estado del pas

informe cero

Ecuador
1950-2010

estado del pas

Escuela Superior Politcnica del Litoral (ESPOL)
Moiss Tacle Galrraga, rector
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO Sede Ecuador)
Adrin Bonilla Soria, director
Pontificia Universidad Catlica del Ecuador (PUCE)
Manuel Corrales Pascual, S.J., rector
Universidad de Cuenca
Jaime Astudillo (enero 2006-enero 2011)
Fabin Carrasco (enero 2011-enero 2016), rectores
Contrato Social por la Educacin en el Ecuador
Milton Luna Tamayo, coordinador nacional
Observatorio de los Derechos de la Niez y la Adolescencia (ODNA)
Carolina Reed, presidenta

estado del pas

informe cero

Ecuador
1950-2010

estado del pas

Informe cero. Ecuador 1950-2010
Adrin Bonilla Soria, FLACSO, presidente
Milton Luna Tamayo, Contrato Social por la Educacin, secretario ejecutivo
2011. Estado del pas
Comit editorial
Alfredo Astorga, Contrato Social por la Educacin
Betty Espinosa, FLACSO Sede Ecuador
Fernando Carvajal, Universidad de Cuenca
Gustavo Solrzano, ESPOL
Milton Luna Tamayo, Contrato Social por la Educacin
Margarita Velasco, ODNA
Miriam Aguirre Montero, PUCE
Nelson Reascos, PUCE
Edicin:
Otto Zambrano Mendoza
Correccin:
Eugenia Wazhima
Diseo
y diagramacin: Santiago Calero
Fotografas:
Portada: Santiago Calero

Pg. 20, 92, 200: Archivo Histrico del Ministerio de Cultura

Pg. 282: Unicef-ECU-1994-0024-CLAVIJO
Apoyo:
Gabriela Barba
Impresin:
Activa
Primera edicin. Mayo de 2011
Impreso en Quito, Ecuador
ISBN: 978-9942-03-589-9
1.000 ejemplares
Esta publicacin ha contado con el apoyo de Unicef Ecuador,
durante la representacin de Cristian Munduate
Los integrantes del Estado del pas y Unicef no se hacen responsables
de la veracidad o exactitud de las informaciones u opiniones vertidas
en esta publicacin, ni comparten necesariamente todos los contenidos
aportados en la misma.
Se permite la reproduccin parcial o total de cualquier parte de esta
publicacin, siempre y cuando pueda ser utilizado para propsitos educativos
o sin fines de lucro, y se indique la fuente de dicha informacin.

ndice

Siglas 6
9
Presentacin
Prefacio 10
Introduccin general 13
Cultura

La cultura, las culturas y la identidad 23
Nelson Reascos Vallejo


Las polticas culturales del Estado (1944-2010) 29
Fernando Tinajero


Diversidad cultural 43
Luis Montaluisa Chasiquiza


La cultura en el sentido ilustrado 63
Rodrigo Villacs Molina


Las instituciones culturales 77
Carlos Landzuri Camacho y Mara Patricia Ordez

Economa

Ecuador: la evolucin de su economa 1950-2008 95
Fernando Carvajal


Crisis actual de la economa mundo capitalista 105
Pedro Jarrn Ochoa


La economa ecuatoriana: 1950-2008 119
Adrin Carrasco Vintimilla, Pablo Beltrn Romero y Jorge Luis Palacios Riquetti


Poder poltico, economa y derecho en los ltimos 60 aos 153
Ximena Endara Osejo


Marco jurdico, institucional y polticas ambientales pblicas 169
Ivn Narvez


Ciencia y tecnologa en Ecuador: una mirada general 189
Mximo Ponce

Poltica

Evolucin poltica, participacin y nuevo diseo institucional 203
Ramiro Viteri G.


Poltica y movimientos sociales en Ecuador de entre dos siglos 207
Jorge G. Len Trujillo


Participacin, desconfianza poltica y transformacin estatal 231
Franklin Ramrez Gallegos


Transicin hacia el centralismo burocrtico 247
Guillaume Fontaine y Jos Luis Fuentes


Instituciones polticas y consolidacin democrtica en Ecuador 263
Marco Crdova Montfar

Social

Las polticas sociales en Ecuador del siglo XX 285
Betty Espinosa


Educacin 1950-2010 291
Milton Luna Tamayo y Alfredo Astorga


Tendencias en las oportunidades y acceso de los estudiantes a la educacin superior
307
David Post


La salud de la poblacin: medio siglo de cambios 323
Margarita Velasco A.


El trnsito a los derechos 343
Soledad lvarez Velasco

Siglas
AGD

Agencia de Garanta de Depsitos

AMEIBA

Modelo de Educacin Intercultural

Bilinge de la Amazona

ANC

Asamblea Nacional Constituyente

AP

Alianza PAIS

APS

CONUEP

Consejo Nacional de Universidades

y Escuelas Politcnicas

CPCCS

Consejo de Participacin
Ciudadana y Control Social

CSE

Contrato Social por la Educacin

Atencin Primaria de Salud

CTE

Confederacin de
Trabajadores del Ecuador

BCE

Banco Central del Ecuador

DHE

Derecho Humano a la Educacin

BM

Banco Mundial

CCCC

Comisin de Control Cvico

de la Corrupcin

CCE

Casa de la Cultura Ecuatoriana

ECUARUNARI Ecuador Runakunapak Rikcharimuy

CCS

Comisiones Ciudadanas de Seleccin

CDN

Convencin de los Derechos del Nio

EIBAMAZ

Programa de Educacin Intercultural

Bilinge para la Amazona

CEN

Corporacin Editora Nacional

ENEMDU

Encuestas Nacionales de Empleo,

Desempleo y Subempleo

Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe

EPT

Educacin para Todos

Espol

Escuela Politcnica del Litoral

FEI

Federacin Ecuatoriana de Indios

FEINE

Consejo de pueblos y organizaciones

indgenas evanglicas del Ecuador

CEPAL

CEPE

Corporacin Estatal
Petrolera Ecuatoriana

CFP

Concentracin de Fuerzas Populares

CIEI

CIDAP

Centro de Investigaciones
para la Educacin Indgena

Centro Interamericano
de Artesanas y Artes Populares

DINEIB

Direccin Nacional de Educacin

Intercultural Bilinge del Ecuador

DP

FEIREP

Democracia Popular

Fondo de Estabilizacin Inversin

Social y Productiva y Reduccin
del Endeudamiento Pblico

Federacin Ecuatoriana
Nacional de Organizaciones Catlicas

Consejo Nacional de Cultura

FENOC

Consejo Nacional
de la Niez y Adolescencia

FENOCIN

Federacin de Organizaciones
Campesinas, Indgenas y Negras

CONACYT

Consejo Nacional
de Ciencia y Tecnologa

FESE

Federacin de Estudiantes
Secundarios del Ecuador

CONADE

Consejo Nacional de Desarrollo

CONAIE

Confederacin de Nacionalidades
Indgenas del Ecuador

FEUE

Federacin de Estudiantes
Universitarios del Ecuador

CONAM

Consejo Nacional de Modernizacin

FLACSO

Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales

FMI

Fondo Monetario Internacional

FONSAL

Fondo de Salvamento
del Patrimonio Cultural de Quito

CNC
CNNA

CONFENIAE

Confederacin de Nacionalidades
Indgenas de la Amazona Ecuatoriana

 FUNDACYT

Fundacin para la Ciencia

y la Tecnologa

ONU

Organizacin de las Naciones Unidas

Organizacin de Pases
Exportadores de Petrleo

FUT

Frente Unitario de los Trabajadores

OPEP

ID

Izquierda Democrtica

OPS

Organizacin Panamericana de la Salud

Instituto Ecuatoriano
de Obras Sanitarias

OSHE

Organizacin Shuar del Ecuador

Instituto Ecuatoriano
de Seguridad Social

PCE

Partido Conservador Ecuatoriano

PEA

Poblacin econmicamente activa

PGE

Presupuesto General del Estado

PIB

Producto interno bruto

PK

Pachakutik

PNB

Producto nacional bruto

Ingreso nacional disponible bruto

PRE

Partido Roldosista Ecuatoriano

Instituto Nacional
de Estadsticas y Censos

PRIAN

Partido Renovador
Institucional Accin Nacional

Instituto Nacional Autnomo

de Investigaciones Agropecuarias

PSC

Partido Social Cristiano

Instituto Nacional
de Patrimonio Cultural

IEOS

IESS

IDN

ndice de cumplimiento de los

Derechos de la Niez y Adolescencia

ILV

Instituto Lingstico de Verano

I NAMHI

Instituto Nacional
de Meteorologa e Hidrologa

INDB
INEC

INIAP
INPC

IVA
JUNAPLA
L
OTAIP

MAE
M
OSEIB
MSP

PUCE

Pontificia Universidad
Catlica del Ecuador

Secretara Nacional
de Ciencia y Tecnologa

Impuesto al valor agregado

S
ENACYT

Junta Nacional de Planificacin

y Coordinacin Econmica

S
ENPLADES

Ley Orgnica de Transparencia

y Acceso a la Informacin Pblica

SIISE

Ministerio del Ambiente del Ecuador

SILOS

Modelo del Sistema de Educacin

Intercultural Bilinge

SNCT

Ministerio de Salud Pblica

T
ULASMA

Movimiento de Unidad
MUPP
Plurinacional-Pachakutik
OEA

Organizacin de Estados Americanos

ODNA

Observatorio de la Niez y Adolescencia

OMS

Organizacin Mundial de la Salud

ONG

Organizaciones No Gubernamentales

Secretara Nacional
de Planificacin y desarrollo
Sistema de Indicadores
Sociales del Ecuador
Sistemas locales de salud

Sistema Nacional de Ciencia

y Tecnologa e Innovacin

Texto Unificado de Legislacin

Secundaria del Ministerio del Ambiente

UNICEF

Fondo de las Naciones Unidas

para la Infancia

U
NESCO

Organizacin de las Naciones Unidas

para la Educacin, la Ciencia y la Cultura

Presentacin
La elaboracin de un informe que refleje peridicamente la situacin de las polticas pblicas en Ecuador es una iniciativa que busca aportar a la reflexin multidisciplinaria y a la acumulacin de conocimientos sobre la accin pblica en
el pas, que la comprendemos como resultado de las interacciones entre la sociedad, el Estado y la economa. Nuestro propsito es ofrecer un espacio de anlisis sobre los procesos de produccin de polticas pblicas, la participacin de
actores pblicos y privados, la configuracin de la accin estatal, y los logros y dificultades que se encuentran en la construccin de estas acciones.
En este esfuerzo se han comprometido seis instituciones: Escuela Politcnica
del Litoral (ESPOL), Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO Sede
Ecuador), Pontificia Universidad Catlica del Ecuador (PUCE), Universidad de
Cuenca, Contrato Social por la Educacin, y Observatorio de los Derechos de
los Nios y Adolescentes (ODNA). La caracterstica ms importante de este informe constituye precisamente el trabajo cooperativo de estas seis instituciones, lo que si bien ha requerido innumerables reuniones de coordinacin, se
ha visto ampliamente compensado por la construccin de relaciones de confianza y aprendizaje mutuo. En este sentido, este informe refleja el estado de
avance de las discusiones y debates al interior de estas instituciones. El Fondo
de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef Ecuador) apoy y acompa
este proceso.
Los artculos de este informe se han distribuido en cuatro secciones: cultura, economa, poltica y social en que se despliegan las acciones. En los textos, los autores
han recurrido a diversos tipos de anlisis con el propsito de ofrecer al lector una
perspectiva histrica que permita comprender la configuracin actual de las polticas pblicas y de los actores que participan en su elaboracin y evaluacin, tratando de rescatar la pluralidad de la accin.
Agradecemos a los autores e instituciones participantes por este esfuerzo colectivo que ponemos a disposicin de los lectores interesados en el devenir del pas
y sus polticas.

Adrin Bonilla Soria

Presidente del Estado del pas

Director de FLACSO Sede Ecuador

Prefacio
Reflexionar sobre la importancia del Estado del pas nos traslada a 1990, cuando
Ecuador fue el primer pas latinoamericano que firm y ratific la Convencin
de los Derechos del Nio. La Constitucin actual profundiza este compromiso
de pas y con una gran visin considera a la niez y adolescencia como sujetos
de derechos y seala al Estado, en sus distintos niveles, a la sociedad y a las familias como sus garantes. Para que esto sea realizable, son principios orientadores
la universalidad, la integralidad, la no regresividad, la igualdad y la equidad de
los mismos.
La Constitucin de 2008 desarrolla la normativa fundamental para el rgimen
de desarrollo y para el rgimen del buen vivir. Asegura que la inclusin social
y econmica depende tanto de las polticas universales como de las garantas
para exigir y restituir derechos de las y los ciudadanos. Asegura tambin la participacin ciudadana como fundamental para construir este Estado de derecho
y justicia.
Estos avances permiten soar un pas donde el buen vivir empieza desde la
concepcin y se fragua en la infancia y adolescencia. Este horizonte tico y
pragmtico apuesta por un desarrollo centrado en los sujetos y en las capacidades humanas.
Para construir un pas garante de los derechos humanos y muy especialmente de
los derechos de la niez y adolescencia comprendemos que las polticas sociales,
culturales y econmicas constituyen un todo indisoluble, desde una perspectiva
holstica e interdependiente. Indispensable es que el Estado, mediante sus distintas funciones, asegure el acceso a sistemas de garantas de derechos que sean
cercanos y oportunos para corregir las eventuales omisiones en el ejercicio de
los mismos.
La reflexin sobre la historia de nuestras naciones es la cantera desde la cual
se puede proyectar el futuro con menos incertidumbre y mayores probabilidades de xito. Por ello el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef )
Ecuador agradece el haber sido invitado a contribuir y cooperar en esta iniciativa. Este esfuerzo orientado a promover el dialogo y la gestin del conocimiento hacia el logro de los principios constitucionales de garanta y ejercicio
de los derechos humanos y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) contribuir, sin duda, a la discusin sobre el desarrollo, el buen vivir, la reduccin de
inequidades y el acompaamiento a las polticas pblicas sensibles a la infancia
y adolescencia ecuatoriana.

10

Estado del pas es fruto de una alianza entre cuatro universidades y dos organizaciones ciudadanas. La Universidad de Cuenca, la Pontificia Universidad Catlica del Ecuador (PUCE), la Escuela Politcnica del Litoral (Espol) y la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso sede Ecuador) demuestran su voluntad de contribuir desde la academia, tendiendo puentes entre el universo
del conocimiento, la investigacin cientfica y la ciudadana sensible y organizada en torno a los derechos de la niez y adolescencia. Es as como forman
parte de esta alianza el Observatorio de los Derechos del Nio (ODNA) y el movimiento ciudadano Contrato Social por la Educacin, quienes a lo largo de una
dcada han contribuido en la construccin de polticas pblicas garantes de
los derechos de la niez y adolescencia, demostrando que el dialogo entre sociedad civil y funcin pblica puede ser constructivo, proactivo y enriquecedor.
Este esfuerzo, sin duda, ser fructfero en alianzas. El documento es una slida
herramienta para que jvenes y adolescentes puedan comprender y concertar
sobre los mejores caminos y polticas a impulsar en el futuro.
Unicef reitera su compromiso con la academia, ciudadana y el conjunto del
Estado ecuatoriano en sus esfuerzos por garantizar los derechos de la niez
y adolescencia.

Cristian Munduate

Representante de Unicef en Ecuador

11

Introduccin general
Ecuador atraviesa por una fase de transicin marcada por una agenda de cambios singulares. La voluntad nacional, luego de un proceso constituyente, valid
una Constitucin (2008) que dibuja un proyecto nacional basado en un modelo
de desarrollo alternativo. El buen vivir aparece como paradigma de un Estado
constitucional de derechos y justicia social en el que se promueve una intensa
participacin ciudadana.
El Gobierno nacional del presidente Rafael Correa promueve una revolucin
ciudadana que tiene como misin llevar a la prctica la Carta Magna de 2008.
Su apuesta inmediata es alcanzar una nueva institucionalidad del Estado alejada de los paradigmas neoliberales. En este proceso, ha dado pasos hacia
la recuperacin del protagonismo del Estado en los campos econmico, social, poltico y cultural, aunque en esta ruta la sociedad civil ha persistido en
su debilitamiento.
El significativo fortalecimiento del Estado demanda un simultneo fortalecimiento de la ciudadana. Ms y mejor Estado, ms y mejor ciudadana es
la frmula para la profundizacin de la democracia, la realizacin de la justicia social y el avance del desarrollo. Esta es una de las fuentes que inspiran el
proceso Estado del pas que tiene por columna vertebral la elaboracin y publicacin peridica de un informe que evale la marcha del Ecuador en todas
sus dimensiones.
En efecto, la democratizacin de la informacin y la generacin de pensamiento
crtico son instrumentos claves para la creacin de capacidades ciudadanas que
deberan ser traducidas en la construccin, monitoreo, toma de decisiones, exigibilidad, justiciabilidad y sostenimiento de las polticas pblicas y, a su vez, en
la ampliacin del tejido social y de la participacin poltica de la poblacin.
Desde hace dcadas, en Ecuador se elaboran y circulan informes, balances, investigaciones, tesis de grado, artculos acadmicos y evaluaciones de diverso
origen, calidad y enfoque sobre mltiples aspectos de la realidad. Varios de
ellos de carcter cuantitativo y respondiendo a necesidades coyunturales o institucionales. Aunque algunos de ellos son aportes importantes, se han depositado, en el mejor de los casos, en los anaqueles de las bibliotecas pblicas
o particulares.
La cultura del debate es limitada en Ecuador. Ni en el mundo poltico ni en el
acadmico se ha desarrollado con suficiencia la confrontacin de ideas y saberes. Esto ha recluido a espacios muy pequeos los estudios, las propuestas
y los eventuales descubrimientos. El nuevo momento poltico nacional exige

13

multiplicar los espacios de deliberacin. Por esto, Estado del pas, a ms de facilitar la investigacin y la difusin de informacin sobre Ecuador, suscitar
ambientes y procesos de debate y encuentro entre la sociedad civil y los operadores estatales.
Por diversas razones, con sus excepciones, en las ltimas dcadas, la universidad
ecuatoriana dej de aportar con su visin crtica al Estado y particularmente a la
sociedad. Por fortuna, la actual coyuntura encuentra en las universidades a un
grupo robusto y motivado a recuperar su pasado crtico, en el marco de una indita alianza interuniversitaria con movimientos y observatorios de la sociedad
civil que, desde 2002, bajo un enfoque de derechos, aportan a la construccin
y seguimiento de polticas pblicas y a la edificacin de ciudadana. Esta alianza
es la base operativa y tcnica de Estado del pas. Forman parte de ella la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso), Pontificia Universidad Catlica del Ecuador (PUCE), Universidad de Cuenca, Escuela Politcnica del Litoral
(Espol), Observatorio de la Niez y Adolescencia (ODNA), y el movimiento ciudadano Contrato Social por la Educacin (CSE).
El cambio del Ecuador no es un proceso ni superficial ni coyuntural. Se realizar
en dcadas de un persistente esfuerzo de mltiples actores y sectores. Estado
del pas est concebido en esa dimensin temporal. Es un proyecto que acompaar e incidir en el Estado y en la sociedad para apuntalar el cambio hacia
el ejercicio pleno de los derechos humanos en el marco de un modelo de desarrollo humano.
En tal sentido, se plantean los siguientes objetivos:
Apoyar a la construccin de ciudadana, factor clave
para la afirmacin y consolidacin de un Estado
constitucional de derechos.
Generar capacidades ciudadanas en la poblacin a
partir de procesos de educacin no formal, foros y
espacios pblicos de debate, basados en informacin y anlisis de la realidad nacional en el marco regional y global.
Aportar al Estado y a la sociedad con informacin,
anlisis y estudios para la construccin, seguimiento,
exigibilidad y sostenimiento de polticas pblicas.
Impulsar en las universidades y en los grupos ciudadanos organizados canales de comunicacin con la
administracin pblica nacional y local y con las organizaciones sociales.
Apoyar a las universidades aliadas para el fortalecimiento de espacios de investigacin, anlisis y generacin de insumos para el desarrollo nacional.

14

El informe Estado del pas

De manera peridica, cada dos aos, se publicar un informe con un conjunto de
estudios sobre los avances y retrocesos del pas (del Estado y de la sociedad) en
torno al ejercicio de los derechos humanos y la calidad de vida de la poblacin.
Tal informe es una indagacin cualitativa y cuantitativa sobre la trayectoria del
desarrollo, sus vacos, propuestas, impactos y consecuencias en la poblacin.
Valora, por un lado, el esfuerzo programtico y ejecutivo de la gestin del Estado en sus diferentes niveles de gobierno y, por otro, toma el pulso a la iniciativa de la sociedad por solucionar sus problemas.
Estado del pas adopta la visin desde la sociedad y desde los derechos para examinar la iniciativa del Gobierno respecto a su propuesta y Plan Nacional de Desarrollo, as como para estimar y aprender de su propio esfuerzo respecto a la
manera de responder frente a las necesidades colectivas. En tal sentido, no es
un anlisis desde el Estado hacia la sociedad, sino a la inversa. Es un balance de
las polticas pblicas desde la gente, as como una recuperacin de la memoria,
cultura, economa y creatividad popular y ciudadana en torno a sus problemas,
propuestas, imaginarios y soluciones en el marco de las relaciones de poder vigentes. El papel en el desarrollo de la familia, de la comunidad y de la empresa
privada ser rescatado.
1

No se trata de la presentacin y descripcin ordenada de datos, sino del anlisis de procesos sociales, econmicos, polticos y culturales, en los cuales
se encuadran las acciones de los seres humanos informadas por los datos y
hechos correspondientes.
El informe toma distancia de los criterios y metodologas que asumen el desarrollo como crecimiento econmico, sin embargo, utiliza los indicadores y series tradicionales de la economa o de la sociedad para hacer nuevas preguntas
y lecturas, de cara a las necesidades y demandas de la sociedad en el contexto
del estudio.
Asimismo, establece afinidad con los conceptos de desarrollo humano integral,
y recupera la visin del bienestar ciudadano. Toma en cuenta los aspectos de
convivencia social en diversidad y armona con la naturaleza; el conflicto, las relaciones sociales y las relaciones de poder; las percepciones de las personas y
las comunidades, reflejando aspectos del bienestar subjetivo o personal; incorpora aspectos de la diversidad cultural y ambiental, la garanta y ejercicio pleno
de los derechos humanos. Es decir, recoge la prctica del vivir bien, del buen
vivir, del desarrollo, el bien-estar y la calidad de vida, entendidos en sus acepciones objetivas y subjetivas.

Este enfoque es adoptado con legitimidad por varios informes sobre temas de desarrollo que circulan en el pas. Estos
informes se sustentan en la presentacin y anlisis de los indicadores estadsticos clsicos de resultados, los cuales se
miden con metodologas de naturaleza cuantitativa.

El informe toma de una manera heterodoxa, como fuentes tericas sobre el tema de desarrollo, a varios autores, entre
ellos, a Amartya Sen, Max Neef, entre otros.

15

Aspectos metodolgicos del informe

Estado del pas se dividir en cinco ejes temticos permanentes: cultural, social, econmico, poltico y ambiental. Dentro de cada eje se establecen los
subtemas e indicadores correspondientes, en concordancia con el enfoque y
orientacin conceptual del informe. Al interior de cada eje se plantean variables que pueden ser cruzadas, segn las necesidades del anlisis. Se intenta observar crticamente la accin del Estado; las polticas, programas y proyectos
que ha desarrollado en el perodo y tema analizado. Se describe el impacto social de tales polticas segn la visin del mismo Estado, y se analizan las percepciones y reacciones de la sociedad frente a la accin estatal.
3

De manera simultnea, se estudia la iniciativa productiva, cultural y poltica de la

sociedad y de sus organizaciones para dar respuesta a sus necesidades.
El informe cero Ecuador 1950-2010
A partir de la premisa de que Estado del pas se proyecta como una propuesta
de incidencia y creacin de ciudadana a largo plazo, el comit editorial decidi
construir un primer informe experimental que apunte a definir una lnea de
base de los estudios posteriores, y a puntualizar temas, indicadores y orientaciones metodolgicas para los futuros informes.
De esta manera, el presente documento, que se lo define como informe cero,
asumi una mirada histrica, que se justifica e inspira en una lectura del presente, que reconoce evidencias como el renovado protagonismo del Estado
central, la puesta en vigencia de un modelo de desarrollo que coloca la sustitucin de importaciones como uno de sus ejes, el reposicionamiento de la planificacin, los abundantes ingresos a las arcas fiscales, la importante inversin en
infraestructura vial, en educacin y salud, el reaparecimiento del nacionalismo,
y otras ms que recuerdan similares polticas que se ejecutaron en Ecuador a
partir de 1950 hasta 1980. Por tal razn, se decidi volver la mirada hacia esos
aos, para desde all transitar por las siguientes dcadas hasta los aos recientes
como una manera de responder preguntas, esclarecer antecedentes, determinar puntos de referencia que permitan comprender de mejor manera las actuales circunstancias que vive Ecuador. En tal sentido, el informe cero no es un
anlisis del Gobierno del presidente Correa, aunque algunos artculos exploran
determinados aspectos de este perodo.
En este contexto, la mayora de los estudios del informe cero realizan un recorrido analtico desde la segunda mitad del siglo XX hasta finales de la primera
dcada del siglo XXI en los mbitos de cultura, sociedad, poltica y economa, a
travs de una tentativa y referencial periodizacin que colocaba al modelo de
desarrollo como parmetro del corte temporal: 1950-1980 desarrollismo, 19801990 transicin del desarrollismo al neoliberalismo y 1990-2006 modelo con
rasgos neoliberales .
5

Esta propuesta est en construccin debido al desafo que implica asumir conceptos y metodologa innovadores. Para
el informe cero el equipo responsable de cada tema general present una propuesta de subtemas, reas, indicadores y
metodologa.

Matriz en construccin de temas e indicadores que se alimentar ao tras ao.

La mayora de artculos fueron redactados durante 2010.

16

Cada tema general del informe cero fue asumido por los diversos aliados del Estado del pas. El rea de cultura la lider la PUCE, la social el Contrato Social y el
ODNA, la poltica la Flacso, la econmica la Universidad de Cuenca, y la Espol
asumi ciencia y tecnologa. Cada lder de rea propuso al comit editorial una
distribucin interna en cada tema y convoc a investigadores de sus instituciones o de fuera de ella para que redactaran los artculos correspondientes.
Todos los estudios que se publican en este informe cero pasaron por varios filtros y validaciones realizadas en diversas ciudades del pas, Cuenca, Guayaquil
y Quito, durante 2010. De esta manera, los autores y autoras tuvieron la oportunidad de afinar sus trabajos con los insumos de distintas miradas acadmicas,
sociales y estatales. Sin embargo, los puntos de vista de cada autor fueron respetados por el comit editorial, por lo que ellos finalmente son los responsables
de sus hiptesis y asertos.
Esta experiencia, que ha sido forjada desde 2008, no hubiera sido posible sin la
entereza y apoyo del doctor Adrin Bonilla, director de la Flacso y presidente del
Estado del pas, sin el respaldo del doctor Jaime Astudillo, en su calidad de rector
de la Universidad de Cuenca en estos aos y de presidente del Contrato Social,
del doctor Manuel Corrales Pascual S.J., rector de la PUCE y del doctor Moiss
Tacle, rector de la Espol. El ingeniero Fabin Carrasco, nuevo rector de la Universidad de Cuenca, ha ratificado su apoyo al proyecto.
Ludwig Gendel, en su momento responsable de programas de Unicef, abri
e impuls la iniciativa en sus primeros pasos. Cristian Munduate, representante
de Unicef en Ecuador, apoy tcnica y financieramente, sin su respaldo tampoco el Estado del pas saldra a la luz.
El equipo tcnico interinstitucional que tuvo durante varios aos la tarea de
dar forma al proyecto estuvo integrado por Betty Espinosa de la Flacso, Nelson
Reascos y Miriam Aguirre de la PUCE, Fernando Carvajal de la Universidad de
Cuenca, Gustavo Solrzano de la Espol, Margarita Velasco del ODNA, Alfredo
Astorga, Francisco Cevallos y Milton Luna del CSE y Juan Pablo Bustamante de
Unicef.
Los autores y autoras del informe cero son los principales protagonistas de
este enorme esfuerzo que est dirigido a la lectura y estudio de los jvenes del
bachillerato y de los primeros aos de las universidades, como tambin para
ministros y ministras, docentes, lderes sociales, comunicadores y pblico en general. Est en sus manos para el debate.

Milton Luna Tamayo

Secretario ejecutivo del Estado del pas

Coordinador Nacional CSE

17

Frente a un mismo objeto,

diversos pensamientos, perspectivas y puntos de vista
generan ideas distintas que se proyectan, cruzan, superponen
y crean territorios nuevos de convergencia.

Quito, 1945. Entrega de la maqueta definitiva de la Casa de la Cultura Ecuatoriana

1. Cultura

Cultura

La cultura, las culturas

y la identidad
Nelson Reascos Vallejo
Profesor de la PUCE

Desde la Antigedad pero nunca con tanta importancia como hoy los seres humanos dependemos
de la cultura para sobrevivir. En efecto, la cultura significa entender y aprehender nuestro entorno, aumentar el volumen de nuestra informacin, acercar
el mundo a nuestra mente, dar sentido y validez a
las acciones, poner en duda ideas previas, inquirir
lo nuevo. En sntesis, la cultura nos conduce a ser
ms, reinventarnos, agrandar nuestro mundo de
comprensin y referencia y, en tal virtud, modificarnos de manera constante. La cultura nos identifica, nos construye como seres valiosos, nos proyecta
nos dignifica.
La cultura y sus mltiples particularidades pone
en accin a muchas y superiores habilidades humanas: el pensamiento y la imaginacin, el razonamiento y la capacidad de invencin, el saber y el
hacer, la vinculacin y comunicacin con los parecidos y diferentes. Se mueve genialmente entre la
realidad y la fantasa, entre el ser y el deber ser, entre
el acierto y el error, entre el amor y el duelo, entre la
vida y su negacin. Por todo ello, la cultura tambin
est impregnada de erotismo, de tensin y pulsin
por lo nuevo.
Gracias a la produccin cultural, todos los pueblos
han tenido en el pasado, como lo tienen hoy, los
conocimientos necesarios para subsistir y reproducirse. Construir viviendas, alimentarse, cuidar y
curar enfermos, elaborar instrumentos de trabajo,
organizar la familia y la comunidad, sin cuyas funciones no hubieran subsistido. Todas las actividades
humanas son posibles gracias a los conocimientos
que los hombres tienen. Los conocimientos son, por
lo tanto, verdaderos, legtimos, vlidos, tiles y, sobre

todo, correlativos a las necesidades de las comunidades. Desde esta perspectiva, la prctica que hace
posible la produccin de conocimientos es el eje de
la cultura y permite concluir que no existe ningn
pueblo ignorante.
Crear, recrear, modificar y adaptarse a un determinado ecosistema significa conocer el funcionamiento de la naturaleza, as como las mutaciones y
leyes que rigen a la flora, a la fauna, a los objetos y
a los hombres mismos. El conocimiento, entonces,
surgi y se desarroll indisolublemente unido a la
prctica cotidiana y al trabajo. Es decir, el conocimiento es, sin duda, la principal fuente de saber y
tecnologa que los hombres poseen para sobrevivir
y desarrollarse.
La cultura, dice Bauman (2007), apunta ms alto
que cualquier cosa que pase por ser realidad, la cultura sobrevive, perdura y trasciende a toda accin
humana, (...) un objeto es cultural si sobrevive a
cualquier uso que haya intervenido en su creacin.
Desde sus orgenes ms remotos, los seres humanos
no solamente pretendieron conocer el funcionamiento de la naturaleza para adaptarse a ella, sino
tambin buscaron encontrar explicaciones ms profundas sobre la vida, la muerte y el sentido de la existencia humana. La magia, la religin, el mito y las
artes son mltiples formas simblicas que estructuran a la cultura y a la vida misma. Los alimentos
y los ropajes, la gestualidad y los ritos, los lenguajes,
as como la forma de amar, enfermar y morir estructuran el talante cultural de cada pueblo. Adems, a
la cultura le pertenecen las singulares formas de resolver los problemas, la adaptacin y modificacin

23

Cultura

al medio ambiente, las habilidades, los hbitos, la

organizacin social y poltica, las instituciones y tecnologas. No existen ni individuos ni pueblos incultos.
La cultura es un modo de ser, de pensar y de sentir.
A la cultura le pertenecen el mundo de la vida y el
mundo de las cosas. La cultura es un mundo de vida
aprendido, creado y modificado constantemente.
Constituye el legado histrico de cualquier comunidad o sociedad. La cultura, como dice Panikkar,
es un mito englobante y tiene su propio horizonte
de inteligibilidad como dice Heidegger. Las culturas
no son folclore ni son especies abstractas de gnero
supremo; por lo tanto, no existen universales culturales. Cada cultura se justifica, tiene sentido, se produce y reproduce, y tambin se transforma y se agota
en s misma.
La cultura es un contexto dentro del cual, con el cual
y solo con el cual adquieren sentido y validez las acciones humanas: es, por lo tanto, el modo en que interactuamos con los otros, el modo de adaptarse a
la naturaleza y el estilo de ejercer control sobre los
recursos y, por supuesto, el modo de distribuir el
poder. En sntesis, es el modo de concebir lo esttico,
el modo de ser feliz, de amar, de enfermar y de morir.
La cultura de un pueblo por lo tanto es el modo
de ser, de pensar y de vivir. Los valores, las creencias,
las suposiciones, las reglas y normas, y, sobre todo,
las prcticas sociales y comunes constituyen y conforman la identidad cultural que, a su vez, da seguridad personal y colectiva al ser humano.
Las representaciones simblicas, el sentido de lo sagrado, el sentido de la vida, la representacin de la
enfermedad y de la muerte son tambin elementos
constitutivos de la cultura. La particular relacin que
cada pueblo establece con la naturaleza es otro elemento constitutivo del talante cultural de un pueblo.
Como se ve, no existe realidad conocida ni intervenida fuera de la cultura. La cultura es, por lo tanto,
el recipiente dentro del cual tiene sentido y valor
todo acontecer humano.
Desde esta perspectiva, todo lo humano pertenece
a la cultura. Por ello, existen miradas ms acotadas
sobre la cultura. As, la Ilustracin identific a la cultura con la produccin de ciencia y artes, y algunos
autores refieren por cultura a un estado previo a la
civilizacin. La complejidad cultural remite a varios y sutiles tratamientos sobre contraculturas,

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subculturas, superculturas, transculturalidad, cultura de masas, industrias culturales, culturas urbanas, culturas juveniles, culturas nmadas y, ms
recientemente, culturas virtuales. Todava ms sensibles son los temas referidos a la cultura universal,
hoy tan cuestionada, y la muy discutible nocin
ideolgica de cultura nacional. En efecto, existe
algo que pueda ser llamada cultura universal? A
qu podramos referirnos con cultura nacional? Hoy
estamos lejos, muy lejos, del discurso homogeneizante de la cultura universal. No es polticamente
correcto imaginar que unos pocos se encarguen de
disear, organizar y distribuir los parmetros culturales que deben adoptar todos los humanos.
El trmino griego ethos, que se traducira como hbito, costumbre, refugio, morada, vivienda, conlleva
la nocin del trmino cultura con una compleja significacin. En el ethos est la nocin de la cultura.
Segn Bolvar Echeverra (2000), el trmino ethos
tiene la ventaja de un doble sentido: invita a combinar, en la significacin bsica de morada o abrigo,
lo que en ella se refiere a refugio, a recurso defensivo o pasivo con lo que en ella se refiere a arma o
recurso ofensivo activo.
A partir de este concepto, se puede comprender a
la cultura como condicin de posibilidad de sobrevivencia, de emancipacin y crecimiento, de resistencia y liberacin, de cohesin social y libertad.
Adems, lleva implcita la nocin de comunidad
que, a su vez, implica diversidad y diferencia.
Toda cultura est fundamentada sobre una antropologa particular: Qu es el hombre? Qu puede conocer y saber? Qu puede hacer y esperar? (Kant).
Para la cultura, la vida lo es todo; es una entidad, una
propiedad y un proceso. De hecho, toda cultura revela, a su manera, la esencia, la caracterstica y la dinmica del ser humano que, aunque diverso, tiene
cierta vocacin universal.

La cultura virtual
Las culturas se reinventan sobre todo a partir de las
modificaciones tecnolgicas. En los ltimos aos las
tecnologas de la comunicacin son las ms avanzadas, las de mayor prestigio y alta rentabilidad. La
comunicacin es, por lo tanto, una industria, un negocio, una cultura, un ethos. Con la telemtica se
organizan las instituciones, los negocios, la investigacin y la vida cotidiana. Por todo ello se dice que la

Cultura

comunicacin es ubicua y omnipresente. Asistimos,

por otra parte, al nacimiento de la cultura virtual y
de la informacin.
En efecto, a diferencia del pasado, la ciencia y la tecnologa han penetrado todos los mbitos de la vida
humana. La produccin de conocimientos, aparatos,
tcnicas, procedimientos, instrumentos y metodologas sucede con tanta velocidad, ritmo y magnitud
que modifican incesantemente a los procesos
sociales y culturales. As, la tecnociencia se ha convertido en el aparato dinamizador de la historia. Este
hecho se evidenci con la introduccin, penetracin
y generalizacin de las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin que, a su vez, aceleran
de manera exponencial la velocidad de la sociedad
del vrtigo: la cultura de shock (Alvin Tofler).
Los estudiosos opinan que al mundo actual deberamos nombrarle como sociedad global de la
informacin, que se caracteriza por la revolucin digital que evoca a la capacidad humana muy humana de inventar aparatos que permiten enviar
muchsima informacin a la velocidad de la luz. Esta
informacin contiene textos, sonidos, imgenes,
movimiento, color, grafas y una extraordinaria cantidad de accesorios.
Es decir, el objetivo principal de la comunicacin colectiva o social consiste en entregar la mayor cantidad
de informacin a la mayor cantidad de gente, en el
menor tiempo posible y con la mayor eficacia. Para
ello se cuenta con mquinas de la visin, mquinas
almacenadoras de informacin y con ciencias que
optimizan esta prctica. Uno de los efectos de esta
prctica es la constitucin de nuevas formas societales como la sociedad red, que se expresa en nuevas
formas de organizacin e identificacin, todas ellas
virtuales (templos virtuales, comunidades virtuales,
educacin virtual, negocios, divertimentos, correos,
etc.). Esto es posible si la informacin est virtualizada; por lo tanto, el contenido de la comunicacin
es la realidad virtual.
Todo gira alrededor de la imagen y la comunicacin
visual: es la constante que nos acerca y nos aleja, es
el lugar de encuentro, pero no es exactamente un
lugar, es un ciberespacio; se trata de no lugares que
nos caracterizan como nuevas culturas nmadas
o tribus urbanas. Ver, ser vistos y verse a s mismos
constituye a la cultura virtual como sociedad del espectculo, sociedad de la pantalla o sistema mundo.

En la antigua cultura romana, a los muertos les colocaban una mscara de cera con la finalidad de mejorar el rostro, de hacerle presentable al difunto,
de darle una cosmtica que dulcifique el rictus cadavrico. A esa mscara de cera se le llamaba en
latn por cierto imago, de donde proviene la palabra imagen. Pues bien, asistimos a un ethos, un
lugar comn, una prctica donde predomina la
imagen, el buen ver y la cosmtica, aun por encima de la tica. Ese fenmeno es tambin parte de
la cultura virtual.

El proceso cultural ecuatoriano

Lo que hoy llamamos Ecuador es una realidad compleja, diversa, frtil, valiosa y fundamento de nuestra
dignidad. El rasgo ms caracterstico es su diversidad cultural, fruto de un proceso social, poltico e
histrico no menos complejo. De hecho, la Constitucin actual define al Ecuador como un pas multicultural e intercultural. De hecho, la convergencia
y divergencia son sus caractersticas ms notorias,
que configuran su sincretismo cultural.
La sociedad ecuatoriana resulta de un largo proceso histrico donde intervienen muchos pueblos y
culturas. Bastara recordar que en la conformacin
cultural ecuatoriana intervienen muchos pueblos
ancestrales y culturas indgenas, la presencia espaola, las inmigraciones rabes, del pueblo vasco, la
presencia de los judos sefard, la dispora africana,
etc., y ms recientemente la presencia de asiticos,
gitanos y de otras nacionalidades. Todo ello ha influido en nuestras costumbres, instituciones, gastronoma, lenguajes, convirtiendo a nuestro Ecuador
en un estado de extraordinaria riqueza y diversidad
cultural, en un ethos barroco, compartido con otros
pueblos de la regin.
El ethos barroco refiere a las caractersticas particulares de nuestra identidad:

La preeminencia del colectivo sobre el individuo (gregarismo).

La conciencia desdichada (sospecha, queja y
pesadumbre y telurismo permanentes).
La heterogeneidad negativa.
La indemarcacin entre la fantasa y la realidad
(realismo mgico).
La esttica del miedo y del dolor.

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Cultura

El temor al vaco y la llenura.

La inclusin y exclusin simultneas.
La incompatibilidad permanente.
El contraste armnico.
La oscilacin.
Segn Carlos Cullen (1978), estas caractersticas explican la oscilacin entre alegra y dolor, entre rigidez y flexibilidad, entre reciprocidad y exclusin.
Bolvar Echeverra cree que el ethos barroco explica nuestra religiosidad, nuestra arquitectura y,
por cierto, nuestra poltica. Nuestro barroco incluso
se manifiesta en la diversidad natural y regional. Se
trata, sin duda, de nuestra mejor riqueza. Con frecuencia hemos credo negativas nuestras caractersticas, por efectos de la dominacin poltica. Hoy
pretendemos dignificarnos en la diversidad y complejidad. No tenemos por qu avergonzarnos de ser
un pueblo que baila sus tristezas como nos describi Humboldt.
La cocina, el arte, la arquitectura, el juego, la alegra, la
solidaridad y sus opuestos son manifestaciones aventajadas de nuestra identidad. Hoy lo sabemos, lo reconocemos y, sobre todo, lo valoramos y dignificamos.
La diversidad convoca a la interculturalidad, al reconocimiento y aceptacin de los diferentes. En el
pasado creamos como efecto del modelo homogeneizante que la diversidad era negativa y que
los diversos deban ser integrados a la cultura nica y
universal. Ahora estamos preparados para apreciar y
ponderar la riqueza y diversidad.
Que nuestro pas es multicultural no cabe duda; en
cambio, la construccin de la interculturalidad es un
deber ser, una tarea poltica pendiente y urgente.
Varios autores del siglo XX, entre ellos, Heidegger,
Habermas, Adela Cortina y, desde Amrica Latina,
Leonardo Boff y Enrique Dussel han construido una
nueva mirada sobre los diferentes: la otredad y la
interculturalidad.
La otredad es un nuevo ethos que pretende reconocer a los diferentes como diferentes, en cuanto
tales, sin la pretensin de asimilarlos o educarlos. La
otredad es una nueva tica que busca convivir con
los diferentes sin descalificarlos. Los otros son todos
aquellos que no son como yo. Sin embargo, aunque

26

distintos, son iguales en valor y derechos. Distintos,

diferentes, pero al mismo tiempo iguales, es la nueva
filosofa de vida.
Hasta aqu fuimos educados para ver a los indgenas o afrodescendientes como diferentes pero inferiores, a los homosexuales como diferentes pero
equivocados, a los campesinos como diferentes pero
sin cultura. Por lo tanto, se legitimaba la represin y
la educacin como mecanismo de incorporacin al
modelo correcto.
La otredad y la interculturalidad, en cambio, proponen verlos como distintos pero iguales como sujetos de derechos. La otredad, como principio de
accin, parte del supuesto de que es un derecho la
diferencia y que cada humano puede decidir sobre
su identidad y cultura. No existe, por lo tanto, una
cultura superior, una forma nica y correcta de
pensar y vivir que casi siempre es la propia.
La teora de la alteridad, muy actual por cierto, supone algo similar a la otredad: yo debo reconocer al
t como diferente pero igual, porque desde la perspectiva inversa yo sera t y el otro su yo. Si yo no lo
reconozco como diferente e igual a la vez corro
el riesgo de que el otro no me reconozca como diferente pero igual. Por lo tanto, la alteridad no es
una postura moralista sino una necesidad de establecer relaciones entre iguales. Si no reconozco,
acepto y estimo a los diferentes, podra sufrir el rechazo del otro que es mi t. Si mi yo es un t para el
otro y viceversa, entonces estamos en condiciones
de igualdad originaria y radical: somos distintos
pero sin jerarqua.
Estas ideas nuevas se consignan en la Constitucin, ya que en ella se establece que somos un pas
multicultural e intercultural. Para ello tenemos que
avanzar en la gestin de la diversidad cultural.
Se trata, entre otras tareas, de valorar la diferencia.
Para ello tenemos que adelantar los arbitrios y recaudos para que los diferentes sean visibles, audibles y cogestores de la realidad cultural ecuatoriana.
La gestin de la diversidad debe suponer:

Inclusin. Remite a la necesidad de hacer visibles, audibles, a todos. Asumir, convocar y respetar a todos es la tarea.
Participacin. El ejercicio de la ciudadana implica ampliar la base social de participacin en

Cultura

la toma de decisiones y gestin de la cultura,

de la poltica y la administracin de la sociedad.

Compensacin. Para corregir las desventajas,

exclusiones, discriminaciones e inequidades
sociales, econmicas y culturales, hay que garantizar las acciones afirmativas que ayuden a
disminuir la brecha de inequidades. El acceso a
los bienes, servicios y oportunidades debe fundarse en la interculturalidad.
Dilogo. La interculturalidad solo a partir de la
convergencia dialgica entre iguales. Integrar a
los diferentes en el mismo proyecto poltico y
social no es interculturalidad. Se trata de construir un pas para todos los diferentes nosotros
que en l habitamos. Solo se puede construir a
partir de un dilogo entre iguales en quehacer.
El informe Estado del pas de los ltimos aos, en el
captulo de cultura, ha credo conveniente presentar
cuatro estudios:

Anlisis de la poltica cultural del Estado ecuatoriano, a cargo del Dr. Fernando Tinajero, escritor, ensayista y gestor cultural.
La diversidad cultural y tnica, a cargo del Dr.
Luis Montaluisa, escritor, experto en lingstica
y cultura indgena.
Las instituciones culturales, a cargo del Dr.
Carlos Landzuri, historiador y exdirector del
Departamento de Cultura del BCE.
La cultura en el sentido ilustrado, a cargo del
Dr. Rodrigo Villacs Molina, escritor y experto en
gestin y produccin cultural.
Bibliografa
Bauman, Zigmunt (2007). Vida lquida. Barcelona: Paids
Ibrica.
Echeverra, Bolvar (2000). La modernidad de lo barroco.
Mxico: Editorial Era.
Cullen, Carlos (1986) El ethos barroco. Ensayo de definicin de la
cultura latinoamericana a travs de un concepto sapiencial. En
C. Cullen. Reflexiones desde Amrica. Tomo I. Ser y estar: el problema de la cultura. Rosario: Fundacin Ross.

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Cultura

Las polticas culturales

del Estado (1944-2010)
Fernando Tinajero
Investigador invitado de la PUCE

Dice Jean Michel Dijan que la poltica cultural es un

invento francs: segn l, su nacimiento es el fruto
de la preocupacin del poder poltico por asumir, en
nombre de una mstica nacional, una responsabilidad poltica, jurdica y administrativa en el campo
de las artes y la creacin. Desde el fin de la Segunda
Guerra Mundial agrega, la poltica cultural no
ha cesado de desarrollarse en Francia y en el resto
del mundo, animada por personalidades o instituciones de primer nivel.
1

Es preciso admitir, sin embargo, que las polticas culturales (entendidas como un conjunto ms o menos
complejo de principios, objetivos y estrategias para
guiar la accin del Estado en el multiforme campo
de la cultura) son ya bastante viejas en el mundo.
As, al recomendar al prncipe las formas de comportamiento que consideraba adecuadas para lograr
la estimacin general, Maquiavelo no olvid la de
mostrarse amante de la virtud y honrar a los que se
distinguen en las artes; y Nivn Boln recuerda que,
segn la crnica de Sahagn, cuando los aztecas derrotaron a los tepanecas decidieron quemar los antiguos cdices y libros de pintura de los vencidos,
porque la figura del pueblo azteca careca en ellos
de importancia. Sin necesidad de acudir a otros
2

Cf. Jean Michel Dijan (1997). La politique culturelle. Paris: Le Monde ditions.

Cf. Nicols Maquiavelo (1984). El Prncipe. Cap. XXI; cito de la traduccin

de Jos A. Vecino. Madrid: Ediciones Alba, p. 114.

Cf. Eduardo Nivn Boln (2006). La poltica cultural. Temas, problemas y

oportunidades. Mxico: Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, pp. 50-51.
Atribuida a Tlacalel, cuya existencia histrica todava se debate, la decisin de
los aztecas, aparte de mostrar que las polticas culturales no son exclusivas del

clsicos ejemplos tomados de las historias griega,

hebrea o romana, de la Francia de Luis XIV ni de la
Prusia de Federico el Grande, queda fuera de toda
duda que en uno y otro caso estamos en presencia
de autnticas polticas culturales avant la lettre.
En Ecuador, acaso por la ya proverbial asincrona de
nuestros procesos histricos, solo se ha hablado de
este tipo de polticas desde los aos setenta, a veces
para anunciar decisiones oficiales relativas a la cultura, pero con ms frecuencia para lamentar la incuria del Estado en materia cultural. No obstante, es
indudable que las polticas culturales se han practicado entre nosotros desde hace mucho tiempo,
como lo prueban las prohibiciones coloniales que
impidieron las representaciones teatrales y la libre
circulacin de libros, o las regulaciones republicanas
sobre la celebracin de festividades y diversiones
pblicas, o el empeo que demostraron ciertos gobernantes por sufragar con fondos estatales la formacin de algunos artistas jvenes en el extranjero.
El trmino, en consecuencia, no ha hecho ms que
incorporar con nombre propio lo que desde hace
mucho tiempo ha sido una prctica del Estado, tan
irregular como constante, y ha entrado a formar
parte del lxico habitual en el lenguaje de la planificacin, en los informes de las instituciones e incluso
en el discurso poltico, aunque este ltimo, como es
evidente, recurre a l solo en casos de excepcin.

mundo occidental, presenta un detalle de importancia: remonta hasta el nivel

inasible de los mitos la legitimidad de las decisiones poltico-culturales.

29

Cultura

Estas pginas, inscritas en el contexto de un proyecto

que aspira a dar cuenta de lo que ha sido Ecuador a
lo largo de los ltimos cincuenta aos, deberan encontrar en 1960 su punto de partida para el examen
de las polticas culturales que han tenido vigencia
entre nosotros. Es plausible que as sea, desde luego,
no solo porque medio siglo representa un lapso suficiente para establecer balances consistentes, sino
tambin porque 1960 es un ao de singular importancia en el devenir poltico y cultural de todo el
mundo. No obstante, me parece aconsejable ampliar el horizonte de este examen a fin de retornar
hasta el emblemtico ao de 1944, que es el de la
fundacin de la Casa de la Cultura Ecuatoriana, para
contar con el antecedente sin el cual los procesos
posteriores careceran de un sentido cabal.
4

Esto no implica admitir necesariamente que la Casa

haya sido a lo largo de toda su historia una institucin perfecta y ejemplar (lo cual no est dicho con el
nimo de regatearle los mritos que tuvo en su momento), sino que ella cumpli una funcin axial en
todos los procesos culturales de nuestro pasado reciente, ya sea por su incidencia en el mbito de las
artes y las letras, ya por su ausencia de los mbitos
propios de las culturas sumergidas. An ms, al
margen de cualquier juicio de valor que sera subjetivo, existen razones para considerar que la Casa
de la Cultura fue en su nacimiento la ms acabada
expresin institucional de la ms influyente ideologa que haya conocido Ecuador de los ltimos
tiempos. Estoy hablando de la ideologa de la cultura
nacional, cuya vigencia acompa los procesos de
modernizacin del Estado y las agudas crisis que se
desarrollaron a lo largo de la primera mitad del siglo
XX, alcanz su apogeo entre los aos cuarenta y sesenta, y se ha prolongado despus, aunque plidamente, hasta nuestros das, cuando la proclamacin
de nuevos principios constitucionales ha expresado
en el nivel jurdico-poltico la decadencia de tal ideologa en la conciencia general de los ecuatorianos
algunos de los cuales, no obstante, se muestran
refractarios a los cambios y no dejan de sentir cierta
nostalgia del antiguo esplendor de aquella ideologa
declinante. No representa, por lo tanto, ninguna
Es verdad que ya antes, durante el Gobierno del doctor Arroyo del Ro, se fund el Instituto Ecuatoriano de Cultura como entidad del Estado que tena la
misin de cultivar los ms altos valores nacionales en materia cultural; pero
es verdad tambin que la Casa de la Cultura, fundada como consecuencia de
la Gloriosa, no solo super, sino que incluso subsan los vicios de nacimiento
de la entidad predecesora, cuya corta existencia (sin contar su composicin
elitista), permiti que se hundiese fcilmente en el olvido.

30

exageracin decir que ella es la verdadera protagonista del proceso cuyo desarrollo y decadencia
alcanza la totalidad del lapso aqu considerado.

La ideologa de la cultura nacional

Como un desprendimiento o derivacin de las ideas
e ideales de la Revolucin Liberal, este imaginario social que he designado con el nombre de ideologa de
la cultura nacional proclam (con dbiles variantes
que no siempre obedecieron a sus versiones de izquierda y de derecha) la existencia de un pueblo y
una cultura. Apel, por lo mismo, a un fundamento
comunitario natural, cohesionado por vnculos de
sangre supuestamente indestructibles, para afirmar
la existencia de una nacin cuya cultura era considerada como el ncleo esencial de una identidad inconfundible. Esa cultura, adems, era la cultura, la nica
posible, la que lo era por antonomasia: se la supona
lentamente construida a travs de los siglos, en un
movimiento unvoco que enlazaba la Repblica democrtica del presente con los tiempos remotos de
los primeros pobladores de estos territorios.
5

Semejante ideologa, como es obvio, se asentaba en

una serie de contradicciones sucesivas: afirmaba
la unidad de su referente ilusorio, escondiendo
la realidad de una existencia multiforme, muy lejana de la ideal unidad que presupone el trmino
nacin; presuma la unidad de nuestros ancestros vernculos, identificados con frecuencia bajo
el falaz nombre genrico de incas, y converta a la
sociedad contempornea en su heredera directa e
incontaminada, pero proclamaba al mismo tiempo
6

En su Manual de Historia del Ecuador, Enrique Ayala Mora y sus colaboradores han propuesto una nueva periodizacin de la historia ecuatoriana que
abandona la referencia a los caudillos (Flores, Garca Moreno, Eloy Alfaro)
para privilegiar los proyectos nacionales que han caracterizado cada poca.
(Cf. Enrique Ayala Mora et al. (2008). Manual de Historia del Ecuador. Quito:
Universidad Andina/Corporacin Editora Nacional). Lo que aqu llamo ideologa de la cultura nacional es, por tanto, el sustento ideolgico del llamado
proyecto de la nacin mestiza, cuya vigencia se ha situado entre 1895 y 1964.
Vase tambin, sobre este punto, Catherine Walsh (2009). Interculturalidad,
Estado, sociedad. Luchas (de)coloniales de nuestra poca. Quito: Universidad
Andina Simn Bolvar/Editorial Abya-Yala.

La multiformidad o diversidad cultural de la sociedad ecuatoriana es un hecho objetivo; algunos, sin embargo, lo han magnificado de tal modo que han
llegado a creer que en ello reside la originalidad absoluta de nuestra estructura
social y cultural. En realidad, se trata de un carcter que se encuentra presente en todas las sociedades del mundo, ninguna de las cuales puede preciarse de ser qumicamente pura. Pinsese, por ejemplo, en las diferencias entre
bretones y alsacianos, por ejemplo; o las que existen entre vascos, valencianos
y catalanes, o las que aparecen entre bvaros, renanos y prusianos, o las casi
innumerables familias tnicas y lingsticas de la sociedad china, y olvdese de
una vez la pretensin de originalidad por la diversidad. Y si se quiere el ejemplo de la mayor diversidad del mundo, obviamente, no es la ecuatoriana: hay
que recordar todos los ingredientes que han concurrido en la formacin de
la sociedad estadounidense y concluir que, frente a semejante diversidad, la
nuestra est muy lejos de la mxima complejidad.

Cultura

la excelencia del barroco colonial, del romanticismo

libertario y del laicismo liberal; promova la reivindicacin de los valores de la raza vencida, pero alentaba la tarea de llevar la cultura al pueblo, dndole a
veces la figura de una santa cruzada para culturizar
al indio; anunciaba a los cuatro vientos el ideal del
mestizaje, pero profesaba un feroz antihispanismo
que implicaba la negacin del ingrediente exgeno
en nuestra cultura mestiza; haca de los valores culturales, supuestamente homogneos, la raz inequvoca de una vocacin nacional por la libertad, pero
sola confundirlos con las tradiciones locales que, a
veces, daban fundamento a la reivindicacin del derecho de ciertas regiones a un gobierno autnomo
frente al poder radicado en la capital. Cumpla, por
lo tanto, la funcin de toda ideologa: justificaba
un orden social, prestaba los fundamentos para legitimar un orden poltico o su cuestionamiento,
creaba un referente moral para la conducta cvica;
en una palabra, buscaba dar consistencia histrica a
un Estado nacional apoyado en el imaginario de una
pretendida identidad.
Con inocultables races decimonnicas, pero desarrollada lentamente desde las primeras dcadas del
siglo XX, esta ideologa se expres en algunas vertientes del modernismo y en su variante arielista; fue
institucionalizada en la Sociedad Jurdico-Literaria,
en la Sociedad Ecuatoriana de Estudios Histricos
Americanos (transformada despus en Academia
Nacional de Historia) y, ms tarde, en el Grupo Amrica; encontr uno de sus cauces ms prometedores
en la literatura y la plstica del realismo social y estableci un maridaje presuntamente natural con las
tendencias socialistas, sin que ello impidiera las versiones que alentaban en notables manifestaciones
del pensamiento eclesistico: lanse los textos polticos o patriticos del seor Gonzlez Surez, lanse
los documentos y cartas pastorales del seor De la
Torre, y encuntrese el aliento del mismo sueo nacional que palpitaba en las proclamas del Partido
Socialista Despus de haber servido para sobrellevar la crisis de los aos veinte y treinta y el spero
desfile de efmeros Gobiernos, 1941 y su inevitable
colofn del 42 fueron entonces el peor golpe que
poda haber sufrido la conciencia nacional engendrada por esa ideologa: en los atnitos odos
de los ecuatorianos debi haber sonado como la
peor humillacin el condescendiente consejo que el
canciller Arana le dijo en voz baja al doctor Tobar

Donoso al terminar la triste ceremonia de la firma

del Protocolo de Ro: vaya, organice a sus conciudadanos y empiece por construir un pas.
Construir un pas? Qu era entonces lo que haban tenido los ecuatorianos hasta ese aciago da?
No era la patria de las gestas gloriosas del pasado,
la nacin que atravesaba las aguas turbulentas de la
historia como un barco de slida factura? S, lo era;
pero la patria al menos, si no la nacin, se haba perdido en esos doscientos mil kilmetros que dolan
en el alma como al baldado le duele el miembro mutilado. As apareca la obligacin suprema: volver a
tener patria. Tomndola de Joaqun Costa, quien la
haba proclamado en Espaa despus de la derrota
del 98, Benjamn Carrin tuvo el acierto de lanzar
esa consigna en el momento preciso, y pudo convertirla en la sntesis perfecta de la ideologa que, sin
ser entonces ninguna novedad, encontr la ocasin
de alcanzar su apogeo precisamente en la hora ms
amarga: la derrota militar y diplomtica haba desembocado en una ficcin de potencial fecundidad.
En la undcima de sus Cartas al Ecuador, Carrin escribi entonces un prrafo que bien puede ser considerado como una de las ms certeras expresiones
de la naturaleza y funcin que deba cumplir la ideologa de la cultura nacional:
Nunca como hoy, en que la patria derrotada
est sufriendo las consecuencias de la desorientacin de su vida a causa de errores de
propios y extraos, pasados y presentes; nunca
como hoy el tiempo ms propicio para hacer
una especie de examen de conciencia nacional que, seguido de un serio propsito de
enmienda, nos pueda llevar a la formulacin
de un acto de fe, de un acto de esperanza, de un
acto de amor hacia la patria.7

El uso de un lenguaje religioso (examen de conciencia, propsito de enmienda, acto de fe y

dems) no es casual: solo revela que el autor tiene
conciencia de estar dirigindose a una sociedad
no solo familiarizada con ese lenguaje, sino incluso dominada por l; revela, adems, la naturaleza
irracional de la ideologa, que se sustenta en una
adhesin emocional a un conjunto de valores
7
Las Cartas al Ecuador, algunas de las cuales aparecieron como artculos de
prensa en el diario El Da, fueron reunidas por su propio autor en forma de
libro en 1943 y publicadas en la Imprenta Gutemberg. No es aventurado pensar
que este es el libro ms importante de todos los que escribi Carrin. (Cito
de la edicin hecha por la Universidad Alfredo Prez Guerrero en 2007, p. 91).

31

Cultura

etreos que se imponen por encima de toda racionalidad y configuran esa mstica nacional de la que
habla Dijan, y muestra finalmente la necesidad de
compensar la experiencia real con la proclamacin
de una utopa esa que aparece ya expresamente
diseada en la decimosptima carta:
Inmensa es, para los destinos de un pueblo,
para sus posibilidades futuras, la disminucin
territorial []
Pero ms grande aun es la disminucin moral,
la disminucin de nimo, la mengua del prestigio. Y contra esas disminuciones s podemos
reaccionar, hombres del Ecuador, derrotados
en una guerra sin pelea. Si ha sido entregada
nuestra tierra, que no nos sea tambin arrebatada nuestra voluntad de vivir, de volver a ser
patria [] s se puede edificar una patria, una
pequea gran patria, con el material humano
que tenemos.
Que es el mismo con que edific Atahuallpa
el ms grande imperio de estas latitudes. El
mismo que ha producido a Espejo y los hroes de Agosto. El mismo con que construy
una clara democracia Rocafuerte; y una oscura,
pero poderosa fuerza moral y material, Garca
Moreno. El mismo material humano que ha
sido capaz de florecer en Montalvo, en Alfaro,
en Gonzlez Surez.
Y sobre todo, el mismo material humano capaz
de los tejidos de Otavalo, de las miniaturas en
corozo de Riobamba, de los sombreros de toquilla de Manab y de Cuenca.
El mismo material humano capaz de las tallas maravillosas en piedra y en madera de los
templos quiteos; de los imagineros populares
que, desde el indio Caspicara, han inundado
de maternidades y nacimientos a medio continente. De los pintores ascticos y realistas de la
escuela quitea. De los alfombreros sin igual de
Guano y de Los Chillos.8

Cul es ese proteico material humano que Carrin

invocaba? El mestizo. Ese mestizo que ha reunido en
su sangre todas las sangres y todas las culturas, haciendo con ellas una sntesis excelsa: la cultura nacional. Esa misma cultura que habra de ser desde ese
momento exaltada en la oratoria de los polticos y el
discurso de la literatura, y que habra de encontrar su
apogeo en la Gloriosa: cunta sed de gloria atormentaba a esos espritus que se saban derrotados!
9

La idea de mestizaje, en efecto, traa aparejada la

idea de sntesis; pero aun ms all de las posibles y
an no discutidas sntesis de sangres y culturas, en
la proclama de la nacin mestiza alentaba el imposible sueo de una sntesis ideolgica. En 1944, poco
despus de haber tenido en Quito la mayor apoteosis que recuerda la historia ecuatoriana, el doctor
Velasco Ibarra le dijo a un periodista colombiano
que nadie podra citar una revolucin ms original
que esa, en la que el cura y el comunista se daban
la mano. Sin duda, Velasco pensaba en esa conjuncin de todas las tendencias en el bur poltico que
le haba trado del exilio para encumbrarle; pero
no saba que sus palabras tenan un don proftico,
porque poco despus resultaron literalmente ciertas
en la Casa de Carrin, donde se sentaron juntos Jacinto Jijn y Caamao y Joaqun Gallegos Lara, Aurelio Espinosa Plit y Enrique Gil Gilbert Al fin y
al cabo, todos eran ecuatorianos, todos estaban hechos del mismo material humano, a todos cobijaba
el mismo tricolor nacional! Desde luego, quienes
nunca tuvieron asiento en la Casa fueron los indgenas, porque el lugar que les tocaba fue ocupado
por los indigenistas
10

La gran hora de la Casa

La Casa de la Cultura fue, junto a la Confederacin de
Trabajadores del Ecuador (CTE), el fruto perdurable
No hay que olvidar que la ideologa del mestizaje tena, en realidad, un alcance continental. Entre sus voceros se encuentran algunos de los ensayistas
ms notables de Amrica, como Alfonso Reyes, Pedro Henrquez Urea, Jos
Vasconcelos y otros.

En la poca en que Agustn Cueva y yo hacamos la revista Indoamrica, con

la colaboracin permanente de Franoise Perus, sostuvimos la tesis de que
nuestro mestizaje no ha sido completo, puesto que, en lugar de sntesis, encontrbamos yuxtaposicin de elementos culturales de diversa procedencia.
(Vase, p. ej., de Agustn Cueva, Mito y verdad de la cultura mestiza, Revista
Indoamrica, N 4-5, julio-diciembre de 1965; reproducido con ampliaciones
en Entre la ira y la esperanza. Quito: Casa de la Cultura Ecuatoriana, 1967, y mi
Ms all de los dogmas. Quito: Editorial Casa de la Cultura Ecuatoriana, 1967).
En los ltimos aos, he modificado parcialmente esa tesis o, ms precisamente,
la he corregido: es imposible no admitir un cierto nivel de sntesis cultural, sin
que haya desaparecido la yuxtaposicin de elementos que se mantienen impermeables, aunque quiz solo en apariencia.

10

Ibdem, pp. 152-153. Es curioso que en la primera de sus Cartas, el propio

Carrin ridiculiz ese constante recurso del patriotismo a la enumeracin
elogiosa de los grandes: estamos padeciendo escribi mucho de esa
dispepsia, conocida con el nombre de escorbuto, por haber comido y seguir
comiendo de gula el caramelo literario, y despus de ejemplificar el caramelo poltico y el social, agreg ms adelante: En lo cultural, hemos llegado a
la perfeccin. Todos los das, como una hermosa oracin maanera, debemos
recitar: somos la patria de Espejo, de Olmedo, de Montalvo, de Gonzlez Surez. Desde hace poco, somos tambin la patria de Crespo Toral. Lo dems no
importa. No hay que ser exigentes (loc. cit., pp. 18-19).
8

32

Cultura

de la sublevacin de 1944. Perdurable, se entiende,

en la medida en que podan serlo las ideologas que
las sustentaban: la ideologa de la cultura nacional
y la ideologa del proletariado como vanguardia de
la historia. Hermanas siamesas fueron, sin embargo,
tempranamente separadas para vivir cada cual su
propia vida, sin que por ello dejaran de hacerse espordicos guios de saludo. Izquierdistas, revolucionarias, comprometidas, una y otra albergaban en
su seno las necesarias garantas de estabilidad para
el mismo sistema que duramente combatan en el
nivel de las palabras. Curiosamente, las dos habran
de vivir sus horas de gloria bajo el rgimen bonachn
y descolorido del seor Plaza y en el de su inmediato
sucesor, el inevitable Velasco Ibarra unos diez
aos oficialmente sealados como un tiempo de pacata decadencia de la cultura y de la lucha, pero en
la prctica ornado por una rica produccin literaria
y por las escaramuzas de la clase obrera con los primeros escuadrones del movimiento Accin Revolucionaria Nacionalista Ecuatoriana (ARNE).
Fue entonces cuando Ecuador conoci, por primera
vez en su historia, la aplicacin sistemtica y coherente de una poltica cultural. Sus principios, nunca
formulados expresamente, se desprendan del decreto de fundacin de la Casa de la Cultura y se reducan a la aceptacin de las obligaciones que al
Estado le corresponden frente a la cultura y al reconocimiento simultneo de su falta de competencia
para intervenir por s mismo en la direccin de los
quehaceres culturales lo cual implica el reconocimiento de la autonoma de la cultura frente al Estado. En cuanto a sus objetivos reales, al margen de
los muy retricos que aparecen en el decreto, fueron
los que se desprenden de los postulados ideolgicos
desarrollados en las dcadas anteriores y que encontraron una certera formulacin en las Cartas de
Carrin: levantar el espritu nacional deprimido
por la derrota, exaltar los valores de la patria, estimular la creacin artstica e intelectual. Sus estrategias, indudablemente fecundas, dieron prioridad
a una gigantesca tarea editorial, sin descuidar la
11

11
Por eso, el decreto de creacin de la Casa estableci que el ministro de Educacin sera miembro nato de la entidad, y que al concurrir a sus sesiones las
presidira, y dispuso, adems, que dicho secretario de Estado tuviera la competencia para aprobar los planes, programas, informes y presupuestos. Sin embargo, concedi simultneamente amplias facultades al presidente de la Casa,
en el entendido de que se las conceda a Benjamn Carrin, cuya autoridad
intelectual y moral estaba por encima de toda discusin. As, aunque la Casa
no tuvo una autonoma legal, goz de una real autonoma en la prctica, y en
lugar del sustento de la ley, ella lo tuvo en la personalidad de su propio fundador. (Vase el Decreto N 707, de 9 de agosto de 1944, Registro Oficial N 71, de
25 de agosto de 1944.)

realizacin de frecuentes exposiciones de artes plsticas; el primer esfuerzo institucional para dignificar
la produccin del llamado arte popular y la artesana; la construccin de nuevos escenarios para la
prctica de recitales de poesa, representaciones teatrales y conferencias; la invitacin a notables cientficos, escritores y artistas extranjeros, as como la
ayuda para aquellos artistas que por su talento podan dar a conocer al Ecuador en otras latitudes; la
creacin de grupos orquestales y del famoso coro
que dirigi el maestro Oscar Vargas Romero En
un tiempo relativamente breve, la Casa se extendi,
adems, a una gran parte del territorio ecuatoriano (y
terminara ms adelante por extenderse hasta todas
las provincias) mediante la creacin de ncleos que,
como extensiones de la matriz, procuraban beneficiar a la poblacin urbana que no alcanzaba a disfrutar de los beneficios de la capital. Ms tarde, al
crecer, dichos ncleos provinciales empezaron a
pedir relativa independencia y han terminado por
proclamarse autnomos respecto a la matriz: parecera que en Ecuador hay una tendencia inveterada
a confundir los verbos crecer y separar, vinculada
por oposicin a otra tendencia, exclusiva de la capital, a confundir coordinar con controlar.
En los ltimos tiempos se ha escuchado con frecuencia a las autoridades de la Casa la explicacin
de su menguada actividad, argumentando la escasez
de sus rentas. Nadie podr probar, sin embargo,
que en los aos cuarenta y cincuenta las rentas de
la Casa hayan sido proporcionalmente mayores que
en la actualidad. Lo que se puede probar, sin duda
alguna, es la eficacia de la ideologa que sustentaba
la actividad de hace medio siglo; una ideologa que,
si no movilizaba a toda la sociedad ecuatoriana, lograba entusiasmar a sus sectores ms visibles, que
son los estratos medios de la poblacin urbana
es decir, precisamente aquellos que, por su propia
condicin, requeran con mayor urgencia la afirmacin de su identidad, largo tiempo sometida al menosprecio y a la duda. Solo que tal afirmacin de
identidad devino fcilmente desmesurada exaltacin de lo propio, por momentos muy prxima al
chauvinismo: Lo verdadero y mejor en todo pueblo
12

12
La excusa tiene un doble frente: primero, ante el pas, por lo poco que la
Casa ha aportado en los ltimos tiempos al desarrollo de esa misma cultura
nacional que se proclama en las palabras; segundo, ante los propios ncleos
provinciales de la institucin, por el reparto desigual y arbitrario de los fondos
recibidos del Estado. Es preciso dejar constancia de que, aun as, la labor de
ciertos ncleos provinciales sigue siendo ejemplar dentro de los mbitos que
la Casa ha asumido como suyos.

33

Cultura

escribe Adorno es ms bien lo que no se ajusta

al sujeto colectivo y que, llegado el caso, se le opone.
La formacin de estereotipos, por el contrario, favorece el narcisismo colectivo.
13

Una ideologa, sin embargo, solo puede tener vigencia en la medida en que se mantienen las condiciones sociales que hacen posible su existencia.
Un pas que no haba logrado modificar las estructuras de una economa bipolar, no industrializada,
orientada en la Costa a la exportacin de productos
agrcolas, y en la Sierra al consumo interno; un pas
que no haba logrado diversificar su produccin y
que careca de capitales, como no fueran aquellos
que estaban destinados a financiar los bancos que
se encargaban del comercio; un pas de profundo
arraigo en convicciones religiosas que resultaban
del largo predominio de la Iglesia; un pas que no
haba logrado universalizar la educacin, dejando
en el desamparo de la ignorancia a porciones exorbitantes de su poblacin urbana y rural; un pas que
miraba su futuro como si fuera el presente de otras
sociedades adoptadas como su modelo; un pas en
el que los mritos siempre importaban menos que
las relaciones de parentesco un pas subdesarrollado, en suma, no poda dejar de ser sensible a la
prdica permanente de los grandes valores de la
patria. La patria eran las glorias del pasado, adecuadamente magnificadas por la literatura y la oratoria
de los caudillos; la patria era la sangre derramada
por otros en la frontera; la patria era la esperanza de
la felicidad; la patria era la emocin de la bandera, el
himno y los desfiles; la patria era, sobre todo, la promesa de una nebulosa reivindicacin de intangibles
derechos, algo as como un desquite de la humillacin recibida, una imaginaria reconquista. En 1960,
cuando el doctor Velasco Ibarra proclam la nulidad
del Protocolo de Ro, la patria vibraba todava y se
exaltaba en el sueo de recuperar la dignidad pisoteada. No obstante

La sacudida y otra versin de lo mismo

La historia, que es amiga de sorpresas y de vuelcos
totalmente inesperados, trajo a las Amricas el trastorno ms notable del siglo en aquel memorable ao
sesenta: la Revolucin cubana, que haba triunfado
un ao antes, rodeada del beneplcito general por el
13
T. W. Adorno (2003). Sobre la pregunta qu es alemn?. En Consignas
(Stichworte). Kritische Modelle 2. 1969). Trad. de Ramn Bilbao. Buenos Aires:
Amorrortu (ed.), p. 96.

34

derrocamiento de un tirano, anunci que adoptaba

el socialismo y comenz el duro proceso de su propia
consolidacin. Fue la hora de las expropiaciones, de
los fusilamientos, del predominio de aquella ecuacin tan engaosa que permite equiparar el error, el
desacuerdo y la traicin. Contempornea de los procesos de liberacin de las naciones africanas, la Revolucin cubana se consagr de inmediato como el
nuevo referente continental, hasta el punto que se
hizo evidente que, a partir de ella, el mundo nuestro,
el de la Amrica morena, qued como partido en
dos mitades: la de antes, que fue la mitad de la exclusin y la injusticia, y la de despus, que sera la
mitad de la nueva felicidad.
No es necesario recordar (lo he hecho ya en otros
lugares ) el clima que se extendi en Ecuador bajo
el influjo de la Revolucin cubana, los procesos polticos africanos y el cisma ideolgico entre Beijing
y Mosc sin olvidar, por cierto, la influencia que
ejerci el espritu de impugnacin general de los
valores burgueses que se extendi por el mundo,
alentando los movimientos feministas, provocando
grandes renovaciones artsticas y trastornando el panorama de la ciencia. Para los fines de estas pginas,
baste recordar que en Ecuador, los aos sesenta presenciaron la aparicin de una exaltada iconoclastia
que con frecuencia pareca morder su propia cola,
pero que fue lo suficientemente virulenta para llevar
a cabo un movimiento de escritores y artistas jvenes (casi siempre meros aprendices ), cuyo momento de gloria lleg en 1966, cuando la cada de la
dictadura militar encabezada por el contralmirante
Ramn Castro Jijn dio lugar a una aparatosa reorganizacin de la Casa de la Cultura.
14

15

16

En realidad, ms que una reorganizacin, aquello

fue una restauracin: despus de haber sido expulsado de la Casa por el golpe militar de 1963, Benjamn Carrin volvi a presidirla como consecuencia
del movimiento que pretendi limpiarla de todos los
vestigios de la dictadura. Claro que volvi con una
nueva ley que super algunos de los aspectos ms dbiles del decreto fundacional, estableci por primera
vez una absoluta autonoma institucional y proclam
Vase, por ejemplo, Los aos de la fiebre, en el folleto homnimo editado
por Ulises Estrella (2005). Quito: Libresa.

14

Es verdad que de esos movimientos ha salido la mayor parte de las figuras

importantes de nuestra actualidad literaria y artstica; pero eso no quita que,
en la fecha a la que estamos aludiendo, esas mismas figuras no pasaban de
ensayar sus primeros ejercicios creativos

15

Sobre dicha reorganizacin, aparte del texto ya citado, vase Hernn Rodrguez Castelo (1967). Revolucin Cultural. Quito: Casa de la Cultura.

16

Cultura

una vocacin inequvoca por lo popular; pero volvi

de todos modos a su Casa, la que desde haca muchos
aos haba sido ya identificada como su obra cumbre,
la que pareca no poder vivir una existencia propia si
no era a la sombra del gran patriarca.
17

Pero ninguna restauracin es completa, y tampoco lo

fue el episodio de 1966: aunque el movimiento que lo
protagoniz nunca pretendi cuestionar la ideologa
de la cultura nacional, sobre la cual nadie haba an
reflexionado, se dio un tmido paso hacia adelante al
sustituir la vieja idea de llevar la cultura al pueblo,
por otra, incubada por los sueos revolucionarios del
momento: ms que hablar de la cultura, habl de los
escritores y artistas, tcitamente identificados como
los nicos creadores de cultura, y sostuvo que ellos
estaban obligados por su mismo oficio a acompaar
al pueblo en su marcha de liberacin, y a expresar con
su voz las aspiraciones del pueblo: a la poltica de la
salvacin del pueblo por la cultura sucedi entonces
la poltica del servicio a ese mismo pueblo mediante
la cultura, pasando de la concepcin de la cultura
como panacea a la concepcin de la cultura como
herramienta, y los intelectuales, que se haban considerado a s mismos como guas o conductores del
pueblo, se vieron de pronto reducidos a la condicin
de intrpretes de la voluntad popular, cuando no a la
de sus meros portavoces. No cabe duda que, en tales
definiciones, resonaba el eco del Sartre radical, aquel
que se empeaba por completo en la batalla por la liberacin de Argel y llevaba su compromiso hasta el
punto de declarar que La nusea no vala nada frente
a un nio que mora de hambre.
Ms poltico que cultural, pero no suficientemente
poltico, el movimiento de los sesenta tuvo que vrselas muy pronto con la aparicin de duras contradicciones. La Casa, con toda su autonoma incluida,
era de todos modos una entidad del Estado; sus
fondos provenan del presupuesto estatal y su misin le haba sido asignada por una ley, ni mejor
ni peor que muchas otras que nacan de los rganos del Estado encargados de dictarlas. El movimiento, en cambio, albergaba en su seno una gama
de tendencias radicales, desde el cristianismo de izquierda hasta el marxismo-leninismo, pasando por
el existencialismo, el trotskismo y el anarquismo,
y entre todas ellas no carecan de importancia
aquellas que se alimentaban de la lectura cotidiana
Cf. Decreto Supremo N 1156 de 29 de septiembre de 1966, expedido por el
Gobierno provisional del seor Clemente Yerovi Indaburo, y publicado en el
Registro Oficial N 131, de 30 de septiembre del mismo ao.
17

del Libro Rojo de Mao y encontraban que la propia

Casa deba sucumbir con el Estado que la haba engendrado. Ms que un desacuerdo con las acciones
desarrolladas por la Casa (algunas de las cuales incluso podan haber merecido sus aplausos, como
la del teatro dirigido por Paccioni), un importante
sector del movimiento cuestionaba por lo tanto la
misma institucionalizacin de la cultura, y abogaba por una accin que deba nacer de la calle y del
campo, de la fbrica y el taller, sin pretender los oropeles de la cultura letrada ni pagar ningn tributo a
las vanidades de la fama.
El solo hecho de que en esos aos se hubiera enunciado una idea semejante me lleva a una reflexin:
tanto en los aos treinta, cuando se desarroll el
movimiento del realismo social, como en los aos
sesenta, cuando se desarroll el movimiento iconoclasta al que me estoy refiriendo, los intelectuales
ecuatorianos (incluyendo en esa ambigua categora
a los crticos, escritores y artistas, as como a los catedrticos de las universidades, a los periodistas y
otros) han requerido contar con una institucin que
sea capaz de prestarles abrigo y sustento; para ellos,
el ejercicio independiente de su tarea ha sido algo
as como un paraso anhelado, pero imposible. En
los aos treinta, muchos de los escritores del realismo (Jos de la Cuadra, por ejemplo, o Jorge Reyes,
o el propio Carrin y muchos otros) fueron tentados
por el Grupo Amrica o la Sociedad Jurdico-Literaria, y algunos militaron en las filas de uno y otra,
a pesar de que hacerlo chocaba con el sentido social
y poltico de su obra. En los aos sesenta, tales entidades haban sido ya desplazadas por la Casa de la
Cultura, que sin llegar a provocar la muerte de sus
predecesoras, las haba reducido a meras reliquias
del pasado.
Es muy fcil decir, desde luego, que la herencia del
pasado colonial ha consagrado la figura del intelectual cortesano, a la cual, por una suerte de atavismo negativo, tienden a someterse todos cuantos,
de uno u otro modo, ejercen las actividades intelectuales: para ellos, una institucin protectora hace las
veces de la corte que aliment a sus antepasados.
No obstante, aun en el caso de admitir la existencia
de una tendencia atvica semejante, es necesario
ir ms all para encontrar una explicacin ms
18

18
Esta es, por ejemplo, la opinin que mantuvo Agustn Cueva en su primer
libro, aunque ms tarde fue modificada. Cf. Entre la ira y la esperanza, cit. supra, 1967.

35

Cultura

consistente del fenmeno en el nivel de nuestro desarrollo social, que no permiti en aquellos aos que
las actividades intelectuales alcanzaran una relativa
autonoma, como ha ocurrido ya en sociedades que
han llegado a una mayor y ms compleja divisin social del trabajo.
Y no se trata solamente de aquellos aos: an hoy,
en el contexto de la llamada globalizacin del mercado, la autonoma de las actividades intelectuales
sigue siendo una utopa para la mayor parte de los
intelectuales ecuatorianos, y no solo para ellos: en
todo el mundo, solo una minora ha descubierto las
frmulas adecuadas para encontrarla. En Ecuador
no es raro, sin embargo, que incluso aquellos intelectuales que han logrado una relativa autonoma,
suelan buscar una y otra vez el amparo, el auspicio o
la proteccin de alguna institucin pblica, aunque
no sea ms que bajo la forma de contratos para la
ejecucin de obras que no son, en ningn caso, la
expresin ms genuina de su vena creativa.
19

Esta limitada situacin de los intelectuales se encuentra necesariamente vinculada con la ausencia
de un pblico que demande bienes culturales. En
un pas cuya poblacin alfabetizada y comprendida
en las edades adecuadas alcanza probablemente el
50% de la totalidad de sus habitantes, el tiraje de los
libros que se editan no pasa de mil, quinientos y, a
veces, menos ejemplares, lo cual habla a las claras
de la inexistencia de un pblico lector y explica,
por la lgica del mercado, la imposibilidad de autonoma de los escritores, crticos y otros intelectuales.
Tan deprimentes como estas son las cifras que se refieren a los visitantes de los museos, los lectores de
las bibliotecas pblicas o los asistentes a las exposiciones, o a las funciones de teatro o de cine: junto
a la precaria situacin que ello implica para los autores y productores, hay que pensar que la inmensa
mayora de los ecuatorianos ha quedado a merced
20

De hecho, la prctica ya generalizada de la ejecucin de trabajos de investigacin histrica, sociolgica, antropolgica y otras bajo contrato con entidades
pblicas, ha representado desde los aos setenta un nuevo mecanismo a travs
del cual el Estado ejerce un control de la produccin cultural, orientando el
trabajo de los intelectuales hacia las reas de su propio inters y negando el
apoyo a aquellas actividades que no concurren a sus fines. Ms adelante sealar la modificacin que en esta prctica ha sido introducida por la revolucin
ciudadana.
19

No es intil reparar en el hecho de que la ideologa del mercado, hoy triunfante en todas partes, ha condicionado de tal manera nuestro lenguaje, que
se ha hecho habitual el uso de trminos propiamente mercantiles (demanda,
bienes, circulacin) para hablar de la relacin del pblico con las obras o
creaciones culturales. El lenguaje, como es sabido, y sobre todo aquel que se
habla con desprevenida espontaneidad, es el nido privilegiado de la ideologa.
20

36

de las industrias culturales, generalmente extranjeras, que con frecuencia ofrecen abalorios en lugar
de cultura Imaginar, en esas condiciones, la abolicin de una institucin de cultura junto al Estado
que la ha engendrado, aparte de implicar una maniquea toma de partido por las culturas populares
contra las formas de expresin de la cultura letrada,
no dejaba de ser una utopa cercana al disparate.

Una consigna nueva

Pero volvamos al punto en el que habamos quedado.
En 1967 Carrin renunci definitivamente a la presidencia de la Casa para llevar la bandera de la patria
de Espejo hasta la patria de Jurez, como le haba
pedido el presidente Arosemena Gmez en un acto
pblico ante nutrida concurrencia. La Casa empez
entonces su lenta decadencia, pasando primero por
un altivo envejecimiento prematuro que recordaba
todava las costumbres de los antiguos tiempos, para
precipitarse despus por un declive permanente y
cada vez ms pronunciado, mientras sus dirigentes
seguan repitiendo ante un pblico de amigos cada
vez ms reducido que Ecuador estaba llamado a ser,
como quera Carrin, una gran patria de cultura.
Sin lograr la formulacin de una nueva utopa que
estuviese de acuerdo con los nuevos tiempos, la existencia de la Casa dej de ser significativa en el contexto de una sociedad que empezaba a hacerse ms
compleja, no solo por el crecimiento del mercado
(que hizo posible, ya desde los aos setenta, la aparicin de novsimos centros culturales de carcter
privado y de incipientes industrias culturales que
alentaron el comercio de obras de arte), sino tambin por el correlativo y acelerado crecimiento de
una clase media profesional, fraguada en los hornos
ms accesibles de las universidades, tambin sujetas
a un sensible deterioro. El petrleo recin descubierto en la regin amaznica fue, sin duda, el gatillo que dispar estos procesos y provoc la ilusin
de que Ecuador creca vertiginosamente. Y creca, en
realidad, pero su crecimiento no era ms que el de la
espuma. Ese Ecuador optimista, moderno, provisto
de recursos, era en realidad un Ecuador imaginario:
ms all de las nuevas zonas rosa pobladas de flamantes ejecutivos que vestan trajes italianos y hablaban en ingls, el mismo Ecuador pobre, injusto y
excluyente, sin dejar de ser moderno, pero en otro
sentido, arrastraba sus problemas de siempre. Los
viejos caudillos de otro tiempo haban empezado a

Cultura

hacer mutis en silencio y su lugar fue ocupado por

epgonos enanos.
El Gobierno nacionalista y revolucionario del general Rodrguez Lara trajo consigo una nueva consigna: modernizar el Estado. Invocando la indudable
necesidad de extirpar los viejos vicios de una administracin lenta, caprichosa e ineficaz, el risueo dictador abri la puerta de este modo a un importante
desarrollo capitalista, cuyos pormenores no son materia de estas pginas. Las polticas culturales que,
sin haber sido declaradas como tales, tuvieron vigencia vigorosa desde 1944 hasta 1970, empezaron
tambin a ser modernizadas, es decir, sujetas a la
lgica triunfante del mercado: olvidando que la cultura es una dimensin sui gneris de la vida social,
se la tom como un factor estratgico dentro de la
novsima doctrina de la seguridad nacional, lo que
sirvi para justificar en 1974 la expedicin de una ley
de cultura que, en la prctica, no fue ms que una
nueva ley para la Casa de la Cultura, en cuyos organismos directivos se introdujo un representante del
alto mando de las Fuerzas Armadas. Nada de esto, sin
embargo, modific la matriz ideolgica de la cultura
nacional: la seora Walsh ha citado, tomndola de
Whitten, una frase lapidaria del general-presidente:
Todos nos hacemos blancos cuando aceptamos los
retos de la cultura nacional (loc. cit., p. 25).
Fue en esa poca cuando el Banco Central, impulsado por un espritu visionario, inici su aplaudida
labor cultural. Otro ser el lugar para tratar la pertinencia de que una institucin bancaria asumiera tal
tarea; lo que aqu nos interesa es que la vieja ideologa de la cultura nacional recibi una suerte de
actualizacin al ser modificada con un nuevo postulado: la recuperacin de la memoria como tarea
primordial para definir una identidad hasta entonces cuestionada, lo cual, de hecho, le apartaba de
la versin racista que entenda la difusin cultural
como blanqueamiento.
De la primera funcin de mero depositario de
piezas de oro, el Banco pas en los aos sesenta a
la de agente de la investigacin arqueolgica, incluyendo por cierto la organizacin de museos que recogieron, restauraron, clasificaron y exhibieron una
amplia gama de mudos testimonios del rico pasado
aborigen, pero tambin del arte colonial quiteo.
Ms tarde, ya en los ochenta, la divisin cultural del
Banco se convirti en promotora de una importante

labor editorial, unida a la creacin de otras ricas colecciones de documentos, monedas y bibliotecas,
que terminaron por convertirse en el ms importante
acervo patrimonial del Ecuador en esos campos. El
pensamiento que gui esa encomiable tarea (nunca
realizada, por ejemplo, por la Biblioteca Nacional, ni
por el Museo de Arte Colonial, ni por la Academia
Nacional de Historia) fue el que Hernn Crespo
Toral se encarg de difundir por todos los medios, no
solo en el pas sino tambin en altos foros internacionales, y especialmente en la Organizacin de las
Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la
Cultura (Unesco): un pensamiento que, sin ninguna
complejidad terica aparente, invocaba la imperiosa
necesidad de recuperar la mitad del alma que nos
robaron. Ya no se trataba, por lo tanto, de volver
a tener patria, sino de reintegrar la perdida unidad
de un sujeto histrico que, por supuesto, inclua al
mundo indgena, cuyos meandros profundos se trataba de sacar a la luz: de la utopa de la patria, sobre
la cual siempre pende el riesgo del chauvinismo fascista, se haba pasado ya a una nueva utopa de la
nacin mestiza, dialcticamente concebida como
unidad de lo diverso y no, como antes, a manera de
una imposible sntesis homognea.
Esto explica que el tema del ser nacional se haya
ubicado en el centro de las preocupaciones de ensayistas, historiadores y socilogos, junto a los cuales
apareci una novsima promocin de filsofos formados a la sombra de los maestros argentinos Roig y
Agoglia. Simultneamente, nuevas expresiones masificadas revelaban la aparicin de otra cultura que
creca desligada de colores nacionales, y las nuevas
tendencias que dominaban el escenario poltico empezaron a considerar la cultura como una mercanca
en un mundo de mercancas. En pleno auge de las
tendencias neoliberales, para esa cultura se invent
el mecenazgo estatal, cuya ejecucin fue confiada
a un nuevo organismo: el Consejo Nacional de Cultura, creado en 1984, con la inicial misin retrica de
coordinar la accin de las entidades culturales (o sea,
la que cuarenta aos antes haba sido atribuida a la
Casa de la Cultura), aunque su misin real fue la de
administrar fondos para patrocinar a quienes consider dignos de una ddiva. Esta opcin, que de suyo
implicaba ya una poltica cultural, se complet con la
21

21
Vase la Ley de Cultura de 1984 (R.O. N 805, 10 de agosto de 1984), su Reglamento (Decreto N 1887, 23 de mayo de 1986), el Reglamento de Foncultura
(Decreto N 1034, de 7 de agosto de 1985) y sus reformas (Decreto N 2248-A,
de 25 de septiembre de 1986).

37

Cultura

erogacin de fondos generosos para construir nuevos

escenarios, bajo el supuesto no discutido de que
todas las formas culturales requieren los mismos escenarios. Al mismo tiempo, las polticas econmicas,
sociales y administrativas de sucesivos Gobiernos hacan posible la reduccin constante del mbito propio
del Estado, cuyas atribuciones empezaron a ser transferidas a instituciones cuasiprivadas, frecuentemente
disfrazadas de entidades autnomas. De este modo,
el concepto de autonoma dej de ser en el mbito
cultural un recurso para proteger la independencia
de la cultura frente al poder del Estado, y se transform en el amparo de la arbitrariedad y el clientelismo a favor de grupos cada vez ms reducidos. En
tales condiciones, perdida ya su competencia, el Estado renunci a cualquier pretensin de disear y
practicar una poltica cultural de carcter global y coherente, y abandon la cultura a las leyes del mercado. Con un Estado despreocupado de todo lo que
no fuera su propio adelgazamiento, y una Casa de la
Cultura que pareca no advertir los cambios que se
estaban produciendo en forma vertiginosa y se mantena atada por inercia a las ya viejas consignas de
Carrin, sin entender que se haban vaciado de sentido, la nica entidad oficial que mantena un vestigio
de poltica cultural era el Banco Central, cuyos alcances, sin embargo, no iban ms all de algunas incursiones exploratorias en los nuevos horizontes de
una cultura que estaba ya muy lejos de los antiguos
ideales nacionales.
22

Sin embargo (hay que recordarlo), la pobreza, la ignorancia y el olvido no eliminan las necesidades
culturales: no hay persona en el mundo que no requiera construir un universo de ficcin en el cual
proyectar sus ilusiones y deseos; no hay una sola que
no busque un cierto nivel de satisfacciones estticas
con el mismo empeo con que busca el alimento;
no hay una sola que pueda prescindir de un conjunto de valores referenciales para orientarse en el
mundo Algunas industrias culturales, santificadas
en los ltimos tiempos, han hecho de esas necesidades el filn de sus propios negocios, produciendo
pacotillas cuando no txicos infames.

22
Sera injusto no reconocer que, junto a la labor del Banco Central, algunas
universidades en Quito, Guayaquil, Cuenca y Loja se esforzaron notablemente
por mantener, si no una poltica propiamente dicha, al menos una actividad
cultural inscrita casi siempre en los cnones polticos de las izquierdas de esos
aos.

38

Las buenas intenciones

El advenimiento de la revolucin ciudadana trajo consigo nuevos vientos al maltratado mbito de la gestin
cultural, que no cesaba, sin embargo, de crecer por
su cuenta ni de hacerse ms complejo. Como queriendo mostrar urbi et orbe que traa el propsito de
introducir verdaderos cambios en la sociedad y en
el Estado, el nuevo rgimen anunci desde el primer
momento la creacin de un Ministerio de Cultura,
lo cual significaba que haba decidido asumir por s
mismo la conduccin de una poltica cultural, motivado quiz por la inerte ineficacia en que haba cado
la Casa de la Cultura, y convencido de que una tarea
como esa no deba seguir en manos de una institucin bancaria, por muy oficial que fuese.
El propsito, como es evidente, no dejaba de tener
buenas razones, pero acarreaba tambin incertidumbres. Qu clase de intervencin proyectaba la
nueva administracin en el difcil mundo cultural?
Significaba su proyecto una intencin de dirigir
desde el Gobierno los quehaceres culturales? Pretenda solamente perfeccionar la poltica del mecenazgo, practicada ya desde los tiempos del seor
Febres Cordero a travs del Consejo Nacional de
Cultura? Qu pasara con la Casa de la Cultura,
hacia la cual varios sectores del nuevo rgimen alimentaban una marcada animadversin que no se
preocupaban de ocultar? Se buscaba polarizar el
difcil universo cultural creando en l un discutible
sector oficial? Se supona que para alcanzar el socialismo era preciso abolir los valores positivos que
aport el liberalismo (las ideas de democracia, de
participacin, de libertad) y empezar el asalto al
cielo desde las estructuras precapitalistas que imponan un centralismo estatista?
Las primeras respuestas vinieron de la mano del Plan
Nacional de Cultura 2007-2017, que fue preparado,
discutido y aprobado durante el ejercicio de Antonio
Preciado como primer ministro de Cultura. Fue un
plan ambicioso que recoga muchos de los postulados que haban sido ya proclamados por el movimiento iconoclasta de los aos sesenta (del cual el
propio Preciado provena), y se enriqueca con los
aportes de las ms recientes investigaciones antropolgicas y por el saber de algunos expertos extranjeros en la novsima especialidad de la culturologa,
a la cual no faltan quienes quieren darle ya todas las
atribuciones de una ciencia.

Cultura

Que yo sepa, el plan del ministro Preciado es, hasta

ahora, el documento ms completo que se haya elaborado en Ecuador sobre este tema. A partir de una
descripcin general del contexto social ecuatoriano,
cuyo eje es el enunciado de los derechos culturales
nunca antes mencionados, el plan intenta la configuracin de un fundamento terico relativo a la
cultura, cuyo propsito es el de definir algunos conceptos bsicos que incluyen elementos tomados de
varios documentos de las Naciones Unidas y particularmente de la Unesco. Quiz no sea equivocado
decir que esta es la parte ms dbil del documento.
Seguidamente, el plan enuncia las lneas prioritarias de accin en el campo de la cultura, tomndolas
del contenido del Plan Nacional de Desarrollo (ntese que sigue llamndose nacional, lo mismo que
la Asamblea Legislativa), y agrega algunos principios referenciales sobre la planificacin cultural, su
ejecucin y evaluacin, incorporando de este modo
las nuevas tcnicas de la administracin pblica, las
cuales, como es obvio, representan una nueva modernizacin de la gestin oficial de la cultura. De
estos enunciados se derivan inmediatamente los llamados ejes estratgicos que son propuestos para
sistematizar las polticas pblicas en el orden cultural. Tales ejes son presentados de este modo:
Eje estratgico 1. Una nueva institucionalidad
para la construccin de la ciudadana cultural.
Eje estratgico 2. Revalorizacin de las memorias, fortalecimiento de la identidad nacional
con base en la diversidad y revitalizacin del patrimonio cultural y natural de los ecuatorianos.
Eje estratgico 3. Incentivo y promocin de la
creacin cultural.
Eje estratgico 4. Diferentes pero no desiguales: igualdad de oportunidades a todos los
ciudadanos y habitantes del Ecuador para el
real ejercicio de los derechos culturales.
Eje estratgico 5. Fortalecer la participacin social para construir la ciudadana cultural.23

Habida cuenta de las explicaciones ofrecidas, los llamados ejes estratgicos pueden ser propiamente
23
Cf. Ministerio de Cultura (octubre 2007). Plan Nacional de Cultura del Ecuador. Un cambio hacia la revolucin ciudadana desde la cultura. 2007-2017.
Versin preliminar. Un documento para el dilogo sobre las polticas y acciones culturales necesarias en el Ecuador. Quito, p. 90. Como se puede ver en
el enunciado de los ejes, la correccin lgica y gramatical no es el carcter
sobresaliente del documento.

entendidos como objetivos que definen las lneas

de trabajo propuestas por la revolucin ciudadana
al campo cultural. Hay entre ellos uno que puede
ser tomado como el objetivo principal (eje 4), acompaado de otros dos que parecen ser complementarios del anterior (ejes 2 y 5), y conducen hacia los
que podramos llamar objetivos instrumentales
(ejes 1 y 3). La formulacin de cada uno, sin embargo, produce la impresin de que los autores del
proyecto nunca llegaron a distinguir entre principios
y objetivos, ni trataron de establecer una adecuada
relacin entre lo que se proponan hacer y cmo entendan que podan lograrlo. Una adecuada depuracin de los aspectos formales de estos enunciados
podra dar como resultado un cuadro satisfactorio
en lneas generales, pero tambin una modificacin
sustancial de su contenido. Su valor definitivo, por
supuesto, estar dado por las acciones propuestas
para los distintos ejes.
La novedad de este plan, sin embargo, fue la introduccin de los nuevos conceptos de la plurinacionalidad, que se consagr tambin en la Constitucin
de Montecristi, y de su correlato necesario, la interculturalidad. Tales conceptos, sin embargo, no figuran entre los ejes estratgicos, lo cual es explicado
por el propio ministro Preciado en su introduccin
al documento:
Se torna impostergable dice asumir la interculturalidad no como un eje, un componente o una poltica, sino como un enfoque
integral de las polticas pblicas (Ibdem, p. 18).

Independientemente del grado de asimilacin de

las nuevas tcnicas de administracin pblica y del
lenguaje que las expresa (acerca de las cuales no
quiero pronunciarme por ser ignorante de esa materia, aunque sospecho que el texto del plan revela
ciertas comprensibles vacilaciones), creo del caso
distinguir dos niveles de anlisis: el primero se refiere a la defuncin en la teora de la vieja ideologa
de la cultura nacional; el segundo descubre que los
residuos de dicha ideologa se han resistido a morir
en la prctica.
En el primer sentido, lo que llama la atencin es la
contradiccin interna que subyace en todo el plan, lo
mismo que en otros documentos oficiales: el mismo
texto que introduce estos conceptos (cuyo uso fue ya
moneda corriente en el lenguaje de la antropologa y

39

Cultura

la sociologa) lleva en su ttulo el calificativo de nacional. Bien se podra preguntar, por consiguiente,
de qu nacin es ese plan que simultneamente reconoce la existencia de varias nacionalidades en el
Estado ecuatoriano: la ideologa, que no suele tener
mucho respeto por la racionalidad y prefiere los
cauces emocionales e inconscientes, hace ver que
por debajo de todas las intenciones de cambio y actualizacin de las polticas para la cultura, subsiste
el viejo apego a la concepcin de una nacin que no
parece ser la nacin una y diversa, levemente esbozada por la poltica cultural del Banco Central, sino
acaso, una vez ms, la nacin hegemnica y mestiza. Al fin y al cabo, las visiones neocoloniales de
la sociedad y la cultura no pueden desaparecer por
un vuelco electoral que enrumbe las cosas hacia el
cambio. Ser importante, en consecuencia, una reflexin ms detenida sobre el tema de la nacin y
su vinculacin con la identidad y la cultura, puesto
que solo una nueva concepcin de la nacin, que
sea capaz de desligarla de las viejas ideas biologistas
que la remiten a supuestos vnculos de sangre, podra abrir la puerta a la superacin de las permanentes contradicciones que ella provoca.
24

En el segundo sentido, a juzgar por las acciones desarrolladas hasta ahora por el Ministerio de Cultura,
que privilegian la poltica del mecenazgo con claro
riesgo de deslizarse hacia un nuevo clientelismo poltico, hay razones para temer que las nociones de plurinacionalidad e interculturalidad debern esperar
todava mucho tiempo para pasar del nivel de las simples declaraciones de intencin a la realidad de una
prctica concreta. Por ejemplo, no conozco que se
haya buscado la coordinacin de acciones con la Secretara de Pueblos, Movimientos Sociales y Participacin Ciudadana, cuyas funciones implican de suyo
una importantsima variable cultural sin la cual no
veo posible un progreso sustantivo en el dilogo entre
el Gobierno y las nacionalidades o comunidades indgenas y afroecuatorianas, y menos an el reconocimiento de otras culturas urbanas sumergidas.
Tampoco conozco que se hayan diseado acciones
especficas para establecer puentes de comunicacin
permanente entre las diversas culturas, sin lo cual es
impensable cualquier poltica de interculturalidad.
Pero hay ms en ese plan, que nunca ha sido consecuentemente aplicado por el nuevo Ministerio:
En La nacin posnacional, Bolvar Echeverra ha desarrollado importantes reflexiones sobre el tema nacional: hay que tenerlas en cuenta. (Cf. Bolvar
Echeverra [2006]. Vuelta de siglo. Mxico D. F.: Ediciones Era).
24

40

la restauracin de las viejas ideas sobre la identidad nacional. Pese a haber incluido ideas positivas y actuales respecto a la identidad, admitiendo
expresamente que la identidad es un conjunto de
caracteres que expresan la relacin de las colectividades con sus condiciones de existencia, se recae
en la afirmacin de que toda comunidad tiene un
conjunto de caractersticas que se constituyen en
nicas, diferentes y propias de ese conjunto social,
lo cual no puede menos que evocar las viejas ideas
sobre la identidad, que ven en ella algo as como un
sello indeleble impreso en el alma de los pueblos.
25

26

Hay, pues, sutiles ambigedades tericas en la concepcin misma de ese plan, pero hay, sobre todo, exceso de generalidad en el diseo de las estrategias
que permitiran llevar a la prctica los postulados
enunciados. De hecho, la gestin del Ministerio de
Cultura no parece haber tomado muy en serio su
propio documento inicial, y ha discurrido por andariveles que parecen en gran parte improvisados. Si
algn carcter ha de sealarse en su poltica cultural,
quiz haya dos que pueden destacarse: el primero
consiste en haber adoptado como meta fundamental
la restauracin de la memoria; el segundo, no haber
encontrado otro recurso que el centralismo estatizante para ejecutar su proyecto poltico y cultural.
Este ltimo carcter se ha hecho muy visible en el diseo del Sistema Nacional de Cultura del que habla
la Constitucin de Montecristi. Concebido durante el
ministerio de Galo Mora como una red de relaciones
de complementariedad entre las instituciones culturales ya existentes y la autoridad ministerial, en el
proyecto de Ley de Cultura elaborado durante la administracin del actual ministro se ha transformado
en una compleja red de seis instituciones nuevas que
se reparten las funciones que antes eran desempeadas por la Casa de la Cultura y el Instituto de Patrimonio Cultural, y que aparecen jerrquicamente
unidas al rgano ministerial como dependencias adscritas, lo cual termina por convertirse en una densa
burocratizacin de la administracin cultural.
27

En cuanto al primero de los caracteres sealados,

un examen minucioso de muchos documentos producidos en los ltimos tiempos por el Ministerio de
Cultura, incluyendo el proyecto de ley ya aludido,
Este concepto ha sido adecuadamente desarrollado por Bolvar Echeverra
(2001) en Definicin de la cultura. Mxico: Facultad de Filosofa y Letras de la
Universidad Nacional Autnoma de Mxico/Editorial taca.

25

26

Cf. Plan Nacional de Cultura 2007-2017 (2007). Quito: Ministerio de Cultura.

27

N. del E. El autor se refiere al exministro Ramiro Noriega.

Cultura

revela que se ha privilegiado el concepto de memoria

en todas las polticas y acciones, hasta el punto de
que parecera haberse establecido una verdadera sinonimia entre los trminos cultura y memoria, lo
cual no deja de llamar la atencin por provenir de
un rgimen que proclama una revolucin: si la cultura es memoria, porque es la acumulacin de la experiencia social adquirida en el pasado, tambin es
proyecto, porque es de ella de donde nacen los procesos de cambio, que no son sino las expresiones de
un anhelo de creacin de aquello que no existe todava. Una cultura que no tiende sobre el futuro sus
propias apetencias y deseos, no es cultura en el sentido pleno, ni puede serlo una revolucin que pretende anclarse en la memoria.
28

Colofn
Los caracteres de la actual poltica cultural del Estado, que sumariamente quedan expresados sin
admitir todava un juicio definitivo, no estaran completos si no se ubicaran debidamente en el contexto
de un proceso de reconstitucin del Estado, que ha
hecho de l la fuente necesaria, y acaso nica, de
todos los movimientos y cambios que ha experimentado y debe experimentar la sociedad ecuatoriana.
Lejos de constituirse en un agente de estimulacin
de los quehaceres culturales, el Estado ha asumido
el papel de rector de la cultura, de sus instituciones
y expresiones, y dispone de un amplio abanico de
recursos para influir en la misma creacin individual, mientras proclama constantemente su respeto
por ese universo soberano. Una suerte de voluntarismo absoluto ha venido a reemplazar de este modo
la ficcin de una nacin que, crendose a s misma,
fue capaz de crear una corriente enriquecedora en
la cultura y la conciencia ciudadana. Es de esperar,
desde luego, que estas tendencias de dudosa fecundidad no sean ms que las vacilaciones propias de
todo comienzo, ninguna de las cuales puede justificar suficientemente el rechazo de un proyecto histrico de cambio.

28
Sobre este punto, vase mi ensayo Para una teora del simulacro. En J.
Snchez-Parga et al. (1991). Signos de futuro. La cultura ecuatoriana en los 80.
Quito: Agencia Espaola de Cooperacin Internacional.

41

Cultura

Diversidad cultural
Luis Montaluisa Chasiquiza
Investigador invitado de la PUCE

Existen diversas concepciones de cultura. En la Antigedad se refera al acto de cultivar la tierra. En el

siglo XVIII, poca iluminista, adquiri un sentido
elitista y signific el cultivo del conocimiento, el espritu, la mente, en oposicin a la tosquedad e incultura de la naturaleza, que era concebida como
un objeto a ser manipulado por el ser humano. La
ciencia y tecnologa positivistas siguieron ese enfoque y, por ello, no se han preocupado de la contaminacin ambiental. As se impuso el trmino
cultura como sinnimo de saber.
Aunque se mantiene muy vivo hasta el presente
este significado reductivo de cultura, porque los
medios de comunicacin social y los Gobiernos
siguen usndolo en su acepcin aristocrtica,
sin embargo, en los ambientes cientficos, hoy
esa palabra ha desbordado cualquier significacin unvoca, y se utiliza en forma metafrica
para indicar gran diversidad de tareas humanas
(Zecchetto, 2002: 24).

Zecchetto propone la siguiente definicin, con la cual

hay una aproximacin del autor de este documento:
Llamamos cultura, entonces, a todo lo que el
ser humano, a lo largo de su historia, ha creado
y sigue creando, desde los primitivos utensilios
hasta la moderna tecnologa de punta. Son cultura los mitos, las artes, las ciencias, las formas
religiosas, y tambin los modos de cocinar, de
construir casas, las modas y vestimentas, la manera de divertirse y de hacer fiesta, de escribir,
de investigar, de hacer el amor (Zecchetto,
2002: 26).

En la Edad Media, en Europa, las lites de poder utilizaron el teocentrismo para legitimarse. Esto se aplic

tambin en las colonias y prosigui en las repblicas

criollas. Sus lites se apropiaron del poder, mediante
lo que ellos bautizaron como independencia de la
madre patria. En la Ilustracin, y aun hoy, el poder
utiliza el discurso antropocntrico europeizante.
En otras partes del mundo, incluido Ecuador, desde
la Antigedad se vivi una especie de visin cosmocntrica. Segn esta hermenutica, los humanos
somos una parte del cosmos, una parte de la naturaleza. La naturaleza no es un objeto a ser manipulado segn el antojo de la especie humana (aunque
sea de las mayoras), y menos de las lites del poder.
Los humanos, en cierto sentido, tenemos que acomodar nuestra cultura, nuestros inventos y tecnologas a las posibilidades de la naturaleza, a la cual
apenas conocemos. En este contexto, es necesario
conocer la diversidad natural y cultural del Ecuador.

Diversidad natural del Ecuador

La riqueza natural del Ecuador est expresada en su
biodiversidad y se debe a:

Estar en una zona volcnica.

Habitar en la zona ecuatorial que est atravesada por montaas.
La existencia de varias culturas, cada una con
gran diversidad de formas de vivir, de alimentarse, tratar la salud, concebir la esttica, etc.
Los dos primeros factores han contribuido a la conformacin de una gran variedad de climas, ecosistemas, formaciones geobotnicas, etc.

43

Cultura

Es conveniente contrastar la biodiversidad del

Ecuador con los datos mundiales. Las plantas vasculares, que son las que poseen vasos para conducir
la sabia y tienen raz, tallo, hojas, flores y frutos en
forma diferenciada, han sido las ms estudiadas. No
se ha establecido todava el nmero de especies en
Ecuador ni en el mundo.
El nmero de plantas vasculares que existen
en la tierra vara, segn distintas estimaciones,
entre 260.0000 y 320.000 especies (Prance et
al., 2000; Judd et al., 2002). La gran mayora de
ellas son plantas con flores o angiospermas,
que aparecieron en el cretcico hace 145 millones de aos (Judd et al., 2002). Las adaptaciones de las plantas para la vida en tierra firme
conformaron la base para el desarrollo del ser
humano, que ha poblado todo el planeta y ha
obtenido de las plantas el sustento necesario
para sobrevivir, primero como cazador-recolector nmada, y luego como agricultor-ganadero (De la Torre & Maca, 2008: 13).

Segn los estudios, Ecuador est entre los 17 pases

ms megadiversos del mundo.
Las ms de 17.000 especies de plantas vasculares que existen en Ecuador (Jrgensen &
Len-Ynez, 1999; Ulloa Ulloa & Neill, 2005)
son el resultado de una historia de adaptaciones a medios diversos, de coevolucin con
otros organismos y de la dinmica de la superficie terrestre. Esta gran diversidad de plantas
ecuatorianas proviene de especies propias de
los Andes tropicales, de zonas tropicales y subtropicales de Amrica, tropicales de Asia, Malasia, frica, as como de zonas templadas de
los hemisferios boreal y austral, incluso de las
regiones fras del elemento austral, como subantrtica y antrtica, y de plantas cosmopolitas (Gentry, 1990; Ulloa Ulloa & Jrgensen,
1995). Sin embargo, esta diversidad tambin es
el resultado de la accin humana, pues el ser
humano ha sido y es difusor de plantas tiles
(De la Torre & Maca, 2008: 13).

Ecosistemas
Existen distintos criterios para la clasificacin de los
ecosistemas. En trminos generales, los principales
macroecosistemas son:

44

Pramos
Bosque andino
Valles secos
Bosque hmedo tropical
Bosque seco de la Costa
Humedales
Archipilago de Galpagos
El mar
Misael Acosta Sols en su libro Divisiones fitogeogrficas y formaciones geobotnicas del Ecuador (Cfr.
Acosta Sols, 1968: 10), seal, a partir de su trabajo
de campo, que en Ecuador haba 18 formaciones
geobotnicas, y puntualiz que cuando se realicen
estudios ms prolijos podra aumentar este nmero.
En esa clasificacin no incluy a Galpagos, a pesar
de que s estudi esa regin.
El padre Sodiro estableci seis formaciones; el Dr.
Ludwig Diels, en 1933, las clasific en diez, etc.
Eduardo Estrella, siguiendo a Plutarco Naranjo, en
su libro el Pan de Amrica, seala 26 formaciones fitogeogrficas (Cfr. Estrella, 1997: 15).
La clasificacin de los ecosistemas es compleja.
Los autores tienen diferentes criterios y, por eso,
unos hablan de 46 ecosistemas y otros de 70. Solo
al referirse al pramo se puede encontrar ms de
cinco ecosistemas.

Sabidura ancestral
Para comprender el valor de la contribucin de las nacionalidades indgenas del Ecuador al desarrollo del
pas, a continuacin, se mencionan algunos detalles:
La invencin de la papa
Junto con Per y Bolivia, Ecuador comparte el honor
de haber inventado la papa. La papa (Solanum tuberosum L.), con sus variedades, se obtuvo a base de
injertos sucesivos a partir de tubrculos amargos y venenosos. No fue un simple proceso de domesticacin.
Hoy, la papa, junto con el maz de la cultura maya y el
arroz del Asia, son los tres alimentos ms importantes
de la tierra. Recordemos que la papa salv a Europa
de hambrunas en los siglos XVIII y XIX.

Cultura

Otros productos originarios

La quinua (Chenopodium quinoa Willd.), segn
los estudios de Estrella, Naranjo y otros, es un producto que por s solo tiene los componentes fundamentales de un alimento equilibrado: protenas,
carbohidratos y grasas. Hoy se ha comenzado a comercializar dentro y fuera del pas. Se menciona que
la National Aeronautics and Space Administration
(NASA) la ha seleccionado para cultivarla en el espacio cuando los viajes sean largos.
La chonta (Bactris gasipaes H.B.K.), que permite
a los amaznicos y poblacin de la Costa producir
chicha y otros alimentos.
La mashua (Tropaeolum tuberosum R. et Pav.), la
maca (Lepidium peruvianum chacon), el ataco
(Amarantus quitensis), el camote (Ipomea batatas L.
Poir), el chocho (Lupinus mutabilis).

La fauna
Segn Terra incgnita, Ecuador ocupa un lugar muy
importante en lo que se refiere a aves.
En el Ecuador continental existen 1.578 especies de aves, y en las islas Galpagos otras 38
que son endmicas de este lugar. En total 1.616
especies. Pero con seguridad esta cifra no tardar en cambiar. El caso es que existen muchos lugares de la patria que an nos falta por
recorrer e investigar, sitios que creamos ya conocidos como el Cuyabeno, donde en 1989 se
identificaron tres nuevas especies para el pas.
Con relacin al resto de pases del mundo,
Ecuador se ubica en cuarto lugar (Terra incgnita, enero 2000).

El mundo de los cientficos sigue encontrando

nuevas especies en Ecuador. Es importante sealar
que para las nacionalidades indgenas estas especies fueron conocidas desde tiempos inmemoriales.
Ms an, los bilogos descubren nuevas especies a
partir de la informacin otorgada por los indgenas o
por habitantes del lugar.
Segn la organizacin Conservacin Internacional
(CI), en la cordillera del Cndor, luego de un estudio rpido, se encontraron especies animales potencialmente nuevas para la ciencia. En la zona del
ro Nangaritza encontraron dos especies de aves endmicas, adems de 25 poco comunes en Ecuador, y

tambin 11 especies que estn amenazadas (www.

hoy.com.ec, 16 junio 2009).
Nuestro pas ocupa un lugar privilegiado en cuanto
a fauna:
Ecuador es considerado como el primer pas megadiverso del mundo, tanto as que aun siendo
33 veces ms pequeo en superficie que Estados
Unidos, sin embargo, posee dos veces ms especies de aves que este. Teniendo en cuenta su
extensin, Ecuador alberga mayor cantidad de
especies de animales y plantas por km2 que el
resto de pases del mundo.
Es el segundo pas en diversidad de vertebrados
endmicos por unidad de territorio (ejemplo:
tortuga terrestre de Galpagos, 13 especies en
una extensin de menos de 500 km2).
El tercer pas con ms diversidad de anfibios en
el mundo (ms de 400 especies).
El cuarto pas del mundo en diversidad de aves
y pjaros (17% de especies de todo el mundo
existen en nuestro territorio).
El quinto puesto en diversidad de mariposas papilnidas en todo el mundo.
El 18% del territorio del Ecuador est considerado como rea protegida, para garantizar y conservar la riqueza natural que existe dentro de
estas zonas.
Tres de las diez zonas calientes del mundo
(zonas de separacin de la corteza terrestre de
donde emergen islas volcnicas) se encuentran
en Ecuador.
Once de las 121 reas de mayor importancia
para la preservacin de aves en el mundo estn
en Ecuador.
Ocupa tan solo el 0,19% de la superficie terrestre,
pero alberga al 10,7% de los animales vertebrados de todo el mundo.
En Ecuador habita una de las especies de primates ms pequea del mundo. El mono tit o
leoncillo es una de las 19 especies de monos que
hay en Ecuador; de hecho, es el ms pequeo
en todo el mundo. Actualmente se encuentran
amenazados por la destruccin de los bosques
en que habitan y porque son capturados para ser
vendidos como mascotas.

45

Cultura

Ecuador alberga 124 especies de picaflores en

todo el mundo: el 35% de todas las especies. Por
eso lo llaman el pas de los picaflores. Picaflor
en quichua se dice quinti. (www.elnuevoempresario.com, 3 de marzo de 2007).

En otro documento sobre

en cuanto a animales, se dice:

la

biodiversidad,

El 75% o ms de todos los animales vertebrados

y plantas superiores del planeta, aproximadamente 219.000 especies, se concentran en tan
solo 17 pases a los que el mundo ha calificado
como megadiversos. Estos pases son los ms
ricos en biodiversidad (especies de animales,
flora y microorganismos) y endemismo (especies que solo existen en un lugar determinado).
Ricos no solo en cantidad de seres vivos, sino
tambin en belleza, paisajes y ecosistemas, pero
principalmente en potenciales fuentes de recursos econmicos que pudieran provenir de la
correcta utilizacin de esa riqueza: desde ecoturismo hasta nuevos productos agrcolas, industriales y medicinales.
Dentro de este selecto grupo, en una privilegiada
posicin se encuentra Ecuador. Con apenas
256.370 km, tan solo el 0,17% de la superficie terrestre del planeta, posee ms del 11% de todas
las especies de vertebrados terrestres (mamferos, aves, anfibios y reptiles), 16.087 especies
de plantas vasculares (las plantas ms evolucionadas) y alrededor de 600 especies de peces
marinos. Por su extensin continental, entre
todos los pases megadiversos, es el nmero uno
en biodiversidad de vertebrados terrestres por
unidad de superficie: casi 11 especies por cada
1.000 km2.
A esta honrosa denominacin de megadiverso,
sin embargo, le faltan muchos datos de grupos
como invertebrados y microorganismos sobre
los cuales an se conoce muy poco. Probablemente, si adems se considerasen estas cifras,
que solo en insectos sobrepasa el medio milln,
nos sorprenderan mucho ms los resultados.
Para tener una idea, en trminos generales,
hasta el momento los cientficos han descrito
entre 1,4 y 1,8 millones de especies de seres vivos
(animales, plantas y microorganismos); no obstante, los clculos estimados indican que probablemente existan en total 100 o ms millones de
especies, en su mayora habitantes de las selvas

46

hmedas tropicales y de las insondables fosas

marinas. En Ecuador, hasta 1996, alrededor del
35% de su territorio se encontraba cubierto por
este tipo de bosques en la Costa y la Amazona.
Por si fuera poco, en 1988 se identificaron diez
zonas de alta prioridad, o zonas candentes para
la conservacin, denominadas hotspots. Estos
lugares posean el 1% de todas las plantas superiores y el 1% de todos los vertebrados (excepto peces). Tres de estas zonas se encuentran
en Ecuador: los Andes tropicales (Amazona occidental), los bosques muy hmedos tropicales
de la regin de Esmeraldas, la regin del Choc
y los bosques occidentales. Adems, en Ecuador
existen once reas de endemismo de aves y seis
centros de diversidad y endemismo de plantas.
A todo esto debemos sumarle la importancia
que tiene el archipilago de las islas Galpagos.
Toda esta gran biodiversidad se encuentra correlacionada con la variedad de culturas humanas,
as, lo mismo que para plantas y animales, somos
ricos en diversidad de pueblos y culturas ancestrales. Actualmente en nuestro territorio habitan
27 nacionalidades y pueblos indgenas y negroafroecuatorianos.
El origen de esta riqueza no es el azar. Por un
lado, se debe a la presencia de la cordillera de
los Andes, que divide al Ecuador de norte a sur,
moldeando caprichosamente su territorio; por
otro, nuestra ubicacin geogrfica: en pleno
trpico de cncer, la regin ms clida del planeta (http://www.terraecuador.net, 2000).

La cocina ancestral
Existen muchos alimentos equilibrados desde el
punto de vista nutricional, como el casabe en la
Amazona. Varios de los alimentos tradicionales que
se consumen, inclusive en las ciudades, pertenecen
a las nacionalidades indgenas y estn muy bien balanceados desde el punto de vista nutricional. Ejemplos: chochos con tostado, mote pillo, tostado con
pepa de zambo, tripa mishqui, etc. Para tener una
idea del valor nutritivo de la quinua y de varios otros
productos sabiamente cultivados y empleados por
las nacionalidades indgenas, se transcriben dos
cuadros (1 y 2) que estn en un artculo de Plutarco
Naranjo, denominado Antropologa de la quinua
(Naranjo y Coba editores, 2003: 71-72).

Cultura

Cuadro 1: Composicin qumica

de la quinua (promedios)

1
2

Sustancia

Koziot1

Varios2

Protenas

15,72

14,61

Grasas

7,16

3,38

Hidratos de carbono

61,70

60,95

Cenizas

3,29

3,36

Humedad

9,61

11,72

Fibra

2,91

3,35

Saponinas

0,65

1,43

Koziot
Tapia y colaboradores

Cuadro 2: Composicin qumica de varios granos

Grano

Protenas

Grasas

Hidratos
carbono

Cenizas

Fibras

Kcal/
100g

Quinua

16,5

6,5

69,0

3,8

3,8

399

Arroz

7,6

2,2

84,7

3,4

6,4

372

Maz

10,2

4,7

81,1

1,7

2,3

407

Trigo

14,1

2,3

78,4

2,2

2,8

392

Cebada

10,8

1,9

80,7

2,2

4,4

383

Frjol

28.0

1.3

34,1

4,7

5,0

367

Chocho

39,0

7,0

35,3

4,0

14,0

360

Soya

36,1

18,9

34,1

5,3

5,6

450

La medicina ancestral

Propuesta de un plan de Estado

Las nacionalidades indgenas han desarrollado importantes conocimientos sobre medicina ancestral.
En este marco, tanto las plantas como las enfermedades se clasifican por su temperatura.

Ecuador no necesita solo un diagnstico de la riqueza natural y cultural, sino la propuesta de un plan
de Estado para el desarrollo sustentable con visin
de largo plazo, basado en la sabidura de ms de 15
mil aos de las nacionalidades indgenas, en la sabidura de las distintas culturas del mundo y las nuevas
habilidades de la juventud. Es en este plan de Estado en el que se debe ejercer la plurinacionalidad
y la interculturalidad. En este plan y en su ejecucin
se debe compartir el poder. En este plan debe prevalecer lo que sea ms apropiado para Ecuador no solo
de hoy, sino de las futuras generaciones. No se trata
de aprobar por mayora, pues la experiencia dice que
tambin las mayoras se equivocan. Basta recordar
que Hitler ganaba las elecciones con ms del 80
por ciento.

Realic una investigacin en laboratorio sobre la

sangre de drago (Croton urucurana Baill) en la Universidad Politcnica Salesiana, entre 2001-2002, con
muestras tradas desde la comunidad de Canelos en
el Puyo, provincia de Pastaza. En el experimento que
realic, se demostr que se poda aprovechar ecolgicamente este producto, extrayendo el ltex desde
las hojas, sin lastimar el tronco ni tumbar el rbol.
Se prob su eficacia como cicatrizante y como antibacterial. Frente a algunas bacterias se encontr
que era ms potente que la penicilina. El ltex de las
hojas se obtuvo por tres mtodos: maceracin, percolacin y microondas. Esta investigacin la realic
a partir de la sabidura ancestral. Los estudiantes del
Instituto Superior Intercultural Bilinge de Canelos
nos contaron que el ltex del tronco haba que extraerlo muy por la maana porque con el sol suba
a las hojas. Con mi experimento confirm que este
conocimiento ancestral tena fundamento. Adems,
otra contribucin personal fue mostrar que la variedad Croton urucurana Baill exista en Ecuador, lo
cual contradijo a la literatura cientfica que manifestaba que esta variedad solo exista en Brasil y Uruguay (cfr. Montaluisa, 2002).

Los aspectos ms importantes de este plan de Estado, segn nuestro criterio, son los siguientes:

La construccin de un sistema hdrico interconectado para irrigar todo el territorio nacional

y obtener agua para el consumo humano y para
las centrales hidroelctricas. Con riego se puede
cuadruplicar la produccin alimenticia y desarrollar la agroindustria. El mundo puede vivir sin
tecnologa de punta, pero no sin comida.
El cuidado de todos los bosques primarios de
las cuatro regiones del territorio nacional. Ni un
metro cuadrado de bosque primario debe ser talado por ningn concepto.

47

Cultura

El petrleo debe ser extrado nicamente en los

lugares donde ya se est explotando. No hay tecnologa de punta limpia para esta actividad. El
petrleo del Yasun y de toda la Amazona, donde
estn los territorios indgenas, debe quedar
bajo tierra.
El turismo ecolgico, las artes, artesanas, etc.
son otras alternativas para el desarrollo sustentable del Ecuador.
La biotecnologa y la agroindustria limpia con
valor agregado pueden ser otras opciones para el
desarrollo sustentable.
La juventud tiene una gran capacidad para el desarrollo del software, lo que puede constituirse
en una fuente de recursos econmicos.
Durante ms de 15 mil aos, los pueblos que han habitado en estas tierras han acumulado sabidura en el
manejo de la alimentacin, la salud y la esttica. Hasta
la mitad del siglo XX haban aprovechado los recursos
naturales, sin llegar a impedir la regeneracin natural
del bosque primario en todas las regiones. Actualmente, en la Costa y en la Sierra, apenas queda algo
de bosque primario. Las polticas econmicas extractivistas son las responsables de esta tragedia nacional.
Aun las islas Galpagos estn amenazadas.
Los ecuatorianos tenemos que optar entre dos modelos de desarrollo. Uno basado en la agricultura,
la agroindustria, la biotecnologa, las artes, las artesanas, la creacin de nuevo software, la soberana
alimentaria, etc., y otro, el extractivista minero-petrolero-maderero, promovido por las transnacionales capitalistas neoliberales, que manejan el
discurso de que no debemos ser pobres sentados
en una montaa de oro. Solamente un modelo de
desarrollo sustentable y no el extractivista planteara una propuesta para el futuro del Ecuador.
Es necesario, entonces, que toda la sociedad conozca
los dos modelos de desarrollo y opte por el ms conveniente. Esta decisin hay que tomarla ya. Si las
transnacionales y sus Gobiernos imponen el modelo
extractivista, se habra perdido la ltima oportunidad
de asegurar el futuro de los ecuatorianos y de sus descendientes. El petrleo y la minera son pan para hoy
para unos pocos y hambre para maana para todos.
El desarrollo sustentable, en cambio, es austeridad
para hoy, pero pan para maana para las futuras generaciones (cfr. Montaluisa, 2007).

48

Diversidad cultural del Ecuador

Las personas somos parte de la naturaleza. La naturaleza es diversa; por eso, los humanos somos diversos.
Ecuador siempre fue un Estado plurinacional. La
plurinacionalidad, sealada ahora en la Constitucin de 2008, es un reconocimiento demasiado
tardo a la realidad milenaria. El Estado mononacional criollo fue una imposicin de los que se apropiaron del poder en 1809 y en 1822, y contina en
vigencia hasta el da de hoy. Si analizamos los derechos colectivos de las nacionalidades indgenas,
establecidos en el artculo 57 de la Constitucin de
2008, casi ninguno se aplica. Inclusive el derecho a
dirigir sus instituciones, como la Direccin Nacional
de Educacin Intercultural Bilinge del Ecuador
(Dineib), Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador (Codenpe), Direccin
de Salud Indgena, fue usurpado en 2009.
El elemento ms visible de una cultura es la lengua.
En ella estn expresados los conocimientos, creencias, actitudes, ciencia, tecnologa y cosmovisin del
pueblo que la ha forjado a lo largo de centurias o milenios. Se puede decir que cuando una lengua muere,
su cultura tambin comienza a desvanecerse.
Es complejo clasificar las culturas existentes en el
pas. Hay diferentes datos acerca del nmero de nacionalidades. En este estudio, adems de los otros
elementos, se toma en cuenta la lengua. Existen 14
nacionalidades que hablan una lengua indgena,
aparte de la nacionalidad que habla espaol. En el
caso de considerar como nacionalidadesdiferentes
de la wao a los pueblos no contactados: tadomenani y tagaedi, hay 16 nacionalidades indgenas.
Segn el Censo de Poblacin de 2001, realizado
por el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos
(INEC), la diversidad cultural sera la siguiente:
Ecuador es un pas que se cataloga de mayora mestiza, sin embargo, el sector que se
define como tal, generalmente lo hace por
motivos culturales y de prestigio social, ms
que tnicos o biolgicos.
En todo caso, la mejor y nica fuente oficial es el
censo realizado en 2001 por el INEC, principal
organismo competente en el manejo de estadsticas en el pas, segn el cual, la poblacin
ecuatoriana est compuesta por un 74,4%
de mestizos; 10,5% de blancos; 6,8% de

Cultura

indgenas; 2,7% de mulatos; 2,2% de negros

y 0,3% de otros (probablemente asiticos,
rabes o indios).
Las antedichas estadsticas del INE probablemente no representan la realidad nacional, ya
que cada ciudadano tuvo la posibilidad de autodefinirse y, por lo tanto, incluyen dentro de la
categora mestizos a los amerindios aculturados
(http:/www.wikipedia.org).

En cuanto al nombre de la poblacin negra, denominada por muchos como poblacin afroecuatoriana, tambin puede tener algunas dificultades
en su uso, pues si se confirma que la cuna de
toda la humanidad ha estado en frica, todos
seramos afrodescendientes

Nacionalidades indgenas del Ecuador

En Ecuador estn las siguientes nacionalidades:
awa, epera, chachi, tsachi, ai, pai, bai, wao, shuar,
achuar, shiwiar, spara, kichwa y andoa, adems de
la mestiza, afroecuatoriana, etc.
1

La imposicin de una visin parcializada de la historia a travs de la educacin contribuy a la formacin de una diglosia en la sociedad ecuatoriana .
2

Existen datos histricos que muestran los avances

en conocimientos, tecnologas y cosmovisin por
parte de los pueblos milenarios del Ecuador. La historia de estas nacionalidades, consciente o inconscientemente, ha sido ocultada por la academia. En
cada una de estas culturas se encuentran avances
cientficos en agricultura, nutricin, salud, msica,
danza, astronoma, arquitectura, etc., antes de la invasin europea.
El artculo N 1 de la Constitucin Poltica vigente desde 2008 sobre el uso oficial de las lenguas
El nombre propio de la lengua todava debe ser investigado. El Instituto Lingstico de Verano (ILV) llamaba kayapi a la lengua que otros llaman sapara.
Los hablantes prefieren que se identifique al grupo como sapara con s y no con
z. Tampoco escriben como palabra esdrjula sino como grave.

Diglosia es la actitud de una sociedad multilinge, en la cual una lengua es

considerada superior y las otras inferiores. El espaol se afianz como lengua
superior y las lenguas indgenas como lenguas inferiores. De la misma manera,
la forma de vida extranjerizante se convirti en el modelo de vida para los ecuatorianos. Para la ciencia lingstica, todas las lenguas tienen el mismo valor,
todas sirven para comunicarse. Pese a estos avances de las ciencias, en el imaginario de la mayor parte de los ecuatorianos est presente la idea de que las
lenguas y culturas indgenas son inferiores. Corresponde a los comunicadores
y a los educadores destruir estos falsos mitos. Para ello es necesario conocer
a profundidad las lenguas y culturas indgenas que han logrado sobrevivir a
pesar de la ideologa criolla impuesta. Con razn, el historiador de la economa
ecuatoriana Jos Corsino Crdenas considera a los historiadores tradicionales
del Ecuador como encomenderos disfrazados de historiadores.

milenarias del Ecuador dice: El Estado respeta y estimula el desarrollo de todas las lenguas de los ecuatorianos. El castellano es la lengua oficial. El kichwa,
el shuar y los dems idiomas ancestrales son de uso
oficial para los pueblos indgenas en los trminos
que fija la ley. Esto est en el papel.
Debido a la educacin, la sociedad ecuatoriana ha
vivido una diglosia. Por ello, aun las investigaciones
sobre culturas indgenas y sus lenguas han estado
direccionadas por la evangelizacin y el anhelo de
civilizar a estas nacionalidades. Sin embargo, han
existido algunas investigaciones sobre salud, alimentacin, etc., que han sido de gran valor para el
conocimiento de las culturas. Sobre lenguas, por
ejemplo, un trabajo importante fue el iniciado por
Consuelo Ynez en el Centro de Investigaciones para
la Educacin Indgena (CIEI) de la PUCE.
Hasta en el proceso de establecimiento de la escritura de las lenguas indgenas hubo influencias de
factores religiosos, polticos, etc. En el caso del Instituto Lingstico de Verano (ILV), hubo la finalidad
de evangelizar, as como tambin la intencin de
castellanizar a las comunidades. Con este propsito,
acomod la escritura de las lenguas a la escritura del
espaol. Los misioneros del ILV se capacitaron en
lingstica durante los veranos para aprender y estudiar las lenguas indgenas, pero estuvieron al servicio de las polticas internacionales del Gobierno de
Estados Unidos y las transnacionales.
Para establecer la escritura de una lengua, se debe
descubrir sus fonemas, y a cada fonema asignarle un
signo escrito (letra) para que lo represente. Pero en
la realidad se mezclan factores de poder. As, el ILV
no quera cambiar su escritura castellanizante a otra
ms fonolgica, porque haba escrito ya la Biblia con
una escritura parecida a la del castellano.
El ILV trabaj con personal de Estados Unidos en
la investigacin de las lenguas indgenas. Firm un
convenio en 1952 e inici sus labores en la provincia
de Pastaza en 1953. En 1957 se instalaron en Limoncocha, actual provincia de Sucumbos. Realizaron
labores en salud, transporte y educacin, y capacitaron a los indgenas en estas actividades. Se estima
que el nmero de educadores formados en toda la
Amazona y la Costa no llegan al medio centenar; no
formaron lingistas indgenas. Segn testimonios de
miembros del ILV, el escaso nmero de escuelas organizadas por ellos se debi a que el Ministerio de

49

Cultura

Educacin no concedi nombramientos a los indgenas. Adems de traducir la Biblia a lenguas

indgenas, parece que transfirieron informacin estratgica a las transnacionales de su pas en lo concerniente a recursos energticos, biodiversidad, etc.
El 22 de mayo de 1981, el presidente Jaime Rolds
Aguilera firm el decreto 1159 con el cual dio por
terminadas las labores del ILV en Ecuador.
Las universidades no se han preocupado de estudiar
las culturas indgenas. El CIEI de la PUCE desapareci a los siete aos de ser fundado.
La Dineib, a partir de 2005, organiz el Programa
Universitario del Sistema de Educacin Intercultural Bilinge para la Paz, en convenio con la Universidad de Cuenca y las nacionalidades indgenas.
El objetivo era la formacin de personal indgena
a nivel superior, no solo en lingstica y pedagoga,
que ya lo vena haciendo desde 1991, sino para la formacin en otras carreras como recursos naturales,
gestin pblica, posgrado en estudios superiores,
lingstica, etc. Este programa ha sido desmantelado por el Gobierno en 2009 y ahora solo queda la
formacin de profesores bilinges a nivel de licenciatura, gracias al financiamiento de los proyectos
Sasiku del Gobierno Cataln, y el Programa de Educacin Intercultural Bilinge para la Amazona (Eibamaz), con el Gobierno de Finlandia, gestionados
por las nacionalidades indgenas cuando ellas administraban la Dineib.
La Dineib tiene institutos superiores pedaggicotecnolgicos e institutos superiores tecnolgicos
interculturales bilinges. Segn la evaluacin del
Consejo Nacional de Evaluacin y Acreditacin de
la Educacin Superior del Ecuador (Conea), estos
institutos han alcanzado una buena calificacin. Por
ejemplo, el Instituto Superior Pedaggico Intercultural Bilinge Shuar de Bomboiza est en la clase
A, a sabiendas de que ningn instituto superior pedaggico hispano est en este nivel. Esto significa
que el instituto bilinge es el mejor del Ecuador. Basado en estos institutos superiores se ha planteado
la creacin de una universidad politcnica de las nacionalidades indgenas, con carcter comunitario.

