Poltica externa brasileira

As diferentes percepes sobre o Mercosul

Brazilian foreign policy
The dissimilar perceptions about Mercosul

Miriam Gomes Saraiva*

Resumo: A eleio de Lula para a presidncia, junto com as eleies de Nstor

Kirchner e Tabar Vsquez, abriu caminho para a construo de expectativas sobre um
avano do Mercosul. No entanto, esta expectativa confirmou-se apenas parcialmente e,
pouco a pouco, a dimenso mais sul-americana sob a liderana brasileira foi ocupando
um lugar prioritrio na poltica externa brasileira. Suas lacunas passaram a ser ento
objeto de ateno de estudiosos brasileiros. Com esta preocupao, um dos elementos
que limitam seu aprofundamento refere-se s percepes e expectativas diferentes
que existem sobre o bloco no interior de seus estados membros, perpassando tanto
os diplomatas, burocratas de outras agncias governamentais. O artigo avalia o caso
do Mercosul acudindo anlise das ideias sobre as quais se fundamentam as iniciativas
de integrao, tomando como base as ideias dos atores governamentais brasileiros com
destaque para a diplomacia desde os anos 80 at nossos dias. O artigo dividido em
quatro partes: a apresentao das percepes do processo de integrao que permearam
o aparato governamental brasileiro; descrio e anlise da evoluo destas ideias; as
ideias presentes no governo de Lula; e as concluses.
Palavras-chave: Poltica externa brasileira; ideias e poltica externa; Mercosul

Abstract: The election of Lula at the same period of the election of Nstor Kirchner
and Tabar Vasquez, opened the way for the building of expectations about Mercosul
improuvement. However, this expectations has not taken place at all and the SouthAmerican dimension under Brazilian leadership has progressively became priority
in Brazilian foreign policy. Its lacks have been concentrating the attention of many
Brazilian scholars. With these concerns, one of the elements that limit the deepening of
the block refers to the different perceptions and expectations about it that can be found
inside the member countries that go beyond diplomatic corporation, other governmental
agencies and political parties. The article evaluates the Mercosul case based on the
analysis of the main ideas about integration initiatives, taking into account the ideas
of Brazilian governmental actors mainly in the Ministry of Foreign Affairs since

* Doutora em Cincia Poltica pela Universidad Complutense de Madrid, Espanha, professora

adjunta da Universidade do Estado de Rio de Janeiro, Brasil. <miriamsaraiva@uerj.br>.

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Porto Alegre

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the 80ties until today. It is divided in four parts: the presentation of the perceptions
about the integration process that go beyond the Brazilian governmental apparatus;
the description and analysis of the evolution of these ideas; the ideas that can be found
during the government of Lula da Silva; and the conclusions.
Keywords: Brazilian foreign policy; Ideas and foreign policy; Mercosul

Introduo
A eleio de Lula para a presidncia, no mesmo perodo que as eleies
de Nstor Kirchner e Tabar Vsquez, abriu caminho para expectativas sobre
um avano significativo do Mercosul. No entanto, a evoluo que se esperou
nos primeiros anos de seu governo confirmou-se apenas parcialmente e,
pouco a pouco, a dimenso mais sul-americana da poltica externa brasileira
passou a ocupar um lugar prioritrio. As lacunas do bloco passaram a ser
ento objeto de ateno de estudiosos brasileiros. Cabe ressaltar, porm, que
um dos elementos que limitam seu aprofundamento refere-se s percepes e
expectativas diferentes que existem sobre o bloco no interior de seus estados
membros, perpassando tanto os diplomatas, burocratas de outras agncias
governamentais, acadmicos e a sociedade em geral.
No caso brasileiro, no decorrer da evoluo do processo de integrao foram
se desenvolvendo percepes diferentes no interior do aparato governamental,
que tiveram impacto sobre o andamento do processo. A chegada de Collor
de Mello presidncia esteve acompanhada de uma crise de paradigma de
poltica externa que ps em cheque os princpios do comportamento adotado
at ento e levou a uma diviso basicamente em duas correntes de pensamento
autonomistas e institucionalistas pragmticos que influenciaram sobre o
avano do processo de integrao.1 No entanto, nos primeiros anos do processo
estruturou-se uma coalizo interna que incluiu em termos econmicos tanto as
correntes mais heterodoxas quanto as mais favorveis abertura econmica
(Lima, 2006), e em termos diplomticos tanto os autonomistas quanto os
institucionalistas pragmticos. Setores mais favorveis ao aprofundamento
institucional do bloco os chamados progressistas viro a ter maior peso
somente durante o governo de Lula, quando se rompe esta aliana.2
A definio da segunda corrente como institucionalistas pragmticos inspirada na definio
de Pinheiro (2000). Alguns autores definem este grupo como liberais.
2
Malamud e Castro (2007) fazem uma classificao interessante e separam as percepes
sobre o Mercosul em trs grupos: liberais (menos favorveis), realistas e progressistas. Aqui
colocamos os realistas como pragmticos.
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Este artigo prope avaliar o caso do Mercosul acudindo anlise das ideias
sobre as quais se fundamentam as iniciativas de integrao, analisando as ideias
mais presentes nos atores governamentais brasileiros com destaque para a
diplomacia desde os anos 80 at nossos dias. Para tanto, toma como principais
eixos tericos os trabalhos de Goldstein e Keohane (1993) e Moravcsik (2001),
que, buscando alternativas ao pensamento construtivista, articulam as ideias
com polticas ou, no caso de Moravcsik, mais claramente com interesses.3
A sugesto de Vigevani, K. Mariano e M. Mariano (2001) de se buscar identificar o impacto dos discursos epistmicos, oriundos do construtivismo, nos
processos de integrao regional tambm ser levada em conta. O artigo ser
dividido em trs partes e as consideraes finais. A primeira parte apresenta
as percepes do processo de integrao que permearam o aparato governamental brasileiro. A segunda, mais extensa, concentra-se na evoluo destas
ideias. A ltima parte d destaque para as ideias presentes no governo de
Lula da Silva.

