121,9

0,701

120,1

0,692

2003

80,8

0,764

73,3

0,725

Fuente: Elaboracin propia, en base de PNUD, 1990-2003.

En la dimensin de salud, el indicador de Aos de Vida Perdidos por cada mil

habitantes por muertes prematuras(AVPP), es el indicador en donde la regin se
encuentra por sobre la media nacional. En el ao 1990, el pas pierde 120 aos por

70
cada mil habitantes a causa de muertes prematuras, en trece aos este dficit se
reduce a 80 aos por mil habitantes al final del periodo.
Sin embargo, en ambos aos la regin muestra una prdida superior al promedio,
retrocediendo desde el cuarto al sexto lugar. Lo sealado obedece a la prevalencia de
muertes provocadas por enfermedades degenerativas y de accidentes en el 42 % por
ciento de los casos, y que estn relacionadas con factores ambientales como ha sido la
contaminacin de las aguas de consumo humano con alto contenido de minerales y por
las emanaciones de gases y de material particulado a que ha estado expuesta la
poblacin en los principales centros urbano-industriales de la regin. Lo mismo, sucede
con el predominio de los accidentes como causa de muerte que han estado
estrechamente relacionados con el aumento de las actividades laborales mineroindustriales en la regin (INE, Poblacin y Sociedad, 2008).
Las debilidades que observa la dimensin de salud, es un buen indicador de la
asimetra entre las tendencias del crecimiento econmico con el rezago de aquellas
capacidades humanas esenciales o condiciones bsicas de vida que son comunes a
todas las sociedades, que es tener una vida larga y sana. La dimensin de salud,
registra una brecha importante de equidad en la poblacin regional, producto del
desacople entre el crecimiento y el desarrollo humano.
Cuadro 15: Evolucin Dimensin Educacin, 1990-2003
Regin/ Pas

Aos

Antofagasta
Alfabetizacin
(%)

Escolaridad
( Aos)

Pas
Cobertura
(%)

IDE

Alfabetizacin
(%)

Escolaridad
( Aos)

Cobertura

IDE

(%)

1990

97

9,4

69,2

0,814

93,4

8,6

66,9

0,777

2003

98,1

10,5

73,3

0,764

94,8

9,4

76,3

0,748

Fuente: Elaboracin propia, en base de PNUD, 1990-2003.

En la dimensin educacin sern significativos los avances en la disminucin de

brechas de equidad en alfabetizacin y escolaridad; sin embargo, la cobertura escolar
registra los peores resultados en equidad comparados con el resto del pas, lo cual se
relaciona con los dficit de programas e inversin pblica en ese mbito en la dcada
de los noventa. Al respecto, esta ser una variable que recin se incorpora a la poltica
pblica a travs de las estrategias regionales e instrumentos de inversin a partir del
ao 2001 como se observara en el siguiente captulo (Gobierno Regional de
Antofagasta, 2001).
El promedio nacional de alfabetismo en la poblacin adulta avanza desde el 93,4 % al
94,8%.En el caso de la regin de Antofagasta, son significativos sus xitos en
alfabetizacin, avanzando desde el segundo al primer lugar en relacin con el resto de
las regiones, pasado de un 97% a un 98,1 % al final del periodo.

71
Tambin, la media de escolaridad de la poblacin alcanza a los 9,4 aos a inicios de los
aos noventa ocupando la segunda posicin comparada con el resto de las regiones.
En el ao 2003, avanza hacia la primera posicin al alcanzar una media de escolaridad
de 10,5 aos, la ms alta a nivel nacional, aunque aun distante de la meta ideal de 15
aos de escolaridad media.
Sin embargo, la cobertura educacional, es el indicador regional que presenta la ms
importante brecha. A nivel nacional el promedio en el ao 1990 era de 66,9 %, en
donde la regin ocupaba la tercera posicin con un 69,2 %; sin embargo, en el 2003
pasa a ocupar la ltima posicin con un 73,3 %, dado que los avances de cobertura en
todos los niveles de enseanza fueron muy superiores en el promedio del pas,
mientras que la regin de Antofagasta qued en posiciones de rezago frente a aquellos
avances.
Cuadro 16: Evolucin Dimensin Ingresos, 1990-2003
Regin/ Pas

Aos

Antofagasta
Ingreso
Promedio

Pobreza (%)

Pas
GINI

IDI

Ingreso
Promedio

Pobreza (%)

GINI

IDI

1990

90.802

34,2

0,53

0,621

79.511

38,6

0,58

0,591

2003

137.456

11,2

0,46

0,660

141.841

18,7

0,57

0,650

Fuente: Elaboracin propia, en base de PNUD, 1990-2003.

En la dimensin ingresos, entre los aos 1990-2003 el ingreso promedio per cpita de
los hogares se incremento en un 78,3 %, aunque esta es una medida en trminos
absolutos que no se relaciona con paridad de compras debido al mayor costo de vida
que se expresa en la regin (Aroca, 2004). A nivel regional, los mayores aumentos se
registraron en las regiones Metropolitana, Magallanes y en un cuarto lugar en
Antofagasta con un 51,3 % de aumento del ingreso monetario de los hogares. Al
respecto, Lagos ( 2001), seala que la estratificacin salarial es una caracterstica
marcada en las regiones mineras que es importante considerar, ya que por un lado
existen empleados con altos salarios, estabilidad y beneficios, mientras que los
trabajadores externos o contratistas y el resto de las ocupaciones tienen salarios
inferiores, lo que establece dos clases de trabajadores.
La superacin de la pobreza, ha mostrado avances significativos. En el caso de la
Regin de Antofagasta, desde una quinta posicin en el ao 1990 con poco ms de un
tercio de la poblacin bajo la lnea de la pobreza disminuye al 11, 2 % en el ao 2003.
Una tendencia que en los aos siguientes contina decreciendo hasta alcanzar al 8%
en el ao 2009. Si bien, la evidencia emprica, muestra que cuando las economas
crecen como en el caso chileno y en particular en el caso regional que se estudia, la
pobreza se reduce y viceversa. Ser importante esclarecer, si el crecimiento tiende a
favorecer a los pobres, disminuyendo ms rpidamente su proporcin en la sociedad
que lo que aumenta el ingreso por persona.

72
En este sentido, el factor de elasticidad pobreza-ingreso mide el cambio porcentual de
la pobreza en relacin con el cambio porcentual del ingreso per cpita. A fines de los
noventa, Samuel Morley (1998, citado por Larde, 2008), estim una elasticidad
pobreza-ingreso per cpita igual a -1 para Amrica Latina, sugiriendo que los
beneficios son menores que en el resto de los pases desarrollados.
En el caso de Chile, la elasticidad indigencia-ingreso es igual a -1,24, observando una
relacin ms fuerte que la elasticidad pobreza-ingreso estimada en -1. En cambio, la
regin de Antofagasta presenta un valor igual a -0,67 tanto para la elasticidad
pobreza-ingreso como para la elasticidad indigencia-ingreso, lo que significa que la
pobreza e indigencia se han beneficiado de manera equivalente del crecimiento
econmico regional. Sin embargo, debido a que el valor es menor que 1, se seala que
la relacin de la pobreza con el crecimiento es dbil, teniendo un menor impacto en su
reduccin (Larde, 2008).
De ah, que el crecimiento econmico, no ha sido la nica fuerza impulsora de la
reduccin de la pobreza a nivel regional, sino una combinacin relacionada con
polticas pblicas de inversin social de carcter integral, que han tenido un poderoso
efecto contra cclico, al aislar a las familias pobres de los vaivenes de la economa
minera y que ha permitido una disminucin estructural de la pobreza en el tiempo. La
pobreza, es un fenmeno diverso y su eliminacin est asociada a una comprensin e
intervencin integral del entorno, en el cual se vinculan mltiples dimensiones
econmicas, sociales y ambientales, de ah que los avances hacia una sociedad
sustentable envuelven numerosas dimensiones no solamente sujetas a la actividad
econmica, sino principalmente a intervenciones de poltica pblica en el mbito social
como se analizara en el siguiente captulo (Larde, 2008; Contreras, 2010)
Un indicador, que refuerza los avances sociales con disminucin de las desigualdades
en la escala regional, es el coeficiente de Gini. Es un indicador utilizado para medir los
niveles de igualdad o desigualdad en la distribucin de los ingresos monetarios en la
sociedad. A nivel de pas, los avances no fueron significativos en el perodo 1990-2003,
de 0,58 a 0,57. En cambio, a nivel regional se registra un significativo avance en la
disminucin de las desigualdades de ingresos desde un 0,53 en los noventa a 0,46 en
el 2003, observando la distribucin menos desigual del pas en aquel ao. Esta
tendencia, se ha mantenido en los siguientes aos. El ao 2006, la regin continuaba
observando un coeficiente de Gini de 0,46 ( Larde, 2008).
La regin de Antofagasta, desde la perspectiva del Desarrollo Humano ha mostrado
importantes avances en cada uno de los indicadores observados, tales como
alfabetizacin, escolaridad, pobreza y distribucin del ingreso; no obstante, los
importantes logros en crecimiento econmico presenta rezagos con brechas de equidad
que se expresarn en su desempeo global. En la dimensin de salud, su posicin est
claramente determinada por una prdida de aos de vida por muertes prematuras por
sobre la media nacional. En la dimensin de educacin, la regin se destaca sobre el
resto en sus avances en alfabetizacin y aos promedios de escolaridad de la
poblacin, aunque sus resultados globales quedan afectados por la brecha en el
desempeo de la cobertura escolar, un aspecto en el cual quedan dficit que superar.

73
En la dimensin de los ingresos, la reduccin de la pobreza y la distribucin de los
ingresos son los logros ms significativos en materia de equidad social y disminucin
de desigualdades.
En resumen, el desarrollo de un modelo primario exportador ha sido un agente activo
de las tendencias de largo plazo que han incidido sobre los procesos socio-espaciales,
demogrficos y de distribucin del bienestar. La expansin de la economa regional, ha
provocado un proceso creciente de concentracin de las actividades de soporte
logstico como de la poblacin en pocos centros urbanos, solo aquellos con mayores
ventajas son los que han crecido aceleradamente en detrimento del resto, cuyo menor
dinamismo ha provocado estancamiento, decrecimiento y despoblacin junto con
menores niveles de bienestar, afectando un desarrollo ms armnico del sistema socio
espacial.
El dinamismo de la expansin de las actividades econmicas, tambin ha impactado
con distinto signo importantes rasgos de la demografa de la poblacin. Es una
sociedad regional en plena transicin demogrfica, lo que se traduce en menores
costos sociales producto del predominio de una poblacin adulta en plena actividad
productiva. No obstante, la capitalizacin en el mediano plazo de aquella tendencia
positiva requiere de intervenciones que permitan cualificar las capacidades de una
poblacin adulta, desarrollar dispositivos de proteccin e inclusin que anticipen el
creciente aumento de la tercera edad en las prximas generaciones, disminuir los
riesgos ambientales que aumentan la perdida de aos de vida, junto con impulsar
intervenciones que permitan aumentar el arraigo de un porcentaje de la poblacin
laboral sin enraizamiento en el territorio.
La combinacin de crecimiento econmico con un rol pblico activo en la dimensin
social, ha permitido avances en indicadores significativos de la sustentabilidad social
del sistema regional. La evolucin del IDH, da cuenta de la disminucin de las
desigualdades en los ingresos as como de la reduccin de la poblacin bajo la lnea de
la pobreza. El desarrollo de polticas sociales integrales, orientadas a disminuir la
vulnerabilidad social en la poblacin junto con un impulso de la escolarizacin han sido
los principales factores que han permitido disminuir las brechas de desigualdad
regional. Lo cual deriva en la importante responsabilidad de la dimensin institucional,
en el desarrollo de polticas e intervenciones orientadas a generar procesos de
adaptacin que permitan corregir los desequilibrios que comprometen un desarrollo
humano sustentable.
3. Medio Ambiente y Recursos Naturales
Durante dos dcadas, se han producido importantes transformaciones econmicas
cuya magnitud e impactos sobre el medio ambiente y los recursos naturales es
necesario cuantificar, no solo para mitigar los efectos pasados, sino con el objeto de
preservar hacia el futuro una base estable de recursos que permita un desarrollo
regional sustentable en el tiempo.
De acuerdo con el objetivo sealado, ser necesario medir los impactos que el
desarrollo minero industrial as como la expansin y concentracin de la poblacin

74
urbana han tenido sobre los recursos naturales y el medio ambiente. Las presiones
crecientes sobre los recursos hdricos y la atmsfera, as como el nivel de emisiones y
de residuos son variables que es necesario considerar, con el objeto de determinar las
principales problemticas, riesgos y limitaciones que el actual modelo de desarrollo
impone a la sustentabilidad regional.
3.1.

Inventario de los recursos mineros

El Informe de Metals Economic Group( 2009), seala que la inversin en exploraciones

en recursos minerales tuvo niveles reducidos durante la dcada de los ochenta. Sin
embargo, a partir de los noventa el pas ocupa el primer lugar en inversiones en
exploracin a nivel mundial, con inversiones estimadas en US$ 86,1 millones en 1991
y de US$ 91,2 millones de dlares nominales en el ao 1992. En 1998, esa cifra
ascenda a los US$ 177 millones. En la siguiente dcada, las inversiones en exploracin
decrecen, situndose por debajo de Per, Mxico y Brasil (Camus, 2005).
En Chile, hasta la fecha se han realizado tres estudios en distintos periodos, con el
objeto de disponer de antecedentes actualizados sobre el estado y evolucin del
patrimonio minero. El primero, corresponde al estudio realizado por el Banco Central
de Chile entre 1995-1996 sobre reservas de minerales. El segundo, corresponde a una
actualizacin realizada el ao 2000, en conjunto con el Servicio Nacional de Geologa y
Minera (Sernageomn). Finalmente, una tercera actualizacin corresponde al informe
desarrollado por Senageomin en el ao 2009, que cubre la evolucin del inventario
minero del periodo 2001-2007 (Banco Central, 2001, citado por Universidad de Chile,
Informe Pas, 2008; Sernageomin, 2009)
Los dos ltimos informes, utilizan como mtodo para cuantificar reservas lo establecido
en el Cdigo para la certificacin de prospectos de exploracin, recursos y reservas
elaborados por el Comit de Recursos Mineros del Instituto de Ingenieros de Minas de
Chile. Tambin, se incorpora las definiciones del Bureau of Mines de los Estados Unidos
utilizado por Codelco, tanto para estimar los recursos totales, definidos como la suma
de las reservas totales ms otros recursos descubiertos; as como la vida til de las
reservas, esto es las reservas totales divididas por la produccin del ao (Banco
Central, 2001, citado por Universidad de Chile, Informe Pas, 2008; Sernageomin,
2009).
En el ao 1990, se estimaban en 191,8 millones de toneladas los recursos totales de
cobre con una vida til estimada en 120 aos. Aquella proyeccin, se explica porque
durante el primer quinquenio de la dcada de los noventa, se combina el fuerte
aumento en exploraciones que permiten elevar reservas, junto con aumentos de
produccin aun modestos dado que recin se iniciaba la puesta en marcha de nuevos
yacimientos impulsados por inversionistas extranjeros.
Sin embargo, a partir del ao 1996 se observa una baja sostenida de las reservas
alcanzado en el ao 2007, en el caso del cobre a 150 millones de toneladas, anotando
un descenso de la vida til de las reservas a 66 aos de acuerdo con los actuales
niveles de produccin. La tendencia decreciente, se ha debido al fuerte aumento de la
produccin que va volmenes enfrenta los ciclos de precio ocurridos durante este

75
periodo de veinte aos. En resumen, los estudios arrojan una vida til de las reservas
de cobre entre 1990-2007, que evoluciona desde 120 a 66 aos (Universidad de Chile,
Informe Pas, 1999 y 2008; Sernageomin, 2009)
En el caso, de las proyecciones de otros minerales de importancia en la canasta
exportadora regional, la situacin es heterognea dependiendo de la situacin que
experimentan los minerales en los mercados internacionales, afectando las reservas y
la vida til. En el caso de las reservas de oro, en el periodo 2001-2007, estas han
aumentado en un 48 % debido a la apertura de nuevos yacimientos impulsados por el
aumento de los precios y la demanda; la vida til, de las reservas de oro evoluciona
desde los 94 aos en el ao 2001 a los 137 aos en el ao 2007. En cambio, las
reservas de nitrato y yodo cuya produccin se concentra en un 85 % en la regin de
Antofagasta, han disminuido sostenidamente con la menor demanda-precio que han
enfrentado desde los 108 millones de toneladas en el 2001 a los 47,5 millones hacia el
2007, con una variacin negativa de la vida til desde los 100 aos a los 47
aos(Sernageomin, 2009).
En el caso del cobre, el principal recurso que sostiene la economa regional
representando el 90 % de las exportaciones, las proyecciones de vida til de las
reservas de cobre, pueden continuar disminuyendo aceleradamente en los prximos
aos, si se incorporan las estimaciones actuales de incremento de la produccin. Hacia
el 2015, se estima que la produccin de cobre se incrementara en un 22 %, con el
objetivo de alcanzar los 7 millones de toneladas mtricas anuales, en donde
Antofagasta participa con aproximadamente un tercio de aquel aumento proyectado(
Cochilco, 2008).
Una nueva expansin de las proyecciones de vida til, se enfrenta con mayores
restricciones que en el pasado. No obstante, que la regin se halla situada sobre una
geologa rica en recursos minerales, las futuras expansiones sern sobre la base de
mayores costos de produccin, uso de recursos naturales y emisiones, debido no solo a
la disminucin de las mejores leyes actuales, sino por escasez de recursos hdricos y
altos costos ambientales (Boston Consulting Group, 2007).
De ah la importancia, de desarrollar intervenciones preventivas que anticipen un
escenario que se restringe debido a las limitaciones futuras de las reservas de la
minera metlica. El desarrollo de la economa regional, implicar el fortalecimiento de
capacidades competitivas e innovadoras endgenas que permitan disminuir las
debilidades de la sobre especializacin e incorporar un mayor porcentaje de beneficios
de las cadenas de valor de las actividades econmicas, un conjunto de esfuerzos que
con diferente limitaciones se exponen en el siguiente captulo (Boston Consulting
Group, 2007; Banco Mundial, 2011).
3.2

Inventario de los Recursos Hdricos. Un balance critico

La disponibilidad y gestin de los recursos hdricos es un factor clave de la

sustentabilidad, en una zona de extrema sequedad. A travs de esta seccin, se
revisara las disponibilidades, los derechos y gestin de los recursos hdricos por parte
de los distintos sectores, en particular del sector minero, el cual si bien ha observado

76
avances que han permitido disminuir sus consumos totales, an se requiere de
esfuerzos integrales que permitan conservar un recurso fundamental para el desarrollo
regional en el largo plazo.
De acuerdo con el Banco Mundial (2010), Chile posee una disponibilidad de agua
estable que alcanza la cifra promedio de 53.000 m3/hab/ao, una cifra que coloca al
pas en el lugar 20 a nivel mundial en relacin con la disponibilidad de agua dulce y en
donde el valor promedio ponderado por habitante es de 9.453 m3/hab/ao. (Banco
Mundial, 2010; Universidad de Chile, Informe Pas, 2008).
Sin embargo, producto de su geografa la distribucin de la disponibilidad de agua es
muy variable. Cuando se analiza regionalmente este valor medio enmascara una
realidad muy distinta: desde Santiago al norte prevalecen las condiciones ridas; la
media de disponibilidad de agua est por debajo de los 800 m3/hab./ao, mientras al
sur de Santiago supera los 10.000m3 /hab./ao. Se observan diferencias de la media
de disponibilidad que van entre los valores mximos de 2.993.535 m3/hab/ao en las
regiones extremas del sur a los valores mnimos de 52 m3/hab/ao, como es el caso
de la regin de Antofagasta (Banco Mundial, 2011).
Grafico 3: disponibilidad de agua por habitante, 2009
(m3/persona/ao)

Fuente: Banco Mundial, 2011

A partir, del estudio de balance hdrico, desarrollado por la Direccin General de Aguas
(1987), los recientes diagnsticos elaborados por Cepal (2009) y Banco Mundial
(2011), se establece que aquella condicin de escasez tender a aumentar producto de
los efectos del cambio climtico sobre las temperaturas y precipitaciones acentuando el
estrs hdrico de las cuencas de la zona norte.
La Regin de Antofagasta, producto de sus caractersticas geogrficas de aridez
presenta condiciones de extrema escasez de recursos hdricos, condicin que se ha
incrementado durante las ltimas dcadas, por el uso intensivo del agua en las
actividades de la minera. La aparicin de nuevos proyectos, ha generado un aumento
creciente en la demanda, lo que se ha traducido en un incremento de los conflictos por
su uso (Lufin, 2010, Cepal, 2009.

77
Las consecuencias de la extraccin creciente de recursos hdricos por parte de las
actividades mineras, ha provocados daos ambientales y sociales que han afectado los
ecosistemas, disminuyendo alternativas de desarrollo y provocando un proceso de
despoblacin de pueblos y aldeas, en particular en la hoya hidrogrfica del rio Loa y
sus tributarios andinos (Lufin, 2010).
3.2.

Oferta y Demanda de Recursos Hdricos

La regin de Antofagasta, es la que concentra los mayores niveles de produccin y

exportaciones de cobre del pas; en el periodo 1990-2009, la regin triplic su PIB
regional impulsada por la actividad minera, siendo la actividad que concentra la mayor
demanda de recursos hdricos, a diferencia del resto del pas donde la mayor demanda
proviene de las actividades agropecuarias ( Banco Mundial, 2011; Lufin, 2010).
La regin, est conformada por 52 cuencas hidrogrficas, que son las que contienen
los recursos hdricos existentes en una superficie regional estimada en 126 mil
kilmetros cuadrados. Las principales cuencas presentes son de tipo arreico sin
escurrimiento superficial, exorreico con escurrimiento superficial y endorreico con
escurrimiento superficial y subterrneo (Figueroa, 1996).
Los recursos hdricos regionales, estn concentrados en dos cuencas: la del ro Loa y el
Salar de Atacama, ambos representan sobre el 90 % de los recursos de agua
existentes en la regin. El resto de los recursos hdricos se encuentran en los salares
de Punta Negra, Ascotan, y Aguas Verdes (Figueroa, 1996).
3.2.1.1.

Disponibilidad de recursos hdricos

La presencia superficial de los recursos hdricos, est marcada por la existencia del ro
Loa y sus tributarios que constituyen las nicas manifestaciones de aguas superficiales
en la regin. Siguiendo el rio Loa, es posible zonificar la regin en dos partes: una
zona norte ubicada entre el lmite norte de la regin y el curso del ro Loa y una zona
sur que correspondera al resto de la regin.
En la zona norte, existe un recurso hdrico compuesto por recursos superficiales y
subterrneos. En la zona sur el recurso es nicamente subterrneo siendo de carcter
fsil y por tanto un recurso limitado.
La cuanta de los recursos hdricos terrestres, est compuesta por el aporte de aguas
superficiales y de aguas subterrneas. Las primeras, constituiran el 65 % del total de
los recursos existentes y el saldo de 35 %, lo aportaran las aguas subterrneas (
Figueroa, 1996).
3.2.1.2. Disponibilidad de Aguas Superficiales
Las estimaciones de caudal superficial disponible desde el cauce del ro Loa hasta el
lmite norte de la regin, superan los 6.874 litros/segundo, tal como se aprecia en el
siguiente cuadro:

78
Cuadro 17: Recursos Hdricos Superficiales (l/s)

Nombre de la Fuente

Caudal Disponible ( l/s)

Rio Loa Alto-Leguena (1)

Ro Loa Medio-Antes de Conchi(1)
Rio Loa Medio-Conchi(1)
Rio San Pedro( 2)(1)
Rio Colar (1)
Ro Siloli(1)
Arroyo Linzor (1)
Rio Toco (1)
Rio Salado-Represa Chilex
Rio Caspana
Rio Salado _antes de Ayquina
Rio Loa Medio- Escorial
Ojos de Opache
Rio Grande de San Pedro (2)
Rio Vilama (2)
Rio Zapaleri (3)

514
870
85
815
65
266
60
478
487
50
100
500
660
900
234
800

Total

6.874

Fuente: Proyecto PNUD, 1978, Desarrollo de los recursos de agua en

el Norte Grande, citado por Figueroa, 1996.
(1)
(2)
(3)

Fuente de agua agotada en trminos de extracciones entregadas

Fuentes en proceso de regularizacin de derechos de aprovechamiento
La empresa sanitaria Aguas de Antofagasta ex ESSAN tiene dominio sobre un derecho de aprovechamiento de 800 l/s.

Desde el ao 1987, no existen recursos hdricos disponibles en el ro Loa ni de sus

afluentes, no entregndose derechos desde esa fecha sobre las aguas de este cauce,
por considerarse agotado en trminos de los derechos de extraccin entregados y que
superan con creces los caudales disponibles, lo cual ha reorientado la demanda del
sector minero hacia aguas subterrneas.
3.2.1.3. Disponibilidad de Aguas Subterrneas
En general, el flujo de aguas subterrneas es de oriente a poniente, desde la zona de
recarga en la zona de los volcanes hacia la cordillera media. Para el caso de las aguas
subterrneas regionales, existiran ocho fuentes principales, que se presentan en la
siguiente tabla:
Cuadro: 18: Recursos Hdricos Subterrneos (l/s)
Nombre de la Fuente

Caudal Disponible ( l/s)

Salar de Ascotn
Ojos de San Pedro
Vegas de Puri
Salar de Atacama
Salar de Punta Negra
Aguas Verde
Pampa de Tamaruga
Calama

345
400
1.000
945
640
31
1.500
500

Total

5.361

Fuente: Proyecto PNUD, 1978, Desarrollo de los recursos de agua en el Norte Grande citado por Figueroa,
1996.

79
3.2.1.4. Derechos de aprovechamiento de Aguas
Segn Figueroa (1996), hasta el ao 1994 se habran entregado derechos de
aprovechamiento de aguas por un total de 16.187 litros por segundo en la regin de
Antofagasta, de los cuales, el 69, 2 % corresponde a derechos de uso para la minera,
esto es derechos de extraccin por aproximadamente 11.200 l/s, y el resto a derechos
de uso solicitados por el resto de las actividades no mineras. Es importante observar la
diferencia apreciable entre la suma total de los recursos hdricos superficiales y
subterrneos disponibles que ascienden a un total de 12.235 l/s y los derechos de uso
entregados que ascienden a 16.187 litros.
Estadsticas actualizadas por la DGA al ao 2006, establecen que los derechos de agua
subterrnea y superficial constituidos por las industria minera en la regin alcanzan a
los 10.161 l/s, esto es el 62 % del total de los derechos de uso de agua entregados,
pero que involucran el 83 % del recurso efectivamente disponible, aunque de aquel
total se declara un uso efectivo del 40 %, esto es un tercio del recurso disponible
(Cochilco, 2008; DGA, 2008).
Las cifras expuestas, son una seal preocupante si se considera la escasez del recurso
en la regin, dado que la suma de los recursos hdricos disponibles solo alcanzan a
poco ms de 12 mil litros por segundo, mientras que los derechos de extraccin
concedidos superan ampliamente aquella cifra. Existe una tendencia riesgosa de
desbalance entre los caudales disponibles, los derechos de agua apropiados y las
extracciones realizadas y por realizar de acuerdo con las proyecciones de nuevas
inversiones a realizar por el sector en el quinquenio 2010-2015 (Cochilco, 2008).
3.2.1.5. Consumo de aguas sectoriales
No obstante, la tendencia creciente de la produccin de minerales en conjunto con un
escenario que evoluciona hacia la extrema escasez de los recursos hdricos, se observa
un proceso orientado a la incorporacin de pautas de eco eficiencia, que estn
permitiendo observar una relacin decreciente entre la expansin del sector minero y
ahorro de agua por tonelada de mineral procesado por parte de la industria a nivel
regional (DGA, 2008; Cochilco 2008).
En el ao 1990, la produccin de un milln de toneladas mtricas de cobre y otros
minerales consuma 4,4 metros cbicos por segundo (m3/s), a finales de la dcada la
produccin de 2,3 millones de toneladas de cobre ms otros minerales requiere de 5,5
m3/s, mientras que hacia el ao 2006 la produccin de 2,9 millones de toneladas de
cobre demanda 4,8 m3/s, una tendencia que evidencia los incrementos de eficiencia de
la industria (Cochilco, 2008).

80
Cuadro 19: Consumos Regionales Sectoriales ( m3/s)
Sector

1990

1993

1999

2002

2006

Variacin 1990-2006 (%)

Agrcola

0,5

0,5

0,5

0,5

3,3

560

Agua Potable

0,8

0,8

0,9

0,9

1,0

25

Industrial

0,7

0,9

1,2

1,4

1,3

85,7

Minero

4,4

4,7

5,5

5,9

4,8

Energa

1,5

6,4

6,9

8,1

8,7

11,9

Total

85,9

Fuente: DGA, 2007 y 2008.

Entre los aos 1990-2006, se ha logrado una reduccin de los incrementos de las
extracciones por parte de la industria minera, producto de la disminucin de los
consumos unitarios de agua por tonelada de mineral procesado. Lo cual, se debera a
un reconocimiento de la escasez del recurso, que obliga a potenciar incrementos de
eficiencia a travs de mejoramientos de la gestin e incorporacin de nuevas
tecnologas en los procesos industriales, as como una gradual incorporacin de agua
de mar a la matriz hdrica del sector minero (Cochilco, 2008; DGA 2008; Cepal, 2009).
Durante el periodo, se habra logrado optimizar el consumo de agua aprovechando la
recirculacin, disminuyendo las infiltraciones, minimizando la evaporacin, mejorando
la gestin de relaves, incorporando nuevas tecnologas de recuperacin, junto con la
incorporacin an incipiente de agua de mar. Al respecto, un sector de la industria ha
desarrollado esfuerzos orientados a la sustitucin del recurso en un escenario futuro de
extrema escasez, como han sido los casos de Minera Michilla y Minera Esperanza
(Cochilco, 2008).
Sin embargo, todava resultan prcticas aisladas que requieren el desarrollo desde la
dimensin institucional de una estrategia de gestin integral de un recurso que resulta
clave para la sustentabilidad. Una iniciativa en esa direccin ser analizada en el
prximo captulo.
3.2.2.

Calidad de las Aguas y minera: El caso del ro Loa

Junto con la disponibilidad de los recursos hdricos, la calidad de este elemento resulta
fundamental para el desarrollo de otros sectores y la conservacin de un ecosistema
sano. A travs de esta seccin, se analizar la calidad de las aguas junto con los
factores que provocan su deterioro, as como los avances que han permitido detener
su degradacin.
La Direccin General de Aguas (DGA), mantiene una red de monitoreo anual de las
principales cuencas del pas. Se analizar el caso de la cuenca del ro Loa, por ser sta
la principal cuenca hdrica de aguas superficiales a nivel regional. Entre las ms
importantes actividades industriales relacionadas con la cuenca del ro Loa, se
encuentran los yacimientos de cobre de El Abra, Lomas Bayas, Spence, Tesoro, Mantos

81
Blancos, Michilla, Complejo Codelco Norte(Chuquicamata, Radomiro Tomic). Otras
actividades localizadas, son la planta de abatimiento de arsnico de Aguas
Antofagasta(ex ESSAN), planta de explosivos de Enaex, planta de boratos
abandonados de de Coya Sur- Crucero y la Planta de Salitre Potsico ubicada en Mara
Elena de la empresa SQM (Universidad de Chile, Informe Pas, 1999 y 2008; DGA,
2008).
Mapa 2: Ro Loa-Estaciones de monitoreo de calidad del agua DGA

Fuente: Universidad de Chile, Informe Pas, 1999.

La red de monitoreo sobre el Loa, consta de ocho estaciones, que se ubican desde la
represa Lequena a la desembocadura. El ao 2004, travs de un estudio de la DGA, se
realizaron mediciones de las concentraciones de arsnico, cobre y otros minerales
provenientes de las actividades industriales que pudieran estar contaminando las
aguas. La norma chilena, de arsnico para agua de riego es de 0,1 mg/l y la norma
para consumo humano es de 0,05 mg/l.
El ao 2004, de acuerdo a las normas, stas se haban superado severamente en el ro
Loa, producto de la contaminacin difusa por aguas servidas; por ganadera de
bofedales; por actividad minera provocada por lixiviacin de depsitos de estriles y
aguas de drenaje de minas y tranques de relave y por percolados de la planta de
boratos.(DGA, 2004, citado por Universidad de Chile, Informe Pas, 1999-2008; Banco
Mundial, 2011).

82
Cuadro 20: Estaciones de monitoreo de calidad del Agua en el ro Loa, 2003-2004

Estacin

Agua Potable

Agua de Riego

N veces supera norma

arsnico

N de veces supera
norma arsnico

Rio Loa-Represe Lequena

4,4

2,2

Ro Loa en Quinchamales

S/I

S/I

Rio Loa en Alcantarilla Conchi

Rio Loa-salida Conchi

4,4

2,2

Rio Loa junta ro Salado

Rio Loa en Yalquincha

S/I

S/I

Ro Loa en Finca

36

18

Rio Loa en Quillagua

S/I

S/I

Ro Loa en Desembocadura

36

18

Fuente: Elaboracin propia sobre la base del informe de la DGA, 2004, citado por Universidad de Chile,
Informe Pas, 2008.

En cuanto al uso de las aguas, se observa que hay un importante uso agrcola, en
circunstancias que la norma es ampliamente superada y parte de las extracciones es
utilizada como agua potable de consumo humano. El deterioro de la calidad de los
principales cursos aguas, ha tenido y tendr efectos regionales de largo plazo, siendo
un factor que ha incidido fuertemente en la menor esperanza de vida al nacer, y que
compromete hacia el futuro la disponibilidad de un recurso clave para el desarrollo
regional.
3.3.

El Estado de la Calidad del Aire

La calidad del aire es un factor fundamental para la conservacin de un ecosistema

sano. El aumento de las emisiones debilita un sistema socio-ecolgico, disminuyendo
las posibilidades de desarrollo y de bienestar de la poblacin. Antofagasta, en las
ltimas dcadas ha experimentado un creciente aumento de sus emisiones de material
particulado, que estn afectando y afectarn de manera creciente el desarrollo de las
actividades econmicas y los niveles de bienestar.
En Chile, la responsabilidad de monitoreo de la contaminacin del aire est dispersa en
diferentes organismos, aunque la vigilancia de la calidad del aire esta bajo la
responsabilidad de las Secretarias Regionales Ministeriales de Salud en cada regin del
pas. En regiones, las redes ms antiguas de monitoreo de calidad del aire estn
relacionadas con fundiciones y refineras de cobre, de ah que en 1986 inicia su
funcionamiento la red de Chuquicamata (Lagos, 2001; Universidad de Chile, Informe
Pas, 1999).
Solo desde la entrada en vigencia del Reglamento de Evaluacin de Impacto Ambiental
(1997), ha ido en aumento el nmero de estaciones de monitoreo para seguimiento y

83
control de las emisiones de las fuentes fijas y mviles asociadas a las nuevas
actividades econmicas. En la zona norte, los problemas de contaminacin atmosfrica
estn asociadas a emisiones de material particulado respirable (MP10), dixido de
azufre (SO2) y Oxido de Nitrgeno (Nox), cuyas emisiones principales estn
relacionadas con fuentes fijas industriales y la multiplicacin de centrales de
generacin termoelctricas asociadas directa o indirectamente a la expansin de la
actividad minera (Cepal, 2009; Universidad de Chile, Informe Pas, 1999, 2008; Lagos,
2001).
En la Regin de Antofagasta, las normas de calidad del aire han sido superadas en
varias ciudades y entornos mineros. Para recuperar la calidad del aire cuando se
supera el 80% de la norma se debe declarar zona latente (ZL) y se elabora un plan de
prevencin. La superacin de las normas primarias obliga a declarar zona saturada
(ZS) y elaborar un plan de descontaminacin atmosfrica.
El siguiente cuadro, presenta el estado actual de la calidad del aire en comunas y
localidades sobre la norma, incorporando el estado actual de sus respectivos
instrumentos. Es significativo advertir que directamente e indirectamente un 94% de la
poblacin regional se encuentra relacionada con zonas afectadas por contaminacin.
Una realidad que est fuertemente incorporada en las percepciones de los actores
regionales como se dar cuenta en el captulo quinto (Conama, Informe Calidad del
Aire, 2010).
Cuadro 21: Regin de Antofagasta, zonas saturadas y latentes

Comuna/Localidad

Chuquicamata

Zona
Latente

Zona
Saturada

Por SO2( 2005)

Por MP10

Mara Elena

Instrumento

Poblacin

Plan de Prevencin y Plan de

Descontaminacin (2006)

Por MP10 ( 2004)

Plan de Descontaminacin (2004)

7.530

Tocopilla

Por MP10(2007)

Plan de Descontaminacin(2010)

23.986

Calama

Por MP10 (2009)

En elaboracin

138.4002

Por MP10

En evaluacin

296.905

Antofagasta(Barrio
Industrial de la Negra)

Por SO2

Fuente: Elaboracin propia, en base de Conama, 2010

3.3.1 Calidad del aire en principales centros urbanos

El aumento de las actividades por parte de la minera con sus operaciones de soporte
industrial y energtico, han generado una condicin de alta vulnerabilidad sobre la
poblacin y sus centros urbanos producto del alto riesgo que conlleva la exposicin a
ambientes con altos niveles de concentracin de contaminacin. Las consecuencias de
aquello, se pueden percibir en el importante nmero de aos de vida perdidos por

84
muertes prematuras debido al aumento de enfermedades de carcter degenerativo
provocadas por el deterioro de la calidad del aire, que tienen consecuencias de largo
plazo con efectos intergeneracionales.