Nacionalidad ai
Nombre de la nacionalidad
Propio: Ai significa persona.
Exgeno: Cofn, posiblemente, proveniente del

50

nombre de un ro. Durante la Colonia, a ellos y

a los bai (sionas) y pai (secoyas) se los conoca
como encabellados.

Ubicacin: Se encuentra en los ros Aguarico

y San Miguel, provincia de Sucumbos. Las comunidades ai son: Dureno, Duvuno, Sinange,
Bermejo, Sbalo, Chandia Naen, Bavurue,
Alto Bermejo.
Poblacin: El nmero de hablantes, segn la
profesora Enma Chica, es de alrededor de mil
personas. Estn organizados en la Nacionalidad
Cofn del Ecuador. Hay tambin un nmero similar de ai en Colombia.
Lengua: Aingae, de ai (persona) e ingae
(idioma). Est ubicada en una familia lingstica. Parece ser una lengua aislada. Algunos
historiadores la ubicaban entre las lenguas
chibchas, pero no hay evidencias. Hay que investigar las variaciones dialectales.
Rasgos novedosos para la lingstica: Parece
que sus vocales nasales se segmentalizaron.
Fortaleza de la lengua: Casi la totalidad de los
nios siguen hablando la lengua. No tienen
complejo de hablarla en cualquier ambiente.
Investigadores de la nacionalidad: Emergildo
Criollo y Toribio Aguinda. En el Eibamaz se est
formando una persona como investigador a
nivel superior.
Educacin bilinge: Comenzaron con el ILV,
luego formaron parte de la Direccin Bilinge
de Sucumbos, pero desde hace cuatro aos
conforman, junto con los bai y pai, una direccin propia de EIB.
Elaboracin de materiales educativos: En 2006
se capacitaron en lingstica. Han elaborado un
diccionario infantil ilustrado y estn creando
materiales para aplicar el Modelo de Educacin
Intercultural Bilinge de la Amazona.
Profesores bilinges: Cuentan con un profesor bilinge en cada comunidad, pero hacen
falta programas de capacitacin para mejorar
su formacin.
Lo que hay que hacer con urgencia:

Continuar elaborando material educativo en

lengua aingae.

Cultura

Explicar a los padres de familia y a los docentes

las bondades de la educacin bilinge.

Nacionalidad spara (kaya)

Nombre de la nacionalidad
Propio: Ahora se autodenominan spara. Hace
falta investigar el origen de su nombre.
Exgeno: Zpara.
Ubicacin. Se encuentra ubicada en el Curaray,
en Llanchamacocha, al norte de la provincia de
Pastaza, y en Balsaura, al noreste de Pastaza.
Poblacin. Se dice que antiguamente el pueblo
spara era numeroso. Actualmente existen unas
mil personas con ancestros spara. Todos hablan kichwa. Solo unas pocas personas ancianas
hablan su lengua, pero al estar casadas con quichuahablantes, su comunicacin cotidiana se
realiza en esta lengua.Segn Gaetano Osculati,
en su libro Esplorazione delle regioni equatoriali
lungo il Napo ed il fiume delle Amazzoni. Milano, 1850, haba unos 20 mil hablantes. A fines
del siglo XVII se estimaba en 98.500 parlantes.
Se organizaron inicialmente en la Asociacin
de la Nacionalidad Zapara de Pastaza (Anazpa),
con sede en Llanchamacocha, y Organizacin
de la Nacionalidad Zapara del Ecuador (Onaze),
con sede en Balsaura. Ahora estn agrupados en
la Organizacin de la Nacionalidad Spara del
Ecuador (Onsae).
Nombre de la lengua. Segn el ILV, el nombre
de este idioma era kayapi, pero en la prctica
continuaron llamndole zpara. Actualmente
sus hablantes prefieren llamarla spara con s.
Segn los investigadores de Per y Ecuador, la
lengua es parte de la familia spara. Posiblemente hay variantes entre las hablas de Llanchamacocha y Balsaura. En el ao 2000, la Unesco
declar a la lengua y cultura spara como patrimonio intangible de la humanidad.
Fortaleza de la lengua. Cuando ingres a Llanchamacocha, en 1996, propuse que las abuelas
ensearan a los nios el idioma. Este proceso parece que se est realizando con inters por los
spara. La historia dir si la lengua sobrevive o
desaparece para siempre.

Investigadores de la nacionalidad. Actualmente est formndose un investigador spara

en el programa de investigaciones del Eibamaz.
Educacin bilinge. Cuentan con la Direccin
de Educacin de la Nacionalidad Spara.
Elaboracin de materiales y publicaciones.
Con el Eibamaz se han comenzado a elaborar
materiales educativos, como el alfabeto ilustrado y un vocabulario infantil ilustrado.
Formacin de educadores. Hay educadores de
las comunidades que se estn formando en el
Proyecto Sasiku.
Profesores bilinges. Los profesores son sparas
de habla kichwa. Para rescatar la lengua, los profesores spara deben rescatar la lengua.
Lo que hay que hacer con urgencia:

Los nios spara deben aprender a hablar

la lengua.
Reproducir las grabaciones del ILV de los aos
sesenta para que los nios y las nias aprendan
la lengua.
Decimalizar el sistema de numeracin.

Nacionalidad bai
Nombre de la nacionalidad
Propio: Bai.
Exgeno: Siona.
A
los miembros de esta nacionalidad, junto con
la extinta tetete, la ai, y la pai, durante la Colonia
se les denominaba como los encabellados, posiblemente porque usaban la cabellera larga.
Ubicacin. Sus comunidades estn en los ros
Aguarico y Cuyabeno, en la provincia de Sucumbos. Los centros siona son el de Piaa (Campo
Eno) y Puerto Bolvar.
Poblacin. Los bai (sionas) suman alrededor
de 500 personas. Existe poblacin bai tambin
en Colombia.
Nombre de la lengua. Baikoka. Est dentro de
la familia Tucano occidental. La familia Tucano medio y Tucano oriental estn en Brasil.
Cerca de su territorio estuvo la nacionalidad

51

Cultura

denominada tetete, cuyo nombre propio y el de

su lengua jams los conoceremos, por estar extinta. Este dialecto perteneci a un grupo errante
asentado cerca del ro Putumayo. Este dialecto
est extinto desde los ochenta. Posiblemente
sus hablantes se quichuizaron, o se extinguieron
por la presin de las transnacionales petroleras.
Segn la tradicin recogida, al parecer de los ai,
por el Dr. Moore del ILV y transcrito por Franklin
Barriga Lpez en su libro, colonos colombianos
utilizaron a los militares para liquidar a los tetete. Se cree que los militares eran colombianos.
Segn los relatos de los misioneros capuchinos y
los miembros del ILV, el dialecto tetete era comprensible en un 60 por ciento con el baikoka.

Rasgos novedosos para la lingstica. Cada

idioma indgena tiene un aporte importante
para la ciencia lingstica universal. Por ejemplo,
el baikoka y el paikoka son los nicos idiomas
ecuatorianos que indican gnero en el verbo.
As: saiji va

(l)

saiko

va

(ella)

En este caso, sai- es la raz del verbo ir, pero incrustada en ella va la terminacin de gnero
masculino o femenino.

Fortaleza de la lengua. Los hablantes mantienen alta lealtad a su lengua. Los nios estn
hablando la lengua.
Investigadores de la nacionalidad. Los bai no
fueron contactados por el ILV. Se dice que ellos
no aceptaron dejar la chicha, como s lo hicieron
los pai; por esta razn, los miembros del ILV
los consideraron hijos del diablo y no los apoyaron. Es necesario que la Conaie y la Dineib,
junto con la Universidad de Cuenca, organicen
una segunda promocin de formacin de investigadores, no solamente dedicada a los bai, sino
tambin a otras nacionalidades. Se estima que
hay investigadores kechwas y shuar, pero es necesario formar investigadores de las otras nacionalidades a nivel de pregrado y posgrado.
Educacin bilinge. La nacionalidad bai forma
parte de la Direccin de Educacin de las Nacionalidades Siona, Secoya y Cofn, con sede en
Nueva Loja.
Elaboracin de materiales y publicaciones. El
ILV no elabor material educativo para los bai

52

del Ecuador. En 2006 capacit a los profesores

bilinges bai y a las otras nacionalidades amaznicas en lingstica, al igual que las dems nacionalidades de la Amazona. Han elaborado el
diccionario infantil ilustrado y estn en proceso
los materiales para el Ameiba.

Formacin de educadores. Existen educadores

bilinges en los distintos centros educativos.
Lo que hay que hacer con urgencia:
Elaborar materiales educativos en lengua materna. Formar investigadores y educadores.

Nacionalidad pai
Nombre de la nacionalidad
Propio: Pai.
Exgeno: Secoya.
Ubicacin. Los centros secoya estn localizados
en San Pablo de Cantetsiaya, y el de siecoya
(sewaya) en la provincia de Sucumbos.
Poblacin. La nacionalidad pai (secoyas) est
integrada por unas 500 personas. Tambin
existen pai en Per.
Nombre de la lengua. Paikoka; de pai (persona)
y koka (idioma). Pertenece a la familia Tucano
occidental. Otras lenguas de esta familia se encuentran en Per. Su comprensibilidad con el
baikoka es de un 90 por ciento, pero cada pueblo
se considera una nacionalidad, por aspectos sociohistricos. Por su actividad docente, Luis
Montaluisa ha realizado una comparacin de
las hablas baikoka y paikoka, y encontr que la
diferencia fundamental radica en que los sionas
sonorizaron el fonema oclusivo bilabial sordo
/p/. Ejemplo: [pikoka ~ bikoka] (nombre del
idioma que significa idioma de la gente). Tambin se encontr que los secoyas han nasalizado
en algunos contextos el fonema oclusivo dental
sonoro /d/. Ejemplo: [domio ~ nomio] mujer.
Rasgos novedosos para la lingstica. Cada
idioma indgena ha realizado una contribucin
importante para la ciencia lingstica universal.
Por ejemplo, el paikoka es el nico idioma ecuatoriano que indica gnero en el verbo, como se
ejemplific en la nacionalidad bai.

Cultura

Fortaleza de la lengua. Los hablantes de

paikoka mantienen una alta lealtad a su lengua.
Los nios la utilizan.

la Amazona es asimtrica, esto significa que los

amaznicos comprenden ms fcilmente a los
de la Sierra.

Investigadores de la nacionalidad. En la nacionalidad pai, hay investigadores como Celestino

Piaguaje, Carmen Piaguaje, Ramn Piaguaje; el
finado esposo de Carmen, Ricardo Piaguaje fue
un buen investigador.

Estudios realizados. El kichwa ha sido estudiado desde la poca colonial. El diccionario

Caimi ucanchic shimiyuc-panca, dirigido por
Luis Montaluisa y publicado por la PUCE en
1982, es el nico, hasta ahora, que tiene las variantes fonticas de todo el pas y fue elaborado
comunitariamente.

Educacin bilinge. La nacionalidad pai forma

parte de la Direccin de Ed cacin de las Nacionalidades Siona, Secoya y Cofn, con sede en
Nueva Loja.
Elaboracin de materiales y publicaciones.
El ILV, particularmente los esposos Johnson,
elaboraron material para lectura. En 2006, los
profesores se capacitaron en lingstica. Han
elaborado un diccionario ilustrado infantil y actualmente estn preparando material educativo
en la lengua para la aplicacin del Ameiba.
Formacin de educadores. Cuentan con educadores bilinges formados en los distintos centros educativos.
Lo que hay que hacer con urgencia:

Elaborar materiales educativos en lengua materna para el uso de nias y nios.

Nacionalidad runa (kichwa)

Nombre de la nacionalidad
Propio: Runa.
Exgeno: Indio.
Ubicacin. Presente en casi todas las provincias
del Ecuador, excepto en Carchi, Esmeraldas,
Manab y Morona Santiago. En Guayas, El Oro,
Los Ros y Galpagos existe poblacin migrante
desde hace muchos aos.
Poblacin. Se estima en algo ms de dos millones de hablantes.
Nombre de la lengua. Kichwa o runashimi. Los
dialectos ms diferenciables del kichwa amaznico son el kichwa del ro Bobonaza, el kichwa
del Tena y el kichwa del Tiputini en la actual
provincia de Orellana. Los dialectos de la Sierra
son mutuamente comprensibles. La comprensin entre el kichwa de la Sierra con las hablas de

Rasgos novedosos para la lingstica. No tiene

verbos irregulares. Hay un solo modelo de conjugacin para todos los verbos.
Fortaleza de la lengua. Aunque es la lengua
que ms hablantes tiene, sin embargo, las nias
y los nios estn en mayor riesgo de perder la
lengua, por cuestiones sicosociales. El riesgo es
mayor en las zonas urbanas.
Investigadores de la nacionalidad. Existen varios indgenas kichwas formados en el rea lingstica y estn realizando investigaciones.
Educacin bilinge. Estn realizando esfuerzos
por aplicar el Modelo del Sistema de Educacin
Intercultural Bilinge (Moseib).
Elaboracin de materiales y publicaciones.
Han existido algunos programas y convenios para
la elaboracin de material didctico. El convenio
MEC-PUCE de 1978-1986, el proyecto EBI de la
GTZ 1985-2002 y el convenio MEC-Macac 1986
que contina. Tambin el proyecto Eibamaz,
que empez en 2005, contina. Y otros proyectos
como el de la Federacin de Comunas Unidas de
Nacionalidades de la Amazona (Fcunae), las Escuelas Indgenas de Cotopaxi, la Confederacin
de Nacionalidades Indgenas de la Amazona
Ecuatoriana (Confeniae), etc., han elaborado
material educativo. La Dineib est elaborando
material para todos los niveles de educacin bsica. Los educadores indgenas estn elaborando
vocabularios infantiles ilustrados de esta lengua.
Formacin de educadores. Se han formado varias promociones en el convenio Dineib-Universidad de Cuenca, y se tiene los Institutos
Superiores Pedaggicos de Limoncocha, Canelos, Quilloac, Colta-Mojas, que son estatales,
y el Instituto Superior Pedaggico Macac, que
es particular.

53

Cultura

Rasgos novedosos para la lingstica. Algunos

investigadores creen que pueden existir nexos
en el pasado remoto con lenguas de ciertas islas
del Asia. Posee vocales largas y breves, vocales
orales y nasales. Los nombres no tienen un morfema para el plural.

Lo que hay que hacer con urgencia:

Elaborar materiales educativos para nias y

nios, jvenes y adultos para todos los niveles
y reas.
Trabajar en el cambio de mentalidad de las
maestras, maestros y padres de familia, con la
finalidad de fortalecer la sabidura ancestral.

Fortaleza de la lengua. Los nios que viven en

las ciudades estn dejando de usar la lengua,
pero en las comunidades continan hablndola.

Nacionalidad shuar

Investigadores de la nacionalidad. Existen

profesionales shuar formados en la investigacin a nivel de pregrado y posgrado.

Nombre de la nacionalidad
Propio: Shuar.
Exgeno: Jbaro, jvaro (estos nombres, usados
todava por los antroplogos para referirse a
la familia: shuar, achuar, shiwiar, wampis y
awajun, son considerados como un insulto por
sus hablantes).

Educacin bilinge. La nacionalidad shuar en

la provincia de Morona Santiago cuenta con la
Direccin Provincial de Educacin Intercultural
Bilinge. En las dems provincias amaznicas,
las direcciones de educacin participan junto
con los kichwas.

Ubicacin. Tradicionalmente se ubica en Zamora Chinchipe, Morona Santiago y Pastaza.

Desde el siglo XX hay grupos en Napo, Sucumbos y tambin en algunas provincias de la Costa.
Poblacin. El nmero de habitantes shuar en
Ecuador es de unos 50 mil. En Per existen
unos 80 mil; en este lugar, a los shuar los llaman
huambisa y aguaruna. Los shuar estn organizados en la Federacin Interprovincial de
Centros Shuar con sede en Suca (Ficsh), y
en la Federacin de la Nacionalidad Shuar del
Ecuador (Nashe), con sede en Macuma. Los
Gobiernos de turno siempre han tratado de
promover organizaciones paralelas como la Organizacin Shuar del Ecuador (OSHE), conformada por un reducido grupo de personas
sueltas, expulsadas de la Federacin Shuar. ltimamente, este grupo de la OSHE est apoyada
tambin por los minero-petroleros.
Nombre de la lengua. Shuarchicham, que forma
una familia lingstica con las lenguas achuar y
shiwiar en Ecuador, y con la wampis y la awajun
en Per. A todas estas hablas se les podra denominar como familia aentschicham, con la finalidad de no usar los trminos jbara o jvara,
introducidos por los mestizos y los antroplogos,
que son considerados como un insulto. Al interior de la lengua shuar existen diferencias dialectales, por ejemplo, el habla de chiguaza tiene
variaciones lxicas y de pronunciacin en relacin con el de Suca y Bomboiza.

54

Elaboracin de materiales y publicaciones. A

partir de 1964, en que se organiz el Sistema Radiofnico Bilinge Bicultural Shuar, en trabajo
conjunto con la Misin Salesiana, los shuar elaboraron la serie Andukta (escucha) para cada
uno de los grados de la escuela.El ILV elabor la
serie shuar Chicham de ocho cartillas entre 1961
y 1968. Luego, entre 1972 y 1977, se reeditaron
los tres primeros nmeros de estas cartillas. Actualmente estn elaborando un vocabulario infantil ilustrado en shuar.
Formacin de educadores. La misin salesiana
y tambin el ILV formaron educadores shuar. Y
desde 1980, cuentan con el Instituto Superior
Pedaggico Shuar de Bomboiza.
Lo que hay que hacer con urgencia:

Elaborar materiales educativos para nias,

nios, jvenes y padres de familia.

Trabajar con padres de familia y educadores para comprender el valor del bilingismo y de los conocimientos ancestrales.

Nacionalidad achuar
Nombre de la nacionalidad
Propio: Achuar.
Exgeno: Jbaro, Jvaro (estos nombres son
considerados insultos por los hablantes).

Cultura

Ubicacin. Tradicionalmente han estado ubicados en Morona Santiago y Pastaza. Estn tambin al otro lado de la frontera, en Per.
Poblacin. En Ecuador son unos cinco mil, organizados en la Nacionalidad Achuar del Ecuador
(NAE), con sede en el Puyo. En Per existe otra
poblacin similar y los llaman achual.
Nombre de la lengua. Achuarchicham.
Rasgos novedosos para la lingstica. Posee
vocales largas y breves, vocales orales y nasales. Los nombres no tienen un morfema para
el plural.
Fortaleza de la lengua. Los nios achuar siguen hablando su lengua.
Investigadores de la nacionalidad. Hay tres
achuar que se estn formando en la licenciatura
en investigaciones amaznicas del convenio Dineib-Universidad de Cuenca-Unicef-Gobierno
de Finlandia.
Educacin bilinge. Existe la Direccin de
Educacin Achuar.
Elaboracin de materiales y publicaciones.
Con el proyecto Eibamaz han elaborado el diccionario infantil ilustrado por campos semnticos.
Tambin el Centro de Estudios Interculturales
de la Universidad Politcnica Salesiana ha elaborado un diccionario ilustrado por campos semnticos achuar-achuar, bajo la direccin de la
Dra. Catalina lvarez.
Formacin de educadores. Los achuar asisten
a un programa educativo de la Universidad Politcnica Salesiana con sede en Wasakentsa; algunos tambin se han formado en el Instituto
Pedaggico Shuar de Bomboiza y en el Instituto
Pedaggico de Canelos.
Lo que hay que hacer con urgencia:

Nacionalidad shiwiar
Nombre de la nacionalidad
Propio: Shiwiar.
Exgeno: Jbaro, Jvaro (este nombre es considerado un insulto por los hablantes).
Ubicacin. Pastaza.
Poblacin. En Ecuador suman alrededor de mil.
Estn organizados en la Nacionalidad Shiwiar
del Ecuador (Nashie), con sede en el Puyo. En
Per existe un nmero similar.
Nombre de la lengua. Shiwiarchicham. Su
habla est ms cerca del achuar que del shuar.
Rasgos novedosos para la lingstica. Posee
vocales largas y breves, orales y nasales. Los
nombres no tienen un morfema para el plural.
Fortaleza de la lengua. Los nios continan
hablando la lengua.
Investigadores de la nacionalidad. Han participado en los cursos de formacin lingstica organizados por la Dineib entre 2006-2008.
Hace falta formar investigadores de esta nacionalidad a nivel universitario.
Educacin bilinge. Forman parte de la Direccin Provincial de Educacin Intercultural Bilinge de Pastaza.
Elaboracin de materiales y publicaciones.
Han elaborado un diccionario infantil ilustrado
y un alfabeto ilustrado.
Formacin de educadores. Algunos educadores han estudiado en el Instituto Superior
Pedaggico Canelos y en el Programa de Licenciatura del convenio Conaie-Universidad de
Cuenca-IBIS Dinamarca, y convenio DineibUniversidad de Cuenca.
Lo que hay que hacer con urgencia

Elaborar materiales educativos para nias,

nios, jvenes y padres de familia.

Elaborar materiales educativos para nias,

nios, jvenes y padres de familia.

Trabajar con padres de familia y educadores

para comprender el valor del bilingismo y de
los conocimientos ancestrales.

Trabajar con padres de familia y educadores para comprender el valor del bilingismo y de los conocimientos ancestrales.

55

Cultura

Nacionalidades waodani, tadomenani,

tagaedi, oamenani
(se pronuncia waorani,
taromenani, tagaeri, oamenani)

Nombre de las nacionalidades. El grupo

mayoritario es el wao, pero se suman las
nacionalidades
en
aislamiento
voluntario: tagaeri y taromenani. Propio: Wao.
No se conoce cmo se autodenominan los
tadomenani y los tagaedi. Estos nombres se los
conoce porque son utilizados por los waodani.
Exgeno: Auca, aushiri (estos nombres
deben eliminarse).
Ubicacin. En las provincias de Pastaza, Napo
y Orellana: en los ros Yasun, Cononaco, Nushio y Curaray. Los tagaeri y taromenani estn
en el Ishipingo-Tambococha-Tiputini (ITT). Explotar este petrleo ser un etnocidio, Art. 57 de
la Constitucin, penltimo inciso.
Poblacin. Alrededor de 2.500. El nmero de
tagaeri y taromenani se desconoce. Se estima
que solo quedan pocas familias luego de las ltimas masacres propiciadas por los petroleros y
madereros con complicidad de los Gobiernos
de turno. Los misioneros capuchinos y algunos
investigadores tienen una importante informacin sobre estos hechos.
Nombre de la lengua. Waotededo. Es una
lengua aislada. Los dos dialectos ms visibles son los del ro Curaray y el del ro Yasun.
Segn informaciones de los wao, hay diferencias dialectales con el habla de los tadomenaniy
los tagaedi.
Estudios realizados. El ILV, desde su llegada,
realiz estudios de la lengua waotededo, pero
sobre aspectos lingsticos solo se han editado
tres libros. Han publicado mucho ms sobre antropologa, literatura y aspectos religiosos.
Rasgos novedosos para la lingstica. La
lengua tiene finuras en la relacin interpersonal.
Por ejemplo, tiene un t especial para referirse a
la mam, a la abuela y a la ta materna. Tiene el
dual para la primera, segunda y tercera personas,
aparte del nosotros inclusivo y exclusivo.
Fortaleza de la lengua. Se mantienen leales a
su lengua. Los nios siguen hablando el idioma.

56

Investigadores de la nacionalidad. Hay dos

personas que se estn formando en el curso del
Eibamaz. Adems, en la Universidad San Francisco de Quito hay un par de investigadores.
Educacin bilinge. Desean tener su propio
modelo de educacin wao.
Elaboracin de materiales y publicaciones. El
ILV public dos series de cartillas para los wao,
posiblemente debido al cambio de escritura. El
proyecto Eibamaz ha elaborado el diccionario
infantil ilustrado.
Formacin de educadores. Cuentan con profesores bilinges en cada comunidad, pero requieren profesionalizarse. Se han formado
educadores tanto en el convenio Conaie-IBISUniversidad de Cuenca, en el Instituto Superior
Pedaggico Particular Macac y actualmente en
el convenio Dineib-Gobierno Cataln-Universidad de Cuenca. Uno de los problemas que se
evidencian es que los graduados prefieren trabajar en las petroleras en lugar de ejercer la docencia, puesto que les ofrecen un mejor sueldo.
Lo que hay que hacer con urgencia:

Elaborar y publicar materiales educativos para

las nias y nios.

Nacionalidad andoa
Nombre de la nacionalidad
Propio: No se sabe cmo se autodenominaban
antiguamente. Hoy usan el nombre de kandwash, y tambin el que se mantiene desde
la Colonia: andoas, por el ro donde vivan.
Exgeno: Andoas.
Ubicacin. Provincia de Pastaza.
Poblacin. Tienen ancestro andoa cerca de
unas mil personas en Ecuador; se dice que tambin existen en Per. En Ecuador estn organizados en la Nacionalidad Andoa de Pastaza
Ecuador (NAPE).
Nombre de la lengua. Kandwash. Algunos lingistas lo incluyen en la familia zpara.
Estudios realizados. En el oriente dominicano, algunos autores, entre ellos el padre Len,

Cultura

(chapalaa). Hay algn vocabulario en comn,

pero existen rasgos de la lengua que indican
que no existe familiaridad entre ellas. Algunos
la emparentan con la familia chibcha.

publicaron pequeos glosarios y notas gramaticales sobre esta lengua. Luis Montaluisa hizo
un estudio fonolgico en 2007 para realizar una
propuesta de alfabeto.

Rasgos novedosos para la lingstica. No se

ha estudiado.
Fortaleza de la lengua. Casi ningn adulto habla
la lengua. Es necesario un esfuerzo conjunto
entre Ecuador y Per para intentar rescatarla.
Investigadores de la nacionalidad. No existen.
Educacin bilinge. Sus centros educativos
deben pasar a la jurisdiccin bilinge y designar
profesores andoas.
Elaboracin de materiales y publicaciones.
No se ha iniciado el proceso.
Formacin de educadores. No existe. Se requiere comenzar el proceso.
Lo que hay que hacer con urgencia:

Reunirse con sus miembros.

Estudiar la fonologa.
Formar educadores.
Elaborar material educativo.

Nacionalidad awa
Nombre de la nacionalidad
Propio: Awa, significa persona.
Exgeno: Coaiquer (nombre de un ro
en Colombia).
Ubicacin. Se encuentra ubicada al noroccidente de la provincia del Carchi, en la parte nororiental de la provincia de Esmeraldas, y en
una pequea parte de la provincia de Imbabura,
en la zona de Lita.
Poblacin. Unos cuatro mil habitantes. Estn
organizados en la Federacin de Centros Awa
(FCA). Su territorio es de 101.000 hectreas.
Es un territorio rocoso de alta diversidad biolgica por el clima, pero no apto para el cultivo. En
Colombia hay unos 15 mil awa.
Lengua. Awapit. Algunos consideran que
est emparentada con el tsafiki y el chafiki

Rasgos novedosos para la lingstica. Es la

nica lengua del Ecuador, y posiblemente una de
las pocas en el mundo, que tiene vocales sordas.
Ejemplo:
Escritura
fonolgica

Escritura
ortogrfica

Equivalente
espaol

/pI/

pi

/pi/

pih

ro
medicina,
remedio

Fortaleza de la lengua. Un 50 por ciento de las

personas la utilizan. Es necesario proponer un
mtodo para que los nios aprendan la lengua.

Investigadores de la nacionalidad. Hay profesores bilinges que por haber estudiado la

lingstica en los programas de titulacin del
convenio Conaie-IBIS, estn en capacidad para
hacer estudios lingsticos.
Educacin bilinge. Cuentan con la Direccin
de Educacin Awa. Estn tratando de aplicar el
Moseib para su realidad.
Elaboracin de materiales educativos. En el
marco del convenio Conaie-IBIS se elabor material didctico para los primeros niveles.
Profesores bilinges. Cuentan con un profesor
bilinge en cada comunidad, pero hace falta
continuar con su formacin.
Lo que hay que hacer con urgencia:

Continuar elaborando material educativo en

esta lengua.
Explicar a los padres de familia y a los docentes
las bondades de la educacin bilinge.

Nacionalidad epera (eperara siapidara)

Nombre de la nacionalidad
Propio: Epera, que significa persona. Wilson
Poirama prefiere llamar eperara siapidara.
Son parte de una poblacin que est ubicada en tres pases: Panam, Colombia y

57

Cultura

Ecuador. Los del Ecuador pertenecen a uno

de los cuatro grupos existentes. Estos son:
embera katio, embera, cham, embera (a
secas), y eperara siapidara, que se ubican
desde el valle del Cauca y Nario hacia el sur.
Exgeno: Cholo. En 1982, cuando fui a un trabajo educativo y lingstico con los chachi, me
enter que ellos y los negros de Borbn los llamaban cholos. Creo que hasta antes de esa fecha
nadie en Ecuador haba escrito algo sobre esta
nacionalidad. Luego de mi primer encuentro
con los epera en 1982, en una reunin lingstica en Bogot en el Instituto Caro y Cuervo, al
escuchar las expresiones de los embera de Colombia, me di cuenta de que el habla que haba
escuchado en nuestro pas perteneca a esa
lengua. Consider necesario, entonces, socializar en los medios acadmicos la existencia de
esta nacionalidad en Ecuador.

Ubicacin. Borbn, provincia de Esmeraldas.

Apenas hace diez aos lograron comprar unas
300 hectreas en Santa Rosa, a media hora en
canoa de Borbn, para organizar su centro. Aun
hoy, varios miembros viven en los sitios donde
trabajan como jornaleros.
Poblacin. En Ecuador existen alrededor de
400 personas de esta nacionalidad.
Lengua. Siapedee. Cuando Catalina lvarez
realizaba la investigacin sobre la fonologa del
siapedee para establecer su sistema de escritura
en 1993, pregunt a Santa Garabato y a Lina
Quiroz, hablantes de la lengua, sobre el nombre
que usaban para denominarla y le dijeron que
se llamaba eperapedee. Hoy, Wilson Poirama,
lder de la comunidad, quien, junto con Jorge
Gmez-Rendn, ha realizado estudios sobre la
lengua, prefiere llamarla siapedee. Pedee viene
de pedede que significa idioma. Entonces, eperapedee significara idioma de la persona. Siapedee, en cambio, sera idioma del subgrupo
eperara siapidara.
Rasgos novedosos para la lingstica. Poseen
vocales orales cortas y largas y tambin vocales
nasales. Tienen fonemas aspirados.
Fortaleza de la lengua. Una parte de los nios
sigue hablando la lengua. En los lderes existe
alta conciencia de la necesidad de rescatarla.

58

Educacin bilinge. Han organizado su centro

educativo en la comunidad de Santa Rosa. Actualmente estn formando parte de la Direccin
Provincial de Educacin Intercultural Bilinge
de Esmeraldas.
Elaboracin de materiales educativos. Han
elaborado un diccionario y material educativo
para lectoescritura.
Profesores bilinges. Cuentan con profesores
designados, pero requieren profesionalizarlos.
Lo que hay que hacer con urgencia:

Continuar elaborando
en la lengua.

material

educativo

Explicar a los padres de familia y a los docentes

las bondades de la educacin bilinge.

Nacionalidad chachi
Nombre de la nacionalidad
Propio: Chachi
Exgeno: Cayapas (seguramente por el nombre
de uno de los ros donde habitan).
Ubicacin: Estn localizados en tres sectores
en la provincia de Esmeraldas: ro Cayapas, ro
Canand y la zona de Muisne. Tambin existen
hablantes migrantes en Santo Domingo de los
Tschilas.
Poblacin. Existen unas diez mil personas.
Viven en 49 centros (comunidades). Estn organizados en la Federacin de Centros Chachi del
Ecuador (Fecche).
Lengua. Hay discrepancia entre sus hablantes
por el nombre de la lengua. Unos la llaman
chafiki, que provendra de chachi (persona)
y fiki (idioma). Otros la llaman chapalaa, de
chachi (persona) y palaa (al parecer palabra
proveniente del espaol).
Rasgos novedosos para la lingstica. Tienen
vocales orales cortas y largas, y la consonante
glotal. En cuanto a la matemtica, es la nica
lengua en Ecuador que ha mantenido el sistema
vigesimal. As, para decir 20, dicen manchalura,
de man (uno), chachi (persona) y lura (cuerpo).
Es decir que 20 significara una persona con sus
dos manos y pies, cuyos dedos suman 20.

Cultura

Fortaleza de la lengua. Casi la totalidad de los

nios sigue hablando la lengua.
Investigadores de la nacionalidad. Existe una
persona con ttulo de posgrado en Estudios
Superiores del convenio Dineib-Universidad de
Cuenca. Hay otros con ttulo de licenciatura que
realizan investigaciones.
Educacin bilinge. Comenzaron con el ILV,
luego con la misin comboniana, y ahora
cuentan con la Direccin Provincial de Educacin Intercultural Bilinge de Esmeraldas.
Elaboracin de materiales educativos. Han
elaborado algunos materiales para la enseanza de la lengua.
Profesores bilinges. Cuentan con profesores
bilinges en cada comunidad, pero hace falta
continuar con su formacin.
Lo que hay que hacer con urgencia:

Continuar elaborando material educativo.

Explicar a los padres de familia y a los docentes
las bondades de la educacin bilinge.

Nacionalidad tsachi
Nombre de la nacionalidad
Propio: Tsachi
Exgeno: Colorado, debido a que se pintan con
achiote el pelo y el cuerpo.
Ubicacin. Provincia de Santo Domingo de los
Tschilas. Estn en siete comunidades: Otongo
Mapal, Cngoma Grande, Peripa, Los Naranjos,
El Poste, Chiguilpe y El Ba.
Poblacin. El nmero de hablantes se estima en
2.500 personas, segn la informacin de Marco
Aguavil, supervisor y fundador de educacin bilinge de la nacionalidad tsachi.
Lengua. Tsafiki. Est emparentada con la
lengua de los chachi. Una buena parte del
vocabulario es comn a las dos lenguas.
Hay diferencias en la pronunciacin.
Rasgos novedosos para la lingstica. Tienen
el sonido glotal.

Fortaleza de la lengua. Casi la totalidad de los

nios siguen hablando la lengua. Sus hablantes
no tienen complejo de hablarla en cualquier
ambiente.
Investigadores de la nacionalidad. Una persona que est capacitada para la investigacin
es Marco Aguavil, por haber asistido a cursos de
formacin en lingstica y otros temas, organizados por la Conaie, la Dineib, etc. Existe un par
de personas que hicieron investigaciones con
una lingista extranjera en el marco de las actividades del Banco Central de Guayaquil, pero
sus trabajos no han sido socializados.
Educacin bilinge. Existe un centro educativo
en cada nacionalidad, que forma parte de la Direccin de Educacin de la Nacionalidad Tsachi.
Elaboracin de materiales educativos. Lo
hicieron en el marco del Convenio ConaieIBIS. Ahora se requiere retomar ese proceso.
Profesores bilinges. Cuentan con docentes
bilinges con ttulo de profesores primarios,
pero hay dificultades para incorporarlos y mantenerlos debido a que en la prctica del shamanismo ganan ms dinero que como docentes.
Solamente los que han desarrollado una mstica educativa continan en esta tarea.
Lo que hay que hacer con urgencia:

Continuar elaborando material educativo.

Explicar a los padres de familia y a los docentes
las bondades de la educacin bilinge
Un dato comn de los nombres de los idiomas indgenas ecuatorianos es que unen la nocin de gente
con la de lengua. Al traducir al espaol los nombres
de las lenguas indgenas, todas significan lengua del
hombre (persona).

Organizacin y representacin
de las nacionalidades indgenas
Sobre la organizacin de los pueblos indgenas
existen diferentes visiones. Unos piensan a nivel religioso, como la onsejo de pueblos y organizaciones
indgenas evanglicas del Ecuador (Feine); otros,
a nivel sindical campesino, como la Federacin de

59

Cultura

Organizaciones Campesinas, Indgenas y Negras

(Fenocin), y otros, a nivel de nacionalidades, como
la Confederacin de Nacionalidades Indgenas del
Ecuador (Conaie).
En 1990, con la finalidad de establecer la representatividad de las organizaciones, se hizo una especie
de censo, cada organizacin envi la nmina de comunidades a las que deca representar. Esto lo verificaron en el Ministerio de Bienestar Social. Uno
de los propulsores de este proceso fue el Dr. Alfonso
Caldern Cevallos, asesor de Asuntos Indgenas del
Gobierno de esa poca. En ese perodo tuve acceso
a un documento con los resultados. Segn este estudio, la Conaie representaba al 69,7%, la Feine al
15%, La Fenoc-I (actual Fenocin), al 9%. El restante
6% eran de otras organizaciones ms pequeas
como la Fenoc, etc. En mi apreciacin, estos datos
se han mantenido. Sin embargo, cabe aclarar que en
cuanto a la Fenocin, lo que se contabiliz fueron las
comunidades indgenas hablantes de una lengua,
debido a que en ella tambin hay comunidades de la
Costa que no hablan una lengua ancestral.
En cuanto a la participacin de las nacionalidades
indgenas en la vida del Estado, se debe mencionar
que sus dirigentes varias veces se han dejado utilizar por los polticos de turno que buscan acceder
al poder, particularmente por los de izquierda. Sin
embargo, una vez en el poder, estos han reprimido
a los pueblos indgenas. Creo que los errores de los
dirigentes no deben pagar las nacionalidades indgenas. La dirigencia siempre debe permanecer fuera
de los Gobiernos de turno para poder ejercer los
derechos colectivos.

Pueblo afroecuatoriano
Poblacin. En Ecuador existen varios sectores
de poblacin negra. Esta poblacin, principalmente la que vive en el campo, ha mantenido muchos elementos de la tradicin ancestral negra.
Un afroecuatoriano o negro ecuatoriano es un
miembro del grupo tnico del Ecuador, de descendencia de esclavos africanos trados por
los espaoles durante la conquista y colonizacin del Ecuador. Componen un alrededor de
un 15% de la poblacin ecuatoriana. En 2006,
Ecuador tena una poblacin de 13'547.510,
con un 8% o 1'083.801 descendientes de africanos (http://es.wikipedia.org/wiki/Afroecuatoriano, 10 de febrero 2010).

60

Ubicacin. Ahora estn en casi todas las provincias de la Costa, pero histricamente, en los
inicios de la Colonia, estuvieron en Esmeraldas,
el valle del Chota (provincias de Imbabura y
Carchi), Guayaquil y Quito.
Procedencia. Durante la Colonia, provinieron
directamente del occidente de frica. En la
poca de Eloy Alfaro, fueron trados desde Jamaica para la construccin del ferrocarril.
Contribuciones. Han desarrollado variedad de
comidas. En la msica han cultivado el instrumento de la marimba. El Chota es famoso por el
ritmo, denominado la bomba del Chota.
Existen varios procesos de organizacin del pueblo
negro. Esto, por un lado, constituye una riqueza,
pero tambin ha trado una gran dispersin al momento de ejercitar sus derechos.

Cultura mestiza
Poblacin. Inicialmente, en la Colonia, eran descendientes de mujer indgena y espaol. Luego de
la independencia, eran los hijos de mujer indgena con los criollos que se tomaron el poder. Posteriormente, hubo mayor prctica de mezcla entre
indgenas y descendientes de criollos. Tambin se
transformaron en mestizos los descendientes de indgenas que perdieron la lengua indgena y otros
valores, y adquirieron valores de la cultura criolla.
El proceso de mestizacin ha sido complejo. Posiblemente por esta razn hay una gran discrepancia entre los autores al establecer el porcentaje
de la poblacin mestiza en Ecuador. Hay algunos
que todava pretenden diferenciar entre mestizos y blancos. Esto parece ms difcil todava.
Como una ilustracin se transcriben las siguientes
cifras de Wikipedia, que estn en el artculo Demografa en el Ecuador. Segn este sitio de informacin, la poblacin ecuatoriana sera la siguiente:
mestizos 65%, amerindios 25%, blancos 7%, negros 3% (cfr. http://www.wilipedia.org). Creo que
en estos datos la poblacin negra est subestimada
Existen otros sitios en donde los datos de la diversidad
tnica sera: mestizos 40%, quichuas 50%, mulatos y
negros 5%, otros 5% (cfr. http://www.mestizos.net).

Cultura

La diferencia en los datos se debe, principalmente,

al concepto de mestizo y de indgena que se utiliza
para la apreciacin. Por ejemplo, si por quichua se
entiende que sea descendiente biolgicamente de
esta cultura y se incluye tambin a los que han perdido la lengua, podra llegarse al 50%, pero si se excluye a los que han perdido la lengua, se podra
hablar de un 20 a 25% de kichwas.

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Culturas huancavilca, manta

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MEC-PUCE

En la Costa existe una importante poblacin que

desciende de las culturas ancestrales. Han perdido
la lengua, pero mantienen varios elementos culturales: alimentacin, cermica, ritos, ceremonias,
etc. En sus territorios tambin han quedado topnimos, fitnimos y antropnimos, que en algo podran aportar a la reconstruccin de su cosmovisin.
El nombre de montubia no parece acertado porque
invisibiliza su identidad ancestral, pero as consta en
la Constitucin de 2008.

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t&pcodigo=38&scodigo=203&acodigo=454&seccion=Opini%C3
%B3n, consultado el 10 de febrero de 2010.

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Cultura

La cultura
en el sentido ilustrado
Rodrigo Villacs Molina
Investigador invitado de la PUCE

Ecuador es un pas con una rica produccin en el

campo de las letras y las artes. De hecho, su literatura, pintura, escultura, msica y danza y ltimamente tambin el cine tienen cultores que han
alcanzado niveles muy altos, no solo a escala nacional. Benjamn Carrin, uno de los referentes del
pensamiento ecuatoriano, ya dijo que debemos aspirar a tener el ejrcito imponderable de la cultura
y la respetabilidad democrtica. Esto ltimo ha resultado ms difcil, pero de lo primero s podemos
ufanarnos, porque la obra de nuestros intelectuales
y artistas constituye un incuestionable aporte a las
artes y al pensamiento latinoamericano.

Las artes plsticas

Con hondas races en el pasado remoto, las artes plsticas ecuatorianas registran una admirable trayectoria que comprende la produccin de los pintores y
escultores de la Colonia, muchos de ellos annimos,
porque en gran medida sus obras, casi todas de carcter religioso signadas por el barroco espaol,
pero con la marca de la Escuela Quitea eran ms
bien de devocin, y aqu no estaba an definido el
concepto de artista. Sin embargo, se han salvado
nombres como los de Miguel de Santiago, Manuel
Chili (Caspicara), Gorbar, Legarda, Bernardo Rodrguez, Manuel Samaniego y otros, cuyas tallas en madera y cuyos lienzos se hallan en museos y templos, y
han sido objeto de numerosos estudios por parte de
especialistas que han puesto de relieve su extraordinaria calidad artstica.

En la poca Republicana, sin que se abandone del

todo la iconografa religiosa, se impone el gnero
del retrato, a partir del tema de los hroes de la Independencia; pero tambin se incursiona en el costumbrismo, con los Pinto y los Guerrero sobre todo,
y en el paisaje, que haba sido antes casi ignorado.
Se destacan especialmente, en este gnero, el ambateo Luis A. Martnez y el ibarreo Rafael Troya. Corresponden, asimismo, al siglo XIX, entre otros, los
Salguero y la dinasta de los Salas, que se prolonga
hasta el siglo XX.
El siglo XX se inici, para la pintura ecuatoriana,
con una promocin de artistas que asimilaron las
nuevas ideas sociales difundidas a partir de la Revolucin rusa de octubre de 1917. De hecho, Eduardo
Kingman, uno de los protagonistas de esta apertura
a otras corrientes, signadas por conceptos que entonces se consideraban de avanzada, dijo que en
nuestro pas hasta 1935 las artes se hallaban errticas por senderos que recordaban las postrimeras
del siglo XIX. La obra milenarista de Vctor Mideros, con su temtica bblica, es en cierto modo una
pintura de transicin. Las nociones de denuncia y
protesta, que animan nuestra literatura de los aos
treinta, contra los atropellos que sufra el segmento
ms vulnerable de nuestra poblacin, influyen de
una manera determinante en la nueva plstica del
Ecuador, en trminos de un realismo social que en
el campo de la pintura habra de derivar en el indigenismo, cuyo protagonista es el aborigen de la
serrana ecuatoriana, sujeto de inmisericorde explotacin por parte del blanco y del mestizo.

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Cultura

El indigenismo perdura entre nosotros hasta bien

entrado el siglo XX, con figuras como el ya citado
Kingman, Paredes, Len, Egas, Guerrero, Tejada,
Guayasamn, aunque este negar despus tal condicin, argumentando que su pintura es, ms bien,
de carcter universal. Y ciertamente, su obra, con
una ptica ms ambiciosa, toma con el tiempo una
fuerza tan grande que, derivando en un expresionismo dramtico que en cierto momento se impone en el pas adquiere otras dimensiones. Una
encuesta elaborada en enero del ao 2000 por el
diario El Comercio, reconoce como el pintor ecuatoriano del siglo a Camilo Egas, otro incuestionable
maestro que incursion, con un carcter propio, en
diversas corrientes del arte que practicaba.
Ntese ya en estos tramos de nuestra plstica, su correlacin con las circunstancias sociales de cada momento: la religiosidad de la Colonia, la veneracin a
los hroes de la Independencia y la penetracin de
las nuevas ideas de la izquierda internacional, que
se manifiestan, sucesivamente, como por efecto de
vasos comunicantes, en la produccin artstica de
nuestro pas.
A mediados del siglo XX arriba al Ecuador la corriente impresionista, trada por artistas europeos,
especialmente Paul Bar, y cultivada con esmero por
pintores como Atahualpa Villacrs; pero no prospera porque haba pasado su tiempo.
En este momento, y a partir de la reforma agraria
de los aos sesenta, puede hablarse de un cambio
profundo en la sociedad ecuatoriana. El hacendado
deja de ser la figura ms importante y ve mermado
su poder, que lo asumen, primero, el industrial, y
luego, los grandes financistas. Por eso, las casas de
hacienda ostentaban murales de nuestros artistas,
que despus pintaron para las salas de los gerentes
de la industria nacional, y ms tarde para las oficinas
de los banqueros.
Se insina, entonces, lo que ms tarde se conocera
como globalizacin y algunos de nuestros pintores, influidos por las tendencias internacionales,
comienzan a explorar el mundo de las abstracciones
y de los encolados. Tal es el caso de Oswaldo Viteri,
quien habl de romper la camisa de fuerza del indigenismo, que sobreviva alimentado por la influencia
del muralismo mexicano. En este apartado, y como
representantes del abstraccionismo geomtrico, hay
que registrar los nombres de Araceli Gilbert, Luis

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Molinari e Irene Crdenas. Pero de manera concomitante, los ms jvenes comenzaron a buscar
nuevos caminos, menos dependientes de lo que se
haca en otros pases. El grupo VAN, de corta vida, se
opone a un arte al servicio de un consumismo burgus y acaba en un fesmo exasperado, como lo
califica Rodrguez Castelo. Surge tambin, entonces,
un americanismo que habra de manifestarse en varias vertientes: el precolombinismo o ancestralismo,
con la figura descollante de Estuardo Maldonado;
la nueva figuracin y el abstraccionismo simblico.
Pero la materia adquiere, de pronto, un gran poder
significativo, y reclama un rol protagnico, como lo
que hace entonces Paco Coello. Lo matrico se impone tambin en la pintura de Tbara y de Anbal Villacs, marcadamente influidos por el informalismo
espaol, abrevado en su fuente originaria.
La neofiguracin y el fesmo, con la influencia del
mexicano Cuevas y su caprichoso tratamiento de la
figura y del rostro humano, son practicados por la
generacin que, en trminos antiabstractos, entra en
escena en los aos sesenta y setenta. Destcanse en
ese momento: Nelson Romn, atrado por un magicismo de raz popular, y Ramiro Jcome, artista esencialmente crtico, cuya obra deriva en ciertos casos
hacia la caricatura de una sociedad a la cual l impugna ms que con irona, con mordacidad y sarcasmo. Ambos constituyen, junto a Washington Iza
inspirado entonces en la cosmogona ancestral
y a Jos Unda, actualmente inmerso en el abstraccionismo lrico, el grupo irreverente que se denomin
Los cuatro mosqueteros.
A partir de este momento, la pintura en Ecuador se
diversifica, adopta diferentes direcciones; si antes,
como hemos visto, haba sido predominantemente
religiosa, despus centrada en el retrato, luego en
el paisaje y ms tarde en la temtica indigenista, se
abre ya, en un amplio abanico, a todas las corrientes.
Surgen con fuerza otros nombres, como el de Juan
Villafuerte, creador poderoso, cuya obra revela un
sentido fatalista de la vida, Varea, Viver, Rosero,
Ziga, Paredes, Carreo, Endara, Eudoxia Estrella,
Scrates Ulloa, Marco Martnez, Monsalve, Jaime
Zapata, Ricardo Dvila, Pilar Bustos, Csar Carranza,
Pilar Flores, Franklin Ballesteros, Edgar Reascos,
Giti Neuman, Mauricio Bueno, Nicols Svistoonoff,
Rosy Revelo, Nixon Crdova, Alberto Santoro, Fernando Torres, Jorge Perugachy, Voroshilov Bazante,
Antonio Arias, Gustavo Egez, Miguel Betancourt,

Cultura

Jaime Caldern, Celso Rojas, Nicols Herrera, Jorge

Velarde, Antonio Paredes, Luigi Stornaiolo, Marcelo
Aguirre (ganador del Premio Marco, de Mxico), etc.
Nuevas generaciones de pintores han surgido en el
pas a partir de la fundacin, en los aos setenta, de
la Facultad de Artes de la Universidad Central, y posteriormente de sus similares en otras instituciones
de educacin superior, en algunos casos con nfasis
en las nuevas tecnologas de las artes visuales.
Con la fundacin de la primera de estas facultades,
se hizo evidente que los artistas contemporneos necesitaban una formacin ms amplia, de carcter
acadmico. Aunque eso no fue un bice para que se
destacaran tambin algunos autodidactas, en certmenes como los salones Mariano Aguilera, de Quito;
Luis A. Martnez, de Ambato; el de Octubre y el de
Julio, de Guayaquil. Ahora hay otros concursos, como
el de Acuarelas de Ambato y la reciente Bienal Luis A.
Noboa Naranjo, de Guayaquil, creada esta ltima en
plan de rescate de la pintura de caballete, que prcticamente ha desaparecido de concursos tan importantes como la Bienal Internacional de Cuenca (cuya
primera edicin data de 1987), en la que ahora se han
impuesto los nuevos lenguajes, como el conceptualismo con sus instalaciones, etc. Nuevos lenguajes a
los que se les presta especial atencin en algunas facultades de arte y en institutos especializados como
el Instituto Tecnolgico de Artes del Ecuador (ITAE)
de Guayaquil, que anuncia nuevos conceptos, medios, usos, soportes, contextos, relaciones en el arte
contemporneo. Pero los artistas ms importantes
del pas siguen practicando con xito la pintura propiamente dicha.
Es interesante consignar en este acpite, que el arte se
convirti en los setenta en un buen negocio, porque
gracias al boom petrolero, que nos produjo la ilusin de que salamos de pobrezas, se multiplicaron
las galeras. Los bancos y las entidades pblicas compraban obras a buen precio, e incluso una clase social emergente, que haba adornado hasta entonces
sus espacios sociales con cromos de calendario y fotografas de la familia, comenz a colgar cuadros originales. (Una pintura emblemtica del momento es la
de Gonzalo Endara Crow el anverso de la medalla
de Guayasamn, con ambientes fantsticos que
mostraban unos paisajes arcdicos, donde moran
la inocencia y la felicidad). Pero esa ilusin no dur
mucho, y ahora apenas sobrevive con grandes dificultades una que otra galera.

La escultura
Despus de la Colonia, que produjo tantas obras
maestras, cuyo mercado estaba asegurado gracias a
la apetencia de la Iglesia y de las familias adineradas,
la prctica de la escultura decay en Ecuador, y solo
pueden citarse, hasta ms ac del medio siglo anterior, pocos nombres destacados, como los de Luis
Mideros, Jaime Andrade y Germania Paz y Mio. Se
hablaba entonces del excesivo costo de los materiales
y del desinters del mercado del arte por la escultura.
Pero despus, y de pronto, se produce un fenmeno
interesante: el advenimiento de una falange de escultores que producen una obra de calidad y diversa,
y en la que se inscriben nombres como los de Jess
Cobo, Pancho Proao, Paulina Baca, Gabriel Garca
Karolys, Luis Viracocha y, en la poca de los metales,
Milton Barragn.
En el ao 1989 se cre en Quito el taller Las Cuadras,
que responda a una poltica municipal orientada al
embellecimiento de la ciudad con la escultura urbana. En este contexto, muchos artistas recibieron
sendos encargos, y algunas calles, parques y plazas
alojaron las obras que resultaron de aquel proyecto.
Algunas perduran, como Las baistas, de Cumbay,
y El florn, de las avenidas 10 de Agosto y Repblica,
de la escultora Marcia Vsconez; Las taitianas, de
Victoria Vsconez, en la avenida Naciones Unidas y
Amrica; Los ciclistas, de Vicky Camacho, que se hallan en la avenida Mariana de Jess; pero otras ya no
estn. Lo ms importante de esta experiencia fue el
hecho de que los escultores, generalmente jvenes,
sometieron su obra al criterio pblico, en el ms amplio sentido. Y como contrapartida, el pblico se encontr en las calles con el arte.
En el Guayaquil del siglo pasado se destac Alfredo
Palacio, que dirigi el Colegio de Bellas Artes, e hizo
muchos de los bustos (que nunca firm, en el supuesto de que su estilo bastaba) de personajes histricos, ubicados en los parques y avenidas de la
ciudad. Su obra ms importante es el monumento a
Eloy Alfaro. En las generaciones posteriores sobresalen, en el puerto, Antonio Cauja y Manuel Velastegu, y en Loja, Wolfram y Pal Palacio.
Despus de nuestra catstrofe financiera de fin de
siglo, el mercado del arte en el pas se deterior notablemente; los bancos y otras empresas de carcter
financiero dejaron de adquirir obras de arte, como

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Cultura

lo haban hecho a partir de los setenta, y el inters de

los dems compradores se desplaz, en gran medida,
hacia la pintura y la escultura adocenadas. Lo cual
no quita, sin embargo, que la plstica en Ecuador se
mantenga en un alto nivel, no por inercia, sino por la
poderosa fuerza creativa de sus artistas.

La arquitectura
Muchos arquitectos han olvidado que la arquitectura
es una de las bellas artes, pues lo que ahora cuenta,
dirase que no es la esttica como valor agregado a
la comodidad de los espacios habitables, sino el rendimiento econmico por metro cuadrado. Y si bien
es cierto que hay edificios realizados con buen gusto
y con respeto a las caractersticas de su entorno, se
han levantado tambin otros que constituyen un
verdadero atentado contra una ciudad como Quito,
que fuera declarada hace ms de un cuarto de siglo
Patrimonio Cultural de la Humanidad, al igual que
recientemente Cuenca. Y vale decir que en la capital
del Azuay la nueva arquitectura s responde, por lo
general, a la belleza urbanstica, aunque tambin se
han dado casos opuestos a este principio, como lo
que se conoce como el crimen de Turi, un mazacote de cemento enclavado en el ms bello mirador
de la ciudad.
En la misma provincia se da el caso singular de la arquitectura de los emigrantes, quienes, quizs a control remoto, han hecho construir en el sector rural,
del que proceden, unas casas de mal gusto que distorsionan el paisaje y en las que nadie habita, porque sus
dueos estn lejos. Significan, sin duda, la esperanza
que abrigan los que se fueron de volver algn da.
Guayaquil, a su vez, se ha embellecido gracias a la
poltica urbanstica de los dos ms recientes alcaldes. Ahora es una hermosa ciudad en la que se ha
incrementado notablemente el inters por el fenmeno cultural, cuando hasta hace poco padeca el
estigma de ser solo una urbe desordenada y fenicia.
Ambato, en cambio, que fuera una encantadora
ciudad provinciana, sufri, despus del terremoto
de 1949, una penosa transformacin, porque las edificaciones destruidas por el sismo o demolidas de
inmediato, fueron reemplazadas con edificaciones
desproporcionadas y antiestticas, y la urbe creci
sin orden ni concierto. Asimismo, otras ciudades del
pas, obedeciendo a un falso criterio de modernizacin, han tratado de imitar a la capital, sin tomar en
cuenta la diferencia de sus circunstancias.

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La arquitectura, como toda manifestacin cultural,

est ntimamente ligada a la realidad socioeconmica de un pas. En este sentido, en Ecuador hay
que considerar, primero la fase prepetrolera, con
una ciudad modesta, pero, como se ha dicho, a la
medida del hombre, si nos referimos por ejemplo
y como caso emblemtico a Quito; franciscana, con
una arquitectura muy artesanal, en la cual se destacaba el quehacer del maestro mayor, del carpintero,
del ebanista. Y as tenemos las casas construidas
en las zonas que fueron creciendo hacia el norte, y
con pretensiones europeizantes, como ha sucedido
con la ciudadela Mariscal Sucre. Todo lo cual resume un poco lo que se haca hasta, y en los aos
cincuenta y sesenta. Hacia el sur, igual, con parcelaciones como la Villa Flora, estructuradas humanamente, proporcionadas, amables, vivibles y
coherentes con la tradicin urbana.
Viene el hallazgo del petrleo en nuestra Amazona,
y Quito comienza a soportar, primero, un crecimiento migratorio, y despus, una gran demanda de
espacio, para lo cual ni la ciudad ni los arquitectos
estuvieron preparados. Entonces se inicia una poca
crtica, cuando en vez de desarrollar nuevos sectores empezamos a abusar de los ya existentes. Se
comienza a cambiar los referentes urbanos, hasta
entonces proporcionados y amables, y se elevan
grandes edificios en las arterias principales, con una
infraestructura que no estaba lista para eso, producindose un espacio de confusin o desorientacin
cuando la escala crece excesivamente.
Mas, lo peor es que el Gobierno se constituye en el
principal consumidor de arquitectura al comprar
edificios, lo que distorsiona el funcionamiento de la
ciudad, porque es una arquitectura que no fue hecha
para las funciones pblicas. Pasa la poca del boom
petrolero y la situacin en cierto modo se estabiliza
momentneamente. Pero en este perodo hay una
nueva visin de la arquitectura: la especulativa, y
se despierta la promocin de edificios, la construccin de condominios, la venta del espacio urbano,
perdindose muchas veces el concepto de ciudad.
Todos los arquitectos viven una crisis de importancia, quieren poner hitos en la ciudad, olvidando
que recibieron una urbe con caractersticas arquitectnicas republicanas, especialmente en el centro,
en donde para los annimos arquitectos de antes, lo
que contaba era la proporcin con relacin a la calle,
las luces, las sombras, los retranques, los balcones.
Lo cual armaba la ciudad que recibimos en herencia.

Cultura

Entonces, con modelos importados, se comenzaron

a levantar los grandes edificios, olvidando nuestro
concepto urbano y dando paso a los hacinamientos
conflictivos y confusos. El resultado es un muestrario donde cada arquitecto ha tratado, no de hacer
buena arquitectura, sino buen negocio; de modo que
en los recientes cincuenta aos la arquitectura ya no
est pensada para satisfacer los requerimientos del
usuario, sino las grandes ambiciones econmicas de
promotores, urbanizadores, arquitectos, constructores y dems.
As las cosas, la normativa que deba regir para el rea
urbana fue ignorada, deteriorndose la imagen de la
ciudad por su desproporcin y el mal uso de las zonas
de reserva. En los ltimos treinta aos se han hecho
ms edificios que arquitectura; porque entre unos
y otra hay una gran diferencia, pues el construir un
edificio es una actividad material, referida al uso del
espacio y a su usufructo; mientras que hacer arquitectura es agregar a esta actividad el aporte de valores estticos, adecuados a un espacio determinado.
Y lo que se dice de Quito se aplica a todas las ciudades del pas. El fenmeno es, pues, nacional,
porque el petrleo no cay solo en la capital, y
todos los arquitectos se entregaron a la produccin masiva y, adems, por la globalizacin, reproduciendo, copiando patrones de diseo propios de
otras culturas. En todo caso, y sin embargo, en la arquitectura contempornea de los aos setenta para
ac, hay en Quito edificios que deberan ser inventariados como patrimonio arquitectnico, por ejemplo
los de Cofiec, IBM, ex Banco Popular, Alianza Francesa y el edificio curvo de la Plaza Artigas, irrespetada desafortunadamente por los otros tres edificios
que estn all, levantados sin una reflexin sobre el
espacio y rompiendo la escala urbana, que es tambin romper la escala humana.
Hace falta, pues, una crtica arquitectnica. En Guayaquil, por fortuna, se han respetado las zonas urbanas; lo mismo que en Cuenca. En cambio en
Tulcn: cuatro metros de ancho y ocho pisos de altura, porque hay que parecerse a Quito; mientras
Quito quiere parecerse a Nueva York. Y aqu viene a
cuento el comentario que hiciera el gran arquitecto
colombiano Dicken Castro, de paso por nuestra capital: Los arquitectos en Bogot llevan aos tratando de embellecerla y no han podido; mientras los
arquitectos quiteos llevan aos tratando de afearla,
y, felizmente, tampoco han podido.

En un libro editado en diciembre de 2009, bajo

el ttulo de Superficies profundas, por la empresa
Graiman de Cuenca, se seala, entre los arquitectos
y los diseadores ms notables del pas, porque
han conseguido marcar una diferencia con sus propuestas, a los siguientes: Mario Arias, Felipe Londoo, Adriana Hoyos, Francisco Pea, Clemente
Durn Balln (este apellido nos recuerda, paradjicamente, el del exalcalde y expresidente que atent
gravemente contra el centro histrico de Quito),
Humberto Plaza, Virginia Schneiderwind, Jaime Andrs Ortega, Sergio Zalamea, Xavier Corral, Rafael
Vlez Calisto y Rafael Vlez Mantilla. Desde luego,
hay otros arquitectos importantes, como Ovidio
Wappenstein, por ejemplo, que no constan en este
libro, pero que estn a su misma altura.

La literatura
La literatura ha sido uno de los aspectos fuertes de la
cultura ilustrada del Ecuador desde la Colonia, perodo estudiado en profundidad por Hernn Rodrguez Castelo, en sus libros sobre nuestras letras de
los siglos XVII y XVIII (publicados por el Ncleo de
la Casa de la Cultura de Tungurahua y por el Banco
Central del Ecuador). Su lectura nos permite respirar
la atmsfera de esa poca. Obviamente, la influencia
de Espaa es entonces determinante, as como, en su
momento, los anhelos de libertad que inspiraran a
Eugenio Espejo, quien, adems, produce admirables
pginas de literatura cientfica, como tambin Pedro
Vicente Maldonado. Otros nombres que brillan en la
Colonia son los de fray Gaspar de Villarroel, Pedro
Mercado, Antonio Bastidas, Juan Bautista Aguirre,
Jacinto de Evia, Jacinto Morn de Butrn y, de una
manera especial, el del padre Juan de Velasco, considerado nuestro primer historiador, aunque a su obra
se le atribuye una gran dosis de fantasa.
Para llenar un vaco que quedaba en esos estudios,
Rodrguez Castelo puso en 2010 en circulacin su
Lrica de la Revolucin Quitea, con la produccin
annima que, como respuesta a la dramtica circunstancia que viva el pas, circul de manera clandestina en los das que siguieron al primer grito de
Independencia, el 10 de agosto de 1809, y al martirologio del 2 de agosto del ao siguiente.
En el siglo XIX publican autores de la talla de Jos
Joaqun de Olmedo, fray Vicente Solano, Pedro
Moncayo, Juan Montalvo, Juan Len Mera, Juan Benigno Vela, Pedro Fermn Cevallos, Gonzlez Surez

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Cultura

y otros, en cuyas pginas se advierten los vagidos de

la naciente Repblica, y luego se aprecian sus primeros y vacilantes pasos. La historia de Cevallos, por
ejemplo, recoge casi de primera mano los hechos de
1809 y 1810; la voz de Pedro Moncayo es un antecedente del admirable discurso poltico montalvino,
y sin duda, la contribucin del arzobispo Gonzlez
Surez con su Historia del Ecuador constituye uno
de los pilares ms slidos de nuestra nacionalidad.
El siglo XX se inaugura para nuestras letras, segn
Isaac J. Barrera, con la organizacin de la Sociedad
Jurdico Literaria, de la cual iba a salir toda la renovacin vlida que en materia literaria reconociera
el pas dice el autor aludido. Esta sociedad comenz a publicar su revista, que se convirti pronto
en el campo ms rico de la experiencia intelectual de
los jvenes escritores de ese momento, como reaccin
al eco de la beligerancia (las cruentas pugnas polticas
de la poca) que resonaba en todos los mbitos de la
Repblica. Emerge la figura del extraordinario periodista Manuel J. Calle, y comienza a publicar Gonzalo
Zaldumbide; as como los tardos seguidores del modernismo europeo, especialmente los de aquella generacin que Ral Andrade llamara decapitada:
Humberto Fierro, Ernesto Noboa Caamao y Arturo
Borja, a los que hay que aadir el nombre de Medardo
ngel Silva, que escribieron a la sombra de los poetas
malditos de Francia, cuando Pars era el sueo de
todos nuestros artistas e intelectuales.
Luego, el espectro lrico se abre gracias a la influencia
de otras corrientes literarias, y despuntan nuevos
cultivadores de la literatura, como Carlos Dousdebs, Abel Romeo Castillo, Csar Andrade y Cordero, Ins Mrquez Moreno, despus de los cuales
vienen, en plan renovador, Csar E. Arroyo, el padre
Aurelio Espinosa Plit y los grandes de la poesa
nacional: Gonzalo Escudero, Alfredo Gangotena y
Jorge Carrera Andrade, seguidos por el extraordinario poeta y narrador Csar Dvila Andrade, y los
del Grupo Madrugada, al que pertenecen Alfonso
Barrera Valverde y Eduardo Villacs Meythaler, entre
otros. Por la misma poca aparece la revista Presencia, que convoca a poetas del nivel de Francisco
Granizo Ribadeneira y Paco Tobar Garca, quien enriqueci tambin la ficcin y el teatro. Destcanse,
adems, en la novela Adalberto Ortiz, y en el ensayo (con obras tardamente publicadas) Fernando
Chaves, que, de otro lado, es quien inici, en su juventud, la novela indigenista en Ecuador, con Plata
y bronce y La embrujada, gnero que alcanz sus

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cotas ms altas con Huasipungo de Jorge Icaza. No

se puede ignorar tampoco a ngel F. Rojas, cuya novela El xodo de Yangana es una de las cifras ms importantes de nuestra literatura; ni a Pablo Palacio y
Humberto Salvador, extraordinarios novelistas, subestimados en su momento, los aos treinta, porque
su obra no responda al canon de la denuncia y protesta que rega entonces. Quien no se alineaba en
esa tendencia era automticamente proscrito de los
crculos intelectuales, a tal punto que inclusive personas de gran talento como Joaqun Gallegos Lara,
el autor de Las cruces sobre el agua, denostaron a Palacio, y cuando Salvador public En la ciudad he perdido una novela, la crtica perversa dijo que ojal las
hubiese perdido todas. Ahora, en cambio quin
lo hubiese credo entonces!, tales escritores son
considerados, a escala internacional, como verdaderos adelantados de la nueva novela y han concitado la atencin de los ms eminentes estudiosos.
El ya nombrado Gallegos Lara, Enrique Gil Gilbert y
Demetrio Aguilera Malta, a los que se suman luego
Jos de la Cuadra y Alfredo Pareja, conforman el llamado Grupo de Guayaquil, que enriquece notablemente nuestra literatura de ficcin; as como sus
contemporneos Leopoldo Benites Vinueza, Pedro
Jorge Vera, Alejandro Carrin, Adalberto Ortiz, Luis
Moscoso Vega, Nelson Estupin Bass, que adems
practicaron tambin con maestra otros gneros.
La dcada de los cincuenta es de transicin, como
dice bien Jorge Dvila Vzquez novelista, ensayista, poeta de excelente trayectoria, quien se refiere, en un estudio al respecto, a la influencia de la
Revolucin cubana del 59, a la carrera espacial con
la llegada del hombre a la luna diez aos despus,
como factores que influyeron profundamente no
solo en nuestra cultura.
Entre nosotros aparecen en los aos sesenta los
tzntzicos (reductores de cabezas, pretendidos parricidas), que protagonizaron una suerte de espectculo contra la cultura oficial y publicaron la revista
Pucuna. Algunos de sus integrantes adquirieron con
el tiempo, en su madurez, una incuestionable respetabilidad intelectual. Ms seria es la actitud de los
escritores de esa misma generacin que publican
la revista La Bufanda del Sol, a mucha distancia de
Pucuna. En todo caso, de esta efervescencia juvenil
nace el Frente Cultural en 1968, que en palabras de
Ivn Carvajal estaba integrado por los tzntzicos,
los pintores del grupo VAN (que protagoniz ese

Cultura

mismo ao la Antibienal, contra el certamen organizado por la Casa de la Cultura), y algunos otros
intelectuales y artistas que, ms all de diferencias polticas entre maostas, castristas y guevaristas, coincidan en que era necesario ese frente
para el combate revolucionario. Algunos nombres
del frente cultural: Ulises Estrella, Leandro Katz, Bolvar Echeverra, Luis y Simn Corral, Marco Muoz,
Euler Granda, Alfonso Murriagui, Rafael Larrea, Ral
Arias, Humberto Vinueza, Abdn Ubidia, Alejandro
Moreano y Francisco Proao Arandi.
En la segunda mitad del siglo XX se registra tambin
en Ecuador, como en todo el continente y ms all,
una gran influencia del boom de la novela latinoamericana. Pero despus, nuestra literatura busca
otros rumbos, como en el caso de Javier Vsconez,
admirador de Onetti, con una novelstica que, segn
la crtica, responde a una escritura posmoderna. Ttulos como El viajero de Praga y La sombra del apostador le dan esa credencial.
Hay mucho que decir sobre la literatura ecuatoriana en el ltimo cuarto de siglo, afirma Jorge Dvila Vzquez: El perodo signific la afirmacin del
trabajo literario de autores ya dueos de obra importante antes de los ochenta, como Jorge Enrique
Adoum, que amn de su poesa, su teatro, novelas y
relatos, publica sus memorias y su (hilarante) Aproccimasin a la paraliteratura. No exageramos al decir
que es el ms alto representante de nuestras letras;
Ivn Carvajal afirma (A la zaga del animal imposible,
lectura de la poesa ecuatoriana del siglo XX), que
en la posea de Adoum y en la de Hugo Salazar Tamariz (Cuenca, 1923), asistimos a un desborde de
lo narrativo. Efran Jara recoge su poesa completa,
con estudio introductorio de Mara Augusta Vintimilla; Jacinto Cordero, parte del grupo Elan cuencano (porque hubo tambin en Quito un grupo
literario con el mismo nombre) aporta con una serie
de ttulos, y sus mejores textos se recopilan en Poesa
junta, una de las trascendentales colecciones de la
Casa de la Cultura. Francisco Granizo Ribadeneira
publica poco, pero de excelente calidad. Otras obras
que integran la aludida coleccin son las de Fernando Cazn Vera y Eduardo Jaramillo, Filoteo Samaniego, Manuel Zabala Ruiz, Violeta Luna y Julio
Pazos. En otra coleccin de la Casa, Palabra Viva
constan: Antonio Preciado, la voz de la negritud,
Ulises Estrella, Euler Granda y Humberto Vinueza,
considerado el mayor poeta del tzantzismo.

Alicia Ynez desarrolla, a su vez, una vasta obra de

ficcin, y Miguel Donoso publica narrativa y ensayo; Rafael Daz Icaza, cuentos, y Abdn Ubidia escribe novelas, relatos y ensayos; Ral Prez Torres,
relato, novela y poesa. Ivn gez produce tambin literatura de ficcin, y Elicer Crdenas se manifiesta como uno de los ms prolferos novelistas
del perodo; Carlos Carrin publica novelas irnicas
y zumbonas; Marco Antonio Rodrguez alcanza con
Jaula e Historia de un intruso un maduro dominio
del oficio de narrar, y ejerce tambin la crtica de
arte, y Juan Montao nos sorprende con sus relatos,
que merecieron el Premio Nacional de Literatura
2008, en el gnero cuento.
Oswaldo Encalada suea mundos extraos en sus libros de cuentos, y Juan Valdano llega a una honda
percepcin de la realidad histrica en sus novelas;
Francisco Proao aparece como uno de los novelistas ms profundos, y Ral Vallejo se manifiesta
prolfico y con buen oficio en sus cuentos. Santiago
Pez incursiona con xito en la ciencia ficcin y en el
gnero policial. Huilo Ruales se perfila como uno de
los narradores ms representativos entre los ecuatorianos del exilio, junto a Telmo Herrera, Leonardo
Valencia y Ramiro Oviedo, galardonado este ltimo en Europa. Enriquecen tambin nuestra literatura de ficcin autores como Modesto Ponce, Carlos
Arcos, Alfredo Noriega y Roco Durn Barba. A ellos
se aaden Roque Espinoza, Aminta Buenao, Solange Rodrguez, Juan Secaira, entre otros.
Abdn Ubidia dice, a propsito, que No hay avatar,
inquietud, proyecto nacional que la literatura no
haya registrado: identidad, Estado, mestizaje, migraciones, ruralidad, urbanismo, poltica, desastres
naturales, descubrimientos, ocultamientos tambin
y cuntas cosas ms; todas estn en el relato y, ms
an, en el correlato de nuestra historia. Hay, entonces, una abundancia de autores de ficcin, que
podra atribuirse al gusto de nuestros autores por
ese gnero; pero, tambin, la publicacin de sus
obras, a las facilidades que ofrece actualmente la industria grfica. Hoy no es difcil publicar un libro (la
calidad es otra cosa), porque inclusive se pueden
realizar ediciones de autor, de tiraje reducido, gracias a la tecnologa digital.
En la lrica hay que registrar los nombres de Cristbal Zapata, Bruno Senz Andrade, Ivn Carvajal,
Javier Ponce, que escribe tambin novela; Mario
Campaa, Alexis Naranjo, Fernando Balseca, Ivn

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Cultura

Oate, que se destaca tambin en el cuento. Entre

las mujeres: Maritza Cino, Sonia Manzano, que alterna poesa y narrativa; Aleyda Quevedo, Julieta Zamora, Sara Vanegas, Catalina Sojos, Margarita Laso
y Mara Fernanda Espinosa. Algunas hacen poesa
ertica y la cultivan con xito desde su propia perspectiva. Dirase que se soltaron la trenza, porque han
dejado a un lado los falsos pudores, para expresar lo
que piensan en el tema de las relaciones de pareja.
Pertenecen a los nuevos tiempos, inaugurados con
la revolucin sexual de los aos sesenta.

hecho no se oponen ambas manifestaciones de la

actividad intelectual aplicada a la escritura; aunque
la una prioriza el pensamiento convergente, y la otra
el pensamiento divergente. Quiere decir esto que en
el un caso (el arte), el pensamiento se dispersa en varias direcciones a partir de un punto, y en el otro (la
ciencia), converge hacia un punto, a partir de otros,
mltiples. Pero un texto, de cualquier naturaleza, incluso desde luego los que producen los as llamados
cientistas sociales, exigen un buen estilo; digamos,
una buena escritura, un estilo literario. Por qu no?

Otros nombres en el apartado de la poesa: Edwin

Madrid, Roy Sigenza, Galo Torres, Franklin Ordez, Juan Carlos Astudillo, Mara de los ngeles
Martnez, Alfonso Espinosa, Pal Puma, Luis Carlos
Muss, Marcelo Bez. Y tambin: Fabin Guerrero
Obando, Augusto Rodrguez, Csar Carrin, Freddy
Peafiel y Ernesto Carrin, autor de El libro de la desobediencia y Carni vale, muy elogiosamente comentado por la crtica. El problema es que en el pas hay
muchos ms versificadores que poetas.

La editorial Abya-Yala (Premio Eugenio Espejo) y la

Corporacin Editora Nacional (CEN) son, quizs,
las instituciones que han producido con ms abundancia literatura cientfica, especialmente en trminos antropolgico y sociolgico. La CEN tiene
en su catlogo la Coleccin del Pensamiento Ecuatoriano, del Banco Central del Ecuador, con ms de
cincuenta ttulos hasta ahora. Comenz con el pensamiento filosfico social y est en el pensamiento
histrico, poltico y social, pasando por el pensamiento popular, psicolgico, econmico, moral, universitario, humanista, monetario, financiero, fiscal,
cultural, esttico, utpico, pedaggico, indigenista,
jurdico, antropolgico, incluso humorstico, etc.

En el relato, entre otros, debe sealarse tambin a

Guido Jalil, Vladimiro Rivas, David Ramrez, Ral
Serrano, Gabriela Alemn, Miguel Antonio Chvez y
Lucrecia Maldonado. En la crtica literaria son nombres indiscutibles los de Hernn Rodrguez Castelo, Cecilia Ansaldo, Ivn Carvajal, Mara Augusta
Vintimilla y Cecilia Velasco. En la literatura infantil
y juvenil: Edna Iturralde, Francisco Delgado, Mara
Fernanda Heredia, Soledad Crdova, Leonor Bravo
y Edgar Allan Garca.
Y los cuencanos fallecidos: el crtico Alfonso Carrasco Vintimilla, los poetas Csar Andrade y Cordero, Eugenio Moreno Heredia, Arturo Cuesta
Heredia y Hugo Salazar Tamariz, del ya aludido grupo
Elan de Cuenca, que a fines de la dcada de los cuarenta cambi el rumbo de la poesa cuencana; Rubn
Astudillo y Astudillo, uno de los nombres ms relevantes de la poesa de su generacin en el pas, y el
ms destacado de los poetas cuencanos posteriores
a Elan. Y no olvidemos a Ileana Espinel, la voz femenina ms representativa de la lrica guayaquilea.
Pero cuando se habla de literatura se ignora, por lo
general, a quienes escriben con el propsito de divulgacin cientfica y como fruto de sus investigaciones,
poniendo distancia, al excluirlos, entre la ciencia y el
arte literario. Sin embargo, es menester considerar
lo que llamaremos literatura cientfica, porque de

70

Sera excesivo enumerar los autores comprendidos

en esta coleccin, porque son muchos. Solo diremos
que estn los clsicos como Espejo, Olmedo, Montalvo, Juan Len Mera, Carrin, el padre Vargas,
Benites Vinueza, ngel F. Rojas, para citar los ms
conocidos, y pensadores de promociones recientes,
como Hernn Malo, Agustn Cueva, Fernando Tinajero, Irving Zapater, Karakas Ampam y Marco Antonio Guzmn. Y no han sido incorporados an,
pero estn a la espera, autores como Bolvar Echeverra y el padre Tern Dutari, por ejemplo.

El teatro
A partir de los ochenta, el teatro da un giro en
Ecuador, cuando empiezan a aparecer los nuevos
dramaturgos, porque antes solo se ponan en escena
obras extranjeras y de los muy escasos autores nacionales que haban escrito para la escena, Aguilera
Malta, por ejemplo. En los aos sesenta estaba solo
Paco Tobar en Quito, haciendo su propio teatro (escribe, dirige y acta) con su Grupo Independiente,
y Jos Martnez Queirolo en Guayaquil, con Las dos
cartulas. Pero en esa dcada viene el italiano Fabio

Cultura

Paccioni, enviado por la Unesco, e introduce aqu

el concepto de la puesta en escena ya en trminos
tcnicos, as como la creacin colectiva. Funda el
Teatro Ensayo y desarrolla una gran labor con la
propuesta de poner obras de temtica preferentemente social, utilizar modos de expresin populares
y adecuar la tcnica teatral a la realidad ecuatoriana.
Este grupo, que a la salida de Paccioni pas a ser dirigido por Antonio Ordez hasta ahora, ha
cumplido ya 45 aos; se ha reactivado, pero segn
la crtica Genoveva Mora, no se ha renovado en sus
conceptos escnicos.
Por entonces, hasta los ochenta del siglo anterior,
era preocupante la escasez de autores teatrales y las
novedades se reducan a las comedias ligeras, o estampas quiteas, generalmente de contenido poltico, que, cubriendo toda una poca, representaba la
compaa de Ernesto Albn, que tambin pona en
escena algunas piezas ligeras del repertorio espaol.
Recin a partir de esa dcada comienzan a aparecer
nuevos dramaturgos, como el argentino Arstides
Vargas, que se radica en Ecuador y crea hace 30 aos
el grupo Malayerba; Patricio Vallejo, Peky Andino y
Patricio Guzmn, que tambin dirigen y actan. Ms
adelante, Roberto Snchez y Viviana Cordero. La
creacin colectiva ha quedado atrs y tenemos nuevamente un teatro de director. Otros grupos importantes son Espada de Madera y Contraelviento que
ya cumplieron 20 aos.
El grupo del Patio de Comedias, cuya figura ms representativa es Juana Guarderas, no tiene un solo
director, pero en ese rol se ha desempeado con
mayor solvencia Guido Navarro, un nombre muy
importante del nuevo teatro, porque con l arranc
la escuela de clown, que hoy se ha vuelto tan popular. l sienta las bases de este gnero en Ecuador;
funda la Escuela del Cronopio, de la cual han salido
varios grupos o gente que est haciendo clown. l
no es dramaturgo, adapta obras o toma segmentos
de diversos autores para construir un libreto, pero
su trabajo es excelente. Todo esto en Quito, en cuya
escena viene destacndose tambin, desde los aos
ochenta, el actor y director alemn residente en
Ecuador, Christoph Baumann.
En Cuenca aparece El Quinto Ro, que no ha tenido
siempre el mismo director, pero ha trabajado mucho
con el dramaturgo Isidro Luna (seudnimo de
Carlos Rojas). De l han puesto tres o cuatro obras,

entre las que se destaca El murcilago doble. En este

colectivo estn Pancho Aguirre, como actor principal, y Andrs Vsquez, codirector y gran animador
del grupo. Tenemos tambin en esa ciudad, desde
hace unos cinco aos, un grupo que nace de los talleres de Guido Navarro, con un trabajo muy depurado. Est Carlos Gallegos, que tambin dirige y ha
ganado algunos premios; esto en la lnea del clown,
del teatro gestual.
Este teatro, que toma mucho de la comedia del arte,
nace en Francia, y el clown no est concebido como
el payaso, sino como un concepto de bsqueda interior, que le permite al actor sacar lo ms grotesco
que tiene; es una especie de desenmascaramiento
del ser, un atreverse a hacer el ridculo, para provocar la risa del espectador. Pero no una hilaridad
gratuita, sino una risa producida porque en cierto
modo el espectador se proyecta en esos seres un
tanto absurdos, descoordinados e incoherentes,
pues la hiptesis es que, en el fondo, todos somos
as. Esa es precisamente la bsqueda. Navarro arm
su taller y de ah sali toda esa gente. Hay tambin
un joven cuencano, excelente, el mimo Martn Pea,
quien estudi un tiempo en Cuba y despus en Londres; trabaja con su esposa, la cubana Yanet Gmez.
Otros grupos activos en la provincia del Azuay son
el Testadura y el Manotrs. Pero en todo el pas aparecen, aqu y all, nuevos grupos que, por las dificultades que encuentran y que no pueden salvar, suelen
ser de vida efmera.
Otra modalidad teatral que se est dando a conocer
en el pas es el Drag queen, surgido en Nueva York, y
propio de la cultura norteamericana. Se trata de travestirse; ese es su tema, y no es exclusivo de homosexuales. Daniel Moreno dirige en Quito ese teatro;
escribe sus propias obras, acta, dirige, se ocupa de
todo lo que hay tras bambalinas y tiene su propia
sala, en donde todas las semanas representa ese tipo
de obras. Len Sierra hizo junto a otro muchacho,
Gonzlez, una obra con un texto de Juan Carlos Cucaln, muy bien pensado, sobre este tema de la homosexualidad y del travestismo.
En Guayaquil hay tres focos importantes de teatro;
el ms popular, el ms comercial es el de la comedia
fcil, con un texto que no le complica al espectador
ni le plantea reto alguno. Simplemente es una especie de sketch, con mujeres sexis y todo ese formato de la televisin; dirase que reproduce en el

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Cultura

escenario lo que, en ese orden de cosas, se ve en la

pantalla. Pero en el puerto hay que registrar en especial al grupo Sarao, con una trayectoria de 25 aos;
mantiene un taller de humor, con una preparacin
seria, y un grupo de danza-teatro muy propositivo,
en la lnea de Pina Bausch.
Y ahora, desde hace algunos aos, est en Guayaquil Santiago Rolds con el grupo Mugano, que es
tambin un teatro serio, que investiga; un teatro en
el sentido tradicional, que asume lo que es ser actor.
Trabajan mucho, por ejemplo, a Bertolt Brecht; lo
estudian y hacen una relectura de este autor, porque
lo suyo no es el Brecht de hace 50 aos, sino el que
sera hoy. Es una actividad valiosa, un reto a los
grupos ms tradicionales como Gestus y Gestos que
tambin llevan aos en el puerto, planteando nuevas
formas. El uno dirigido por Marina Salvarezza y el
otro por Virgilio Valero. Pero los dos grupos se juntaron e insisten con los textos de Martnez Queirolo.
Y en trminos comerciales tenemos en Quito, en el
Centro Comercial Iaquito CCI, una sala de teatro
bien acondicionada, de una empresa que propone
textos que han sido probados en escenarios extranjeros, e invita, para reponerlos, a diferentes directores, actores, escengrafos, etc. Es un espacio que
ha abierto otra posibilidad al arte escnico, ha trado
gente de Colombia y por ah han pasado algunos directores. A principios de 2010 repuso Las brujas de
Salem bajo la direccin de Antonio Ordez. Tambin hemos visto ah a Viviana Cordero con su grupo;
a Dina Gamayunova, del Mascar; as como a algunos
elencos infantiles, Luna Sol, La Muralla, entre otros, y
a un conjunto que hace teatro de circo.
Hay que registrar tambin la actividad de la Fundacin Teatro Nacional Sucre, que ha abierto diversas
salas en la ciudad, cuyos escenarios acogen a nuevos
actores con novedosas propuestas.
En resumen, hay mucha actividad escnica en el
pas, diversos grupos que reclaman ms escenarios, a pesar de que el Teatro Variedades de Quito
ha abierto un espacio importante a los conjuntos
noveles, pero solo por temporadas cortas. Esto representa un problema para nuestro teatro, porque
esas temporadas no permiten a los grupos foguearse
como deberan; ni que las obras crezcan, porque
estas solo crecen, maduran realmente, con 40 o 50
representaciones. Y eso ac, salvo algn caso aislado, es impensable.

72

De todas maneras, podramos decir que el teatro en

Ecuador viste ahora de pantalones largos. Han influido tanto la presencia de teatreros extranjeros
como los estudios en el exterior de nuestros actores,
autores y directores. Adems, hay ahora un pblico
que busca los espectculos escnicos y tenemos publicaciones especializadas, como El Apuntador, de
Genoveva Mora, que siguen sus pasos.

La danza
La danza tiene dos aristas: la institucional, que est
avalada y financiada por el Estado, como el Ballet
Ecuatoriano de Cmara, dirigido por Rubn Guarderas; una institucin que comprende tambin el
ballet contemporneo, el ballet metropolitano y metrodanza. Caso similar es el de la Compaa Nacional
de Danza, dirigida por Mara Luisa Gonzlez, y cuyos
miembros tambin son remunerados; es gente que
est ah para bailar. Resulta una competencia saludable y en ambas instituciones los bailarines tienen
buen nivel; pero no hay esa actitud, digamos, creativa; no se estn formando coregrafos; se los invita.
Entonces tenemos, por un lado, esa danza que podramos llamar oficial, y por otro, la danza independiente, que es danza contempornea. En Guayaquil
hay algunas academias de ballet, pero a nivel amateur. Los grupos importantes en el puerto, de carcter profesional, seran el mismo Sarao y el grupo
ETEA, una fusin flamenco-jazz. Ah est Miguel
Salem con su elenco de danza-jazz, que reproduce
los musicales exitosos del mundo.
El compromiso de la danza contempornea fue asumido en Quito por el Frente de Danza Independiente.
En un momento se asociaron todos los contemporneos propositivos, Wilson Pico, Klber Viera, la
propia Mara Luisa Gonzlez, Susana Reyes, para
consolidarlo; pero hoy est pasando por una crisis.
Digamos que se hallan vigentes Wilson Pico, Terry
Araujo y otros profesores; pero ya no es el Frente de
antes. Ya no estn coregrafos como Ernesto Ortiz,
Josie Cceres ni Carolina Vsconez, una coregrafa
muy estudiosa, una artista en el sentido de armar su
obra, de pensar por qu y adnde quiere llegar.
Vale aqu recordar que en el ao 2003 Wilson Pico
puso en marcha el proyecto Futuro S!, que dur hasta
2008 y que, segn su creador, tuvo por motivacin a
la danza como herramienta de recuperacin social;

Cultura

gradu bailarines e instructores y propici el descubrimiento de talentos para la coreografa, transformndose despus en una propuesta educativa a fin
de ensear danza contempornea.

intentando la publicacin ya aludida, El Apuntador,

de Genoveva Mora.

Ahora hay gente joven preocupada de seguir bailando

en los escenarios, a pesar de todas las vicisitudes;
porque si existe algo que no tiene apoyo entre nosotros es la actividad de los bailarines independientes.
Resulta demasiado difcil mantenerse como bailarn
o bailarina independiente. Coregrafos? El mismo
Wilson, Klber, Susana. Ella, al parecer, marca otra
lnea, la de la danza ms bien ancestral, a la que llama
danza butuoandina; entendiendo que la danza buto
es ms bien oriental, de donde le viene la influencia;
le interesa ese tipo de trabajo y eso es lo que hace.
Otros coregrafos son Esteban Donoso, Tanya Guayasamn, una de las ms jvenes, y Valeria Andrade.

El Ecuador es un autntico set cinematogrfico titula

Pablo Fiallos un excelente texto que nos permitimos
condensar:

En el mbito de la danza, los bailarines salen con

frecuencia a travs de los programas de intercambio. Ortiz, por ejemplo, ha ido a universidades
norteamericanas a dictar talleres; es un coregrafo
muy creativo y un buen bailarn. Pero el problema
es que la danza tiene un pblico muy limitado, sobre
todo la danza alternativa (lo mismo que el teatro alternativo). Eso repercute en lo econmico y obliga
a quienes la practican a hacer de todo: produccin,
mercadeo, escenografa y hasta el diseo del vestuario para poder sacar una obra, y en trminos precarios, en salas pequeas, baratas, sin las mnimas
comodidades. Para acceder a un pblico ms amplio, de clase media, sera necesario disponer de las
instalaciones y de la publicidad adecuadas, como las
que tiene el Teatro Sucre. Y eso, para los que no son
la excepcin, es sencillamente imposible.
No podemos aqu pasar por alto la danza llamada
folclrica, o de proyeccin folclrica, actividad
que cuenta con alrededor de 80 grupos, aunque la
mayora no tienen mucha significacin. Los ms importantes son, quizs, el Jacchigua, dirigido por Rafael Camino, y el Ballet Folklrico de Virginia Rosero,
que actan, con frecuencia, como atraccin turstica, y han representado al pas en el exterior.
De una manera u otra, tanto el teatro como la danza
han conquistado ltimamente un espacio que no tenan, ojal se pudiera crear un pensamiento crtico,
una reflexin terica; cosa que no se ha dado en la
medida adecuada (las reas culturales de los peridicos nacionales no estn a la altura); pero lo est

El cine

En El tesoro de Atahualpa, el pionero de la cinematografa ecuatoriana, Augusto San Miguel realiz, en

1924, la primera pelcula ecuatoriana, cuando el cine
an era silente. El cineasta guayaquileo registr las
costumbres de los indios y los coloridos paisajes naturales que ambientan el viaje en tren de Guayaquil
a Quito. Jaime Cuesta Ordez mostraba, despus,
en Dos para el camino (1981) a un par de pcaros (representados por Ernesto Albn y Csar Carmigniani)
recorriendo el pas y revelando el costumbrismo de
su gente.
La sexualidad y el erotismo se cruzaban con una reflexin crtica de la modernidad, en la adaptacin
que hiciera en 1990 Camilo Luzuriaga del cuento La
tigra, donde se muestra el tropicalismo presente en
el relato literario de Jos de la Cuadra. Otra adaptacin de Luzuriaga, en este caso de la novela Entre
Marx y una mujer desnuda, de Jorge Enrique Adoum,
mostraba el Quito revolucionario de los sesenta. Por
las calles del centro de la capital cantaba el chamo
Jaime Guevara, y en el edificio de la Confederacin
de Trabajadores Sindicales (Ceols), frente al parque
El Ejido, se organizaban los mtines polticos.
Pero lo urbano se mezclaba con lo rural. La excelente
fotografa de Olivier Auverlau registraba los paisajes
andinos, el tren cruzaba la serrana en la provincia
de Chimborazo y los personajes caminaban en escenas onricas por las arenas del desierto de Palmira,
al sur de Riobamba. Con la llegada de Sebastin Cordero, el cine nacional experiment un cambio. Su
pera prima, Ratas, ratones, rateros, contaba con un
ritmo frentico historias de personajes lumpenescos
en medio de ambientes urbanos del bajo mundo, en
Quito y Guayaquil, y su filme ms reciente, Rabia,
con un elenco multicultural, ha sido ovacionado
en Mxico.
Y si de product placement se trata sigue Fiallos,
cabe recordar la cinta Retazos de vida, dirigida por la
hermana de Cordero, Viviana. La pelcula olvida el
argumento por momentos y muestra las bondades

73

Cultura

de un Guayaquil modernizado: la escalinata del barrio Las Peas y el Malecn remozado; publicita, sin
remordimiento alguno, el trabajo de la alcalda en el
puerto principal.
Viviana Cordero, que haba realizado con su hermano Juan Esteban el filme Sensaciones, en 1990, presentaba ah una historia alucinante en medio de los
Andes, donde un grupo de amigos se encuentra en
una hacienda de la Sierra ecuatoriana. Y en su pelcula Un titn en el ring, dos peleadores causan la divisin de un pueblo entero fantico de la lucha libre.
Pero la Costa ha sido tambin escenario de historias
violentas y de personajes oscuros recuerda Pablo
Fiallos en su artculo. Crnicas, de Sebastin Cordero, muestra una ciudad atormentada por la amenaza de un asesino en serie, de nios, mientras un
periodista sensacionalista busca la noticia detrs del
Monstruo de Babahoyo.
El viaje por carretera abre la posibilidad de conocer
el pas como si visemos un conjunto de postales.
Qu tan lejos, de Tania Hermida, empat con el pblico ecuatoriano inmediatamente, por sus dilogos
y sus personajes. Pero tambin por esa constante
sensacin de nostalgia, acentuada con la imponente
fotografa de Armando Salazar, que registra la belleza del paisaje del pas, durante el recorrido entre
Quito y Cuenca.
En la ltima dcada, la mirada de los cineastas nacionales ha apuntado a Quito. Vctor Arregui vuelve
sobre los personajes marginales en Fuera de juego,
y sobre la tragedia social quitea alrededor de la
muerte, en Cuando me toque a m. Al contrario,
Anah Hoeneisen y Daniel Andrade muestran un
Quito burgus, donde se reflejan partes de la ciudad
ms modernas que aquellas a las que nos tena acostumbrados el cine nacional. Mateo Herrera juega
con los gneros a partir de la migracin, en Alegra
de una vez, y la ms reciente Impulso. Y nueve directores noveles revelan sus inquietudes en Los canallas, dice Andrade, quien est preparando una
publicacin especializada en el sptimo arte.
Puede afirmarse, entonces, que el cine en Ecuador es
un arte que en los ltimos aos se ha desarrollado de
una manera extraordinariamente acelerada; cuenta
inclusive con una ley, una cinemateca e importantes
instituciones que le respaldan. Tambin hay que registrar, en este caso, el hecho de los estudios en el exterior de algunos jvenes interesados en el arte de las

74

imgenes en movimiento, que han vuelto al pas con

un buen bagaje de conocimientos y experiencias. Y
un factor ms: el buen cine internacional que ahora
se muestra en el pas, alejado antes de nuestras pantallas, porque los exhibidores subestimaban al pblico
nacional, y solo traan pelculas comerciales.

La msica
Antes de que existiera la Orquesta Sinfnica Nacional, que se fund en los aos sesenta, bajo la direccin del maestro espaol Ernesto Xanc, la vida
artstico-musical de Quito se concentraba en el Conservatorio Nacional (que sigue siendo en esta rea,
y en trminos pedaggicos, la institucin ms importante del pas), salvo cuando venan a los teatros
Sucre o Bolvar concertistas o grupos extranjeros, invitados generalmente por la Sociedad Filarmnica,
que en este sentido cumpli una labor encomiable,
poniendo en contacto al pblico, aunque muy de
tarde en tarde, con intrpretes del ms alto nivel.
Nuestros msicos, a su vez, ejecutaban en aquel
tiempo obras de compositores como Luis Humberto
Salgado que es quizs el ms importante compositor nacional, con la orquesta y el coro del Conservatorio. Tambin estaban en su repertorio las
partituras de Segundo Luis Moreno, Juan Pablo
Muoz, Jos Ricardo Becerra, Nstor Cueva, ngel
H. Jimnez y Corcino Durn, que hacan msica acadmica ecuatoriana; as como, ms adelante, Gerardo Guevara y Carlos Bonilla. Actualmente, ya es
muy raro escuchar las obras de estos maestros.
Nuestra Sinfnica contaba, en sus inicios, con una
asistencia extremadamente escasa, pero esta se ha
incrementado de manera muy notable, lo cual demuestra el creciente inters del pblico por la msica elaborada. Por desgracia, la Orquesta Sinfnica
Nacional no solo cerr su escuela de Msica, que
funcion con xito durante los aos 79 y 80 bajo la
direccin de Mara Niles (ahora Mara Jaramillo de
Guevara), sino que no ha desarrollado, como le corresponda, un proyecto de estmulo a los jvenes
compositores, encargndoles obras y organizando,
por ejemplo, adecuados certmenes. Incluso el concurso de composiciones que mantena el Municipio
de Quito no ha vuelto a ser convocado. Entonces, se
quedan inditas las obras de los jvenes compositores, que, sin incentivo alguno, dejan de producir. As
se explica que la msica, en trminos de creatividad,
est muy a la zaga de las otras artes en el pas. Podra

Cultura

decirse, por tanto, que Ecuador desaprovecha los talentos musicales que posee; estos carecen de estmulo, de una adecuada capacitacin y de promocin.
En cuanto a la direccin de orquesta, funcin en la
cual antes se destacaba el maestro lvaro Manzano,
que condujo durante 17 aos la Sinfnica Nacional,
ahora ocupa un lugar relevante Patricio Aizaga,
quien cre, en 1995, la Fundacin Orquesta Sinfnica Juvenil del Ecuador, origen de la Orquesta Filarmnica Juvenil, de la que dependen otras orquestas,
de nios y jvenes, en Quito, Guayaquil y Esmeraldas, con directores como Felipe Luzuriaga, Patricio Jaramillo, Agustn Ramn San Martn y Juan
Carlos Ruales, a cuyo cargo est la Escuela de Msica de la fundacin.
Otra fundacin de gran trascendencia es la Filarmnica Casa de la Msica, una entidad sin fines de lucro,
resultado de la fusin de la Sociedad Filarmnica de
Quito, que durante 50 aos desarroll en la ciudad
una intensa labor de difusin cultural y educativa, y
la Fundacin Casa de la Msica, dirigida por Hans y
Gi Neustaetter. El legado de Gi Neustaetter permiti
la construccin de una de las mejores salas de conciertos, por su impecable acstica y hermosa arquitectura. En ese escenario se han presentado grandes
espectculos musicales, y en su sala de recitales y
conferencias se lleva a cabo una constante actividad,
que incluye disertaciones, la actuacin de grupos de
cmara y la programacin mensual de los amigos de
la pera, con grabaciones en video, etc.
En varias ciudades han proliferado ltimamente los
grupos instrumentales que responden a las inquietudes de una audiencia atrada por las nuevas propuestas musicales, a tono con una poca de cambios
vertiginosos: las bandas con las diversas modalidades del rock, la msica fusin, etc., que obviamente
tienen una gran acogida por parte del pblico juvenil.
Pero no olvidemos la presencia en nuestros escenarios de la Orquesta de Instrumentos Andinos, creada
en el ao 1990 y dirigida por Patricio Mantilla, ni el
encomiable trabajo de ese gran trompetista que es el
lojano Edgar Palacios, con su fundacin para la enseanza de msica a nios y jvenes que padecen
deficiencias fsicas o mentales. Al efecto, cre en
1992 el Sistema Nacional de Msica para Nios Especiales, al que se debe la Orquesta de Msicos Especiales del Ecuador, que ha ofrecido innumerables
conciertos en el pas y ms all de nuestras fronteras.

Para concluir, hay que declarar que ha sido demasiado ambiciosa la intencin de resumir en estas
breves pginas siquiera una visin panormica, o rasante, de la cultura ilustrada en Ecuador contemporneo. De modo que el resultado es solo un boceto
que, por tanto, deja por fuera mucha informacin.
nicamente ha sido posible registrar las lneas ms
visibles de tan amplio tema. A pesar de lo cual, basta
esta suerte de dibujo a mano alzada para hacernos
una clara idea de la rica produccin del pas (pasando sobre los peros que hemos anotado), en el
campo de las letras y las artes. Lo cual, en este mbito, nos da un peso especfico considerable entre
las naciones del continente.
Bibliografa y consultas
Artes plsticas: Textos de Hernn Rodrguez Castelo (1988): El siglo
XX de las artes visuales en Ecuador (1988). Quito: Banco Central
del Ecuador.
Rodrigo Villacs Molina (1993). Panorama del arte. Quito: Editorial
El Conejo.
_______ (2001). Arte quiteo de la Colonia al siglo XIX (2001). Quito:
Editorial Delta.
_______ (2002).Pintura ecuatoriana siglo XX (2002). Quito: Editorial
Delta.
Arquitectura: Entrevista con el arquitecto Rafael Vlez, uno de los
profesionales ms destacados del pas, premios Ornato de Quito
en varias ocasiones y Premio Bienal de Quito.
Literatura: Ensayos inditos de los escritores y estudiosos de la literatura: Jorge Dvila y Abdn Ubidia.
Artes escnicas: Entrevista con Genoveva Mora, directora de El
Apuntador, revista especializada en artes escnicas, que se publica en Quito, Imprenta Abilit, y Lola Mrquez, periodista cultural y actual funcionaria del Ministerio de Cultura, Guayaquil.
Cine: Texto de Pablo Fiallos, especialista en cine, director de la revista especializada en el sptimo arte Zoom.
Danza folclrica: Consulta con la maestra Virginia Rosero, directora del Ballet Folklrico Ecuatoriano Virginia Rosero y promotora
del rea Cultural de la Universidad Andina Simn Bolvar.
Msica: Entrevista con el maestro Gerardo Guevara, compositor y
exdirector del Conservatorio Nacional de Msica, y Mara Jaramillo de Guevara, maestra de msica.

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Cultura

Las instituciones culturales

Carlos Landzuri Camacho
Profesor investigador de la PUCE

Mara Patricia Ordez

Investigadora

En Ecuador existen varias instituciones, tanto privadas como pblicas, que se ocupan de gestionar,
promover, difundir y financiar la cultura, ya sea en
todo el pas o en algunas de sus circunscripciones.
Esto incluye manejar museos, bibliotecas, archivos
y otros centros culturales, fomentar la investigacin
cultural, incentivar la creatividad o las manifestaciones artsticas, facilitar recursos para diversas tareas culturales, etc. De entre todas esas instituciones,
son las de carcter pblico, y que por lo mismo utilizan recursos del Estado, las que disponen de la
mayor cantidad de espacios y presupuesto dedicados a la cultura, y tienen mayor impacto en las actividades culturales. Eso nos obliga a privilegiar ese
tipo de instituciones, a sabiendas de que eso significa dedicar ms espacio a lo grande frente a lo pequeo, lo nacional frente a lo local, lo pblico frente
a lo privado. Por ejemplo, en este artculo no se mencionan los centenares, quiz millares, de bandas de
rock que existen en el pas, as como tampoco las
bandas de pueblo o de msica nacional, que, sin
duda, suman nmeros igualmente grandes.
Por lo anotado, consideraremos en primer lugar
cuatro instituciones estatales, aqu ordenadas ms
bien por consideraciones cronolgicas:

Casa de la Cultura Ecuatoriana

reas culturales del Banco Central del Ecuador
Instituto Nacional de Patrimonio Cultural
Ministerio de Cultura

La Casa de la Cultura Ecuatoriana

Benjamn Carrin
Los historiadores actuales han ido abandonando
la periodizacin tradicional de la historia republicana del Ecuador, que se basaba en las personas o
tendencias que ocupaban la presidencia de la Repblica (perodos floreano, marcista, garciano, progresista, etc.), a favor de una nueva periodizacin,
que da mejor cuenta de tendencias sociales de
mayor aliento alrededor de la conformacin de la
nacionalidad ecuatoriana. As, hoy se habla de un
Proyecto nacional criollo (1830-1895), al que seguira
un Proyecto nacional mestizo (1895-1964), y finalmente un Proyecto nacional de la diversidad (1964
al presente). Desde ese punto de vista, la Casa de la
Cultura Ecuatoriana (CCE), creada en 1944 y a cuyo
nombre posteriormente se aadi el de Benjamn
Carrin (Loja, 1897-1979) para honrar a uno de sus
fundadores y primer presidente, es una creacin tpica, si bien algo tarda, del Estado mestizo.
1

En efecto, uno de los ejes ideolgicos fundamentales

del Proyecto nacional mestizo, fruto de la Revolucin
Liberal de 1895, fue el de incorporar a los indios a
la nacionalidad ecuatoriana, que ahora se consideraba mestiza, ya no blanca o criolla, pero todava
asumida desde lo blanco. As, deba haber una cultura nacional, sin duda, ajustada a los patrones europeos, y de alguna manera corresponda al Estado
culturizar a la poblacin e incorporar a todos a esa
Vase Enrique Ayala Mora y otros (2008). Manual de historia del Ecuador. 2
vols. Quito: Universidad Andina Simn Bolvar Sede Ecuador / Corporacin
Editora Nacional.

77

Cultura

cultura. La Casa de la Cultura Ecuatoriana, actualmente una de las instituciones culturales gubernamentales ms antiguas del pas, naci a la sombra de
ese tipo de concepciones.
2

De acuerdo con su misin, la CCE busca Preservar,

promover, fomentar, investigar y difundir el arte,
ciencia y patrimonio cultural ecuatoriano, con la insercin social institucional, para el fortalecimiento
de la identidad nacional.
3

Bajo estos preceptos, la CCE ha buscado establecerse

en las capitales de las provincias ecuatorianas (y tambin en ciertas cabeceras cantonales) para ejercer sus
funciones en todo el territorio nacional. Se fundaron
ncleos provinciales, ligados con la matriz a partir
de una serie de redes y proyectos que se desarrollan
conjuntamente a nivel nacional. Estos son:
Red Nacional de Museos
Esta red permite la comunicacin entre los museos
que forman parte de la CCE y sus ncleos a nivel
nacional. Desde las diferentes sedes se gestionan y
comparten proyectos que luego toman forma en exposiciones itinerantes, ciclos de conferencias o ciclos de cine, creando un circuito cultural a lo largo
del pas.
Red Nacional de Cines
Esta red permite, como la Red Nacional de Museos,
la comunicacin entre las salas de cine que forman
parte del circuito de la Casa de la Cultura Ecuatoriana,
siendo su principal funcin la difusin de las obras
de cinematografa nacional, tanto largometrajes
como cortometrajes, la organizacin de ciclos de
cine extranjero y de talleres de creacin en el medio.
Red Nacional de Publicaciones
Con la creacin de esta red, la CCE se asegura que
cada uno de sus ncleos tenga la posibilidad y apertura de difundir y promover la obra literaria de autores destacados. Se crea, entonces, un fondo
comn de publicaciones que pasan a formar parte
de colecciones y revistas dirigidas al fortalecimiento de bibliotecas y museos a nivel nacional.
Sobre estos temas vase Mara del Carmen Carrin G. (2003), Estigma y
nacionalismo: Imgenes del indgena en la pintura de Digenes Paredes. En
Digenes Paredes, Maestros del arte ecuatoriano, 1. Quito: Banco Central del
Ecuador, pp. 25-80.

www.cce.org.ec

78

Red Nacional de Bibliotecas

El proyecto de esta red lanzado por la CCE est encaminado hacia el fortalecimiento de las bibliotecas
con las que cuenta actualmente a nivel nacional, la
optimizacin del uso de sus colecciones y el mejoramiento de los servicios que presta al pblico. Dentro
de ellos est la automatizacin de las bases de datos
con miras a presentar un catlogo web de bibliotecas y sus documentos, las caractersticas de sus
colecciones y la difusin de sus actividades de extensin cultural.
Red Nacional de Medios
Este espacio est dedicado a la socializacin y difusin de las labores y eventos de la Casa de la Cultura
Ecuatoriana a nivel nacional. Se incluyen en esta categora espacios radiales, prensa escrita, publicaciones peridicas como revistas y boletines, y sobre
todo la pgina web de la institucin, donde se presenta un resumen de la historia, desarrollo y actualidad de la matriz y diferentes ncleos que forman
parte de la CCE, y de donde hemos tomado buena
parte de la informacin que presentamos.
Adems, tanto la matriz como sus ncleos provinciales cuentan con espacios dedicados a la produccin de artistas, msicos y compaas de teatro.
Solo en la matriz en la ciudad de Quito se encuentran ocho espacios dedicados a este fin como el
Teatro Nacional, gora, Teatro Prometeo, Sala Demetrio Aguilera Malta, Sala de cine Alfredo Pareja
Diezcanseco, Aula Benjamn Carrin, Sala Jorge
Icaza, Sala Jorge Carrera Andrade.
Como una adicin a su gestin cultural, la CCE
cuenta con su propio grupo de artistas que realizan
presentaciones a nivel nacional a nombre de la institucin. Estos artistas pertenecen al Coro, Conjunto
de Cmara y grupo de Teatro Ensayo.
Fondo Editorial Pedro Jorge Vera
Este fondo es, quiz, uno de los aportes ms importantes que esta institucin ofrece a la difusin de la
cultura ecuatoriana a nivel nacional e internacional.
Constituido como un rea independiente dentro de
la institucin, el fondo editorial ha publicado miles
de textos de literatura, poesa, ciencias sociales, etc.
A pesar de no tener un presupuesto fijo para dichas

Cultura

publicaciones, ha mantenido acuerdos con los diversos autores para seguir manteniendo la variedad
y vigencia de sus publicaciones.

Las reas culturales del

Banco Central del Ecuador

Cmo se explica que una institucin tcnica, con

funciones especficas en el campo de la economa,
haya llegado a desarrollar una actividad cultural de
gran envergadura? Porque, sin duda, el Banco Central
del Ecuador (BCE), fundado en 1927, sin abandonar
su misin econmica, lleg a ser tambin una de las
ms importantes instituciones culturales del pas.
Su caso, en realidad, no es tan excepcional si se toma
en cuenta que la mayora de los bancos centrales latinoamericanos han asumido importantes tareas
de servicio a la cultura en sus respectivas naciones.
As, lejos de ser una excepcin, el Banco Central del
Ecuador viene a ser un ejemplo ms, si bien destacado, de la tendencia regional. Y buena parte de
la experiencia ecuatoriana se ha inspirado en la de
otros bancos centrales, particularmente, quiz, en la
del Banco de la Repblica, el banco central de Colombia, cuya subgerencia cultural maneja instituciones de prestigio mundial como su clebre Museo
del Oro y su an ms conocida, si cabe, Biblioteca
Luis ngel Arango, con sucursales en toda Colombia.
Es necesario, sin embargo, aadir a lo dicho algunos datos que explican el origen y el carcter
de las actuales reas culturales del Banco Central
del Ecuador.
La primera de las obras culturales del BCE, su biblioteca, naci sin que nadie pretendiese hacer cultura.
En efecto, al poco tiempo de creado el banco, se hizo
evidente que se necesitaba propiciar la formacin de
funcionarios con mayores conocimientos sobre economa. Hay que tomar en cuenta que por entonces
ninguna universidad ecuatoriana ofreca carreras
en Economa. Una de las medidas tendientes a incrementar el conocimiento econmico en la institucin fue la adquisicin de libros y revistas sobre
esa temtica, cuyo nmero pronto requiri una
La informacin sobre este punto proviene en gran parte de la propia experiencia de Carlos Landzuri, quien trabaj varios aos en esa seccin del BCE,
ocupando cargos como director de bibliotecas, responsable editorial, director
cultural regional Quito y director cultural nacional. Se han utilizado tambin
varios documentos inditos, algunos de ellos orales, como informes de trabajo,
discursos de autoridades en actos inaugurales de servicios culturales y datos
proporcionados por muchos servidores y exservidores de las reas culturales,
cuya ayuda, aunque demasiado puntual para ser mencionada en cada caso, se
reconoce con gratitud.

organizacin especfica. Para 1938 exista ya una biblioteca especializada, que fue la primera biblioteca
econmica del pas y que, por la fuerza de las circunstancias, se fue abriendo al pblico interesado en esas
materias, principalmente profesores y estudiantes
de la Universidad Central de Quito. Con el tiempo, la
biblioteca del Banco Central contribuy a crear el
nuevo pensamiento econmico del pas.
Aos despus, a partir de la dcada de 1970, la Junta
Monetaria decidi comprar las bibliotecas que haban pertenecido a notables intelectuales y coleccionistas ecuatorianos ya fallecidos, como Jacinto
Jijn y Caamao, Isaac J. Barrera y Carlos Manuel
Larrea, para evitar que esas colecciones se dispersaran o salieran del pas y se perdieran los tesoros
bibliogrficos all reunidos. As se consolidaron importantsimos fondos culturales, ya no directamente
relacionados con las ciencias econmicas. Con el
tiempo, y fundamentalmente por la falta de un local
adecuado, se separ la biblioteca econmica de la
cultural, las mismas que hasta ahora funcionan independientemente, sirviendo tanto a tcnicos del
BCE como a particulares.
La segunda lnea cultural del BCE, sus museos, que
es la que a la postre ha alcanzado mayor importancia, surgi tambin de las responsabilidades propias de la banca central. En efecto, como el banco
era el instituto emisor del Estado, deba respaldar al
sucre, la moneda nacional, mediante la adquisicin
de oro fsico, entre otros valores: ese metal, transformado en lingotes de pureza y peso controlados, se
acumulaba en las bvedas del banco como respaldo
a las monedas y billetes que emita. Ahora bien,
entre los objetos de oro que el pblico venda al
instituto emisor haba con alguna frecuencia obras
maestras de la orfebrera precolombina, creadas por
las antiguas culturas del actual Ecuador y conservadas como ofrendas funerarias en tumbas que se
hallaban por casualidad, por la interesada astucia de
los huaqueros, o como resultado de investigaciones
arqueolgicas. Por suerte para el pas, los tcnicos
encargados de transformarlas en lingotes se dieron
cuenta de que hacerlo hubiera sido un crimen cultural, por lo que prefirieron conservarlas en la misma
forma en que haban sido adquiridas.
5

Pero la acumulacin de dichas obras, con frecuencia

asociadas a piezas igualmente interesantes de hueso,
De huaca o guaca, voz de origen kichwa que designa a los antiguos enterramientos o lugares sagrados indgenas, donde con frecuencia hay objetos valiosos. Huaquero es quien se dedica a buscarlos.

79

Cultura

piedra o cermica de la misma procedencia, llev al

asombro, a la curiosidad, al estudio y finalmente al
coleccionismo intencional e ilustrado, y el banco termin comprando verdaderas colecciones arqueolgicas de distinto tamao e importancia, conformadas
inicialmente por particulares. De la misma manera se
adquirieron obras de arte coloniales y republicanas.
Pronto las autoridades del banco se dieron cuenta de
que esos tesoros, por su propia naturaleza, pertenecan a la nacin ecuatoriana y deban ser puestos a su
servicio. Eso ocurri con la inauguracin del Museo
del Banco Central del Ecuador, que abri sus puertas
en Quito, en diciembre de 1969. Los principales artfices de ese importante hito cultural fueron el gerente
general Guillermo Prez Chiriboga y el arquitecto
Hernn Crespo Toral.
6

Sin referirnos, por ahora, a otras lneas de accin cultural que tambin emprendi el Banco Central del
Ecuador, interesa anotar que la forma circunstancial
en que ingres a esa actividad, de suyo distinta de
sus labores especficas, se reflej en la sui gneris estructura administrativa que adoptaron las actividades
culturales del BCE. Para la dcada de 1980, existan en
la institucin tres gerencias dedicadas a la cultura:
el museo y galeras de arte, el Centro de Investigacin
y Cultura (bibliotecas, archivos histricos, musicotecas, editorial, investigaciones) y Difusin Cultural
(msica, teatro y literatura, al servicio de pblicos
amplios de las tres regiones del Ecuador continental,
inclusive barrios marginales, trabajadoras sexuales y
presos). En 1994, en la primera reduccin de la actividad cultural del BCE, las actividades a cargo de la
Gerencia de Difusin Cultural pasaron al Ministerio
de Educacin y Cultura, donde murieron al poco
tiempo sin dejar rastro.
En la dcada de 1990, el museo y el Centro de Investigacin y Cultura se unificaron en una Direccin Cultural Nacional, que dur pocos aos, al cabo de los
cuales se dividi en tres direcciones culturales regionales, con sedes en Quito, Guayaquil y Cuenca, que
reportan directamente a la Subgerencia General del
Banco Central del Ecuador. Esa es su situacin actual,
cuando se ha decidido que dejen de formar parte de
esa institucin y pasen a pertenecer al nuevo Sistema
Nacional de Cultura.
Se debe mencionar al menos dos datos ms de la historia de las reas culturales del Banco Central del
Ecuador, antes de describir su situacin actual.
Vase Eduardo Almeida Reyes (2007). Trayectoria del Museo del Banco Central del Ecuador. En www.arqueo-ecuatoriana.ec

80

El primer dato tiene que ver con las importantes labores, algunas de ellas pioneras, que realiz esta
institucin en sus seis dcadas de servicio a la cultura. Entre ellas no se puede dejar de indicar las siguientes: investigacin arqueolgica, restauracin
monumental, preservacin de obras de arte, restauracin de papel y formacin de tcnicos.
En cuanto a la investigacin arqueolgica, el Museo
del Banco Central emprendi diversos proyectos
en todo el pas, a veces directamente y otras veces a
travs de terceros, que contribuyeron a vigorizar el
desarrollo de esa disciplina en Ecuador. La sola lista
de tales proyectos sera demasiado larga. A manera
de ejemplo, digamos solamente que su contribucin
al conocimiento de las antiguas culturas del rea circumquitea fue decisiva.
En el campo de la restauracin monumental, la
labor del banco fue tambin importante y pionera.
Tanto en monumentos republicanos (como la capilla de la Medalla Milagrosa en Ambato, o los inicios de la restauracin del Teatro Nacional Sucre en
Quito), como coloniales (como su participacin en
la restauracin de varias iglesias en diversas provincias y en el inicio de la iglesia de la Compaa de
Jess en Quito) y tambin precolombinos (como el
Pucar de Rumicucho en la provincia de Pichincha o
el castillo de Ingapirca en la del Caar, entre muchos
otros). Para que se comprenda el valor de dichas intervenciones, cabe recordar, a manera de ejemplo,
que sin el Banco Central del Ecuador simplemente
ya no existira el complejo de Ingapirca, el principal
monumento inca del Ecuador.
Igualmente importante ha sido la tarea de la institucin en la preservacin de piezas arqueolgicas,
coloniales y republicanas. Baste decir, de nuevo a
manera de ejemplo, que el banco cre uno de los
mejores talleres sudamericanos en restauracin de
bienes culturales en papel.
Cabe destacar, finalmente, que a travs de todas esas
actividades el Banco Central contribuy a formar
notables equipos de tcnicos y administradores
culturales. Se podra decir que una buena parte de
quienes actualmente trabajan en ese tipo de labores
en Ecuador se formaron en las reas culturales del
Banco Central.
El segundo dato sobre el que convendra reflexionar
proviene de la peculiar manera en que el BCE

Cultura

asumi sus labores culturales, de suyo tan distintas

de sus obligaciones principales. Las autoridades superiores de la institucin usualmente han provenido del campo de la economa, y aunque muchos
de ellos han sido mujeres y hombres cultos, por lo
general, han carecido de la formacin, el tiempo y
el deseo de controlar de cerca las reas culturales.
Ello dio al trabajo cultural centralino una notable libertad de accin y, al menos durante algunos aos,
suficientes recursos econmicos. Cabe aqu dejar al
menos sealada la evidente relacin entre economa
y cultura, pues los aos de ms intensa labor cultural
del BCE coinciden con el auge petrolero del pas. El
resultado fue la conformacin de reas culturales dinmicas, innovadoras, creativas y poco burocrticas.
As, a pesar de que su trabajo se inicia, como hemos
dicho, desde 1938, en realidad la accin cultural del
banco tiene un enfoque contemporneo y corresponde plenamente a lo que hemos llamado el Proyecto nacional de la diversidad. No de otra manera se
explicara, por ejemplo, que desde la dcada de 1960
los museos de la institucin hayan privilegiado lo
indio, tanto en su vertiente arqueolgica como etnogrfica y que, en pocas ms recientes, las reas culturales del banco hayan estado entre las primeras en
brindar espacios para que se manifiesten tendencias
culturales diferentes y hasta contestatarias como,
por ejemplo, el rock o las culturas LGBT.
Dejando a un lado las consideraciones histricas, es
necesario, para terminar este punto, describir brevemente la realidad actual de las reas culturales del
Banco Central del Ecuador que, como hemos anotado, se administran a travs de tres direcciones culturales regionales, bastante autnomas entre s, con
sedes en Quito, Guayaquil y Cuenca.
La Direccin Cultural Regional Quito (DCRQ)
Se organiza a travs de tres subprocesos (museo,
centro documental y editorial) y administra los centros culturales de Esmeraldas, Ibarra y Riobamba.
Hasta la dcada de 1990 tambin tena centros culturales en Tulcn y Ambato, que fueron cerrados.
El subproceso museo custodia fondos de arqueologa, arte (colonial, moderno y contemporneo),
numismtica y filatelia. Ofrece exposiciones permanentes y temporales en los siguientes museos de la
ciudad de Quito:

Museo Nacional, con espacios de arqueologa,

sala del oro, arte colonial, siglo XIX, siglo XX, exposiciones temporales, auditorio.
Museo Camilo Egas,
y contemporneo.

de

arte

moderno

Museo Numismtico. Este servicio seguir

siendo administrado por el BCE cuando los
dems pasen a otras instancias del Sistema Nacional de Cultura.
Parque Histrico Rumipamba, con 16 hectreas
de terreno al norte de la Av. Mariana de Jess y
al oriente de la Av. Occidental, aparte de otras
14 hectreas del Municipio Metropolitano de
Quito, que custodia restos de una antigua aldea
del Quito milenario. Est por decidirse su traspaso, sea al Municipio Metropolitano de Quito
(puesto que ambas propiedades forman un solo
conjunto paisajstico y cultural y deben tener una
sola administracin) o al Ministerio de Cultura.
El subproceso documental tiene a su cargo la biblioteca, el archivo histrico y la musicoteca.

Biblioteca: Acoge los fondos de ciencias sociales, culturales y hemeroteca, y las bibliotecas
que fueron de Jacinto Jijn y Caamao, Carlos
Manuel Larrea, Isaac J. Barrera y otros biblifilos, con un total de ms de 253.000 tems, principalmente sobre antropologa, arqueologa,
historia, geografa, arte, etnografa, filosofa, sociologa, economa, derecho, literatura, diarios y
revistas ecuatorianas.
Archivo histrico: Contiene documentos histricos del BCE, los archivos privados de Jacinto
Jijn y Caamao, Neptal Bonifaz, Luis Napolen Dillon y copias de documentos de archivos
extranjeros sobre Ecuador como el Archivo Secreto Vaticano, Archivo de Indias de Sevilla,
Universidad de Princeton, National Archives de
Washington, etc., con un total de ms de un milln de tems. Tambin contiene fotografas, diapositivas, negativos en vidrio, daguerrotipos y
fotografas digitales con medio milln de tems.
Musicoteca: Se encuentran colecciones de msica europea, latinoamericana, nacional, jazz,
rock, el archivo de la palabra y partituras, videos, casetes de audio, discos analgicos y digitales que suman en total ms de 12.000 tems.

81

Cultura

El subproceso editorial tiene a su cargo la publicacin de obras relacionadas con los fondos culturales
que se custodian, como antropologa, arqueologa, arte, filatelia, historia, msica y numismtica.
Entres sus principales colecciones se destacan la Biblioteca Bsica del Pensamiento Ecuatoriano (en
coedicin con la Corporacin Editora Nacional),
Maestros del arte ecuatoriano, Biografas ecuatorianas, entre otras. Desde 1977 (cincuentenario de
la fundacin del BCE) ha publicado ms de un millar de ttulos. Adicionalmente tiene a su cargo el
museo y biblioteca virtuales, que difunde a travs
de su pgina web (www.museos-ecuador.com.ec) el
contenido de los fondos de las reas culturales del
Banco Central del Ecuador y los servicios culturales
que ofrece. Dicha pgina ha ganado varios reconocimientos como la mejor pgina web cultural del pas.
El Centro Cultural Esmeraldas ofrece estos servicios:

Museo, con una muestra permanente sobre arqueologa nacional y regional y una sala de exposiciones temporales.
Archivo histrico, cuyos fondos se refieren especialmente a temas afro y particularmente a la esclavitud, as como a las nacionalidades indgenas
de la Costa norte. Tiene un fondo lingstico (casetes de audio) y otro documental (fotografas).
Biblioteca
Venta de publicaciones
El Centro Cultural Ibarra ofrece estos servicios:

Museo, con una muestra permanente sobre arqueologa nacional y regional (Carchi e Imbabura), otra sobre arte colonial y una sala de
exposiciones temporales.
Archivo histrico, posiblemente el ms importante del norte del pas, cuyos fondos se refieren
especialmente a la historia regional durante la
Colonia y la Repblica. Custodia fondos entregados en comodato por parte de la Corte Superior de Justicia de Imbabura, el Municipio de
Ibarra, el Registro de la Propiedad de Ibarra, el
Registro de la Propiedad de Cotacachi, la Notara
de Cotacachi y el Hospital San Vicente de Pal.
Biblioteca

82

Auditorio que se usa permanentemente para

conferencias y otros actos culturales del banco
y de otras instituciones.
Almacn de productos culturales
El Centro Cultural Riobamba ofrece estos servicios:

Museo, con una muestra permanente sobre arqueologa nacional y regional y una sala de exposiciones temporales.
Archivo histrico
Biblioteca
Venta de publicaciones
La Direccin Cultural Regional Guayaquil (DCRG)
Tiene a su cargo los siguientes museos y servicios:

El Centro Cultural Simn Bolvar (Malecn y

Loja), donde funciona el Museo Antropolgico
y de Arte Contemporneo (MAAC), que cuenta
con las salas permanentes de arqueologa y arte
moderno, una sala autoral, una sala temporal
y salas de arte digital. El centro tiene tambin
una biblioteca especializada en antropologa,
arte y arqueologa. Custodia un fondo de arte,
un fondo arqueolgico y un fondo documental.
Adicionalmente, cuenta con una sala de cine
con capacidad para 360 personas.
El Parque Histrico Guayaquil, con ocho hectreas de extensin, ubicado en Samborondn.
Muestra cmo era la regin hacia 1900, en
tres zonas: zona de vida silvestre, que recrea
los ecosistemas autctonos; zona rural, que
muestra la vida y la produccin del campo costeo, y zona urbana, que representa a la ciudad
de Guayaquil de la poca, gracias al minucioso
rescate y restauracin de edificaciones antiguas,
que estuvieron a punto de desaparecer.
Centro Cvico General Eloy Alfaro, que rene
la Plaza de Artes y Oficios, el Centro Cvico y el
Parque Forestal. Est a cargo del BCE a travs de
un convenio de comodato con el Municipio de
Guayaquil, para generar espacios de recreacin y
educacin del sector sur de la ciudad. Se trata de
un espacio recreacional que cuenta con infraestructura al aire libre para actividades artstico
culturales y amplias reas verdes. En este espacio

Cultura

se ubica el Teatro Centro Cvico y funciona el Instituto Tecnolgico de Artes del Ecuador, creado
con el patrocino de ambas instituciones.

Museo Nahm Isaas es un museo de arte colonial, cuya coleccin de ms de 2.300 bienes culturales, anteriormente del seor Nahm Isaas
Barquet, est en custodia del BCE por un fideicomiso con AFPV-Gnesis.
Museo Presley Norton est ubicado en la Casa
Herlinda, destinado a difundir la coleccin del
mencionado arquelogo. Est bajo la responsabilidad del BCE a travs de un comodato con el
Banco del Pacfico.
Archivo Histrico del Guayas es el centro de investigaciones histricas y publicaciones. Posee
un fondo de fotografas, una biblioteca y hemeroteca histrica, un fondo cartogrfico, microfilmes y manuscritos. Cuenta con una imprenta
y un auditorio. Fue establecido mediante decreto a comienzos de la dcada de 1970 y posteriormente se crea la Fundacin Miguel Aspiazu
Carbo para administrarlo. El BCE proporciona
los recursos necesarios mediante un convenio
interinstitucional.
Museo de Baha de Carquez, Manab, cuenta
con una sala permanente y otra para exposiciones temporales. Tiene un centro documental, videoteca y biblioteca, esta ltima
mediante convenio con el municipio de
la ciudad.
Museo de Manta, Manab, tiene una sala
permanente de arqueologa, una sala para
exposiciones temporales de arte, un centro documental, videoteca y venta de publicaciones.
Cuenta con una sala de cine para 150 personas.
Museo de Santa Elena (Los amantes de Sumpa),
ubicado en el sitio arqueolgico del complejo
Las Vegas en la pennsula y provincia de Santa
Elena. Tiene una muestra de arqueologa y etnografa con 174 bienes y 4 osamentas.
Museo y Archivo Histrico de Portoviejo cuenta
con tres salas de exposiciones permanentes. El
archivo histrico y la biblioteca funcionan mediante convenio con el Municipio de Portoviejo.
Tiene un punto de venta de publicaciones, artesanas y productos del museo.

La Direccin Cultural Regional Cuenca (DCRC)

Los trabajos de organizacin del Museo del BCE en
Cuenca se iniciaron en 1979. Actualmente la DCRC
cuenta con dos espacios principales en la ciudad de
Cuenca, y administra tambin un centro cultural en
Loja, provincia del mismo nombre.
El Museo Pumapungo ofrece los servicios que se indican a continuacin:

Sala arqueolgica Tomebamba, donde se exhiben piezas de diversos materiales, localizadas

en lo que fue la segunda ciudad del imperio
inca, y en su barrio administrativo Pumapungo,
as como piezas de los diversos perodos prehispnicos, particularmente de las culturas regionales Narro, Cashaloma y Tacalshapa.
Sala de etnografa nacional, con una muestra
de arte popular, artesanas, fiestas populares y
formas de vida de los distintos grupos humanos
del Ecuador.
Sala de arte del siglo XIX, que incluye una visin
panormica de las artes plsticas de finales del
siglo XVIII, la cristera cuencana (Gaspar Sangurima y Jos Miguel Vlez), el siglo XIX y muestras tempranas de arte ecuatoriano del siglo XX.
Sala numismtica, ofrece un panorama histrico
del desarrollo de la moneda ecuatoriana desde
las pocas precolombina y colonial hasta hoy.
Biblioteca y archivo histrico, que dispone de
los siguientes fondos: biblioteca, fototeca, hemeroteca, almacn de publicaciones, videoteca
y musicoteca.
El Parque Arqueolgico Pumapungo, con una
extensin aproximada de cuatro hectreas y
como complemento del museo, representa una
accin multidisciplinaria con fines de revalorizacin del pasado prehispnico relacionado
con la investigacin, restauracin y conservacin del yacimiento arqueolgico. El parque se
sita al lado del ro, donde se ubicaba el antiguo
barrio administrativo de la antigua ciudad inca
de Tomebamba.
El Centro Cultural de Loja, con ms de tres lustros
de actividad, comprende un museo y un archivo. El
museo funciona en un edificio de carcter colonial,
restaurado por el BCE, y tiene las siguientes salas:

83

Cultura

Sala de arqueologa, sobre la generalidad

del desarrollo y periodizacin arqueolgica
ecuatoriana.

Fotografas en diversos soportes, desde placas

de vidrio cubiertas de gelatinas fotosensibles
hasta digitales.

La sala de arte colonial y republicano, en pintura e imaginera.

Piezas monetarias ecuatorianas de todas

las pocas

La sala etnogrfica, presenta el folclore y la artesana popular, en especial de las tradiciones de

la etnia saraguro.

Piezas filatlicas

Sala temporal de arte contemporneo, destinada a la difusin de las artes plsticas pictricas o escultricas, para dar a conocer artistas
nacionales o extranjeros.
El archivo histrico, ubicado en el edificio municipal junto a la Puerta de la Ciudad, incluye la
sala de personajes lojanos.
Las colecciones de bienes culturales del Banco
Central del Ecuador.
A lo largo de los aos, el BCE ha logrado reunir las
ms importantes colecciones de bienes culturales
ecuatorianos que se encuentran en poder del Estado. Se trata de:

Piezas arqueolgicas en metal, cermica,

piedra, hueso, concha, de las diversas regiones
del pas.
Obras de arte y artesana colonial, especialmente
pintura y escultura, pero tambin muebles, joyas
y vestidos, sobre todo de uso religioso.
Obras de arte republicano, principalmente pintura, pero tambin escultura y grabado.

Si bien esos bienes culturales estn catalogados y registrados, los nmeros de objetos que se suelen citar
dependen de la forma de contar. Por ello, para los
propsitos de este trabajo, baste decir que el BCE ha
cumplido con una importante tarea de rescate, investigacin, conservacin y difusin de una parte significativa del patrimonio cultural del pas, y que muchos
de esos bienes le fueron entregados gratuitamente
por personas e instituciones que confiaron en la responsabilidad con que el banco asumi esas tareas.
7

El Instituto Nacional
de Patrimonio Cultural (INPC)
Esta institucin, creada en 1978, ha sido la principal encargada de la preservacin y restauracin
de los bienes materiales e inmateriales que conforman el patrimonio cultural del Ecuador, basada
en la primera Ley de Patrimonio Cultural, que fue
promulgada al ao siguiente. Ha tenido a su cargo
la regulacin de las actividades que afectan al patrimonio, as como las actividades cientficas que lo
involucran, en los mbitos antropolgico, arqueolgico, sociolgico y de restauracin.
Los departamentos que conforman el INPC son:

Direccin de Inventario, encargada de realizar un registro de todos los bienes materiales

e inmateriales considerados como patrimonio
ecuatoriano, siendo registrados, inventariados
y catalogados con el fin de facilitar las tareas de
conservacin, prevencin de riesgos y accin de
polticas pblicas frente al patrimonio.