As vises da integrao regional na diplomacia brasileira:

o peso das crenas de poltica externa
As interpretaes existentes no interior da diplomacia e do aparato
governamental brasileiros sobre o processo de integrao regional
experimentaram, por um lado, diferenas em termos de percepes e, por
outro, a influncia forte de crenas presentes na poltica externa brasileira em
termos histricos que atuam como elemento unificador de comportamentos.
Segundo Vigevani et al. (2008), a posio do Brasil frente ao Mercosul deve ser
vista com base em dois fatores constitutivos da poltica externa, enraizados na
sociedade e no estado brasileiros: a autonomia e o universalismo.4 Subjacente
ideia de universalismo e autonomia est uma crena histrica entre os
formuladores da poltica externa de que o Brasil deve ocupar um lugar especial
no cenrio internacional em termos poltico-estratgicos.
Dentro deste arco comum, podem ser identificadas diferenas importantes.
Em termos polticos houve trs grupos mais definidos, sendo dois deles
notadamente mais fortes e com maior penetrao no aparato governamental. Em
termos econmicos, possvel separar entre os mais favorveis a um processo
de abertura econmica e aqueles identificados com o desenvolvimentismo.
Cabe ressaltar, porm, que mesmo os favorveis abertura econmica no se
As opes tericas deste artigo esto inspiradas no debate apresentado em Saraiva e Briceo
(2009).
4
Vigevani, T. et al. (2008) fornecem uma interpretao muito relevante para a posio brasileira
frente ao Mercosul.
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enquadram plenamente no padro liberal (com exceo de uma minoria com

menor influncia na diplomacia).
Apesar do esgotamento do modelo de crescimento baseado na
substituio das importaes, o xito do crescimento econmico a partir do
modelo proporcionou o desenvolvimento de setores desenvolvimentistas fortes
e estveis. Gerou uma estrutura industrial complexa e diversificada. Assim o
Brasil recebeu os anos 1990 com uma confrontao entre um pensamento
plenamente liberal que no teve xito aps o impeachment de Collor de Mello,
e um equilbrio entre um pensamento mais favorvel abertura econmica (sem
abrir mo da poltica industrializante adotada no perodo desenvolvimentista) e
um pensamento mais tradicional, nacionalista e desenvolvimentista (defensor
de um desenvolvimento baseado na ampliao de setores de infraestrutura e
projeo industrial externa).
Em termos polticos, grosso modo, os mais favorveis a um processo
de liberalizao condicionada encontram mais identidade nos marcos
dos institucionalistas pragmticos em termos diplomticos. Este grupo
caracteriza-se por, sem abrir mo dos padres mais profundos da poltica
externa brasileira de autonomia e universalismo, dar maior importncia ao
apoio do Brasil aos regimes internacionais em vigncia. Defende a ideia
de uma insero internacional do pas a partir de uma autonomia pela
integrao (onde valores globais devem ser defendidos por todos). Neste
caso, busca na Amrica do Sul uma liderana mais discreta.5 Esta viso
identifica o Mercosul como um espao para proporcionar ganhos econmicos
e para diminuir os impactos e o prprio ritmo de uma abertura para o exterior,
oscilando entre, nos piores momentos, a defesa com pouco vigor do retorno a
uma rea de livre comrcio, e outras vezes na aceitao de uma unio aduaneira
incompleta. Neste caso, a institucionalizao no necessria e s ser bem
vinda na medida em que potencialize a capacidade do bloco de produzir benefcios.
O segundo grupo, favorvel ao desenvolvimentismo em termos
econmico, a corrente autonomista. Este grupo defende uma projeo mais
autnoma e ativa do Brasil na poltica internacional; teria preocupaes de
carter tambm poltico-estratgico dos problemas Norte-Sul; e buscaria um
papel de maior liderana brasileira na Amrica do Sul. Por perceber a integrao
sul-americana sob a liderana brasileira como prioridade, v como importante
uma ampliao do bloco atravs da entrada de novos estados. O Mercosul, por
5

Sobre o desejo de autonomia e a perspectiva de adeso por parte do Brasil aos regimes
internacionais na matriz da poltica externa brasileira dos anos 1990, Pinheiro (2000) fornece
reflexes interessantes.