Ciudad de Antofagasta

La ciudad de Antofagasta, se ha transformado en uno de los ncleos urbanos ms

dinmicos del pas, concentrando en su interior al 60 % de la poblacin regional, y por
tanto los niveles de contaminacin del aire relacionadas con actividades que se
desarrollan en su interior o en sectores colindantes tienen efectos sobre la salud de un
porcentaje importante de la poblacin regional. La capital regional, desde finales de la
dcada de los noventa, presenta concentraciones de material particulado menores a la
norma diaria actual, pero registra niveles anuales que la dejan en estado de latencia
(Conama, 2010).
Grafico 4: Barrio Industrial de Antofagasta, evolucin material particulado
( 2000-2010)

Fuente: Conama, 2010

Sin embargo, las principales fuentes emisoras, se ubican en sectores industriales

aledaos al ncleo urbano regional. Las principales fuentes emisoras del barrio
industrial, ubicado a 17 kms. son la fundicin de la empresa Alto Norte y la planta
cementera de Inacesa. En ambos casos, la norma diaria de MP10 es superada
ampliamente desde el 2005, el ao 2008 se registraron 50 das sobre la norma.

85
Grafico 5: Barrio Industrial de Antofagasta, evolucin SO2
( 2000-2010)

Fuente: Conama, 2010

Tambin, el sector presenta altas concentraciones de SO2, relacionadas con la

emisiones de la fundicin de Alto Norte, all se alcanzan niveles que superan cinco
veces la norma diaria y cuatro veces la norma anual (Conama, 2008, 2010).
En la misma direccin, la norma anual de MP10 asociada a las actividades de la gran
minera cercanas a la ciudad de Antofagasta, es superada por la mayora de las
estaciones de monitoreo asociadas a las actividades extractivas (Conama, 2008).

Calama

De acuerdo al censo del ao 2002, tiene una poblacin de 138.402 habitantes, es el

segundo centro urbano regional de importancia con un 28 % de la poblacin, durante
los ltimos aos ha experimentado una fuerte expansin de su poblacin debido al
traslado del campamento de Chuquicamata.
En la ciudad de Calama, se realizan monitoreos de calidad del aire en MP10 y SO2
junto con Chuquicamata y el sector aledao a la minera de El Abra. En el sector
urbano, se cumple con la norma diaria de MP10 con niveles inferiores al 70 %. En
cambio, la norma anual ha sido superada desde el 2002 en porcentajes superiores al
110%. Por este motivo, la ciudad fue declarada zona saturada por norma anual de
MP10 el ao 2009, dando inicio a la elaboracin de un Plan de Descontaminacin
(Conama, 2010).

86

Grafico 6: Calama, evolucin anual material particulado

( 2002-2010)

Fuente: Conama, 2010

El complejo minero de Chuquicamata, presenta concentraciones sobre la norma en

material particulado, anhdrido sulfrico, dixido de azufre y con disminuciones de los
niveles de arsnico a partir del ao 2008. Niveles que afectan fuertemente la calidad
de vida del 28 % de la poblacin regional que reside en la segunda ciudad en
importancia poblacional. Un ejemplo, de la evolucin creciente de los niveles de MP10
en el aire en el complejo minero se puede apreciar en la siguiente grafica (Conama,
2010):
Grafico 7: Chuquicamata, evolucin material particulado
( 1998-2010)

Fuente: Conama, 2010

Las altas concentraciones de material particulado detectadas en la ciudad, as como los

altos niveles presentes en el complejo minero de Chuquicamata, son factores de riesgo
que afectarn la poblacin directa e indirectamente, lo cual requiere de intervenciones
mitigadoras integrales sobre los pasivos, as como sobre las principales fuentes de
contaminacin dado el impacto de ellas la salud de la poblacin urbana.

87

Mara Elena

La ciudad de Mara Elena, tiene una poblacin estimada de aproximadamente 7.500

habitantes con tendencia demogrfica decreciente y se encuentra en el rea
circundante de las actividades de la Planta de Produccin de la Sociedad Qumica y
Minera de Chile SA (SQM), la principal productora de derivados del nitrato existente en
el pas.
Grafico 8: Comuna de Mara Elena, evolucin anual material particulado
( 2000-2010)

Fuente: Conama, 2010

En el ao 1993, se declar a Mara Elena Zona Saturada por MP10 ( DS 1162/1993).

En 1998, se aprob un Plan de Descontaminacin Ambiental para la localidad que fue
modificado el ao 2004. El Plan, estableci una meta de emisin de 900 toneladas/ao
desde abril del 2004 y de 180 toneladas /ao desde abril del 2006.
Sin embargo, a pesar, de las paulatinas disminuciones, las concentraciones siguen
superando la norma diaria y anual de material particulado (Conama, 2010).

Tocopilla

La ciudad de Tocopilla, tiene una poblacin de 23.986 habitantes de acuerdo al censo

del ao 2002, siendo la tercera ciudad de importancia poblacional a nivel regional. Las
principales fuentes emisoras de MP10, corresponden a las actuales centrales
termoelctricas de las empresas Electroandina, Norgener y Agroqumicos de SQM. La
evolucin del comportamiento de la contaminacin por materia particulado, se puede
observar en el siguiente grafico:

88
Grafico 9: Comuna de Tocopilla, evolucin anual material particulado
( 1996-2010)

Fuente: Conama, 2010

Debido a las altas concentraciones anuales de Mp10, fue declarada zona saturada en
octubre del ao 2007 (DS 50/2007 Segpres). En noviembre del ao 2007 se inicia el
proceso de elaboracin del Plan de descontaminacin (Conama, 2008).
El desarrollo de un plan, que permita recuperar la calidad del aire asegurando la salud
de la poblacin requiere de nuevas formulas de desarrollo local, lo cual implica
modificar la negativa combinacin de factores no sustentables, como son los altos
niveles de emisiones, acompaados de prdida de dinamismo econmico y
demogrfico local por intervenciones que permitan sustentar en el futuro el aumento
de la calidad de vida con dinamismo econmico y fortaleza demogrfica.

Mejillones

La ciudad portuaria e industrial, tiene una poblacin de 8.148 habitantes, se ha

convertido en uno de los centros de mayor dinamismo econmico y demogrfico
regional. El actual impulso, ha estado relacionado con el desarrollo de una plataforma
portuaria que ha dado lugar a una importante aglomeracin de actividades industriales
y de soporte energtico complementarias con la industria minera.
Debido a su amplia baha y al rgimen de vientos, las emisiones se dirigen hacia el
mar alejndolas de las zonas pobladas, lo cual ha favorecido la instalacin de fuentes
emisoras. En general, las emisiones de Mp10, SO2, O3; MO2 y CO medidas en la zona
poblada son muy inferiores a la norma. En el ao 2008, las concentraciones de MP10
no superan ms del 40 % de la norma diaria y el 50% de la norma anual. Las
concentraciones de SO2 y MO2 son inferiores al 10% (Conama,2010; Universidad de
Chile, Informe Pas, 2008).
El desarrollo del sector portuario e industrial, se ha mantenido bajo los niveles de
emisin de las normas actuales, junto con los positivos efectos que genera un nuevo

89
polo econmico en la disminucin de los altos niveles de pobreza que afectaban a la
poblacin local en el pasado. Sin embargo los efectos del desarrollo de una plataforma
portuario-industrial, ha generado consecuencias demogrficas, econmicas y
ambientales que han provocado cambios culturales, inseguridad, ausencia de
desarrollo econmico local y deterioro del ecosistema que amenazan la sustentabilidad
local hacia el futuro.

Sierra Gorda

La comuna de Sierra Gorda, registra una poblacin de 2.356 habitantes, est

compuesta por dos poblados ligados a actividades de servicios menores a las faenas
mineras circundantes. Las estaciones de monitoreo, se ubican en el sector de Sierra
Gorda y en los sectores de las mineras de Lomas Bayas, Spence y el Tesoro.
El poblado de Sierra Gorda, no registra concentraciones de material particulado sobre
la norma, pero en cambio se registran concentraciones sobre la norma en las faenas
mineras aledaas, en particular en los sectores que corresponden a las actividades de
Lomas Bayas y Spence ( Conama, 2008).
Si bien, los poblados que componen la comuna, no han estado directamente sometidos
a altas concentraciones de material particulado; sin embargo, la estrecha relacin de
los residentes con los sectores que presentan elevados niveles de emisin de
contaminantes aumenta los riesgos sobre la salud de la poblacin.
3.3.2 Evolucin emisiones de gases efecto invernadero
La Convencin Marco de Naciones Unidas, sobre el cambio climtico estableci un
conjunto de objetivos para la reduccin de gases de efecto invernadero (GEI). A partir
del protocolo de Kyoto se establecieron metas de reduccin para 6 gases como son el
dixido de carbono (Co2), metanol (CH4), Oxido nitroso( N20) y los gases floruros (
Universidad de Chile, Informe Pas, 2008).
Chile, solo contribuye con el 0,2 de las emisiones totales de GEI a nivel mundial; sin
embargo, a escala regional la expansin de la industria minera con sus necesidades de
fundicin y de soporte energtico para una demanda por minerales creciente ha
implicado un fuerte aumento de los gases de efecto invernadero. Una tendencia, que
probablemente se transformar en un importante obstculo para el desarrollo
econmico regional que afectar a las futuras generaciones, de no mediar mejoras de
gestin e incorporacin de incentivos que permitan el desarrollo de nuevas tecnologas
orientadas a la incorporacin de energas limpias en la matriz energtica regional.
El sector de la energa, es la mayor fuente de emisiones con un 65% del total. De los
seis gases efecto invernadero, es el dixido de carbono el de mayor participacin de
las emisiones totales con un 71 %.

90
Cuadro 22 : Emisiones totales de gases de efecto invernadero de la minera del cobre en
Antofagasta
(Millones de TM de CO2 equivalente)
Aos

GEI

2000

10,31

2001

8,89

2002

9,65

2003

9,73

2004

11,51

2005

11,15

2006

12,66

2007

16,26

2008

17,02

2009

17,35

Fuente /: Comisin Chilena del Cobre, 2010.

A nivel regional, durante el periodo 2000-2009 la emisin de gases efecto invernadero

exhibe un alza que alcanza al 69 %, lo cual est estrechamente asociado con una
matriz energtica de la minera regional donde predomina el uso de combustibles
fsiles. Al respecto en el ao 2000, la produccin de una tonelada de cobre estaba
asociada a la emisin de 4,29 toneladas equivalentes de C02. En cambio en el ao
2010, la produccin de una tonelada de cobre eleva las emisiones a 5,89 toneladas
equivalentes de C02. Una tendencia, que se transformar en un obstculo para el
desarrollo econmico y en una reduccin de los niveles de bienestar de las futuras
generaciones (Cochilco, Anuario 2010).
3.4.
3.4.1.

La evolucin de los residuos slidos

Evolucin de los residuos slidos en la minera

El proceso de extraccin de metales desde un yacimiento minero, genera residuos

masivos de dos tipos: residuos provenientes del proceso de recuperacin como
relaves, escorias y ripios y los residuos derivados de un proceso de generacin de
materiales de descarte que no han entrado en el proceso como estriles y minerales de
baja ley (Terram, 2003).
La expansin de una industria minera, con capacidad de extraccin y procesamiento de
minerales en gran escala provoca un aumento creciente de los residuos masivos, sin
observar niveles de optimizacin orientados a reducir el volumen de residuos por
tonelada de cobre.
La estimacin del volumen total, de residuos masivos de la minera del cobre se puede
cuantificar a travs de factores de emisin, los cuales entregan un promedio esperado
de generacin unitaria de este tipo de residuos por tipo de proceso.
En el siguiente cuadro, se pueden apreciar los factores promedios de generacin de
residuos slidos masivos de la minera del cobre: el factor, ha sido calculado sobre la
base de la produccin de Codelco para el periodo 2005-2008, si bien se han realizado
avances tecnolgicos, que han disminuido algunos de los factores es una base

91
estimativa razonable sobre la generacin de residuos slidos de la minera del cobre
(Universidad de Chile, Informe Pas, 2005-2008).
Cuadro 23: Factor Promedio de Emisin de Residuos (Codelco)
(Ton/Ton CU fino)
Residuos
Relaves

Factor 2005/08
86,79

Escoria

1,09

Estriles

184,33

Ripios
20,7
Fuente: SGA Consultores, 1998; Codelco, 2008, citado
por Universidad de Chile, Informe Pas, 2008.

Debido a los crecientes aumentos de produccin de cobre a nivel regional entre 19912010, la generacin de pasivos mineros aumenta en 2,7 veces desde 314 a 861
millones de toneladas anuales, esto es un aumento de ms de 274 % entre ambos
aos. A escala regional, los pasivos mineros del cobre estn compuestos en un 62 %
por estriles, 29,6 % de relaves, 7,1 % ripios y 0,4 % por escorias.
Cuadro 24: Estimacin de la generacin de residuos de la minera del cobre en Antofagasta
(M de tons)
Residuos

1991

2000

2010

Relaves

93.074.117

202.477.685

255.351.629

Escoria

1.168.923

2.542.927

3.206.974

197.676.598

430.034.701

542.331.671

Estriles
Ripios

22.198.804

48.292.293

60.903.085

Total

314.118.441

683.347.607

861.793.358

Fuente: elaboracin propia en base a la produccin anual de cobre en

Cochilco, 2010.

Los niveles de riesgo, generados por la eliminacin de este tipo de residuos para los
ecosistemas humanos y ambientales depender de la ubicacin y el tipo de manejo de
cada uno de ellos.
El manejo ambiental de los residuos mineros, ha sido abordado por el Servicio Nacional
de Geologa y Minera (SERNAGEOMIN) con los siguientes instrumentos legales:
Reglamento de Seguridad Minera que obliga a las empresas mineras a contar con un
plan de cierre. El Decreto Ley N 86 del Ministerio de Minera, que regula la
construccin y operacin de tranques de relaves y la Ley Marco del Medio Ambiente
(Universidad de Chile, Informe Pas, 2008).
No obstante las debilidades, solo a partir del 2011 se promulga la nueva ley de cierre
de faenas mineras.

92
Cuadro 25: Nmero de depsitos de relaves mineros
Regiones
Arica-Parinacota
Tarapac
Antofagasta
Atacama
Coquimbo
Zona Central
Zona Sur
Total

Activos

No activos

Total

0
1
14
45
39
24
3

0
0
8
72
166
75
3

0
1
22
117
205
99
6

126

324

450

Fuente: Sernageomin, 2011.

Cabe destacar que existen diversos estudios sobre nuevas tecnologas para la
mitigacin, remediacin o reutilizacin de residuos mineros, especialmente de relaves,
como por ejemplo la fitoestabilizacin de tranques o la utilizacin del relave como
material de construccin.
Antes de la entrada en vigencia del reglamento de evaluacin de impacto ambiental en
1997, no exista en Chile una regulacin sobre el cierre de las faenas y depsitos de
residuos mineros como relaves o botaderos, lo cual ha provocado que en la actualidad
existan numerosas faenas abandonadas produciendo impactos ambientales negativos y
riesgos para la salud.
Dentro de los impactos que producen las faenas abandonas estn:

Riesgos de contaminacin de ros y borde costero

Problemas de seguridad por falla ssmica o inundaciones
Alteraciones estticas y paisajsticas
Drenaje acido
Erosin y contaminacin elica
Cuadro 26: Distribucin de faenas mineras abandonadas por regin,
2004-2008
Regin

N faenas abandonadas

Tarapac

49

Antofagasta

70

Atacama

76

Coquimbo

57

Zona Central

86

Zona sur
Total

33
371

Fuente: Senageomin, Anuario 2008

En la Regin de Antofagasta, los principales impactos por tranques abandonados estn

en la zona costera provocando alteracin del hbitat, disminucin de flora y fauna y
contaminacin del borde costero.
El aumento creciente de los residuos masivos, junto con los pasivos que ha dejado la
actividad pone en riesgo y afecta la sustentabilidad del sistema regional en su
conjunto, debido a que sus consecuencias se expresan en el deterior del ecosistema,
reducen las alternativas futuras de desarrollo al contaminar de manera creciente los
recursos de suelos y aguas y se suman a los factores que comprometen la calidad de
vida de la poblacin.

93
3.4.2.

Evolucin de las emisiones de residuos urbanos slidos

Si bien, la actividad econmica es la principal fuente de emisin de residuos, tambin

los centros urbanos son una fuente que ha observado una creciente expansin de las
emisiones provocado por una combinacin de factores, como son el aumento de la
demografa, la ampliacin del bienestar econmico y los dficit pblicos en la
incorporacin de nuevos modelos de gestin y de tecnologas en el tratamiento de los
residuos urbanos.
En 1990 Antofagasta, registraba una poblacin regional que ascenda a los 410 mil
habitante, los cuales producan un total de aproximadamente 164 mil kilos de residuos
domiciliarios por da. Ese ao cada habitante produca un promedio de 12 kilos de
residuos domsticos /mes ( INE, 1996).
Hacia el ao 2005, la regin de acuerdo al ltimo censo registraba
493 mil habitantes, los cuales producen 480 mil kilos diarios o
superior al 192 %. Sin dudas, provocado por el incremento de una
por la puesta en marcha de numerosos proyectos derivados de la
industrial. Ese ao, la produccin de residuos mensuales por
duplicado, ascendiendo a 29 kilos por habitante al mes (INE, 2005).

una poblacin de
sea un aumento
poblacin atrada
actividad minero
habitante se ha

El ao 2009, el PIB regional se ha triplicado, la poblacin y los ingresos han crecido, lo

cual ha estado acompaado por una significativa reduccin de la pobreza. Este ao la
poblacin regional produce un total de aproximadamente 535 mil kilos de residuos
diarios y cada habitante genera sobre 33 kilos promedio al mes ( INE, 2009).
A diferencia de los pases de la OCDE, en donde la cantidad de residuos ha disminuido
en Chile y en la Regin de Antofagasta la tendencia es inversa. En las dos dcadas, la
produccin de residuos domiciliarios se multiplico por 3,2 veces, pasando de las 60 mil
toneladas anuales de 1990 a las 195 mil toneladas el ao 2009.
Cuadro 27: evolucin regional de residuos slidos domiciliarios y por habitante
Antofagasta

Ao

Residuos slidos
(ton. Ao)

Residuos slidos por

habitante mes

1990

60.000

12

1996

102.240

20

2005

175.509

29

2006

181.874

30

2007

188.240

31

2008

194.829

32

2009

195.414

33

Fuente: INE, Informes Anuales de Medio Ambiente, 1996-2009

En los pases de la OCDE, la prctica ha estado orientada al tratamiento de los

residuos; en primer lugar, existe una preocupacin por evitar su generacin; en
segundo lugar, se los minimiza; en tercer lugar, se recicla y solo en la ltima etapa se
los dispone en rellenos sanitarios. En Antofagasta, la prctica habitual ha estado

94
orientada solo a la disposicin de los residuos en rellenos sanitarios, vertederos o
basurales. Sin preocupacin por el resto de las etapas, tal como se observa en la
Regin de Antofagasta.
Al respecto, el catastro sobre manejo de residuos domiciliarios realizados a escala
comunal por la Subdere(2008), establece que de las 9 comunas, solo 3 cuentan con
disposicin de residuos en un relleno sanitario, esto es contar con un recinto que
cumple con las condiciones sanitarias que exige la norma, el cual incorpora un mtodo
de ingeniera que permite la disposicin de los residuos con el objeto de evitar efectos
adversos. De acuerdo con Conama (2010), solo el 24,5 % del total de residuos
generados por la regin fue dispuesto en esta modalidad, involucrando al 27,5 % del
total de la poblacin regional.
En la modalidad de vertedero, esto es un lugar de disposicin que no cuenta con
medidas ambientales adecuadas, engloba a 5 municipios de la regin con un 14, 2 %
del total de residuos totales generados que engloban al 5 % del total de la poblacin
regional. En cambio, un 62,7 % de los residuos domiciliarios totales generados por el
62 % de la poblacin regional, solo cuenta con disposicin de tipo botadero, o sea en
un lugar donde se dispone de manera espontanea o programada sin ningn tipo de
control o proteccin ambiental.
Cuadro 28. Regin de Antofagasta : Manejo de residuos domiciliarios por comunas(2008-2009)

Comuna

Poblacin

Calama

148635

Ollague

269

Socaire

Tal Tal

Total
Tocopilla

11010

Tipo

Aut.
SS

Res. Cal.
Ambiental

Relleno

2001

si

136600

1995

2026

Relleno

2008

no

318

1995

2024

Relleno

2000

si

276

1995

2011

Relleno

NO

si

13181

1974

s/i

160.189

Poblacin
Atendida

Fecha de
Inicio

Fecha
de
Cierre

Vertedero

2002

no

9000

1995

s/i

Mara Elena

5184

Vertedero

NO

si

3600

1995

2005

San Pedro

7088

Vertedero

2000

si

4215

1995

2011

Mejillones

9911

Vertedero

2003

no

9500

1998

2009

Sierra
Gorda

3078

Vertedero

2004

no

1000

1999

2014

Basural

No

no

341.942

1975

2009

Antofagasta

43.468
341.942

Residuos
(Ton/Ao)
(%) 2009

27,5

24,5

14,2

62,6

62,7

150.126

22.807

Total

Poblacin
Atendida(%)

27.315

341.942

Fuente: Subdere, 2008; Conama, 2010

341.942

95
En resumen, existe una disposicin de poca calidad, con normativas insuficientes e
inexistencia de polticas de minimizacin y de gestin de residuos peligrosos. Se
advierte, un incremento en la generacin de residuos sin estar acompaado de de una
gestin sustentable en cuanto al tratamiento y disposicin de esta variable.
En sntesis, la expansin de las actividades minero industriales y de la poblacin no
solo han generado elevados niveles de presin sobre los recursos naturales y el medio
ambiente regional que han afectado su inventario, sino que es un proceso que ha
estado acompaado por un aumento masivo de residuos y emisiones que estn
afectado la calidad del medio ambiente y comprometido la salud de la poblacin.
Una consecuencia de aquello, es que reduce las alternativas del desarrollo regional en
el futuro al deteriorar su reserva de recursos, reduce los niveles de bienestar de la
poblacin frente a los riesgos y efectos que sobre la salud provoca el aumento de la
contaminacin, y sus consecuencias son de largo plazo con efectos intergeneracionales
al comprometer el bienestar de las futuras generaciones, consecuencias que estn
incorporadas en las percepciones de los actores de la regin como se expone en el
capitulo quinto..
4.

Conclusin

El objetivo del captulo, ha sido observar los desequilibrios regionales existentes en las
dimensiones de la economa, la sociedad y el medio ambiente como sistemas
integrados e interdependientes, con el objeto de configurar un inventario de los
problemas actuales y potenciales de sustentabilidad territorial.
Durante las dos dcadas pasadas las actividades mineras se multiplicaron impulsadas
por una fuerte corriente de inversin extranjera, que dio origen al mayor complejo
minero industrial del pas. La produccin y las exportaciones se multiplicaron por tres
veces, lo mismo ocurri a nivel agregado con el producto regionalizado,
transformndose en la principal economa primario exportadora del pas.
La magnitud del crecimiento ha tenido impactos regionales heterogneos. El producto
interno bruto regional, junto con las inversiones y las exportaciones se han
multiplicado; sin embargo, su economa se destaca por una excesiva dependencia de
un recurso no renovable de duracin limitada expuesto a los ciclos externos. Se suma
la escasa integracin de la actividad principal con el resto de los sectores, la
insuficiente diversificacin productiva, la reducida capacidad de capturar excedentes, y
el dbil desarrollo de capital humano cualificado e innovacin.
Tambin, el desarrollo de un modelo primario exportador como factor determinante del
subsistema econmico regional ha sido un factor incidente en los procesos socioespaciales que ocurren en la regin en las ltimas dcadas. La poblacin se concentra
casi en un 90 % solo en dos principales centros urbanos ligados al auge de la
actividad, mientras el resto se ha visto afectado por la despoblacin producto de la
prdida o ausencia de dinamismo econmico.

96
Los indicadores de vitalidad de la poblacin, estn siendo severamente afectados por
los impactos ambientales, lo cual ha generando una prdida de aos de vida superiores
al promedio nacional que se traducen en bajos niveles de esperanza de vida. La fuerte
atraccin de migrantes provocada por la minera empieza a generar saldos positivos,
sin embargo la calidad de las migraciones tambin ha sido afectada por las
modalidades laborales y los altos costo de vida que impone la minera. Un porcentaje
importante de aquella poblacin solo trabaja, pero no vive en Antofagasta,
profundizando los procesos de conmutacin con otras regiones, lo cual profundiza el
desarraigo.
La poblacin regional, ha tenido importantes avances en los indicadores de pobreza
acompaados de una disminucin de los niveles de desigualdad superiores al resto del
pas; sin embargo, la sustentabilidad social, los avances en equidad siguen siendo
afectados por los rezagos existentes entre el crecimiento econmico y los niveles de
desarrollo humano de la sociedad.
En el mbito del subsistema ambiental, las reservas de minerales se han visto
reducidas amenazando en el mediano plazo los actuales niveles de produccin y de
dinamismo econmico. La expansin de las actividades minero industriales y de la
poblacin, no solo han generado elevados niveles de presin sobre los recursos
naturales; sino que, tambin el proceso ha estado acompaado por un creciente
aumento de los residuos y las emisiones que han afectado la calidad del medio natural
regional, lo cual afecta las alternativas de desarrollo de las actuales y futuras
generaciones.
En definitiva, el estado del desarrollo sustentable regional se podra definir como de
sustentabilidad dbil producto de los dficit descritos, quedando un amplio margen
para avanzar hacia un desarrollo multidimensional con sustentabilidad fuerte. De ah,
la importancia de explorar los espacios de la actual institucionalidad sub nacional
desde la perspectiva de la gobernanza e instrumentos de planificacin estratgica, con
el objeto de advertir sobre sus limitaciones, posibilidades y perspectivas para abordar
las problemticas del desarrollo sustentable regional, lo cual ser abordado en el
siguiente captulo.

97

Captulo Cuarto
Desarrollo regional sustentable desde la perspectiva de la gobernanza y la
planificacin.
En Chile, los avances en la dimensin del desarrollo sustentable han sido escasos. Sin
embargo, se requiere explorar una nocin de desarrollo ms exigente como es la de
desarrollo sustentable que permita evaluar el progreso como las debilidades de aquel.
Desde esta perspectiva, resulta til para el caso de la regin de Antofagasta utilizar la
perspectiva socio ecolgica que considera al territorio como un sistema dinmico y
abierto conformado por la estrecha relacin entre las dimensiones econmicas,
sociales, ambientales e institucionales que interactan entre s para generar capacidad
de adaptacin, reducir vulnerabilidades y aumentar resiliencia con el fin de orientar el
desarrollo hacia la maximizacin del bienestar y la calidad de vida de la poblacin
(Gallopin, 2003).
Desde la perspectiva sistmica propuesta por Gallopin(2003), los niveles de desarrollo
alcanzados por la regin de Antofagasta se inscriben en una escala que se define como
de desarrollo sustentable dbil, cuya restriccin ha sido la calidad de este crecimiento
que se ha expresado en desequilibrios sistmicos relacionados con el escaso desacople
alcanzado entre los recursos naturales e industria minera, as como en rezagos en los
mbitos de las capacidades sociales que estn ms all de la superacin de la pobreza.
Desde este enfoque, un nivel de desarrollo sustentable dbil, se relaciona no solo al
papel marginal que se ha dado a la dimensin ambiental solo como proveedora de
recursos naturales para una economa primario exportadora, sino tambin por el lento
desarrollo de aquellas variables que van ms all de la satisfaccin de las necesidades
bsicas, y que amenazan en el largo plazo no solo las bases del crecimiento
econmico, sino los niveles de equidad y de bienestar de la poblacin (Gallopin, 2003).
El desarrollo exhibido por la regin de Antofagasta a tenido un carcter dual. Por una
parte, se acerca a la nocin de desarrollo sustentable definida desde el Informe
Brundtland en 1987 como:aquel desarrollo que satisface las necesidades de las
generaciones presentes sin comprometer las posibilidades de las generaciones futuras
para atender a sus propias necesidades, al observar avances en la disminucin de las
necesidades bsicas con disminucin de las desigualdades. Mientras por otra parte, se
aleja de aquella nocin desde un horizonte intergeneracional de largo plazo producto
de las debilidades que aquel desarrollo exhibe en las dimensiones econmicas y
ambientales, (Gallopin,2003; Harris, 2000).
En el caso de Antofagasta, disminuir aquellos desequilibrios es un desafo complejo de
alcanzar para una entidad territorial inserta en una escala de toma de decisiones
centralizadas que condiciona sus mbitos de accin, frente a lo cual se adiciona la
presencia de un complejo industrial empresarial globalizado que supera las
capacidades gubernativas de nivel sub nacional afectando distintos mbitos de la
realidad regional.

98
En este sentido, el enfoque de desarrollo sustentable, entrega una importante cuota de
responsabilidad a la dimensin institucional de escala sub nacional en la incorporacin
de objetivos que permitan transformar trayectorias, lo cual ha estado presente en
numerosos documentos desde la Cumbre de Rio y en particular en la Agenda Local 21.
Al respecto, la Agenda Local 21 subraya el papel determinante de los gobiernos sub
nacionales en el logro de los objetivos del desarrollo sustentable:Los gobiernos
locales, son las autoridades ms cercanas y responsables de la creacin,
funcionamiento y el mantenimiento de la infraestructura econmica, social y ecolgica,
siendo los encargados de establecer polticas, programas, reglamentaciones e impulsar
los procesos de planificacin en la escala local, desempeando un papel fundamental
en la movilizacin de la sociedad en pro del desarrollo sustentable (ONU, 1992).
La Agenda 21, destaca que la insercin en las agendas locales de una visin
integradora de las dimensiones econmicas, sociales y ambiental, permite abordar las
problemticas relacionadas con el crecimiento econmico, los desequilibrios
ambientales, las brechas de equidad en el acceso al bienestar, as como la
participacin en los procesos de toma de decisiones. Autores como Evan (2006) y
Baker (2009), sealan que la incorporacin en las agendas de los gobiernos de los
principios y objetivos de desarrollo sustentable implica en la escala sub nacional el
fortalecimiento de las capacidades de gobernabilidad, junto con el desarrollo de
procesos de gobernanza que facilitan la incorporacin de nuevas prcticas y actores
en la toma de decisiones.
Desde la perspectiva del desarrollo sustentable, Evan (2006) y Van Vliet( 2008)
subrayan que el fortalecimiento de las capacidades de gobernabilidad a distinta escala,
implica abordar desafos relacionados no solo con la institucionalidad centralizada de
toma de decisiones, sino tambin superar la descoordinacin y la fragmentacin
sectorial promoviendo la integracin, la complementariedad y la participacin de la
sociedad en la toma de decisiones a travs de la ampliacin de los procesos de
gobernanza.
Desde el enfoque de la gobernanza, se asume que los procesos de adaptacin en la
direccin del desarrollo sustentable, son el resultado de la accin de distintos actores
que interactan en las distintas dimensiones econmicas, sociales, ambientales e
institucionales del territorio. Un proceso, que requiere de una inteligencia concertada
para articular visiones compartidas, acciones de distinto alcance, y de arreglos intra
estatales como multilaterales con inclusin de la sociedad civil. Un proceso que
robustece las capacidades institucionales dotando de mayores niveles de
gobernabilidad al mbito institucional (Baker, 2009).
En este captulo, se discute el aporte que pueden realizar los gobiernos regionales al
desarrollo sustentable del territorio desde sus capacidades institucionales para
promover procesos de gobernanza y de planificacin estratgica. Una mirada, que
promueve la necesidad de descentralizar no solo por los impactos administrativofinancieros, sino tambin por su potencial para impulsar intervenciones de desarrollo
sustentable compartidas con horizonte de largo plazo.

99
En este sentido, el capitulo en su la primera parte comienza por describir el marco y
contexto gubernativo sub nacional en que se inserta el caso de estudio, con sus
estructuras y mecanismos existentes. La segunda parte, analiza un conjunto de
esfuerzos realizados desde la escala regional orientados al fortalecimiento de la
sustentacin del desarrollo regional integrando con diverso resultado iniciativas,
nuevas prcticas de coordinacin e incorporacin de actores. Finalmente la tercera
parte, evala los esfuerzos realizados desde los instrumentos de planificacin regional
en la direccin de incorporar aquellos criterios que permiten el fortalecimiento de las
capacidades de adaptacin sustentable dentro del margen que impone la
institucionalidad existente.
1. Antecedentes: limitaciones de la gobernabilidad y la gobernanza del
territorio
1.1.

El marco poltico institucional de la gobernabilidad sub nacional.

Las regiones chilenas, se insertan en una estructura territorial poltico-administrativa

centralizada. Desde la escala superior del gobierno nacional se ejerce el control sobre
los territorios. El territorio, se estructura en unidades compuestas por regiones,
divididas en provincias que a su vez se dividen en municipalidades.
Figura1: Organigrama poltico-administrativo por unidad territorial

Nivel

Poder Ejecutivo

Nacional

Presidente

Ministerio

Seremi

Servicios
Regional

CORE

Provincial

Comunal

Consejo
Consejo
Econmico
Social

Consejo
Municipal

Fuente: Elaboracin Propia, Subdere, 2006

Alcalde

Intendente

Gabinete

Gobernador

Servicios

Cesco

Programas

100
Si bien Chile, comparte su carcter de rgimen unitario con un conjunto de pases. La
OCDE(2009), establece que las estructuras poltico-administrativas de pases unitarios
muestran una diversidad modelos a escala sub nacional, los cuales se adaptan a las
vocaciones y problemticas territoriales del desarrollo que enfrentan aquellas
entidades. Boisier (2002) seala, que en el caso chileno ha permanecido una
estructura poltico-administrativa regional altamente centralizada de carcter piramidal
y jerrquica que ha evolucionado solo lentamente desde su creacin.
Tal como se advertir en las siguientes secciones, las principales limitaciones de
aquella institucionalidad son la contraposicin de competencias, las descoordinaciones
y el predominio del sectorialismo que fragmenta las intervenciones y restringen las
posibilidades de impulsar iniciativas coherentes de acuerdo con las problemticas que
se requiere abordar. Por lo tanto, existen limitaciones por parte de los gobiernos
regionales, para coordinar una estrategia que rena al conjunto de los actores. Como
veremos en el caso de estudio, los programas que buscan la promocin del desarrollo
territorial, son predominantemente definidos en el nivel central con ausencia de
participacin regional.
Tambin, el marco poltico-administrativo impone restricciones de recursos para el
financiamiento de intervenciones o lneas de accin definidas a escala territorial. Los
gobiernos regionales, son altamente dependientes en sus ingresos de las asignaciones
centralizadas, correspondindoles presupuestos menores en relacin con el
presupuesto nacional o con los recursos que se tributan al fisco por parte de las
actividades econmicas instaladas en el territorio. Un ejemplo, de aquello, es el caso
de la asimetra existente entre los recursos pblicos asignados para el desarrollo
regional en relacin con el monto total tributado por el sector minero, porcentaje que
no supera anualmente el 3,6 % y que es claramente insuficiente como se analizo en el
captulo anterior (Cuadro 5, Cap. Tercero).
Como veremos en las siguientes secciones, el sistema de inversin pblica es un
marco de financiamiento anual predominantemente sectorial, por lo que limita las
capacidades presupuestarias para impulsar una planificacin regional de inversiones
pluri anuales que orienten intervenciones de desarrollo endgeno con horizonte de
largo plazo. Lo que predomina, es un presupuesto regional financiado con recursos
sectoriales nacionales, compuesto por iniciativas definidas proyecto a proyecto. Lo
cual, es claramente una limitacin para el desarrollo de un enfoque presupuestario y
de planificacin con impacto en el desarrollo sustentable regional.
Autores como Veneziano (2005) y Cunill (2009), sealan que los factores
responsables, se relacionan con un proceso de descentralizacin que ha estado
subordinado a un modelo de gobernabilidad relacionada con el resguardo de los
equilibrios macro econmicos y la estabilidad poltica. Lo que ha predominado, es el
esfuerzo por mejorar el control del gobierno central sobre el territorio, ms que
transferir capacidades. Una derivacin de aquello, es la transferencia de funciones y de
responsabilidades desde el centro hacia la periferia, lo cual ha sido realizado desde un
enfoque de subsidiaridad limitada dado que las nuevas funciones no van acompaadas
de las atribuciones, los recursos ni las capacidades para ejercerlas.

101
Mardones (2006,2008) e Irarrazaval (2009), definen los procesos de descentralizacin,
como la transferencia de responsabilidades, autonoma, capacidades y recursos para el
planeamiento, la gestin, la recoleccin de fondos y asignacin de recursos para el
desarrollo desde el gobierno central hacia los niveles sub nacionales. Existiendo cuatro
tipos principales de descentralizacin, dependiendo del organismo receptor de la
transferencia, como son: desconcentracin, delegacin, privatizacin y devolucin.
Cuadro 1: clasificacin tipologa de la descentralizacin

Tipologa

Definicin

Ejemplos

Desconcentracin

La desconcentracin se define como el proceso de

transferencia de autoridad administrativa desde el gobierno
central hacia los servicios locales instalados en el territorio,
pero donde el gobierno central retiene la dependencia
jerrquica de stos. Este tipo de transferencia, solo supone
una lgica que hacen al nivel central ms efectivo a travs
de una organizacin piramidal, lo que no necesariamente
resulta en ms empoderamiento de los niveles regionales o
locales.

Mecanismo
predominante
de
la
institucionalidad chilena.
Al respecto, son ilustrativos los
procesos de desconcentracin de los
Ejecutivos
de
los
Gobiernos
Regionales, las Secretarias Regionales
Ministeriales. A escala municipal, la
desconcentracin de los servicios de
Educacin y Salud.