Obras de arte contemporneo

Libros de la cultura europea y ecuatoriana, incluyendo incunables ecuatorianos, atlas y tesoros bibliogrficos de diversas pocas.
Diarios y revistas
Documentos, tanto originales como copias autorizadas de diversos archivos, sobre economa,
poltica, cultura y sociedad en Ecuador, en diversos formatos.
Msica ecuatoriana (partituras y grabaciones
en varios formatos) y occidental, particularmente clsica.

84

Por ejemplo, cuando se adopt la dolarizacin en Ecuador (ao 2000) el

Banco Central debi destruir los sucres que el pblico cambi por dlares. Sin
embargo, las reas culturales pidieron que se conservaran piezas monetarias
del antiguo sistema. El banco lo hizo y guard monedas y billetes de todas las
denominaciones, que en conjunto suman varios millones de piezas. Para la
contabilidad institucional, esos objetos ya no podan ser especies monetarias,
sino bienes culturales, pero su nmero podra distorsionar el tamao de las
colecciones del BCE. Lo mismo podra decirse de los muchos millares de fragmentos arqueolgicos, fruto de las excavaciones realizadas por el banco. Y hay
varios otros ejemplos.

Cultura

Direccin de Preservacin, encargada de

la investigacin cientfica que facilite la
conservacin y preservacin de bienes culturales patrimoniales.
Direccin de Riesgo, Fiscalizacin y Vulnerabilidad, cuyo objetivo es el de desarrollar, sugerir
y vigilar la implementacin y cumplimiento
de: normas, polticas y procedimientos orientados a la conservacin preventiva del patrimonio cultural.
8

Direccin de Transferencia del Conocimiento, encargada de sistematizar, socializar

y difundir las labores del INPC en cuanto a
conocimiento tcnico obtenido, mediante publicacin de informes y cursos especializados en
patrimonio cultural.
De acuerdo a sus estatutos, el INPC tiene los siguientes objetivos:
9

Consolidar al instituto como un centro de investigacin-desarrollo y sistematizacin del conocimiento cientfico-tcnico del patrimonio
cultural, mediante el estudio, anlisis y aplicacin de teoras, metodologas y tcnicas para
catalogar, documentar, conservar, proteger y
potenciar el patrimonio material o tangible e inmaterial o intangible.
Desarrollar, sugerir y vigilar la implementacin
y el cumplimiento de normas, polticas y procedimientos, orientados a la conservacin preventiva del patrimonio cultural, a fin de regular
y controlar el adecuado manejo del patrimonio
por parte de los actores sociales. Esto incluye:
prevencin de riesgo (identificacin, conservacin y alerta), uso (vulnerabilidad patrimonial)
y seguridad (mbito legal-jurdico).
Disear e implementar sistemas de informacin
para la gestin de los bienes patrimoniales (),
que permitan a la sociedad y sus representantes
proveer al bien cultural la proteccin, el valor y el
reconocimiento requerido (sostenibilidad).
Sistematizar y comunicar el conocimiento
patrimonial material o tangible e inmaterial o
intangible mediante la elaboracin depublicaciones cientficas.

Acreditar a los especialistas en patrimonio cultural para velar por la profesionalizacin y manejo tcnico de los bienes patrimoniales.
Velar por la adecuada formacin de tcnicos y
personal especializado en reas patrimoniales,
con una asesora y trabajo conjunto con el Consejo Nacional de Educacin Superior (Conesup).
Elaborar el registro nacional de profesionales en materia patrimonial, acorde a los criterios y normas de manejo requeridas por
nuestro patrimonio.
Proponer y establecer convenios con instituciones pblicas, privadas y/o de cooperacin a nivel nacional e internacional, con la
finalidad de facilitar y dar cumplimiento a la
misin institucional.
Para poder cumplir esos objetivos, el INPC est dividido en zonas, que controlan y gestionan sus proyectos; estas son:

Regin 1: Direccin Central

Zona 2: Pichincha, Napo y Orellana
Zona 3: Pastaza, Cotopaxi, Tungurahua y Chimborazo
Zona 4: Manab, Santo Domingo de los Tschilas y Galpagos
Zona 5: Guayas, Los Ros, Pennsula de Santa
Elena y Bolvar
Zona 6: Azuay, Caar y Morona Santiago
Zona 7: El Oro, Loja y Zamora Chinchipe
En todas esas zonas se manejan proyectos de manera independiente, de acuerdo con un presupuesto
estatal dispuesto al inicio de cada ao. Los proyectos
que ocupan la labor del INPC son dirigidos a las
reas de patrimonio inmaterial, patrimonio arqueolgico, patrimonio sonoro, y se llevan a cabo a travs
de los siguientes servicios:
10

Inventario de bienes culturales materiales:

obras de arquitectura, obras de arte, cermica,
orfebrera, muebles, documentos, piezas arqueolgicas, instrumentos musicales, herramientas, etc.

Tomado de la pgina web del INPC, www.inpc.gob.ec

Tomado de la pgina web del INPC, bajo la bsqueda misin. www.inpc.

gob.ec

10
Tomado de la pgina web del INPC, bajo la bsqueda servicios. www.inpc.
gob.ec

85

Cultura

Inventario de bienes culturales inmateriales:

manifestaciones del espritu a travs de las tradiciones orales, la msica, el baile, los valores, el
teatro, los descubrimientos cientficos.
Riesgos y vulnerabilidad
Conservacin de bienes culturales materiales
Conservacin de bienes culturales inmateriales
Arqueologa
Transferencia del conocimiento: sistematizacin del trabajo cientfico-tcnico
Es indispensable anotar aqu que el 21 de diciembre
de 2007 el presidente Rafael Correa emiti un Decreto
de Emergencia del Patrimonio Cultural del Ecuador,
en cuyo cumplimiento, durante los aos 2008 y 2009,
se realiz un enorme esfuerzo por identificar, registrar, dotar de seguridades y administrar ese patrimonio. Falta ver el efecto, a mediano y largo plazo, de esa
indita iniciativa, que estuvo a cargo del Ministerio
Coordinador de Patrimonio Natural y Cultural y el
INPC, pero es indispensable al menos mencionarla.
11

El Ministerio de Cultura
y el Sistema Nacional de las Culturas
Hasta el ao 2006, como hemos visto, las tareas culturales del Estado ecuatoriano estaban divididas en diversas organizaciones, con poca coordinacin entre
ellas. Exista, s, una Subsecretara de Cultura dentro
del Ministerio de Educacin y Cultura, pero con poco
presupuesto y, en la prctica, con poco poder. La gran
propuesta de la revolucin ciudadana en esta materia, si la entendemos correctamente, es doble: dar
mayor importancia desde el Estado a los temas culturales y centralizar su accin a travs del Ministerio
de Cultura.

y las diversas identidades socioculturales, promover

y proteger la diversidad de las expresiones culturales
que conforman la nacin; incentivar la libre creacin artstica y la produccin, distribucin y disfrute
de bienes y servicios culturales; salvaguardar la memoria social y el patrimonio cultural, y democratizar
el acceso a los bienes culturales.
12

El presidente Constitucional de la Repblica, economista Rafael Correa, mediante Decreto Ejecutivo

N 5 del 15 de enero de 2007, cre el Ministerio de
Cultura, con el propsito de que se encargue de las
funciones que, antes de la expedicin del presente,
correspondan a la Subsecretara de Cultura y que en
adelante estarn orientadas a promover y estimular
la cultura, la creacin y la formacin artstica y la investigacin cientfica.
13

Hasta ahora la gestin del ministerio se ha basado en la reestructuracin de las instituciones

culturales previamente existentes, la promocin de la nueva Ley de las Culturas, la promocin
de proyectos culturales como la Feria del Libro
y la asignacin de fondos a proyectos a nivel nacional con la Convocatoria a fondos concursables
2009-2010.
El Ministerio de Cultura cuenta a su interior con
varias unidades, entre las que mencionamos
las siguientes:

Subsecretara Tcnica, que tiene como misin

dirigir y administrar el diseo y la ejecucin de
programas, planes y proyectos de promocin y
difusin de la creatividad, gestin local y desarrollo cultural comunitario, conservacin y desarrollo del patrimonio cultural, fomento a la
economa de la cultura y formacin y capacitacin en el mbito cultural y dirigir la consolidacin y formulacin de proyectos de polticas a
ser aplicadas en el Sistema Institucional de la
Cultura Ecuatoriana.

Se espera que esta propuesta se concrete a travs de

la promulgacin de la Ley Orgnica de las Culturas,
que seguramente crear el Sistema Nacional de las
Culturas. Si bien esas nuevas instituciones todava no
existen, su solo nombre ya permite suponer que este
proyecto se enmarca plenamente dentro del Proyecto
nacional de la diversidad.
El Sistema Nacional de las Culturas tendra como objetivos principales fortalecer la identidad nacional
Vase Ministerio Coordinador de Patrimonio (2010). Informe Decreto de
Emergencia de Patrimonio Cultural, 2008-2009, primera fase. Quito: Sobocgrafic, 265 pp.
11

86

14

Subsecretara de Patrimonio, cuya misin es la

de suscitar procesos sociales, institucionales y
tcnicos de salvaguardia y potenciacin del patrimonio material e inmaterial, natural y cultural
Tomado de la pgina web del Ministerio de Cultura del Ecuador, www.ministeriodecultura.gob.ec

12

Tomado de la pgina web de la Presidencia de la Repblica, bajo la bsqueda

ministerio de cultura. www.presidencia.gob.ec

13

14

De acuerdo a www.ministeriodecultura.gob.ec

Cultura

del Ecuador. Esto incluye dirigir la formulacin de proyectos culturales, dirigir la investigacin, conservacin, preservacin, restauracin,
exhibicin y promocin del patrimonio cultural, as como el inventario de los bienes que
forman parte de este patrimonio. Tambin se
encarga del manejo de la red virtual de museos,
archivos y bibliotecas, y del programa de digitalizacin de documentos histricos, estudios georreferenciales y geogrficos de bienes culturales y
monumentos patrimoniales.

Cultura. El CNC tiene una seccin de publicaciones, que incluye la Revista del Consejo Nacional de Cultura, y mantiene y promueve el
Premio Nacional de Cultura Eugenio Espejo.

15

Foncultura, organismo tambin anterior al

Ministerio de Cultura, es el responsable de
dar crditos y financiar programas culturales en msica, arte, investigacin, museos
y bibliotecas.
Sistema Nacional de Bibliotecas (Sinab), igualmente anterior al Ministerio de Cultura, que actualmente funciona bajo la direccin de este
y del Ministerio de Educacin. De acuerdo a
fuentes oficiales de la institucin, actualmente
existen: 25 bibliotecas en Azuay, 20 en Bolvar,
21 en Caar, 20 en Carchi, 37 en Chimborazo, 19
en Cotopaxi, 47 en El Oro, 17 en Esmeraldas, 4 en
Galpagos, 28 en Guayas, 18 en Imbabura, 37 en
Loja, 22 en Los Ros, 44 en Manab, 22 en Morona
Santiago, 14 en Napo, 29 en Pichincha, 4 en Orellana, 12 en Pastaza, 2 en Santo Domingo, 7 en
Santa Elena, 22 en Sucumbos, 24 en Tungurahua
y 19 en Zamora Chinchipe.

Subsecretara de Planificacin, que se encarga

de gestionar el Sistema Nacional de Cultura y
de dirigir el canal de televisin Ecuador TV y la
emisora de radio del Estado, que forman RTV
Ecuador S.A.

18

Departamento de Promocin y Difusin de la

Creatividad, que se encarga de dinamizar e irradiar los procesos creativos y recreativos en el
propsito de aportar al desarrollo humano integral en las distintas especialidades y reas de la
cultura: artes escnicas, msica y fonografa, literatura y el libro, artes del audiovisual, artes
plsticas, otras y nuevas manifestaciones.
16

Archivo Nacional del Ecuador, tambin muy anterior al Ministerio de Cultura. Es un archivo
histrico de carcter permanente y que guarda
fondos documentales de cinco siglos, los que
pertenecen a tres perodos: la poca hispnica,
el breve lapso grancolombiano y el tiempo de
la Repblica. Su sede principal est en Quito
y desde 1993 mantiene una dependencia en la
ciudad de Ambato.

Departamento de Fomento de la Economa y

Cultura, cuyo objetivo principal es el promover
la conformacin de industrias, empresas y microempresas culturales, incentivando su legitimacin y generando pblicos para el
consumo cultural.
Departamento de Gestin Local y Desarrollo,
que tiene como misin promover la democracia cultural participativa, igualitaria e integradora, potenciando los derechos y valores
comunitarios e identitarios, en la perspectiva
del mejoramiento de la calidad de vida.
17

Departamento de Comunicacin Social, que es

el organismo encargado del establecimiento de
vnculos, sistemas y redes comunicacionales,
adems de la difusin de polticas, planes y proyectos culturales.
Consejo Nacional de Cultura (CNC), organismo
creado en 1984, para promover la cultura, y que
hoy funciona bajo el tutelaje del Ministerio de
De acuerdo a www.ministeriodecultura.gob.ec

19

Es evidente que el Ministerio de Cultura y el Sistema

Nacional de Cultura son organismos que se encuentran en proceso de organizacin y consolidacin.
Esos procesos tendrn, seguramente, efectos muy
importantes en la institucionalidad cultural del pas
en los prximos aos.
Hasta aqu hemos descrito las principales instituciones culturales estatales de mbito nacional. Junto
a ellas existen otras de nivel local, representadas por
algunos municipios que han asumido importantes
roles culturales.

15

www.ministeriodecultura.gob.ec

16

www.ministeriodecultura.gob.ec

17

www.sinab.gob.ec

18

www.ane.gob.ec

19

87

Cultura

El Municipio Metropolitano de Quito

Sucre, sino en los teatros Variedades y Mxico

y en otros escenarios, incluso fuera del
Distrito Metropolitano.

20

Es, sin duda, uno de los ejemplos ms notables de

gobiernos locales que han asumido tareas culturales
y han logrado un reconocido influjo, incluso ms
all del mbito estricto de su jurisdiccin.

El Centro Cultural Benjamn Carrin, dotado

de una biblioteca, sala de conferencias y salas
de exposiciones, y dedicado principalmente a
eventos literarios, acadmicos y exposiciones
de arte. Realiza importantes publicaciones.

La organizacin del municipio capitalino tambin

est en transformacin, por lo que el resumen que
ofrecemos a continuacin no es necesariamente
exacto. Sin embargo, podemos decir que el Municipio de Quito organiza su accin cultural a travs
de su Secretara de Cultura, cuyo trabajo se fundamenta en ejes como el fomento a la creatividad, la
memoria y el patrimonio, la participacin y la interculturalidad, y que se encuentra conformada por las
siguientes instituciones:

El Fondo de Salvamento del Patrimonio Cultural de Quito (Fonsal), que se ha dedicado a la

reconstruccin, restauracin y mejoramiento del
Centro Histrico de la capital y de varios espacios patrimoniales en todo el Distrito Metropolitano, como el Centro de Convenciones Eugenio
Espejo, el Centro de Arte Contemporneo (en el
edificio Bicentenario, antiguo Hospital Militar),
los museos de sitio de Tulipe y La Florida y el
parque arqueolgico y ecolgico Rumipamba.
El Fonsal cuenta tambin con una notable rea
editorial con el fin de fomentar la investigacin
sobre temas patrimoniales, apoyar la publicacin de obras que se destacan por su elevada calidad cientfica, literaria y grfica, y ponerlas en
manos de los lectores que a travs de estos ttulos
descubren el patrimonio vivo de Quito.

La Fundacin Museos de la Ciudad, que coordina, gestiona y plantea polticas para el Museo
de la Ciudad, ubicado en el antiguo Hospital
San Juan de Dios; el Yaku Parque-Museo del
Agua, ubicado en los antiguos tanques de almacenamiento de agua en el barrio de El Placer,
y el Museo Interactivo de Ciencia, que funciona en lo que fue la fbrica textil La Industrial,
en Chimbacalle.
El Centro Cultural Metropolitano, que ocupa el
local que en la poca colonial perteneci a la
Universidad San Gregorio de los jesuitas, hoy
muy bien restaurado, y cuenta con la Biblioteca
Municipal, el Museo Alberto Mena Caamao,
una interesante exposicin permanente y varias
salas para exposiciones temporales y otras actividades culturales. El centro tambin gestiona
las dos instituciones que se mencionan en el siguiente punto:
El Centro Cultural Itchimba, dedicado a la promocin de eventos culturales y exposiciones, y
la Casa de las Artes La Ronda que tambin se
dedica a la difusin del patrimonio y de las expresiones artsticas contemporneas.
La Fundacin Teatro Sucre, que organiza y auspicia, principalmente, actividades musicales y
escnicas no solamente en el Teatro Nacional
20
En este punto agradecemos la generosa colaboracin de Ana Mara Armijos,
directora ejecutiva de la Fundacin Museos de la Ciudad, y su equipo, quienes
nos proporcionaron valiosa informacin sobre el MMQ, e incluso revisaron
nuestro texto al respecto. Cualquier error que se haya deslizado es, desde luego, de nuestra sola responsabilidad. Vase tambin www.museociudadquito.
gob.ec

88

21

El Municipio Metropolitano ha contribuido,

adems, con la conformacin de centros culturales
parroquiales en lugares como Alangas, Puembo,
Pullaro, El Tingo, Tumbaco, Conocoto y Chillogallo, entre otros. Cabe tambin mencionar que
cada administracin zonal del Municipio Metropolitano de Quito tiene un rea dedicada a la gestin
y promocin cultural.

El Municipio de Cuenca
Su trabajo cultural se realiza a travs de la Direccin
Municipal de Educacin y Cultura, cuya misin, de
acuerdo a sus estatutos, es la de consolidar a Cuenca
como una ciudad cultural, mediante programas de
educacin permanente, a travs de la participacin
ciudadana y de instituciones pblicas y privadas;
respetar, fomentar y difundir su diversidad, su patrimonio, su actualidad y sus tradiciones para promocionarla, dentro y fuera del pas, como una ciudad
con identidad propia.
21

www.fonsal.gob.ec

Cultura

Para lograr ese objetivo, el Municipio de Cuenca trabaja con tres propuestas bsicas: msica, arte y tradicin. Con el fin de desarrollar estos tres mbitos, se
ha dedicado una partida presupuestaria para crear
diferentes espacios para la cultura y para la conservacin y ampliacin de bienes culturales.
Adems, el Municipio de Cuenca tiene varias dependencias culturales, algunas de las cuales constituyen
importantes atractivos tursticos:

Museo Municipal de Arte Moderno

Museo Municipal Remigio Crespo Toral
Biblioteca Municipal Daniel Crdova Toral
Quinta Bolvar
Planetario Municipal Ciudad de Cuenca
Galera de la Alcalda
Red Municipal de Bibliotecas Rurales

El Municipio de Ambato
La gestin del Municipio de Ambato gira en torno
al Centro Cultural La Lira, que cuenta con un
museo de arte contemporneo y diversos servicios
turstico-culturales.
Adems, son dependencias del Municipio de Ambato varias casas y quintas del perodo republicano
que se han restaurado:

Quinta de Juan Montalvo

Casa y mausoleo de Juan Montalvo
Quinta de Juan Len Mera
Casa del Portal
Casa Eugenia Mera
Existen varios otros municipios que se esfuerzan por
la proteccin de la cultura y el patrimonio de sus ciudades. Podemos nombrar los municipios de Ibarra,
Otavalo, Manta, Loja, entre otros, pero detallar la
accin de cada uno sera un trabajo demasiado extenso para estas pocas pginas. Bastar, entonces,
con resaltar que la accin de estos municipios ha
ido revalorizando los atractivos tursticos, culturales
y patrimoniales de sus respectivas ciudades. Desde
luego, hay otros municipios que han puesto, relativamente, menos empeo en tareas culturales.

Dentro del mismo mbito de lo pblico, hay otras organizaciones culturales. Como ejemplo de ellas cabe
mencionar al Centro Interamericano de Artesanas
y Artes Populares (Cidap), con sede en Cuenca,
creado por acuerdo entre el Gobierno del Ecuador
y la Organizacin de Estados Americanos (OEA). El
Cidap se ha dedicado a financiar la investigacin y
difusin de la cultura popular ecuatoriana. Cuenta
con un extenso centro de documentacin que tiene
una coleccin de documentos, archivo histrico, archivo sonoro, archivo videogrfico, archivo grfico,
archivo referencia, una biblioteca y hemeroteca y un
centro de publicaciones especializado.
La Orquesta Sinfnica Nacional del Ecuador fue fundada en 1949. Ha recibido varios reconocimientos,
entre ellos, el Premio Nacional Eugenio Espejo en el
ao 2007. Es la ms alta representante de la msica
acadmica en Ecuador. Interpreta obras de la msica occidental y composiciones ecuatorianas.
22

Por ltimo, y aunque sea injusto mencionarlas en

forma tan general y breve, hay una serie de instituciones, algunas pblicas, otras semipblicas o privadas, que realizan importantes tareas culturales.
Entre ellas estn muchas de las universidades ecuatorianas, sea porque mantienen carreras relacionadas con la cultura; porque realizan abundantes
publicaciones culturales; porque han organizado
muchas de las ms grandes, modernas y funcionales
bibliotecas del pas, o finalmente, porque han creado
y mantienen unidades especficamente culturales.
Tal es el caso, simplemente a manera de ejemplo,
de la Pontificia Universidad Catlica del Ecuador,
Quito, que tiene el Museo Jacinto Jijn y Caamao, el
Archivo Juan Jos Flores y un magnfico centro cultural, donde permanentemente se realizan diversas
exposiciones y eventos culturales.
De la misma manera, injusta por la brevedad, hay
que mencionar a las academias. Nombramos a las
dos ms antiguas y prestigiosas:

Academia Ecuatoriana de la Lengua, establecida

en Quito en 1874, forma parte de la Asociacin de
Academias de la Lengua Espaola.
Academia Nacional de Historia, fundada en
Quito por Federico Gonzlez Surez en 1909, publica su centenario Boletn, la ms importante revista ecuatoriana de historia.
www.sinfonicanacional.gob.ec

22

89

Cultura

Esta lista no agota las instituciones pblicas que

hacen cultura. Por ejemplo, dejamos sin mencionar, simplemente por razones de espacio, a
los consejos provinciales, varios de los cuales
tienen bien ganado prestigio en este aspecto.

Las instituciones privadas

En Ecuador existen tambin institutos, organizaciones y fundaciones privadas, con y sin fines de
lucro, que se han dedicado a fomentar la cultura.
Para culminar esta visin panormica de las instituciones culturales ecuatorianas, corresponde
mencionar, a manera de ejemplos, algunos de
esos organismos.
El Centro de Investigaciones Ciudad, busca contribuir a que se haga efectivo el ejercicio del derecho a
vivir bien en la ciudad en condiciones justas y democrticas. Genera conocimientos y propuestas a travs
de procesos de investigacin, formacin, difusin,
documentacin, consultora, asesora, intervencin,
monitoreo, evaluacin y acompaamiento, a nivel urbano, local, nacional e internacional. En sus instalaciones se puede encontrar una excelente biblioteca y
archivo sobre el desarrollo urbano de las principales
ciudades del Ecuador, as como abundante informacin respecto a urbanismo y cultura urbana.
23

El Centro Cultural Afroecuatoriano, el cual, desde

su finalidad especfica y partiendo de la realidad del
pueblo negro, se propone colaborar con los afroecuatorianos a la toma de conciencia de su identidad, a
travs de dos ejes complementarios: el anlisis socioeconmico-poltico-cultural y la profundizacin
bblico-teolgica afroamericana, proporcionando a
su organizacin en unin con otros grupos tnicos
y sectores populares, para avanzar en la construccin de una sociedad ms justa y humana. Dentro
de sus actividades est, por ejemplo, la promocin y
organizacin de eventos como los congresos de historia del negro en Ecuador.

importante humanista ecuatoriano del siglo XX.

Pertenece a la Compaa de Jess y tiene su sede en
Cotocollao, al norte de la ciudad de Quito. Cuenta
con una biblioteca compuesta por libros, revistas,
peridicos, folletos y publicaciones menores, un
museo y un extenso archivo documental. En la
seccin Archivo, se conservan muy especialmente
epistolarios, memorias, manuscritos y obras inditas de autores nacionales y documentos que
guardan testimonios de la patria y constituyen verdaderos tesoros. En este archivo, por ejemplo, es posible encontrar documentos pertenecientes a tres
etapas importantes de la vida de nuestro pas: la Colonia, la Independencia y la Repblica.
25

Dentro de las organizaciones dedicadas a promover el acceso a la cultura, cabe resaltar el papel
de las editoriales. Hay varias instituciones de esta ndole, de las cuales nos referiremos solo a dos de las
ms importantes.
Editorial Abya-Yala, organizacin salesiana dedicada, desde 1977, a publicar trabajos sobre las culturas indgenas del Ecuador. Ha ampliado su campo
de gestin hasta incluir el Centro Cultural Abya-Yala,
donde se da espacio a manifestaciones culturales.
La Corporacin Editora Nacional es una editorial de
carcter acadmico, sin fines de lucro, dedicada a difundir estudios sobre Ecuador, fundamentalmente
en el rea de ciencias sociales, y elaborar manuales
para estudiantes. Entre sus colecciones estn:

Biblioteca de Historia
Biblioteca Ecuatoriana de Arqueologa
Biblioteca General de Cultura
Biblioteca de Ciencias Sociales

24

En el mbito documental existen algunos archivos y

bibliotecas, as como fondos editoriales importantes,
que no forman parte de las redes gubernamentales,
pero que son un gran aporte a la investigacin y difusin de la cultura ecuatoriana. Quiz el ms relevante sea la Biblioteca Ecuatoriana Aurelio Espinosa
Plit, que lleva el nombre de su fundador, el ms

Biblioteca Bsica del Pensamiento Ecuatoriano

Biblioteca Ecuatoriana de Ciencias
Biblioteca Ecuatoriana de la Familia
Biblioteca General de la Cultura
Nueva Historia del Ecuador
En el campo de la msica se destaca la Fundacin Filarmnica Casa de la Msica, organizacin sin fines
de lucro, resultado de la fusin entre la Sociedad Filarmnica de Quito y la Casa de la Msica Hans y Gi

www.ciudad.org.ec

23

www.centroafroecuatoriano.com

24

90

25

www.beaep.org.ec

Cultura

Neustaetter. Cuenta con excelentes instalaciones,

entre las que se destaca una hermosa sala de conciertos de impecable acstica, una de las mejores de
Sudamrica. Cabe resaltar la importante labor de
difusin musical que realiza la fundacin, as como
la circunstancia, no muy comn en Ecuador, de una
organizacin cultural que funciona con excelencia
gracias al entusiasmo y generosidad de sus socios y
patrocinadores y al legado de la filntropa doa Gi
Neustaetter, ya fallecida.
26

En las artes plsticas cabe mencionar al menos las

siguientes organizaciones:
La Bienal de Cuenca, cuyo mandato consiste en organizar una muestra internacional cada dos aos, que
congregue las ltimas manifestaciones de las artes visuales contemporneas. Hasta el momento se han
realizado diez ediciones, la ltima a finales de 2009.
La Bienal ha adquirido un notable prestigio.
27

La Fundacin Guayasamn, que difunde la obra del

artista Oswaldo Guayasamn (Quito, 1919-1999) y
salvaguarda el patrimonio cultural dejado por l.
Administra el museo Capilla del Hombre en Quito
(Bellavista).
28

La Fundacin Casa de Kingman difunde la obra del

maestro Eduardo Kingman Riofro (Loja, 1913-San
Rafael, Pichincha, 1997), cuya casa ha sido convertida
en museo y espacio para eventos culturales.

de Ecuador (Asocine) es otra de las instituciones relevantes en este campo, junto con el Instituto Superior Tecnolgico de Cine y Actuacin (Incine), el
primer centro de educacin superior especializado
en Ecuador, creado en el ao 2005.
Terminamos con una observacin general indispensable. El panorama de la institucionalidad cultural
ecuatoriana est cambiando rpida y profundamente, no solo porque la propia sociedad ecuatoriana atraviesa por una etapa de cambios cada vez
ms rpidos, sino por las polticas del Gobierno de
la revolucin ciudadana, que en lo cultural se expresan principalmente a travs de la prxima promulgacin de la primera Ley de Cultura y la creacin
del Sistema Nacional de las Culturas y del Ministerio
de Cultura. Frente a esas nuevas polticas e instituciones algunos avizoran, con esperanza, el nacimiento de una nueva era caracterizada por un mayor
apoyo del Estado a las actividades culturales y, por lo
mismo, de mayores recursos y posibilidades. Otros,
por el contrario, temen un mayor control, ineficacia y burocratismo de las instituciones culturales
y, por consiguiente, un prximo decaimiento de la
vida cultural, que por su propia naturaleza debera
ser diversa, vital y crtica. Renunciamos a cualquier
pretensin de predecir el futuro y nos limitamos a
sealar el innegable inters acadmico y vital de
los procesos que se estn gestando.

29

Para el caso del teatro y las artes escnicas, la gestin de proyectos como Futuro S, escuela de danza
para jvenes gestionada por Wilson Pico, y la Sala
Mariana de Jess en la CCE, la organizacin del Festival Internacional de Teatro en Manta y la Escuela
de Teatro Casa Malayerba resaltan como los ms importantes. Tambin se puede mencionar a la Fundacin Teatro Bolvar, dedicada a la restauracin de
ese cono quiteo, parcialmente destruido por un
incendio, y a la organizacin de eventos musicales
y artsticos.
En cuanto al cine y las artes audiovisuales en
Ecuador, el principal organismo rector es el Consejo
Nacional de Cine, parte del Ministerio de Cultura,
pero con accin independiente en cuanto a asignacin de presupuestos. La Asociacin de Cineastas
Vase www.casadelamusica.ec

26

www.bienaldecuenca.org

27

www.guayasamin.com

28

www.fundacionkingman.com

29

91

Guayaquil, 1920. Embarque de cacao

2. Economa

Economa

Ecuador: la evolucin
de su economa 1950-2008
Fernando Carvajal
Profesor de la Universidad de Cuenca

Introduccin
El perodo desarrollista de 1950 a 1980
El boom bananero
Ecuador inicia la segunda mitad del siglo XX con el
auge en la produccin y exportacin bananera, con
el que consolida su tradicional modelo primario exportador. Con l se pretende superar un largo perodo de estancamiento, que se inicia en los aos
veinte, con la cada de las exportaciones del cacao,
que contina en los aos treinta por los efectos de
la gran depresin internacional de 1929, y que no
logra ser remontado hasta muy avanzada la dcada
del cuarenta.
El auge de la economa bananera se dinamiza en
medio de un ambiente institucional distinto. Se
acepta la planificacin como instrumento para un
crecimiento ordenado, una mayor intervencin del
Estado para armonizar los intereses de los grupos
de poder en juego, y se recurre con frecuencia a la
ideologa del desarrollo elaborada por la Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal)
e inspirada en el keynesianismo, como factor de cohesin de las pugnas sociales. Se intenta un reacomodo de las fuerzas polticas y sociales dominantes
en pos de un nuevo proyecto de pas. En efecto, funciona un tcito acuerdo entre los sectores oligrquicos tradicionales, los grupos emergentes de una
burguesa vinculada a la actividad industrial y los
sectores medios urbanos, acuerdo orientado a una
modernizacin de la produccin y la sociedad a
travs del proyecto regional de la industrializacin
por sustitucin de importaciones.

Con la produccin y exportacin bananera se provocan importantes cambios en la economa ecuatoriana: se ampla la frontera agrcola, especialmente
en la Costa; se multiplican las relaciones salariales;
se propicia la pequea y mediana propiedad para la
produccin de la fruta; se realizan importantes obras
de infraestructura vial y portuaria que fortalecen el
proceso de integracin nacional; crecen varias ciudades pequeas e intermedias, Machala, Quevedo,
Santo Domingo; se incrementa el crdito; se incentiva el mercado interno y se produce un importante movimiento migratorio de la Sierra a la Costa.
La gran empresa, extranjera y nacional, si bien adquiere algunas grandes propiedades para la produccin, se concentra en la comercializacin de la fruta,
logra su control monoplico, y por esa va accede a
la mayor parte de la renta generada. Entre la United
Fruit y la Standar Fruit, empresas estadounidenses, y
la Exportadora Bananera Noboa, nacional, concentran ms del 50% de las exportaciones, y no ms de
ocho empresas controlan el 90% (Acosta, 2006: 101).
1

El crecimiento de las exportaciones del banano

ecuatoriano, como el de otros productos primarios
de la regin, fue posible porque ocurre en medio
de la fase expansiva del capitalismo internacional
de posguerra que genera una creciente demanda.
A ello se suma, en el caso de nuestro pas, la oportunidad de sustituir la produccin centroamericana
del banano, cuyas grandes plantaciones, en manos
de empresas transnacionales como las mismas
United Fruit y Standar Fruit, haban sido afectadas
por enfermedades como el mal de Panam y la
La poblacin en la Costa pas del 40,6% en 1950 al 47% en 1962, y a 49% en
1974 (Larrea, 2006: 71).

95

Economa

sigatoka amarilla (Larrea, 2006: 62). En esa coyuntura, juegan un papel destacado la Junta Nacional de
Planificacin, fundada en 1954, y el Banco Nacional
de Fomento que canaliza el ahorro nacional para la
inversin en este sector de la economa.
El boom del banano tuvo un buen comienzo en el
Gobierno de Galo Plaza Lasso (1948-1952), por la
fuerte inversin pblica pactada con las transnacionales y las facilidades de crdito a los productores. A
fines de la dcada del cincuenta, se desaceleran las
exportaciones a consecuencia de la cada de los precios debido a la sobreoferta de la fruta, pues para ese
entonces las plantaciones centroamericanas se haban recuperado, y avanzada la dcada del sesenta,
esta tendencia declinante se agrava por efecto del
agotamiento de la fase expansiva del capitalismo internacional que provoca el deterioro de los trminos
de intercambio para las exportaciones primarias de
Amrica Latina. La balanza comercial en el pas se
hace negativa, los tradicionales problemas de la economa ecuatoriana nuevamente se ponen a flor de
piel y a la espera de un nuevo boom, que llega en los
aos setenta con el oro negro.
Las exportaciones crecieron de 63,1 millones de dlares en 1950 a 102,56 millones en 1960, y a 199,07
millones en 1971; mientras las importaciones pasaron de 41,33 millones en 1950 a 115,18 en 1960, y
a 340,1 en 1971, haciendo que la balanza comercial
sea positiva solamente hasta 1956; luego, ser negativa hasta la llegada del petrleo. Esto da cuenta de
los lmites del modelo de acumulacin centrado en
la agroexportacin.
2

El paisaje de la Costa ecuatoriana se transform radicalmente con la expansin de la produccin bananera. Larrea (2006) registra que hacia 1948 la mayor
parte de la regin estaba cubierta por bosques naturales, y el desarrollo vial era sumamente reducido. Hacia 1951, la Cepal (El desarrollo econmico
de Ecuador, 1954) estimaba un rea sembrada de banano de 45.000 hectreas, que ascendieron a 142.270
en 1954, a 190.361 en 1964, y a 214.592 en 1968 (2006:
64). Sin duda, un crecimiento acelerado de la economa agrcola ecuatoriana tuvo su contraparte: destruy los bosques hmedos y secos de la Costa.
La produccin bananera en la Costa se complementa con la produccin y exportacin de cacao y
Informacin del Banco Central, publicada por Alberto Acosta (2006: 351).

96

caf, y la produccin de otros bienes para el consumo nacional como arroz, carne, azcar. En las
plantaciones, que de manera preponderante eran
medianas y pequeas, se consolidan relaciones salariales. En la Sierra, en cambio, se reproduce la estructura de la hacienda, el huasipungo y las relaciones
precarias; su produccin de cereales, papa, horta
lizas, lcteos estaba destinada al mercado interno.
Los bajos costos de la produccin de alimentos permita abaratar la reproduccin de la fuerza de trabajo a nivel nacional y con ello ganar competitividad
para las exportaciones. De hecho, las remuneraciones de los trabajadores de las plantaciones ecuatorianas estaban por debajo de la de los trabajadores
centroamericanos. A estas actividades econmicas
se suman la comercial y financiera que captan importantes valores de la riqueza generada. En las ciudades, los sectores medios encuentran opciones de
empleo gracias a la ampliacin de la burocracia estatal, as como otros sectores encuentran oportunidades laborales por la creciente obra pblica.
La estabilidad de la economa ecuatoriana en este
perodo propici tambin la estabilidad poltica.
Como antecedente, si se hace un recorrido desde
1925, ao de la Revolucin Juliana, hasta 1948, entre
presidentes electos democrticamente, encargados
del poder y jefes supremos o dictadores, el pas soport 23 Gobiernos, un promedio de uno por ao
(Llerena, 2006: 115), manifestacin evidente de la
crisis de hegemona que dominaba el escenario poltico nacional. En contraste con ello, se gener un
proceso organizativo de los sectores subalternos
como el campesinado, los trabajadores y los estu
diantes universitarios agrupados en la FEI, las centrales sindicales y la FEUE respectivamente, que
participaron de manera gravitante en algunas coyun
turas, como en La Gloriosa de 1945. En el perodo de
la estabilidad, le suceden al presidente Galo Plaza:
Velasco Ibarra (1952-1956), que por nica ocasin,
en sus cinco perodos, culmina su Gobierno, y Camilo Ponce Enrquez (1956-1960), en cuyo rgimen
se enciende una vez ms la conflictividad social y
poltica que se pone de manifiesto en 1959, cuando
se reprime con violencia una protesta popular en
Guayaquil que deja un saldo de cientos de muertos.
El acuerdo de los sectores dominantes, que se expresa en los Gobiernos de un liberal entregado a
los intereses de las empresas estadounidenses,
de un populista de la derecha oligrquica y un

Economa

socialcristiano que renueva la imagen del sector

conservador tradicional, haba llegado a su fin. Termina el auge bananero, se agota el acuerdo oligrquico, fenece el perodo de la estabilidad poltica.
En la dcada del sesenta, tras los cortos Gobiernos
de Velasco Ibarra y Arosemena Monroy, la Junta Militar que gobierna el pas entre 1963 y 1967 propone,
en el marco de un rgimen dictatorial y represivo, un
programa desarrollista que contempla medidas proteccionistas para la industria, reforma agraria, modernizacin urbana, continuar con la vialidad y el
fortalecimiento de las instituciones del Estado. Por
supuesto, esta dictadura surge como un eslabn en
las estrategias anticomunistas acordadas entre los
sectores militares de la regin y el Departamento de
Estado de Estados Unidos, como una respuesta al
triunfo de la Revolucin cubana, y para hacer frente
a la emergencia de varios proyectos insurgentes en
Latinoamrica. Por su naturaleza, este Gobierno no
estuvo en posibilidades de armar una alianza con los
sectores de la sociedad interesados en un proyecto
desarrollista o un programa reformista. La dictadura
naci, creci y muri en la ms absoluta soledad; ni
la oligarqua, ni las burguesas emergentes, ni los
sectores medios, y mucho menos los trabajadores y
campesinos podan respaldarla.
Sin embargo de ello, medidas como la reforma
agraria, que pretenda modernizar la estruc
tura
productiva para satisfacer las necesidades del capitalismo ecuatoriano, tuvieron cierta apli
ca
cin;
de hecho, tierras en manos de la asistencia social
y la Iglesia fueron revertidas a varias comunidades
campesinas. Se inicia la entrega de huasipungos, se
extienden las relaciones salariales y empieza una
lenta transformacin de las tradicionales haciendas
en empresas, como las ganaderas o algunas agrcolas
mecanizadas en los valles. Estos procesos fortalecen
los flujos migratorios de trabajadores hacia las ciudades. Los cambios de la estructura agraria a partir
de la ley de 1964 tuvieron limitada incidencia en el
rgimen de tenencia de la tierra, ms an si se considera que las comunidades indgenas y los exhuasi
pungueros fueron confinados a las tierras ms altas
y menos productivas. Los cambios en el agro se complementan con una agresiva poltica de colonizacin en el Oriente, mediante la cual se desactivan
conflictos sociales por el acceso a la tierra, y constituyen, adems, una salida a las crisis de sequa en
varias provincias de la Sierra y la Costa.

La regin centro sur de la Sierra, conformada por

Caar y Azuay, durante las dcadas de los aos cincuenta y sesenta vive un proceso distinto. En estas
provincias de tradicional especializacin en las actividades artesanales, la produccin y exportacin del
sombrero de paja toquilla se convierte en el vehculo
de integracin al comercio internacional, y en el eje
en torno al cual se dinamiza la economa regional.
Sin embargo, estas actividades entran en una severa
crisis por la cada de los precios internacionales del
sombrero, con lo cual se desarticulan los principales
mecanismos de acumulacin para el sector empresarial y, al mismo tiempo, de reproduccin de la
vida familiar en la poblacin rural. La crisis del sombrero de paja toquilla marca una tendencia distinta
a la que vivi la Costa ecuatoriana, pues impulsa un
proceso emigratorio importante, primero a nivel interno con las estrategias de colonizacin al Oriente
y la vinculacin a la produccin estacionaria de la
Costa, y ms tarde, hacia el exterior. All encontramos
a los emigrantes pioneros que construyeron las primeras rutas y caminos subrepticios para llegar a
Nueva York o Chicago, que tejieron las primeras
redes, que abrieron posibilidades para el empleo y
crearon lenguajes y canales de comunicacin en sociedades culturalmente extraas, poco tolerantes
cuando no hostiles. Migracin a la que se suma
otra corriente que, desde otras provincias del pas,
se dirige a Venezuela, Canad y los propios Estados
Unidos, atrada por el crecimiento de sus economas.
El boom petrolero
En la dcada de los aos setenta, el proyecto desarrollista encuentra mejores posibilidades materiales
para su realizacin; sin embargo, el sujeto social y
poltico encargado de su conduccin no termina de
configurarse. Ello explica que luego de los Gobiernos
interinos de Clemente Yerovi y Otto Arosemena; de
los Gobiernos de Velasco que asume su quinta presidencia tras las elecciones de 1968 y como dictador
desde 1970, sean nuevamente las Fuerzas Armadas,
a travs del general Rodrguez Lara, quienes se encarguen de dirigir los destinos del pas desde 1972,
en un momento en que se inicia la exportacin petrolera que aporta ingentes recursos para la gestin del pas. Ciertamente, un proyecto desarrollista
como el que se impone en la regin no poda ser liderado por la vieja oligarqua; tampoco se contaba
con una burguesa que se haya consolidado como

97

Economa

clase y est dispuesta a romper su tradicional subordinacin a los crculos oligrquicos. Los militares,
una vez ms, llenaron el vaco.
La dictadura militar, con su Plan de desarrollo nacionalista y revolucionario 1973-1977, se propuso utilizar
los excedentes de la exportacin petrolera para transformar la estructura productiva nacional; impulsar
un plan de industrializacin sustitutiva de importaciones; diversificar la produccin nacional; ampliar el
mercado interno; fortalecer los procesos de integracin regional, particularmente en el espacio andino,
y modernizar la estructura del Estado. Un programa
de Gobierno que corresponda a una ideologa que
ya se haba regado en el pas. La dictadura dicta una
segunda Ley de Reforma Agraria (1973) para ejecutar varias polticas orientadas a desconcentrar la
propiedad de la tierra, y aplica otros decretos ejecutivos (como el 1001 de la dictadura velasquista) para
atender aspiraciones de las cooperativas campesinas
organizadas en la Costa.
Algunos indicadores sealados por Larrea dan
cuenta de la dependencia de la economa ecuato
riana respecto al recurso petrolero, que a su vez
pone de manifiesto su vulnerabilidad. Las exportaciones petroleras crecen de manera acelerada de
199 millones de dlares en 1971 a 1.124 millones en
1974, y alcanzan 2.481 millones en 1980. Cifras que
toman en cuenta el incremento de los precios de 2,4
dlares el barril a 13,4 y luego a 35,2 dlares para
los mismos aos, es decir, que en una dcada se incrementan ms de diez veces. El petrleo ha contribuido, en promedio, con el 47% de las exportaciones
del pas entre 1972 y 2003; las rentas petroleras han
significado un 45% de los ingresos del Estado entre
1987 y 1996, y el 33% entre 1997 y 2003 (Larrea, 2006:
92). La poltica petrolera, al menos en el perodo de
Rodrguez Lara, tiene un corte nacionalista: hizo
posible la participacin en el crtel de la Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo (OPEP), la
conformacin de la Corporacin Estatal Petrolera
Ecuatoriana (CEPE), la construccin de la Refinera
Estatal en Esmeraldas y la constitucin de Flota Petrolera Ecuatoriana (Flopec).
En la dcada del setenta, la industria tiene un crecimiento importante gracias a las polticas protec
cionistas, el crdito y las subvenciones del Estado.
Su tasa de crecimiento tiene un promedio de 9,1%,
que contrasta con el decrecimiento en el orden de

98

0,7% en el perodo 1982-1990, y la leve recuperacin

del 1,9% en la siguiente dcada. Tras el perodo desa
rrollista, las polticas de ajuste estructural iniciadas
en 1982 provocan una virtual desindustrializacin.
En Ecuador, como en varios pases de la regin, esta
industrializacin tuvo varias limitaciones, entre
otras: a) haber conferido mucha atencin a la inversin en capital fijo y desatender la expectativa
de empleo; b) mantener bajas remuneraciones a
los trabajadores; c) depender del mercado externo
en la provisin de insumos para la produccin (Larrea sostiene que en un 80%); d) sostener una dbil
articulacin con otros sectores de la economa;
e) reproducir una apertura indiscriminada al capital transnacional, a pesar de las regulaciones del
Acuerdo de Cartagena, y f ) consolidar una estructura monoplica.
La dictadura de Rodrguez Lara cumple con buena
parte de su programa: avanza en la aplicacin de la
reforma agraria en la Sierra, entrega tierras a las cooperativas arroceras en la Costa, ampla la frontera
agrcola en el Oriente con los procesos de colonizacin; canaliza importantes inversiones para la infraestructura de generacin hidroelctrica, y cumple
con los acuerdos en funcin de la integracin regional andina. Esas polticas se complementan con
otras acciones reformistas para mejorar y diversificar la produccin y distribucin, y as potenciar el
mercado interno, como la presencia de la Empresa
Nacional de Almacenamiento y Comercializacin
(ENAC), la Empresa Nacional de Productos Vitales
(Enprovit), la empresa de fertilizantes, la construccin de silos. No hay avances importantes en la redistribucin de los ingresos en favor de los ms
necesitados; es ms, los sectores de ms bajos ingresos disminuyeron su participacin en el ingreso
nacional. Y es que la estrategia de desarrollo que se
impulsa en el pas, de manera similar a lo que ocurre
en otros pases de la regin, hace que este modelo
sustitutivo de importaciones permita un mejora
miento en la calidad de vida de los sectores medios.
Sin duda, los ms beneficiados del proceso son esos
emer
gentes sectores empresariales estructurados
monoplicamente y, tras de ellos, las viejas oligarquas que se modernizan para acoplarse al nuevo
modelo de acumulacin de capital.
3

La participacin de los trabajadores a travs de los sueldos y salarios que fue

del 54% del valor agregado en 1960, cae al 33% en 1970 y al 30% en 1975 (Pacheco, 19, 169).

Economa

El trnsito de la dictadura de Rodrguez Lara a la

del triunvirato marca el fin de la fugaz aplicacin
del modelo desarrollista en Ecuador. Si bien hemos
considerado el ao 1982 como el punto de inflexin
entre el desarrollismo y la vigencia de las polticas
de ajuste estructural, hay que reconocer que desde
1977 se inicia una poltica para desarmar la estrategia cepalina.
La poca dorada de la posguerra concluye a fines de
los sesenta. Estados Unidos enfrenta un grave dficit
en la balanza de pagos. Sin respetar acuerdos internacionales, dispone en 1971 la inconvertibilidad
del dlar. Terminado el primer lustro de la dcada
del setenta, la economa internacional se sumerge
en una prolongada crisis. Esa crisis econmica y
la crisis militar en Medio Oriente explican el vertiginoso incremento de los precios del petrleo que
beneficia a la economa ecuatoriana, como explica
tambin la circulacin de grandes volmenes de
dlares por Latinoamrica, que incentivan el irresponsable endeudamiento de los Gobiernos y del
empresariado privado. Esta crisis marca el final del
predominio del pensamiento desarrollista y su sustitucin por un nuevo paradigma: el monetarista, que
da sentido a los programas del ajuste estructural.
No es extrao, por tanto, que con el triunvirato militar, en la segunda mitad de la dcada del setenta, se
cambie la legislacin agraria; se supriman las polticas proteccionistas para la industria; se incursione
en un agresivo endeudamiento externo; se resquebrajen las posiciones nacionalistas del perodo anterior; se reprima de manera severa al movimiento
sindical y campesino; se forje un ambiente de violencia en el pas, testimonio de lo cual fue la masacre
perpetrada contra los trabajadores en el ingenio azucarero Aztra y el asesinato del dirigente del Frente Radical Alfarista, Abdn Caldern Muoz. Las fuerzas
sociales y polticas del pas presionan a la dictadura
para recuperar el orden democrtico constitucional.
Se prepara un plebiscito para escoger una constitucin de entre dos proyectos, y luego se organiza el
proceso electoral en que compiten por la hegemona
los tradicionales grupos oligrquicos provenientes
del viejo modelo de acumulacin primario exportador, modernizado en las dcadas de los aos sesenta y setenta, y los nuevos sectores empresariales
4

Para 1975 la deuda externa se ubica en 512,7 millones de dlares, 12% del PIB;
para 1979 en 3.554,1 millones, que representa el 38% del PIB, y para 1982 en
6.632,8 millones, es decir, el 50% del PIB.

formados en la poca desarrollista, muchos de ellos

con orgenes en la oligarqua terrateniente serrana.
La ideologa dominante, sin duda, acompaa a estos
ltimos; el poder, sin embargo, corra a favor de los
primeros. Luego de una corta transicin, la vieja y experimentada oligarqua, de mano del Partido Social
Cristiano, recupera el poder para ejercerlo por varias
dcadas, incluso con la presencia de Gobiernos socialdemcratas y democratacristianos de por medio.
Con la muerte de Jaime Rolds, en 1981, se diluye el
programa reformista, e irnicamente, con la gestin
presidencial de Osvaldo Hurtado, fenece el discurso
desarrollista; se cierra el perodo 1950-1982 con una
economa que ha crecido seis veces, a una tasa promedio del 5,8%; entran galopantes los programas de
ajuste estructural. La Constitucin de 1978 vino a
ser la expresin normativa de lo ya vivido, y entra en
contradiccin con lo que estaba por construirse, el
proyecto reconocido socialmente como neoliberal.

El perodo neoliberal de 1980 a 2006

La globalizacin neoliberal
La crisis de 1973-1975, caracterizada como una crisis
de sobreproduccin, se genera en los pases centrales
y da lugar a una larga depresin de la economa mundial. Se pone de manifiesto el agotamiento del patrn de industrializacin que haba dinamizado la
economa desde los aos cuarenta y su divisin internacional del trabajo. Se crean las condiciones para la
quinta revolucin cientfico-tcnica que servir de soporte para la reestructuracin productiva del capital y
la posibilidad de emprender en una nueva onda larga.
Las empresas transnacionales, que desde los aos setenta asuman de manera creciente el control de las
actividades productivas, el comercio, la produccin
de conocimientos, los servicios y en especial el sector
financiero, son las llamadas a dirigir esta reestructuracin productiva, ncleo vertebrador de esta fase de
la mundializacin.
En la dcada de los aos ochenta, Estados Unidos
y Gran Bretaa, liderando a las grandes potencias
mundiales, ejecutan medidas orientadas a la recuperacin de la hegemona, estrategia que acompaa a la reestructuracin del capital. Se aplican
las nuevas tecnologas de la informacin y comu
nicacin, la microelectrnica, la gentica, la robtica, para relanzar la produccin capitalista mundial.

99

Economa

Sin embargo, los esfuerzos fueron insuficientes; los

resultados obtenidos a lo largo de esa dcada dejan
ms frustraciones que xitos. Si el producto interno
bruto per cpita PIB/pc para la economa mundial
en la dcada de los sesenta haba crecido a un promedio superior al 3%; si en la dcada del setenta,
en que se inicia la crisis, lo haba hecho a un ritmo
del 2%; en los aos ochenta, apenas creci a un promedio algo superior al 1%, y en la ltima dcada del
siglo pasado, lleg a un 1,3% (Cepal, 2003).
La opcin de reestructurar el aparato productivo en
los centros requera una alta centralizacin de los capitales para su financiamiento. Ello provoc un acelerado retorno de las masas de valor que en la dcada
anterior se haban dispersado hacia las periferias
como ofertas crediticias de bajo rendimiento. Este
retorno va acompaado de una elevacin sin precedentes de las tasas de inters, que desencadena la
crisis de la deuda, que hasta el presente asfixia las
posibilidades de desarrollo en las periferias. Los organismos internacionales del Bretton Woods se convierten en los instrumentos de presin encargados
de elaborar, negociar e imponer los programas de
ajuste que hacen posible trasladar los recursos de las
periferias a los centros. Segn Acosta (2006), entre
1980 y 1990, Amrica Latina realiz transferencias
netas de capital hacia los pases desarrollados por
un valor de 228 mil millones de dlares, sobre todo
a los acreedores de Estados Unidos. Esto significa
que en esa dcada se hace un pago neto de 228 mil
millones de dlares; lo curioso es que la deuda que
estuvo en 1980 en 222 mil millones, con nuevos crditos y por la magia de las tasas de inters, escala a
442 mil millones para 1990. Para el caso del Ecuador,
seala este autor, entre 1980 y 2000 el pas pag por
concepto de capital e intereses 75.908,2 millones de
dlares, y en el mismo lapso recibi como nuevos
desembolsos 65.678,8 millones: transferencia neta
negativa de 10.229,4 millones, a pesar de lo cual la
deuda creci en 6.931,7 millones, pues pas de 6.633
a 13.564,5 millones en el perodo mencionado
(Acosta, 2005: 156).
Si tomamos en cuenta que en la mayora de los
pases de Amrica Latina, siguiendo las recomen
da
ciones del Fondo Monetario Internacional
(FMI) en sus cartas de intencin, se hizo lo que en
Ecuador ejecut el presidente Hurtado a travs de la
sucretizacin, esto es, trasladar buena parte de la

100

deuda privada al Estado para que sea cubierta con

los recursos de la sociedad, tendremos que los trabajadores y pueblos de Amrica Latina terminan financiando la reestructuracin produc
tiva de los
pases desarrollados.
Como toda gran crisis, esta pone en el banquillo de
los acusados al pensamiento dominante anterior, el
keynesiano, y sobre su interpelacin pretende legitimar a uno nuevo, llamado a sustituirlo, ms all
de que lo nuevo termine siendo un maquillaje de
algo extrado del bal de la historia. En torno a ese
pensamiento de matriz neoclsica se configuran los
programas de ajuste estructural con el propsito de
lograr la estabilidad macroeconmica, convertida
en el gran objetivo y razn de ser de las economas
y los Estados. La aplicacin del programa se hace en
distintas fases; en una primera, se procura la liberalizacin de los mercados internos, el aperturismo,
la privatizacin de los bienes pblicos y la flexibili
zacin laboral, atendidas en la dcada de los aos
ochenta; en una segunda, lo relacionado a las polticas pblicas focalizadas para atender a la poblacin en extrema pobreza y que se aplican de manera
preferente en la dcada del noventa, y finalmente,
en una tercera, las reformas institucionales como
en la administracin de justicia o en la organizacin
territorial a travs de la descentralizacin que corresponden al recetario de inicios del nuevo siglo.
Los efectos del ajuste
En el pas, las polticas de ajuste estructural, acompaadas de la ideologa neoliberal, han dominado
el curso del capitalismo desde 1982 hasta el primer
lustro de la dcada de 2000. Han sido parte de este
proyecto los Gobiernos de Hurtado, Febres Cordero,
Borja y Durn Balln (con el que se cierra el perodo
de estabilidad democrtica). Luego, los Gobiernos
del perodo de la inestabilidad, que se inicia con la
eleccin de Bucaram en 1996 y su cada a los pocos
meses, a quien le siguen Alarcn, Mahuad (tambin
elegido y derrocado), Noboa, Gutirrez (elegido y
derrocado), y Palacio que cierra el perodo, sin incluir algunos otros fugaces personajes que se encargaron del poder por algunas horas. Han llegado al
Gobierno todos los partidos polticos de la derecha
y el centro que han sido fuertes en sus estructuras
organizativas, en influencia electoral o en presencia
ideolgica; en efecto, han estado la demo
cra
cia

Economa

cristiana, la socialdemocracia, los socialcristianos,

los conservadores, los populistas de centro derecha,
as como los inorgnicos que oportunamente
aprovechan los desajustes que se presentan a la hora
de establecer los acuerdos entre los grupos dominantes. En este perodo, la hegemona corri a favor
de la fraccin oligrquica de la Costa que, desde la
funcin Ejecutiva o Legislativa, impuso las reglas de
juego para el ejercicio del poder, la manera de gestionar la crisis y el reparto de la riqueza, sea con
Gobiernos directamente controlados por sus estruc
turas polticas o con Gobiernos de la oposicin ideolgica como el de la Izquierda Democrtica.
Los planes econmicos del cuarto de siglo neoliberal se ejecutan en medio de dos tendencias; por
un lado, la reinsercin subordinada a la economa
internacional y, por otro, la exclusin creciente de
importantes sectores de la sociedad que no se acoplan a esa dinmica. Por el lado de la reinsercin: a)
se opera una reconversin productiva de carcter
regresiva, esto es, se reprimariza la economa con la
que participa el pas en el comercio internacional;
b) se incrementa la vulnerabilidad de la economa
en sus relaciones externas, pues los productos primarios, de manera especial los recursos energ
ticos como el petrleo, entran en una fase de severa
inestabilidad en sus precios, con lo que se agudiza,
adems, el deterioro de los trminos de intercambio;
c) se debilita el mercado interno y con ello el tejido
productivo nacional; d) se incentiva la concentracin econmica en torno al polo de vinculacin externa, generando all un fuerte nexo local-global que
restringe la intervencin del Estado nacional; fortalece las tendencias autonomistas y las polticas que
desde lo local se orientan a subordinar al resto de la
sociedad, de manera particular a los espacios que
contribuyen a la reproduccin de la fuerza de trabajo.
Desde el lado de la exclusin encontramos a importantes sectores de la sociedad con bajos ingresos y
restricciones para participar en la rbita del consumo
de bienes y servicios. Su aparato productivo tiene
pocas oportunidades para mejorar su productividad
y participar con ventaja en los mercados internacionales. Aqu se encuentran empresas artesanales y pequeas y medianas industrias con dificultades para
acceder al crdito y asistencia tcnica; su produccin
se orienta al mercado interno, que debe enfrentar los
lmites por la creciente pauperizacin.

Si bien en los sectores integrados en la dinmica

de la globalizacin predominan las relaciones salariales, no es menos cierto que estas se precarizan a
partir de mecanismos como la tercerizacin, la falta
de proteccin social y los bajos salarios. En los sectores excluidos, a pesar de que encontramos relaciones salariales, se expanden las actividades a
cuenta propia. Los nexos de parentesco y relaciones
comunitarias se convierten en fuertes inyecciones
para la reproduccin de la vida familiar.
Las polticas de concentracin de la riqueza se expresan con claridad en los indicadores del Instituto
Nacional de Estadsticas y Censos (INEC). Para la poblacin urbana, entre 1990 y 2000, los nueve deciles
de la poblacin ven restringir sus ingresos, mientras el decil de mayores ingresos ve incrementar los
suyos, al pasar del 35,4 al 45,3%. El 50% de la poblacin que en 1990 acceda al 20% de los ingresos, para
el ao 2000 solamente llega al 15,3%, y el 20% ms
pobre que en 1990 acceda al 4,9%, en 2000 llega al
3,3%. En una mirada comparativa para la regin
latinoamericana, Ecuador es el nico pas, en un estudio sobre 21 pases, cuyo gasto social como porcentaje del PIB entre 1990 y 2003 disminuye. Entre
2002 y 2003, Amrica Latina destina en promedio el
13,1% de su PIB a gasto social, Ecuador apenas llega
al 5,7%; qu decir cuando Uruguay y Argentina destinan el 20,9 y el 19,4%, o Cuba que lo hace en un
29,2%. El gasto social per cpita para ese perodo en
Ecuador es de 76 dlares, cuando el promedio para
esos 21 pases de Amrica Latina es de 481 dlares.
Nos disputamos con Honduras, Guatemala y Nicaragua los ltimos lugares en atender las necesidades
humanas fundamentales. Los efectos sociales se expresan en un incremento sensible de los niveles de
pobreza e indigencia, se polariza ms la sociedad,
y crecen los niveles de violencia e inseguridad. Con
el pasar de los aos, el ajuste estructural provoca
un creciente desajuste en las formas de representacin poltica que se manifiesta en la inestabilidad, la
crisis de los partidos polticos, el peso creciente de
las formas populistas y clientelares. Paralelamente
tenemos la conformacin de nuevos movimientos
sociales encargados de canalizar las aspiraciones de
los sectores subalternos de la sociedad.
5

INEC, Encuestas urbanas de empleo y desempleo. Distribucin del ingreso per

cpita de los hogares urbanos segn nivel socioeconmico 1990-2000.

101

Economa

Neoliberalismo y migracin
La reproduccin de la vida familiar en una poca de
crisis, necesariamente, est vinculada con los fenmenos de la movilidad humana. Desde la dcada del
ochenta se observa un crecimiento de la tendencia
emigratoria en el pas, sobre todo hacia Estados
Unidos. En los aos noventa, a esa tendencia se
suma la emigracin hacia Europa. Pero a finales de
esta dcada, entre 1998 y 2000 se provoca una virtual
estampida hacia Espaa y se mantienen los ritmos
migratorios hacia Estados Unidos. Esta explosin
migratoria se relaciona con los efectos de la crisis
econmica de 1997, en que el precio del petrleo
haba descendido hasta siete dlares por barril, la
crisis productiva a consecuencia del fenmeno de
El Nio, y especialmente por los efectos de las polticas de ajuste estructural que condujeron al estancamiento econmico, a la mayor desigualdad en la
distribucin de la renta y, finalmente, al esquema
de la dolarizacin, medida que supuso una fuerte
devaluacin. Se estima que la poblacin emigrante
entre 1998 y 2000 pudo llegar al milln de personas,
que representan el 20% de la poblacin econmicamente activa, con fuertes impactos econmicos y sociales internos, habida cuenta de que el mayor flujo
corresponde a jvenes y mujeres. Se estima tambin
que para 2005, la poblacin emigrada llegara a los
dos millones quinientos mil. Esto significa que para
el comportamiento de la economa ecuatoriana, la
presencia de las remesas, junto a la exportacin petrolera, se ha convertido en uno de los componentes
sensibles para el sustento de la dolarizacin.
6

Presencia de nuevos movimientos sociales

La lucha por la tierra, que caracteriz al movimiento
campesino-indgena durante las dcadas de los
aos cincuenta, sesenta y setenta, da un giro importante en la dcada del ochenta. Se transita a una accin que procura romper el rgimen de exclusin
que la sociedad y el Estado han ejercido sobre la poblacin indgena desde la poca colonial. El levantamiento indgena de 1990 marca un hito en la historia
del pas; es el hecho ms trascendente de los ltimos
25 aos, interpela los comportamientos racistas,
6
La emigracin, una expresin de la crisis latinoamericana, una mirada desde la experiencia ecuatoriana, trabajo realizado por Fernando Carvajal dentro del proyecto del Departamento de Investigaciones de la Universidad de
Cuenca. En este trabajo se hace un anlisis de la crisis del pas y sus efectos en
la migracin.

102

autoritarios, excluyentes, de intolerancia tnica

y cultural de una sociedad que se construa de espaldas a uno de sus ms significativos integrantes.
Este movimiento levant la tesis de la plurinacionalidad, desarroll expresiones simblicas que le permitieron consolidar su identidad interna, y realiz
mltiples acciones que le confirieron una fuerte autoridad moral y poltica en el pas. En 1996 construy su
representacin poltica a travs del movimiento Pachakutik, con una agenda que le permiti constituirse
en la voz de los sectores excluidos, empobrecidos y
marginados por el neoliberalismo en Ecuador.
El movimiento indgena, agrupado en la Conaie, durante los aos noventa, se convierte en la organizacin social ms importante, no solamente de los
indgenas sino de toda la sociedad. Esa represen
tacin le permite jugar un papel destacado en la escena poltica nacional tras los cuestionamientos a
los Gobiernos de Bucaram, Mahuad, en la alianza
y ruptura con Lucio Gutirrez. De alguna manera, le toma la posta al movimiento sindical y a las
organizaciones de los sectores medios que durante
las dcadas de los setenta y ochenta cumplieron una
activa participacin de resistencia a las medidas antiobreras de la dictadura militar, primero, y a las polticas concentradoras del neoliberalismo, ms tarde.
Con la emergencia del movimiento indgena, temas
como la plurinacionalidad, la diversidad cultural, las
identidades, la descentralizacin y autonoma territoriales, el extractivismo, el agua, la minera, el derecho indgena, la consulta previa, han pasado a ser
debates fundamentales para las estrategias de vida
de las colectividades.

El nuevo Gobierno y sus retos

Con la eleccin de Rafael Correa como presidente,
se abre un nuevo momento en la historia. Se cierra
el perodo de inestabilidad poltica que caracteriz
al pas entre 1996 y 2006; se da inicio a otro ordenamiento jurdico y constitucional, nuevas reglas
de juego que toman en cuenta la crisis de representacin de los partidos y movimientos polticos.
La nueva Constitucin, aprobada en 2008, recoge
varias de las expectativas planteadas por los diversos movimientos sociales, equidad de gnero,
demandas ambientalistas, propuestas de seguridad social para distintos sectores de la poblacin,

Economa

aspiraciones culturales, reivin

dica
ciones territoriales, reformas en los sistemas de salud y educacin,
vigencia de un nuevo sistema de justicia y participacin. La amplitud y diversidad de enfoques, as
como la urgencia, que motivaron la discusin en la
Constituyente, explican tambin algunas de sus falencias. En todo caso, en torno a este proceso se present un interesante debate nacional.
El Gobierno de Correa surge como expresin de la crtica al pasado neoliberal. Tiene como reto, por tanto,
armar una estrategia de desarrollo alternativa, que
responda a las expectativas de tantas demandas acumuladas por la sociedad tras un cuarto de siglo de
neoliberalismo, en condiciones en que el Gobierno
no dispone de una estructura poltica que le facilite
el proceso de conduccin; es ms, que no siente su
necesidad. Adems, no cuenta con los mecanismos
que le permitan construir alianzas adecuadas con los
sectores sociales interesados en profundizar un proceso de construccin democrtica, y son cada vez
ms limitadas las opciones para construir una slida
fuerza social y poltica que protagonice los cambios
que el pas requiere. Y es que no se trata de maquillar lo experimentado durante las dcadas pasadas,
sino de transformaciones que tienen un carcter es
tructural frente a la propiedad, a la produccin de conocimientos, la superacin de formas extractivistas y
primarias en la economa, el fortalecimiento del mercado interno y la diversificacin de la produccin; de
un rgimen de tenencia de la tierra ms equitativo, del
apoyo a la economa social y solidaria fundamental
para la reproduccin de la vida familiar, del mejoramiento de los servicios pblicos en salud y educacin.
Cambios que los ecuatorianos estn a la expectativa
de que puedan emprenderse.
A las dificultades polticas por los desencuentros entre los movimientos sociales y el Gobierno,
se suman los efectos de una severa crisis internacional, comparable a la de 1929, que tiene su epicentro nuevamente en los pases desarrollados, y
que por distintas vas afecta a la economa del pas.
Ecuador debe afrontar la volatilidad en los precios
del petrleo, la cada de las exportaciones de los
productos primarios, y nuevamente el deterioro
de sus trminos de intercambio, el encarecimiento
de las importaciones, las restricciones del crdito
y, de manera sensible, la cada de las remesas de
nuestros compatriotas.

En efecto, las remesas en el ao 2007 llegan a 2.861,1

millones de dlares, y caen en el ao 2008 a 2.478,7
millones de dlares, cuando se asiste a la crisis de
las hipotecas tanto en Estados Unidos como en Espaa. En el ao 2009, cuando la crisis afecta otros
sectores de la economa y aumenta el desempleo, las
remesas nuevamente caen a un valor de 2.146 millones de dlares. Esto significa ms de 700 millones
de dlares de diferencia con 2007 (Flacso, 2009: grfico 37). Sin embargo, hay que indicar que el mayor
impacto, al menos en este perodo de la crisis (que
an est lejos de ser remontada por el capitalismo
internacional) ya pas, pues en 2009 la tendencia en
los ltimos meses es a mejorar la remisin de las remesas, sobre todo desde Espaa, pas que curiosamente tiene mayores dificultades.
Sin duda, no se puede dejar de mencionar que la migracin tiene ahora mayores dificultades debido al
comportamiento que asumen varios de los pases
del mundo desarrollado para frenar el ingreso de la
poblacin en condiciones de irregularidad. Las medidas adoptadas por la Unin Europea y por varias
regiones en Estados Unidos dejan un ambiente de
absoluta intranquilidad para los legtimos procesos
de movilidad humana en esta primera dcada del
siglo XXI. La racionalidad del capital, una vez ms,
contradice los ms elementales derechos de las personas y sus expectativas por una vida mejor.
Empezamos esta seccin analizando la dinmica del
sistema capitalista mundial de la segunda posguerra,
con el trabajo de Pedro Jarrn, profesor de la Universidad de Cuenca, con el que se pretende caracterizar
el escenario general y la dinmica de la economa
mundial, marco que nos permitir reflexionar sobre
las potencialidades y lmites en que discurre la economa ecuatoriana. El capitalismo, lejos de tener un
funcionamiento continuo, se caracteriza por tener
momentos de expansin y depresin, un comportamiento cclico vinculado a las transformaciones tecnolgicas en que se incuban las crisis provocadas
por los mismos factores que motivan su expansin.
Advertir las tendencias actuales del capitalismo, las
distintas dimensiones de la crisis y los posibles escenarios del futuro constituye, sin duda, el marco para
reflexionar sobre nuestro desarrollo.
Adrin Carrasco, con el apoyo de jvenes investigadores del Departamento de Economa de la Universidad de Cuenca, nos presenta una interpretacin

103

Economa

ordenada de la evolucin de los principales indicadores macroeconmicos en estos ltimos sesenta

aos. Establece las caractersticas que diferencian los
distintos momentos, el cmo se concibi la economa
y el desarrollo, al tiempo que reflexiona sobre la pertinencia de varios de los indicadores para comprender
adecuadamente la realidad. Entre los criterios para
definir los distintos perodos, toma en cuenta los elementos dinmicos en el proceso de acumulacin,
sus ritmos y la intervencin del Estado. Para el autor,
desde 2007 se modifica el comportamiento de la economa de las ltimas dcadas; hay un tratamiento
diferente sobre la deuda externa, la superacin del
aperturismo, la recuperacin de la planificacin, as
como la regulacin y el control estatal.
Ximena Endara, profesora de esta misma universidad, nos expone una lectura sobre la relacin entre
poltica, economa y Estado en la segunda mitad del
siglo XX y primeros aos del nuevo siglo. Este ensayo
parte del establecimiento de algunos presupuestos
tericos de esa compleja relacin, y de una mirada
del perodo 1925-1948, reflexiones que aportan los
elementos para caracterizar la transicin del Estado
oligrquico al Estado interven
cionista, as como
para colocar los criterios que permiten diferenciar
los distintos momentos en que ha discurrido esa relacin: el desarrollismo y las dictaduras; el retorno a
la democracia, la crisis y el neoliberalismo; la crisis
del neoliberalismo y su transicin.
Ivn Narvez, profesor de la Flacso, hace una recopilacin de la normativa ambiental y de las polticas
de gestin en Ecuador, teniendo como referente la
preocupacin sobre estos temas en el mbito latinoamericano y mundial. Sin duda, las conferencias
internacionales y sus acuerdos han motivado la formulacin de normas constitucionales y legales, la
creacin de instituciones y la presencia de polticas
pblicas que presionen por un cambio en las visiones del desarrollo que garanticen un mejor uso de
los recursos de la naturaleza desde una perspectiva
de sustentabilidad. Son hitos en este proceso la creacin del Ministerio del Ambiente en 1996 y las constituciones de 1998 y 2008. Se hace un inventario de
los principales problemas ambientales en Ecuador
y de las herramientas para enfrentarlos desde el enfoque neoconstitucionalista.
La investigacin cientfica y tecnolgica, que
tiene importancia en los distintos momentos de la

104

construccin nacional, se convierte en preocupacin del Estado recin en los aos cincuenta con
la Junta Nacional de Planificacin y Desarrollo.
Mximo Ponce pasa revista del marco institucional
en que se ha desempeado la investigacin cientfica y tecnolgica, al tiempo que evidencia la limitada accin de los Gobiernos para atender esta
actividad estratgica para el desarrollo, al punto de
colocarnos en los ltimos lugares en cuanto a dotacin de recursos entre los pases de Amrica Latina.
En los aos recientes, constata el autor, han mejorado los presupuestos para la investigacin en varias
universidades y centros especializados, as como
los esfuerzos encaminados a la innovacin, pero
estamos an muy distantes de responder a las demandas de la sociedad.
Bibliografa
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Quito: Corporacin Editora Nacional.
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capitalista. Espaa: Edit. Icaria.

Economa

Crisis actual de la economa

mundo capitalista
Pedro Jarrn Ochoa
Profesor de la Universidad de Cuenca

1. Marco conceptual
Inmanuel Wallerstein propone entender la historia
de la humanidad como una sucesin de sistemas
histricos. Para el autor existen sistemas histricos
de tres formas, a saber: minisistemas, imperios mundiales y economas mundiales.
Entre 1450 y 1640 surgi una economa mundial basada en el modo de produccin capitalista, que escap de ser absorbida o destruida por un imperio
mundial, y se desarroll a plenitud, absorbiendo
en su expansin a los minisistemas y a los imperios mundiales existentes, hasta convertirse en el
moderno sistema mundial capitalista (Wallerstein,
1979: 93). La principal caracterstica de este sistema
constituye la apropiacin privada de los resultados
del trabajo social, es decir, la expropiacin del valor
creado por los trabajadores en las esferas de la produccin de bienes y servicios.
Ciclo y crisis. El funcionamiento de la economa capitalista no es lineal ni continuo ni equilibrado; al
contrario, se caracteriza por un movimiento cclico
que se sucede a travs de fases de expansin y contraccin, aceleracin y desaceleracin de la produccin de mercancas y, por tanto, de la produccin de
plusvala. Respaldados en evidencia estadstica, los
historiadores de la economa han llegado a registrar
diversos tipos de ciclos: ciclo corto o financiero, de
una duracin aproximada de 40 meses; ciclo medio
o industrial, de una duracin que oscila entre 7 y 10
aos; ondas largas o ciclos tecnolgicos, de una longitud que vara entre 50 y 60 aos, y ciclos seculares
de hegemona.1
Braudel distingue cuatro ciclos seculares en Europa: 1250 (1350) 1507/10;
1507/10 (1650) 1733/43; 1733/43 (1817) 1896; 1896 (1974 - ?). La fecha entre

El ciclo industrial est relacionado con la reposicin

del capital fijo de las empresas. Con la reposicin se
inicia la fase de expansin del ciclo, en la cual se incrementa la produccin, la productividad, los precios, la masa y la tasa de ganancia, as como el ritmo
y el volumen de la acumulacin, lo que se traduce
en sobreacumulacin, es decir, en disponibilidad de
grandes masas de capital que en un momento determinado no pueden invertirse a una tasa de ganancia
igual a la media. La cada de la tasa de ganancia conduce a la crisis, en la que el capital se desvaloriza y se
destruye parcialmente; en el perodo de depresin
que sigue se produce la subinversin, lo que significa que se invierte menos capital del que se podra
acumular, originando que la tasa de ganancia se recupere, lo que a su vez permite la intensificacin de
la produccin y la acumulacin de capital.
la crisis es a la vez una crisis de sobreproduccin de capitales y una crisis de sobreproduccin de mercancas. En su preparacin y en el
estallido intervienen todas las contradicciones
internas del modo de produccin capitalista.
Se puede presentar la crisis como determinada
fundamentalmente por la cada de la tasa de
ganancia en la medida en que las fluctuaciones
de la tasa de ganancia resumen el conjunto de
las contradicciones (Mandel, 2003).

Los ciclos tecnolgicos. El economista ruso Ni-

colai Dimitrievicth Kondratieff descubri que en el

capitalismo funcionan ondas largas de una duracin
aproximada de 50 aos, vinculadas a la existencia

parntesis marca el momento de la crisis. (Citado por Tomassini, 1991: 180).

105

Economa

de capital libre, concentrado, abundante y barato, a

la existencia de grandes proyectos que hacen rentables las inversiones y grandes inventos que se concretan en aplicaciones tcnicas. El optimismo de los
negocios, la incorporacin de nuevos territorios y la
expansin de los mercados generan una onda expansiva general. A la inversa, el incremento del precio del
capital, el incremento del consumo improductivo, los
conflictos militares y los disturbios sociales hacen disminuir la tasa de acumulacin y declinar la inversin,
con la consiguiente cada de la actividad econmica
y los precios; entonces el sistema ingresa en la onda
depresiva. En esta fase depresiva se contrae el campo de inversiones, disminuye la demanda de capital y
se inicia la proliferacin de invenciones tcnicas que
buscan la reduccin de los costes; esto prosigue hasta que otra vez aumenta la acumulacin en manos de
los bancos, el crdito al sector industrial y agrcola se
reactiva y el sistema ingresa a una onda larga expansiva (Martnez, 2001).
Historiadores y tericos, marxistas y no marxistas,
han adherido a la teora de las ondas largas como esquema vlido para explicar el funcionamiento del
sistema capitalista en su etapa industrial; entre ellos
destacan Ernest Mandel, en la dcada de los setenta,
y Carlota Prez, a fines de los ochenta. Sus anlisis
conducen a concluir que la onda larga en su etapa ascendente (fase A) est caracterizada por un comportamiento creciente de la tasa de ganancia, asociada
al despliegue de un conjunto de innovaciones tecnolgicas radicales que configuran una revolucin
tecnolgica; en tanto que la onda larga en su ciclo
descendente (fase B) est vinculada a la cada de la
tasa de ganancia y al agotamiento de los efectos dinmicos de las innovaciones, elementos que propician la introduccin de nuevas formas organizativas
del trabajo y la incubacin de una nueva oleada
de innovaciones.2
2
Es oportuno destacar las posturas tericas relevantes sobre el papel de la tecnologa en el desarrollo. La escuela neoclsica considera a la crisis econmica
como un simple desajuste monetario o una anormalidad en el desarrollo que
puede autocorregirse, y a la tecnologa como un factor externo a la produccin;
los ciclos son explicados de manera mecnica: la fase ascendente como el despliegue de la nueva tecnologa y la fase descendente como resultado del agotamiento. Schumpeter consider el cambio tcnico como endgeno al desarrollo
econmico, atribuyendo la innovacin a la presencia del empresario que acicateado por la competencia busca en los perodos de auge nuevas alternativas
tecnolgicas. Carlos Marx, en la segunda mitad del siglo XIX, lig el desarrollo
tecnolgico a la ocurrencia de la crisis econmica, porque la innovacin est
ligada a la presin de la competencia por incrementar la productividad del trabajo (las empresas que incrementan la productividad por encima de la media
obtienen ganancias extraordinarias). Fue Ernest Mandel quien, en la dcada
de los setenta del siglo XX, retomando las hiptesis de Trotsky, lig las revoluciones tecnolgicas que acompaan a cada onda larga del capitalismo con el
comportamiento de la tasa de ganancia.

106

Revolucin tecnolgica. Segn la teora de la ley del

valor, la produccin es el resultado del trabajo social,
por ello la productividad se mide por la disminucin
de la cantidad de trabajo socialmente necesario para
producir una unidad de valor de uso. Las distintas revoluciones tecnolgicas sucedidas en el capitalismo
han tenido como fin el uso de tecnologas orientadas
a reducir la cantidad de trabajo socialmente necesario para producir una unidad de producto.
Como qued establecido, el ciclo industrial se relaciona con los procesos de obsolescencia y renovacin del capital fijo de las empresas. La renovacin de
la maquinaria se produce a un nivel tecnolgico ms
alto, en un lapso de 7 a 10 aos,3 marcando el inicio
de un nuevo ciclo; la renovacin puede consistir en
la sustitucin de equipo menos productivo por otro
ms productivo, con lo que simplemente se producir la expansin de la produccin, o puede implicar
la reorganizacin completa del proceso tcnico, en
cuyo caso se habr generado una renovacin fundamental de la tecnologa que afecta a todo el aparato
productivo de la sociedad, es decir, se habr producido una revolucin tecnolgica (Mandel, 1972: 111).4
Ondas largas y revoluciones tecnolgicas.
Las revoluciones tecnolgicas
son, en realidad, una constelacin de sistemas tecnolgicos con una dinmica comn.
Su difusin a lo largo y ancho del sistema productivo termina por englobar la totalidad de la
economa. Estas revoluciones conducen a profundos cambios estructurales y estn en la raz
de cada auge de la economa mundial. La Revolucin Industrial en Inglaterra, la era del
ferrocarril a mediados del siglo pasado, la electricidad y el acero Bessemer en la Belle Epoque,
el motor de combustin interna, la lnea de ensamblaje y la petroqumica en el reciente boom
de posguerra, son todos ejemplos de este tipo
de revoluciones de impacto generalizado capaces de transformar el modo de producir, el
modo de vivir y la geografa econmica mundial (Prez, 1986: 48).
Algunos autores sostienen que el desarrollo cientfico-tcnico aceler el perodo de obsolescencia del equipo productivo, acortando el tiempo de su reposicin. El aserto se verifica en la rama de la informtica.

Theotonio dos Santos seala que Mandel se equivoca al no incluir la ciencia

dentro del concepto de revolucin tecnolgica. En los ltimos aos la cuestin cientfica va a entrar tambin en el campo de las revoluciones tecnolgicas
para hacer una revolucin propia, la revolucin cientfico-tecnolgica. (Dos
Santos, s/f: 11).

Economa

Onda
larga

Onda larga

Revolucin
tecnolgica

Energa o
insumo clave

Innovacin
radical

Industrias ncleo de
la acumulacin

Tipo de
empresa

1ra.

1789 - 1847

Revolucin
Industrial

Fuerza
hidrulica

Mecanizacin industrias
del algodn y hierro

Textil
Hierro

Manufactura

2da.

1848 - 1893

Ferrocarril

Carbn
de piedra

Ferrocarril

Transporte terrestre
y martimo

Gran empresa

3ra.

1894 - 1939

Electricidad

Electricidad

Motor elctrico

Siderurgia,
acero, qumica

Monopolio

4ta.

1940 - ?

Automvil

Petrleo

Motor de
combustin interna

Automotriz Petrleo,
petroqumica

5ta.

? ?

Microchip

Microelectrnica

PC, telfono celular,

Internet

Informacin
Conocimiento

Empresa
transnacional
Red de
firmas

Fuente: varios autores. Elaboracin: Pedro Jarrn.

La tabla condensa informacin sobre las ondas

largas y revoluciones tecnolgicas

2. Comportamiento de la economa
capitalista de posguerra
Con la Segunda Guerra Mundial se abre la cuarta
onda larga capitalista, la del automvil, cuya fase expansiva se inicia en 1940 en Estados Unidos y en 1947
en Europa Occidental; en 1967/1973 concluye la expansin y se inicia la fase depresiva que, para algunos,
se cierra a mediados de la dcada de los noventa, y
para otros an contina.
5

La onda larga expansiva

Aunque con brevedad, es necesario destacar los hechos que propiciaron el crecimiento econmico sostenido a lo largo de ms de dos dcadas.
Un nuevo marco institucional. Regido por organismos internacionales como el FMI, Banco Mundial (BM), Banco Internacional de Reconstruccin y
Fomento (BIRF), Acuerdo General sobre Aranceles
Aduaneros y Comercio (GATT, por sus siglas en ingls); la adopcin del keynesianismo6 como teora
Varios autores, entre ellos, Theotonio dos Santos, sostienen que la cuarta
onda larga se cierra a mediados de la dcada de los noventa; Wallerstein, al
igual que muchos otros, afirma que el capitalismo an vive la fase B de la cuarta
onda larga del capitalismo.

El keynesianismo se constituy en la poltica econmica que permiti a los

pases centrales salir de la crisis del 29, planteando la intervencin del Estado
en la economa, mediante la planificacin indicativa, las nacionalizaciones y
la universalizacin de los servicios pblicos de salud, educacin, proteccin

orientadora de las polticas econmicas de los diferentes pases capitalistas, y el nuevo sistema monetario acordado en 1944 en la Conferencia de Breton
Woods, basado en la convertibilidad del dlar en oro
y la determinacin de paridades fijas de las monedas
de los diferentes pases respecto al oro.

La economa de rearme. A diferencia de lo que hicieron tras la Primera Guerra Mundial, en la Segunda,
Estados Unidos no reconvirti las industrias militares
en civiles, de manera que la industria de guerra qued
insertada en la economa del pas. Esta economa se
sustenta en la conjuncin de intereses del Estado y de
las grandes corporaciones industriales-financieras, y
se materializa en el montaje del complejo industrialmilitar y de una gran infraestructura para la produccin de conocimientos.
La cuarta revolucin tecnolgica. Corresponde

a esta onda larga y est asociada al motor de explosin (que da paso a la segunda ola automovilstica),
a la electrnica y a los medios de comunicacin de
masas (TV), a la produccin de insumos y productos sintticos (plsticos y derivados del petrleo), a
la utilizacin del concreto reforzado en la construccin y a la introduccin a gran escala de la energa
nuclear. Estas innovaciones definen un nuevo paradigma econmico y tecnolgico, gracias a que

social, etc. A travs del ejercicio de estas polticas, que exigan grandes inversiones y un abultado gasto pblico, el Estado estimul la demanda, cre empleo
y reactiv la economa.

107

Economa

cuentan con el petrleo como nueva fuente de energa abundante y barata, y la generalizacin de un
nuevo modelo de organizacin del trabajo en planta,
denominado fordismo7 o lnea de ensamblaje para
la produccin masiva de productos idnticos. Las
ramas-ncleo de esta revolucin son las del petrleo, petroqumica, automotriz y otras productoras
de bienes masivos; el tipo de empresa es la gran corporacin, o empresa transnacional, dirigida por un
grupo de profesionales altamente calificados, pero
separados de las actividades de la produccin. El
desarrollo de estas ramas genera la proliferacin de
servicios complementarios diversos, que van desde estaciones de gasolina y supermercados hasta la
industria de la publicidad y el sector financiero, as
como la industria de la construccin de viviendas y
de una vasta red vial y de distribucin del petrleo
y sus derivados. El funcionamiento del sistema demanda grandes cantidades de mano de obra especializada de planta y oficina (Prez, 1986: 49 ss.).
Los nuevos mecanismos de explotacin imperialista. Cuando hablamos de nuevos mecanismos de
explotacin imperialista hacemos referencia a mecanismos de transferencia de valor de la periferia al
centro del sistema capitalista, mecanismos que entran en operacin con toda intensidad en el perodo
de posguerra, y que constituyen formas modernas
de piratera y pillaje practicados desde la poca
del precolonialismo. El drenaje de cerebros constituye un mecanismo ms de transferencia de valor
de la periferia al centro del sistema para alimentar
el proceso de acumulacin capitalista; consiste en
la expropiacin de inteligencia y mano de obra altamente calificada: cientficos, ingenieros, investigadores, especialistas, etc.

Frederick Taylor, en 1881, en el libro Direccin cientfica de las empresas, propuso separar las funciones del trabajo en dos partes: planificacin y ejecucin
de tareas, tornndolas independientes; con la primera logra un mayor rendimiento; con la segunda, la incorporacin de fuerza de trabajo sin calificacin.
A esta forma de organizacin del proceso de trabajo se conoce como taylorismo. A principios del siglo XX, Henry Ford introduce en el proceso de trabajo la
cadena de montaje y la cinta transportadora, que significa la automatizacin
del proceso productivo. El fordismo es un mtodo de organizacin del trabajo
que persigue el incremento de la productividad mediante el uso intensivo de la
fuerza de trabajo y el consumo en masa; tiene como aspectos fundamentales
la organizacin centralizada y jerrquica; la divisin del trabajo (en la industria
automotriz, por ejemplo, el trabajo de un obrero lleg a dividirse en 29 operaciones, cada una ejecutada por un trabajador distinto); escasa autonoma de
los trabajadores; altos inventarios; procesos de trabajo segmentados y repetitivos; escasa calificacin y adiestramiento; control de los tiempos y movimiento
de los obreros. En un sentido ms amplio, el fordismo es un modo de regulacin del rgimen de acumulacin.

108

Debilitamiento de la hegemona norteamericana.

Desde el punto de vista econmico, la hegemona
de Estados Unidos se construye teniendo como base
las ventajas en la productividad respecto a las dems
economas del mundo capitalista, ventajas que le permiten obtener costos unitarios de produccin ms
bajos, a pesar de los niveles salariales ms altos; en
lo poltico-militar, la hegemona se gesta a travs de
dos guerras mundiales: la primera significa la iniciacin del proceso de redivisin del mundo, acorde
con el podero blico y el desarrollo econmico de
las grandes potencias; la segunda, su conclusin.
De la Primera Guerra, Estados Unidos sale con una
economa intacta y en pleno auge, y de la Segunda,
emerge convertido en el gran rector y acreedor de la
economa europea y mundial. El Plan Marshall significa un plan para allanar el camino a la penetracin
de las multinacionales americanas en los sectores
claves de la economa europea, mientras el proceso
de descolonizacin, debatido en la Organizacin
de las Naciones Unidas (ONU), es acordado dentro
de una estrategia que favorece la hegemona de
Estados Unidos.
A partir de la reconstruccin de la economa europea
y japonesa, aparecen tendencias que debilitan esa
hegemona e incentivan la rivalidad interimperialista. Una de estas tendencias se manifiesta en
el hecho de que la inversin de capital europeo en
Estados Unidos supera la inversin de capital norteamericano en Europa Occidental, marcando una
etapa en la que dicho capital incide con fuerza en el
proceso de acumulacin interna en Estados Unidos;
una segunda, est relacionada con la productividad,
cuya tasa se muestra progresivamente decreciente y
muy inferior a la de Europa Occidental y Japn; similar tendencia muestra la participacin de Estados
Unidos en la produccin industrial global y en el comercio mundial.
Comportamiento de la tasa de ganancia. Mientras se despliegan las nuevas innovaciones tecnolgicas, la tasa de ganancia mantiene ndices de
crecimiento elevados que se estabilizan sobre el 9%
a lo largo del perodo. Como se sabe, este comportamiento depende de factores poltico-sociales, como
la superexplotacin de la fuerza de trabajo de la periferia mediante la reorientacin de las inversiones
directas, y la intensificacin del drenaje de materias
primas y recursos naturales.

Economa

La fase depresiva: 1967/73 - 2009?8

El perodo 1940-1967/1973 es indudablemente el
de ms largo e intenso perodo de crecimiento del
capitalismo, tan largo que a muchos hizo pensar
que la crisis haba sido superada, tornndose en
un simple recuerdo del pasado. Sin embargo, a comienzos de la dcada de los setenta, dos hechos trajeron de vuelta la realidad: el primero, la suspensin
de la convertibilidad del dlar en oro, adoptada unilateralmente por Nixon en 1971 y, el segundo, la decisin de la OPEP de elevar el precio del barril de
petrleo de $ 2,53 a $ 38,00 en menos de tres meses.
Estos dos acontecimientos coyunturales anunciaron
el agotamiento del modelo de acumulacin fordista
y aceleraron el inicio de la crisis cclica del capitalismo que, como todas las dems, vena incubndose como resultado de las contradicciones internas
de su funcionamiento.
El estallido de la crisis
Es un perodo marcado por varias crisis cclicas:
1974/1975 Estados Unidos y Europa, 1980/1982 y
1990/1992 Estados Unidos, 1994 Mxico, 1997 sudeste asitico, 1998 Brasil. Una breve descripcin de
estas nos aproxima a la idea de lo que sucedi con el
capitalismo en la fase B de la cuarta onda larga.
Crisis de 1974-1975. Esta crisis se origina en Estados Unidos, tiene como causa bsica la cada de la
tasa de ganancia y se expresa como crisis de sobreproduccin de capital, originada en la emigracin
masiva de capitales desde la esfera de la produccin
a la de la especulacin, en busca de ganancias fciles
y rpidas, y subproduccin de materias primas, alimentos y energticos. Segn Astarita,9 el comportamiento declinante de la tasa de ganancia est ligado
a un conjunto de factores, entre los que se destacan.

Guerra de Vietnam, luchas estudiantiles y sindicales. Estas ltimas afectan las ganancias de las
empresas industriales.
Recuperacin de los precios de las materias
primas, cereales y minerales (el precio del petrleo subi de $ 2,6 pasa a $ 38 por barril.
La informacin estadstica utilizada en este punto es tomada de los trabajos
de Paula Bach (2001), Rolando Astarita (2001) y Jorge Beinstein (s/f ).

Ver Brosky, Patricio, Acumulacin y crisis capitalista, tendencias actuales.

En www.gratisweb.com/patriciobrosky. Bach, Paula (2001), books.google.com.
ec/books?isbn=9978141235...

Incremento de las actividades que no generan

plusvalor, pero que son mantenidas con parte de
la plusvala, como son las actividades financieras
y las relacionadas con la manipulacin, cuidado
y transporte de dinero, cuya expansin se torna
necesaria, precisamente por las dificultades en la
realizacin de las mercancas y en la valorizacin
del capital, as como por la sobreacumulacin de
capital dinero.
Incremento de las tasas de inters, lo que significa que las ganancias industriales son transferidas, en una parte cada vez creciente de la
plusvala, al capital financiero.
Crisis de 1980-1982. Se trata de una crisis de sobreproduccin de mercancas (productos industriales,
materias primas, alimentos, materias energticas).
Se origina en Estados Unidos, pero, a diferencia de la
crisis de 74/75 que afecta ms a los pases del centro,
sus efectos golpean con ms fuerza a la periferia, en
particular a Amrica Latina, puesto que al existir sobreproduccin de materias primas, alimentos y productos energticos, los precios de las exportaciones
caen drsticamente. A esto hay que aadir la suspensin de financiamiento internacional y la enorme
presin para que la regin adopte las polticas econmicas diseadas por el FMI, orientadas a liberar
recursos para atender el servicio de la enorme deuda
pblica contrada en la dcada anterior; liberar el
comercio para permitir la entrada de las multinacionales, al mismo tiempo que se debilitan las industrias locales; propiciar la desregulacin de los
capitales, para permitir a las transnacionales convertir los ttulos de deuda pblica en activos de las
empresas privatizadas, y a reducir el gasto pblico
con el objeto de disciplinar las finanzas para acopiar
recursos que permitan atender el servicio de la deuda.
La breve recuperacin se sustenta en un elevado
grado de endeudamiento, lo que significa que la
acumulacin es sostenida artificialmente a travs
del crdito, con lo que se sigue alimentando formas
descompuestas de capital. La inversin se dirige,
de preferencia, hacia las actividades especulativas,
y menos hacia las productivas, excepto las ramas
de alta tecnologa donde el capital puede obtener
rentas tecnolgicas.
Otro cambio importante es el enorme poder que alcanza la empresa multinacional, que puede recoger

109

Economa

fondos en los mercados internacionales y movilizarlos con enorme velocidad a cualquier parte en
busca de mayor rentabilidad. Este hecho no es sino
el reflejo de que el poder y las decisiones ya no se
encuentran en los Gobiernos nacionales sino en los
mercados internacionales.

detrimento de la industria; el enorme dficit fiscal

(causado por la disminucin de los impuestos para
mantener la masa de las ganancias empresariales), financiado con deuda pblica; la prdida relativa del
pas en el comercio internacional; el peso cada vez
ms gravitante de un superpolo financiero.

El comportamiento de la economa
en la dcada de los noventa

Desde el punto de vista de los indicadores sociales,

la economa ms prspera del planeta muestra sntomas de descomposicin: incremento de la desigualdad social (en 1974 el 5% ms rico absorbe el
16,5% de los ingresos; para 1994 el porcentaje sube
al 21,1%, mientras que en el mismo perodo el 20%
ms pobre baja su participacin del 4,3% al 3,6%); incremento de la pobreza: en 1977 existen en Estados
Unidos 24,7 millones de pobres, que representan el
11,6 % de la poblacin; en 1997 la cifra sube a 35,5
millones y el porcentaje a 13,3%; la poblacin carcelaria sube a 2 millones de convictos, mientras 35
millones de drogadictos pululan en las calles (Berstein, s/f: 2).

La ltima dcada del siglo XX es caracterizada por

Paula Bach10 como de equilibrio inestable, y est
marcada por el crecimiento sostenido de la economa
estadounidense (4% anual en los primeros aos), el
dbil crecimiento de la Unin Europea, la recesin japonesa y la debacle de la economa latinoamericana.
Si se tratara de individualizar los factores que permiten el crecimiento de la economa norteamericana, habra que anotar los siguientes:
La adquisicin de activos que realizan las corporaciones norteamericanas en Amrica Latina.
La puesta en valor de la tecnologa informtica (high
tech), convertida en el segundo negocio mundial despus del petrleo, con tasas que superan el 8% anual.
El fuerte desarrollo de la bolsa y la especulacin a
travs de la venta de obligaciones a futuro, ttulos y
todo tipo de instrumentos financieros. Se estima que
en el perodo, el 50% de los ciudadanos norteamericanos invierten sus ahorros en la bolsa. Las empresas que rinden ms ganancias son las ligadas al
desarrollo tecnolgico; las ganancias especulativas
son mucho ms grandes que las ganancias empresariales, lo que induce a un mayor consumo.
El crecimiento de las exportaciones: las ventas de las
500 corporaciones ms grandes de Estados Unidos
crecieron en un 34% en la dcada. Como ejemplo,
vale destacar el crecimiento de las ventas de estas
corporaciones en el extranjero: 88% la Exxon, 60%
Motorola, 50% Intel y Chemical, y la Coca-Cola
vende los dos tercios en el extranjero.
Pero no se trata de un crecimiento armnico, sino de
cambios que agudizan las contradicciones estructurales del capitalismo; por ejemplo: la tercerizacin
de la economa, esto es, el mayor peso que en la estructura del PIB llega a tener el sector servicios en
Bach, Paula. La crisis de acumulacin de capital y las crisis peridicas o
recesiones mundiales, Estrategia Internacional, N 10, noviembre/diciembre,
1998. Disponible en: www.ft.org.ar/estrategia/ci10/dossier2.html-63k
10

110

Pero mientras la economa norteamericana goza de

un ciclo de recuperacin (ciclo Clinton), Europa se
sumerge en el estancamiento, producto de la crisis
financiera (1992) y Japn termina el ciclo expansivo
para entrar en una profunda recesin, cuya consecuencia es una tasa de crecimiento de apenas el
0,8%; la bolsa cae en un 65% en 1995, los predios
en un 85%, la vivienda, los activos extranjeros y las
propiedades inmuebles en un 50%; el 36% del patrimonio de los hogares japoneses se esfuma; el empleo baja drsticamente, como resultado de la cada
de las exportaciones de automviles y electrodomsticos, sometidos ahora a la competencia de los
tigres asiticos.
La recesin japonesa saca a la luz la dependencia de
las dos economas: el dficit en cuenta corriente de
Estados Unidos (145 mil millones de dlares) es el
supervit de la cuenta corriente japonesa (135 mil
millones). Esto equivale a decir que Estados Unidos
depende del financiamiento japons (Japn tiene
invertido 300 mil millones de dlares en bonos del
Tesoro norteamericano), y Japn depende del mercado interno norteamericano.
Las crisis de 1994 y 1997
La crisis mexicana (1994) y la del sudeste asitico (1997) marcan una notable diferencia con las

Economa

anteriores, en tanto estallan en dos pases de la periferia que haban puesto en prctica las polticas del
modelo de economa de libre mercado, cuyos xitos
fueron resaltados como ejemplos para el resto del
mundo. Sin embargo, estas crisis no se transforman
en crisis mundiales (en el sentido de su incidencia
en la disminucin de la produccin y el comercio),
porque se producen en medio de una situacin en
la que la tasa de ganancia a nivel del sistema mundial estaba en proceso de recuperacin, como registra el comportamiento de la tasa de ganancia de
la economa norteamericana, que del 17% en el perodo 70-80, sube al 28 y 29% en 1996 y 1997, respectivamente (Caputo, s/f: 18).
La recuperacin de la dcada es consecuencia del incremento en la inversin en maquinaria y equipo de
alta tecnologa y de los acuerdos multilaterales, que
confieren a la inversin extranjera un tratamiento
igual al de la inversin nacional.
La situacin actual
La quinta revolucin tecnolgica. Nadie duda
que una nueva revolucin tecnolgica se despliega
a lo largo y ancho del aparato productivo de la sociedad, transformndolo radicalmente, y afectando
con mayor alcance y profundidad que las anteriores
la vida cotidiana de los individuos. La actual revolucin tecnolgica, denominada de la informacin y el
conocimiento, tiene como eje el perfeccionamiento
de las tecnologas que potencian el uso econmico
de la informacin y el conocimiento; su inicio data
de los setenta con el desarrollo de la microelectrnica, la tecnologa de la miniaturizacin y la computadora; contina en la dcada de los ochenta con la
difusin de los computadores personales y el telfono celular, y en los noventa con el desarrollo de Internet. De manera parecida al papel que jugaron en
el pasado la mquina de vapor y el telar mecnico,
el carbn y el ferrocarril, la electricidad y el motor
a combustin, el petrleo, el automvil y la energa
nuclear, hoy, la computadora, la telefona celular e
Internet, estn revolucionando los instrumentos, los
productos, los mtodos, las formas de organizacin
y aprovisionamiento, y los mercados; sin embargo,
su impacto trasciende la esfera econmica, para invadir todos los rdenes de la vida social: la cultura,
la poltica, la ideologa, la ciencia, campo en el que
quizs el salto ms espectacular resulte la construccin del genoma humano (Katz, 2001).

La utilizacin industrial de estas nuevas tecnologas

se expresa en instrumentos y nuevos productos que
mejoran ostensiblemente el procesamiento, almacenamiento y transmisin de la informacin a costos
bajos; se expresa tambin en los cambios operados
en el proceso de produccin, donde el taller flexible
constituye su forma organizativa de punta; en la
aplicacin de nuevos parmetros de eficiencia en la
organizacin del trabajo, como la produccin justo
a tiempo, cero defectos y calidad total; en nuevas
formas de control y almacenamiento para prescindir
del mantenimiento de existencias e inventarios.
Pero si bien no cabe duda de la vigencia de esta nueva
revolucin tecnolgica, no existe certeza, en cambio,
cuando se trata de caracterizar la fase del ciclo. En
este punto existe confusin, porque algunas regularidades observadas en el pasado no empatan con los
hechos actuales, es decir, no empata el despliegue
pleno de la quinta revolucin tecnolgica en las postrimeras de la fase B de la cuarta onda larga.11 Sin
embargo, lo incontrovertible es que el sistema capitalista atraviesa una crisis de una magnitud tal que
podra ser la ltima.
La megacrisis de 2008. La crisis que estalla a finales
de 2008 y que se prolonga hasta la actualidad, reconocida como una megacrisis, no solo sera cclica, sino
una crisis global que involucra todas las esferas de la
actividad humana: financiera, ambiental, energtica,
alimentaria, tecnolgica, militar, cultural, etc.; se tratara de una crisis sistmica, una crisis del capitalismo
como etapa de la historia de la humanidad.
Es pertinente recordar las opiniones de Beinstein y
Wallerstein,12 coincidentes en sostener que la actual
11
Wallerstein sostiene que actualmente estamos en la fase B de un ciclo Kondratieff, que empez hace 30 o 35 aos, despus de una fase A que ha sido la
ms larga (de 1945 a 1975) de los 500 aos de historia del sistema capitalista.
Beinstein: la fase descendente del primer Kondratieff habra durado unos
22 aos, la del segundo 20 aos y la del tercero 26 aos; el promedio es de
aproximadamente 22,6 aos, pero el descenso del cuarto Kondratieff ya estara
durando unos 40 aos y no es demasiado osado pronosticar su prolongacin al
menos un lustro ms. En la orilla opuesta, Matas Lennie escribe: Sostenemos
como plausible la hiptesis de que hemos vivido el fin del cuarto y el inicio
de un quinto ciclo Kondratieff a mediados de los noventa. Las nuevas tecnologas dominantes nos llevan a denominar el ciclo actual como el Kondratieff
telemtico, que hipotticamente se extendera desde aproximadamente entre
1995-1996 hasta 2048-2050. Hay quienes sostienen que est en marcha lo que
en nuestra taxonoma denominaramos la sexta revolucin tecnolgica, esto
es la revolucin de las nanotecnologas, es decir, la manipulacin de los materiales a escala atmica y molecular, y la produccin de nuevos materiales o de
nuevas funciones y propiedades a los materiales viejos. El carcter adaptable
de esta tecnologa a cualquier rama de la produccin, y la posibilidad de disminuir drsticamente el uso de la fuerza de trabajo en la produccin y en las fases
de almacenamiento, transporte y comercializacin, hace que esta revolucin
tecnolgica augure efectos devastadores en el empleo.
12
Beinstein, Esperando intilmente al quinto Kondratieff. Wallerstein, El
capitalismo en su fase final.

111

Economa

es una crisis sistmica que llevar al capitalismo a

su fin; criterio del que participa Francois Chesnais,
que sostiene que estamos enfrentando una crisis
que expresa los lmites histricos de la produccin
capitalista; lmites que estn dados por la misma
produccin y el capital, porque en la produccin capitalista, sostiene, el capital y su valorizacin constituyen el punto de partida y la meta, el motivo y el
fin de la produccin; la conservacin y revalorizacin del capital tiene como base la permanente expropiacin y depauperizacin de las grandes masas
de productores, lo que choca constantemente con la
necesidad de introducir nuevos mtodos para lograr
el aumento ilimitado de la produccin.13
Gestin de la crisis
Para Chesnais, el capitalismo ha tratado de enfrentar
la crisis desde los ochenta del siglo pasado mediante
tres tipos de poltica: en primer lugar, la liberalizacin de las finanzas, el comercio y la inversin,
aunque para ello ha tenido que desmontar los controles que l mismo impuso despus de la crisis de
los aos 29-33; en segundo lugar, mediante la creacin descontrolada de capital ficticio y crdito barato, y en tercer lugar, con la incorporacin de China
al mercado mundial. Revisemos sumariamente
estas polticas.
Desregularizacin del capital financiero
Como toda crisis capitalista, la de los aos 1929-1933
fue precedida por un fuerte proceso especulativo,
que dio lugar a la formacin de las llamadas burbujas especulativas que estallaron en el ao 29. La recuperacin se inici con la aplicacin de una poltica
econmica con acento en la intervencin estatal, la
llamada New Deal, que cre un slido marco institucional orientado a impedir la especulacin del capital
financiero; poltica que tuvo notable xito hasta el colapso del sistema monetario internacional en los aos
setenta, dando paso a lo que empieza a conocerse
como financiarizacin, fenmeno que se traduce
en la descomunal brecha siempre creciente entre el
valor global de la produccin mundial y las dimensiones colosales que adquiere el capital financiero.14
13
Chesnais, Francois, Como la crisis del 29, o ms, Revista Herramienta N
39, septiembre 2008. Disponible en: http://www.herramienta.com.ar
14
Para formarnos una idea de su magnitud, vale destacar la diferencia entre el
valor de la produccin mundial y el volumen del capital financiero: la primera

112

Al finalizar el siglo XX, las barreras para impedir la

especulacin, es decir, el ataque del capital financiero a la produccin, fueron eliminadas. Bajo el pretexto de la modernizacin, los acuerdos construidos
luego de la crisis del 29 fueron derogados por el Congreso de Estados Unidos mediante el Acta de Modernizacin de los Servicios Financieros. A la luz de
estas reformas (1999), el gran capital financiero, bajo
la forma de bancos comerciales, brokers, compaas
de seguros e inversionistas institucionales, poda invertir libremente a travs de la bolsa en cualquier
negocio, incluyendo los mercados financieros minoristas; con las reformas, la capacidad regulatoria y de
supervisin que la legislacin haba conferido a los
Estados, luego de la crisis de los aos 29, fue barrida;
ahora los gigantes financieros asumen el control del
capital financiero no solo en Estados Unidos sino en
el mundo entero, arrogndose la capacidad de fijar
las tasas de inters y penetrar en los mercados financieros de los pases en desarrollo, desestabilizando
sus estructuras de control.
Financiarizacin, creacin
de capital ficticio y capital parasitario
Histricamente, el capital financiero ha cumplido
la funcin de proveer recursos a las actividades industriales y comerciales, funcin por la que ha sido
retribuido con la participacin en la plusvala o el
excedente generado en las actividades productivas.
Esta forma parasitaria de existencia se ha desarrollado progresivamente, al punto de que, sin dejar de
participar de la ganancia comercial e industrial generada en la economa real, ha logrado construir
una dinmica propia que le permite valorizarse a
travs de la especulacin, por fuera del proceso de
produccin de valor. Dicho de otra forma, el capital
financiero se ha transformado en dinero que genera dinero por s mismo, siendo mltiples las operaciones en las que participa en forma especulativa,
absolutamente independiente de las actividades productivas y de circulacin de mercancas; por ejemplo:
en la compra anticipada de los llamados bienes refugio: petrleo, metales, cereales, materias primas
industriales, divisas; cobertura de riesgos en transacciones y operaciones de largo plazo relacionadas
con el comportamiento de los precios, de las tasas de
cambio, etc.; especulacin en transacciones de ttulos
alcanza 54 billones de dlares y el capital financiero 337 billones, es decir, ms
de seis veces.

Economa

y valores burstiles; operaciones de crdito internacional, etc. Por otra parte, aunque la naturaleza del capital financiero ha sido predominantemente la usura,
es en esta etapa cuando se exterioriza notablemente
la separacin entre la propiedad del capital y su funcin en la produccin, y se forman enormes masas de
activos financieros que no tienen contrapartida real;
es decir, se trata de una riqueza ficticia, no real, cuyo
valor de mercado puede variar sin que se modifique
su valor real. Esta parte de valor, que es meramente
especulativo, ficticio, irreal, no est determinado por
los rendimientos reales sino por los rendimientos esperados, por las entradas esperadas calculadas por
anticipado; su valor siempre est dado por el rendimiento anticipado.
A este proceso se lo conoce como financiarizacin,
y Samir Amin15 lo considera como una de las caractersticas de esta fase del capitalismo, definindola
como la transferencia del centro de gravedad de la
decisin econmica desde la produccin de plusvala en los sectores productivos, hasta las ganancias
obtenidas en los sectores financieros.
La incorporacin de China
La incorporacin de China a la rbita capitalista
es considerada por Chesnais como la ms importante de las polticas orientadas a enfrentar la contradiccin fundamental del capitalismo, esto es, la
contradiccin que ocurre entre la produccin y el
consumo, y que se expresa en la necesidad siempre
creciente de incrementar la capacidad productiva
del sistema y la prdida de capacidad adquisitiva de
la poblacin.
Desde los ochenta se produjo el traslado de una fraccin importante del sector II de la economa16 de Estados Unidos y de Europa hacia China, generando un
acelerado proceso de industrializacin, y la creacin
de grandes capacidades de produccin en este pas (y
de desindustrializacin y prdidas de puestos de trabajo en Estados Unidos y Europa). Esto ha propiciado
la sobreacumulacin de capital en China, que a su vez
es colocado en Estados Unidos (el supervit comercial chino se invierte en bonos del Tesoro norteamericano, que actualmente se acerca al billn de dlares).
Segn el autor citado, esta sobreacumulacin tiene
15
Samir Amin. Debacle financiera, crisis sistmica? La crisis financiera era
inevitable. Disponible en: http://www.herramienta.com.ar
16
Recurdese la divisin de la economa en dos sectores: sector I, productor de
medios de produccin, y sector II, productor de medios de consumo.

que terminar algn da, y ese da la economa mundial se ver sometida a serios problemas.
Formacin de la burbuja y estallido de la crisis

17

Tras el derrumbamiento de las Torres Gemelas en

2001, el Gobierno norteamericano reimpuls la economa de guerra, e inici una poltica orientada a estimular el consumo masivo mediante la concesin
de crdito barato a capitalistas y consumidores. En
poco tiempo se vieron las consecuencias de esta poltica: para el ao 2007 la deuda de los trabajadores
estadounidenses haba crecido del 66,1 al 99,9%; del
PIB en tanto que la del sector financiero, en el mismo
perodo, creci del 63 al 113,8%; la deuda total en Estados Unidos pas de 225,3 a 352,6%.
La dinmica del endeudamiento sigui el mismo camino que en los aos 29-33: los bancos convirtieron
las deudas en ttulos negociables que colocaron en
otras entidades financieras. Los nuevos inversionistas, aprovechando las facilidades crediticias y las
bajas tasas de inters, se endeudaron para adquirir
ms ttulos, respaldando la nueva deuda con ttulos
anteriores. El negocio hizo aparecer diversos instrumentos especulativos: fondos de cobertura de riesgo
(hedge funds), sociedades que adquiran carteras de
riesgo de los grandes bancos (conduits) y otros instrumentos financieros que manejaban inversiones
inmobiliarias, a travs de las que se canalizaron millones de millones de dlares. En todo el territorio
de Estados Unidos se alent la construccin de viviendas, facilitando su adquisicin a tasas de inters
bajas, entre los sectores poblacionales cuyos ingresos no alcanzaban para cubrir la cuota de amortizacin del crdito: los llamados crditos subprime
(crditos con alto riesgo de no ser pagados). Contratados a una tasa baja de inters, los crditos subprime
subieron como espuma (se calcula que alcanzaron
11 billones de dlares), pero cuando las tasas de inters se elevaron, las cuotas de amortizacin no pudieron ser satisfechas, entonces estall la burbuja:
millones de hipotecas no pudieron pagarse porque
los deudores prefirieron que el bien se remate antes
que mantener una deuda que creca sin parar. Para
fines de 2007 las prdidas del sector inmobiliario alcanzaban el billn de dlares; para febrero de 2008
17
En este punto seguimos el libro de Vctor H. Palacio Muoz, Miguel ngel
Lara Snchez y Hctor M. Mora Zebada (2008). Elementos para entender la
crisis mundial actual. Mxico. Disponible en: www.taringa.net/.../Elementospara-entender-la-crisis-mundial-actual.html. 18 de abril de 2009.

113

Economa

sumaron 800 mil millones adicionales, en tanto que

los crditos concedidos para la adquisicin de automviles sumaban otros 700 mil millones.
Estas prdidas quebraron a las sociedades inmobiliarias y arrastraron a las aseguradoras, obligadas a
cubrir los seguros; siguieron los bancos de inversin,
que tuvieron que rematar sus activos para cubrir las
garantas de las inversiones respaldadas por ttulos,
cuyo valor se haba esfumado; lo mismo sucedi con
los bancos de ahorro y prstamos, que haban incursionado en el negocio de los crditos hipotecarios de
alto riesgo.
La crisis se inici en Estados Unidos, pero al ser la
Bolsa de Nueva York el centro mundial del capital
financiero, los capitales de todo el mundo se transaron a travs de esa bolsa en busca de ganancias especulativas en ttulos hipotecarios, de manera que
la burbuja no solo estall en Estados Unidos, sino
que se propag de forma rpida por el planeta, si se
considera que se trata de un sistema financiero integrado globalmente a travs de las nuevas tecnologas de la informacin.

va ocupando importantes espacios en los intercambios mundiales. Por otra parte, de manera lenta pero
sostenida algunos pases empiezan a sustituir al
dlar como moneda de reserva (China y Rusia estn
cambiando la composicin de sus reservas), o como
medio de pago en sus transacciones internacionales
(principalmente los pases petroleros).
Estos procesos reflejan la escasa y nula acumulacin
que se produce en la economa de Estados Unidos,
que se compensa con la extraccin de plusvala a
nivel mundial, el pago de intereses de la deuda externa, la especulacin del capital financiero, el narcotrfico y las transferencias de las reservas va
bonos del Tesoro.
En este punto, es pertinente transcribir el pensamiento de Umberto Mazzei 2009-08-07:18
Desde la Segunda Guerra Mundial (Estados
Unidos) tiene una hegemona econmica cuya
piedra angular desde 1971 es un dlar sin
nexos con la economa real. El sistema dlar es
una simple pirmide financiera. Se paga con
crdito. La pirmide financiera es sideral, los ttulos sin respaldo en 2007 se estimaban en 65,6
billones (trillions), unas 44 veces el PIB mundial. Para 2008 la cifra rondaba los mil billones
(quadrillion). Hay una orquestacin criminal
en el sistema dlar: fraudes contables, emisin inorgnica de dinero, obligaciones sin respaldo, desproteccin culpable, ocultamiento
de estadsticas sobre el circulante, venta de
bonos del Tesoro impagables.

Una crisis de hegemona del dlar

Estados Unidos ha utilizado el dlar como instrumento de conquista y dominacin mundial. En
tanto emisor de esa moneda, ha podido controlar no
solamente el sistema financiero internacional, sino
el comercio mundial, proveyndose de materias
primas y energa casi en forma gratuita, adems de
que han logrado que los bancos centrales del mundo
mantengan sus reservas en dlares (el 76%).
Sin embargo, esta posicin viene debilitndose por la
continua inflacin que genera la emisin creciente:
entre 1945 y 1965 el suministro de dlares creci en el
55%, mientras que entre 1971 y 2001 se elev en ms
del 2 mil por ciento; otro factor de debilitamiento es
la condicin deficitaria de su economa, que se puede
mantener gracias a que todas las economas del planeta invierten sus excedentes en ttulos emitidos por
Estados Unidos (China y Japn mantienen en bonos
del Tesoro de Estados Unidos una cifra que supera el
billn y medio de dlares).
Como contrapeso se observa el crecimiento del
euro, que paulatinamente va consolidndose como
medida de valor, medio de atesoramiento y medio
de circulacin y, aunque no llega a sustituir al dlar,

114

La crisis ecolgica
Sin lugar a dudas, el principal problema es el relacionado con la energa, cuyo ndice de consumo condensa una serie de aspectos que hacen referencia a
la emisin de CO2 y al cambio climtico, al transporte
y la contaminacin, a los procesos industriales, a la
artificializacin de la agricultura, a los procesos de
urbanizacin, etc.
Es verificable que el 80% de los contaminantes vertidos en la atmsfera proviene del consumo de combustibles fsiles, y que el efecto invernadero que
provoca se ha convertido en la mayor amenaza para
los ecosistemas del planeta: incremento del nmero
Mazzei, Umberto. La situacin econmica mundial (V). Disponible en: alainet.org/active/32224&lang=es. 7 de agosto, 2009.

18

Economa

de inundaciones de amplias regiones, seguidas

de extensos perodos de sequas; incremento en el
nmero y la intensidad de olas de calor, seguidas de
olas de fro; retroceso de los glaciares, derretimiento
de grandes masas de hielo perpetuo; alteracin de
las estaciones, aumenta el nmero y el poder destructivo de tifones y huracanes, etc. De continuar el
aumento del consumo de energa podra ocasionar,
antes del ao 2050, la duplicacin de la concentracin de dixido de carbono, con consecuencias catastrficas para la vida del planeta.19
Un segundo aspecto tiene que ver con el deterioro
de la biodiversidad. Citando al paleontlogo Richard
Leakey, Daz Pallares y Jorge Mars20 sostienen que a
fines del siglo podra haber desaparecido el 50% de
las especies, puesto que cada ao estn desapareciendo entre 50 mil y 100 mil especies.
Un tercer aspecto es el que tiene relacin con el Informe de las Naciones Unidas sobre el desarrollo de
los recursos hdricos. El informe alerta sobre la escasez y la calidad del agua dulce, cuya cantidad est
disminuyendo aceleradamente, al punto de poner
en serio riesgo el ciclo hidrolgico del que depende
la vida del planeta.21 Ya en la actualidad, una de cada
cinco personas est privada de agua potable. Posiciones que para algunos son consideradas sustentables, y para otros resultan catastrficas, predicen
que la prxima guerra mundial no ser por el petrleo sino por el control de las fuentes hdricas de
agua dulce.
Por ltimo, se suma el crecimiento excesivo de la poblacin, que ha evolucionado de la siguiente manera:
1.000 millones de personas en el ao 1800, 1.600 millones en 1900, 6.200 millones al comenzar el siglo
XXI, y se calcula que en 2050 sern alrededor de 10
mil millones. Hoy la humanidad no vive la ecuacin
planteada por Malthus en 1798, esto es que la poblacin crece en forma geomtrica, mientras la produccin lo hace en forma aritmtica; al contrario, la
produccin de alimentos crece a un ritmo que supera en el 30% anual al crecimiento de la poblacin.
Pero la interrogante es la siguiente: hay cabida en
el planeta para una poblacin de 10 mil millones de
seres humanos?
Varela, Felipe. Qu es el calentamiento global. Disponible en: www.http//sepiensa.org,mx/contenidos/2005/I calenta/calentamiento1.htm. 6 de octubre
de 2007
19

20
Das Pallares, Gins y Mars, Jorge (2004), La crisis ecolgica global: razones
para el pesimismo. Disponible en: dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo

La respuesta, que es terminantemente negativa, merece una digresin: el xito poltico del modelo de
vida inaugurado por el capitalismo en la segunda
posguerra (la democracia), tuvo su correlato en el
modelo de crecimiento econmico basado en el
consumo irrefrenable de bienes y servicios, minerales y energa. Es sostenible este modelo de vida?,
puede el capitalismo seguir creciendo a costa de la
depredacin de los recursos naturales, de los pobres
y de las generaciones futuras?

4. Balance, lmites y perspectivas

El balance
A la hora de realizar el balance de las soluciones
que el capitalismo ha resuelto y los problemas que
ha generado, pesan ms los ltimos: en cinco siglos
de existencia, el sistema se ha mostrado incapaz de
resolver los problemas fundamentales de la poblacin, como el hambre, la salud, la educacin, la vivienda, el desarrollo, la violencia, la democracia;
no ha sido capaz de lograr que la mayora de la poblacin supere la sensacin de vivir menos o ser
menos que sus superiores, que caracteriz a las sociedades precapitalistas. Los espectaculares avances
que ha logrado en la medicina, la tecnologa, la productividad, etc. han sido conseguidos gracias a procesos de degradacin que le acercan a lmites en los
cuales sus mecanismos de ajuste se muestran cada
vez ms ineficaces.
Los lmites del sistema mundo capitalista
La expansin geogrfica llega a su fin. La incesante
sed de acumulacin exigi del capitalismo su permanente internacionalizacin, proceso que se inici
con la conquista de Amrica en el siglo XV, y ha continuado a travs de sucesivas olas de globalizacin
hasta copar el planeta entero. En el curso de esta expansin, bajo la tutela de una potencia hegemnica,
un grupo de formaciones sociales, que constituyen
el centro del sistema, han logrado industrializarse
gracias a la desindustrializacin de aquellas que
forman la periferia, cancelando en el trayecto la posibilidad de transitar de la periferia al centro.
Tras la reincorporacin de la ex URSS y China al
mercado capitalista, no solamente que ya no quedan
zonas libres del planeta que absorberlas, lo que a la
larga significar el freno a la expansin y crecimiento

Solamente el 1% del agua existente en el planeta es dulce.

21

115

Economa

de la economa capitalista mundial, sino que el crecimiento econmico exorbitante de China est generando capacidades productivas que ya empiezan
a estallar en superproduccin.
El modelo de acumulacin toca fondo. El estallido
de la crisis a fines de 2008 deja claro que el crecimiento
econmico basado en el endeudamiento y en dficits descomunales puede durar muchos aos, pero
no para siempre. Los valores supuestamente reales:
bonos, acciones, instrumentos de renta fija y variable,
etc., que fueron los smbolos de la prosperidad del capitalismo en las tres ltimas dcadas, fueron precisamente eso, smbolos sin valor real. Ahora que la crisis
nivela el precio de mercado con su valor, estos papeles
empiezan a salir del mercado porque no valen nada;
cuando esto termine, la produccin, el comercio internacional, los ingresos, el empleo, etc., tendrn que
ajustarse forzosamente a nuevos patrones.
La degradacin ecolgica. Hace una dcada, Carvajal (2002), recogiendo los aportes de Goldman
y Daly, explic la crisis ecolgica a partir de la distincin entre ecosistema global y subsistema econmico. Al primero lo defini como la fuente de los
elementos materiales que alimentan al segundo, as
como el vertedero de sus desechos. La capacidad
para regenerar las fuentes y asimilar los desechos
impone los lmites al funcionamiento del subsistema econmico, pero la relacin entra en crisis
porque ambas capacidades estn siendo sobrepasadas. Una dcada despus, la caracterizacin no se
ha modificado.
Parece difcil cuestionar que la actividad econmica de las sociedades industriales ha provocado una sobreexplotacin de las fuentes
de las que extraemos nuestros recursos, y que
est sobrepasando la capacidad de los colectores renovables de que dispone la naturaleza
para absorber nuestros residuos (Das Pallares,
Gins y Mars, 2004).

La extensin de la pobreza. El incremento global

del bienestar econmico est distribuido en forma
muy desigual entre el centro y la periferia, y entre la
poblacin al interior de cada uno de ellos.
En septiembre de 2000, la Cumbre del Milenio, celebrada en Nueva York, con la participacin de 191
pases, 147 presidentes y lderes, formul la siguiente
declaracin: No escatimaremos esfuerzos para liberar a nuestros semejantes de las condiciones

116

abyectas y deshumanizadoras de la pobreza extrema

a la que en la actualidad estn sometidas ms de mil
millones de seres humanos.
Una dcada despus, la situacin no ha mejorado ni
las promesas se han cumplido. Revisemos el trabajo
de Daz Pallares y Jorge Mars (2004).
De los 6.200 mil millones de personas que poblaban
el planeta, 950 millones, es decir, el 15% son consumidores, que disponen del 80% de la riqueza mundial
(con ingresos medios de 26.310 dlares per cpita);
2.750 mil millones, es decir, el 45% constituye la clase
media, que dispone en conjunto del 16% de la riqueza
(con ingresos medios de 1.840 dlares per cpita), y
2.500 millones, es decir, el 40% restante son los pobres, que disponen en conjunto del 4% de la riqueza y
de ingresos promedio de 430 dlares anuales.
El Human Development Report, publicado por la
Organizacin de las Naciones Unidas, refiri la siguiente informacin: el 1% de la poblacin ms rica
del mundo percibe un ingreso equivalente al que
recibe el 57 % de la poblacin ms pobre. A escala
mundial, la diferencia en el ingreso entre el 20% de
los ms ricos y el 20% de los ms pobres era de 30 a
1 en 1960, de 60 a 1 en 1990, de 74 a 1 en 1999, y las
proyecciones indican que para el ao 2015 ser de
100 a 1.
Desempleo y migracin. El dilema en los prximos
aos, plantea Fossati, es dilucidar si las personas
que desean trabajar tendrn acceso a un empleo, o
muchas de ellas tendrn que vivir de una prestacin
econmica del Estado, si es que la situacin econmica y las opciones polticas permiten. Todo hace
prever que lo que prevalecer en el futuro inmediato
sern las modalidades de trabajo por cuenta propia,
trabajo precario, de corta duracin, de baja productividad, de ingresos inestables y sin proteccin.
22

Por otra parte, en la periferia, el mercado de trabajo

est asumiendo un carcter urbano; a la par que disminuye la participacin de los sectores modernos en
la generacin de empleo, el sector informal aumenta
su participacin: segn el mismo autor, en la dcada
de los noventa, 84 de cada 100 empleos se generaron
en este sector.
El problema del empleo est ligado al crecimiento
demogrfico y a la polarizacin. En la medida en la
que se ensancha la brecha entre riqueza y pobreza,
22

Fossatti, Felipe. Dignidad del trabajo humano. Citado en Pedro Jarrn (2006).

Economa

y las tasas de crecimiento poblacional se mantienen

altas en el Sur y negativas en el Norte, la migracin
sigue creciendo, tornando incontenible el deseo de
inmigrar al Norte, en donde las reacciones xenofbicas se traducen en polticas que niegan los derechos polticos y sociales de los inmigrantes, pero
que resultan ineficaces para detener la formacin
de un tercer mundo interior en las zonas centrales
del capitalismo.
Hacia dnde va el capitalismo?
Se advierten tres escenarios:
1. Salvataje del sistema financiero internacional
Autores situados en una posicin terico-ideolgica crtica sostienen que la respuesta de los
Gobiernos de los pases con economas desarrolladas y emergentes (G 20) reiteran en
ms-de-lo-mismo; que si los mercados no se
autorregularon en el pasado, como fue la prdica del pensamiento neoliberal, no lo van a
hacer ahora; que los millones de millones de
dlares invertidos en el salvataje del sistema financiero equivale a echar recursos en un saco
roto; que los lderes mundiales no estn interesados en mejorar la situacin de los sectores
sociales ms frgiles, sino en salvar los activos
financieros; que la fabulosa inyeccin de recursos (diez veces lo que cost el Plan Marshall, a precios actuales) resulta un paliativo,
puesto que el valor nominal de los activos financieros (bonos, ttulos, acciones, derivados)
es superior en varias veces a su valor real; por
otra parte, al no estar orientados estos recursos a la recuperacin productiva, su incidencia en la economa real es nula; por ltimo,
advierten que encargar la gestin regulatoria
al FMI es una tarea desatinada, si se considera que este organismo respondi en el pasado a los intereses de las grandes potencias,
las grandes compaas y los grandes bancos,
orientacin que no ha cambiado a la fecha.
2. Keynes regresa
El salvataje encierra grandes ironas: despus
de cuatro dcadas de un encendido discurso
contra el intervencionismo, el Estado regresa
como solucin no como problema; regresa
Keynes y con l el capitalismo social democrtico, es decir, las polticas de redistribucin del

ingreso y la riqueza, de regulacin del capital,

de concertacin laboral y social. Pero siempre
ser oportuno recordar el pasado, recordar que
el Estado de Bienestar y su versin latinoamericana, el desarrollismo, sirvieron para paliar
las contradicciones del capitalismo, hasta que
terminaron por hacerlas explotar cuando empezaron a afectar las ganancias del capital.
3. El capitalismo agoniza
Es posible afirmar que las diversas crisis no
son sino aspectos de una nica crisis, sistmica,
del capitalismo como etapa de la historia humana () el mundo burgus no se encuentra
ante una enfermedad pasajera, una crisis cclica ms al interior del gran ciclo, nico y supuestamente vigoroso del capitalismo sino ante
una crisis de enorme amplitud, donde las enfermedades se multiplican no por un capricho
del destino sino porque el organismo, el sistema
social universal, est muy viejo. Jorge Beinstein.
en treinta o cuarenta aos habr emergido
un nuevo sistema () es igual de posible que
se presencie la instalacin de un sistema de explotacin an ms violento que el capitalismo,
como que se establezca un modelo ms igualitario y distributivo. Inmanuel Wallerstein.

Y Amrica Latina?
El capitalismo funciona como sistema: sus partes
estn articuladas a la lgica interna de un desarrollo
excluyente y polarizante: desarrolla el centro y subdesarrolla la periferia. Inserta en esta dinmica, la
economa latinoamericana ha mostrado un comportamiento acompasado con los movimientos de
largo plazo de la economa internacional, en particular con la economa estadounidense: las fases de
auge de los ciclos Kondratieff han significado para las
economas latinoamericanas posibilidades de expansin; las fases de crisis y depresin, lo inverso; no obstante, ha sido en estos perodos de relajamiento de
los lazos de dependencia en los que la regin ha podido ensayar esquemas orientados a obtener mejores
mrgenes de acumulacin. En esta lnea, favorecida
adems por el debilitamiento de la hegemona estadounidense, deben entenderse los ensayos de nuevos
regionalismos, como la Unin de Naciones Suramericanas (Unasur), Banco del Sur, etc.

117

Economa

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Economa

La economa ecuatoriana:
1950-2008
Adrin Carrasco Vintimilla
Pablo Beltrn Romero
Jorge Luis Palacios Riquetti
Profesores investigadores de la Universidad de Cuenca

Resumen: Este informe analiza la historia econmica ecuatoriana en cerca de sesenta aos (19502008) a travs de indicadores de crecimiento y
desarrollo en cuatro etapas sucesivas. La primera,
1950-1971, o auge bananero, caracterizada por la escasez de divisas, el deterioro de los trminos de intercambio y la modificacin sustancial en el manejo
de la poltica econmica. La segunda, 1972-1982, de
primer auge petrolero e industrializacin, ciclo caracterizado por la abundancia de divisas y crecimiento intenso impulsado tanto por la demanda
interna como por la externa. La tercera etapa, 19831999, largo ciclo de estancamiento, marcado por la
adopcin de las polticas de ajuste y liberalizacin,
por fuertes restricciones a la demanda interna y por
el deterioro de condiciones de vida de la poblacin.
Y la ltima etapa, correspondiente al segundo auge
petrolero y nuevo ciclo de abundancia de divisas,
con la consiguiente recuperacin de los ingresos de
sectores populares, al impulso de las remesas de la
poblacin emigrante al exterior. Solo desde 2007 se
modifica la poltica de apertura y de servicio de la
deuda externa, a la vez que se recupera el poder de
planificacin, regulacin y control estatal.
Palabras clave: producto interno bruto, producto
nacional bruto, ingreso nacional disponible bruto,
ingreso per cpita, poltica econmica, auge y
recesin econmica.

Introduccin
Una tarjeta de identificacin muy difundida en la
comunidad internacional presenta al Ecuador como
un pas pequeo, pobre, endeudado, petrolero y
dolarizado. Esta presentacin, que se asemeja a una
construccin metafrica, da lugar a la menos elaborada metfora del ajuste de cinturones, tan cara a las
instituciones financieras internacionales: [a] una
economa pequea que ha incurrido en un abultado endeudamiento externo para solventar su permanente dficit comercial causado por un exceso de
gasto interno, no le queda otra salida que someterse
a un severo programa de ajuste financiero.
Otra carta de presentacin del pas, realizada con
apego al pensamiento latinoamericano, construye la
metfora de la vulnerabilidad de la economa ecuatoriana derivada de su estrecha vinculacin y dependencia al funcionamiento del mercado mundial.
Esta vulnerabilidad provendra de su pequea participacin en el mercado mundial y de la especializacin de sus exportaciones en productos primarios,
cuyos precios se fijan en los mercados internacionales: una economa especializada y excesivamente
abierta al mercado mundial, sujeta a oscilaciones
extremas en la provisin de divisas que han marcado variaciones constantes en los precios de intercambio con el exterior.