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seu turno, poderia atuar como um instrumento capaz de proporcionar ao Brasil

um melhor posicionamento regional, assim como funcionar na esfera comercial
como elemento capaz de abrir caminho para a formao de uma rea de livre
comrcio na regio. Por outro lado, poderia representar um canal de projeo e
fortalecimento nas negociaes econmicas internacionais.
Desde 1991, porm, estas duas abordagens convergiram em torno da
formao e evoluo do Mercosul. O modelo baseado em uma unio aduaneira
incompleta, no no-aprofundamento da integrao poltica e no baixo perfil
institucional atendeu s duas vises. Atuaria como um reforo para a insero
internacional do Brasil, sem os condicionamentos prprios de um mercado
comum ou de traos supranacionais (Vigevani et al., 2008).
A perspectiva de uma aliana com a Argentina no que diz respeito a uma
atuao frente aos temas da poltica regional tambm foi objeto de consenso
entre as duas correntes diplomticas e outros setores do aparato burocrtico
brasileiro: a poltica externa brasileira seria uma rea sensvel e vista como
questo de soberania nacional.
Por fim, e de forma lateral, a viso progressista desenvolveu-se com
pouca influncia no interior da diplomacia e de outras agncias do governo. Diz
mais respeito a uma viso histrica de acadmicos e lideranas, formadores de
opinies em favor da integrao. Este grupo foca basicamente nos processos
de integrao na regio e, mais especificamente, no caso do Mercosul. Ele
identifica a existncia de uma identidade regional e prope um aprofundamento
do processo de integrao em termos polticos e sociais, e prope abrir espaos
para avanos no interior do bloco em termos de sua institucionalizao. Durante
o governo de Lula este grupo veio a ter relativa influncia na formulaes de
polticas para o bloco.
Estas perspectivas perpassaram o aparato governamental, os partidos
polticos, agentes econmicos e a sociedade civil em geral. E a existncia de
uma coalizo entre estas perspectivas na primeira dcada do bloco deixou mais
obscuras as diferenas, assim como alternativas de evoluo do processo de
integrao.

A evoluo do pensamento na diplomacia brasileira: a

constncia dos preceitos do universalismo e da autonomia
A perspectiva de aproximao do Brasil com a Argentina enquanto
base para a criao posterior do Mercosul comeou durante a presidncia do
General Figueiredo, e pode ser vista na assinatura do Acordo Tripartite Itaipu/
Corpus, nas trocas de visitas presidenciais em 1980, na assinatura do acordo
nuclear e na posio de neutralidade parcial assumida pelo Brasil durante a

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Guerra das Malvinas/Falklands (Gardini, 2005).6 A transio democrtica na

Argentina iniciada em 1983 deixou a aproximao em compasso de espera.
Embora houvesse disposio por parte do Itamaraty que se encarregou de
uma aproximao entre ambos neste perodo materializada na implementao
do grupo binacional criado por proposta do governo argentino, foi a partir de
1985, com o estabelecimento do governo civil de Jos Sarney, que a ideia da
integrao colocou-se de forma mais clara.
De meados para o final dos anos 1980, diversos fatores domsticos e
vises no interior do aparato governamental incidiram sobre o comportamento
brasileiro em relao Argentina favorecendo o impulso do processo de
integrao entre ambos e a consequente estruturao do Mercosul. Os mecanismos de superao da crise econmica vinculada ao problema da dvida
externa, a necessidade de atualizao do parque produtivo, os projetos de abertura econmica, a consolidao do governo democrtico e a posio favorvel
e envolvimento do presidente Sarney na iniciativa atuaram como incentivo.
No quadro da transio democrtica, a aproximao com a Argentina era
vista como elemento fortalecedor do novo regime e garantidor das instituies
democrticas tanto no Brasil quanto nos pases da regio. Como pano de fundo,
a democratizao serviu para dissipar as desconfianas e as ideias de disputa
hegemnica que haviam marcado as relaes entre Brasil e Argentina durante
muito tempo (Barbosa e Csar, 1994).
O Itamaraty, neste momento, tinha um pensamento hegemnico claro
orientado para os princpios de carter globalista do pragmatismo responsvel.
A viso mais consensual do processo de integrao ento predominante na
diplomacia acreditava que, internamente, a integrao com a Argentina
favoreceria a articulao do projeto nacional de desenvolvimento contribuindo
para gerar uma economia de escala especializada. Em relao insero
externa, o bloco poderia contribuir como plo de atrao de comrcio e
investimentos privados, assim com para fortalecer a insero internacional do
pas (afetada pelas negociaes da dvida externa). Neste quadro, os princpios
do universalismo e da autonomia, como destacam Vigevani et al. (2008),
ocuparam um lugar relevante.
A partir da assinatura da Declarao de Iguau, em 1985, o processo
de aproximao comeou a caminhar a passos firmes. Neste perodo,
os problemas decorrentes da crise da dvida externa queda no nvel das
atividades produtivas e fenmenos inflacionrios, junto com uma baixa na
6

Neste perodo, o Brasil deu uma guinada em seu comportamento buscando uma aproximao
maior com os parceiros latino-americanos, assim como priorizando as atuaes em termos
multilaterais na regio.

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taxa de investimento e a alternativa seguida de planos de estabilizao