Los procesos de delegacin, corresponden a

la
transferencia de las responsabilidades de gestin sobre
ciertas
funciones
especficamente
definidas,
hacia
organismos fuera de la estructura burocrtica regular o
indirectamente controlados por el gobierno central a travs
de una relacin contractual.

La
delegacin,
ha
implicado
la
externalizacin de tareas que eran de
responsabilidad central, manteniendo
el control de los trminos, plazos,
estndares de calidad, regulacin y
financiamiento

Privatizacin

La privatizacin, se refiere a la transferencia externalizada

de funciones que eran propias de la dimensin pblica
hacia organizaciones voluntarias o empresas privadas. Un
enfoque, influido por las corrientes anglosajonas criticas del
Estado de Bienestar anteriores a la dcada de los ochenta.

Al respecto, sern ilustrativos los

mecanismos de concesin a privados
en las reas de la infraestructura y de
los servicios.

Devolucin

La devolucin es definida como la creacin o el

fortalecimiento financiero o legal de unidades sub
nacionales, cuyas actividades estn fuera de control directo
del gobierno central y que cuentas con atribuciones
autnomas de decisin.

La devolucin, es el nico de los cuatro

tipos
que
califica
como
descentralizacin propiamente tal y
que permite la incorporacin de la
sociedad civil en los procesos de toma
de decisiones sobre el desarrollo.

Delegacin

Fuente: Mardones, 2006, 2008; Cunill, 2009;Irarrazabal, 2009;Boisier, 2002; Veneziano, 2005.

En este ultimo sentido, se habla de descentralizacin desde la perspectiva de la

gobernanza cuando los ciudadanos de un territorio tienen la capacidad de generar sus
autoridades, ser parte de la toma de decisiones y participar del escrutinio pblico. Y
por el lado de las autoridades, tener funciones y atribuciones propias suficientes que
permitan disear, regular, monitorear, financiar e implementar aquellos procesos de
desarrollo concertados con los diferentes actores del territorio.
Boisier(2002, 2004), Waissbluth (2006) y Mardones (2006), sealan que en Chile los
avances han estado limitadas a lograr una mayor descentralizacin en el mbito de la
desconcentracin poltico-administrativa, acompaada de una dbil democratizacin,
como es el caso del principal rgano de representacin de la ciudadana regional como
son los Consejos Regionales. En las ltimas dcadas, en el mbito de la
descentralizacin la ms importante de las reformas, ha sido la Ley Orgnica

102
Constitucional de Gobierno y Administracin Regional, dictada en el ao 1992 con
modificaciones hasta el ao 2008.
Boisier(2002) y Cunill(2009) subrayan que es un marco poltico-institucional
restringido de alta asimetra, en cuanto a las capacidades polticas, institucionales y de
recursos que se transfiere efectivamente al mbito sub nacional para el desarrollo
territorial.
No obstante, incipientemente se insinan esfuerzos e iniciativas regionales orientadas
al fortalecimiento de las capacidades de gobernanza y de planificacin con el objeto de
abordar las actuales problemticas de adaptacin de los procesos de desarrollo
territorial, como lo veremos en las siguientes secciones.
1.2.

El marco de las competencias para gobernar el territorio

La capacidad de gobernanza de los gobiernos regionales, sea sus capacidades de

articulacin, autonoma, coherencia e inclusin de la sociedad regional en los procesos
del desarrollo, est estrechamente relacionada con la nocin de competencia. Cunill
(2009), describe que una competencia est determinada por tres elementos: el
territorio o mbito espacial sobre el cual las actuaciones son validas, las funciones o
intervenciones que se pueden desarrollar y las atribuciones de que se dispone para la
materializacin de las funciones transferidas.
En la actualidad, los Gobiernos Regionales cuentan 27 funciones y 9 atribuciones en el
mbito de su competencia, ordenadas en cuatro reas del desarrollo relacionadas con
aspectos generales, ordenamiento territorial, fomento productivo y desarrollo social
(Ver Anexo 1, Ley Orgnica Constitucional de Gobiernos y Administracin Regional
19.175, 1992, citado por Cunill, 2009).
En general, se puede advertir la existencia de un marco comprensivo de funciones
regionales para el gobierno del territorio, que ha sido acompaada de una evolucin
orientada a fortalecen las capacidades de planificacin. Destaca, la incorporacin el
ao 2001 de la atribucin de aprobar planes regionales de desarrollo urbano, planes
reguladores comunales e intercomunales. El avance de mayor importancia, fue
realizado a fines del 2006, incorporndose en la estructura regional la competencia de
planificacin estratgica regional, acompaada del proceso de transferencia de las
capacidades de ordenamiento territorial (Cunill, 2009 a; Fernandez, 2009).
De acuerdo con Subdere(2008), la materializacin del traspaso de un conjunto de
competencias relacionadas con la planificacin y el ordenamiento del territorio, que
tradicionalmente se ejercan a escala regional desde los niveles sectoriales nacionales
desconcentrados, permite a los gobiernos regionales un ms amplio espacio para
constituirse en los principales articuladores del desarrollo regional.
Sin embargo, el marco competencial regional depende de las condiciones decisorias as
como de los montos de inversin que respaldan el ejercicio de las capacidades
gubernativas. Un conjunto de capacidades, que se encuentran localizadas en los
niveles centrales de toma de decisin, pudindose establecer de esta forma

103
importantes brechas entre las funciones transferidas con las capacidades reales de
autonoma. En este sentido, se advierten limitaciones para articular e impulsar polticas
de desarrollo regional, que estn orientadas al fortalecimiento de capacidades de
adaptacin sustentable con incorporacin de los intereses de los actores territoriales
(Cunill, 2009 a; Irarrazabal, 2009).
En ese sentido, al analizar el cuadro de funciones, se observan importantes dficit en
las facultades de coordinar, normar y fiscalizar as como en la elaboracin de estudios
y en la evaluacin de las distintas reas de competencia regional. Lo cual, permite
determinar el dbil papel coordinador, regulatorio, as como de la inexistencia de
aquellas funciones que permitiran un rol proactivo en el desarrollo regional. La
inexistencia de facultades sealadas, determina que el papel de los Gobiernos
Regionales puede quedar reducido a la administracin de recursos y no a un papel de
promotor del desarrollo que permita identificar las problemticas especficas o buscar
soluciones integrales (Cunill, 2010; Irarrazaval 2009).
Cuadro 2: Funciones en las reas de competencia de los gobiernos regionales
Ordenamiento
Territorial
Funcin

Fomento Productivo

Desarrollo Social

Sin Funcin

Funcin

Sin Funcin

Fiscalizar

Generar Polticas

Normar

Normar

Planificar

Fiscalizar

Representar

Condonar

Representar

Coordinar

Administrar

Conservar

Proponer

Financiar y
Administrar

Promover

Reparar

Promover

Asesora y
asistencia

Proponer

Mejorar

Generar Polticas
Planificar

Funcin
Generar
Polticas
Planificar
Promover

Proyectar

Vincularse
con otros
organismos
Normar

Registrar

Fiscalizar

Coordinar

Sin Funcin
Proponer
Aplicar
Velar
cumplimiento
planes y
programas
Evaluar
Realizar y
promover
estudio y
supervisar
tcnicamente
Mantener
sistema de
informacin
Representar
Orientar

Coordinar

Fuente: Elaboracin propia en base de cuadro competencial del anexo 1, citado por Cunill, 2009

El marco institucional, restringe la capacidad de coordinar, normar y establecer

regulaciones en los mbitos del desarrollo econmico y ambiental, dado que por
ejemplo la regulacin de las actividades econmicas est depositada en los niveles
sectoriales nacionales y por tanto la capacidad para coordinar o regular el uso de un
recurso depender de las normativas y las directrices centrales, como es el caso de los
recursos hdricos.
Al respecto, es aclaratoria para la regin de Antofagasta la situacin de sus recursos
hdricos. La existencia de una normativa nacional como es el Cdigo de Aguas del ao
1981, que adolece de una visin regionalizada sobre disponibilidad del recurso, genera
limitaciones importantes para una gestin regional sustentable de un recurso crtico

104
para el desarrollo de la regin. Un dficit que se ve reforzado con las debilidades
institucionales en el mbito territorial de los organismos desconcentrados, que no
disponen de las capacidades para la fiscalizacin y regulacin. (Gobierno Regional de
Antofagasta, 2009).
En resumen, los gobiernos regionales se encuentran restringidos a un modelo de
gobernabilidad que prioriza el control del territorio por sobre la transferencias de
capacidades polticas e institucionales que permitan superar las descoordinacin, la
duplicidad de competencia o la fragmentacin de iniciativas restringiendo el desarrollo
de un marco coherente para abordar los desafos multidimensionales del desarrollo
sustentable. Un esquema que ha evolucionado desconcentrando responsabilidades
hacia el territorio, pero que no ha estado acompaado de las capacidades financieras
ni de los mecanismos de inclusin de los intereses de la sociedad regional como se
observara en las siguientes secciones.
1.3.

Financiamiento y desarrollo territorial

Al relacionar el cuadro de funciones en las reas de competencia de los Gobiernos

Regionales con la matriz de distribucin de las inversiones incorporadas en el
Programa Pblico de Inversiones (PROPIR), se puede determinar el peso especifico que
tiene la institucionalidad regional para conducir con coherencia y autonoma el
desarrollo desde las regiones hacia un horizonte de adaptaciones sustentables de largo
plazo.
En el cuadro siguiente, se presenta la distribucin del total de la inversin pblica
regionalizada realizada en cada una de las reas de su competencia, como son las de
ordenamiento territorial, fomento productivo y desarrollo social considerando su
evolucin entre los aos 2005 y 2008.
Cuadro 3: Financiamiento de Competencias Regin de Antofagasta (%), 2005-2008
Financiamiento

FNDR
Ministerio de Educacin
Ministerio de Cultura
Ministerio de Hacienda
Ministerio de Justicia
Ministerio RREE
Ministerio del Trabajo
Ministerio de Salud
Ministerio de Vivienda
Ministerio Secretaria
General de Gobierno
Ministerio de
Planificacin
Ministerio de Economa
Ministerio de Agricultura
Ministerio de Transporte
Ministerio de Obras
Pblicas
Ministerio B.Nacionales
Ministerio del Medio
Ambiente
Ministerio de Minera
Ministerio de la Mujer
Total

Ordenamiento
Territorial
2005
2008
89,7
78

75,6
35,5

97

96,7

100
100
15

Fomento
Productivo
2005
2008
4,3

100
17,12
84,1

0,2

12,5

89

100
92

12,3

100

100

100

100

1,5
24,9

Desarrollo Social
2005

2008

2005

2008

5,8
22

22,7
39,4
100

27,4
3,4

28
3,1
0,4

3
100

3,2

2,9
0,02
0,3
0,4
27,6

1,46

1,49

3,5

3
1,14

1,4
0,4

31,9

52,1

0,06
0,04

0,03

0
85

11
100
87,6

Total

82,8
15,8
86,6

4,1

100

55,6
71

78

100
2,6

44,3
100
2,3

26

18,8

0,13
100

Fuente: Programa Pblico de Inversin Regional Regin de Antofagasta(PROPIR), 2005-2008.

0,19
9
0,3

0,04
0,19
100

105
En el cuadro de distribucin de la inversin regional se observa un fuerte desbalance
entre el alto porcentaje los recursos destinados a ordenamiento territorial,
bsicamente en las reas tradicionales de infraestructura en relacin con lo destinado
a desarrollo social o fomento productivo, quedando esta ltima fuertemente rezagada
con respecto al resto de las reas de inversin. Una debilidad importante para una
regin que requiere orientar sus principales esfuerzos hacia el desarrollo de
infraestructuras intangibles orientadas al fortalecimiento de las capacidades endgenas
regionales como innovacin, salud y educacin, tal como se advierte en el captulo
tercero y que es subrayado por las percepciones de diversos actores incorporadas en el
capitulo siguiente.
Una segunda observacin, es la dependencia regional del financiamiento de los niveles
centrales sectoriales, lo cual viene a fortalecer el fuerte sesgo anterior en la direccin
de infraestructura en detrimento de inversin en el desarrollo de capacidades de otro
tipo. En el ao 2005, casi un 60 % del total de la inversin realizada corresponde a los
Ministerios de Obras Pblicas y de Vivienda. En el ao 2008, ms de la mitad del total
de la inversin se concentra en un solo ministerio, el de Obras Pblicas.El
debilitamiento de la gobernabilidad regional se produce debido a que las iniciativas de
la cartera de proyectos sectoriales que se impulsan por los inversores, si bien obedece
a un diagnostico orientado a cubrir algn dficit, su prioridad no incorpora mbitos de
decisin regional ni la inclusin de los diversos intereses regionales.
En tercer lugar, se debe apreciar la proporcin menor de recursos regionales en el total
de la inversin pblica, con lo cual el principal instrumento de inversin regional queda
con un estrecho margen de maniobra para decidir las prioridades. El FNDR, es un
instrumento de inversin limitado al financiamiento de iniciativas locales de corto plazo
o de co financiador de iniciativas decididas por los sectores, por sobre iniciativas de
carcter estratgico de largo plazo decididas en el mbito regional. (Gobierno Regional
de Antofagasta, 2010).
Una cuarta condicionante, de la gobernabilidad regional dice relacin con la
inexistencia de atribuciones para negociar presupuestos con el gobierno central. En la
prctica, la decisin de los presupuestos regionales recae en el Ministerio de Hacienda
en su Direccin Nacional de Presupuestos. Una instancia que cumple un rol
macroeconmico, que privilegia el gasto presupuestario anual de corto plazo por sobre
iniciativas integrales plurianuales. Se evala proyecto a proyecto, con criterios de
costo-beneficio y de impacto social y no con un criterio de cartera estratgica con
horizonte de largo plazo, que apunte a entregar soluciones integrales a problemas que
incorporan variables multidimensionales.
Sin embargo, un ejemplo, de gobernanza de escala regional que escapa a la lgica
dominante de inversin pblica sectorial descrita, es la iniciativa de asociacin para el
desarrollo del programa de territorios vulnerables que reuni al Gobierno Regional de
Antofagasta con el MOP, Minera Escondida y Municipio de San Pedro. Una escala
territorial tradicionalmente postergada en las carteras de inversin, debido al alto
costo de intervenciones que involucra una poblacin reducida de habitantes. Su
objetivo hasta el 2012, est orientado a la disminucin de dficit de servicios bsicos

106
en aquellos poblados de reas rurales apartadas del altiplano y del borde costero. Una
iniciativa que ha obligado al desarrollo de una importante sinergia regional de
colaboracin y coordinacin tanto en la elaboracin y evaluacin integral de las
intervenciones, incorporando innovaciones tecnolgicas eco eficientes que permitieran
disminuir costos, as como la consulta e involucramiento de las comunidades (Gobierno
Regional de Antofagasta, 2008; Mideplan, 2006).
En resumen, al sintetizar los niveles de participacin de los gobiernos regionales sobre
los recursos pblicos, se puede concluir que tienen un limitado poder de decisin junto
con una escasa participacin sobre los excedentes del desarrollo econmico regional.
Sin embargo, aquellas limitaciones pueden ser disminuidas a travs de iniciativas
asociativas con soluciones no estndares, que van permitiendo no solo superar
limitaciones sino intervenir sobre brechas de equidad territorial en el acceso a los
servicios bsicos y el bienestar. A travs de un enfoque de gobernanza se van
combinando actores, recursos y acciones de fuentes diversas en la promocin del
desarrollo sustentable que tambin van fortaleciendo la gobernabilidad territorial, un
esfuerzo que ser tratado con mayor detalle en la segunda parte de este captulo
1.4.

El Desarrollo regional y el conflicto de competencias.

Todas las competencias del mbito sub nacional corresponden a la categora de

competencias compartidas, por ende no existe una especializacin funcional de parte
de las estructuras institucionales regionales. Este es uno los rasgos que ha sido
destacado por numerosos estudios como Cunill (2010), Irarrazabal (2009),
Sierra(2006) y Correa (2009), los cuales subrayan el predominio de una maraa
administrativa como consecuencia de la dispersin competencial. Una situacin,
propicia a las duplicidades sobre un mismo territorio en las reas compartidas,
transformndose en una fuente de conflictos e importantes obstculos para impulsar
polticas e intervenciones coherentes de ordenamiento territorial o de desarrollo
regional con visin integral de largo plazo. Todo lo cual debilita las capacidades
institucionales y de gobernanza en los niveles locales y regionales.
A nivel regional, coexisten dos tipos de instituciones regionales de diferente
naturaleza. Por una parte, la institucionalidad desconcentrada representada por los
Secretarias Regionales Ministeriales (SEREMIS) y las Direcciones Regionales de
Servicio. Por otra parte, la institucionalidad regional descentralizada, representada por
el Gobierno Regional. Estas instituciones, en la prctica se encuentran afectadas por
permanentes duplicidades de funciones y atribuciones, dado que el marco legal que las
sustenta no es suficientemente claro en distinguir lmites.
El Intendente, como ejecutivo del Gobierno Regional, tiene como principal funcin
conducir el desarrollo de la regin, pero en su calidad de representante del gobierno
nacional es el responsable de la implementacin de las polticas nacionales. El
problema de la duplicidad tambin afecta al resto de los servicios desconcentrados,
aun cuando estn llamados a asistir al Intendente, en general siguen las lneas de
accin de nivel nacional (OCDE, 2009).

107
Lo sealado, resulta visible al identificar la presencia de los diversos sectores con
presencia institucional en cada una de las reas del desarrollo territorial que son
propias de los gobiernos regionales. Por ejemplo, en el rea de ordenamiento
territorial, se pueden identificar 22 reparticiones pblicas desconcentradas con
presencia regional, en donde la toma de decisiones en la asignacin de recursos es
predominantemente sectorial.
Cuadro 4: Instituciones con presencia regional en el rea de ordenamiento territorial
Ministerios

Subsecretarias

Vivienda

Subsecretaria de Vivienda

MOP

Subsecretaria de Obras
Pblicas

Mideplan

Subsecretaria de Planificacin

Minera

Subsecretaria de Minera

Bienes Nacionales

Subsecretaria de Bienes
Nacionales

Direcciones
Nacionales

Entidades Pblicas Regionales

MINVU
SERVIU

Direcciones Nacionales

DGA
DOP
DOH
Vialidad
Concesiones
Aeropuertos
SERPLAC
SIN
SECTRA

Direcciones Nacionales

Seremi Minera
Sernageomin
Seremi de Bienes Nacionales

Ministerio del Medio

Ambiente

SEIA

SEIA

Relaciones
Exteriores

Direccin Nacional de
Fronteras(DIFROL)

URAI

Defensa

Subsecretaria de Marina

DIRECTEMAR

Gobernaciones zonales martimas

Agricultura

Subsecretaria de Agricultura

Direcciones Nacionales

Seremi de Agricultura
INDAP
SAG
CONAF

Interior

Subdere

UCR

Fuente: Elaboracin propia en base de Estudio de Nuria Cunill, 2010.

Un ejemplo de cmo la superposicin de competencias debilita la provisin de un

servicio oportuno a la poblacin afectando la calidad de vida, se puede observar a
partir de las estadsticas vitales del INE (2007,2008). La regin de Antofagasta, ha
observado durante dcadas importantes dficit en los indicadores de salud de la
poblacin, provocados por los efectos de la contaminacin o por el entorno laboral.
De acuerdo con numerosos estudios, la infraestructura sanitaria se encuentra obsoleta
y adolece de recursos humanos en las especialidades mdicas generando importantes
brechas de desigualdad en la poblacin (Fuenzalida, 2010 y Arteaga, 2002). Aquella
problemtica implic en el pasado la elaboracin de un Programa Regional que
permitiera el reemplazo de los dos principales centros hospitalarios regionales,
ubicados en las ciudades de Calama y de Antofagasta. Los plazos de aprobacin de
ambas iniciativas superaron los ocho aos, debido a los tiempos involucrados en la
evaluacin, la definicin de los costo, definicin de la localizacin, cambio de usos del
suelo, transferencia de terrenos fiscales, negociacin sectorial para la ejecucin de
infraestructura vial necesaria para garantizar la accesibilidad de la poblacin y

108
finalmente los tiempos de aprobacin de los recursos para la ejecucin de la obra y la
ampliacin de los recursos humanos. Un proceso, que involucr enfrentar la
superposicin de competencias de numerosos servicios involucrados, que actan con
lgica sectoriales contrapuesta en relacin con el fin de equidad que orient la
intervencin (Ministerio de Salud, 2005).
En el mbito del desarrollo social, el esquema de superposicin de competencias es
similar, se registran 29 instituciones sectoriales con presencia en el territorio regional
que cuentan con competencia en el mbito social. Sin embargo, los resultados son
radicalmente diferentes cuando la institucionalidad regional desarrolla capacidades de
integracin de intervenciones diversas a travs de un marco coherente de
planificacin.

Cuadro 5: Instituciones con presencia regional en el rea de desarrollo social

Ministerios

Subsecretarias

Direcciones Nacionales

Mideplan

Subsecretaria de
Planificacin

Direcciones Nacionales

Justicia

Subsecretaria de Justicia

Direccin Nacional

MINSAL

Subsecretara de Salud
Subsecretaria de Redes

Ministerio del Trabajo y

previsin social

Subsecretaria

Direcciones

Ministerio de Educacin

Subsecretaria de
Educacin

Direcciones Nacionales

Ministerio Secretaria
General de Gobierno

Subsecretaria

Direcciones Nacionales

Subsecretaria
Ministerio de la Mujer
Ministerio de
Agricultura

Subsecretaria

Direcciones Nacionales

Ministerio de Vivienda

Subsecretaria

Servicios Regionales de
Vivienda y Urbanismo

Presidencia de la
Repblica
Ministerio del Interior

Gabinete Primera Dama

Subsecretaria del
Consejo Nacional de Control
Interior
de Estupefacientes (CONACE)
Fuente: Elaboracin propia en base de Estudio de Nuria Cunill, 2010.

Entidades Pblicas Regionales.

SERPLAC
FOSIS
FONADIS
SENAMA
CONADI
INJUV
Programa Chile Solidario
Seremi de Justicia
SENAME
Seremi de Salud
Direcciones Regionales de redes
hospitalarias
Seremi del Trabajo
Direccin Regional del Trabajo
Direccin Regional INP
Direccin Regional SENSE
Seremi de Educacin
JUNAEB
JUNJI
Direccin Regional Instituto del
Deporte
Divisin de Organizaciones
Sociales
Seremi de la Mujer
Seremi de Agricultura
INDAP
CONAF
Servicios Regionales de Vivienda y
Urbanismo( SERVIU)
INTEGRA
PRODEMU
Direccin Regional CONACE

Un ejemplo, de fortalecimiento de capacidad institucional que escapa a la lgica

sectorialista descrita, ha sido la incorporacin de la superacin de la pobreza en las
sucesivas actualizaciones de la Estrategia Regional de Desarrollo impulsadas por el
Gobierno Regional de Antofagasta. Una decisin, que ha facilitado el desarrollo durante
sucesivas administraciones de una red integrada de coordinacin de las polticas
sociales con criterio de pertinencia territorial. La superacin de la fragmentacin
sectorial existente en este mbito de las polticas pblicas, ha tenido como su ms
importante resultado la disminucin sistemtica de la poblacin bajo la lnea de la

109
pobreza en las ltimas dcadas. Una variable significativa en una trayectoria hacia el
fortalecimiento de las capacidades endgenas de la poblacin, (PNUD; 1990-2003;
Larde, 2008).
En resumen, el fortalecimiento de las capacidades institucionales no solo debe estar
acompaada de recursos para impulsar intervenciones sobre dimensiones
problemticas en una trayectoria hacia el desarrollo sustentable. El fortalecimiento de
aquella trayectoria requiere de capacidades organizacionales que permitan superar las
superposiciones, descoordinaciones y la fragmentacin que provoca el traslape de
competencias que comprometen finalmente la equidad y el desarrollo.
Sin embargo, el panorama descrito es incompleto, sino se analiza los niveles de
inclusin de la sociedad con sus intereses en la toma de decisiones sobre diversos
aspectos de su desarrollo endgeno, un espacio en donde los mecanismos de
gobernabilidad se relacionan con las capacidades de gobernanza existentes en la
sociedad.
1.5.

Gobernanza y participacin en el marco sub nacional

Fernndez (2009) y Cunill (2010), sealan que la participacin de la sociedad civil en

la escala local est estrechamente relacionada con los procesos de descentralizacin, lo
cual se traduce en aumento de las capacidades institucionales y sociales, ya que la
oferta estatal influye sobre los grados de democratizacin como en la calidad de las
intervenciones que se desarrollan en los espacios sub nacionales. Ejemplos de aquello,
han sido descritos para el caso chileno por Correa (2009), Lucy Winchester para
Amrica Latina y el Caribe, as como Evan (2006) para el caso europeo o Van Vliet(
2008) a travs de ms de 70 casos en ciudades de pases en desarrollo.
La participacin, constituye un medio para crear relaciones colaborativas entre los
actores regionales institucionales y los actores de la sociedad civil para la construccin
de acuerdos e implementacin de polticas pblicas de adaptacin sustentable. En este
sentido, los mecanismos de participacin con presencia a nivel regional no solo
permiten caracterizar las relaciones socio-estatales, sino conocer las prcticas
innovadoras que tiene un GORE para articular con la sociedad como socio para el
desarrollo de intervenciones que resuelvan problemticas multidimensionales que
requieren compromisos sociales slidos con capacidad transformadora como lo
describen las investigaciones de Abramovay (2006) en el caso de Amrica Latina o
Evan(2006) en el caso europeo.
Autores como Barton (2009), Cunill (2010) y Baker(2009), sealan que segn cuales
sean los diseos institucionales de participacin que se adopten a nivel regional, sern
las oportunidades de incidir desde abajo en las decisiones que se adopten. Los diseos
institucionales de participacin, tienen una incidencia sobre los actores sociales y sus
articulaciones, o sea quienes son convocados a ser interlocutores En el mismo sentido,
el diseo de los espacios de participacin determinara si el tipo de participacin es de
informacin, deliberacin o concertacin de intereses, lo cual al estar vinculado con la
distribucin desigual de oportunidades en la sociedad puede resultar en la menor
incidencia de los sectores ms vulnerables. Tambin, la escala de los diseos de

110
participacin tendr una incidencia en las decisiones pblicas, dado que aquellas que
se circunscriben al mbito local quedarn circunscritas a ese mbito, al contrario de
aquellos formatos de participacin que pueden permitir comprensiones ms globales
de las respectivas polticas con un mejor abordaje de los desequilibrios regionales, un
conjunto de aspecto que las percepciones regionales tambin se encargan de subrayar
en el siguiente captulo.
Una primera aproximacin al tema de los espacios de participacin existentes en la
institucionalidad de nivel regional a travs de las diversas normativas, es detectar la
escases de aquellos mecanismos de participacin ciudadana que se definen como
instancia propiamente tales de toma de decisin (ver Anexo 4).A nivel regional, los
mecanismos de participacin ciudadana efectiva insertas en la normativa sub nacional,
son solo 3 y estn circunscritos a instancias sectoriales especificas, como son los
consejos consultivos de medio ambiente, los consejos regionales de pesca y los
consejos regionales consultivos de deporte (Cunill, 2010).
Sin embargo, al explorar las instancias de participacin informadas por los ministerios
y sus servicios desconcentrados en el nivel sub nacional a partir de la promulgacin de
la ley 20.285 sobre acceso a la informacin pblica, la situacin se modifica. El sitio
Web de Gobierno Transparente, que cuenta con un total de 24 vnculos de entidades
pblicas presenta 14 instancias de participacin a nivel regional (Gobierno
Transparente, ver Anexo 4).
En primer lugar, del total de las 14 instancias de participacin ciudadana promovidas
por los servicios sectoriales, solo 4 instancias contemplan la participacin del Gobierno
Regional o municipios, sea se trata de relaciones con la sociedad civil con un
especifico sello sectorialista. Solo cuatro instancias sectoriales incorporan en sus
mecanismos la participacin del Gobierno Regional como son el Ministerio de Salud,
Ministerio de Medio Ambiente, Ministerio de Transporte y Ministerio de Bienes
Nacionales, el resto de las instancias est dirigida a segmentos especficos o la
comunidad en general.
En segundo lugar, las representaciones sectoriales, as como las instancias
descentralizadas como los Gores y las Gobernaciones tienden a establecer sus propios
mecanismos de participacin en el mbito regional. El anexo 4 da cuenta de todas las
instancias de participacin informadas por los Ministerios, el GORE con sus tres
Gobernaciones Provinciales en la Regin de Antofagasta.
La clasificacin de todos las interfaces de participacin entre institucionalidad y
sociedad civil en la Regin de Antofagasta, permite observar la supremaca de los
mecanismos de difusin, informacin y reclamos con un 71,1 % del total, un tercio de
ellos a travs de pginas web. Un 20,4 % est orientado a una participacin consultiva
no vinculante. En cambio, slo un 8% corresponde a instancias de diagnostico y
decisin relacionadas con decisiones vinculantes. Todo lo cual, es un prctica que
desincentiva la participacin de la comunidad, empobrece el capital social y debilita las
capacidades de gobernanza existes en el territorio, como se vuelve a corroborar ms
adelante, a partir de los resultados de la aplicacin de una entrevista semiestructurada
a un conjunto de actores regionales..

111
Cuadro 6: Matriz de clasificacin de participacin ciudadana institucionalizada en la
Regin de Antofagasta

Informacin

Fases Asociadas

12

24,4

Difusin de informacin

10

20,4

Campaas

Uso de TI

18,3

Gestin interna de mejora atencin usuarios

Consulta, quejas y reclamos

Consulta no vinculante

10,2

Consultas vinculantes

Participacin deliberativa

10,2

Diagnostico y Decisin

Implementacin

Evaluacin y reformulacin

Ejecucin delegada

Control social

Co ejecucin y supervisin

49

100

Total
Fuente: Gobierno Transparente, 2011.

En definitiva, el registro estadstico de los mecanismos de participacin a nivel regional

da como resultado la existencia de una superposicin de ofertas fragmentadas de
mecanismos de participacin. Predomina un conjunto numeroso de instancias
reducidas a la entrega de informacin y que no incorpora procesos de toma de decisin
vinculantes. Un proceso, que se desarrolla de acuerdo a metas subordinadas al inters
sectorial en donde la sociedad participa como beneficiario o cliente de un servicio y no
como un actor que comparte diagnsticos, participa de la orientacin de los recursos o
los programas y que da seguimiento y evala resultados.
Todo lo cual, da un registro de los dbiles vnculos entre institucionalidad pblica y la
sociedad civil regional en el mbito de la gobernanza, con sus efectos sobre la calidad
de las polticas pblicas para intervenir sobre aquellas problemticas que comprometen
la sustentabilidad del desarrollo econmico, los equilibrios ambientales o la equidad
social en el territorio. Sin embargo, a continuacin se incorpora un conjunto de
esfuerzos regionales que combinan el desarrollo de iniciativas orientadas al
fortalecimiento de la sustentacin regional, con esfuerzos de integracin y concertacin
de actores
2.

Estrategias de Gobernanza Regional: esfuerzos de articulacin de escala

diversa

Durante el periodo de estudio (1990-2010), los sucesivos procesos de actualizacin de

las Estrategias Regionales de Desarrollo, han integrado un conjunto de iniciativas e
instancias en el mbito institucional con el objetivo de alcanzar los objetivos desarrollo
endgeno propuestos. Una perspectiva que busca poner al territorio como eje de
referencia de las intervenciones en lugar del enfoque centrados en la oferta sectorial
definida desde el centro. A travs de aquellas instancias, se ordena la oferta de

112
polticas pblicas en relacin con las necesidades, las demandas e intereses del
territorio.
Una aproximacin al panorama de instancias institucionales que buscan ampliar las
interfaces entre sociedad y gobierno fortaleciendo la gobernanza regional, lo
proporciona el registro de 10 iniciativas regionales, que han tenido por objetivo
articular la institucionalidad sectorial desde una perspectiva territorial integrada. El
propsito, ha sido concertar acuerdos y asociaciones con diversos actores de la
sociedad, para abordar problemticas y desafos en las diversas dimensiones que
comprometen la sustentacin de una trayectoria de desarrollo como fue analizado en el
capitulo anterior.
Cuadro 7: Iniciativas Institucionales de gobernanza en la Regin de Antofagasta(1997-2010)
Nombre del
Mecanismo
Mesa Pblico-privada de
energa.

Descripcin

Propsito

Mecanismo

rgano de representacin de los

principales entes pblico-privado del
sector energtico.

Desarrollo de diagnostico y Evaluacin

de la situacin coyuntural y estratgica
del sector energtico regional.

Espacio de concertacin pblico-privada sobre el

desarrollo energtico regional.

Instancia regional pblico-privada

relacionada con el sector de bienes y
servicios a la minera.

Instancia de seguimiento y coordinacin

del lineamiento clster minero regional
entre el sector pblico, asociaciones
gremiales y sector minero.

Instancia de concertacin entre el sector pblico,

proveedores regionales e industria minera sobre las
problemticas y ejes estratgicos.

Instancia regional de gestin y

planificacin recursos hdricos.

Tiene por objetivo elaborar una poltica

y un plan estratgico con una cartera de
acciones e iniciativas para el manejo de
de los recursos hdricos de la regin de
Antofagasta

Instancia publica para la elaboracin de una Plan

Estratgico y poltica regional de recursos hdricos.

Instancia regional permanente en el

mbito de la educacin.

El propsito de la mesa de educacin es

abordar las brechas de calidad existente
en el mbito educacional regional.

Instancia de dialogo, diagnostico y seguimiento de

iniciativas entre el sector pblico, la sociedad civil e
instituciones privadas orientadas a elevar la calidad de la
educacin regional

Instancia de coordinacin de los

sectores pblicos del mbito social.

El propsito de la instancia es de
coordinacin ,evaluacin y seguimiento
de las diversas iniciativas vinculadas a
los temas de pobreza, discapacidad,
adultos mayores y territorios
vulnerables.

Instancia de coordinacin e integracin de polticas

sociales con enfoque territorial.

Es la instancia regional de
participacin del sector pblico y
privado a nivel regional en Zicosur .

El propsito de este mecanismo es

realizar la coordinacin entre los entes
pblicos regionales y privados
orientados al fortalecimiento de la zona
de integracin.

Instancia pblico- privada orientada a la generacin de

acuerdos en el marco de la integracin con las regiones
vecinas de Chile, Argentina, Bolivia, Brasil y Paraguay.

Es La instancia de participacin
definida en la poltica nacional de uso
del borde costero en las regiones.
Compuesta por comisiones que
levantan propuestas tcnicas.

El propsito es generar un espacio de

anlisis, discusin y desarrollo de
propuestas y evaluacin de iniciativas
que se desarrollan en el borde costero
de la regin de Antofagasta.

Instancia pblico privada de toma de decisiones

relacionadas con el ordenamiento del borde costero
regional.

Instancia Regional de participacin de

los servicios pblicos, municipios,
universidades y representantes de la
sociedad civil convocada por el
Gobierno Regional con reuniones
bimensuales.

Su objetivo era recoger las distintas

miradas que aporten a orientar la
materializacin de iniciativas regionales
emblemticas en el marco de
infraestructura y la cultura

Instancia pblico, privada y de la sociedad civil para el

dialogo y la toma de acuerdos vinculantes

Instancia de participacin entre el

gobierno regional, autoridades
comunales, Empresa SQM y Sociedad
Civil

Esta instancia tuvo por objetivo el

desarrollo de un plan de reconstruccin
y de desarrollo urbano de la ciudad
salitrera de Mara Elena.

Instancia que rene a autoridades regionales,

comunales, empresa privada y sociedad civil para la
concertacin de un plan de intervencin para la comuna
de Mara Elena.

Instancia de participacin entre

gobierno regional, municipalidad de
Calama y Codelco con reuniones
bimensuales

Esta instancia tiene por objeto levantar

iniciativas, seguimiento y coordinacin
de un plan de intervencin integral de la
comuna de Calama.

Instancia publica de coordinacin de iniciativas de

inversin pblica para el desarrollo de un plan urbano

2006-2009
Mesa Pblico Privada
Clster Minero de
Antofagasta
2002-2011
Mesa Regional de
Recursos Hdricos.
2008-2009

Mesa Pblico-privada de
Educacin.
2002-2009
Mesa Regional de
Proteccin Social.
2006-2009

Mesa Publico Privada

Zona de Integracin
centro oeste de
sudamerica (Zicosur).
1997-2009
Comisin Regional Borde
Costero.
2006-2009
Comisin Regional
Bicentenario.
2000-2009

Mesa Plan Urbano

Comuna de Mara Elena.
2007-2009
Mesa Plan Calama
2007-2009

Fuente: Elaboracin propia, en base Anexo 5.

Para el efecto, se revisar brevemente la contribucin realizada por 3 de estas

instancias, analizando la relacin entre los propsitos de desarrollo sustentable que
las animaba con los mecanismos de gobernanza que se desarrollan con la finalidad de

113
articular e integrar a un amplio espectro de actores, recursos e iniciativas en funcin
de un objetivo estratgico de desarrollo endgeno. Un conjunto de Iniciativas
orientadas a armonizar la relacin entre crecimiento y desarrollo desde una
perspectiva sub nacional.
Desde esa perspectiva, se revisar el Programa Territorial Integrado Clster Minero de
Antofagasta, el Consejo PblicoPrivado de la Zona de Integracin del Centro Oeste de
Sudamrica (ZICOSUR) y la Mesa Regional de Recursos Hdricos.
2.1.

Programa Territorial Integrado Clster Minero de Antofagasta (20022010).