119

Economa

En esta seccin del informe cero del Estado del pas,

se realiza una sucinta revisin de la reciente historia
econmica del Ecuador, con el propsito de elaborar
una interpretacin distinta de los tradicionales indicadores de la contabilidad macroeconmica.
Al mirar los proyectos de desarrollo en sesenta aos
de historia, a uno se le despierta un optimismo desbordante. Cada Gobierno ofreci una economa
para el maana, siempre afirmando la inexistencia
de un maana en los Gobiernos que le precedieron.
Y lo peor, no dejan de tener razn. Si miramos desde
ahora hacia los aos cincuenta, en indicadores econmicos, hemos caminado muy poco. En trminos
reales, esto es, depurando el efecto roedor de la
inflacin sobre el poder adquisitivo de los ecuatorianos, hemos dado saltos cortitos: en 1955 el ingreso nacional disponible bruto por persona llegaba
a 744 dlares americanos, y en 2005, ayudado por las
remesas de los emigrantes, subi a 1.600 dlares por
cabeza, medidos en valores de 2000; en cincuenta
aos apenas se multiplic por 2,2.
Al inicio del largo ciclo, el producto interno bruto
(PIB), el producto nacional bruto (PNB) y el ingreso
nacional disponible bruto (INDB) se distanciaban
tan poco, que no haba razn alguna para distinguirlos uno de otro. Dicho de una manera ms detallada, lo que producamos en el pas alcanzaba para
la satisfaccin de las necesidades internas, y lo que
necesitbamos, pero no lo producamos, debamos
obtenerlo mediante importaciones. Para ello, debamos exportar y as obtener las divisas necesarias para financiar las compras externas. Aqu surge
uno de los grandes equilibrios macroeconmicos,
o ms bien desequilibrios que es lo ms comn. El
desequilibrio externo surge cuando el pas importa
ms de lo que exporta y, en este caso, debe endeudarse con el exterior. Cuando esto sucede por un par
de aos o solo algo ms, da lugar a lo que los economistas denominan un desequilibrio coyuntural
entre ahorro e inversin: se est invirtiendo ms
de la capacidad de ahorro del pas y todo volver a
la normalidad cuando las inversiones hayan madurado lo suficiente para permitir al pas pagar las
deudas contradas.
Un desequilibrio que preocup mucho a los economistas se dio cuando los pases en desarrollo emprendieron procesos de cambio a largo plazo y,
para crecer econmicamente, carecan de bienes

120

indispensables para lograrlo: no producan aceites,

cemento, acero, tractores. Entonces estaban obligados a importarlos, para lo cual deban generar las
exportaciones necesarias para realizar estas compras en el exterior, o deban obtener el crdito suficiente para poder seguir importndolos. Esto fue lo
que se denomin un dficit estructural en la balanza
por cuenta corriente.
Y la situacin fue grave porque afect a la capacidad
de crecimiento a largo plazo de las economas en desarrollo, como sucedi en Ecuador de los aos cincuenta y sesenta del siglo XX. Haba alguna solucin
a este desequilibrio productivo del pas o tenamos
que morir en el intento por crecer? Los economistas
de la Cepal encontraron una salida muy razonable
para esa poca. Si el problema era la exagerada necesidad de importar, entonces haba que producir
internamente buena parte de los bienes que estbamos comprando en el exterior, y a esto le pusieron
el nombre de industrializacin sustitutiva de importaciones, que nuestros gobernantes tambin
empezaron a buscar ya en la dcada de los sesenta.
Sin xito, por supuesto.
Pero como la providencia se acuerda siempre de los
que vivimos en la mitad del mundo, a comienzos
de los setenta encontramos abundante petrleo en
nuestro subsuelo, y justo cuando el crudo se puso
carsimo por la guerra en el golfo Prsico. De ah en
adelante solo necesitbamos exportar petrleo para
obtener las divisas necesarias para impulsar nuestra
incipiente industria. Y as comenzamos a caminar
con paso firme los primeros aos de los setenta, sin
acudir a los financistas extranjeros. Pero en eso volvimos a endeudarnos, en condiciones que prestaban
a cualquiera en los mercados financieros internacionales porque dinero s que sobraba por el excelente
negocio de las empresas petroleras.
Y, desde 1976, Ecuador se endeud abusivamente en
el exterior para gastar en ms inversin industrial,
pero tambin para derrochar abundantemente. Se
cre as el endeudamiento estructural, que tanto
dao causara a la economa ecuatoriana en las dcadas siguientes, y que tambin dara lugar a tantos
juegos ilegtimos alrededor de la renegociacin de la
deuda externa. Para medir esta situacin de nuestra
economa, se vuelve necesaria la distincin entre
PIB y PNB. Para la macroeconoma convencional,
es importante esta distincin en tanto nos indica la

Economa

parte del producto nacional generada con la ayuda

del capital extranjero (Dombusch, 1988). Para este
informe, el PNB resulta ser el indicador ms idneo
para establecer la proporcin de la renta que es
apropiada internamente y la que es apropiada por
agentes econmicos externos. Veamos esto desde la
medicin del producto por habitante. Por ejemplo,
en 1989 el PIB per cpita real ascendi a 1.304 dlares, mientras el PNB por persona lleg solo a 1.131
dlares. Se podra opinar que es solo un 13% menos
por persona, en qu puede afectar al pas? Pero si
multiplicamos por los 8 millones de habitantes que
tena el pas en ese ao, ya no es pelo de cochino. O
s? Entonces, la aludida distincin ayuda a entender
uno de los grandes baches de nuestra historia econmica, cuando los mayores esfuerzos se dedicaron,
no a crecer internamente, sino a ser cumplidos con
los acreedores externos. Y, a veces, realizar negocio
con los bonos de la deuda.
Pero siempre hallamos formas de paliar los problemas, aun cuando no encontremos ms petrleo o
precios ms altos en los mercados internacionales.
Cuando estbamos en soletas, comenzamos a exportar trabajadores al exterior y a recibir sus remesas

amortiguando as la situacin de miles de parientes

que quedaron dentro. Para medir este fenmeno, un
mejor indicador de la renta percibida por la poblacin y de su capacidad adquisitiva ya no es el PNB
por persona, sino el INDB per cpita, en el que se incluyen las inyecciones de dinero provenientes de las
remesas. As, por ejemplo, en 2007 el PNB per cpita
real lleg a 1.550 dlares y el INDB a 1.665.

1. Una visin global

de la economa ecuatoriana
La metfora del exceso de gasto interno, como diagnstico previo para la aplicacin de las polticas de
ajuste, encuentra una justificacin en la lectura de
los indicadores macroeconmicos. El problema del
recurrente dficit comercial que padecen las economas en desarrollo es explicado por esta corriente
mediante la expresin que vincula el desequilibrio externo al nivel de gasto interno. En trminos
sencillos, la metfora se traduce en que cuando un
pas gasta ms de lo que produce, tiene que vivir de
los prstamos obtenidos en el exterior. En consecuencia, el desequilibrio comercial se origina porque

Grfico 1: Ecuador 1950-2008: Indicadores de produccin

y de gasto interno (en millones de dlares de 2000)
30.000
25.000

A, PIB Y PNB

Millones

20.000
15.000
10.000
5.000
0

GASTO INTERNO

Producto Interno Bruto (PIB)

Producto Nacional Bruto (PNB)

Fuente: Banco Central del Ecuador: 1. Setenta y cinco aos de informacin estadstica (serie 1950-1971). 2. Ochenta aos de informacin
estadstica (serie 1972-2006). 3. Tabla oferta y utilizacin de bienes y servicios de la informacin estadstica mensual (serie 2007-2008).
Elaboracin: Universidad de Cuenca, Departamento de Investigaciones Econmicas.

121

Economa

el pas gasta demasiado. En esta situacin, la regla de

poltica econmica que permite restablecer el equilibrio externo consiste en la reduccin del gasto interno
(A), es decir, en gastar solo de acuerdo a las posibilidades de produccin de la economa pequea.
En la grfico N 1 se ilustra la metfora: durante un
abrumador nmero de aos, el pas gast ms de
lo que produjo. Solo en reducidos aos, la mitad
de ellos en las dcadas de los ochenta y noventa, el
pas se ajust a polticas de austeridad, como corresponde a una economa con crnica escasez de ahorros. Por consiguiente, si nos atenemos a esta lectura
de los indicadores macroeconmicos, la aplicacin
de polticas de austeridad en el gasto estara por
dems justificada.
1

Con los mismos indicadores podemos realizar otra

lectura. En el cuadro N 1 se observa el crecimiento
del producto en estrecha vinculacin a las variaciones
del gasto interno y de las exportaciones. Se puede
apreciar tambin que cuando la produccin interna
ha sido insuficiente para abastecer las necesidades
del desarrollo social y del crecimiento econmico, las
importaciones de bienes y servicios han aumentado
desmesuradamente, provocando los consabidos desequilibrios comerciales y financieros.
Observamos en Ecuador contemporneo cuatro
fases determinadas por los ritmos de expansin de
la demanda interna y por el crecimiento de las exportaciones (X):

Primera etapa: 1950-1971, correspondiente al auge

bananero, caracterizado por la escasez de divisas,
deterioro de los trminos de intercambio, marcadas
variaciones en los niveles de demanda y, en lo poltico, por la conformacin de un sistema estatal de
apropiacin de excedentes en perjuicio de las masas
rurales y de los nacientes cinturones de poblacin
marginal urbana. De 1950 a 1961 la economa ecuatoriana experimenta un impulso consistente, por el
lado de la demanda externa, pero sobre todo por la
modificacin sustancial en el manejo de la poltica
econmica: el Estado foment la produccin exportable e integr el mercado interno a travs de la construccin de obras de infraestructura para facilitar la
produccin y circulacin de mercancas. De 1962 a
1971 se intensifica el crecimiento impulsado por la
demanda interna como resultado de aplicacin de
las primeras polticas de industrializacin, pero se
restringen los impulsos provenientes de la demanda
externa debido a las dificultades de los productos
agrcolas en los mercados internacionales y el deterioro de los precios de productos primarios.
Segunda etapa: 1972-1982, la del primer auge petrolero y de estabilidad cambiaria para impulsar el proyecto de industrializacin. Fue un ciclo caracterizado
por la abundancia de divisas y la recuperacin de
los trminos de intercambio, por un crecimiento intenso impulsado tanto por la demanda interna como
por la externa. Las restricciones para el crecimiento

Cuadro 1: Ecuador: los ciclos econmicos 1950-2008

(Tasas de variacin en dlares de 2000)

Perodos

PIB

Gasto
interno (A)

Consumo
hogares (C)

Consumo
gobierno (G)

Inversin (I)

Exportacin
de bienes y
servicios (X)

Importacin
de bienes y
servicios (M)

Promedio
Trms. Int.

1951-71

4,9

5,7

5,3

4,4

7,3

3,8

7,5

32%

1972-82

6,5

6,6

6,0

11,8

6,5

13,9

9,7

73%

1983-99

1,8

0,1

1,3

-1,1

-1,8

7,2

0,8

75%

2000-08

4,8

7,2

5,6

4,3

14,0

5,1

11,7

101%

Fuente: Banco Central del Ecuador: 1. Setenta y cinco aos de informacin estadstica (serie 1950-1971). 2. Ochenta aos de informacin estadstica (serie 1972-2006). 3. Tabla
oferta y utilizacin de bienes y servicios de la informacin estadstica mensual (serie 2007-2008).
Elaboracin: Departamento de Investigaciones Econmicas de la Universidad de Cuenca.
El gasto interno (A) se obtiene de la suma de consumo de los hogares, inversin pblica y privada y el gasto pblico corriente. En este trabajo, para la obtencin del PIB
incluimos tanto los bienes como los servicios. Se excluye solo el pago neto a los servicios de los factores externos.

122

Economa

se presentaron por las limitaciones para obtener una

mayor produccin. En la poltica, se consolid un sistema estatal de distribucin no equitativo a favor de
sectores formales urbanos en perjuicio de sectores
rurales e informales urbanos. Desde 1968 a 1975, la
poltica busc compensar los dficits en cuenta corriente a travs de la inversin extranjera directa en
la actividad petrolera. De 1976 a 1981, la poltica de
apertura de la cuenta de capitales posibilit un endeudamiento agresivo tanto pblico como privado,
provocando un ciclo de apreciacin cambiaria y sus
efectos negativos sobre el funcionamiento econmico. El flujo de capitales hacia las economas en
desarrollo permiti este creciente endeudamiento.
Al final del perodo 1976-1982, la deuda externa
del pas ascendi a 4.816 millones de dlares. El resultado fue un notable deterioro del sector externo
de la economa debido a los sntomas de la enfermedad holandesa que se evidencian fundamentalmente por los altos montos deficitarios de la cuenta
corriente entre 1979 y 1982.
Tercera etapa: 1983-1999: un largo ciclo de estancamiento econmico provocado por la adopcin de las
polticas de ajuste y liberalizacin. Marcado por la
imposicin de fuertes restricciones a la demanda interna, por la escasez de divisas, y por una tendencia
oscilatoria en los trminos de intercambio. El ajuste
y la liberalizacin se fundamentan en impulsos de
oferta y un fuerte deterioro de la inversin, del consumo de la poblacin y del gasto pblico. La modalidad de desarrollo profundiz la informalidad
urbana y la transferencia de excedentes al exterior
mediante el incremento en el pago de la remuneracin a los factores por el servicio de la deuda. El deterioro de condiciones de vida de la poblacin fue
una consecuencia de la poltica de contencin salarial y de la alta inflacin que acompa a la poltica
cambiaria orientada a obtener saldos comerciales
positivos; el ajuste del gasto pblico y privado busc
generar excedentes de exportacin para el servicio
de la deuda externa. Los ndices hablan de una pobreza casi estructural y reacia a bajar en estos aos.
La inversin se desmoron por los lmites impuestos
mediante tasas de inters extremadamente voltiles.
La poltica econmica se defini en torno a dos ejes:
ajuste del gasto interno y depreciacin cambiaria
(1983-1992); apertura comercial y reforma financiera (1990-1999). Como resultado, se tiene un perodo caracterizado por un crecimiento esquivo y
una marcada volatilidad financiera.

Cuarta etapa: 2000-2008, segundo auge petrolero y

nuevo ciclo de abundancia de divisas con la consiguiente recuperacin de los trminos de intercambio. El crecimiento de la demanda externa,
impulsa una recuperacin del gasto interno asentado
en un auge de las importaciones. Se observan restricciones por el lado de la oferta, mientras contina
la transferencia de excedentes por medio del pago
de remuneraciones a factores, y se observa una recuperacin de los ingresos de sectores populares al
impulso de las remesas de la poblacin expulsada
por la apertura liberal. Gran parte de la recuperacin econmica se explica por la dinmica de la demanda interna, particularmente por el crecimiento
de la inversin. La disminucin de la pobreza, a ms
de la inyeccin de ingresos provenientes de las remesas, se explica tambin por la recuperacin de los
salarios reales y la estabilidad de precios. Solo desde
2007 se modifica la poltica de apertura y de servicio
de la deuda externa, a la vez que se recupera el poder
de planificacin, regulacin y control del Estado, y se
define una poltica orientada a la construccin de un
sistema econmico social ms justo y solidario.

2. El auge bananero 1951-1971

Es una opinin comnmente aceptada que con la
exportacin de banano, iniciada en 1947, se abre
el ciclo de mayores logros del modelo primario exportador basado en la produccin de alimentos.
Al revisar los indicadores del funcionamiento de la
economa ecuatoriana en este perodo, reparamos
en que, no obstante, la dinmica del crecimiento no
provino en s del mercado externo, sino de la ampliacin del mercado interno. Si bien fue el crecimiento sostenido de las exportaciones de banano,
aunado a una recuperacin de las exportaciones
de caf y cacao, lo que abri un largo ciclo de crecimiento de la economa ecuatoriana, fue la notable
ampliacin de la demanda interna la que sostuvo
el proceso de expansin en medio de esfuerzos por
crear un nuevo modelo de crecimiento basado en
la industrializacin. Podemos arribar a esta conclusin si comparamos los indicadores proporcionados
en el cuadro N 1: entre 1951 y 1971 el PIB creci a
una tasa menor al ritmo de ampliacin del gasto interno. Esta expansin de la demanda interna pudo
darse merced a una tasa muy alta de crecimiento de
las importaciones, financiadas a travs del endeudamiento externo. Por consiguiente, visto en conjunto
el ciclo, la baja dinmica de las exportaciones solo

123

Economa

al 3,8% anual reflejara ms bien una cierta restriccin para el crecimiento econmico proveniente de
la demanda externa.
El crecimiento restringido
por la disponibilidad de divisas
El peso de la dinmica interna en el crecimiento se
explica por el hecho de que la economa ecuatoriana
an no se haba abierto tanto al mercado internacional como lo hara en aos posteriores. En el perodo 1951-1971, el grado de apertura fue de 38,8%,
muy por debajo del que alcanzara, por ejemplo,
en los aos 2000 a 2006 con un 78,2%. En consecuencia, un porcentaje importante de la produccin
obtenida en el pas se destinaba al consumo interno,
y la gran ampliacin de las importaciones que se observa en estos aos de crecimiento econmico se explica, en buena parte, por los requerimientos para
ampliar la inversin mediante bienes que no se producan internamente.
2

Ahora bien, resulta irrefutable la transformacin

productiva y social impulsada por la implantacin
de una nueva modalidad para seguir exportando alimentos. El auge bananero ampli la frontera agrcola de la Costa, extendi la red vial para lograr una
mayor integracin regional, y produjo una acelerada
urbanizacin con el consiguiente desarrollo de actividades complementarias (Acosta, 2001).
El hecho ms importante de este perodo de crecimiento se encuentra en el rol que jug el Estado en la
integracin del mercado interno y en la organizacin
de la exportacin bananera. La expansin y diversificacin productivas se dio gracias a la modificacin
sustancial del papel del Estado en el proceso de acumulacin. Los gobiernos de Plaza, Velasco y Ponce
se convirtieron en un instrumento de la expansin
de la frontera econmica y de la exportacin bananera. El Estado orient un modelo productivo de
exportacin menos concentrador que el cacaotero,
pues estuvo organizado sobre la pequea y mediana
unidad productiva en la Costa, lo que posibilit el
crecimiento de ciudades intermedias (Mio, 2008).
Por supuesto, las grandes empresas internacionales
monopolizaban la comercializacin, por lo que aparece ya una cuota de transferencia al exterior de excedentes obtenidos en la produccin interna bajo la
La apertura se calcula encontrando el porcentaje que sobre el PIB representa
la suma de las exportaciones e importaciones: X+M/PIB.

124

forma de utilidades (remuneraciones a los factores)

de empresas extranjeras. Sin embargo, la mayor
transferencia de excedentes a los pases desarrollados
se dio por el mecanismo del deterioro de los trminos
de intercambio. Este indicador macroeconmico establece la relacin entre los precios de los bienes exportados por el pas y los precios de los bienes que
importamos. Tomando como base el ao 2000, se observa una prdida sensible del poder de compra de
nuestras exportaciones entre 1951 y 1970, disminuyendo a un promedio del 32%. Esto quiere decir, que
para comprar una misma unidad de un bien de produccin en el exterior, el pas deba triplicar el volumen fsico de las exportaciones realizadas.
Visto desde esta perspectiva de anlisis, el obstculo
mayor para el crecimiento de la economa ecuatoriana s resulta ser la alta vulnerabilidad del pas
frente a las oscilaciones del mercado internacional.
Si bien el gasto pblico, y particularmente la inversin pblica, cumplieron un rol estratgico en la integracin de la geografa nacional y en la ampliacin
del mercado interno, en el sector exportador de alimentos tropicales se asentaba casi la total responsabilidad para poder seguir creciendo, a travs de la
dotacin de divisas para importar los medios indispensables para la inversin productiva.
En efecto, para obtener los bienes necesarios para
ampliar la inversin, se requeran recursos obtenidos mediante las exportaciones, que se encontraban limitadas por una demanda externa rgida,
que no permiti un crecimiento ms all del 3,8%.
Entonces, la posibilidad para ampliar nuestras exportaciones no era una variable sujeta a control
interno, sino que dependa de las condiciones impuestas en el mercado mundial. Esta fue la tesis del
estrangulamiento externo, expuesta por la Cepal.
Ampliemos un poco ms este obstculo crucial para
el crecimiento, en condiciones de un modelo limitado por la exportacin de alimentos al mercado
internacional y por la importacin de los bienes indispensables para la inversin.
En Ecuador de esos aos asistimos a una modalidad
de crecimiento fuertemente dependiente de la expansin de la inversin pblica, en condiciones en las
que el ahorro interno no puede financiar la adquisicin de los bienes que resultan indispensables para
realizar la inversin. Es decir, todo el exceso de inversin sobre el ahorro interno, es igual a un exceso

Economa

de importaciones sobre las exportaciones realizadas.

Esto es, si se tena una demanda agregada excesiva
debido a la notable expansin del gasto pblico y de
la inversin, la manera de satisfacerla era a travs de
compras externas mayores de las que se estaban exportando. Consecuentemente, era necesario endeudarse para financiar el exceso de inversin.
3

Esta modalidad de endeudamiento externo para

cubrir el dficit comercial originado por las importaciones de bienes indispensables para realizar la
inversin requerida para sustentar el crecimiento
econmico se diferencia de las formas de endeudamiento externo en las que incurrir el pas a partir
de la dcada de los setenta. En todo caso, al estar an
la economa bastante cerrada al flujo de capitales, el
mecanismo de remisin de excedentes por el pago
de servicios a factores residentes en el exterior tiene
poco peso en las cuentas de la balanza de pagos y
en la generacin del desequilibrio externo, como sucedi en etapas posteriores.
Los determinantes del desarrollo
En el cuadro N 2 se presentan los principales indicadores para apreciar las caractersticas del crecimiento en el perodo de auge bananero.
En el ao 1950, el PIB per cpita era de 642,1 dlares
del ao 2000, y en 1971 haba ascendido a 957,4 dlares del ao 2000, esto es un crecimiento cercano al
50% en los 21 aos del perodo, lo que indica una ligera mejora en el bienestar econmico general de
la poblacin.

La relacin entre gasto interno y produccin obtenida en el pas (A/PIB) indica que un 10% del total
de gasto realizado en esos aos fue financiado con
ahorro externo. Si se tiene en cuenta que la inversin
creci a una tasa promedio del 7,3 y el ahorro interno a 5,6, se puede concluir que el dficit en cuenta
corriente o endeudamiento externo fue provocado
fundamentalmente para financiar la inversin en
una economa que haba emprendido un proceso de
crecimiento. En lo que concierne al consumo de los
hogares, el impacto del crecimiento bananero dinamiz al mercado interno debido a la constitucin de
una clase de medianos empresarios, a la creciente
conformacin de la clase media como resultado de
la expansin urbana, y al crecimiento del sector informal, producto de la migracin interna desde el
sector agrario serrano hacia la Costa.
Para presentar una aproximacin al desarrollo o
bienestar econmico, el indicador ms idneo es el
ingreso nacional disponible bruto per cpita (INDB),
en cuanto nos indica la capacidad de gasto real de
la poblacin, pues excluye las salidas de renta al exterior por concepto de pago a los factores, mientras
adiciona los ingresos por concepto de transferencias. De acuerdo al cuadro N 3, el INDB per cpita
real fue de 762 dlares, ligeramente inferior al PIB
per cpita que fue de 802. Por otro lado, se transfiere
al exterior por concepto de pagos a factores solo un
2% de la produccin obtenida en el pas.
Los indicadores de ocupacin, salarios, participacin de los salarios en el PIB y excedente bruto de
explotacin corresponden nicamente a los dos

Cuadro 2: Algunas caractersticas del crecimiento econmico 1950-1971

(Porcentajes promedios de participacin, millones de dlares de 2000)

PIB per cpita

% A/PIB

% C/A

% G/A

% I/A

% CC/PIB

% Sb/PIB

802,5

110,1

62,8

9,6

27,6

-11,8

18,8

Fuente: Banco Central del Ecuador: 1. Setenta y cinco aos de informacin estadstica (serie 1950-1971).
Elaboracin: Departamento de Investigaciones Econmicas de la Universidad de Cuenca.

Recurdese que el gasto pblico corriente creci a un 5,2% promedio anual, y la inversin total a un 6.6%, superiores al crecimiento promedio del PIB.

125

Economa

ltimos aos del perodo, por lo que cualquier interpretacin adolece de esta deficiencia. En todo caso,
en el an minoritario sector formal urbano, se observa una baja desocupacin de la poblacin econmicamente activa y un ndice de subocupacin
bastante reducido en comparacin con idntico indicador a partir de los ochenta y hasta la fecha. Habra que insistir que los problemas de desocupacin
y subempleo que afectaban a la poblacin rural
mayoritaria en la modalidad econmica de la
poca , quedan fuera de estos indicadores.

las fluctuaciones cclicas y para impulsar un crecimiento importante de la produccin, tanto para el
gasto interno como para la demanda externa. La
base terica del manejo cclico corresponde a la
corriente monetarista del keynesianismo, difundida por las sucesivas misiones enviadas por el FMI
con el propsito de reordenar la legislacin monetaria ecuatoriana para adecuarla a las exigencias del
nuevo orden econmico mundial surgido al finalizar
la Segunda Guerra Mundial. A travs de la primera
misin, en 1946, con el economista Felipe Pazos,

Cuadro 3: Ecuador: Algunos indicadores de desarrollo 1950-1971

(Promedios anuales, a dlares de 2000)
INDB per
cpita

% PNB/PIB

Desocup.
% PEA

Subocup.
% PEA

Inflacin
promedio

Salario real
(en dlares)

% remun.
Trab./PIB

762,0

98

5,7*

22,6*

8,0%

121,0*

31,2*

% exced.
Expl./PIB
5

7,7*

El promedio fue obtenido solo para los aos 1970 y 1971 con datos de Lucas Pacheco Prado. Ecuador: Indicadores bsicos de la economa. PUCE, 2004.
Fuente: INDB per cpita y PNB/PIB.
Elaboracin: Base de datos del Departamento de Investigaciones Econmicas de la Universidad de Cuenca.

Tambin la aproximacin a los indicadores de distribucin adolece de errores de medicin al corresponder a solo dos aos y estar concentrados en el
sector formal urbano. La baja tasa de inflacin no
afectaba sensiblemente a la determinacin del salario real. La participacin de las remuneraciones de
los trabajadores, si bien es baja, no obstante, alcanz
el porcentaje mayor que en ningn perodo posterior,
quizs como resultado de la incidencia de la sociedad
en la economa a travs de los partidos, gremios, sindicatos y otros movimientos urbanos, como se anota
en otro de los estudios del Estado del pas.
La poltica desarrollista
Una revisin ms detallada de las caractersticas del
crecimiento econmico en los aos cincuenta y sesenta, se consigue, si examinamos la poltica econmica en las dcadas consideradas.
Los aos cincuenta son de recuperacin de la economa exportadora y de reorganizacin productiva
dirigida desde el Estado, conservando las caractersticas bsicas del modelo de exportacin de alimentos. En trminos del pensamiento econmico
dominante en esos aos, corresponde a una poltica de manejo estatal de la economa para regular

126

lleg tambin el incipiente pensamiento econmico

latinoamericano surgido de la prctica de Ral Prebisch como gerente del Banco Central de la Repblica Argentina, y en la dcada de los cincuenta con
el asesoramiento de la Cepal para la creacin de la
Junta Nacional de Planificacin.
En este espritu del pensamiento desarrollista latinoamericano de la poca, la Ley sobre Cambios
Internacionales junio de 1947 cre, junto al
mercado libre de cambios, un mercado oficial, con
el objetivo de regular las fluctuaciones econmicas
de origen externo consideradas como las ms influyentes en economas dirigidas a la exportacin. El
sistema de control de cambios de importaciones y
exportaciones del mercado oficial estableci para la
venta de divisas un mecanismo de clasificacin de
mercancas que podan ser importadas de acuerdo
a su grado de esencialidad: en la lista I, los artculos indispensables; en la II, los artculos tiles, y
en la III, los suntuarios. Este instrumento de poltica cambiaria no tena solo un objetivo de control
del ciclo econmico, sino que tambin buscaba el
crecimiento a largo plazo, como lo haba sugerido
Prebisch en sus funciones de la banca argentina (Carrasco, 2002).

Economa

En los cincuenta, la poltica monetaria tuvo un matiz

fundamentalmente de estabilizacin, puesto que
su objetivo central fue que el crecimiento de la economa nacional se efecte con el mnimo de inflacin. Sin embargo, la Ley de Rgimen Monetario
(1948) incorpora los instrumentos keynesianos de
poltica monetaria y fiscal: bsqueda de un ordenamiento financiero internacional, fomento de la
produccin y el empleo, as como el desarrollo del
aparato productivo, a fin de crear condiciones monetarias, crediticias y cambiarias favorables al crecimiento ordenado de la economa (Larrea Stacey,
1990: 90-92). El Estado foment la produccin exportable a travs del crdito del Banco Nacional de
Fomento y de la Comisin de Orientacin y Crdito
para el Banano.
La poltica fiscal estuvo deliberadamente orientada
a promover la expansin y diversificacin productivas. La inversin pblica desempe un rol estratgico en la integracin entre la Costa y la Sierra
y, consiguientemente, en la ampliacin del mercado interno. El Estado se convirti en el motor de
la inversin y promotor del crecimiento de la demanda de bienes y servicios, en tanto disminuy
el papel de la inversin privada que descendi del
74% en 1950 al 57% en 1960, mientras la inversin
pblica ascendi del 26% en 1950 al 43% en 1960.
Las fuentes para esta expansin fiscal fueron el crecimiento de las exportaciones y el crdito internacional, sobre todo en el segundo quinquenio de los
cincuenta (Mio, 2008). El financiamiento externo
provino fundamentalmente de las instituciones financieras internacionales que, para esos aos, cumplan el papel de promotoras del desarrollo en los
pases menos avanzados, conforme a los objetivos
para los que fueron creadas.
4

El rol determinante del Estado cubri otros campos.

Fue un instrumento de negociacin y conciliacin
entre la burguesa agroexportadora y financiera con
el latifundismo serrano. Sirvi tambin como nexo
para el proceso de internacionalizacin de la economa. La misin del FMI, que visit el pas durante
el Gobierno de Galo Plaza en 1949, dise una poltica librecambista basada en la libre circulacin de
capitales y mercancas, garantas para la inversin
extranjera y recomendacin de contratar prstamos
extranjeros para financiar el crecimiento.
Junta Nacional de Planificacin y Coordinacin Econmica (1963). Desarrollo y perspectivas de la economa ecuatoriana. En Plan general de desarrollo
econmico y social. Quito. Citado por Mio, p. 120.

A inicios de los sesenta, se vuelve ms visible la crnica vulnerabilidad de la economa ecuatoriana a

las fluctuaciones del comercio internacional. Las exportaciones crecieron solo al 3,3% anual, lo que redund en una tasa de crecimiento de la produccin
interna del 4,6%, inferior a la de la dcada anterior. El
ingreso de divisas proveniente de las exportaciones
disminuye, por lo que la economa experimenta
cierta restriccin en la expansin del gasto interno,
particularmente una contraccin de un punto en el
gasto corriente del sector pblico, y una baja menor
en el consumo de la poblacin. A manera de compensacin, la inversin se expande a tasas mayores
que a inicios del ciclo, como resultado de la aplicacin de las primeras polticas de industrializacin.
La dcada de los sesenta se caracteriza por la intensa
conflictividad poltica y social. El xito de la Revolucin cubana se convirti en un smbolo a seguir por
gran parte de Amrica Latina, dentro de un escenario de agudizacin de la guerra fra. En lo interno,
los intensos movimientos migratorios entre Sierra y
Costa que trajo el auge bananero, a la vez que liberaron al campesinado de relaciones de produccin
serviles, incrementaron desproporcionadamente la
ocupacin urbana en el sector servicios, en condiciones de extrema precariedad, desatando un amplio movimiento por la liberacin social. En medio
de este conflictivo contexto urbano, en el sector rural
serrano creci el movimiento por la transformacin
radical de la forma de propiedad de la tierra heredada de la Colonia.
En este escenario de aguda confrontacin social se
dieron los primeros pasos para impulsar el proceso
de industrializacin desde el Estado, particularmente en el perodo de la Junta Militar (1963-1966).
Los sectores campesinos impulsaron intensas movilizaciones, la clase media tom protagonismo con
los movimientos de maestros y estudiantes. Esta intensa movilizacin social, trat de ser contrarrestada
a travs de iniciativas reformistas conservadoras
promovidas por Estados Unidos, como la Alianza
para el Progreso, empatando con el modelo de crecimiento promovido por la Cepal desde finales de
los aos cuarenta. As, la Junta Militar trat de impulsar los intereses emergentes de la clase media
y de sectores industriales mediante un proceso de
modernizacin. Con este objetivo, la poltica econmica estableci condiciones preferenciales para
la instalacin de una base industrial, tales como la

127

Economa

Ley de Proteccin Industrial, y una poltica fiscal y

arancelaria buscando favorecer la sustitucin de importaciones. A travs del aparato bancario se trat
de facilitar la transferencia de excedentes hacia el
sector industrial, y medidas como la reforma agraria
perseguan crear un mercado para los productos industriales mediante una creciente monetizacin de
la economa.
La industrializacin no pudo despegar debido, entre
otras causas, a lo que los economistas latinoamericanos denominaron la brecha de divisas: por el
lento crecimiento de las exportaciones en un perodo en el que las importaciones requeridas para
la inversin industrial superaban de largo a las exportaciones posibles. En los aos cincuenta, el crecimiento del ahorro interno (a un 7,1% anual) pudo
financiar la inversin realizada, no as en los sesenta
cuando la inversin se expande a una tasa del 8,8%
y el ahorro solo a un 4,0% anual. Ante esta insuficiencia de ahorro, la inversin interna solo podra
costearse acudiendo al endeudamiento externo financiado por el FMI.
5

Pero no solo es un problema de falta de ahorro interno: para invertir se requera de capital importado, porque en el pas no se producan los bienes
indispensables para ampliar la capacidad productiva interna. En este caso, el ahorro extranjero permiti realizar algo que no se poda hacer con ahorro
en moneda nacional. Esto es, el problema para ampliar la inversin industrial fue ms que una falta
de ahorro interno, fue una falta de divisas para importar los medios de produccin indispensables
para instalar las nuevas fbricas. En otros trminos,
no se avanzaba nada con extraer ms ahorro interno,
porque todo lo que un nacional puede ahorrar es en
moneda nacional. Y si no se contaba con divisas provenientes de exportaciones, no era posible pensar en
aumentar la tasa de inversin, porque para aumentarla era preciso comprar material en moneda extranjera (dlares). El dficit en la balanza comercial,
y el consiguiente incremento del endeudamiento
con las instituciones financieras internacionales,
fue un resultado inevitable de la alta expansin de
Ver Bacha, E. (1982).

En 1958, el pas se vio obligado a acercarse al FMI. Desde entonces, en la

medida en que se agudizaba la crisis econmica, con la consiguiente inestabilidad poltica, Ecuador recurri una y otra vez al apoyo financiero del FMI,
contratando nuevos crditos contingentes o stand by, en junio de 1961, junio
de 1962, julio de 1963, julio de 1964, julio de 1965, julio de 1966, abril de 1969,
septiembre de 1970 y julio de 1972 (Acosta, 2006: 109).

128

la inversin. La inversin creci hasta donde pudo

contar con financiamiento externo, luego fue constreida por la escasez de divisas.
Otro limitante de peso para el desarrollo industrial
fue de orden social: la estrechez del mercado interno. Con el propsito de ampliar el mercado interno, la dictadura militar expidi la Ley de Reforma
Agraria, con resultados por dems contradictorios.
El reparto de tierras dio lugar a la proliferacin de
un sector de pequeos propietarios, carentes de
recursos financieros y de asistencia tcnica para
mejorar la productividad. Los incrementos de productividad se dieron en las empresas encadenadas a
los procesos agroindustriales, sector que registr ndices elevados de crecimiento (Mio: 164). La extensin del minifundio aceler la migracin interna a las
grandes ciudades, y el crecimiento demogrfico se
intensific como en ninguna otra etapa de la historia
nacional. La ampliacin de la demanda interna, en
un contexto de disminucin de la produccin agropecuaria, y sin ninguna poltica que persiguiera la
seguridad alimentaria para la poblacin, trajo como
resultado la malsana prctica de importacin de alimentos, generando una mayor escasez de divisas. El
sector agrcola perdi peso en la produccin, y esta
cada afect a la provisin de alimentos, por lo que
el Gobierno nacional se vio compelido a la importacin subsidiada de grandes cantidades de estos.
Finalmente, el esfuerzo del Estado por impulsar la
industrializacin trajo conflictos econmicos durante esta dcada. La manufactura se ubic predominantemente en la Sierra y la agroexportacin
en la Costa. Las limitadas disponibilidades de divisas, que el pas requera para financiar las importaciones, se tornan en objetivo de disputas entre los
diversos sectores econmicos, tanto a travs del comercio importador y exportador de la Costa como
de los nuevos industriales serranos.
Con el propsito de mejorar la competitividad de
la economa, el Estado realiz dos devaluaciones:
en 1961 de 15 a 18 sucres, y en 1969 hasta 25 sucres
el dlar. La poltica cambiaria se convirti en el eje
del conflicto entre sectores empresariales: los industriales presionaron para mantener la estabilidad cambiaria, en tanto que los exportadores buscaban la
devaluacin (Mio: 170). Tambin surgi una pugna
fiscal-monetaria durante el Gobierno de Velasco
Ibarra por las exigencias de una expansin monetaria

Economa

para financiar el gasto pblico, culminando con la renuncia del gerente del Banco Central a fines de 1960.
Pese a los intentos del Banco Central por restablecer
la estabilidad financiera durante el Gobierno de la
Junta Militar (1963-1966), cuando el auge bananero
llegaba a su fin, la economa sufri una fuerte crisis
financiera alimentada por la especulacin, el dficit
fiscal y la prdida de reservas internacionales.
En conclusin, el modelo desarrollista enfrent el
dilema de un crecimiento bloqueado por la escasez
de divisas: para el despegue econmico no se poda
dejar de importar para disponer de bienes de produccin que no se obtenan en el pas; en estas condiciones, el endeudamiento externo fue una necesidad,
un complemento para el ahorro nacional. El endeudamiento externo cumpla un papel positivo para
ampliar la inversin. Por otra parte, el deterioro de los
trminos de intercambio obliga a un mayor esfuerzo
exportador para seguir realizando el mismo nivel de
importaciones indispensables para el crecimiento
econmico. En estas condiciones, la alternativa ms
viable no pudo ser otra que la adopcin de un modelo
de desarrollo va sustitucin de importaciones.

3. Abundancia de divisas
e industrializacin: 1972-1982
En medio de un contexto internacional caracterizado por el cuestionamiento frontal a la regulacin
estatal de la economa, y por el colapso del sistema
monetario internacional establecido en Bretton
Woods, en los aos setenta se observa el mayor crecimiento de la historia ecuatoriana a la vez que su
ingreso pleno al mercado internacional. En efecto,
como resultado del desarrollo capitalista, la tasa de
apertura de la economa ecuatoriana da un salto del
39% del ciclo anterior, a un 54% en estos aos.
Con el paso del modelo agroexportador al minero
exportador y la consolidacin del crecimiento industrial, asistimos a las mayores transformaciones en la
acumulacin del siglo XX. En un corto perodo, bajo
el vigoroso papel del Estado, se consigue la consolidacin del proceso de urbanizacin, el desarrollo de
la clase media y la hegemona de la burocracia.
Esta transformacin se posibilit por un entorno favorable creado por la inusitada alza de los precios
del petrleo motivado por el conflicto en Medio

Oriente (1974), un notable flujo financiero por los

petrodlares en los mercados internacionales, y
el auge de movimientos nacionalistas en los pase
en desarrollo.
Bonanza petrolera y endeudamiento agresivo
Impulsado por las divisas petroleras y el crdito
externo, el PIB creci entre 1972 y 1982 a una tasa
anual del 6,5%, y el producto por habitante trep
de 996 dlares en 1972 a 1.373 dlares en 1982. El
mayor impulso para el notable crecimiento econmico provino de la demanda externa: las exportaciones crecieron a una tasa anual muy cercana al
14%. Al impulso de la abundancia de divisas se recuperaron los trminos de intercambio y se sostuvo
el crecimiento del gasto interno algo por encima del
nivel de produccin.
7

El gasto interno tuvo un auge inusitado, imprimiendo

una dinmica a la demanda como en ningn perodo
anterior, solo superado en el segundo auge de exportaciones del crudo en el siglo XXI. A la afluencia de
divisas petroleras, desde 1975 comenz a sumarse el
financiamiento externo para sostener el crecimiento
de la demanda. La expansin del consumo privado
se dio a la mayor tasa de todos los sesenta aos de
la reciente historia econmica del pas. La inversin
creci a una tasa similar a la de la produccin interna. El gasto pblico corriente se expandi a una
tasa que casi duplica la expansin de la produccin
y de los restantes componentes del gasto. Con este
nivel de gasto, el Estado incurri en constantes dficits presupuestarios, financiados en buena medida
por un progresivo endeudamiento externo.
El acelerado crecimiento del mercado de capitales
en el mbito internacional trajo tambin un aumento persistente de la afluencia de capitales al
pas: el saldo de la deuda externa creci de unos $
513 millones en 1975 a 6.633 millones en 1982 (Pacheco, 2001). Durante los primeros aos de la exportacin de petrleo, cuando el PIB dio los saltos ms
importantes, la deuda externa creci relativamente
poco, y con respecto al producto, incluso redujo su
peso. A partir de 1975, y hasta 1980, la deuda externa
se increment a pasos agigantados, mucho ms que
el ritmo de crecimiento del PIB.
El PIB per cpita est calculado en dlares de 2000.

129

Economa

El agresivo endeudamiento de estos aos no obedece a necesidades derivadas del financiamiento

de la inversin, pues para ello se dispona de suficientes divisas provenientes de las exportaciones.
Fue consecuencia de la desmedida ampliacin del
gasto pblico, alimentada por la fcil disponibilidad
de divisas en los mercados internacionales, que sedujeron tambin al endeudamiento privado por lo
menos desde 1978.

En general, es un perodo de expansin para todas

las actividades productivas. El crecimiento del sector
petrolero, eje de esta expansin, tuvo un despegue
pronunciado en 1973 y 1974, y durante los aos siguientes su ritmo de crecimiento fue menor. Otros
sectores, cuyo crecimiento se mantuvo por encima
del promedio de la economa, fueron el de servicios
pblicos, la manufactura, la infraestructura y servicios en general. En el otro extremo se ubica el comportamiento del sector agrcola: durante casi todos
los aos de la dcada, el sector creci a tasas ms
bajas que el resto de la economa (Araujo, 1998).

En la otra cara de este crecimiento exitoso, la bonanza de divisas trajo como contrapeso un movimiento de transferencia de recursos del pas a las
empresas petroleras y a los acreedores externos mediante un flujo de salida de divisas por concepto de
pago de servicios a los factores de propiedad extranjera. El paulatino incremento de transferencias muy
pronto cre serios problemas de ajuste. En el grfico
N 2 se observa cmo el producto apropiado por los
residentes en el pas (PNB) comienza a ser cada vez
menor que la produccin obtenida dentro del territorio nacional (PIB): la brecha entre uno y otro indicador seala el monto de recursos que es apropiado
por el capital extranjero.

La poltica de industrializacin
El esfuerzo del crecimiento econmico en la dcada
se apuntal por la poltica de industrializacin. La
poltica industrial se orient a posibilitar el traslado
de excedentes a favor del capital industrial a travs
de la dotacin de infraestructura, la venta de insumos subsidiados, las preferencias cambiarias y comerciales, la poltica salarial y crediticia. Los grandes
trazos del proceso de industrializacin se fijan en la
dcada de los sesenta, sin embargo, con logros muy

Grfico 2: Ecuador 1972-1982: Evolucin del PIB y del PNB (en millones de dlares de 2000)
14.000

PIB Y PNB

12.000

10.000

8.000

6.000

4.000

2.000

0
1972

1973

1974

1975

1976

Producto Interno Bruto (PIB)

1977

1978

1979

1980

1981

Producto interno bruto (PIB)

Producto nacional bruto (PNB)

Fuente: Banco Central del Ecuador: 2. Ochenta aos de informacin estadstica (serie 1972-2006).
Elaboracin: Departamento de Investigaciones Econmicas de la Universidad de Cuenca.

130

1982

Producto Nacional Bruto (PNB)

Economa

escasos. En la dcada de los setenta se logr el despegue industrial (a una tasa promedio del 11,9%).
Los recursos petroleros sirvieron para generar un
acelerado proceso de constitucin de nuevos sectores capitalistas. La expansin de la clase media
cre un mercado interno, pero no lo suficientemente
amplio, pues en el perodo de Rodrguez Lara los llamados decretos antiobreros apuntaron a mantener
los salarios en niveles aceptables para los empresarios. Luego, en la dictadura de los triunviros, las limitaciones se convirtieron en congelamiento salarial y
aguda represin contra los sectores laborales.
8

La poltica de industrializacin gir en torno a la

proteccin arancelaria, a las exenciones tributarias y
al abundante crdito subsidiado. La sobrevaluacin
del tipo de cambio predominante en los setenta, las
bajas tasas de inters y las exoneraciones arancelarias para la importacin de bienes de capital ocasionaron una sobrecapitalizacin de las empresas,
favoreciendo las actividades intensivas en capital
y poco intensivas en trabajo. En igual sentido actuaron los incentivos tributarios concedidos para la
reinversin en activos fijos. El resultado fue una industria muy intensiva en capital que operaba con tamaos de planta excesivos para el medio, con alto
grado de capacidad ociosa y de poca capacidad de
generacin de empleo.
9

La poltica cambiaria constituye el eje de mayores

cuestionamientos al proceso ecuatoriano de industrializacin sustitutiva (Pachano, 1987; Araujo, 1998;
Correa, 2009). Luego de la devaluacin de 1969, en
el mercado oficial se mantuvo congelado el tipo de
cambio nominal, provocando una sobrevaluacin del
sucre, con el propsito de favorecer as la demanda
de importaciones de materias primas e insumos
A finales de esos aos, el sector manufacturero presentaba an la estructura tpica del rezago industrial con predominio de la produccin de bienes de
consumo no duradero: las rama de productos alimenticios, bebidas y tabaco,
textiles, prendas de vestir e industrias del cuero, y fabricacin de papel, productos de papel, imprenta y editoriales aportaban con el 65% del valor agregado del sector. Si a esto se agrega la rama fabricacin de sustancias qumicas y
de productos qumicos derivados del petrleo y del carbn (35), que aportaba
con el 18% del valor agregado, se tena que cuatro ramas llegaban al 83% del
valor agregado sectorial (Fernndez, 1983).

Hacia fines de los setenta (1978), se apreci que la estructura industrial no se

haba modificado radicalmente. Las ramas productos alimenticios, bebidas y
tabaco, textiles, prendas de vestir e industrias del cuero (32), fabricacin
de sustancias qumicas y de productos qumicos derivados del petrleo y del
carbn, y metalmecnica, gestaban el 82% del valor agregado del extracto fabril. Esto es, una industria todava fragmentada y concentrada en unas pocas
ramas, la mayora de bienes de consumo no duradero. La sustitucin de importaciones an no culmin la etapa fcil: bienes de consumo no duradero
y duradero.

requeridos para el crecimiento industrial. Como la

inflacin creci al 13% promedio entre 1970-1980, el
mantenimiento de un tipo de cambio fijo trajo como
consecuencia una creciente apreciacin real que alcanz el 43% en 1981 (Pachano, 1987). El atraso cambiario estimul una asignacin de recursos favorable
a las actividades no transables, entre las cuales podra
considerarse a la actividad manufacturera, dados los
altos niveles de proteccin que dificultaban la libre
movilidad de productos industriales.
Este comportamiento cambiario fue uno de los sntomas de la enfermedad holandesa que caracteriza
a un perodo de bonanza de divisas. Para algunos
crticos, la mayor distorsin creada por la sobrevaluacin del sucre consiste en que gener un dficit
comercial de carcter estructural, que hasta hoy es
uno de los principales problemas de la economa
ecuatoriana, puesto que cualquier reactivacin por
medio del sector industrial, produce graves problemas en el sector externo y hace que dicha reactivacin no sea sostenible (Correa, 2009: 21).
La poltica monetaria, aun cuando fue en general expansiva, mostr una evolucin irregular con etapas
de gran impulso y lapsos de contraccin violenta.
La tasa de inters nominal se mantuvo sin modificaciones desde 1960 hasta 1982 (pas del 10 al 12% en
1961 en operaciones de crdito), volvindose negativa desde 1974, cuando la inflacin lleg al 22,7%
anual. Y una poltica financiera que a largo plazo
mantuvo inalterados los niveles nominales de las
principales herramientas monetario-financieras:
todo esto expandi el endeudamiento privado, no
siempre a la inversin industrial (Pachano, 1987).
El sistema financiero mostr una creciente dependencia respecto al Banco Central.
La bonanza petrolera y el flujo de capitales posibilitaron una poltica fiscal expansiva. A partir de 1973
fue evidente el salto experimentado por los ingresos
del sector pblico como efecto de la actividad petrolera. Los gastos del Gobierno central, tanto de capital como corrientes, crecieron tan rpido como los
ingresos. Mientras los gastos de capital experimentaron un primer impulso a partir de 1973 y hasta
1978, hacia finales de la dcada decayeron hasta niveles cercanos a los de 1972. Durante los aos de
1973 y 1974 inicio de la explotacin petrolera,
el Gobierno logr controlar el dficit que haba
mantenido
en
los
perodos
anteriores.

131

Economa

El crecimiento ms fuerte del gasto corriente se produjo a partir de 1975. El resultado fue la acumulacin
de un creciente desequilibrio fiscal, de un 4% del PIB
en promedio entre 1977 y 1980 (Araujo, 1998: 6).
Un crecimiento distorsionado y un desarrollo esquivo
En el cuadro N 4 se observa el notable crecimiento
de la produccin per cpita (ms de 60% con relacin al perodo bananero), que lleg a un pico de
1.431 dlares en 1981, en medio de la bonanza exportadora y de una notable expansin de la demanda interna. El gasto interno excedi con creces
a la produccin interna (cerca del 16% promedio),
siendo financiado por un desmesurado crecimiento
de la deuda externa, fenmeno que se puede observar por el alto dficit en cuenta corriente en relacin al PIB (-17,2).
El esfuerzo para impulsar un crecimiento capitalista se refleja en la modificacin de los porcentajes de participacin de los componentes del gasto.
Mientras disminuye la participacin del consumo
privado en 7 puntos porcentuales con relacin al perodo anterior, la participacin del gasto pblico y
de la inversin aumentaron en la composicin del
gasto interno. Junto al consumo pblico, la inversin
privada fue uno de los agregados que ms se destac por su crecimiento, lo que redund en un crecimiento sostenido de las importaciones.
El desigual ritmo de crecimiento entre los sectores
productivos urbanos y rurales que se dio a partir de
los setenta favoreci a los primeros en particular a
las actividades industriales y productoras de servicios, y perjudic al sector agrcola. Esto supuso un
incremento del diferencial entre el ingreso urbano y
rural, a tal punto que para 1980, el ingreso per cpita
medio del sector rural era de apenas el 34% del ingreso del sector urbano (Araujo, 1998: 3).

Como se anot anteriormente, la crisis del sector

agrcola estuvo estrechamente vinculada con la
poltica cambiaria utilizada en el perodo que, al
mantener fijo el dlar, apreci al sucre y rest competitividad a las exportaciones compuestas sobre
todo de productos agrcolas. Las exportaciones, despus del gran salto experimentado en 1972 y 1973
por el inicio de la explotacin petrolera, atravesaron
por condiciones menos estables, observndose los
efectos de la apreciacin cambiaria sobre las exportaciones agrcolas. La produccin para consumo interno tambin se vio perjudicada por la poltica de
precios: con el nimo de fortalecer y ampliar el mercado interno se controlaron los precios de los productos de primera necesidad, as como las tarifas
pblicas. Al iniciarse la dcada
de los ochenta, se presentaron los lmites del modelo
de desarrollo asentado sobre la industria. La crisis
internacional y las medidas proteccionistas en los
pases desarrollados, con su efecto sobre las exportaciones tradicionales ecuatorianas, el desfinanciamiento estatal, el vencimiento de partes importantes
de la deuda externa, la drstica disminucin de los
precios del petrleo a finales de 1981, demostraron
los lmites del modelo sustitutivo que evidenci
todas sus caractersticas negativas. Las distorsiones
ms notorias se dieron en los precios internos, con
un alza relativa de los precios de los productos industriales, en detrimento de los productos agropecuarios y de las exportaciones no petroleras. Tambin
en el mercado financiero se observa un funcionamiento con tasas de inters negativas, una apreciacin del tipo de cambio real en el mercado de divisas
y una cierta inflexibilidad de las finanzas pblicas,
convirtindose en un duro obstculo para el mpetu
de ajuste prevaleciente en los aos ochenta. El desarrollo industrial se concentr en Quito y Guayaquil,
provocando una ampliacin acelerada del nmero
de trabajadores informales en las dos urbes.

Cuadro 4: Algunas caractersticas del crecimiento econmico 1972-1982

(Porcentajes promedio de participacin, millones de dlares de 2000)
PIB per cpita

% A/PIB

% C/A

% G/A

% I/A

% CC/PIB

% Sb/PIB

1313

115,7

55,8

12,0

32,2

-17,2

18,2

Fuente: Banco Central del Ecuador: Setenta y cinco aos de informacin estadstica (serie 1950-1971).
Elaboracin: Departamento de Investigaciones Econmicas de la Universidad de Cuenca.

132

Economa

Cuadro 5: Ecuador: Algunos indicadores de desarrollo 1972-1982

(Promedios anuales: dlares de 2000)
INDB
per cpita

% PNB/PIB

Desocup.
% PEA

Subocup.
% PEA

Inflacin
promedio

Salario real
(en dlares)

% Remun.
Trab./PIB

% Exced.
Expl./PIB

1.269

96

4,4

28,2

14%

161

29

61,5

Fuente: INB per cpita y participacin del PNB en el PIB. Elaboracin: DIE.
Restantes indicadores, Lucas Pacheco Prado. Ecuador: Indicadores bsicos de la economa. PUCE, 2004.
Elaboracin: Departamento de Investigaciones Econmicas de la Universidad de Cuenca.

En el cuadro N 5 se presenta una aproximacin a la

medicin del desarrollo. En trminos del INDB real
se puede concluir que en los setenta mejor significativamente el bienestar de la poblacin ecuatoriana, pues se dio un salto cercano al 70% con
relacin al perodo anterior: de 762 dlares promedio a 1.269. La remisin de rentas al exterior por
utilidades y servicio de la deuda rest al ingreso disponible un 4% del PIB obtenido en el pas.
La desocupacin total fue la ms baja de estos sesenta aos de historia econmica, aumentando el
porcentaje de subocupacin como resultado del
crecimiento de la marginalidad urbana. Tambin se
aprecia el nivel de salario real promedio mayor de
todos los sesenta aos revisados en este informe,
pese a lo cual empeor la participacin de las remuneraciones de los trabajadores en el PIB, con el
consiguiente aumento del excedente bruto de explotacin, explicado por la poltica laboral proempresarial. En trminos de desarrollo, los indicadores
revelaran que los beneficiados, con el crecimiento
econmico ms importante de la historia ecuatoriana, fueron los sectores industriales y la clase
media ligada al aparato burocrtico estatal.
Al otro lado del espejo, con la inadecuada administracin de la abundancia de divisas, germinaron distorsiones que aumentaron la vulnerabilidad externa
y el nivel de inflacin. El mecanismo de transmisin
de los desequilibrios fue la apreciacin del tipo de
cambio alimentado por las divisas petroleras y por
el excesivo endeudamiento externo. En el inicio de
uno de los tantos retornos a la democracia que ha
experimentado Ecuador, el joven presidente Jaime
Rolds trat de revertir el rumbo del proyecto de
industrializacin. Sobre todo, que los trabajadores
tambin accedieran a los beneficios del auge petrolero, elevando los salarios en un 100%. En un dudoso
accidente, o trgico que es lo mismo, Rolds muri.

Tambin muri la industrializacin sustitutiva, o su

primer proyecto que no es lo mismo.

4. Ajuste y liberalizacin: 1983-1999

A principios de los ochenta, se interrumpi el crecimiento sostenido de los pases latinoamericanos logrado en las tres dcadas anteriores. En estos aos
se abre el ciclo de las prdidas constantes ocasionadas por varias causas, entre ellas, la reduccin de
la demanda mundial de productos de exportacin,
en particular de bienes agrcolas y de minerales;
una modificacin adversa de los trminos de intercambio, y un aumento en las obligaciones de pago
de amortizaciones e intereses de la deuda acumulada, cuya carga se agudiz por la flotacin de las
tasas de inters a niveles extraordinariamente altos
desde 1980. Para la regin se abri as un perodo
caracterizado por la transferencia neta de recursos
hacia el exterior, una forma de sustraccin del ahorro
interno con perversas consecuencias para la inversin y el crecimiento econmico: para posibilitar el
servicio de la deuda haba que controlar el dficit en
cuenta corriente mediante la contraccin de importaciones y la reduccin del gasto interno, con el propsito de ampliar los excedentes exportables. Este
fue el largo perodo de predominio, casi absoluto, de
las polticas de estabilizacin del FMI y del denominado monetarismo para economas abiertas.
Para el pensamiento econmico alternativo, la crisis
que padecieron los pases latinoamericanos fue
agravada por la presin externa para la adopcin de
polticas explcitas de contraccin econmicas para
el control del dficit externo. Al provocarse deliberadamente una reduccin del gasto pblico, buscando
la obtencin de un supervit fiscal para generar excedentes para el cumplimiento de las obligaciones
de los Gobiernos con los acreedores extranjeros, y

133

Economa

La comprensin de la inversin se consigui con

la flotacin de las tasas de inters y la depreciacin
cambiaria, que encareci las importaciones indispensables para la ampliacin del aparato productivo.
El consumo privado creci a una tasa por debajo de
la dbil expansin del nivel de actividad, pero no tan
drstica si se la compara con la brutal compresin de
la inversin y del ajuste fiscal, lo que se aprecia por
la elevacin en 5,6 puntos porcentuales en su participacin en el gasto interno (C/A) con relacin al
perodo anterior. El bajo ritmo de crecimiento del
consumo de los hogares ecuatorianos se consigui
mediante el control del alza de salarios reales instrumentado a travs de la poltica de depreciacin
cambiaria para impulsar al comercio exportador. El
PIB per cpita permaneci prcticamente estacionado, como se observa en el cuadro N 6.

al contraerse la demanda interna a travs de las polticas de reduccin de los salarios reales para obtener saldos para mejorar las exportaciones, la
depresin econmica fue el resultado inevitable
de la contraccin inducida desde las instituciones
financieras internacionales.
El crecimiento restringido
por el servicio de la deuda externa
En este entorno, por dems desfavorable, en los
ochenta, se acentu la vulnerabilidad de la economa
ecuatoriana a los impactos externos. A raz del deterioro de los precios del petrleo en 1982 y de la interrupcin de los flujos de capitales por la moratoria de
pagos iniciada en Mxico a fines de ese ao, lleg a
su fin el modelo de industrializacin y de ampliacin
de la demanda interna. La economa comenz un
largo ciclo caracterizado por un crecimiento esquivo
acompaado de volatilidad financiera.

El crecimiento se orient hacia el objetivo de satisfacer la demanda externa mediante la promocin de

exportaciones, para as obtener recursos adicionales
que permitan hacer frente al servicio de la deuda
acumulada en aos anteriores. El logro fue un crecimiento de las exportaciones a la tasa de 7,2%, solo
superada por la que se dio en el ciclo de bonanza petrolera. El gran esfuerzo de ahorro (18,7% del PIB)
se destin a cumplir con los atrasos en los pagos del
servicio de la deuda.

En 17 aos, la economa creci a una tasa por dems

baja en comparacin con la de los otros perodos
considerados en los sesenta aos del informe. La
poltica de ajuste, orientada a disminuir el gasto interno, apegada a su vez al tradicional dogma de que
el persistente desequilibrio externo se debe exclusivamente a un exceso de gasto interno, consigui
uno de sus mayores logros al reducirlo a una irrisoria
tasa de expansin de 0,1% anual y a un virtual equilibrio entre gasto interno y PIB (A/PIB). Para ello se
afect particularmente el consumo pblico y la inversin nacional que mostraron tasas promedio negativas en todos estos largos aos; particularmente
la inversin baj 5,3 puntos porcentuales en su participacin en el gasto interno, si se la relaciona con
igual indicador del perodo anterior (I/A).

Cuando el PIB oculta lo que revela el PNB

En el grfico N 3 se observa la transformacin fundamental operada en el modelo de crecimiento
econmico de estos aos: el logro de un esfuerzo
persistente para encauzar los recursos del pas hacia
las exigencias de los acreedores externos. En la medida que crece el pago neto a factores, el PNB se distancia hacia abajo del PIB.

Cuadro 6: Algunas caractersticas del crecimiento econmico 1983-1999

(Porcentajes promedios de participacin y dlares de 2000)
PIB per cpita

% A/PIB

% C/A

% G/A

% I/A

% CC/PIB

% Sb/PIB

1.320

102,8

61,4

11,7

26,9

-7,8

18,7

Fuente: Banco Central del Ecuador: 1. Setenta y cinco aos de informacin estadstica (serie 1950-1971). 2. Ochenta aos de informacin estadstica (serie 1972-2006).
3. Tabla oferta y utilizacin de bienes y servicios de la informacin estadstica mensual (serie 2007-2008).
Elaboracin: Departamento de Investigaciones Econmicas de la Universidad de Cuenca.

134

Economa

Grfico 3: Ecuador 1983-1999: Evolucin del PIB y del PNB (en millones de dlares de 2000)
18.000
16.000
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0

Producto Interno Bruto (PIB)

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

PIB Y PNB

Producto Nacional Bruto (PNB)

Fuente: Banco Central del Ecuador 2. Ochenta aos de informacin estadstica (serie 1972-2006).
Elaboracin: Departamento de Investigaciones Econmicas de la Universidad de Cuenca.

La caracterstica central del modelo econmico predominante puede sintetizarse de la siguiente manera: en la medida en que el pas se integr ms a los
circuitos comerciales y financieros internacionales
cuantificada por la tasa de apertura econmica que
llega a un 59% en estos aos la salida al exterior
de excedentes por la carga financiera se convirti en
un obstculo para alcanzar un desarrollo econmico
por lo menos razonable. Como se anot en la introduccin, para la macroeconoma convencional, el
producto nacional bruto nos indica la parte del producto nacional generada con la ayuda del capital
extranjero. Para los ecuatorianos result ser el indicador ms apropiado para esclarecer la fuente principal de los desequilibrios de la economa nacional.
En el anlisis tradicional de los desequilibrios macroeconmicos se omite con frecuencia que una
fuente decisiva del persistente dficit en cuenta corriente de las economas en desarrollo provino del
aumento en los pagos a los factores. En efecto, en
pases que tienen una importante carga del servicio
de la deuda externa o de remisin de utilidades al exterior por concepto de la inversin extranjera, el PIB
resulta insuficiente para analizar la complejidad del
proceso de produccin y, sobre todo, de apropiacin
de la renta generada al interior, por lo que necesariamente debe complementarse con el anlisis de otro

indicador, el PNB, que s proporciona una medida

del impacto producido en la economa de los pases
en desarrollo por la salida de excedentes bajo esta
forma de pago a los servicios de factores de propiedad extranjera.
Si se retorna al grfico N 3, en Ecuador puede apreciarse que la transferencia de recursos al exterior,
casi exclusivamente como pago de los intereses de la
deuda, dio como resultado que el PNB tendi a descender, alejndose del PIB, y, consecuentemente, la
renta disponible para los residentes en el territorio
nacional se volvi cada vez menor, al mismo tiempo
que el dficit en cuenta corriente se agrandaba y se
volva insostenible. Como resultado, el pas dispuso
de menores ingresos para solventar sus gastos necesarios, pues tuvo que estrechar al mximo los cinturones para generar el ahorro necesario para el pago
a los factores, esto es, los intereses a los acreedores.
La poltica econmica
En todo este ciclo de estancamiento, la poltica econmica se defini en torno a dos ejes: el ajuste de los
aos ochenta y la apertura comercial y financiera de
los noventa.

La poltica de ajuste consisti en el manejo instrumental de la depreciacin del tipo de cambio

135

Economa

real, y en una carga de paquetes de poltica monetaria y fiscal para controlar la inflacin que,
paradjicamente, provocaban las sucesivas devaluaciones. La austeridad fiscal consisti en el
control del gasto pblico.

La apertura comercial se sustent en un enfoque

por el lado de la oferta, con el propsito de incrementar la produccin de bienes transables, a
costa de disminuir la produccin de no transables y de sustitutos de importacin ineficientes
El instrumental consisti en la reduccin de la
proteccin arancelaria y la flexibilizacin del
mercado de trabajo.
La reforma financiera tuvo como objetivo disminuir el sistema calificado como de represin financiera para crear un mercado libre de
capitales. El instrumento fue la desregulacin
bancaria y la promocin de la libre movilidad
de capitales.
Por la importancia que tiene la poltica de ajuste en
el retroceso de las condiciones de vida de la poblacin ecuatoriana y la apertura econmica en la generacin de la crisis econmica de fines de siglo,
su anlisis se realizar por separado en las dos siguientes secciones.
El ajuste de los ochenta
Como respuesta a las crisis de la deuda y a la baja de
los precios del petrleo, la poltica de ajuste se concentr en la estabilizacin econmica de corto plazo.
El Gobierno de Osvaldo Hurtado, en mayo de 1982,
dio inicio a los programas de estabilizacin mediante
el ajuste, con una montona continuidad durante
los Gobiernos que se sucedieron hasta fines de siglo.
Solo vari el manejo instrumental, puesto que los objetivos de la poltica econmica buscaron siempre corregir la persistente expansin de la demanda interna
como causa del desequilibrio de la balanza de pagos,
conforme al diagnstico de la ortodoxia econmica.
Desde esta visin, existen tres mecanismos bsicos
que permiten restaurar estos dos desequilibrios: la
reduccin del gasto interno, la alineacin de precios
internos y externos y la poltica de estmulo al crecimiento y la produccin (Araujo, 1998: 29-30).
En la ortodoxia monetarista, el dficit en cuenta
corriente tiene como contrapartida un mayor

136

endeudamiento internacional o una reduccin de

las reservas internacionales. La nica solucin a
mano para corregir este desequilibrio es el ajuste
del gasto interno a un nivel compatible con la produccin realmente obtenida en el pas. A travs de
una estricta poltica fiscal y monetaria se busca restringir la expansin de la demanda por encima del
crecimiento de la oferta nacional. Este ajuste del
gasto a la produccin tiene algunas consecuencias.
En primer lugar, el recorte de gasto se traduce en una
reduccin de las importaciones, con lo que contribuye a reducir el dficit en cuenta corriente. Luego,
la reduccin del gasto interno se traduce en una baja
de la demanda de la produccin nacional de bienes
que pueden ser transferidos para incrementar las exportaciones, controlando tambin de esta manera el
abultado dficit comercial del pas.
Por supuesto que la poltica de contraccin indiscriminada del gasto, presente en la prctica monetarista, provoca un efecto no deseado sobre la
produccin de bienes y servicios para la demanda
interna, con lo cual se afecta el nivel de produccin
y empleo de la economa. Para contrarrestar este
efecto negativo, la poltica aconsejada por las instituciones financieras internacionales fue la de corregir
el retraso cambiario que estimulaba las importaciones del pas, mientras perdan competitividad sus
exportaciones. Al encarecer los precios de los bienes
importados, estos podran ser producidos en el pas
mejorando el nivel de actividad interno, al mismo
tiempo que al volverse menos caros los bienes para la
exportacin, tambin seran producidos en mayores
cantidades para la oferta al mercado internacional.
Con esto se buscaba que la mano de obra desocupada por insuficiencia de demanda para la produccin exclusiva para el gasto interno, se traslade a la
produccin de bienes que podan ser vendidos tanto
en el mercado nacional como en el internacional.
En consecuencia, el instrumento ms utilizado para
alinear los precios internos a los externos fue la devaluacin, con el propsito de mantener un tipo de
cambio real, corrigiendo as la cuestionada apreciacin del sucre.
En definitiva, el viraje fundamental se dio en la
orientacin de la poltica para el crecimiento de la
produccin y el empleo. Un modelo de produccin impulsado por la demanda interna fue sustituido por un crecimiento impulsado por la oferta de

Economa

exportaciones, mientras se adoptaron severas restricciones a los impulsos provenientes del gasto debido a la poltica de ajuste. En otros trminos, se
busc amortiguar el alto costo del ajuste mediante
una poltica dirigida al impulso de la produccin de
camarn para ser exportado, a la expansin de la
cantidad exportada de petrleo, y a la importante recuperacin en las exportaciones de banano.
Este programa ideal de reconversin de la poltica
econmica dejaba de lado, sin embargo, algunas
consideraciones fundamentales del funcionamiento
de la economa ecuatoriana. La primera, que la
presin para el dficit en cuenta corriente no solo
provena del crecimiento desmesurado de las importaciones, sino tambin de la cada vez ms creciente
salida de divisas por concepto del servicio de la
abultada deuda externa, por lo que la estabilizacin
no poda darse solo a travs de medidas de ajuste de
la balanza comercial, sino tambin deba considerar
la disminucin del pago a factores externos por concepto de servicios de la deuda. Luego, que el manejo
de la poltica cambiaria tena lmites muy definidos
por las caractersticas de la estructura productiva
del pas, pues el efecto de una depreciacin sobre
el saldo comercial depender de las caractersticas
de los bienes que se exportan e importan. Una depreciacin del tipo de cambio no tiene efecto alguno
sobre la demanda internacional de petrleo principal producto de exportacin ecuatoriano y, en
consecuencia, la obtencin de mayores excedentes
comerciales por este lado depende de alternativas
distintas a las cambiarias. Por otra parte, como medida de control de las importaciones, la depreciacin solo poda restringir nuestras compras externas
de bienes no esenciales, pues la salida de divisas por
este concepto, mayoritariamente se deba a las adquisiciones de insumos, materias primas y bienes de
capital para el aparato productivo interno y, a menos
que se paralice la actividad, estos bienes no iban a
dejar de importarse, pero ahora a precios ms altos.
Por consiguiente, el resultado de las sucesivas devaluaciones del tipo de cambio fue el desate de un proceso inflacionario con graves costos sociales.
Con el propsito de corregir el retraso cambiario, el
Gobierno de Hurtado realiz una importante devaluacin en 1982, para el siguiente ao introducir un
sistema diario de devaluaciones que, a ms de mantener un tipo de cambio real para controlar el dficit

en cuenta corriente, persegua evitar las presiones

inflacionarias generadas por la especulacin con la
divisa. En 1984, con el Gobierno de Len Febres Cordero, se realiza una maxidevaluacin con el propsito de introducir otra forma de manejo cambiario a
travs de tres tasas de cambio: la oficial, para ciertas
transacciones preferenciales; la de intervencin, o
sistema de tipo de cambio flotante manejado por el
Banco Central, con la que se negociaban el 80% de
las transacciones con el exterior, y la tasa libre en el
mercado privado, determinada por las variaciones
de oferta y demanda de divisas. En agosto de 1988,
durante el Gobierno de Rodrigo Borja, el Banco Central recuper la facultad de fijar el tipo de cambio, y
se estableci el mercado de intervencin y el mercado libre de cambios. Este Gobierno comenz tambin con una maxidevaluacin para restablecer el
sistema de minidevaluaciones, ahora cada semana.
En menos de diez aos, Ecuador experiment con
diversos sistemas de manejo cambiario, con resultados poco satisfactorios. Si bien hubo un notable
repunte de las exportaciones, que entre 1983 y 1990
crecieron a una tasa anual del 7,5%, la fuerte restriccin de importaciones en los ochenta se debi ms
a las modestas tasas de crecimiento de la economa
ecuatoriana durante esos aos, y el impacto mayor
de la poltica cambiaria se apreci en la inflacin,
pues desde 1983 los niveles de precios variaron a un
44% promedio.
El hecho ms controvertido de la poltica de los
ochenta fue la denominada sucretizacin de la
deuda externa. La cuenta pendiente de la deuda
fue origen de problemas y de sucesivas reestructuraciones, con la consiguiente carga de dudas acerca
de la legitimidad en los procedimientos utilizados
para la renegociacin. El Banco Central, durante
el Gobierno de Hurtado, estatiz la deuda externa
privada, junto con la deuda de la banca privada
considerada en situacin crtica. El Gobierno de Febres Cordero estableci tasas de inters y tipos de
cambio fijos para el pago de la deuda sucretizada.
El resultado fue una creciente prdida en la actividad del Banco Central a lo largo de los aos 1987
a 1998, que se contabilizaban con el eufemstico
nombre de dficit cuasi fiscal. Con los cambios en
los trminos de la negociacin de la sucretizacin
introducidos durante el Gobierno de Febres Cordero, se increment el dficit del Banco Central,

137

Economa

profundizando el problema del financiamiento

pblico. En este Gobierno, el gasto pblico se expandi y el dficit pblico alcanz niveles insostenibles a raz del terremoto de 1987, que destruy el
oleoducto para el transporte de petrleo, suspendiendo por seis meses las exportaciones de crudo.
Borja control el gasto corriente durante casi todo
el perodo de su Gobierno, pero el ajuste fiscal se
manifest principalmente a travs de la reforma al
Rgimen Tributario que cre el impuesto al valor
agregado (IVA), en sustitucin del impuesto a las
transacciones mercantiles y prestacin de servicios.
Esta reforma redujo la importancia relativa del impuesto a la renta, fortaleciendo las recaudaciones indirectas, tornndose en una medida regresiva en el
campo tributario.
La sucretizacin de la deuda trajo una expansin
del crdito a la banca privada, por lo que las autoridades monetarias del Gobierno de Hurtado mantuvieron un crecimiento acelerado de la cantidad
nominal de dinero, aun cuando en trminos reales
el dinero creci a un ritmo ms o menos constante,
acomodndose as a la contraccin fiscal. Con las
dificultades experimentadas al final del perodo del
Gobierno de Febres Cordero, para cubrir el alto dficit fiscal, el Gobierno presion al Banco Central
por la ampliacin del crdito al sector pblico, y este
se convirti en fabricante de dinero (Araujo, 1998:
50), a la vez que las reservas internacionales llegaron
a un inexplicable saldo negativo. Esta ltima expansin monetaria fue controlada durante los primeros
aos del Gobierno de Borja, acomodndose as a las
exigencias del control de la demanda interna de los
tradicionales programas de ajuste. Sin embargo, la
persistencia del alto dficit cuasifiscal por la sucretizacin impela al Banco Central a aumentar la liquidez de la banca privada, disminuyendo as el
efecto monetario contractivo.
La poltica salarial march al vaivn de la rigidez del
ajuste. Ya en el Gobierno de Hurtado, la inflacin
provocada por la poltica cambiaria, desvaneci la
recuperacin del salario real experimentada con el
alza nominal de 1980 durante el Gobierno de Jaime
Rolds. La eliminacin del control de precios durante el Gobierno de Febres Cordero, la persistencia
de la devaluacin, el descenso de los subsidios y
la liberalizacin de la tasa de inters presionaron
fuertemente para el crecimiento de la inflacin y el
mayor deterioro de los salarios reales. La reforma

138

regresiva del sistema tributario en el Gobierno socialdemcrata de Borja, el ajuste del precio de los
combustibles, la electricidad y de varios productos
de primera necesidad, se sumaron a las expectativas
inflacionarias derivadas de la inadecuada poltica
de minidevaluaciones, para provocar el mayor deterioro del salario real durante esta primera fase de la
poltica de estabilizacin y ajuste.
En resumen, con el ajuste de los ochenta, el nivel de
actividad se deprimi sensiblemente en el perodo:
la produccin alcanz una tasa de crecimiento del
1,8% anual, como respuesta a la compresin forzada
del gasto interno, que tuvo un decrecimiento anual
negativo. La reduccin de importaciones de bienes
de capital e insumos forz a este crecimiento mediocre mediante un retroceso pernicioso en las inversiones. La inflacin afect a salarios y ganancias,
deprimiendo el consumo privado a niveles de los
ms bajos de estos sesenta aos. Y el ajuste del gasto
pblico fue por dems severo. Como se anot, el
peso exclusivo de la dinmica econmica se asent
en la expansin de las exportaciones, expansin superada solo por el auge petrolero de la dcada anterior. El cambio a un modelo impulsado por la
demanda externa cobr un costo por dems alto a
los residentes en el pas.
El aspecto ms negativo del ajuste fue un cambio en
la distribucin del ingreso de los ecuatorianos. La
acelerada inflacin que lleg a un 75% en 1989
golpe con fuerza a los salarios, aunque cobr tambin una importante cuota a las utilidades de los
empresarios. La distribucin del ingreso perjudic
particularmente a los asalariados urbanos, en tanto
que se registr un fuerte incremento de la participacin del trabajo por cuenta propia en el sector informal. Este cambio distributivo se explica por el
continuo estrechamiento de los salarios en el sector
moderno, las prdidas de empleo de los trabajadores
formales urbanos y el consecuente desplazamiento
ocupacional al sector informal. Las ganancias de las
empresas del sector moderno tambin fueron afectadas por la crisis econmica, y apenas pudieron
mantener su participacin en el valor agregado
(Vos, 2000).
10

El salario real cay abruptamente de 235 a 114 dlares de 1982 a 1983, experimentando continuas oscilaciones en los aos siguientes, llegando a 67 dlares
en 1992, cuando comienza una cierta recuperacin, hasta los primeros impactos de la crisis financiera de fines de siglo (Pacheco, 2001).

10

Economa

La explicacin del fenmeno reseado tiene que ver

con el cambio del modelo econmico en los ochenta.
Al adoptar un modelo de crecimiento basado en la
produccin orientada a incrementar las exportaciones, el aparato productivo nacional sufri profundas transformaciones afectando negativamente
a la poblacin, que en la dcada anterior se ocupaba
en la produccin de bienes para la demanda interna.
En efecto, esta nueva modalidad de produccin buscaba, sobre todo, obtener constantes supervits en
la balanza comercial. Ahora bien, el paso del dficit
comercial al supervit requiere necesariamente una
cada en la participacin relativa del gasto interno
dentro del PIB: esto es, parte de los bienes que antes
se destinaban a la demanda interna, ahora son orientados a incrementar las exportaciones. Pero no solo
este cambio de destino en la produccin, sino que
el recorte experimentado en el gasto interno, tambin afect a la produccin de bienes que se producan solo para ser comercializados dentro del pas,
puesto que vieron disminuida significativamente su
demanda por los recortes realizados en el gasto. Los
trabajadores que se ocupaban en este tipo de produccin la construccin es uno de los ejemplos,
comenzaron a perder sus empleos en la medida en
que se recortaba el gasto interno; y no pudieron ocuparse en las actividades exportadoras por una sencilla razn: estas son, generalmente, intensivas en
capital y ocupan menos mano de obra; adems, requieren mano de obra especializada en tareas en las
que no estaban capacitados los trabajadores que se
ocupaban en la produccin para la demanda interna.
La apertura comercial y financiera de los noventa
Los aos noventa estn marcados por la poltica de
liberalizacin comercial y desregulacin del mercado financiero, dentro de los cnones del denominado Consenso de Washington. La liberalizacin
comercial se realiza en el Gobierno de Borja con
la expedicin de la Ley de Reforma Arancelaria en
1990, para reducir drsticamente los aranceles, y
cuando se promulgan las leyes de maquila, de contrato a tiempo parcial y zonas francas, todas ellas
orientadas a impulsar el comercio con el exterior. El
Gobierno de Sixto Durn completa la apertura con
la Ley de Instituciones Financieras (1994), que liber
totalmente el mercado financiero y abri el flujo de
capitales con el exterior.

El perodo de Durn Balln marca el viraje hacia un

programa econmico abiertamente neoliberal, con
la adopcin del conjunto de reformas estructurales
encaminadas a fortalecer los mercados y los cambios en la poltica de ajuste para garantizar el flujo
de capitales desde el exterior.
La poltica de estabilizacin y ajuste se bas en la
austeridad fiscal, y la utilizacin de tipo de cambio
como ancla. El manejo programado del tipo de
cambio se inici en septiembre de 1992 mediante
el establecimiento del ancla cambiaria nominal,
buscando controlar las expectativas inflacionarias
creadas durante la vigencia del programa de minidevaluaciones en los aos 1988 a 1992. A su vez, la
estabilidad cambiaria, al reducir las expectativas de
devaluacin, buscaba garantizar la inversin extranjera de corto plazo en el sistema financiero nacional.
La estrategia escogida fue la liberalizacin de los
mercados cambiario y monetario.
La reforma del sistema cambiario consisti en una
desincautacin de las divisas de las exportaciones
que pasaron a ser negociadas en el mercado libre,
mientras las operaciones del sector pblico siguieron realizndose en el mercado de intervencin.
Con el propsito de regular el mercado cambiario,
se crearon las mesas de cambio que permitan la intervencin del Banco Central en las operaciones del
mercado libre. La poltica monetaria tambin busc
imponer los mecanismos de mercado mediante la liberalizacin completa de las tasas de inters y el establecimiento de mecanismos de control indirecto
de la cantidad de dinero en circulacin, a travs de
subastas semanales de bonos de estabilizacin y el
uso de las mesas de dinero y de divisas.
El manejo del ancla cambiaria nominal produjo
una apreciacin real del sucre, con lo que perdieron
competitividad las exportaciones, y se estimul la
entrada de productos importados. Para corregir este
resultado, el Gobierno adopt el sistema de bandas
cambiarias buscando conseguir un tipo de cambio
real. El costo de este nuevo manejo fue una marcadsima elevacin de las tasas de inters, pues mientras el tipo de cambio se mantena anclado en la
tierra, las tasas de inters volaron a las nubes. El despegue se dio de la siguiente manera: cuando exista
una fuerte demanda de dlares que poda provocar
una depreciacin del sucre, para defender la estabilidad cambiaria, las autoridades se vean obligadas

139

Economa

a vender divisas para mantener el tipo de cambio

dentro de los niveles fijados en la banda. Con esta
venta, el Banco Central retiraba sucres del mercado,
reduciendo la liquidez y presionando as para la subida incontrolada de la tasa de inters. En sntesis,
la relativa estabilidad cambiaria se consigui a costa
de continuas variaciones de la tasa de inters.
En muy corto tiempo el programa monetario financiero se desbarajust. Como resultado del conflicto
blico con Per, en 1995 se adopt una restriccin
drstica de la liquidez para controlar la presin sobre
el tipo de cambio provocada por los flujos de salida
de capitales asustados por la guerra: la dependencia
del programa respecto a los flujos se quebr por el pnico. Para la ortodoxia, la salida ms cmoda fue la
elevacin de la tasa de inters: la tasa interbancaria
pas de aproximadamente un 40% antes del conflicto
hasta un 270%. La coyuntura blica de inicios de 1995
destap as el lado ms dbil del programa de estabilizacin. El dficit fiscal se encamin hacia un 4%
del PIB, mostrando la precariedad del equilibrio fiscal
por falta de una reforma real del sistema tributario.
El incontrolado crecimiento del crdito entre 1993 y
1994, en los aos siguientes sac a flote las inconsistencias del sistema financiero con el debilitamiento
de la calidad de la cartera de la banca comercial.
Al revisar cautelosamente la liberalizacin econmica de los noventa, ocupa un captulo aparte la reforma estructural de esos aos, por la profundidad
con que alteraron a una serie de instituciones estatales e imprimieron un nuevo orden al funcionamiento econmico desde inicios de los noventa
hasta 2005. El orden comenz a cambiar en el Gobierno de Borja con la reforma al sistema tributario,
la reduccin de los aranceles para la importacin, la
ley del rgimen de maquila, la contratacin a tiempo
parcial y las reformas laborales. Ya a plena luz, Sixto
Durn continu y profundiz los actos para impulsar la libertad de mercado.
La reforma del sector pblico con la Ley de Modernizacin del Estado, Privatizaciones y Prestacin de
Servicios (1993): la privatizacin de las empresas
pblicas denostadas como ineficientes. El Consejo
Nacional de Modernizacin (Conam) tena el encargo de llevar adelante la reforma del sector pblico:
en los hechos, se concentr en la tarea de la privatizacin de algunas empresas del sector. En noviembre de
1993 se reform la Ley de Hidrocarburos, con el fin de

140

incentivar la inversin extranjera y la intervencin del

sector privado en la actividad petrolera.
Con la Ley de Instituciones del Sistema Financiero,
en 1994 se procedi a la reforma financiera, con el
propsito de crear un mercado libre de capitales y
promocionar la libre movilidad de capitales con el
exterior. La corta historia de la reforma financiera
nunca tuvo un aspecto siquiera decoroso. Impuls
un sistema financiero de libre mercado, apuntalado
por la poltica monetaria que se dirigi hacia una expansin de las disponibilidades en el sector privado,
mediante un conjunto de medidas como la reduccin del encaje bancario, la eliminacin de las inversiones forzosas del sistema financiero y la flotacin
de las tasas de inters.
Sin medir riesgo alguno, se camin apresuradamente hacia un sistema donde lo nico que madur fueron los sntomas de una crisis financiera.
Para aprovechar el ingreso de capitales golondrinas
que venan buscando lucrar con estas altas tasas,
la banca privada legaliz los depsitos y prstamos
en dlares, con lo que empuj una espiral de dolarizacin, comenzando as el debilitamiento de algunas de las funciones de la moneda nacional, y la
creciente ineficacia de la poltica monetaria, mientras se asista al crecimiento desproporcionado de la
banca off shore, que fue legalizada bajo el argumento
de la necesidad de una mayor integracin financiera
a los mercados internacionales, y para evitar la fuga
de capitales (Pez, 2004). Como no poda suceder
de otra manera, la concentracin de crditos y las
operaciones vinculadas dentro de los grupos financieros nacionales, pasaron a formar parte del nuevo
esquema desregulado.
11

Aqu comienza un crculo virtuoso para el funcionamiento del sistema financiero. Aparentemente,
pues al rastrear las complejas interacciones polticas
entre la reforma comercial, la reforma financiera y la
estabilizacin con ancla cambiaria, se aprecia solo la
creacin de un peligroso ambiente para una liquidacin casera, en la que se gest la crisis financiera
que culmin con la dolarizacin. Pero lo virtuoso
contina: el ingreso de capitales externos incentivados por las altas tasas, la repatriacin de capitales que haban fugado en perodos anteriores, y la
Al no realizarse una adecuada supervisin de las instituciones off shore, se
cre un ambiente ideal para la elusin y la evasin de impuestos. La banca off
shore adquiri grandes proporciones (2/3 de los activos on shore) y una actividad febril antes de que la crisis explote. (Ibdem).

11

Economa

posibilidad del sistema para captar nuevos ahorros

que le dot la reforma financiera, dieron lugar a un
boom del crdito entre 1993 y 1994. A su vez, la apertura comercial produjo un auge del consumo importado, que fue reforzado por la poltica de ancla
cambiaria que trajo una apreciacin del tipo de
cambio real; esto es, se abarataron las importaciones
(Pez, 2004).
Para desenvolver la parte oscura del ovillo que condujo al desate de la crisis financiera, es necesario indagar hacia dnde se dirigi el abundante crdito. A
contrapelo con el optimismo de los reformadores, o
la mala fe que es lo mismo, no fue por supuesto al
fomento de la inversin productiva. Se dirigi al incentivo del consumo importado, a la especulacin
con bienes races, o a la inversin off shore, creando
as un alto nivel de riesgo para la recuperacin de la
cartera bancaria. Y la cosa sigue: la combinacin de
desregulacin bancaria y liberalizacin de la cuenta
de capitales permiti que los contratos de deuda y
otras transacciones monetarias se realicen en dlares, lo que introdujo un riesgo adicional para la recuperacin de cartera.
La fragilidad del sistema financiero se hizo patente
frente a la turbulencia poltica desatada en 1995, primero por el conflicto armado con Per, y luego con
las tensiones internas que culminaron con el cambio
del vicepresidente. Bajo estas condiciones inciertas,
aparecieron los primeros sntomas de inestabilidad
en el sistema financiero, demostrando que la liberalizacin haba desencadenado una serie de contradicciones y prcticas peligrosas, y que el marco
regulatorio era insuficiente.
12

poltica se repiti montonamente: en defensa de la

estabilidad cambiaria se suba la tasa de inters suponiendo que as se detena la salida de dinero.
Para 1998 el sector externo se derrumb. Si bien la
crisis financiera fue el efecto ms notorio de la apertura, al entrar en condiciones macroeconmicas desfavorables, el sector real de la economa tambin
colaps: el PIB, que entre 1992 a 1997 haba crecido a
un promedio anual del 2,9%, descendi a un 0,4% en
1998 y se desmoron al -7,3% en 1999. En diciembre
de 1998, por medio de la Ley de Reordenamiento en
Materia Econmica, se cre la Agencia de Garanta de
Depsitos (AGD) con el propsito de proteger los depsitos de los usuarios del sistema financiero
Se perdi el manejo de la poltica cambiaria y monetaria, se dio una drstica disminucin de la demanda interna, y se gener un ataque especulativo
sobre el tipo de cambio facilitado por la adopcin de
un rgimen de flotacin en enero de 1999. La especulacin cambiaria se alimentaba de la descontrolada emisin monetaria realizada con el objetivo de
detener la crisis del sistema bancario. Las tasas de
inters llegaron a niveles insostenibles. En marzo de
1999 el Gobierno de Mahuad declar el feriado bancario, con el propsito de proteger a la banca de los
retiros masivos de depsitos por parte de los clientes.
El 9 de enero de 2000 el presidente decret la dolarizacin. El sucre muri. Tambin Mahuad. O casi, pocos
das despus fue destituido y ahora ensea, en Harvard, cmo proceder para que el barco no se hunda.
13

La medicin de la magnitud del desastre neoliberal

Sin embargo, a veces la borrasca toma un respiro. En

medio de tanta incertidumbre ocurri una nueva expansin del crdito, impulsada por el creciente consumo y la especulacin en bienes races. El crdito
se orient al financiamiento, en dlares, de actividades estrictamente para la demanda interna como
el comercio, los servicios privados y los servicios
pblicos. Aun cuando parte de los capitales continuaron saliendo de casa: los problemas de fragilidad
financiera ahora aparecieron como un ataque especulativo sobre el tipo de cambio, pues los ahorristas
queran desprenderse de sus sucres para cambiarlos
con dlares y poder tenerlos muy lejos. La receta

La principal virtud del modelo de ajuste, apertura y

liberalizacin, fue que en crecimiento ocurri muy
poco. En el grfico N 4 se aprecia el lento ritmo de
expansin del PIB en la dcada de los noventa. La
nueva orientacin del modelo econmico s consigui el objetivo de drenar las divisas como concepto de pago a los factores; por consiguiente, el
PNB se distancia del PIB. Desde 1993, las remesas
de la poblacin expulsada al exterior por la incapacidad para generar nuevo empleo suavizan en algo
la disminucin de la capacidad de gasto de la poblacin. Con esta inyeccin externa, mejora el ingreso
disponible, acercndose cada vez ms a la produccin generada internamente.

12
Alrededor de 20 instituciones demandaron ayuda por liquidez al Banco Central en este perodo. La crisis del Banco Continental, el cuarto ms grande del
pas, dio una seal de alarma respecto de qu tan lejos haba ido la desregulacin. En este perodo cay otro banco importante, el de los Andes (Pez, 2004).

13
El tipo de cambio nominal comenz su ascenso incontenible desde 1998,
al alcanzar un nivel de depreciacin del 54%, para romper todo referente del
pasado con un 197% en 1999, y solo en los nueve primeros das de enero de
2000 se depreci en un 23%.

141

Economa

Grfico 4: Ecuador 1991-1999:

Evolucin del PIB, del PNB y del INDB (en millones de dlares de 2000)

INDB, PIB Y PNB

18.000
18.000.000
16.000
16.000.000
14.000
14.000.000
12.000
12.000.000
10.000
10.000.000
8.000
8.000.000
6.000
6.000.000
4.000
4.000.000
2.000
2.000.000

00
1991
1991

1992
1992

1993
1993

INDB

1994
1994

1995
1995

PIB

1996
1996

1997
1997

1998
1998

1999
1999

PNB

Fuente: Banco Central del Ecuador: 2. Ochenta aos de informacin estadstica (serie 1972-2006).
Elaboracin: Departamento de Investigaciones Econmicas de la Universidad de Cuenca.

Los indicadores econmicos apenas revelan la magnitud de la catstrofe social provocada en dos dcadas. La continuidad en el ajuste del gasto interno,
mediante la contencin salarial y la alta inflacin,
producto de la poltica cambiaria, deterioraron en
extremo las condiciones de vida de la poblacin. Los
ndices hablan de una pobreza estructural y reacia
a bajar como resultado del ajuste y apertura: el ingreso disponible promedio medido en dlares de
2000 fue menor al de la dcada anterior, la desocupacin de la poblacin activa ascendi a ms del
doble y la subocupacin se dispar.
La inflacin alcanz el nivel promedio mayor de
toda la historia del pas, contribuyendo a que el salario real descienda a un 62% del promedio alcanzado en el auge petrolero. La participacin de las
remuneraciones en el PIB baja en cerca de 9 puntos
porcentuales, mientras se incrementa el excedente
bruto de explotacin.
Desde el lado de la participacin de los trabajadores
en la distribucin del ingreso y la reestructuracin
de las condiciones del mercado laboral, Rob Vos
(2003) realiz el diagnstico de lo sucedido en la reforma de los noventa. La distribucin del ingreso se

142

modific por las drsticas disminuciones del salario

real y por un traslado del peso del empleo a las ocupaciones informales. El resultado ms notorio fue
que el peso de las fuentes de generacin del ingreso
provenientes del trabajo se traslad desde los salarios hacia los ingresos por cuenta propia: una regresin social incuestionable. El fenmeno se debi a
los cambios en el modelo de produccin, con una
mayor orientacin hacia las exportaciones. La organizacin de la produccin en estas actividades, intensivas en capital y poco generadoras de empleo,
dio como resultado una disminucin de la demanda
de mano de obra en el sector productor de bienes
que son objeto de intercambio con el exterior: la demanda de mano de obra se volvi ms intensiva en
calificacin, lo que aument la desigualdad salarial.
14

Como se anot, este esquema de distribucin estuvo

ya presente desde los ochenta, cuando el ajuste recesivo perjudic a los salarios reales disminuyendo la
participacin de los salarios hasta niveles por dems
bajos. En los noventa, la mayor participacin de la
ocupacin se traslad hacia el sector.
Lejos de los niveles alcanzados en la dcada de los setenta (Ver indicadores
recopilados en Pacheco, 2001).

14

Economa

Cuadro 7: Ecuador: Algunos indicadores de desarrollo 1983-1999

(Promedios anuales y dlares de 2000)
INDB
per cpita

% PNB/PIB

Desocup.
% PEA

Subocup.
% PEA

Inflacin
promedio

Salario real
(en dlares de 2000)

% Remun.
Trab./PIB

% Exced.
Expl./PIB

1.238

92

9,2

44,9

41%

99,8

20,6

72,3

Fuente: INB per cpita y participacin del PNB en el PIB. Elaboracin DIE.
Restantes indicadores, Lucas Pacheco Prado. Ecuador: Indicadores bsicos de la economa. PUCE, 2004.
Elaboracin: Departamento de Investigaciones Econmicas de la Universidad de Cuenca.

informal. La conclusin final es que la liberalizacin condujo a una mayor desigualdad en la distribucin de ingresos, especialmente aumentando
la brecha entre las remuneraciones de los trabajadores calificados y no calificados. Esta tendencia a
una mayor desigualdad elimin cualquier efecto
positivo que pudo haberse presentado desde el indicador de los ingresos promedios, volviendo virtualmente nulo el impacto global sobre la reduccin
de la pobreza. La creciente concentracin del pas
en la dinmica exportadora impulsada por los recursos abundantes (petrleo, banano, camarn,
flores), cuya produccin condujo a una mayor desigualdad en la distribucin funcional del ingreso,
en lugar de una mejor distribucin de los resultados del crecimiento (Vos, 2001: 23-24). Un crecimiento que, por lo dems, fue muy esquivo.

5. Nuevo auge petrolero: 2000-2008

El inicio del nuevo siglo vino acompaado de la recuperacin de la economa ecuatoriana que creci
a una tasa promedio del 4,8% entre 2000 y 2008; sin
embargo, esta no benefici a la mayora de la poblacin, pues no dejaron de presentarse problemas en
el campo de la produccin y el empleo provocados
por una insuficiente oferta. La estabilidad macroeconmica alcanzada con la dolarizacin no tuvo
una respuesta correspondiente por el lado de la produccin interna, por lo que algunos de los efectos
positivos de la reactivacin se trasladaron al exterior
mediante una expansin de las importaciones.
15

15
Los economistas establecen una distincin de los desfases que se observan
entre la demanda y la oferta. En ocasiones se aprecia una insuficiencia de demanda que no puede absorber toda la produccin obtenida. En otras, la oferta
de bienes y servicios no puede abastecer una demanda en creciente expansin.
Este ltimo desequilibrio es el que ha caracterizado el desenvolvimiento de la
economa ecuatoriana en la primera dcada del siglo XXI.

Un entorno internacional modificado

En el origen del impulso de demanda para la reactivacin de la economa ecuatoriana se encuentran
condiciones por dems favorables en la economa internacional, surgidas de un cambio en el comercio
mundial. El mundo est cambiando de estructura
econmica y, por supuesto, de equilibrio de los poderes mundiales. Los cuatro pases emergentes que
conforman el BRIC (Brasil, Rusia, India y China) representan una demanda potencial de casi el 50% de
la poblacin mundial (tres mil millones de personas),
de las cuales, quinientas mil ya se han incorporado
a la economa formal y han salido de la pobreza. Por
el contrario, el sector real de las economas desarrolladas, particularmente de la primera economa
mundial, presentaba sntomas de desaceleracin en
su crecimiento desde inicios de siglo. Hasta finales
de 2008, al impulso del auge en algunas de las economas en desarrollo, las cantidades demandadas y
los precios de los productos primarios mantenan un
alza constante en los mercados internacionales. Este
fenmeno, inusual en el funcionamiento del mercado
mundial, provoc un mejoramiento de los trminos
de intercambio en beneficio de nuestras economas, y
una reactivacin del nivel de actividad.
En este entorno internacional, los buenos precios
que tuvo el crudo dispararon los ingresos por exportaciones petroleras. Las condiciones externas que
favorecieron la recuperacin y crecimiento de la economa ecuatoriana se vieron reforzadas por una situacin de estabilidad interna que paulatinamente
se fue alcanzando bajo el esquema dolarizado. En
efecto, el impulso determinante para la recuperacin del crecimiento econmico provino del gasto
interno que creci a una tasa anual de 7,2%. En los
nueve aos que reseamos, si tenemos en cuenta el

143

Economa

peso de los distintos componentes del gasto interno,

el consumo fue el motor de la economa, sustentado
en las remesas de la fuerza de trabajo emigrante,
en la recuperacin del nivel de ingreso de la poblacin por la baja de la tasa de inflacin y en factores
ms coyunturales como la devolucin de los depsitos congelados en la AGD, que prefirieron dirigirse al consumo de bienes duraderos y no retornar a
inversiones financieras.
16

Para la puesta en marcha de la reactivacin de la

economa ecuatoriana, fue decisivo el crecimiento
de la inversin petrolera, con la construccin del
Oleoducto de Crudos Pesados y las actividades de
exploracin y explotacin de nuevos campos, provocando los mayores efectos multiplicadores tambin sobre el componente importado de la oferta de
bienes y servicios. Desde el lado de la inversin, la
inmobiliaria mostr tambin indicadores muy positivos, potenciando un crecimiento de la construccin de viviendas, edificios para departamentos y
centros comerciales.
El gasto pblico contribuy de manera moderada
al crecimiento de la demanda interna, particularmente hasta 2006, como resultado de la prolongacin de la estrategia de crecimiento liberal, en la que
el rol del Estado en la sociedad es menor respecto
al papel asignado al sector privado. Fueron los gobiernos locales, municipios y consejos provinciales
los encargados de establecer un contrapeso a esta
disminucin del gasto fiscal del Gobierno central en
la actividad pblica. El avance del proceso de descentralizacin reforz el papel de estos gobiernos,
en medio de un conflicto latente con la estructura
administrativa marcadamente centralista.
Bajo estas condiciones favorables de demanda interna y externa, el crecimiento del producto interno
fue bastante satisfactorio. No lo fueron las restricciones por el lado de la oferta interna: un anlisis
de las cifras muestra que en estos aos la economa
nacional padeci de choques de oferta. El caso
ms pattico fue el de la petrolera: en condiciones
por dems favorables para el desarrollo de esta actividad, el volumen real de produccin nacional
se estanc y hasta disminuy a lo largo de este perodo. An ms, la creciente demanda interna de
16
El impacto inicial de la dolarizacin llev la inflacin al 91% en el ao 2000,
tasa nunca antes observada en la economa ecuatoriana; para el ao 2001 esta
descendi al 22,4% y luego comenz un descenso mayor: 9,4% en 2002, 6,1%
en 2003, 2% en 2004, 4,3% en 2005 y 2,9% en 2006. Universidad de CuencaACUDIR (septiembre 2007), Boletn Estadstico Anual del Azuay 2006. Cuenca.

144

combustibles se convirti en un factor adicional

para el crecimiento de las importaciones, con lo
que el aumento de ingresos por los altos precios del
crudo en el mercado internacional tuvo que pagar su
cuota compensatoria por la salida de divisas para satisfacer las importaciones de derivados de petrleo.
En general, el notable impulso de demanda dio lugar
a la expansin de sectores econmicos como el comercio, la telefona mvil y el financiero que, desde
el punto de vista social, contribuyen poco para la
creacin de valor agregado y empleo.
Hasta 2006 la estrategia aperturista implantada
desde los noventa continu favoreciendo a una
modalidad de acumulacin basada en las exportaciones y en el libre flujo de capitales. Desde 2007 el
motor del crecimiento comienza a asentarse prioritariamente en la recuperacin del rol del Estado y se
intenta redefinir la estrategia de acumulacin.
Crecimiento y desarrollo
El anlisis de los determinantes del crecimiento que
realizamos a lo largo de este informe se reproduce en
el cuadro N 8 para la primera dcada del siglo XXI.
Medido en dlares de 2000, el PIB per cpita real promedio ni siquiera duplica a similar indicador para el
perodo 1950-1971 (cuadro N 2), expresin de los
magros resultados obtenidos en bienestar econmico para la poblacin media del pas. En los primeros aos del nuevo siglo, el gasto interno se ajust
relativamente al producto obtenido dentro del territorio nacional, pues solo en un 3% fue financiado
desde el exterior, lo que podemos leer tambin en la
baja relacin del dficit en cuenta corriente con relacin al PIB. Estos dos indicadores, junto con el alto
porcentaje de la relacin ahorro/PIB para financiar
el crecimiento de la inversin, muestran la prolongacin de una modalidad de crecimiento ajustada a
los cnones tradicionales, por lo menos en los seis
primeros aos de la dcada.
La dinmica del consumo de hogares, medida ahora
por su participacin en el total del gasto interno, alcanz su mayor porcentaje promedio en todos los
perodos examinados (64%), superando en unos 3
puntos porcentuales a igual indicador del perodo
anterior. Como se observ, la restriccin impuesta
al gasto pblico por la extensin de la prctica del
ajuste, baja al menor promedio de participacin en

Economa

Cuadro 8: Algunas caractersticas del crecimiento econmico 2000-2008

(dlares de 2000 y porcentajes de participacin)
PIB per cpita

% A/PIB

% C/A

% G/A

% I/A

% CC/PIB

% Sb/PIB

1.493

103,3

64,3

8,7

27,0

-1,8

26,1

Fuente: Banco Central del Ecuador: 1. Setenta y cinco aos de informacin estadstica (serie 1950-1971). 2. Ochenta aos de informacin
estadstica (serie 1972-2006). 3. Tabla oferta y utilizacin de bienes y servicios de la informacin estadstica mensual (serie 2007-2008).
Elaboracin: Departamento de Investigaciones Econmicas de la Universidad de Cuenca.

los perodos establecidos. Lo curioso de este ajuste

se observa en que el gasto pblico disminuye su participacin en la absorcin total en cerca de 3 puntos
porcentuales en comparacin con el ajuste realizado
entre 1983 y 1999. Si bien la inversin crece a una
tasa muy elevada, su porcentaje de participacin en
el gasto interno se mantuvo en un ndice similar al
del perodo anterior.
Ante un impulso importante de la demanda, la
oferta total tuvo que complementarse mediante un
crecimiento significativo del componente importado. El sorprendente ritmo de inversiones no pudo
sostenerse mediante el ahorro interno: al financiamiento de la brecha de ahorros, contribuyeron en
algo las remesas de los trabajadores en el exterior
y, en los primeros aos del nuevo ciclo, la inversin extranjera para impulsar la explotacin de los
recursos petroleros.
En los primeros aos de la dolarizacin, particularmente hasta 2003, se present un desestmulo por el
lado de la oferta, lo que se podra denominar como
un problema de desustitucin de importaciones,
porque la produccin interna no pudo competir con
la importada, entre otras causas, por la apreciacin
cambiaria en los cuatro primeros aos, y por el alza
de los costos de produccin debida a la alineacin de
precios de la produccin exclusiva para el gasto interno, impulsada por el nuevo rgimen cambiario.
En estos aos se presentaron tambin problemas
de competitividad por la apreciacin cambiaria,
pero se vieron compensadas por el impulso proveniente de las exportaciones petroleras a precios por
dems altos.
El problema mencionado merece alguna reflexin. A
las deficiencias estructurales del aparato productivo
para responder a un crecimiento por dems significativo de la demanda, se aadi el problema de la

apreciacin del tipo de cambio real que trajo la dolarizacin, afectando la competitividad de la economa. En este sentido, es indiscutible que el proceso
de dolarizacin ha reducido el margen de maniobra
de las autoridades econmicas ecuatorianas y los
resultados para el equilibrio de la cuenta corriente
fueron negativos en los primeros tres aos, puesto
que la apreciacin cambiaria provoc un impulso
importador excesivo que afect a la competitividad
del pas. Sin embargo, la falta de competitividad
de la economa ecuatoriana viene de muchos aos
atrs, y en la dcada de los noventa fue disimulada
por la mano de obra barata y por las devaluaciones
que proveyeron de una competitividad no basada
en incrementos de productividad. La dolarizacin
dej al descubierto las fallas de esta falsa competitividad. El esfuerzo futuro para mejorarla no puede
volver a transitar por el camino fcil de las devaluaciones, pues resulta sumamente perjudicial para el
mejoramiento de las condiciones de vida de la mayora de la poblacin, conforme a la experiencia de
los ochenta.
Otra observacin interesante es la siguiente: en casi
todo el perodo de vigencia del esquema dolarizado,
se volvi a sentir la presin ocasionada por el pago
de servicios de la deuda acumulada. Este hecho podemos apreciarlo en el grfico N 5: el PNB sigue
bastante por debajo de PIB. En el mismo grfico se
observa la contribucin de las remesas de los trabajadores ecuatorianos en el exterior para mejorar el ingreso nacional disponible (INDB) en todos estos aos.
Desde 2005 se observa una reversin de esta tendencia estructural en el comportamiento del PNB,
al revisar la asignacin del Fondo de Estabilizacin
(Feirep) que se destinaba en un 70% a cancelar las
obligaciones de la deuda y, luego, con la revisin de
los contratos de las empresas petroleras. La poltica

145

Economa

Grfico 5: Ecuador 2000-2008: Evolucin del PIB, del PNB y del INDB
(en millones de dlares de 2000)

INDB, PIB Y PNB

30.000
30.000.000
25.000
25.000.000
20.000
20.000.000
15.000
15.000.000
10.000
10.000.000
5.000
5.000.000

00
2000
2000

2001
2001

2002
2002
INDB

2003
2003
PIB

2004
2004

2005
2005

2006
2006

2007
2007

2008
2008

PNB

Fuente: Banco Central del Ecuador: 2. Ochenta aos de informacin estadstica (serie 1972-2006).
3. Tabla oferta y utilizacin de bienes y servicios de la informacin estadstica mensual (serie 2007-2008).
Elaboracin: Departamento de Investigaciones Econmicas de la Universidad de Cuenca.

del presidente Correa ha sido determinante en este

sentido, con el desconocimiento de la deuda ilegtima y el establecimiento de condiciones favorables
a los intereses de la sociedad nacional para la remisin de las utilidades de las empresas que explotan
recursos naturales en el pas. Los indicadores an
no revelan toda la magnitud de estas decisiones, y
el impacto que provocarn en la disposicin de un
mayor ingreso disponible para la poblacin ecuatoriana. Pese al corto tiempo, apreciamos en el grfico
esta tenencia del PNB a acercarse al PIB.
Algunos tpicos son ciertos, aun en la economa,
como la afirmacin de que con el crecimiento econmico mejora el bienestar general de la poblacin.
Mirando los pocos indicadores de desarrollo con los
que trabajamos, por lo menos, el ingreso a disposicin de los residentes en el pas dio un salto cercano a los 300 dlares por persona, comparando los
promedios del perodo actual con similares de las
dos dcadas perdidas. Tambin el salario real promedio medido en dlares de 2000 se recuper
en cerca del 30%, por lo menos con relacin al perodo inmediatamente anterior, pues an sigue bastante rezagado respecto al promedio del primer

146

auge petrolero. Esta recuperacin se explica fundamentalmente por el control de la inflacin luego del
fuerte remezn de precios que se dio en el primer ao
de la dolarizacin.
17

Los mismos tpicos no son tan ciertos si los miramos desde los otros indicadores. La tasa de desempleo es similar a la del perodo anterior, pese al
efecto que pudo tener la fuerte emigracin de trabajadores desocupados. Y pese aun al hecho de que el
fuerte impulso de demanda durante el nuevo siglo,
debi incidir en un alza de la ocupacin. No fue as
por la razn ya anotada: la mayor demanda se traslad a las importaciones, por consiguiente, tuvo escaso efecto multiplicador sobre la produccin y el
empleo internos. Tampoco nada cambi si se mira la
participacin de las remuneraciones de los trabajadores en el PIB. Ms bien la situacin empeor:

En 2000, el alza en el nivel de precios lleg a cerca del 100%, luego fue disminuyendo en los aos siguientes. El promedio de 17% del cuadro No 9, se eleva
por los altos niveles de 2000 y 2001. A partir de 2002 el crecimiento en el nivel
de precios es inferior a un dgito.

17

Economa

Cuadro 9: Algunos indicadores de desarrollo 2000-2008

(Promedios anuales, a dlares de 2000)
INDB
per cpita

% PNB/PIB

Desocup.
% PEA

Subocup.
% PEA

Inflacin
promedio

Salario real
(en dlares de 2000)

% Remun.
Trab./PIB

% Exced.
Expl./PIB

1.517

95

9,15

44,7

17%

126

18,5

81,5

Fuente: Para INDB per cpita y PNB/PIB, Departamento de Investigaciones Econmicas Universidad de Cuenca.
Restantes variables, Lucas Pacheco Prado. Ecuador: Indicadores bsicos de la economa. PUCE, 2004.
Elaboracin: Departamento de Investigaciones Econmicas de la Universidad de Cuenca.

el excedente bruto de explotacin subi en unos 9

puntos porcentuales con relacin al perodo anterior y en unos 20 puntos si se compara con la poca
de la industrializacin sustitutiva. Pareca, entonces,
que lo que ha cambiado son solo las palabras. El
modo de organizar el proceso productivo continu
con el traslado del empleo hacia las actividades informales de baja calificacin.
Auge de divisas y poltica econmica
La adopcin de la dolarizacin fue un salto al vaco,
alterando de raz el universo de los economistas. No
obstante, con el paso del tiempo, buena parte del pas
fue aceptando que el esquema de dolarizacin deba
admitirse como algo dado en el mediano plazo, ya
que los costos de revertirlo seran demasiado altos.
Para la mayora de economistas, la medida aument
la vulnerabilidad de la economa ante choques externos, debido a que se perdi el manejo de la poltica
monetaria y cambiaria; por lo tanto, una reduccin
en el flujo de capital externo debe ser enfrentada solo
con una reduccin de la demanda de importaciones
y la demanda interna, con un impacto negativo sobre
el crecimiento y el empleo. Por supuesto, esta es una
perspectiva solo desde el lado de la demanda, por lo
que sectores productivos y algunos economistas sostuvieron que los problemas macroeconmicos tenan
que verse tanto desde el ngulo de la oferta como de
la demanda. Se retorn as a un problema presente
ya en los inicios del estructuralismo latinoamericano.
Esto es, si el sector exportador ya no contaba con el
beneficio cambiario para ser ms competitivo, haba
que dejar de contar con el recurso fcil de la depreciacin para pasar a una agresiva poltica de promocin de exportaciones, combinada con una selectiva
poltica de importaciones y de esta manera resolver
los problemas de los sectores afectados por la prdida
de competitividad.

Quizs la mayor virtud de la dolarizacin fue la recuperacin de una dimensin de la poltica econmica que haba quedado arrinconada durante el
predominio de la visin neoliberal. A comienzos del
nuevo siglo, se record con fuerza que el objetivo de
la poltica econmica no es el simple crecimiento de
la produccin, sino, en forma ms amplia, la promocin del bienestar econmico del pas, y particularmente la promocin de un crecimiento equitativo,
sustentable y democrtico.
En las esferas gubernamentales nada cambi. Se
continu con la prctica de una poltica enfocada exclusivamente a un horizonte de corto plazo, ceido
estrictamente a los esquemas estabilizadores de
las instituciones financieras internacionales. Sigui
predominando el afn por ordenar el presupuesto
fiscal para disponer de recursos excedentes. Sin embargo, la mayor ceguera se present por el lado de
la oferta: los Gobiernos de Gustavo Noboa y Lucio
Gutirrez continuaron con las presiones para la privatizacin de la empresa petrolera estatal, con la reduccin deliberada de su capacidad productiva, de
manera tal que frente a los altos precios del crudo
en el mercado internacional y a una mayor capacidad de transporte por el nuevo oleoducto, se redujeron los volmenes de exportacin. La poltica de
los primeros cinco aos del nuevo siglo se destac
por ignorar las restricciones de oferta que adolece la
economa nacional, en medio de una fuerte expansin de la demanda.
La corta visin en el diseo de la poltica pareci detenerse en el problema de cmo manejar la abundancia
de divisas proveniente del alto precio del crudo en el
mercado internacional. Dicho a la manera de los economistas, la principal preocupacin de los responsables de la poltica fue cmo prevenir la aparicin de
los sntomas de la enfermedad holandesa, que tanto
dao caus en el primer auge petrolero. Parece que

147

Economa

los fantasmas que acecharon a las autoridades econmicas fueron los del dficit externo y de la inflacin. En efecto, la abundancia de divisas se estaba
traduciendo en un boom de consumo que era satisfecho mediante la expansin incontrolada de las importaciones. O tambin, el exceso de demanda poda
provocar una persistente inflacin.
Buscando evitar que el sector pblico se transformara
en un medio de mayor presin sobre la demanda interna, se control la expansin del gasto pblico en
una situacin en la que haban mejorado sensiblemente los ingresos petroleros para la caja fiscal. Esto
explica la dbil expansin del consumo del Gobierno
como se vio anteriormente. La decisin fundamental
para evitar una mayor expansin del gasto interno
consisti en crear el Feirep, con los fondos de la participacin estatal en la produccin privada de petrleo
que era transportado por el oleoducto de crudos pesados, as como del 45% del exceso de ingresos petroleros sobre los presupuestados.
Esta ltima medida de poltica econmica es una
prctica extendida en Amrica Latina para moderar
los efectos nocivos que pueden derivarse de los ciclos
de abundancia de divisas a los que estn expuestas
nuestras economas. Se aconseja a los Gobiernos estimar los episodios expansivos como pasajeros, por
lo que deberan acumular reservas en el auge exportador, puesto que si la bonanza se produce por un
alza de precios, en algn momento se va a revertir la
fase expansiva. Al no disponer del manejo monetario
y cambiario, el instrumento disponible para contrarrestar los efectos nocivos de alzas bruscas o de cadas
no esperadas en los precios es la implementacin de
fondos de estabilizacin. Adems, al retirar fondos
que ingresan al pas como parte de la renta petrolera,
se est disminuyendo la cantidad de dinero en circulacin en una economa dolarizada.
Esta medida, slida y consistente para el manejo del
ciclo de abundancia de divisas, se vino abajo por el
destino que se le asign por parte de las autoridades
externas e internas. El 70% de todos estos recursos se
asignaba, por ley, a la recompra de deuda pblica; el
20% se destinaba a un fondo de estabilizacin petrolera y el restante 10% para desarrollo humano: Todo
esto revaloriz artificialmente los bonos de la deuda
ecuatoriana y constituy una transferencia enorme
de recursos a los acreedores del pas (Correa, 2009).
18

El Feirep se cre con la Ley Orgnica de Responsabilidad, Estabilizacin y

Transparencia Fiscal, durante el Gobierno de Noboa, y comenz a funcionar
en enero de 2003, con Gutirrez.
18

148

Con la dolarizacin, la poltica fiscal pas a constituir el instrumento clave de la poltica macroeconmica. Sin embargo, en este campo tambin qued
poco margen de maniobra para la prctica del tradicional ajuste. La estrategia de ajuste fiscal, basada en
el incremento de ingresos regresivos, como el IVA y
los originados en la venta de combustibles, junto con
la reduccin de gastos de inversin pblica, pareca
llegar a un lmite, dada la existencia de inflexibilidades en la estructura de ingresos y gastos que dificultaban cambios ms profundos y duraderos. La mayor
inflexibilidad del gasto pblico se encontraba en los
pagos de la deuda externa y de los sueldos al sector
pblico que, en conjunto, en los noventa, representaron un promedio del 65% del gasto pblico total.
Por un lado, la nueva corriente de ingresos del sector
pblico, por el alza de los precios del petrleo, se destin a revalorizar los bonos de la deuda. Por otro, la
proporcin del gasto pblico destinado a las remuneraciones de los empleados del Estado era uno de los
ms bajos de Amrica Latina, por el deterioro que haban experimentado sus remuneraciones desde 1983.
Con la dolarizacin, no queda posibilidad alguna
para seguir recortando este rubro. Por el lado de los
ingresos, la mayor rigidez se encontraba en la existencia de ingresos preasignados, agravada en extremo
por la reasignacin instituida mediante el Feirep.

6. El Gobierno de la revolucin ciudadana

En el perodo de ajuste y liberalizacin, bajo la figura
de gobiernos democrticos, hubo un maridaje entre
el poder econmico y el poder poltico; en toda esa
etapa gobernaron grupos econmicos. Este vnculo
fue negativo para la ampliacin de la democracia,
puesto que la presencia directa del poder econmico en el Gobierno ha significado la exclusin: un
manejo de la poltica para los intereses econmicos.
Esta percepcin no dej de estar presente a lo largo
de toda la recuperacin del crecimiento econmico
en los primeros aos del segundo auge petrolero.
Bajo esta atmsfera fue posible el derrumbe del Gobierno de Lucio Gutirrez.
El proyecto revolucionario
Prometiendo cambiar radicalmente esta forma de
hacer Gobierno, se elabor la plataforma electoral
para el triunfo de Rafael Correa. El motor para el
cambio se asent en la elaboracin de una nueva
Constitucin, la vigsima en la historia del pas.

Economa

Al inaugurarse la Asamblea Constituyente, el presidente Correa manifest que la nueva Constitucin

deber otorgar a los ecuatorianos una verdadera democracia, un nuevo reordenamiento territorial, el
rescate del Estado y sus capacidades, y la construccin de un sistema econmico-social ms justo y solidario. Para lograrlo una verdadera democracia se
requieren nuevas formas de representacin y vas
ms directas de democracia, manifest el presidente
a los asamblestas. Para conseguir el rescate del Estado y sus capacidades, pidi que se le devolviera al
Estado el poder de planificacin, regulacin y control. La verdadera estabilidad solo se consigue con
la construccin de un sistema econmico social ms
justo y solidario, esto es, con democracia econmica
y social y con reglas simples, puntualiz Correa.
19

Conforme a la versin del presidente de la Asamblea, Alberto Acosta, la visin presidencial y de

los asamblestas, era transformar al Ecuador de
una manera radical, a travs de una Constitucin
que plantee un modelo de economa solidaria y
deje de lado la economa social de mercado de
la actual carta poltica. Es decir que la economa
debe tener como objetivo fundamental el ser humano, respetando y conviviendo con la naturaleza
(revista Gestin N 161). Para Acosta, el primer mandatario y sus asamblestas tenan como punto de
partida lo que denominaban heterogeneidad estructural del aparato productivo. Esto es, el aparato productivo ecuatoriano se caracteriza por tener un sector
moderno y otro tradicional. Lo fundamental era encontrar el mecanismo para desarrollar el sector tradicional e integrarlo al nuevo modelo econmico.
Los tres aos del Gobierno del presidente Correa
Podra pensarse que, cuando la preocupacin del
anlisis est centrada en el recorrido de los indicadores macroeconmicos, no hay nada ms preocupante que una trayectoria del PIB por dems voltil.
Todo depende desde donde lo miremos. La oposicin quizs termine situndose en el reino de la
satisfaccin, en el de se lo advertimos. Para el Gobierno, en verdad debe ser preocupante: el producto
creci al 2,04% en 2007, al 7,24% en 2008 y al 0,36%
en 2009 (Banco Central del Ecuador, 2010).
El pensamiento econmico siempre da vueltas
tratando de explicarse por qu pas lo que pas.
Diario Hoy, 1 de diciembre de 2007.

19

El primer ao del Gobierno del presidente Correa

fue afectado por los factores polticos y econmicos
inherentes a todo proceso de transformacin. El crecimiento fue modesto pese a los impulsos provenientes del gasto del Gobierno y la inversin pblica.
El sustancial repunte del ao 2008 muestra que los
sectores de actividad relacionados con el sector pblico experimentaron un fuerte crecimiento, beneficiados por la alta inversin estatal: la construccin y
obra pblica, los servicios gubernamentales, el suministro de energa elctrica. Este impulso de la demanda interna tambin tuvo efectos multiplicadores
para la expansin de la industria manufacturera, de
la agricultura y de la intermediacin financiera. Finalmente, no queda duda alguna de que la crisis
mundial impact en la economa ecuatoriana en
2009: decrecieron fundamentalmente las exportaciones, la inversin se fren y el consumo privado
tambin se vio afectado.
En la perspectiva del bienestar, lo ms positivo fue
que el Gobierno consigui posicionar el tema social
en la agenda pblica, con la nueva orientacin de la
inversin en educacin y salud, financiada con los
fondos petroleros canalizados hacia esos sectores.
Lo preocupante fue la trayectoria de la inflacin que
comenz a ascender a finales de 2007, para subir a un
8,4% anual en 2008 y disminuir a 4,1% en 2009. Este
componente inflacionario no dej de tener efectos
negativos sobre el salario real. En fin, la verdadera
debilidad del Gobierno en el campo social se manifiesta en que no ha podido solucionar el problema
del empleo: el conjunto de cambios de enfoque,
conceptos y polticas, consagrado en la Constitucin de la Repblica elaborada en Montecristi no
se cristaliza an en estrategias o en intervenciones
concretas (Flacso, 2009). Este sinfn de preocupaciones puede condensarse en una: el Gobierno parece que no acierta a concretar una estrategia para
impulsar la promesa de revolucin ciudadana. O las
estrategias para el crecimiento, que son una parte
sustancial de la misma.
20

Para empezar, el Gobierno ha declarado la primaca

del ahorro interno para impulsar la inversin necesaria para el crecimiento, lo que significa que el
ahorro externo solo deber complementar al ahorro
20
Del ao 2002 al ao 2009, el ndice del salario real se ha ido incrementando
paulatinamente. Sin embargo, durante 2008 podemos observar que este ndice
se redujo de 126,1 en enero, a 117,1 al final del perodo.... Debido al incremento
salarial realizado por el Gobierno, el ndice se recuper en enero del ao 2009,
ascendiendo a 126,8. Sin embargo, el ndice ha ido disminuyendo en el transcurso del ao, llegando a 122,5 en diciembre de 2009 (Flacso, 2009).

149

Economa

interno. En contraposicin abierta al pensamiento

tradicional, en la estrategia oficial no se trata de suplir la falta de crdito interno, sino que deliberadamente el ahorro interno debe convertirse en la
principal fuente de financiamiento del crecimiento.
Esto est claro, pero aqu comenzamos a caminar
por las incertidumbres.
21

Esta decisin que busca irrumpir en una nueva poca

parecera solo haber incrementado una sensacin ya
vivida hace 60 aos. El dilema ahorro-inversin presente en los aos 1950-1971 vuelve a aparecer en el
manejo de la poltica econmica, ahora en una situacin de abundante flujo de divisas por el alto precio
del petrleo en el mercado internacional. Asistimos
otra vez a una modalidad de crecimiento fuertemente
dependiente de la expansin de la inversin pblica,
quiz con una marcada diferencia con relacin a mediados del siglo pasado, pues la afluencia de divisas
provey de abundantes recursos al sector pblico a
travs de los fondos acumulados en el ex Feirep, los
ahorros del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social
(IESS) y otros depsitos de las instituciones pblicas
en el Banco Central, que eran parte de la reserva monetaria internacional. Pero esta reserva no es suficiente para las necesidades de crecimiento a largo
plazo, por lo que necesariamente se debe contar con
el ahorro privado y el ahorro externo.
Pero aqu parece que estuviramos hurfanos de estrategia. Por lo menos para el sector privado. El Gobierno an no consigue definir el papel del ahorro
privado en el crecimiento econmico:
Aqu aflora con fuerza la incapacidad del Gobierno para concertar esfuerzos con el aparato productivo nacional, particularmente con
los micros, medianos y pequeos productores
del campo y la ciudad.... Lamentablemente,
dada la creciente inestabilidad poltica y la incapacidad del rgimen para lograr el sugerido
acuerdo nacional, es previsible que la inversin
de las grandes empresas privadas, e incluso de
otros segmentos de la economa no despegue
en la medida que sera necesario (Flacso, 2009).
Amrica Latina tiene capacidad de ahorro y, en consecuencia, de inversin nacional, pero por fallas institucionales, imperfecciones de mercado y ausencia de accin colectiva, dicho ahorro interno no es movilizado a la inversin productiva y es sacado absurdamente por diferentes mecanismos fuera de
la regin En este sentido, entonces, la estrategia de atraer adecuada inversin
extranjera -debidamente regulada y controlada, a diferencia del perodo neoliberal, donde frecuentemente tena privilegios sobre la inversin nacional-,
debe ser complementaria y no sustituta de la inversin nacional, para lo cual
se necesitan polticas de incentivos al ahorro nacional, as como reformas para
una mayor eficiencia en la movilizacin de dicho ahorro a la inversin productiva (Correa, 2009: 177).

21

150

Respecto al ahorro externo retomamos la vieja pregunta: qu tasa de crecimiento podemos alcanzar
sin recurrir al financiamiento externo? Como si el pas
se hubiese atascado en dos problemas no resueltos:
cules son las fuentes internacionales ms accesibles para el financiamiento, y qu rol cumple la sustitucin de importaciones en la modificacin de la
estructura productiva nacional. Siguen los dos problemas intactos, como esculturas talladas en madera.
En lo que concierne al primero, el Gobierno trat
de modificar la pesadilla que hered del neoliberalismo. Este viraje, entre otras medidas, tena como
precondicin modificar las tradicionales fuentes
de financiamiento de la inversin extranjera. Hasta
ahora no logra acertar en cmo hacerlo, y de ah los
continuos traspis en las negociaciones con Brasil,
Venezuela, China e Irn.
Para referirnos al segundo, si bien la economa ecuatoriana ha modificado su aparato productivo con
relacin al de los cincuenta y sesenta, el pas an revela una elevada dependencia externa en su estructura productiva. Lo que quiere decir que, en alguna
proporcin, los recursos externos todava cumplen
la funcin de financiar la importacin de ciertos
bienes de capital necesarios para la inversin productiva. Por consiguiente, en el escenario del crecimiento, contina presente el desafo de reducir la
propensin a importar. Dicho en otros trminos, la
estrategia de sustitucin de importaciones es an
parte de la agenda econmica nacional.
Y con esto no afirmamos que la economa no
cambia. Claro que las cosas cambian, pero al repasar cautelosamente sesenta aos de historia econmica, se vislumbra la persistencia, alterada por
cierto, de estrategias que la ortodoxia se apresur en
dar por muertas. Hay que creer en algo, en un orden
econmico por lo menos. La Secretara Nacional de
Planificacin y Desarrollo (Senplades) apost por
reformular la estrategia de sustitucin de importaciones mediante la incorporacin del desarrollo
cientfico-tecnolgico actual y ligarla a estrategias
que involucran a otros segmentos de la economa y
de la sociedad.
El programa expuesto est dividido en cuatro
modelos de desarrollo y tendr una aplicacin
hasta 2025.
Primer modelo: Exportacin primaria (2010-2013).
Se denomina primario exportador con sustitucin

Economa

selectiva de importaciones. Siguen siendo el petrleo y la agroindustria las principales fuentes de

ingreso. Propone un proceso de sustitucin selectiva de importaciones. Busca auspiciar procesos de
transferencia de tecnologa. Iniciar con la redistribucin de los medios de produccin para garantizar
la soberana alimentaria. Segn la Senplades, con
este modelo se busca el desarrollo de siete industrias estratgicas que representan el 12% del PIB y el
42% del total de importaciones. Estas industrias se
relacionan con la bioqumica, petroqumica, hierro,
medicamentos genricos, bioenerga, hardware y
software, y servicios ambientales. En estos siete sectores el pas tiene ventajas comparativas frente a sus
similares, en tanto permiten una paulatina sustitucin de importaciones y estn ligados a la satisfaccin de las necesidades de la poblacin.
Segundo modelo: Matriz energtica (2014-2017).
Se basar en un proceso de investigacin cientfica y de desarrollo tecnolgico. Se buscar un
supervit energtico.
Tercer modelo: Sustitucin de importaciones tradicionales (2018-2021). Apunta a la consolidacin de
la innovacin tecnolgica, con lo cual se robustece
la sustitucin de importaciones. Se da un proceso de
distribucin ya en el propio proceso de generacin
de riqueza.
Cuarto modelo: Reconversin (2022-2025). Busca un
pas terciario exportador, a travs de un desarrollo
de la biotecnologa y alternativas tursticas. La biodiversidad es una ventaja comparativa del pas que
hasta el momento no se ha aprovechado.
Hay una ansiedad, solapada y general, respecto al
rumbo estratgico anunciado por la Senplades. Para
unos, es el miedo patolgico a segundas versiones,
por actualizadas que estn. Para los sectores ortodoxos, la incertidumbre deriva del abandono de la
apertura y liberalizacin del mercado. Para los responsables de la planificacin, lejos de un mero
retorno a la industrializacin sustitutiva de importaciones, la nueva estrategia introduce un viraje sustancial a la poltica econmica predominante en las
tres ltimas dcadas.
Para el Gobierno, la verdadera caracterstica del
cambio en la poltica econmica es que el Estado
decidi un mayor control de reas estratgicas de
la economa: petrleo, telecomunicaciones, electricidad, pero tambin en nuevos sectores como la

banca pblica, el comercio de banano, la minera, las

medicinas, los medios de comunicacin. Sin duda,
existen muchos motivos para dudar del rumbo que
pueda tomar esta orientacin para la construccin
democrtica que aspiramos como resultado principal de la revolucin ciudadana.
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152

Economa

Poder poltico, economa y

derecho en los ltimos 60 aos
Ximena Endara Osejo
Profesora de la Universidad de Cuenca

Introduccin
Este artculo desarrolla de manera breve y resumida
la relacin entre la poltica y la economa, y cmo esta
relacin se manifiesta en el ordenamiento jurdico
durante los ltimos 60 aos. En una primera parte
se hacen algunas consideraciones tericas generales
sobre la relacin entre poder poltico, economa y
derecho, para luego pasar a analizar esta relacin en
el caso ecuatoriano a partir de la segunda mitad del
siglo pasado, etapa a la que se ha dividido en cinco
perodos, lo que no significa una propuesta de periodizacin histrica, sino que responde a una divisin
realizada atendiendo a la orientacin de las medidas
econmicas predominantes en cada Gobierno.

1. La relacin entre el poder poltico,

la economa y el derecho
Consideramos de partida que el poder poltico de
una sociedad se manifiesta de distintas maneras y
en diferentes espacios, siendo el Estado de un pas
la forma ms alta y potente de su expresin. Sin ignorar el debate que ha existido alrededor de la categora y del proceso de constitucin de los Estados
nacionales, consideramos que Ecuador se ha venido
1

constituyendo como tal desde su independencia en

1830, y que han sido las ideas del liberalismo europeo las que se han expresado, de manera hegemnica, en el pensamiento poltico ecuatoriano que ha
guiado la organizacin del pas como un Estado.
Esta hegemona del liberalismo se manifiesta en la
generalizacin de un discurso filosfico, poltico y
jurdico que plantea que el Estado como expresin
del poder poltico de la sociedad encarna el bien
comn, y que, como representante de toda la colectividad, debe estar regido por normas obligatorias
que emanen de una instancia social que represente
al pueblo. Esta instancia es la funcin legislativa que
est encargada de regular el ejercicio del poder poltico, para que este sea limitado y disciplinado por
una serie de reglas que, al tiempo que definen y organizan la potestad del Estado, cuidan y protegen una
serie de intereses y prerrogativas de los ciudadanos.
De esta manera, un Estado no solamente actuara
en defensa del ms fuerte o usara abusivamente la
fuerza que posee, sino que, en condiciones de ampliacin de la democracia, podra incluso llegar a representar los intereses de toda la poblacin.
Con este tipo de planteamientos, las leyes del Estado adquieren mucha fuerza y se van trocando en
las nicas obligatorias para todos, ya que estn legitimadas socialmente porque provienen de la manifestacin de la voluntad soberana expresada en
el rgano Legislativo. As, el ordenamiento jurdico
3

Esto no quiere decir que no existan expresiones locales y regionales del poder poltico, que muchas veces se encuentran en pugna con el poder poltico
nacional.

La experiencia histrica europea ha acuado la categora Estado nacional

para identificar la constitucin de Estados asentados en territorios definidos, a
los cuales se los supone formados por pueblos homogneos, de una sola cultura, un solo idioma, una historia comn y similares caractersticas tnicas. Esta
forma de ver oculta la diversidad tnica, cultural, lingstica, histrica de las
poblaciones que se asientan en los territorios de los Estados. Esta concepcin
ha dominado el pensamiento poltico y social que se ha negado a reconocer al
Estado ecuatoriano como pluricultural y/o plurinacional.

Hemos visto como las normas que no provenan de la actividad legislativa

estatal, paulatinamente, dejaban de ser obligatorias. Es el caso de normas que
provenan de los pueblos subordinados, del derecho cannigo, de la costumbre, o aquellas que se consideraban parte del llamado derecho natural.

153

Economa

estatal se va convirtiendo en una de las expresiones

de los proyectos polticos, econmicos y sociales de
los grupos en el poder, ms aun cuando uno de los
principios generales del derecho, en nuestro sistema
jurdico, seala que el Estado y todas sus instituciones
solamente pueden realizar aquello que expresamente
est autorizado por una norma jurdica; principio
que, en su aplicacin, pretende limitar, regular y dirigir, a travs del derecho, la accin estatal y su fuerza.
4

A lo largo del siglo XX se ha ido perfeccionando y matizando este discurso liberal, y hay posiciones que
han sostenido, con persistencia, que la mejor manera
de evitar que el poder poltico del Estado favorezca a
intereses individuales y grupales, en desmedro del
inters colectivo, es contar con ordenamientos jurdicos que limiten al mximo la intervencin estatal
en la esfera privada de la sociedad, sealando que
esta debera desenvolverse en el marco de la libertad
y haciendo uso de las pautas que imponen, lo que en
las leyes se ha dado en llamar la moral y las buenas
costumbres. Esta idea implica que el Estado tiene
que imponerse a s mismo la obligacin de no hacer,
de no intervenir sino solamente en aquello que es
considerado lo pblico, y que, por tanto, el ordenamiento jurdico debe consagrar esta abstencin y
dejar hacer a la sociedad sin limitar sus libertades.
Esta concepcin tiene gran importancia para definir
la no intervencin del Estado en la economa, ya que
se ha considerado que el dirigismo estatal ocasiona
dao a las actividades econmicas porque no deja
que estas se rijan por sus propias leyes de la oferta
y la demanda en atencin al precio de las mercancas. Esta tesis ha estado presente como propuesta
terica y jurdica para la organizacin de los Estados
liberales, y ha ocultado que, en la prctica, el abstencionismo estatal no ha funcionado con relacin a la
economa ya que, de un modo u otro, el Estado ha
sido instrumento de poder en el desarrollo de la economa capitalista.
En el capitalismo histrico las actividades econmicas no han estado separadas del poder poltico, ni
siquiera en los regmenes ms liberales; por el contrario, el poder poltico y el control del aparato estatal han sido usados como respaldo y garanta de
los procesos de acumulacin ampliada de capital,
Para el pensamiento jurdico continental europeo y latinoamericano, el nico
derecho existente proviene de las instancias legislativas estatales, al que generalmente se le ha dado el nombre de derecho positivo.

154

debido a que el Estado tiene el reconocimiento de

la poblacin y la fuerza institucional para imponer
a la sociedad el cumplimiento y la aceptacin de las
decisiones de sus organismos. Incluso cuando no
se regulan las actividades econmicas se favorece
a determinados intereses. Podemos decir que, en
los pases capitalistas, el control del poder poltico
del Estado ha sido una variable determinante para
imponer especficas modalidades de desarrollo del
capitalismo. Depender de qu fraccin de la burguesa detente el poder para que desde el Estado se
promuevan unas actividades productivas en desmedro de otras.
El desarrollo del capitalismo histrico tambin produce la subordinacin y eventual desaparicin de
los sectores menos eficientes en el proceso de acumulacin ampliada. En el siglo XX hemos sido testigos de este proceso al que eufemsticamente se
lo ha llamado de modernizacin, durante el cual
aquellos sectores no capitalistas, llamados tradicionales y/o aquellos poco eficaces para la acumulacin de capital, han sido sustituidos por los sectores
modernos y ms eficientes para la acumulacin. En
este lapso, las leyes no permanecen estticas, la reforma jurdica en los aspectos econmicos es permanente y depende de quienes controlen el aparato
Legislativo y el Gobierno.
Partimos del sealamiento general de que en el pas
ha sido dominante el modelo primario exportador;
de que desde inicios de los aos sesenta se intent un
modelo desarrollista que se consolid en la dcada
de los aos setenta, con el proceso de industrializacin sustitutiva de importaciones; de que desde los
primeros aos ochenta hasta el ao 2006, se implant
un modelo neoliberal, y de que en los ltimos cuatro
aos se ha tratado de llevar adelante una salida ordenada del modelo neoliberal, sin que se pueda precisar
an qu tipo de modelo lo sustituira.
5

El modelo primario exportador, que se ha desarrollado en Ecuador desde el siglo XIX, ha estado basado en la produccin de uno o dos productos
agrcolas y en la explotacin de algunos minerales
y del petrleo, lo que ha configurado una economa
nacional frgil y altamente dependiente de las
exportaciones, ya que las otras esferas productivas
5
Esta caracterizacin tan general nos permite identificar, en cada perodo histrico, las normas jurdicas ms importantes que se han dictado para respaldar
las medidas econmicas, en especial aquellas que diferenciaran los modelos
de desarrollo que los Gobiernos han seguido.