heterodoxos reforaram a tendncia integrao. A viso predominante dentro
das agncias governamentais nos marcos de uma estratgia heterodoxa de
desenvolvimento ainda baseada na substituio de importaes (apesar da
fratura aberta no modelo com a crise da dvida) apontava para a articulao de
setores produtivos considerados importantes como prevista na Declarao.7
Em 1986 foi assinada a Ata de Integrao de carter mais amplo, segui
da dos Protocolos de Integrao referentes a setores especficos das duas
economias. Neste perodo a tendncia negativa do comrcio bilateral entre
os dois pases se reverteu retomando este o rumo do crescimento. Mas um
impacto maior da integrao sobre a economia nacional no se concretizou
devido, entre outros, aos problemas internos vividos na rea econmica e na
concentrao de esforos para super-los. Tambm os impasses estruturais
resultantes da assimetria entre os setores produtivos dos dois pases, suas
polticas macroeconmicas e as oscilaes cambiais dificultaram a integrao
dos dois mercados.8
Na passagem para os anos 1990, novos fatores contriburam para um incremento do processo de integrao. A falncia do modelo de desenvolvimento
econmico baseado na substituio de importaes, junto aos problemas finan
ceiros decorrentes da crise da dvida externa, levou a esforos de redefinio
do projeto de desenvolvimento. A opo no incio do governo de Collor por um
processo de abertura da economia com vistas a um crescimento articulado com
os insumos e mercados externos imps a necessidade de se renovar o parque
produtivo como garantia de uma insero mais competitiva na economia
internacional. Neste quadro, a integrao foi identificada por membros das
agncias econmicas governamentais de carter ortodoxo como mecanismo de
acesso a mercados externos, como instrumento para fortalecer a liberalizao
comercial, e elemento capaz de impulsionar a economia brasileira no sentido de transformaes, e de maior eficincia no sistema produtivo interno
(Barbosa, 1993, p. 139).
A ascenso dos governos de Fernando Collor e Carlos Menem acele
rou o processo de aproximao. Ambos os governos sendo o argentino de
forma mais completa e com mais sucesso , passaram a implementar polticas
de corte neoliberal orientadas para a abertura das economias para o exterior,
liberalizao comercial, privatizao e desregulamentao da economia, con-
Sobre a viso de atores das agncias econmicas governamentais com destaque para o
Ministrio da Fazenda e, mais especificamente, do Ministro Dlson Funaro ver Gardini
(2005, p. 97-98).
8 Para uma viso desta etapa do processo de integrao, ver Camargo (1993).
7

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tribuindo desta forma para a adoo do modelo de integrao com abertura

para o exterior. Neste processo, a integrao esperada pelo Executivo mudou
de foco, assumindo um carter mais propriamente comercial.
Outro elemento importante que j se delineava neste momento foi a
participao de setores empresariais no processo de integrao. A crise
econmica e problemas inflacionrios experimentados pelo Brasil, e a ameaa
de marginalizao da regio em relao ao comrcio internacional, aos fluxos
financeiros e a investimentos em escala incentivaram as elites econmicas
a buscarem solues de desenvolvimento no processo de integrao. Neste
caso, o projeto de integrao poderia diminuir os impactos e o ritmo de uma
abertura para o exterior, substituindo um processo de abertura mais acelerado
nos moldes da Argentina.

Os primeiros anos do Mercosul

Com a assinatura do Tratado de Assuno, o aprofundamento do processo
de integrao com seus parceiros ao sul colocou-se para a diplomacia e para
outras agncias do executivo como um elemento fundamental de sua poltica
exterior. Cabe ressaltar que, neste processo, as relaes com a Argentina
sempre ocuparam o lugar principal, deixando para o Uruguai e o Paraguai as
consequncias das aes decididas no eixo bilateral estabelecido entre os dois
scios maiores. O comportamento para os parceiros menores seguiu mais o
padro de uma poltica externa reativa.
A ascenso de Collor ao governo trouxe em seu bojo uma crise de paradigma
de poltica externa que ps em cheque os princpios at ento adotados, mas que
no foi capaz de consolidar um novo conjunto de princpios. Segundo Lima
(2000, p. 289), quando as consequncias da poltica externa so distributivas,
no sentido de que custos e benefcios no se distribuem igualmente na
sociedade, a poltica domstica tem influncia na formao da poltica externa.
A internacionalizao da economia e a abertura comercial contriburam
para a internacionalizao da agenda domstica com a incorporao destes
temas nas preocupaes da diferentes agentes econmicos e da sociedade
civil; os impactos diferenciados produzidos levaram politizao do tema.
A democratizao, por seu turno, abriu espaos para o envolvimento e a
tomada de posies de diferentes setores da sociedade civil frente a questes
internacionais.
Este novo cenrio contribuiu para que a diplomacia enfrentasse
dificuldades em representar consensualmente distintos interesses econmicos
e sociais. E, neste contexto, a crise de paradigma no abriu espaos para a
consolidao de um consenso substitutivo, mas sim coexistncia das correntes

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autonomista e institucionalistas pragmticos, com diferentes vises sobre a

insero internacional do pas. No campo econmico, conforme j foi visto, os
atores governamentais dividiram-se basicamente entre aqueles que defendiam
uma abertura condicionada da economia e um pensamento mais tradicional,
nacionalista e desenvolvimentista.
Desde a vertente econmica, a viso favorvel a uma abertura condicionada identificava que uma unio aduaneira viria favorecer a articulao
de seu projeto de desenvolvimento contribuindo para gerar uma economia de
escala e mais especializada, com maiores vantagens comparativas e eficincia
na produo de maior variedade de bens. Apesar da opo aberturista, o
desenvolvimento de uma poltica industrial uma constante nas percepes
das diferentes correntes do campo econmico, o que viabilizou a convergncia
entre as duas correntes no que diz respeito construo do Mercosul.
A partir da assinatura do Tratado de Assuno, o governo de Collor
comeou a negociar a estruturao de uma Tarifa Externa Comum (TEC),
buscando abrir a economia brasileira para equilibr-la o mximo possvel com
a liberalizao maior que caracterizava a economia argentina. A participao
de agentes econmicos privados neste primeiro momento foi limitada.
Segundo Danese (1999, apud Gardini 2005, p. 145), a implementao do processo
de integrao neste momento foi impulsionada sobretudo pela burocracia
governamental.
Por outro lado, e no que diz respeito a sua insero externa, o Mercosul,
ordenado com base em um projeto de integrao aberta ao exterior, poderia
contribuir em relao ao comrcio externo e enquanto plo de atrao de
investimentos privados externos. Para os investimentos estrangeiros, um mercado
mais amplo e com maior estabilidade favoreceria a atrao de capitais. Na viso
dos autonomistas, atravs do bloco poderiam ser implementados dilogos com
outros esquemas de integrao latino-americanos ou com outros grupos de pases,
como no caso da Unio Europia. Com isto, favoreceria, entre outras, a estratgia
brasileira de contatos com diferentes mercados colocando o pas em melhores
condies para o enfrentamento de um mercado internacional competitivo e com
barreiras comerciais.9
Desde esta perspectiva, em termos polticos, o Mercosul poderia funcionar
tambm como um elemento de reforo da capacidade brasileira de negociao
9