La iniciativa, se desarrolla a partir de la dcada de los noventa, como parte del

diagnostico realizado por las estrategias regionales de desarrollo del periodo. Las
cuales, subrayaban la dbil integracin que se observa entre el sector mineroindustrial con el resto de las actividades econmicas, en particular con el sector de
bienes y servicios. A principios de la dcada siguiente, es integrada definitivamente
como un lineamiento estratgico regional, que es reforzado con recomendaciones
desde organismos externos que proponen la creacin de una instancia amplia de
articulacin y coordinacin entre los diversos actores. Un proceso, que se visualiza no
solo como orientado a lograr la integracin entre la actividad principal y el resto de las
actividades, sino como una estrategia de desarrollo endgeno para el largo plazo, que
dara sustentabilidad al desarrollo econmico regional ms all de los ciclos de
mercado o el agotamiento de los recursos mineros( Lagos, 2001;Arrollo, 2004).
La iniciativa es impulsada con el propsito desarrollar una base industrial de
proveedores regionales de bienes y servicios industriales cualificados de apoyo a las
actividades de la gran minera, a travs de la superacin de las carencias que impiden
que este sector se incorpore adecuadamente en mercados altamente exigentes como
es el sector minero. Tal como lo describe Porter(1991), en base de la experiencia de
los distritos industriales italianos, lo que se propone es desarrollar a escala regional un
modelo de especializacin flexible, basado en el argumento de que la saturacin de los
mercados redundara en nichos ms pequeos no aptos para ser ocupadas por
empresas grandes de tipo fordista, sino que este proceso permitira una
complementacin natural entre nichos pequeos y empresas regionales pequeas,
flexibles y dinmicas ( Arrollo, 2004)
Por tanto, el Programa tuvo como objetivos superar las debilidades de los
encadenamientos productivos en los mbitos de la comercializacin, la capacidad
empresarial e innovacin, as como la asociatividad con el objeto de elevar los
estndares y carencias. El clster, tambin apuntaba a fortalecer las capacidades de
desarrollo tecnolgico por parte de las universidades regionales que exhiban un bajo
nivel de vinculacin con los requerimientos de la industria minera y los proveedores de
bienes y servicios. En el mbito, de los recursos humanos se propona abordar los
dficit de competencias laborales y empresariales, junto direccionar los organismos de

114
fomento hacia el estimulo de un entramado empresarial de base regional (Corfo,
2002).
Todo lo anterior, se traduce en superar aquel diagnstico, de que la regin solo ha
observado el paso de dcadas de desarrollo minero sin internalizar sus beneficios,
constatando que la estructura socio econmica regional no ha incorporado las
externalidades positivas de aquel dinamismo. El documento de Corfo ( 2002), seala
que los indicadores regionales no dan cuenta de la enorme actividad y flujo de
recursos que circula por la regin. En consecuencia, el dinamismo que acompaa la
actividad minera no haba logrado provocar desarrollo sustentable.
El ao 2002, a travs de la creacin de una instancia denominada Consejo Regional
del Complejo Productivo, Minero, Industrial y de Servicios, el Gobierno Regional de
Antofagasta convoc a un importante nmero de actores regionales de los mbitos
polticos, productivo, sectorial y gremial. Una instancia que fue gradualmente
avanzando en la direccin de generar un consenso socio poltico amplio en torno a un
diagnstico compartido, junto con avanzar en generar las condiciones de integracin
entre el sector pblico y privado que permitieran impulsar las lneas de accin que se
propone el programa a lo largo del periodo. De esta manera, se conforma una
institucionalidad que integra diversos actores y recursos.
Figura 2: Institucionalidad Clster Regional ( 2002-2007)

Consejo Regional
Cluster Minero de
Antofagasta

Programa Territorial
CORFO Servicios
Especializados a la
Miner

Mesa de Compaias
Mineras

Programa
Mejoramiento
Competitividad ARDP.

Fuente: CORFO, 2007

EL proceso de clusterizacin impulsado desde la dimensin institucional implic la

combinacin de recursos, acciones e intervenciones entre distintos actores del sector
pblico, el sector minero y los empresarios locales con el objetivo de conformar una
base industrial moderna que lograra encadenamientos con el sector ms dinmico de
la economa regional. El sector pblico, a travs de la creacin e integracin de
programas con recursos regionales y sectoriales, desarroll durante el perodo 20022010 las condiciones para la conformacin de una red de parques industriales a travs
de toda la regin. A su vez, se incorpora un conjunto de programas que permitieron

115
elevar las capacidades del empresariado local y generar las iniciativas para la creacin
de una base tecnolgica universitaria vinculada al desarrollo de ciencia y tecnologa
aplicada al sector minero. Las fuentes de financiamiento han sido pblico-privadas, con
una inversin que se calcula en 45 millones de dlares (CORFO, 2007).
Al concluir la primera etapa de ejecucin del programa (2002-2007), los resultados
obtenidos en los tres ejes principales de la estrategia como desarrollo de proveedores,
innovacin y atraccin de inversiones, se sintetizan en el siguiente cuadro:
Cuadro 8: resultados articulacin pblico-privado clster minero de Antofagasta( 2002-2008)

Ejes Clster Regional

Desarrollo de Proveedores

Innovacin

400 empresas certificadas

Centro Cientfico y Tecnolgico para la

minera (CICITEM)

200 empresas integradas a

Programa de Desarrollo de
Proveedores con industria minera.

71 proyectos de innovacin

Parques Industriales

4 nodos tecnolgicos

Escuela de negocios mineros

Atraccin de inversiones

Articulacin de Mesa PblicoPrivada.

Convenios Internacionales (Canad,

Suecia)

Convenios Regionales (Tarapac y

Atacama)
Plataformas APEC y ZICOSUR

Programa vinculacin universidad

empresa
Incuba 2

Fuente: CORFO, 2007.

El Consejo Regional del Clster Minero fue una instancia que permiti concertar un
diagnstico compartido entre diferentes actores a diversa escala e impulsar iniciativas
de financiamiento compartido, que permitieron la integracin de la mediana empresa
regional a la cadena de valor de la industria minera ( CORFO, 2007).
Los estudios de Aroca (2002,2010), Arroyo (2004) y Cademartori (2010), sin embargo
destacan que los resultados son menos evidentes en otras dimensiones, al respecto se
subraya la escasa incorporacin de la pequea industria local en la cadena de valor de
la minera. Tampoco se ha evidenciado iniciativas de transferencia tecnolgica a travs
del desarrollo de centros tecnolgicos locales. Si bien, el nfasis se centr en los
encadenamientos locales con la industria principal, tampoco se perciben avances o
acuerdos en lograr una reduccin en el uso de recursos estratgicos de la
sustentabilidad regional, como son los recursos hdricos o la incorporacin ms
dinmica de procesos orientados a reducir la generacin de residuos y material
contaminante que afectaban de manera crtica a los principales centros urbanos.

116

Como conclusin, la creacin de una instancia de dilogo estratgico fue una iniciativa
importante de concertacin entre distintos actores, iniciativas y recursos con el
objetivo de alcanzar un objetivo regional de desarrollo sustentable a travs de
encadenamientos productivos que generaran condiciones para el desarrollo de una
base empresarial local que permitiera sustentar el desarrollo econmico en el largo
plazo a partir de la explotacin de un recurso no renovable. Si bien, parte de los
objetivos tuvieron avances en una primera etapa, an los resultados son heterogneos
y de un alcance limitado, dado que no han logrado disminuir la incertidumbre de una
regin minera por la sustentabilidad futura, como se volver a subrayar a partir de los
resultados de las entrevistas a actores claves de la regin en el siguiente captulo.

2.2.

Consejo Pblico Privado de la Zona de Integracin del Centro Oeste de

Sudamrica, (1997-2010).

De acuerdo con Boisier(2010), el desarrollo de los procesos de globalizacin han tenido

como una de sus consecuencia la multiplicacin de asociaciones entre pases o
regiones que buscan a travs de los acuerdos de complementariedad transformarse en
reas o bloques para insertarse competitivamente en la globalizacin. Frente a aquel
contexto, el desarrollo de los procesos de integracin en sus distintas escalas son
percibidos como una alternativa para el desarrollo sustentable de los territorios en los
mbitos econmicos, el medio ambiente y la cohesin social (Aroca, 2010).
Precisamente, la conformacin en 1997 de una zona de integracin sub regional en el
rea del Trpico de Capricornio del cono sur de Sudamrica en donde se encuentra la
Regin de Antofagasta, tuvo como finalidad enfrentar la insercin en los procesos de
globalizacin. A travs de este proceso, se conforma una zona que supera los 4
millones de kilmetros cuadrados de superficie englobando a ms de 30 millones de
habitantes. La zona contiene amplios recursos productivos y humanos para insertarse
de manera competitiva en los mercados internacionales, as como enfrentar
asociativamente los desafos econmicos, sociales, ambientales orientados a la
generacin de desarrollo sustentable para el conjunto de la poblacin de los territorios(
Zicosur, 2009).

117

Cuadro 9: Objetivos Asociacin de Regiones de la ZICOSUR

Objetivos

Integracin Poltica

Corredores Bioceanicos

Desburocratizacin
Fronteriza

Asociatividad
empresarial

Cohesin e Integracin
Social

Proteccin Ambiental

Participacin

Contenido( sntesis)
Fortalecer y apoyar la gestin de las instancias de integracin, tanto en las agendas
bilaterales como multilaterales para lograr acuerdos y convenios que optimicen las
relaciones internacionales con las regiones de los pases vecinos
Desarrollar corredores biocenicos multimodales a travs un proyecto subregional de
transporte, comunicaciones y logstica, que permita desarrollar una plataforma ferroviaria,
vial y portuaria integrada.
Se inserta en esta iniciativa la construccin de ambos tramos de la interconexin vial
fronteriza con el nor oeste argentino, la construccin del puerto de Mejillones y el
funcionamiento de los ramales ferroviarios hacia Bolivia y Argentina.
Desburocratizar los organismos de control fronterizo en los pases integrantes de la
subregin. Propender a la normalizacin y homologacin de criterios y/o normativas
aduaneras y fitozoosanitarias con los pases vecinos con el propsito de generar las
condiciones para la constitucin de una zona de complementariedad alimenticia, sin poner
en riesgo la condicin de seguridad para la exportacin.
Favorecer la inclusin de emprendimientos de la pequea y micro empresa, convocando al
sector privado al proceso de integracin transfronteriza de manera de traspasar los
beneficios de la globalizacin a la ciudadana. Generar, las condiciones para la asociatividad
inter empresarial local y transfronteriza con fines de complementariedad econmica para la
comercializacin de productos en mercados intra y extra ZICOSUR.
Abordar el desarrollo social integral a travs de la instalacin de la comisin de cohesin e
integracin social, que permita conocer las polticas de desarrollo social que se ejecutan en
las distintas zonas de la ZICOSUR, con el objetivo de impulsar polticas regionales que
tengan por finalidad alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio al 2015, en particular
en los mbitos Pobreza, Salud y Educacin.
Concertar un Protocolo de Medio Ambiente de las Regiones Miembros de la ZICOSUR, con el
objetivo de desarrollar cooperacin en materia de resguardo y proteccin ambiental.
Acuerdo que se ha expresado en la cooperacin en los mbitos de los bio combustibles, la
promocin de las energas alternativas, as como en la iniciativa de creacin de un registro
de consultores ambientales, con el propsito de homologar estndares para los estudios y
declaraciones de impacto al medio ambiente.
Integracin de la participacin de la sociedad civil en las diferentes instancias del trabajo de
ZICOSUR como comercio, infraestructura, cultura entre otros, junto con promover la
incorporacin de la temtica de gnero e igualdad de oportunidades.

Fuente: Elaboracin propia, en base de Zicosur, 2011

La nueva rea de integracin se articula como un bloque orientado a generar acuerdos

polticos sub nacionales en distintas reas de inters comn. A travs de un trabajo
que se realiza a partir de las propuestas de un conjunto de comisiones se abordan
desde los diferentes mbitos las problemticas de la integracin, con el objetivo de que
estos acuerdos sean incorporados en las agendas internas de los respectivos
territorios, as como en los acuerdos de complementariedad que se realizan entre los
estados nacionales.

118

Figura 3: Estructura institucional Zicosur

Plenario de autoridades

Secretaria Ejecutiva

Comisin
Infraestructura

Comisin
Alimentaria

Comisin de
Produccin

Comisin de
Educacin

Comite Coordinador

Comisin de
Tusrismo

Comisin de
Cultura

Comisin de
Medio Ambiente

Comisin de
integracin
social

Fuente: Zicosur, 2005

El desarrollo de un bloque de territorios sub nacionales, es asumido regionalmente

como un desafo estratgico orientado al fortalecimiento de la sustentacin econmica
en el largo plazo por una regin que requiere diversificar una matriz econmica sobre
especializada como se ha subrayado (Aroca, 2010). En el contexto subregional, la
regin ocupa una posicin clave en el rea de desplazamiento de los flujos comerciales
de una amplia zona exportadora de recursos primarios destinados al Asia Pacifico.
Junto con aquello, el nuevo bloque comercial ofrece las oportunidades de un amplio
mercado en gestacin compuesto por 30 millones de habitantes( Gobierno Regional de
Antofagasta, 2001).
De acuerdo con aquel contexto, cuatro son en orden de importancia los objetivos que
han orientado desde la dimensin institucional el desarrollo de la poltica regional de
integracin durante el periodo 1997-2010 (Gobierno Regional de Antofagasta, 2001,
2009):
En primer lugar, constituirse en una plataforma comercial y portuaria para las
exportaciones e importaciones hacia y desde el bloque comercial del Asia-Pacifico. A
partir de las ventajas de disponer de una amplia infraestructura portuaria y de
ferrocarriles, junto con un marco de acuerdos de libre comercio que permite un
importante potencial para el desarrollo de nuevas actividades econmicas y de
comercializacin a partir del flujo exportador (Gobierno Regional, 2001).
En segundo lugar, la existencia de una amplia zona de desarrollo minero en las
regiones que integran el bloque, que junto con los acuerdos de integracin minera con
Argentina, es considerado una oportunidad para el desarrollo de una plataforma
exportadora regional de los bienes y servicios desarrollados en torno de la gran
minera regional (ARDP, 2008; CORFO; 2007).
En tercer lugar, el fuerte desarrollo agrcola de las regiones que componen la zona de
integracin frente a la escasez y alto costo de los productos alimentarios que afecta a

119
la zona minera, es sealado como una alternativa ms accesible a costos menores
que los provenientes de la zona central del pas. Un intercambio que permitira
disminuir los alto costo de vida existente en las regiones del norte minero, junto con
elevar el bienestar y la competitividad territorial (Aroca, 2002, 2004).
Finalmente, las menores distancias para acceder a la oferta turstica del Pacifico por
parte del potencial mercado de las regiones mediterrneas que componen el rea en
desarrollo, es observado como una oportunidad para la ampliacin de un sector
turstico regional en base de los atributos naturales y culturales que ofrece la regin
(ARDP, 2008).
Desde aquella perspectiva, la integracin subregional es parte de una estrategia de
desarrollo endgeno impulsada desde la dimensin institucional regional, cuya principal
fortaleza es incorporar una alternativa a una trayectoria de desarrollo minero a travs
de un potencial importante de oportunidades de diversificacin en el largo plazo. La
integracin, amplia la base de sustentacin econmica de una regin sobre
especializada, que ha desarrollado escasa alternativas al modelo primario exportador.
No obstante, junto con las ventajas econmicas y comerciales de la
complementariedad, la agenda ha venido incorporado nuevos objetivos insertos en un
marco ms amplio de preocupaciones por el desarrollo sustentable de los territorios.
En los ltimos aos, se incorporan las preocupaciones por generar iniciativas de
fortalecimiento de la cohesin e integracin social, as como acuerdos destinados al
resguardo de los equilibrios ambientales y el fortalecimiento de la institucionalidad
como mecanismo para avanzar en aquella trayectoria.
En resumen, la insercin regional en una asociacin de regiones ms amplia es una
respuesta institucional que busca alternativas de desarrollo endgeno que permitan el
robustecimiento de la dbil sustentabilidad econmica que exhibe el territorio en un
horizonte de desarrollo de largo plazo, junto con integrarse a un bloque sub regional
con preocupaciones comunes por los distintos mbitos que componen una trayectoria
ms amplia de desarrollo sustentable.
2.3.

Mesa Regional de Recursos Hdricos de la Regin de Antofagasta

(2008-2010).

La Regin de Antofagasta se inserta en una zona de extrema aridez y escasez de los

recursos hdricos, siendo este un elemento vital para la sustentabilidad de su
desarrollo. Las condiciones de aridez extrema propias de una zona desrtica, junto con
la expansin de las actividades mineras intensivas en el uso de los recursos hdricos en
sus procesos productivos han generado un panorama crtico que afecta la
disponibilidad de este recurso en el largo plazo para las actividades econmicas y
humanas, tal como ha sido descrito en el captulo anterior(Lufin, 2010).
El panorama institucional en que se inserta la gestin de los recursos hdricos ofrece
un espacio restringido para la planificacin, la gestin regulacin y fiscalizacin. Las
razones se relacionan con el marco legal generado por el Cdigo de Aguas de 1981,
cuya modificacin en el ao 2005 solo restringe los derechos de apropiacin privada en

120
aquellas cuencas declaradas agotadas. Junto con aquello, las competencias se
encuentran fragmentadas en un importante nmero de servicios sectoriales, lo cual
impide una coordinacin integrada del recurso. Si bien, la Direccin General de Aguas,
el organismo que rene las funciones de regulacin y fiscalizacin es aun una
institucionalidad que dispone de escasos recursos e informacin para ejercer sus
atribuciones (Banco Mundial, 2011).
El marco normativo no incorpora una visin territorial sobre la distribucin de los
recursos hdricos en el territorio, que permita discriminar entre zonas con
disponibilidad y zonas donde el recurso es escaso. Se adolece de una mirada
regionalizada, que permita una gestin o planificacin sustentable de los recursos
hdricos en cada zona del pas( CEPAL, 2009).
En este contexto, en el ao 2008, se organiza una iniciativa de enfoque regional
orientada a contribuir al uso sustentable de los recursos hdricos existentes en el
territorio. La Mesa Regional de Recursos Hdricos, tiene como objetivos generar un
espacio de coordinacin institucional intersectorial que permita la incorporacin de las
instancias regionales en la planificacin y gestin de las aguas, minimizando los
impactos y conflictos asociados a su uso, articulando intereses, inversiones y acciones
del sector pblico y privado (DGA, 2009).

Figura 4: Estructura Mesa Regional de Recursos Hdricos

GOBIERNO REGIONAL

SEREMIA
MOP
MBN

DGA
Secretaria Ejecutiva

MIDEPLAN
MINAGRI

DIRECCIONES REGIONALES
CONAMA
CONADI
CORFO

APOYO TECNICO
SAG
CONAF
INDAP
DOH
SERNAGEOMIN
UNIVERSIDADES

Fuente: DGA, 2009

De acuerdo con aquellos objetivos, se elabora una primera versin de la Estrategia

Regional de Recursos Hdricos. Esta estrategia contiene un diagnostico preliminar en
cuanto a las principales fuentes de agua en la regin, alcances sobre las demandas de
agua de los diferentes sectores e informacin sobre la situacin de los derechos de
aprovechamiento en las distintas cuencas. El trabajo desarrollado por la Mesa de

121
Recursos Hdricos, incorpora una visin futura con intervenciones y acciones posibles
en el marco de la Estrategia Regional de Desarrollo (DGA, 2009).
Durante el ao 2009, se realiza un trabajo de validacin del Plan Estratgico que
incorpora las observaciones planteadas por los distintos organismos participantes de
esta instancia regional y actores sociales. El proceso, de validacin incorpor el
desarrollo de reuniones de trabajo con los representantes de los agricultores,
indgenas, empresas mineras, industriales y de turismo. Se realizaron, reuniones con
universidades para definir y coordinar proyectos de inters comn. Finalmente, se
define la incorporacin a esta instancia de los representantes de los organismos
mencionados (DGA, 2009).
La propuesta estratgica incorpora entre sus objetivos: la identificacin de conflictos,
problemticas e intereses relacionados con los usos actuales del agua y con las
demandas futuras. A partir de aquello, se propone desarrollar acciones de incidencia y
trabajo participativo con los diferentes sectores involucrados, as como la generacin
de acuerdos pblico y privados para priorizar los programas relacionados con el
conocimiento y mejoramiento del recurso desde un enfoque de gestin integrada del
agua, junto con apoyar la organizacin efectiva de los usuarios.
Otros objetivos, fueron el estudio de instrumentos de ordenamiento regional de
acuerdo con la realidad hdrica de las cuencas hidrogrficas, as como fortalecer los
actuales instrumentos para una gestin territorial integrada a nivel local. Junto con
aquello, se desarrollan nuevas metodologas para ser incorporadas al sistema de
evaluacin ambiental con perspectiva hdrica.
Durante el periodo (2008-2009), resultaron 12 iniciativas y proyectos relacionados con
diagnsticos, catastros, levantamientos de informacin, diseo de guas para la
elaboracin de planes de alerta temprana, medidas de mitigacin, reparacin y
compensacin, programas de monitoreo de parmetros de norma secundaria en el
Salar de Atacama y el Rio Loa, mejoramiento sistema de Agua Potable Rural( APR) y
proyecto de tratamiento de aguas para los agricultores de Calama.
Sin embargo, las limitaciones institucionales de una iniciativa de este alcance se
relaciona con la inexistencia en los cuerpos normativos de una visin que permita
impulsar una gestin regional de acuerdo con las disponibilidades territoriales
diferenciadas del recursos o regular la disponibilidad del recurso por sobre la
constitucin de derechos de agua. Una segunda limitacin, que la mesa tuvo como
objetivo superar, es la ausencia de instancias de coordinacin intersectorial de los
numerosos organismos con jurisdiccin normativa.
En resumen, la construccin de una instancia orientada a la gestin sustentable de un
recurso en extremo sensible para el desarrollo regional, sobre el que solo se ha podido
rescatar dos aos de gestin, es una instancia institucional fundamental para el
desarrollo de procesos de adaptacin sustentable desde una visin regionalizada que
integra actores e intereses diversos. Una perspectiva que volver a ser subrayada en
el capitulo siguiente, como un factor crtico de gobernanza que afecta la sustentacin
del desarrollo regional.

122
A partir, de las diversas iniciativas impulsadas desde la dimensin institucional por
desarrollar instancias orientadas a promover desarrollo endgeno a travs de la
combinacin de capacidades institucionales y de gobernanza, ser por tanto
importante analizar cmo aquellas iniciativas de fortalecimiento se relacionan con los
esfuerzos de integracin de los criterios del desarrollo sustentable en aquellos
instrumentos ms comprensivos como son las estrategias regionales de desarrollo.
3. Evaluacin de esfuerzos de adaptacin sustentable a travs de las
Estrategias Regionales de Desarrollo (ERD), 1990-2010.
Autores como Barton (2009) y Gallopin (2003), destacan que el desarrollo de
capacidades de respuesta, que permiten generar robustez y resiliencia en sistemas con
fuerte influencia antrpica se edifican desde el mbito territorial. Los componentes de
fortalecimiento de las capacidades de adaptacin de un sistema socio ecolgico, estn
dados por disponibilidad de recursos, la flexibilidad para adaptarse a los cambios, por
la capacidad de homeostasis o de gestin para conservar sin erosionar o debilitar los
valores de sus variables esenciales y finalmente por la capacidad para desarrollar
respuestas frente a un contexto dinmico en permanente transformacin.
La incorporacin de aquella perspectiva, tanto en los instrumentos de planificacin
como en sus intervenciones, ha ido permitiendo la construccin de un marco de accin
dentro del cual se pueda organizar, invertir y disminuir vulnerabilidades. Barton(2009),
subraya que aquello requiere incorporar diagnsticos, con escenarios esperados, junto
con el desarrollo de capacidades de respuesta institucional e instrumentos adecuados
con financiamiento claro. El fortalecimiento de las capacidades de adaptacin en un
marco de planificacin estratgica, no solo requiere recursos, sino fundamentalmente
capacidad poltica para elaborar marcos estratgicos y priorizar intervenciones.
Aquello, implica articular dos objetivos fundamentales del desarrollo sustentable como
son la maximizacin del bienestar de los habitantes de un territorio, con la capacidad
de desacoplar el bienestar de la sociedad del consumo de recursos naturales asociados
a la produccin industrial y de servicios. La incorporacin de estos objetivos,
depender de la mirada sistmica integrada en los instrumentos de planificacin, en
particular de la incorporacin de las conexiones entre el medio natural y la sociedad.
En el contexto chileno sub nacional, el desarrollo de capacidades de adaptacin
territorial en el marco de la planificacin estratgica sustentable es un proceso
limitado, no solo por los dficit de pensamiento estratgico, sino tambin producto de
las restricciones de una gobernabilidad con limitaciones polticas e institucionales que
restringe la articulacin de agendas regionales al sobreponerse la imposicin de
lineamientos nacionales o empresariales. Sin embargo, a escala regional es posible
comenzar a registrar en los ltimos aos un incipiente esfuerzo de los marcos
estratgicos de planificacin para hacer frente a las problemticas del bienestar y del
medio ambiente, con el objetivo de elevar las capacidades de respuesta frente a un
contexto interno y externo en permanente transformacin.
En el contexto del estudio de caso, se ha optado por explorar en mayor profundidad el
aporte del paradigma de planificacin estratgica sustentable en las diferentes etapas

123
de su incorporacin a nivel regional. El objetivo ser someter a evaluacin los
instrumentos estratgicos que han orientado las intervenciones en estas ltimas dos
dcadas. Se espera, obtener conclusiones que sean una contribucin en la direccin del
fortalecimiento del desarrollo sustentable regional.
3.1. Evaluacin Estrategias Regionales de Desarrollo de acuerdo a indicadores
cualitativos de Desarrollo Sustentable, 1990-2020.
Barton(2009), a partir de la perspectiva sistmica de Gilberto Gallopin (2003, 2009),
propone una pauta de evaluacin cualitativa de los instrumentos de planificacin
estratgica a partir de los principios y requisitos de desarrollo sustentable incorporados
desde el Informe Bruntdland a las cartas de Melbourne y Gauteng. Una pauta que
permite evaluar las trayectorias de sustentabilidad de dbil a fuerte que experimenta
un sistema socio ecolgico a travs del tiempo.
Cuadro 10: marco de evaluacin estratgica sustentable

Principios y
Requisitos
Visin y Metas

Intergeneracionalidad

Participacin

Equidad

Holismo

Retroalimentacin

Homeostasis

Institucionalidad

Definiciones
Incorporadas en una lgica de planificacin estratgica de largo plazo, en donde su rol debe
estar justificado en un escenario de tiempo de a lo menos dos dcadas y sus metas deben estar
sometidas a evaluacin durante su vigencia.
Las decisiones del presente tienen efectos sobre las generaciones actuales y venideras y por lo
tanto las intervenciones que se realizan en el presente tienen como fin ltimo asegurar el
bienestar y el desarrollo de capacidades para las generaciones actuales y futuras.
La planificacin, requiere la participacin de actores pblicos, privados y de la sociedad civil en
la toma de decisiones, con el objeto de lograr acuerdos fuertes, que permitan promover
procesos de adaptacin en las dimensiones econmico, sociales, ambientales e institucionales
en la direccin del desarrollo sustentable.
Los instrumentos de planificacin, deben estar orientados en la direccin de la satisfaccin de
las necesidades bsicas y el desarrollo duradero de las capacidades de los habitantes de un
territorio, con el objetivo de reducir brechas de desigualdad y de acceso a aquellos bienes y
servicios pblicos relacionados con el desarrollo humano integral de las personas.
la planificacin debe incorporar un marco de evaluacin integrado y sistmico para el largo
plazo, en donde el territorio es un espacio compartido en el cual las dimensiones econmicas,
sociales, ambientales e institucionales son inseparables.
Se debe incorporar en la planificacin estratgica, aquellos procesos que permitan desacoplar
los niveles de bienestar o de calidad de vida de la poblacin de los procesos de produccin
industrial o de servicios asociados con el uso del capital natural de un territorio, reduciendo los
impactos ambientales a travs de la incorporacin de nuevas tecnologas, nuevas prcticas y
polticas pblicas que permitan reducir insumos e internalizar costos.
La sustentabilidad es un proceso de aprendizaje y correccin continuo, producto de un contexto
compuesto por factores exgenos y endgenos, se debe priorizar la adaptacin como principio
base. El territorio, como sistema dinmico y abierto requiere una planificacin flexible para
adaptarse a escenarios en permanente transformacin. Gilberto Gallopin (2003), agrega que la
homeostasis es una caracterstica de los sistemas que tiene que ver con la capacidad de
preservar los valores de las variables esenciales cerca de una trayectoria determinada evitando
su erosin.
Son las reglas institucionales que son visualizadas como relevantes y que tienen que ver con la
toma de decisiones sobre polticas, programas y proyectos, cuando esta dimensin est inserta
se puede avanzar en la direccin de los cambios esperados. Es la dimensin desde donde se
pueden revertir tendencias y orientar en la direccin del desarrollo sustentable ( Gallopin,
2009).

Elaboracin propia en base de Barton( 2009)

A partir de la elaboracin de Barton, surgen ocho principios y requisitos con enfoque

sistmico que permiten una evaluacin de los procesos de planificacin estratgica
desarrollados en la Regin de Antofagasta durante el periodo 1990-2009. Durante esta

124
etapa, se han elaborado cuatro instrumentos de planificacin regional. Los cuales,
sern analizados a partir de fuentes primarias y secundarias.
Cuadro 11: Estrategias Regionales de Desarrollo, Regin de Antofagasta (1990-2009)

ERD

Lineamientos Estratgicos
1.Descentralizacin de recursos no renovables

Doce Proyectos para el Desarrollo

( 1991-1994)

2.Codelco siglo XXI

3.Creacin Corporacin para el Desarrollo Regional
4. Deuda Social
5. Salar de Atacama
6.Fundicin y Refinera de Cobre
7.Programa Regional de capacitacin tcnica
8. Reciclaje de Aguas servidas
9.Programa de Desarrollo Acucola
10.Programa de organizacin y capacitacin de sectores pobres
11.Programa del Centro Oeste Sudamericano, Zona de
complementacin
12.Identidad Regional

Hacia la Regin que Queremos

( 1994-2000)

1.Desarrollo de la Persona
2. Eje de Integracin e intercambio comercial
3.Mayor valor agregado en la actividad minera
4. Diversificacin productiva
5.Superacin de la pobreza
6.Eficiente manejo de recursos hdricos
7.Desarrollo Territorial integrado, armnico y equitativo
8.Comunidad regional con identidad e integrada
9.efectiva participacin ciudadana
10.Descentralizacin, desconcentracin y modernizacin
11.Retencin de excedentes
12.Desarrollo y extensin cultural

Tu Regin, Tu Futuro ( 2001-2008)

Participa, Imagina, Construye

(2009-2020)

1.Infraestructura y Gestin Territorial ( Calidad de Vida)

2.Politica Social de infancia y adolescencia
3. Modernizacin de la Gestin Pblica y participacin ciudadana.
4.Integracin Cultural, Turstica y Econmica
5.Complejo Productivo Minero
1. Educacin de Calidad
2.Desarrollo Econmico Territorial
3.Regin Sustentable
4.Integracin e Internacionalizacin
5.Integracin Social y Calidad de Vida
6. Identidad Regional
7.Modernizacin y Participacin

Fuente: ERD, Regin de Antofagasta, 1990-2009

El objetivo del ejercicio, ser evaluar individualmente los instrumentos de planificacin

estratgica del periodo en una matriz que incorpora los principios y requisitos del
desarrollo sustentable, con el fin de determinar los grados de sustentabilidad dbil o
fuerte que estos incorporan.

125

Cuadro 12: Evaluacin ERD Regin de Antofagasta de acuerdo a indicadores cualitativos de

Desarrollo Sustentable, 1992-2020.
Estrategia Regional

Doce Proyectos
para el Desarrollo
( 1992-1994)

Visin y Metas

Intergeneracionalidad

Participacin

Lineamiento
3.Creacin
Corporacin
para el
Desarrollo
Regional

Desarrollo
Regional
Habilitante

Lineamiento
11. Programa
del Centro
Oeste
Sudamericano
, Zona de
complementac
in.

Hacia la Regin que

Queremos
( 1994-2000)

Desarrollo de la
Persona

Lineamiento 4.
Diversificacin productiva

Lineamiento
12.Identidad
Regional
Lineamiento 8.
Comunidad
regional con
identidad e
integrada.
Lineamiento 9.
efectiva
participacin
ciudadana

Equidad

Lineamiento
4.Deuda Social
Lineamiento
7.Programa
Regional de
capacitacin
tcnica.
Lineamiento
10.Programa de
organizacin y
capacitacin de
sectores pobres

Lineamiento
5.Superacin de
la pobreza
Lineamiento 7.
Desarrollo
Territorial
integrado,
armnico y
equitativo

Lineamiento
12. Desarrollo
y extensin
cultural

Tu Regin, Tu
Futuro (20012008)

Desarrollo
Regional
Humano,
Sustentable y
Endgeno

Participa, Imagina,
Construye (20092020)

Fortalecer un
desarrollo
sustentable,
velando porque
los beneficios del
crecimiento
lleguen a todos
los habitantes.

Lineamiento 5.Complejo
Productivo Minero

Lineamiento 3.Regin
Sustentable

Lineamiento 4.
Integracin
Cultural,
Turstica y
Econmica

Lineamiento 4.
Integracin e
Internacionaliz
acin.
Lineamiento 6.
Identidad
Regional

Holismo

Retroalimentacin

Homeostasis

Institucionalidad

Lineamiento
1.Descentraliza
cin de
recursos no
renovables

Lineamiento 5.Salar
de Atacama

Lineamiento
8.Reciclaje de Aguas
servidas

Formular y ejecutar un
plan de gobierno que
contemple las metas e
instrumentos requeridos
para lograr los objetivos
definidos por la ERD.

.Lineamiento
9.Programa de
Desarrollo Acucola.

Lineamiento
4.Deuda
Social.

Lineamiento
1.Descentralizacin
de recursos no
renovables

Lineamiento
5.Salar de
Atacama

Lineamiento 3.
mayor valor
agregado en la
actividad
minera.

Lineamiento 6.
Eficiente manejo de
recursos hdricos

Lineamiento 10.
Descentralizacin,
desconcentracin y
modernizacin

Lineamiento 4.
Diversificacin
productiva
Lineamiento
5.Superacin
de la pobreza
Lineamiento 7.
Desarrollo
Territorial
integrado,
armnico y
equitativo.

Lineamiento 1.
Infraestructura y
Gestin
Territorial (
Calidad de Vida).
Lineamiento 2.
.Poltica Social de
infancia y
adolescencia
Lineamiento 1.
Educacin de
Calidad.
Lineamiento 5.
Integracin
Social y Calidad
de Vida

Lineamiento
6. Eficiente
manejo de
recursos
hdricos.
Lineamiento
5.Complejo
Productivo
Minero

Lineamiento 2.
Desarrollo
Econmico
Territorial.
Lineamiento 3.
Regin
Sustentable

Lineamiento 3.
Modernizacin de la
Gestin Pblica y
participacin ciudadana.

Lineamiento 3.
Regin Sustentable

Lineamiento 3.
Regin Sustentable
Lineamiento 5.
Integracin Social y
Calidad de Vida

Lineamiento 7. Modelo
de Gestin, evaluacin y
seguimiento de la ERD.

Fuente: ERD, Regin de Antofagasta, 1990-2009.

Los instrumentos de planificacin regional de la dcada de los noventa, se elaboraron

sobre diagnsticos que se centraban en un anlisis crtico sobre los beneficios que para
la regin significaba la concentracin de la inversin extranjera en la actividad minera
regional. Tal como se describe en el captulo tercero, se subrayaba la sobre
especializacin, la escasa diversificacin y los dbiles eslabonamientos de la minera
con el resto de los sectores. Tambin, preocupaba la sobreexplotacin de los recursos
hdricos y la creciente contaminacin por parte de la industria (Gobierno Regional de
Antofagasta, 1991, 1994; Cademartori, 2010; Mideplan, 2000).
Tampoco, los beneficios sociales eran advertidos con claridad en esta dcada. Se
sealaba la necesidad de abordar las brechas sociales y los desequilibrios territoriales,

126
que se expresaban en dficit de cobertura de educacin, salud y vivienda y en el
rezago econmico de ncleos urbanos con su expresin en desempleo e ndices de
pobreza.
A partir de aquel diagnostico, la visin estratgica que se incorpora en los
instrumentos de planificacin, se orienta a alcanzar un desarrollo humano habilitante,
entendiendo por aquel un desarrollo econmico endgeno y sustentable que pone
lmites a la sobreexplotacin de los recursos naturales. Sin bien los horizontes de
vigencia del instrumento de planificacin estuvieron acotados a la duracin de las
administraciones gubernamentales, esta visin se proyecto sobre tres de los cuatro
documentos bajo anlisis.
La estrategia del periodo 1992-1994, as como la del periodo siguiente (1994-2000),
apuntaron al mejoramiento de las condiciones bsicas y las capacidades de las
personas, junto con incorporar lineamientos orientados a regular la actividad minera y
la sobreexplotacin de los recursos. Los procesos de participacin incorporados
apuntaban a la construccin de una efectiva participacin ciudadana, organizada,
responsable, solida, y constructiva e informada con vista a lograr una democracia
plena , reconocindolo como un elemento clave del desarrollo (Gobierno Regional de
Antofagasta, 1991, 1994).
Avanzar en los requisitos de equidad es un elemento central de ambos documentos. La
superacin de las necesidades bsicas y el desarrollo de las capacidades se enfrentar
a travs de objetivos como la focalizacin de los programas en los grupos vulnerables,
el empleo, la capacitacin, el micro emprendimiento y particularmente a travs la
ampliacin de la educacin y salud hacia los sectores postergados. Aunque, en la
prctica los logros se concentraron en la superacin de la pobreza y el aumento de
cobertura de los servicios, se continuaron advirtiendo rezagos en las dimensiones de
educacin y de la salud que registraron pocos avances en la dcada cubierta por
ambos instrumentos, tal como lo observan los Informes Nacionales de Desarrollo
Humano en aquellas dos variables (PNUD, 1990-2003).
Ambos documentos de la dcada de los noventa incorporan una mirada holstica del
desarrollo regional, que se proyecta desde las preocupaciones por las condiciones
econmicas que impone la minera al inters por limitar el uso de los recursos hdricos
y la contaminacin provocada por la actividad industrial sobre los centros poblados,
junto con proponer iniciativas orientadas a superar las condiciones de pobreza y los
desequilibrios territoriales.
A pesar de estar presente la preocupacin por limitar la sobrexplotacin de los
recursos hdricos, se adolece en aquellos instrumentos de una propuesta estratgica
orientada a desacoplar la actividad industrial del uso de recursos naturales. La
prioridad sigue siendo el crecimiento econmico endgeno, la superacin de la pobreza
e integracin por sobre la incorporacin de lineamientos y objetivos ms precisos en la
direccin de adaptacin del crecimiento econmico a una trayectoria de desarrollo
sustentable.