Economa

han desarrollado actividades destinadas a satisfacer la reducida demanda del mercado interno que
ha sido limitado por la escasa capacidad adquisitiva de la poblacin. As, la acumulacin ampliada
ha dependido de los precios internacionales de los
pocos productos exportables, lo que ha acentuado
la pugna distributiva entre los sectores dominantes,
y entre estos y los sectores populares, ya que todos
han dependido, en mayor o menor medida, de estos
ingresos externos.
6

2. Medio siglo de liberalismo

econmico e inestabilidad poltica
Los Gobiernos liberales que se instauraron durante
los primeros 25 aos del siglo XX adoptaron medidas econmicas encaminadas a promover el modelo primario exportador de desarrollo hacia afuera,
que privilegiaba las actividades comerciales de importacin y exportacin, las financieras de la banca
privada, y en menor escala la prestacin de servicios como la luz elctrica y el transporte pblico.
En las normas relativas a la economa se observa
que estos Gobiernos toman medidas para favorecer
a la burguesa costea, generando la oposicin de
los terratenientes serranos. Esta pugna de intereses
econmicos, ideolgicos y polticos incompatibles y
enfrentados, est presente con mucha fuerza desde
el nacimiento de la Repblica hasta los aos treinta,
poca en que se conforma el pacto oligrquico.
8

Esta condicin de las actividades productivas ha generado una permanente inestabilidad poltica, vinculada con las crisis econmicas peridicas que
dificultan el acuerdo entre los sectores dominantes,
lo que se manifiesta abiertamente como una sucesin
de crisis de hegemona. Las crisis econmicas peridicas se originan en la disminucin de los precios internacionales y/o en la contraccin del volumen de
produccin y/o en la reduccin de la demanda externa de nuestros productos. Frente a este problema
econmico, y si no hay un acuerdo de cmo enfrentarlo, se dan varias manifestaciones sociales y polticas, entre ellas la movilizacin popular, para
presionar al Gobierno de turno a que tome medidas
que atenen los efectos de la crisis. Si esto no es posible, los sectores de la burguesa en pugna presionan
para captar el poder del Estado y, desde all, canalizar
hacia los ganadores un mayor excedente econmico.
La participacin de los sectores populares tambin es
importante al momento de inclinar la balanza hacia
uno u otro sector de la burguesa, y en algunas ocasiones para hacerse con el poder poltico, aunque
sea momentneamente. Otro factor importante son
las Fuerzas Armadas que, en la mayora de los casos,
dirimen las crisis de hegemona. Esta permanente
movilizacin de las fuerzas sociales para dirimir los
conflictos del poder poltico, que se ha mantenido
hasta la actualidad, se aparta de la idea liberal de la
institucionalidad del Estado burgus que canaliza el
enfrentamiento a travs del voto, de los partidos polticos y de la negociacin legislativa.
7

10

11

Propio de esta etapa son las normas sobre la emisin

de moneda por la banca privada, las reiteradas devaluaciones del tipo de cambio con relacin al dlar
o la libra esterlina, el aumento o disminucin de los
aranceles de importacin y exportacin de ciertos
productos, las autorizaciones para contratar crditos
internos y externos para solventar el presupuesto del
Estado, los impuestos a productos como el alcohol
y el cigarrillo, las tasas por el uso de los puertos, las
autorizaciones para importar o exportar diferentes
productos, el control de precios, entre otros. La presin de los trabajadores logra la aprobacin de leyes
relativas al salario, la jornada de trabajo, la organizacin gremial, pero tambin rechaza las continuas
devaluaciones de la moneda y la inflacin. Su lucha
logra niveles altos de participacin, lo que es respondido con represin; el punto ms alto de la poltica antipopular de esta poca fue la masacre del
15 de noviembre de 1922 en Guayaquil. Destacamos
la ley moratoria que suspende la convertibilidad del
Son los aos de los Gobiernos liberales plutocrticos sostenidos por la banca
guayaquilea, en especial por el Banco Comercial y Agrcola del Ecuador que,
entre otros, es el que emite el papel moneda nacional y financia con sus prstamos al Gobierno.

Dedicada a las actividades agroexportadoras, comerciales y financieras.

Sus actividades econmicas eran destinadas a satisfacer la demanda interna,

en especial de alimentos.
10

Este es uno de los rasgos del modelo de desarrollo hacia fuera, propio de la
dependencia econmica.

No olvidemos que en el pasado reciente tambin fueron destituidos por la

movilizacin popular los presidentes Bucaram, Mahuad y Gutirrez, que haban sido elegidos por sufragio universal.

11
Luego manifiesta menor intensidad y al desaparecer lentamente las condiciones econmicas que daban vida a esta disputa se da una imbricacin entre
estos sectores que entrelazan sus intereses econmicos; sin embargo, esto no
conduce a que se forje un proyecto poltico y econmico nacional que tenga
como fin el desarrollo del capitalismo en el largo plazo, ya que no ha desaparecido la pugna distributiva y siguen primando las visiones del corto plazo en
la burguesa ecuatoriana.

155

Economa

papel moneda en oro, para beneficio de los bancos

de emisin; la ley de jornaleros que fija la jornada
de ocho horas y el pago de un salario, y la que suprime la prisin por deudas, aprobadas en 1916 y
1918, que intentan suprimir el concertaje. No hay
que olvidar que el eje del derecho ecuatoriano, en
esta poca, est conformado por el Cdigo Civil, el
Cdigo Mercantil, el Cdigo Penal y sus correspondientes cdigos de procedimiento, lo que no obsta la
abundante y profusa expedicin de normas que regulan las actividades econmicas.
Desde 1925, ao de la Revolucin Juliana, se abre un
largo perodo de crisis de hegemona de los sectores
dominantes del pas, que se manifiesta en la inestabilidad poltica de estos aos. En la etapa de 23
aos, que va desde 1925 hasta 1948, tuvimos 26 Gobiernos; en la dcada de los treinta se sucedieron
en el mando nada menos que 17 gobernantes, y en
un solo ao, el de 1932, desfilaron por el palacio presidencial cinco mandatarios y Ecuador sufri una
cruenta guerra civil (Cueva, 1996: 96).
12

Esta situacin poltica expresaba los vaivenes que

peridicamente soportaban las exportaciones
ecuatorianas, principales fuentes generadoras de
ingresos, de divisas y eje central del proceso de acumulacin. En estos cambios de Gobierno se expresaban tanto las pugnas distributivas entre los grupos
dominantes como las difciles condiciones econmicas de la poblacin y, casi siempre, estuvieron
precedidos por la protesta y la movilizacin callejera
de los sectores sociales que manifestaban su malestar, lo que, algunas veces, llev a la intervencin
militar, siendo el ejrcito el que, en varias ocasiones,
termin imponiendo a uno de sus oficiales o a un
civil como jefe de Estado. Es en este largo proceso
que se va fraguando la alianza entre varios sectores,
que caracteriza lo que Agustn Cueva denomina los
regmenes oligrquicos, y que se hace clara y evidente durante el Gobierno de Mosquera Narvez
(Cueva, 1996: 99).
13

14

En esta alianza encontramos a la burguesa comercial costea que ejerca la posicin dominante, dado
15

12

Nos referimos a la guerra de los cuatro das.

Muy sensibles a condiciones internacionales como la crisis de 1929 y las dos

guerras mundiales.
13

Para 1925 haba pasado ya la etapa de enfrentamientos armados entre la

burguesa comercial costea y los terratenientes serranos, pero no haba desaparecido la disputa entre liberales y conservadores, expresiones ideolgica y
partidista de esta contradiccin gravitante en la conformacin del pas.

el poder econmico que le otorgaban sus actividades

de intermediacin financiera, exportacin e importacin, las que se asentaban en el puerto de Guayaquil.
En una posicin subordinada, pero no derrotada, estaban los terratenientes serranos, que an tenan
bajo su yugo a la mayora de la poblacin indgena
que viva en el campo y estaba sujeta a relaciones de
produccin no capitalistas, que subsistan a pesar de
que, formalmente, se haba suprimido el concertaje.
Tambin estaban las compaas extranjeras dedicadas al comercio y a la prestacin de servicios pblicos como el del tranva o la luz elctrica. A estos
tres sectores econmicos hay que sumar la Iglesia catlica, cuyo poder econmico haba disminuido pero
mantena un innegable poder ideolgico. Por la naturaleza de las actividades econmicas de estos grupos,
sus intereses no siempre coincidan con las medidas
econmicas que tomaba cada Gobierno.
16

Ya que el eje de la acumulacin era la exportacin

del producto agrcola de turno, cualquier dificultad en esta actividad provocaba que el Gobierno
del momento tomara medidas para defender de la
crisis al sector que representaba. Las medidas de la
poca consistan en la devaluacin del sucre, la variacin de los aranceles, el aumento o disminucin
de las tasas portuarias, la elevacin de las tarifas de
los servicios pblicos, la variacin de los impuestos
a la produccin o venta de alcohol, tabaco o sal. Si
bien fue un perodo desordenado, hubo intentos de
establecer mnimos lmites a las relaciones y actividades econmicas; destacamos las normas que impulsan regulaciones monetarias y fiscales (crean el
Banco Central como banco emisor, dan fin a la emisin privada del papel moneda); las que regulan las
relaciones laborales (leyes de la seguridad social,
Cdigo del Trabajo); las que impulsan actividades
productivas (proteccin a la industria nacional y a
las actividades artesanales).
17

Muchas de estas medidas elevaban los precios de

los productos, pero no los sueldos y salarios; disminuan las rentas estatales y no se poda pagar a
los empleados pblicos, a los maestros, al ejrcito
y a la polica; reducan la entrada de divisas y no se
poda importar las cosas que no produca el pas,
ocasionando el desabastecimiento, incluso de alimentos bsicos como el trigo. Todo ello provocaba el

14

Pero no hegemnica, ya que no siempre poda imponer sus decisiones, que

frecuentemente eran combatidas por los sectores sociales afectados.
15

156

El huasipungo era una forma no asalariada de controlar la fuerza de trabajo

en la hacienda serrana.

16

Cacao hasta 1908; caf, azcar y arroz a partir de la Primera Guerra Mundial;
banano a partir de 1943.

17

Economa

malestar social que empujaba a la movilizacin poltica de los sectores populares y ocasionaba la represin al pueblo y/o los cambios de Gobierno que
hemos referido. El grupo que se movilizaba con frecuencia estaba constituido por artesanos, maestros, pequeos comerciantes urbanos, empleados
pblicos y, en menor medida, por obreros y desocupados, que tenan una gran influencia de las
ideas socialistas.
Esta larga crisis de hegemona responda a la va de
desarrollo del capitalismo que se haba forjado en el
pas y que lentamente incorporaba las actividades
econmicas a las relaciones capitalistas, y diversificaba, an ms lentamente, la produccin y el consumo. La mayora de las necesidades de la poblacin
eran satisfechas a travs de sus propias actividades
o de aquellas desarrolladas en unidades productivas domsticas y artesanales; gran parte de los alimentos era suministrada por la produccin familiar
en pequeos huertos o en el huasipungo. La gran
produccin agrcola era para la exportacin, y la mediana produccin era para uno que otro producto
destinado al consumo interno como el trigo, la cebada, y, desde los aos cuarenta, el arroz y el azcar.
En la lucha social de este medio siglo hay una destacada presencia de las ideas de izquierda, que hallan en el descontento popular el espacio adecuado
para su difusin. En 1926 se funda el Partido Socialista Ecuatoriano, y en 1933 el Partido Comunista
del Ecuador, que ejercieron poderosa influencia en
los sectores populares y en su organizacin. La izquierda ecuatoriana asume los planteamientos que
se plasman en las revoluciones proletarias, y hay momentos en que accede a ciertos espacios de poder y
logra importantes conquistas que se manifiestan en el
ordenamiento jurdico, como el Cdigo del Trabajo,
las leyes sobre la seguridad social y el fomento artesanal, la Constitucin de 1945, entre otras.
18

19

20

21

18
El Partido Socialista presentaba candidatos en los procesos electorales; influa en las organizaciones de artesanos, maestros y trabajadores; tena representacin en el Congreso y en las Asambleas convocadas para la elaboracin
de las constituciones; mantena una presencia permanente en la lucha social,
disputndole el escenario poltico, y en ocasiones el poder, a los partidos Liberal y Conservador.
19
Estos partidos contribuyen a la constitucin de la CTE, la FEI, la FEUE, la
UNE.
20
Si bien en esta poca no haba ni gran industria ni grandes masas de obreros
ni de asalariados agrcolas, las tesis del proletariado y del marxismo se acogieron como directiva y consigna poltica.
21
En este medio siglo se promulgaron las constituciones de 1906, 1928, 1937,
1938, 1945, 1946.

3. Del Estado oligrquico al Estado

intervencionista (1948-1962)
Contrastando con la etapa anterior, de 1948 a 1960
nos encontramos con un perodo de estabilidad poltica en el que tres presidentes constitucionalmente
electos terminan sus perodos, lo que es posible debido a una situacin internacional y nacional que
permite un crecimiento sostenido de la economa
del pas.
El principal factor es el auge del capitalismo mundial de la posguerra, que facilita el crecimiento econmico, no solamente de los pases desarrollados,
sino tambin de los pases subdesarrollados, con
el consiguiente incremento del comercio internacional. Este proceso est acompaado por los afanes
polticos, de los ganadores de la guerra, de construir
acuerdos entre los pases que impulsen las relaciones
pacficas para impedir otro holocausto como el que
se produjo con las dos guerras mundiales del siglo
XX. Estos esfuerzos se consolidan con la creacin
de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU),
en octubre de 1945, y de la Organizacin de Estados
Americanos (OEA), en abril de 1948, organizaciones
internacionales que, bajo la hegemona de Estados
Unidos, difunden la idea de que el crecimiento econmico es sinnimo de desarrollo, y que este sirve al
progreso de los pases, lo que abonara para intensificar la cooperacin entre los Estados y para conseguir la paz mundial. Al calor de estas propuestas
se impulsan una serie de programas de asistencia
econmica a los pases subdesarrollados, que, en
el caso de Amrica, tambin se traducen en el fortalecimiento de la tutela imperial que Estados Unidos
despliega sobre el continente, al tiempo que ejerce
el liderazgo de los pases capitalistas enfrentados al
bloque socialista en la Guerra Fra. Este auge econmico impulsa la modernizacin de la economa a
travs de la industrializacin de las actividades manufactureras y agropecuarias. Se promueve la instalacin de las industrias de punta y ms rentables en
los pases centrales; de la mediana industria en los
pases semiperifricos y de las actividades primarias
en los pases perifricos.
22

El factor interno ms importante fue el auge bananero que vivi el pas entre 1948 y 1954, que lo
llev a convertirse en el primer proveedor mundial
Para impulsar el desarrollo econmico tambin se cre el FMI y el Banco
Mundial, en 1943.

22

157

Economa

de esta fruta, desplazando a los pases centroamericanos gracias a los siguientes factores: el pas no
sufra las tormentas tropicales que peridicamente
daaban las plantaciones de Centroamrica, los cultivos estaban libres de plagas, se ampli la frontera
agrcola, se contaba con un nmero grande de trabajadores con salarios inferiores a los pagados internacionalmente en esta actividad, se adecuaron los
espacios destinados a otros cultivos para dedicarlos
a la produccin de banano (Mio, 1983: 65).
Hacia mediados del siglo XX, la produccin bananera ayud a modificar la base econmica del pas,
que tena una estructura eminentemente rural. Hay
cambios por la ampliacin de la frontera agrcola, las
formas de tenencia y propiedad de la tierra, la migracin desde la hacienda serrana a las ciudades y
al agro costeo, el ingreso de grandes cantidades de
dinero por la exportacin de la fruta. Estas transformaciones permiten, por una parte, la ampliacin de
la demanda, sobre todo de bienes destinados a la reproduccin de la fuerza de trabajo y, por otra parte,
la mediana acumulacin de excedentes privados
que se canalizaron hacia varias actividades industriales; este pequeo flujo de inversiones productivas es apoyado desde los Gobiernos, en especial el
de Galo Plaza Lasso, que fue el iniciador de una poltica que promovi la intervencin del Estado en la
economa (Villalobos, 1983: 83). Durante los aos
cincuenta tambin creci la produccin y exportacin de otros productos agrcolas; as, para 1960, el
50% de las exportaciones ecuatorianas eran de banano, un 30% eran de caf y cacao, y el 20% restante
eran de arroz, azcar y otros bienes (Larrea, 1996:
105). A pesar del crecimiento econmico, la mayora de la poblacin mantena ingresos a nivel de
lo necesario para su subsistencia, a tal punto que el
pas, para 1960, muestra alarmantes indicadores de
pobreza, analfabetismo, falta de atencin de salud
y educacin.
23

24

La facilidad con la que el pas se incorpor a la produccin de banano y los grandes ingresos que esta
gener, se canalizaron de manera incipiente hacia
la industria y, por tanto, la demanda de mano de
25

De acuerdo a los datos censales en 1950, de unos 3202.757 habitantes, el 71%

era poblacin rural y el 58% viva en la Sierra.
23

En e1 perodo 1930-1940 el promedio anual de las exportaciones fue de 7,4

millones de dlares; de 1950 a 1955, este promedio subi a 78,6 millones de
dlares (Moncada, 1974: 28).
24

La inversin industrial entre 1953-1957 fue de un promedio anual de 15,6

millones de sucres. Una parte corresponda al capital extranjero que registr
25

158

obra no creci lo suficiente para crear trabajo para

la poblacin que dejaba las haciendas y se concentraba en las zonas marginales de Guayaquil, ciudad
que empez a dar cabida a decenas de miles de pobladores dedicados a varias actividades informales,
que expresaban su descontento con la movilizacin
callejera y ocupaban, por la fuerza y sin legalizacin
alguna, zonas extensas alrededor de dicha urbe. Asimismo, miles de campesinos se disputaban la tenencia de la tierra en varios sectores productivos de
las provincias de Guayas y de Los Ros, en especial de
las antiguas haciendas cacaoteras, en las cuales, durante aos, haban trabajado sometidos a relaciones
precarias. Los trabajadores de las pocas industrias
que haban surgido manifestaban su descontento
con los salarios, siempre reducidos al mnimo de la
subsistencia. Tambin vean reducir su nivel de vida
los artesanos y empleados pblicos que eran la parte
ms numerosa de la clase trabajadora urbana, y que
sentan desde 1954 el impacto del decrecimiento de
la exportacin bananera. De acuerdo con Agustn
Cueva, a pesar de que haba malestar social generalizado desde 1955, fue en 1959, en el Gobierno de
Ponce Enrquez, que se produjo el gran estallido social en Guayaquil, que fue duramente reprimido por
la polica y el ejrcito (Cueva, 1996: 89). Finalmente,
en 1961, era inocultable la nueva crisis del modelo
agroexportador, lo que propici la movilizacin popular, esta vez comandada por nuevas fuerzas polticas de tinte populista como la Concentracin de
Fuerzas Populares (CFP), que tena sus seguidores
en el subproletariado guayaquileo.
Desde este momento se empieza a notar una de las
caractersticas ms complejas del desarrollo dependiente del capitalismo que es la imparable migracin
campo-ciudad, sin que los espacios urbanos brinden
posibilidades de acceder a fuentes de trabajo, ya que
en el pas no se dio un proceso de industrializacin
que permitiera la absorcin de la mano de obra proveniente del campo. Segn el censo de 1962, la poblacin ecuatoriana llegaba a 4564.084 personas;
en el sector rural an viva el 64,7% y todava habitaba en la Sierra el 51,7%. Era visible no solamente
el crecimiento urbano de Quito y Guayaquil, sino
tambin de ciudades intermedias como Machala,
Babahoyo, Santo Domingo de los Colorados, Quevedo. Si bien el rgimen hacendario tocaba a su fin,
un promedio de ingreso anual de 10,9 millones de dlares entre 1953-1957, por
concepto de inversiones y de prstamos (Moncada, 1974: 29).

Economa

no se haban creado condiciones para modificar el

eje de acumulacin hacia la industria, ya que las ganancias del gran capital continuaban dependiendo
de la agroexportacin. A pesar de la influencia del
discurso desarrollista de los organismos internacionales, casi nada se haba avanzado en implantar polticas estatales que redistribuyeran el ingreso o que
generaran nuevas y vigorosas actividades productivas. En medio del descontento popular, y gracias a
l, Velasco Ibarra fue elegido nuevamente como presidente en 1960, pero ni siquiera su discurso populista, esta vez matizado con frases antioligrquicas y
antiimperialistas, le permiti sostenerse en el poder,
del cual fue derrocado en noviembre de 1961 por
los militares, que llamaron al vicepresidente, Carlos
Julio Arosemena Monroy, para que asumiera la Presidencia de la Repblica, de la cual, a su vez, fue derrocado por un triunvirato militar en 1963.
Cabe sealar que durante esta etapa de estabilidad
poltica se siente un declinar de la actividad y presencia de la izquierda, lo que, al decir de Agustn
Cueva, fue provocado no solamente por el auge econmico y sus beneficios (generacin de empleo y de
ingresos privados y pblicos, construccin de vas
de comunicacin, de edificaciones urbanas, hospitales), que atenan la lucha social, sino tambin
porque muchos militantes de los partidos de izquierda fueron cooptados para el aparato estatal con
el discurso del desarrollismo.
En medio de esta estructura productiva, con las relaciones sociales que de ella se derivaban y con las
manifestaciones polticas sealadas, el Estado ejerce
su funcin creadora de normas y en ello denota los
intereses econmicos que apoya. Las normas de
este perodo tienen relacin con las variaciones del
tipo de cambio y la negociacin de las divisas provenientes de las exportaciones, para apoyar los intereses de los exportadores; las autorizaciones para
el endeudamiento de concejos municipales, juntas
cantonales y consejos provinciales, dado que el presupuesto del Estado no alcanzaba para cubrir las necesidades de los gobiernos seccionales; el arreglo
de la deuda externa y la contratacin de nuevos crditos para cubrir el financiamiento de la obra pblica; la creacin o eliminacin de varios impuestos
al alcohol, al tabaco, al arroz, al caf, entre otros
productos de exportacin; la creacin de subsidios
a la produccin de arroz; la creacin del programa
nacional del caf. Especial mencin merecen las

numerosas normas que se expidieron con respecto a

la produccin de banano y a la proteccin de la actividad artesanal, as como a la ausencia de gravmenes para los productos destinados al consumo
interno; tambin es visible el control de los precios de algunos productos como el azcar. Es tambin importante la creacin, en mayo de 1954, de la
Junta Nacional de Coordinacin y Planificacin Econmica, que al decir de Jos Moncada, naca de la
necesidad de pensar en soluciones que, inspiradas
en objetivos de largo plazo, tuvieran un carcter ms
duradero, ms permanente, para todo el conjunto de
la economa nacional (Moncada, 1974: 30).
De la breve revisin de las normas de este perodo,
es notorio que el presupuesto del Estado se nutre de
los tributos de las actividades de exportacin, importacin y financieras en manos de la oligarqua
guayaquilea, la que de manera oligoplica tiene la
propiedad de las empresas que realizan estas actividades, y es en virtud de este poder econmico que
realiza su participacin poltica. La produccin bananera, en la que participaban sectores de medianos
propietarios, no logr constituir un nuevo sector con
poder econmico, porque la mayor cantidad de la
ganancia fue para las compaas exportadoras, una
porcin menor para los medianos productores, sin
que alcancen mayores niveles de acumulacin, y a
los trabajadores apenas les correspondi lo necesario para la subsistencia (Larrea, 1996: 114; Villalobos, 1996: 83; Mio, 1996: 64).

4. Desarrollismo y dictaduras (1963-1978)

Como sealamos anteriormente, en 1961 se dio un
nuevo colapso del modelo agroexportador al caer las
exportaciones bananeras, lo que motiv dos golpes
militares, el uno en noviembre de 1961 que destituy
a Velasco Ibarra, y el otro en julio de 1963 que derroc a su sucesor, el vicepresidente Arosemena, volviendo la inestabilidad poltica con estos episodios
de participacin militar y la movilizacin de amplios
sectores sociales, que de un lado apoyaban y promovan cambios revolucionarios, como lo sucedido con
la Revolucin cubana, y de otro, se oponan al comunismo recurriendo a la manipulacin del profundo
espritu religioso de los ecuatorianos.
26

26
Hay suficiente evidencia emprica que indica que las movilizaciones anticomunistas de estos aos fueron planificadas y ejecutadas por la Agencia Central
de Inteligencia de Estados Unidos (CIA), en un afn de contener el avance del
comunismo en el mundo y como parte de la guerra fra que Estados Unidos

159

Economa

La persistencia de la pobreza, la no atencin de las

necesidades bsicas de la mayora de la poblacin,
la estructura concentradora de la riqueza del modelo
agroexportador y la Revolucin cubana pusieron a la
izquierda, de nuevo, en la primera fila del combate
poltico, ya que un rgimen socialista en tierras americanas aliment la esperanza popular de una revolucin continental y unific, bajo la bandera del
anticomunismo, a toda la derecha. La Revolucin
cubana influy mucho en el movimiento popular
ecuatoriano que vio con simpata ese proceso, pero
tambin gener fisuras al interior de los partidos de
izquierda y se produjo su divisin, crendose el Partido Socialista Revolucionario Ecuatoriano y el Partido Comunista Marxista Leninista (Pcmle).
27

Segn Agustn Cueva, la presencia de los militares,

nuevamente en el poder, responda a la necesidad
de todos los sectores de la burguesa de impedir el
contagio del proceso cubano, que poda darse debido a la difcil situacin econmica que soportaban
los sectores populares y, por tanto, haba que detener con fuerza esa expresin poltica de izquierda
(Cueva, 1983: 161). Por ello, esta dictadura militar
tuvo un carcter contradictorio; por un lado, adopt
una serie de medidas reformistas y de cambio en lo
crediticio, agrario y tributario, pero, por otro lado,
fue ideolgicamente anticomunista y represiva. Si
bien recibi el apoyo de los sectores medios urbanos
y rurales, no logr tener el respaldo de la alianza
oligrquica, que no vio con simpata las propuestas
de reforma agraria y de impulso a la industria con
beneficios tributarios y crediticios, ya que esto disminuira su participacin en los recursos estatales.
Tanto los agroexportadores de la Costa como los terratenientes de la Sierra tuvieron un proceso muy
lento de modernizacin en sus actividades econmicas y una actitud bastante reacia a invertir
sus propios capitales en otras actividades productivas, negndose a cambiar la estructura econmica
del pas.
28

Entre las normas que promulg la Junta Militar de

estos aos encontramos las que suspenden las garantas constitucionales; el reglamento en que se
sostuvo con la Unin Sovitica hasta 1989, cuando la cada del muro de Berln
dio fin al bloque socialista.
El primero se inscribi dentro de lo que se llam la corriente castrista, derivada de la Revolucin cubana, y el segundo se enmarc dentro de los planteamientos del maosmo, derivado de la Revolucin china. Para Cueva, esta divisin debilit la presencia de la izquierda en la escena social y poltica.

27

Excepto del movimiento estudiantil radicalizado y portador de las ideas de

la izquierda.

28

160

declara fuera de la ley al comunismo; las que declaran vlidas las actuaciones de los seores militares y de los jefes civiles y militares de la Repblica,
que expresan cmo la fuerza ha llegado a necesitar
del derecho para legitimar sus acciones. En materia
econmica destacamos la Ley de Reforma Agraria de
1964, los mltiples decretos que crean, modifican,
suprimen y reasignan los tributos a la importacin y
exportacin de diferentes productos, las leyes de fomento a la produccin y exportacin de artesanas,
los decretos que autorizan el endeudamiento pblico con la banca de desarrollo y la banca privada.
Cuando se crey superado el peligro comunista, la
oligarqua guayaquilea, apoyada por los lderes populistas de los sectores suburbanos, y tambin los
estudiantes, trabajadores y las fuerzas de izquierda,
presionaron para derrocar a la Junta Militar, que
abandon el Gobierno el 29 de marzo de 1966,
cuando el pas se encontraba casi totalmente paralizado por una serie de manifestaciones y huelgas.
Como a pesar de la participacin popular y de la izquierda, el movimiento que derroc a la dictadura
estuvo controlado por la burguesa, el Gobierno
volvi directamente a manos de esta (Cueva, 1983:
161). Se reuni una junta de notables que nombr
como presidente interino a Clemente Yerovi, hombre
de la oligarqua guayaquilea, quien convoc a una
asamblea constituyente que en 1967 elabor la dcimo sptima constitucin y conoci las traiciones
de la Junta Militar que, en secreto, haba renunciado
a la soberana sobre las 200 millas de mar territorial
y haba otorgado una concesin para explotacin
petrolera de un milln y medio de hectreas al consorcio Texaco-Gulf. En esta asamblea se eligi como
presidente al guayaquileo Otto Arosemena Gmez
(Cueva, 1983: 161).
En las elecciones de 1968 fue elegido Velasco Ibarra,
por quinta ocasin, quien comenz su perodo con
intenciones reformistas que no pudo llevarlas adelante por la oposicin de los grupos dominantes,
a los que se subordin y tom medidas represivas
cuando, en 1969, se agudiz nuevamente la crisis
econmica del modelo agroexportador, desatando
los conocidos efectos de movilizacin, lucha social
e inestabilidad poltica. A inicios de los aos setenta,
la situacin econmica de la poblacin se haba deteriorado mucho, lo que provoc una serie de paros
provinciales, huelgas, manifestaciones estudiantiles,
ante lo cual Velasco opt por proclamarse dictador,

Economa

con el apoyo de las Fuerzas Armadas y de todos los

sectores de la burguesa, que exigan reprimir a los
sectores populares para no tener oposicin y garantizar su participacin en la explotacin del petrleo en el Oriente. Sin embargo, el acuerdo entre
todos los interesados en repartirse la nueva riqueza
del pas no tuvo xito y Velasco fue depuesto el 15
de febrero de 1972. Asumi la jefatura del Estado el
general Guillermo Rodrguez Lara, que defini a su
Gobierno como nacionalista y revolucionario, y dio
paso a una serie de transformaciones econmicas,
sociales y polticas, teniendo como base el ingreso
petrolero que cambi definitivamente al pas.
29

Con los militares progresistas aparecieron nuevas

posiciones y nuevos intereses econmicos, que llevaron adelante medidas de corte reformista, guiados
por la intencin de promover un modelo de desarrollo hacia adentro, privilegiando la industrializacin por sustitucin de importaciones, planteando
la profundizacin de la reforma agraria, el fomento
al desarrollo agropecuario, la presencia del Estado
en la banca y el comercio, entre las principales propuestas. Este Gobierno militar cre una fuerte presencia del Estado en la explotacin petrolera, a
travs de la reversin de concesiones, la creacin de
la empresa petrolera estatal CEPE y la compra de las
acciones del consorcio Texaco-Gulf. Esta poltica de
corte nacionalista permiti incrementar considerablemente el presupuesto estatal que, por primera
vez, contaba con ingentes recursos propios que le
permitan cierta independencia frente a los grupos
de poder. En la poltica agropecuaria no tuvo xito,
ya que el fomento cay en saco roto debido a que los
terratenientes serranos, por diferentes medios, no
cumplieron las disposiciones de la Ley de Reforma
Agraria y desviaron los recursos del fomento agropecuario a las inversiones en el sector de la construccin en Quito y Guayaquil, que se convirti en una
de las industrias ms dinmicas y en una de las principales fuentes de generacin de empleo.
Muy importante fue la poltica de industrializacin
sustitutiva de importaciones, a la que se canalizaron recursos pblicos a travs del crdito con intereses preferenciales, exoneracin de impuestos,
exoneracin del pago de aranceles a la importacin de materias primas y a la exportacin de bienes
29
Se haban firmado concesiones en las que el Estado tena derechos superficiarios insignificantes, reciba regalas nfimas, daba exoneraciones tributarias
de todo tipo, no tena mecanismos de control efectivos y no se haba planteado
la intervencin estatal en la explotacin petrolera.

manufacturados, elevados aranceles a la importacin de bienes industrializados, todo para favorecer

la produccin nacional. Como sealamos en trabajos anteriores, esto moderniz relativamente
la planta industrial del pas: textiles, vestido, calzado, alimentos y bebidas; paulatinamente, dejaban
los mbitos artesanales y pasaban a ser producidos
con modernas maquinarias importadas, crendose
nuevas ramas industriales como la metalmecnica,
la automotriz, la farmacutica, la petroqumica. A fin
de coadyuvar en el esfuerzo industrializador, se procedi a la construccin de obras de infraestructura,
mejorndose notablemente el sistema vial; se construyeron centrales hidroelctricas, se mejoraron y
ampliaron los servicios de telecomunicaciones, de
energa elctrica, de puertos y aeropuertos, en un
gran esfuerzo de inversin pblica. Tambin creci
y se diversific el sector bancario y crediticio pblico
y privado. En este perodo se dio una reestructuracin del pas a todo nivel; de un modelo agroexportador pasamos a implementar un modelo
agrominero-exportador y se intent una industrializacin sustitutiva de importaciones. Nuestra sociedad, tradicionalmente campesina, dio paso a un
incesante proceso de crecimiento territorial y poblacional de las ciudades, asociado a la creciente migracin de los sectores rurales. De un Estado oligrquico
transitamos hacia un Estado burgus-moderno, en
muy corto tiempo y en medio de una serie de contradicciones polticas y sociales (Endara, 1999: 76).
30

Si bien el discurso y las acciones del Gobierno militar tenan consonancia con los planteamientos desarrollistas de la Cepal y el Pacto Andino, los sectores
dominantes manifestaron su oposicin, incluso en
aquellas medidas que pretendan favorecer el desarrollo de una burguesa nacional impulsora de actividades industriales.
Aunque hubo una expansin econmica desordenada, la riqueza petrolera aport en mucho para
conformar el pas que hoy vemos. En esos aos era
notorio el protagonismo que tena la clase obrera y el
movimiento campesino en la lucha social y poltica,
habiendo crecido significativamente el movimiento
sindical tanto en nmero como en representatividad
(Endara, 1999: 77).
30
Para 1974, segn el tercer censo de poblacin y segundo de vivienda, la
poblacin era de 6521.710 personas, de las cuales 48,8% vivan en la Costa y
48,2% en la Sierra; el 58,65% viva en la zona rural y el 51,35% en la zona urbana.

161

Economa

A todo este complejo proceso acompa una significativa reforma jurdica que en lo central viabiliz,
con normas de distinto nivel, la intervencin del Estado en la economa; dispuso regulaciones para la
banca, el comercio, la industria; estableci normas
para ampliar el crdito y dirigirlo a sectores determinados; promulg una nueva Ley de Reforma Agraria
que consagraba la expropiacin de las tierras inadecuadamente explotadas; se emitieron las leyes de
fomento industrial, agropecuario, pesquero, entre
otras; se emitieron leyes que concedan beneficios
tributarios; se expidi un cuerpo de regulaciones
para la actividad petrolera; en fin, la poltica legislativa se ocup de regular la economa y, para ello, tuvo
libertad en la medida en que el Ejecutivo fue el legislador. Todo este proceso de cambios normativos culmin con la aprobacin de la Constitucin de 1978,
que consagr con claridad esta intervencin estatal
en los espacios econmicos, configurndose un ordenamiento jurdico radicalmente distinto al de las
etapas anteriores, en el que sobresali el control del
Estado sobre los recursos naturales no renovables
susceptibles de producir recursos econmicos que
engrosaran las arcas fiscales.
Sin embargo, los sectores populares y de izquierda,
que haban simpatizado con la poltica petrolera y
con algunas medidas de carcter reformista, como el
apoyo a la industrializacin, haban manifestado su
independencia y exigan la eliminacin de la legislacin antiobrera relativa al derecho de huelga y a la
contratacin colectiva; un alza general de sueldos y
salarios para compensar su grave situacin econmica; una real aplicacin de la reforma agraria y la
nacionalizacin total de la industria petrolera, de la
industria elctrica, de las telecomunicaciones, del
comercio exterior y de la distribucin de los artculos de primera necesidad; es decir, demandaban
lo que el rgimen militar ya no poda atender.
31

Para presionar por sus planteamientos contenidos

en un programa comn, las tres centrales sindicales
convocaron a una huelga general el 13 de noviembre
de 1975, que cont con una masiva presencia obrera
y popular. De la misma manera, el movimiento campesino organiz gigantescas marchas en diciembre.
A esto se sum una serie de protestas urbanas contra
el alza del precio de varios alimentos y de los pasajes
del transporte colectivo. Ante esta movilizacin
En especial los decretos 1.029 herencia del Gobierno de Velasco y 064 de la
dictadura militar.

31

162

social, sin el respaldo de la burguesa que criticaba

su gestin, y luego de haber sofocado un levantamiento militar en su contra, el general Rodrguez
Lara dej su cargo el 11 de enero de 1976, posesionndose un triunvirato militar que representaba a
las tres ramas de las Fuerzas Armadas.
32

Los cambios en el Gobierno militar apresuraron

an ms el abandono de polticas progresistas, lo
que empeor el deterioro econmico del pas y,
en medio de las exigencias del regreso a la democracia, subi al poder un triunvirato de generales
que emprendi en una mayor represin a los sectores populares, a la vez que prepar el retorno al
rgimen constitucional, convocando a un conjunto
de personalidades, representantes de diferentes sectores, para que elaboraran dos proyectos de constitucin que fueron sometidos a plebiscito el 15 de
enero de 1978. De nuevo, se recurri al mecanismo
constitucional para solventar una crisis de hegemona y a la consabida frmula de llamar a nuevas
elecciones generales, cuya primera vuelta se realiz
el 16 de julio de 1978 y la segunda el 29 de abril de
1979, en la que result ganador el binomio integrado
por Jaime Rolds y Osvaldo Hurtado, lo que abre una
nueva etapa en la historia ecuatoriana.
33

5. Democracia, crisis econmica

y neoliberalismo (1979-2005)
Retorno a la democracia y programa neoliberal
Esta nueva etapa democrtica se inaugura con una
serie de normas constitucionales que convertan
al Estado en un promotor del desarrollo, contando
para ello con grandes recursos provenientes de la
actividad petrolera. La Constitucin de 1978 consagraba muchas de las posiciones polticas, ideolgicas y econmicas que animaron el proceso de
industrializacin sustitutiva de importaciones en
el pas y en la regin, ya que el Estado era concebido no solamente como regulador, sino tambin
como empresario, y se lo facultaba para que desarrollara, por s solo, la explotacin econmica de los
recursos naturales no renovables y, en general, de
los productos del subsuelo cuya naturaleza fuera
Presionado por los otros sectores de las Fuerzas Armadas, bajo el chantaje
de las empresas petroleras extranjeras y las acusaciones de haber estatizado la
economa, de ahuyentar el capital extranjero, de estar rodeado de comunistas
y de promover el desorden.

32

Durante este Gobierno se perpetr la masacre de los trabajadores del ingenio

Aztra, el 18 de octubre de 1977.

33

Economa

distinta de la del suelo; los servicios de agua potable,

energa elctrica y telecomunicaciones, y otras empresas estratgicas definidas por la ley. Igualmente,
poda asociarse con los particulares, crendose un
sector mixto de la economa, en donde participar
el Estado para promover la inversin en reas en
las cuales el sector privado no pueda hacerlo sin el
concurso del sector pblico. Tambin se permita la
nacionalizacin o expropiacin, previa indemnizacin, de los bienes, derechos y actividades con fines
de orden social, lo cual aumentaba ms el poder de
decisin estatal sobre la economa. Asimismo, se le
conceda mucha importancia a la planificacin, al
transformar la Junta Nacional de Planificacin en
Consejo Nacional de Desarrollo (Conade), que tena
atribuciones para fijar las polticas generales, econmicas y sociales del Estado, elaborando los correspondientes planes de desarrollo que se ejecutaran
con la aprobacin presidencial. Pero esta Constitucin no pudo desarrollarse, ya que se present la
crisis econmica a partir de 1981, como un reflejo de
la crisis mundial y de los manejos econmicos de los
militares con relacin al endeudamiento externo.
Adems de la crisis econmica mundial, el regreso
a la democracia estuvo acompaado de las polticas de ajuste y estabilizacin aplicadas reiteradamente durante 26 aos, hasta que, con el Gobierno
actual, se pretende una salida ordenada del neoliberalismo. El objetivo de estas polticas neoliberales
no ha sido otro que reestructurar las economas nacionales para hacerlas ms funcionales al reordenamiento del capitalismo a nivel mundial. La receta ha
sido la misma en toda Amrica Latina y ha consistido en utilizar una serie de medidas econmicas:
devaluaciones monetarias peridicas y recurrentes,
elevacin de los precios de los combustibles y de
los servicios pblicos, elevacin de las tasas de inters, disminucin de aranceles a las importaciones
y exportaciones, eliminacin del control de precios,
alzas salariales por debajo del ritmo inflacionario,
disminucin del gasto y la obra pblica, disminucin
del empleo pblico, que han ido concentrando paulatinamente los recursos econmicos internos en las
esferas financieras, agroexportadoras, agroindustriales, petroleras, comerciales, de servicios, dejando
de lado la incentivacin de los procesos industrializadores, y produciendo una economa liberalizada
del control y la intervencin del Estado (Endara,
1999: 79). Cada uno de los Gobiernos de estos aos

han aplicado estas medidas conforme han ido apareciendo los conflictos sociales. Este esquema tambin ha incluido reformas al sistema jurdico, cuyo
propsito ha sido desregular la esfera econmica, reducir el papel del Estado como empresario o prestador de servicios pblicos, liberalizar el comercio y
la actividad financiera.
En todos estos aos, los ecuatorianos hemos soportado un conflictivo proceso econmico que se
ha manifestado en la abultada deuda externa, el
lento crecimiento de la economa que a momentos
se ha vuelto recesiva, el creciente desempleo, la persistente inflacin, el aumento de los niveles de pobreza, los desequilibrios de la balanza de pagos, la
disminucin de la inversin productiva, entre otros,
que han surgido conforme se ha ido desplegando el
modelo econmico neoliberal. Este ha servido de
base y de caballo de batalla terico e ideolgico para
trasladar, hacia pases como el nuestro, las polticas
econmicas decididas en los pases centrales, que
propugnan un nuevo ordenamiento de la economa,
ms acorde a sus necesidades (Endara, 1999: 79).
El proceso de reforma jurdica que impuls el modelo neoliberal fue profundo e intenso, no solamente
por el contenido, que logr desregular la esfera econmica, reducir el papel del Estado como empresario y liberalizar el comercio, sino tambin por la
cantidad de normas promulgadas, ya que cada medida econmica iba acompaada de cambios en las
leyes o los reglamentos. Por esto, el mapa de cambios
legales es demasiado amplio y no se puede presentar
en pocas lneas; resumiendo brevemente algunos de
sus contenidos, podemos decir que entre las principales modificaciones del perodo encontramos:

Las destinadas a propiciar la liberalizacin

de los tipos de cambio.
Las modificaciones legales del encaje bancario
para regular la liquidez monetaria.
Las modificaciones en el tratamiento al capital
extranjero, al cual se lo considera indispensable
para reactivar la economa nacional.
Las reformas encaminadas
las tasas de inters.

liberalizar

Las reformas que han llevado a la derogatoria de

las leyes de fomento, para eliminar todo tipo de
subsidio y preferencias para el sector industrial.

163

Economa

Las reformas tributarias que han simplificado

la estructura de los impuestos hasta lograr que
tengamos tres tipos de tributos, el impuesto a la
renta (IR), a los consumos especiales (ICE) y al
valor agregado (IVA).
Las reformas encaminadas a reducir el dficit
fiscal por la va de disminuir el gasto en los programas sociales y en la obra pblica, para reducir la demanda agregada.
Las reformas encaminadas a flexibilizar el mercado laboral porque se ve con desagrado el exceso de proteccin a los trabajadores.
Las reformas encaminadas a reducir el papel del
Estado en la economa, ya sea como empresario
o prestador de servicios pblicos.
Las reformas encaminadas
el pago de la deuda externa.

garantizar

La dolarizacin, ltima medida adoptada para evitar el juego especulativo con

nuestra moneda.
De lo brevemente descrito, se ve que el contenido de
la reforma legal ha ido acorde con las polticas econmicas que el Gobierno de turno impulsa, y cada
Gobierno ha ido aadiendo aquello que le era posible introducir, dependiendo del acuerdo logrado
entre los sectores dominantes.
Durante estos aos, los gobernantes han sido: Jaime
Rolds en 1979; Osvaldo Hurtado, que asumi la
presidencia luego del fallecimiento de Rolds, en
1981; Len Febres Cordero en 1984; Rodrigo Borja en
1988; Sixto Durn-Balln en 1992; Abdal Bucaram
en 1996, a quien luego de su destitucin le sucedi
Fabin Alarcn en 1997; Jamil Mahuad en 1998, sustituido luego de su destitucin por Gustavo Noboa
en 2000; Lucio Gutirrez en 2003, a quien luego de su
deposicin le sucedi en la presidencia Alfredo Palacio en 2005, y por ltimo, Rafael Correa en 2007.
En el Gobierno de Hurtado, lo central de sus medidas econmicas fue la sucretizacin de la deuda
privada, que favoreci a los sectores que tenan
compromisos internacionales. Tambin fue parte
de su gestin desbaratar el modelo de sustitucin de
importaciones, que lo hizo usando las reformas a los
reglamentos de las leyes de fomento. Medidas como
el pago preferencial de la deuda externa, la devaluacin monetaria, la reduccin del control de precios,

164

la congelacin de los salarios, la elevacin del precio

de los combustibles y de las tarifas de servicios pblicos, las vamos a ver repetidas en casi todos los Gobiernos, lo que produjo, reiteradamente, recesin,
inflacin, aumento del desempleo, generando a su
vez una intensa protesta social.
El Gobierno de Febres Cordero continu con esa poltica econmica, hacia la cual incluso lo una una
afinidad ideolgica. Profundiz el ajuste desmantelando el modelo industrializador y tomando medidas que condujeron a la reprimarizacin de la
economa. La quiebra de cientos de empresas manufactureras demostraba lo duro de esa lnea poltica. Tambin se preocup de la liberalizacin del
comercio y de las actividades financieras. Sus medidas fueron: devaluacin monetaria, reduccin
arancelaria, desincautacin de divisas, que provocaron la transnacionalizacin de la economa y su
sometimiento ms intenso a los intereses del capital
mundial. A esto se sum su autoritarismo y la represin a la movilizacin social, enfrentndose incluso
con los militares, que llegaron a secuestrar al mandatario. La violencia estuvo al orden del da: pobladores, campesinos, obreros fueron encarcelados,
torturados, desaparecidos, asesinados. Se neg la
publicacin en el Registro Oficial de leyes aprobadas
por el Congreso; se objetaron muchos proyectos legales decididos por los legisladores; se instaur juicios contra los magistrados de la Corte Suprema de
Justicia; se destituy, encarcel y persigui al alcalde
de Guayaquil; se cerc con tanques el Palacio Legislativo y se agredi a los diputados de oposicin; en
fin, se ejerci la violencia a todo nivel: econmico,
poltico, social y verbal.
En el plano poltico, este Gobierno expresaba la fusin del capital transnacional con las nuevas y viejas
capas de la oligarqua modernizada que pretenda
sujetar al conjunto de la sociedad a sus particulares
intereses, sin que siquiera se intentara una conciliacin a travs del consenso social. Se quiso subordinar al capricho del Ejecutivo a todas las formas
institucionales del aparato estatal, dando lugar a la
llamada pugna de poderes, buscando con ello centralizar la direccin poltica y econmica de un proceso que generaba profundas contradicciones y un
gran malestar social. La reforma jurdica tambin
fue un instrumento de su gestin; en los primeros
22 meses de Gobierno, Febres Cordero promulg 26
decretos-leyes econmicos urgentes, que muestran

Economa

cmo se usaron los mecanismos jurdicos para contrarrestar la oposicin del Congreso.
Aunque con distinto discurso, el siguiente Gobierno
de filiacin socialdemcrata, presidido por Rodrigo
Borja, continu con lo iniciado seis aos atrs. La
diferencia ms notable, en el plano de la direccin
econmica, fue la implementacin de un ajuste gradual que sustituy al shock, al que nos iban acostumbrando los paquetazos econmicos. Las reformas
iniciales consistieron en la reiteracin de medidas ya
ensayadas anteriormente: macrodevaluacin, minidevaluacin, significativa elevacin de los precios de
los combustibles, creacin de algunos impuestos, incremento salarial por debajo del ndice de inflacin,
regreso a la incautacin de divisas provenientes del
comercio exterior. Lo nuevo fue la fijacin del margen
financiero entre las tasas activas y pasivas.
En el Gobierno de Borja, se aprobaron leyes tan importantes como la Ley del Rgimen Tributario Interno, la de Minera, de Rgimen Monetario y Banco
del Estado, de Facilitacin de Exportaciones, de Maquila, de Zonas Francas, de Defensa del Consumidor; se reform el Cdigo de Trabajo, el Cdigo
Tributario, la Ley de Hidrocarburos, la Ley de Electrificacin. La socialdemocracia no pudo plantear
un proyecto alternativo al del FMI. A nadie le interesaba un proyecto que desde lo nacional planteara la
solucin de los principales problemas de la mayora
de ecuatorianos. A pesar de que durante los dos primeros aos la Izquierda Democrtica tuvo el control de todos los espacios de poder por el abrumador
triunfo electoral, no estuvo dispuesta a contradecir
las polticas neoliberales.

las regulaciones de la Junta Monetaria para el juego

econmico del rgimen, ya que estas no necesitaban
de la aprobacin legislativa porque las medidas de
ajuste exigan una variacin continua de las polticas monetarias y cambiarias, que muchas veces
fueron el eje central de los paquetazos econmicos.
La economa sigui la senda de acumular los excedentes de una manera concentrada, las lneas de
las polticas antipopulares no cedieron, y como se
volvi al modelo primario exportador, la economa
pas de nuevo a depender de los ingresos de un solo
producto, el petrleo y, por tanto, el descenso de su
precio volvi a generar crisis peridicas e inestabilidad poltica.
Si bien cada Gobierno hizo cambios legales, durante
las administraciones de Borja y de Durn-Balln
avanz mucho el proceso de la reforma. El Gobierno
de la Izquierda Democrtica prcticamente hizo todo
lo que el Gobierno socialcristiano no pudo hacer.
Inestabilidad y crisis neoliberal

Si bien el movimiento popular manifest su descontento, no pudo articular un proyecto anticrisis, ya

que la base social de la protesta fue el movimiento
obrero, que haba sido duramente golpeado por
las polticas econmicas, a lo que se sum la crisis
y posterior dispersin de las organizaciones de izquierda su principal soporte ideolgico, debido
a la descomposicin del bloque socialista.

En esta sucesin de gobernantes, tenemos una primera etapa en que el ajuste estructural provoca conmocin social y gran movilizacin popular, pero no
llega al nivel de promover la inestabilidad poltica,
sino que permite la continuidad de los regmenes
que son sustituidos constitucionalmente. Pero hay
otra etapa en la cual el conflicto social que provoca
el modelo neoliberal genera la inestabilidad poltica
vivida desde el derrocamiento de Bucaram en 1997.
Consideramos que esta diferencia se debe a que, en
el primer momento, los sectores ms golpeados son
las clases populares, que soportan todo el peso de
la crisis econmica inducida desde los pases centrales, pero que, en el segundo momento, se agota
el esquema de saquear a los sectores dominados,
porque ya han llegado al lmite de la subsistencia, y
el modelo afecta seriamente la distribucin de la riqueza entre las clases dominantes, que en su subordinacin al capitalismo mundial, provocaron tal
recesin econmica que, a la larga, todos perdimos.

El Gobierno de Sixto Durn-Balln, a pesar de las

necesidades econmicas que provoc el conflicto
blico con Per a inicios de 1995, repiti las medidas de sus predecesores; durante su gestin se
destituy a su vicepresidente Alberto Dahik por
actos de corrupcin. Se renegoci la deuda externa
en condiciones desventajosas para el pas y se us

En el primer grupo de Gobiernos neoliberales, ha

sido importante la correlacin de fuerzas dentro
y fuera del Congreso, ya que cuando ha existido
acuerdo entre los sectores dominantes, las leyes han
sido sancionadas sin problemas, pero en los momentos de conflicto, el Ejecutivo ha utilizado la normativa secundaria, el veto y los decretos leyes de

165

Economa

emergencia para sacar adelante sus propuestas, aun

sin la aquiescencia del Congreso. A ms de ello, se ha
echado mano de la fuerza para convalidar procedimientos ilegales, como en el caso de Febres Cordero.
En la segunda etapa del neoliberalismo, la inestabilidad poltica ha sido lo preponderante porque
no se han podido procesar adecuadamente los desacuerdos entre los sectores econmicos, y se han recurrido a los mecanismos tradicionales de nuestra
poltica, o sea, al derrocamiento del mandatario que
ha perdido el apoyo popular y el de los sectores dominantes. Dada la inestabilidad poltica, tampoco
hay claridad en la reforma jurdica, y se hace lo que
se puede de acuerdo a la correlacin de fuerzas en
el Legislativo, y entre este y el Ejecutivo, siendo el
golpe de Estado la salida al desacuerdo.
El Gobierno de Bucaram contina con la receta neoliberal y se empea en privatizar las principales empresas pblicas como la telefnica y las elctricas, lo
que no logra concretar. Su quehacer gubernamental
promueve una dolorosa descomposicin poltica y
tica, que genera una crisis de la institucionalidad
estatal, ya que incluso atraca desvergonzadamente
los recursos pblicos y procede a la entrega de los
recursos petroleros a las compaas extranjeras. Los
paquetazos contra el pueblo y el intento de imponer
la convertibilidad monetaria con el dlar convocaron a la movilizacin y la protesta nacional contra
el gobernante, que fue derrocado por el Congreso
bajo el argumento de incapacidad mental para gobernar. No se dio paso a la sucesin constitucional
y se design presidente a Fabin Alarcn Rivera, titular del Congreso, quien termin el perodo con la
acusacin de peculado, por lo cual fue condenado a
dos aos de prisin. Bucaram no lleg a tener una
clara poltica legislativa. Alarcn se mantuvo en la
presidencia en un precario equilibrio, y busc, como
frmula de acuerdo, la reforma constitucional que
haba venido siendo postergada. Al final, tuvo que
convocar a una nueva Asamblea Constituyente para
elaborar la Constitucin de 1998, que, a pesar de
su contenido neoliberal, tiene la virtud de ampliar
hacia la plurinacionalidad el horizonte poltico del
Estado ecuatoriano.
El demcrata popular Jamil Mahuad lleg a la presidencia con el apoyo del Partido Social Cristiano
y, como sus antecesores, pronto dio paso a los consabidos paquetazos econmicos, que no fueron

166

suficientes para detener la galopante crisis econmica, por lo que, en acuerdo con el Congreso,
idearon la frmula para garantizar las quiebras
fraudulentas de los bancos por medio de la ley que
creaba la Agencia de Garanta de Depsitos (AGD),
medida que permiti que el sistema bancario se
apropiara de unos 8 mil millones de dlares del
pueblo ecuatoriano, que fueron entregados por el
Estado para devolver el dinero a los depositantes, en
un proceso que recin concluy. Luego de las protestas por el feriado bancario y la incautacin de los
depsitos bancarios, Mahuad ocasion la ms grave
crisis econmica del pas al desaparecer la moneda
nacional y dolarizar la economa con un tipo de
cambio artificialmente inflado a 25.000 sucres por
dlar. Este hecho produjo un golpe de Estado con la
participacin de militares e indgenas, que no pudo
sostenerse, y se dio paso al nombramiento del vicepresidente Noboa por parte del Congreso. Entre las
normas de este perodo destacan las leyes trole I y II.
Lucio Gutirrez gan las elecciones con el respaldo
de las organizaciones indgenas y de otros sectores
populares, pero su alejamiento del discurso de campaa, su entrega a la agenda neoliberal y la proliferacin de actos de corrupcin motivaron la reaccin de
las organizaciones sociales que se movilizaron para
revocar su mandato, lo que cont con la aquiescencia de la oligarqua guayaquilea que desde el
Congreso lo destituy por abandono del cargo.
Declive del neoliberalismo (2005-2009)
En la presidencia de Palacio era ms que evidente
el desgaste econmico, poltico y social del modelo neoliberal, que haba sido combatido con persistencia por los sectores populares, que fueron los
ms afectados por sus polticas profundamente inequitativas, sin que se haya logrado su sustitucin
por formas menos excluyentes de promover la acumulacin de capital. En las elecciones convocadas
para el ao 2006, el discurso electoral de Rafael Correa concit el apoyo de amplios sectores sociales
porque, a nuestro juicio, haca referencia a las aspiraciones construidas en la lucha popular durante la
larga noche neoliberal; sin embargo, esto no fue suficiente para constituir un solo frente electoral, en
especial con el movimiento indgena, por lo que la
34

34
El movimiento Pachakutik, expresin poltica del movimiento indgena, tuvo
como candidato a la presidencia a Luis Macas, uno de sus dirigentes histricos,
y present candidatos a distintas dignidades a nivel nacional y local; el MPD,

Economa

candidatura presidencial de Rafael Correa fue presentada por la alianza entre el Partido Socialista y el
movimiento Alianza PAIS. De los planteamientos
electorales destacamos sus propuestas de retomar
la intervencin del Estado en las actividades econmicas y su regulacin, la proteccin ambiental, la inversin social, la obra pblica. Adems, se planteaba
enfrentar la corrupcin, minimizar la deuda externa
y su peso en el presupuesto del Estado, reestructurar
la institucionalidad pblica, ampliar la participacin
ciudadana en las decisiones de la poltica, incentivar
la economa popular, entre otras propuestas. Como
uno de los mecanismos para lograr este cambio en el
pas se retom la convocatoria a una asamblea constituyente para elaborar una nueva Constitucin, ya
que se consideraba necesaria una revolucin ciudadana que, sin recurrir a la violencia, sacara al pas
del caos neoliberal.
35

Si bien un anlisis del actual Gobierno escapa a este

trabajo, es importante sealar que en el aspecto jurdico, el cambio ms importante se produce con la
elaboracin de la nueva Constitucin por la Asamblea Constituyente, reunida en Montecristi desde
finales del ao 2007 hasta julio de 2008, y que es
aprobada mediante referndum el 30 de septiembre
de 2008. Tambin se destacan los decretos ejecutivos referentes a la distribucin de los ingresos petroleros; los decretos que declararon la emergencia
en varios sectores para facilitar el financiamiento de
obras pblicas de riego, vialidad, vivienda popular,
y tambin para la adquisicin de equipos mdicos
y medicinas, o para la contratacin de profesores
y de personal para los centros de salud pblicos.
Igualmente, se destaca la reforma a la contratacin
pblica como la contenida en la ley que regula las
compras pblicas. Desde nuestro punto de vista,
hasta el momento, el actual Gobierno pretende una
salida ordenada del proyecto neoliberal, sin que se
haya avanzado hacia la concrecin de un nuevo modelo de desarrollo; sin embargo, la Constitucin promovida va ms all, ya que no solamente plantea
una nueva intervencin del Estado en la economa,
sino que sujeta todos los procesos econmicos a la
que se define como de izquierda y tiene gran ascendiente en el magisterio,
tambin present sus propios candidatos.
35
En las elecciones de 2006, Alianza Pas no present candidatos para diputados ya que consideraba necesario combatir el desprestigio del Congreso Nacional porque se haba convertido en el centro de los impdicos, ilegtimos y
vergonzosos acuerdos para sostener las polticas neoliberales, que a partir de
de las llamadas mayoras mviles apoyaban muchas de las medidas que estaban conduciendo al pas al desastre econmico, social y poltico.

real vigencia de los derechos humanos, lo que es

nuevo en el discurso jurdico constitucional y en las
ideas econmicas de los modelos de desarrollo que
se han implantado en el pas.
Sin hacer juicios de valor, en los momentos actuales,
la poltica legislativa que conduce el Ejecutivo no
tiene la concordancia adecuada con los planteamientos constitucionales y con las posiciones del
bloque Legislativo de Alianza PAIS, que es el mayoritario, lo que dificulta la conformacin de alianzas
con otros sectores polticos que se expresan en la
Asamblea Nacional, situacin que no ha permitido
el gil trmite de las leyes que el proyecto gubernamental y el desarrollo de la Constitucin necesitan.

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167

Economa

Marco jurdico, institucional

y polticas Ambientales pblicas
(ecuador 1950-2009)

Ivn Narvez
Profesor investigador de la FLACSO Sede Ecuador

El territorio ecuatoriano abarca alrededor de 256.370

km2, y lo conforman cuatro regiones geogrficas caracterizadas por condiciones fsicas, biticas y sociales muy particulares; pertenece desde hace siglos
a la periferia dominada y dependiente de centros de
poder econmico hegemnicos. Asumiendo lo que
fundamenta Deler (1996: 122), una importante fraccin del espacio ha estado siempre organizada en funcin de las necesidades externas; en consecuencia, la
historia econmica del espacio ecuatoriano est jalonada de ciclos de producciones especializadas, con
sus fases de exportaciones milagrosas, en las cuales
las lites han credo, peridicamente, ver realizada la
prosperidad que habra podido aportar, al alba de la
colonizacin, la bsqueda del Dorado mtico; de ah
una sucesin de edades de oro en la memoria colectiva de las clases dominantes en diferentes pocas:
ciclo del oro del siglo XVI, ciclo del vellocino de oro
del siglo XVII, ciclo de la pepa de oro (cacao) entre
1880 y 1920, ciclo del oro verde (banano) entre 1948
y 1960, ciclo del oro negro (petrleo) desde 1972 en
adelante; en el siglo XXI, se configura el ciclo del oro
azul (agua) y la minera emula al ciclo del vellocino
(Narvez, 2009: 136).
En medio de este espejismo aurfero, una exuberante variedad biolgica y de ecosistemas naturales
le asignan al pas condiciones de extrema fragilidad
ecolgica. Por otra parte, la pobreza e inequidad
configuran las condiciones de vulnerabilidad social
que afecta a los pueblos indgenas y a otros sectores
sociales marginados de los beneficios del desarrollo,
vctimas mayormente afectadas, a la vez, de los

impactos negativos que generan los procesos extractivos, industriales y de urbanizacin. La poblacin
mestiza es numricamente mayoritaria frente a la
indgena y afrodescendiente, no obstante, en su conjunto expresan el contenido cultural sustancial que
ha actuado como dispositivo para el establecimiento
del actual Estado constitucional de derechos, intercultural y plurinacional (CPE, 2008), cuya Constitucin prescribe, adems, los derechos de la
naturaleza, el sumak kawsay y una amplia gama de
postulados ambientales impregnados de los principios de la sustentabilidad.
Tambin es relevante enunciar que los problemas
socioambientales son mltiples y varios de ellos de
magnitud exorbitante, pero todos de manejo complejo, difcil solucin y, en el peor de los casos, irreversibles. Esta situacin crtica ha sido enfrentada
por los sectores pblico y privado desde antiguo, lo
que ha dado lugar a la formulacin e implementacin de medidas preventivas, de control y sancin,
adems de polticas pblicas que han incorporado el
componente tcnico-reglado a nivel de la planificacin central y seccional, en funcin de cumplir con
las disposiciones socioambientales elevadas a categora constitucional y que son parte de las estrategias del desarrollo sustentable.
Desde esta perspectiva, las polticas ambientales
pblicas ecuatorianas han evolucionado y las hay
explcitas e implcitas, constan en instrumentos administrativos de instituciones especializadas a nivel
de los Gobiernos central y seccionales, por igual sometidos al ordenamiento jurdico vigente. Tambin

169

Economa

existen mecanismos de evaluacin y control de las

capacidades institucionales de gestin, de las acciones emprendidas en torno al cumplimiento de
las polticas pblicas y de la gobernanza ambiental
en general.
Por razones metodolgicas, en el presente texto se
parte de la constatacin de los principales problemas
ambientales que afectan al Ecuador, el nfasis radica
en desarrollar un enfoque histrico (dinmico) que
permita correlacionar la dimensin ambiental con
la realidad material (socioeconmica, poltica y cultural) ecuatoriana, y a partir de ah elucidar el ter
jurdico-institucional y de polticas ambientales pblicas, desagregado en tres momentos: sanitarista,
conservacionista y ambientalista, ciertamente a la
luz de los cambios y transformaciones suscitados a
nivel internacional, y que han tenido una incidencia
interna mayormente visible a partir de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano,
realizada en Estocolmo, 1972.
En todo caso, se trata de coadyuvar al anlisis socioambiental y al planteamiento de propuestas que
pueden ser ampliadas o debatidas desde una perspectiva plural.
1. Sinopsis de las condiciones
previas a la crisis socioambiental
La recesin mundial de los aos treinta marca la
forma de cmo Ecuador articula su economa al
mercado mundial y cmo estructura su organizacin econmica interna a las demandas de dicho
mercado. Las deficiencias y contradicciones que
muestra el modelo de desarrollo nacional explican,
junto a las condiciones internacionales, las causas
de la crisis. Conforme a Samaniego (1988:156), se
pueden anotar las siguientes:

Agudo desequilibrio regional: debido a que

la Costa, a travs de la produccin de cacao,
transforma sus relaciones de produccin hacia
formas capitalistas de produccin, con la posibilidad de monetarizar un enorme flujo de excedentes, y por otro lado, la Sierra, que mantiene
mayoritariamente relaciones precapitalistas,
cuya produccin se destina en gran medida al
mercado interno y al autoconsumo.
Distribucin desequilibrada del ingreso: que
concentra en un grupo econmico reducido

170

(el beneficiario del modelo) la posibilidad de

acumulacin; en tanto que la mayora, con ingresos mnimos, apenas puede satisfacer sus
necesidades bsicas.

Uso irracional del excedente: el grupo de poblacin con capacidad de generarlo no lo reinvierte,
sino que lo utiliza irracionalmente; lo gasta en
consumo superfluo y, una parte importante, es
transferida al exterior.
Es relevante enunciar que la intervencin econmica del Estado cobra importancia en Ecuador desde
fines de la dcada de 1940. La estructura de la produccin era poco diversificada; el sector agrario dominante se dividi en dos subsectores: la Costa, con
relaciones de produccin predominantemente capitalistas, cuyos productos eran destinados a exportaciones, y la Sierra, con relaciones de produccin
mayoritariamente no capitalistas, cuya produccin
se ubicaba en el mercado interno. El perodo 19251948 se caracteriz por una profunda crisis econmica, causada por un descenso de las entradas de
las exportaciones de cacao y por la crisis econmica
mundial; adems, por una marcada inestabilidad
poltica originada en la crisis econmica y las contradicciones sociales internas. La crisis de la hegemona reflejaba la lucha por el poder entre las dos
clases oligrquicas dominantes del Ecuador: los
grandes terratenientes de la Sierra y los exportadores agropecuarios de la Costa, organizados en los
partidos liberal y conservador. En estas circunstancias, y en ese momento, no es significativa la intervencin del Estado en el mecanismo del mercado.
La dcada de los aos sesenta (1963-1971) para
Ecuador es una etapa de incremento del capital
mercantil y concentracin en los sectores agroexportador y comercial, particularmente del litoral;
en estos aos se produce la expansin de la red de
transportes y comunicaciones y, en consecuencia,
una mayor integracin del pas; todos estos factores
incentivan un cambio cualitativo en la formacin social ecuatoriana. Entonces el Estado se esfuerza por
lograr un desarrollo ms interno. En 1963 la crisis
econmica y poltica provoca el establecimiento de
un rgimen militar con tendencia populista, y que
bajo la influencia de Alianza para el Progreso, adopt
una estrategia de industrializacin mediante la
sustitucin de importaciones e impuls diversas instancias pblicas que apoyaron la industrializacin.

Economa

En esta dcada se trata, adems, de conciliar las polticas econmicas internas; es decir, entre la eficiencia econmica y la eficiencia social, a fin de
lograr que las estrategias se orientaran a satisfacer
las necesidades sociales ms apremiantes. Para el
efecto, se impulsa la modernizacin de los agentes
econmicos bsicos que operan en el pas: el Estado y la empresa privada; proceso que demanda un
cambio tecnolgico, reorganizacin administrativa
e innovacin de los mtodos de produccin.
Las polticas nacionales adoptadas tienden a impulsar un desarrollo integral, para crear ms bienes
y servicios en la esfera material, y mayor participacin ciudadana en la construccin de la sociedad,
adems de asegurar una distribucin equitativa de
los escasos recursos de que se dispone. El Estado establece algunas polticas pblicas ms directamente
relacionadas a la produccin para exportacin y la
industria, conforme ya se ha expuesto, dentro de la
lgica y racionalidad impuesta por el proceso de articulacin al mercado mundial y por la forma como
se estructura la organizacin econmica interna.1
El perodo 1972-1984, con el inicio de la explotacin de los recursos naturales no renovables en la
Regin Amaznica Ecuatoriana (RAE), es crucial
para la economa del pas, y una forma de acceder
a mejores niveles de ingreso contina siendo su explotacin intensiva. En estos aos se afirman importantes transformaciones, como la mayor gravitacin
de los centros urbanos, ampliacin y diversificacin
de la base exportadora (en la que se incluye el petrleo), acentuacin del proceso de industrializacin sustitutiva de importaciones, crecimiento de la
poblacin asalariada, concentracin creciente de la
produccin y el capital, y ampliacin del mercado
propiamente capitalista.
A partir de 1972, el recurso econmico proveniente
de la renta petrolera es determinante en la conformacin del Presupuesto General del Estado (PGE),
por ejemplo: en el ao 2010 el PGE bordea los 16.000
millones de dlares, de los cuales el 35% proviene
de la industria petrolera, cerca del 50% proviene
de la recaudacin tributaria calculada en 7.370 millones de dlares (Marx Carrasco, 2010). La produccin agrcola para la exportacin es otra actividad
1
En esta poca no es posible determinar polticas pblicas ambientales en forma explcita, y la normativa ambiental es muy dispersa y general, ms an, las
medidas ambientales son concebidas como atentatorias al desarrollo industrial y al crecimiento econmico.

importante para la economa nacional, y el desarrollo

industrial ocupa un lugar relevante en la dinamizacin del aparato productivo; en todo caso, en Ecuador
los mayores niveles de ingreso estn basados en una
modalidad de desarrollo en la que el medio ambiente
es una simple externalidad, ello implica mayores niveles de contaminacin, por lo que los efectos del crecimiento reflejan un signo ambiental negativo; as es
como Ecuador entra a una economa dependiente del
uso de sus recursos naturales. Los sectores extractivos
(industria petrolera, agricultura, pesca, acuacultura y
forestal, entre los ms destacados) representan ms
de un 40% del producto interno bruto (PIB) y generan
ms del 80% de las exportaciones del pas (Saavedra,
2000), las mismas que son intensivas y contaminantes
(MAE, 2010).

2. Principales problemas
ambientales del Ecuador
Datos ambientales reveladores
Hasta 2008 Ecuador cuenta con 40 reas protegidas
del Sistema Nacional de reas Protegidas (SNAP),
que representa el 18,67% del territorio. El 87% de la
superficie total de reas protegidas tienen un valor
alto de calidad ecosistmica, y solo el 3% tiene un
valor bajo, porque son reas que estn expuestas
a altos niveles de deterioro dadas sus condiciones
contextuales (Pnuma, Flacso, MAE, 2008).
Aproximadamente 3887.939 hectreas de bosque
estn dentro de territorios indgenas de manera legal
y 2328.870 estn por legalizarse (sin incluir datos de
comunidades afroecuatorianas). Al tomar en cuenta
que los bosques son importantes escenarios para
la biodiversidad, puede entenderse la existencia de
una relacin directa entre diversidad cultural y diversidad biolgica. Desde este contexto, se debe
tomar en cuenta a las comunidades humanas que se
interrelacionan de manera estrecha con ella. Por lo
menos 12 grupos tnicos (sin contar con las comunidades afroecuatorianas) tienen territorios boscosos
(MAE, 2010:19).
Ecuador cuenta con 31 sistemas hidrogrficos que
estn conformados por 72 cuencas, que se ubican
en dos vertientes hdricas. Una de ellas drena hacia
el ocano Pacfico y posee 24 cuencas que cubren
123 km2, y la segunda drena hacia el este, abarcando siete cuencas y cubriendo 131.726 km2; es
decir, el 51,41% de la superficie continental. Los

171

Economa

aportes totales de la red hidrogrfica nacional son de

aproximadamente 110 billones de m3 por ao en el
caso de la cuenca del Pacfico, y de 290 billones de
m3 en la vertiente amaznica. Sin embargo, la distribucin de los recursos hdricos es desigual y hay
escasez en la vertiente del Pacfico, donde reside el
80% de la poblacin. Las cuencas deficitarias se concentran en Manab y al este y sur del golfo de Guayaquil (Pnuma, Flacso, MAE GEO, 2008).
Segn el Plan Nacional de Desarrollo, la mayor parte
de presiones y la degradacin de los ambientes marinos son causadas por acciones desarrolladas en el
continente. Desde el mismo documento, solo el 20%
de la contaminacin en el mar se produce por actividades ocenicas, mientras el resto se presenta en las
zonas costeras. Los sectores de la industria camaronera y la pesquera producen alrededor de 29.000 TM
de desechos, que no son tratados.
En cuanto a la contaminacin del agua, por ejemplo,
es responsable de varias enfermedades intestinales como la diarrea y que afectan principalmente
a nios. En esta enfermedad se contabilizan alrededor de 15,5 millones de casos al ao, lo que provoca la muerte de 1.100 nios menores de cinco
aos; el 13% de las muertes de nios menores de 13
aos est causada por dicha enfermedad. Los costos
anuales causados por la diarrea ascienden al 1,1%
del PIB. Por otro lado, la contaminacin atmosfrica
es igualmente preocupante, pues lamentablemente
es la causa directa de ms de 711 muertes prematuras; 12.000 casos de bronquitis crnica, 4.000 casos
de hospitalizacin y 77.000 visitas al hospital que no
requieren hospitalizacin. El costo anual con proporcin al PIB, que ocasiona la afeccin a la salud
desde la contaminacin, es de 0,45% (PMAE, 2008;
en: MAE, 2010: 21).
Casi todos los suelos del pas estn afectados por
problemas de presin y degradacin; este ltimo se
concentra particularmente en la regin interandina
y en la regin amaznica. Las zonas de alto riesgo representan el 37,6% del territorio. La desertificacin
afecta a cerca de 100.000 hectreas, en ocho reas de
la Costa y Sierra. La expansin de la frontera agrcola
mantiene esta tendencia. En la actualidad, la frontera agrcola ocupa un 45,7% del territorio nacional;
por s solos los pastizales ocupan el 18,8% (Pnuma,
Flacso, MAE, 2008).

172

Los ambientes humanos, las ciudades, muestran en

Ecuador un crecimiento acelerado y desordenado,
producto de la rapidez con la que el cambio en la distribucin de la poblacin se ha dado en el pas. La migracin que, sobre todo a partir de los aos setenta,
produjo el crecimiento de Quito y Guayaquil se desencaden de una forma poco controlada por los gobiernos locales, que no contaron con herramientas,
mecanismos o voluntad poltica de integracin a la
dinmica de la ciudad. Producto de esto se puede
verificar en todas las ciudades del Ecuador grandes
zonas sin servicios bsicos, que todava crecen sin
ningn tipo de planificacin. El incremento del uso
de combustibles fsiles provoca, adems, creciente
contaminacin atmosfrica y pone en evidencia
los problemas de movilidad que afrontan los centros urbanos. A los altos ndices de CO2 generados
desde las ciudades, se debe sumar lo ocasionado
por la prdida en los ecosistemas boscosos (Pemae,
2008). Con estos antecedentes se puede decir que
los grandes retos que enfrenta Ecuador son:

La prevencin y control de la contaminacin

La reparacin ambiental y social
El fomento de una produccin ms limpia
El cambio climtico
3. Los modelos pblicos de gestin ambiental
(marco jurdico - institucional)
Una lectura de la gestin ambiental ecuatoriana sostiene que esta ha sido trabajada desde dos perspectivas: la conservacionista y la utilitaria. La primera
asuma que los espacios naturales deban mantenerse totalmente apartados de la dinmica social,
lo cual ocasionaba islas de conservacin y generaba la concepcin de que los recursos naturales son
obstculos para el desarrollo. La perspectiva utilitaria consideraba que la naturaleza exista como un
medio para servir a las necesidades econmicas, por
lo que la destruccin de los ecosistemas se converta
en una externalidad necesaria. A estos enfoques se
suma una dbil accin ambiental y una espordica
participacin social en estos temas. En un contexto
as, se hace urgente proponer, promover y socializar una poltica pblica ambiental que se enfoque
en tres ejes principales: el manejo institucional del
tema ambiental, los lmites fsicos de los ecosistemas
y la participacin social (Albn-Martnez, 2009).

Economa

Cuadro 1: Principales problemas ambientales del Ecuador

1

La pobreza, causa importante del mayor efecto del deterioro ambiental.

La erosin y la deforestacin, que adems se encuentran ntimamente relacionadas.

La prdida de la biodiversidad y de los recursos genticos.

La desordenada e irracional explotacin de los recursos naturales en general.

La generacin y manejo deficiente de desechos, incluyendo los txicos y peligrosos.

El deterioro de las condiciones ambientales urbanas.

La creciente contaminacin del agua, suelo y aire.

El proceso de desertificacin y agravamiento del fenmeno de las sequas.

El deterioro de las cuencas hidrogrficas por deficiencia de manejo.

10

Los riesgos, desastres y emergencias naturales y ambientales.

11

Los grandes problemas de salud nacional por contaminacin y malnutricin.

12

Planificacin ambiental y asignacin insuficiente de recursos econmicos para el control y gestin ambiental.

Elaboracin: el autor.

Cuadro 2: reas geogrficas ms afectadas

1

Los bosques del Noroccidente del pas (prolongacin del bosque del Choc, en la provincia de Esmeraldas).

Los ecosistemas de manglares en la Costa ecuatoriana.

Los bosques de las estribaciones exteriores de los Andes.

La selva amaznica.

La regin del archipilago de Galpagos.

El golfo de Guayaquil.

Las ciudades de Quito, Guayaquil, Cuenca, Ambato, Esmeraldas, Santo Domingo de los Tschilas,
Quevedo, Babahoyo, Machala, Portoviejo y Nueva Loja.

Las zonas agrcolas con preocupantes procesos erosivos.

Los sistemas lacustres.

10

Los pramos.

Elaboracin: el autor.

Cuadro 3: Actividades productivas con mayor incidencia ambiental

1

Las actividades hidrocarburferas (explotacin, produccin, transporte, refinacin).

Las actividades mineras (particularmente aurferas).

La pesca a gran escala.

Las agroindustrias localizadas en medios ecolgicamente sensibles (Amazona, Costa y otros).

La produccin agrcola que demanda el uso de grandes cantidades de fertilizantes, pesticidas y qumicos en general.

Las industrias generadoras de emisiones contaminantes y de aquellas que producen gases de efecto invernadero que
aceleran
el adelgazamiento de la capa de ozono y coadyuvan al cambio climtico.

El sector transporte de servicio pblico y privado.

Elaboracin: el autor.

173

Economa

Tanto la proposicin anterior como otras anlogas

sern expuestas en las conclusiones, no obstante,
se las menciona ahora, en funcin de ampliar el enfoque y arriesgar una periodizacin de modelos de
gestin, cuya descripcin previa guiar un anlisis
ms ponderado.
El modelo sanitarista
Considerando la informacin suministrada en el acpite anterior, es pertinente sealar que desde comienzos de la dcada de los aos cincuenta, con el
apoyo de la Organizacin Panamericana de la Salud
(OPS), en consideracin de la carencia de sistemas
de abastecimiento de agua potable y saneamiento en
la mayora de municipios del pas, se establece una
agencia de Servicio Cooperativo Interamericano de
Salud Pblica, encargada de planificar y construir sistemas de agua potable y saneamiento; de aqu nace
en 1965 el Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias (IEOS), para eliminar el dficit de los servicios
y coordinar con municipios y otras entidades el planeamiento y ejecucin de obras de agua potable, alcantarillado e higiene.
El desarrollo de la industria mayormente visible
a partir de los aos sesenta devino en la produccin de impactos ambientales significativos debido a la contaminacin de importantes reas
de los ambientes fsico, bitico y social. Tambin incidi en el aprovechamiento del recurso
agua, en el ordenamiento territorial para establecer reas naturales protegidas como medida
cautelar de la biodiversidad y los recursos naturales que estaban sujetos a una legislacin de
control y regulacin de uso an incipiente, y que
sera modificada paulatinamente conforme a referentes jurdicos que iban siendo innovados a
nivel internacional (Flacso, Pnuma, MAE, 2008:
135-136).

Por otra parte y junto con el proceso anteriormente

descrito, se crean el Instituto de Recuperacin Econmica de las provincias del Austro, posteriormente
convertido en el Centro de Reconversin Econmica del Azuay y Morona Santiago (CREA, 1952); el
Instituto Nacional de Energa en 1961 y, mediante
Decreto Ejecutivo (DE), se establece el Servicio de
Meteorologa e Hidrologa, posterior Instituto Nacional de Meteorologa e Hidrologa (Inamhi),
adscrito al Ministerio de Energa; el Centro de Rehabilitacin de Manab (CRM) en 1962, cuyo objetivo

174

es la realizacin de obras de regado, canalizacin,

pavimentacin, urbanizacin y agua potable; el Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias (IEOS) en
1965; en 1966 se establece el Instituto Ecuatoriano
de Recursos Hdricos (Inerhi), encargado de la administracin del agua en general y de la gestin del
riego en particular. Estas dos funciones se confirman
en la Ley de Aguas de 1972 (Ulrich Kuffner, 2005: 35).
Adems, se crean las corporaciones de desarrollo regional del pas, que inician una gestin integral del
agua en su jurisdiccin y particularmente en la Costa,
impulsando planes y proyectos de propsito mltiple: riego, energa hidroelctrica y control de inundaciones. Entre otras: la Comisin de Estudios para
el Desarrollo de la Cuenca del Ro Guayas (Cedege)
en 1965, su funcin es realizar investigaciones y
obras necesarias para el desarrollo de la provincia del
Guayas y la pennsula de Santa Elena (Flacso, Pnuma,
MAE, 2008: 135).
A partir del perodo 1972-1981, el pas se inserta en
una vorgine de cambios polticos y econmicos
que van a direccionar su historia en las prximas dcadas. Y es que junto a la crisis mundial que plantea
el problema de determinar las opciones tecnolgicas frente al agotamiento del petrleo, Ecuador
inicia en 1967 la prospeccin petrolera en el nororiente, y hacia 1972 se convierte en pas exportador
de hidrocarburos.2 El proceso extractivo del energtico fsil representa un hito poltico econmico que
establece dos historias: una anterior y otra posterior
a la explotacin petrolera. Entonces, el Estado toma
a cargo ciertas actividades econmicas, asociadas
a los particulares, con los que constituye empresas
mixtas, o lo hace solo a travs de empresas estatales.
Unas se ocupan de la prestacin de servicios
de electricidad y comunicaciones. Otras incursionan en el transporte y la comercializacin,
como el caso de las flotas bananera y petrolera
y de la organizacin comercial ecuatoriana de
productos artesanales. Pero es sobre todo la
aparicin del petrleo lo que permite al Estado
acumular cuantiosos capitales; cada vez son
importantes las inversiones del sector pblico
en empresas industriales que fabrican bienes
La dcada comprendida entre 1972 y 1981 se caracteriza por un auge nunca
antes conocido en la historia nacional, debido a la exportacin petrolera y el
incremento del precio en el mercado internacional, que paso de $ 2,50 el barril
en 1972, a $ 35,27 en 1980), lo que gener un ingreso gigantesco de divisas al
Estado y la consolidacin de un modelo de crecimiento basado en la industria
sustitutiva (Samaniego Ponce, 1988: 156-157).

Economa

de consumo duradero, intermedios y de capital.

Pero la empresa privada constituye el segundo motor de desarrollo capitalista. Los empresarios tienen dos orgenes: unos provienen
de la clase dominante tradicional constituida
por agricultores, comerciantes, banqueros y
profesionales que transfieren a la industria los
capitales acumulados en el ejercicio de sus actividades y no gastados en el consumo suntuario.
Otros, de los emigrantes rabes, italianos y judos que llegan al pas en las primeras dcadas
del siglo XX (Hurtado, 1977: 173).3

Conforme al autor en cita, el desarrollo industrial en

Ecuador sigue un proceso diferente al de los pases
capitalistas. Mientras en las economas centrales una
agresiva burguesa toma a su cargo la industrializacin y la creacin de condiciones que favorezcan su
evolucin, en el caso ecuatoriano los empresarios
crecen bajo las alas protectoras del Estado que les
dota de servicios y les presta su colaboracin econmica e institucional (Ibdem: 174).
Estas actividades generan elevados costos ambientales, externalidades negativas y pocos efectos
redistributivos. En la dcada de los sesenta, las estrategias de desarrollo estn dirigidas a programas
de corto plazo, sin incorporar en ellas la dimensin
ambiental, con el objetivo de garantizar una base
sustentada en los recursos. Con mayor nfasis, en
los aos setenta, el Estado cumple una funcin intervencionista y reguladora de la actividad econmica, a travs de estructuras sectorializadas que
dificultan la articulacin de polticas de carcter integral (Flacso, Pnuma, MAE, 2008: 129).
La estructura de produccin ecuatoriana, en especial la orientada a las exportaciones,4 se concentra en una fuerte explotacin de sus recursos
naturales, y particularmente del petrleo a partir
de 1972. En este ao se crea el Programa de Desarrollo Regional del Sur del Ecuador (Predesur) para el
De las 5.217 compaas annimas constituidas entre 1900 y 1973, el 80 por
ciento se han creado a partir de 1950 (). Entre 1968 y 1973 los activos de las
compaas annimas se cuadriplicaron a precios corrientes y casi se triplicaron a precios corrientes (Hurtado, 1977: 173).

Es cierto que el desarrollo de la economa agroexportadora en la Costa ecuatoriana constituye la primera etapa de transicin hacia el capitalismo, sin olvidar que esto ocurre en condiciones especficas: a) a partir de la hacienda seorial, en la que se mantienen relaciones semiserviles y tcnicas rudimentarias
de cultivo durante todo el ciclo del cacao, b) con una remuneracin de la mano
de obra que en ltima instancia est determinada por el valor de la fuerza de
trabajo en las reas feudales de la Sierra, y c) sin que se produzca modificacin
alguna en la estructura econmico-social de estas reas, que hasta la tercera
dcada del siglo XX tenan an el 70% de la poblacin total del pas (Cueva,
1977: 105).

aprovechamiento de las cuencas binacionales Puyango-Tumbes y Catamayo-Chira; se crea el Fondo

para el Desarrollo de la Regin Amaznica; la Organizacin del Rgimen Institucional de Aguas, etc. Los
organismos enunciados constan dentro de lo que se
denomina rgimen dependiente, y posteriormente se
transforman en instituciones empresariales que absorben muchas de las funciones que les corresponde a
los organismos seccionales. En Galpagos, el Instituto
Nacional Galpagos (Ingala) funciona tambin como
un organismo de desarrollo regional, y es el instituto
de planificacin regional que establece polticas, coordina y gestiona acciones con los diferentes actores
sociales de esta provincia. As concluye la etapa sanitarista e higienista fundamentalmente orientada a la
regulacin de los permisos sanitarios.
Tomando en cuenta las condiciones del modelo poltico, econmico y social asumido hasta inicios de
los aos setenta, el marco normativo-institucional
ambiental ecuatoriano pudo haber sido ms visible, pero no lo fue, y solo se desarrolla ms en trminos sectoriales desde 1971 en adelante.
El modelo conservacionista
En la dcada de los setenta, a partir de la Conferencia
de Estocolmo (1972), tiene lugar un proceso an incipiente de institucionalizacin de la gestin ambiental o de cambios donde ella existe. No obstante,
este proceso propicia significativas modificaciones
en los sistemas jurdicos, en la administracin pblica y en la adopcin de polticas pblicas ambientales. La creacin de polticas y normas para proteger
el medio ambiente permite actualizar aquellas referidas a los recursos naturales renovables y su aprovechamiento, pero no se haba legislado respecto a
su conservacin, planificacin, ordenacin, manejo
y proteccin. Esta primera etapa se caracteriza por la
promulgacin de normas fragmentadas y dispersas
en diversos textos legales que regulan directa e indirectamente solo algunos aspectos concretos relacionados con temas ambientales.
A esta poca Ecuador dispone de polticas ambientales generadas a partir de cuerpos normativos en
los que constan prescripciones ambientales e instituciones jurdico-protectivas como el Cdigo
Civil (1970); Cdigo de la Salud (1971), que trata
sobre aspectos relacionados con la proteccin de la
vida y salud humana, y establece disposiciones,

175

Economa

procedimientos y la institucionalidad para proteger

la salud humana a travs del saneamiento ambiental
y el control de vertidos, emisiones a la atmsfera,
ruidos, radiaciones ionizantes y manejo de desechos
slidos; Ley de Rgimen Municipal (1971), y de otras
leyes generales como la de Preservacin a Zonas de
Parques Nacionales (1972), Ley de Aguas y su Reglamento (1972), Ley de Reforma Agraria (1973), Ley N
52 de Sanidad Vegetal R.O. 475 del 18 de enero de
1974, Ley de Fomento Minero, Ley de Pesca y Desarrollo Pesquero (1974), Ley de Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental referida a los
elementos aire, agua y suelo (1976), Ley de Hidrocarburos (1978), Ley de Colonizacin de la Regin
Amaznica R.O. 504 del 12 de enero de 1978, Ley
de Patrimonio Cultural (1979), Ley N 56 de Sanidad
Animal (1981).
5

Hacia los aos ochenta la situacin se revierte y

el pas asume una visin nueva de la poltica ambiental que se concentra en reformas institucionales
del sistema legal, cuyo objetivo es el de integrar la
variable ambiental a las estrategias del desarrollo,
mediante la creacin de marcos normativos que
sirven de soporte para el diseo de estrategias del
ecodesarrollo, cuya formulacin es producto de la
incidencia externa en parte y tambin de la participacin ciudadana y ONG ambientalistas del pas e
internacionales (Flacso, Pnuma, MAE, 2008: 130).
Lo expuesto se evidencia cuando se promulgan la
Ley Forestal y de Conservacin de reas Naturales y
Vida Silvestre (1981); las bases de contratacin para
los contratos de prestacin de servicios para la exploracin y explotacin de hidrocarburos DE 1747
R.O. 416 del 15 de abril de 1986; el Reglamento Ambiental para las Operaciones Hidrocarburferas
1311, R.O. 681 del 8 de mayo de 1987; el de la Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental originada por la emisin de ruidos (A.M. 7789 en el R.O.
560 del 12 noviembre de 1990); la Ley de Minera
(1991); el Reglamento de la Prevencin y Control de
5
La primera ola de polticas ambientales pblicas y reformas legales e institucionales se asocia con la influencia de la conferencia de Estocolmo; se
promulgan leyes de impacto ambiental y leyes generales del ambiente, y se
instalan las primeras agencias gubernamentales sobre ambiente. El contenido
de estas leyes es similar: poltica nacional ambiental, instrumentos jurdicos
para su aplicacin y proteccin de ciertos recursos naturales (Braes, 2001, en
Pnuma, GEO Amrica Latina, 2003: 26, Cap. I). La normativa antes mencionada fue modificndose o reemplazndose por otra, que al igual que en diversos pases de Amrica Latina era tendiente a introducir enfoques preventivos,
asumiendo, en la relacin costo-beneficio, que es preferible prevenir antes que
remediar. En la nueva normativa se han prescrito formas precisas e incluso
modalidades tecnolgicas para alcanzar los fines que se persiguen, especialmente en la gestin ambiental de la industria; el enfoque preventivo se dirige a
los factores determinantes de la contaminacin y de la degradacin ambiental
(Pnuma-Semarnat, 2004: 241).

176

la Contaminacin Ambiental en lo referente al suelo

(A.M. 14629 en el R.O. 989 del 30 de julio de 1992); el
Reglamento para el Manejo de Desechos Slidos
(A.M. 14630 en el R.O. 991 del 3 de agosto de 1992) y
el Reglamento para el Manejo de Desechos Hospitalarios, por ejemplo (Flacso, Pnuma, MAE, 2008: 137).
Se intensifica la poltica ambiental a partir de la reforma constitucional de 1983, en la que se incluye el
derecho a gozar de un medio ambiente sano y libre
de contaminacin como garanta individual fundamental. En esta reforma se determinan, adems, las
funciones de los organismos pblicos que administran el rea ambiental y son responsables de hacer
cumplir tambin la normativa secundaria ambiental.
Mediante el DE del 22 de abril de 1990, el Gobierno
ecuatoriano declara a esta dcada como la del ecodesarrollo, y as es como en 1991 promulga las polticas bsicas ambientales del Ecuador (PBAE). El
documento se fundamenta en el principio que establece que es compromiso de la sociedad promover
el desarrollo sustentable, el cual es posible solamente si se armonizan los elementos sociales, econmicos y ambientales.
La sociedad civil, por su parte (en especial a travs
de ONG ambientalistas), es artfice fundamental del
proceso de elaboracin de instrumentos legales y
de polticas pblicas ambientales, cuya aplicacin
no ha tenido regularidad, ya sea por las crisis financieras que obligan a priorizar lo econmico antes
que lo ambiental y social, o tambin por la debilidad
de las instituciones que forman parte del sistema administrativo ambiental.
Y es la conciencia social crtica la que denuncia las
debilidades inocultables de la mala gobernanza ambiental privada y pblica aplicada en los procesos
productivos y extractivos, como en el caso de la explotacin petrolera iniciada en la regin amaznica
a partir de la dcada de los setenta. La conciencia
ciudadana, en consecuencia, reconoce la proliferacin de polticas y normas legales ambientales, pero
connota que el marco regulatorio contina adoleciendo de serias deficiencias intrnsecas al modelo
desarrollo globoneocolonizador. Hacia 1992 concluye la etapa preservacionista-conservacionista,
dando paso a innovadas percepciones y propuestas
ambientalistas que responden a un dinmico y complejo proceso de interrelacin supranacional, regional y local.6
A escala regional hubo una segunda ola de reformas asociada a la Cumbre
de la Tierra, que propici el impulso de nueva normativa y creacin de ministe-

Economa

El modelo ambientalista
Despus de la Conferencia de Ro, 1992, toma mayor
fuerza la concepcin ambientalista, vinculada con
la legislacin que regula actividades productivas y
extractivas y promociona el desarrollo sustentable
como eje rector de las mismas. Esta ltima generacin de normas generales y de carcter sectorial (calidad ambiental, recursos naturales, biodiversidad)
promueve instrumentos de regulacin jurdica, econmica y administrativa que utilicen medidas precautorias para abordar los factores condicionantes
de los problemas ambientales. Entonces, se suscribe
el Convenio de Diversidad Biolgica (CDB) 1992, ratificado en 1993, cuyas polticas y objetivos bsicos
son tres: conservar la diversidad biolgica, usar sustentablemente los recursos biolgicos, y asegurar la
participacin justa y equitativa de los beneficios derivados del uso de los recursos genticos. A partir de
entonces estas bases constan en los diversos instrumentos tcnicos y legales como el de Poltica y Estrategia Nacional de Biodiversidad 2001-2015, del MAE
(Flacso, Pnuma, MAE, 2008: 137).
Se crean el Instituto Ecuatoriano Forestal y de reas
Naturales y Vida Silvestre (Inefan) en 1993 y la Comisin Asesora Ambiental (CAAM) en 1994, que
adems crea el Grupo Nacional de Trabajo sobre
Biodiversidad, y mediante el DE N 1802 se formulan las polticas ambientales bsicas generales
del Ecuador. En octubre de 1993 se emiten los reglamentos y regulaciones que establecen lmites
permisibles y otros parmetros para emisiones y
descargas; Ley 44 de Hidrocarburos, reformada por
la Ley 49 R.O. 346 del 28 diciembre de 1993; bases de
contratacin de los contratos de participacin para
la exploracin y explotacin de hidrocarburos DE
1416 R.O. 364 del 21 de enero de 1994. Adems, se
emite la Norma para la Proteccin, Conservacin y
Control de Bosques y Manglares Naturales (DE 1907
en el R.O. 482 del 13 de julio de 1994); se promulga la
Ley de Desarrollo Agrario (1994), en la que se reconoce la posesin ancestral de tierras de las comunidades indgenas y afroecuatorianas, su derecho a la
adquisicin de las mismas y la adecuacin de las decisiones del Instituto Nacional de Desarrollo Agrario
(INDA), previendo que el rgimen de propiedad no
rios del ambiente. Hasta cerca de 1990 hubo en la regin el solo ministerio del
Ambiente y Recursos Naturales Renovables de Venezuela, creado en 1976. Por
lo general, el organismo ambiental sola ser dependencia de algn ministerio o
secretara. Esta tendencia se ha visto acompaada, y en mucho contrarrestada
por las reformas estructurales de la dcada de los aos noventa reduciendo la
gestin estatal en varios pases, y en parte delegndola a actores privados, o
fragmentando o reduciendo secretaras o ministerios (Acua, 2000).

afecte el manejo de reas naturales protegidas, bosques nativos y zonas de alta biodiversidad; en 1995
se emite el Reglamento Ambiental para las actividades hidrocarburferas y se establece un marco institucional y procedimientos de control en este sector
(Flacso, Pnuma, MAE, 2008).
En 1996 se crea el Ministerio del Ambiente del
Ecuador (MAE) como la principal autoridad nacional
responsable de establecer las polticas ambientales
y coordinar las acciones pblicas y privadas que inciden sobre los recursos naturales.
7

La reforma constitucional de 1996 refuerza los derechos de las personas sobre el medio ambiente, al
considerarlo un bien colectivo. En 1997 se emite el Reglamento Ambiental para las actividades mineras en
Ecuador; adems, se sancionan normas ambientales
relacionadas a la organizacin territorial del Estado,
como la Ley de Descentralizacin y Participacin Social (1997), la Ley de Rgimen Especial para la Conservacin y Desarrollo Sustentable de la provincia de
Galpagos (1998), cuyos contenidos marcan el inicio
de la poltica de gestin descentralizada.
En 1998 se promulga una nueva Carta Fundamental
y con su vigencia son ratificados los contenidos de
los anteriores cuerpos legales; adems, se constitucionaliza la materia ambiental. Se promulga la Ley
de Gestin Ambiental R.O. N 245 del 30 de julio de
1999 (nueva codificacin 019, R.O. 418 del 10 de septiembre de 2004), que establece los principios y directrices de poltica ambiental, el esquema institucional
general relacionado con la gestin ambiental y desarrolla algunos instrumentos especficos de gestin.
8

Con la creacin del MAE se hace posible la modernizacin de la gestin ambiental mediante las siguientes acciones: regulacin de las actividades que
afectan a la naturaleza y al medio ambiente; coordinacin de acciones para
evitarlas, enfrentarlas o mitigarlas; fortalecimiento del aparato institucional
ambiental; desarrollo del marco normativo-regulatorio, y conduccin del aparato productivo privado y pblico hacia un modelo de desarrollo sustentable.

Conforme a las disposiciones de la Constitucin Poltica del Estado y del

CDB, se procede a la formulacin de la Poltica y Estrategia para la Conservacin de la Diversidad Biolgica en el Sector Forestal del Ecuador, la Estrategia
Ambiental para el Desarrollo Sustentable del Ecuador (EADS), la Estrategia
para el Desarrollo Forestal Sustentable del Ecuador (EDFS), la Poltica y Estrategia Nacional de Conservacin de la Biodiversidad (2001), el Proyecto de
Ley para el Desarrollo Forestal Sustentable, las Reformas al Reglamento de la
Ley Forestal, la creacin de Vigilancia Verde y la Regencia Forestal (EcoCiencia,
2004:14). En la misma perspectiva, y a la vez, se suscribi a nivel de la Comunidad Andina la Decisin 523, que contiene la Estrategia Regional de Biodiversidad para los Pases del Trpico Andino. Con la aprobacin del Programa
de Trabajo Ampliado sobre Diversidad Biolgica COP 6 2002 CDB, se inici a
nivel mundial un progresivo acercamiento a la aplicacin del enfoque sistmico, un mayor reconocimiento al conocimiento tradicional de las comunidades
indgenas relacionadas con los bosques, y el fomento del uso sostenible de los
bosques. Con esto se quera evitar la reduccin de los bosques y de la diversidad biolgica y cultural asociada (Ibdem: 14).

177

Economa

Dicha nueva Constitucin da lugar, adems, a la poltica punitiva y viabiliza la tipificacin de los delitos
ambientales, que se concreta con la Ley Reformatoria del Cdigo Penal (Ley 99-49 en el R.O. N 2 del
25 enero de 2000). En diciembre de 2001, en el R.O.
N 477 se promulga el Reglamento del Consejo Nacional de Desarrollo Sustentable. En 2001, mediante
el DE 1215, se promulga el Reglamento Sustitutivo
del Reglamento Ambiental para las operaciones hidrocarburferas en Ecuador; se determina la Poltica
y Estrategia Nacional de Biodiversidad del Ecuador,
2001-2010 (MAE, 2001); en diciembre de 2002 se
dictamina el Reglamento sobre la Consulta y Participacin para la realizacin de actividades hidrocarburferas y, aduciendo que era inconsulto, es objeto
del rechazo por parte de los pueblos indgenas.
Se promulga el Texto Unificado de Legislacin Secundaria del Ministerio del Ambiente (Tulasma)
en 2003, y en 2004, R.O. 418, se registra la codificacin de importantes leyes con contenido ambiental (Ley Forestal y de Conservacin de reas
Naturales y Vida Silvestre, Ley para la Preservacin
de Zonas de Reserva y Parques Nacionales, Ley de
Gestin Ambiental, Ley que Protege la Biodiversidad en Ecuador); se establece la estrategia para
el Desarrollo Forestal Sustentable del Ecuador, actualizada a 2005, MAE; Estrategia de Cambio Climtico (2006), y el Plan Nacional de Forestacin y
Reforestacin (2006). Actualmente, las polticas ambientales constan en el Libro I, de la Autoridad Ambiental, del Tulasma (R.O. N 320 del 25 de julio de
2006), y en el R.O. N 380 del 19 de octubre de 2006
consta el Reglamento que regula el Art. 28 de la Ley
de Gestin Ambiental sobre la participacin ciudadana y consulta previa.
9

Como corolario cabe afirmar que la legislacin ambiental ecuatoriana, hasta entonces vigente, puede
ser agrupada de la siguiente manera: 1. Normas generales de naturaleza ambiental; 2. Normas de naturaleza ambiental contenidas en leyes sectoriales; 3.
Normas de naturaleza ambiental contenidas en leyes
seccionales; 4. Normas de naturaleza ambiental contenidas en leyes del mbito (penal) policial.
En octubre de 2007 se instala la Asamblea Nacional
Constituyente, con plenos poderes para elaborar
Conviene alertar respecto a las diferencias entre el primer Reglamento sobre
la consulta y participacin de 2002, con el reglamento que regula el Art. 28 de la
Ley de Gestin Ambiental, sobre la participacin ciudadana y consulta previa,
promulgado en el R.O. N 380 del 19 de octubre de 2006.

178

una nueva Constitucin; posteriormente, la Asamblea Nacional inicia la reestructuracin del ordenamiento jurdico, dando a la materia ambiental un
espacio relevante.
Finalmente, con la promulgacin de la nueva Constitucin en octubre de 2008 se declara al Ecuador
Estado constitucional de derechos, y se reconoce
el carcter intercultural y plurinacional del Estado
ecuatoriano, adems de los derechos a la naturaleza.
Este hecho histrico marca el inicio de una etapa de
cambios y transformaciones jurdicas e institucionales, tambin en materia ambiental, como eplogo
de un largo perodo de reformas e innovaciones iniciado en el pas desde hace cuatro dcadas, a partir
de principios y directrices previamente establecidos
en cnclaves internacionales, que dan lugar a la suscripcin de tratados y convenios ms con peso poltico y moral, que jurdicamente vinculantes.

4. Anlisis del marco normativo

y de las polticas ambientales
Las polticas ambientales y sus instrumentos para
el manejo sostenible de los ecosistemas, los cambios administrativos en general y los que tienen que
ver con la aplicacin de la normativa ambiental han
sido incorporados progresivamente en los diferentes
planes nacionales de desarrollo, cuyo horizonte
cubre el corto, mediano y largo plazo. Entre las polticas ms relevantes se pueden citar:
Con relacin a los contenidos de los principios de la
poltica ambiental, estos responden a un estndar
internacional que ha puesto nfasis en el principio
precautorio, en cuanto punto nodal de la Declaracin de Ro 92, y base de lo que comprende el desarrollo sustentable. Pero algunas novedades de
poltica ambiental aparecen ms bien en la legislacin sectorial, a veces como criterios complementarios de las polticas generales, tal como sucede con la
Ley de Biodiversidad ecuatoriana, por ejemplo.
Anlisis de la aplicacin
de las polticas ambientales en Ecuador

Planificacin y ordenamiento del territorio:

Existe un Plan Nacional de Desarrollo que
asume lo ambiental como una variable transversal, la Asamblea Nacional, a mayo de 2010,
debate el cdigo orgnico territorial, en el que

Economa

se plantea una innovada organizacin polticoadministrativa del pas con criterio ecolgico
y econmico.

Ecuador la Constitucin de 2008 establece la

responsabilidad objetiva y la inversin de la
carga de la prueba, en materia ambiental.

Evaluacin de impacto ambiental: Es un requisito obligatorio en toda actividad pblica o privada previo a cualquier proyecto productivo o
extractivo que se vaya a implementar; si no se
presenta este documento, no se extiende la licencia ambiental por parte del Ministerio del
Ambiente. Se ha constituido en el instrumento
bsico de la poltica ambiental nacional.

La responsabilidad penal y tipificacin de los

delitos ambientales: Desde el ao 2004, en materia penal ambiental se registran cambios importantes, respondiendo en muchos casos a
disposiciones constitucionales. El mecanismo
ha tenido cuatro formas: leyes sectoriales protectoras de ciertos recursos, leyes generales
ambientales, Cdigo Penal y leyes penales ambientales especiales. Los mecanismos van entre
la tipificacin de los delitos ambientales, del sistema de penas para proteger los derechos ambientales y el ambiente, y la responsabilidad
penal de las personas jurdicas

Instrumentos econmicos y responsabilidad civil: Conforme a la Agenda 21 (Ro 92),

las leyes generales han establecido la internalizacin de los costos ambientales y abundan regulaciones sobre los llamados instrumentos
econmicos; no obstante, las disposiciones
jurdicas no han sido eficaces para su cumplimiento, y estos tienen solo importancia relativa
como los fondos ambientales, fondos forestales. Tambin los instrumentos econmicos
consisten en mecanismos fiscales (impuestos,
exenciones tributarias) y financieros, as
como mecanismos de mercado con poco uso.
Instrumentos econmicos son, por ejemplo:
los pagos o contribuciones por el uso y aprovechamiento del agua, por la descarga de
aguas residuales en cuerpos receptores que
afectan la calidad de bienes nacionales.
Los mecanismos financieros como el cambio de
deuda por naturaleza, o los permisos de emisin
transable, al igual que el mecanismo de desarrollo limpio establecido en el Art. 12 del Protocolo de Kioto. Estos instrumentos son menos
comunes y no han tenido un mayor desarrollo.
Respecto al instrumento econmico denominado responsabilidad civil por daos
ambientales, generalmente se rega por las
prescripciones del Cdigo Civil. En los ltimos
aos tienen vigencia los regmenes de responsabilidad administrativa, civil y penal. En
10

10
Las diversas legislaciones coinciden en asumir como dao ambiental toda
prdida, disminucin, detrimento o menoscabo significativo inferido al medio
ambiente o a uno de sus componentes. Por reparacin ambiental se entiende
la accin de reponer el medio ambiente o uno de sus componentes a una calidad similar a la que tenan con anterioridad al dao causado o, en caso de no
ser posible, restablecer sus propiedades bsicas (Ley 19, 300 de Chile, 1994).

Manejo sostenible de ecosistemas y legislacin sobre diversidad biolgica: A partir de

la Conferencia de Ro 92, y posteriormente en
1993 con la Convencin de Cartagena sobre
Biodiversidad,11 se establecen como objetivos la conservacin de la biodiversidad y el
uso sostenible de sus componentes, y la participacin justa y equitativa en oficios que se deriven de la utilizacin de los recursos genticos.
La diversidad biolgica est referida a la calidad o atributo de los ecosistemas y sus componentes, es decir, la variabilidad de los
organismos vivos. Esta expresin designa, indistintamente, a los componentes de un patrimonio biolgico y a su variabilidad. Cabe reiterar
que la dcada que sigui a la Conferencia de Ro,
en materia de biodiversidad, ratific el empeo
de considerar a esta como fundamental, pero
hacia el ao 2001, ya se poda observar que no
hubo avances significativos, sino ms bien retrocesos en la proteccin efectiva de los ecosistemas naturales, cuyo deterioro se increment,
y no se registraron los cambios jurdicos esperados debido a que los mandatos del Convenio
sobre la Biodiversidad son muy complejos y demandan adecuaciones de casi todo el marco
legal que sobre la naturaleza rige en el pas;
11
Previo a la vigencia de la Agenda 21, ya existe una serie de instrumentos
internacionales que tratan sobre la biodiversidad y aspectos especficos relacionados; por ejemplo: Convencin internacional de proteccin fitosanitaria,
Convencin internacional de especies amenazadas de flora y fauna silvestres,
Convencin sobre la conservacin de especies migratorias de animales silvestres y Convenio sobre humedales de importancia internacional, especialmente
como hbitat de especies acuticas.

179

Economa

pero las leyes generales sobre medio ambiente

ya regulan de alguna manera la biodiversidad.
No obstante, a nivel de la Comunidad Andina de Naciones se estableci un rgimen
comn sobre acceso a los recursos genticos,
mediante la Decisin 391 del 02/07/06, de
naturaleza supranacional.

Polticas pblicas y marco normativo sobre

bioseguridad: Los riesgos de la biotecnologa moderna, agregados a los riesgos sobre
el medio ambiente que se derivan de las especies exticas y de los procesos de hibridacin,
han creado un nuevo escenario que exige respuestas polticas y legales eficaces, y al margen
de que estas preocupaciones fueron planteadas
en Ro 92, las respuestas han sido escasas y, en
el peor de los casos, nulas. El pas ha respondido
reactivamente frente a las presiones externas.
En trminos generales, Ecuador no enfrenta
cabalmente los problemas, al margen de ser
un pas que combina la mayor diversidad del
planeta con una importante produccin agrcola, que incluye actividades con los transgnicos. No obstante, la suscripcin del protocolo
sobre la seguridad de la biotecnologa obliga
a la implementacin de polticas pblicas y
leyes adecuadas.

Poltica y regulacin sobre vida silvestre:

Busca la instrumentalizacin de la poltica denominada conservar aprovechando y que
parte de la regla general que estipula que se
conserva solo lo que se aprovecha. Con anterioridad se ha promulgado legislacin especfica sobre la vida silvestre, y el objeto de esta
poltica y normativa radica en promover simultneamente la conservacin de la vida silvestre,
el aprovechamiento sostenible de sus componentes y la proteccin de su hbitat, para la conservacin de la diversidad biolgica y el uso
sostenible de sus componentes.
La poltica forestal y legislacin: Por el tamao
de su superficie, Ecuador es el segundo pas,
despus de Bolivia, con la ms alta tasa de deforestacin de Amrica Latina y que atenta particularmente al bosque hmedo tropical de la
Costa en Esmeraldas y de la Amazona Norte.

180

En Ecuador rige una poltica y legislacin forestal que se ocupan de la explotacin de los recursos forestales y de su conservacin, desde
hace mucho tiempo, debido a que la economa,
en general, ha girado en torno a la explotacin
del bosque. Pero no ha sido posible detener la
cada de la participacin de la industria forestal
en el producto interno ni el incremento de la
tasa de deforestacin. A partir de la dcada de
los aos noventa, son prdigas la legislacin y
las polticas de aprovechamiento forestal que
precautelan las especies en riesgo y regulan el
aprovechamiento de subsistencia.

Legislacin sobre suelos: Despus de la conferencia de Ro 92 no es mayormente visible

el desarrollo de una poltica especfica y legislacin sobre suelos; este hecho contrasta con
el mpetu que el cnclave internacional de
1992 le puso a las tierras agrcolas y a la agricultura sostenible. En consecuencia, esta es
una tarea pendiente, al igual que la revisin
de la legislacin para evitar la transformacin
de las tierras cultivables productivas en terrenos para otros usos, como la urbanizacin.
De aqu se desprende que en la actualidad se carece de un rgimen jurdicopoltico innovado de la agricultura y el
desarrollo rural sostenible en funcin de garantizar los objetivos planteados en Ro 92.
En Ecuador, con la promulgacin de la Ley de
Desarrollo Agrario en 1994, se pretende cumplir con los objetivos de la Convencin de Ro y
profundizar su comprometimiento con los objetivos del desarrollo sustentable. Al respecto,
las evaluaciones sobre el asunto concluyen que
hacia el ao 2009 los resultados an son magros.

Polticas sobre ecosistemas frgiles: El empeo puesto en la lucha contra la desertificacin se ha restringido a nivel de los cambios
jurdicos, as como a nivel de la adopcin del
instrumento internacional prescrito en el captulo 12 de la Agenda 21; en l se proponen
programas relativos a dichos cambios a partir
de la intensificacin de la cooperacin internacional en la lucha contra la desertificacin.
Hasta 2009, Ecuador y prcticamente todos
los pases latinoamericanos participan de la

Economa

Convencin internacional contra la desertificacin. Como polticas se sealan las siguientes: fomentar la preparacin y ejecucin
de programas de accin en los planos: nacional, subregional y regional, adems de promover la cooperacin cientfica, tcnica y
de mecanismos de apoyo internacionales.
En Ecuador la iniciativa de legislar sobre otros
ecosistemas frgiles est latente, y al margen de
que a travs del Ministerio del Ambiente s se impulsan planes de accin correlativos, queda pendiente la promulgacin de normas legales de
proteccin especficas.

Polticas y normativa sobre aguas: Como en

ningn otro sector y otro recurso natural renovable, ha existido un gran inters por establecer
polticas y legislar sobre las aguas. La idea de
ordenar el uso de los recursos hdricos a nivel
de cuencas y subcuenca conforme lo establece
la Agenda 21 viene a reiterar dicho compromiso. Ecuador ya incluye una poltica nacional
de recursos hdricos a travs de la creacin de
un sistema nacional de manejo de dichos recursos; ms an, Ecuador, a partir de 2007,
cre la Secretara Nacional del Agua (Senagua).
Ecuador tiene pendiente la promulgacin de la
ley de aguas, cuyo trmite se ha visto frustrado
por la accin de organizaciones sociales e indgenas que rechazan parcialmente su contenido,
aduciendo que es una ley proprivatizacin del
elemento, por lo que despus de sendas movilizaciones indgenas en octubre de 2009 se
provoc la conformacin de mesas del dilogo
(pueblos indgenas - Gobierno) en funcin de
llegar a acuerdos que viabilicen la promulgacin de la ley. Segn la Conaie, dicho dilogo
ha fracasado.

Sobre ecosistemas marinos: En la Convencin

de las Naciones Unidas sobre el Derecho del
Mar, constan los derechos y obligaciones de los
Estados, y se establecen los fundamentos para la
proteccin y el desarrollo sostenible del medio
marino, costero y sus recursos. Un cambio jurdico relevante fue el que se estableci mediante
el programa internacional para la conservacin del delfn, suscrito por los pases involucrados en la pesca del atn en el Pacfico

Oriental y algunos pases latinoamericanos.

Un objetivo primordial de esta legislacin radica en regular, a nivel interno, la sobreexplotacin de los recursos hidrobiolgicos, Ecuador
dispone de una ley de pesca emitida en la
misma poca.

Sobre la atmsfera: Los problemas de contaminacin atmosfrica han sido graves, y

lo son cada vez ms en el caso del Ecuador
y varios pases latinoamericanos. Las estadsticas muestran que el 10% de la poblacin regional est afectada por este problema.
Como respuesta se han venido desarrollando
varias polticas pblicas y un marco legal para
prevenir y controlar la contaminacin del
aire. Pero estas iniciativas no han sido suficientes, dado que solo constan como disposiciones administrativas y leyes generales sobre
el ambiente o como reglamentos. Pero existen
municipios como el del Distrito Metropolitano de Quito que tiene ordenanzas que legislan al respecto (por ejemplo: Ord. 213).
Por otra parte, los compromisos jurdicos especficos asumidos a partir de la Conferencia de
Ro en el tema de la atmsfera no se han desarrollado. Se colige que las medidas de mitigacin
implican la promulgacin de una legislacin
nacional, polticas sobre el cambio climtico y
polticas relacionadas a energticos, capa vegetal y suelos forestales, actividades agropecuarias y sobre transporte, por ejemplo. En Ecuador
existe la legislacin pertinente y un marco poltico-institucional que an requiere fortalecerse
en el Ministerio del Ambiente.
12

La proteccin del medio ambiente: Las polticas y normas o disposiciones expuestas en

el presente acpite son slo parte del inmenso
abanico poltico-jurdico vigente en materia ambiental, y que se ha ido fortaleciendo a partir de
la Conferencia de Estocolmo 72 y de la de Ro 92,
en particular.
12
Entre los convenios ms importantes sobre el tema atmsfera constan: Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico, el Protocolo de
Kioto que vino a complementar dicha conferencia, y esto se puede explicar por
el ambiente de desconfianza creado en torno a la participacin en la aplicacin
de sus disposiciones por parte de los pases que tienen mayores responsabilidades en el combate contra el cambio climtico, particularmente por Estados
Unidos de Norteamrica; pas al que siguen otros pases desarrollados y los de
economa emergente como China e India.

181

Economa

Las relativas a los residuos y sustancias peligrosas, ya constantes en el Convenio de Basilea,

en cuanto a los movimientos transfronterizos de
los residuos peligrosos, ya han sido legisladas.
Con relacin a la minera, por ejemplo, tambin se han establecido polticas y se ha legislado
sobre la materia. Ecuador dispone de la nueva
Ley de Minera a partir de 2008, con su respectivo reglamento para la mejor aplicacin de la
ley, que an sigue en debate pblico por parte de
sectores sociales organizados y los pueblos indgenas que se resisten a la minera a gran escala y
a cielo abierto, tanto por la desertizacin, erosin
que generara, cuanto por el uso industrial del
agua, lo que afectara negativamente a las comunidades del entorno de los proyectos mineros.

5. El Estado constitucional de derechos: marco

normativo y las polticas ambientales
pblicas (enfoque neoconstitucional)
El Estado constitucional de derechos es una respuesta
a la inviabilidad histrica del Estado de derecho, a la
menesterosidad constitucional que ha sufrido el continente latinoamericano y que se proyectaba en la menesterosidad social y degradacin ambiental. Cerca
de trescientos aos el Estado de derecho ha operado
ms como gendarme e instrumento propietarista,
es decir, siglos de Estado de derecho disminuido a
modo de liberalismo constitucional censitario, y en
las ltimas dcadas con un constitucionalismo excepcionalista liberal. Estado excluyente y oligarquizado en el que apenas se ha podido deficitariamente
aplicar las dos primeras generaciones de derechos
(civiles y polticos y los derechos econmicos, sociales
y culturales, DESC).
De ah se desprende que no es casualidad el advenimiento del nuevo constitucionalismo social latinoamericano, plasmado en una base exhaustiva
de derechos individuales y colectivos fundamentales y de la naturaleza. El neoconstitucionalismo es
producto de una crisis aguda del Estado de derecho
y de su modelo poltico y jurdico-institucional de
signo neoliberal, cuya hiptesis constitucional radica en que la solucin a todos los males endmicos
del Estado es su absoluta desustancializacin social
y pblica. Desustancializacin que demostr lo contrario: por cuanto las prcticas neoliberales sin un

182

Estado mnimo condujeron a una mayor ineficacia

del Estado y a un mayor colapso econmico, social
y ambiental.
A partir de los aos noventa, empieza a convalecer
el destruido tejido social, y a finales de la dcada es
visible el reacomodo ideolgico y poltico-estratgico de los movimientos sociales, proceso que no est
protagonizado por estructuras partidistas o grupos
revolucionarios, sino por un vasto universo de organizaciones sociales urbano-rurales, pueblos indgenas,
etc. El objeto principal de su agenda est centrado
en el fortalecimiento constitucional de los DESC, en
cuanto elementos fundamentales para la concrecin
de los derechos civiles y polticos, y para la constitucionalizacin de los derechos de tercera generacin
(colectivos, difusos, ambientales), a sabiendas de que
dichos derechos son nominales hasta que la reforma
del Estado y la nueva arquitectura constitucional, en
el caso de Brasil (1988), Venezuela (1999), Ecuador
(2008) y Bolivia (2009) les d una progresiva normatividad sustantiva.
No est por dems mencionar que el nuevo constitucionalismo social latinoamericano no excluye
los postulados jurdico-programticos de la comunidad internacional, tales como el Protocolo de San
Salvador; el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales; la Carta Andina para la
Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos;
la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de
Viena (Naciones Unidas, 1993), la Carta de los Derechos de los Pueblos Indgenas (Naciones Unidas,
2007). Todos estos instrumentos sancionan la indivisibilidad e integridad de los derechos humanos y
fundamentales, en cuanto son las condiciones necesarias para contrarrestar las iniquidades neoliberales
tendentes a convertir a las sociedades en desvertebradas y miserables.
13

En el Prembulo del Protocolo de San Salvador (17 noviembre de 1988;

entrada en vigor el 15 noviembre de 1999) se establece, por ejemplo:
la estrecha relacin que existe entre la vigencia de los derechos econmicos, sociales y culturales y la de los derechos civiles y polticos,
por cuanto las diferentes categoras de derechos constituyen un todo
indisoluble que encuentra su base en el reconocimiento de la dignidad
de la persona humana, por lo cual exigen una tutela y promocin permanente con el objeto de lograr su vigencia plena, sin que jams pueda
justificarse la violacin de unos en aras de la realizacin de otros ().
Solo puede realizarse el ideal del ser humano libre, exento del temor
y de la miseria, si se crean condiciones que permitan a cada persona
gozar de sus derechos econmicos, sociales y culturales, tanto como
de sus derechos civiles y polticos. Ecuador, Colombia y Venezuela han
ratificado este instrumento.http://www.derhumanos.com.ar/legislacion/protocolo%20san%20 salvador%. Visitado 26/12/09

13

Economa

En Ecuador la Constitucin de la Repblica de 1998

incorpora la nocin de desarrollo sostenible, el reconocimiento de derechos colectivos y difusos en
materia socioambiental, la consulta previa informada a los pueblos indgenas (sin derecho a veto)
cuando se desarrollan proyectos extractivos en sus
territorios, la creacin de nuevas instituciones de
control ambiental, la penalizacin de los delitos
ambientales, etc.
La Constitucin de 2008 asume el sentido del paradigma neoconstitucional, es garantista e incorpora
los derechos de la naturaleza, el sumak kawsay (buen
vivir) y profundiza los derechos fundamentales.
Estas nuevas ideas prcticamente desgajan la estructura positivista-formalista del Estado legislativo, que
gravita en torno a la idea del imperio de la ley hasta
octubre de 2008, y el Estado constitucional vigente a
partir de entonces, con relacin al carcter normativo de la Constitucin, la entiende como norma jurdica o fuente principal del derecho y los derechos. La
Constitucin es norma que contiene normas de aplicacin directa e inmediata por parte de los jueces y
dems operadores jurdicos competentes.
Los derechos de la naturaleza
Ecuador es un Estado constitucional de derechos
y el mximo Estatuto prescribe los derechos de la
naturaleza. / Ello connota la incidencia del nuevo
constitucionalismo social y ambiental latinoamericano, como expresin de la nueva cultura jurdica
impregnada de neoconstitucionalismo. Asimismo,
implica la necesidad de desplegar estrategias paralelas: por una parte, el impulso de acciones constitucionales y judiciales orientadas a exigir la aplicacin
de los derechos de la naturaleza ante situaciones concretas, con lo cual se promueve la configuracin de
un criterio judicial y el tutelaje estatal, y por otra, el
14

15

desarrollo de una legislacin propia de los derechos

de la naturaleza, que asegure su autonoma, integridad y eficacia.
Esto no significa admitir la no aplicacin inmediata
de las garantas que la propia Constitucin establece
para salvaguardar los derechos, al margen de la incertidumbre de no saber de qu modo est presente un
mandato concreto en un enunciado constitucional
semnticamente indeterminado. Por lo tanto, es lgico admitir que preguntas como la formulada ponen
de manifiesto la principal dificultad a que se enfrenta
la siguiente biparticin neoconstitucionalista: la necesidad de esclarecer cmo es posible fundamentar
correctamente en las indeterminadas disposiciones
de la Constitucin los mandatos explcitos que de ella
se derivan.
En respuesta se puede sostener que para el efecto no
funciona el entramado jurdico doctrinal positivista
(legiscntrico), cuyo fundamento poltico es la defensa de la prioridad del legislador, y con ello de la
soberana popular. Por su parte, desde el neoconstitucionalismo se sustentan tesis incompatibles con
las del positivismo jurdico, tales como el contenido
de la Constitucin no se agota en el significado de
sus trminos y enunciados, en su semntica; la naturaleza ltima de las normas constitucionales es prelingstica, es axiolgica. Por eso, las constituciones
dicen ms de lo que sus trminos significan. La Constitucin es una entidad ideal, axiolgica, cuya materialidad y concrecin son independientes en gran
medida de las palabras y, por tanto, no sometidas a
los lmites denotadores y conformadores de estas
(Bernal Pulido, 2007: 293).
Los intrpretes autorizados de la Constitucin
no estn llamados a elegir entre interpretaciones
o concreciones posibles de los enunciados
constitucionales, sino compelidos a realizar
mximamente tales mandatos materialmente
determinados. Los intrpretes pueden conocer
la idea verdadera que cada norma tiene para
cada caso concreto. Los jueces y, en particular,
el Tribunal Constitucional16 cumplen funciones
de control negativo-positivo: deben aplicar o
declarar la inconstitucionalidad de toda norma
legal que no lleve a cabo dicha maximizacin
(Ibdem: 293).

14
La propuesta viene de larga data, ya en 1973 en forma expresa Godofredo
Stutzin propuso la necesidad de establecer los derechos de la naturaleza, y
especficamente en las Primeras Jornadas Argentinas de Derecho y Administracin Ambientales (Buenos Aires, 15-17 de abril de 1974) plantea que la
naturaleza sea el nuevo sujeto de derecho, y por ende, poseedora de intereses propios. El autor enfatiza respecto a que: La nica manera de equilibrar
la balanza y ponderar debidamente las necesidad de la biosfera frente a las
pretensiones de tecnosfera consiste en reconocer a la naturaleza como parte
integrante de los conflictos ambientales y permitirle asumir en nombre propio
la defensa del mundo natural. (Stutzin, 1984: 98).
15
Al margen de los diversos significados asignados a la naturaleza por parte
de las disciplinas cientficas, conforme a su corpus epistemolgico y metodolgico, estn las otras significaciones que enfatizan lo simblico y estn impregnadas de los contenidos del saber ambiental, como contraparte a aquella
comprensin racional, de la racionalidad instrumental (Foladori, 2000: 23).

La prescripcin constitucional de no supeditar o

contraponer los derechos de la naturaleza a un or La Corte Constitucional en el caso ecuatoriano, a partir de octubre de 2008.

16

183

Economa

denamiento jurdico eminentemente antropocntrico pretende evitar el desarrollo de los derechos de

la naturaleza hacia una aplicacin acomodaticia al
ordenamiento jurdico eminentemente positivista
(civilista-patrimonialista) antropocentrista, en el
cual la naturaleza es asumida como un conjunto de
bienes susceptibles de dominio humano en funcin
de intereses crematsticos, mercantilistas. En estas
condiciones, los elementos de la naturaleza son elevados a categora de recursos, en consecuencia, explotables hasta la extenuacin.
As es como la Constitucin garantista de 2008
asume una orientacin estratgica que prescribe
los derechos de la naturaleza basada en un nuevo
enfoque de las ciencias jurdicas, con principios,
conceptos y lgicas autnomas, que ms all de contraponerse a las instituciones de la tradicin jurdica
del derogado Estado de derecho, incorpora aspectos
que no haban sido tratados por aquel. De ah se desprenden las imbricaciones y complementariedades
que implican los derechos de la naturaleza con otros
derechos, en condiciones de igualdad jerrquica
para evitar dicotomas o contradicciones.18
17

Los derechos de la naturaleza gozan de la aplicacin

del principio de inmediatez, al igual que los otros derechos consagrados constitucionalmente (Art. 10);
los instrumentos procedimentales incluyen los elementos hermenuticos analgicos (bloque de constitucionalidad) como un mecanismo expedito para
la aplicacin de la tutela judicial efectiva.

Con relacin al carcter garantista de la Constitucin, tanto para los derechos ambientales y de la naturaleza como para todos los derechos, la visin
axiolgica en la que se funda el neoconstitucionalismo lleva a atribuir a su
aplicacin judicial el carcter de un control de mximos. Su objetivo es atribuir a cada caso la solucin que para l demanda la axiologa constitucional;
adems, esta se respalda en el bloque de constitucionalidad al que apela todo
juez y operador jurdico. En cambio para el positivismo jurdico, sin negar el
carcter garantista de la Constitucin, caracteriza a su control judicial como un
control de mnimos. Es decir, que ese control estara dirigido solo contra las
normas que manifiestamente vulneren la semntica de los enunciados constitucionales.

17

Cabe reiterar que para reclamar su reconocimiento como entidad jurdica, la

naturaleza ahora ha descubierto su propio rostro, afirmando su independencia
del hombre en vez de seguir llevando el disfraz de ambiente humano. En este
sentido, Stutzin (op. cit., 92) sostiene que en derecho se requiere la presencia
de la naturaleza como parte en los conflictos que debe solucionar, porque de
lo contrario, en la mayora de los casos, las normas legales no sern debidamente formuladas ni aplicadas por falta de identificacin y representacin de
la vctima de las agresiones o amenazas ecolgicas. En este sentido, a partir
de la vigencia de la Constitucin ecuatoriana en octubre de 2008, es posible la
concurrencia de la naturaleza a la contienda, sola o junto a vctimas humanas,
como condicin indispensable para el cumplimiento de los objetivos de la norma constitucional y dems leyes.

18

184

La participacin social en la dimensin ambiental

La sociedad civil ejerce su poder en democracia, y ha
sido importante su incidencia en la compleja y amplia dinmica socioambiental; acta bajo estrategias
de alianzas o redes a fin de suplir algunas limitaciones como la capacidad tcnica, de investigacin,
de informacin, de movilizacin, econmica, poltica, organizacional, capital simblico, etc.; por ello,
se ala con ONG y redes especializadas.
Ha desarrollado una arquitectura ambiental importante que ha hecho presencia efectiva en la formulacin y promulgacin de polticas ambientales
pblicas, normas, ordenanzas, reglamentos, hasta
llegar al mximo nivel de incidencia con la incorporacin de prescripciones constitucionales en materia ambiental. Para el efecto, ha sido importante
el desarrollo de un nivel bsico de institucionalidad pblica y privada, y la accin concreta en hechos relevantes relacionados a procesos extractivos
y productivos con altos niveles de impacto en los
componentes fsico, bitico y social.
En general, a lo largo de los ltimos 30 aos, las polticas pblicas ambientales no fueran las mismas,
ni igual el marco jurdico-institucional en Ecuador,
sin la presencia de las organizaciones de la sociedad
civil en el diseo, formulacin e implementacin
de los instrumentos antes mencionados. Solo basta
recordar que fue Fundacin Natura la ONG que
desarroll el primer esfuerzo de recopilacin y sistematizacin de la normativa ambiental ecuatoriana
hacia la dcada de los aos setenta, y los pueblos
indgenas los principales actores sociales que presentan alternativas para la gestin ambiental, manejo de recursos naturales, polticas sectoriales y
generales; por ejemplo: sobre el agua, los minerales,
el petrleo, manejo de pramos y de cuencas hidrogrficas, manglares, etc.

Conclusiones
En Ecuador rige el Estado constitucional de derechos como expresin del nuevo paradigma
neoconstitucional, del cual se nutre el nuevo constitucionalismo latinoamericano. El reto consiste en
impulsar un modelo poltico de Estado y un modelo de desarrollo alternativo al de signo liberal tpico del Estado de derecho. En consecuencia, la
democracia sustancial que se erige sobre principios
neoconstitucionales implica que garantiza la

Economa

gobernanza de los conflictos socioambientales, caso

contrario, si no se garantiza la transicin hacia la
sustentabilidad ecolgica, econmica, social y particularmente poltica, los conflictos socioambientales
pueden ser el dispositivo para desatar los nuevos escenarios dictatoriales en Amrica Latina. De ah la
necesidad de que este tipo de conflictos sea ledo
adecuadamente por los Gobiernos, por los actores
sociales y la sociedad civil en su conjunto.
Ecuador atraviesa un punto de inflexin crucial que
radica en la sustitucin del Estado de derecho por
el Estado constitucional de derechos (enfoque
neoconstitucional), a partir de la vigencia de la Carta
Poltica de 2008, la cual prescribe el sumak kawsay,
los derechos de la naturaleza, el principio precautorio,
la responsabilidad objetiva y la inversin, la carga de
la prueba para demandar por daos ambientales. La
adopcin de estos elementos poltico-jurdicos responden a la incidencia de las luchas sociales y del
nuevo constitucionalismo latinoamericano, y se inscriben dentro de un modelo de desarrollo socioeconmico y poltico neonacionalista e institucionalista
radical, que ha iniciado un proceso de creacin y reformas legales acopladas al mandato constitucional,
sin precedentes en la historia del pas.
A partir de la dicotoma del desarrollo econmico (social y ambiental), Ecuador se plantea un dilema que
se manifiesta en las siguientes preguntas (BID, 2008):

Cmo lograr un crecimiento econmico

sin ir en contra de su capital natural?
Cmo lograr un real desarrollo sustentable en el
cual se armonicen el crecimiento econmico, la
equidad social y la sostenibilidad ambiental?
Cmo construir un desarrollo socioeconmico
basado en el uso sostenible de su capital natural?
Las respuestas a estas interrogantes pueden partir
desde polticas sectoriales basadas en la promocin
del desarrollo territorialmente equilibrado, hasta la
participacin ciudadana y el uso de criterios tcnicos
de cara a decisiones sobre el manejo adecuado de
recursos. Para el efecto, estos elementos constan en
el Plan Nacional de Desarrollo ecuatoriano, y se requiere el desarrollo de polticas ms especficas que
permitan alcanzar los 12 objetivos all planteados. De
tal forma que son las polticas sectoriales, de corto
y mediano plazo, las que inciden en los aspectos
ms crticos que conforman la falta de igualdad de

oportunidades de los territorios (Senplades, 2009; en

MAE, 2010: 4).
La sociedad ecuatoriana en general no se opone al
desarrollo econmico, pero boga por una explotacin sustentable de recursos naturales, por una poltica de conservacin y de justicia social que se exprese
en la reparticin equitativa de las riquezas obtenidas.
Junto a ello, se plantea que la investigacin liderada
por las universidades, ONG, instituciones pblicas y
privadas responda a una poltica ambiental plurinacional de Estado y sostenida, que satisfaga las expectativas intra e intergeneracionales.
Ecuador es pas megadiverso que proclama dicha
condicin en los diversos medios legales e institucionales, en planes, programas y proyectos de desarrollo. Los esfuerzos de conservacin y ambientales
son liderados por instituciones pblicas y ONG; sin
embargo, la gobernanza ambiental es desalentadora
porque no se corresponde con los objetivos del desarrollo sostenible; las instituciones pblicas y privadas
no observan eficientemente el marco legal an disperso y contradictorio, y las acciones emprendidas
hasta ahora son respuestas an parciales.
El dficit ambiental se refleja en la explotacin inadecuada de los bosques tropicales de la Costa y Amazona, o en el desarrollo del sector camaronero que
destruye el manglar. En la regin amaznica las empresas petroleras no terminan de incorporar tecnologas ambientales que garanticen operaciones no
contaminantes; el sector minero (segn el Gobierno
del presidente Rafael Correa, prximamente ser impulsado a su potencial mximo) no ha tenido un desarrollo tcnicamente plausible, y el que existe, aunque
en su mayora es artesanal, contamina flujos de agua,
suelos y afecta a territorios indgenas; la agricultura
usa abonos en forma exagerada, al igual que pesticidas y otros qumicos perjudiciales para el medio
ambiente; el crecimiento poblacional de las grandes
ciudades las ha convertido en vctimas de la urbanizacin no planificada y se debaten en nubes de polucin; el turismo y la pesca son sectores no gestionados
adecuadamente y sus impactos afectan negativamente a la fauna ictiolgica de ecosistemas sensibles
como Galpagos, por ejemplo.
La gobernanza ambiental tiene relacin con la interaccin de sujetos sociales y la disponibilidad de instrumentos como normativa ambiental, ordenamiento
territorial, evaluacin de impacto ambiental, poltica

185

Economa

ecolgica, sistemas de gestin, y se erige como un esfuerzo importante para adecuar las conductas de los
agentes econmicos a los objetivos sociales de calidad
ambiental. Las polticas ambientales y las normas son
un instrumento de la gobernanza para el control de
los procesos productivos y extractivos, debido a su capacidad de inducir cambios como la internalizacin
de costos ambientales, tecnolgicos, de mercado, de
servicios ambientales, etc. y que la sociedad actual, a
ms de acatarlas, si es del caso, proponga su reforma
o la creacin de otras.
Al margen de los logros obtenidos con el establecimiento de polticas ambientales pblicas o la expedicin de normas legales ambientales, hace falta
investigacin cientfica e informacin general y sectorial especfica a nivel local, provincial y por cuenca
hidrogrfica, para evitar resultados no deseados o
contraproducentes. Con el advenimiento del Estado
constitucional de derechos se fortalece la planificacin, y en ella constan las estrategias y polticas ambientales establecidas por el MAE a partir del Plan
Nacional de Desarrollo elaborado por la Senplades,
para el corto, mediano y largo plazo.
Los tomadores de decisiones y responsables de formular polticas ambientales pblicas necesitan
previsiones cientficas fiables sobre los cambios ambientales provocados por los seres humanos. Les corresponde desarrollar indicadores ambientales que
permitan realizar un seguimiento minucioso del
medio ambiente, e integrarlos en la adopcin de decisiones a nivel local, regional y del pas.
El Estado constitucional de derechos se sustenta en
un orden jurdico que refleja la dimensin social (fctica) en que se produce. Las relaciones jurdicas son
parte de esa vida social que expresa las diversas condiciones socioeconmicas y poltico-culturales, conforme a los requerimientos del modelo de desarrollo
con enfoque neoconstitucional.