O comrcio entre os parceiros, em um primeiro momento, no apareceu como elemento principal em funo, sobretudo, da tendncia do Brasil em colocar-se como um global trader. Com
seu comrcio exterior multilateralizado, para o Brasil seria invivel concentr-lo numa s regio.
No entanto, na prtica o intercmbio comercial terminou funcionando como um dos setores onde
a integrao mais caminhou. Sobre o Brasil como global trader, ver Barbosa e Cesar (1994).

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proporcionando-lhe maior peso na arena internacional. Neste momento, a poltica

externa brasileira buscava a construo de sua legitimidade internacional, para a
qual o Mercosul poderia ser um instrumento. Nos marcos de um mercado inte
grado, o Brasil estaria sendo coerente com as condies mais gerais do processo
de globalizao e da formao de blocos regionais.
Assim, tornou-se importante para a diplomacia brasileira, trabalhar a
partir de um arranjo de integrao sub-regional, o que lhe permitiria consolidar
tanto a posio de negociao com terceiros estados quanto em um contexto de
integrao mais amplo do continente latino-americano. A prpria harmonizao
das relaes do Brasil com a Argentina (buscada desde princpios dos anos 1980)
j vinha apresentando-se como um fator relevante no estilo de insero no cenrio
internacional perseguida pela poltica externa brasileira.
Em relao Amrica Latina, no campo poltico, o Mercosul poderia
proporcionar diplomacia brasileira um melhor posicionamento no espao
regional, maior estabilidade e a consolidao das instituies democrticas
estruturadas no decorrer dos anos 1980. Significava definitivamente a substituio
da disputa pela hegemonia na rea por uma situao de cooperao e interde
pendncia regional. Segundo os autonomistas, no setor comercial, o Mercosul
poderia ser um elemento capaz de abrir caminho para, mais tarde, se formar
uma rea de livre comrcio na Amrica do Sul. Para os institucionalistas, o
Mercosul significaria para a diplomacia brasileira no um fim em si mesmo mas
um instrumento para se conseguir uma participao mais ampla no mercado
global.10
Desde a viso da diplomacia em termos mais gerais a partir da convergncia
de posies entre as duas correntes a conformao do Mercosul no deveria
significar uma partilha real de soberania. Ao contrrio, a consolidao do pro
cesso de integrao no deveria obstacularizar os espaos de atuao externa j
conquistados pelo Brasil em termos individuais as negociaes multilaterais
e a atuao em foros internacionais. Neste caso, a importncia dos valores do
universalismo e da autonomista destacada por Vigevani et al. (2008) para a
diplomacia, para outros atores governamentais e para a sociedade brasileira em
geral se fizeram sentir.
Igualmente, a nvel interno, a integrao no poderia subordinar as grandes
decises econmicas. Um processo de integrao com uma estrutura de carter
supranacional seria demasiado arriscado, sendo prefervel um processo mais
10

Palavras de Luiz Felipe Lampreia, o ex-chanceler do perodo de Fernando Henrique Cardoso,

citadas por Vigevani et al. (2008, p. 10), retiradas de Seminrios sobre Mercosul, Resenha
de Poltica Exterior do Brasil, ano 21 n.76, set. 1995.

M.G. Saraiva Poltica externa brasileira

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flexvel, gradual e orientado por boa dose de pragmatismo. Neste momento, o