127
Desde una perspectiva institucional, ambos instrumentos de planificacin sealan que
los compromisos estratgicos se incorporarn en los sucesivos planes de gobierno con
acciones concretas a travs de la definicin de polticas, programas y proyectos a
cargo de coordinaciones intersectoriales para su materializacin. Sin embargo, su
expresin efectiva a travs de la institucionalidad es heterognea como se observa en
las secciones anteriores de este captulo. Lo sealado, se refleja en la prioridad
entregada a la superacin de necesidades bsicas, en contraposicin con los dficit en
iniciativas relacionadas con crecimiento econmico y recursos naturales, que solo
tendrn una expresin en la siguiente dcada. Lo cual, en definitiva reduce el esfuerzo
estratgico regional a una fase inicial de sustentabilidad dbil como lo describe
Barton(2009).
Al concluir las administraciones de la dcada de los noventa, se puso en marcha una
nueva etapa de actualizacin del instrumento de planificacin estratgica de la regin
de Antofagasta, que se denomin Tu Regin, Tu Futuro, cubriendo un perodo de
vigencia que abarc entre los aos 2001-2008, el esfuerzo de planificacin ms
extenso hasta la fecha.
A diferencia del diagnstico de la dcada de los noventa, se incorpora una nueva visin
del desarrollo regional. La presencia predominante de los capitales externos en la
industria minera regional, dej de ser motivo de preocupacin. La atencin se traslada
ntegramente hacia el desarrollo de intervenciones, que permitan aprovechar la
sinergia que exhibe el sector minero para apoyar el crecimiento del resto de los
sectores productivos. En particular, se pretende consolidar una industria de
proveedores de bienes y servicios o clster minero incorporando a las universidades
regionales a travs de encadenamientos con la industria principal.
Como lo describen Lagos(2001) y Arrollo( 2004), el objetivo es aprovechar el
dinamismo de la minera para a travs de un modelo post fordista flexible, conformar
una base empresarial-tecnolgica local que se desarrolla a partir de nichos de mercado
como estrategia de integracin en la cadena de valor de la minera. La clusterizacin
de la economa regional en toda su extensin se transform en la principal alternativa
de diversificacin frente a una trayectoria predominantemente primario exportadora
como la descrita en el capitulo anterior.
El objetivo del complejo productivo minero es aprovechar todo el potencial y sinergia asociada al
sector en el que hoy da tenemos las ms claras ventajas comparativas para apoyar el
crecimiento y desarrollo de todos los otros sectores de la economa; es decir la construccin, la
industria, el comercio, los servicios, la agricultura del desierto, la energa, el transporte.
(Gobierno Regional de Antofagasta, 2001)

En la dimensin social, el inters se traslada desde la superacin de las necesidades

bsicas hacia la calidad de vida y el desarrollo de las capacidades focalizadas en el
sector de infancia y adolescencia. La preocupacin por la sobrexplotacin de los
recursos naturales y el medio ambiente pasa a ocupar un espacio menos destacado
frente al resto de las prioridades, an cuando los efectos del aumento de la generacin
de residuos y contaminantes se hacen sentir sobre la salud de la poblacin, tal como
se puede apreciar en el captulo 3 en los cuadros referidos a produccin de residuos y

128
disminucin de la esperanza de vida, como lo detectan los Informes de Desarrollo
Humano (PNUD, 1990-2003).
La visin que orienta la planificacin es avanzar hacia un desarrollo regional humano,
sustentable y endgeno, se seala que es una forma de concebir el proceso de
desarrollo centrado en la persona, quien es el sujeto-objeto del mismo, considerando
la participacin de ellas en las decisiones y sintindose integrados en una comunidad
solidaria con los ms vulnerables. En resumen una visin, que seala que el proceso
de desarrollo debe orientarse al mejoramiento de la calidad de vida, la dignidad, la
libertad y la participacin, con seguridad y justicia social (Gobierno Regional de
Antofagasta, 2001).
El principio de intergeneracionalidad, queda expuesto en las prioridades que el
documento entrega al desarrollo de las capacidades de la poblacin en los mbitos de
la infancia y la adolescencia, as como la elevacin de la calidad de vida de los centros
urbanos. Sin embargo, el nfasis predominante de largo plazo inserto en el plan se
concentr en la clusterizacin como pivote estratgico destinado a incorporar a la
economa y la sociedad regional en la cadena de valor del sector minero, impidiendo el
desarrollo de alternativas endgenas orientadas al fortalecimiento de la sustentacin
del desarrollo regional.
La participacin es un elemento estratgico presente; sin embargo, desde una
perspectiva comprensiva ms amplia, la participacin no estuvo incorporada como un
proceso de inclusin de la sociedad civil organizada en la toma de decisiones,
seguimiento y evaluacin de las poltica pblicas. Un aspecto dbil que es destacado en
la primera parte del captulo y que estar incorporado en las percepciones de los
actores regionales en el siguiente captulo. La participacin fue entendida como
servicio al cliente o beneficiario en el marco de la tendencia predominante de gerencia
pblica orientada a la modernizacin del Estado.
La equidad, entendida como superacin de las condiciones bsicas e insatisfechas,
desarrollo de capacidades, aumento de la accesibilidad a los bienes y servicios pblicos
y acceso a los beneficios del crecimiento, se encuentra incorporada en el plan de una
manera transversal. Por ejemplo, en el mbito urbano se seala como un objetivo el
asegurar un desarrollo equilibrado de las ciudades a travs de una distribucin
equitativa de los bienes y servicios pblicos. Sin embargo no paso de ser una
declaracin como se demuestra en el capitulo anterior, la inversin pblica se
concentro en los principales centros urbanos sin detener la prdida de dinamismo y
despoblamiento del resto de las localidades.
La mirada holstica del desarrollo regional, conlleva desequilibrios entre la importante
prioridad dada a la consolidacin del complejo productivo y la infraestructura pblica
por sobre las dimensiones ambientales y la incorporacin de la participacin ciudadana
en la toma de decisiones sobre las polticas pblicas. La clusterizacin de la economa
regional, es el ngulo desde donde se concibe holsticamente a la regin, es desde el
dinamismo minero desde donde se apoyara el crecimiento y desarrollo del resto de los
sectores. Junto con aquello, no obstante los desequilibrios ambientales evidentes,

129
provocados por una dcada de expansin de la produccin minera, no fue un tema de
preocupacin de la planificacin regional (Gobierno Regional, 2001)
La retroalimentacin, entendida como la incorporacin de lineamientos y objetivos de
los cuales se deriven intervenciones orientadas a disminuir el uso de recursos
naturales por parte de la industria es una dimensin ausente dado el holismo
restringido que incorpora el instrumento. Tampoco se expresa en los lineamientos una
voluntad de desarrollar procesos orientados a la adaptacin sustentable de los
procesos productivos que se desarrollan en el mbito regional.
La dimensin institucional de los lineamientos estratgicos est incorporada desde una
perspectiva de la modernizacin del Estado, con el objetivo de satisfaccin en la
entrega de bienes y servicios a los beneficiarios de polticas pblicas, pero se adolece
de un modelo organizacional orientado a la elaboracin, ejecucin, seguimiento y
evaluacin de las intervenciones por parte de la sociedad civil. Es una perspectiva
tecnocrtica de la relacin del gobierno con la sociedad, si bien el objetivo es aumentar
la calidad de vida y promover la equidad en la poblacin, es un proceso que se
establece en una sola direccin, donde se privilegia al beneficiario o cliente por sobre el
ciudadano, importa la gestin por sobre la construccin colectiva de las decisiones.
A finales de la dcada pasada, se inicia desde la dimensin institucional un nuevo
proceso de adaptacin de la Estrategia Regional de Desarrollo, que se extiende entre
los aos 2008-2009 y que se denomina Participa, Imagina, Construye, con un
horizonte de vigencia hasta el 2020, ms all de los plazos de vigencia de los
instrumentos tradicionales de planificacin en Chile (Gobierno Regional de Antofagasta,
2009).
El nuevo documento plantea un diagnstico en tres mbitos del desarrollo regional
acompaado por siete lineamientos estratgicos para su superacin. En primer lugar,
reconoce la importancia de la minera, pero se seala que aquello requiere lograr un
compromiso concreto de la actividad con el desarrollo de un complejo regional de
bienes y servicios de clase mundial basado en la innovacin tecnolgica. En segundo
lugar, el desarrollo econmico debe estar acompaado por una planificacin regional
orientada a la proteccin de los recursos naturales y la biodiversidad; y en tercer lugar,
se seala la necesidad de superar las brechas sociales y territoriales junto con el
desarraigo, con el objeto de generar una sociedad regional cohesionada e integrada,
un aspecto que volver a ser subrayado en las entrevistas ( Gobierno Regional de
Antofagasta, 2009).
La visin regional, que se propone alcanzar en el plan es:
un desarrollo regional sustentable, que vela porque los beneficios del desarrollo lleguen a
todos sus habitantes.(Gobierno Regional de Antogasta,2009).

La visin del desarrollo regional, se fundamenta en la necesidad de abordar los

aspectos crticos del crecimiento econmico en las dimensiones ambientales y sociales
en un horizonte de tiempo de una dcada. La visin, si bien daba cuenta de los
avances econmicos y sociales realizados hasta fines de la dcada pasada, subrayaba
una preocupacin porque los beneficios de la expansin econmica se expresaran en

130
una disminucin de las brechas y rezagos de bienestar (Gobierno Regional de
Antogasta, 2009).
La intergeneracionalidad incorporada en los lineamientos estratgicos que comprende
la nueva carta estratgica aborda como preocupacin cambiar la calidad del
crecimiento interviniendo sobre tres reas sensibles, como son el agotamiento de
recursos hdricos, el tratamiento de los pasivos mineros con sus efectos en la
biodiversidad y la incorporacin de nuevas fuentes a la matriz energtica regional. En
el caso de los recursos hdricos, se propone intervenir sobre el agotamiento del
recurso a travs de objetivos relacionados con el fortalecimiento de la institucionalidad
reguladora y fiscalizadora, junto con proponer la incorporacin de procesos de
eficiencia y diversificacin de la matriz hdrica en los procesos productivos e
incorporando una barrera de entrada a las nuevas iniciativas intensivas en el uso de
aguas.
El criterio de participacin de la sociedad civil est incorporada en el proceso de
elaboracin de la actual estrategia, lo cual desde su gestacin permiti acuerdos entre
actores pblicos, privados y la sociedad civil sobre los lineamientos a priorizar. Sin
embargo, como lo indican los antecedentes tratados en el capitulo anterior los
procesos de participacin de escala regional son dbiles producto del escaso capital
social. Lo cual, se expresa en la presencia de numerosas organizaciones pero con
escasa participacin de la sociedad. Una problemtica, que tambin se desplaza hacia
la relacin con el gobierno donde la pasividad es profundizada debido a la casi
inexistencia de mecanismos efectivos de participacin en la toma de decisiones. La
participacin, ms bien queda relegada a los beneficios reduciendo la capacidad de los
procesos de gobernanza. Es en este sentido, que el proceso de actualizacin de la
planificacin regional incorpora como prioridad el fortalecimiento del capital social y los
procesos de participacin en la definicin de las polticas pblicas (Gobierno Regional
2011).
Junto con la participacin, el fortalecimiento e incorporacin de los requisitos de
equidad es una de las principales prioridades regionales a alcanzar en la actual dcada.
Al respecto, se seala que:
en el marco de una regin con alto crecimiento econmico y demogrfico, se debe
generar una mayor cohesin e integracin social que asegure una mejora permanente de la
calidad de vida de la poblacin, con mejores empleos, mejores servicios, ciudades y
asentamientos humanos limpios, acogedores y amables, asegurando la integracin de los
grupos prioritarios (Gobierno Regional de Antofagasta, 2009).

Al respecto, se supera la preocupacin por la extrema pobreza o las condiciones

bsicas de la dcada de los noventa, para dar un fuerte nfasis al desarrollo de las
capacidades sociales a travs de intervenciones en las dimensiones de la salud y de la
calidad de la educacin.

131
La visin holstica del desarrollo, se incorpora cuando se declara que:
La ERD diferencia claramente el crecimiento econmico entendido como un fenmeno
unidimensional, cuantitativo y material del desarrollo regional, que tiene caractersticas
valoricas multidimensionales y subjetivas, siendo el crecimiento condicin necesaria, pero no
suficiente para el desarrollo (Gobierno Regional de Antofagasta, 2009).

A diferencia del fuerte nfasis en la clusterizacin de la planificacin precedente, en

la ltima etapa se seala que el desarrollo est ms all de la minera, de ah que es
un documento que se propone imaginar nuevas alternativas para las generaciones
venideras. Se reconoce la diversidad regional, pero que esta heterogeneidad requiere
de equilibrios y armona para el desarrollo en todas sus dimensiones, de ah que se
formula como prioridades el fortalecimiento de la identidad, la disminucin de las
brechas de equidad y la sustentabilidad territorial como ejes claves para el desarrollo
(Gobierno Regional de Antofagasta,2009).
Frente al aumento de la presin sobre los recursos naturales por parte del complejo
minero industrial, dos de los lineamientos estratgicos se proponen un proceso de
desacople entre produccin y recursos naturales, junto con disminuir la generacin de
residuos y contaminantes. Al respecto, se plantea la incorporacin de centros de
innovacin regional e instrumentos que faciliten e incentiven el estudio de nuevas
tecnologas en los mbitos hdricos, energticos y ambientales. Tambin, la adaptacin
del aparato productivo regional en relacin con los recursos naturales y la calidad de
vida es una prioridad incorporada en la actual estrategia regional frente a un escenario
de ampliacin de las actividades en la gran minera regional (Gobierno Regional de
Antofagasta, 2009).
En el mbito institucional, a diferencia de las elaboraciones anteriores, la actual ERD
est dotada de un modelo de gestin, evaluacin y seguimiento. El modelo de gestin,
consta de tres ejes que son la gestin, la participacin de la sociedad y la
incorporacin de indicadores de cumplimiento. No obstante, la incorporacin de un
modelo de seguimiento no hay una identificacin precisa en un horizonte de largo
plazo de los instrumentos concretos a travs de los cuales se materializara la
propuestas. Un ejemplo de aquello, en el mbito de la equidad el instrumento
incorpora lineamientos, lneas de accin e indicadores de seguimiento; en cambio,
cuando se propone lneas de accin en el mbito de la sustentabilidad, no se seala el
instrumento y tampoco se incorpora un indicador de evaluacin de los resultados.
En resumen, los resultados de la evaluacin de los criterios de sustentabilidad
incorporados a los instrumentos de planificacin desarrollados desde la dimensin
institucional arrojan como resultado la presencia de elementos fuertes y dbiles.
Elementos o criterios que se distribuyen o combinan con diferente nfasis de acuerdo
con el contexto de planificacin en que se insertan, influyendo desde la visin hasta
como aquellos criterios se incorporan a travs de modalidades diversas en la
institucionalidad para su expresin efectiva en las trayectorias del desarrollo
sustentable.

132
La visin es el elemento clave que marca el nfasis con el que se incorpora el resto de
los criterios. Las estrategias de los noventa se ordenan en torno a una mirada crtica
frente a la expansin de la minera en la regin, por lo tanto su nfasis es el desarrollo
endgeno junto con las preocupaciones por la equidad entendida como superacin de
las necesidades bsicas. Estos sern los elementos ordenadores de una visin holstica
amplia que incorpora aquellas preocupaciones junto el fortalecimiento del capital social
considerado un proceso clave para el desarrollo. Elementos dbiles, en cambio son un
marcado acento discursivo por el desacople del desarrollo econmico, pero con escasas
iniciativas y lneas de accin que alimenten el mbito institucional con la finalidad de
materializar la declaracin estratgica.
La evolucin en la incorporacin de los criterios de desarrollo sustentable en la dcada
pasada es de contrastes. La planificacin que cubre con mayor amplitud el periodo
desde el 2001 en adelante, es un instrumento donde predominan dos elementos que
influyen sobre los criterios. Por una parte, una visin que establece un giro con
respecto a la dcada anterior, la clusterizacin de la economa regional es asumida
como el eje de la sustentabilidad regional; un elemento, que marca un enfoque
orientado hacia la gestin tecnocrtica del desarrollo con escasa preocupacin por los
desequilibrios ambientales evidentes despus de una dcada de expansin de la gran
minera. Por otra parte, un enfoque de la sociedad como cliente o beneficiario, pero no
como resultado de un proceso de inclusin, un punto a favor es la presencia fuerte de
los elementos de equidad en las dimensiones de las necesidades bsicas, incorporando
una preocupacin por el desarrollo de las capacidades.
En cambio el ltimo de los instrumentos diseados a fines de la dcada pasada, se
mueve en torno de una visin que asume el crecimiento como una condicin necesaria
pero no suficiente para el desarrollo. De ah, el fuerte nfasis por los criterios de
equidad, retroalimentacin y participacin. La equidad, entendida como desarrollo de
capacidades a travs del acceso a servicios de calidad, principalmente en las
dimensiones de la educacin y la salud. La retroalimentacin, entendida como un
esfuerzo de inducir procesos de desacople entre economa, medio ambiente y bienestar
a travs de la incorporacin de la eco eficiencia en la industria minera; la incorporacin
de la participacin es entendida como un proceso de inclusin de la sociedad en los
procesos de toma de decisiones; en cambio, su componente dbil ha sido la ausencia
de los elementos ambientales en la dimensin institucional, un dficit que es
corroborado por las percepciones de los actores claves como se analizara en el
siguiente captulo.
En definitiva, los criterios se incorporan con distinto nfasis de acuerdo con el contexto
en que se inserta el proceso de planificacin. Las diversas visiones sobre la trayectoria
del desarrollo, las capacidades o habilidades de articulacin con el gobierno central,
con el sector minero o la sociedad, junto con las capacidades para obtener excedentes
o la habilidad para elaborar o adaptar los instrumentos a los objetivos, son finalmente
los componentes explicativos del grado en que los criterios de sustentabilidad son
incorporados en la planificacin y se materializan en la sociedad orientando la
trayectoria del desarrollo.

133
4. Conclusiones
El paradigma del desarrollo sustentable, asigna una importante cuota de
responsabilidad a los gobiernos de escala subnacional en el desarrollo de las
condiciones que permiten modificar trayectorias que comprometen la sustentabilidad
sistmica de un territorio afectando la calidad de vida de sus habitantes. Es en esta
escala, donde se expresan las problemticas y es desde este nivel desde donde se
puede intervenir sobre aquellos procesos.
Tal como se subraya en el marco metodolgico, es en el mbito de responsabilidad de
los gobiernos subnacionales donde el fortalecimiento de las capacidades de gobernanza
se transforma en el mecanismo ms idneo. Es en esta escala, donde los instrumentos
de planificacin estratgica cobran toda su importancia para orientar intervenciones
desde la perspectiva del desarrollo sustentable.
En el caso de la Regin de Antofagasta, ha sido importante determinar las capacidades
existentes en la dimensin institucional para orientar procesos que se encuentran
insertos en escalas nacionales y globales de toma de decisin. La identificacin de
aquellas capacidades de incipiente desarrollo permite enfrentar problemticas de
sustentabilidad a travs del desarrollo de procesos de gobernanza y de planificacin
estratgica que gradualmente incorporan los requisitos y los objetivos que propone el
paradigma de desarrollo sustentable.
En el siguiente captulo, la incorporacin de las percepciones recogidas a travs de la
entrevista cualitativa realizada a una muestra de informantes insertos en esferas
claves del desarrollo regional, permitir complementar, establecer contrastes, imponer
matices con aquellas apreciaciones extradas a partir del anlisis de fuentes
documentales y acadmicas relacionadas con el papel de la dimensin institucional, la
gobernanza y la planificacin sobre los factores de sustentacin del desarrollo regional.

134

Captulo Quinto
El desarrollo sustentable regional desde las percepciones de los actores
A travs de los captulos anteriores se han analizado un conjunto de problemticas del
desarrollo regional, a partir de las contribuciones realizadas desde una perspectiva
sistmica inserta en el paradigma de desarrollo sustentable. Un marco de anlisis, que
ha permitido integrar la estrecha relacin existente entre las dimensiones econmicas,
sociales, ambientales e institucionales que se yuxtaponen en el territorio (Gallopin,
2003).
Un enfoque, que permite identificar no solo los avances, rezagos y dficit que un
determinado modelo de desarrollo provoca sobre la sustentabilidad y calidad de vida
de los habitantes, sino que admite analizar aquellas capacidades institucionales,
polticas y sociales que posee un territorio para asegurar en el largo plazo crecimiento,
con equilibrios ambientales y bienestar social.
La perspectiva de desarrollo sustentable, pone un importante nfasis en las
capacidades de gobernanza territorial a escala sub nacional para abordar las
problemticas de sustentabilidad. La gobernanza territorial se entiende como aquellas
prcticas o procesos de organizacin de las mltiples relaciones que caracterizan las
interacciones entre actores con intereses diversos presentes en el territorio, que tiene
por resultado la elaboracin de una visin de desarrollo compartida ( Farinos, 2008)
Una perspectiva, que desde los estudios de sociologa territorial ha sido desarrollada
por Fligtein (2001) y Abramovay (2008), quienes entienden el desarrollo del territorio
como resultado de la manera en que las sociedades con sus actores se organizan en el
territorio junto con los mecanismos de gobernanza subyacentes. Un conjunto, de
factores intangibles que realizan una contribucin importante a la explicacin de los
procesos de desarrollo insertos en las dinmicas territoriales.
La hiptesis, que subyace a este planteamiento es que el desarrollo sustentable es un
proceso que depende de las capacidades de gobernanza de un conjunto de actores, as
como de sus relaciones y de los componentes de la dimensin institucional, con la
finalidad de lograr la cooperacin del conjunto en torno de metas comunes, con el
objetivo de aumentar las oportunidades y el bienestar en la sociedad bajo una visin
estratgica compartida.
De acuerdo con esta perspectiva, un conjunto de actores de los ms diversos mbitos
del quehacer pblico, privado y de la sociedad civil de la regin de Antofagasta, son
abordados por la investigacin a travs de la aplicacin de una entrevistas semi
estructurada que los interroga sobre el estado actual de la sustentabilidad regional. El
objetivo es explorar las percepciones que estos tienen sobre las principales
problemticas, los factores que intervienen, y las condiciones institucionales, polticas,
sociales y de recursos que se requieren para alcanzar mayores niveles de
sustentabilidad a escala territorial.

135
El resultado es un conjunto de respuestas que entregan un importante volumen de
informacin, la cual es procesada a travs de una metodologa y mtodos de carcter
cualitativo, con el objetivo de elaborar una explicacin comprensiva que permita
enriquece con nuevos ngulos el anlisis efectuado en los captulos precedentes.
1.

1.1.

La entrevista, seleccin de informantes y categoras de anlisis de los

resultados regionales.
La entrevista y seleccin de los informantes claves

El desarrollo de este enfoque requiri la confeccin de un instrumento basado en una

entrevista semi estructurada aplicada a informantes claves de la regin. La entrevista,
est compuesta por un conjunto de temas relacionados con los objetivos de la
investigacin de estudio de caso y que dicen relacin con las problemtica del
desarrollo sustentable regional, con el objeto de capturar a travs de las percepciones
las principales claves sobre las cuales los actores entrevistados sustentan las
explicaciones sobre el proceso objeto de la investigacin.
La investigacin abarc un conjunto de veinticuatro entrevistas, realizadas en el mismo
nmero de sesiones, en un periodo de tiempo que va entre el 1 de octubre y el 30 de
octubre del ao 2011, con una duracin promedio de 90 minutos de conversacin con
cada uno de los actores seleccionados. El desarrollo de cada una de las sesiones,
estuvo precedida de una descripcin general por parte del entrevistador de los
objetivos generales de la investigacin, en cada uno de los casos se solicit
autorizacin para la grabacin de cada una de las sesiones.
La sesin de entrevista se desarroll a travs de un conjunto de preguntas agrupadas
en tres mdulos de conversacin que vinculan la esfera en que se inserta cada uno de
los participantes seleccionados con interrogantes orientadas a indagar las
percepciones que poseen los entrevistados en las reas de inters de la investigacin
(Anexo , octubre 2011).
El primer mdulo de la conversacin incorpora interrogantes sobre el desarrollo
regional en sus diversas dimensiones, los mbitos en que se perciben avances as
como aquellas reas problemticas no resueltas. Un segundo modulo de consultas, se
orienta a identificar por parte de los entrevistados aquellos factores que provocan,
causan o inciden sobre los procesos descritos. Finalmente, el ltimo modulo de la
sesin se orient a precisar el papel desempeado por las instituciones, los actores,
sus relaciones, el papel de la participacin y las capacidades exhibidas por aquellos
desde la perspectiva de la gobernanza junto con aquellas percepciones sobre las
capacidades de planificacin existentes a escala regional .

136
La informacin obtenida a travs de cada una de las sesiones implic un proceso de
transcripcin literal, que se adjunta en un extenso anexo al final del estudio. La
transcripcin, desde la grabacin original slo requiri correcciones puntuales con la
finalidad de facilitar la comprensin del texto. Las entrevistas, fueron agrupadas con
fines metodolgicos de acuerdo a las tres grandes esferas en que se clasific y
seleccion a los actores entrevistados.
La informacin recogida comprende un conjunto representativo perteneciente a las
principales esferas de inters de la sociedad regional, que fueron agrupados en tres
mbitos principales: pblico, privado y sociedad civil:
Figura 1: Mapa de Principales Actores Regionales

Sector pblico

Sector Privado

Sociedad Civil

Servicios
Pblicos

Gore

Municipio

Empresas

Asociaciones
Empresariales

Fundaciones

Asociaciones
Gremiales

Gremiales
Juntas
es de
Vecinos

Universidad

Iglesia

Corporacin

Fuente: Elaboracin Propia

El conjunto de los actores seleccionado interviene e interacta en los diferentes niveles

funcionales y territoriales desde lo local a lo regional, con diverso grado de influencia
en los distintos planos del desarrollo regional. Los informantes detentan un grado
variado de poder econmico, poltico o social en la regin. Los cuales, operan y se
relacionan de acuerdo con las pautas establecidas en los negocios, la industria, el
gobierno, la poltica o la sociedad. En su mayora son actores informados y consientes
de las problemticas de la comunidad regional.

137
Cuadro 1: Seleccin Informantes Claves Regin de Antofagasta
Sector

Actividad

Profesin

Sector Pblico
Gobierno Regional

Servicios Pblicos

Municipio
Comisin
Bicentenario

Consejero Regional Provincia del Loa

Consejero
Regional
Provincia
de
Antofagasta
Agencia Regional de Desarrollo Productivo
Secretara
Regional
Ministerial
de
Planificacin
Corporacin Desarrollo Indgena
Secretaria Comunal de Planificacin
Concejo Municipio de Antofagasta

Asistente Social
Administrador Pblico

Comisin Regional Obras Bicentenario

Arquitecto

Ingeniero
Ingeniero
Asistente Social
Arquitecto
Medico

Sector Privado
Empresas y
Empresarios

Asociacin
Empresarial

Fundacin

Fundicin Alto Norte

Ingeniero

Mediano Empresario
Mediano Empresario
Cmara
Chile
de
la
Construccin
Antofagasta
Cmara de Comercio de Antofagasta
Vega Central
Fundacin Minera Escondida

Tcnico
Ingeniero Informtico
Arquitecto
Ingeniero Informtico
Sin Profesin
Antroplogo

Sociedad Civil
Asociacin Gremial
Juntas de Vecinos

Universidad

Corporacin

Central nica de Trabajadores

Colegio Medico
Unin Comunal de Juntas de Vecinos
Antofagasta
Coordinadora Junta de Vecinos Centro
Alto de Antofagasta
Centro Bio Minera UCN
Acadmico Escuela de Geologa UCN
Acadmico Universidad Central, Sede
Antofagasta
P Corporacin Museo del Salitre Oficina
Chacabuco
Hogar de Cristo

Tcnico
Medico
Sin profesin
Contador
Dra. Bio Qumica
Dr. Geologa
Asistente Social
Abogado
Psicloga

ONG

Fuente: Ver anexo, octubre 2011

1.2. Identificacin de categoras de anlisis de los resultados.

El procesamiento de la informacin contenida en las respuestas se desarrollo a travs
de la aplicacin de los mtodos de anlisis e interpretacin de carcter cualitativo
propuestos por los investigadores Strauss y Corbin (2002). Un conjunto de
procedimientos, que a travs de diversas etapas permiti procesar, ordenar, clasificar,
analizar e interpretar un importante volumen de datos e informacin alcanzados a
travs de las sesiones con los entrevistados.
Una primera etapa, de procesamiento de la informacin est contenida en el proceso
de transcripcin de las entrevistas. A travs, de los datos all contenidos se obtiene
una primera descripcin del panorama de lo que desde la perspectiva del informante
est ocurriendo en aquellos mbitos del desarrollo regional sobre los temas que se
consulta y que fueron trasmitidos a travs de un conjunto de narraciones
acompaadas de interpretaciones selectivas sobre el panorama, los acontecimientos y

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los factores que los provocan. Sin embargo, la descripcin de los acontecimientos es
una fase inicial para alcanzar interpretaciones fundamentadas de los procesos que se
estudian, dado que las descripciones arrastran consigo importantes limitaciones de
objetividad e imparcialidad que es necesario corregir.
Una segunda etapa a desarrollar con la finalidad de superar las limitaciones que
imponen las descripciones, fue clasificar la informacin contenida en las entrevistas de
acuerdo con las preguntas relacionadas con los objetivos de la investigacin, con el
objeto de sintetizar la informacin e identificar en los datos aquellos conceptos
fundamentales relacionados con las diversas dimensiones del desarrollo sustentable
regional.
A travs de un ejercicio de sntesis de los contenidos entregados por los datos, se
identificaron las principales categoras o ideas centrales que se desprenden de las
respuestas a las preguntas que realiza el entrevistador, respuestas que fueron
clasificadas de acuerdo a la esfera regional de procedencia del informante.
Cuadro 2: principales categoras identificadas de acuerdo a esfera regional del informante

Esfera/Categoras

Problemas o
aspectos crticos

Factores
relacionados

Actores e
Instituciones
Identificados

Actores Esfera
pblica

Econmicos
Ambientales
Institucionales

Planificacin
Articulacin
Instrumentos
Participacin

Gobierno Regional
Gobierno Comunal
Industria Minera
Comunidades
Indgenas

Actores Esfera
Sociedad Civil

Sociales
Ambientales
Institucionales(par
ticipacin)

Participacin
Planificacin

Gobierno Regional
Gobierno Comunal
Universidades
Asociacin Gremial
Juntas de Vecinos
Industria Minera

Actores Esfera
Privada

Econmicos
Planificacin
Gobierno Regional
Sociales
Articulacin/
Industria Minera
Ambientales
Coordinacin
Corporaciones
Institucionales
ONG
Fuente: Elaboracin propia en base a las entrevistas contenidas en anexo

El esquema de clasificacin sealado, permite procesar la informacin obtenida a partir

de la identificacin de los problemas, los factores y papel de la dimensin institucional
con sus actores, lo cual ordena el examen de las respuestas, permitiendo dar claridad
adicional o especificidad.
Una tercera etapa, fue generar una matriz de trabajo con el objetivo de identificar las
relaciones entre las categoras principales que los entrevistados establecen a travs de
la informacin, con la finalidad de elaborar un cuadro explicativo fundamentado de
aquellas relaciones.

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Cuadro 3: principales relaciones entre las categoras identificadas de acuerdo a esfera regional
del informante

Esfera/Categoras

Relaciones

Actores Esfera
pblica

Industria Minera-Desarrollo Econmico-Medio Ambiente

Gobierno-Planificacin Desarrollo-Autonoma
CentralismoSubdesarrollo-Perdida de Autonoma

Actores Esfera
Sociedad Civil

Gobierno Planificacin-Desarrollo- Autonoma

Industria Minera-Problemas Sociales y Ambientales
Participacin-Desarrollo

Actores Esfera
Privada

Industria-Crecimiento Econmico
Gobierno Regional-Planificacin Desarrollo
Gobierno Regional-Centralismo Subdesarrollo-Perdida
de Autonoma.

Fuente: Elaboracin propia en base a las entrevistas contenidas en anexo

Una cuarta etapa, fue seleccionar e insertar en el anlisis un conjunto de respuestas

originadas en las diferentes esferas de los actores consultados que tuvieran capacidad
de representar o sintetizar problemas, factores e interpretaciones.
2. Problemas y Factores del Desarrollo Sustentable Regional
Las respuestas entregadas por los actores tienen como principal caracterstica
compartir un conjunto de percepciones complementarias sobre el desarrollo
sustentable regional, con matices divergentes en aspectos especficos. En general, los
informantes desde su particular esfera entregan elementos que componen un
panorama ms amplio, acompaado de un conjunto de nfasis que matizan la
composicin del cuadro que ellos describen.
Sin embargo, aquel panorama descrito a travs de las respuestas entregadas por los
informantes, requiri ser procesado con el objeto de obtener un panorama
comprensivo de los procesos y relaciones que permitan responder al problema
propuesto por la investigacin de campo. Un proceso que tambin permite la
realizacin de una clasificacin de los elementos de acuerdo a su capacidad explicativa
sobre los aspectos planteados, as como despejar aquellas respuestas que respondan
a juicios particulares que no se sustentaban en el resto de los elementos.
2.1. Las problemticas del desarrollo sustentable regional.
Los actores, desde sus diferentes esferas sealan y complementan un cuadro de
elementos que apuntan hacia un conjunto de problemticas territoriales relacionadas
con diversos aspectos crticos del desarrollo regional y que se sitan en las
dimensiones econmicas, ambientales, sociales e institucionales.

140
En general, predomina en las percepciones de los actores una visin integradora de
aquellas dimensiones. En el caso de los informantes de la esfera pblica, un conjunto
de respuestas apuntan a que el dinamismo econmico experimentado por la regin a
partir de la expansin de la actividad minera ha provocado un crecimiento econmico
desequilibrado que no es sustentable en el tiempo.
La excesiva dependencia de un recurso no renovable, el escaso desarrollo de
actividades alternativas o complementarias, la sobrexplotacin de los recursos
naturales, la degradacin del medio ambiente con sus consecuencias sobre el
bienestar de la poblacin, son parte de un conjunto de de afirmaciones que advierten
sobre las vulnerabilidades del desarrollo econmico regional.
Entrevistado Municipal: vamos hacia el desarrollo de la gran minera, vamos a seguir
creciendo, vienen nuevas mineras, va a ver un desarrollo mientras se exploten las minas,
tenemos funcionamiento para que los viejos actuales vivan felices por los prximos aos,
pero para los nietos o bisnietos quien sabe, esto es sustentable hasta que se acabe el
cobre. No existe proyectos alternativos como energa solar, no hay industrias de otro
tipo... ( comentario personal, octubre 2011).

Coincidente con los anlisis del captulo tercero, un conjunto de respuestas observan
la fragilidad de un crecimiento econmico condicionado a un recurso que no es
renovable, tambin sealan que las escalas de actividades e inversiones de la industria
minera ha terminado por limitar el desarrollo de otros sectores productivos
alternativos. Una realidad, que los entrevistados comparten con el anlisis que seala
que aquel conjunto de debilidades ha transformado a la regin en una economa mono
productora sobre especializada, escasamente diversificada (Aroca,2002; Daher, 2004).
Entrevistado Servicio Pblico: El tamao de la minera inhibe cualquier otra actividad.
En otras regiones el desarrollo de un cultivo hace que muera el resto. Mira la Tercera
Regin, hasta donde mires son solo parronales, aqu pasa con la minera, no hay mezclas
con otras actividades. El resto de las actividades sucumbe (comentario personal, octubre
2011).

Junto con los riesgos de largo plazo que provoca la sobre especializacin de la base
econmica regional, tambin se evidencia por parte de los observadores de las esferas
pblica y por informantes de la sociedad civil las consecuencias ambientales que la
actividad minero-industrial est provocando sobre el medio ambiente. Las
percepciones ,son coincidentes con el escaso desacople exhibido por parte de la
industria extractiva del consumo de recursos y emisin de residuos con consecuencias
sobre la salud de la poblacin. Tal como se observ en los cuadros 22 y 25 del captulo
tercero, en dos dcadas las emisiones de residuos mineros se han triplicado y un
porcentaje que supera el 94% de la poblacin habita o reside en un rea de influencia
de zonas declaradas saturadas por material particulado (Cochilco, 2010; Conama,
2010).
Entrevistado Servicio Pblico: esto ha sido una catstrofe, hemos sufrido los embates
de la extraccin que se expresa en la contaminacin del aire y del suelo de las ciudades.
Las extracciones generan gran cantidad de contaminacin, los chancados producen gran
cantidad de polucin (comentario personal, Octubre 2011).