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Economa

Ley 19,300 de Chile (http://www.prodiversitas.bioetica.org/doc56.

htm) Visitado 03/01/10

ambientalmente negativo por la contaminacin debido al

uso de pesticidas, defoliantes, etc.

Protocolo de Kioto (http://archivo.greenpeace.org/Clima/Prokioto.

htm) Visitado 03/01/10

Por otra parte, el desarrollo agrcola tiene relacin con la

estructura de la tenencia de la tierra, que condiciona sobremanera la racionalidad de los distintos y complejos
actores productivos del sector. En este sentido, la minifundizacin de la tierra genera graves impactos ambientales, as como la inseguridad legal de la tenencia que va
unida al uso precario del recurso, propiciando formas de
explotacin insustentables.

Pacto internacional de Derechos Econmicos Sociales y Culturales

(http://www2.ohchr.org/spanish/law/cescr.htm)
Visitado
03/01/10.
Protocolo de San Salvador (http://www.derhumanos.com.ar/legislacion/protocolo%20san%20) Visitado 25/12/09.

Anexo.
Problemas ambientales sectoriales
El desarrollo industrial significa el incremento del valor
agregado y la creacin de empleos, pero las estrategias del
desarrollo industrial tambin consideran al medio ambiente como una externalidad, por eso, los residuos son
arrojados al medio fsico: agua, suelo y aire, sin tratamiento
tcnicamente adecuado previo, lo que evidencia que el
signo ambiental es negativo.
El proceso extractivo hidrocarburfero mayormente desarrollado en la regin amaznica a partir de la dcada de
los aos sesenta tiene repercusiones ambientales negativas de gran dimensin en los componentes fsico, bitico y social;19 y la extraccin minera, aunque se trata de
minera artesanal, no ha enfrentado eficientemente el
manejo de desechos, control de emisiones y descarga
de efluentes; en consecuencia, el signo ambiental es
extremadamente negativo.
El sector pesquero data de varias dcadas atrs, y por tener
relacin con recursos renovables, padece de sobreexplotacin. En la pesca industrial, el signo ambiental es negativo y
su desarrollo incide en desmedro de la artesanal, afectando
a la renovacin de los recursos de este subsector y agravando los niveles de pobreza de la poblacin involucrada.
Las estrategias y polticas del sector agrcola generalmente
tienen impacto ambiental daino, a partir del costo ecolgico derivado de la alteracin de ecosistemas vivos y frgiles. Este sector adolece de condiciones muy complejas
debido a que su crecimiento es multifactorial, por ejemplo:
el crecimiento de la agricultura en la Sierra tiene un alto
costo ambiental por la erosin de los suelos mayormente
sensibles por el marcado nivel de pendientes; en las reas
bajas de Costa y Amazona la deforestacin deteriora sustancialmente la frgil estructura edafolgica, que queda expuesta totalmente a la reciedumbre de las lluvias y del calor
solar en los perodos secos. La agricultura intensiva y extensiva puede tener un signo positivo econmico y social, pero

A nivel forestal, perduran estrategias y polticas complejas

difciles de abordar, cuando se trata de los bosques nativos
y primarios, toda vez que la explotacin sobrepasa la regeneracin del bosque y, adems, porque las menos favorecidas de ese proceso son precisamente las comunidades
indgenas propietarias de aquel, y los trabajadores que laboran en condiciones precarias y con remuneraciones
fuera de los cnones legales. En Ecuador ni siquiera es efectiva la suplantacin de bosque nativo por plantaciones
forestales; en consecuencia, el signo ambiental de ese proceso es negativo.
El sector energtico comprende varios subsectores: el proveniente de la explotacin del bosque nativo, tanto para
consumo industrial como domstico; el de generacin termoelctrica e hidroelctrica. El signo ambiental es mayormente negativo en el primero, el termoenergtico ha
incorporado tecnologas apropiadas para manejar los residuos de su produccin, el hidroenergtico no ha estado
exento de impactos perjudiciales puntuales directos y colaterales que preocupan, conforme al uso cada vez mayor
de flujos hdricos de menor escala para centrales pequeas
que cubren la demanda energtica local.
La expansin urbana tiene un alto costo ambiental proveniente de la prdida de suelos agrcolas, y en las grandes
ciudades la periferia alta urbana es objeto de un proceso de
deterioro acelerado. A su vez, el incremento del parque automotor y la locomocin colectiva constituyen factores de impacto ambiental negativo debido a la contaminacin del aire y
por ruido.
Un factor determinante es la presin del mercado interno y
externo sobre los recursos naturales renovables y no renovables. La intensificacin de las exportaciones crea fuertes
presiones ambientales, y el deterioro de los trminos de intercambio presiona e incide en el incremento de la extraccin y explotacin de estos recursos.

19
Organizaciones sociales e indgenas amaznicas han demandado a la empresa transnacional Texaco (hoy Chevron-Texaco), debido a la contaminacin
fsica, bitica y social, generada en sus operaciones por ms de 20 aos en la
RAE. El proceso que se ventila en los juzgados de Lago Agrio registra como pretensin indemnizatoria la cantidad de 20.000 millones de dlares, que seran
invertidos en remediacin de los ecosistemas afectados.

187

Economa

Ciencia y tecnologa en Ecuador:

una mirada general
Mximo Ponce
Investigador invitado por la ESPOL

Introduccin
Las sociedades y los Estados modernos han hecho
del cultivo de la ciencia y la tecnologa un objeto de
polticas deliberadas de promocin, creacin, consolidacin y ampliacin. Ecuador, en particular, ha
procesado algunas iniciativas y ha generado a lo
largo de las ltimas dcadas un conjunto de normas,
instituciones, polticas y acciones que han propiciado diferentes resultados, dependiendo de las opciones de teora, mtodo y valores de quienes las
han diseado, y de su capacidad de gestin institucional y poltica.
En este proceso, ha persistido en los diagnsticos y
evaluaciones la idea de que, aunque deban reconocerse ciertos progresos, en la sociedad civil y el Estado ecuatorianos se siguen notando las debilidades
a la hora de enfrentar los retos del desarrollo cientfico y tecnolgico.
Estas debilidades podran sintetizarse en la hegemona de las maneras de pensar y actuar de las lites
decisoras, que desestimulan los esfuerzos de los actores sociales y acadmicos interesados en impulsar
el desarrollo cientfico y tecnolgico del pas.
De ah que sucesivas evaluaciones de los planes y
programas ejecutados anoten la falta de concordancia entre los objetivos y su realizacin. En cuanto
a la inversin de recursos econmicos, las asignaciones han sido escasas y se han efectivizado parcialmente, incluso cuando ha habido financiamiento
extranjero. Se ha creado, de este modo, un crculo vicioso: se invierte, se obtiene y se acumula poco; no

se genera una masa crtica que pueda procesar sinrgicamente su propio desarrollo.
As visualizado el proceso, buscando explicaciones
en diversas coyunturas, se ha planteado que todo
esto forma parte de la ingobernabilidad que caracterizara a la sociedad ecuatoriana y, por otro lado,
que es un efecto de errores de concepcin desarrollista o neoliberal (segn el caso) de los equipos de
Gobierno y sus respectivas bases polticas y sociales.
Al iniciar la segunda dcada del tercer milenio de
la era comn, los ecuatorianos vivimos con nuevas
normas constitucionales de convivencia nacional,
que en el campo del desarrollo de la ciencia y la tecnologa empiezan a producir reorientaciones institucionales, polticas y estratgicas, esta vez en el
contexto del discurso del buen vivir como objetivo
nacional. Como horizonte de sentido, esto puede generar un dilogo intercultural de saberes y mtodos
para obtener conocimientos, o un impasse entre la
concepcin de la ciencia y tecnologa occidental y la
de los saberes tradicionales.

Institucionalizar la ciencia y la tecnologa para

el desarrollo nacional: un largo camino
Siguiendo las definiciones de ciencia y tecnologa
recogidas por Carlos Quevedo (2001: 105-106), se
considera que:
La ciencia trata de la comprensin de la naturaleza y de sus fenmenos, se sustenta en la curiosidad innata del hombre y es un medio para
enfrentar lo desconocido. Maneja hechos e

189

Economa

incluye sistemas y procesos. Dado que el mundo

actual incluye mltiples creaciones artificiales,
es preciso que el objeto de la ciencia se desarrolle ms all de la naturaleza, incluyendo todo
el mundo, exterior e interior (del hombre), natural y artificial.
La tecnologa comprende la modificacin de la
naturaleza y la extensin del hombre. En vista
de la observacin precedente, conviene extenderla tambin a las transformaciones del
mundo creado por ella misma (innovacin). La
tecnologa comprende varias cosas, como artefactos, procesos y sistemas.
Tanto la ciencia como la tecnologa envuelven
complejas y variadas interacciones: entre sus
varios aspectos, entre ellas, o con la sociedad
de la que forman parte.

Estas definiciones se pueden precisar y complementar con las propuestas de Mario Bunge (1980:
248), para quien la ciencia:
[] puede entenderse de dos maneras: concreta o abstracta. En el primer caso, ciencia
denota la comunidad de investigadores cientficos; en el segundo, designa el conjunto de
ideas que resultan de la investigacin.

Con relacin a la tecnologa, Mario Bunge (1980:

206) propone que:
Habitualmente se entiende por tecnologa la
tcnica que emplea conocimiento cientfico
() un cuerpo de conocimientos es una tecnologa si y solamente si: (i) es compatible con la
ciencia coetnea y controlable por el mtodo
cientfico, y (ii) si se lo emplea para controlar,
transformar o crear cosas o procesos, naturales
o sociales.

Estos criterios son generalmente aceptados en la

comunidad cientfica nacional e internacional, respecto al contenido y las modalidades de la ciencia
y la tecnologa; sin embargo, no faltan antecedentes
histricos a lo largo de los siglos XVIII, XIX y XX, ligados a la accin de los ilustrados en los tiempos de
fines de la Colonia. Principalmente nos referimos a
personajes como Francisco Javier Eugenio de Santa
Cruz y Espejo, considerado precursor de la ciencia
en el pas: el primer mdico, el primer abogado, el
primer periodista, el primer bibliotecario (Senacyt,
Fundacyt, 1996: 221); en la Independencia, con la
creacin en 1826 de la Universidad Central en Quito,

190

actual Universidad Central del Ecuador (Ibdem:

220), y ya en la Repblica se destaca la creacin de
las universidades de Cuenca en 1867, y de Guayaquil
en 1883, y la primera Escuela Politcnica en Quito, en
1869, que funcion por breve tiempo hasta 1876. Es
recin en 1954, con la creacin de la Junta Nacional de
Planificacin (Junapla), y luego con el diseo de los
primeros planes de desarrollo en 1964 y 1973, que las
instancias estatales y los sectores empresariales empiezan a interesarse en los problemas que planteaba
la escasez de recursos nacionales, para responder
a los retos de la necesidad de fortalecer las capacidades cientficas y tecnolgicas que el desarrollismo
temprano exiga como condicin para emprender la
industrializacin por sustitucin de importaciones
puesta a la orden del da por esos planes.
Fue precisamente, a partir de 1973, que tal inters
se tradujo en la creacin de la primera instancia orgnica que har de la ciencia y la tecnologa una
variable indispensable de la planificacin econmica y social: la Divisin de Ciencia y Tecnologa de
la Junapla.
Para 1979, en medio del proceso de retorno a la
constitucionalidad, con nueva normativa aprobada
en referndum, la institucionalizacin dar un salto
cualitativo con la creacin de la Ley del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa (SNCT), mediante
Decreto Supremo nmero 3811 del 7 de agosto. Se
establece, entonces, el Consejo Nacional de Ciencia
y Tecnologa (Conacyt) como organismo directivo
del SNCT, encargado de:
[] Definir, dictar, orientar y coordinar las polticas de desarrollo y aplicacin de ciencia y
tecnologa de conformidad a los intereses nacionales; y, asesorar al Consejo Nacional de
Desarrollo, Conade (Ibdem: 99).

Operativamente, el SNCT dispondra de una direccin ejecutiva y unas comisiones sectoriales. Las
autoridades del Ejecutivo mostraban una clara disposicin a apoyar la consolidacin y fortalecimiento del
SNCT, que se expresaba en los siguientes trminos:
Si bien en cuanto a la creacin de tecnologa poco
o nada hemos avanzado, en cambio en la investigacin cientfica algunos pasos ha dado el pas en
las ltimas dos dcadas. Las ciencias sociales han
incorporado los mtodos propios de las
ciencias positivas y nos han permitido progresar significativamente en el conocimiento de

Economa

la realidad del pas en lo econmico, social, cultural y poltico. Pero no puede decirse lo mismo
de las ciencias exactas y biolgicas que conservan su carcter embriolgico. No es entonces
alentador el panorama de la actividad cientfica en Ecuador, y bien conocen ustedes que el
futuro de una sociedad depende cada vez ms
de los avances cientficos y de las innovaciones
tcnicas. Los pases que ms progresan son los
que mejor tecnologa poseen Es por tanto indispensable abandonar ciertos criterios tradicionales segn los cuales el pas en materia
cientfica y tecnolgica nada puede hacer, y concluir en que la independencia nacional y el ejercicio de nuestra soberana exigen dar una alta
prioridad a la ciencia y a la tcnica. (Hurtado,
1980: 11).

La coincidencia de la crisis de la deuda y otros eventos

adversos naturales, polticos e ideolgicos, hizo que
los auspicios quedaran como retrica inicial, y que
la ciencia y la tecnologa fueran desplazadas a niveles de baja prioridad prctica. Las asignaciones
presupuestarias requeridas para las tareas del SNCT
no se efectivizaron, con lo que se quebraron las posibilidades de acumular experiencia y resultados.
Fueron unos aos de travesa por el desierto para
quienes se dedicaban a esas labores. Lo ms grave
en este aspecto es que los fondos efectivamente
transferidos por el Estado al Conuep para la investigacin en el perodo 1982-92 representan apenas
el 13% de la asignacin legal correspondiente.
Segn Ivn Carvajal,
1

las rentas universitarias totales constituyen

menos del 2% del PIB, con mecanismos de
compensacin transitorios, con atrasos sistemticos y con montos irrisorios para investigacin. Los Gobiernos no cumplen el artculo 47
de la Ley de Universidades y Escuelas Politcnicas (Conuep, 1992).2

Aun en estas condiciones no dejaron de existir iniciativas interesantes. Los resultados de su ejecucin, sin
embargo, se constituyeron en sntomas de las reales
capacidades existentes en la comunidad cientfica
ecuatoriana, sobre todo en su instancia universitaria.
3

1
Conuep (1992). Informe de la Comisin para la Investigacin Cientfica y Tecnolgica 1983-1992. Quito. Citado en Senacyt, Fundacyt (1996: 382).

Carvajal, Ivn. Universidad: crisis o desarrollo?, citado en Senacyt, Fundacyt (1996).

Vase el cuadro adjunto Algunas iniciativas en ciencia y tecnologa en los

ltimos aos.

Es til al respecto recoger la experiencia siguiente:

en 1991, el Conacyt, como respuesta a la demanda de
cinco universidades (Escuela Politcnica Nacional,
Escuela Politcnica del Litoral, Pontificia Universidad Catlica del Ecuador, Universidad Catlica
Santiago de Guayaquil y Universidad de Cuenca),
que exigan el financiamiento de proyectos en
ciencia y tecnologa, solicit un crdito ante el BID
y convoc a concurso de proyectos. Los resultados
fueron decepcionantes, pues los trabajos presentados por las universidades no fueron formulados
en forma tcnica y adecuada, siendo, a veces, a criterio de sus evaluadores, no mucho ms que simples
listados de equipos, con objetivos inconsistentes,
por lo que el proceso qued en suspenso hasta 1993.
La ejecucin de algunos de esos proyectos, debidamente reformulados, se inici en 1996.
Para 1994, luego de evaluar como deficiente la actividad y la orientacin del SNCT, se reformula la poltica de ciencia y tecnologa del Estado ecuatoriano
y su institucionalidad. Se da as fin a la existencia del
Conacyt y nace la Secretara Nacional de Ciencia y
Tecnologa (Senacyt), mediante Decreto Ejecutivo
1603, publicado en el Registro Oficial de 5 de abril
de 1994, adscrita a la Vicepresidencia de la Repblica. Las finalidades del nuevo organismo rector de
ciencia y tecnologa en el pas se centran en:
[] Estimular las interrelaciones entre el Gobierno, universidades, escuelas politcnicas y
empresas para la coordinacin, contando con
soportes financieros necesarios. (Senacyt, Fundacyt, 1996).

La Senacyt operara bajo comn acuerdo con la Vicepresidencia, y con la asesora de un Consejo Asesor
de Ciencia y Tecnologa (CACT). Adems, se crea
la Fundacin para la Ciencia y la Tecnologa (Fundacyt), conformada con la participacin de universidades y escuelas politcnicas, ONG, cooperativas y
comunidad cientfica organizada, cuya funcin sera
el apoyo y el financiamiento.
Con la nueva estructura legal y operativa, Ecuador
emprende el I Programa de Ciencia y Tecnologa, financiado en su mayor parte con fondos del BID, previsto para el perodo 1996-2000 y extendido en su
ejecucin hasta el ao 2002. Era la poca en que la
retrica gubernamental sostena que:
Los vientos soplan a la nave mundial con
rumbo hacia los mares del libre mercado. Hay

191

Economa

una sola forma de conseguir el pasaje para embarcarse en esta nave: es necesario equiparse
con ciencia, tecnologa e innovacin. Conseguir el boleto es encaminarse al desarrollo;
lo contrario sera estancarse en la pobreza.
(Senacyt, Fundacyt, 2002).

En el I Programa de Ciencia y Tecnologa de la Senacyt, en un diagnstico de la situacin de la ciencia

y la tecnologa en Ecuador, se afirma que el sistema
cientfico-tecnolgico no se ha consolidado, e indica
que los recursos asignados para investigacin y desarrollo han sido escasos frente a los requerimientos.
Anota que alrededor del 80% de los potenciales investigadores se encuentran en el sistema universitario, sea pblico o privado, junto a los cuales existen
instituciones estatales que laboran en investigacin
y desarrollo, como el Instituto Nacional Autnomo
de Investigaciones Agropecuarias (Iniap), el Instituto Nacional de Pesca (INP), el Instituto Nacional
de Meteorologa e Hidrologa (Inamhi) y el Instituto
Nacional de Higiene y Medicina Tropical (Inhmt).
En el sector privado industrial destaca una escasa o
inexistente actividad de apoyo a la innovacin, encontrando excepciones en el sector petrolero, camaronero y en la industria de alimentos.
Este diagnstico establece tambin que las unidades
de investigacin estn desarticuladas entre s, entre
ellas y los posibles usuarios y entre redes de conocimiento internacional. La conexin con las redes
internacionales se realiza de manera individual, a
nivel de relaciones personales. Las relaciones entre
el sistema universitario y el sector productivo son
dbiles o inexistentes.
El inventario que consta en este diagnstico, para
1996, corresponde a 400 unidades de investigacin
en el pas, 1.500 investigadores y tcnicos (50 a nivel
de doctorado, 200 a nivel de maestra y el resto de
tercer nivel), 723 proyectos de investigacin (42%
del rea agropecuaria, 23% de ciencias exactas y naturales y 19% de las ingenieras), con publicaciones
en revistas cientficas internacionalmente reconocidas en el orden de 3,9 artculos por milln de
habitantes de poblacin, solo superados por Bolivia (3,8), como la productividad ms baja entre
los pases andinos. El financiamiento es del orden
del 0,15 al 0,20% del PIB, uno de los ms bajos del
continente, y compuesto casi exclusivamente de
fondos estatales con bajsima participacin del
sector empresarial privado.

192

Si bien se indica que las universidades concentran potencial, se hace notar tambin que la estructura universitaria no favorece la investigacin
cientfica y se exponen algunas razones, entre otras:
las universidades proponen proyectos pequeos; las
investigaciones generalmente son de carcter unidisciplinario; las iniciativas provienen de docentes
que figuran como directores; los resultados tienen
escasa difusin; los investigadores son mayoritariamente de tercer nivel, siendo escasos los investigadores de cuarto nivel; las remuneraciones de los
investigadores son bajas; las estructuras organizativas universitarias no estn diseadas para favorecer la actividad investigadora. Se reconoce que
el Consejo Nacional de Universidades y Escuelas
Politcnicas (Conuep) trat de institucionalizar la
investigacin universitaria, estableciendo procedimientos y prcticas para la solicitud, seleccin y
evaluacin de proyectos de investigacin; sin embargo, las debilidades anotadas y los continuos recortes presupuestarios desestimularon la funcin
de investigacin.
El I Programa de Ciencia y Tecnologa de Senacyt
y Fundacyt cont con un crdito del BID de 26 millones de dlares, complementado con un aporte
local de 4 millones. Su ejecucin debi abarcar el perodo 1996-2000, pero
dos ampliaciones fueron necesarias por estas
causas: la suspensin de desembolsos del
BID, porque el Ministerio de Finanzas incumpli la contraparte prevista en el contrato, y el
retraso en los desembolsos por parte del Gobierno central en razn de un deficiente flujo
de caja. El programa concluy en 2002 (Senacyt, Fundacyt, 2002: 10-11).

De los 26 millones de dlares programados del crdito BID, 18 millones 600 mil dlares se destinaron
para las siguientes actividades del programa: 10 millones para proyectos de investigacin cientfica, 1,6
millones para proyectos de innovacin tecnolgica, y
7 millones para capacitacin (Ibdem: 12).
La evaluacin del impacto de los trabajos ejecutados concluy en que nueve proyectos de investigacin en ciencia y tecnologa y tres proyectos de
innovacin tecnolgica generaron un impacto equivalente al costo total del programa, y representaron
menos del 10% del financiamiento otorgado. El resultado exitoso de estos 12 proyectos emblemticos, sin

Economa

embargo, no significaba que las falencias en ciencia y

tecnologa se hubieran superado; eran solo casos exitosos en medio de una experiencia ms amplia.
Las polticas trazadas desde 1996 continuaban vigentes para la Senacyt, y en 2002 se concluy que el
desarrollo de la ciencia y la tecnologa era muy limitado, y que era necesario mantener las polticas trazadas en el I Programa de Ciencia y Tecnologa,
Planteando como meta un escenario moderado para el ao 2010, con crecimientos
anuales superiores al 9% tanto en nmero de
investigadores activos como en la inversin en
investigacin y desarrollo. (Ibdem: 20).

Para el ao 2005, en su poltica nacional de ciencia,

tecnologa e innovacin, la Senacyt y la Fundacyt
recapitulan lo logrado hasta el momento en los siguientes trminos:
En la ltima dcada, con el I Programa de CyT
(1996-2002) se logr fortalecer la capacidad
de los agentes de investigacin cientfica y desarrollo tecnolgico mediante la dotacin de
infraestructura fsica y formacin de nuevos
investigadores con nivel de maestras y doctorados. Se gener conocimiento a travs de proyectos de investigacin y desarrollo []. Sin
embargo, la principal limitacin de este programa fue el escaso anlisis de la demanda de
servicios cientficos y tecnolgicos, ya que el
anlisis se centr exclusivamente en la oferta
de CyT, y la convocatoria se bas en lneas de
investigacin excluyentes, con nula participacin de reas como las ciencias sociales y humanas [] Los recursos disponibles para CyT
han sido tradicionalmente muy limitados En
el sector privado ecuatoriano todava existe escepticismo y cierta resistencia hacia los centros de investigacin [] frente a la falta de
incentivos tributarios y a la escasa vinculacin
entre las universidades y el sector productivo,
la empresa ecuatoriana prefiere importar tecnologa [] El nmero de investigadores del
pas es reducido []. Solo un 10% est dedicado a tiempo completo [] Solo un 10,4% de
los investigadores tena ttulo de doctorado []
(Carpio, 2005: 5-6).

En 2006, para reestructurar y fortalecer el Sistema

Nacional de Ciencia y Tecnologa, se establece que
la Senacyt es una entidad adscrita a la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo (Senplades),

que para fines tcnicos, administrativos, operativos

y financieros ejercer sus funciones y atribuciones
de manera independiente y desconcentrada. En este
marco, Fundacyt desaparece.
Para el ao 2007, el escenario de la ciencia y tecnologa en el pas vive una nueva reorientacin. Esta
vez se trata de la instauracin de un Gobierno que
propone la revolucin ciudadana con la readecuacin general de todas las instituciones polticas nacionales y las relaciones sociales que regulan.
En este nuevo contexto, se promueve una nueva poltica nacional de ciencia, tecnologa e innovacin del
Ecuador 2007-2010, que forma parte del Plan de Desarrollo Humano del Ecuador 2007-2010. Esta poltica plantea que la ciencia y tecnologa se pongan al
servicio del pas, que se articulen con todas las reas
del Estado en cuanto a sus principales objetivos, estrategias y acciones, y que posibiliten el trnsito de
una sociedad dependiente de un modelo productivo a otro sustentado en el uso, acceso y difusin
del conocimiento.
Institucionalmente, la Senacyt sigue formando parte
de la estructura de Senplades, y se crea un Sistema
Nacional de Ciencia, Tecnologa, Innovacin y Saberes Ancestrales. En esta nueva poca, la retrica
sobre el tema tambin se reorienta, incorporando
las nociones de desarrollo sostenible y participacin de la sociedad para exigir cumplimiento de la
nueva poltica.
Se establecen como polticas prioritarias: el desarrollo humano; el desarrollo social y productivo; la
comunicacin pblica de ciencia, tecnologa e innovacin; la transversalidad y convergencia; el fortalecimiento del sistema y el financiamiento sustentable.
En este nuevo contexto se favorecen nuevas experiencias; por ejemplo, en consistencia con la tendencia global sobre la implementacin de ciudades
tecnolgicas y las preocupaciones propias de la era
pospetrolera, Ecuador, a travs de la Senacyt, impulsa la construccin del primer parque tecnolgico
del pas, el Parque del Conocimiento de la Espol.
El objetivo de estos parques es integrar el conocimiento cientfico multidisciplinario, de manos de las
universidades, con el sector productivo de una sociedad para favorecer el desarrollo y la innovacin.
A partir de 2009 se hizo necesario hacer un alcance al
Plan Nacional de Desarrollo Humano, para adecuar

193

Economa

Cuadro 1: Algunas iniciativas en ciencia y tecnologa en Ecuador a partir de los ochenta

2007

Iniap

Liberacin de tres nuevas variedades mejoradas de papa.

2007

Opinin

Proyeccin del Ecuador como un pas exportador de GLP.

2006

Centro de transferencia y
desarrollo de tecnologa

Creacin de una biofbrica para el rescate de los recursos

fitogenticos de la provincia de Pastaza.

2006

Escuela Politcnica
del Ejrcito

Desarrollo de un protocolo para la biorremediacin de aguas subterrneas

contaminadas con petrleo crudo en el distrito amaznico.

2006

Escuela Politcnica
del Ejrcito

Bioremocin del tiosulfato de plata presente en aguas residuales provenientes del tratamiento en poscosecha para flores sensibles al etileno mediante el uso biotecnolgico de
Thiobacilus, Thioparus y Cladosporium.

2006

Escuela Superior
Politcnica del Litoral

Generacin elctrica alternativa para uso domstico utilizando combustible hidrgeno.

2006

Ingeniera de
Procesos de la Escuela
Politcnica Nacional

Diseo y construccin de prototipos electrnicos digitales de bajo costo para el monitoreo,

control y automatizacin de procesos productivos en el sector elctrico, industrial y de
telecomunicaciones.

2006

Iniap

Generacin de clones y variedades tolerantes a sequa para la Sierra central.

2005

Biodiversity International

Obtencin de nuevas variedades de cacao.

2005

Utilizacin de nuevas tecnologas en extraccin minera.

2003

Iniap

Desarrollo de mejores estrategias de manejo para las enfermedades causadas por Phytophthora Infestans, en cultivo de solanceas usando marcadores moleculares.

2002

Iniap

Obtencin de nuevas variedades de yuca para uso en fresco,

y extraccin de almidn y/o harina.

2002

Pronaca

Prevencin de la proliferacin de un hongo en los cereales.

2000

Universidad de Cuenca

Creacin de red extensa con equipos automticos en el monitoreo hidrometeorolgico.

1997

Iniap

Produccin y multiplicacin de semilla de calidad de las variedades

Superchola, I-Gabriela e I-Fripapa en la provincia del Carchi.

1997

No especificado

Creacin de software hospitalario para digitalizar la informacin mdica en hospitales.

1996

Iniap

Multiplicacin de semilla de las variedades mejoradas de caf.

1996

No especificado

Se empez a explotar comercialmente en Ecuador la tecnologa basada en el estndar

Internet.

1994

Iniap

Desarrollo de materiales tolerantes a sequa para zonas semisecas.

1984

Iniap

Introduccin de variedades, ensayo de rendimiento y manejo

de poblaciones segregantes de frjol.

1984

Iniap

Introduccin de material gentico de algodn: Manab.

1983

Iniap

Evaluacin de la resistencia a Puccinia striiformis sp. Tritici

y P. recndita de 13 variedades promisorias de trigo, Triticum spp.

Fuentes: Iniap, Espol, ESPE, Internet. Elaboracin: Centro de Investigaciones Econmicas (CIEC), Espol.

194

Economa

sus lineamientos a lo determinado por la Constitucin de 2008, por lo que se elabor el Plan Nacional
para el Buen Vivir 2009-2013: Construyendo un Estado Plurinacional e Intercultural.

En el Plan Nacional de Desarrollo 2007 a 2010, se

anota la importancia de la ciencia, la tecnologa y
la cultura locales para enfrentar uno de los desafos
para el desarrollo humano en Ecuador:

Entre los datos de ciencia y tecnologa hechos pblicos, se destaca una intervencin del secretario nacional de Ciencia y Tecnologa en enero de 2010:

Construir las bases de un proyecto nacional

de desarrollo: sin la generacin de un pensamiento crtico de carcter nacional, apoyado
en el desarrollo de la ciencia, la tecnologa y la
cultura locales, ser imposible proyectar hacia
futuro un modo de desarrollo que brinde respuestas efectivas a los problemas internos del
pas (Senplades, 2007-2010: 34).

() en aos anteriores se evidencia una ejecucin muy irregular. La inversin en ciencia

y tecnologa pas de 1898.627,66 en 2006 a
1933.301,23 en 2009. Durante los tres ltimos
aos, el Gobierno nacional ha invertido un promedio de 16520.872,66 de dlares anuales en
proyectos de investigacin + desarrollo + innovacin (I + D + i) y fortalecimiento del talento
humano, mientras que en los 13 aos anteriores (1994-2006) solo se logr una inversin
promedio de 2233.694,97 de dlares anuales.

Nueva Constitucin y nuevo plan de desarrollo:

nuevos tiempos para ciencia, tecnologa
y saberes ancestrales?
La Constitucin vigente en Ecuador, en primera instancia, en su ttulo II: Derechos, captulo segundo:
Derechos del Buen Vivir, seccin cuarta: Cultura
y Ciencia, artculo 25, incorpora la ciencia en trminos de derechos y beneficios de las personas, y
como parte de un sistema cultural que las vincula
con los saberes ancestrales.
Luego, en su ttulo VII: Rgimen del Buen Vivir, captulo primero: Inclusin y equidad, seccin octava: Ciencia, tecnologa, innovacin y saberes
ancestrales, artculos 385 a 388, se ampla la visin
para vincular ciencia, tecnologa e innovacin con
saberes ancestrales en un solo sistema nacional,
cuyas finalidades deben realizarse en el contexto
del respeto ambiental, cultural y poltico, con claras
responsabilidades estatales en su conformacin, financiamiento y funcionamiento.
Se puede anotar, a la luz de la normativa constitucional citada, que los actores polticos que elaboraron la Constitucin concibieron a la ciudadana
como beneficiaria de los resultados de una ciencia
y tecnologa modernas, y de unos saberes ancestrales cuya produccin y distribucin se encarga a
un sistema institucionalizado en el Estado. Todo esto
orientado a la consecucin del buen vivir.

En la concepcin del plan, la importancia de la

ciencia y la tecnologa se destaca en el segundo de
los 12 objetivos: mejorar las capacidades y potencialidades de la ciudadana, por lo que se establece
una poltica y estrategias para promoverlas, fortaleciendo el sistema nacional. Especficamente:
Poltica 2.5. Promover la investigacin cientfica y la innovacin tecnolgica para propiciar
procesos sostenibles de desarrollo (Senplades,
2007-2010: 120).

De esta manera, tanto en la Constitucin como en el

Plan Nacional de Desarrollo, la ciencia, la tecnologa
y la innovacin forman parte de un sistema institucional de carcter cultural amplio, cuyos principales
componentes: modernos y ancestrales, deben ser
igualmente promovidos por el Estado. Ni la sociedad
civil ni el Estado en Ecuador poseen tradiciones culturales o polticas que permitan asegurar el logro de
lo propuesto en este campo. As, la tarea histrica
planteada es un reto para todos los actores sociales
y polticos, tanto en el mbito acadmico como en el
de la produccin y la sociedad en general.
Concretamente, ms all de las iniciativas aisladas
desde diferentes centros de investigacin y universidades, en la actualidad predomina la tradicin societal y estatal en estos temas, por lo que no hay an
manera de analizar, por ejemplo, si el dilogo de saberes modernos y ancestrales se est realizando, y si
eso afecta o no a la labor cientfica y tecnolgica modernas que realizan los actores del sistema.

Una mirada sobre algunos indicadores

La tradicin en el manejo de indicadores permite
hacer un anlisis de lo que hasta hace muy poco era
el sistema nacional de ciencia y tecnologa en el pas.

195

Economa

Para ello contamos con la informacin difundida

por la Senacyt (2009): Indicadores de actividades
cientficas y tecnolgicas. Ecuador, 2009.
El anlisis se concentrar en los recursos econmicos
y humanos utilizados en el sistema, as como en los
productos obtenidos con el uso de esos recursos. Se
incluirn tambin algunas comparaciones entre indicadores nacionales e internacionales.
Inversin de recursos econmicos
en ciencia y tecnologa
Los indicadores de recursos econmicos destinados
por el pas a la ciencia y la tecnologa ponen en evidencia la real prioridad que el Estado y la sociedad
ecuatoriana le asignan a estos temas.
Considerando la inversin total en ciencia y tecnologa como porcentaje del PIB, la tabla 1 muestra
que entre los aos 2003 y 2007 sus valores van del
0,07 al 0,23%, con un punto de quiebre entre 2005
y 2006, momento en el que creci desde el 0,06% al
0,20%. Aunque es innegable el crecimiento anotado,
los niveles de inversin alcanzados son insuficientes

Pese a la evidente desigualdad entre ellos, de manera general se estima como muy baja la asignacin
de recursos nacionales para actividades cientficas y tecnolgicas en los pases latinoamericanos.
Ecuador no es la excepcin en este campo, sin embargo, es necesario subrayar su esfuerzo por incrementar esas asignaciones a partir del ao 2006.
Por otra parte, este mismo informe indica, a nivel nacional, la inversin por sector de financiamiento: Gobierno, empresas, educacin superior, organismos sin
fines de lucro, extranjeros y otros. Durante el perodo,
el Gobierno es el mayor financiador de las actividades
cientficas y tecnolgicas en el pas; su participacin
concentra alrededor del 70%. Este resultado verifica la
reducida contribucin del sector empresarial privado
y de las instituciones de educacin superior al financiamiento de la investigacin.
Recursos humanos en ciencia y tecnologa
Los indicadores de recursos humanos destinados
por el pas a la ciencia y la tecnologa permiten conocer el capital humano con que cuenta el pas en
este campo. Los datos acerca del total de personas

Tabla 1: Inversin total en ciencia y tecnologa

Indicador

2003

2004

2005

2006

2007

Gasto I+D+I, en porcentaje con relacin al PIB

0,07%

0,07%

0,06%

0,20%

0,23%

Gasto I+D+I, por habitante

$ 1,46

$ 1,40

$ 1,41

$ 6,33

$ 7,38

Fuente: Secretara Nacional de Ciencia y Tecnologa (Senacyt).

Elaboracin: Centro de Investigaciones Econmicas (CIEC) Espol.

y estn entre los ms bajos de Amrica Latina. En

cuanto a la inversin total en ciencia y tecnologa
por habitante, en el mismo perodo pasa de $ 1,46 en
2003 a $ 7,38 en 2007.
4

Comparando cifras del Ecuador y otros pases para

el ao 2007 (Senacyt, 2009), se pone de manifiesto
que en ese perodo solo Colombia present cifras
inferiores, mientras que Uruguay y Argentina las duplican; Brasil y Espaa las quintuplican y Estados
Unidos invierte una proporcin 11 veces superior
de su PIB en actividades de ciencia y tecnologa.
A fin de comparar cifras, cabe sealar que el promedio de gasto en I+D con
relacin al PIB de Amrica Latina y el Caribe era del 0,67% para el ao 2007.

196

involucradas en las diversas labores cientficas y tecnolgicas revelan un incremento relativo en el perodo 2003-2007.
La tabla N 2 muestra el total de personal involucrado en actividades de ciencia y tecnologa, con
relacin al total de la poblacin econmicamente
activa del pas; se calculan personas fsicas por cada
mil. Se incrementa desde 0,15 en 2003 hasta 0,32 en
2007, y calculado como equivalencia a jornada completa, pas de 0,11 a 0,21 en el mismo perodo.
La diferencia de valores evidencia la relativamente
elevada proporcin de personal involucrado en actividades cientficas y tecnolgicas que labora en

Economa

jornadas de tiempo parcial o por temporadas. Esta

precariedad en la dedicacin laboral del personal
desfavorece la continuidad y la acumulacin progresiva de resultados de los proyectos, programas y
procesos cientficos y tecnolgicos. Igualmente, se
observa que el nivel de formacin acadmica y profesional alcanzado por el personal de investigadores
en el pas ha variado poco en el perodo 2003 a 2007.

Productos de la ciencia y la tecnologa

Los datos acerca del total de personas involucradas

en las diversas labores cientficas y tecnolgicas revelan un incremento general del 37,7%, pasando de
2.628 personas en el ao 2003 a 3.619 en el ao 2007,
aunque con una trayectoria descendente hasta 2005
y un quiebre hacia arriba en 2006.

En lo referente a patentes solicitadas, los datos de

la tabla N 3 indican que en Ecuador la cantidad de
solicitudes por parte de residentes nacionales o extranjeros se increment en el perodo 2003 a 2007,
pasando de 422 a 761. Lo relacionado con el nmero
de patentes otorgadas no ha seguido la misma tendencia; por el contrario, ha descendido levemente.

Las solicitudes y concesiones de patentes, as como

las publicaciones en distintos medios, permiten
apreciar niveles de desempeo en cuanto a resultados de la investigacin cientfica y tecnolgica
tanto de posibles aplicaciones empresariales como
de carcter acadmico.

En este crecimiento general para el perodo, es notable la desigualdad entre los distintos componentes
del personal. As, es el nmero de investigadores el
que ms se incrementa, pasando gradualmente de
845 personas en 2003 hasta 870 personas en 2005, con
un quiebre para 2006 en que alcanza 1.555 personas,
llegando a 1.615 en 2007. Esto representa un incremento del 91,1% entre el inicio y el final del perodo.

Los datos de publicaciones cientficas y tecnolgicas

se extraen de diferentes registros. Cada uno de ellos
se especializa en distintas disciplinas cientficas y tecnolgicas. Aunque en la mayora se aprecia una tendencia creciente, esto vara de una disciplina a otra.

A manera de conclusin
En Ecuador el discurso de la ciencia y la tecnologa
modernas cre un aparente consenso entre las lites
nacionales e internacionales. Los Gobiernos, por
su parte, tambin han puesto su cuota de retrica a
favor de estas y de la necesidad de impulsarlas para
obtener el desarrollo nacional.

El personal tcnico, de apoyo y de servicios, por su

parte, se incrementa en menores proporciones en el
perodo. Pasan de 331, 710 y 706, respectivamente,
en el ao 2003, a 471, 767 y 752 en el ao 2007, luego
de sufrir cadas severas entre los aos 2004 a 2006.
De manera general, se debe destacar que en lo relacionado con el crecimiento del personal se estara
avanzando en una direccin correcta al fortalecer en
mayor medida al personal investigador, que es aquel
que se encarga de la labor esencial del proceso de
desarrollo cientfico y tecnolgico.

Ese consenso trajo consecuencias prcticas, de manera que en las ltimas dcadas, los actores del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa e Innovacin
(SNCT) han invertido esfuerzos con algunos frutos.

Tabla 2: Personal en ciencia y tecnologa

Indicadores*

2003

2004

2005

2006

2007

Personas fsicas

0,15

0,16

0,17

0,36

0,32

Equivalencia jornada completa

0,11

0,13

0,14

0,23

0,21

Por nivel de educacin

2003

2004

2005

2006

2007

Doctorado

10,4%

8,7%

7,9%

6,9%

7,2%

Maestra

24,6%

29,1%

31,5%

33,6%

33,9%

Licenciatura o equivalente

65,0%

62,2%

60,5%

59,4%

58,8%

Total

100%

100%

100%

100%

100%

* Por cada mil personas en la poblacin econmicamente activa (PEA).

Fuente: Secretara Nacional de Ciencia y Tecnologa (Senacyt).
Elaboracin: Centro de Investigaciones Econmicas (CIEC) Espol.

197

Economa

Tabla 3: Solicitud de patentes, patentes otorgadas y publicacin en revistas cientficas

Indicador

2003

2004

2005

2006

2007

Solicitud de patentes

422

485

591

756

761

Patentes otorgadas

40

45

41

40

37

Publicaciones SCI-Search

176

173

234

226

228

Publicaciones Pascal

113

87

96

82

88

Publicaciones Inspec

20

29

31

Publicaciones Compendex

14

21

23

26

Publicaciones Chemical ABS.

35

25

22

18

20

Publicaciones Biosis

50

50

74

62

65

Publicaciones Medline

47

36

42

36

38

Publicaciones Cab Internat.

53

60

34

56

61

Fuente: Secretara Nacional de Ciencia y Tecnologa (Senacyt).

Elaboracin: Centro de Investigaciones Econmicas (CIEC) Espol.

Aunque esos esfuerzos se han realizado en un contexto de escasa o nula implementacin de la legislacin relativa a planes y programas, el bajo impacto
de polticas institucionales de CyT e innovacin en
los sectores productivos, la insuficiencia o falta de
asignacin de recursos o su tarda efectivacin, y las
caractersticas poco dinmicas del SNCT por la desarticulacin de los dbiles organismos que lo constituyen, no debe ser motivo para desconocer que
hoy el pas dispone de infraestructura, personal de
investigadores, institucionalidad, proyectos importantes y otros recursos que antes no tena.

kawsay, alterar en el pas las concepciones y prcticas en las actividades cientficas, tecnolgicas y de
saberes, tanto modernos como ancestrales.

Siendo evidentes las debilidades de la sociedad y del

Estado en el campo de la ciencia, la tecnologa y la
innovacin, lo cierto es que, si bien es poco lo positivo que se ha logrado, eso no lo hace menos valioso para el pas. No debe, por tanto, perderse por
ningn motivo.

Bibliografa

En este contexto es relevante considerar como dato

importante, el discurso de la Conaie con los saberes
ancestrales y la plurinacionalidad e interculturalidad como propuestas bsicas de las comunidades,
pueblos y nacionalidades indgenas para reconstruir
la nacin y el Estado ecuatorianos sobre una nueva
base de unidad en la diversidad.
El impacto de este nuevo discurso se ha hecho evidente en la Constitucin actual, y su disposicin de
establecer un Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa y Saberes Ancestrales que, de llevarse a la prctica junto con la bsqueda del buen vivir, sumak

198

Al menos en parte esto se empieza a poner de manifiesto en el incremento de asignaciones presupuestarias desde 2007, lo que, por s mismo, no es
condicin suficiente, pero s, desde luego, necesaria
para que ciencias, tecnologas y saberes modernos
y ancestrales de los ecuatorianos dejen de caminar
por el desierto y se cultiven y florezcan en el jardn
de la participacin ciudadana y comunitaria.

Asamblea Constituyente (2008). Constitucin de la Repblica del

Ecuador.
Bunge, Mario (1980). Epistemologa. Ciencia de la ciencia.
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Carpio, A. (ed.), (2005). Poltica Nacional de Ciencia, Tecnologa e
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Senacyt-Fundacyt (2002). Por la ruta de la ciencia. Programa de
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Economa

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Senplades. Plan Nacional Desarrollo Humano 2007 a 2010.
Senplades. Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 a 2013. Construyendo un Estado Plurinacional e Intercultural.

199

Loja, 1944. Marcha en apoyo a Jos Mara Velasco Ibarra

3. Poltica

Poltica

Evolucin poltica,
participacin y nuevo diseo institucional
Ramiro Viteri G.
Profesor investigador y procurador de la FLACSO Sede Ecuador

Analizar y entender el comportamiento poltico del

Ecuador de los ltimos cincuenta aos constituye
una tarea compleja, como se deduce de lo expuesto
en los artculos, Poltica y movimientos sociales en
Ecuador de entre dos siglos de Jorge Len, Participacin, desconfianza poltica y transformacin
estatal La innovacin participativa en la Constitucin ecuatoriana 2008 de Franklin Ramrez,
Transicin hacia el centralismo burocrtico de
Guillaume Fontaine y Jos Luis Fuentes, e Instituciones polticas y consolidacin democrtica en
Ecuador de Marco Crdova.
Estas ltimas dcadas de actividad poltica han estado marcadas por cambios en el diseo institucional del Estado, y se inscriben en la constante de
lo que ha constituido la vida poltica del pas en su
perodo republicano: inestabilidad, cambios e innovaciones constitucionales como medio para resolver
los problemas, enfrentamientos de grupos de poder,
nfasis diferentes en las agendas de polticas pblicas. Estos aos han venido acompaados de matices que se destacan en los anlisis incluidos en este
informe, en los que se muestra la singularidad frente
a otros perodos histrico polticos republicanos.
El inicio de la era petrolera representa una manifestacin ms de la presencia de grupos de poder en
el manejo de la poltica y la economa, esta vez con
fuerte articulacin con los intereses de las transnacionales petroleras interesadas en cooptar, con sus
pares nacionales, el control de la produccin y renta

petroleras. Una vez establecidas las reglas del juego

de la nueva institucionalidad a regir en el pas desde
los aos setenta y diseados los contratos petroleros,
la dcada termina en la bsqueda de un modelo y
perodo democrtico que consolide y legitime lo actuado en dictadura.
La renta petrolera jug un papel clave en el redimensionamiento de la economa ecuatoriana, la
creciente urbanizacin, la aparicin de una clase
media ascendente y consumista, la consolidacin
y enriquecimiento an mayor de una clase acomodada, y, fundamentalmente, en cierta redistribucin
de pesos y contrapesos de grupos de poder y su influencia en el manejo poltico del pas.
El resultado fue una modernizacin desigual del
pas, el impulso de una institucionalizacin poltica y administrativa con resultados asimtricos, con
beneficio para ciertos grupos poblacionales y alrededor de grandes urbes como Quito y Guayaquil registrando, como regla general, pobres rendimientos
frente a los recursos invertidos.
La Constitucin de 1978 refleja el nfasis que daban
los actores polticos del momento a un diseo que
fortaleca el rgimen de partidos, como prerrequisito para la estabilidad democrtica y la real institucionalizacin del pas. Esto qued en postulados.
Los resultados fueron la presencia dominante de
partidos que se presentaron en la disputa poltica
siempre relacionados con espacios de grupos de
poder hegemnicos de Costa y Sierra.

203

Poltica

En efecto, partidos y agrupaciones polticas como

Social Cristiano, Democracia Popular, Concentracin de Fuerzas Populares, Izquierda Democrtica,
Partido Roldosista Ecuatoriano y opciones polticas
provenientes de los mismos, como el Partido Unidad
Republicana, y movimientos polticos, como Pachakutik, Sociedad Patritica, lograron llegar directa
o indirectamente a la Presidencia, aunque sin mayoras absolutas en materia de representacin parlamentaria, lo que signific un permanente esquema
de negociacin de agendas y repartos en medio de
perodos casi alternados de enfrentamientos y colaboracin Ejecutivo-Legislativo. En este proceso,
pocos logros en materia de reformas sustantivas se
pudieron llevar a cabo.
Persever un modelo desarrollista, con orientaciones que privilegiaron la apertura hacia el exterior,
basada en completar el financiamiento de la agenda
del desarrollo con capital forneo, relajando las exigencias de control legal para habilitar el juego de la
economa de mercado, lo que oblig a privilegiar
la satisfaccin de los requerimientos de financiamiento externo y su condicionalidad, relegando a un
segundo plano las inversiones en sectores sociales.
En este contexto, se formularon polticas pblicas
desiguales y poco uniformes pero con un hilo conductor de manejo econmico que buscaba estabilidad en medio de un contexto de incertidumbres
polticas. La flexibilidad normativa desemboc en
abusos de prcticas de mercado que terminaron en
la crisis bancaria de 1999, con graves repercusiones
sociales, financieras y polticas, as como en la implantacin de la dolarizacin en enero de 2000.
Las reformas polticas propuestas y discutidas hasta
1998 se relacionaron con temas como la duracin de
los perodos presidenciales y de diputados, la participacin de independientes en poltica, la base poltica territorial para la eleccin de diputados. En lo
econmico, se propusieron leyes para asegurar los
equilibrios monetario y fiscal, el control del manejo
de la deuda, la apertura del sector externo y el consecuente interrelacionamiento con mercados financieros y productivos internacionales.
En realidad, se podra considerar que el modelo de
desarrollo econmico camin desde 1979 sin debates
excesivos sobre su sentido de direccin. El modelo se
afect ms por acontecimientos inesperados, como

204

los dos conflictos armados con Per, fenmenos naturales que amenazaron las finanzas pblicas, como
el sismo de 1987 que da el Oleoducto Transecuatoriano y afect la exportacin petrolera, y el desastre
por la inundacin de La Josefina.
En la crisis bancaria de fines de los noventa se juntaron una legislacin aperturista de pocos controles
sobre ciertos espacios del mercado financiero, conductas de abusos de grupos de poder, crisis internacional de los precios del petrleo, fenmenos
naturales y una burocracia comprometida con el
dictamen de intereses creados.
El debate alrededor de lo poltico se desarroll a
pesar de las desigualdades y asimetras, en una dinmica de incorporacin de nuevos actores. Los cambios de avanzada que en los setenta y parte de los
ochenta fueron liderados por organizaciones gremiales y sindicales, fueron protagonizados luego
por nuevos partcipes, como el movimiento indgena, cuya incursin gener una modificacin en el
debate y propuesta de polticas pblicas en el pas.
Su presencia, con la de nuevos espacios de organizacin ciudadana, interesados en cambiar ciertos
paradigmas de una democracia excluyente y poco
preocupada de los temas de sociales y de equidad,
desemboc en la aprobacin de una nueva Constitucin en 1998.
La Constitucin de 1998 marca un hito desde el retorno ltimo a la democracia en 1979, en querer
modernizar el pas. Se introduce la constitucionalizacin de los derechos personales, ejercidos a
travs de recursos de amparo, se consolida el concepto de descentralizacin fiscal hacia municipios
y organismos seccionales, se establecen los principios de la oralidad en la administracin de justicia
y se disean esquemas ms estrictos para el control de la corrupcin, entre los elementos que ms
merecen destacarse.
No obstante, el doble discurso con que los Gobiernos de turno, la llamada partidocracia y los
movimientos polticos actuaron a partir de la aprobacin de la Constitucin de 1998, inmovilizaron las
reformas necesarias para obtener la plena vigencia
de la nueva Carta Poltica, como ya haba ocurrido
antes, a travs de los bloqueos Ejecutivo-Legislativo.
A partir de 2008, se plantea de nuevo la ilusin de
que con una nueva Constitucin se abrir el camino

Poltica

que permita al pas y su sociedad alcanzar soluciones a problemas histricos de arrastre.

Basada en lo que se conoce como neoconstitucionalismo, la nueva Carta Poltica aprobada en octubre
de 2008 incorpora cambios profundos que apuntan a
reforzar ms la constitucionalizacin del ejercicio de
los derechos personales y ciudadanos a travs de las
garantas jurisdiccionales, contemplando una serie
de mecanismos y recursos; y se plantea la redefinicin del diseo institucional con la incorporacin de
un quinto poder, el de la participacin ciudadana.
Estos nuevos conceptos buscan que el ejercicio de
los derechos no se quede inmovilizado en una normativa espesa y contradictoria, y se respeten en
forma efectiva y directa los derechos ciudadanos.
Paralelamente se busca privilegiar mecanismos de
participacin ciudadana que aseguren el control social del manejo de la cosa pblica, la prevencin de
la corrupcin y generar, en definitiva, una democracia no solo participativa sino deliberativa.
La Constitucin de 2008, a travs del diseo institucional incorporado en ella, se orienta a vigorizar
el rol del Estado en la discusin y ejecucin de las
polticas pblicas, para transformarla en los ejes de
la planificacin. Concebidas as las cosas, la planificacin debe expresarse en la presupuestacin y
ejecucin presupuestaria a cargo del Estado, sus
instituciones, las empresas pblicas y el sector pblico en general. El proceso debe ser facilitado por
medio de la descentralizacin hacia los ahora denominados gobiernos autnomos descentralizados.
En lo econmico, de manera simultnea, se busca
redefinir los alcances de lo que significa la modernizacin, la descentralizacin y apostar por una nueva
matriz productiva que desincentive el uso creciente
de recursos no renovables, generando polticas pblicas orientadas hacia los sectores pblico y privado
en esa direccin, en la amplia gama de responsabilidades en las que el Estado exhibe su condicin rectora: educacin, trabajo, seguridad social, inversin
social en educacin, salud y otros, inversin pblica
en infraestructura, planificacin y presupuestacin,
compras pblicas, etc.
Lo anterior, acompaado con una propuesta legislativa intensa de nuevos textos legales ya en vigencia,
como los Cdigos Orgnicos de Planificacin y Finanzas Pblicas; de Organizacin Territorial,

Autonoma y Descentralizacin, de la Produccin,

Comercio e Inversiones; de la Funcin Judicial; las
leyes Orgnicas del Sistema de Contratacin Pblica; de Servicio Pblico; de Empresas Pblicas, de
Garantas Jurisdiccionales y Control Constitucional;
de Participacin Ciudadana y Control Social; de Educacin Superior; y otras leyes como la de Registro de
Datos Pblicos; de Deporte, Educacin Fsica y Recreacin, de Minera, entre otras, y unas ms en proceso de aprobacin, como la de Economa Popular
y Solidaria.
Podr la interrelacin entre la nueva Constitucin,
el nuevo diseo institucional, la rectora del Estado
en polticas pblicas y el nuevo cuerpo de leyes, lograr una democracia deliberativa, de proteccin de
derechos de las personas y del control social, de
cambio de la matriz productiva y de nfasis en una
planificacin y presupuesto que busque aminorar
la inequidad?
Hasta la presente, se avizoran ms propuestas
que resultados. Un modelo que descansa en esquemas ya identificados como creer que con una
nueva Constitucin, aunque en esta vez vaya aparejada de un conjunto de leyes, no parece ser suficiente para dinamizar los conceptos que se quieren
impulsar. Las aspiraciones de la poblacin ecuatoriana, sin embargo, se fincan en resultados y no solo
en mecanismos; el ciudadano comn espera mejores oportunidades a travs de la educacin y el empleo, mejoramiento de estndares y calidad de vida,
mayor seguridad y mejor calidad de la democracia.

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206

Poltica

Poltica y movimientos sociales

en Ecuador de entre dos siglos
Jorge G. Len Trujillo
Investigador del CEDIME ,1 invitado por la FLACSO Sede Ecuador

Introduccin
La agitada vida poltica ecuatoriana se presta a simplificaciones no raramente a estereotipos, como
los juicios sobre los golpes de Estado que no permiten captar la existencia de un sistema de la poltica, ni los procesos que vive un pas en el cual la
poltica es articuladora de la convivencia de sociedades y pueblos diferentes, ni tampoco percibir
siempre las peculiaridades de una vida poltica particularmente pluralista y, a pesar de las dificultades
institucionales que tiene, sus tendencias democrticas son las predominantes, sin que necesariamente
estas correspondan a los tipos ideales de sistemas
democrticos de otras sociedades.
1

Ecuador es una sociedad que podramos calificar,

primero, como poltica. En efecto, ms que en otras
sociedades, su evolucin corriente, inclusive los
actos ms comunes, frecuentemente, involucran a
la vida poltica y se vuelven objeto de debates pblicos. No es por azar que la prensa, sobre todo antes
de Correa, haya sido una fuente de debates cuotidianos, numerosos e interminables, en la televisin y radio en particular. Las discusiones en la radio
cada da son singulares; siendo un pas con un nmero excepcional de emisoras, al menos un par de
ellas alimentan el debate poltico. Si bien no necesariamente involucra a toda la poblacin, revela la importancia del juego poltico o si se quiere de la vida
poltica cuotidiana.
2

Centro de Estudios sobre Desarrollo y Movimientos Sociales del Ecuador

Diversos indicios revelan, para 2010, que el sistema que Rafael Correa promueve tiende a restringir esta preeminencia de la escena poltica y del debate.

Por este sistema, se vive intensamente las repercusiones de los cambios socioeconmicos en la vida
poltica y viceversa. El menor diferendo social o decisin sobre la vida econmica puede requerir la
intervencin poltica, la cual, dependiendo del contexto, puede implicar acuerdos o largas crisis debido
a las dificultades de lograr un consenso en el sistema
poltico regionalizado que caracteriza al Ecuador.
As, en este texto trataremos de comprender la vida
poltica ecuatoriana a partir del sistema que la sociedad ha logrado construir en el transcurso de casi
dos siglos de vida poltica republicana y que es la peculiaridad del Ecuador: su sistema poltico regionalizado. En segundo lugar, trataremos de situar lo que
para la mayor parte de anlisis sobre Ecuador es su
punto de distincin: la inestabilidad gubernamental,
que se acompaa de la inestabilidad de decisiones
polticas y partidos o, si se quiere, de los principales
actores de la poltica. Estos dos hilos conductores,
por lo mismo, sern tratados en la primera parte de
este anlisis, que aborda aspectos generales de la
vida poltica ecuatoriana.
Otra caracterstica ha sido la existencia e importancia
adquirida por las organizaciones sociales y, frecuentemente, por los movimientos sociales que ellas han
contribuido a formar. En el perodo que aqu estudiamos, estas organizaciones y movimientos sociales han sido actores con mucha incidencia en la
escena pblica, aquella en la que se hace la poltica.
El anlisis de estos actores ser el tema de la segunda
parte del presente trabajo.

Promueve, en cambio, un nexo directo entre el poder y las personas, sin la mediacin de programas partidarios, ideologas ni partidos.

207

Poltica

En los sesenta aos de evolucin, entre 1950 y 2010,

estos fenmenos propios de la vida poltica del
Ecuador han conocido, a la vez, consolidacin y
cambios significativos, a un punto que bien pueden
implicar inclusive pasos a otras caractersticas o, si
se quiere, a otra poca.

1. La vida poltica del Ecuador

Un ciclo poltico

Un sistema de la poltica

Visto en retrospectiva, Ecuador poltico desde los

cincuenta del siglo XX hasta 2010, parece haber vivido dos ciclos polticos en los que entraron en crisis
sus actores, provocando una renovacin de la escena poltica, con la emergencia de nuevas organizaciones polticas, y nuevos temas y perspectivas
con que se los abordaba. Ello aconteci entre los
cincuenta-sesenta y a fines de la primera dcada del
siglo XXI.
En la vida poltica entran en juego actores definidos,
en particular los partidos; las ideas que promueven,
las cuales indican las orientaciones o metas e intereses de sus acciones; su nexo con la poblacin, y
los contextos en los que actan en su mutua competencia para lograr el poder o ejercerlo. En el ciclo poltico, estos aspectos tienden a modificarse por los
cambios que viven, pero tambin porque las interrelaciones entre ellos se transforman. Estos cambios
podremos percibirlos en los temas que trataremos
luego de presentar una visin rpida de cul puede
ser el sistema poltico, es decir, el modo como en
Ecuador se realiza la poltica, y a travs de ella cmo
se abordan los conflictos, las diferencias de intereses
o situaciones, lo cual puede dar lugar a diversas
prcticas tales como las de colaboracin o al contrario, segn los contextos.
Hay anlisis que consideran que la inestabilidad y
la disputa polarizante de los actores polticos es el
elemento predominante de la vida poltica ecuatoriana, lo cual se atribuye a ciertos valores o caractersticas culturales, aspecto que ha puesto de relieve
Osvaldo Hurtado, o a deficiencias o contradicciones
en el diseo institucional, como lo hacen varios
otros analistas. Los elementos culturales y los diseos institucionales tienen su importancia en los
3

Bustamante (1996, 1997), O. Hurtado (2006, 2007), F. Burbano de Lara (1998a),

S. Pachano (1996, 1998, 2000, 2004, 2007), De la Torre (1996, 2004), Meja (1996,
2002), Snchez (1999), Echeverra (1977, 1997), Verdesoto (1988,1996) y una
crtica al respecto de F. Ramrez Gallegos (1999).

208

comportamientos de las personas en la vida poltica, sin embargo, en nuestro anlisis no son los decisivos para explicar la vida poltica, o al menos no
en Ecuador. Trataremos precisamente de indicar
que ciertos aspectos sociales y su interrelacin con
la vida poltica nos ofrecen ms elementos de comprensin y dinmicas sociopolticas muy particulares del Ecuador.

El sistema poltico ecuatoriano es identificado de diversos modos y, por lo general, se pone de relieve sus
prcticas que, por ciclos, llaman la atencin, como
el clientelismo, la disputa polarizada entre ejecutivo y legislativo, lo cual por momentos lleva a un
bloqueo mutuo y a la inestabilidad; la tendencia
al predominio de lderes y no de las organizaciones
polticas, el pluripartidismo extremo y el sistema bipolarizado entre Quito y Guayaquil, entre otros aspectos. De todos ellos, nosotros privilegiamos aqu
el sistema regionalizado del poder, ya que define un
sistema poltico singular y es la marca del Ecuador,
en comparacin con los pases de la regin.
El sistema poltico debe solucionar o hacer frente
a conflictos sociales o de intereses de todo tipo, incluido el buscar solucin a las necesidades colectivas. Su dinmica depende de las relaciones entre
la sociedad y el poder poltico, entre los grupos,
sectores o clases que se forman en la sociedad y el
poder poltico. Esas relaciones que se modifican cclicamente, van definiendo las reglas del juego en la
vida pblica y las instituciones que precisamente las
orientan o circunscriben.
4

El sistema poltico frecuentemente se presta a muchas tergiversaciones. Para

muchos se refiere al conjunto de instituciones o normas de cmo en un Estado
se eligen o nombran representantes y gobernantes o autoridades y sus procedimientos para el ejercicio de sus funciones. Estos aspectos difcilmente se
pueden ignorar en la vida poltica y el sistema que esta forma con el tiempo. En
nuestro criterio, sin embargo, priorizamos las prcticas y mecanismos sociales
por los cuales se construyen las decisiones pblicas y se realiza el reparto del
poder en los hechos. Estas prcticas o funcionamiento terminan por moldear
las instituciones, cuanto ms que indican el modo cmo en una sociedad se
enfrenta el conflicto, las divergencias o se construyen los acuerdos. Conviene
as identificar cules son las caractersticas principales de estos mecanismos
que permiten comprender por qu se llega a tal tipo de decisiones y al reparto del poder. En una segunda instancia de anlisis es indispensable captar los
aspectos relativos al modo cmo se ejerce la vida poltica en la relacin entre
representantes y representados, a nivel institucional formal o no. En este sentido, sistema poltico no es un rgimen poltico, este hace referencia ms bien al
tipo de Gobierno de un Estado democracia, dictadura [Para un criterio
diferente en Ecuador, ver Ramrez, Franklin (1999) y Andrade, Pablo, (2009)].

Poltica

Un sistema poltico regionalizado

Ecuador ha construido un sistema en que el poder
est regionalizado; desde luego que el sistema de
poder no se reduce a ello, pero es una de sus caractersticas mayores. Por el sistema regionalizado no
nos referimos a que existan regiones, ya que estas
existen en todas partes, ni al regionalismo por el cual
la gente de una regin busca ventajas para s y tiende
a ignorar a las dems, sino al hecho de que el poder
se reparte por regiones, su funcionamiento mismo
est definido por la relacin entre ellas sin que implique una consciencia sobre los componentes de
este sistema.
5

Por este sistema de poder regionalizado, los elementos claves del poder, como las decisiones, los
recursos (materiales o no), el personal poltico y el
control, se reparten segn el estado de las relaciones
entre las regiones, en este caso entre la Sierra y la
Costa, encabezados por sus dos polos, Quito y Guayaquil. El sistema regionalizado comprende as una
lgica o dinmica poltica cuyo funcionamiento, establecido y reconocido por los actores polticos y
el comn de miembros de las colectividades ecuatorianas, ha llevado a procesos de equilibrios regionales a todo nivel de la vida pblica y que, por
ciclos, vive crisis de redefinicin cuando las partes
pugnan por ms ventajas para s o por desconocer
al otro. La competencia interregional alterna con negociaciones, incluida la protesta y el chantaje de por
medio, y acuerdos a la postre. Como todo sistema,
no es una simple cuestin de voluntad de los actores pblicos predominantes en las dos regiones,
sino el resultado de un empate de fuerzas sociales,
culturales, econmicas, de historia diferente, articuladas por el sistema poltico en un mismo Estado.
De igual manera, como en todo sistema, no necesariamente se tiene conciencia de sus componentes,
pero en los hechos se consideran normales a las
6

5
Existen diversos estudios sobre los aspectos regionales en Ecuador, en particular: Drake (1984); Lefeber (1985); Maiguashca [Ed.] (1994); Murmis [Ed.]
(1986); Quintero y Silva (1991); Quintero [Ed.] (1991).

Hemos formalizado este concepto de sistema regionalizado en Len (2000,

2003, 2010). Algo de ello retomaremos aqu.

A pesar del reconocimiento de la importancia de los aspectos regionales en

la vida colectiva del Ecuador, no se los ha conceptualizado en su sistema poltico. Pachano (1986), sin embargo, se refiere a los movimientos regionales, que
incidiran en el mbito del poder con la modernizacin de los sesenta-setenta,
los cuales trajeron clases nacionales que cambiaban el poder en las regiones. Quintero y Silva, como es comn el sealarlo, tratan de clases dominantes
diferentes en Guayaquil y Quito, y las limitaciones consiguientes para la construccin de la nacin. En lo conceptual, el factor regional (variable interviniente, concepcin espacial y cultural, anclaje de modalidades socioeconmicas) no dara lugar a una cuestin regional sino a la disputa por la cuestin
nacional (Quintero y Silva, 1991).

expresiones de la competencia, negociacin o equilibrios que hacen al sistema. Por ejemplo, es normal
que en la competencia electoral las frmulas presidenciales estn compuestas con candidatos de diferente regin a la presidencia y vicepresidencia; es
pues una frmula birregional. La definicin de una
comisin parlamentaria, si bien debe incluir a diversas organizaciones polticas, resultar inapropiada o incompleta si no comprende a personas de
las dos regiones; en un ministerio, si el ministro o la
ministra es de una regin debe tener subsecretarios
de la otra regin; si el Gobierno reparte recursos a
una regin, no puede dejar de hacerlo a la otra regin, aunque no fuese sino de modo simblico. No
es un azar que no se haya construido un nuevo aeropuerto para Quito cuando lo necesitaba, ya que
se deba a la vez construir otro en Guayaquil sin que
fuese eso indispensable. Las compaas internacionales de aviacin deben aterrizar a la vez en Quito y
Guayaquil, del mismo modo que la televisin debe
tener programas en las dos regiones o un noticiero
que alterne las noticias y los periodistas de las dos
regiones; o las redes radiales o la prensa escrita que
deben incluir periodistas y noticias tambin de las
dos regiones. Estos simples hechos revelan que la
lgica regional es un hecho tanto al nivel de la vida
poltica como en la vida de la sociedad; adems, en
cada regin existe conciencia de las diferencias y de
que as debe ser.
8

Este sistema es fruto de una larga historia y ha terminado por construir ciertos equilibrios entre las
regiones. Si bien las diferencias socioeconmicas y
culturales entre la Sierra y la Costa se originan antes
de la Independencia y se refuerzan con esta, el sistema regionalizado se configura con ms precisin
en el mbito poltico con los liberales. Una de las regiones se impone a la otra con una guerra. Los ganadores imponen un cambio del poder y exigen
precisamente una reparticin ms equilibrada entre
los que aportaban a las arcas fiscales y los que tenan
el poder poltico. Las ideas de los primeros deban,
adems, ser aceptadas por la mayora. El Estado termina por incorporar dinmicas regionalizadas en
el juego poltico, legitimadas luego de una guerra,
pero que implica un empate de fuerzas (entradas fiscales vs. demografa y poder poltico, por ejemplo)
9

10

Las referencias del regionalismo en la poltica son una constante; ver en

particular con posiciones diferentes: Hurtado (1977) y Cueva (1988).

Pueden encontrarse ms detalles sobre los orgenes en Len (2003).

Al momento de la Independencia la Costa no representaba sino el 18% de la

poblacin; ahora el 54%.
10

209

Poltica

entre las dos regiones, lo cual lleva al mutuo reconocimiento. Esto no impide la competencia entre ellas;
al contrario, este sistema reconoce las polarizaciones
constantes, las cuales, en cambio, permitieron consolidar las diferencias regionales como polticas y partes
constitutivas del sistema poltico.
Por esta razn, Ecuador se ha habituado a dar una
respuesta al nivel institucional, a los actores de sus
polarizaciones; no es por lo mismo un azar que haya
estado a la vanguardia en el reconocimiento de derechos colectivos para los indgenas, previo procesos de
dilogo. Ecuador responde polticamente a las amenazas. En nuestra hiptesis, es una consecuencia
de las pautas de la negociacin ante el empate de
fuerzas. De suplemento, la amenaza de sus fronteras
o de perder su territorio y el permanente miedo ante
la poblacin indgena por parte de sus lites, han incidido en un mismo sentido. Ya no obedece a una mentalidad esclarecida de estas, sino a las caractersticas
institucionales y estructurales del pas debido a las situaciones mencionadas, de un Estado que abarca sociedades diferentes integradas por el juego poltico.
Esta situacin de difcil convivencia ha favorecido
la constitucin de un sistema de equilibrios, que en
sntesis seran: primero, el de sus espacios SierraCosta, con sus ejes Quito-Guayaquil, que inicialmente se equiparaban no demogrficamente sino a
nivel poltico. Segundo, esto tuvo sustentos sociales
por las diferencias de historia, estructuras de autoridad y culturas. Tercero, dos sectores sociales dominantes, con poderes y orientaciones diferentes, se
vieron obligados a coexistir en una dinmica de conflictos y equilibrios constantes. Cuarto, de esta situacin, el sistema poltico ecuatoriano ha adquirido
varias caractersticas; en particular, la negociacin,
los consensos, el reformismo y el pluripartidismo.
A pesar de las constantes discordancias y presiones,
hay una larga tradicin de negociacin y acuerdos.
Los aspectos significativos de convivencia colectiva
exigen el compromiso de las dos regiones. La negociacin es un requisito del sistema ante el empate
de fuerzas sociales y polticas de las dos regiones.
Cuando esto no se da, se viven intensas polarizaciones que ante la amenaza de fraccionamiento conducen otra vez a una negociacin, e inclusive a la
construccin de consensos.
As, esta situacin ratifica una lgica del equilibrio, que es un modo de repartir las ventajas y

210

desventajas del poder entre los dos sectores. El equilibrio se hizo ms complejo con el juego de las subregiones (Cuenca, Manab y Amazona).
En Ecuador, los conflictos han llevado a estatuir
ciertos espacios para demandar, exigir o dialogar
con el otro. Estas zonas de mediacin son el Estado
y el juego poltico. El Congreso y el Gobierno fueron
espacios de esta negociacin. A este sistema se incorporar con el tiempo la protesta o la denuncia
que tienen a sectores populares como actores. En
el medio siglo de historia que analizamos aqu, eso
ha llevado a confirmar a la negociacin y al acuerdo
como salida poltica.
Este sistema de empates y equilibrios de fuerzas que
busca evitar la confrontacin, que llevara al fraccionamiento de un pas ya amenazado en su interior y
exterior, ha llegado igualmente a aceptar reformas
sin que existan de por medio las presiones sociales,
propias de las contradicciones de una sociedad, sino
como respuestas institucionales o polticas a sus diferencias. La llegada de las clases medias ha contribuido a ello, a travs de las organizaciones y fuerzas
polticas de la izquierda, las cuales hicieron ms complejo al sistema de equilibrios y negociacin, con sus
nuevas exigencias y orientaciones ideolgicas. Sin
embargo, a pesar de que las organizaciones sindicales
y polticas de izquierda empezaron en Guayaquil, no
es ah en donde ms se desarrollarn sino en la Sierra.
A la postre, as, las diferencias regionales se confirman. Tambin el Congreso, entre fines de los veinte
hasta los setenta, cumplir el rol de inclinar la balanza
ante el empate de las dos fuerzas polticas predominantes en la Sierra y en la Costa. Por este medio, estos
sectores, en particular el Partido Socialista, siendo
minora, pudo proponer reformas sociales y jurdicas
a cambio de un apoyo parlamentario, inclusive antes
de que existieran reales presiones y demandas colectivas o sociales a favor de ellas.
De este modo, otra caracterstica del sistema poltico ecuatoriano es su marcado reformismo institucional; lo que vive Ecuador de entre dos siglos, con
dos nuevas constituciones de vanguardia, hace
parte de sus tradiciones, sin que necesariamente
esas reformas modifiquen sustantivamente las condiciones sociales.
Este sistema poltico, ya en s permisivo a fuerzas polticas y propuestas dismiles a las predominantes, se
vuelve ms complejo y pluralista con la emergencia

Poltica

de nuevos sectores o clases sociales, lo que ha incidido en el sistema de partidos, que se volvi uno de
los ms pluralistas del continente; la matriz pluralista y de aceptacin de minoras ya estuvo presente.
11

Luego de la negociacin, la construccin de consensos y el reformismo, el pluripartidismo es el

cuarto eje de la personalidad poltica ecuatoriana
resultante de los equilibrios y empates socioregionales. Este sistema incorpora, desde luego, al clientelismo y al corporativismo, los cuales, ms que ser
un sistema de control y ejercicio del poder, son dos
modalidades de organizacin social de intereses y
de elaboracin de propuestas (Len, 2004). Sin embargo, estas prcticas y el personalismo, al igual
que la adhesin y fidelidades, son diferentes de una
regin a la otra. En primer trmino, cada regin tiene
partidos predominantes; en la Sierra predominan
los partidos del centro a la izquierda, mientras que
en la Costa los del centro a la derecha y el populismo.
Adems, en cada regin hay partidos que tienen
mayor relacin con ciertas subregiones, sectores sociales o tendencias ideolgicas. En promedio han
participado, desde los aos sesenta hasta 2006, 15
partidos polticos en las campaas electorales y en
el Congreso Nacional; oficialmente existen, en promedio, 21. Los partidos mayoritarios tienen entre 20
y 25% del electorado o de diputados, de tal manera
que las alianzas y la negociacin son inevitables, lo
cual no se vuelve un dilema regional.
No es excepcional que se haya caracterizado
al Ecuador como una isla de paz en comparacin con sus vecinos, tambin sociedades de
extremas diferencias sociales por no haber
conocido expresas confrontaciones armadas
para resolver sus diferendos pblicos. Este
hecho no ha sido ajeno a los aspectos mencionados: la negociacin, el reformismo y el
pluripartidismo, los cuales valorizaban derechos, volvan concreta una de las ideas de
ciudadana, configuraban prcticas de participacin y alimentaban esa visin mesinica de la
11
Ver: Conaghan (1994), Pachano (1998, 2000, 2004, 2004b, 2005), Alcntara
y Freindenberg (2003), Meja (1996, 2002), Snchez (1999). Por razones de
espacio y para simplificar el argumento, como es propio a la formalizacin
conceptual, en este caso de un sistema poltico, no abordamos los debidos
matices y complejidades de la realidad. Sin embargo, existen puntos diversos,
que pueden encontrarse en las fuentes ya indicadas. Ms especficamente, sobre aspectos conexos, en el mbito poltico puede consultarse Garca (1991) y
Menndez (1991). Con relacin al rol de los militares en el reordenamiento y
cambio del sistema durante los setenta, ver Garca (1991). Sobre las tendencias
electorales por regiones, Menndez (1991), Pachano (1996). Igualmente, Len
(1993 y 1994) y Conaghan (1988 y 1994).

poltica, predominante en amplios sectores populares, segn la cual, de alguna manera, se

poda acceder al poder, pues en algn momento
uno de los 'suyos' o algn protector eventual
poda acceder a un cargo (Len, 2004).

Cuando en este sistema se llega al desequilibrio, es

decir, cuando una de las regiones predomina sobre
la otra, se produce la bsqueda de compensaciones.
Hasta hace poco, los militares jugaron el rol de reequilibrar las regiones, a travs de golpes de Estado o
por presin sobre el Gobierno.

Cambios del sistema regionalizado

En los cincuenta aos de vida poltica que analizamos, este sistema se consolid y a la vez entr en
crisis al final; precisamente las largas crisis polticas
que vivi Ecuador entre los dos siglos, se dieron en
forma superpuesta, parte de las cuales corresponden
a la prdida de los equilibrios y a las dificultades subsiguientes de encontrar una salida, debido a la competencia regional. Estos cambios del sistema fueron
unos de larga duracin y otros ms recientes a varios
niveles. Las polarizaciones, que antao sostuvieron
los equilibrios, se han modificado.
Las provincias dejaron de tener una vida socioeconmica prioritariamente centrada hacia su interior.
Con el crecimiento de los circuitos productivos de
los sesenta, y sobre todo con el perodo petrolero, las
provincias ampliaron sus actividades hacia el exterior y se multiplicaron los nexos interregionales. La
migracin interna ayud, adems, a que gente de
un lugar viva de las actividades en otro. As, un alto
porcentaje de los habitantes y los espacios internos
se han integrado y complementado mutuamente,
rompiendo los aislamientos (Len, 2003). An ms,
con la migracin interna cambian las pertenencias e
identidades. Los equilibrios polticos se modifican;
por ejemplo, ms serranos votan por partidos de la
otra regin y viceversa. De modo que los cambios
que promueve el Gobierno de Rafael Correa a este
respecto, con su organizacin Alianza PAIS a nivel
nacional, ya venan constituyndose en Ecuador: los
cambios demogrficos que drenan la poblacin serrana hacia la Costa, el incremento econmico de
Guayaquil en detrimento del resto, la voluntad poltica de su lite de reducir el peso de Quito, y de dotarle a Guayaquil de un proyecto hegemnico, ello
12

12
Fue notorio, por ejemplo, en la Asamblea Nacional de 1998, el hecho de
incrementar el nmero de diputados para reducir la influencia serrana de Pichincha, la provincia en que se sita Quito.

211

Poltica

paralelamente al incremento de empresas con capitales de las dos regiones o, en general, el incremento
de los circuitos mercantiles y financieros que integran a las dos regiones.
Estos son indicios suplementarios de la prdida del
equilibrio o del empate regional, as como de procesos que integran a las dos regiones.
El empate poltico se ha modificado a pesar de
que persiste como tendencia (). Ante la reconstitucin del sector dominante de Guayaquil, su contrapeso serrano no es exactamente
el mismo de antes, ni en lo econmico, ni en lo
social, ni en lo poltico, electoral o partidario. Si
bien persiste la oposicin del centro-izquierda,
es el sector popular organizado serrano el que,
junto con sectores de las clases medias serranas
particularmente afectadas por las reformas en
curso, se ha convertido en el principal opositor poltico de la lite econmica guayaquilea
(). Estos aspectos se volvieron acuciantes y reforzaron las crisis ecuatorianas con la reduccin
del Estado, cuando este era el principal eje articulador de la sociedad ecuatoriana, el agente
que orientaba las acciones y que haca de mediador para el funcionamiento de tantas actividades y sectores sociales. No es de sorprender,
en consecuencia, que, adems de un desconcierto generalizado, existi dificultad para redefinir acciones y propuestas en Ecuador de
mediados de los aos 2000. No se trata de cualquier Estado en cualquier sociedad. Los hechos
y fenmenos predominantes en la actualidad
demuestran que, en este caso, el Estado es indispensable para reorientar la economa y contrarrestar las desigualdades sociales. Esta fue,
justamente, su fuerza anterior (Len, 2004).

Podemos ver, en conclusin, que las acciones de

Correa lograr en una votacin nacional legitimidad para recuperar el Estado y definir un sistema de orden se basan en estos cambios que ya
venan realizndose y que favorecen una modificacin del sistema regionalizado y mayor integracin
nacional, cuya crisis demandaba de la recuperacin del Estado, no tanto por opciones ideolgicas
sino, primero, por su rol de articulacin de dos sociedades, y en particular en la Sierra, en que cumpla
un rol mayor de autoridad reconocida y de regulador
de sus relaciones sociales inmediatas, an ms que
en el resto del pas.

212

La llegada de las masas a la poltica

El perodo que tratamos ha sido substancial para reconfigurar la poltica ecuatoriana, ya que entre los
cuarenta y sesenta se vivi lo que Menndez llam la
conquista del voto, pero que bien lo complementaramos nosotros subrayando que fue la llegada de las
masas a la poltica. El trmino masas fue tradicionalmente usado en Europa para referirse a las mayoras populares. Por este proceso, la poltica hecha
por pocos pasa a ser la poltica que incluye a todos,
es decir a las mayoras, lo cual es en realidad una de
las grandes transformaciones de la vida poltica; define un antes y un despus.
13

Este es un largo proceso poltico que se inicia aos

antes del perodo aqu tratado, en particular con la
lucha por eliminar el fraude electoral que los liberales con Alfaro lo instauraron como medio para
mantenerse en el poder. Pero, de hecho, este lapso
liberal, seguido de un largo proceso de inestabilidad poltica, el ms largo de la historia ecuatoriana (1925-1948), es el proceso de transicin de una
poltica de lites muy reducidas en nmero, a una
poltica de las mayoras a travs del voto o como actores polticos institucionalizados y ya no solo como
masas de apoyo en movilizaciones, golpes de Estado
o revueltas armadas.
En todas partes, este acceso al voto para las mayoras ha sido un hito en la sociedad, que conllev no
solo grandes cambios en la vida poltica, sino que
se acompa, salvo excepcin, de conmociones sociales y polticas que marcaron un antes y un despus. En Ecuador, como acontece con muchos de
sus cambios, fue un largo proceso (esto para los
tiempos ecuatorianos; para los tiempos histricos, en
cambio, es ms bien corto), el cual, en principio, es
decir al menos en el discurso, lo inauguran los liberales pero lo raptan para s con el fraude. Los liberales de fines del XIX constituyen, en principio, una
idea de ciudadana amplia, universal, la cual, sin
embargo, como bien lo seala A. Guerrero, ante la
exclusin tnica dio lugar en el sector rural a la gestin de poblaciones no ciudadanas en un singular
sistema cuasiparalelo al oficial a nivel local, delegando a la hacienda el nexo con los pueblos mestizos locales (2000 y 2009).

13

Quintero (1980), Menndez (1989), Hurtado (1977).

Poltica

De hecho, no se estatuye de modo constante el voto

sino desde 1948 con Galo Plaza. Hay anlisis que
consideran que Velasco Ibarra (gana su primera
contienda electoral en 1934), por la vehemencia con
la que se opuso al fraude liberal, habra creado un
precedente a favor del voto en amplios sectores populares refundando la democracia. Sin embargo, la
agitada vida de este caudillo conservador, que no
escatim medios, legales e ilegales, para ser presidente o mantenerse en el poder, no dicen eso, sino
ya en un segundo momento, luego de Plaza. Es en
los cincuenta y con la Concentracin de Fuerzas
Populares (CFP), en la ciudad ya entonces ms poblada del pas, Guayaquil, cuando el ejercicio del
voto se concreta ms en el sector popular, y la campaa electoral se convierte en un proceso de politizacin y movilizacin del pueblo, sobre todo urbano
o de los ncleos urbanos. Velasco Ibarra, un caudillo de larga duracin (1933-72), inclua en su discurso a lo que l llam la chusma, el despectivo
calificativo de pueblo que, en la tan jerarquizada y
tnicamente diferenciada sociedad ecuatoriana, corresponda a los sectores ms pobres de la sociedad
de entonces, sin que en los hechos se llegara a los
indgenas y afrodescendientes. En su estrategia de
vencer al contendor liberal, Velasco ofreci muchas
ilusiones al pueblo de entonces, y su discurso, al
hacer interlocutor a este pueblo, tuvo ribetes de ser
incluyente, de los excluidos de entonces, aunque no
fuese sino a travs de sus exultaciones de campaa
electoral, sin que eso se haya traducido necesariamente en polticas concretas. Conviene precisar que
en la Sierra, conservadores e izquierdistas se haban
ya disputado lo que entonces compona el pueblo
organizado en el mundo urbano, simblicamente
conformado por las organizaciones y gremios artesanales o de servicios.
14

15

16

17

Es despus de una campaa fogosa en el Congreso llevada a cabo por Velasco,

y buscando el apoyo popular en las barras, que se destituye a Martnez Mera,
recin electo, con fraude segn Velasco. Gana las elecciones en 1934; once meses despus se proclama jefe supremo y disuelve el Congreso. En 1940 pierde
las elecciones ante Arroyo del Ro. Organiza entonces un frente para derrocar
al presidente electo, es apresado y expatriado. Una revuelta popular que integra
a la izquierda y conservadores le entrega el poder en junio de 1944 como jefe
supremo. El Congreso, rodeado por los militares y la muchedumbre, en agosto,
cuando la decisin era mayoritaria a favor de M. Elicio Flor, termina nombrando
a Velasco como presidente constitucional. Los mismos militares que lo apoyaron, lo destituyeron por abusos de poder y una dictadura ya impopular en 1947.
Se considera, en general, que cuando gana las elecciones por segunda vez en
1952, su estilo de Gobierno en algo habra cambiado (Salvador Lara).

14

Quintero (1980), Menndez (1989), Hurtado (1977).

15

De la Torre (2002), Quintero (1980), Andrade (2009).

16

Sobre el sindicalismo ecuatoriano: Ycaza (1985), Len (1993, 2000), Len

y Prez (1986, 1987), Prez Sinz (1985), Robalino (s.f.), Dvila (1995), Milk
(1977), Cedime (1983).
17

Pero esta simblica construccin discursiva y de

movilizacin electoral de este pueblo, por Velasco
y otros grupos polticos, como la izquierda, los sectores populistas y de centro, adquirir algo de su
constitucin pblica. A pesar de que haba mayoras entonces todava excluidas, la presencia de este
pueblo ya no ser completamente tangencial en el
juego poltico; su participacin entonces en las concentraciones o movilizaciones de campaas electorales las haca ya parte de la inclusin simblica en
el sistema poltico institucional.
El pueblo es una construccin discursiva o simblica,
antes o paralelamente o posterior a su constitucin
por los hechos sociales. Llama la atencin, en todo
caso, que en Ecuador, tanto en esta etapa y proceso no
haya habido un discurso integrador que se legitime en
el espacio pblico definiendo su sentido y marcando
la constitucin de un precedente. Algo similar ocurre
hasta el presente, con otros eventos y procesos de
magnitud, como las huelgas generales o las destituciones presidenciales, en que la movilizacin masiva
fue no solo el desencadenante sino el proceso decisivo de los hechos. Recientemente el discurso ciudadano ha servido de simple contraste con los partidos
sin que adquiera significado y valor pblico.
18

Sin embargo, este proceso de integracin al sistema de la poltica de los excluidos no llega a todas
las poblaciones y no se completar sino en los setenta-ochenta, cuando el sector rural es tambin
incorporado ntegramente a la competencia poltica con la activa participacin de su poblacin. Esto
aconteci gracias a las nuevas condiciones sociales
por las que el mundo rural estaba ya intercomunicado con el resto de la poblacin; a la efervescencia
de participacin poltica, posiblemente la ms importante del perodo que tratamos, para el regreso
al sistema constitucional democrtico, con la eliminacin en la Constitucin de las condiciones para
ser ciudadano la de saber leer y escribir, lo cual,
de hecho, exclua a amplios sectores, sobre todo rurales, pero en particular a la poblacin indgena.
Este proceso de integracin de las masas a la poltica es un complejo proceso sociopoltico que modifica la presencia de las mayoras en el juego poltico,
ya que si bien estuvieron siempre presentes como
un dato posible de las decisiones pblicas o por sus
puntuales acciones de revueltas o protestas ante
Para un anlisis diferente ver De la Torre (2004).

18

213

Poltica

ciertas decisiones, o simplemente con la aceptacin

o con el conflicto, no fueron parte de los procesos
que pueden llevar a la decisin. Al ser parte del voto
o de otros modos de participacin poltica institucional, los actores polticos no pueden dejar de considerarlos o, an ms, las mayoras mismas pueden
ser actores polticos como acontece en Ecuador. La
poltica, en todo caso, se crea entonces con un vnculo de mutua dependencia de los votantes, que son
mayora, y de las organizaciones polticas, y de estas
para con las mayoras, al menos para constituir o adquirir representacin y legitimidad iniciales.
Esta llegada de las masas al proceso poltico institucional implica, a un inicio, entre otros, la constitucin de aspiraciones de parte de los que se integran,
es decir, de definicin de lo que esperan lograr con
la integracin de modo prctico o material y simblico, por un lado, y por el otro, las respuestas que les
da el sistema o que podra darles, es decir, las respuestas que les ofrecen los actores polticos con sus
promesas o, como Gobierno, por lo que hace o deja
de hacer. Los que se integran, a lo mejor, estn buscando acceder a la igualdad social, o ratificarla el
voto es considerado por excelencia un acto de ciudadana, y lograr las ventajas de la citadinidad, es
decir, esas ventajas socioeconmicas (servicios pblicos, ms acceso al consumo) que los urbanos, por
lo general, tienen antes que los dems, frente a las
cuales los rurales se consideran discriminados. Dos
procesos que pueden estar integrados, pero que son
confundidos o no diferenciados en Amrica Latina,
a pesar de que llevan dinmicas propias.
19

La poltica, con la llegada de las mayoras, conoce diversidad de cambios importantes, marca un antes y
un despus, en particular porque la definicin de los
gobernantes y representantes, a travs de las elecciones, exige que se logre el apoyo de la mayora que,
si bien es heterognea en sus condiciones, comparte en general la pobreza. Al punto que en Amrica Latina la denominacin de pueblo, referido a la
mayora, tiene la predominante connotacin ms
bien de pobres. Los actores polticos harn diversas
ofertas a los recin llegados; tanto los partidos que
les buscan para simplemente captar su voto, como
los que persiguen un cambio de la vida poltica con
algn tipo de inclusin ms integral, lo cual puede
19
La nocin de ciudadana tiene mltiples significados, de hecho en Amrica
Latina, en donde en contraste con las condiciones de desigualdad social, adquiere un uso prolfico, sin precisin alguna, tanto por gobernantes, polticos o
el comn de los ciudadanos.

214

acontecer con los polticos que tienen una visin

ms global del Estado, del sistema poltico o de la sociedad. Podr entenderse, entonces, que bien puede
darse un desempate o no entre demandas o aspiraciones y respuestas; el sistema podra darles respuestas parciales y satisfactorias o lo contrario, las
cuales bien podran alimentar, por ejemplo, adhesin, satisfaccin o lo contrario, algo como frustracin, desconfianza y constante cuestionamiento al
sistema, por ejemplo.
El sistema involucra, en primer lugar, a las organizaciones polticas o simplemente a las personas o entidades que actan en el espacio pblico, que son las
que invitan a los excluidos a confiar en sus ofertas o
respuestas. La accin de los Gobiernos o de los diversos niveles del Estado, en segundo lugar, desde
el local al nacional, es posiblemente la decisiva. Sin
embargo, con relacin a la dinmica de la insercin,
el xito puede consistir en una respuesta alentadora
para las aspiraciones de los que se incluyen, y en que
se restrinjan las frustraciones. Las condiciones del
contexto, junto con las posibilidades que ofrecen, y
las ideas que los actores polticos vehiculen pueden
ser las que definan el resultado.
En este proceso, varios actores polticos en Ecuador
hicieron abundantes promesas y ofertas, varias de las
cuales fueron imposibles de cumplir considerando
las condiciones o posibilidades; consiguientemente,
los nuevos llegados clamaban por su abandono y
falta de atencin, lo cual ha contribuido para que
los polticos, para ganarles, hagan un baratillo creciente de ofertas que sern an ms difciles de lograr. La poltica se convierte, para una buena parte
del electorado, en una promesa de redencin incumplida y en un juego de construccin reiterada de
esperanzas. En consecuencia, la politizacin sobre
el sistema poltico y el Estado, que tambin incluye
responsabilidades y en particular una activa participacin en los procesos de decisin, control o de
aportes, pierde importancia. La vida poltica y la vida
pblica en general se convierten ms en una espera
de que se cumplan las ofertas y no de construccin
y aporte de cada cual. Esto sin considerar las posibilidades que para la participacin ofrece el sistema.
Desde luego que este aspecto tiene un condicionante primero que es la desigualdad social, que
instituye un sentido de injusticia para los que no
tienen, y la idea de que tambin ellos deberan tener.

Poltica

El poder, a su vez, se muestra captado por la dinmica que alimenta la desigualdad social y es incapaz
de responder a sus promesas. Los populismos precisamente se sustentan en esa situacin y alimentan
estas actitudes de redencin gracias a la accin del
lder, redentor. No trataremos aqu lo que poda significar en este contexto la democracia, ni menos su
funcionamiento concreto o simblico para los diversos actores polticos y para los diferentes segmentos de la poblacin.

respuestas a las numerosas expectativas creadas; as,

esos sectores viven la poltica como si no estuvieran
plenamente incluidos, o se consideran parte del sistema segn las circunstancias o las ofertas. Hemos
indicado que la flexibilidad del sistema alimenta
esta situacin porque da la oportunidad de mltiples cambios de pticas que son, adems, alimentadas por promesas de redencin reiteradamente,
sea por partidos o candidatos individualizados.

Sobre esta situacin de fondo, proveniente de la

desigualdad social, sin embargo, las caractersticas
del sistema poltico de multipartidismo fuerte o de
apertura a nuevas organizaciones contribuyen, a la
par y contradictoriamente, a invitar a la participacin y a limitar la insercin. El sistema poltico ecuatoriano, en efecto, es particularmente abierto a la
constitucin y participacin de numerosos partidos
u organizaciones polticas, como lo veremos ulteriormente. Este sistema se alimenta de las mltiples
demandas y aspiraciones, no solo de los nuevos llegados, sino de los otros sectores de la ciudadana o
del electorado que tienen visiones diversas sobre
la vida poltica y la sociedad. Habr inclusive partidos que se identifiquen con un sector social o subregin del pas en particular. Si estuviramos ante
un sistema con partidos bien establecidos e institucionalizados, sin la apertura que hay en Ecuador, los
nuevos llegados, por ejemplo, se habran amoldado
a ese sistema, o a lo mejor se constituira un partido
que encarne la renovacin. Los partidos, a su vez,
habran cumplido un rol de integracin y de constitucin de un discurso general en consecuencia,
algo as como un inters general. Pero en el caso del
Ecuador, los mltiples partidos reciben apoyo popular, lo cual quiere decir que responden al menos a
alguna de las demandas o se identifican con alguno
de los diversos sectores de la sociedad. Ofrecen, por
lo mismo, una oportunidad para cada cual de identificarse con una reivindicacin que la ven como
propia, pero que ante el fraccionamiento partidario
o debilidad de poder de esos partidos queda en general como simple reivindicacin simblica y, a cada
vez, el partido requiere intensificar la oferta de promesas para captar su adhesin. La mayora de la poblacin, por su parte, ante el fracaso o debilidad de
una organizacin poltica, se busca otra, sin permitir
que casi ninguna de ellas se consolide.

La comunidad poltica

La inclusin de los excluidos implic, entonces,

una presin al sistema poltico, ante las limitadas

Este proceso de inclusin en el voto de las mayoras populares, convertidas, de hecho, en partcipes
en los procesos institucionales de la vida poltica, se
complementar en los ochenta y noventa con la conversin de trabajadores, mujeres e indgenas en actores polticos. Y es la protesta la que, por secuencias
diferentes, permitir su constitucin como tales; una
peculiaridad del Ecuador. Los agitados perodos de
los veinte y treinta tuvieron a las nuevas clases medias como sus principales protagonistas que, entre
otros, gracias a las organizaciones de izquierda, lograron una presencia constante en la vida poltica,
convirtindose inclusive en los que, ante el empate
de fuerzas entre liberales y conservadores o entre
sectores sociales pudientes con orientaciones o intereses diferentes, definieran el desempate, como lo
hemos indicado anteriormente.
20

Las reiteradas y frecuentes huelgas nacionales en

los ochenta, en cambio, convertirn a los trabajadores, organizados en los sindicatos (asociados en el
Frente Unitario de los Trabajadores, FUT ), en otros
actores pblicos. No solo que representaban los intereses (no siempre corporativos) de sus miembros,
sino que asuman un rol poltico protagnico en el
escenario, con voz y acciones que adquiran resonancia pblica e incidan en procesos de decisin
poltica. De ausentes se convirtieron en presentes en
la vida pblica.
21

Este proceso, aun con ms resonancia e incidencia,

vivirn los indgenas en los noventa y captarn
inclusive el espacio que tenan los sindicatos en este
escenario pblico. Los levantamientos, tambin
Len (1991, 1994).

20

El FUT fue un proceso de concertacin de las centrales sindicales diferentes que representaban las tendencias sindicales predominantes en el mundo
(comunista, democristiana y socialdemcrata, tanto en la vertiente de Estados
Unidos como la europea y el sector independiente de estas), CTE, Cedoc-CLAT,
Ceosl, Cedoc-CUT. Empez al momento de la dictadura militar de los setenta
y ha continuado hasta el presente. Dvila (1995), Len (1998a, 1998b, 2000),
Len y Prez (1986), Ycaza (1984 y 1990).
21

215

Poltica

reiterados desde 1990, que siguen las pautas sindicales de las huelgas generales, tuvieron como protagonistas a los indgenas, principalmente a travs de
varias organizaciones de la Sierra y de la Amazona
agrupadas en la Conaie. Estos actos colectivos de
protesta permitieron a los pueblos excluidos convertirse en protagonistas polticos y vivir una acelerada
transformacin de su condicin poltica y social
en el marco de la sociedad ecuatoriana en su conjunto, al punto que, en cuanto ciudadanos, no solo
pasaron a ser actores polticos con la creacin de
una organizacin poltica, el Movimiento de Unidad
Plurinacional-Pachakutik (MUPP), conocido como
Pachakutik, y ulteriormente con el Amauta Jatari por
el sector de indgenas evanglicos, sino que acceden
a su reconocimiento como pueblos, con derechos
colectivos, cuyo impacto an desconocido modifica
la estructura del Estado, como veremos posteriormente. Por este proceso, entre otros, los indgenas
reemplazan a los intermediarios que han actuado en
su nombre y eliminan lo que A. Guerrero figurativamente ha llamado bien la ventriloquia de los ciudadanos para los indgenas (los no ciudadanos).
Esta dinmica de inclusin como actores polticos se
da ms en la regin serrana, mientras que en la Costa,
por procesos sociopolticos diferentes, las organizaciones populistas predominantes cumplen un rol similar en las condiciones propias de esta tendencia, de
actuar por el rol del lder como mediador poltico.
Un proceso de consecuencias similares han conocido
las mujeres en los noventa y aos 2000, cuando por
diversos mecanismos, al calor de las presiones internacionales a favor de la equidad de gnero, algunas
organizaciones de mujeres o el conjunto de organizaciones sociales u organizaciones no gubernamentales,
pero ante todo las diversas promociones institucionales de las mujeres, contribuyeron a incrementar su
presencia pblica. En particular, el establecimiento
de las cuotas polticas llev a una efervescencia que
ha convertido a las mujeres en actoras a travs de las
diversas organizaciones. Las tentativas de tener listas
u organizaciones polticas propias de las mujeres, sin
embargo, no han prosperado.
22

Si bien estos procesos vividos por los trabajadores,

los indgenas y las mujeres, pueden ser vistos como
una redefinicin de las caractersticas corporativas
de la sociedad colonial que ha heredado Ecuador,
entre otros con ciertas caractersticas de las organi Caete (2005, 2009); Vega (2005).

22

216

zaciones sindicales, diversos gremios y sobre todo

los mltiples estamentos que hasta ahora perduran,
en uno y otro caso se ha contribuido a la constitucin de la comunidad poltica. Ecuador, desde los
ochenta, por diversos mecanismos, unos de su escena poltica como el que acabamos de ver, otros por
cambios sociales, ha acelerado la constitucin de su
comunidad poltica. Por eso, el conjunto de sus habitantes se consideran parte del juego poltico, hacen
suyas las instituciones polticas, lo cual no implica
que no las cuestionen, pero ya no se encuentran en
la condicin de excluidos; consiguientemente, el
conjunto de habitantes termina por considerarse
ciudadano ecuatoriano, en sus diversas acepciones,
y ratifica su pertenencia a un sistema cuyas instituciones polticas pasan a constituir elementos de su
identidad colectiva.
23

24

Por estos aspectos, el perodo que analizamos, de

1950 a 2010, podramos considerarlo como decisivo
para un cambio mayor en la vida poltica. El paso
de una poltica de juego de lites sin el peso institucional de las mayoras, a uno en que estas intervienen; y, en segundo lugar, la conformacin de la
comunidad poltica, han modificado el sistema de
la poltica. Ecuador ahora ya tiene mejor definido
su marco poltico y el conjunto de sus habitantes se
identifica como ecuatoriano. Este no es un aspecto
menor en un pas-sistema que tena dos limitantes
estructurales para ello. Primero, la diversidad tnica
con las jerarquas heredadas de la Colonia que reforzaban la exclusin y la discriminacin social y
poltica de amplias mayoras, en particular de los indgenas y afroecuatorianos. Segundo, este aspecto
se haca ms complejo con la divisin regional integrada al juego poltico, de modo que haba siempre
las amenazas del pasado de si el sistema poltico
era o no propio al conjunto de sus habitantes. Estos
dos aspectos, si bien no han terminado de resolverse, han encontrado ya cauces de cambio que contrastan con el pasado, y lo han logrado con pautas
muy participativas, gracias a la accin de mltiples
actores polticos que representan a diferentes
sectores antes excluidos. Los mltiples actos de
protesta, con huelgas generales, paros, levanta Len (1991,1998a). Nos referimos por estamento a sectores sociales que se
constituyen con el aparato del Estado; en el caso que aludimos puede ser el
sector constituido con el Banco Central, superintendencias, etc., que precisamente ahora Correa quiere modificar.

23

Fenmenos sociales que son de ms larga fecha, como el rol integrador de la

escuela, de medios de comunicacin que llegan a todas partes, servicio militar,
reiteradas elecciones, crecimiento de la red vial, actos pblicos integradores
como los realizados a raz del conflicto limtrofe con Per, etc.

24

Poltica

mientos indgenas, manifestaciones pblicas de todo

tipo, habrn tenido justificaciones diversas propias
a los conflictos o divergencias del momento, pero
fueron ante todo momentos en que diversos sectores
sociales se constituyeron en la escena pblica, se reconocieron entre ellos, se integraron y definieron propuestas para s o para el conjunto y protagonizaron
acciones que terminaron por convertirles en parte de
la vida pblica, en actores de la misma.
Comunidad poltica y diferencia
Estos procesos revelan la apertura del sistema poltico
ecuatoriano y el funcionamiento, por segmentos, de
la vida poltica. Puede uno imaginar fcilmente que
la insercin, como el significado de ser parte de la comunidad poltica, tiene para los diferentes sectores
sociales sentidos diferentes, y no necesariamente esta
inclusin va por un mismo camino. An ms, para los
diversos pueblos indgenas, quienes han vivido en la
dinmica del conflicto tnico, que ha dado lugar a la
exclusin, viven esta inclusin con una demanda, casi
inmediata, de tambin ser ciudadanos con diferencias. Sobre los significados diferentes de lo que es ser
parte o incluido, ciudadano o ciudadana, as como la
visin de la poltica y por extensin de la democracia,
concepciones diversas que posiblemente existen o
existieron y cambiaron segn los perodos de tiempo,
hacen falta estudios especficos.
25

Uno de los grandes cambios de la sociedad ecuatoriana con repercusiones diversas a nivel poltico es el
reconocimiento de las diferencias colectivas, de los
pueblos indgenas y afroecuatorianos. Es un cambio
sustantivo de la herencia colonial. Diversos pueblos
y culturas, que haban sido privados de sus posibilidades de tener una dinmica social, econmica, cultural y poltica propia, han recuperado medios para
lograrlo, en los lmites que impone el marco del Estado. Ecuador fue pionero en reconocer las diferencias culturales y los diversos territorios a los pueblos
indgenas. Se estatuyeron, en particular, polticas de
discriminacin positiva en educacin (educacin bilinge intercultural), salud (programas de servicios
26

25
Andolina (1992), Ramn (1993), Maldonado (1992), Moreno y Figueroa
(1992), Lucero (2008), Viteri (1994), Guerrero (1991, 1993), Len (1991, 1994),
Guerrero y Ospina (2004).
Conaie (1997, 1998, 1999), Viteri (1999), Maldonado (1992, 1994).

Por razones que no vienen al caso tratarlas aqu, Ecuador ya ha manifestado

apertura a la poblacin indgena tanto con pautas de proteccin como en los aos
veinte y treinta, e inclusive con posiciones de inclusin con la idea de formar una
sola nacin, sin las mismas pautas impositivas de los dems pases de la regin
(Clark, 2008).
26

de salud con conocimientos y prcticas ancestrales),

desarrollo sustentable (Programa de Desarrollo de
los Pueblos Indgenas y Nacionalidades del Ecuador,
Prodepine), que tuvieron, adems, la particularidad
de ser dirigidas y administradas de modo autogestionario por las organizaciones indgenas y afroecuatorianas. La Constitucin de 1998 estatuy como una
de sus innovaciones los derechos colectivos y la posibilidad de constituir las circunscripciones territoriales indgenas y afroecuatorianas, es decir, una
particularidad en la conformacin de la divisin poltica administrativa. La Constitucin de 2008 profundiz dichos derechos y estableci al Estado
ecuatoriano como plurinacional. Por este reconocimiento de pueblos y nacionalidades con sus derechos colectivos, a pesar de que no hay definicin de
sus implicaciones, queda claro que Ecuador es un
pas de pluralismo cultural y de colectivos diversos.
Entre las diversas implicaciones de este proceso, hay
al menos dos de gran importancia para el convivir
colectivo y poltico en Ecuador. La primera es que
de este modo, Ecuador demuestra que la idea de nacin, que tanto ha seducido y angustiado a las lites
polticas al considerar que no poda haber Estadonacin, pierde sentido. Ecuador tiene un Estado,
ahora ya claramente estatuido y reconocido por propios y ajenos; no tiene nacin y no la requiere, tiene
mltiples pueblos reconocidos y en intercomunicacin, no necesariamente an en igualdad de condiciones. Ante todo, en segundo lugar, esta diversidad
de colectivos y culturas conforman una comunidad
poltica, por la cual se hacen parte del Estado y de su
sistema poltico; lo reconocen y adhieren a l. Es un
Estado con una sociedad cuyas identidades y pertenencias colectivas son mltiples, adems de que con
los derechos colectivos, los derechos y obligaciones
del comn de los ciudadanos pueden ejercerse de
modo diferenciado. Puede haber, por lo mismo, pluralismo de normas jurdicas, de ejercicios de autoridad y en principio de orientaciones, en particular
en la economa, cultura y convivialidad. Este hecho
tendr probablemente diversas incidencias en las
estructuras del Estado y las relaciones sociales a
nivel local.
27

27
Como bien lo seala Ibarra (2010), conllev una mutacin en el modo de
concebir el pas, con el paso de una idea de nacin unificadora a otra pluricultural, que se impone con las demandas tnicas, regionales y locales que han
apelado a la descentralizacin. Han persistido, sin embargo, los imaginarios
del mestizaje y la ecuatorianidad junto con idearios de una cultura nacional
unificante. Correa, a su turno, puede reforzar estos aspectos con sus idearios
nacionalistas.

217

Poltica

A este nivel, el sistema ecuatoriano conoce, en efecto,

diversas redefiniciones; sin embargo, la aplicacin de
derechos colectivos posiblemente conlleve nuevos
ajustes. Considrese solo a nivel institucional, por
ejemplo, en el que ya venan realizndose cambios
con la constitucin de las juntas parroquiales rurales, que volvan menos pertinentes a las organizaciones sociales en sus dimensiones de representar a
su poblacin rural, sobre todo en la Sierra a los indgenas, y de ser interlocutoras de los poderes pblicos. Aun en los casos en que el nuevo poder local
institucional trabajaba con las organizaciones, el rol
de mediacin poltica de estas asociaciones disminua ante el hecho de que el nuevo poder estatal poltico adquira mayor prestigio y recursos, es decir, un
poder que atraa a la poblacin. Las organizaciones
sociales cumplieron un rol importante al contribuir
con la reorganizacin del poder local rural a raz de
la cada de la hacienda, del poder terrateniente y de
la migracin subsiguiente de la poblacin mestiza
de pueblos rurales a cabeceras cantonales o provinciales, o a los polos de Quito, Guayaquil, o a aquellos
que cclicamente adquiran importancia econmica
(banano, cacao, petrleo).
Las organizaciones asociaron a la poblacin, ofrecieron racionalizaciones u orientaciones que implicaban un trnsito entre la exclusin anterior y su
insercin en la vida sociopoltica considerada moderna, o a la que las ideas de equidad empujaban
al convertirle en meta de igualdad social. Las reivindicaciones y los conflictos que enfrentaron tuvieron a estas organizaciones como sus principales
protagonistas y fueron transformndose del mbito
local al nacional. Estuvieron primero centradas en
las demandas de tierra, ulteriormente en cuestiones
agrarias, tnicas o culturales, de polticas pblicas y
finalmente de afirmacin poltica. Frecuentemente
tuvieron a la protesta como uno de sus medios privilegiados para lograr saltos significativos en su capacidad de integrar poblacin y definir propuestas, as
como obtener ventajas del Estado o reconocimiento
pblico. Contribuyeron as a convertir a la poblacin
rural en protagonista de este proceso de un modo
activo, y a generar pautas de politizacin que han
terminado en una insercin que tiene ms aspectos
positivos para el sistema de la poltica que rechazos
polarizantes. La apertura del sistema y este rol de
las entidades sociales han favorecido la constitucin de un proceso que, comparado a la situacin de

218

los pases vecinos, ha sido menos conflictivo y ms

positivo para la poblacin rural en general,
sobre todo para los indgenas, que han conocido
afirmacin personal y colectiva, as como mejoras
en sus condiciones de vida. As, los indgenas, a
travs de las organizaciones, lograron captar buena
parte o simplemente copar el vaco dejado por terratenientes, curas y mestizos. Esta rearticulacin
del poder local los convirti en los interlocutores directos de las entidades pblicas y civiles, nacionales
o extranjeras.
28

En los perodos recientes, en cambio, la reconfiguracin de la junta parroquial modific este proceso. El
poder institucional tiende a desplazar de estos roles
a las organizaciones, como lo hemos mencionado, y
reduce su influencia o reconocimiento pblicos; de
hecho, las relega ms a un rol de promotoras de reivindicaciones sociales, adems de promotoras de
utopas sociales en el caso de aquellas que son portadoras de propuestas alternativas de sociedad.
La participacin poltica de los indgenas haba ya
modificado sus relaciones con los no indgenas.
Pachakutik o Amauta Jatari, por ejemplo, conocieron un proceso de las organizaciones polticas
tnicamente diferenciadas, segn el cual, para consolidarse, requieren un programa y relaciones incluyentes de los sectores no indgenas. Lejos de separar
o profundizar las divergencias, el reconocimiento
de la diferencia termina por ser ms incluyente y,
consecuentemente, favorece una mayor integracin al sistema prevaleciente. Los indgenas electos,
por ejemplo, terminan promoviendo la participacin de indgenas y no indgenas; inclusive hay lugares en donde los indgenas son elegidos no con los
votos no indgenas sino con la mayora de estos (por
ejemplo en la alcalda de Otavalo o la prefectura de
Chimborazo). El conflicto tnico se atena y se constituyen otras modalidades de nexos ciudadanos, de
mutuo reconocimiento y convivir, proceso impensable hasta hace poco debido a la polarizacin del
conflicto tnico anterior entre mestizos e indgenas
a nivel local, sobre todo en la Sierra.
Por estos procesos, rpidamente evocados, podramos ver que el agitado sistema de vida poltica, de participacin poltica con la protesta
Andolina (1992, 1999), Ramn (1993), Maldonado (1992), Moreno y Figueroa (1990), Lucero (2001, 2002, 2008), Viteri (1994), Guerrero (1991, 1993, 1994,
1997, 2000), Len (1991, 1994, 2001a, 2001b), Guerrero y Ospina (2004).
Conaie (1997, 1998, 1999), Viteri (1999), Maldonado (1992, 1994).

28

Poltica

incluida, convierte al sistema ecuatoriano en integrador de diversidades y, a la postre, institucionalizante, con las ventajas y desventajas que eso implica.
Igualmente, podemos concluir que Ecuador se encuentra en pleno proceso de rearticulacin del
poder local con nuevas pautas institucionales. La
accin del Gobierno de Correa con polticas distributivas y mayor presencia del Estado en los sectores rurales puede reforzar el proceso, cuanto ms
que lo hace de modo poco participativo y, de hecho,
prescinde de las organizaciones sociales; estas son,
por lo general, simplemente consultadas o contribuyen a la ejecucin de polticas pblicas, sin que
los aspectos importantes de concepcin, decisin o
construccin de la ejecucin se haga con su participacin. En cambio, por lo que antecede, es perceptible que la naciente sociedad civil rural (si cabe el
trmino) pierde importancia; de modo simplificado,
para captar el proceso, diramos que gana ms el Estado que la sociedad local.
Es difcil, sin embargo, percibir el punto de llegada
de este proceso. Los escenarios son inciertos. En
principio, si se aplican las nuevas definiciones de
descentralizacin, la junta parroquial y los municipios adquirirn mayores competencias y recursos,
lo cual incrementara su poder ante la poblacin
local. El Estado lograra as incrementar an ms su
presencia ante esta poblacin rural, con lo cual podra esperarse que se produzca mayor politizacin
local y que la vida poltica adquiera un renovado inters. Sin embargo, si persiste la propuesta del Gobierno de Correa de articular los planes locales con
los nacionales, tal como se aprob en la nueva Constitucin, el resultado puede ser otro, ya que las decisiones en juego podran trasladarse del mbito local
al nacional. Este aspecto es an ms importante que
una de las caractersticas mayores de la situacin del
sistema poltico en la primera dcada de 2000, que
es la cada de los partidos y del sistema de partidos.
Actualmente, al final de la dcada, predomina la organizacin electoral del presidente, Alianza PAIS
y una minora de partidos, generalmente sin propuestas ni organizacin. Este hecho refuerza la importancia del poder presidencial, el centro; favorece
un casi simple nexo de lo local hacia el centro; ms
a la imposicin institucional antes que a la vida poltica local que tiende a integrar a la poblacin a la
vida poltica en un rol activo de participacin, sea
para buscar alternativas o para reforzar lo existente.

Inestabilidad
Ecuador es considerado uno de los pases ms inestables por sus reiteradas crisis institucionales, la facilidad con que se destituye o cambia presidentes,
ministros, polticas.
Desde 1895, fecha de cambio de poca con la llegada de los liberales al poder, hasta 1924 hubo relativa estabilidad con Gobiernos de cinco aos, salvo
en un caso y en el crtico ao de 1911, en que se sucedieron siete Gobiernos que duraron das o meses.
Lo mismo aconteci en el curso de 18 meses entre
1924 y 1926, cuando se sucedieron cinco Gobiernos,
uno de ellos con una junta cuyos miembros rotaron
en la presidencia semanalmente durante seis meses.
El perodo de mayor inestabilidad se produjo entre
1931 y 1948, perodo en el cual solo un Gobierno
dur cuatro aos, otro tres, y se sucedieron 19 Gobiernos por das o meses. Despus, entre 1960 y
1968, hubo cinco Gobiernos, y no fue sino en el perodo de la crisis reciente, suscitada entre 1996 y
2006, que Ecuador pareci repetir su inestabilidad
con seis Gobiernos.
Los golpes de Estado y los regmenes autoritarios no
han sido los predominantes; lo han sido ms bien
dos modalidades que han dado a los cambios ilegales de Gobierno una formalidad democrtica:
a travs del nombramiento por el Congreso o por
asambleas constituyentes convocadas para salir del
impasse. De modo que los nombramientos hechos
por el Congreso para reemplazar a Bucaram (y, en
este caso, tambin para decidir su destitucin en febrero de 1997), a Mahuad (enero de 2000) y a Gutirrez (abril de 2005) hacen parte de una constante
ecuatoriana. Si bien el Gobierno de Correa ha durado
ya ms de un perodo presidencial (cuatro aos) y,
por lo mismo, parece contrastar la inestabilidad anterior, su gestin sigue marcada por una creciente
inestabilidad institucional, debido a reiterados
cambios de ministros, de polticas (por ejemplo en
economa) y del juego poltico. Fue muy simblicamente destituido un Congreso de modo ilegal; con
un referndum de dudosa legalidad fue establecida
una Asamblea Constituyente, y a los dos aos el presidente propone un referndum que pide al pueblo
pasar por encima de las normas constitucionales y
sus procedimientos, para reorganizar el sistema de
justicia, entre otros aspectos.

219

Poltica

Hasta un pasado reciente, el vicepresidente ha sido

visto, no por azar, como el complotador a la sombra a
tiempo completo, al punto que se convirti en tema
de debate sobre si su eliminacin era garanta de estabilidad, y se prefera indicar en varias de las constituciones el proceso de sucesin presidencial. Por
eso, frecuentemente el sucesor del presidente recaa
en la persona que presida el Congreso, con lo cual
este se convirti en el complotador para destituir
al presidente y reemplazarlo, convirtiendo al legislativo en el principal obstculo para el ejercicio del
Gobierno. No sorprende entonces que se haya eliminado el puesto de vicepresidente desde 1946, en
esa base de rechazo a la inestabilidad y de bsqueda
de orden. Su puesto no ser restablecido sino con la
Constitucin de 1978, que fue uno de los esfuerzos
ms sistemticos de crear estabilidad, pero con ejecutivos muy fuertes.
En la presentacin que hicimos del sistema poltico ya enfatizamos que las reiteradas crisis regionalizadas que vive Ecuador pueden llevar a
polarizaciones extremas. Si bien no es la violencia
la que caracteriza a dichas polarizaciones, estas
tienden a paralizar al pas y al proceso de solucin de
temas decisivos para su funcionamiento corriente o
para emprender cambios. Estos impasses mayores
tienden a resolverse con cambios presidenciales o
de otros miembros del personal poltico, lo cual termina por crear inestabilidad, cuanto ms que para
ello no es excepcional que se pase por encima de las
normas institucionales. Si a esto aadimos que por
ciclos se renuevan constituciones como una bsqueda para consolidar un nuevo poder o acuerdos
a lograr, puede entenderse que la inestabilidad es
persistente. Nosotros, por lo antes dicho, reiteramos
que esta situacin es fruto de las caractersticas propias del sistema poltico regionalizado y de sus diversos pero complejos equilibrios, mas no tanto de
la cultura poltica.
El clientelismo
El clientelismo poltico es una prctica muy difundida en el mundo, sobre todo en ciertos perodos de
la vida poltica, a pesar del hecho de que hay anlisis
que lo ven como propio de sociedades agrarias o de

sistemas con dbiles instituciones en los cuales, por

lo mismo, predominaran las relaciones interpersonales. Sin embargo, el clientelismo existe en todas
partes, con mayor o menor presencia en la vida pblica o en el ejercicio del poder; igualmente, las modalidades de su ejercicio y su incidencia o las funciones
que cumple varan de un sistema social o de un sistema poltico a otro. En Norteamrica, por ejemplo,
no es excepcional que, en previsin de las elecciones,
el partido gobernante otorgue ventajas a las circunscripciones en las cuales estn en juego sus posibilidades de ganar; o que los grupos de presin no solo
incidan en las decisiones sino que tengan ventajas
segn acuerdos mutuos entre gobernantes o congresistas y dichos grupos, y se traducen ms tarde en
apoyo a uno u otro partido, con financiamiento para
las campaas electorales en particular.
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Este privilegio de obtener favores no sigue el inters

general, sino que se usa el puesto pblico para lograr ventajas para un definido sector. Por lo general,
el clientelismo poltico implica que se realiza un
intercambio de favores entre electos (o funcionarios pblicos) y poblaciones particulares, puede ser
de modo legal o ilegal, por vas informales; se produce no nicamente a nivel electoral (intercambio
de votos por favores), sino en el ejercicio mismo del
poder, a todo nivel del Estado. En Amrica Latina es
frecuente el intercambio entre manifestaciones de
apoyo a un Gobierno (marchas, manifiestos o pronunciamientos, creacin de grupos de apoyo, recepciones, etc.) a cambio de favores (instalacin
de servicios pblicos, una ley particular, una poltica, empleo pblico, nombramiento de un dirigente local, etc.). Frecuentemente, en una sociedad
como la ecuatoriana, a ms de los roles o incidencias que sealaremos, su importancia radica en que
se vuelve un medio muy importante para articular
intereses y control sociopoltico, tal como acontece en otras sociedades, y porque tiende a privilegiar las relaciones personalizadas, en detrimento
de los aspectos institucionales. El peso de estas en
el conjunto institucional hace la diferencia con casos
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32

33

29

En la vida social existen diversas lgicas de clientelismo o de patronaje, normalmente entre alguien que tiene un estatus econmico o social de un rango
superior, a las personas que reciben su ayuda o proteccin, a cambio de lo cual
estas manifiestan lealtad, gratitud o reconocimiento constante o realizan otros
favores al primero. Aqu solo nos referimos al clientelismo poltico.

29

220

30

Eisenstadt and Roniger (1984).

Para un anlisis de estas relaciones a nivel electoral en los aos cincuenta en Guayaquil, ver Menndez (1986). Anlisis ms generales del fenmeno
relacionado al sistema poltico ver en Eisenstadt and Roniger (1984); Massun
(2009); Moreno (1999); Kaufman (1974). Una crtica sobre su uso en Ecuador:
Andrade (2009).

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A nivel electoral, Schedler considera que la compra de votos funciona si

se apoya en un proceso de monitoreo y coaccin eficaz, o bien por normas
sociales eficaces (Schedler, 2004: 58).

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33

Kaufman (1974).

Poltica

en los que, si bien existen estas prcticas, no tienen

un predominio tan significativo en el funcionamiento
del sistema poltico formal o de sus principales actores,como son los electores y los partidos polticos.
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En Ecuador, para el perodo que tratamos hasta la

actualidad, ha sido una prctica generalizada por los
partidos a todos los niveles del Estado, desde la junta
parroquial, el concejo municipal o el consejo provincial o el nivel del Legislativo y Ejecutivo nacionales,
sin distingo de ideologas. Una vez ms, nos encontramos ante una lgica del ejercicio de la poltica por
segmentos, en este caso a travs del apoyo a un lder
o partido a cambio de favores y ventajas, no para
un sector o grupo, sino para una persona. Este uso
discriminado de los recursos pblicos o de las ventajas del poder (decisiones, leyes, decretos, polticas,
prestigio, influencias) adquiere aqu dimensiones
que tienden a predominar sobre las otras prcticas.
Desde luego que, como lo dice la mayora de anlisis,
esto desvirtuara la bsqueda del inters general y,
por consiguiente, la poltica misma; sin embargo, es
un hecho que no tiene un solo sentido de la relacin
ni menos un solo significado. Del lado de las personas que la practican hay mltiples razones que les
llevan tanto a encontrarse un buen protector o intermediario para acceder al poder como puede ser un
caudillo, un lder o una organizacin poltica, como
acceder a ventajas que no siempre son materiales y
pueden ser de lo ms simblicas, como acontece frecuentemente en una relacin populista.
El sistema de desigualdad social y las limitaciones,
inclusive la imposibilidad de movilidad social o de
mejorar las condiciones de vida por los procesos
socioeconmicos, lleva a priorizar la accin poltica. En Ecuador, con su sistema abierto y permisivo
para la entrada y salida de organizaciones polticas,
o su conformacin y participacin electoral, la movilidad social por medio de la poltica para sus lites
es frecuente, pero para las mayoras es tambin una
va ms rpida que la econmica para el acceso a
ventajas materiales como el acceso a servicios pblicos u otras ventajas econmicas (empleo pblico)
por este medio, y qu mejor para ello que adherir
a un actor poltico ganador. Sin embargo, la
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34
Convendra averiguar la hiptesis de Massun (2009) segn la cual los polticos estn interesados en mantener la relacin clientelar ms que la poblacin.

En el suburbio de Guayaquil, al menos en dos ocasiones he constatado como

el mismo comit u organizacin del barrio (La Prosperina) decidi formar al
menos tres comits de apoyo electoral para candidatos diferentes, aquellos con
ms posibilidades de ganar o de acceso al poder. Era una inversin que apostaba por el ganador eventual; ms vala estar seguros y no poner los huevos en
un solo canasto.
35

bsqueda de bienes no materiales puede ser tan importante o ms que la de los materiales, tales como
la afirmacin personal y de grupo ante una estratificacin social tnicamente definida y difcil de modificar. El clientelismo puede tambin significar as
la bsqueda de igualdad social, un modo de ratificar alguna idea de ciudadana, o al menos de la citanidad de acceso a las ventajas socioeconmicas
predominantes, ante un sistema que no ofrece esas
prerrogativas por otro medio que el de la poltica.
En el caso del populismo, por procuracin de la accin del partido o del lder, puede buscar que al
menos simblicamente cambien las jerarquas sociales de tendencia oligrquica; no por azar crece en
los momentos de mayor nexo entre polticos y clases
pudientes; puede ser entonces un cuestionamiento
al sistema de lites predominantes. La poltica de
redencin tiene as condiciones que la justifican y
alimentan. Estos aspectos son importantes precisamente en una sociedad que no es sino recientemente
que en los hechos no solo en los discursos ha roto
las barreras (entre otros la tnica) que impedan la
constitucin de su comunidad poltica.
Precisamente por este aspecto, es importante la consolidacin de la comunidad poltica, que vuelve secundaria la reivindicacin de inclusin, y puede
favorecer que otros temas sean prioritarios, como
los de luchar contra la desigualdad social.
Mediacin poltica con militares y corporaciones
Tanto para resolver las dificultades de entendimiento entre dos regiones como para solucionar los
impasses polticos que cclicamente vive Ecuador.
Tal la reforma agraria y las crisis acumuladas de
entre dos siglos.
En contraste con el pasado, en donde las crisis llevaban a golpes de Estado, ahora se han dado camuflados golpes con la sistemtica protesta popular
que no han conducido a una dictadura sino al mantenimiento del orden constitucional democrtico.
Igual que en el pasado, el Congreso ha intervenido
para, en una transicin legal, legitimar la cada del
presidente destituido y habilitar al nuevo. En el
tiempo reciente, siguiendo las normas constitucionales, han sido los vicepresidentes los nombrados,
mientras que en el pasado no necesariamente se
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36
Salvo en el caso de Rosala Arteaga que en toda lgica constitucional deba
reemplazar a Abdal Bucaram.

221

Poltica

designaba a la persona que deba suceder en el

poder; bien poda ser un dictador o recaer en un tercero, extraos al orden institucional.
Dos Gobiernos reformistas o modernizadores han
marcado el perodo: el de los militares que llegaron
al poder luego de un golpe de Estado institucional
de las Fuerzas Armadas, en 1972, y el Gobierno de
Correa, en 2007. Los militares trabajaban con un
programa modernizador acorde con la corriente de
la poca, el nacionalismo revolucionario, promovido por militares sudamericanos. Correa, aunque
no ha terminado su perodo al momento de concluir
este texto, lo hace bajo el signo del socialismo del
siglo XXI, cuyos componentes no estn an bien definidos; sin embargo, se asemeja en muchas de sus
propuestas y definiciones programticas al nacionalismo revolucionario, tanto por el nfasis en la intervencin del Estado como regulador y actor en la
economa y en la vida social en general, como por la
ingente inversin en infraestructura.
Los cambios que impusieron los militares significaron una de las ms radicales modernizaciones vividas en el pas, en particular por acelerar el fin del
sistema hacendal creado en la Colonia y el paso
del aparato agroproductivo a una inicial industrializacin con el proceso de sustitucin de importaciones, el cual, de hecho, modific las condiciones
laborales en Guayaquil, Quito y Cuenca. Este proceso, junto con el de la reforma agraria, conllev una
recomposicin de los sectores pudientes, lo que incidi enormemente en la reduccin del peso del
sector hacendatario y de los partidos asociados a l.
Se marc as un perodo importante de renovacin
social, econmica y poltica del pas.
Los militares llegaron al Gobierno como dirimentes
de uno de los perodos de inestabilidad del pas, en
que el Estado y los Gobiernos se hicieron ms oligrquicos por su cercana a los sectores tradicionalmente ms pudientes, y en connivencia con el sector
poltico si no lo controlaban directamente. Como
puede verse, la llegada de Correa corresponde a un
contexto similar. Igualmente, los militares tuvieron
la enorme ventaja de ejercer el poder y sacarlo de la
crisis poltica, social y econmica de entonces gracias a la llegada de la renta del petrleo que empez
a extraerse. Nunca antes el Estado haba dispuesto
de los recursos necesarios para tener cierta distancia
o autonoma de los sectores pudientes. Correa, igualmente, llega al Gobierno en el momento en que la

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renta del petrleo subi como nunca y pudo disponer

de envidiables recursos para diversas polticas sociales o de otra ndole. En las dos oportunidades, los
ingresos del Estado se han disparado de modo excepcional, lo cual otorg al Estado una gran autonoma
de accin.
Si bien el conjunto de Gobiernos, salvo excepcin,
han tenido como una de sus metas claves el integrar
el pas a travs de la construccin vial, son estos dos
Gobiernos modernizadores los que ms han logrado
de esta inversin pblica.

2. Movimientos sociales y escena pblica

Hemos mencionado reiteradamente el rol de las
organizaciones sociales como portadoras de renovacin social e inclusin poltica hasta su transformacin en actores polticos. Dos ncleos sociales
han sido protagonistas cclicos de estas presiones
para la renovacin social y poltica. Los campesinos
e indgenas, por un lado, y los ncleos de trabajadores urbanos, por el otro, que han terminado por
constituir los sindicatos.
Organizaciones campesinas y organizaciones tnicas
Si bien son las organizaciones urbanas de artesanos y trabajadores asalariados los que primero
se constituyeron en gremios o sindicatos, a inicios
del siglo pasado en Guayaquil y ulteriormente en la
Sierra, sobre todo desde los aos veinte, son las organizaciones rurales que agrupaban a campesinos,
mayoritariamente indgenas, las que adquieren importancia inicial para el perodo que nos interesa.
Los aos cincuenta y sesenta estn marcados por los
conflictos agrarios, o ms precisamente de disputa
del poder hacendal por parte de los recin organizados indgenas que vivan condiciones laborales de
servidumbre. Tanto la organizacin constituida por
las izquierdas, socialista y comunista, la Federacin
Ecuatoriana de Indios (FEI), como la constituida
bajo la influencia catlica, Federacin Ecuatoriana
Nacional de Organizaciones Catlicas (Fenoc), han
contribuido, primero, a reducir las prcticas de opresin de los terratenientes, y segundo, a lograr reconocimiento de derechos para encaminarse hacia un
sistema salarial. Si bien la FEI ha sido la primera en
cuestionar el sistema de hacienda y exigir tierra para
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La Fenoc ha cambiado de nombre tres veces, con redefiniciones de sus postulados ideolgicos, pero ha mantenido sus siglas.

37

Poltica

los trabajadores, con una reforma agraria que implicaba el fin de los hacendados, gracias a organizaciones de campesinos-indgenas, la Fenoc, luego de
cuestionar y rechazar los postulados ideolgicos de
la FEI, acab por integrarse a las tareas de reparticin de tierra, e inclusive de organizacin de los trabajadores en forma autnoma de la Iglesia catlica.
Ecuador de los aos sesenta y setenta (1963 y 1972),
en que se decreta y refuerza la reforma agraria, tendr
a estas organizaciones como las ms importantes actoras del acceso a la tierra y del fin del sistema de hacienda. Primero, con su organizacin, con relacin a
la cual la FEI jug un rol protagnico, en particular
en las zonas en que el Estado tena propiedades heredades de las confiscaciones del perodo liberal, y
dadas en arriendo a hacendados, con lo cual se logr
rebasar el halo de poder absoluto del hacendado
para unir a los trabajadores de hacienda, ofrecerles
medios para que pierdan el miedo, se afirmen, construyan causas y proyectos de un mundo diferente,
puedan salir de su enclave de hacienda para saber
que otros, ausentes, se encontraban en la misma situacin. Se rompa as el aislamiento. Las manifestaciones de los campesinos-indgenas en la capital,
en los cuarenta, para fundar la Confederacin de
Trabajadores del Ecuador (CTE) y la FEI, pero sobre
todo a fines de los cincuenta y en los sesenta, en demanda de salario justo o de tierra, marcarn precisamente esta unin y el inicio de una presencia
pblica, temida por los urbanos y hacendados de
entonces. Sus demandas primeras sern un salario
justo, real, y no el ficticio que mantena endeudada
a la gente que trabajaba en la hacienda, y que obligaba a los vecinos a trabajar en ella por haber usado
el camino o el agua, o a recoger la lea del bosque.
Las mujeres que cumplan generalmente el rol de ordeadoras o cosechadoras o no eran pagadas o reciban exiguas remuneraciones.
38

Para la gente de las organizaciones fue una poca

de grandes riesgos, una poca heroica debido al
poder social, econmico y poltico del terrateniente,
que tena a su favor a las autoridades locales, nacionales y a la Iglesia catlica. La organizacin campesina cumpli entonces un rol de asediar a la
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Para mediados de los cuarenta, el salario de un obrero era de 6 a 8 sucres; las
mujeres mucho menos y los operarios de los talleres artesanales entre 2 y 4 sucres diarios; los aprendices podan considerarse felices si se les daba la comida.
Esto para jornadas de 12 a 14 horas diarias. Pero un trabajador de hacienda nominalmente tena un jornal de S/ 0,20. La mujer mucho menos o nada. En los
hechos, con la prctica de endeudar al trabajador, bien poda no recibir nada,
siendo su salario destinado a cubrir la deuda por adelantos, no siempre reales, o entregas de alimentos de la hacienda (Barreto, 1983: 173-175).

hacienda, amenazando su poder y acabando por

desestabilizar al hacendado; y el rol de organizar a
una poblacin sin los medios para hacerlo, as como
formar los primeros cuadros indgenas que se volvieron emblemticos por su resistencia y tenacidad.
De suplemento, la organizacin cumpli la funcin de ser portavoz de los indgenas en el espacio
pblico, de modo que sus problemas, desde luego
traducidos al lenguaje del intermediario, se convirtieron en tema de preocupacin pblica.
Ecuador no conoci una radical reforma agraria,
como aconteci con la Revolucin boliviana (1952),
o en los sesenta en Cuba, o paralelamente al Ecuador
en Per, en que los propietarios de tierra literalmente
dejaron de serlo y la tierra entera pas a manos de los
campesinos o trabajadores de hacienda. En Ecuador,
los terratenientes no fueron confiscados; guardaron
parte de sus tierras, generalmente los valles frtiles,
y los extrabajadores manuales de hacienda tuvieron
derecho a un lote de tierra generalmente en altura.
La hacienda, en cambio, no poda rebasar ciertos lmites, lo que oblig a su fraccionamiento y a la consiguiente prdida del poder de los hacendados. En
1972 se incrementar la reparticin de la tierra a
travs de la compra, con la constitucin de la figura
por medio de la cual en donde haba presin demogrfica, es decir, campesinos con poca o nada de
tierra en los alrededores de una hacienda podan acceder a la gran propiedad.
Este proceso, con xito en la Sierra, tuvo dos consecuencias importantes que cambiaron la estructura social rural de entonces con repercusiones a
nivel nacional. Primero, la hacienda, salvo excepcin, dej de ser el eje econmico-social y poltico
a nivel local; segundo, entre las condiciones para el
acceso a la tierra, se impuso la obligacin de estar
organizados, sean en cooperativas, asociaciones o
comunidades. A la postre, el nmero de organizaciones comunitarias y de otra ndole se increment.
Este hecho hizo que finalmente una buena mayora del sector rural andino estuviera organizada,
lo cual fue decisivo para los cambios ulteriores que
vivir la Sierra. De modo sinttico, permiti que los
indgenas conocieran un proceso de reencuentro,
entre otros, constituyendo una organizacin tnica, Ecuador Runakunapak Rikcharimuy (Ecuarunari) (1972) y Confederacin de Organizaciones
Indgenas de la Amazona Ecuatoriana (Confeniae)
(1980) y, a la postre, el sector rural, en particular el

223

Poltica

de altura, se convirtiera en el espacio bajo control indgena, y, poco a poco, fuesen ocupando el espacio
de las cabeceras parroquiales e inclusive cantonales,
a medida que la poblacin mestiza que las ocupaba
migraba a las cabeceras provinciales o a los polos
de mayor desarrollo socioeconmico. Ecuador conoci, as, un proceso secuencial y ordenado de
migracin interna. De esta manera, los indgenas
ocuparon tanto el espacio de altura como el resto
del espacio rural en los sitios en que su poblacin es
demogrficamente significativa, y lentamente ocuparon tambin los espacios de representacin poltica como las juntas parroquiales y, en varios sitios,
los municipios e inclusive la prefectura provincial
como en Chimborazo y Cotopaxi.

levantamiento que paraliz el callejn interandino

por varios das y termin con un proceso de negociacin con el Gobierno de Rodrigo Borja. Este levantamiento, entre otros aspectos, permiti un proceso
de interrelacin e integracin en la organizacin
de los indgenas, y la ratificacin a s mismos como
pueblos; rompieron as sus aislamientos mutuos,
cambiaron sus demandas que priorizaban su situacin de campesinos-indgenas para exigir servicios (educacin, servicios de telfono), con el fin de
exigir mayor equidad en relacin con el mundo urbano. A nivel pblico, se convierten desde entonces
en interlocutores de los diferentes Gobiernos, lo que
les permite ganar un espacio pblico de modo creciente hasta el ao 2000.