que sim se colocava para diplomatas brasileiros como claro era a percepo de
que o Brasil teria que tocar para frente o processo de integrao embora sem
ter definido de todo seus resultados de longo prazo; se ficasse parado perderia o
bonde da histria.11
O formato assumido pelo Mercosul correspondeu s preocupaes e
percepes presentes na diplomacia e nas agncias econmicas brasileiras. A
coordenao das polticas macroeconmicas, que era um elemento fundamental
para a composio do mercado comum, no foi vista como prioritria; ao contrrio,
o resguardo da autonomia tambm neste campo teve um peso maior. A opo foi
por uma integrao pragmtica e orientada para os setores onde houvesse menos
resistncia; no caso, o setor comercial que, de fato, avanou bastante nos anos
que se seguiram formao do Mercosul.12 Neste setor foi formada em 1994 uma
unio aduaneira incompleta que, por ser incompleta, no constrangeria as decises
do pas (Vigevani et al., 2008). Em termos institucionais, o Mercosul respondeu
integralmente s preocupaes da diplomacia brasileira no que diz respeito
manuteno da soberania. As instituies estruturadas a partir do Tratado de
Assuno tinham um carter estritamente intergovernamental, e foram assim
consolidadas em 1994. Apenas aps 2003 esta estrutura experimentou algumas
novidades, embora sem comprometer seu aspecto intergovernamental.
A poltica externa brasileira seguiu sendo considerada rea sensvel e
vista como questo de soberania nacional. Segundo Pinheiro (2000, p. 323), no
caso das relaes do Brasil com pases vizinhos o desejo de autonomia se utiliza
da concepo (grociana) para a satisfao de sua busca por poder. Assim seus
espaos de atuao externa em termos individuais e do aumento de sua projeo
no cenrio internacional no deveriam ser obstacularizados por qualquer partilha
de soberania (concepo realista). Como agravante, desde este momento, a
corporao diplomtica brasileira manteve uma viso da Argentina como scio
menor, e as mudanas frequentes que ocorrem na poltica externa argentina
geram desconfiana.
Dentro deste marco de convergncia, a presidncia de Franco, de corte
mais autonomista, buscou um projeto de integrao dando mais importncia
formao de uma rea de Livre Comrcio da Amrica do Sul (Alcsa). Percebendo
a integrao sul-americana sob a liderana brasileira como prioridade, os
O Embaixador Jos Vicente Pimentel, em uma mesa redonda apresentada no Encontro Anual da
Anpocs, em outubro de 1995, em Caxambu, falava da teoria da bicicleta se se para de pedalar,
se cai.
12
Sobre a evoluo econmica dos primeiros anos do processo de integrao, ver Almeida (1993) e
Correa, Machado e Veiga (1992).
11

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autonomistas viam como importante uma ampliao do bloco atravs da entrada

de novos estados ou dos esforos de se formar uma rea de livre comrcio de
toda a Amrica do Sul.13 O Mercosul, por seu turno, poderia atuar como um
instrumento capaz de proporcionar ao Brasil um melhor posicionamento regional,
assim como atuar na esfera comercial como elemento capaz de abrir caminho para
a formao de dita rea de livre comrcio.
Mas a integrao nos marcos do Mercosul foi se impondo (enquanto o projeto
da Alcsa ficou ao nvel de discurso).14 O bloco foi assumindo um papel cada vez
mais importante na poltica externa brasileira, sobretudo em termos comerciais.15
No final de 1994 foi assinado o Protocolo de Ouro Preto, que marcou o incio da
unio aduaneira e deu ao bloco uma personalidade jurdica para a negociao de
acordos internacionais. Diversos setores econmicos internos foram se engajando
no processo, outorgando-lhe maior consistncia. A conformao da TEC (Tarifa
Externa Comum) chegou a abarcar, em 1995, 85% do comrcio exterior dos
pases-membros. Para solucionar maiores desequilbrios entre os parceiros de
Tratado, assim como interesses da elite brasileira, este processo de conformao foi acompanhado por uma reviso na trajetria aberturista da Argentina
(Ferrer, 1995).

Percepes sobre o Mercosul no governo de Cardoso

A gesto de Cardoso foi marcada pela predominncia e fortalecimento
dos institucionalistas pragmticos no campo diplomtico e de uma tenso entre os agentes favorveis a uma abertura condicionada e os mais propensos ao
desenvolvimentismo no campo da economia. Em relao ao Mercosul, a aliana
estratgica entre as duas propostas de manejo da estratgia de desenvolvimento
e entre institucionalistas pragmticos e autonomistas foi mantida.
O lanamento do Plano Real, a implantao da TEC e a eleio de Cardoso
reorientaram os esforos do governo no sentido das foras aberturistas, embora
sem se aproximarem do modelo plenamente liberal adotado ento pelo governo
de Menem. A nova coalizo de governo expressou um maior consenso interno
das elites polticas e empresariais em torno das reformas econmicas
(sobretudo no que diz respeito estabilizao de preos e s privatizaes).
Estas modificaes contriburam para diminuir as diferenas em relao
No mesmo perodo (1992), foi lanada tambm a Inciativa Amaznica.
Vaz (2002, p. 212-213) aponta como as conversas sobre a formao da Alcsa no progrediram
no interior do Mercosul em funo das indefinies ainda existentes quanto s questes
comerciais intra-Mercosul e da falta de clareza sobre como cada estado manteria as margens
para acordos bilaterais externos regio.
15
Apesar das limitaes, a TEC era questo de mais interesse relativo do Brasil (Vaz, 2002, p.242).
13
14

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abertura econmica e poltica cambial entre os maiores pases do Mercosul