141
Tambin los observadores, sealan que el recurso hdrico se ha sobreexplotado en
la zona, lo cual ha afectado la diversidad del ecosistema regional comprometiendo
la sustentabilidad de las futuras generaciones. Una expresin de aquello, es lo que
ha acontecido en los ecosistemas naturales y culturales de altura. Han desaparecido
vegas y bofedales, y por tanto se han limitado las posibilidades de desarrollo de
actividades econmicas diversas como la agricultura de altura en el sector andino,
la cual ha desaparecido afectando la sobrevivencia de la cultura de los pueblos
originarios (Cap. Tercero, Cuadro 18, p.74 y sgtes).
Entrevistado Servicio Pblico:En el Alto el Loa hay una prdida de vegas y bofedales
que son irrecuperables, en toda la zona los ros se secaron como es el caso de los ros
San Pedro y Toconce. Este ltimo, abastece a la regin para el consumo humano y su
agotamiento es irreversible, son ros que se secaron. Podramos haberlos mantenido.
Tenemos menos humedad en el suelo. Podramos haber hecho las dos actividades, pero no
haba conciencia, se podra haber captado aguas abajo, se podra haber dejado primero el
agua para el bofedal y despus para la minera (Comentario Personal, Octubre 2011).
Entrevistado Sector Privado: La minera habla todo lo que hace, pero nos est
matando, nos est dejando sin agua. Pero, el Presidente de la Vega que tiene ver con
esto, pero nosotros estamos viendo que nos estn dejando sin productos, se ha
disminuido, porque las aguas se estn consumiendo por la minera, ha disminuido en un
50 % la produccin agrcola regional, ahora ver un choclo calameo es como sacarse la
lotera (Comentario Personal, Octubre 2011).

El deterioro ambiental, tambin atraviesa como una preocupacin problemtica al

conjunto de las respuestas. El desarrollo de la actividad minera, ha debido generar
un importante soporte energtico a travs de la instalacin de un conjunto de
plantas de ciclo combinado que se han situado en las ciudades del borde costero de
la regin. En dos dcadas, la capacidad energtica instalada se quintuplica
aumentando desde 1.700 a 8 mil Giga watts hora. Lo cual, ha tenido consecuencias
que se manifiestan en los altos niveles de contaminacin que estn afectando al
conjunto de la poblacin regional con secuelas irreversibles sobre la salud de los
habitantes en el largo plazo, tal como se subraya en el captulo tercero (Cap.
Tercero, Cuadro 14).
Entrevistado Municipal: Para producir minerales necesitamos grandes cantidades de
energa, el 90% es usada por las empresas mineras, pero se produce en el borde costero
en ciudades como Tocopilla y Mejillones que estn siendo afectadas(comentario personal,
Octubre 2011).

Junto con la contaminacin, se sealan los riesgos ambientales que sobre la

poblacin est provocando la concentracin de residuos y componentes qumicos
industriales en un conjunto de zonas de la regin.
Entrevistado Sector Inmobiliario: Cuando era estudiante iba a Mejillones, me lo
imaginaba de otra manera. Hoy es un puerto minero, all se acumulan ms de dos millones
y medio de toneladas mtricas de acido sulfrico, 800 mil toneladas de amonio, amoniaco
y carbn. Es difcil pensar en Mejillones como se pensaba, ser un gran centro turstico,
pero ahora se especializ en minera (comentario personal, Octubre 2011).

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A pesar de dos dcadas de expansin sostenida de la economa regional. Los actores
de la esfera pblica, la sociedad civil y en menor medida de los actores del sector
privado, apuntan a que la regin, si bien crece dinmicamente, este dinamismo no ha
estado acompaado por una mejor calidad de vida o bienestar de la poblacin.
A travs, de una cascada de conceptos relacionados con la actividad econmica, el
agotamiento de recursos y la contaminacin se deriva hacia las problemticas
relacionadas con la calidad de vida y el bienestar de la poblacin regional.
Entrevistado Sector Inmobiliario: Hoy la especialidad es la minera, no se puede hacer
otra cosa, nosotros nos imaginbamos antes que estando al lado de una actividades de
clase mundial bamos a generar por cercana calidad de vida., pero no hay ninguna
relacin (comentario personal, Octubre 2011).
Entrevistado ONG: la minera ha aumentado el crecimiento econmico, pero no va en
relacin con nuestro desarrollo humano, no ha sido as(comentario personal, Octubre
2011).

El desarrollo econmico, ha estado acompaado por un deterioro de la calidad de vida

y se expresa en los ndices de vitalidad de la poblacin. Tal como se seal en el
captulo tercero, la principal causa de muerte se relaciona con el predominio de
enfermedades degenerativas o cnceres provocado por los altos niveles de
contaminacin. Una consecuencia directa es la disminucin del promedio de aos de
vida que afecta a la poblacin, como lo demuestran los anlisis de las estadsticas
vitales y la evolucin de la esperanza de vida ( PNUD, 1990-2003; INE; 2007, 2008).
Entrevistado Colegio Mdico: la regin y la ciudad es una de las ms contaminadas del
pas, tenemos una contaminacin tradicional de Codelco, que durante mucho tiempo
estuvo lanzando contaminacin, tenemos el problema de embarques de plomo de Bolivia,
que primero se acopiaban en las canchas de Bellavista en el ferrocarril, despus en el
mismo puerto y era a granel. Esto tiene dos efectos sobre los que reciben directamente la
contaminacin, pero que se extiende a generaciones posteriores, a mi no me puede dar
cncer pero si le va a dar a mi nieto. La tasa de cncer va a seguir aumentando y
afectando por generaciones. Hoy la principal causa de muerte es el cncer. Nosotros
tenemos menos aos de vida, tres o cuatro aos menos. Es una zona altamente
contaminada (comentario personal, Octubre 2011).

El crecimiento, desde la ptica de los informantes tampoco se distribuye

equitativamente en la sociedad. Al contrario, los beneficios llegan solo a un porcentaje
menor de la poblacin que se relaciona directamente con la actividad, pero no al
conjunto de los habitantes, generando fuertes contrastes sociales. La planificacin
urbana, de las ciudades ha profundizado aquellas diferencias, dado que ha segregado
espacialmente a los diferentes segmentos de la sociedad. Se han constituido ghettos
urbanos donde un porcentaje importante de los sectores de menores recursos no tiene
acceso a espacios pblicos, a la recreacin ni a las oportunidades, junto con estar
afectada por el alto costo de la vida que provoca la minera (Aroca, 2004, 2008;
Poduje, 2008; Figueroa, 2007).

143
Todo aquello provoca niveles de frustracin social que se traducen en altos niveles de
drogadiccin, inseguridad y delincuencia urbana, como lo describe la informacin
contenida en una seleccin de respuestas (Ministerio del Interior, 2010):
Entrevistado Dirigente Social: ha crecido la ciudad, se ha expandido, cuando una va al
sector sur parece que estas en otra ciudad, es otra la edificacin Aqu en Antofagasta ah
centralismo, todo est centrado en un sector en el otro sector nada. Porque por ejemplo,
estbamos en una actividad y yo deca que en el sector norte son mal agradecidos porque
les han entregado las viviendas nuevas con veredas, las nuevas, pero la parte antigua es
auto construccin, y como es autoconstruccin esta viejo, no hay veredas, las casas estn
en mal estado. En la Poblacin Oriente una de las ms antiguas que tiene como ochenta y
tantos aos todava hay casas sin alcantarillado, con pozos negros eso existe en
Antofagasta, eso no puede ser un desarrollo no es cierto? (comentario personal, Octubre
2011).
Entrevistado Dirigente Social: alguien dijo en Antofagasta la minera es una bendicin o
una maldicin. Bendicin para los que trabajan all, pero para nosotros que sufrimos la
contaminacin, que pagamos lo ms caro y que no trabajamos en la minera es una
maldicin. El antofagastino no trabaja en la minera, la gente es ambulante, las mujeres
son asesoras, el otro segmento es empleado pblico que no gana gran plata y unos
cuantos trabajaran en la minera, pero a nosotros no nos llega (comentario personal,
Octubre 2011).
Entrevistado Consejo Municipal: es indudable que en la medida que haya mayor capital
econmico, se van generando posibilidades de desarrollo individual y se va reflejando en
las condiciones econmicas de los habitantes, pero sin ser encaminado por los gobiernos
no tiene un sentido de crecimiento integral, a larga genera ms frustraciones a las
personas terminando en delincuencia, drogadiccin, depresin y suicidios (comentario
personal, Octubre 2011).

La industria minera, tambin impone condiciones laborales que se expresa en

discriminacin, individualismo y ausencia de solidaridad. Al respecto, Lagos ( 2001),
seala que la estratificacin salarial es una caracterstica marcada en las regiones
mineras, ya que por un lado existen empleados con altos salarios, estabilidad y
beneficios, mientras que los trabajadores externos o contratistas y el resto de las
ocupaciones tienen salarios inferiores, lo que establece dos clases de trabajadores.
Junto con aquello, un porcentaje de la poblacin laboral que es atrada desde el resto
del pas no ha desarrollado arraigo con la regin debido a los dficit de calidad de vida
que se expresan en dficit de servicios y bienes pblicos junto con el alto costo de la
vida (Aroca, 2008, 2010).
Un conjunto de problemticas, que un dirigente sindical percibe de la siguiente
manera:
Entrevistado Dirigente Sindical: el individualismo se da fundamentalmente por el auge
de la minera, en otras regiones la gente es mucho ms solidaria. Alguien que trabaja en
una forestal es ms plana la relacin. Aqu es ms piramidal. No es igual la relacin con el
que es contratista. Ac es ms estamental. El que no es de Codelco vale mucho menos.
Esa misma relacin se da entre ellos mismos, ellos se enclaustran en sus propios barrios.
Se han ido sintiendo en un estatus superior.
Los viejos vienen a trabajar en masa desde afuera, terminan de trabajar y a las ocho
estn tomando el avin que los lleva al sur, no tienen ninguna relacin con la regin
(comentario personal, Octubre 2011).

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En resumen, la clasificacin de los aspectos identificados como problemticos por los
informantes claves en las diversas dimensiones econmicas, ambientales, sociales
permite construir un primer cuadro de elementos que se relacionan en el territorio
afectando la calidad del desarrollo regional desde la perspectiva de los entrevistados.
El desarrollo de la minera, ha inhibido el desarrollo de otros sectores basados en
recursos renovables o en ciencia y tecnologa. Junto con aquello, se percibe el
deterioro ambiental que ha provocado la actividad minero-industrial. Antofagasta, es
percibida como una regin que ha transitado desde el enclave y campamento minero a
una sociedad con ciudades mineras desintegradas socialmente y segregadas
espacialmente.
2.2. Los factores de desarrollo sustentable regional: La gobernanza
Qu factores son los que inciden en las caractersticas de aquel cuadro de
problemticas relacionadas con el desarrollo regional?. Tal como se analiz en el
captulo cuarto, los argumentos contenidos en las respuestas de los informantes
apuntan a la estrecha relacin que se establece en el mbito territorial entre
sustentabilidad y las dimensiones de la gobernanza. Las respuestas, identifican a un
conjunto de componentes del mbito de la gobernanza que intervienen, se relacionan
e inciden de diversa manera en el territorio.
Los principales, componentes de gobernanza identificados en las respuestas como
factores que intervienen e inciden sobre el estado o grado de desarrollo sustentable
exhibido por la regin, son: 1. Las capacidades de articular acuerdos e intervenciones;
2. Las posibilidades y limitaciones que ofrecen las normas e instrumentos de poltica
pblica; 3. Los espacios de participacin y capital social, y 4. La presencia o ausencia
de una visin poltica estratgica.
2.2.1. Articulacin del desarrollo
Las respuestas, relacionan las problemticas del desarrollo sustentable con el dficit
de capacidades regionales para articular, negociar, coordinar o gestionar los desafos,
cuellos de botella o aspectos crticos que se presentan en los ms diversos mbitos.
Un conjunto de capacidades, que los diversos informantes relacionan con la presencia
o ausencia de aquellas en los actores de escala local o regional (Cunill, 2009).
Tal como lo seala la Agenda 21: Como tantos de los problemas y de las soluciones
de que se ocupa el Programa 21 se relacionan con las actividades locales, la
participacin y cooperacin de las autoridades locales constituir un factor
determinante para el logro de los objetivos. Coincidente con la Agenda 21, un
conjunto de respuestas locales considera que es al actor Estado a quien le
corresponde la principal responsabilidad de convocar e integrar a todos los sectores e
intereses de la sociedad, con la finalidad de articularlos detrs de objetivos comunes.

145
Las respuestas identifican diferentes iniciativas regionales que han sido impulsadas
desde la dimensin institucional en los mbitos de la integracin, la economa, la
pobreza y el desarrollo urbano, en donde sus distintos resultados han dependido de la
presencia o ausencia de capacidades de articulacin, negociacin y gestin que se han
combinado para aquello tal como se analizo en el captulo anterior.
Ejemplos de la combinacin de capacidades de negociacin y articulacin con
liderazgos en el mbito del desarrollo territorial son la materializacin del corredor bio
ocenico que permiti la integracin de Antofagasta con las regiones del Trpico de
Capricornio, junto con la ampliacin de la capacidad portuaria como plataforma para
acceder al Asia- Pacifico. Una iniciativa, que permiti articular diferentes actores tras
un mismo objetivo de integracin sub nacional (Gobierno Regional de Antofagasta,
1991).
En el mbito del desarrollo urbano, la ciudad de Antofagasta presenta un importante
ejemplo de acuerdos, coordinaciones y gestin entre actores del sector pblico
nacional, regional, local y empresarial que permiti concertar un conjunto de
intervenciones y recursos que se materializaron durante el periodo 2000-2010. Un
conjunto de obras que se expresan en la recuperacin del borde costero, la
construccin de nuevos espacios pblicos para la recreacin, la rehabilitacin del casco
central, obras mitigadoras de riesgos aluvionales, junto con la urbanizacin de nuevos
sectores para el desarrollo habitacional (Directorio Ejecutivo Obras Bicentenario,
2005; Poduje, 2008).
Al respecto, desde el mbito de la planificacin un informante clave describe aquel
proceso en que se combinan actores, recursos e intervenciones que vinculan
simultneamente los procesos de planificacin y de gobernanza:
Entrevistado Funcionario Municipal: Lo poco de ciudad que hay aqu, lo hemos
pensado desde ac. Tomamos el acuerdo que necesitbamos espacios pblicos, eso lo
hicimos ac, desde ac tomamos esa decisin. Aqu, decidimos hacer las playas artificiales,
las plazas. El borde costero lo armamos con Obras Publicas, la Municipalidad. La Chimba
fue otro acuerdo.
Se arm un equipo interdisciplinario y ellos coordinaron parte de los acuerdos de que
estamos hablando, vino Vctor Gubbins y armamos equipos de ideas y despus se
desarrollaron. Gente que empezamos a pensar. Me llamaron a reuniones. En esa poca
asista a reuniones de coordinacin donde se adoptaron acuerdos y empezamos a caminar
juntos. El municipio lo permiti, con un Gobierno Regional fructfero con fondos regionales
que lo permitieron, no haba grandes discrepancias polticas, nadie se atravesaba, no haba
un idioma distinto (comentario personal, Octubre 2011).

En la dimensin social, los resultados alcanzados han sido ms heterogneos. Tal

como se analiza en los captulos anteriores, se han logrado importantes resultados en
la reduccin de la poblacin bajo la lnea de la pobreza, producto del liderazgo del
gobierno regional para articular con los sectores y las comunas, permitiendo adaptar
instrumentos y recursos a las diferentes realidades locales. Sin embargo, aquellos
resultados no se han reflejado en la dimensin de educacin y de salud de la
poblacin, en donde la regin presenta infraestructura y resultados deficientes que
comprometen el desarrollo de las capacidades de sus habitantes (PNUD, 1990-2003).

146
Tambin, en el mbito econmico se seala que los avances han sido de alcance
limitado. En relacin con los objetivos de desarrollar una base econmica diversificada
o en particular en la construccin de un complejo productivo regional encadenado con
la industria minera. Los escasos avances en esta dimensin, se han relacionado con
las debilidades de los actores regionales para negociar y para adaptar instrumentos a
las necesidades regionales y con el sector minero para acordar una agenda econmica
regional compartida de largo plazo. Parte de aquellas percepciones que apuntan a las
debilidades de las capacidades articuladoras del desarrollo, se expresa
transversalmente en las siguientes respuestas:
Entrevistado Sector Pblico: Hay recursos naturales que no se estn ocupando y
tendramos un desarrollo de verdad sustentable, porque rebajaramos costos, incluso hasta
se podra vender energa, lo veo como una gran posibilidad. A ratos, veo que hay
intereses econmicos que se sobreponen, no hay una valorizacin de una produccin
limpia, est el poder econmico, la competencia, el tema poltico de por medio y que
rompe esta oportunidad y que impide el desarrollo (comentario personal, Octubre 2011).
Entrevistado Industria Minera: reconozco la contribucin de la Asociacin de
Industriales, pero tampoco tengo la conviccin que se est pensando en 15 aos ms. La
Asociacin ha trabajado en el clster, pero estamos donde estamos, veo que se
entrampa en alguna parte ese proceso, avanzamos un poquito cada ao, no s si est muy
disperso el liderazgo de la materia
No conozco gerente que se manifieste en contra, pero echo de menos conduccin de ese
proceso, nadie est liderando de manera sostenible ese proceso. La minera se sigue
expandiendo. Lo que viene haciendo la gran minera, es estar alineada con lo que son los
intereses del resto, pero son esfuerzos no articulados. La articulacin debera ser regional.
Debera ser un articular mandatos que deberan tener logros en determinados plazos, algo
que no tenemos. Se necesita todo un equipo articulando, siendo capaz de mostrar
permanente avances en un contexto que est cambiando permanentemente, hoy hay
energas, pero que no estn siendo conducidas (comentario personal, Octubre 2011).

A nivel local las capacidades de articular acuerdos, negociar o realizar gestin son
percibidas como limitadas para provocar desarrollo, hay una delegacin de los grandes
temas o problemticas hacia los niveles sectoriales y regionales. No se percibe,
capacidad de los liderazgos locales para apropiar grandes temas o convocar a otros
actores. En el caso de los gobiernos locales, estos son percibidos como absorbidos por
las necesidades urgentes que impone el corto plazo o las preocupaciones por una
reeleccin. Los liderazgos locales, como los concejales son percibidos como actores
limitados en sus capacidades para resolver preocupaciones o necesidades de la
poblacin.
En general, la sociedad encuentra un escaso espacio de reconocimiento en el mbito
de las decisiones que les permita negociar o alcanzar acuerdos con el resto de los
actores. Las excepciones, apuntan a una combinacin de elementos relacionados con
el fortalecimiento del capital social y el reconocimiento por parte del resto de los
actores. Ejemplos, de capacidades de lograr acuerdos de cooperacin y de asociacin
con otros actores para abordar dficit de desarrollo, se encuentran en el mundo
indgena o en organizaciones vecinales urbanas que han podido fortalecer su
asociatividad, alcanzar reconocimiento y articular o provocar intervenciones desde el
mbito pblico.

147
Tambin, el mbito universitario regional es percibido con un rol dbil tanto desde sus
propios actores como de aquellos que observan desde otras esferas. Se les adscribe
responsabilidad, en el escaso desarrollo de capacidades cientficas y tecnolgicas en
aquellos sectores que importan al desarrollo estratgico regional, particularmente en
el mbito de la diversificacin productiva. Se seala que el aporte universitario ha sido
escaso producto de su falta de colaboracin, dado que compiten entre s en un marco
neoliberal, lo cual tambin ha dependido de la ausencia de una articulacin decidida
desde el gobierno orientada al fortalecimiento de los centros universitarios.
Entrevistado corporacin sociedad civil: la regin debe estar apostando hoy a un PIB
de un 8 %, por la tanto una potencia instalada. Tiene grandes potencialidades como
costa, viento, sol que puede permitir sustituir la demanda energtica y puede ir
resolviendo sus temas de contaminacin. Un sector prestador de servicios muy instalado,
pero otros sectores muy debilitados. Hay una dbil situacin del mundo tecnolgico. Las
Universidades, han sido dbiles. Antofagasta, tiene industria pero falta nivel de asociacin
entre las universidades, que actualmente compiten con una visin neoliberal (comentario
personal, octubre 2011).

2.2.2. Instrumentos de poltica pblica para el desarrollo

Tal como se observa en los captulos precedentes, uno de los principales factores que
se identifican como obstculos para el desarrollo, son la debilidad o inexistencia de
normas y regulaciones, el diseo inadecuado de las polticas, programas, proyectos o
instrumentos que se han aplicado con una lgica sectorialista, que no responde a las
necesidades del territorio. De acuerdo con las respuestas de los informantes, lo
expuesto son los principales factores que impiden avanzar hacia una economa ms
diversificada o que han sido facilitadores de la degradacin del medio ambiente o
provocadores de las principales problemticas que han afectado la calidad de vida de
la poblacin (Barton, 2009; Correa, 2009).
Desde las distintas esferas de inters de la sociedad regional, se seala la necesidad
de abordar los riesgos y las vulnerabilidades que impone en el largo plazo la
dependencia sobre uno de sus recursos. La construccin de un escenario econmico
para el largo plazo, requiere impulsar el desarrollo de recursos, actividades y
capacidades diversas.
Entrevistado Municipal: Tenemos vastas cantidades de territorio para localizar las ms
distintas industrias. Tenemos Brasil, que posee grandes cantidades de soya lo mismo
Argentina, nosotros podramos procesar esos productos y que se exporten desde ac.
Nosotros exportamos cobre concentrado, nosotros deberamos tener fundiciones e
industrias procesadoras. Podramos tener todo lo que es energa solar que est en paales
y que nosotros deberamos haber impulsado hace ms de 20 aos y no tenemos
nada(comentario personal, octubre 2011).

En el mbito del fomento productivo, se cita las limitaciones que los instrumentos de
poltica pblica y las normas imponen al desarrollo de actividades econmicas y de
intercambio comercial basadas en nuevos sectores diferentes de la actividad minera o
relacionada con ella a travs de encadenamientos con las actividades econmicas
locales. Aquello, ha obstaculizando el fortalecimiento de la economa regional, y
limitando el desarrollo de condiciones de sustentabilidad econmica para el largo plazo
(Aroca, 2010; Arroyo, 2004).

148
Entrevistado sector pblico: Teniendo claro lo que tenemos que hacer, cuando
hablamos de sustentabilidad la pregunta es despus de la minera como nos
sustentamos?, una pata es las Pymes que estn desarrollando experiencia minera, eso es
lo que vamos a exportar en futuro, ese es un segmento que tenemos que potenciar con
polticas de desarrollo. Pero no estoy de acuerdo con CORFO, hace una colada con los
ejecutivos si no pasas por aquello es difcil encontrar fondos. La regin se debe dar su
propio concepto de desarrollo no un grupo de Santiago (comentario personal, Octubre
2011).
Mediano Empresario: El Estado para mi es cero. La CORFO fue un obstculo, nos mata
el papeleo, hoy solo certifica, debera haber tomado a los empresarios para salir al mundo,
los debera haber potenciado. El subsidio de CORFO es una herramienta, pero no es todo,
el emprendedor necesita conocimiento no solo capital (comentario personal, Octubre
2011).

Las respuestas entregadas, subrayan un conjunto de alternativas econmicas a

desarrollar, como el potencial natural y cultural de la regin a travs del turismo, se
identifica como potencial sus 500 kms de borde costero. El potencial solar, geotrmico
y elico son sealados como una fuente energtica que permitira diversificar la matriz
regional. El fortalecimiento de los encadenamientos regionales con la industria minera
es aun considerado un desafo. El aprovechamiento de la posicin geogrfica en
relacin con los pases vecinos, es tambin sealada como una oportunidad y el
desarrollo de centros de innovacin tecnolgica relacionados con la minera, la
astronoma o las energas renovables son parte del conjunto de temas sealados por
los entrevistados, que si bien han sido incorporadas en la agenda pblica regional no
son percibidas por los informantes debido a los dficit de materializacin de estas
iniciativas (ARDP, 2008).
Entre las razones o factores que se mencionan, para explicar el lento o frustrado
desarrollo de nuevos sectores, son los obstculos que imponen los instrumentos de
poltica pblica. En la mayora de los casos los instrumentos para el fomento
productivo territorial son diseos sectoriales nacionales, dado las restricciones
normativas que se imponen sobre los fondos regionales para la inversin en fomento
productivo u otras iniciativas. Al respecto, como se seal en el captulo cuarto la
inversin pblica regionalizada orientada hacia el fomento productivo no supera el 2,6
% (Cap. cuarto, cuadro 4).
Un ejemplo de aquello, son las restricciones del principal instrumento de
financiamiento regional. El Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), es un
instrumento que desde su creacin en 1975 no ha sido reformulado de acuerdo con las
necesidades y oportunidades diversas que se presentan en los territorios. Es un
instrumento restringido al financiamiento de polticas, programas y proyectos
regionales relacionados con infraestructura pblica. Al respecto se pueden mencionar
ejemplos de las limitaciones para destinar recursos de decisin regional que abarcan
desde la urbanizacin de un parque industrial, as como al fomento del desarrollo
cientficotecnolgico o a la capacitacin o formacin de recursos humanos (Horts,
2008).

149
En el caso, de los instrumentos de fomento sectoriales sus restricciones son las
prioridades sectoriales centrales por sobre las necesidades regionales o locales, o la
imposicin de diseos con cobertura inadecuadas. Un ejemplo, es la aplicacin del
Programa de Asistencia Tcnica de CORFO, un instrumento de poltica pblica en
fomento productivo, que permiti levantar los primeros barrios industriales de la
regin de Antofagasta. En la actualidad, el programa ha sido despriorizado a nivel
central no disponiendo de otros recursos para impulsar iniciativas similares. En otros
casos, junto con la restriccin de recursos se une el inadecuado diseo en relacin con
las necesidades especficas de un territorio. Un ejemplo, es el instrumento de Capital
Semilla promovido en la regin por el Servicio de Cooperacin Tcnica (Sercotec), con
el objetivo de promover pequeos emprendimientos, pero debido a su limitada
cobertura genera frustracin en el conjunto de los pequeos emprendedores como se
desprende del relato:
Entrevistado Agencia Regional de Desarrollo Productivo: El instrumento Capital
Semilla Sercotec concurso emprendimiento est diseado para los que quieren empezar o
mejorar. Sercotec ensea como concursar, pero es un problema que se entienda, llegaron
1000 concursantes y premiaron a 100, pero quedaron 900 enojados, la gente lo rechaza.
Porqu no se pueden poner de acuerdo y se aplica adecuadamente el instrumento?.
Los sectores en que hemos hecho las apuestas estn bien, lo que debemos resolver son
los cuellos de botella. El problema de los terrenos sigue penando y es una decisin poltica.
Segundo cuello de botella, te acuerdas que exista un fondo de asistencia tcnica que
permiti los parques de la Negra, el Agpia, que permiti aprobar proyectos. CORFO lo
achico y lo elimino, hay que recuperar aquello para la regin (comentario personal,
Octubre 2011).

En el mbito del desarrollo cientfico-tecnolgico regional, se destaca que desde el ao

2006 se comienza a aplicar el Fondo de Innovacin Cientfica (FIC), un instrumento
diseado para promover el desarrollo cientfico-tecnolgico, en particular en las
regiones de base minera, dado que su financiamiento proviene de la aplicacin del
impuesto especifico a la minera. En sus primeros aos, los montos asignados a nivel
regional estuvieron de acuerdo con los criterios de compensacin a las regiones
mineras. Sin embargo, el rediseo del instrumento rest el 75 % de los recursos de
asignacin directa a las regiones traspasndolo a un concurso de carcter nacional con
lgica de competencia no de desarrollo (Ministerio de Economa, 2010).
Entrevistado Universitario: Por ejemplo, lo que hemos querido hacer en nuestra rea
de Bio minera, la CORFO sistemticamente nos ha dicho que el proyecto es una duplicidad
con lo que hace BioSigma en Santiago. Nosotros no podemos hacer bio minera porque lo
hace Santiago. No nos permiten crecer como laboratorio. Como investigacin lo hemos
hecho a pesar de que nos restringen la posibilidad de crecer, esa es una de las
limitaciones. Nosotros como universidades regionales no tenemos programas de
doctorado, es otro de los requisitos que nos ponen y ese tipo de cosas hace que la regin
no pueda funcionar como regin. Y por eso necesitbamos que los fondos FIC funcionen
como regionales, pero lo que hicieron fue poner fondos FIC en los nacionales y nosotros no
podemos postular a los nacionales sea con fondos regionales se financia lo nacional
(comentario personal, Octubre 2011).

150
En otro mbito, Antofagasta es una regin con un alto costo de la vida particularmente
en lo que dice relacin con los productos alimentarios, sin embargo sus posibilidades
de intercambio comercial con las regiones agrcola-ganaderas del norte de Argentina y
sur de Brasil se encuentran limitados por las barreras aduaneras y fitosanitarias que
se imponen desde el centro del pas.
Entrevistado corporacin sociedad civil: Todo esto es importante en el contexto de la
crisis alimentaria mundial, va a venir a la par con crisis recesiva encareciendo el costo de la
vida regional. Hay una reivindicacin regional que no se ha asumido, tenemos un tremendo
granel en las provincias argentinas, pero que por restricciones sanitarias no se ha
permitido tener un proveedor agrcola mucho ms cercano, mucho ms barato (comentario
personal, Octubre 2011).

En definitiva, un conjunto de restricciones de los instrumentos de poltica y normas

sobre el mbito del fomento econmico regional e intercambio comercial, que han
restringido el desarrollo de nuevos sectores o actividades que permitiran ganar en
diversificacin, competitividad y sustentabilidad para el largo plazo, permitiendo
disminuir los riesgos y vulnerabilidades provocados por el actual modelo primario
exportador.
En el mbito de los recursos naturales y medio ambiente, los informantes de las
diversas esferas consultadas apuntan a que los desequilibrios ambientales provocados
por la sobreexplotacin de los recursos, como es el caso de los recursos hdricos se ha
debido a que no se dispone de una legislacin que regulara su extraccin en zonas
desrticas. Tal como se subray en el captulo cuarto, las normas han sido dbiles
para orientar hacia una explotacin o uso sustentable de las aguas por parte del
sector minero. Al respecto, se destaca que en el pasado se permiti su explotacin
desde las fuentes, provocando desequilibrios sobre el conjunto del ecosistema.
Entrevistado Servicio Pblico: si hubisemos tenido legislaciones ms rigurosas en el tema
ambiental antes que partieran la explotacin de los recursos mineros. Las aguas se debieron
captar antes, rio abajo, hubisemos mantenido las fuentes, hubisemos mantenido y
conservado los bofedales. Hubisemos podido utilizar un sobrante para la actividad minera,
pero manteniendo los equilibrios y manteniendo los ecosistemas en mejor estado y lo
perdimos (comentario personal, Octubre 2011).

Si bien, se reconoce que en la actualidad se dispone de una legislacin ambiental ms

protectora y de tecnologas que pudieran permitir reparar y mantener el recursos, es
un proceso que apenas comienza, que sigue estando en manos del mercado,
existiendo escasos avances en cuanto a la incorporacin en el sector industrial de
normas e instrumentos orientados a una gestin sustentable de los recursos hdricos.
Una percepcin que es reforzada en la escala regional o local, dado que no se dispone
por parte de los organismos pblicos relacionados con la regulacin y control de los
recursos hdricos, de informacin actualizada sobre las reservas y disponibilidad de un
recurso estratgico para la sustentabilidad de la vida en el desierto. La informacin
sobre reservas y disponibilidad, est regulada desde el mercado a travs de estudios
proporcionados por las empresas que tramitan solicitudes de uso aguas a travs de
los organismo pblicos (DGA, 2009).

151
En la regin, solo tres yacimientos mineros han iniciado la diversificacin de su matriz
hdrica a travs de la incorporacin de agua de mar en sus procesos productivos. Es
un proceso incipiente, que no ha sido fortalecido a travs de la elaboracin de
instrumentos que permitan incentivar nuevas fuentes o regular el uso entre las
distintas actividades econmicas, el consumo humano y la agricultura de las
comunidades andinas (DGA, 2009).
Entrevistado Corporacin: El uso de los recursos hdricos ha mermado la agricultura,
aunque se han desarrollado algunos programas que han permitido hacer retroceder la
degradacin. Pero solo en la medida que haya energa a precios ms baratos se podr usar
agua de mar en los procesos mineros. Sin embargo ya tres compaas estn usando agua de
mar, lo cual es un buen ejemplo. Solo, en la medidas que esas aguas se liberen se podr
buscar una cierta diversificacin incipiente en los oasis, Calama y Ollague (comentario
personal, Octubre 2011).

Un tercer aspecto, destacado por los informantes del sector pblico es la inexistencia
de normas e instrumentos que obliguen a las empresas sanitarias a incorporar
procesos y tecnologas que permitan el tratamiento, el reciclaje y re uso de las aguas
en los procesos productivos. En la actualidad, una proporcin importantes de las
aguas no son tratadas ni recicladas para otros usos y van directamente al mar, lo cual
es considerado una prctica insustentable en una regin rida (Banco Mundial, 2011)
Entrevistado servicio pblico: Esta regin es descuidada con el agua. Las aguas usadas se
botan. En Antofagasta se consume ms de 700 litros por segundo y solo recupera 100 en su
mejor momento. En otras ciudades europeas el porcentaje es mayor, hay un reciclar mucho
mayor hasta varias veces, en cambio ac en el desierto las aguas van al mar con o sin
tratamiento.
Antofagasta, tiene planta de tratamiento desde los 70 pero ha funcionado intermitente. Desde
el 96 ha operado ms continuo, su capacidad mxima es 130 litros por segundo pero jams
opera a 130 litros por segundo opera a la mitad y el resto va directo al mar. La ley obligaba al
tratamiento primario y a la construccin de emisarios, pero eso ya exista por lo tanto no se
hizo nada por la concesionaria. No hay cultura por reutilizar, la cultura es muy poca
(comentario personal, Octubre 2011).

Junto con aquello, se observan los altos contenidos de material particulado que estn
afectando la calidad del aire de los principales centros urbanos regionales, producto de
la expansin de las actividades minero industriales. En ambos casos como expuso en
el captulo tercero, los entrevistados establecen una relacin directa con los altos
ndices de enfermedades cancergenas en la poblacin, que la convierten en la
principal causa de muerte afectando la esperanza de vida de la poblacin con
consecuencias de largo plazo e intergeneracionales (INE, 2007, 2008).
Frente a aquella problemtica, se seala que la institucionalidad pblica ha sido
permisiva con la industria en la aplicacin de normativas y regulaciones. Al respecto,
la informacin ms detallada sobre la calidad del aire es an insuficiente,
desconocindose su composicin y sus efectos cancergenos. Tampoco, se ha
regulado adecuadamente el acopio y transito de substancias peligrosas. Sin embargo,
lo ms significativo, es la escasa validez que los actores de la sociedad civil le dan a
los planes de descontaminacin en las zonas y centros urbanos declarados saturados,
aquellos instrumentos no son percibidos como una solucin efectiva. Lo cual, est

152
relacionado con el escaso cumplimiento por parte de la industria minera en el pasado
y el insuficiente papel fiscalizador de los gobiernos locales y regionales (Conama,
2008, 2010).
En definitiva, la existencia de dbiles instrumentos y normas relacionadas con aquellos
aspectos considerados fundamentales para el desarrollo, son identificadas como uno
de los factores explicativos de las problemticas no resueltas. Un conjunto de reas
claves del desarrollo de los territorios se mantiene delegado a organismos sectoriales
centralizados, que operan en el territorio a travs de instrumentos de poltica,
programas y proyectos que no se adaptan a las prioridades, las necesidades y los
recursos que se requiere. Todo lo cual ha estado acompaado de un marco normativo
que dificulta la integracin econmica, circunscribe las capacidades regionales a
aspectos restringidos o que no proveen de un marco riguroso para el cuidado de los
recursos y del medio ambiente.
2.2.3. Participacin de la Sociedad Civil.
Tal como se expuso en el capitulo anterior, la participacin o el correlato social es una
categora destacada como factor de desarrollo o cambio social que ha sido enfatizada
por el paradigma de desarrollo sustentable desde el Informe Bruntdland en adelante.
La participacin se relaciona con la distribucin de capacidades en la sociedad para
tomar decisiones sobre diversos aspectos que no estn solo determinadas por las
necesidades inmediatas de carcter corporativo, sino de acuerdo con un proceso de
participacin basada en la cooperacin y la construccin de redes sociales. El objetivo
de la participacin es obtener condiciones que permitan mejorar la calidad de vida,
elevar el bienestar y aumentar las oportunidades (Evan, 2005).
Sin embargo, tal como se seal la Regin de Antofagasta se caracteriza por tener
uno de los indicadores de participacin en organizaciones ms bajos del pas en
relacin con su poblacin. Una de las causas que generan este cuadro de
empobrecimiento del capital social son el predominio del individualismo, la falta de
asociacin, el desarraigo y la desconfianza en donde las personas dedican parte
fundamental de su tiempo a la actividad productiva(Gobierno Regional de Antofagasta,
2011).
Al respecto, las percepciones caracterizan y explican el fenmeno:
Entrevistado fundacin privada: haba datos que hablaban del bajo capital social, haba
organizaciones, pero haban perdido fuerza, no haba organizacin de la sociedad civil. Las
empresas, requieren una contraparte fuerte, ciudadana. El desarraigo es muy fuerte y se
expresa en basura, escombros, en baja calidad de vida (comentario personal, Octubre
2011).
Entrevistado sector acadmico: somos una regin individualista, por esta capacidad
econmica que permea la sociedad, es una sociedad muy orientada al consumo, muy
objetivada con una participacin muy relacionada con aspectos puntuales (comentario
personal, Octubre 2011).