De este modo, Ecuador ha conocido, al menos en una

parte importante de su territorio, un proceso de reorganizacin del poder local; han cambiado los actores,
con mayor presencia de los indgenas, frecuentemente gracias al peso de sus organizaciones. Sin embargo, de modo general, en el conjunto del espacio
del pas han cambiado las personas que antes controlaban el poder local, a raz de la prdida del poder de
los hacendados y con la emergencia de otros sectores
sociales a travs de la vida poltica o econmica.

Por su parte, la organizacin amaznica Confeniae,

en 1992, realiz una larga marcha desde Puyo hasta
Quito para exigir ms territorios para sus pueblos. En
1994, un nuevo levantamiento realizado por el conjunto de organizaciones campesinas e indgenas paraliz al pas en rechazo a una reciente aprobacin
de una ley de modernizacin agraria. El Gobierno
de Duran Balln tuvo que, junto con el Legislativo y
los empresarios agrcolas, renegociar dicha ley.

En los setenta se produce la emergencia de organizaciones tnicas, es decir, que reivindican, en primer
lugar, su pertenencia e identidad tnicas como parte
de los pueblos indgenas. No es su condicin de trabajadores o de campesinos lo que priorizan cuanto
estos otros aspectos, sin que ello implique que no
asuman su situacin social de ser mayoritariamente
campesinos, pobres y excluidos polticamente. Al
contrario, estos aspectos los asumen pero en su condicin de indgenas. Un contraste con las organizaciones anteriores, que priorizaban la condicin de
trabajadores y desconocan o ponan en segundo
lugar los aspectos de su pertenencia a pueblos o su
dimensin tnica. Es sobre esta base que las organizaciones se desarrollan tanto en la Sierra como en
la Costa y terminan agrupndose en la Ecuarunari y
en la Confeniae en la regin amaznica, las cuales
posteriormente, en 1986, terminan por fundar la
Confederacin de Nacionalidades Indgenas del
Ecuador (Conaie). Participarn en la Sierra en el
acceso a la tierra y en la bsqueda de mejoras socioeconmicas, sea por medio de proyectos de desarrollo o por sus demandas sociales al Estado. Su
desarrollo pblico adquiere una importancia singular a partir de 1990, cuando Ecuarunari realiza un

224

39

La Conaie, desde 1990, por estos actos colectivos de

protesta, logr convertirse en interlocutora ante los
Gobiernos de turno, pero igualmente ante las autoridades y poderes locales. Ser igualmente un antes
y un despus con relacin al pasado colonial y republicano, ya que los pueblos indgenas lograron dotarse de un discurso propio y autorepresentarse a
s mismos ya sin los intermediarios que tuvieron en
el pasado. Desde entonces, la Conaie ha realizado
diversos levantamientos en los cuales ha ido precisando sus demandas y propuestas para el reconocimiento de derechos colectivos y medidas para
reducir las desigualdades sociales. Los diversos paros
o levantamientos le permitieron consolidar este rol de
interlocutora en nombre de los indgenas y, de hecho,
se convirti en actora poltica que favoreci la inclusin de los indgenas, como ya lo subrayamos.
40

Este aspecto tomar mayor importancia con la formacin (1995) de la organizacin poltica Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik-Nuevo
Pas (MUPP-NP), o simplemente Pachakutik (PK),
como el frente poltico de la Conaie. Desde su
Andolina (1992,1999), Ramn (1993), Maldonado (1992), Moreno y Figueroa (1990), Lucero (2001, 2002, 2008), Viteri (1994), Guerrero (1991, 1993, 1994,
1997, 2000), Len (1991, 1994, 2001a, 2001b), Guerrero y Ospina (2004).

39

40

Conaie (1997, 1998, 1999), Viteri (1999), Maldonado (1992, 1994).

Poltica

formacin, ha logrado una presencia constante en

el Congreso con una minora (entre cuatro y ocho
curules), que ante el fraccionamiento partidario
prevaleciente le ha permitido por momentos ser decisivo para formar mayora, como aconteci al momento de decidir la salida de Abdal Bucaram de la
presidencia y de reemplazarlo con Fabin Alarcn
y no con la vicepresidenta Rosala Arteaga (Ibarra,
1997). Llam la atencin la participacin activa
tanto de la Conaie como de PK junto con una faccin
del Ejrcito, encabezada por Lucio Gutirrez, en un
golpe de Estado que derroc al presidente J. Mahuad, y su ulterior alianza con Gutirrez para ganar
las elecciones en 2002 y formar parte del Gobierno
por un lapso de seis meses. PK ha logrado ganar consecutivamente varias alcaldas y prefecturas, lo que
le permite tener una presencia poltica local importante en varias provincias con significativa poblacin indgena demogrficamente. Este nuevo actor
social y poltico ha perdido su empuje inicial en los
aos 2000, pero ha marcado ya un cambio sustantivo en la escena poltica con la incorporacin de los
indgenas como actores polticos, tanto a nivel nacional como local.
Las acciones de protesta de la Conaie, sola o con
apoyo de otras organizaciones rurales o urbanas, le
han permitido cumplir un rol de contrapeso frente
a varios Gobiernos ante reformas consideradas antipopulares. Asumi as el rol antes desempeado por
los sindicatos de encabezar la protesta popular.
La demanda principal de derechos colectivos lo
logr en la Constitucin de 1998, y el reconocimiento del Ecuador como Estado plurinacional en la
Constitucin de 2008.
Las organizaciones sindicales
Desde los setenta hasta inicios de los noventa fueron
los sindicatos urbanos los que cumplieron este
mismo rol de contrapeso al poder mediante la protesta, realizada a travs de diversos paros nacionales,
generalmente realizados en reaccin y rechazo a las
medidas de ajuste en poltica econmica para reducir el gasto pblico, la inflacin y en las perspectivas, entonces ganadoras, de liberalizar la economa
y reducir el aparato del Estado.
Si bien, como lo hemos sealado, las centrales sindicales de izquierda y de origen catlico se formaron
en los treinta-cuarenta, ser desde los sesenta, pero

sobre todo en los setenta que, gracias al crecimiento

del sector industrial y de los servicios pblicos, el
nmero de sindicatos se incrementa. Los cambios
que se sucedan desde los cincuenta, en que se incrementaron las ciudades, los circuitos financieros y
el consumo, conocieron con la llegada del petrleo
un salto cualitativo significativo.
41

Los ncleos de trabajadores industriales y de los servicios pblicos se consolidan con la promocin de
la contratacin colectiva que, de modo sistemtico,
lo realiz la Central Ecuatoriana de Organizaciones
Sindicales Libres (Ceosl); una corriente diferente
de las anteriores, que originalmente promova un
acuerdo empresa-trabajadores antes de optar por
una posicin de izquierda.
Igualmente, con los sindicatos se produce cierta convergencia de accin frente a la prdida de libertades
y a la idea de la dictadura militar de reducir los derechos y exigencias sindicales para favorecer el crecimiento industrial de sustitucin de importaciones.
De este modo, se constituye el FUT, que asocia a las
centrales sindicales de las cuatro tendencias mundiales (CTE, Ceosl y Cedoc de tendencia demcrata
cristiana), a la cual hay que aadir la faccin que se
separa de la Cedoc original y que terminar por denominarse Cedoc-CUT (Central Unitaria de Trabajadores), que se mantiene independiente de las
organizaciones internacionales.
Esta entidad de concertacin har de las huelgas
nacionales su principal medio de accin para, en el
perodo militar, contrarrestar a la dictadura y reivindicar la democracia, cuando los partidos estuvieron
en receso, y en el perodo democrtico, para jugar el
rol de frenar al poder, las medidas de ajuste y la defensa del nivel de vida. Por momentos, encarnan la
sociedad. La protesta le permiti al FUT ser interlocutor de los Gobiernos para definir la poltica econmica. Se legitimaron los trabajadores urbanos y el
FUT cumpli esta funcin de convertir a los trabajadores en actores polticos.
Su accin ms corporativa de defensa de los intereses de los trabajadores ha sido un medio para
que lentamente se reconozcan sus derechos en
una sociedad que segua valorizando las relaciones
serviles. Los sindicatos del sector pblico, en general, han logrado ciertas ventajas sociales que
41
Sobre el sindicalismo ecuatoriano: Ycaza (1985), Len (1993, 2000), Len
y Prez (1986, 1987), Prez Sinz (1985), Robalino (s.f.), Dvila (1995), Milk
(1977), Cedime (1983).

225

Poltica

ulteriormente terminaban por ser incorporadas lentamente en el sector privado. As, al igual que lo
dicho para las organizaciones indgenas, los sindicatos cumplieron el rol de favorecer la inclusin social y poltica de los trabajadores urbanos.
Otras organizaciones de la sociedad civil
La sociedad ecuatoriana, con los cambios vividos
en el perodo analizado, se ha vuelto ms compleja,
es decir, existen ms grupos sociales, frutos de la
diferenciacin que la sociedad conoci desde los
cincuenta. En los noventa esto ha sido notorio, en
particular cuando se reduce la presencia pblica de
los sindicatos y se evidencia la emergencia de otras
organizaciones que van ampliando la sociedad civil,
como los grupos de mujeres a las que ya nos referimos anteriormente, o las asociaciones barriales,
o grupos portadores de propuestas de polticas pblicas en diversas reas, como educacin, salud,
etc. Estas organizaciones logran hacer interlocucin
entre la sociedad y el poder, y reiteradamente han
incidido para modificar las pautas del ejercicio del
poder, de modo que ha vuelto necesaria la consulta,
la participacin e interlocucin con ellas. De esta
manera, diversos temas de la agenda social han sido
defendidos y promovidos por estas organizaciones.
Los movimientos sociales han cumplido as el clsico
rol de ser portadores de propuestas ante definidos
conflictos, problemas o carencias, y de representar
problemticas que engendran utopas y cambios.
Sin embargo, las sociedades, por lo general, dan ms
audiencia a uno o pocos problemas o conflictos predominantes. La expresin de un conflicto, adems
de las condiciones que lo hacen menos aceptable, y
por lo mismo susceptible de ser rechazado, necesita
actores o sujetos en la medida de poder expresarlos
y traducirlos en demanda social. La multiplicacin
de conflictos y actores que los asumen hace que la
escena poltica tenga ms actores, frecuentemente
en competencia, o al menos en pugna por llamar
la atencin por sus causas. Este fenmeno recibi
cierto tratamiento poltico cuando predominaron numerosos partidos y el legislativo se mostraba predispuesto a hacer de caja de resonancia de los mismos.
Ante la larga crisis poltica ecuatoriana y la tendencia a la concentracin del poder, diversas organizaciones sociales han vehiculado la idea de que
pueden ser mejores actores que los partidos, y que

226

su participacin poltica en una democracia directa

dara excelentes resultados. La indispensable necesidad de la participacin democrtica, hasta ahora,
no ha logrado reemplazar a la democracia representativa. Lo que aparece como una necesidad, la
de completar las dos democracias, sin embargo, enfrenta complejos problemas debido a los ciclos de la
participacin, que oscila entre momentos de mayor
presencia ciudadana en momentos de conflictos o
de incremento de sus demandas, seguido del abandono de estas. Ecuador, sin embargo, en el ao 2000
se encuentra en bsqueda de renovar la democracia
o, si se quiere, de constituir otra democracia con la
participacin, sin que podamos an afirmar cul
podr ser el resultado.
La sociedad activa, para finales de la primera dcada de 2000, ha optado por la participacin poltica
como medio para mejorar la accin de los partidos
y del poder; de vehicular alternativas a la va oligrquica del poder, aquella que es funcional a minoras
privilegiadas, pero el poder con Rafael Correa ha escogido en cambio otra va, en nombre precisamente
de una eficacia del poder contra la oligarqua. La eficacia evocada no requiere participacin, sino estrategias por las cuales a la postre las organizaciones,
sociales o polticas, que eran portadoras de la alternativa, se conviertan ms bien en fuerzas de apoyo
al nuevo poder.

3. Conclusiones
Un sistema llamado Ecuador, desde 1950 a 2010, ha
conocido una consolidacin de un singular sistema
poltico y su declive actual. En este perodo, la vida
poltica experiment mutaciones profundas, en particular por el ingreso masivo de todos los sectores
sociales a la vida poltica, siguiendo la particularidad
ecuatoriana de incorporarlos como actores polticos o con una inclusin en la vida poltica con propuestas propias, que el sistema los reconoce y trata.
La constitucin de la comunidad poltica es fruto de
cambios socioeconmicos, y de esta dinmica entre
sistema poltico permisivo y pluralista y los procesos
de una sociedad que puede lograr con la accin colectiva incidencias significativas en la vida poltica.
A la postre, Ecuador ha definido un sistema poltico
y un Estado abierto a las minoras y a la diversidad
cultural, lo cual le ayuda a establecer una sociedad
civil muy activa en el espacio poltico, y que ha
hecho del Ecuador, hasta recientemente, un pas sin

Poltica

confrontaciones beligerantes o violentas a pesar de

las marcadas desigualdades sociales y otras inequidades. Estas ventajas no han logrado, sin embargo,
resolver uno de sus problemas constantes que es la
inestabilidad de su sistema. Hemos formulado hiptesis al respecto, en particular que esta es una de
las complicaciones que conlleva el sistema de equilibrios regionales, que vuelve ms complejos y conflictivos los procesos de decisin y de acuerdos ante
importantes temas de su poltica econmica o de insercin en el mercado mundial, por ejemplo, con
sectores pudientes de intereses contradictorios.
El Estado ecuatoriano ha conocido la dinmica particular de un sistema poltico que, por su lgica bipolar de no concentracin del poder estatal, se
caracteriz por un pluralismo de partidos y del conjunto de espacios polticos, en conjugacin con una
sociedad activa en sus demandas y reivindicaciones,
al igual que por una protesta constante y reconocida
en el juego poltico, realizada no solo a travs de diversas organizaciones sino de los propios partidos
polticos. Este sistema y esta dinmica sociedad-Estado estn, al parecer, ahora en cambios de fondo,
tanto por la prdida de presencia de las organizaciones, la cerrazn de la escena poltica, la eventual
emergencia de un nuevo caudillo y la crisis de las
organizaciones polticas. El futuro es imprevisible.
Puede ser que esta situacin se consolide o que resurjan las caractersticas que ha tenido Ecuador y
recobre su dinmica poltica anterior. Un sistema
singular, llamado Ecuador, est en plena mutacin
para dejar de ser o redefinir sus caractersticas.
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229

Poltica

Participacin, desconfianza poltica

y transformacin estatal
La innovacin participativa
en la Constitucin ecuatoriana 2008
Franklin Ramrez Gallegos
Profesor investigador de la FLACSO Sede Ecuador

El presente texto estudia el lugar de la desconfianza

poltica en la innovacin participativa encaminada
en el proceso constituyente ecuatoriano 2007-2008.
Para el efecto se indaga en el entorno ideolgico-poltico que antecedi a la Asamblea Constituyente y
se analiza al Consejo de Participacin Ciudadana
y Control Social (Cpccs) como parte de una nueva
generacin de arreglos institucionales o esferas de
interaccin socioestatal que promueven procesos
de control social y rendicin de cuentas de actores
e instituciones pblicas. Esta nueva institucin, en
cuya concepcin, diseo y funciones es posible reconocer la convergencia entre las reivindicaciones
democrtico-participativas y las influencias del universo de la desconfianza, aparece como parte del
complejo dispositivo de participacin esbozado por
la nueva Carta Magna en procura de ampliar las opciones de profundizacin democrtica en el pas.

1. El salto participativo
El 28 de septiembre de 2008 el pueblo ecuatoriano
aprob su vigsima novena Constitucin en ciento
setenta y ocho aos de vida republicana. Entre otras
de sus caractersticas, la nueva Carta Magna otorga
un peso sin precedentes a la promocin de la participacin ciudadana en el proceso poltico y en la
vida pblica del pas. As, de entre los nueve ttulos
que contiene el texto, uno est enteramente dedicado a la cuestin el Ttulo IV: Participacin y

organizacin del poder, y al menos 65 de sus 444

artculos hacen expresa referencia al tema. En ellos
se instituye una multiplicidad de espacios, mecanismos e instancias para la implicacin de la ciudadana en la planificacin, la gestin y la evaluacin
de las polticas pblicas en todos los niveles de gobierno, as como para el control social de representantes, funcionarios e instituciones involucrados en
cuestiones de inters pblico.
El peso que la nueva Constitucin ha otorgado a la
promocin de la participacin ciudadana guarda
sintona con el programa de Gobierno con que Rafael Correa y su movimiento poltico Alianza PAIS
(AP) inscribieron su candidatura presidencial en
el ao 2006, y con el Plan Nacional de Desarrollo que
present, a mediados de 2007, la Secretara Nacional
de Planificacin y Desarrollo como hoja de ruta para
la accin gubernativa del perodo 2007-2010. En
ambos documentos que trazan, a la vez, el ideario
poltico y el programa de gestin estatal de AP, la
invocatoria a la participacin ciudadana es recurrente, ya sea para apelar a la sociedad civil en la disputa que el nuevo movimiento emprendiera contra
los partidos polticos representantes del establecimiento, ya sea para proyectar un nuevo principio de
accin pblica del Estado ecuatoriano.
Si en el programa de Gobierno se habla de democracia activa, y en el Plan Nacional de Desarrollo de
1

El plan de Gobierno de AP 2007-2011 establece: A travs de la democracia

activa con tantas consultas populares como sean necesarias se abordarn

231

Poltica

la promocin de la participacin pblica y el poder

social, en la Constitucin se hace referencia a la
construccin del poder ciudadano. Con dicha expresin se designa al conjunto de iniciativas de organizacin, participacin y control que puedan
emprender, de modo autnomo, los individuos y
los colectivos, a fin de asegurar la implicacin ciudadana en todos los asuntos de inters pblico, y el
pleno ejercicio de la soberana popular. La participacin queda as consagrada, a la vez, como parte
de los derechos de ciudadana y como uno de los
principios fundamentales que informan la creacin
de nuevos procedimientos e instituciones polticas.
Desde el primer artculo del nuevo texto se observa,
de hecho, que se ha conferido un similar estatus
tanto a las autoridades y a los actos derivados de las
instituciones de la democracia representativa, como
a aquellos que provienen de la participacin directa
de la ciudadana.
2

La soberana radica en el pueblo, cuya voluntad

es el fundamento de la autoridad, y se ejerce a
travs de los rganos del poder pblico y de las
formas de participacin directa previstas en la
Constitucin (Constitucin del Ecuador, Art. 1).

A diferencia, entonces, de las constituciones promulgadas a lo largo de la historia republicana del

Ecuador, que instauraron regmenes sustentados
exclusivamente en la dimensin representativa de
la poltica, la vigente Carta Magna, de forma explcita, incluye a la participacin directa del pueblo
en su definicin de la soberana popular. Dicha inclusin entraa una transformacin sustantiva del
rgimen democrtico.
4

Tal proceso de innovacin constitucional habra

sido posible no solo por el encumbramiento de la
participacin como un valor poltico fundamental
en la disputa por la reconstruccin democrtica del
cuestiones cruciales, como el Tratado de Libre Comercio, y asuntos que no logren una mayora calificada en la propia Asamblea Constituyente. Esta parece
la mejor va para cristalizar el reclamo de que se vayan todos los responsables
de la debacle nacional (2006: 20).
El Plan Nacional de Desarrollo del Gobierno de Rafael Correa consagra un
objetivo especfico (el dcimo), de entre los doce que componen al plan, al
fomento de la participacin ciudadana en diversos sectores de la vida pblica
y estatal del pas. Dicha incorporacin es indita en la historia de la moderna
planificacin ecuatoriana. Ver: http://www.senplades.gob.ec/images/stories/
descargas/2snp/1pnd/DLFE-205.pdf

3
Ver Constitucin de la Repblica del Ecuador (2008), Ttulo IV, Captulo 1, Seccin Primera, Art. 95, Principios de la Participacin, publicacin oficial de la
Asamblea Constituyente, pg. 67.

En esta apreciacin coinciden tambin Ortiz (2008), Pachano (2009) y Morales (2008).

Estado disputa impulsada a lo largo de los aos

noventa por una serie de organizaciones sociales y
fuerzas progresistas articuladas en torno al movimiento indgena, sino por un espritu de la poca
marcado por el enorme desprestigio de la poltica y
por el repudio popular a las instituciones centrales
del Gobierno representativo. La sostenida crisis de
legitimidad de las estructuras de representacin
alimenta y profundiza, en efecto, la desconfianza
ciudadana en la actividad poltica, y amplifica las
demandas participativas provenientes de diversos
agentes polticos y actores sociales. Inscrita en este
contexto ideolgico, la nueva Constitucin ecuatoriana abrira, entonces, el campo de opciones para
la puesta en marcha de arreglos institucionales que
procuren no solo una mayor intervencin ciudadana en la gestin y control de los asuntos pblicos,
sino la implantacin de especficas formas de representacin de la sociedad civil en diversos y nuevos
segmentos de la institucionalidad estatal.
Las pginas que siguen discuten esta hiptesis. La
profundidad y la intensidad del fenmeno de la
desconfianza habra permeado y facilitado la consagracin constitucional de un amplio abanico
de demandas y agendas que convergen, e incluso
contribuiran, a la ampliacin de lo que E. Dagnino y otros autores (2006) denominan el proyecto
democrtico-participativo. Este ltimo surge en
Amrica Latina en el marco del retorno a los regmenes civiles, desde fines de la dcada del setenta,
y procura, a travs de diversas vas programticas
y experimentos participativos, la profundizacin
y radicalizacin de la democracia a travs de una
confrontacin con las concepciones elitistas de la
poltica liberal representativa, y la apuesta por mayores niveles de incidencia de la sociedad civil en los
procesos de control, discusin y orientacin de las
decisiones pblicas. La participacin ciudadana y
la deliberacin entre agentes estatales y actores sociales contribuiran a la desprivatizacin del Estado,
y activaran el funcionamiento de esferas pblicas,
ms o menos institucionalizadas, donde se relativiza el poder de los decisores tradicionales sobre los
asuntos que conciernen al bien comn. Al as hacerlo, insisten diversos autores, la participacin impide la plena autonomizacin de los gobernantes
con respecto a los gobernados, y refuerza la dimensin democrtica del gobierno representativo.
5

232

Ver M.H Bacqu, H. Rey e Y. Sintomer (2005), y Dagnino et al. (2008).

Poltica

Aun cuando desde diversas corrientes, perspectivas

y propuestas, la Constitucin ecuatoriana se inscribe
en el proyecto democrtico-participativo, su definitiva implantacin en el nuevo rgimen democrtico
no puede entenderse sin apreciar el peso especfico
que habra adquirido, a lo largo de las ltimas dcadas y en el especfico marco del debate constituyente, el fenmeno de la desconfianza ciudadana
en las instituciones democrticas. Si bien dicho fenmeno atraviesa la vida poltica ecuatoriana desde
hace algunas dcadas, es sobre todo con el acceso al
poder del izquierdista presidente Rafael Correa que
adquiere ntidas credenciales polticas e influencia
programtica bajo la forma, entre otros elementos,
de un slido bloque de ideas antipartido. La desconfianza poltica operara, entonces, como una de las
variables del contexto de oportunidad en que germina un proceso constituyente que acenta la dimensin participativa de la poltica, y como fuente
de la implantacin de nuevos mecanismos e innovaciones institucionales en la Carta Magna.
La sospecha en el poder y en la autoridad condicion, desde los orgenes de la democracia, el diseo
institucional que ha adquirido el gobierno representativo: no en vano diversos autores entienden que
la confianza en el rgimen democrtico ha dependido de la institucionalizacin de la desconfianza al
interior de su propia arquitectura. En nuestros das
asistiramos, sin embargo, a la ampliacin de la distancia entre legitimidad procedimental y confianza
social en las instituciones democrticas y, ligado a
ello, a la emergencia de una novedosa constelacin
de prcticas, discursos, mecanismos e instituciones
por medio de las cuales la sociedad procura contestar, observar, controlar y, algunas veces, corregir
los desvos de las instituciones representativas con
relacin a su original compromiso de servicio al bien
comn. Con la nocin de contrademocracia Rosanvallon (2006) procura, precisamente, dar cuenta
del conjunto de prcticas y expresiones que organizan la desconfianza social hacia los poderes constituidos. De esta corriente contrademocrtica habra
emanado, en la convencin ecuatoriana 2007-2008,
un conjunto de postulados constitucionales
6

Las elecciones peridicas, la separacin de poderes, la lgica de controles

institucionales mutuos, el principio del debido proceso, la desobediencia civil,
la opcin de la revocatoria del mandato y la independencia de las cortes, entre
otros elementos, son estudiados como mecanismos democrticos derivados
de la institucionalizacin de la desconfianza. Ver Sztompka, 1999, sobre todo
pginas 140-145.

orientados hacia el establecimiento de frmulas de

rendicin de cuentas y control social a funcionarios
e instituciones pblicas.

2. El universo de la desconfianza
La profundizacin de la desconfianza poltica es uno
de los principales problemas para el buen funcionamiento de la democracia en distintas partes del
globo. En Ecuador dicho fenmeno llega, sin embargo, a dimensiones extremas. As, para el ao 2007,
el pas aparece como la nacin latinoamericana que
expresa una menor confianza en sus partidos polticos: solo el 8% de los ciudadanos manifiesta tener
mucha o algo de confianza en ellos. Le siguen Paraguay, Panam y Bolivia con 12, 13 y 14 puntos
respectivamente (Latinobarmetro, 2007). Para el
conjunto del perodo 1995-2006, el promedio de credibilidad de los partidos en Ecuador no alcanza el
10%. El fenmeno no es nuevo: en el ao de 1997,
apenas el 16% de la ciudadana admita tener confianza en los partidos polticos, y casi la mitad, el
48%, manifestaba que la democracia puede funcionar sin ellos (Freindemberg, 2000). Para el ao
2008, el porcentaje de ecuatorianos que sostienen
esta misma posicin se ha incrementado a 61% (Latinobarmetro, 2008). En los dos aos de referencia,
1997 y 2008, Ecuador se presenta como el pas en el
que la disociacin entre democracia y partidos polticos aparece como la ms marcada de la regin. De
igual modo, la confianza en el Congreso Nacional se
ubicaba en 2007 en el 15% (ENPC, 2008). En el ao
2001, dicha medida alcanzaba 24 puntos y en el ao
1997 apenas 20. Hasta el ao 2006, a su vez, la confianza en el Gobierno nacional, en el poder Ejecutivo,
se concentraba apenas en el 21% de los ciudadanos,
mientras que el crdito en la Corte Suprema de Justicia no llegaba al 25%. Para todas estas instituciones
se ha observado, adems, desde fines de la dcada
de los noventa y hasta el ao 2006, un acelerado descenso en los ndices de reconocimiento social (Seligson, 2006: 73-75).
Este cuadro se corresponde con la evolucin de
ciertos comportamientos electorales visibles desde
el retorno democrtico. Se hace referencia tanto a
los problemas de abstencin electoral indicador
frecuentemente utilizado para estudiar una de las
formas que toma el desencanto popular con la democracia, como a otros patrones de votacin que

233

Poltica

se verifican bajo formas voltiles e inestables de

apoyo poltico hacia las principales instituciones representativas. Cabe observar estas tendencias con
cierto detenimiento.
Con excepcin de Colombia y Nicaragua, en el resto
de Amrica Latina la votacin es obligatoria. En
Ecuador, sin embargo, las tasas de ausentismo en las
elecciones presidenciales llegan a tener incluso niveles superiores al de aquel pas centroamericano.
As, por ejemplo, para el perodo de elecciones presidenciales comprendido entre 2003 y 2006, se observa que en Ecuador el 27,8% de los empadronados
se abstuvieron de ejercer su derecho al voto. Luego
de Colombia (54,9) y de Paraguay (35,7), nuestro
pas se coloca en el grupo de tres pases donde se registraron mayores niveles de ausentismo en dicho
perodo. En las elecciones presidenciales nicaragenses de 2006 se contabiliz solo un 22% de abstencin electoral. Asimismo, para la primera dcada
del nuevo milenio, los pases andinos como Bolivia
y Per registran un promedio de ausentismo de 16,4
y 16,5% respectivamente. En Ecuador esta cifra supera los 27 puntos. Se trata de un cuadro que prcticamente no se ha modificado luego de 30 aos de
regmenes civiles: si en 1978, en las elecciones presidenciales que marcaban el retorno democrtico,
hubo un ausentismo de 27,2%, en aquellas que se
registraron en 2009 dicho porcentaje lleg al 24,7%.
Aunque las interpretaciones sobre los sentidos del
abstencionismo son diversas, e incluso si no hay
acuerdo entre ellas sobre cul es el umbral tolerable o el lmite insoportable de la no participacin electoral, se trata de un comportamiento que
tiende a ser asociado negativamente con el desgaste
de los sistemas representativos, con la apata ciudadana con relacin a la vida pblica, o con sntomas
de rechazo a la clase poltica. El fenmeno de la desconfianza atraviesa, en cualquier caso, estas lecturas
y est ligado a la frgil implicacin ciudadana en uno
de los actos constitutivos del gobierno representativo.
7

Ahora bien, si el comportamiento del voto nulo en las

elecciones parlamentarias deja entrever buena parte
del rechazo ciudadano a la poltica formal, las pautas
7
Ver Political Database of The Americas, Georgetown University, Centre for
Latin American Studies, http://pdba.georgetown.edu/Elecdata/elecdata.html,
Accesado 17/12/2009.

El ausentismo promedio de las elecciones presidenciales a lo largo del perodo 1978-2009 sera de 27,3%. Para la ltima dcada (2000-2010) es de 28,1%.

Ver Jos Thompson (2007). Abstencionismo y poltica electoral. en Tratado

de Derecho Electoral Comparado en Amrica Latina. D. Nohlen et al. (compiladores). Mxico: FCE, pp. 266-286.

234

de la votacin para la eleccin presidencial la ms

poltica de todas las lides electorales permiten observar con mayor nitidez el papel que la desconfianza
poltica ha tenido en las preferencias electorales de
los ecuatorianos. As, aunque ya para el ao de 1994
el voto nulo alcanz casi el 20% del total del padrn
en la eleccin de los representantes provinciales al
poder legislativo, el ms alto porcentaje registrado
entre 1979 y 1998, no fue sino hasta las elecciones de
2006 en que se presenta por primera vez la candidatura de Rafael Correa, cuando dicha opcin lleg
a superar, en 14 de las 22 provincias, a la de los candidatos presentados por los partidos polticos. Uno de
los ejes del discurso de campaa de AP fue un feroz
ataque al mundo de los partidos. De modos velados
se hizo, incluso, un llamado a anular el voto para la
representacin legislativa.
10

Si bien esta votacin habla de la progresiva intensificacin de un sentimiento antipartidista en la poblacin y del enconado desprestigio del poder
legislativo, luego de casi tres dcadas de procesos
electorales continuos, cabe remarcar que el promedio histrico (1979-2002) de quienes siempre han
anulado su voto, y que lo han hecho as para todas
las dignidades, oscila entre el 8 y el 10 por ciento del
electorado. Por ello, tendra mayor pertinencia observar que a lo largo de las ocho elecciones presidenciales sucedidas entre 1979-2006 ningn partido
poltico se ha repetido en el ejercicio del poder gubernamental. De las filas de ocho formaciones polticas distintas han surgido los ocho presidentes
electos en el reciente ciclo de regmenes civiles. La
frustracin ciudadana con los partidos de Gobierno
provoca que sus preferencias se modifiquen hacia
una opcin distinta en cada eleccin. La prdida de
confianza en los crculos gobernantes ha sido ntidamente sancionada en las urnas. Ni los partidos
polticos con ms amplio y estable enraizamiento
electoral a nivel regional el derechista Partido Social Cristiano (PSC) en la Costa y el partido socialdemcrata Izquierda Democrtica (ID) en la Sierra y
con slida votacin en el nivel parlamentario, pudieron volver a colocar a sus candidatos en el Palacio de Carondelet. Se trata de un cuadro que no
tiene parangn en la regin andina.
11

12

Ver J. Snchez-Parga (1994). La poltica sin centro y el centro sin sociedad:

mayo 1994. en Ecuador Debate N 32, agosto. Quito: CAAP.

10

11

Ver F. Guerrero y P. Ospina (2003), pp. 206-207.

La reeleccin de Rafael Correa (AP) en la primera vuelta electoral de abril

2009 rompera, por tanto, con esta tendencia.

12

Poltica

La eleccin presidencial en Ecuador remitira, entonces, ms a un juicio negativo sobre el pasado

de los candidatos y de sus entornos que a una opcin afirmativa por una especfica orientacin o
tendencia poltica. Los gobernantes no acceden al
poder como resultado de un expreso acto de reconocimiento a sus atributos, o de la identificacin
con sus planes de Gobierno, sino como efecto de la
desconfianza de la que se hacen merecedores sus
contrincantes por lo general, provenientes de los
partidos que los antecedieron en el poder, en el
contexto de campaas negativas dirigidas a desprestigiar a sus adversarios. El recelo y la desilusin
enmarcan la decisin electoral. Rosanvallon califica
a este fenmeno como un proceso de deseleccin
y lo ubica como parte de una tendencia generalizada
a la sustitucin de una democracia de proyecto por
una democracia de rechazo, en el contexto de sociedades atravesadas por el fenmeno de la desconfianza poltica.
Diversos estudios comparativos han demostrado,
a la vez, que existe una correlacin positiva entre
patrones de desconfianza institucional y tendencias hacia una endeble confianza interpersonal.
En la perspectiva de las teoras neotocquevillanas
del capital social, han sido sobre todo R. Putnam y
P. Norris quienes han insistido en que la confianza
poltica puede ser analizada como un reflejo
el otro lado de la misma moneda de las tendencias de la confianza social. En Ecuador solo el 4,2%
de los ciudadanos declara que, en sentido general,
confa mucho en la mayora de la gente, mientras
que el 66% seala que confa en su familia nuclear
(padres, hijos, hermanos), y apenas el 5,6 y 4,2%,
respectivamente, dicen confiar en sus amigos y vecinos. Los nexos de parentesco parecen constituir el
restringido piso sobre el que se asientan las normas
de confianza social en el pas. La desconfianza en el
prjimo en el no familiar abonara la desconfianza de los gobernados en los gobernantes y en las
instituciones polticas.
13

14

Por la regularidad de estas tendencias que no agotan

la comprensin del problema la cuestin de la
Ver Robert Putnam (1993). Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy. Princeton, NJ: Princeton University Press; y, Pippa Norris (2002a).
Democratic Phoenix: Reinventing Political Activism, New York: Cambridge
University Press. Para un contrapunto desde Latinoamrica, ver Pippa Norris
(2002b). La participacin ciudadana: Mxico desde una perspectiva comparativa. Cambridge: John F. Kennedy School of Government, Harvard University
(www.pippanorris.com).
13

ENPC, op. cit.

14

desconfianza se coloca como un elemento que atraviesa el proceso poltico nacional. Ya sea como
bice para el reforzamiento democrtico y el buen
gobierno, o como mecanismo que habilita el desarrollo de novedosas capacidades ciudadanas
de contestacin y monitoreo de las instituciones
representativas, la desconfianza poltica moldeara,
en efecto, al conjunto del proceso democrtico, y explicara, en gran parte, el ascenso de un extenso y
heterogneo universo de demandas, prcticas y frmulas para incrementar los niveles de participacin y
control social hacia las instituciones pblicas.
15

16

3. Razones de la desconfianza
Formas de la contestacin
La desconfianza no es apenas un estado de la opinin pblica. Como conjunto de expectativas negativas que orientan acciones hacia el futuro Simmel
defini a la confianza como una hiptesis sobre una
conducta por venir, la desconfianza activara un
conjunto de acciones, comportamientos y frmulas
con los que la sociedad vigila, resiste, se aleja y/o
procura incidir en la trayectoria de la poltica instituida. Por ello, y aunque no cabe aqu agotar el
anlisis sobre las mltiples fuentes del avance de
la desconfianza con el gobierno representativo, en
las pginas que siguen se hace mencin especial a
tres de ellas. Dicho anlisis permitir situar la emergencia de un conjunto de instituciones, prcticas
y discursos de contestacin popular a la poltica
electoral-representativa que, a lo largo de los aos
noventa, anticiparon y abrieron el campo de oportunidad y el entorno ideolgico en que el proceso
constituyente incub innovadoras frmulas de participacin y control social.
En primer trmino, el avance de la desconfianza ciudadana con el gobierno representativo estara ligado
a las especficas caractersticas y efectos de la gestin del neoliberalismo. Ello remite, por un lado, a
los costos polticos directamente asociados a la implementacin del ajuste se ha demostrado que los
presidentes ecuatorianos que implementaron las
15
Diversos autores sostienen que cuando los niveles de confianza son adecuados, los Gobiernos pueden tomar decisiones e invertir recursos sin necesidad
de recurrir a la coercin o tener que renovar cada vez el consentimiento de
una ciudadana escptica. Ver, por ejemplo, William Mishler y Richard Rose
(1997). Trust, Distrust and Skepticism: Popular Evaluations of civil and Political Institutions in Post-Communist Societies. The Journal of Politics, 59,
N0. 2, pp. 418-451.
16
B. Barber (1983) ha sostenido que algn grado de desconfianza es esencial
para la construccin de un orden democrtico viable.

235

Poltica

polticas del denominado Consenso de Washington

perdieron, en promedio, 40 puntos de apoyo popular durante su primer ao de mandato y a la
deslegitimacin de las estrategias que, en medio de
una intensa pugna de poderes, permitieron hacerlas
viables: se alude a la construccin, desde el poder
Ejecutivo y no siempre bajo procedimientos apegados a la ley, de coaliciones fantasmas o mayoras
voltiles en el seno del Parlamento. Por otro lado, se
hace alusin a los deficientes rendimientos sociales
y econmicos de las polticas orientadas al mercado.
17

Al terminar los aos noventa, y luego de casi dos

dcadas de su implementacin, el crecimiento de
la economa era igual a cero, y los niveles de pobreza y desigualdad eran ms elevados (Siise, 2000).
Cuando hacia fines de 1999 la poblacin observ
que, debido a los pactos oligrquico-mafiosos
entre el poder Ejecutivo, los partidos dominantes
y grandes banqueros, el pas haba entrado en una
crisis financiera sin precedentes que desemboc
en un feriado bancario y en la dolarizacin de la
economa, el piso de legitimidad de las instituciones polticas y del sistema democrtico se haba
restringido largamente. No pareca una casualidad,
entonces, que cerca del 60% por ciento de la ciudadana observara con buenos ojos el levantamiento
indgena-militar que facilit la remocin del poder
al presidente democristiano Jamil Mahuad en enero
de 2000. Hochstetler (2008) ha demostrado que la
implantacin de una poltica econmica neoliberal,
as como las evidencias de corrupcin en los crculos gubernativos, aparecen como las principales
causas que explican, desde el retorno democrtico,
la desazn ciudadana por la poltica y la multiplicacin de demandas de interrupcin presidencial en
Amrica Latina.
18

En segundo lugar, se hace referencia al fenmeno

de la corrupcin pblica. Segn diversas encuestas
y estudios de opinin, este es para los ecuatorianos
uno de los principales problemas de las agencias
estatales a lo largo de las ltimas dcadas. Casi sin
excepcin, desde el retorno democrtico, todos
los Gobiernos se han visto implicados en escndalos de corrupcin de diversa ndole. La primera
17
Ver, Andrs Meja Acosta (2004). Ghost Coalitions: Economic reforms, fragmented legislatures and informal coalitions in Ecuador (1979-2002). Ph. D. Dissertation, Indiana: Graduate School of the University of Notre Dame, p. 216.
18
Ver Franklin Ramrez Gallegos (2000). Equateur: la crise de lEtat et du modle no-libral de dveloppement. En Problmes dAmrique Latine, N 36,
janviers-mars. Paris.

236

interrupcin presidencial en el vigente ciclo de regmenes civiles tuvo lugar en febrero de 1997, luego
de varias jornadas de movilizacin popular contra el
presidente Abdal Bucaram, acusado de cohecho y
de uso indebido de los recursos pblicos. Desde entonces, el tema ha sido largamente amplificado por los
medios de comunicacin. Como corolario de dicha
destitucin, adems de la convocatoria a un proceso
de reforma constitucional llevado a cabo entre 1997
y 1998, diversas personalidades y organizaciones sociales demandaron la creacin de una agencia pblica independiente, especficamente concernida
con el combate a la corrupcin. Naci as la Comisin
de Control Cvico de la Corrupcin (CCCC), que contena ya algunas de las caractersticas y funciones que
la nueva Carta Magna otorga al Consejo de Participacin Ciudadana y Control Social.
19

La CCCC era una entidad pblica, formalmente autnoma, encargada de canalizar e investigar las
denuncias ciudadanas sobre presuntos casos de corrupcin, y de generar procesos de prevencin a
travs de, entre otros recursos, la puesta en marcha
de veeduras ciudadanas y procesos de formacin cvica. En la cima de la CCCC se coloc a un consejo
directivo de carcter corporativo, compuesto por
siete representantes de gremios y organizaciones sociales seleccionados por medio de colegios electorales predeterminados. La composicin cvica de la
cpula de la CCCC apareca como un recurso para
asegurar el mayor margen de autonoma de la institucin, y dejaba ya entrever la emergencia de nuevos
procedimientos de representacin de la denominada sociedad civil. La emergencia de autoridades
independientes abocadas a controlar los poderes
pblicos aparece como una constante en las dinmicas de innovacin institucional propias de las sociedades de la desconfianza (Rosanvallon, 2006: 82).
20

En febrero de 1997, por decreto ejecutivo, se haba creado la Comisin Anticorrupcin. La Asamblea Constitucional, en mayo de 1998, institucionaliz su
existencia. Desde agosto de dicho ao pas a denominarse Comisin de Control Cvico de la Corrupcin.

19

El artculo 4 de la ley orgnica de la CCCC estipulaba que los miembros de

la comisin sern los representantes de cada uno de los siguientes grupos sociales designados a travs de colegios electorales: a) Universidades y escuelas
politcnicas; b) Gremios profesionales legalmente reconocidos; c) Asociacin
Ecuatoriana de Editores de Peridicos, canales de televisin, de radiodifusin,
y Federacin Nacional de Periodistas; d) Federacin Nacional de Cmaras de
la Produccin; e) Centrales sindicales y organizaciones indgenas, afroecuatorianas y campesinas de carcter nacional legalmente reconocidas; f ) Organizaciones nacionales de mujeres, legalmente reconocidas; g) Organizaciones de
derechos humanos y de defensa de los consumidores. Ver Registro Oficial 273,
agosto 1999. Ciertas organizaciones sociales emprendieron tmidas iniciativas
para procurar que se amplen las opciones de representacin en el consejo directivo de la comisin a otros movimientos, colectivos y grupos.

20

Poltica

En Ecuador, dicho imperativo ha tomado la forma de

instituciones que se pretenden ciudadanas (cvicas)
en el marco de la simple contraposicin al mundo de
los partidos polticos.
A la vez, en 2004, y tambin por el impulso de diversas iniciativas civiles, se expidi la Ley Orgnica
de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica
(Lotaip), que procurara garantizar el derecho al
libre acceso a todas las fuentes de informacin pblica, como mecanismo para activar la participacin social en los procesos de rendicin de cuentas
a los que estn sujetos los funcionarios del Estado.
En medio de las expectativas que levant la promulgacin de dicha ley, los controversiales indicadores
de la organizacin no gubernamental Transparencia
Internacional ubicaron al Ecuador, para 2006, entre
los 40 pases ms corruptos del mundo.
21

Entre las razones de los derrocamientos presidenciales de J. Mahuad (2000) y de L. Gutirrez (2005),
tambin pesaron sospechas de corrupcin en las
altas esferas gubernamentales. Solo uno de los tres
presidentes destituidos ha encarado, sin embargo,
el proceso judicial abierto luego de su gestin. Igual
cosa ha sucedido con varias decenas de altos funcionarios pblicos y privados principalmente banqueros, hoy clandestinos en distintos pases de la
regin (sobre todo en Estados Unidos). Los juicios
son una accin pblica en que los casos particulares
se procesan y evacuan desde la perspectiva del inters general. Sin dicho procesamiento, el escarnio
pblico aparece como un asunto entre privados, o a
lo sumo como una vendetta poltica, y deja abierto
el terreno de la impunidad. Esto incrementa la percepcin de corrupcin y, sobre todo, deja entrever
el dominio de la poltica sobre la justicia. La regular
preponderancia de uno de los poderes del Estado
sobre otros constituye, a juicio de P. Sztompka, una
de las razones de la volatilidad institucional y de la
fragilidad del Estado de derecho que ms pesa en
la intensificacin de los niveles de desconfianza en
la poltica democrtica (1999: 144). Tal fue, precisamente, una de las razones que atiz la movilizacin
popular que provoc el derrocamiento de Gutirrez.
Este haba intentado captar la mayora legislativa
en parte a travs de la compra de diputados para
21
Dichos indicadores se construyen, sobre todo, a partir de un registro de las
percepciones empresariales sobre los niveles de corrupcin de las instituciones pblicas. Aunque se trata de una perspectiva metodolgica a todas luces
limitada, los datos de Transparencia Internacional son frecuentemente utilizados en la opinin pblica al hacer referencia al problema.

destituir a 32 magistrados de la Corte Suprema de

Justicia, y nombrar como nuevo presidente a un militante de uno de los partidos aliados a su Gobierno.
La inconstitucionalidad de tal maniobra y la visibilidad de la connivencia del conjunto de la clase poltica en el control del sistema judicial activaron una
indita dinmica de protesta social que procur, no
solo la destitucin presidencial, sino la condena radical a toda la estructura de representacin poltica.
La consigna articuladora de la dismil multitud no
era otra que la ya varias veces escuchada en otros
pases del continente: que se vayan todos! La idea
misma de la representacin pareca no tener cabida
en un discurso en que la utopa del autogobierno
se colocaba en el centro de las pretensiones de refundar la Repblica sin partidos. La democracia de
asambleas apareca como la nica forma de participacin poltica admisible. Mientras ese da pudiera
llegar, la ciudadana jugara el rol de vigilante y fiscalizadora de los malhadados polticos. La demanda
de una reforma poltica por medio de la convocatoria a una nueva Asamblea Constituyente volva al
primer plano de las agendas de cambio poltico impulsadas desde viejos y nuevos actores sociales (Ramrez Gallegos, 2005: 70-72). El asedio popular al
Parlamento no terminara sino semanas despus de
la posesin del nuevo presidente.
En tercer lugar, se hace referencia a la desconexin
entre voluntad popular y agenda gubernativa. La
desconfianza poltica se alimenta del escaso apego
que han mostrado los polticos, una vez elegidos, a
sus ofertas electorales y a la misma vigencia de las
reglas del juego poltico. Tanto Bucaram como Gutirrez, en el curso de sus campaas realizadas respectivamente en 1996 y 2002, pusieron por delante
la idea de que abandonaran las polticas de ajuste estructural y la continuidad de la agenda neoliberal.
Tales lineamientos tomaron el rumbo inverso inmediatamente despus de que asumieron el cargo. En el
trasfondo de tales decisiones, adems de la voluntad
de los mandatarios, se observaba la escasa autonoma
del poder poltico frente a las presiones del mercado
y el sistema financiero internacional. Los virajes en la
agenda gubernativa disminuyen los niveles de credibilidad de polticos que llegan al poder con plena
legitimidad electoral y frustran, de modo acelerado,
22

22
El otro presidente destituido, J. Mahuad, no efectu sorpresivos virajes en su
agenda poltica. Ver Susan Stokes (2001). Mandates and Democracy. Neoliberalism by surprise in Latin America, Cambridge studies in comparative politics.
Cambridge: Cambridge University Press.

237

Poltica

las expectativas ciudadanas. El muy extendido fenmeno del transfuguismo en el seno del Parlamento
ecuatoriano es parte de la misma problemtica.
De la mano de la desconfianza poltica han surgido,
en cualquier caso, diversas iniciativas sociales, demandas de control popular y formas de rechazo ciudadano a la evolucin de las instituciones centrales
del gobierno representativo. La dcada anterior al
ltimo proceso constituyente vio as el nacimiento
de nuevas instituciones y marcos legales (CCCC,
Lotaip) para ampliar las opciones de denuncia, seguimiento y control pblico sobre autoridades y
funcionarios. De igual modo, tomaron forma una
variedad de mecanismos sociales de vigilancia y observacin de los actos de Gobierno y de la evolucin
de la agenda pblica. La figura de los observatorios de especficos segmentos de la poltica pblica
deuda externa, derechos de la niez, educacin,
gasto electoral, etc. cobr dinamismo en los ltimos aos. Se trata de espacios donde se combinan
destrezas tcnicas (el saber experto) y cierta capacidad de presin poltica. Estas iniciativas operan,
a travs de sus informes, denuncias y comunicados
pblicos, como un sistema de alertas sobre potenciales riesgos en el desenvolvimiento de la accin
pblica. En este segmento de la accin colectiva se
observan profundos cambios en las lgicas y formas
de la actividad militante contempornea. Tal ha
sido, de hecho, una de las principales arenas de movilizacin de diversas organizaciones civiles y/o no
gubernamentales muchas veces financiadas por
la cooperacin internacional y diversas fundaciones
polticas transnacionales que, en otro lugar, he denominado la alta sociedad civil ecuatoriana.
23

Adems de nuevas agencias y prcticas de control

social ms o menos institucionalizadas, la desconfianza poltica habra contribuido a la afirmacin
de una predisposicin cvica a tomar la calle para
sancionar a polticos a los que, paradjicamente, la
sociedad haba sostenido en las urnas poco antes.
Con la nocin de juicio poltico popular, L. Zamosc (2006) hace referencia, precisamente, a la
23
Con este trmino he designado a un conjunto de actores sociales que van
desde las cmaras empresariales a una serie de iniciativas, programas y proyectos de diversas ONG y redes ciudadanas concernidas con temas de rendicin
de cuentas y afirmacin de cultura democrtica. Entre sus particularidades se
destacan sus frgiles conexiones con organizaciones populares y movimientos
sociales y, sobre todo, la centralidad de liderazgos con un alto capital simblico
y cultural, y provenientes de crculos acadmicos y redes profesionales de lite
que los sitan como parte de los sectores medio-altos de la sociedad (Ramrez
Gallegos, 2005: 38-39).

238

centralidad de la protesta social a la hora de propiciar y terciar de modo decisivo en diversas cadas
presidenciales. Un juicio poltico alude tanto a una
instruccin constitucional que un cuerpo poltico,
el Parlamento, emplea para juzgar casos de remocin de una figura poltica, como a la idea de enjuiciamientos polticamente motivados (Hochstetler,
2008: 59). Al desencadenar dichos procesos, la ciudadana movilizada enuncia la emergencia no solo
de prcticas de resistencia y disentimiento con el
poder poltico, sino de formas de control y exigencias
de rendicin de cuentas hacia los gobiernos. Ante el
deficiente funcionamiento de los mecanismos horizontales de control (ODonnell, 1998), las interrupciones presidenciales aparecen como un tipo de
control social que involucra la capacidad de los ciudadanos para vigilar a sus autoridades por vas no
electorales. La fortaleza de la figura presidencial ha
llegado as a ser desafiada por la recurrente expresin de la ira popular contra polticos que pretendieron colocarse por encima de la ley y de la agenda
gubernativa con que fueron electos.
Aunque dicha predisposicin se encarnara solo en
ruidosas minoras, la figura de la interrupcin presidencial desde abajo est colocada en el horizonte de
posibilidades de actores sociales y polticos. Los repertorios de protesta de los primeros y los clculos
estratgicos de los ltimos se han visto alterados por
la recurrencia de dicha forma radical de protesta y
control social. La nueva Carta Magna (2008) otorga,
en esta perspectiva, estatuto constitucional al derecho a la resistencia (Art. 98), e incorpora dos novedossimas figuras de control y contrapeso al poder
presidencial: la revocatoria del mandato del Presidente de la Repblica por medio de una consulta
popular (democracia directa), y lo que se ha denominado como muerte cruzada un mecanismo
ms bien de tipo parlamentario que supone que si
el poder ejecutivo quiere disolver al parlamento, o si
este pretende destituir al Ejecutivo, se convocar de
modo inmediato a elecciones generales (Art. 148 y
130). Adems de un intento por encontrar una salida
institucional a las crisis presidenciales, estos nuevos
arreglos constitucionales formaran parte de la contradictoria evolucin del gobierno representativo en
el marco del ascenso de slidas formas de vigilancia,
repudio y contestacin a la poltica instituida.
Tal ascenso no prefiguraba, sin embargo, el conjunto de la movilizacin democrtica en Ecuador

Poltica

de las ltimas dcadas. Desde mediados de los aos

noventa, a los costados de dicha tendencia (y confluyendo con ella?), se observ el avance de las
apuestas por la democracia participativa. As, en el
marco del ascenso del movimiento indgena al control del poder local en diversos cantones del pas,
vieron la luz diversas iniciativas de innovacin de la
gestin pblica, en procura de colocar a la participacin como un instrumento al servicio de la movilizacin colectiva y del gobierno democrtico de
los asuntos pblicos. El relativo suceso de estas experiencias permiti no solo la reeleccin sucesiva de
algunos de los alcaldes indgenas, sino la construccin, desde abajo, de un campo de experimentacin
que procuraba articular el fortalecimiento de las capacidades locales para el desarrollo con el fomento
de la gestin local participativa. El despliegue de dichas experiencias permiti que la invocatoria a la
participacin popular gane en legitimidad poltica e
ideolgica, en el marco del desafo y la contestacin
social a la estructura de representacin poltica. El
dinamismo del campo de los movimientos sociales
ecuatorianos, cada vez ms involucrados en el proceso de transnacionalizacin de la accin colectiva
por la va de su inscripcin en el Foro Social Mundial
y otras esferas de la alter-globalizacin, contribuy
tambin a visibilizar el imperativo de la participacin pblica en, y ms all, del espacio institucional
de la poltica.
24

4. Hacia la institucionalizacin
de la desconfianza
Antes de la llegada de Correa al poder, la hostilidad
contra los partidos ya haba favorecido la emergencia y el triunfo de candidaturas que se presentaban como externas al sistema poltico. No es sino
con la irrupcin de AP en la escena pblica, sin embargo, que la desconfianza poltica, y especficamente la desconfianza ciudadana en los partidos
y en el Parlamento, adquieren un rol directamente
25

24
Las asambleas ciudadanas o parlamentos cantonales han funcionado como
los mximos rganos democrticos de poder local en los municipios indgenas.
Tales instancias se constituyen con los representantes elegidos en forma directa por las comunidades y asociaciones. Sus tareas principales han sido las de
producir los denominados planes participativos de desarrollo local, y de ejercer control social sobre las autoridades de eleccin popular (Ramrez, 2005b).
25
En 1992 fue electo como presidente del Ecuador el arquitecto Sixto Durn
Balln, quien debi crear un partido ad hoc (el Partido Unin Republicana) a
fin de presentar su candidatura presidencial. En el ao 2002, sucedi igual cosa
con el coronel Lucio Gutirrez y su Partido Sociedad Patritica (PSP). En campaa, las dos candidaturas promovieron una imagen de figuras independientes
y ajenas al sistema de partidos.

movilizador y modelador en la construccin de la

agenda programtica tanto del movimiento gobernante como de otros actores polticos.
Desde los mismos das en que inici la campaa presidencial en 2006, Correa se empe en mostrarla
como una batalla entre ciudadanos y partidos. Coloc, adems, en el centro del debate pblico la necesidad de desmontar la entonces vigente estructura
de representacin. La reforma poltica pas a ser
entendida as, tout court, como el intento por despartidizar la arquitectura institucional del Estado
ecuatoriano. Dicha tesis se afirm a raz de la indita
y riesgosa opcin de AP de no presentar candidatos
de su lista para el Congreso Nacional. Ello deline
la identidad poltica originaria del movimiento, le
otorg un carcter antisistmico y prefigur la estrategia de cambio poltico radical que Correa conducira desde entonces. Tal opcin sintoniz con un
electorado abiertamente hostil al mundo partidario.
La distorsin de la representacin poltica, inflada
por la decisin de AP de abstenerse de presentar
candidatos al Parlamento, era un dato duro que
favoreca la legitimidad de la estrategia presidencial de convocar a una Asamblea Nacional Constituyente (ANC) de plenos poderes y de demandar el
cese de funciones del Congreso. En 14 de las 22 provincias ecuatorianas, los parlamentarios electos haban sido derrotados por la opcin del voto nulo que
AP promocion como parte de su estrategia antipartidaria. Correa apareca as como el nico presidente
de la historia moderna de la democracia ecuatoriana
que no solo ganaba unas elecciones sin sostenerse
en partido poltico alguno, sino que empezaba a gobernar sin un bloque afn en el Congreso. Sin representacin parlamentaria propia y con la derecha
controlando la mayora, la convocatoria al referndum que diera paso a la ANC fue objeto de una
intensa pugna entre los principales poderes del Estado. Si anteriores crisis polticas se resolvieron
con las destituciones presidenciales de jefes de Gobierno sin slidos bloques parlamentarios y con
baja credibilidad social, en 2007 suceda lo inverso:
un presidente, cuyo nico capital poltico era el robusto apoyo popular a su figura, provocaba, sin estricto apego a derecho, la destitucin por parte
del Tribunal Supremo Electoral de 57 diputados
26

26
Hago referencia al Prian de lvaro Noboa, al PSC del alcalde de Guayaquil
Jaime Nebot, al PSP del expresidente Lucio Gutirrez y a la UDC del expresidente Jamil Mahuad.

239

Poltica

acusados de obstruir ilegalmente la convocatoria a la

consulta popular. La cada parlamentaria viabiliz
el proceso constituyente (Ramrez Gallegos, 2010).

representativo ampli el eco de las exigencias por

mayor control social sobre funcionarios e instituciones pblicas.

Para los das de instalacin de la ANC, hacia fines

de 2007, la revolucin ciudadana ya haba colocado
el antagonismo entre ciudadanos y partidos por delante de toda contradiccin poltica. AP se defina,
ante todo, por oposicin al mundo de los partidos
que haba controlado el poder poltico desde el retorno democrtico en 1979. La concepcin del programa constitucional estuvo largamente influida por
tal identidad de base del movimiento gobernante, en
el marco de la amplia mayora 80 de los 130 asamblestas eran de las filas oficiales de la que goz en
el cnclave. El combate frontal a los partidos, que
en el contexto de la batalla electoral emergi como
parte de la estrategia para revertir el dominio conservador y oligrquico del poder poltico, se coloc
as en el centro del proyecto de refundacin constitucional del orden poltico ecuatoriano.

Las formas de control popular, una de las dimensiones fundacionales en que se expresa la soberana
popular, no han dejado de evolucionar a lo largo del
proceso de construccin democrtica y tienden a
entrecruzarse con el funcionamiento de las instituciones convencionales de la democracia. La particularidad del caso ecuatoriano reside, no obstante,
en el deliberado intento que la ANC hizo para institucionalizar y dotar de un efectivo poder al control
ciudadano de las instituciones y autoridades implicadas en la gestin de lo pblico. En otras partes del
globo, tal y como lo remarca Rosanvallon en su prolfico recuento sobre la evolucin de las instancias
de control a lo largo de la historia democrtica moderna, son pocas las experiencias que han emprendido esfuerzos de institucionalizacin de un poder
de control social y, ms escasas an, tal vez ninguna,
aquellas que han tenido algn xito en tal esfuerzo.

Pero no solo Correa procur tomar distancia de cualquier forma de construccin partidaria. Ni bien aquel
hubo tomado posesin, Jaime Nebot, alcalde de Guayaquil y lder histrico del principal partido poltico de
la derecha ecuatoriana (el Partido Social Cristiano),
condujo sus velas en el mismo sentido. A inicios de
2007 sostuvo, en efecto, que la hora de los partidos
acab es el momento de las grandes corrientes ciudadanas. Luego, en las elecciones generales de
abril de 2009, y tratando de borrar su proveniencia
partidaria, inscribi su candidatura para la tercera
reeleccin de la alcalda guayaquilea como parte del
movimiento ciudadano Madera de Guerrero.
27

Sin descartar, entonces, la influencia que la participacin, como un valor en s mismo, ha tenido dentro
del proyecto poltico de AP y dentro del mismo proceso constituyente, parece claro que la desconfianza
poltica y el antipartidismo habran jugado un papel
preponderante en la contundente expectativa de
ampliacin del espacio democrtico, y en la misma
construccin de especficos arreglos institucionales
atravesados por el imperativo de la participacin
y el control social. No se trata, sin embargo, de influencias que se contraponen. El anlisis del Cpccs
permitir observar que el imperativo de la despartidizacin del orden poltico se articul con las demandas por mayor participacin ciudadana, y que
la desconfianza en las instituciones del gobierno
El Universo, 2007.

27

240

28

Dicho intento de institucionalizacin ha supuesto

trascender, por un lado, la tradicional divisin tripartita ejecutivo, legislativo y judicial del Estado para pasar a una estructura de cinco funciones:
a las anteriores, la Carta Magna ha agregado la Funcin Electoral y, precisamente, la Funcin de Transparencia y Control Social. Y ha revertido, por otro,
la tendencia a la apropiacin parlamentaria de los
poderes de control tendencia muy cara al minimalismo liberal democrtico, e incluso a un cierto
republicanismo por la va de la incorporacin de
la participacin popular en la dinmica de control y
vigilancia de las instituciones pblicas. La concepcin constitucional del Cpccs apunta a este objetivo.

5. El Cpccs como interfaz socioestatal

de carcter transversal
Peruzzotti y Smulovitz (2002) acuaron la nocin
de accountability social para designar a un conjunto
de procesos de control vertical a las autoridades
Rosanvallon analiza los frustrados intentos de institucionalizacin del Consejo de Censores de Pensilvania, creado en 1776, reunido por nica vez en
1783, y suprimido constitucionalmente en 1790, y del Tribunado francs de
1800, que sucumbi ante el advenimiento del Primer Imperio y la instauracin
del Consulado Vitalicio. La prudencia liberal y el monismo jacobino contuvieron, en cada caso, la instauracin de un poder de control activamente democrtico, y abrieron la va, ya en la segunda mitad del siglo XIX, para inscribir la
perspectiva del control social en las apacibles aguas del gobierno representativo y el rgimen parlamentario (2006: 101-109).

28

Poltica

polticas, basados en las acciones voluntarias de

asociaciones, movimientos, ciudadanos y medios
de comunicacin. Con tal concepto procuraron dar
cuenta de una serie de procesos y movilizaciones
pblicas por medio de los cuales la sociedad civil en
Amrica Latina ha ejercido diversas formas de control
sobre los comportamientos de polticos, instituciones
o funcionarios poco ceidos a la ley. Intentaron,
adems, matizar el pesimismo de los argumentos
que han caracterizado a la democracia en la regin
como una democracia delegativa, en que la autorizacin electoral de los representantes no se ha articulado con el adecuado desempeo de las dinmicas de
control horizontal al interior de los Estados.
Al observar el funcionamiento de formas de control social, que pueden o no canalizarse por vas
institucionales, los mencionados autores llamaron
la atencin sobre una constelacin de fenmenos
que se ejercen ms all del ritual electoral, que no
dependen de calendarios fijos, que se activan a pedido y por iniciativa autnoma de la sociedad civil,
y que, sin embargo, consiguen muchas veces introducir nuevos temas en la agenda pblica, sancionar
simblicamente a instituciones y polticos, e incluso
activar los procesos horizontales de control. N. Cunill Grau ha sealado, por su parte, la importancia
de otro tipo de mecanismos sociales proaccountability, como seran los referendos populares, los actos
administrativos que requieren consultas pblicas,
las leyes de amparo y la libertad de acceso a informacin (2000: 25-39). Tales mecanismos abriran la
dinmica de las instituciones estatales al ciudadano
comn y crearan espacios especficamente establecidos para el ejercicio activo de la rendicin de
cuentas desde el espacio pblico.
Aunque estos aportes ampliaron la perspectiva de
la literatura sobre la participacin ciudadana ms
all de los confines de su incidencia en proyectos
gubernativos locales, e incluso permitieron visualizar su potencial influencia en el conjunto del aparato gubernamental, no alcanzaron a evidenciar la
emergencia de formas de control social en que la separacin entre Estado y sociedad tenda a diluirse.
En trminos normativos podra decirse, incluso, que
para tales autores dicha dilucin no es estimable:
La eficacia del control social est directamente relacionada con la independencia y la autonoma que
los actores sociales mantengan con respecto a los
actores estatales (Peruzzotti y Smulovitz, 2002: 9).

A contramano con esta perspectiva, diversos trabajos

han empezado a rastrear experiencias participativas
en que la distincin entre Estado y sociedad aparece
socavada. J. Ackerman denomina a esta agenda de
investigacin como transgresiva, y la relaciona con
la puesta en marcha de formas de control en que los
actores sociales participan directamente en la direccin y en la operacin de agencias estatales encargadas de las tareas de rendicin de cuentas (2004:
450). Se trata de la emergencia de formas institucionales, que han sido caracterizadas como modelos
hbridos o diagonales de control (Goetz y Jenkins,
2001), en que los actores "verticales" (la sociedad)
toman a su cargo funciones encargadas a las agencias
horizontales (Estado) de rendicin de cuentas.
L. Avritzer (2002) habla, precisamente, de pblicos participativos cuando las prcticas de participacin social son retomadas e incorporadas en
las rutinas administrativas y procedimentales del
Estado. A. Fung y E. O. Wright (2003) han acuado,
asimismo, la nocin de gobierno participativo con
poder de decisin para hacer referencia a un conjunto de experiencias gubernativas locales en las
que, por medio de especficos dispositivos no electorales, se abren las condiciones para que la movilizacin popular se conecte con la deliberacin poltica
y el proceso de toma de decisiones en diversas reas
de poltica pblica. En todos estos casos, se observa
la emergencia de zonas de confluencia entre Gobierno y ciudadana, bajo especficas reglas de juego,
que propenden hacia un mayor protagonismo y una
mayor influencia social en los procesos polticos. Las
perspectivas de anlisis amparadas en una visin rgida sobre la frontera entre sociedad y Estado impediran captar la especificidad poltica e institucional
de estos nuevos arreglos.
E. Isunza ha identificado, asimismo, un conjunto de
procesos en los que la dinmica de la rendicin de
cuentas opera a travs de las instituciones estatales,
pero por medio de la accin expresa de ciudadanos
independientes abocados a especficas tareas de
control. Dicho autor se refiere a tal dinmica como
rendicin de cuentas transversal y la define como
aquellos mecanismos que si bien son instituciones del Estado, estn diseados y funcionan
de tal forma que hunden sus races de manera
explcita en la sociedad civil, a travs de la presencia especialmente protegida de ciudadanos

241

Poltica

autnomos y que no representan pero s ejemplifican las cualidades de un ethos ciudadano.

(2006: 283. Cursivas en el original).

Dicha lectura plantea una aproximacin interactiva de las relaciones Estado-sociedad, y permite
observar las transformaciones de los procesos de
rendicin de cuentas a travs de la incorporacin
de la participacin popular en el ejercicio de estas
especficas y fundamentales funciones estatales. Se
trata de la emergencia de espacios en que el Estado,
la ciudadana y las organizaciones sociales o civiles
comparten ciertas competencias y cierto poder poltico-administrativo para fiscalizar el desempeo
de las instituciones pblicas. La estructuracin
de tales espacios demanda profundas transformaciones institucionales y una activa implicacin ciudadana en los asuntos pblicos.
29

En el marco de este conjunto de postulados tericos,

es posible sostener que el Cpccs puede ser adecuadamente descrito desde la agenda transgresiva de
las relaciones Estado-sociedad. En esta perspectiva,
el Cpccs es definido como un dispositivo de rendicin de cuentas de carcter transversal: su direccin
y funcionamiento han sido concebidos a partir de la
institucionalizacin de diversas zonas estabilizadas
de interaccin socioestatal. Se tratara de la consagracin constitucional de un tipo de arreglo estatal
ciudadanizado abocado a cumplir especficas funciones polticas y legales que propician el control y
la rendicin de cuentas sobre funcionarios e instituciones pblicas.
Al analizar la composicin, las atribuciones y el anclaje institucional del Cpccs, cuestiones todas definidas en el texto constitucional, es posible observar
con detenimiento las diversas zonas de interaccin
socioestatal que, en trminos de nuevas lgicas de
representacin y especficas funciones estatales, caracterizan a este nuevo arreglo poltico.
Composicin
El Cpccs est compuesto, en su estructura directiva, por 14 consejeros, entre titulares y suplentes.
Su seleccin es efectuada luego de las postulaciones
voluntarias que pueden realizar nicamente los ciudadanos y las organizaciones sociales y no, directamente, los partidos polticos. Un concurso de
29

Ver tambin al respecto los argumentos de J. Fox (2008).

242

merecimientos y oposicin, bajo escrutinio pblico

y con derecho a impugnacin, determina los resultados finales del proceso de seleccin. En el proceso
de seleccin se incorporan, adems, criterios de paridad de gnero y principios de accin afirmativa
para la representacin de las nacionalidades indgenas, de los pueblos afroecuatorianos o de los montubios. Como en referencia a otros temas de la Carta
Magna, en lo relativo al Cpccs, se otorga a las organizaciones de la sociedad civil, en tanto que actores
colectivos, el estatus de sujetos de participacin y de
derechos polticos.
30

Isunza define como semirepresentantes a los consejeros electorales, ciudadanos del Instituto Federal
Electoral (IFE) mexicano, encargados de ejercer control sobre los funcionarios tcnico-profesionales de
la institucin. Tales consejeros son nombrados por
una mayora calificada del Parlamento (2006b: 549).
En el caso del Cpccs no hay ninguna participacin
de los partidos y del poder legislativo en el proceso
de designacin de los consejeros. La muy extendida
percepcin pblica sobre la captura partidista de las
instituciones de control, a lo largo de la ltima dcada, pes largamente para que en el debate constituyente se excluyera de modo radical esta frmula:
la institucionalidad democrtica modelada a la luz
de la desconfianza poltica.
La directiva del Cpccs no se origina, entonces, en
los canales convencionales de construccin de la
representacin poltica. El nuevo modo de designacin bloquea la injerencia parlamentaria y/o
la incidencia de la competencia partidaria que
desde la perspectiva liberal es el nico nexo legtimo entre ciudadanos y autoridades pblicas. Se
apunta, as, a la participacin de ciudadanos y organizaciones sociales en la dinmica que estructura
el cuerpo de representacin de ese nuevo arreglo
estatal. Este postulado procura, a la vez, afianzar
la autonoma poltica de esta agencia pblica, y
abre la opcin para formas institucionalizadas y no
electorales de participacin social en especficas
dinmicas electivas. Ello avanza hacia la pluralizacin de mecanismos y espacios para el ejercicio
del poder y la construccin de la voluntad comn.

La Constitucin consagra la figura de las veeduras ciudadanas como uno

de los principales mecanismos para tareas de observacin, vigilancia y escrutinio pblico.

30

Poltica

Atribuciones
El anlisis de las competencias del Cpccs abre la
puerta a la discusin sobre el problema de la rendicin de cuentas. Aunque dicha dinmica asociada
a las iniciativas de vigilancia, observacin y control
social no es la nica funcin del Consejo, todo
hace suponer que ocupar gran parte de su agenda.
En efecto, de entre las doce (12) funciones que la
Constitucin comanda al Cpccs, siete (7) conciernen
a las contribuciones que pueda efectuar en materia
de monitoreo y sancin de los actos de corrupcin, y
de diseo de mecanismos para la rendicin de cuentas
y el control social de las autoridades e instituciones pblicas. Dichas funciones se articularan y se activaran a partir de las demandas e iniciativas de veedura
que planteen, por iniciativa propia, los ciudadanos y
las organizaciones sociales. Las restantes funciones
aluden a la promocin del ejercicio de los derechos
de participacin, formacin ciudadana y organizacin de debates pblicos sobre temas de sociedad (1),
y a la organizacin de los procesos de designacin de
diversas autoridades pblicas (4).
31

En los inicios del debate constituyente, el Cpccs fue

pensado como una instancia para dinamizar y propulsar el ejercicio del derecho a la participacin.
Se pens que una institucin de esta ndole permitira asegurar y apoyar el uso activo de los mltiples
mecanismos y espacios de participacin abiertos
por la Carta Magna en cuestiones ligadas a la incidencia de la ciudadana en la planificacin pblica,
los presupuestos participativos, la codefinicin de
agendas sectoriales, los procesos de formacin cvica, etc. Mientras transcurrieron las deliberaciones,
no obstante, ganaron terreno las posiciones que enfatizaban ms bien una participacin activa de la
ciudadana en la vigilancia, el control, la observacin e incluso la sancin de representantes y funcionarios pblicos. El rol fiscalizador de la sociedad
qued as consignado, en la concepcin del Cpccs,
como una de las dimensiones fundamentales de la
participacin ciudadana en la vida pblica del pas.
El universo de la contrademocracia adquira, as,
forma constitucional.
El Cpccs, adems de coadyuvar con los procesos de
veedura ciudadana y control social, tiene, entonces,
El texto constitucional habla de la necesidad de controlar tambin a las instituciones que, aunque nominalmente no son estatales, manejan y disponen
de fondos pblicos.
31

especficas y complejas tareas como investigar denuncias sobre actos u omisiones que generen corrupcin, emitir informes que determinen la
existencia de indicios de responsabilidad e impulsar
las acciones legales que correspondan e, incluso,
actuar como parte procesal en las causas que se instauran como consecuencia de sus acciones. Todo
ello supone una ampliacin y un reforzamiento de
los poderes y las competencias que se haba otorgado, 12 aos antes, a la Comisin de Control Cvico
de la Corrupcin (CCCC). Como entonces, el Cpccs
diseado en Montecristi se funda en la existencia de
mltiples interfaces entre la institucin pblica de
control y las iniciativas sociales de denuncia y exigencia de transparencia, rendicin de cuentas y garanta de la vigencia de la ley.
Otra de las funciones de la nueva agencia que la
diferencia de modo ntido de la CCCC alude a la
organizacin de los procesos de seleccin de diversas autoridades estatales y a la misma actividad
de designacin de otras. El imperativo de la despartidizacin del orden democrtico adquiri cuerpo poltico, sobre todo en este aspecto.
En efecto, el Cpccs deber designar, por un lado, a
la primera autoridad de la Procuradura General del
Estado y de las superintendencias de entre las ternas
presentadas por la Presidencia de la Repblica.
Dicha designacin est abierta a procesos de control social e impugnacin a travs de la activacin
de veeduras ciudadanas (Art. 208, numeral 10). Por
otro lado, las funciones de nominacin de otras autoridades de control (contralor, defensor del pueblo,
defensor pblico, fiscal general) y de otras altas dignidades (Consejo Nacional Electoral, Tribunal Contencioso Electoral y Consejo de la Judicatura) fueron
transferidas del Parlamento hacia unas Comisiones
Ciudadanas de Seleccin (CCS) que debern ser organizadas por el Cpccs.
32

La transferencia de las funciones de nominacin

solo adquiere opcin poltica y piso de legitimidad
en el contexto histrico de un enorme rechazo ciudadano a los partidos. As, de la negociacin entre
las fuerzas partidarias, se pasa, para la designacin de gran parte de las autoridades, a la puesta en
32
De modo errneo, la gran prensa y la opinin pblica dominante han instalado la idea de que el Cpccs designa directamente a todas las autoridades de
control y a otros altos funcionarios. Se ignora, as, la especificidad de las Comisiones Ciudadanas de Seleccin, como instancias de deliberacin y negociacin entre Estado y sociedad, concebidas para la designacin y/o la realizacin
de concursos pblicos que den origen a la nominacin de algunas autoridades.

243

Poltica

marcha de concursos pblicos tambin sujetos a

veedura ciudadana e impugnacin social gestionados y monitoreados por una innovadora instancia
mixta sociedad-Estado: las CCS. Tales comisiones,
quiz la ms sui gneris figura que contempla la
Carta Magna, estn compuestas por un representante de cada una de las cinco funciones del Estado y por igual nmero de ciudadanos escogidos
al azar de entre una lista de postulantes voluntarios
que debern cumplir con especficos requisitos. Las
pretensiones de conferir fuerza poltica a los ciudadanos en la medida en que uno de ellos presidir
la comisin y tendr all voto dirimente (Art. 209)
van en la direccin del imperativo por despartidizar
la seleccin de las mximas autoridades de las funciones de control y de otras altas esferas estatales,
pero no consiguen ocultar que, con toda probabilidad, el peso de los poderes constituidos reducir
el margen de incidencia ciudadana en el interior de
tales comisiones.
Las CCS aparecen, de cualquier modo, como un tpico
interfaz pblico entre Estado y sociedad. Uno ms de
los que atraviesan la vida institucional del Cpccs. La
conexin transversal entre la ciudadana y las funciones estatales, en los procesos de seleccin de autoridades, deja nuevamente a los partidos al margen
de una de las principales definiciones del proceso
poltico nacional. Al recuperar el mtodo aleatorio
de seleccin de delegados sociales se ampliaran,
asmismo, los procedimientos y canales para la construccin de formas democrticas de acceso de los ciudadanos a especficas funciones pblicas.
Anclaje institucional
Dnde se ubica en la nueva arquitectura del Estado
un arreglo institucional de carcter socioestatal encargado, en lo fundamental, de asegurar el control
de la corrupcin, la transparencia de los actos pblicos y la rendicin de cuentas de los actos de funcionarios e instituciones gubernativas? Al igual que
la accountability social, las instancias de rendicin
transversal de cuentas no se limitan a realizar sus
prerrogativas de control de manera directa con los
agentes estatales, sino que tambin pueden poner
en marcha los mecanismos horizontales de rendicin de cuentas. Tal sera uno de los efectos buscados con la creacin del Cpccs. Su implantacin
institucional facilitara tal cometido.

244

Dos dimensiones de la nueva estructura estatal permiten observar dicho anclaje. Por un lado, la Carta
Magna estableci la creacin de la Funcin de
Transparencia y Control Social, en la perspectiva de
otorgar mayor poder e independencia poltica a las
dinmicas de rendicin de cuentas dentro del Estado. Uno de los principales cometidos de esta nueva
funcin es, a travs del Cpccs, articular la participacin ciudadana (denuncias, veeduras, etc.) con los
procesos de control de las entidades y organismos
del sector pblico. All se reitera la importancia de
observar la presencia de zonas institucionalizadas
de interaccin socioestatal.
Para viabilizar este propsito, la Constitucin coloca
al Cpccs dentro de esta funcin. Tal es el segundo
aspecto que visibiliza su particular anclaje institucional. Dicho posicionamiento supone que el principal rgano pblico para dinamizar las demandas de
control social, el consejo, acta en el mismo mbito
de las otras instituciones que componen la funcin:
Defensora del Pueblo, Contralora General del Estado y Superintendencias. Ello constituira un incentivo para propiciar una interaccin ms fluida entre
las instancias estatales y las demandas ciudadanas
de control y rendicin de cuentas, y para reducir las
posibilidades de impunidad y falta de sanciones a
quienes afectan el inters pblico. De hecho, el texto
constitucional faculta al Cpccs a instar a las dems
entidades de la funcin para que acten de forma
obligatoria sobre los asuntos que ameriten intervencin a criterio del Consejo (Art. 208). Ello pretende
corregir una de las grandes falencias que, a lo largo
de la ltima dcada, tuvo la CCCC: la desconexin
entre los procesos de denuncia y veedura ciudadana abiertos para investigar actos de corrupcin y
las instituciones estatales encargadas de procesar legalmente las sanciones correspondientes.
La arquitectura institucional del Cpccs se afinca, en
suma, en las arenas estatales, pero recurre a la presencia activa y regular de la sociedad civil para estructurar su dinmica de representacin, y para
garantizar el cumplimiento de sus principales prerrogativas. Ello la diferencia de las convencionales
entidades de control horizontal (estatales), as como
de los ms o menos clsicos mecanismos de control
social y/o vertical (ciudadana). No captar la especificidad de esta nueva generacin de dispositivos
participativos o artefactos de rendicin de cuentas
socioestatales induce a la imprecisa interpretacin

Poltica

del Cpccs como parte de un puro proceso de estatalizacin del control social o, de modo ms ingenuo,
de una plena ciudadanizacin de la dinmica de
rendicin de cuentas.
33

6. Tensiones posliberales
Sectores de distinto espectro ideolgico han abierto
severas crticas a la creacin y a la concepcin constitucional del Cpccs. Por un lado, han advertido
sobre el riesgo de que a travs del Cpccs se genere
una tendencia a la cooptacin de las organizaciones
sociales, y a la prdida de autonoma de la sociedad
civil y de sus iniciativas de control, con respecto al
poder estatal. En segundo trmino, aluden al dficit
de representatividad democrtica en la seleccin de
los consejeros ciudadanos, en la medida en que su
proveniencia no se deriva del voto popular. En esta
misma perspectiva, se ha insistido en que otorgar
a las organizaciones sociales el mismo estatuto jurdico y poltico que a los ciudadanos introduce un
sesgo corporativo en la conformacin del Cpccs.
Algunas de estas crticas provienen de la percepcin
de que el poder Ejecutivo maneja un importante
margen de influencia poltica en el conjunto de la
institucionalidad estatal. Otras provienen, sin embargo, de una visin de la poltica de matriz, ms
bien, liberal que: a) sustenta una rgida distincin
entre sociedad y Estado y, por tanto, resta toda idoneidad democrtica a la emergencia de zonas de
confluencia o instituciones de interfaz entre ambas
instancias de la dinmica poltica (de hecho, ni siquiera logra distinguir analticamente su especificidad); b) niega legitimidad democrtica a cualquier
mecanismo de construccin de la representacin
poltica que no est vinculado al acto electoral y, en
consecuencia, no observa los orgenes y potenciales
democratizadores e igualitarios de formas de eleccin ligadas al azar (sorteo), al mrito o a otros mecanismos mixtos de seleccin; y c) enfatiza en la pura
dimensin individual de la ciudadana democrtica
y rechaza el reconocimiento de asociaciones, movimientos, pueblos, organizaciones y/o colectivos
como sujetos de participacin y derechos polticos.

33
Pachano (2009) interpreta de este modo al Cpccs (ver sobre todo p. 59). La
rgida distincin liberal, de naturaleza normativa pero con enormes implicaciones en la descripcin de las relaciones Estado-sociedad, impide observar la
especificidad de zonas e instituciones de interaccin socioestatal con determinadas funciones pblicas.

En cualquier caso, y ms all de los debates normativos, an parece prematuro establecer si las consideraciones antes mencionadas, en caso de tener
visos de realidad, implicaran dilemas irresolubles
para el buen funcionamiento del Cpccs. Por el momento, se puede sostener que se trata de una institucin creada en el marco de un proceso de intenso
experimentalismo democrtico en que han confluido demandas participativas y desconfianza en
el gobierno representativo. Dicha convergencia ha
conducido a la puesta en marcha de nuevos espacios, procedimientos y mecanismos para generar
efectivas dinmicas de participacin, control social
e interaccin socioestatal que rebasan los cnones
normativos del procedimentalismo liberal y, particularmente, el privilegio que este asigna a la dimensin partidaria y territorial en la construccin de la
representacin poltica, as como a una visin voluntarista de la participacin popular.
Ya desde mediados de la dcada del noventa, P.
Schmitter se interrogaba sobre el irresistible advenimiento de democracias posliberales enmarcadas, entre otros elementos, en la ampliacin y en
el reconocimiento de la dimensin asociativa de la
ciudadana, en la pluralizacin de los canales de representacin y control popular, y en la bsqueda de
conexiones ms fluidas entre la toma de decisiones y
la participacin directa de la sociedad civil. La promesa participativa de la nueva Constitucin ecuatoriana y la creacin del Cpccs se colocan en el medio
de estos desafos. Solo su capacidad de resolver los
problemas reales para los que fue creado y para
los que los canales convencionales de la democracia
liberal representativa parecan no dar ya adecuadas
respuestas permitir, en el futuro, considerar si
apuestas posliberales, dinmicas contrademocrticas, y/o prcticas participativas consiguen profundizar los procesos de construccin democrtica en
el pas, mientras contribuyen a la relegimitacin de
la poltica y la accin estatal.
34

34
Ver Philippe Schmitter (1995), Democracys Future: More Liberal, Pre-Liberal or Post-Liberal?, Journal of Democracy, vol. 6, N 1, pp. 15-22.

245

Poltica

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Poltica

Transicin hacia
el centralismo burocrtico1
Guillaume Fontaine

Profesor investigador de la FLACSO Sede Ecuador

Jos Luis Fuentes

Investigador de la FLACSO Sede Ecuador

El presente texto explica por qu el cambio intervenido con la eleccin de Rafael Correa a la presidencia
del Ecuador en 2006 afect la reforma poltica de este
pas. Recordamos en primer lugar cules eran los
problemas relacionados con la reforma poltica y en
qu contexto se inscribi aquella campaa electoral.
Luego analizamos los aspectos polticos de esta mutacin, haciendo hincapi en la emergencia del movimiento Alianza por una Patria Altiva I Soberana
(Alianza PAIS) y el estilo de Gobierno impuesto por
su lder carismtico. Finalmente, evocamos el nuevo
orden institucional establecido por la reforma constitucional y la importancia de la planificacin quinquenal en la revolucin ciudadana liderada por
Correa desde 2007.

Introduccin: el fin
de los grandes conflictos
Tras varios decenios de regmenes autoritarios e
inestabilidad poltica, Ecuador entr a la transicin
democrtica a finales de la dcada de los aos setenta. Esta mutacin haba de complementar los
grandes cambios socioeconmicos experimentados por el desmembramiento de las grandes propiedades rurales y el fin del sistema de haciendas,
tras las reformas agrarias de 1964 y 1973, ms aun
desde que este pas se convirti en productor de petrleo, en 1972. En efecto, mientras los ingresos de
las exportaciones de petrleo haban coadyuvado,
hasta ese entonces, al financiamiento de las grandes
obras de infraestructura realizadas a nombre de la
modernizacin social y econmica, que aceler el

proceso de urbanizacin en curso, la reforma poltica quedaba en planes, cuando una junta militar se
adue del poder en 1976, tras derrocar a Guillermo
Rodrguez Lara, un dictador apoyado por los hacendados, y que fuera autor del golpe de Estado contra
Jos Mara Velasco Ibarra en 1972. Esta junta militar
inici las reformas necesarias para organizar elecciones presidenciales y legislativas en 1979, bajo la
forma de un Plan de reestructuracin jurdica. El
plan inclua, entre otras cosas, una ley electoral acompaada por una reforma a la ley de partidos polticos
y una reforma constitucional. La nueva Constitucin
Poltica del Ecuador, aprobada en el referndum del
15 de enero de 1978, otorg por primera vez el derecho de voto a los analfabetos, ratific el rgimen
presidencial unicameral y fortaleci el poder de intervencin del Estado en la economa, mediante el Consejo Nacional de Desarrollo (Conade), presidido por
el vicepresidente de la Repblica.
Pese a que se puede considerar que aquella transicin puso fin a los grandes conflictos y a las dictaduras militares del siglo XX, la inestabilidad sigui
siendo la principal caracterstica de la vida poltica e institucional del pas. En efecto, entre la eleccin de Jaime Rolds, en 1979, y la de Rafael Correa,
en 2006, Ecuador ha conocido once presidentes
de la Repblica, con un promedio de dos aos de
duracin del mandato del jefe del Estado durante
2

Una versin preliminar de este captulo fue publicada bajo el ttulo Equateur:
de limpossible rforme politique la rvolution citoyenne, en G. Couffignal
(Dir.), (2010). Amrique Latine 2010. Paris: La Documentation Franaise.

Se trata de Jaime Rolds (1979-1981), Osvaldo Hurtado (1981-1983), Len

Febres Cordero (1984-1987), Rodrigo Borja (1988-1991), Sixto Durn Balln (1992-1995), Abdal Bucaram (1996-1997), Fabin Alarcn (1997),

247

Poltica

estos 27 aos. Cada uno defendi un proyecto de reforma que debi enfrentarse a la complejidad del
entramado poltico y social del pas, mientras la sociedad, a travs de diferentes actores, propona y
demandaba un sistema institucional pblico que
responda en forma adecuada a sus necesidades.
Por lo tanto, desde el retorno a la democracia, el sistema poltico ha sido objeto de mltiples ajustes
que afectaron a las relaciones entre el Legislativo,
el Ejecutivo y el Judicial; la duracin de los mandatos, la organizacin de elecciones, el modo de escrutinio, la representatividad de los diputados, etc.
En tres oportunidades estos cambios se originaron
en movilizaciones populares que interrumpieron el
mandato presidencial. En cinco ocasiones se acompaaron de consultas directas o de referndums.
Por ltimo, dos veces conllevaron a la reforma de la
Constitucin Poltica (en 1996 y 1997).
3

En este contexto, por lo tanto, la reforma poltica

aunque esperada por la mayora de la poblacin no pudo consolidarse y se volvi ms bien
un instrumento de control del poder, al servicio de
intereses particulares ms que del inters general.
En este ensayo se intenta bosquejar el largo e intrincado camino de los diferentes proyectos de reforma y las ideas que los han guiado, tarea nada fcil
dada la magnitud y variedad de las diferentes propuestas de reforma. De todos los temas planteados,
tres de ellos han centrado la atencin cuando se
habla de institucionalidad: Democracia y participacin, papel del Estado y sus instituciones en el desarrollo, y presencia del sector pblico en la economa.
Nuestra tesis es que el proceso iniciado con la eleccin de Rafael Correa a la presidencia de la Repblica busca sacar a la reforma poltica del callejn
sin salida donde estaba hasta 2006, a costa de una
personificacin del poder que puede ser perjudicial
para el pas. En un primer momento evocaremos
los problemas de la reforma poltica provocados
por los bloqueos institucionales y el populismo. En
un segundo momento analizaremos los aspectos
polticos de esta mutacin, recordando el contexto
Jamil Mahuad (1998-2000), Gustavo Noboa (2001), Lucio Gutirrez (20022005), Alfredo Palacio (2005-2006) y Rafael Correa (2007-2009; 2009-).
Se trata del procedimiento de sancin por incapacidad mental en contra
de Abdal Bucaram (5 de febrero de 1997), tras las manifestaciones masivas en
las principales ciudades del pas; del derrocamiento de Jamil Mahuad (21 de
enero de 2000) por un golpe de Estado orquestado por el movimiento indgena
y los militares de rango intermedio; y de la huida de Lucio Gutirrez (21 de abril
de 2005), tras varios das de manifestaciones populares en Quito.

Nos referimos a las consultas de junio de 1986, agosto de 1994, septiembre de

1995, mayo de 1997 y noviembre de 2006.

248

de crisis econmica que marc el fin del siglo pasado y la emergencia del movimiento Alianza PAIS.
Finalmente, revisaremos las reformas constitucionales y las modalidades del centralismo burocrtico
que amparan la revolucin ciudadana liderada por
Rafael Correa desde 2007.

Los problemas de la reforma poltica

La transicin democrtica de 1978
La eleccin del binomio integrado por Jaime Rolds
y Osvaldo Hurtado para dirigir el primer perodo presidencial de la democracia fue vista como el signo de
los tiempos: la reforma. La junta militar, que asumi
el poder en 1976 para reemplazar a Guillermo Rodrguez Lara, se haba planteado como principal objetivo el retorno a la democracia bajo una coyuntura
excepcional: el boom de los precios y la bonanza petrolera que se haba iniciado en 1974. Esta junta se
haba propuesto enterrar en el pasado fantasmas
que haban seoreado la vida poltica del pas como
el caudillismo, el caciquismo, el patrimonialismo y
el populismo encarnados en la figura de los actores
polticos tradicionales (Pachano, 2008a: 506).
Las Fuerzas Armadas haban tomado el poder tras
derrocar a Velasco Ibarra en 1972, para administrar la riqueza petrolera, cuya explotacin se iniciaba dentro de un plan nacionalista revolucionario
que inclua una reforma agraria moderada y la modificacin de las estructuras econmicas, polticas y
sociales, para lo que se adoptaron o profundizaron
varios planes del modelo de industrializacin va
sustitucin de importaciones que se venan aplicando en varios pases de Latinoamrica desde los
aos cincuenta. La imposibilidad de lograr sus objetivos, por el bloqueo ejercido por las lites terratenientes contra estas propuestas, hizo que la reforma
derivara a la construccin de un Estado asistencialista canalizador de recursos (North, 1985: 441), que,
aunque no logr la modificacin de la estructura
econmica, alcanz avances sustanciales en cuanto
a la provisin de servicios como salud y educacin
(Larrea, 2006: 15).
Los recursos provenientes de la bonanza petrolera,
que fueron recibidos y administrados por el Estado
ecuatoriano, alimentaban la esperanza de que se
podran vencer las estrategias y prcticas polticas
dominantes en perodos anteriores, a travs de un

Poltica

sistema de instituciones pblicas. La junta militar

plante, entonces, como hoja de ruta para la transicin democrtica, la existencia de un slido sistema
de partidos polticos (Pachano, 2008a: 505), la intervencin del Estado como promotor del desarrollo
econmico y la inclusin de sectores de la sociedad
que, hasta ese momento, haban sido excluidos del
derecho al voto y participacin en la vida democrtica (Burbano de Lara, 2006: 302).
Para efectos de la transicin y la reforma jurdica, la
junta militar organiz en primer trmino tres comisiones que se encargaron de preparar un proyecto de
reforma de la Constitucin de 1945, un proyecto de
nueva Constitucin y un proyecto de Ley de Partidos
Polticos. Los dos primeros fueron presentados a
plebiscito en 1978, con el que se aprueba una nueva
Constitucin Poltica, que comenz a regir a partir
del 10 de agosto de 1979 (Snchez, 2008: 28).
La Constitucin de 1978 incluy varias reformas innovadoras como la eleccin presidencial en doble
vuelta (sistema de balotaje), el establecimiento de
una funcin legislativa unicameral (lo que supuso
la supresin de los senadores funcionales), la existencia de un sistema de partidos polticos que asumieron en forma exclusiva el ejercicio de la accin
poltica, la supresin de la reeleccin de autoridades
(Pachano, 2008a: 497). Aunque en esta Constitucin
se adopt un rgimen presidencialista, la funcin
Legislativa adquiri la capacidad de fiscalizar a
travs del juicio poltico al presidente y sus ministros, y de elegir junto con el presidente a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal de
Garantas Constitucionales y dems autoridades de
control. Por otro lado, la Constitucin otorg el derecho de sufragio a grupos que, hasta ese momento,
no haban sido considerados como electores, como
es el caso de los analfabetos, lo que signific la ampliacin de los derechos de ciudadana.
Esta nueva estructura poltica y jurdica trataba de
sustituir al liderazgo tradicional de caudillos y caciques por un sistema de partidos polticos, organizado bajo lgicas de aglutinacin ideolgica ms
que de agregaciones personales, partidos que canalizaran en forma exclusiva la participacin y la expresin poltica. Todas las reglas prohibicin de
la reeleccin, eleccin presidencial en doble vuelta,
coparticipacin en la eleccin de las autoridades de
control y cortes de justicia procuraban mejorar

los niveles de representacin, alternancia y renovacin de actores polticos, adems de incrementar

los niveles de control entre las funciones ejecutiva
y legislativa.
Con el establecimiento del Conade, adscrito a la Vicepresidencia de la Repblica, se intentaba continuar con la aplicacin del modelo desarrollista
impulsado en el perodo de la dictadura y adaptarlo
al nuevo sistema democrtico. Esto se aseguraba a
travs del otorgamiento en exclusividad de la propiedad y del control de sectores econmicos estratgicos (en especial el petrolero). El Estado, en alianza
con el sector privado, apareca como promotor y
participante activo del desarrollo (Burbano de Lara,
2006: 299).
La pugna de poderes
Las dificultades en la edificacin del nuevo sistema
fueron visibles desde el momento mismo de la constitucin de las comisiones de transicin, puesto que
se negaron a participar en ellas grupos polticos importantes procedentes del velasquismo y del Partido
Social Cristiano, que apelaban a la convocatoria de
una Asamblea Constituyente, tal como haba ocurrido en la mayor parte de transiciones polticas a lo
largo de la historia republicana del Ecuador. Adems,
la junta militar haba decidido excluir de la lucha por
la presidencia a Assad Bucaram, jefe del CFP, que
sera reemplazado por el joven Jaime Rolds.
Desde los primeros meses del Gobierno de Rolds
se hizo presente una pugna de poderes, es decir, la
anulacin mutua entre las dos funciones y la confrontacin por la distribucin puntual de poder y
recursos (Pachano, 2003: 116). Este fenmeno sera
una constante en los siguientes 25 aos de la democracia. El primer mandatario perdi el apoyo del
lder del partido y la bancada legislativa mayoritaria
que lo haban llevado a la victoria en las elecciones
(Snchez, 2008: 126), lo que signific la aparicin de
prcticas de obstruccin mutua entre el Ejecutivo y
el Legislativo. En las diferentes administraciones del
perodo democrtico, el poder Ejecutivo intentara
negociar sus proyectos de reforma y la permanencia
de sus funcionarios en sus cargos, frente a cmaras
legislativas donde no cuenta con apoyo o este es escaso. Los Gobiernos se veran tentados a entregar
partidas presupuestarias o reas de la administracin para formar coaliciones de duracin efmera

249

Poltica

que les permita edificar administraciones estables.

Desde luego, el juego de pesos y contrapesos entre
el Ejecutivo y el Legislativo, establecidos en la Constitucin de 1978, no contribuy a la formacin de
consenso. Esta situacin, que se convirti en estado
permanente desde inicios de la dcada del ochenta,
fue provocada por dos causas: la forma de estructuracin del sistema de representacin electoral y la
recesin econmica que se inici con la crisis de la
deuda en 1981, y que luego se torn crnica entre
los aos ochenta y noventa. Tanto la Constitucin
Poltica como el rgimen de partidos polticos establecieron a la provincia como el distrito electoral
bsico para el nombramiento de representantes seccionales y nacionales, entre ellos a los miembros de
la funcin Legislativa. La representacin en el Congreso se estableci por dos vas: la provincia como
unidad, por un lado, y el nmero de habitantes de
cada una de ellas, por otro. Este tipo de distribucin
hizo, en primer lugar, que los partidos polticos de
mayor representatividad tiendan a radicarse en las
provincias con mayor nmero de habitantes, para
captar estos ncleos electorales duros con gran representatividad, y concentraron su actividad (redes,
estructuras y administraciones) en estos ncleos,
relegando o marginando a las periferias. Por otro
lado, fuerzas con notoriedad en provincias de poca
representatividad poblacional consiguieron cierta
presencia nacional, a travs de la eleccin de diputados, todo esto dentro de un entramado social complejo, con ndices inequitativos de redistribucin de
la riqueza y alto grado de regionalizacin (Pachano,
2007: 103).
En este contexto, la formacin de organizaciones de
representacin poltica con base nacional y contenido ideolgico, que se haban previsto en la Constitucin, fue una tarea particularmente difcil de
lograr. Los partidos de mayor importancia solo alcanzaron representacin regional, espacio que se
convirti para ellos en la fuente preferida de votantes. Dada la capacidad adquirida por los diputados para gestionar partidas presupuestarias, ellos
se convirtieron en otros agentes intermediarios
entre el Gobierno central y la provincia, concentrndose en esta actividad por sobre su tarea legislativa,
como lo esperaban los electores y las corporaciones
que los auspiciaban. El sistema de representacin
de minoras tampoco contribuy a la formacin de

250

tendencias partidarias nacionales o a la coalicin

de fuerzas. En todo el perodo democrtico se determinaron mtodos de asignacin de escaos y representacin de minoras acorde con las coyunturas
polticas prximas a las elecciones, sin que ningn
sistema llegara a consolidarse.
En consecuencia, con la vigencia de la Constitucin
de 1978, surgi un sistema heterogneo y fragmentado de partidos polticos ms bien regionales que
nacionales, con tendencia a la dispersin y pocas
posibilidades de alcanzar acuerdos perdurables en
el tiempo o que superaran las coyunturas electorales
pasajeras. La reforma constitucional de 1983 que recort el perodo presidencial de cinco a cuatro aos
y estableci una eleccin de diputados provinciales
a medio perodo exacerb estas tendencias y condujo al sistema poltico a niveles de fragmentacin
y confrontacin no previstos tanto entre funciones
ejecutivas y legislativas como dentro de las diferentes legislaturas.
Los bloqueos institucionales
En el origen de los bloqueos institucionales que
afectan a la democracia ecuatoriana desde hace 30
aos se encuentran en particular las tensiones entre
el Congreso y el presidente de la Repblica, cuya
legitimidad descansa sistemticamente en mayoras electorales distintas. Desde 1979, el partido de
la mayora presidencial nunca consigui la mayora
absoluta en el Congreso. Durante el primer perodo
electoral del mandato presidencial de sus respectivos lderes, el partido Concentracin de Fuerzas
Populares (CFP), de Rolds, tan solo contaba con
el 40,58% de diputados, contra el 33,8% del Partido
Social Cristiano (PSC) de Febres Cordero, el 42,25%
del partido Izquierda Democrtica (ID) de Borja,
el 27,27% del Partido Unidad Republicana (PUR),
procedente de una ruptura con el PSC, 32,93% del
Partido Roldosista Ecuatoriano (PRE) de Bucaram,
28,93% del partido Democracia Popular (DP) de Mahuad, y 24% del Partido Sociedad Patritica (PSP) de
Gutirrez (Snchez, 2008: 74). En cada caso, la mayora relativa de la que dispona el partido del presidente de la Repblica en el Congreso se redujo en el
transcurso del segundo perodo de Gobierno a causa
del calendario electoral. Por ltimo, Alianza PAIS
5

Hasta 1998, la ley electoral contemplaba la renovacin de los escaos de diputados provinciales cada dos aos, mientras que el mandato presidencial era
de cuatro aos.

Poltica

no present ningn candidato en las legislativas de

2006, y tan solo consigui el 47,58% de los escaos
en la Asamblea Nacional en las elecciones generales
de 2009.

Constitucin dictara que esta responsabilidad recaa

en la vicepresidenta, Rosala Arteaga), y la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente.

La prctica del voto cruzado segn cual los electores eligen su presidente y diputados entre dos
partidos distintos ha sido estimulada por tres factores institucionales. Por un lado, la apertura del
sistema electoral a los pequeos partidos, los movimientos independientes y no afiliados ha dado lugar
a la multiplicacin de los partidos representados en
el Congreso, o de candidatos en competencia para
la primera vuelta de las elecciones presidenciales.
Entre 1979 y 1998, el nmero promedio de partidos
representados en el Congreso alcanz 11,4% (Snchez, 2006: 17) y el nmero promedio de candidatos a
la primera vuelta de la presidencial fue de 8,7% (Snchez, 2008: 95). A este multipartidismo extremo se
aadi la prohibicin de conformar alianzas partidarias, al menos hasta la reforma constitucional de
1996 (Freidenberg, 2007: 226). Por ltimo, el mapa
electoral instauraba un sistema de representacin
dual (territorial y demogrfica), y provocaba una
distorsin entre el reparto de escaos en el Congreso y el peso demogrfico de las provincias (Cisneros, 2008: 6).

Las vicisitudes del populismo

Al sucederse las reformas, la apertura del sistema

electoral a un creciente nmero de actores ha dado
tambin una notoria importancia a representantes
sin experiencia poltica, mientras acelera la dispersin y debilitamiento de los partidos polticos (Pachano, 2008a: 507). Ello explica, en particular, el que
la reforma poltica est a menudo asociada con mecanismos de democracia directa, volvindose desde
luego una apuesta plebiscitaria que coadyuva a fortalecer los bloqueos entre los poderes Ejecutivo y
Legislativo (Pachano, 2008b: 157-158). As es como
el referndum de 1986, organizado por Febres Cordero, trataba, entre otras cosas, del acceso de candidatos independientes a las elecciones, al igual que
el referndum de 1994, organizado por Durn Balln, que buscaba tambin limitar el poder de los diputados en el mbito presupuestario. En cambio, la
consulta popular de mayo de 1997, convocada por
el Congreso, buscaba legitimar la destitucin de Bucaram, el nombramiento del presidente del Congreso, Fabin Alarcn, en su lugar (a pesar de que la
6

La Ley de Partidos Polticos fue reformada en seis oportunidades entre 1978

y 1997.

Trtese de un estilo o de un direccionamiento (Freidenberg, 2008: 192), de una estrategia de conquista

y ejercicio del poder (Montfar, 2008: 270) o de un
discurso poltico (de la Torre, 2009: 1), el populismo
est ntimamente vinculado con las vicisitudes de
la vida poltica ecuatoriana. En Ecuador, el modelo
inicial fue definido por Velasco Ibarra, el carismtico liberal radical de inspiracin cristiana, elegido
presidente de la Repblica en cinco oportunidades
y vctima de cuatro golpes de Estado. Velasco Ibarra
encarnara el deseo simultneo de democracia electoral y de moralidad que caracterizaba la vida poltica ecuatoriana en la dcada del cuarenta, mediante
una personificacin del poder y de una retrica maniquea que contrapona a las fuerzas del bien y el
mal, lo que habra facilitado el paso de la poltica de
los notables a la poltica de las masas (de la Torre,
2000: 77-78). Otros outsiders polticos siguieron este
modelo de direccionamiento, al desarrollar una relacin directa y adoptar una actitud paternalista
hacia su electorado (asimilado con el pueblo, la patria, etc.), a menudo con menosprecio de las reglas
institucionales de la democracia.
7

Tal es el caso de Abdal Bucaram, que asociaba el

estilo de Gobierno populista con un programa poltico neoliberal, al esforzarse en involucrar a los pobres en su lucha contra la oligarqua terrateniente.
Manipulando la diatriba contra la partidocracia (o
instrumentalizacin de los partidos polticos tradicionales por los notables) y la provocacin meditica (por ejemplo al cantar y bailar en escena durante
sus encuentros polticos), Bucaram lleg al poder
gracias al apoyo de una coalicin pluralista contra
el candidato del PSC Jaime Nebot. No obstante, la
impopularidad de las medidas de su plan de ajuste
estructural (basado en la convertibilidad del sucre
y el dlar, el aumento de los impuestos en los ser Elegido por primera vez en 1933 con ms de 80% de los sufragios expresados,
Velasco Ibarra fue derrocado por los militares en 1935 y se exili en Colombia.
Volvi al poder tras la Gloriosa revolucin (el 28 de mayo de 1944) gracias a la
coalicin Alianza Democrtica Ecuatoriana (ADE); luego fue derrocado por segunda vez por los militares en agosto de 1947. Elegido presidente de la Repblica en 1952, termin su tercer mandato sin mayor incidente, en agosto de 1956.
En cambio, el cuarto mandato (inaugurado en 1960) fue interrumpido por un
nuevo golpe de Estado, en noviembre de 1961, as como el quinto (iniciado en
1968), que fue acortado por Rodrguez Lara en febrero de 1972.

251

Poltica

vicios pblicos, la reduccin de los subsidios para

bienes de primera necesidad, etc.), su incapacidad
de frenar la inflacin y diversos escndalos por corrupcin acabaron con la confianza del pueblo en
este dirigente, bautizado por la burguesa como el
loco o como otro repugnante (de la Torre, dem:
95 et s.). Quince aos tras haber creado el PRE y seis
meses tras haber sido elegido, Bucaram tuvo que renunciar a la presidencia y dej el pas.
Lucio Gutirrez ofrece otro ejemplo de populismo
tan infeliz en poltica, pese a que l se mantuvo en
el poder casi dos aos y medio. Al participar en el
golpe de Estado del 21 de enero de 2000 contra Jamil
Mahuad, Gutirrez se hizo primero una imagen de
defensor de los intereses superiores de la nacin, en
contra de la corrupcin de los banqueros y el poder
de la oligarqua. As es como este oficial del ejrcito
(coronel en la jerarqua ecuatoriana) enriqueci el
repertorio de trminos populistas con connotaciones patriticas y moralizadoras, para ampliar su
base electoral. Luego, su estilo de Gobierno asoci
una creciente concentracin de poderes y un creciente autoritarismo con la corrupcin y las prcticas clientelares entre las comunidades indgenas
y organizaciones amaznicas (con Antonio Vargas,
expresidente de la Conaie, y en alianza con Gutirrez en el golpe del 21 de enero, quien lo nombr ministro de Bienestar Social).
Elegido bsicamente gracias al voto de protesta
contra el mesianismo ultraconservador de lvaro
Noboa un agroindustrial procedente del PRE, que
haba creado su propio partido, el Partido Renovador
Institucional Accin Nacional (Prian), Gutirrez
se enfrent pronto a los tradicionales grupos de
poder. Por falta de apoyo partidario en el Congreso,
y confrontado con el riesgo de un juicio poltico por
violacin del cdigo de gasto electoral durante la
campaa de octubre de 2004 (anunciado por una
coalicin PSC-ID-Pachakutik), intent atraer a varios diputados trnsfugos e independientes a su
bloque progresista, entre otras cosas para impedir
la formacin de la mayora necesaria a este procedimiento (Montfar, op. cit.: 281-282). Mientras tanto,
l haba negociado el apoyo del PRE a cambio de
una promesa de amnista para Bucaram, que le llevara a tomar control de varios organismos de control judicial (la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal
Constitucional y el Tribunal Supremo Electoral) gra-

252

cias a la revocacin de los jueces de oposicin. As

es como la destitucin de los jueces de la Corte Suprema de Justicia, y luego el nombramiento de una
corte provisional, en diciembre de 2004, permitieron, entre otras cosas, votar la amnista a favor
del expresidente Bucaram y del exvicepresidente Alberto Dahik, ambos refugiados en el extranjero para
escapar a demandas por corrupcin. Estas maniobras, que fueron seguidas por el retorno de Bucaram
al Ecuador, a inicios de 2005, provocaron un nuevo
levantamiento popular que llev a la destitucin de
Gutirrez y su huida al extranjero.
Lejos de coadyuvar a la consolidacin de la democracia, la lucha por el poder entre el Ejecutivo y el
Legislativo conllev entonces bloqueos institucionales, agravados por las prcticas populistas de
ciertos dirigentes polticos.

Los aspectos polticos de la mutacin

Crisis econmica y ajuste estructural
La crisis de la deuda y la abrupta cada de los precios del barril de petrleo, que se inici en 1981, impidieron al Estado la continuacin de las polticas de
apoyo y proteccin para el empresariado y de subsidio para sectores sociales, como haba ocurrido en
el perodo de la dictadura militar. Si bien el impulso al
modelo desarrollista y los recursos de la bonanza petrolera en la dcada del setenta no haban sido suficientes para transformar las estructuras econmicas
del Ecuador, el Estado se haba convertido en un actor
econmico relevante a travs de la administracin del
sector petrolero, y en el canalizador de recursos hacia
la aplicacin del modelo de sustitucin de importaciones; con la llegada de la democracia se esperaba
mantener este esquema, pero la crisis econmica lo
impidi (Burbano de Lara, 2006: 303).
A raz de la crisis, los diferentes grupos econmicos
y sociales presionaron para conservar los privilegios
y conquistas econmicas logradas en el perodo anterior. El Estado abandon, poco a poco, las polticas
y directrices desarrollistas, suscribi las primeras
cartas de intencin con el Fondo Monetario Internacional (FMI) y se inici la aplicacin de medidas de
ajuste estructural, lo que signific el inicio de agitacin social, que en buena parte se expres a travs
de las huelgas de trabajadores organizadas por el
Frente Unitario de Trabajadores (FUT).

Poltica

En 1984 result electo presidente de la Repblica un

representante del sector empresarial, y con l lleg la
promesa de impulsar cambios estructurales dentro
del Estado, y de enfrentar la crisis econmica y erradicarla con la aplicacin de polticas de apertura comercial y liberalizacin de mercado (Snchez, 2008: 130).
Para ello, se necesitaba abandonar las polticas de
proteccin comercial e industrial de la dictadura y la
transicin a la democracia. Todo haca pensar que se
formara una alianza entre el Gobierno y los sectores
empresariales para impulsar la reforma, pero la complejidad del sistema mostr lo contrario. En efecto, a
la oposicin concentrada en los partidos de izquierda
y centro izquierda, se sum un sector del empresariado que miraba con recelo las polticas de apertura
y liberalizacin (Burbano de Lara, 2006: 305).
El presidente se vio sometido a estrategias de bloqueo sistemtico, mientras utilizaba prcticas cada
vez ms autoritarias (Snchez, 2008: 132). El descenso del precio del barril de petrleo en 1986, la
suspensin del transporte de crudo por un desastre
natural, un golpe de Estado y la prdida del apoyo
popular impidieron cualquier reforma a realizarse
en este perodo. En contrapartida, el rgimen propuso someter a referndum el ingreso al sistema de
movimientos independientes de los partidos polticos, propuesta que fue rechazada (Pachano, 2008b:
196). Las mismas dificultades atraves el Gobierno
de Rodrigo Borja, a pesar de que en los dos primeros
aos mantuvo una precaria mayora en el Congreso
Nacional. Para la poca, se consideraba que la propuesta institucional que se haba planteado en la
transicin democrtica se haba agotado, por lo que
para la campaa presidencial de 1992, la oferta de
modernizacin del Estado prim dentro del discurso de los candidatos presidenciales.
La llegada de Sixto Durn Balln a la presidencia de
la Repblica signific un cambio en los escenarios y
en el lenguaje que se utilizaba para referirse a la demanda de reforma en la institucionalidad. La modernizacin del Estado se utiliz como el eje de un
proyecto que trataba de reducir el tamao del Estado, bajo premisas neoliberales difundidas ya en el
continente. Para la nueva administracin, la inoperancia en que el Estado haba cado al momento de
resolver la crisis econmica, que se haba tornado
8

Dentro del modelo de sustitucin de importaciones, la modernizacin se

entenda como la intervencin del Estado para propiciar la industrializacin;
en el neoliberalismo, la modernizacin se entenda como la desregulacin del
mercado por parte del Estado.

crnica, deba ser corregida a travs del traspaso hacia

el sector privado (privatizacin) de varias reas que
permanecan bajo el control del Gobierno central. El
proceso de modernizacin del Estado se produjo y
fue coordinado a travs del Consejo Nacional de Modernizacin del Estado (Conam), que asumi las funciones del Conade; esto significaba que el paradigma
del desarrollo imperante desde los aos setenta era
sustituido por el paradigma de la modernizacin entendida en los trminos del neoliberalismo.
No fue esta la nica demanda de reforma a la institucionalidad del Estado. Con el levantamiento de
1990, el movimiento indgena adquiri presencia relevante en el escenario poltico nacional, y su presencia trajo una serie de reivindicaciones como
la plurinacionalidad y el pluralismo jurdico, que
apuntaban hacia la reforma de la estructura administrativa del Estado. Los gobiernos seccionales
tambin demandaron mayor protagonismo y trataron de ocupar la funcin que el Gobierno central
ya no cumpla en la vida de sus circunscripciones
territoriales; estas demandas se concretaran en las
demandas por descentralizacin, desconcentracin
y transferencia tanto de las funciones del Gobierno
central como de sus recursos y rentas (Burbano de
Lara, 2006: 311).
El proyecto presentado por el Gobierno se tradujo
en la liberalizacin de varios sectores econmicos
estratgicos a la inversin privada (hidrocarburos y
agua), as como en la aprobacin de nuevas reglas
para el funcionamiento de las entidades financieras
y crediticias privadas, lo que facilitara la movilizacin del capital. Sin embargo, en forma general,
dada la conflictividad y fragmentacin del sistema
poltico y social, esta iniciativa de corte neoliberal no
alcanz la profundidad lograda en otros regmenes
del continente (Snchez, 2008: 135). El Gobierno
tambin present un proyecto de reforma al sistema
poltico, que trataba del fortalecimiento de la democracia a travs de la inclusin de fuerzas que no eran
los partidos polticos, a cuya accin se le responsabiliz por el bloqueo que sufra el sistema poltico.
Con la aceptacin, por consulta popular, de la participacin de movimientos y partidos independientes,
el voto entre listas y la posibilidad de reeleccin, se
rompi el monopolio que los partidos polticos ejercan sobre la accin poltica; pero, esto profundiz la
tendencia de fragmentacin y regionalizacin tanto
de los actores como de las fuerzas polticas.

253

Poltica

Otra serie de reformas, dentro de las que se contaba

la liberalizacin del sistema de seguridad social, la
prohibicin de paralizaciones en el sector pblico
y una reforma al sistema de administracin de justicia, no fueron aceptadas en consulta popular, dado
el desgaste que el Gobierno generaba dentro de la
opinin pblica (Pachano, 2008b: 196). La debilidad
del Gobierno dentro de la funcin Legislativa, sus dificultades al momento de concertar alianzas, y las
limitaciones impuestas por alianzas precarias, condicionadas y transitorias, impidieron al Gobierno
continuar su proyecto de modernizacin, y daran
paso a un perodo de inestabilidad econmica, poltica y social desde 1997 hasta 2007.
9

La dcada de los levantamientos

La inestabilidad poltica, que ha marcado la dcada
del noventa en Ecuador, no solo se explica por los
bloqueos polticos. Tambin se debe a una fuerte
polarizacin entre los actores sociales, exacerbada
por la crisis econmica y el derrumbe del sistema
bancario, que llevaron a la dolarizacin de la economa en enero de 2000. Esta crisis se expres, en
primer lugar, por una serie de disfuncionamientos
macroeconmicos (inflacin, sobrevaloracin de la
moneda local, deuda externa superior al producto
interno bruto, etc.); y luego, por la quiebra de importantes bancos (como el Banco del Progreso, el
Banco Popular y el Filanbanco), colocados bajo la
tutela del Estado (Fontaine, 2003). La polarizacin
social ya se notaba durante la recesin que afect al
Ecuador desde mediados de la dcada del ochenta,
entre otras razones debido al declive de los precios
del petrleo. Se agudiz con la irrupcin en el escenario poltico de organizaciones indgenas encarnadas por la Conaie, en una serie de levantamientos
populares (en 1990, 1994, 1997 y 1999), que conllevaron, en particular, la cada de los presidentes
Bucaram y Mahuad. Esta dcada de los levantamientos culmin con la participacin del movimiento poltico Pachakutik-Nuevo Pas producto
de una convergencia entre la Conaie y una mirada
de organizaciones sindicales y no gubernamentales
en 1996 en el Gobierno de Gutirrez, de enero a
junio de 2003 (Fontaine, 2004).
La mayor parte de consultas populares organizadas en este perodo fueron
asumidas como un medidor de la popularidad del Gobierno que las realiz,
como ocurri en 1986 y 1995, por lo que el apoyo o rechazo a las reformas planteadas fue contingente frente a la imagen del Gobierno.

254

El movimiento de protesta que provoc la cada de

este Gobierno, dos aos despus, present caractersticas particulares si comparamos con lo ocurrido en la dcada de los levantamientos indgenas
(Massal, 2006: 137-142). En primer lugar, este movimiento, calificado de forajido por Lucio Gutirrez,
cargaba reivindicaciones ms morales que sociales,
en la medida en que denunciaba la corrupcin y la
concentracin de poder que caracterizaban a este
Gobierno. Adems, se trataba de un movimiento
fundamentalmente urbano, concentrado en la capital poltica del pas, e integrado por jvenes y familias procedentes de la clase media empobrecida por
la crisis bancaria de 1999. Por otro lado, no asuma
particularmente las demandas del movimiento indgena, entonces atravesado por una seria crisis de
legitimidad y divisiones intestinas, no solo entre las
organizaciones de la Sierra y aquellas de la Amazona, sino tambin entre las organizaciones amaznicas opuestas a la explotacin petrolera y aquellas
que la respaldaban. Por ltimo, no estaba dispuesto
a transar con los diputados ni a dejar sus reivindicaciones ser recuperadas por estos ltimos, lo que
marca una nueva diferencia con el levantamiento de
febrero de 1997 contra Bucaram.
Los conflictos sociales tienen, entonces, una incidencia directa en la reforma poltica, al acelerar la
renovacin de la clase poltica en desmedro de los
partidos tradicionales.
Gobernabilidad, reingeniera e inestabilidad
Con la cada de Abdal Bucaram se cerr uno de
los perodos de mayor duracin en cuanto a la vigencia de la democracia en el pas. El derrocamiento
del presidente fue una muestra de la erosin en que
el sistema democrtico planteado en la transicin
haba cado, por la modificacin sustancial, tanto en
la presencia de los actores como en los escenarios,
para lo cual la Constitucin de 1978 pareca no presentar solucin alguna. Desde todos los sectores se
reclam el establecimiento de un nuevo esquema
institucional, lo que pretendi realizarse a travs de
la discusin de una nueva Constitucin Poltica.
Las preguntas a resolver se plantearon en trminos
de gobernabilidad: Por qu no era posible, por un
lado, alcanzar acuerdos polticos que permitieran la
estabilidad necesaria para consolidar un sistema? y,
por otra parte, por qu los actores polticos no se

Poltica

sujetaban a las reglas democrticas existentes? Estas

preocupaciones provenan de la convergencia de
circunstancias coyunturales, como la cada del presidente Bucaram, los reclamos y reivindicaciones de
mayor descentralizacin, autonoma y reparto de
rentas que realizaban varios gobiernos seccionales,
y otras que provenan desde inicios de los aos noventa, como las demandas por el reconocimiento de
derechos colectivos realizados por el movimiento
indgena y la fragilidad de las alianzas polticas. De
all que se consider que una nueva carta poltica
podra resolver estas interrogantes.

A diferencia de la Constitucin de 1979, en la Asamblea se debatan (dados los hechos de reciente data)
alternativas a la crisis de representatividad de las administraciones y los partidos polticos a travs de
la posibilidad de la revocatoria del mandato de las
autoridades electas por votacin popular, y la participacin popular en las decisiones de la administracin del Estado. La Asamblea se inclin por un
sistema de participacin en extremo limitada, que
sujetaba las demandas de revocatoria, o la iniciativa
en proyectos legales, a la presentacin de mltiples
requisitos de difcil cumplimiento.

El proceso de creacin de esta carta fue accidentado

debido a la cada del Gobierno de Bucaram y la legitimacin del interino que le sucedi; a la utilizacin
del mecanismo que se seleccion (una Asamblea
Constitucional que funcionaba en forma paralela al
Congreso Nacional); y a los tiempos en que esta se
conform (dos meses desde la aprobacin del mecanismo en consulta popular). Adems, debido al
escenario internacional que el pas viva en el momento por las negociaciones de paz que se llevaban
a cabo con Per, que tocaban aspiraciones y reivindicaciones centenarias. El resultado de este proceso
fue la existencia de una Asamblea que termin refugiada dentro de un recinto militar, ingres en
conflicto con el Congreso Nacional y se denomin
Asamblea Constituyente, aunque el mandato conferido solo le otorgaba poder para redactar una nueva
carta constitucional (Andrade, 2009: 198).

La bsqueda de estabilidad poltica condujo a la

Asamblea a limitar las posibilidades de reforma de
la Constitucin a travs de dos vas: el tiempo de duracin entre los debates legislativos (un ao entre
el primer y segundo debate) y la necesidad de aprobacin legislativa para propuestas de consulta popular presentadas por el Ejecutivo. El resultado fue
la imposibilidad de reforma al sistema poltico en los
siguientes diez aos, a pesar de que todos los presidentes y varias legislaturas tramitaron diferentes
proyectos de reforma ante la insatisfaccin creciente
con el sistema.

La Constitucin Poltica de 1998 fue la condensacin de estas contradicciones. Amplia en la concesin de derechos fundamentales, que se extendieron
desde los derechos civiles y polticos hasta derechos
colectivos y difusos; inclusiva en cuanto a la consideracin de grupos vulnerables a los que el Estado
deba proteccin; ambigua en lo econmico, abandon el ideario del desarrollo postulado en la anterior Constitucin, que fue reemplazado por la
filosofa de la reingeniera y la eficiencia del Estado;
presidencialista en la conformacin del sistema
poltico institucional, tendencia motivada por la
bsqueda de gobernabilidad en el sistema y descentralizadora en cuanto a administracin seccional
(Andrade, 2009: 210). El contenido no dej satisfechos a los sectores sociales que tuvieron presencia
minoritaria y fragmentada dentro de la misma, y
tampoco al movimiento indgena que vio dentro de
ella la concrecin de pocas de sus aspiraciones.

10

El sistema de representacin poltica, establecido en

1979 y desarrollado en todo el perodo democrtico,
no sufri modificaciones sustanciales en el esquema
planteado por la Constitucin Poltica de 1998. El distrito electoral continu siendo la provincia, los partidos polticos seguan siendo los principales actores
a pesar de que se reconoci el derecho de accin
poltica a los movimientos que no se consideraban
como partidos. La modificacin en los sistemas de
asignacin de escaos y participacin de minoras
ha sido una constante en la democracia; desde su
nacimiento en 1979, se han intentado varios de los
sistemas de asignacin conocidos, todos ellos aplicados con una visin a corto plazo (tomando como
escenario las siguientes elecciones). Esta tendencia
se acentuar en el perodo de vigencia de la Constitucin de 1998.
Tampoco se modific la estructura administrativa de
los gobiernos seccionales, pues la descentralizacin
fue entendida en la nueva Constitucin como una
redistribucin de funciones, en donde los gobiernos
10
Este mecanismo denominado "candado" constitucional fue establecido con
el expreso fin de impedir que el Congreso Nacional, que funcionaba en forma
paralela a la Asamblea Constitucional, ejecutara reformas sobre el texto constitucional y modificara las disposiciones existentes sobre el rgimen econmico.

255

Poltica

seccionales autnomos podan adquirir competencias del Gobierno central o exigir mejores niveles de
participacin en el presupuesto estatal. A pesar de
que la Constitucin Poltica otorg jurisdiccin administrativa y judicial especial para los pueblos indgenas, sujet las atribuciones de esta a la expedicin
de una ley que nunca lleg a consensuarse.
Los debates sobre los efectos y consecuencias de la
vigencia de la nueva Constitucin Poltica fueron
opacados muy pronto por la crisis financiera y econmica que vivi el pas desde 1998, cuyos efectos
de mayor dramatismo se vivieron entre 1999 y 2000,
cuando tras entregar miles de millones de dlares
al sistema financiero para evitar su quiebra y recibir
la administracin de instituciones en problemas a
travs de la creada Agencia de Garanta de Depsitos (AGD), el Gobierno de Jamil Mahuad tom la
decisin de decretar un feriado bancario, congelar
los depsitos de los ahorristas y promover el cambio
de moneda circulante en lo que se dio en llamar
como la dolarizacin; todo esto bajo un clima de polarizacin, demandas regionales a un Gobierno sitiado, fragmentacin poltica, acuerdos legislativos
precarios y condicionados, paralizaciones y protestas sociales continuas. Para enero de 2000, con la
intervencin de las Fuerzas Armadas y tras un levantamiento indgena, el presidente debi abandonar el
pas, quedndole al nuevo Gobierno, conformado
por su vicepresidente, la tarea de completar la reforma para dar sustento a la dolarizacin a travs de
dos paquetes de reforma legal: la Ley 2000 - 4 y la Ley
para la Promocin y Participacin Ciudadana.
11

12

El objetivo de las reformas fue adaptar el Estado a las

nuevas situaciones provocadas por la crisis y la reinsercin del pas en los mercados financieros internacionales. El Gobierno tambin intent una reforma
constitucional que no pudo concluir por los reparos
que plante la oposicin y el escaso y condicionado
apoyo legislativo que alcanz la nueva administracin. Mientras tanto, creci la posicin antipartidos,
y en la siguiente eleccin presidencial result electo
uno de los participantes en el golpe de Estado de
2000, que organiz un partido poltico para el efecto,
apoyado por el movimiento indgena en una eleccin con un electorado fragmentado.
Tres meses fue el tiempo de duracin para la alianza
entre los indgenas y Lucio Gutirrez. El repentino
Calificada como la crisis ms severa en la vida republicana del Ecuador.

11

Conocidas dentro de la opinin pblica como leyes trole I y II.

12

256

giro a la derecha que efectu el Gobierno, y que lo

acerc a posiciones polticas y econmicas de corte
neoliberal, provoc la ruptura y dej como saldo un
movimiento indgena debilitado y un Gobierno carente de apoyo legislativo, para lo que debi concertar alianzas transitorias, en especial con el Partido
Social Cristiano, que a la sazn era la fuerza mayoritaria en el Congreso Nacional. El Gobierno se vio
obligado a enfrentar la disyuntiva de, por un lado,
satisfacer las demandas de austeridad y prudencia
fiscal que provenan de los organismos internacionales de crdito, en los que se apoy el Gobierno
para sustentar su poltica econmica, y, por otro, satisfacer las demandas de poder y recursos que realizaban sus coidearios y aliados circunstanciales.
La oposicin de los dos partidos de mayor representacin en el Congreso Nacional, que trataron de
impulsar un proceso de destitucin del presidente,
presionaron al Gobierno a realizar una alianza con
el PRE y negociar la reorganizacin de la Corte Suprema de Justicia, con el consiguiente regreso de
Abdal Bucaram, lder del roldosismo, en exilio poltico desde 1997, lo que provocara la oposicin de
los partidos polticos tradicionales y la insurreccin protagonizada por las clases medias y altas de
la ciudad de Quito, que sitiaron al presidente y obligaron a las Fuerzas Armadas a retirarle su apoyo. La
posicin antisistema fue el aglutinante de la movilizacin en las calles, que se expres en la consigna
Que se vayan todos!.
La Constitucin Poltica de 1998 y el esquema legal
que le acompa no haban permitido resolver ninguno de los problemas que haban aquejado al
sistema poltico vigente desde el retorno a la democracia. La existencia de partidos y movimientos polticos que pasaron a representar intereses especficos
de regiones o grupos econmicos con pocas posibilidades de acrecentar sus niveles de representacin
nacional; un mecanismo de representacin de minoras que impulsaba a la fragmentacin y la erosin
de todo el sistema; un mtodo de asignacin de escaos que permiti la concentracin de la atencin
de partidos y Gobiernos sobre las circunscripciones
con mayor nmero de habitantes, sin considerar la
existencia de la periferia y que, por otra parte, concedi representacin excesiva a lugares pequeos,
han impedido la formacin de acuerdos y coaliciones polticas duraderas y coherentes; han sometido a la administracin pblica y al Congreso
Nacional a estrategias de bloqueo mutuo y cons-

Poltica

tante; han limitado la participacin de nuevos actores en el escenario poltico y electoral; dificultaron
el trabajo y la accin de sistemas de rendicin de
cuentas tanto verticales como horizontales; y condujeron al electorado hacia el apoyo de opciones antipartidos y antisistema, que se encarn en la figura
de Rafael Correa.

El relanzamiento de la reforma poltica

Un tsunami poltico"
La Alianza PAIS naci en la continuidad de las jornadas de abril de 2005, que conllevaron a la cada
del Gobierno de Gutirrez. En un primer momento,
agrup a organizaciones sociales y polticas, como
Iniciativa Ciudadana, Accin Democrtica Nacional, Jubileo 2002, Movimiento Alfarista Bolivariano y personalidades de izquierda, alrededor del
Movimiento PAIS. Bajo el liderazgo del bur poltico,
conformado por Rafael Correa y una docena de colaboradores cercanos, el movimiento se desarroll
luego a travs de redes de actores sociales y comits
familiares, siguiendo el modelo de los crculos bolivarianos organizados por Hugo Chvez en Venezuela. Una vez en el poder, constituy una coalicin
de Gobierno llamada Acuerdo PAIS, integrada por
Alianza PAIS, Nuevo Pas y Alternativa Democrtica.
(Freidenberg, op. cit., 2007: 223-224)
Esta inclusin de movimientos sociales y polticos
sirve, en realidad, como una estrategia sin precedente de ocupacin del poder, cuya eficiencia
supera el efecto de masa inducido por la ola de elecciones de gobiernos progresistas, intervenida en una
docena de pases de Amrica Latina y del Caribe en
2005-2006 (Dabne, 2007: 13). Desde la campaa
presidencial y legislativa de 2006, hasta la reeleccin
de su lder carismtico, el movimiento PAIS provoc
un verdadero tsunami poltico a travs de cinco
victorias en elecciones nacionales. La primera fue
en 2006, con la eleccin de Correa a la presidencia,
con cerca del 57% de sufragios expresados. En 2007,
la consulta popular organizada para convocar una
Asamblea Nacional Constituyente reuni a dos de
cada tres electores alrededor de la propuesta del Gobierno. Este xito fue ratificado, en el mismo ao,
cuando la eleccin de la Constituyente dio casi 70%
de los votos a la mayora presidencial. Un ao ms
tarde, se aprobaba la nueva Constitucin Poltica
por referndum con cerca del 64% del electorado.
Por ltimo, en las elecciones generales convocadas

en abril de 2009, el presidente Correa fue reelecto en

primera vuelta con el 52%, mientras que su partido
ganaba la mayora relativa en la Asamblea Nacional
con un avance nunca alcanzado desde hace 30 aos
(46% de los 124 escaos).
13

Algunos explican el xito de esta campaa permanente por el estilo de Gobierno plebiscitario de
Correa (Conaghan et al.; de la Torre, 2008). Este xito
se debera a una estrategia de conquista del poder,
donde se encontraran los principales elementos
del populismo ecuatoriano: la personalizacin del
poder, el relacionamiento directo entre el lder carismtico y el electorado, la manipulacin de fondos
pblicos al servicio de campaas electorales del partido en el poder, etc. habra sido posible gracias al
aumento del gasto pblico, financiado por el auge
excepcional de los precios del petrleo en 20072008. As, los decretos presidenciales de asistencia
social y el incremento del techo para los prstamos
hipotecarios destinados a los ms pobres no habran
sido ms que medidas cuyo afn era sostener la popularidad de Correa en vspera de la campaa de
2007. De igual manera, la creacin de una Secretara
del Migrante y la conversin del Ministerio de Bienestar Social en un Ministerio de la Inclusin Econmica y Social habran tenido como objetivo llegar a
una parte importante del electorado para sostener el
proyecto poltico del presidente de la Repblica (Conaghan, 2009: 122-123).
A ello se aadira una tendencia a ocupar los espacios
pblicos no regulados (en particular los medios de
comunicacin) y el tono a menudo provocador usado
en contra de la partidocracia y los ricos, a nombre
de la defensa de los intereses de la patria y del pueblo,
que haran de Correa el heredero de Velasco Ibarra,
al igual que Bucaram y Gutirrez. En este sentido, su
estilo de Gobierno sera tan peligroso para la democracia como el de sus antecesores.
Sin embargo, semejante interpretacin da poca cabida, al parecer, a la magnitud de la reforma poltica
iniciada desde 2007, cuyos principales instrumentos
son la reforma constitucional y la planificacin.
Un nuevo orden institucional
La fuerza del movimiento PAIS, sostenida en la capacidad de manipulacin y el carisma de su dirigente, descansa en otros factores. En realidad,
13
Fuente: Consejo Nacional Electoral (CNE). Disponibles [octubre de 2009], en
http://www.cne.gob.ec

257

Poltica

parece proceder ms bien de una gran capacidad

de reinterpretacin y tratamiento de demandas sociales y polticas, como aquellas expresadas por la
revuelta de los forajidos contra Gutirrez, a la cual
se suma una gran credibilidad ante el electorado,
que se apoya tanto en la probidad como en el hecho
de cumplir con sus promesas. Al respecto, la estrategia de Alianza PAIS de no presentar ningn candidato para las elecciones legislativas, y de sostener la
candidatura de Correa a la presidencia de la Repblica retomando el lema (que se vayan todos) del
movimiento de los forajidos contra los partidos y
congresistas, traa consigo un riesgo poltico mayor
que se volvi el principal comodn del movimiento.
El hecho de no haber intentado esconder sus intenciones ni cambiar las reglas de juego, una vez en el
poder, constituye una fuente de legitimidad popular
tan eficiente como los programas de polticas pblicas anunciados por decretos ejecutivos.

templadas por la Constitucin, obstaculiza la ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo, o en caso de
crisis grave o de conmocin interna. Adems, el presidente de la Repblica puede ser reelecto una sola
vez inmediatamente, al finalizar su primer mandato
de cuatro aos. De ahora en adelante, el poder Judicial est integrado por la Corte Nacional de Justicia
y la Corte Constitucional. Al lado de las funciones
Ejecutiva, Legislativa y Judicial, este nuevo orden incluye dos nuevas funciones estatales: una funcin
electoral, asumida por el Consejo Nacional Electoral y el Tribunal Contencioso Electoral, y una funcin de transparencia y control social asumida por
el Consejo de Participacin Ciudadana y de Control Social, la Defensora del Pueblo, el fiscal General
del Estado y las superintendencias. Todas estas funciones estarn articuladas alrededor del Consejo de
Estado, integrado por representantes de los cinco
poderes y presidido por el jefe del Ejecutivo.