aproximando-os no campo macroeconmico.
Mas apesar do maior consenso, houve tenses entre as duas correntes
que incidiram na economia contribuindo para a reverso do processo de
liberalizao comercial e para o incentivo da poltica industrial. A persistncia
de divergncias sobre a aplicao da nova estratgia de desenvolvimento teve
impacto nas relaes com a Argentina (e no Mercosul em geral) e levou a uma
clara diminuio no ritmo das negociaes.16
Em 1999, o Mercosul viveu uma grave crise em funo da desvalorizao
da moeda brasileira e dos efeitos negativos desta medida sobre a economia
argentina. Sem abrir mo da soberania nacional no que diz respeito s decises de
poltica econmica, o Real foi desvalorizado sem consultas prvias aos parceiros
do bloco. A desvalorizao afetou fortemente o Plano de Conversibilidade
argentino, e o governo de Menem reagiu impondo barreiras alfandegrias para
produtos brasileiros. O governo brasileiro, por seu turno, afastou-se do processo
de integrao mantendo um baixo perfil at o incio da administrao de Fernando
De la Ra.
No que se refere s relaes externas do Mercosul, o bloco desempenhou
neste perodo um papel fundamental no que diz respeito a dilogos com
outros grupos de pases. A atuao dos quatro integrantes ganhou espao
internacional especialmente depois da assinatura do Protocolo de Ouro Preto,
que conferiu personalidade jurdica ao bloco; e quando foram negociados
diversos acordos.17 Em relao s negociaes para formao da rea de
Livre Comrcio das Amricas (Alca), a diplomacia brasileira buscou adotar
uma posio gradualista. Existia um temor difuso sobre os impactos que uma
rea de livre comrcio destas propores poderia causar, mas suficientemente
grande para incentivar um comportamento favorvel postergao at o limite
do possvel da concluso das negociaes. Neste processo, o Mercosul teve
um papel importante pois, apesar da fora das ideias ortodoxas no interior da
Argentina, o comportamento de sua diplomacia nas negociaes se estruturou
a partir dos padres estabelecidos pelo Brasil e fortaleceu, portanto, a posio
brasileira.
Durante o perodo, algum autores chegaron a falar de certa paralisia nas negociaes para
aprofundar o processo de integrao.
17
Em 1996 foram assinados acordos prevendo a formao de rea de livre comrcio com Chile
e Bolvia. Em 1998, foi assinado um acordo marco com o propsito de formar uma rea de
livre comrcio entre o Mercosul e a Comunidade Andina (as negociaes iniciaram-se em
2001). Em relao Unio Europia, em 1995 foi assinado o Acordo Marco Interregional de
Cooperao, que entrou em vigor em 1999. Em 2000 foi assinado um acordo marco com a
frica do Sul.
16

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Em termos polticos, em 1996, diante da tentativa de golpe de estado

no Paraguai, o Executivo brasileiro mobilizou-se ao lado do correspondente
argentino para evitar o xito da iniciativa. Em seguida, foi assinada a Clusula
Democrtica do Mercosul e criado o Mecanismo de Consulta e Concertao
Poltica (tornando-se em 1998 o Frum de Consulta e Concertao Poltica
FCCP) com o objetivo, entre outros, de conformar uma articulao poltica
para a atuao do Mercosul na regio. Em termos simblicos, o Mercosul
seguiu sendo visto como elemento potencializador da atuao econmica
externa do Brasil, assim como instrumento para a realizao de interesses
nacionais e regionais (Vaz, 2001, p. 49).
Mais no final da dcada, a diplomacia de Cardoso voltou sua ateno
para a busca da construo de liderana brasileira na Amrica do Sul com
um projeto incluindo segurana, estabilidade democrtica, desenvolvimento
brasileiro e infra-estrutura regional (Villa, 2004). O Mercosul, desde a
perspectiva da corrente ento predominante na diplomacia brasileira, poderia
atuar mais como parceiro neste processo. Esta renovada prioridade junto
com a fragilidade e incertezas da gesto de De la Ra colocou o Mercosul
em compasso de espera nas preocupaes brasileiras. Dentro dos marcos do
universalismo e da autonomia, esta relativa paralisia atendia aos interesses da
coalizo entre institucionalistas pragmticos e autonomistas.
Por fim, a crise argentina de 2001 deu novo alento ao bloco. A diplomacia
brasileira optou por uma posio de apoio poltico, assumindo a parceria
com o vizinho dentro dos marcos do Mercosul. Durante o ltimo ano do
governo Cardoso, que coincidiu com a gesto de Duhalde na Argentina,
houve uma aproximao em funo do papel importante assumido pelo Brasil
frente crise argentina. Mas, diante de um governo de crise, a diplomacia
brasileira manteve um perfil baixo em termos de um aprofundamento da integrao.

O governo de Lula: novos cenrios

O governo de Lula da Silva trouxe algumas novidades na poltica externa
brasileira para o Mercosul. O comportamento externo do perodo foi marcado
pela ascenso da corrente autonomista no interior do Itamaraty, que defende
uma projeo mais autnoma e ativa do Brasil na poltica internacional e
busca um papel de maior liderana brasileira na Amrica do Sul que poderia
ser enquadrado, segundo a classificao de Myers (1991), no comportamento
de estado aspirante hegemonia. A diplomacia brasileira caracterizou-se no
perodo pelo reforo das crenas na autonomia, no universalismo e, acima
de tudo, no fortalecimento da presena brasileira na poltica internacional.

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Construo da liderana regional e a ascenso para a posio de potncia