Coincidente con lo expuesto en el capitulo precedente, otra de las causas que los
entrevistados de la sociedad civil y de la esfera pblica relacionan con las debilidades
del capital social regional, tiene que ver con los escasos mecanismos de participacin

153
que ofrece la institucionalidad pblica en los niveles regionales y locales. Los
mecanismos de participacin, solo informan sobre decisiones previamente concebidas
con ausencia de una participacin efectiva.
Tampoco los entrevistados perciben un desplazamiento de las decisiones hacia la
sociedad civil a travs de nuevos mecanismos, como los plebiscitos para decidir las
prioridades de inversin pblica o la instalacin de procesos de construccin de
presupuestos participativos a escala regional o local.
Entrevistado Consejo Municipal: los mbitos de la ciudadana tienen organismos raros
en donde no se participa. Un plebiscito comunal sobre la carta de navegacin, o sobre
proyectos grandes para que la gente vote. No se hace porque no se quiere gastar en
priorizarlos. Hay porfa en eso. Debera haber un banco de proyectos, preguntar a la gente
que se quiere primero. Falta sentido popular y social para entender lo que la gente quiere.
El equipo de la municipalidad es la gente con la que uno est gobernando. Nosotros,
tenemos una concepcin romana, solo algunos somos los elegidos, se cree que el que
anda en la calle no sabe de gobernar, es una soberbia tremenda que se ha inculcado
desde la cuna(comentario personal, Octubre 2011).

Otro conjunto de respuestas, destaca que el desarrollo sustentable de un territorio

requiere un correlato con la sociedad. Se advierte que este proceso demanda
capacitacin ciudadana para la participacin en la toma de decisiones. Un proceso que
requiere de la adaptacin del Estado, con el objeto de facilitar la participacin de los
ciudadanos, acompaado por el reconocimiento de las organizaciones y de sus
autoridades.
Entrevistado Consejo Regional: el informe Maira, dice que la participacin es
instrumental, la gente participa solo en temas de corto plazo que le van a satisfacer una
necesidad puntual, pero deja de participar en el largo plazo. La gente, no tiene elementos
para participar, se necesita una preparacin distinta, que se puede desarrollar desde los
colegios que permita ir transfiriendo capacidades y desde ah hay que participar. El
gobierno, lo puede potenciar. Lo que los gobiernos han hecho es instrumentalizar la
participacin, de manera que se apoyen las decisiones preconcebidas.
La participacin es entendida como un evento, no es un proceso en la actualidad, si no hay
decisiones vinculantes no sirve. Tiene que haber un proceso para formar para la
participacin. Hay que normar y trasparentar la participacin si es vinculante o
informativa. La participacin, se tiene que incorporar en la vida de las personas de
acuerdo con las posibilidades de formacin de carga laboral, por eso hay una gama amplia
de ciudadana que no participa, como por ejemplo en el caso de gnero, hay que mirar los
horarios, el lenguaje en que se participa y no hay profesionales formados para eso, lo
hacen los tcnicos que no estn formados para la participacin (comentario personal,
Octubre 2011).

En cambio, se menciona como ejemplo el papel del capital social en el sector andino
de la Provincia del Loa. Un rea que ha sido fuertemente intervenida en el pasado por
las faenas mineras, cuyas consecuencias han sido el deterioro del ecosistema y el
agotamiento de los recursos hdricos. Entre los aos 1997-2003, se conform en el
marco de la ley indgena las reas de Desarrollo Indgena (ADI). Entre ambos aos se
conforma el ADI Atacama La Grande (1997), que engloba a una poblacin superior a
los 7 mil habitantes en 9 comunidades pertenecientes a la comuna de San Pedro de
Atacama y el ADI Alto el Loa (2003), con una poblacin en torno de los 2 mil
habitantes distribuidas en 10 comunidades pertenecientes a las comunas de Calama y
Ollague (Gobierno Regional de Antofagasta, 2006).

154
El papel del mbito institucional, representado por la Conadi fue clave para acompaar
el proceso a travs de la capacitacin y la organizacin de las comunidades andinas
para participar en una estructura de toma de decisiones compuesta por las
comunidades, el Gobierno Regional y los gobiernos comunales. Un proceso, de
negociaciones y de acuerdos que ha permitido la recuperacin de tierras y aguas;
mecanismos de participacin que han orientado la inversin pblico-privada en la
direccin de las necesidades de las comunidades indgenas a partir de la elaboracin
de planes estratgicos.
Entrevistado sector pblico: aqu por sus caractersticas son menos agresivos, pero eso no
significa que sean ms dciles y se atente contra sus derechos, hay una organizacin ms
consolidada y eso podra tener ms influencia incaica y con el sentir de lo que es una
comunidad. Ah una prctica de lo que significa la democracia y la igualdad. En la regin la
autoridad ha validado esa organizacin, que es democrtica y es organizada y que es
practicada por ellos y tambin la autoridad la reconoce, ese es lo que nos permiti avanzar y
fue muy diferente a lo que ocurri con el pueblo mapuche. Fue lo que nos permiti sanear sus
derechos de agua, sanear sus derechos de tierras, construir proyectos productivos. All, las
comunidades se dividieron (comentario personal, Octubre 2011).

Una experiencia de participacin, que ha sido replicada por las comunidades en sus
propios procesos de toma de decisin sobre diversas alternativas relacionadas con la
gestin de sus territorios y de sus recursos naturales y arqueolgicos recuperados a
partir de este proceso. Ejemplos de aquello, ha sido el caso de la experiencia de las
comunidades de Caspana-Toconce, en la administracin del rea de los Geisers del
Tatio o del Valle de la Luna en el caso de las comunidades de San Pedro de Atacama.
Importante es sealar que los ndices de pobreza de la poblacin indgena regional,
han evolucionado de manera positiva hasta transformarse en los ms bajos de la
regin y del pas (MIDEPLAN, 2006, 2010).
Otra experiencia de participacin mencionada por los entrevistados se genera desde el
mbito urbano y tuvo como protagonistas a las juntas de vecinos del centro alto de la
comuna de Antofagasta. Una comunidad que rene una poblacin superior a los 30 mil
habitantes. Un antiguo sector que surge a partir de ocupaciones espontaneas que se
han ido regularizando con el tiempo, que experimenta un fuerte deterioro de su
infraestructura con inexistencia de servicios pblicos. En el ao 2007, se organizan
como la Coordinadora del Centro Alto de Antofagasta bajo el alero de la Unin
Comunal de Juntas de Vecinos, realizan un diagnstico participativo de sus
problemticas, acuerdan un conjunto de iniciativas para superar su condicin, siendo
su objetivo mejorar la calidad de vida de los habitantes con soluciones que sirvan
para las prximas generaciones. El ao 2008, lograron ser reconocidos por el
Gobierno Regional y se inicia el trabajo con los servicios pblicos y el municipio.
Al respecto, un dirigente del centro alto sintetiza las percepciones sobre cmo se
superan dficit de participacin y de organizacin en la sociedad a travs de la
construccin colectiva de una iniciativa:

155
Dirigente Centro Alto: La Centro Alto cubre desde el sector el Ancla por el norte hasta la
Villa Esmeralda por el sur, y desde Avenida Sabella por el poniente hasta la Avenida Padre
Hurtado. Todo este sector engloba aproximadamente 30 mil habitantes e incorpora a 15 juntas
de vecinos.
Todos nos dicen que tenemos una vista privilegiada, pero no tenemos desarrollo, como sector
pareciera que no necesitamos nada. Si esta generacin no logra avanzar, no logra algo, van a
pasar 30 o 50 aos antes de poder lograr algo.
El objetivo era reunir fuerzas, que nos vieran juntos, que nos escucharan. Uno quiere cambiar
la calidad de vida de las personas. Nos preguntamos que podamos pedir, yo les deca que
miremos todo el entorno y entreguemos respuestas y propuestas y veamos que nos une.

El resultado del proceso, lo resume uno de

gubernamental encargado de generar respuestas:

los actores

de

la contraparte

Entrevistado Sector Pblico: creo en una participacin seria, no para andar acarreando.
Nosotros estamos desarrollando los diseos de sedes sociales y todos tienen participacin. Los
arquitectos se han sentado con la gente a disear, esa es la participacin real. La gente se ha
dado cuenta de los show. Con la Centro Alto, hemos seguido y ah se genera participacin real.
El otro da, inauguramos la primera sede y estaba llena de gente, era como en el Chile Barrios,
era una sociedad que haba resultado, confianza en los monitores etctera (comentario
personal, Octubre 2011).

Otro ejemplo, es el proceso de participacin generado desde el mbito pblico, para la

confeccin del Plan Estratgico de Fomento Productivo. Un proceso liderado desde la
Agencia Regional de Desarrollo Productivo entre los aos 2007-2008. La Agencia
Regional toma la decisin de no externalizar la confeccin del instrumento, sino que
este sea construido por el propio equipo regional a travs de un proceso de
participacin territorial. Una segunda decisin, fue elaborar el instrumento a partir del
diagnstico y necesidades que se identificaran en cada una de las comunas, siendo
que en general estos procesos son monopolizados por las comunas ms relevantes
que cuentan con actores con capacidad de influir en la orientacin de los planes. Una
tercera decisin, fue convocar a las mesas comunales a los actores que hacen
desarrollo local, no as a otros actores ms relacionados con las clientelas locales. A
partir de este proceso, se estructura una agenda regional basada en cuatro ejes con
intervenciones de acuerdo a las caractersticas concretas de cada comuna: pequea
minera, pesca artesanal y acuicultura, proveedores de la minera y turismo de
intereses especiales.
Entrevistado Agencia Regional de Desarrollo: Hubo que hacer una agenda, pero a
diferencia de otras regiones que contratan a una consultora aqu fue distinto, la contratamos
para que nos ayudara en la metodologa de intervencin. Empezamos a trabajar comuna por
comuna, fuimos a presentar la agencia y hablamos del taller al que deba invitar el alcalde ah
conversamos y convocamos a los que hacen desarrollo econmico local, los mineros, los
comerciantes, los pescadores con ellos queramos conversar o si no tendramos a los
presidentes de juntas de vecinos que son normalmente con los dirigentes que los municipios
se entienden pero que de economa no entienden.

156
La idea de conversar con ellos, fue proponer como se puede sustentar la comuna para
subsistir, ese fue el escenario y preguntamos Qu factores lo impiden?. Surge la falta de
terrenos, tramitaciones excesivas, falta de capacitacin y empiezan a saltar las cosas y cuando
lo cruzamos vas juntando las cosas y surgen los sectores en que aplicar los Planes. Nos dimos
cuenta que haba pequea minera, pero tenan caractersticas territoriales distintas como en el
caso de Tal Tal con planta de ctodos con tarifas mayores. O sea, se puede pensar en una
estrategia de desarrollo regional de la minera a pequea escala a partir del conocimiento
particular. Lo mismo con la pesca, conociendo las particularidades, as fue como elaboramos
una estrategia. Los proveedores de la minera estn solo en Antofagasta y en Calama, habla
de eso en Tal Tal ni siquiera lo conocen (comentario personal, Octubre 2011).

Sin embargo, estos ejemplos de buena prctica de gobernanza y participacin son an

excepcionales. La generalidad de los actores entrevistados, seala que la regin
adolece de mecanismos de participacin ms amplios para impulsar procesos de
desarrollo. Si bien se reconocen aquellas experiencias impulsadas desde el sector
pblico, se subraya que en general son procesos dbiles, como es el caso de los
Consejos de la Sociedad Civil o otras instancias conformadas a travs de resquicios
que han permitido impulsar iniciativas como ha sido la constitucin de mesas
regionales sectoriales, pero cuya conformacin y temas est determinado por la
discrecionalidad de los actores pblicos.
Entrevistado Corporacin Sociedad Civil: Hay una red de participacin muy incipiente,
pero con niveles de asociatividad muy bajos. Los Consejos Econmico Sociales no existen,
se invita sin que haya proceso participativo, hay una suerte de representacin social pero
no real. Los consejos o mesas, fueron resquicios que se usaron para la participacin. Hay
muchos temas que estn entregados al mercado y en donde la ciudadana no participa, es
una participacin insuficiente (comentario personal, Octubre 2011).

En resumen, la participacin es percibida como un factor provocador o inhibidor del

desarrollo o el cambio social en la sociedad. Se mencionan un conjunto de buenas
prcticas, pero es el dbil desarrollo de mecanismos y procesos de participacin ms
amplios lo que predomina en las percepciones de los entrevistados, quedando el
conjunto de las decisiones entregadas al mercado o a decisiones centralizadas.
2.2.4. Visin Estratgica
Durante las dos ltimas dcadas, la regin ha desarrollado procesos de planificacin y
de actualizacin de los instrumentos ordenadores del desarrollo regional como se
analizo en el captulo anterior, que con diferente nfasis han orientado intervenciones
en los mbito de las necesidades bsicas, el desarrollo de capacidades, la integracin
con regiones vecinas, el impulso de la diversificacin.
Sin embargo, predomina en los entrevistados una percepcin de carencia de una
visin estratgica construida colectivamente desde la regin, con capacidad de
entregar respuestas integrales que permitan enfrentar con mirada de largo plazo no
solo los dficit provocados por la actividad minera, sino tambin abordar aquellos
desafos de construccin de capacidades de adaptacin que permitan disminuir los
riesgos y reducir las vulnerabilidades territoriales actuales (Barton, 2006, 2009;
Fernndez Guell, 2006).

157
Una hiptesis se relaciona con dficit de gobernanza incorporada en los
elaboracin de aquellos instrumentos. Un segundo elemento de aquello,
con el papel desequilibrante del sector minero con sus intervenciones e
diversas dimensiones del territorio, lo cual ensombrece el papel de la
(Gobierno Regional de Antofagassta, 1991,1994, 2001, 2009).

procesos de
se relaciona
impactos en
planificacin

Al respecto, uno de los entrevistados refuerza el argumento:

Corporacin sociedad civil: Es el Estado el que debe representar, es el Estado el que debe
articular los procesos de reflexin regional incorporando a todos los sectores e intereses
regionales, debe ser una tarea de todos para que la Estrategia sea representativa, de lo
contrario son elaboraciones intelectuales a las cuales uno se podr sumar o no pero no
representara no ser propia (comentario personal, Octubre 2011).

Un segundo argumento, presente en la percepcin de los entrevistados es que en la

regin ha predominado una planificacin realizada desde el sector minero y desde los
organismos sectoriales del gobierno central. En el caso de las intervenciones
realizadas por la industria minera, estas se caracterizan por una visin empresarial
orientada a maximizar excedentes de acuerdo con objetivos de mercado o de acuerdo
objetivos de responsabilidad social orientados a aumentar la reputacin corporativa,
pero no de acuerdo con los intereses de sustentabilidad econmica, ambiental o social
de la regin. Tambin, se seala que los lineamientos centralistas que predominan en
las intervenciones sectoriales tienden a priorizar en la escala territorial objetivos de
carcter macro por sobre las especificas necesidades regionales o locales.
Consejero Regional: A los actores les falta un libreto construido entre todos que se llama
Estrategia Regional de Desarrollo. Las mineras son las que estn planificando el crecimiento de
Mejillones, de Sierra Gorda. Se necesita relevar la estrategia de desarrollo, porque todo esto
esta desordenado. Todas las inversiones tienen que ver con infraestructura y no con calidad,
por ejemplo de la educacin o de la salud. Ha habido incapacidad de estos sectores de
presentar una planificacin en ambos mbitos (comentario personal, Octubre 2011).

Las consecuencias, de las falencia de procesos de gobernanza que se integran

dbilmente en la construccin de una visn compartida, que sirva para abordar el
conjunto de desequilibrios que los informantes relacionan con el papel de la
planificacin, es lo que provoca incertidumbre en las diversas dimensiones y actores
del desarrollo regional. Incertidumbre sobre la sustentabilidad de largo plazo de un
modelo primario exportador que ha generado externalidades negativas, junto con
profundas diferencias sociales.
Los dficit de un desarrollo territorial equilibrado en la dimensin social, que integre al
conjunto de la poblacin, se traduce en frustracin social. Lo cual, de acuerdo a las
percepciones explica los altos ndices de inseguridad, violencia, delincuencia o
enfermedades mentales, producto de la inexistencia de una visin integradora de
otras dimensiones como la recreacin, el esparcimiento o el deporte. Al respecto, los
entrevistado aluden a los altos ndices de victimizacin que existen a nivel urbano
(Ministerio de Interior, 2010)

158
Concejal Comuna de Antofagasta: es indudable que en la medida que haya mayor capital
econmico, se van generando posibilidades de desarrollo individual y se va reflejando en las
condiciones econmicas de los habitantes, pero sin ser encaminado por los gobiernos no tiene
un sentido de crecimiento integral, a larga genera ms frustraciones a las personas
terminando en delincuencia, drogadiccin, depresin y suicidios por los altos niveles de
frustracin. No hay un desarrollo cognitivo social como alternativa porque no tenemos buenos
lugares de esparcimiento, no tenemos condiciones para el desarrollo deportivo y el nico
esparcimiento es el alcohol y las drogas, no tenemos condiciones para un desarrollo integral
(comentario personal, Octubre 2011).

Tambin las debilidades en el mbito estratgico, tiene como resultados el escaso

desarrollo hacia nuevos sectores productivos que incorporen recursos renovables
alternativos y nuevos procesos a travs del desarrollo de capacidades y actividades
que permitan el fortalecimiento de la base productiva regional. Es lo que se seala
ocurre con las universidades regionales, la falta de un foco estratgico compartido,
hace que estas compitan por los recursos, pero sin una direccin hacia los temas que
preocupan a la regin. Lo cual, se subraya ha impedido la consolidacin de un polo
cientfico-tecnolgico dedicado al desarrollo de las potencialidades diversas que
existen en el norte del pas.
El conjunto de aquellas percepciones tiene por consecuencia, que el territorio sea
percibido como disminuido en sus posibilidades de decidir y generar sus propias
opciones de desarrollo, delegando las decisiones al mercado que internaliza en la
sociedad los costos o externalidades negativas del crecimiento o acomodndose
finalmente a una visin centralista.
El conjunto de las respuestas
identific al Gobierno Regional como el actor
responsable de desarrollar capacidad estratgica en el territorio, a travs de un
proceso que incorpore a todos los sectores e intereses presentes en la sociedad. Para
los informantes, es a la dimensin estatal a quien corresponde articular una estrategia
representativa con capacidad para capturar las necesidades, entregando respuestas
integrales de largo plazo, que permitan articular intervenciones en la direccin de un
desarrollo sustentable.
Corporacin sociedad civil: Falta desde el Estado tener una capacidad para saber las
necesidades pblicas. En la medida que la regin tenga capacidad de pensar podr tener
soluciones ms armoniosas sobre la realidad regional (comentario personal, Octubre 2011).

En resumen, las percepciones de los informantes sobre el papel de la planificacin

deben ser separadas en dos mbitos para su comprensin. Las falencias que se
sealan se relacionan con una combinacin de elementos relacionados con dficit de
procesos institucionales de inclusin de actores en la elaboracin de una visin
compartida, lo cual se vincula con la presencia de un sector econmico cuya escala de
actividad ensombrece la accin del mbito pblico, generando preocupacin por sus
impactos e incertidumbre por la fuerte dependencia regional de aquella actividad. Sin
embargo, las respuestas subrayan el importante papel de la dimensin institucional
con los instrumentos de planificacin como espacios de acuerdos para abordar
colectivamente aquellas tendencias negativas que comprometen la sustentacin del
desarrollo regional, un conjunto de aspectos sobre los que se profundiza en la
siguiente seccin.

159
3. La dimensin institucional: Estado y Gobernanza
Tal como se analiza en el captulo segundo, diversos autores sealan al mbito
institucional como la dimensin fundamental desde donde orientar los procesos de
adaptacin en la direccin del desarrollo sustentable. Una dimensin que comprende
un conjunto de elementos entre los cuales se identifican a las instituciones, a los
actores e instrumentos de poltica que participan de aquella dimensin a diferente
escala territorial y niveles poltico-institucionales desde lo local a lo global
(Gallopin,2003) .
Sera por tanto, desde la escala territorial desde donde se puede capturar las relaciones
entre aquellos elementos que van definiendo el papel de la dimensin institucional en
los procesos orientados a provocar desarrollo. Un conjunto de relaciones que definen
las capacidades de gobernanza de un territorio, de sus actores e instituciones para
articular, coordinar, negociar, cooperar, movilizar a la sociedad en la direccin del
fortalecimiento de los procesos de adaptacin orientados a la sustentacin de los
procesos del desarrollo.
Desde esta perspectiva, se analizan las respuestas entregadas por los informantes
claves. Un conjunto de temas consultados, abordaron la percepcin de los
entrevistados sobre las capacidades presentes en los actores e instituciones del
territorio para abordar tanto los aspectos crticos como los factores que provocan
insostenibilidad o retrasan procesos de adaptacin.
Uno de los resultados ms evidentes, relaciona las capacidades de actores e
instituciones de acuerdo a como estas capacidades se reflejan en la categora Estado
Regional o Gobierno Regional. Es el Estado, quien sintetiza los aspectos crticos de la
gobernanza regional en relacin con el desarrollo sustentable y es desde el Estado
desde donde se aspira se reflejen los esfuerzos para articular aquellas capacidades o
factores que permitan fortalecer el desarrollo territorial.
Consejero Regional: Una regin como esta necesita ms Estado, ms robusto, mas fuerte,
ms inversin, mas fiscalizacin, ms planificacin (comentario personal, Octubre 2011).

La relacin, entre las categoras Estado, desarrollo y centralismo son una constante en
cada una de las entrevistas, incluso en los informantes del sector privado. La
connotacin de territorio extremo, la presencia de un sector minero de dimensiones
desequilibrantes frente a una sociedad civil debilitada, aumenta la importancia que
transversalmente los actores dan al rol del gobierno del territorio en la articulacin de
los componentes o factores que inciden en los aspectos crticos o dbiles (Ver, matriz
de relaciones, Cuadro N 2).
3.1. El Estado: Planificacin y Participacin
Un conjunto de respuestas, relacionan desarrollo sustentable regional con el
fortalecimiento de las capacidades de gobernanza de la dimensin institucional, un
proceso que permitira enfrentar las problemticas a partir de aquellos factores que se
identifican como fuente de insostenibilidad territorial.

160
El fortalecimiento de la base econmica a travs del impulso de nuevas actividades
productivas, la recuperacin de los equilibrios ambientales, la superacin de los dficit
de bienestar, la recuperacin de mayores excedentes, o establecer relaciones de
equilibrio con el sector minero y el gobierno central, son parte de los desafos que las
respuestas relacionan con el rol de un gobierno del territorio.
Entrevistado Cmara de Comercio: el gobierno es poderoso, pero no se da cuenta del
poder que tiene, no se da cuenta de la capacidad de influir en lo que las empresas hacen o no
hacen en la regin. Me acuerdo despus de la discusin del Royalty vino a Antofagasta a
juntarse con nosotros el Presidente de una Minera. Nos deca que estaban consientes que
tenan que hacer algo y que apoyaban el clster y nos preguntaban que podan hacer. Le
planteamos el tema de capital humano, lo que significaba la jornada escolar completa, le
mostramos un estudio, pensamos en cambiar las universidades, cambiar totalmente lo que era
la educacin en Antofagasta. Al final, resulto en una playa, un museo, la suma fue 150
millones, no supimos pedir, no supimos negociar (comentario personal, Octubre 2011).

Las respuestas, relacionan aquellos desafos con las capacidades de desarrollar visin
estratgica, largo plazo, articulacin de acuerdos, coordinacin de recursos e
intervenciones. Un conjunto de procesos, que se derivan de la capacidad compresiva
del gobierno para construir desde el territorio un proyecto poltico estratgico que
tenga como requisito la incorporacin o representacin del conjunto de actores e
intereses presentes en la sociedad.
Resolver los aspectos crticos, promover procesos de adaptacin sustentable en las
diversas dimensiones del desarrollo regional, se vincula con un conjunto de respuestas
que propone la nocin de un Gobierno del territorio. Un Gobierno del territorio, con
capacidad de articular un proyecto estratgico, que permita el ejercicio de las
capacidades regionales de negociacin, orientacin, articulacin, coordinacin e
integracin de recursos e intervenciones con horizonte de largo plazo.
Entrevistado Universitario: la nica manera de manejar este cuento, es que una regin
como esta se maneje como que fuera un mini pas en lo que pueda, nosotros tenemos esto y
tenemos la responsabilidad de desarrollarla, conozcamos nuestros problemas, no tenemos
petrleo, tenemos riesgos geolgicos, tenemos agua que se nos est acabando, tenemos
problemas de aluviones, tenemos problemas de suelo salinos, tenemos problemas de
contaminacin de nuestros recursos (comentario personal, Octubre 2011).

Desde los actores, la construccin de un proyecto poltico estratgico, se materializa en

la elaboracin de los instrumento de planificacin regional. Es a partir de estos
instrumentos, desde donde se cristaliza una visin colectiva de largo plazo orientadora
de los grandes objetivos del desarrollo territorial. La capacidad de planificar el
desarrollo es percibida como la condicin para el despliegue integrado sobre el
territorio de las intervenciones.
Una segunda condicin, relacionada con el fortalecimiento de las capacidades de
gobernanza del desarrollo territorial desde la perspectiva del desarrollo sustentable,
dice relacin con la participacin y el desarrollo de capital social. Los actores asocian la
efectividad de un proyecto poltico estratgico con la ampliacin de los mecanismos de
participacin vinculantes, con el desarrollo de capacidades para participar y tomar
decisiones, y con la conformacin democrtica de las instancias de participacin.

161
Un conjunto de respuestas, desde las esferas pblicas y desde la sociedad civil
relacionan la calidad de la participacin con las caractersticas del capital social
regional o local. La construccin de un proyecto poltico estratgico, que tenga la
capacidad de ser apropiado por el conjunto de la sociedad, requiere de la ampliacin
de la participacin hacia la sociedad civil y del fortalecimiento del capital social, una
responsabilidad que los entrevistados relacionan estrechamente con la dimensin
estatal.
3.2. Gobernanza Regional: Superacin de aspectos dbiles
Para los entrevistados, el desarrollo sustentable tiene que ver con la superacin de
aquellos factores que afectan la sustentabilidad del desarrollo econmico, el medio
ambiente, la integracin social y que comprometen la calidad de vida de los habitantes
de la regin. El trnsito, desde una economa de base mono productora hacia una
economa que se diversifica, la recuperacin de los equilibrios medio ambientales,
junto con aumentar los niveles de bienestar de la poblacin son las respuestas
recurrentes en relacin con las condiciones de largo plazo que debe incorporar la
regin para caminar hacia un desarrollo sustentable.
Corporacin sociedad civil: La regin debe estar apostando hoy a un PIB de un 8 %, por la
tanto una potencia instalada. Tiene grandes potencialidades como costa, viento, sol que
puede permitir sustituir la demanda energtica y puede ir resolviendo sus temas de
contaminacin. Un sector prestador de servicios muy instalado, pero otros sectores muy
debilitados (comentario personal, Octubre 2011).

Un conjunto de aspectos o factores, que las respuestas de los informantes relacionan

con las capacidades de gobernanza que debe desarrollar la propia sociedad regional
para abordar o superar aquellos aspectos crticos. Sin embargo, las respuestas
identifican al Gobierno Regional, como el principal responsable de liderar un proceso de
fortalecimiento de las capacidades regionales o locales que permitan impulsar
acuerdos, regulaciones e intervenciones.
Lo primero, que se destaca de aquellas debilidades de gobernanza, es la invisibilidad
desde la dimensin institucional de una visin poltica estratgica endgena con
capacidad para articular y para coordinar sobre el territorio acuerdos e intervenciones
de largo plazo orientados a generar procesos de adaptacin en los mbitos
econmicos, ambientales y sociales que permitan aumentar las capacidades del
territorio.
Lo sealado, alimenta la percepcin de un actor gubernamental con escasas
capacidades para articular acuerdos, imponer regulaciones o desarrollar intervenciones
en beneficio de la regin, limitado por el predominio de relaciones asimtricas frente al
sector minero, el gobierno central y la sociedad. La relacin con el sector minero, es
percibida como desigual, dado que no ha habido capacidades para articular acuerdos o
imponer regulaciones a la actividad. Frente al Gobierno Central, se seala que ha
adolecido de capacidades para capturar mayores excedentes o alinear e integrar las
intervenciones sectoriales con las necesidades regionales. En relacin con la sociedad,
se seala que es un espacio donde los actores e intereses de la sociedad civil estn
an dbilmente representados en los procesos de toma de decisiones, producto de

162
mecanismos de participacin dbiles, una situacin retroalimentada por la existencia
de un dbil capital social.
En resumen los dficit de capacidades de gobernanza desde el nivel regional al local,
incide en el predominio de visiones poltico estratgicas centralizadas, que prioriza las
preocupaciones macro por sobre las preocupaciones regionales. Lo sealado, acenta
las percepciones de dbil autonoma frente a las restricciones institucionales y polticas
que caracterizan las relaciones asimtricas entre el nivel central y los niveles
regionales y locales del territorio.
4. Conclusiones
Las percepciones subrayan cuatro aspectos claves relacionadas con las capacidades de
gobernanza para enfrentar el diagnostico de problemticas relacionadas con el
desarrollo regional: la articulacin de recursos para el desarrollo, los instrumentos a
travs de los cuales se intervine, la participacin y la planificacin como elemento
integrador. Aquellos ejes son coincidentes con aquellos elementos permanentemente
subrayados desde el Informe Bruntdland hasta la Agenda 21 y que han sido
incorporados en numerosas declaraciones e instrumentos que enfatizan la importancia
de la escala sub nacional para orientar o modificar una trayectoria desde el crecimiento
al desarrollo sustentable.
Desde la perspectiva de los informantes claves, las problemticas del desarrollo en la
escala local se vinculan con el grado de presencia o ausencia de capacidades
institucionales y sociales relacionadas con un conjunto de mecanismos, instrumentos y
procesos que son destacados como decisivos para influir sobre el desarrollo.
Las afirmaciones insertas en el cuadro de respuestas constatan lo expuesto. Una
primera conclusin, seala que el desarrollo se relaciona con las capacidades de
articular actores, acuerdos, herramientas y recursos hacia un objetivo comn, su
ausencia provoca la diseminacin y la prdida de perspectiva. Una segunda conclusin,
se relaciona con las capacidades locales de adaptacin de instrumentos e
intervenciones sectoriales de acuerdo a las necesidades econmicas, sociales y
ambientales del territorio. Un tercer nfasis, se relaciona con la inclusin de la
sociedad en la toma de decisiones a travs del desarrollo de marcos ms amplios de
participacin que permitan acuerdos sociales slidos para orientar transformaciones
graduales con horizonte de largo plazo. Un cuarto elemento, incorporado en las
respuestas apunta al papel fundamental que juega la elaboracin de marcos
estratgicos comprensivos con capacidad de integrar intervenciones orientadas sobre
los aspectos crticos o dbiles del desarrollo regional.
En resumen, un conjunto de procesos y mecanismos de gobernanza cuya presencia o
ausencia es relacionada con las debilidades y fortalezas multidimensionales que
caracterizan e inciden en el desarrollo del territorio. Lo cual deriva en las capacidades
institucionales de gobernabilidad territorial que los actores asignan al papel del
gobierno como responsable de fortalecer, incorporar e impulsar un desarrollo slido
que armonice el crecimiento con una trayectoria orientada a la sustentacin
econmica, ambiental y social.

163

Capitulo Sexto
Conclusiones
Elementos para avanzar desde una modelo primario exportador hacia un
modelo regional de desarrollo sustentable.

1. La utilidad del marco conceptual del desarrollo sustentable

El estudio de caso, tuvo como uno de sus objetivos evaluar la trayectoria de desarrollo
de una regin minera de fuerte dinamismo en las ltimas dcadas, que sin embargo ha
estado acompaada de desequilibrios econmicos, sociales y ambientales que
amenazan la continuidad de aquella trayectoria en el largo plazo. Un segundo objetivo,
fue determinar las capacidades institucionales para generar respuestas e
intervenciones territoriales orientadas a transformar en un horizonte de largo plazo las
tendencias negativas que comprometen el desarrollo y el bienestar de sus habitantes.
Como resultado de la naturaleza compleja del problema de estudio, se incorpora el
enfoque proporcionado por el paradigma de desarrollo sustentable. Una perspectiva
que de acuerdo con Harris (2000), integra un nuevo concepto del desarrollo que
incorpora como objetivos alcanzar un desarrollo econmico con equilibrios ambientales
y equidad social. Como lo subraya Barton (2006, 2009), es una nocin que permite
superar las limitaciones de las concepciones que priorizan los indicadores de
crecimiento econmico, por una concepcin cualitativa que define el desarrollo como
un proceso de cambios graduales sustentables en el tiempo y cuya finalidad es elevar
la calidad de vida de los habitantes de un territorio
Una concepcin, que ha sido til para abordar integradamente una trayectoria de
desarrollo compuesta por un conjunto de variables que se relacionan dinmicamente
en el territorio y que entrega a la escala local una alta cuota de responsabilidad para
intervenir sobre aquellas tendencias que comprometen la sustentabilidad. Una
perspectiva, que subraya como elementos claves del desarrollo la gobernanza
entendida como aquellas capacidades de coordinar y articular acuerdos e
intervenciones que incorporan a actores e intereses diversos, junto con el desarrollo de
marcos estratgicos comprensivos que incorporan los requisitos del desarrollo
sustentable con el objetivo de orientar las intervenciones de acuerdo con la finalidad
de elevar el bienestar y la calidad de vida de los habitantes.
Un conjunto de definiciones y elementos, que fueron incorporados al estudio de caso
desde la perspectiva socio ecolgica sistmica propuesta por Gallopin(2003).Un
enfoque, que permite entender el territorio como un sistema dinmico integrado por
interacciones entre diversos subsistemas. Un marco que entrega una alta
responsabilidad a los procesos institucionales de escala local para intervenir sobre
aquellos atributos territoriales que definen los grados de fortaleza o debilidad de una

164
trayectoria, una dimensin privilegiada donde cobran toda su importancia las
capacidades de gobernanza y de elaboracin de marcos estratgicos que permitan
orientar un proceso colectivo de desarrollo.
En sntesis un marco conceptual contenido en numerosas declaraciones y documentos
desde el informe Bruntdland a la Agenda 21, que permite abordar el eje del problema
de la investigacin, de que siendo la escala de los gobiernos regionales un nivel
privilegiado para abordar problemticas que comprometen el bienestar de la poblacin
y la sustentabilidad del desarrollo en el largo plazo, aquella dimensin presenta en el
caso de estudio resultados contrapuestos.
2. Los aportes del anlisis sistmico del territorio
Frente a aquella problemtica planteada, se desarrolla un diagnstico de enfoque
sistmico en base de informacin cualitativa y cuantitativa orientado a evaluar las
condiciones econmicas, sociales, ambientales e institucionales a travs de sus
procesos, interacciones e impactos. El objeto es determinar un conjunto de
problemticas y factores relacionados con el estado de la sustentabilidad regional,
integrando las dimensiones econmicas, ambientales y sociales y en particular definir
papel de la dimensin institucional frente a ellas.
En la dimensin econmica, la regin se ha destacado por su crecimiento, ubicndose
en una posicin de regin ganadora por su dinamismo sostenido. Sin embargo, los
buenos resultados en materia de crecimiento econmico no han estado acompaados
de bases slidas. La consolidacin de una economa primario exportadora de alcance
global ha provocado una fuerte sobre especializacin y dependencia de un recurso no
renovable de duracin incierta. Los encadenamientos productivos de la actividad
principal con el resto de los sectores, no ha dado lugar a la conformacin de
encadenamientos que permitieran acceder a los beneficios de la cadena de valor y por
tanto no se ha conformado una base industrial- empresarial local. Tampoco, aquel
dinamismo ha provocado el desarrollo de un polo cientfico tecnolgico regional y la
participacin en los excedentes han sido asimtricos en comparacin con la extraccin
de recursos naturales.
Junto con aquello, el anlisis arroja como resultados que la expansin de un modelo
primario exportador, ha conllevado importantes desequilibrios ambientales. En dos
dcadas, el aumento de la demanda de los pases emergentes del sudeste asitico ha
implicado triplicar los niveles de extraccin de minerales con consecuencias
ambientales degradantes que amenazan la sustentabilidad sistmica del territorio. El
uso intensivo de los recursos hdricos por parte de la minera amenaza con el
agotamiento de un elemento crtico para la sustentabilidad, afectando la sobrevivencia
de los ecosistemas as como el debilitamiento de centros poblados y sus culturas.
Tampoco la expansin de las actividades de la minera han estado acompaadas del
desacople del uso de los recursos naturales, por el contrario se ha incrementado su
consumo, acompaado por el aumento en gran escala de los residuos y las emisiones
con consecuencias sobre el ecosistema y la salud de la poblacin.