global tm sido objetivos fortes no perodo.18
Mas, paralelamente tradicional centralidade do Itamaraty no processo
de formulao da poltica externa, o comportamento frente regio foi
influenciado tambm pela corrente progressista, oriunda das universidades e
de lideranas do Partido dos Trabalhadores.
A atuao do governo de Lula no Mercosul vem sendo marcada por
movimentos diferentes, oriundos destas correntes de pensamento que
compem o governo. Esta combinao articula, por um lado, o tributo da viso
autonomista que percebe a integrao sul-americana sob a liderana brasileira
como objetivo e, para tanto, prioriza uma ampliao do Mercosul atravs da
entrada de novos estados ou da formao da Unasul. Para os defensores desta
perspectiva, o Mercosul visto como um instrumento capaz de proporcionar ao
Brasil um melhor posicionamento regional, assim como atuar como elemento
capaz de abrir caminho para a formao de uma rea de livre comrcio na
regio.19 A assinatura de acordos de associao com os pases da Comunidade
Andina e a provvel entrada da Venezuela como membro pleno atenderam a
esta perspectiva. Ao mesmo tempo, este grupo busca manter um equilbrio
econmico no interior do Mercosul que favorea os projetos brasileiros de
desenvolvimento de infraestrutura e projeo industrial.
Por outro lado, os progressistas so favorveis ao aprofundamento
do processo de integrao em termos polticos e sociais. Embora tenham
influncia mais limitada no governo, eles fazem-se presentes em alguma
medida e conseguiram ganhos. Para superar o dficit institucional, o
Tribunal Permanente de Reviso entrou em vigor, foi criada a Comisso
de Representantes Permanentes e foi debatido um vis mais tcnico para a
Secretaria. Em 2006 foi por fim criado o Parlamento do Mercosul, embora sem
poder legislativo. A criao do Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul
(Focem) representou um passo adiante na assuno, por parte do Brasil, do
papel de paymaster do bloco.20
Junto com a corrente autonomista do Itamaraty, o governo de Lula foi influenciado em sua
poltica externa para a regio por pensadores de cunho nacionalista que identificam o Brasil
como o pas mais importante ao sul do Equador e capaz de influenciar os demais por ter
atributos especiais como populao, geografia, economia, etc.
19
Em artigo escrito em 2005 (Amorim, 2005), o chanceler Celso Amorim faz um balano dos
dois primeiros anos da poltica externa do governo de Lula, com muito destaque para a Amrica
do Sul e outras iniciativas internacionais. Em relao ao Mercosul, a maior preocupao
apresentada so seus ganhos em relao a terceiros pases da Amrica do Sul.
20
O Focem foi criado, com um total inicial de US$ 100 milhes por ano, em dezembro de 2004.
Atualmente j teve um incremento limitado de seus recursos. Ver http://www.mercosur.gov.ar.
18

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Mas alm das foras que compem o governo Lula, o fator mais
importante que vem marcando e obstacularizando as atuaes da atual gesto
a eroso da coalizo entre institucionalistas pragmticos e autonomistas que
sustentou os primeiros anos do processo de integrao (Lima, 2006). Com a
ruptura da aliana, a posio a ser assumida pelo governo de Lula no campo da
integrao regional tornou-se mais imprecisa e mais frgil, sujeita a crticas de
setores empresariais e de segmentos do aparato governamental mais favorveis
liberalizao embora condicionada da economia. Almeida (2007a e b) chama
a ateno para as lacunas do Mercosul, com destaque para o fraco desempenho
do bloco como facilitador da modernidade produtiva, como espao para
liberalizao comercial, assim como a aceitao de excees protecionistas.21
Ao mesmo tempo, vive uma tenso entre as percepes e interesses de uma e
de outra posio apontadas acima, que convivem em seu interior.
Os custos de uma poltica cooperativa com os parceiros do Mercosul
referente viso heterodoxa dos argentinos de coordenao de polticas
macroeconmicas e cambiais e aumento de eficincia no processo de integrao
de infraestrutura so politicamente difceis e as iniciativas neste campo so
tnues, como no caso do Focem, que embora tenha sido criado limitado e no
atende s expectativas dos demais parceiros. Os desequilbrios econmicos
regionais internos ao Brasil dificultam que o pas exera o papel completo do
paymaster no bloco ou na regio e absorva custos dos parceiros menores.

Consideraes finais
A situao atual no interior do Mercosul no favorvel. As relaes
com a Argentina no campo comercial tm enfrentado retrocessos, o que tem
provocado descontentamento de setores brasileiros contra o bloco e reforado
aqueles que priorizam a integrao sul-americana na definio das estratgias.
Os eixos de atuao do governo brasileiro com os scios menores tm se
orientado para o eixo bilateral. Tem sido mais difcil avanar dentro do bloco
que nos marcos regionais. Por fim, as crenas brasileiras na autonomia, no
universalismo e na ascenso brasileira como potncia global que recebem
tanta ateno no governo de Lula provocam desconfianas no interior dos
parceiros de bloco.
A ruptura na coalizo das correntes existentes no interior da diplomacia
e do aparato governamental em geral, o peso do Itamaraty nas decises em
21

Paulo Roberto de Almeida um diplomata que vem tendo uma participao significativa
no processo de formulao de poltica externa a partir de uma perspectiva institucionalista
pragmtica.

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detrimento de setores mais acadmicos prximos ao Partido dos Trabalhadores e os avanos autnomos tanto na economia brasileira quanto nas
aes pr-ativas do Brasil no cenrio internacional, tambm no tm contribudo.
Cabe destacar, finalmente, a importncia do impacto das ideias na
formulao do comportamento brasileiro frente ao Mercosul. Tomando em
conta as divises e percepes internas existentes que incidiram sobre sua
evoluo possvel fornecer explicaes para momentos de paralisia e para as
limitaes no que se refere ao estabelecimento de um marco mais institucional.
Por outro lado, tambm podem ser percebidas as influncias dos interesses e
de vises de poder sobre a dinmica do Mercosul. A trajetria das prioridades
estratgicas da diplomacia brasileira, assim como de suas percepes acerca do
Mercosul podem fornecer elementos relevantes para se compreender os traos
do comportamento brasileiro frente ao bloco desde a assinatura do tratado de
Assuno at nossos dias.

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