165
El desarrollo de un modelo primario exportador, tambin ha impactado a la sociedad.
El sistema de centros poblados desarrollado en torno de la minera del salitre en el
pasado, se ha reestructurado de acuerdo a las lgicas espaciales del sector de la gran
minera. Mientras un solo centro urbano hiperconcentra las actividades de servicios y
de exportacin exacerbando su crecimiento poblacional, lo cual ha estado acompaado
de un conjunto de problemticas relacionadas con el alto costo de la vida, la
inseguridad, la contaminacin y el desarraigo junto con dficit de infraestructura y de
servicios urbanos.
Frente a aquel diagnstico el estudio de caso, confronta la dimensin institucional
regional con el marco terico de la investigacin que relaciona las bases conceptuales
del paradigma de desarrollo sustentable con las capacidades institucionales de
gobernabilidad, de gobernanza junto con el papel desempeado por la planificacin en
el lapso de dos dcadas, como lo proponen los estudios de Baker(2009), Jordan (
2009) y Barton( 2009).
Lo que demuestra el diagnostico de las capacidades de un gobierno regional como el
estudiado, es que estas estn excesivamente centralizadas para hacer frente a la
transferencia de un conjunto de responsabilidades sobre las cuales tiene escasos
recursos para financiar, desarrollar instrumentos, articular, y concertar acuerdos con el
resto de los actores. Sin embargo, a travs de aquella evaluacin, se pueden obtener
conclusiones que permiten comprender las limitaciones exhibidas por el mbito
institucional frente a las problemticas que arroja el diagnostico y tambin los espacios
para elaborar un modelo de fortalecimiento de las capacidades endgenas que
permitan procesos de adaptacin que fortalezcan los atributos sistmicos del territorio
en la direccin de aumentar el bienestar y sustentar el desarrollo regional en el largo
plazo.
3. La Gobernanza: Una caja de herramientas para el desarrollo sustentable
Como define Baker(2009), la gobernanza es entendida como un proceso que
trasciende el marco de la gobernabilidad regional amplindolo. La Gobernanza es un
elemento clave que se destaca de la investigacin. A travs de este enfoque se
pueden capturar los procesos e interacciones ms complejas de una trayectoria de
desarrollo. Lo cual requiere de capacidades de negociacin, acuerdos y cooperacin
entre los diferentes agentes del territorio con el objeto de construir compromisos
slidos de largo plazo que permitan incidir sobre una trayectoria de adaptacin a
diferente escala desde lo local a lo global en el marco del desarrollo sustentable.
A travs de la investigacin se establecieron cuatro factores claves que componen la
caja de herramientas de la gobernanza, factores que son identificados por incidir
decisivamente de diversa manera sobre el cuadro del desarrollo: 1. Las capacidades de
articular acuerdos e intervenciones. De acuerdo con Kemp( 2005), se identifica con las
capacidades para articular, negociar, coordinar o gestionar desafos, superar cuellos
de botella o aspectos crticos que se presentan en los ms diversos mbitos y escalas.
A travs de la investigacin, se identifican diferentes iniciativas regionales que han sido
impulsadas en los mbitos de la integracin, la economa, la pobreza y el desarrollo
urbano, en donde sus distintos resultados han dependido de las capacidades que se

166
han combinado para aquello. 2. Las posibilidades y limitaciones que ofrecen las
normas e instrumentos de poltica pblica son reseados por la bibliografa ( Jordan
2009), a escala regional son identificadas como uno de los factores crticos que han
incidido en la escasa capacidad para resolver las problemticas agudas que arroja el
diagnstico regional y que requieren de adaptacin a las prioridades y necesidades del
territorio, permitiendo ampliar capacidades en los diversos mbitos. 3. Los espacios de
participacin y capital social, es una dimensin destacada por el paradigma de
desarrollo sustentable, siendo una categora subrayada a travs de la investigacin
como un factor de desarrollo y aspecto critico de una regin caracterizada por un
cuadro de empobrecimiento de sus redes y capital social. Una dimensin que permite
el fortalecimiento de las capacidades de un territorio, generando condiciones para el
mejoramiento de las oportunidades, el bienestar y la calidad de vida colectiva, y 4. La
presencia o ausencia de una visin poltico estratgica. Al respecto, autores como
Barton (2009) y Gallopin (2003), destacan que las capacidades de respuestas en
contextos dinmicos en permanente transformacin se edifican desde el mbito
territorial. La incorporacin de aquella perspectiva, tanto en los instrumentos de
planificacin como en sus intervenciones, permite la construccin de un marco de
accin dentro del cual se pueda organizar, invertir y disminuir vulnerabilidades. A
travs del anlisis, es posible concluir que a travs de sucesivas etapas de planificacin
se han ido incorporando con avances, retrocesos y debilidades parte de aquellos
requisitos y objetivos que propone la agenda de desarrollo sustentable desde el
informe Brundtland a la Cumbre de Rio y particularmente en la Agenda Local 21. El
conjunto de respuestas contenidas en las entrevistas a actores claves de la regin,
identifica al Estado como el actor responsable de desarrollar capacidad estratgica, a
travs de procesos que aseguren la incorporacin de la diversidad de sectores e
intereses presentes en la sociedad con el objetivo de entregar respuestas integrales de
largo plazo.
4. La Gobernanza como modelo de desarrollo sustentable regional
La investigacin registra un conjunto de esfuerzos de gobernanza y de de elaboracin
de marcos estratgicos orientados a abordar las problemticas que se desprenden del
diagnostico. En una lnea similar al planteamiento de Barton( 2009), el estudio de
caso, demuestra que un aspecto clave que ha afectado los resultados es la dbil
integracin de los procesos de gobernanza en una planificacin estratgica que
incorpore los requisitos y los objetivos del desarrollo sustentable con evaluacin y
seguimiento de resultados.
Un nmero importante de iniciativas impulsadas desde el mbito regional ha adolecido
de un modelo que integre los factores de la caja de herramienta de la gobernanza, lo
cual finalmente ha provocado pasividad institucional o intervenciones que se
desvirtan y se apartan de los objetivos, como tambin se destaca a travs de
numerosos estudios internacionales ( Evan, 2006 ; Van Vliet, 2008).
Los ejemplos son numerosos en el mbito del caso de estudio, el ms significativo se
relaciona con una iniciativa que rene un conjunto de actores pblicos, privados y de la
sociedad civil que se concertan para impulsar el desarrollo de encadenamientos

167
productivos. Como lo describe Arrollo (2004), instrumentos inadecuados, estrategias
mal diseadas y un proceso de participacin con acuerdos dbiles entre los actores,
concluye sin generar la conformacin de una base empresarial local que permitiera una
alternativa de diversificacin sustentable de la economa regional.
Sin embargo, la investigacin demuestra que el desarrollo de procesos de gobernanza
acompaados de marcos comprensivos de planificacin puede generar intervenciones
con capacidad de modificar trayectorias negativas fortaleciendo la sustentabilidad
territorial. La integracin de los factores de la gobernanza robustece las capacidades
de gobernabilidad descentralizada de la dimensin institucional sobre el territorio. La
gobernanza ha perimido concertar acuerdos, articular actores e intereses que al ser
incorporados en un marco de planificacin han permitido integrar intervenciones y
abordar problemticas multidimensionales.
Ejemplos que se rescatan de la investigacin, son la concertacin de actores para
intervenir a escala regional en la superacin de dficit de infraestructura que ha
afectado a un conjunto de territorios rezagados. Otros ejemplo, destacan la
concertacin de intereses para el desarrollo del mbito andino, en donde se ha
consolidado una institucionalidad entre el mundo indgena, el sector pblico y las
empresas para revertir los daos sociales, econmicos y ambientales que ha
provocado la presencia de la actividad minera. No obstante, el ejemplo ms
comprensivo con perspectiva de largo plazo ha sido el desarrollo de un proceso de
gobernanza que integra, articula y apalanca recursos del conjunto de los sectores
para intervenir sobre la poblacin vulnerable a escala regional, cuyo resultado es uno
de las principales atributos fuertes que exhibe en la actualidad el desarrollo regional.
Los resultados, demuestran que efectivamente desde la dimensin local es posible
impulsar procesos de desarrollo sustentable orientados a fortalecer los atributos
sistmicos del territorio cuando se integran procesos que aseguran articulacin y
coordinacin de intereses, instrumentos adecuados y adaptados a la realidad del
territorio, con un marco comprensivo de planificacin. La investigacin demuestra que
es posible generar resultados que finalmente fortalecen las capacidades institucionales
de gobernabilidad descentralizada de los gobiernos regionales. En este sentido, la
investigacin constata que los obstculos que impiden o restringen las intervenciones
sobre las problemticas econmicas, ambientales y sociales se relacionan con dficit
para articular sectores y concertar actores e intereses diversos. Tambin, cuando los
gobiernos regionales adolecen de capacidad para elaborar y disear instrumentos
adecuados para intervenir integradamente sobre aquellos factores que provocan
debilidades y particularmente cuando se adolece de una visin estratgico comprensiva
que oriente las intervenciones.
El anlisis de los instrumentos de planificacin, arroja como resultado que
efectivamente cuando se integran los requisitos del desarrollo sustentable con los
factores de la gobernanza, se logran intervenciones de alto impacto en la
sustentabilidad. Al contrario, cuando los criterios de sustentabilidad incorporados en
los instrumentos de planificacin no se relacionan con los procesos de participacin ni
se integran a travs de instrumentos de polticas ni se da seguimiento a las

168
trayectorias de las iniciativas, los resultados no se materializan o se desvirta su
finalidad quedando en el mbito de lo discursivo generando frustracin e incertidumbre
en los actores del territorio como se demuestra a travs de las respuestas de
informantes claves.
5. La escala local: una dimensin fundamental para el desarrollo sustentable
Una de las principales conclusiones, de la incorporacin de las percepciones de los
informantes claves, es que transversalmente estos comparten con fuerza el papel que
el paradigma de desarrollo sustentable asigna a los gobiernos de escala local. Una
dimensin que es reforzada por las caractersticas de territorio extremo, alejado de los
centros de toma de decisin junto con la presencia de un actor desequilibrante como
es el sector minero. Los actores comparten que el papel del gobierno del territorio es
clave para armonizar el crecimiento con los equilibrios ambientales, con el desarrollo
de una base solida de sustentacin econmica que permita elevar la calidad de vida de
la poblacin.
No obstante, el marco poltico institucional centralizado que predomina en el pas como
una variable que envuelve restricciones polticas, institucionales y financieras provoca
el debilitamiento de las capacidades de los gobiernos locales. Sin embargo, frente a
aquel contexto la experiencia comparada demuestra que el desarrollo de un modelo
organizacional de escala local que incorpora el fortalecimiento de capacidades
institucionales a travs de los procesos de gobernanza y de la incorporacin en los
marcos estratgicos de los requisitos del desarrollo sustentable, permiten resultados
con capacidad de cambiar las tendencias negativas de una trayectoria.
Por lo tanto, es posible en el contexto del desarrollo sustentable un modelo de escala
local que permita abordar las problemticas del crecimiento, armonizando el desarrollo
econmico de la minera con los equilibrios ambientales, la sustentacin econmica y la
equidad social. Una trayectoria posible, cuando se integran en un mismo modelo de
intervencin las capacidades de gobernanza con marcos estratgicos que aseguren una
trayectoria sustentable de largo plazo.

En resumen, a travs de un enfoque que incorpora el paradigma de desarrollo

sustentable, se estructura un marco de anlisis comprensivo para abordar la
problemtica planteada por el estudio de caso, permitiendo desde una perspectiva
sistmica integrar dimensiones e identificar problemticas econmicas, ambientales y
sociales e institucionales, que afectan la trayectoria del desarrollo regional. Junto con
aquello, se concluye proponiendo un conjunto de componentes de la gobernanza y la
planificacin estratgica como elementos claves para sustentar un desarrollo regional
armnico, solido y equilibrado que contribuye al fortalecimiento de las capacidades
regionales.
El desarrollo del estudio de caso, se justifico porque siendo la escala territorial un
espacio privilegiado para actuar sobre problemticas que trascienden la escala
regional, en particular en el caso de una regin que es un soporte fundamental para el

169
desarrollo nacional, pero que ha sido sin embargo una dimensin escasamente
estudiada. Junto con aquello, el desarrollo de bases conceptuales, el aporte de un
diagnstico y la propuesta de un conjunto de componentes de fortalecimiento de la
dimensin institucional, son elementos que se convierten en insumos para futuras
investigaciones y una contribucin a aquellas polticas pblicas regionales orientadas
al fortalecimiento de capacidades que contribuyan a elevar la calidad de vida de la
poblacin regional.

170
FUENTES Y BIBLIOGRAFA
FUENTES:
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181

ANEXOS

182

ANEXO N 1
CUADROS Y TABLAS

183
ANEXOS CAPITULO IV.

Anexo 1: Competencias Gobiernos Regionales de acuerdo a la evolucin normativa ,1992-2008

Categora
Funciones
Generales

reas
Poltica, Planes y
Programas

Fondo Nacional de
Desarrollo Regional
(FNDR).
Inversin Sectorial de
Asignacin Nacional
(ISAR)

Funciones

Atribuciones

Elaborar y aprobar las polticas, planes y programas de desarrollo

de la regin, as como proyecto de presupuesto, los que se
debern ajustar a la poltica y al presupuesto de la nacin.

Aprobar y modificar las normas

reglamentarias regionales que le
encomienden las leyes

Definir las polticas para el desarrollo de la regin y evaluar las

permanentemente ( Subdere-Mideplan, 2007).
Resolver la inversin de los recursos que correspondan al FNDR y
de aquellos que procedan de acuerdo a la ley.

Adquirir, administrar y disponer de

bienes y recursos conforme lo
dispuesto por la ley.

Decidir la destinacin a proyectos especficos.

Convenir con los ministerios

programas anuales o plurianuales de
inversiones de impacto regional.
Aplicar las polticas definidas por la
ERD.

Ordenamiento
territorial

Normas de carcter
general
Asesora de Municipios

Dictar normas de carcter general para regular las materias de su

competencia
Asesorar a las municipalidades

Cooperacin Internacional

Participar en acciones de cooperacin internacional

Situaciones de Emergencia

Adoptar medidas para enfrentar situaciones de emergencia o

catstrofe

Relaciones entre gobierno

nacional y regional

Mantener relaciones permanentes con el gobierno nacional y sus

distintos organismos

Transferencia de
competencias.

Ejercer las competencias que le sean transferidas de conformidad

con el artculo 67 de esta ley.

Asentamientos urbanos
Obras de Infraestructura y
equipamiento
Medio Ambiente

Establecer polticas para su desarrollo integral

Participar con las autoridades competentes en programas y
proyectos
Fomentar y velar por su proteccin y conservacin.

Disponer, supervisar y fiscalizar las

obras que se ejecuten con cargo a su
presupuesto.

Transporte
Infraestructura
econmicas y social de
reas rurales
Pavimentacin de aceras y
calzadas

Fomentar y velar por el buen funcionamiento de los servicios

Fomentar y propender al desarrollo de las reas rurales,
procurando acciones multisectoriales

Formular y priorizar proyectos de

infraestructura social bsica y evaluar
programas cuando corresponda

Polticas, planes y
programas

Fomento de
Actividades
Productivas

Construir, reponer, conservar y administrar en las reas urbanas

las obras de pavimentacin de aceras y calzadas( Ley 20.035;
2005)
Definir Plan regional de Ordenamiento( Subdere-Minvu, 2008)

Fomento, asistencia y
capacitacin.

Contribuir a la formulacin de las polticas nacionales desde la

visin regional.

Aplicacin de polticas

Desarrollar y aplicar las polticas nacionales definidas en el mbito

regional
Establecer prioridades de fomento productivo, preocupndose de
la explotacin racional de los recursos naturales, coordinando
entes pblicos y concertando acciones con el sector privado.
Promover la investigacin cientfica y tecnolgica
Preocuparse por la educacin tcnicas y superior
Fomentar el turismo con arreglo a las polticas nacionales
Establecer prioridades para la erradicacin de la pobreza

Prioridades de fomento
productivo
Investigacin Cy T
Educacin Superior
Turismo
Erradicacin de la pobreza
Desarrollo Social
y Cultural
Acceso de poblacin de
escasos recursos a
beneficios sociales
Pertinencia de los
proyectos de inversin
Distribucin comunal de
los recursos de los
programas sociales
Fomentar expresiones
culturales
Estudios en el mbito
social

Facilitar el acceso de poblacin de bajos recursos o de lugares

aislados a beneficios y programas.

Aprobar los planes regionales de

desarrollo urbano, planos reguladores
o inter comunales y planes
reguladores comunales.
Aplicar dentro del marco de la ley
tributos que graven actividades que
tengan clara identificacin regional y
se destinen para obras de desarrollo
regional.

Proponer criterios para la distribucin

de las subvenciones de acuerdo a la
normativa.

Determinar la pertinencia de las inversiones sometidas a

consideracin del consejo regional
Distribuir entre las municipalidades los recursos de programas
sociales.
Fomentar expresiones culturales, cautelar el patrimonio y velar
por la proteccin de las etnias originarias.
Realizar estudios relacionados con las caractersticas de la
poblacin.

Fuente: Subdere, Ley Orgnica Constitucional sobre Gobiernos y Administracin Regional (LOCGAR), texto refundido D.F.L
N 1-19.175, ao 2006, en base de Cunill, 2010

184
Anexo 2: Financiamiento de Competencias Regin de Antofagasta (%), 2005-2008
Financiamiento

FNDR
Ministerio de Educacin
Ministerio de Cultura
Ministerio de Hacienda
Ministerio de Justicia
Ministerio RREE
Ministerio del Trabajo
Ministerio de Salud
Ministerio de Vivienda
Ministerio Secretaria
General de Gobierno
Ministerio de
Planificacin
Ministerio de Economa
Ministerio de Agricultura
Ministerio de Transporte
Ministerio de Obras
Pblicas
Ministerio B.Nacionales
Ministerio del Medio
Ambiente
Ministerio de Minera
Ministerio de la Mujer
Total

Ordenamiento
Territorial
2005
2008
89,7
78

75,6
35,5

97

96,7

100
100
15

Fomento
Productivo
2005
2008
4,3

100
17,12
84,1

0,2

12,5

89

100
92

12,3

100

100

100

100

1,5
24,9

Desarrollo Social
2005

2008

2005

2008

5,8
22

22,7
39,4
100

27,4
3,4

28
3,1
0,4

3
100

3,2

2,9
0,02
0,3
0,4
27,6

1,46

1,49

3,5

3
1,14

1,4
0,4

31,9

52,1

0,06
0,04

0,03

0
85

82,8
15,8

11
100
87,6

Total

86,6

4,1

100

55,6
71

78

100
2,6

2,3

44,3
100
18,8

26

0,19
9
0,3

0,13

0,04
0,19
100

100

Fuente: Programa Pblico de Inversin Regional Regin de Antofagasta(PROPIR), 2005-2008.

Anexo 2: Financiamiento de Competencias Regin de Antofagasta, 2005-2008

Financiamiento

FNDR
Ministerio de
Educacin
Ministerio de Cultura

Ordenamiento Territorial

Fomento Productivo

Desarrollo Social

Total

2005

2008

2005

2008

2005

2008

2005

2008

17.274.283

33.950.215

840.358

677.150

1.131.116

10224494

19.245.757

44.851.859

1878605

1.785.558

1.249.850

537899

1.981.120

2416504

643.208

5.016.528
643.208

Ministerio de Hacienda
Ministerio de Justicia

2046711

2.272.003

52700

Ministerio RREE

13182

Ministerio del Trabajo

211444

Ministerio de Salud

297529

319.384

2921118

2.490.454

Ministerio de Vivienda
Ministerio Secretaria
General de Gobierno
Ministerio de
Planificacin
Ministerio de Economa

16463642

538.046
2400

731873

97.552

31500

Ministerio de Obras
Pblicas
Ministerio de Bienes
Nacionales

22382159

83.360.000

Ministerio del Medio

Ambiente
Ministerio de Minera

27000

2102579

12.053.672

50.000

114788

4.847.575

2.264.749
690.269

33000

41614

44000

297529

319.384

19384760

14.544.126
639.396

1043856

5.597.575

2102579

2264749

796373

787.821

22382159

83.360.000

41614

61.150

27000
94000

35.000

Ministerio de la Mujer

94000

308.749
49.875.701

2.349.064

13182

101.350
926668

Total

2099411

211444

700.001

Ministerio de
Agricultura
Ministerio de
Transporte

77.061

125.618.363

1.892.526

4.932.018

18.387.941

30.272.229

Fuente: Programa Pblico de Inversin Regional Regin de Antofagasta (PROPIR), 2005-2008.

61.150
79000
308.749

70.156.168

160.761.459

185
Anexo 3: Instituciones con presencia regional en el rea de desarrollo productivo

Ministerios
Economa

Subsecretarias
Subsecretaria de Economa

Direcciones Nacionales
CORFO
SERCOTEC
SERNATUR
SERNAPESCA
Banco Estado

Minera

Subsecretaria de Minera

Trabajo

Subsecretaria del Trabajo

Mideplan

Subsecretaria de Planificacin

MOP

Subsecretaria de Obras
Pblicas

Direcciones Nacionales

Agricultura

Subsecretaria de Agricultura

RREE
Sernam
Interior

INDAP
SAG
FIA
CONAF
INIA
Pro Chile
Servicio Nacional de la Mujer

Subsecretaria del Interior

SERNAGEMIN
ENAMI
SENCE
Direccin del Trabajo
Direcciones Nacionales

Entidades Pblicas Regionales

Direccin Regional
Direccin Regional
Direccin Regional
Direccin Regional Sernapesca
Banco Estado Regional
Agencia Regional Desarrollo
Productivo
Direccin Regional
Direccin Zonal
Direccin Regional
Direccin Regional
FOSIS
FONADIS
SENAMA
CONADI
Programa Chile Solidario
DGA
DOP
DOH
Vialidad
Concesiones
Aeropuertos
INDAP
SAG
FIA
CONAF
INIA
Direccin Regional
Direccin Regional
UCR
Gobiernos Regionales
Gobiernos Municipales

Fuente: Elaboracin propia en base de Estudio de Cunill, 2010.

Anexo 4: Instituciones con presencia regional en el rea de ordenamiento territorial

Ministerios
Vivienda

Subsecretarias
Subsecretaria de Vivienda

MOP

Subsecretaria de Obras
Pblicas

Mideplan

Subsecretaria de Planificacin

Minera

Subsecretaria de Minera

Bienes Nacionales

Subsecretaria de Bienes
Nacionales

Ministerio del Medio

Ambiente
Relaciones Exteriores
Defensa
Agricultura

Subsecretaria de Marina
Subsecretaria de Agricultura

Direcciones Nacionales

Direcciones Nacionales

Direcciones Nacionales

Entidades Pblicas Regionales

MINVU
SERVIU
DGA
DOP
DOH
Vialidad
Concesiones
Aeropuertos
SERPLAC
SIN
SECTRA
Seremi Minera
Sernageomin
Seremi de Bienes Nacionales

SEIA

SEIA

Direccin Nacional de
Fronteras(DIFROL)
DIRECTEMAR
Direcciones Nacionales

URAI

Interior
Subdere
Fuente: Elaboracin propia en base de Estudio de Cunill, 2010.

Gobernaciones zonales martimas

Seremi de Agricultura
INDAP
SAG
CONAF
UCR

186
Anexo 5: Instituciones con presencia regional en el rea de desarrollo social
Ministerios

Subsecretarias

Direcciones Nacionales

Mideplan

Subsecretaria de
Planificacin

Direcciones Nacionales

Justicia

Subsecretaria de Justicia

Direccin Nacional

MINSAL

Subsecretara de Salud
Subsecretaria de Redes

Ministerio del Trabajo y

previsin social

Subsecretaria

Direcciones

Ministerio de Educacin

Subsecretaria de
Educacin

Direcciones Nacionales

Ministerio Secretaria
General de Gobierno

Subsecretaria

Direcciones Nacionales

Subsecretaria
Ministerio de la Mujer
Ministerio de
Agricultura

Subsecretaria

Direcciones Nacionales

Ministerio de Vivienda

Subsecretaria

Servicios Regionales de
Vivienda y Urbanismo

Presidencia de la
Repblica
Ministerio del Interior

Gabinete Primera Dama

Subsecretaria del
Consejo Nacional de Control
Interior
de Estupefacientes (CONACE)
Fuente: Elaboracin propia en base de Estudio de Cunill, 2010.

Entidades Pblicas Regionales.

SERPLAC
FOSIS
FONADIS
SENAMA
CONADI
INJUV
Programa Chile Solidario
Seremi de Justicia
SENAME
Seremi de Salud
Direcciones Regionales de redes
hospitalarias
Seremi del Trabajo
Direccin Regional del Trabajo
Direccin Regional INP
Direccin Regional SENSE
Seremi de Educacin
JUNAEB
JUNJI
Direccin Regional Instituto del
Deporte
Divisin de Organizaciones
Sociales
Seremi de la Mujer
Seremi de Agricultura
INDAP
CONAF
Servicios Regionales de Vivienda y
Urbanismo( SERVIU)
INTEGRA
PRODEMU
Direccin Regional CONACE

187
Anexo 6 : Oferta normativa de participacin ciudadana en Chile

Norma
Ley Orgnica
Constitucional sobre
votaciones y
escrutinios
Ley Orgnica
Constitucional de
Municipalidades

Mecanismos de
participacin
Votaciones Populares

Nacional
Elecciones y
Plebiscitos

Regional

Provincial

Elecciones
parlamentarias y de
Consejo Regional(
indirecta)

Elecciones de Alcalde y
Consejo

Consejo econmico
y social provincial(
dbil y solo
consultivo).

Consejo Municipal

Consejo Econmico y
Local (dbil y solo
consultivo).

Oficina de Partes y
reclamos.

Oficina de partes y
reclamos municipales

Audiencias Pblicas.

Audiencias Pblicas( no
definidas en la ley).
Plebiscitos comunales(
temas de inters
comunal)

Plebiscitos
Ley Orgnica sobre
Gobiernos
Regionales
Ley de Trasparencia

Oficina de Partes y
reclamos

Ley Bases del Medio

Ambiente

Sistema de evaluacin
Impacto Ambiental

Informacin

Normas de calidad
ambiental y de
emisin.

Oficina de Partes y
reclamos regionales
Aplicable a los
ministerios y en
general a los
servicios
administrativos

Aplicable a
gobiernos
regionales e
intendencias

Aplicable a las
gobernaciones

Consejos
Consultivos
Etapa de consulta
de anteproyectos,
personas naturales
y jurdicas entregan
antecedentes.

Elaboracin Planes de
descontaminacin y
prevencin

Planes regionales de
Desarrollo
Art.34 referido a
participacin social

Obligatoriedad de
escucharlos en
asuntos indgenas

Administracin de
reas silvestres
protegidas

Planes regionales
de Desarrollo
Urbano
Obligatoriedad de
escuchar en
asuntos indgenas

Planes reguladores
intercomunales

Planos reguladores
comunales
Obligatoriedad de
escucharlos en asuntos
indgenas

Se considera la
participacin de las
comunidades all
existentes.

Ley de Juntas de
Vecinos y dems
organizaciones
comunitarias
Ley Orgnica
Constitucional de
enseanza
Ley de proteccin de
personas con
discapacidad
Ley de Pesca y
Acuicultura

Participacin
Consultiva

Participacin resolutiva

Consejo Nacional
de Pesca

Ley del Deporte

Consultiva

Instituto Nacional
del Deporte

Fondo Nacional de
Desarrollo Cientfico
y Tecnolgico

Fondecyt

Consejo Nacional de
la Cultura y las artes

Comits consultivos

Ley sobre
asociaciones
gremiales

Colegios profesionales

Consejo superior
de ciencia/ Consejo
superior de
desarrollo
tecnolgico
Consejos
regionales de la
cultura y las artes
Asociaciones
gremiales

Participacin

Aplicable a los
municipios

Participacin EIA.

Elaboracin Planes de
descontaminacin y
prevencin
Ley General de
Urbanismo y
Construcciones
Ley de Proteccin y
Desarrollo Indgena

Municipal

Estructura legal de
participacin de
organizaciones
comunitarias
Consejo Superior
de educacin
Fondo nacional de
la discapacidad

Elaboracin propia a partir de Cunill, 2009.

Consejos zonales
de pesca/Consejos
regionales de pesca
Consejos
consultivos
regionales

Clubes deportivos
locales/ consejos
locales de deporte

188
Anexo 7: mecanismos de participacin de nivel ministerial instituidos a nivel sub nacional.

Institucin

Mecanismo

Descripcin

Propsito

Participantes

Ministerio de
Salud

Consejo de
participacin Social
de las Direcciones
del Servicio de
Salud.

Consejo conformado
por representantes de
organizaciones de
usuarios, de las
comunidades locales,
de la sociedad civil con
asentamiento en el
territorio del Servicio
de Salud.

Asesora a la Direccin del

Servicio de Salud, evala la
gestin y articulacin de
redes, propone soluciones
para mejorar la calidad de
los servicios, participa en la
implementacin de los
presupuestos participativos,
medicin de satisfaccin
usuarios, definicin de
prioridades de inversin.

Representantes de
organizaciones comunitarias,
agrupaciones de usuarios,
grupos voluntarios,
representantes del equipo
tcnico de salud.

Consejo de
Integracin de la
Red Asistencial

Organismo de carcter
asesor y consultivo.

Tiene como finalidad

resolver problemas de
gestin, satisfaccin usuaria,
programacin en red,
fomento y difusin.

Participacin de directivos e
incorpora representantes de
los usuarios.

Consejo Asesor
Regional

Instancia de trabajo
integradas por los
servicios de salud,
seremi de salud,
Fonasa, Gore y
representantes
sociedad civil
Constitucin de mesas
de dialogo regional

Su trabajo se enmarca en la
Agenda de determinantes
sociales y equidad

Representantes de la
sociedad civil, directores de
centros de salud,
autoridades regionales y
comunales.

Promover la generacin de
espacios de dilogo para
influir en la creacin de
polticas pblicas
Generar oportunidades para
pequeos y micro
empresarios

Segn prioridades regionales

son todos los trabajadores
de los sectores

Ministerio del
Trabajo

Mesa de Dilogo
Social

Ministerio del
Trabajo
Sence

Jornadas de
acuerdo ciudadano
Programa Chile
Emprende

Jornadas anuales del

Programa Chile
Emprende

Conama

Participacin SEIA

Corresponde a un
mecanismo que se
implementa en etapas
durante los 60 das
que se establecen de
participacin
ciudadana.

El objetivo es mejorar la
evaluacin ambiental de los
proyectos que ingresan al
SEIA a travs de la
consideracin de la opinin
de la comunidad expresadas
en las observaciones
ciudadanas, pudiendo la
sociedad civil aportar nuevos
antecedentes.

Normas
Ambientales

Conformacin de
Comit Ampliado

La ciudadana pueda aportar

al proceso de elaboracin o
revisin de normas o planes
presentando antecedentes

Sector privado, ONG,

Universidades,, el sector
regulado en cuestin,
organizaciones sociales.

Mesas regionales
Agricultura
Familiar

Organismos colegiados
pblico-privado.

Apoyo a las organizaciones

para una efectiva operacin
pblico-privada.

Representantes de
organizaciones campesinas
regionales.

Organismos externos
integrados por
representantes
pblicos y de
entidades sector
privado.
Organismos colegiados
de representacin
pblico-privada

Promueve la
descentralizacin
institucional.

Representantes de
organizaciones de
productores regionales y
locales.

Desarrollo inclusivo de la
agricultura familiar

Representantes de
organizaciones de
productores regionales y
locales.

Ministerio de
Agricultura

Consejos
Directivos de INIA

Consejos asesores
regionales

Servicios Pblicos y
pequeos y micro
empresarios que forman
parte de las mesas
productivas
Interactan el titular del
proyecto, autoridades
regionales y locales, los
servicios pblicos, ONG,
Universidades y la
ciudadana afectada.

189
Ministerio de
Transporte

Comisin Regional
de seguridad de
Transito

Generar instancias
para el mejoramiento
de la seguridad del
transito

Proponer planes, proyectos

y programas orientados a
prevenir y reducir los riesgos
de accidente en la regin.

Ministerio de
Bienes
Nacionales.

Comits
Concesionales
Regionales

Participacin en la
toma de decisin de
las polticas

Consejo Nacional
de la cultura

Consejos
Regionales y
Comits
Regionales de la
Cultura.

La ley 19.891
contempla la creacin
de rganos de
carcter consultivo y
resolutivo.

Mesas Artsticas
regionales

Instancias de carcter
consultivo compuesta
por la comunidad
artstica

Instancia de evaluacin de
proyectos para el desarrollo
de actividades productiva en
territorio fiscal
Estos contribuyen a dar
cumplimiento a lo
establecido en la ley 19.891
que estimula la participacin
ciudadana en el logro del
desarrollo cultural.
Las mesas artsticas
regionales tienen por objeto
aportar al desarrollo del
sector artstico y cultural a
travs del dialogo con la
ciudadana.

Gobierno Regional, Seremi

de Transporte, Minvu,
Mop;Minju;Mineduc, Minsal,
Directores regionales de
servicio, representantes
comunales, medios de
comunicacin, asociaciones
de la sociedad civil.
Gore, municipio,
organizacin sociedad civil.

Distintos rganos colegiados

y personalidades del mundo
de la cultura establecidos en
la ley 19.891.

Artistas de todas las

disciplinas

Fuente: http://www.gobiernotransparentechile.cl/; Cunill, 2009

Anexo 8: Iniciativas Institucionales de gobernanza en la Regin de Antofagasta
Nombre del
Mecanismo
Mesa Pblico-privada de
energa.

Descripcin

Propsito

Mecanismo

rgano de representacin de los

principales entes pblico-privado del
sector energtico.

Desarrollo de diagnostico y Evaluacin

de la situacin coyuntural y estratgica
del sector energtico regional.

Espacio de concertacin pblico-privada sobre el

desarrollo energtico regional.

2006-2009
Mesa Pblico Privada
Clster Minero de
Antofagasta

Instancia regional pblico-privada

relacionada con el sector de bienes y
servicios a la minera.

Instancia de seguimiento y coordinacin

del lineamiento clster minero regional
entre el sector pblico, asociaciones
gremiales y sector minero.

Instancia de concertacin entre el sector pblico,

proveedores regionales e industria minera sobre las
problemticas y ejes estratgicos.

2002-2011
Mesa Regional de
Recursos Hdricos.

Instancia regional de gestin y

planificacin recursos hdricos.

Tiene por objetivo elaborar una poltica

y un plan estratgico con una cartera de
acciones e iniciativas para el manejo de
de los recursos hdricos de la regin de
Antofagasta

Instancia publica para la elaboracin de una Plan

Estratgico y poltica regional de recursos hdricos.

Mesa Pblico-privada de
Educacin.

Instancia regional permanente en el

mbito de la educacin.

El propsito de la mesa de educacin es

abordar las brechas de calidad existente
en el mbito educacional regional.

2002-2009
Mesa Regional de
Proteccin Social.

Instancia de coordinacin de los

sectores pblicos del mbito social.

El propsito de la instancia es de
coordinacin ,evaluacin y seguimiento
de las diversas iniciativas vinculadas a
los temas de pobreza, discapacidad,
adultos mayores y territorios
vulnerables.
El propsito de este mecanismo es
realizar la coordinacin entre los entes
pblicos regionales y privados
orientados al fortalecimiento de la zona
de integracin.

Instancia de dialogo, diagnostico y seguimiento de

iniciativas entre el sector pblico, la sociedad civil e
instituciones privadas orientadas a elevar la calidad de la
educacin regional
Instancia de coordinacin e integracin de polticas
sociales con enfoque territorial.

2008-2009

2006-2009

Mesa Publico Privada

Zona de Integracin
centro oeste de
sudamerica (Zicosur).
1997-2009
Comisin Regional Borde
Costero.
2006-2009
Comisin Regional
Bicentenario.
2000-2009

Mesa Plan Urbano

Comuna de Mara Elena.
2007-2009
Mesa Plan Calama
2007-2009

Es la instancia regional de
participacin del sector pblico y
privado a nivel regional en Zicosur .

Es La instancia de participacin
definida en la poltica nacional de uso
del borde costero en las regiones.
Compuesta por comisiones que
levantan propuestas tcnicas.
Instancia Regional de participacin de
los servicios pblicos, municipios,
universidades y representantes de la
sociedad civil convocada por el
Gobierno Regional con reuniones
bimensuales.
Instancia de participacin entre el
gobierno regional, autoridades
comunales, Empresa SQM y Sociedad
Civil
Instancia de participacin entre
gobierno regional, municipalidad de
Calama y Codelco con reuniones
bimensuales

Instancia pblico- privada orientada a la generacin de

acuerdos en el marco de la integracin con las regiones
vecinas de Chile, Argentina, Bolivia, Brasil y Paraguay.

El propsito es generar un espacio de

anlisis, discusin y desarrollo de
propuestas y evaluacin de iniciativas
que se desarrollan en el borde costero
de la regin de Antofagasta.
Su objetivo era recoger las distintas
miradas que aporten a orientar la
materializacin de iniciativas regionales
emblemticas en el marco de
infraestructura y la cultura

Instancia pblico privada de toma de decisiones

relacionadas con el ordenamiento del borde costero
regional.

Esta instancia tuvo por objetivo el

desarrollo de un plan de reconstruccin
y de desarrollo urbano de la ciudad
salitrera de Mara Elena.
Esta instancia tiene por objeto levantar
iniciativas, seguimiento y coordinacin
de un plan de intervencin integral de la
comuna de Calama.

Instancia que rene a autoridades regionales,

comunales, empresa privada y sociedad civil para la
concertacin de un plan de intervencin para la comuna
de Mara Elena.
Instancia publica de coordinacin de iniciativas de
inversin pblica para el desarrollo de un plan urbano

Instancia pblico, privada y de la sociedad civil para el

dialogo y la toma de acuerdos vinculantes

Fuente: Elaboracin propia, en base de :DGA, 2008-2010; Consejo Regional de Educacin, 2009;CORFO, 2002; Lagos,
2010; Zicosur, 2011;Comisin Ejecutiva Obras Bicentenario, 2005, 2010; Gobierno Regional de Antofagasta (2010), Plan
Calama Ciudad Oasis;Idem (2010), Plan de recuperacin y puesta en valor Mara Elena; dem (2009), Diagnostico Borde
Costero de la Regin de Antofagasta.