En este contexto, con sus 444 artculos, la nueva

Constitucin se volvi un instrumento al servicio de
una reforma poltica llevada a cabo a nombre de la
buena vida, del pluralismo cultural y de la unidad
nacional. En efecto, mientras la reforma constitucional de 1979 buscaba acabar con el populismo y
el caudillismo, aquella de 2007 tuvo como objetivo
principal rebatir con la partidocracia. En la pugna
de poder que opone tradicionalmente al Congreso
con el presidente de la Repblica, la Constitucin de
1998 haba dado la ventaja a este ltimo, al permitir
su reeleccin, quitar ciertas prerrogativas al poder
legislativo, como la censura y la destitucin de ministros y eliminar los escaos de diputados nacionales (Pachano, 2008a: 512). Esta medida no haba
impedido los bloqueos institucionales, en particular
debido a las facultades del Congreso de fiscalizar
al Ejecutivo, nombrar las autoridades de control,
aprobar el presupuesto del Estado y censurar o interpelar a los ministros, al vicepresidente y al presidente de la Repblica (Cisneros, op. cit.: 12).

Ms all del anlisis de discurso y de las deducciones a partir del estilo de Gobierno, el nuevo orden
institucional establecido por la reforma constitucional muestra entonces que el rgimen de Correa
se aparta del padrn populista.

En el nuevo orden institucional, que resulta de la

Constitucin de 2007, el Congreso se vuelve una
Asamblea Nacional legislativa, dotada de poderes
similares en el mbito presupuestario y de control;
empero, estos poderes quedaron parcialmente neutralizados por los del jefe del Ejecutivo, quien puede,
entre otras cosas, disolver la Asamblea Nacional una
sola vez en los tres primeros aos de su mandato, si
considera que esta se ha arrogado funciones no con-

258

El centralismo burocrtico
Al amparo de la tesis segn la cual Rafael Correa
sera un dirigente populista, algunos invocan su
cercana ideolgica con otros dirigentes tambin
identificados como populistas (Hugo Chvez en Venezuela y Evo Morales en Bolivia) (Freidenberg, op.
cit., 2008: 227; de la Torre, op. cit., 2009: 27). Esta cercana se caracteriza por un nacionalismo exacerbado, una retrica antiimperialista y antineoliberal
en contra de Estados Unidos y un llamado a la democracia participativa ms all de las reglas institucionales establecidas. Sin embargo, este argumento
suena contradictorio, si recordamos que una de las
caractersticas notorias del populismo ecuatoriano
es su articulacin funcional con la ideologa neoliberal, que ha dado lugar a programas polticos
14

El ejemplo ms significativo, al respecto, es la destitucin de 57 diputados

por el presidente de la Repblica, que se haban opuesto a la autorizacin emitida por el presidente del Tribunal Supremo Electoral para la convocacin de
la consulta popular sobre la Asamblea Nacional Constituyente prometida por
Correa en su campaa. Gracias a una interpretacin contestable de la ley electoral, segn la cual en perodo electoral el TSE es la autoridad suprema, en marzo
de 2007, este ltimo resolvi, por unanimidad, la destitucin de los diputados,
inmediatamente reemplazados por sus suplentes trnsfugos, que se unieron a
la mayora presidencial. De hecho, esta medida provoc enfrentamientos entre
partidarios del Gobierno y oposicin. (Tibocha y Jaramillo, 2008: 29).

14

Poltica

orientados hacia la privatizacin del sector productivo. La educacin catlica progresista de Correa, sumada con su doctorado en economa otorgado por
la Universidad Estatal de Illinois (Estados Unidos),
se acomodan con una ideologa anticapitalista, nacionalista y patritica que va ms all de la mera
retrica y se expresa en el lema del rgimen: La revolucin ciudadana est en marcha.
La revolucin ciudadana se ampara en cinco tpicos polticos que hicieron el programa del candidato Correa y estructuraron la accin de los dos
primeros aos del presidente: la reforma constitucional, la lucha contra la corrupcin, la transformacin del modelo econmico en el sentido del
socialismo del siglo 21, la inclusin y la equidad
social, y la integracin regional alrededor de un eje
poltico altermundialista que encarna el proyecto
Alternativa Bolivariana para las Amricas (ALBA),
junto con Venezuela, Cuba, Bolivia, Nicaragua y
Honduras. Este programa est consignado en el Plan
Nacional de Desarrollo, un voluminoso documento
(503 pginas) que refleja las principales orientaciones de la poltica del Gobierno para un perodo
quinquenal. Se inspira en los ideales de la socialdemocracia alemana de la posguerra y de la teora de
la dependencia desarrollada por el equipo de Ral
Prebisch en la Comisin Econmica Para Amrica
Latina (Cepal) en la dcada del cincuenta. Propone
una nueva estrategia de desarrollo, orientada hacia
la autogestin y la economa solidaria, la diversificacin del aparato productivo, la proteccin del medio
ambiente, la planificacin por objetivos y el centralismo burocrtico.
15

La punta de lanza de este programa es la Secretara

Nacional de Planificacin y Desarrollo (Senplades).
Creada en febrero de 2004 y reformada en 2007 tras
la absorcin del Conam y de la Secretara de los Objetivos del Milenio, la Senplades no es la mera heredera del Conade, creado en el contexto de la
transicin democrtica. Es ante todo el rgano ejecutor del Plan Nacional de Desarrollo, que depende
15
Los doce objetivos del plan quinquenal son: promover la legalidad, la cohesin y la integracin social y territorial, mejorar las capacidades y potencialidades de los ciudadanos, incrementar la esperanza y calidad de la vida de la
poblacin, proteger el medio ambiente y garantizar el acceso al agua, el aire
y el suelo libres de contaminacin, garantizar la soberana nacional, la paz, y
sostener la integracin, garantizar el empleo estable, justo y digno, construir y
fortalecer el espacio pblico, afirmar la identidad nacional y la interculturalidad, fomentar el acceso a la justicia, garantizar el acceso a la justicia, instaurar
un sistema econmico solidario y sostenible, reformar el Estado para el bienestar colectivo.

directamente de la Presidencia de la Repblica, al

igual que la Secretara General de Administracin
Pblica; es decir, por encima de los siete ministerios
coordinadores, los 23 ministerios y las nueve secretaras de Estado que constituan el organigrama del
poder Ejecutivo, por lo menos hasta finales de 2009.
En este sentido, se parece ms a una suerte de ministerio plenipotente que a un simple organismo administrativo, cuyo papel es tan estratgico que puede
llevar a la disolucin de la Asamblea Nacional.
La complejidad del modelo administrativo, centralizado en torno a la presidencia de la Repblica, y la
importancia dada por el Gobierno de Correa a la planificacin quinquenal coadyuvan, entonces, a dar al
rgimen actual una orientacin bonapartista, ms
que populista.
Rafael Correa y el neodesarrollismo
Varios acontecimientos hacen que Rafael Correa
marque un giro sobre el accionar poltico ocurrido
en los ltimos 30 aos de vida democrtica del pas.
Su presencia marc el ocaso definitivo de tres figuras
dominantes desde el retorno a la democracia: Len
Febres Cordero, lder de la derecha y jefe mximo del
PSC; Rodrigo Borja, dirigente histrico de la socialdemocracia, y Osvaldo Hurtado, impulsor de las dos
constituciones polticas. Su posicin antisistema lo
posicion rpidamente dentro de un electorado que
guardaba pocas esperanzas en el sistema de partidos
polticos tradicionales. El movimiento que apoy a
Rafael Correa (Alianza PAIS) no es un partido poltico tradicional, se conform de la amalgama de una
multitud de movimientos sociales que se juntaron
alrededor de la figura del ahora presidente.
Rafael Correa ha tratado de aglutinar a sus fuerzas
alrededor del reposicionamiento de viejos conceptos envueltos en nuevos ropajes: el desarrollo y
el Estado. Su discurso cuestiona el neoliberalismo
vigente en el perodo anterior, y llama a su oposicin
a travs de la evocacin de la patria y a un concepto
amplio de ciudadana; al mismo tiempo que realiza
las separaciones entre amigos y enemigos, entre luz
(la revolucin ciudadana que va a entregar orden y
justicia para todos) y sombra (la larga noche neoliberal donde prima el caos y la imposicin de intereses particulares).
16

16
Esta posicin se encuentra presente en todo su discurso, desde su posesin
de mando en enero de 2007.

259

Poltica

La primera decisin tomada luego de asumir el

poder fue la convocatoria a una Asamblea Constituyente que dicte una nueva Constitucin Poltica.
Para el Gobierno, este marco legal fundamental ha
sido visto y utilizado en mayor medida como un instrumento de la reforma institucional que pretende,
ms que como la expresin de un acuerdo o el terreno que marca las reglas de juego, como ocurri
con la dos constituciones anteriores. Dentro de esta
Constitucin se han integrado conceptos como el
rgimen del buen vivir.
El Gobierno de la revolucin ciudadana ha tratado
de retomar y actualizar el concepto de desarrollo
para reubicar al Estado como actor econmico, poltico y social de importancia, asumiendo algunos de
los papeles que haba abandonado desde los aos
ochenta; para tal efecto y como segundo acto de Gobierno, cre la Senplades que, adems de asumir las
funciones del Conam, adquiri las capacidades de
un sper organismo que vertebra la administracin
pblica a travs de planes quinquenales (Ramrez y
Minteguiaga, 2007: 92) dentro de un modelo que podra denominarse como bonapartista. En tal sentido,
este organismo se ha convertido en la principal herramienta de control y cambio en la administracin
y reconstitucin del Estado.
Hasta el da de hoy, y desde el inicio de su mandato,
con Rafael Correa se rompi lo que se haba presentado como constante en el perodo democrtico: la inestabilidad poltica y la falta de apoyo del
Gobierno dentro del poder legislativo. Las victorias
electorales de Rafael Correa tambin se tradujeron
en mayoras dentro de la Asamblea Constituyente y
luego la Asamblea Nacional, lo que no ha significado
tampoco falta de contradicciones y fracturas entre
sus miembros, las ms importantes de ellas originadas en la discusin de la Ley de Comunicacin,
y en especial del destino que va a darse a la explotacin minera y petrolera en el futuro. La existencia
de estas mayoras ha concedido al Gobierno relativa
estabilidad en el sistema y la posibilidad de implementar su proyecto poltico.
Varias interrogantes se encuentran en estado de resolucin, en especial aquellas que se refieren a los
signos autoritarios que provienen de la falta de una
oposicin estructurada, y a las caractersticas intrnsecas del concepto de democracia directa que propone y reivindica el rgimen y su partido.

260

Conclusin: los riesgos

de la personalizacin del poder
Las demandas de reforma institucional han sido
una constante desde la transicin democrtica hasta
nuestros das. Todas las administraciones y legislaturas se han comprometido o han presentado diferentes proyectos de reforma institucional, que se
han enfrentado a una estructura econmica, poltica
y social fragmentada y regionalizada, lo cual ha dificultado la concrecin de acuerdos duraderos para
sostener las propuestas. Desde luego, ni la reforma
ha sido concluida ni los procesos han seguido desarrollos continuos; hasta hoy est pendiente el cumplimiento de las reformas planteadas por Rafael
Correa. En la transicin a la democracia, el desarrollo fue la principal idea que empuj las reformas.
Luego, tras el giro neoliberal de la dcada del noventa, estas se enfocaron hacia la modernizacin
del Estado. Ms tarde, con la Constitucin de 1998,
la gobernabilidad, la descentralizacin y la reingeniera institucional aparecieron como objetivos
de las reformas. Finalmente, en la actualidad estn
orientadas por el reposicionamiento del Estado y
el neodesarrollismo.
La reforma poltica, emprendida en Ecuador a finales de la dcada del setenta, nunca pudo llevarse
a cabo, por razones que radican a la vez en la crisis
de gobernabilidad y en la crisis de gobernanza. El
cambio poltico ocurrido en 2006, con la llegada de
un Gobierno progresista llevado al poder por una
coalicin heterognea, promete romper con esta
tradicin de bloqueos institucionales y conflictos
sociales, al llevar a cabo una revolucin tanto en
el mbito poltico y econmico, como en el institucional. Aunque es demasiado temprano para medir
el alcance y la efectividad de estos cambios, el modelo institucional producido por la reforma constitucional de 2008 y la concordancia entre las mayoras
presidencial y legislativa dejan pensar que Ecuador
s sali de la crisis de gobernanza que marc el
cambio de siglo, tras tres decenios de una consolidacin democrtica inacabada.
17

La distincin entre ambos conceptos es til a la hora de explicar los procesos

de ajuste frente a la complejidad, la diversidad y el dinamismo de los sistemas
sociopolticos (gobernabilidad) y el modelo institucional que surge de estos
procesos (gobernanza) (Kooiman, 1993: 46). Ayudan a explicar cmo las interacciones entre el Estado, la sociedad y la economa inciden en la definicin de
los problemas y las oportunidades, el papel de las instituciones y la generacin
de consenso alrededor de valores y tradiciones (Kooiman, 2002).

17

Poltica

Ante la complejidad de estas reformas y la sofisticacin de los instrumentos de polticas pblicas, la

virtud explicativa del concepto de populismo a
menudo asociado de manera errnea con Rafael
Correa es bastante limitada. En realidad, genera
ms confusin antes que servir al anlisis, al revertir
la relacin de causa a efecto entre las fuentes de legitimidad del poder y el ejercicio de este ltimo. En
efecto, no cabe duda que los triunfos electorales del
movimiento PAIS le deben tanto a la personalidad de
su lder carismtico, cuanto a la eficacia de su aparato burocrtico. Por lo tanto, parece equivocado interpretarlos como el mero fruto de la manipulacin
meditica y de la relacin directa con el electorado.

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Por ltimo, la efectividad de la reforma poltica no

se debe nicamente a la personalizacin del poder;
es tambin producto de una ideologa colectivista
y de un modelo burocrtico de otro siglo, encarnados por la Senplades y su incidencia extraordinaria en el seno del Ejecutivo. Si bien es cierto que es
demasiado temprano para medir su alcance, la importancia concedida a la planificacin quinquenal
puede generar el temor de una deriva autoritaria del
rgimen, en el caso de que la realidad econmica y
social tardara en conformarse con la utopa del socialismo del siglo 21.

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262

Poltica

Instituciones polticas y consolidacin

democrtica en Ecuador
Marco Crdova Montfar
Profesor investigador de la FLACSO Sede Ecuador

Introduccin
A partir de una entrada de carcter neoinstitucional,
que resalta la importancia del sentido vinculante
de las reglas, normas y procedimientos que configuran el marco normativo de las instituciones y la
influencia que ejercen sobre el comportamiento
de sus miembros, la presente investigacin plantea
analizar la influencia del sistema electoral y del sistema de partidos en el proceso de democratizacin
del Ecuador, dentro de un perodo que abarca las
tres dcadas de democracia que ha experimentado
el pas. Se pondr especial nfasis en el anlisis del
funcionamiento de los mecanismos institucionales
en tanto dimensin normativa de la democracia
procedimental y la dinmica que imprimen al sistema poltico donde se inscriben. En ese sentido,
ser de mucha importancia para el desarrollo de la
investigacin, no solo acotar una definicin procedimental de la democracia, excluyendo aquellos elementos sustantivos que puedan derivarse de esta,
sino, sobre todo, poner a prueba esta definicin en
uno de los pases como Ecuador, donde se observan los ms bajos niveles (en trminos de rendimiento y resultados) de consolidacin democrtica
de la regin, en el propsito de analizar el proceso
de democratizacin en tanto variable dependiente
condicionada por la institucionalidad democrtica.
1

1
Anlisis comparados que abordan la incidencia que ejerce la ingeniera institucional sobre los procesos de democratizacin de la regin, a travs de la
confrontacin de una serie de variables referidas al sistema electoral y sistema de partidos de varios pases de Latinoamrica (Mainwaring y Scully, 1996;
Payne et al., 2006), categorizan a la democracia del Ecuador como uno de los
regmenes con mayor inestabilidad, situacin que permite establecer una lnea
analtica para indagar cules son las causas que han determinado esta tendencia. La hiptesis general que subyace a este argumento afirma que en aquellos
pases democrticos con instituciones polticas fuertes y estables, los niveles de
consolidacin democrtica tienden a ser mayores.

La premisa de partida es que las instituciones definen un patrn de conducta reiterativa sujeta a un
conjunto de pautas o reglas permanentes que delimitan las posiciones de cada uno de los actores en
sus relaciones recprocas, as como los mecanismos
de acceso y recursos disponibles para su funcionamiento (Valls, 2000: 165). Por lo tanto, la consolidacin de la democracia (dentro de los parmetros
formales de la nocin de poliarqua) ocurre cuando
esta es la nica jugada posible (ODonnell, 1996: 75),
es decir, cuando existe cierta reciprocidad entre las
reglas formales y la conducta real de los actores polticos. De ah que, el anlisis de la ingeniera institucional y de los niveles de institucionalizacin
observados en un determinado rgimen polirquico, ms all de que imputa una causalidad efectiva sobre el proceso de democratizacin, en ltima
instancia se restringe a explicar la consolidacin de
los elementos formales del sistema, y, por lo tanto, es
en este mbito normativo donde deben inscribirse
las hiptesis y variables de la investigacin.
2

En esta lnea, se propone establecer un conjunto de

variables analticas a partir del estudio de las reglas
formales de la democracia; por ello, se ha seleccionado el sistema electoral y el sistema de partidos
como unidades de anlisis, en razn de que alrededor de estas instituciones se articula la nocin de
una democracia poltica o poliarqua. Se busca, de
esta manera, analizar la dimensin procedimental
de la democracia a travs de la identificacin del
Las instituciones en su acepcin sociolgica ms amplia entendidas
como un conjunto de pautas de actividad supraorganizativas mediante las
cuales los seres humanos rigen su vida material en el espacio y en el tiempo, y
como un conjunto de sistemas simblicos de los que se sirven para categorizar
esa actividad y dotarla de significado (Friedland y Alford, 1993: 156).

263

Poltica

campo normativo (sistema electoral) que regula

los mecanismos de representacin (sistema de partidos) con el propsito de identificar las lgicas de
interaccin entre los dos sistemas.
Desde esta perspectiva, el sistema electoral, definido en trminos generales como mtodos de
agregacin de las preferencias de un conjunto de individuos con el fin de seleccionar a los ocupantes de
cargos pblicos (Anduiza et al., 2003: 116), es decir,
como un conjunto de reglas y procedimientos que
regulan y organizan la competencia electoral, ser
caracterizado en la investigacin a travs de las siguientes variables: principio de representacin, distrito o circunscripcin electoral, estructura de voto,
frmula electoral y umbral electoral.
De otra parte, dentro de la lgica competitiva inherente a la nocin de democracia procedimental que
desarrolla la investigacin, los partidos constituyen
sujetos polticos cuya caracterizacin responde bsicamente a la necesidad de competir por votos
(Mella, 2003: 7), y en cuya interaccin configuran
un sistema de competencia interpartidista. Desde
esta perspectiva, la investigacin ha delimitado dos
mbitos conceptuales referidos, por un lado, a la
configuracin de los sistemas de partidos, donde se
inscriben los denominados clivajes, en tanto variables que denotan los procesos de estructuracin gentica de los sistemas y, de otro lado, el formato de
competencia de los sistemas de partidos, esfera en la
que se analizar variables tales como el nmero de
partidos, el tipo de partidos y la polarizacin ideolgica del sistema.
Una vez que se haya desarrollado el anlisis emprico
a travs de la exploracin y descripcin del sistema
electoral y sistema de partidos, ser necesario ensayar
un ejercicio de interaccin de las distintas variables,
con el propsito de comprobar la hiptesis de la investigacin, es decir, contrastar la dimensin formal
de la institucionalidad democrtica (a manera de variable independiente) del pas, para inferir las condiciones causales que esta ingeniera institucional
determina sobre el proceso de democratizacin (en
tanto variable independiente). Para este efecto, se ha
planteado el desarrollo de un acpite referido a la ingeniera institucional y consolidacin democrtica,
bajo el argumento de que el cambio institucional implica un proceso de aprendizaje resultado de las circunstancias cambiantes del entorno.

264

Sistema electoral del Ecuador

El Derecho Constitucional ecuatoriano establece,
desde sus inicios, la figura del sufragio popular como
un derecho poltico de quienes han ostentado la calidad de ciudadanos y como mecanismo de designacin de los rganos estatales, promulgndose, en ese
sentido, en septiembre de 1830, la primera Ley de
Elecciones del Ecuador (Mena, 1986: 78-79); cuerpo
institucional que tras una serie de transformaciones
de la que fuere objeto durante el perodo republicano, se reconfigura al interior del nuevo ordenamiento institucional de la transicin democrtica a
finales de la dcada del setenta. El objetivo bsico
de la Constitucin de 1978 fue el de instaurar y consolidar las instituciones democrticas del pas, para
cuyo propsito se reformaron e implantaron, tanto
en la Ley Electoral como en la Ley de Partidos, un
conjunto de mecanismos enfocados, por un lado, a
erradicar el personalismo poltico que haba caracterizado al sistema poltico durante dcadas anteriores, y, por otro lado, a fortalecer la relacin entre
representantes y representados (Meja, 2002: 46-51).
3

Sin embargo, como se ver ms adelante con mayor

detalle, el sistema electoral ecuatoriano ha experimentado una serie de reformas legales y constitucionales respecto al diseo institucional de 1978,
transformaciones que no solo han imposibilitado
5

Derecho Constitucional considerado a partir de 1812 con la Constitucin de

Quito y, posteriormente, desde 1830, con el dictamen de la primera Constitucin de la Repblica del Ecuador. Una breve resea de la evolucin del constitucionalismo ecuatoriano con relacin a las instituciones polticas, vase en
Salgado (1987: 129-152) y Mena (1986: 78-86).

Se estableci la eleccin simultnea de presidente y vicepresidente de la Repblica a travs de un sistema de mayora a dos vueltas. Se fij, de otra parte,
un Congreso unicameral compuesto por diputados nacionales y provinciales
electos mediante un sistema proporcional en un distrito nacional nico y en
circunscripciones provinciales, respectivamente. Tanto el presidente, vicepresidente y legisladores eran elegidos para un perodo de cinco aos y no podan
ser reelectos en el mismo cargo. Se contempl, adems, a travs de sufragio
popular, directo y secreto, la eleccin de alcaldes cantonales y prefectos provinciales, concejales municipales y consejeros provinciales. En otros aspectos,
en la Ley de Elecciones se eliminaron las causales de nulidad y las opciones
de apelacin de los candidatos derrotados, se simplificaron los mecanismos
de escrutinios, se implantaron sanciones para infracciones electorales, se permiti el voto facultativo a los analfabetos y se regul el gasto en propaganda
electoral (Hurtado, citado en Meja, 2002: 51).

En funcin de los cambios que ha experimentado el sistema electoral ecuatoriano, es factible identificar tres fases o momentos distintos del proceso:
1) Propartidista, que emerge con la Constitucin de 1978, donde se busc la
configuracin de un sistema articulado a organizaciones partidistas fuertes. 2)
Intermedio, que comprende las reformas realizadas entre 1983 y 1994, que ms
all de conformar un sistema electoral en s, se caracteriz por la presin ejercida desde diversos sectores para facilitar la participacin independiente en el
sistema de representacin. 3) Antipartido, que tiene como origen la consulta
popular de 1994 y las posteriores reformas de 1995 que terminaran plasmndose en la Constitucin de 1998 y en la Asamblea Constituyente de 2007, desde
las cuales se ha abierto el sistema a la participacin de los sectores independientes (Freidenberg, 2008: 30).

Poltica

la consolidacin de un marco institucional que regule o sirva de referencia para las prcticas y comportamientos de los actores polticos, afectando de
manera directa a la estabilidad y gobernabilidad del
sistema poltico en su conjunto (Pachano, 2007: 46),
sino que, adems, han desencadenado efectos contrarios a los objetivos y expectativas sobre los cuales
se estructur el nuevo orden institucional. En cierta
forma, el sistema electoral ecuatoriano ha constituido
durante este ltimo perodo democrtico una
suerte de campo de experimentacin de reformas
tendientes a mejorar el sistema de representacin,
que, sin embargo, en funcin de la improvisacin y
desconocimiento de los actores que las promulgaron,
ha generado una sensacin de transitoriedad de la
institucionalidad y un constante deterioro del rendimiento de la democracia (Snchez, 2008: 110).
Principio de representacin
El sistema electoral del Ecuador puede ser caracterizado como un sistema combinado o mixto, en
razn de que asocia al mismo tiempo criterios de
representacin de proporcionalidad y de mayora
(Michelena, 1999: 65; Pachano, 2007: 47). Pueden
identificarse, en ese sentido, tres tipos de procedimientos de seleccin: primero, la eleccin presidencial regida por una frmula de mayora absoluta con
doble vuelta. Segundo, elecciones de alcaldes municipales y prefectos provinciales con una frmula de
mayora simple. Y tercero, elecciones de diputados
nacionales y provinciales, consejeros provinciales
y concejales municipales, regidas inicialmente por
una frmula de representacin proporcional; luego,
por una de representacin mayoritaria y, finalmente,
por una mixta (Pachano, 2007: 47).

los comicios presidenciales de dcadas anteriores,

buscando sobre todo legitimar al candidato electo a
travs de una amplia mayora electoral, en razn de
que si un candidato no obtiene ms del 50% en la primera eleccin, se ve obligado a establecer alianzas
con otros sectores polticos para construir una mayora en la segunda vuelta, asegurando un mayor
apoyo tanto entre el electorado como en el Congreso.
Sin embargo, en la realidad esta frmula ha generado
efectos contrarios, induciendo una mayor fragmentacin en el sistema de partidos y en la representacin
del Congreso, dificultando de esta manera la formacin de coaliciones favorables a las iniciativas del Ejecutivo (Meja, 2002: 48,71-73).
Distrito o circunscripcin electoral
Los distritos electorales en Ecuador coinciden con
la divisin poltico-administrativa del pas, es decir,
cada una de las 24 provincias en las que se encuentra dividido el territorio conforman un distrito
o circunscripcin electoral. En el caso de elecciones
unipersonales se eligen conforme la jurisdiccin territorial correspondiente, mientras que para las elecciones pluripersonales, el nmero (e incremento) de
representantes se realiza con arreglo a la proporcin
de habitantes (no de electores) del distrito electoral.
7

Este mecanismo ha generado una desproporcin

entre el nmero de habitantes y la representacin
parlamentaria (Snchez, 2008: 84), expresada en espacios electorales de magnitudes diversas dentro de
rangos extremadamente dismiles, sobre los que finalmente se ha conformado una extensa gama de
distritos en un contexto territorial heterogneo
9

Se puede identificar la coexistencia de distintos tipos de distritos electorales

respecto a la jurisdiccin poltico-administrativa donde se asientan: 1) Un distrito nico nacional, para eleccin de presidente y vicepresidente, y diputados
nacionales; 2) Distritos provinciales de diversa magnitud, para elecciones de
diputados provinciales, consejeros y prefectos; 3) Distritos cantonales de diversa magnitud, para elecciones de alcaldes y concejales municipales; 4) Distrito
parroquial, para eleccin de miembros de juntas parroquiales rurales (Pachano, 2007: 47-48).

En lo que respecta al primer caso, la introduccin en

la Constitucin de 1978 de una frmula de representacin mayoritaria con doble vuelta para la eleccin
presidencial pretenda anular los efectos negativos
que la regla de simple mayora haba generado en
6

La Constitucin de 1978 determinaba que cada provincia elega dos diputados, excepto en aquellas con menos de cien mil habitantes donde se elega
uno. Se elega un diputado adicional por cada trescientos mil habitantes o fraccin que excediera de doscientos mil. En las reformas de 1996 y la Constitucin
de 1998, se equipar a dos diputados fijos para todas las provincias y se modific la asignacin de un diputado adicional por cada doscientos mil habitantes o
fraccin que pase de ciento cincuenta mil, cambios realizados con el propsito
de conseguir un mejor equilibrio regional.

Conforme la Constitucin Poltica de 1978, tanto el presidente como el vicepresidente se eligen simultneamente en la misma papeleta y por mayora
absoluta de sufragios. Si en la primera votacin ninguno de los candidatos
(binomios) alcanzaren la mayora absoluta (mitad ms uno de los votos emitidos), se realizar una segunda votacin (balotaje) en la que participarn los
dos binomios que hubieren obtenido las dos ms altas votaciones. El sistema
fue modificado con la vigencia de la Constitucin de 1998, introduciendo una
variante respecto a la necesidad de no realizar una segunda votacin si se presentan dos condiciones: primero, que el binomio que obtenga el primer puesto
haya alcanzado ms del 40% de los votos vlidos, y segundo, que el binomio ganador haya superado al binomio ubicado en segundo lugar con una diferencia
mayor a diez puntos porcentuales (Michelena, 1999: 66).

As, por ejemplo, puede observarse en un extremo, distritos como Galpagos

o Zamora donde se eligen dos diputados y que cuentan con apenas el 0,1 y 0,3%
del padrn respectivamente, mientras que en el otro extremo la provincia de
Guayas con el 27% del padrn elige a 18 diputados (Pachano, 2007: 84).

265

Poltica

(Pachano, 2007: 70). De ah que, pese a que, por

ejemplo, la magnitud distrital promedio del Ecuador
medida para 1996 se encontraba en el orden de 3,72
(en un espectro de m=2 - m=12), es decir, ubicada
en el rango de una magnitud distrital baja, no necesariamente ha contribuido a moderar el nmero de
los partidos; en tanto, el carcter local de estas organizaciones partidistas ha predominado sobre el
efecto mecnico de la desproporcionalidad (Meja,
2002: 62-63).
De otra parte, la superposicin del distrito electoral sobre la divisin poltico-administrativa del
pas genera una suerte de representacin territorial
que termina estableciendo un mandato vinculante
sobre el diputado respecto a la provincia donde fue
elegido, es decir, circunscribiendo la gestin del diputado a los intereses especficos de un determinado territorio (como el cabildeo de recursos por
ejemplo), en detrimento del sentido nacional sobre
el que se articula la funcin legislativa. Esto ha conllevado, adems, al debilitamiento de la dimensin
ideolgica de los partidos, mientras adquiere mayor
importancia la figura personal del diputado y el tipo
de adscripciones que pueda establecer con sus electores (Pachano, 2007: 71).
Estructura de voto
La estructura de voto es, sin duda, uno de los elementos con mayores objeciones al interior de la
ingeniera institucional del sistema electoral ecuatoriano, no solo porque encuentra contradiccin con
la idea de fortalecer la democratizacin a travs de
un sistema de partidos slido, sino, adems, por la
incompatibilidad que presenta con el principio de
representacin proporcional. A travs de una reforma introducida mediante consulta popular en
1997, la estructura de voto para la eleccin de diputados, concejales municipales y consejeros provinciales fue cambiada a un formato de listas abiertas y
desbloqueadas, asignando los puestos por mayora
simple, conforme el nmero de votos obtenidos por
cada candidato, en orden descendente, hasta completar la magnitud del distrito; es decir, una votacin personalizada sin transferencia de votos dentro
de las listas, lo que ciertamente lo convierte en una
10

10
Inicialmente la Constitucin de 1978 instaur en concordancia con el
principio de representacin proporcional un sistema de listas cerradas y bloqueadas con transferencia de votos al interior de las mismas, donde la asignacin de escaos estaba dada en funcin del orden de inscripcin de los candidatos en las listas, mediante la aplicacin de un mecanismo de doble cociente.

266

frmula o principio de decisin mayoritario (Pachano, 1998: 21), dado que no necesariamente garantiza la inclusin de las minoras.
Las contradicciones del sistema se expresan justamente en los vacos existentes en la adjudicacin de
escaos, por lo que en las elecciones de 2002 se intent compatibilizar el mecanismo de eleccin con
el principio constitucional de representacin de
la minoras, introduciendo la frmula de DHont,
aunque su aplicacin ha incurrido en ciertas ilegalidades de carcter formal, y su eficiencia para hacer
proporcional al sistema ha sido reiteradamente
cuestionada e impugnada (Snchez, 2008: 82).
De otra parte, la estructura de voto de listas abiertas
y desbloqueadas ha generado, por un lado, que se
anule el sentido de la lista como expresin poltica,
limitndose a ser casi exclusivamente un instrumento o una forma de presentacin de las candidaturas, fenmeno que produce una inequidad
distributiva, pues al asignar los puestos conforme la
votacin individual de cada candidato, la agregacin
en la lista no tiene efecto alguno en la asignacin de
escaos (Pachano, 1998: 26, 66). Por otro lado, se ha
generado, adems, una divisin del voto, en razn
de que al seleccionar de una sola lista o entre varias listas un nmero de candidatos igual a la magnitud de los distritos, el elector no necesariamente
tiene varios votos, sino que dispone de uno solo, que
se divide en fracciones de voto (Verdesoto citado en
Snchez, 2008: 92); situacin que, adems, dificulta
el cmputo de votos vlidos de cada candidato para
obtener su porcentaje. A diferencia de un sistema de
listas cerradas (donde los votos vlidos corresponde
a la suma de los votos obtenidos por todas las listas),
en el formato personalizado de listas abiertas el nmero de votos equivale potencialmente al producto
de la multiplicacin del nmero de votantes por las
fracciones de voto que le corresponden, de tal manera que, el total de votos vlidos no equivale a la
suma de votos asignados a todos los candidatos, ya
que ese resultado siempre ser una suma multiplicada (Pachano, 1998: 40-41).
Frmula electoral
La frmula denominada de cociente y residuo
electoral, que fue promulgada en la Constitucin de
11

El mecanismo de la frmula implica: 1) clculo del primer cociente electoral

o eliminador, que se obtiene dividiendo el total de votos vlidos entre el nmero de representantes a elegirse, eliminando los partidos que no alcancen

11

Poltica

1978, para la asignacin de escaos legislativos, consejos provinciales y concejos cantonales en distritos
plurinominales, data de 1945, cuando fue introducida para una eleccin de diputados provinciales.
Un anlisis de las elecciones legislativas en Ecuador,
correspondiente al perodo 1979-1998, respecto al
grado de desproporcionalidad agregada (entre votacin obtenida y escaos asignados) del sistema, ha
evidenciado una relativa tendencia a la sobrerrepresentacin de los partidos grandes, reduciendo, por
el contrario, la representacin de partidos menores;
pudindose argumentar, sin embargo, que el sistema electoral ha resultado bastante proporcional y
que la frmula de cociente y residuo electoral no ha
producido efectos determinantes en la construccin
de mayoras o eliminacin de partidos pequeos
(Meja, 2002: 59-60, 64-71).
De otra parte, como se indic anteriormente, la
frmula DHont o sistema de divisores continuos fue introducida en 1997 dentro del sistema
personalizado de listas abiertas y desbloqueadas,
con el propsito de corregir la desproporcin en extremo a favor de los partidos y movimientos mayoritarios que induca la asignacin por orden de
mayoras. Sin embargo, debido a las dificultades mecnicas para aplicar la frmula repartidora dentro de
un sistema de listas abiertas, el Tribunal Supremo
Electoral ide un procedimiento que consista en
sumar todos los votos obtenidos por cada uno de
los candidatos incluidos en una misma lista, usando
esa cifra como total de votos obtenidos y, posteriormente, a partir de ese valor, realizar las divisiones
sucesivas que contempla la frmula DHont, para finalmente asignar los escaos de acuerdo a un orden
descendente de los candidatos dentro de cada lista,
en funcin de los votos obtenidos por cada uno de
ellos (Snchez, 2008: 81-82).
Umbral electoral
El ordenamiento institucional de 1978 estableci
inicialmente que los partidos deban cumplir
con el requisito de obtener una barrera o umbral
electoral mnimo del 5% de los votos, caso contrario, aquellas organizaciones partidistas que no

obtuvieren ese porcentaje durante dos encuentros electorales consecutivos perderan el reconocimiento jurdico y consecuentemente el derecho
a participar en elecciones. Desde la consideracin
de que la proliferacin sin ningn tipo de control de
partidos pequeos generara un multipartidismo hipertrofiado que afectara a la estabilidad poltica, el
objetivo de la aplicacin de esta barrera era bsicamente restringir el nmero de partidos del sistema.
Sin embargo, en la prctica, el umbral electoral no
ha tenido los efectos esperados, no solo porque
ha sido uno de los mecanismos ms manipulados
y reformados por la lite poltica ecuatoriana de
acuerdo a sus intereses y coyuntura electoral (Snchez, 2008: 76), sino, sobre todo, porque el sentido
de un cociente mnimo de votacin acta como barrera de registro mas no de representacin, es decir,
pese a que un partido pierde su registro oficial
por no cumplir con el cociente mnimo en dos elecciones sucesivas, puede mantener los cargos que
hubiere obtenido en esas elecciones, situacin que
no impide la fragmentacin y dispersin de los partidos, en tanto a los partidos pequeos les es posible
mantener su presencia en el sistema sin mayores esfuerzos (Pachano, 1998: 74-75).
12

En otro orden de cosas, es importante sealar que

tanto la posibilidad de participacin en elecciones
de candidatos independientes por fuera de los partidos polticos, como la implantacin de una estructura de voto de listas abiertas, determinan que la
barrera o umbral de eliminacin pierda su sentido
normativo, en razn de que no solo se anula su funcin de anclaje para evitar el multipartidismo, sino,
adems, porque su aplicacin no es operable en un
sistema de voto personalizado (Snchez, 2008: 79-80).
Efectos del sistema electoral sobre los partidos,
la gobernabilidad y la representacin
Como se ha observado en los acpites que preceden,
el sistema electoral ecuatoriano ha ido reconfigurndose desde su instauracin en la transicin democrtica de 1979, mediante un complejo proceso
de reformas, resultado entre otros factores de un
Bajo el argumento de que en la Ley de Partidos se haca referencia a un porcentaje, mientras que en la Constitucin se refera a un cociente, la Corte Suprema de Justicia dictamin en 1983 la inconstitucionalidad del umbral electoral, dejndolo sin efecto hasta 1992, ao en que se introduce un nuevo umbral
del 0,04 de los votos vlidos en dos elecciones plurinominales sucesivas a escala nacional. Posteriormente, luego de ser derogado por el Congreso en 1996, en
la Consulta Popular de 1997 se incluy nuevamente el umbral como requisito
(Snchez, 2008: 77).
12

la mitad de este cociente; 2) el segundo cociente o distribuidor, resultado de

dividir el total de votos vlidos obtenidos por las listas no eliminadas entre el
cociente eliminador; 3) la distribucin de los escaos, conforme el principio de
que cada lista que hubiere servido de base para hallar el cociente distribuidor
tendr derecho a tantos puestos como veces cupiese dicho cociente en su total
de votos vlidos (Meja, 2002: 59). Para mayor detalle de la frmula de cociente
y residuo electoral vase Snchez (2008: 263-267).

267

Poltica

ineficiente rendimiento de los mecanismos institucionales dentro del sistema poltico en su conjunto,
que han conllevado el despliegue de una estrategia
coyuntural de ensayo-error, enfocada a corregir el
sistema sin una visin integral a largo plazo. Objetivos tales como el fortalecimiento del sistema de
partidos, la eliminacin de una poltica personalista
y la reduccin de la fragmentacin, metas sobre las
cuales se estructur el nuevo ordenamiento democrtico, no necesariamente pudieron ser modeladas
desde la ingeniera institucional del sistema electoral y, menos an, pudieron cumplirse (Freidenberg, 2008: 44).
Por el contrario, la combinacin de factores relacionados, por ejemplo, con la ambigedad implcita en
un principio de representacin proporcional instrumentalizado mediante listas abiertas, la ausencia de
umbrales electorales efectivos y la configuracin de
distritos electorales superpuestos con jurisdicciones
de carcter poltico-administrativo, finalmente, han
determinado una dbil institucionalizacin de los
partidos en trminos organizativos y programticos,
en tanto ha persistido una poltica clientelar y caudillista restringida a mbitos locales y regionales, precisamente porque el diseo institucional no solo que
ha dado cabida, sino que, adems, ha incentivado la
configuracin de una suerte de microespacios donde
ha sido factible la reproduccin de una poltica de carcter personalista instrumentalizada a travs de partidos pequeos que han fragmentado el sistema.
De otra parte, el carcter inestable y heterogneo
del sistema electoral ha generado efectos negativos
sobre la gobernabilidad del sistema poltico en su
conjunto. As, por ejemplo, las dificultades para establecer coaliciones polticas entre los distintos
partidos obedece tanto a la restriccin legal que prohiba realizar alianzas interpartidistas, vigente hasta
1994, como tambin a efectos indirectos generados
por factores como la frmula proporcional con representacin de minoras, el calendario electoral
(respecto a la simultaneidad de elecciones presidenciales y legislativas en la primera vuelta), o el mismo
mecanismo del balotaje, que han impedido que los
partidos se agrupen alrededor de grandes corrientes
ideolgicas, y que, por el contrario, conformen un
escenario poltico en constante disputa y confrontacin. En la misma lnea de anlisis, las relaciones
entre el Ejecutivo y el Legislativo se han visto afectadas, en razn de que los factores sealados han

268

impulsado un presidencialismo con escaso apoyo

en el Congreso, expresado en una concurrente
pugna de poderes que ha desencadenado una doble
legitimidad poltica (Meja, 2002: 142) y una consecuente inviabilidad para construir un proyecto poltico de largo plazo.
Los efectos del sistema electoral sobre la representacin encuentran, en el formato de listas abiertas y en
la participacin de candidatos independientes, dos
de los aspectos con mayor contradiccin. Si bien son
reformas que se inscriben en el paulatino desgaste de
la institucionalidad partidista y la necesidad de abrir
nuevos campos de representacin, por otro lado, su
implantacin no necesariamente ha generado los
efectos esperados. En el primer caso, ms all del evidente aumento de la personalizacin de la poltica y
la consecuente erosin institucional generada por la
votacin por personas en listas abiertas (Pachano,
2007: 80), no se ha observado un cambio significativo
en la lgica del voto respecto a las opciones efectivas
de alterar el orden de las candidaturas que ofrece el
sistema, sino, ms bien, se ha inducido a que las posibilidades de proporcionalidad en la representacin
est sujeta a un contingente que no garantiza que la
votacin por personas exprese la composicin del
electorado, generando consigo una suerte de representacin catica, debido a que no logra canalizar
una racionalidad en la agregacin de los intereses
ciudadanos (Pachano, 1998: 64, 68). De manera concomitante, el acceso electoral de los independientes
tampoco ha generado una ruptura del monopolio de
representacin de los partidos en el estricto sentido;
as, su presencia en la composicin del Legislativo,
por ejemplo, no presenta porcentajes considerables.
13

Sistema de partidos del Ecuador

Configuracin del sistema de partidos
La cuestin regional constituye, sin duda, la ruptura
social, econmica y cultural de mayor incidencia en
la estructuracin del proceso poltico del Ecuador. El
clivaje regional ha evidenciado a lo largo de todo el
perodo republicano el conflicto social entre sectores
localizados en distintos niveles del territorio del pas,
De ah que, por ejemplo, la tendencia ha sido construir una suerte de lista
horizontal donde los candidatos ubicados en los primeros puestos de las papeletas han obtenido las votaciones ms altas, mermando la posibilidad de
inducir una renovacin en la dirigencia poltica y en los cuadros partidistas
en general. Esto debido, sobre todo, a que los primeros puestos de las listas,
generalmente, los ocupan los candidatos con mayor trayectoria en la poltica
y, frente a la abrumadora oferta de candidaturas, los electores optan por un
producto conocido (Pachano, 1998: 60-63).

13

Poltica

Cuadro 1: Principales reformas del sistema electoral del Ecuador (1979-2006)

1983

Reduccin del perodo presidencial (de cinco a cuatro aos). Introduccin de eleccin intermedia de diputados provinciales y duracin del mandato de los provinciales, dos aos, y de los nacionales, cuatro aos. Cambio de eleccin
general de diputados de la segunda a la primera vuelta presidencial.

1985

Sustitucin del sistema proporcional por el de mayora. Eliminacin del umbral mnimo como requisito de permanencia de los partidos (barrera de registro).

1986

Retorno a la frmula proporcional.

1994

Aprobacin de la reeleccin inmediata para todos los puestos de eleccin popular, excepto para la Presidencia de la
Repblica. Candidaturas independientes y autorizacin a celebrar alianzas partidistas.

1995

Eliminacin del monopolio de representacin en los partidos. Autorizacin a la participacin al margen de los partidos.

1997

Introduccin del sistema de votacin personalizada en listas abiertas.

1998

Frmula electoral: los escaos se distribuyeron entre los candidatos ms votados en cada distrito hasta completar
el nmero de puestos disponibles. Se quita la simultaneidad de las elecciones presidenciales y legislativas con las
provinciales. Se elimina la renovacin de los diputados provinciales cada dos aos.

2000

Retorno a la asignacin de puestos por listas (frmula DHont), manteniendo votacin por personas.

2003

Tras la declaracin de inconstitucionalidad por parte del Tribunal Constitucional, se invalid el uso del mtodo
DHont. Finalmente, el Congreso aprob el mtodo Imperiali (corregido).

2004

Frmula de representacin de igualdad de gnero, que estableceque al menos la mitad de las candidaturas deben ser
del otro sexo.

2006

Aprobacin de la frmula para la asignacin de escaos por listas (factor ponderador exacto). Endurecimiento de
controles para el gasto en campaa. Creacin de franjas publicitarias. Incremento de lmites para gasto electoral.

2007

Asignacin de cuotas para el acceso a medios de comunicacin de masas para los candidatos y partidos. Se dispone
el 0,2% del presupuesto para promocionar en los medios los planes de gobierno de los candidatos. Se establece que
los dos candidatos presidenciales finales asistan a un debate televisado.

Fuente: Freidenberg (2008: 38).

resultado de la tensin entre las tendencias de vocacin homogeneizante propias de los proyectos integradores impulsados desde el Estado, y una matriz
societal heterognea y fragmentada (MenndezCarrin, 1991: 247), desde donde se ha forjado una
relacin binaria de suma cero entre las regiones de
la Sierra y la Costa. Es importante sealar, sin embargo, que si bien el alegato regional elaborado por
los sectores dominantes y subalternos de la sociedad
ecuatoriana, se ha recreado y reproducido alrededor
de elementos de carcter racial, lingstico, religioso
e intelectual, por citar algunos aspectos, en ltima
instancia la cuestin regional se ha mimetizado con
mayor nfasis en el contexto poltico, determinando
la emergencia de una representacin anclada a territorios locales especficos, y el aparecimiento de movimientos polticos y partidos con un marcado sesgo
regionalista (Quintero y Silva, 1991: 29-30).

Es as que, la competencia poltica en Ecuador

emerge a finales del siglo XIX alrededor de la relacin dicotmica conservadores/liberales, configurando una disensin poltico-ideolgica entre
partidos de notables, cuyos lderes provenan y representaban a los grupos de poder de los principales
centros productivos del pas (Snchez, 2008: 37-38),
a manera de vehculos electorales de segmentos rivales de la oligarqua (Conaghan, 2003: 237). Competencia antagnica que precisamente condensa el
clivaje regional Sierra/Costa sobre el que empezaba
a estructurarse la naciente Repblica, y que tras un
convulsionado proceso poltico que a lo largo del
siglo XX fue incorporando diversas tendencias,
desemboca a partir de la transicin democrtica de
1979, en lo que podra considerarse la definicin y
desarrollo del primer sistema de partidos moderno
del Ecuador, aun cuando tambin pueda afirmarse

269

Poltica

que el regionalismo haya seguido afectando la actuacin electoral de las organizaciones partidistas
(Conaghan, 2003: 219, 227).
De otra parte, pueden identificarse tres momentos
o etapas en la configuracin del sistema de partidos
ecuatoriano que precede a la transicin. La primera,
que inicia con el proceso de transicin y las elecciones de 1978-1979, en la que empieza a marcarse
la tendencia hacia un esquema multipartidista con
la participacin de al menos 15 partidos polticos,
de los cuales, seis presentaron candidaturas a la presidencia (result triunfador Jaime Rolds, candidato
del CFP) y diez obtuvieron representacin legislativa
(los bloques ms grandes fueron el CFP, ID y PCE).
Una segunda etapa, comprendida en el perodo
1984-1996, caracterizada por cierta estabilidad institucional y del sistema de partidos, que marca, por
un lado, la consolidacin de algunos de los partidos que predominaran en el proceso democrtico,
tales como la ID, PSC, la Democracia Popular (DP)
y el Partido Roldosista Ecuatoriano (PRE), y que advierte, de otro lado, el declive de partidos tradicionales como el PCE y CFP. Durante esta etapa fueron
elegidos cuatro presidentes y se corrieron cinco
procesos electorales legislativos (1986, 1988, 1990,
1992 y 1994). Finalmente, una tercera etapa, que
inicia con las elecciones de 1996, caracterizada por
transformaciones significativas en la institucionalidad electoral, la incorporacin de nuevas tendencias y movimientos polticos al sistema, pero sobre
todo por una inestabilidad estructural del sistema
poltico en su conjunto matizada por tres golpes de
14

15

16

Conjunto de partidos en el que pueden identificarse algunas organizaciones partidistas tradicionales como el Partido Conservador Ecuatoriano (PCE)
y el Partido Liberal Radical Ecuatoriano (PLRE); otras de corte populista como
Concentracin de Fuerzas Populares (CFP) y la Federacin Nacional Velasquista (FNV); algunos partidos que se haban articulado alrededor de expresidentes como la Coalicin Institucionalista Demcrata (CID) y el Partido Nacionalista Revolucionario (PNR); organizaciones nuevas como el Partido Social
Cristiano (PSC), Izquierda Democrtica (ID), Frente Radical Alfarista (FRA),
Partido Patritico Popular (PPP); partidos de izquierda como Partido Socialista
(PS), la Unin Demcrata Popular (UDP), posteriormente Frente Amplio de
Izquierda (FADI) y el Movimiento Popular Democrtico (MPD).
14

Len Febres Cordero (1984), con el apoyo del Frente de Reconstruccin Nacional, coalicin conformada por algunos partidos tradicionales (PC y PLRE),
pequeos partidos caudillistas (PNR, CID, FNV y PSC) y algunas organizaciones de carcter independiente. Rodrigo Borja (1988) de la ID. Y Sixto Durn Balln (1992) del Partido Unidad Republicana (PUR), organizacin creada para
respaldar su candidatura tras un desacuerdo con el PSC.
15

Nuevos actores del sistema de partidos entre los que sobresalen el Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik-Nuevo Pas (MUPP-NP), el Partido Sociedad Patritica 21 de Enero (PSP) y el Partido Renovador Institucional
Accin Nacional (Prian).
16

270

Estado, varios Gobiernos interinos y una sostenida

crisis de representacin que determinara la definitiva desestructuracin del sistema de partidos en las
elecciones de 2006 (Snchez, 2008: 42-50).
17

18

Retomando el argumento de la incidencia que ejerce

el factor regional en tanto clivaje sociopoltico
sobre la configuracin del sistema de partidos, es
importante sealar que se observa una continuidad
(respecto a los procesos democrticos predictadura)
en cuanto a las lgicas de adscripcin poltico-ideolgicas de los distintos partidos, en correlacin a una
determinada diferenciacin territorial. Es decir, la
tendencia en la competencia electoral ha determinado que los partidos encuentren en sus regiones de
origen el bastin de sus bases electorales, observndose, por ejemplo, que partidos como el PSC, PRE
y ms recientemente el Prian cuyos liderazgos se
encuentran asentados en la Costa han logrado obtener importantes votaciones especialmente en las
circunscripciones de esta regin; y viceversa, partidos como la ID y DP que, si bien han logrado capitalizar en su momento una presencia nacional,
generalmente se han circunscrito a la regin Sierra.
De alguna manera esta situacin ratifica, de un lado,
el hecho de que a pesar de que los partidos fueron
concebidos en el nuevo ordenamiento institucional
como entidades nacionales, y, por lo tanto, su proyecto poltico y su actuacin debera abarcar el pas
en su conjunto, su desempeo electoral ha estado
restringido en la mayora de los casos a mbitos
locales y regionales (Snchez, 2008: 50-54). Pero, de
otro lado, y sobre todo evidencia la persistencia
en la poltica ecuatoriana de un arraigo cultural de
carcter corporativista, a travs del cual se ha instrumentalizado el funcionamiento y las prcticas de las
organizaciones partidistas alrededor de una representacin sometida a intereses particulares (Bustamante, 2000), que en tanto emergen en un territorio
especfico (re)constituyen a manera de correlato una determinada geografa electoral.
En otro orden de cosas, la periodizacin del sistema
de partidos evidencia cierta estabilidad en cuanto
Durante esta etapa, en distintas circunstancias y a partir de una ambigua
interpretacin y manipulacin de la institucionalidad democrtica, tres presidentes fueron derrocados antes de concluir sus respectivos perodos de Gobierno: Abdal Bucaram (1997), Jamil Mahuad (2000) y Lucio Gutirrez (2005).

17

A ms de los presidentes elegidos a travs de procesos electorales constitucionales (Abdal Bucaram en 1996, Jamil Mahuad en 1998, Lucio Gutirrez en
2003 y Rafael Correa en 2007 y 2009), aparecen en esta etapa tres presidentes
interinos que reemplazaron a los mandatarios defenestrados en los golpes de
Estado: Fabin Alarcn (1997), Gustavo Noboa (2000) y Alfredo Palacio (2005),
estos dos ltimos ocupaban el cargo de vicepresidente.

18

Poltica

a la presencia continua de un conjunto de partidos

que se alternaron tanto en la Presidencia como en la
representacin legislativa, al menos en las dos primeras etapas, observndose solo a partir de mediados de la dcada del noventa la incorporacin
efectiva de nuevos actores. Respecto a este ltimo
punto, es importante recalcar el tema relacionado a
la presencia del movimiento indgena y su participacin poltica a travs del MUPP-NP, en tanto no
solo reconfigura el espectro ideolgico del sistema
de partidos, sino que, adems, exterioriza otro de
los mltiples clivajes que caracterizan la heterogeneidad estructural del Ecuador, aquel referido especficamente a la fractura tnico-cultural sobre la que
se ha desarrollado gran parte del proceso de dominacin social en el pas y que, en cierta forma, no se
haba cristalizado anteriormente en un clivaje sociopoltico, permaneciendo latente en razn del
carcter excluyente e incompleto de la formacin
en trminos identitarios del Estado ecuatoriano
(Snchez y Freidenberg, 1998). En este sentido, la
irrupcin en 1996 de Pachakutik, y su paulatina incorporacin en el sistema de partidos, representa no
solo un cuestionamiento del carcter homogneo y
unvoco de la identidad ecuatoriana y la reivindicacin de un proyecto de Estado plurinacional (Rivera,
2001: 206), sino sobre todo una seria interrogacin
a la democracia representativa (Quintero, 2005: 76),
factores que se vern traducidos en trminos de
estrategia y praxis, tanto en el contexto externo
al movimiento, incidiendo de manera efectiva en la
configuracin del sistema, como tambin hacia el
interior del partido a travs de un conflicto de personalidad-identidad generado por la intencin de
mantener el estatus y las lgicas de accin social y, al
mismo tiempo, constituirse en un movimiento poltico formal (Snchez, 2008: 214).
19

20

19
Cuyas actuaciones en el proceso poltico materializadas en sus inicios a
travs de los levantamientos de 1990, 1992 y 1993 se han caracterizado por el
desbordamiento de la conflictividad local y regional hacia la esfera nacional, a
travs de una dualidad reactivo-proactiva, definida conforme distintos niveles
de organizacin y estrategias regionales (Snchez-Parga, 1995: 89-91).
20
El Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik-Nuevo Pas (MUPP-NP)
es una organizacin poltica alternativa que integra demandas de diversos sectores de la sociedad, articulados alrededor del sector indgena. El movimiento
ha combinado la participacin institucional en tanto partido poltico con
el despliegue de mecanismos de accin alternativos como los denominados
levantamientos materializados en cierre de carreteras, tomas de iglesias, manifestaciones, etc., siendo determinante, por ejemplo, su participacin en
los procesos polticos que activaron la destitucin de los presidentes Abdal
Bucaram en 1997 y Jamil Mahuad en el 2000 (Freidenberg y Alcntara, 2001:
237-239).

Formato de competencia del sistema de partidos

Las caractersticas del formato de competencia
sobre el que se ha desarrollado el sistema de partidos en Ecuador, desde el retorno a la democracia
en 1979, permite categorizarlo como un sistema de
multipartidismo polarizado, en funcin del elevado
nmero de partidos, de los altos niveles de fragmentacin, dispersin y volatilidad agregada, y de una
marcada polarizacin ideolgica.
En lo referente al nmero de partidos, hay que resaltar que el promedio de partidos, movimientos y
candidatos independientes que han obtenido representacin parlamentaria entre 1979 y 2002 es
de 12,81, con un mnimo de 9 en 1998 y un mximo
de 19 en 2002; tendencia que ha determinado que
en un Congreso relativamente pequeo (con un tamao promedio de 81,3 diputados en el mismo perodo) se presente una considerable cantidad de
bancadas legislativas de hasta con menos de tres diputados, que si bien individualmente no constituyen
una fuerza poltica importante, poseen un enorme
peso en el juego poltico en funcin de su capacidad
de chantaje (Pachano, 2007: 136-137). En ese sentido, puede argumentarse que el nmero efectivo
de partidos importantes (aquellos con fuerza electoral y capacidad de coalicin y/o chantaje) es elevado con relacin a la magnitud relativamente
pequea del sistema poltico considerado en su
conjunto. Se puede observar, por ejemplo, que en el
perodo 1979-2002, el promedio del nmero efectivo
de partidos fue de 5,4 para elecciones presidenciales
y 5,8 para elecciones legislativas, dentro de rangos
en ambos casos superiores a 4,0 y menores a 7,5,
que, en todo caso, determinan en promedio un nmero superior a cinco partidos, que ms all de la
cantidad como tal, evidencia una gran diversidad de
intereses y demandas agregadas al sistema a travs
de los canales de representacin de los movimientos
y partidos polticos (Snchez, 2008: 58-59).
21

De otra parte, este elevado nmero de partidos decanta en una fragmentacin y dispersin del sistema,
situacin que evidencia, por un lado, un elevado
21
En esta lnea de anlisis es importante sealar que en el sistema de partidos
ecuatoriano se puede identificar, de un lado, un grupo de entre cuatro y ocho
partidos principales o mayoritarios (aquellos que concentran ms del 5% de
los escaos), que ha controlado entre el 80 y 90% de los escaos, y, de otro lado,
un grupo compuesto por cinco y ocho partidos pequeos o minoritarios (que
no superan este porcentaje), cuya presencia como se indic anteriormente
ha sido determinante en la dinmica parlamentaria, en funcin de su posicin
estratgica dentro del contexto fragmentado del Congreso (Snchez, 2008: 63).

271

Poltica

nmero de binomios presidenciales (que en 1992 alcanz la cifra mxima de 14) que se presentaron a
la primera vuelta electoral, resultado de que las caractersticas del balotaje abren la posibilidad para
que con un porcentaje relativamente bajo cualquiera de las candidaturas pueda llegar a la segunda
vuelta. Las elecciones presidenciales en la primera
vuelta han presentado, en este sentido, un alto nivel
de competitividad interpartidista, con diferencias
porcentuales muy cortas entre el primero y segundo
finalista, en funcin precisamente de la dispersin
generada por el elevado nmero de candidaturas en
competencia. Esto evidencia, adems, uno de los niveles ms altos de fragmentacin legislativa en Latinoamrica, resultado, entre otros factores, de que
la mayora de partidos presentan candidatos en un
nmero reducido de provincias, en tanto la dinmica de configuracin del sistema con relacin al
territorio se ha restringido a esferas regionales y provinciales (Freidenberg, 2008: 49-51). Ahora bien,
la fragmentacin y dispersin del sistema tiene un
correlato paralelo con los altos niveles de volatilidad electoral agregada (entendida en funcin de
las variaciones porcentuales del voto entre dos elecciones) presentes en el caso ecuatoriano. Puede observarse, en este sentido, en el perodo 1979-1996,
una volatilidad promedio de 25,98% para las elecciones legislativas, y de 56,65% para las elecciones
presidenciales, porcentajes que estn ubicados en
un rango de variacin alta, con un promedio general de 41,63% (Snchez, 2008: 61). Ciertamente,
los altos niveles de volatilidad determinan un ambiente de incertidumbre en la competencia electoral y una inestabilidad del sistema poltico en su
conjunto; pues no solo que desestructuran la institucionalidad partidista, sino que, adems, no permiten construir a lo largo del tiempo mecanismos
22

22
Otro efecto colateral que se deriva de la fragmentacin legislativa hace referencia a la dificultad para que un partido sea este del Gobierno o de la
oposicin pueda alcanzar una mayora tanto en las elecciones de primera
vuelta como en la conformacin del Congreso, observndose para el perodo
1979-2002 un promedio de apenas 31,3% de escaos ocupados por la primera
bancada. Otro factor que puede influir en esta imposibilidad para conformar
una mayora est relacionado con la realizacin conjunta de las elecciones legislativas y presidenciales en la primera vuelta, en razn de que todos los partidos concentran sus esfuerzos de manera aislada para intentar llegar a la segunda vuelta (Pachano, 2007: 137-138). De manera concomitante, la ausencia de
bloques mayoritarios en el Congreso se relaciona con el hecho de que ningn
presidente pudo contar con una mayora absoluta en el legislativo, generando
consigo problemas de gobernabilidad, expresados de manera concreta, por
ejemplo, en la incapacidad de los Gobiernos para dirigir solventemente las polticas pblicas; la falta de apoyo en el Parlamento no gener una contraparte
que respaldara sus iniciativas y, por el contrario, los bloques opositores permitieron en muchos casos que se aprobaran decisiones inconvenientes
especialmente en el campo fiscal (Hurtado, 2006: 139).

272

de lealtad de los electores hacia los partidos, impulsando, por el contrario, que los polticos no cumplan
con sus promesas de campaa ni con sus programas
ideolgicos, sino que estructuren sus estrategias en
funcin de una interpretacin coyuntural de las demandas del electorado (Freidenberg, 2008: 52).
23

Finalmente, el multipartidismo polarizado que caracteriza al sistema de partidos ecuatoriano encuentra su impronta en la polarizacin ideolgica
que circunscribe el contexto poltico en su conjunto. En ese sentido, algunos anlisis sobre la ubicacin ideolgica de los partidos en un contnuum
izquierda-derecha (en una escala de 1 a 10) evidencian una marcada divergencia ideolgica (de alrededor de 4 puntos) entre los dos partidos (MUPP-NP
y PSC) que se ubican en los extremos del espectro
ideolgico parlamentario, situacin que estimula
una estructura de competencia electoral de naturaleza centrfuga. De otra parte, la polarizacin ideolgica, en tanto advierte la interaccin y superposicin
de un conjunto heterogneo de adscripciones heursticas tanto de los partidos como de los votantes, constituye en ltima instancia un campo
de referencia para las estrategias que desarrollan
los distintos actores en el juego poltico. De ah que,
en el contexto poltico ecuatoriano, la capacidad
y posibilidad de establecer alianzas o coaliciones
interpartidistas (aun cuando solo se remitan a circunstancias coyunturales) se han visto condicionadas
y restringidas por un irreconciliable antagonismo
24

En cierta forma, el sistema de partidos ecuatoriano se ha mantenido distanciado de los mbitos decisivos del Estado y, al mismo tiempo, desconectado
del electorado. La prctica ha demostrado que una vez que son parte del Gobierno, los partidos se han visto marginados y no necesariamente han tenido
una participacin directa en el proceso de formulacin de polticas pblicas
(sobre todo en lo referente al campo econmico), situacin que ha determinado, a su vez, una erosin en la credibilidad de los partidos y una percepcin
ciudadana expresada en los altos de niveles de volatilidad que considera
que los partidos y las elecciones, es decir, que la institucionalidad democrtica
es irrelevante en la conformacin de instancias de decisin para la formulacin
de polticas pblicas (Conaghan, 2003: 221). Para un detallado anlisis de las
estrategias polticas de varios Gobiernos del Ecuador y sus implicaciones en
el desempeo econmico y en el proceso de desarrollo del pas dentro de un
contexto de reforma estructural, puede revisarse Hurtado (2006).

23

De un lado, por ejemplo, un anlisis realizado en distintos intervalos comprendidos en el perodo 1996-2006, sobre la autoubicacin ideolgica de los
miembros de los partidos, determinan que el MUPP-NP se acerca al extremo
izquierdo en un rango que bordea los 3 puntos, mientras que el PSC se ubica
cerca del extremo derecho con alrededor de 7 puntos. Distancia que, adems,
se ha ido incrementando en razn de que los miembros de estas organizaciones han radicalizado sus posturas en los ltimos aos (Freidenberg, 2008: 5859, 63). Otro ejemplo que examina la ubicacin de los partidos ecuatorianos
en los aos 1996, 1998 y 1999 (mediante el anlisis de la ubicacin del partido
segn sus miembros, la autoubicacin personal de los miembros del partido, y
la percepcin de la ubicacin del partido hecha por los miembros de otros partidos), evidencia una tendencia similar, en tanto, el PSC obtiene un promedio
de 7,64 puntos, mientras que el MUPP-NP presenta 3,17 puntos de promedio
(Snchez, 2008: 59-60).

24

Poltica

ideolgico, que ha impedido la concurrencia de distintos partidos en la construccin de proyectos polticos comunes. Diferencias ideolgicas que, por otro
lado, han marcado rupturas en la estructura de competencia del sistema, en tanto, por ejemplo como
se seal anteriormente la irrupcin y consolidacin del MUPP-NP (el movimiento ms alineado
hacia la izquierda), no solo permiti visibilizar el
clivaje tnico-cultural en el contexto poltico ecuatoriano, sino que, adems, introdujo cambios significativos al convertirse, por un lado, en una fuerza
poltica importante en el subsistema serrano, alterando consecuentemente la lgica de competencia
de esta regin, y al inducir, de otro lado, la reformulacin programtica de los partidos dentro del sistema en su conjunto (Freidenberg, 2008: 73-74).
Nivel de institucionalizacin del sistema de partidos
Anteriormente se mencion que Ecuador ocupa
las ltimas posiciones en cuanto a la institucionalizacin de su sistema de partidos, resultado de un
paulatino proceso de desgaste, no solo de las organizaciones partidistas como tales, sino adems del
principio de representacin como axioma central de
la democracia. El nuevo orden institucional instaurado en la transicin de 1979 situaba a los partidos
polticos en el eje central de la institucionalidad democrtica, otorgndoles a las organizaciones partidistas el monopolio legal de la representacin y
participacin poltica, de tal manera que estaban llamados a constituirse en los principales actores polticos del emergente proceso democrtico (Pachano,
2007: 43); sin embargo, estos objetivos entraron en
contradiccin, puesto que la mayora de partidos
de aquel momento eran organizaciones de reciente
creacin con una dbil estructura partidista y una
escasa articulacin con la sociedad, de tal manera
que los partidos no necesariamente contaban con
los mecanismos necesarios para constituirse en las
instancias de mediacin entre los distintos sectores
sociales y el Estado, obligando a que, por el contrario, se apelara a las formas tradicionales de una
poltica personalista, cuya lgica coadyuv a desestructurar la ya de por s frgil institucionalidad
del sistema de partidos (Snchez, 2008: 39-40). En
cierta forma, el hecho de que los partidos no hayan
logrado desarrollar races ms o menos estables con
la sociedad, tanto al inicio de la transicin como a lo

largo del proceso de democratizacin, responde a

la heterogeneidad de la sociedad ecuatoriana y a la
incapacidad del sistema para aprehender y procesar
la diversidad de clivajes existentes, que, como ya se
observ en acpites anteriores, encuentran en lo regional o lo tnico-cultural, por ejemplo, fracturas sociales cuya conflictividad no ha sido resuelta de la
mejor manera en el mbito poltico.
25

Otra de las condiciones necesarias para la institucionalizacin del sistema de partidos hace referencia a
la estabilidad en las reglas y en la competencia partidista, factor que en el contexto ecuatoriano no necesariamente se ha cumplido. En el caso del marco
normativo, las reiteradas reformas realizadas a la
Ley de Partidos, Ley Electoral y a la misma Constitucin han determinado la superposicin de una
serie de preceptos y mecanismos contradictorios
como el del esquema de representacin proporcional instrumentalizado a travs de listas abiertas
y desbloqueadas, por ejemplo que en ltima instancia han generado la conformacin de una institucionalidad incoherente, cuyas consecuencias se
han visto reflejadas, no solo en una constante tensin con los objetivos de consolidacin democrtica y gobernabilidad, sino sobre todo en una suerte
de vaciamiento de las instituciones que conforman
el sistema poltico, en tanto el procesamiento de la
conflictividad poltica se ha trasladado a otros mbitos de carcter informal (Pachano, 2007: 135-136).
En otro orden de cosas, puede argumentarse que
pocas instituciones polticas son capaces de moldear el comportamiento de sus miembros en la
direccin especfica en la que fueron diseadas (Peters, 2003: 63), debido, sobre todo, a la dificultad que
supone en la realidad la construccin de procesos
de aprendizaje mediante los cuales los miembros de
25
La mayora de partidos ecuatorianos encuentran en la transicin democrtica el momento fundacional donde se definieron alrededor de la paradoja
de la modernizacin algunos de los patrones organizativos y programticos
sobre los que actuaran durante el proceso de democratizacin. As, por ejemplo, los partidos circunscritos en una tendencia de centroizquierda asocian su
emergencia con una marcada oposicin a formas polticas de naturaleza oligrquica y a un modelo de desarrollo especfico anclado a una redefinicin de
la relacin Estado-mercado en funcin de un acuerdo social. En ese sentido,
puede argumentarse que el diseo del sistema poltico ecuatoriano ha determinado que los partidos modernos hayan tenido una definicin bsicamente
estatal, expresada, por un lado, en la introduccin de una racionalidad en la
gestin pblica (que buscaba superar las formas oligrquicas y populistas), y,
de otro lado, en la dificultad para establecer una relacin fluida entre los partidos y la sociedad. En cierta manera, el ordenamiento institucional indujo a una
reduccin de la poltica al Estado, restringiendo a los partidos a actuar en otros
mbitos por fuera de este, lo que ha generado que no hayan podido incorporar
orgnicamente a la sociedad dentro de su lgica de representacin (Verdesoto,
1994: 123-125).

273

Poltica

una determinada institucin internalicen y pongan

en prctica los valores inherentes a este marco normativo. Este es, precisamente, uno de los condicionantes para que los actores polticos en el contexto
ecuatoriano no hayan concedido una plena legitimidad a la institucionalidad poltica, conforme lo
evidencian las reiteradas rupturas del rgimen democrtico. Como ya se mencion, la inestabilidad en
las reglas del juego ha generado un descentramiento
de las instituciones, y consecuentemente una ruptura entre esas normas y las prcticas de los actores,
fomentando un pragmatismo poltico que ha sido
manejado por fuera de la legalidad y que ha estimulado, adems, la articulacin de espacios alternativos desde donde se ha conformado una suerte de
institucionalidad paralela (Pachano, 2007: 136), que
en ltima instancia ha determinado que en ciertos
momentos del proceso poltico ecuatoriano la democracia deje de ser la nica alternativa posible; es
decir, que los actores polticamente relevantes no
reconozcan que las instituciones polticas bsicas
constituyen el nico marco legtimo para la competencia poltica. Es en este contexto que puede entenderse, por ejemplo, que desde el ao 1996 hasta
la fecha, se hayan sucedido siete Gobiernos, redactado dos constituciones y perpetrado cuatro golpes
de Estado (incluida la disolucin inconstitucional
del Congreso en 2006), precisamente porque la sociedad y la clase poltica ecuatoriana adoptaron una
actitud ms flexible en el respeto a las normas y procedimientos, lo que afect a las elecciones como
mecanismo legtimo para el acceso al poder, con sus
lgicas consecuencias para el sistema de partidos
(Snchez, 2008: 48).

Ingeniera institucional
y consolidacin democrtica
Institucionalizacin democrtica
Para iniciar, es importante sealar que la adscripcin
de un cmulo de actores a una determinada institucionalidad poltica, a travs de la normativa electoral o la regulacin partidista, por ejemplo, implica
no solo la agregacin de un conjunto de preferencias individuales sobre las cuales se define la estructura axiolgica y operativa de dichas instituciones,
en trminos de representacin y gobernabilidad respectivamente, sino que involucra, adems, la configuracin de un mbito de interrelacin de carcter

274

vinculante que se expresa en el acatamiento de las

normas y procedimientos inherentes a la dimensin
formal-legal de la institucionalidad democrtica en
su concepcin ms amplia. En ese sentido, la consolidacin democrtica se manifiesta, en primera instancia, alrededor de la capacidad constrictiva que
las instituciones polirquicas ejercen sobre el comportamiento de los actores polticamente relevantes,
regularizando tanto la conflictividad como la dinmica de la competencia partidista por el poder. Esto
conlleva a pensar que el nivel de institucionalizacin
de la democracia poltica puede ser observado empricamente a travs del performance o rendimiento
de las instituciones que caracterizan la poliarqua
(elecciones y libertades circundantes), en tanto el
grado de cumplimiento de los objetivos que impulsaron su diseo e instauracin en las transiciones
refleja precisamente los niveles de consolidacin de
los valores y procedimientos del derrotero democrtico. La democratizacin es, por lo tanto, un contingente que se define en funcin de los incentivos
y restricciones de las instituciones polirquicas, es
decir, a travs de una capacidad de influencia tal que
los actores polticos reconozcan (en trminos de actitud y conducta) que las instituciones polticas bsicas constituyen el nico marco legitimo para la
competencia por el poder, adhirindose incondicionalmente a las reglas de juego democrtico (Gunther
et al., 1996: 120).
Desde esta interpretacin, el proceso de democratizacin en Ecuador se ha caracterizado por un discreto nivel de rendimiento de la institucionalidad
democrtica, dficit expresado a lo largo de las ltimas tres dcadas a travs de una reiterada crisis de
gobernabilidad, consecuencia, entre varios factores,
de una relativa incapacidad del sistema poltico para
constituirse en una esfera de procesamiento de la
conflictividad social y poltica, induciendo a manera de respuesta una lgica de informalizacin
de la poltica que promueve la bsqueda de canales
alternativos no necesariamente circunscritos en la
dimensin formal-legal de la institucionalidad democrtica (Pachano, 2003: 133). En este sentido, la
consolidacin democrtica, entendida en funcin
del nivel de concordancia entre el conjunto de reglas y procedimientos que configuran la poliarqua y
el comportamiento y expectativas de los actores polticos (ODonnell, 1996: 78), se presenta en el caso
ecuatoriano como un proceso disfuncional que no

Poltica

ha logrado aprehender el carcter vinculante de las

instituciones democrticas dentro del juego poltico.
De ah que, ms all de que la serie de golpes de Estado (que provocaron la ruptura del rgimen democrtico en ms de una ocasin) no desembocaron
en la regresin de un gobierno militar de corte autoritario, la constante crisis poltica del pas permite
observar que reiteradamente y en distintas circunstancias los actores polticos relevantes no han reconocido a la institucionalidad democrtica como la
nica instancia mediadora de la competencia poltica. Ciertamente, la lite poltica ecuatoriana no
siempre ha demostrado voluntad para aceptar las
reglas del juego democrtico y, ms bien, se ha involucrado en componendas y pactos como una forma
de resolver los inciertos conflictos polticos (Isaacs,
2003: 272), lgica sobre la cual se ha configurado un
proceso de democratizacin matizado, de un lado,
por una aguda pugna de poderes entre el Ejecutivo
y el Legislativo, y, de otro lado, por una constante intervencin mediadora de las Fuerzas Armadas en las
crisis polticas, situacin que tambin ha puesto en
duda la existencia de un compromiso incondicional
del sector militar respecto al ideario democrtico.
Cambio institucional
En tanto la democratizacin circunscribe un cambio
incremental sobre el que constantemente se redefine
su funcionamiento, se encuentra implcito un proceso de aprendizaje institucional que, a manera de
estmulo, permite a las instituciones identificar las
circunstancias cambiantes de su entorno, para luego
adaptarse a ellas a travs de una transformacin
emergente y orgnica que puede llegar a constituirse
en un conjunto de oportunidades que induzcan procesos de innovacin institucional, como tambin en
amenazas para los patrones normativos establecidos
(Peters, 2003: 57). De ah la importancia de que la profundizacin del marco institucional de la poliarqua
(en trminos de representacin y acceso al poder),
factor sobre el que finalmente se sustenta la consolidacin democrtica, mantenga una correspondencia
con la dinmica social en la que se inscribe, estableciendo mecanismos que permitan recoger e interpretar los cambios sociales, y sobre esa informacin
readecuar el funcionamiento institucional.
Esta argumentacin permite enmarcar el anlisis
del proceso de democratizacin del Ecuador como

una experiencia poltica sujeta a una transformacin resultante de un constante aprendizaje y reestructuracin institucional. El caso ecuatoriano se
caracteriza por una consolidacin democrtica plagada de substanciales reformas institucionales, que
ms all de representar un proceso de aprendizaje y
oportunidad, responde a una imperante necesidad
de corregir los desajustes sistmicos evidenciados
entre el marco institucional vigente y una compleja
realidad sociopoltica del pas, cuyas consecuencias han mermado la posibilidad de una estructura
institucional estable, afectando negativamente el
sentido normativo que rige los patrones de comportamiento de los actores polticos. Como pudo observarse en los apartados donde se abord el anlisis
del sistema electoral y el sistema de partidos, la ingeniera institucional sobre la que se ha conformado
el ordenamiento democrtico del pas, durante estas
casi tres dcadas desde la transicin, ha experimentado una serie de transformaciones tanto en su contenido (respecto al principio de representacin, por
ejemplo) como en su forma (en lo relacionado a las
normas y procedimientos electorales), alterando reiteradamente la funcionalidad y rendimiento del rgimen democrtico, en tanto las reformas ensayadas
no se han ajustado a objetivos de mediano y largo
plazo, sino ms bien a coyunturas especficas donde
han primado los intereses particulares por sobre la
idea de un ordenamiento democrtico colectivo.
En otras palabras, ms all de una reforma estructural que sincretice el carcter sistmico del proceso poltico, los constantes cambios institucionales
advierten por el contrario una atomizacin
funcional del conjunto de reglas, normas y procedimientos en niveles y escalas diferentes.
De ah que, en la medida en que esta lgica de
cambio ha significado en Ecuador un proceso reiterado e intenso, ha sobredimensionado, por as decirlo, la influencia que ejerce el marco normativo
sobre el proceso poltico en general, de tal forma
que los efectos de este desequilibrio se evidencian
no solo en los bajos niveles de calidad de la democracia, sino tambin en las dificultades en trminos
de gobernabilidad que presenta el sistema poltico
en su conjunto (Pachano, 2007: 89). Ms all de que
el constante cambio per se constituye un factor que
coadyuva una condicin de inestabilidad, sin embargo, tiene una mayor incidencia el hecho de que
las repetidas reformas, generalmente, han estado en

275

Poltica

contradiccin con los preceptos bsicos de representacin que dan forma a la democracia poltica que se
pretendi implantar en la transicin de finales de la
dcada del setenta. Cambios observados en la sustitucin de un sistema proporcional por otro de carcter mayoritario, la posibilidad de participacin de
los independientes en la competencia electoral sin
ninguna adscripcin partidista, el diseo de una estructura de voto basado en listas abiertas y desbloqueadas, que son, entre otros, ejemplos de reformas
que han mermado la capacidad de representacin de
los partidos polticos, y que evidencian justamente la
contradiccin entre fines y objetivos de las reformas
institucionales que se han llevado a cabo.
26

En cierta forma, este frenes reformista sobre el que

se ha ido configurando una institucionalidad flexible
proclive a una serie de interpretaciones particulares, e instrumentalizada en funcin de reiteradas
crisis coyunturales (Pachano, 2007: 106), es el factor
que ha alimentado el crculo vicioso de la inestabilidad institucional. La falta de una secuencia coherente en trminos de tiempo y contenidos, que
permita articular un proceso de innovacin institucional en correspondencia con una dinmica social
cambiante, ha determinado que en ltima instancia
el proceso de democratizacin se configure alrededor de una suerte de diacronicidad fragmentada,
donde el sentido de equilibrio no necesariamente
se expresa en la estabilidad del rgimen, sino, por el
contrario, son las variaciones que marcan las rupturas democrticas la pauta sobre la que se estructura la estabilidad del sistema. Tendencia que remite
en una interpretacin ms amplia a una prdida
del sentido axiolgico de la poliarqua y de su capacidad instrumental para procesar el acceso al poder
a travs de mecanismos formales de representacin
poltica; en otras palabras, el desgaste de su legitimidad en trminos de rendimiento institucional.
As, por ejemplo, con la intencin de bloquear aquellas lgicas personalistas
que definieron las democracias anteriores a la dictadura, y sobre la cual se legitimaron una serie de Gobiernos de corte populista, se instaur una ingeniera
institucional articulada a la idea de que los partidos polticos deban constituir
la nica instancia de interrelacin poltica entre el Estado y la sociedad. No
obstante, estas organizaciones partidistas no pudieron desarrollar un rol protagnico en el proceso poltico como representantes de los diversos sectores de
la sociedad (Menndez-Carrin, 2003: 199); es decir, no tuvieron la capacidad
para cumplir con las funciones de instituciones representativas (Isaacs, 2003:
268), reproduciendo, por el contrario, las mismas lgicas que se pretendi anular, y, ms an, impulsando una alineacin ideolgica de tradicin caudillista
que tras una incompatibilidad con el sentido pluralista de la democracia representativa encuentra en la crisis poltica y econmica el espacio idneo para la
emergencia de una serie de outsiders legitimados a travs de un discurso antisistmico, aun cuando se sirvan de la misma institucionalidad para perpetuar
su poder poltico (Crdova, 2004).
26

276

Ahora bien, la ruptura del proceso de democratizacin, cuya constatacin emprica puede ser
observada en la interrupcin presidencial o derrocamiento del Gobierno, es el resultado, por un lado,
de una paulatina erosin de las adscripciones leales
hacia al rgimen y, por otro lado, de los bajos rendimientos (en trminos de eficacia y efectividad) del
Gobierno (Linz, 1987: 93), factores que conllevan a
un incidente en el cual un presidente electo democrticamente deja su cargo antes de la finalizacin
del perodo electoral preestablecido (Marsteintredet, 2008: 32). Este argumento permite entender
la causalidad de las interrupciones democrticas
que Ecuador ha experimentado a lo largo de su proceso de democratizacin, rupturas que si bien no
han significado regresiones a regmenes autoritarios, evidencian, sin embargo, un dficit de rendimiento de una ingeniera institucional caracterizada
por una dbil capacidad coercitiva sobre el comportamiento de los actores polticos relevantes.
27

En apartados anteriores se haba enfatizado la relacin antagnica entre la dimensin formal de las
instituciones y el comportamiento de sus miembros,
como una de las caractersticas sobre las que se ha
definido la democratizacin ecuatoriana. De ah
que, partiendo de la premisa que mientras mayor
sea el grado de ruptura entre los valores profesados
por una institucin y su comportamiento real, y viceversa, es decir, entre los valores que estructuran
la sociedad y el comportamiento institucional, ciertamente habr ms probabilidades de cambio (Peters, 2003: 58). Entonces, la evidencia emprica
permite afirmar que la inestabilidad del marco institucional responde a un desequilibrio entre estas
dos dimensiones; en tanto, la idea de que las crisis
pueden ser resueltas a travs de una evolucin gradual, generalmente, conduce a subestimar el hecho
de que esta misma mecnica en realidad refuerza
Rupturas democrticas que se inscriben en un contexto de creciente insatisfaccin con la democracia y que generalmente han estado acompaadas por
severas crisis econmicas, polticas y sociales. De otra parte, en la medida en
que los presidencialismos concentran todo el poder en la figura del presidente,
estos aparecen como los ltimos responsables del fracaso del Gobierno, por lo
que su salida es percibida como fundamental para la solucin de la crisis. En
este sentido, la presin de la protesta social y las maniobras muchas veces inconstitucionales del Legislativo son los mecanismos que impulsan el derrocamiento presidencial. En otro orden de cosas, paradjicamente a manera de
estrategia de supervivencia algunos presidentes democrticamente elegidos
impulsan reformas institucionales con el objetivo de contrarrestar sus debilidades ante posibles derrocamientos, que combinadas con una retrica antisistmica conllevan, en muchos de los casos, a una concentracin de poder y
abuso de autoridad (Valenzuela, 2008). El caso ms evidente de esta tendencia
de un presidencialismo cuasiautoritario es el de Hugo Chvez en Venezuela,
y, aunque con menor intensidad pero en la misma lnea, el de Rafael Correa
en Ecuador.

27

Poltica

algunos de estos problemas en vez de contribuir a su

resolucin (Peters, 2003: 110). Esta lgica, sumada
a una dbil tradicin democrtica, ha determinado
que el cambio institucional, lejos de establecer
una dinmica de aprendizaje poltico que acorte
el camino de la consolidacin de la democracia
(Przeworski et al., 1996: 96) y reafirme el sentido
normativo de las instituciones, se haya desarrollado,
por el contrario, dentro de un carcter experimental
(Meja, 2002: 177), con actores polticos poco comprometidos (Snchez, 2008: 20) que, en ltima instancia, han inducido una desinstitucionalizacin
de una ya de por s incipiente institucionalizacin
(Freidenberg, 2008: 23). Contexto en el cual los sentimientos antidemocrticos y las prcticas desleales
hacia el rgimen, no solo que han inducido en reiteradas ocasiones la ruptura democrtica, sino, sobre
todo, han permitido desarrollar una creencia de que
es posible derrocar Gobiernos para solventar las diversas coyunturas crticas, y, ms aun, han promovido un aprendizaje (en trminos de manipulacin
institucional) de cmo hacerlo.
Una vez analizadas las caractersticas generales de
la ingeniera institucional dentro del proceso de democratizacin del Ecuador, para cuyo efecto se ha
hecho hincapi en la dinmica de institucionalizacin y cambio que han experimentado las instituciones polticas, es importante, a continuacin,
pasar revista a la influencia que han ejercido el sistema electoral y el sistema de partidos sobre la consolidacin democrtica del pas, con el propsito
de comprobar las hiptesis y preguntas que indaga
la investigacin.

Sistema electoral y democratizacin

La importancia de la institucionalizacin y profundizacin de elecciones libres, justas y competitivas,
que finalmente determinan los niveles de democratizacin de un proceso poltico, radica fundamentalmente en el hecho de que, primero, constituyen
la base del concepto de democracia liberal y, segundo, son el elemento central de la participacin
democrtica. De ah que, pese al bajo rendimiento
de las instituciones observado en el caso ecuatoriano que, sumado a una estabilidad estructural del
sistema poltico en su conjunto, ha determinado la
interrupcin del rgimen democrtico en varias ocasiones, se puede afirmar, sin embargo, que han sido
las elecciones en tanto instituciones democrticas

bsicas el mecanismo no solo de apertura sino,

adems, de continuidad del proceso de democratizacin. En ese sentido, el sistema electoral que se instaura en el nuevo ordenamiento democrtico emerge
sin ningn tipo de privilegios, y responde ms bien al
sentido axiolgico inherente al ideario de una democracia representativa, donde el voto facultativo para
sectores como los analfabetos, por ejemplo, constituyeron mecanismos de mayor inclusin que buscaban
mejorar la representacin poltica.
Una vez consumada la transicin e instaurado el rgimen democrtico, el rendimiento del sistema electoral ha sido fundamental en tanto constituye una
variable independiente que influye, no solo sobre la
configuracin y estructura de competencia del sistema de partidos, sino sobre el proceso de democratizacin en general. En el caso del Ecuador, es
importante sealar que en trminos generales
la ingeniera del sistema electoral no ha generado
en los otros subsistemas como el de partidos
los efectos esperados dentro del nuevo orden democrtico de finales de la dcada del setenta, entre
otros factores, principalmente, porque fue implantada desde un criterio homogeneizador de los procesos polticos, estableciendo regulaciones similares
para todos los casos, sin reconocer en el nivel normativo y jurdico las especificidades locales y regionales, situacin que entr en evidente contradiccin
con un contexto y una realidad caracterizada por
una diversidad social, econmica y cultural, que requera, por el contrario, una institucionalidad poltica que procese esta heterogeneidad a travs de
mltiples canales de representacin (Pachano, 2007:
50-51). Consecuentemente, esta suerte de superposicin entre un cuerpo normativo uniforme frente
a una realidad social compleja y heterognea determina desajustes en el rendimiento del sistema
poltico en su conjunto, es decir, una inestabilidad
inducida por una escasa diferenciacin y autonomizacin de las instituciones polticas, puesto que
interfiere con los mecanismos de integracin y coordinacin de los procesos de reproduccin social
(Echeverra, 1997: 33).
28

28
Por ejemplo, en el caso concreto referido al objetivo de construir partidos de
alcance nacional y capacidad de representacin, en tanto estas organizaciones
estaban llamadas a ser el eje de la nueva institucionalidad democrtica, se han
generado tensiones entre otras razones porque al obligar a los partidos a
constituirse en organizaciones nacionales, a travs de una participacin efectiva en elecciones pluripersonales en al menos diez provincias, determin un
reescalamiento de la problemtica local hacia el mbito nacional, dificultando,
de una parte, el procesamiento del conflicto poltico en los niveles correspondientes y, de otra parte, sobrecargando las demandas en instancias nacionales
(Pachano, 2007: 51-52).

277

Poltica

De alguna manera, estos desajustes estructurales entre el marco normativo y la dinmica social
pueden ser rastreados en la disfuncionalidad del sistema electoral, puesto que su diseo e instauracin
se ha llevado a cabo dentro de un proceso complejo
de reforma institucional caracterizada por una superposicin conceptual y metodolgica de una serie
de normas, reglas y procedimientos, bajo ningn
otro criterio que la solucin a corto plazo de los problemas generados por las reiteradas crisis polticas.
De ah que, por ejemplo, ante el fracaso de los partidos polticos y bajo el argumento de mejorar la representacin, se han ensayado una serie de reformas
que han desmantelado la funcin de intermediacin
de las organizaciones partidistas, sin tener en cuenta
que el principio de representacin descansa precisamente sobre la capacidad de organizacin de la
sociedad a travs de adscripciones ideolgicas que
permitan sincretizar la agregacin de intereses al
sistema poltico. En todo caso, la democratizacin
en Ecuador se ha visto afectada negativamente por
un sistema electoral inestable y complejo que no ha
logrado impulsar una dinmica de competencia coherente, en tanto las estrategias y comportamiento
de candidatos y electores no se han enmarcado en
un patrn normativo que delimite las reglas del
juego poltico, condicionando no solo el mecanismo
de acceso al poder en trminos de participacin y
representacin, sino, sobre todo, anulando la capacidad vinculante de las instituciones, situacin que
en ltima instancia ha conllevado a una prdida de
legitimidad del rgimen democrtico.
Sistema de partidos en la democratizacin
Los procesos de democratizacin que Amrica Latina experiment a partir de la tercera ola han
determinado nuevos desafos para los partidos polticos, debido a que se ha instaurado una institucionalidad partidista en sistemas caracterizados en
su mayora por procesos carentes de una tradicin
democrtica, obligando a que los partidos no solo
desempeen las funciones bsicas que les corresponden en las democracias consolidadas, sino que,
adems, instrumentalicen una condicin de actores
claves en el establecimiento y consolidacin de los
nuevos regmenes democrticos (Montero y Gunther,
2002: 15). De alguna manera, los partidos siguen realizando la funcin bsica de reunir los votos que
ciertamente entraa el mecanismo ms importante

278

de participacin poltica, pero han sido incapaces

de responder a la confianza que los ciudadanos depositan en las organizaciones partidistas (Mella, 2003:
9). Es as que las caractersticas de la configuracin y
dinmica de competencia del sistema de partidos del
Ecuador estructuran a su alrededor una causalidad
especfica que ha sido determinante en el proceso de
consolidacin democrtica.
En tanto la estructura societal del Ecuador no ha experimentado una transformacin significativa en
trminos de jerarquas o inequidades sociales, por
ejemplo el orden poltico instaurado en la transicin no logr constituir una nueva lgica de representacin. Por lo tanto, el sistema de partidos
cumpli en este proceso un papel estrictamente funcional, es decir, respondi a los requerimientos de la
emergencia institucional democrtica en calidad de
mecanismo operativo de la actividad poltica (Pachano, 1998b: 153), lo que a la larga determinara un
reacomodo de la configuracin y competencia partidista en funcin de clivajes anteriores, que, como
el regional, haban conformado las lneas de divisin poltica del pas dentro de una lgica territorialmente localizada.
En otro orden de cosas, la influencia de los sistemas
de partidos sobre los procesos de democratizacin est dada en funcin del grado de institucionalizacin que estos sistemas logren desarrollar; de
ah que, ms all del carcter polarizado del multipartidismo (en trminos de nmero de partidos
y niveles de polarizacin) observado en el sistema
ecuatoriano, es necesario hacer algunas consideraciones respecto a las caractersticas que presenta el
nivel de institucionalizacin del sistema. En primer
lugar, qued evidenciado en anlisis anteriores que
la baja estabilidad de las pautas de competencia en
el sistema de partidos responde a un dbil apego al
sentido normativo de la democracia, coadyuvado,
adems, por la inestabilidad generada por las reiteradas reformas institucionales. Un segundo aspecto
que da cuenta del nivel de institucionalizacin de
los sistemas de partidos hace referencia a los vnculos establecidos por las organizaciones partidistas
con la sociedad, condicin que muestra problemas
estructurales, en razn de que en Ecuador no se ha
logrado agregar la diversidad de intereses de la sociedad dentro del campo poltico, consecuencia del
sentido excluyente del sistema electoral y de una incapacidad del sistema para procesar conflictos de

Poltica

carcter regional y/o tnico-cultural, aunque sobre

este ltimo punto es importante recalcar la importancia que ha tenido la inclusin del movimiento indgena en el proceso poltico.
De otra parte, los niveles de legitimidad y confianza
otorgados a los partidos por parte de los actores polticos inciden de manera efectiva en la institucionalizacin del sistema de partidos, en tanto esta
condicin se correlaciona directamente con la legitimidad que tienen las instituciones democrticas
en su acepcin ms amplia. Como ha podido observarse en acpites anteriores, el proceso poltico
ecuatoriano ha evidenciado que los actores polticamente relevantes no necesariamente imputan un
sentido vinculante e irrevocable al rgimen democrtico, consecuencia de lo cual se ha producido
en ms de una ocasin la interrupcin del rgimen
a travs de una combinacin de movilizaciones populares y maniobras inconstitucionales del Legislativo, que involucraron y fueron avaladas, adems,
por las Fuerzas Armadas en calidad de garantes del
orden democrtico; crisis de poder en las cuales se
articularon visiones antagnicas sobre la democracia, cuya interpretacin determin que para algunos fuesen entendidas como sendos golpes de
Estado, mientras que para otros signifiquen autnticas expresiones democrticas (De la Torre, 2009:
187-188). En esta misma lnea interpretativa se circunscribe el anlisis respecto a la cuarta condicin
de institucionalizacin del sistema de partidos, referida a los niveles de subordinacin de los partidos
a intereses particulares de sus lderes, evidenciando
que la caracterstica que ha definido la conformacin y funcionamiento de los partidos ecuatorianos
ha sido precisamente la reiterada presencia de lderes que han cooptado el manejo de las organizaciones partidistas en beneficio propio.

Conclusiones
La investigacin ha centrado su anlisis en el argumento de que el cambio institucional conforma el
modo en que las sociedades evolucionan a lo largo
del tiempo y constituyen, por lo tanto, la clave para
aprehender el cambio histrico (North, 1993: 13).
En ese sentido, los procesos de transicin y democratizacin han sido analizados en la presente
investigacin a travs de un acercamiento a la configuracin y rendimiento de dos de los elementos

consuetudinarios sobre los que se define la democracia, el sistema electoral y el sistema de partidos,
bajo el argumento de que la ingeniera institucional
que da forma a ambos sistemas condensa los mecanismos de acceso al poder y viabiliza el principio de
representacin, pilares bsicos de la democracia poltica o poliarqua.
La profundizacin de las instituciones democrticas,
en tanto mecanismos que comprometen el comportamiento de los actores polticos, tiene un papel
fundamental en los procesos de democratizacin,
siendo precisamente en este primer nivel de anlisis
donde la experiencia del Ecuador encuentra sus mayores problemas, en razn de que pese a la presencia
efectiva de instituciones formales, y al acatamiento
en trminos generales de las reglas y procedimientos, en la prctica, el marco normativo adquiere
mltiples interpretaciones conforme una serie de
particularidades, lo que en ltima instancia determina que paradjicamente las instituciones democrticas no generen procesos democratizadores sino
que induzcan ms bien inquietudes sobre la gobernabilidad (Burbano de Lara, 2003: 27).
De alguna manera, el cambio institucional aparece
como el principal obstculo para la consolidacin
democrtica en Ecuador. Se han ensayado una serie
de reformas de la ingeniera institucional que lejos
de responder a una lgica de refuncionalizacin coherente y articulada a la dinmica social, ha ido configurando un proceso fragmentado y discontinuo
que ha desorientado los patrones de comportamiento de los actores polticos. La estabilidad del rgimen se ha expresado, en ltima instancia, a travs
de una reiterada interrupcin de los Gobiernos elegidos democrticamente, consecuencia, entre otros
factores, de un paulatino desgaste de la legitimidad
de las instituciones democrticas y de la revalorizacin de un conjunto de lgicas patrimonialistas que
han mermado el principio de representacin de la
democracia poltica, situacin que ha desembocado
hacia mediados de la dcada de 2000 en el colapso del sistema de partidos y la emergencia de un
seudomodelo socialista de corte neopopulista.
En todo caso, la observacin emprica de la ingeniera institucional sobre la que se estructuran el sistema electoral y el sistema de partidos en Ecuador
devela caractersticas con gran incidencia sobre los
mecanismos de competencia por el poder poltico.

279

Poltica

As, un complejo e incoherente sistema electoral, resultado de las reiteradas reformas institucionales de
las que fuera objeto a lo largo de todo el proceso de
democratizacin, ha determinado la conformacin
de una competencia poltica dispersa e inestable,
que en ltima instancia ha reinterpretado las lgicas
personalistas que han caracterizado desde sus inicios al proceso poltico ecuatoriano. En este sentido,
las caractersticas de la institucionalidad democrtica han permitido indagar la posible causalidad que
los marcos normativos ejercen en el proceso de democratizacin, desde donde se puede argumentar
que las contradicciones del sistema electoral y un
sistema de partidos polarizado y fragmentado han
sido las causantes de un proceso democrtico inestable y con uno de los niveles de consolidacin ms
bajos de Amrica Latina.

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A manera de corolario, y desde una perspectiva a futuro, es importante dejar sealado que el colapso definitivo del sistema de partidos en las elecciones de
2006 y la monopolizacin por parte del Movimiento
Alianza PAIS (tendencia poltica que se inscribe
en el denominado giro a la izquierda, junto a otros
pases como Venezuela y Bolivia principalmente)
en los comicios de los ltimos tres aos, incluida la
consulta que ratific la nueva Constitucin en 2008,
constituyen factores que no solo han redefinido la
estructura de competencia hacia una lgica cercana
a un formato de partido dominante, en tanto se observa la concentracin de la mayora de escaos en
un mismo partido, sino que sobre todo ha puesto en
cuestionamiento, desde un discurso antisistmico,
el principio mismo de representacin poltica sobre
el que se articula el modelo polirquico, induciendo
en contrarespuesta un proyecto de corte autoritario
que pretende concentrar el poder poltico en la figura del presidente.

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281

UNICEF-ECU-1994-0024-CLAVIJO

4. Social

Social

Las polticas sociales en

Ecuador del siglo XX
Betty Espinosa
Profesora investigadora de la FLACSO Sede Ecuador

Desde inicios del siglo XX, el Estado ecuatoriano

elabor polticas sociales que acompaaron el incipiente desarrollo industrial y del sector pblico, a
travs del despliegue de acciones de educacin, seguridad social y asistencia. Esta asuncin del Estado
de lo social se intensific con el boom petrolero y la
poltica de sustitucin de importaciones de los aos
setenta y se desaceler a partir de 1982 con la introduccin de medidas de ajuste estructural. Se puede
verificar que tanto el alcance como el tipo de poltica
social que se ha privilegiado han estado en estrecha
relacin con los modelos de desarrollo y con el reparto de roles que en este contexto se ha realizado
entre el Estado, el mercado y la sociedad.
En este texto pasamos revista histrica a las polticas
sociales del Ecuador en el perodo que arranca en los
aos cincuenta. De acuerdo con la literatura especializada, estas polticas se inscriben primeramente
en tres grandes tipos generales: la caridad, la filantropa y el Estado social (Castel, 1995). La caridad
hace referencia a una relacin de dependencia y
proteccin cercana: se ayuda a un prjimo que se
encuentra en dificultades o en riesgo de distanciamiento social, a travs de redes primarias de solidaridad. Podramos decir que se trata de un rgimen
de don gratuito, en el que aquel que tiene recursos
simplemente entrega ayudas, sin requerir del receptor ninguna contraprestacin, es decir, que no se
genera ninguna deuda o compromiso. En este sentido, se diferencia radicalmente del sistema de don
y contradon de las comunidades no modernas, que
implican un crculo entre dar, recibir y devolver a
partir de un sistema complejo de deudas. La filantropa comparte el tipo de relacin de proteccin

cercana y dependencia, pero se da en el marco de

contextos modernos, a travs de relaciones de tutelaje y patronato, concebidas como relaciones personales y afectivas entre clases distintas. Esta relacin
implica dependencia directa hacia las clases dominantes, que asumen una funcin moralizadora de
los dems. Las polticas del Estado social, si bien se
apoyan en los dos primeros tipos de polticas para
definir sus intervenciones, generalmente, se diferencian de ellas por su intento de romper con la relacin de dependencia directa entre clases sociales,
a travs de acciones que tienen como caracterstica
una cierta imparcialidad, objetividad y el recurso a
un modelo de derechos. El Estado se convierte, de
esta manera, en un intermediario que, por un lado,
capta los recursos a travs de impuestos y cotizaciones, para luego distribuirlos hacia la satisfaccin
de diversas necesidades polticas, econmicas, productivas, sociales y ambientales. Sin embargo, es
tambin posible que el Estado falle en su propsito
de objetividad y establezca nuevas dependencias a
travs de polticas clientelares muy cercanas a una
filantropa estatal.
Como lnea de anlisis, en este texto recurrimos a las
tesis planteadas por Amartya Sen en su teora evaluativa de capacidades, a partir de la lectura que
realiza De Munck (2008). Segn este autor, hay al
menos tres formas de hacer poltica que no implican
una poltica de capacidades y que son las que se
han aplicado en Ecuador en el siglo XX. La primera
forma es aquella defendida por los liberales y corresponde a un Estado liberal con acciones bastante limitadas por parte del Estado. La segunda forma
se presenta como un conjunto de respuestas a las

285

Social

exigencias de libertad e igualdad; siguiendo a De

Munck, la libertad se logra a partir de la distribucin de recursos a los ciudadanos a travs del Estado
social. En la tercera forma, de enfoque utilitarista,
se sitan las polticas de capital humano y todas
aquellas de mejoramiento de eficiencia que han
orientado la modernizacin de la gestin pblica en
las ltimas tres dcadas; el Estado, en este marco,
juega un rol de maximizador de inversiones sociales
a travs de la focalizacin de recursos. En oposicin
a estos tres tipos de accin pblica se encuentra la
poltica de capacidades propuesta por Amartya Sen.
Esta poltica se caracteriza por la pluralidad, es decir,
por la libertad de los ciudadanos para dar contenido
a sus derechos, mientras que el Estado se preocupa
de hacerlos posibles a travs de la distribucin que
apunta a igualar las capacidades de goce de esos derechos (De Munck, 2008).
Con este texto abrimos una serie de artculos que
analizan distintas reas del sector social: la educacin bsica, la educacin superior, la salud y la situacin de los nios y adolescentes en el pas.

Los antecedentes: el Estado liberal con acciones

limitadas en el sector social y amplia presencia
de polticas de caridad y filantropa
El primer tipo de polticas sociales, con acciones
bastante limitadas por parte del Estado, es lo que el
pas experiment durante el modelo de crecimiento
hacia afuera ligado a las exportaciones de cacao
y banano, desde fines del siglo XIX hasta 1970. En
esa poca, fueron actores privados locales a travs
de instituciones de caridad y de filantropa los que
se ocuparon de los problemas sociales, mientras
los Gobiernos centraban sus preocupaciones en
la consolidacin del Estado, el mantenimiento del
orden interno y la seguridad externa. En Guayaquil,
desde fines del siglo XIX, se desarroll una intensa
actividad filantrpica a travs de la Junta de Beneficencia de Guayaquil, fundada a fines de 1888, la
misma que sigue siendo hasta la actualidad un importante prestador de servicios de salud en esa
ciudad. En Quito, en esa misma poca, eran instituciones de caridad las que prolongaban el papel que
tuvieron en la Colonia para encargarse de las intervenciones sociales (Kingman, 2006); estas fueron cediendo poco a poco sus funciones al Estado. En la
1

P. de la Torre (2004) analiza esta institucin guayaquilea, en cuya accin han

gravitado cuatro familias ligadas a actividades de exportacin y banca.

286

regin amaznica del Ecuador, desde comienzos del

siglo XX y hasta el da de hoy, son congregaciones religiosas las que, generalmente, asumen las polticas
de desarrollo y las intervenciones en salud, educacin y proteccin, como explica Ortiz (2010).
Las intervenciones del Estado, en este primer perodo, estuvieron marcadas por la accin diferenciada segn el sector. En salud, como explica
Margarita Velasco en el artculo que se incluye en
esta seccin, los ejes de la preocupacin estatal
fueron: la caridad estatal con acciones de socorro a
los ms pobres y a los menesterosos a travs de la
asistencia pblica en las ciudades, y la sanidad a
travs de la prevencin de las enfermedades contagiosas en los puertos como prctica aseguradora
de la poltica primario-exportadora. Asimismo, en
el artculo de M. Velasco, a partir del anlisis de los
datos del Instituto Nacional de Estadsticas y Censos
(INEC)/Sistema de Indicadores Sociales del Ecuador
(Siise), 2008, se constata que la mortalidad de la poblacin era de 14 por mil en 1956, mientras la esperanza de vida al nacer era de 48 aos.
Las polticas de seguridad social tuvieron igualmente
a la caridad como principio de intervencin (Espinosa, 2010). La seguridad social se inicia con la constitucin de la Caja de Pensiones, que tena como rol
conferir favores de jubilacin, montepo civil, retiro militar y fondo mortuorio a los empleados del
sector pblico, militares, civiles y al sector financiero
del pas. En 1935 se renuncia al principio de caridad
al establecerse su carcter obligatorio con el Instituto Nacional de Previsin, que dos aos ms tarde
se denominara Caja de Seguro Social, y en 1963 tomara el nombre de Caja Nacional del Seguro Social.
A diferencia de los dos sectores anotados, la educacin toma una orientacin distinta desde inicios
del siglo XX. En el contexto de la Revolucin Liberal
y luego de la Revolucin Juliana, se apunt a construir un sistema de educacin autnoma de la accin de la Iglesia, de la cultura terrateniente y de la
burguesa (Goetschel, 2007 y 2008). La educacin,
en este sentido, se presenta como un intento de concrecin de los principios de libertad e igualdad, a
travs del despliegue de recursos por parte del Estado que apuntaba, al mismo tiempo, a la consolidacin de la Repblica a travs de la difusin de sus
valores y de la cultura blanco-mestiza. En todo caso,
la prioridad asignada a la educacin se expres en

Social

que para 1947 las estadsticas oficiales indicaban

que el 96,5% de nios en edad escolar estaban matriculados en el nivel primario, segn la cita que incluye el artculo de Milton Luna y Alfredo Astorga.
El sector rural tambin se encontraba atendido con
educacin primaria, aunque haba marcadas diferencias en la calidad con respecto al sector urbano,
as como en la continuidad que ofreca hacia la secundaria. En el artculo de David Post, que tambin
incluimos, se puede observar que las tasas netas de
escolaridad en educacin superior eran bastante limitadas; las personas que nacieron hasta 1935 y tuvieron acceso a la universidad en los aos cincuenta
constituan un 3% de la poblacin.

Emergencia del Estado social en el marco de

la poltica de sustitucin de importaciones
A partir del perodo de sustitucin de importaciones, modelo de desarrollo que impulsa el mercado interno, y que se despleg en Ecuador a partir
de la dcada del setenta, podemos hablar de un Estado que inicia sus intervenciones en la economa y
en la definicin y responsabilidad por la cuestin social. La caracterstica central de este tipo de rgimen,
siguiendo a De Munck (2008), es la libertad lograda
a partir de una distribucin de los recursos a los ciudadanos a travs del Estado, en un contnuum que
liga la libertad a la igualdad a travs de un sistema
de derechos civiles y polticos (primera generacin),
y sociales (segunda generacin). Estos derechos se
concretan en proyectos y programas de acceso a
educacin, salud, vivienda, seguridad social, proteccin especial al espacio pblico Este es el modelo
que ms prximo se encuentra a una poltica de capacidades; sin embargo, nunca tuvo como objetivo
igualar las capacidades de las personas, y mantuvo
marcadas diferencias entre clases, grupos tnicos y
entre hombres y mujeres. El Estado impuso lmites
paternalistas a cambio de sus prestaciones, y redujo
as los mrgenes de libertad (De Munck, 2008). En
cada pas se construy una forma de Estado social
que se superpuso, sin destruir el Estado de los derechos liberales.
El Estado ecuatoriano en este perodo tuvo la posibilidad de adoptar una serie de polticas pblicas
que estimularon el crecimiento urbano y una industrializacin precaria. Se constituyeron empresas
pblicas para tomar el control directo de sectores

estratgicos como el petrleo, la electricidad y la telefona. Se protegi la industria privada a travs de

altas tasas arancelarias que desincentivaban la importacin y la compra interna de ciertos bienes,
tales como autos, refrigeradoras, cocinas. Estas polticas fueron reforzadas por un tipo de cambio fijo de
25 sucres por dlar entre 1971 y 1981. En este contexto, el Estado orienta los recursos provenientes de
la naciente explotacin petrolera a la construccin
del sector social, a travs de instituciones especializadas. Sin embargo, al observar los datos sobre el
destino de estas protecciones, se puede verificar que
la mayor parte de recursos lleg a las clases medias,
que fueron las que accedieron al mercado de trabajo
formal, a seguridad social, a atencin hospitalaria y
a escuelas de calidad (Espinosa, 2010).
Siguiendo el artculo de M. Velasco, Ecuador, en
1967, fue el ltimo pas de Amrica en fundar un ministerio de salud pblica que integrase las acciones
de sanidad y asistencia pblica con carcter de acceso universal, es decir, sin distincin de edad, etnia,
sexo o condicin socioeconmica. La rpida expansin del sistema de salud en esa poca se constata
en el hecho de que de 72 centros comunitarios inventariados en 1967, se pas a 1.760 en la dcada de
los ochenta. La tasa de mortalidad en la poblacin
pas de 10 por mil en 1974 a 6 por mil en 1984, mientras la esperanza de vida para el mismo perodo aument de 59 a 65 aos, segn los datos del INEC/
Siise (2008), citados por M. Velasco.
En 1970 el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS) adopta la configuracin que conocemos
en la actualidad, y paulatinamente va ampliando su
cobertura hasta llegar a incluir el rgimen especial
de seguro social campesino (1981), el seguro obligatorio del trabajador agrcola, el seguro voluntario
y el fondo de seguridad social marginal, dirigido a
la poblacin con ingresos inferiores al salario mnimo vital (1986). Esta poltica de seguridad social es
el pilar fundamental de un Estado social, dado que
es un sistema de proteccin que permite el acceso
a una red annima de solidaridad, y por este hecho
afloja las dependencias hacia las clases dominantes
(Espinosa, 2010). Los afiliados, mediante el pago de
primas a la seguridad social, se benefician de la colectivizacin de riesgos que les permite enfrentar
2

Son annimos porque los contribuyentes no saben, por ejemplo, exactamente quin se beneficiar del fondo de salud ni cundo lo har ni cul ser el monto que necesitar (Castel & Haroche, 2001).

287

Social

algunas incertidumbres de la vida y del trabajo: reparar la salud, contar con ingresos en la vejez o dejarlos a la familia en caso de fallecimiento. Asimismo,
se abrieron posibilidades de tomar decisiones propias de inversin, tales como comprar una casa o
un terreno a travs del fondo de prstamos para vivienda. Esta poltica, sin embargo, fue bastante limitada. En 1980 lleg a cubrir nicamente al 7,9% de la
poblacin nacional, lo que representaba el 20,3% de
la poblacin econmicamente activa (PEA).
3

El sector de la educacin continu siendo, en este

perodo, el eje de la poltica social de acceso universal. De acuerdo con los datos que presentan M.
Luna y A. Astorga en esta seccin, la matrcula en
educacin primaria se ampli significativamente
al pasar de 71,1% en 1950 al 92,2% en 1976, mientras que en educacin secundaria la matrcula se triplic en el mismo perodo al pasar de 11,6 a 40,5%.
En el artculo de David Post, se observa que las tasas
netas de escolaridad en educacin superior de las
personas que nacieron a partir de 1960, y que estuvieron en la universidad en los ochenta, se encuentran entre 18 y 23%.

La introduccin de polticas
de eficiencia y capital humano
En 1982 dos hechos contribuyeron a la emergencia
de un nuevo perodo de desarrollo: la crisis de la
deuda externa con la declaracin de no pago de Mxico y la cada de los precios internacionales del petrleo. El petrleo ecuatoriano pas de 34,4 dlares
por barril en 1981 a 9,2 dlares en 1998 (Acosta,
2006: 375). Los aparatos estatales en Amrica Latina en este perodo se estancaron en su crecimiento
y ciertas actividades pasaron a la esfera del mercado. Esta tendencia, que privilegiaba nuevamente
los mercados externos, se consolid y expandi en
la regin con el Consenso de Washington a partir de
1990. Las polticas recomendadas incluan la aplicacin de ajustes fiscales, las reformas sectoriales para
asegurar la competencia entre prestadores pblicos
y privados, la privatizacin selectiva de empresas pblicas, el retorno a tipos de cambio libre, la prioridad
asignada al pago de la deuda externa, la desreglamentacin de los mercados financieros, la apertura
a las inversiones extranjeras, la flexibilizacin de los
Fuente: Estadsticas de la Subdireccin Actuarial del IESS, 2009.

288

mercados de trabajo, la modernizacin de la gestin

pblica con objetivos de eficiencia, la focalizacin
de las inversiones en el sector social para privilegiar
las asignaciones a los quintiles de menores ingresos
de la poblacin. De Munck (2008) resalta que la bsqueda de la eficiencia no es una poltica liberal, dado
que no se asegura la libertad de opcin con respecto
ni a las finalidades ni a los medios de su realizacin.
Este tipo de medidas, sin embargo, era compatible
con la evolucin internacional que, desde la segunda mitad de los aos setenta, apuntaba a la consolidacin de un nuevo rgimen de acumulacin
que Aglietta y Cobbaut (2003: 87-117) denominan
rgimen de crecimiento patrimonial, cuya caracterstica principal es la diferenciacin y la financiarizacin de la relacin salarial.
4

El pas no escap, en los aos noventa y la primera

mitad de los aos 2000, a los procesos de transformacin econmica y de liberalizacin comercial que dieron preeminencia al mercado externo.
En este perodo, la economa ecuatoriana continu
gravitando fundamentalmente alrededor de la produccin petrolera, a pesar de la drstica cada de su
precio internacional, mientras se intentaba introducir nuevos principios de intervencin en lo social,
orientados por el objetivo de eficiencia en la gestin
de recursos. Estas polticas, centradas en funciones
de utilidad, movilizan el concepto de capital humano y la focalizacin. Este proceso no se realiz sin
tensiones y resistencias. Los proyectos de reforma
que apuntaban a la modernizacin en el sector social no lograron sus objetivos o lo hicieron de manera residual.
En el ao 2005, Ecuador se encontraba en el penltimo lugar en la relacin entre gasto social y PIB en
Amrica Latina, tanto a nivel total como per cpita.
Esa posicin era muy lejana de pases como Argentina, que invirti $ 1.521 p/c, mientras Ecuador solo
destin $ 96. Paralelamente, Ecuador era el pas que
menos pagaba a sus asalariados en comparacin
con el resto de pases de Amrica Latina. Es decir,
que la poblacin se encontraba en una situacin de
marcado deterioro de sus ingresos, en un contexto
5

Una explicacin detallada sobre los aspectos socioculturales de este nuevo

rgimen se encuentra en Boltanski & Chiapello (1999).

Fuente: Cepal (2007). Panorama social de Amrica Latina 2007. Santiago.

Fuente: Cepal (2007), a partir de tabulaciones especiales de las encuestas de

hogares de los respectivos pases. El total latinoamericano referido al salario de
los afiliados y no afiliados a los sistemas de seguridad social excluye Colombia
y Honduras, cuyas encuestas no cuentan con informacin sobre afiliacin a
dichos sistemas.

Social

de internacionalizacin de precios de los productos

industriales y de parte de los productos de consumo
a partir de la dolarizacin y de la contraccin de la
inversin social, puesto que el Estado inverta muy
poco en salud, educacin y otros beneficios sociales.
Ecuador tena una poblacin de 12'156.608 habitantes, segn el censo realizado en el ao 2001. A
nivel nacional se observ un incremento de la pobreza de consumo entre 1995 (39,34%) y 1999
(52,18%), para luego reducirse al 38,28% en 2006.
La extrema pobreza de consumo present la misma
tendencia; pas del 13,7% en 1995 al 20,12% en 1999,
para luego disminuir al 12,86% en 2006. El incremento experimentado en estos dos indicadores respondi a la inestabilidad financiera que atraves el
pas en 1999 y que desemboc en la asuncin de la
dolarizacin en 2000.
7

En el sector de la salud, como destaca M. Velasco,

la inversin en infraestructura entre 1990 y 2006
fue insignificante, mientras se introdujo el cobro en
los hospitales para recuperar parte de los costos directos de la atencin, y se focalizaron los subsidios
a determinadas prestaciones y/o grupos poblacionales. El programa ms importante de este perodo
fue la concrecin de la Ley de Maternidad Gratuita,
aprobada originalmente en 1994, y que se constituy en una especie de seguro focalizado. En cuanto
a indicadores generales del sector, se pudo observar
que la tasa de mortalidad pas de 6 por mil en 1984
a 4,3 por mil en 2007, mientras que la esperanza de
vida al nacer en este mismo perodo aument de 65
a 75 aos, segn datos del INEC/Siise, 2008 (citado
por M. Velasco).
8

En seguridad social, los avances fueron muy limitados a pesar de la baja cobertura que se haba
logrado hasta 1980. El porcentaje de poblacin protegida por el IESS frente a la poblacin nacional
pas de 7,87% en 1980, a 9,18% en 1990, a 10,37% en
2000, y a 12,57% en 2008 (Espinosa, 2010). Esta baja
cobertura se encuentra evidentemente ligada a la
extensin del trabajo en el sector formal de la economa, as como a las polticas de flexibilizacin del
7
Fuente de los datos de pobreza: Cismil (PNUD/Flacso/Senplades), Objetivos
del Milenio, II Informe Nacional, 2007.

La Ley de Maternidad Gratuita y Atencin a la Infancia fue originalmente

aprobada por el Congreso Nacional en su primera versin en 1994, pero su
implementacin se concret alrededor de 1999, con la aprobacin de varias
reformas que permitieron su financiamiento e implementacin. (Ver Hermida
& otros, 2005).

mercado laboral que se introdujeron a partir de 1990,

tales como: Ley de maquila y trabajo a tiempo parcial (1990); Ley para la transformacin econmica
del Ecuador, ms conocida como Ley Trole I (2000),
que apunt a lograr una mayor flexibilidad de la relacin de trabajo, con el propsito de crear un contexto legal que facilitara el desarrollo econmico;
Ley para la promocin de la inversin y participacin ciudadana o Ley Trole II (2000), que introdujo
nuevas reformas sobre la jubilacin patronal, el contrato a prueba, la participacin de los trabajadores
en los beneficios de las empresas, las indemnizaciones por terminacin de la relacin de trabajo.
Esta serie de reformas laborales debilit la relacin
salarial y la proteccin a los trabajadores.
En la poltica de educacin primaria y media, siguiendo a M. Luna y A. Astorga, este perodo se caracteriz por la ampliacin de la oferta privada y por
los intentos focalizados de reforma a travs de proyectos del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo. Estos proyectos declaraban
como objetivos la mejora de logros acadmicos, la
formacin docente, la autonoma administrativa de
las escuelas y la focalizacin. Whitman (2008) analiz el impacto de estos proyectos en el aula y en el
aprendizaje de los estudiantes de reas urbanas y rurales. En su estudio, este autor lleg a la conclusin
de que mientras uno de los proyectos contribuy al
establecimiento de un nuevo currculum nacional,
el conjunto de esfuerzos fall en su objetivo de mejorar significativamente la enseanza en el aula, la
misma que contina estando dominada por el dictado y otras prcticas centradas en el docente. A
nivel nacional, en ese mismo perodo, los resultados
de las pruebas Aprendo sugieren que la calidad de
la educacin en Ecuador se deterior durante la segunda mitad de la dcada del noventa. El porcentaje
de alumnos de sptimo grado que dominaban lenguaje y comunicacin as como destrezas en matemticas baj en casi todas las reas entre 1996 y 2000
(Whitman, 2008). Estos resultados se confirman en
el estudio de Post (2010), en el que se observa que
Ecuador en 2006 se ubic en penltimo lugar en
un grupo de 16 pases latinoamericanos que participaron en el Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (Serce). En el artculo de David
Post se observa que las tasas netas de escolaridad en
9

Los proyectos ejecutados en este sector fueron: Promeceb I y II (92-98), EB/

Prodec (92-99), Redes Amigas (98-2004).

289

Social

educacin superior de las personas que nacieron a

partir de 1970, y que estuvieron en la universidad en
los noventa, son de alrededor de un 25%.

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Conclusiones

Espinosa, B. (2010). Configuracin de clases medias en Ecuador.

En Burbano F. (Ed.). Transiciones y rupturas: el Ecuador en la segunda mitad del siglo XX. Quito: Flacso.

Una mirada retrospectiva de la poltica social en

Ecuador da cuenta de avances indudables, aunque
ninguno de los modelos ha apuntado a igualar las
capacidades de goce de los derechos, lo que podra lograrse nicamente a travs de polticas pblicas plurales que tomen en cuenta las diferencias
y respondan a la orientacin que los actores sociales
mismos den a los derechos.
Tambin hay que sealar que estas acciones pblicas no han logrado una extensin universal, excepto en el caso de la educacin bsica. Lo que se
puede observar en cada uno de los sectores es la
coexistencia de los distintos modelos probados, que
se plantean como posibilidades de caminos a seguir,
y cada uno de los cuales aporta para cubrir determinadas necesidades de la poblacin.
Este texto ha intentado dar cuenta de las polticas
sociales, con especial nfasis en la segunda mitad
del siglo XX. El perodo que arranca con la aprobacin de la Constitucin en 2008 ser abordado en el
siguiente informe del grupo Estado del pas.
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Social

Educacin 1950-2010
Reformas inconclusas, nudos recurrentes, nuevos desafos

Milton Luna Tamayo y Alfredo Astorga

Investigadores del Contrato Social por la Educacin

Introduccin
De 1950 a 1980 hubo cambios importantes en la
educacin ecuatoriana, sobre todo en trminos de
cobertura. De all hasta la fecha, a pesar de los esfuerzos de algunos Gobiernos, las condiciones de la
educacin no se han modificado sustancialmente.
Si bien en 2010 el nmero de analfabetos es mucho
menor que en los aos setenta, y hay ms nios de 0
a 5 aos atendidos por programas de educacin inicial y desarrollo infantil, tambin es cierto que en
la cobertura de primaria y secundaria no hay diferencias dramticas en los indicadores de los aos
setenta y los actuales. En trminos de inversin,
Ecuador no logra recuperar las cifras de 1980: en ese
ao se invirti el 5,4% del PIB en educacin; en 2010
se lleg a un 3,7%. En el mbito de la calidad hay
avances y tambin retrocesos.
1

En este lapso, Ecuador transit por varios caminos,

volviendo desde 2007 a una ruta similar a la de 1950:
protagonismo estatal y movilizacin social, aunque
en condiciones nacionales e internacionales distintas. De la Guerra Fra pasamos a la globalizacin
capitalista. En todo caso, los modelos econmicos
que se aplicaron tuvieron un impacto relativo, debido a la resistencia de los movimientos sociales y a
una ejecucin ambigua por parte de unas lites rentistas y oportunistas.
En estos 60 aos hubo mltiples reformas educativas, la mayora inconclusas y en desencuentro
con los planes nacionales de desarrollo, cuando los
En 1976 la cobertura de primaria era del 92%; en 2010, del 94%. En secundaria, en 1976 la cobertura fue del 40%; en 2009, del 58%.

hubo. Sin embargo, algunas medidas promovidas

por sectores medios progresistas y por los movimientos estudiantil e indgena lograron flexibilizar y
democratizar el sistema. El valor ms importante de
todo esto fue su esfuerzo.
En 2010 el retorno a una idea de proyecto nacional
y de desarrollo integral ubica a la educacin nuevamente como un instrumento fundamental para impulsar los cambios desde un enfoque de derechos.
Se abre un momento de grandes desafos y oportunidades, si se sabe aprender del pasado y si se tiene
la sensibilidad de entender los distintos roles del
Estado y de la sociedad frente a las complejas demandas de la contemporaneidad.

Educacin 1950- 1980

Reforma a la medida de las clases medias
1. La hora del desarrollismo. El contexto
Desde la mitad del siglo XX hasta los aos ochenta,
Ecuador profundiz la tendencia modernizadora
del Estado y de la sociedad que arranc 50 aos
antes bajo los vientos del alfarismo. Sin embargo,
el nuevo impulso se present en condiciones internacionales y nacionales cualitativamente distintas a
las que propiciaron la vieja transformacin liberal.
El mundo acababa de vivir el horror de la Segunda
Guerra Mundial, por lo que apostaba por la paz y el
ejercicio de los derechos humanos; la disputa por el
control del mundo entre el capitalismo y el socialismo inauguraban un nuevo tipo de Guerra Fra,

291

Social

cuya tensin marc las polticas y las relaciones de

la mayora de pases del globo, incluido el nuestro. A
nivel nacional, se vivi el trnsito de la agroexportacin a la exportacin agrominera, del denominado
boom bananero al boom petrolero, en medio de
un esfuerzo por crear un nuevo modelo de desarrollo que deba llevar al pas a superar su antigua
vocacin monoexportadora dependiente de los
mercados mundiales, y conducirlo hacia una forma
de producir y comercializar sobre la base de la industrializacin. El populismo penetr las relaciones
polticas, y los militares nuevamente tomaron el
poder en medio de la lucha e inestabilidad polticas.
Los sectores campesinos impulsaron intensas movilizaciones bajo ciertos cambios de las haciendas;
la clase media en crecimiento busc ms protagonismo a travs de los maestros, los estudiantes universitarios y secundarios. Dicha movilizacin, en
el marco de la Guerra Fra y de la propagacin de
propuestas poltico militares de izquierda en la regin, entre las que se contaba la cubana, que tom
el poder en 1959, fue un impulsor adicional para iniciativas reformistas conservadoras promovidas por
Estados Unidos, como la Alianza para el Progreso,
que ensambl con el modelo "desarrollista" promovido por la Cepal desde finales de los aos cuarenta.
Este modelo industrializador, de "sustitucin de importaciones", coloc en el centro de la iniciativa al
Estado y demand una importante movilidad social.
El Estado deba planificar y crear las condiciones
normativas, econmicas y de infraestructura. La sociedad deba aportar mano de obra calificada y ms
consumidores. La ampliacin del mercado interno
fue una estrategia clave. Siendo as, se promovi la
institucionalizacin de la planificacin estatal para
el crecimiento econmico (desarrollismo), as como
la apertura de una gran red vial junto a reformas
agraria, tributaria y educativa.
1.1. La educacin en los cincuenta
Los 50 primeros aos del siglo XX fueron testigos de
la consolidacin de la educacin fiscal. La presencia
de la escuela administrada por el Gobierno central
fue mayoritaria, con cerca de un 80%, los municipios
ofertaban un 10% y la Iglesia el restante 10%.

292

Escuelas de educacin primaria en 1947

Escuelas
Fiscales diurnas

Nmero

Porcentaje

2.451

76,5%

Fiscales nocturnas

45

1,4%

Municipales diurnas

323

10,1%

Municipales nocturnas

28

0,8%

Particulares diurnas

329

10,3%

Particulares nocturnas
Total

13

0,4%

3.189

100%

Fuente: Ermel Velasco (1947). Seccin Estadstica y Escalafn del Ministerio de

Educacin. Tomado de Julio Tobar (1948). Apuntes para la educacin laica en el
Ecuador. Imprenta del Ministerio del Tesoro.
Elaboracin: Milton Luna.

Ecuador, hasta estos aos, puso un empeo especial

en la educacin rural. Del total de 3.189 escuelas primarias, 2.579 estaban ubicadas en el campo. Sin embargo, dichos establecimientos solamente ofrecan
cuatro aos de estudio, colocando a los nios rurales en condiciones de exclusin y amplia desventaja con relacin a los nios urbanos que tenan seis
aos de estudio, requisito ineludible para continuar
en el nivel secundario y luego en el universitario.
Si el acceso y oferta para la primaria era un hecho relevante, la oferta educativa para preprimaria, secundaria y universitaria era muy reducida.
Nmero de establecimientos educativos
de todos los niveles, 1947
Establecimientos
Preprimaria
Primaria

Nmero
62
3.189

Secundaria

64

Universidad

Fuente: Ermel Velasco (1947). Seccin Estadstica y Escalafn del Ministerio de

Educacin. Tomado de Julio Tobar (1948). Apuntes para la educacin laica en el
Ecuador. Imprenta del Ministerio del Tesoro.
Elaboracin: Milton Luna.

El mejoramiento de la calidad educativa fue un

tema relevante en el perodo. Hubo una preocupacin permanente de las autoridades educativas,
de los institutos normalistas y, particularmente, de
los maestros por depurar la propuesta pedaggica,
crear mejores condiciones de enseanza en los establecimientos y elaborar materiales educativos que

Social

mejoren los aprendizajes. Sin embargo, buena parte

del sistema educativo adoleca de deficiencias:
2

excesiva extensin de los programas de enseanza, inadecuada seleccin del contenido de

programas, falta de diferenciacin entre los
programas de estudio, divorcio entre el contenido de los programas de estudio y las necesidades del pas, enseanza generalista y
excesivamente terica, mtodos de enseanza
pasivos y memorsticos.3

En el financiamiento, el aporte estatal, siempre insuficiente con relacin a las necesidades, se evidenci en
los montos de inversin. En 1947, el 17,5% del presupuesto nacional se destino a educacin.

2. Las propuestas del Estado

en educacin 1950-1980
2.1. Continuidad y ruptura
En estos aos, la elaboracin y gestin de las polticas
nacionales dependen del Estado, siendo uno de sus
principales operadores las Fuerzas Armadas, sobre
todo cuando asumen el poder en los aos sesenta y
setenta. Sin embargo, la sociedad tiene un alto nivel
de incidencia a travs de partidos, gremios, sindicatos y asociaciones estudiantiles Desde los aos
cincuenta surgen nuevos personajes. Detrs del Estado y de las polticas, a ms de las fuerzas nacionales referidas, aparecen otros influyentes actores
cuya intervencin se explica por la mayor presencia
en la vida nacional del juego geopoltico mundial y
regional. En tal sentido, la poltica educativa estatal
que fue una estrategia clave en el proyecto nacional diseado y ejecutado por actores internos y
que sirvi sobre todo para la afirmacin del Estadonacin seguir apuntalando el antiguo proyecto;
mas, su sentido y objetivos sern orientados hacia la
creacin de condiciones sociales, polticas y econmicas que favorezcan el desarrollo del capitalismo, en
El nfasis de los docentes por investigar, elaborar y publicar textos escolares
y documentos de debate pedaggico es un hecho altamente importante. En
1948, una investigacin revela que hasta la fecha los profesores normalistas del
Colegio Juan Montalvo haban publicado 158 textos y libros, y disponan de 76
obras inditas en temas de pedagoga, psicologa, historia, geografa, literatura,
gramtica, matemticas, textos de lectura, etc. Julio Tobar (1948). Apuntes para
la historia de la educacin laica en el Ecuador. Quito: Imprenta del Ministerio
del Tesoro, p. 142.

Estas caractersticas del proceso educativo fueron denunciadas en un informe del Gobierno ecuatoriano a la Conferencia de Chile sobre Educacin y
Desarrollo Econmico, Santiago de Chile, 1962. En Luis F. Bilbao (1980). Economa y educacin en el Ecuador a partir de 1960. Quito: Banco Central del
Ecuador, pp. 88-90.

un marco de relajacin nacional y regional de las contradicciones sociales y polticas que impidan el derrumbe del "establecimiento en nuestros territorios.
Luego del triunfo de la Revolucin cubana ledo
por los Gobiernos y por Estados Unidos como un
signo claro de desestabilizacin del esquema de
poder tradicional en Amrica Latina aparece con
fuerza la estrategia de la Alianza para el Progreso
promovida por Estados Unidos para frenar el avance
socialista en la regin. Este programa se ensambla
con las estrategias de Naciones Unidas, y particularmente con la Cepal, que plantea un camino para
superar el "subdesarrollo" de nuestros pases. En el
centro de la estrategia estn el impulso al desarrollo,
entendido sobre todo como crecimiento econmico,
y tambin lneas de redistribucin de la riqueza, democratizacin de la sociedad y ampliacin de las libertades polticas. Ms en concreto, en la propuesta
de la Cepal, el desarrollo deba darse va industrializacin como sustitucin de importaciones y ampliacin del mercado. En cualquier caso, el liderazgo del
proceso recaa en el Estado central. Las recomendaciones de la Cepal y de Alianza para el Progreso colocaron diversos objetivos estratgicos.
a) Aumentar el ingreso per cpita 2,5%.
b) Crecimiento del 5 al 6% anual.
c) Diversificar las actividades productivas
de las economas.
d) Tender a una mayor reparticin de la riqueza nacional.
e) Realizar reformas agraria, fiscal, administrativa, educativa.
f ) Establecer planes de desarrollo.
g) Integracin latinoamericana.
(Bilbao, 1980: 121)

Como se ve, el paquete de polticas contempl una

reforma educativa con el propsito de apoyar la
construccin de capital humano necesario para impulsar el desarrollo industrial a travs de fuerza de
trabajo calificada, y la ampliacin del mercado de
consumidores. Para esto se disearon dos reformas
educativas que se implementaron la una en los aos
sesenta, y la otra en los setenta.

293

Social

2.2. Ms "capital humano" y ms consumidores en el

plan ecuatoriano de educacin 1964-1973
El desarrollo industrial y econmico exiga diversas
modificaciones del sistema educativo ecuatoriano,
que deban apuntar hacia su mayor eficiencia en
el acceso, con especial atencin en el sector rural y
mejor formacin de los estudiantes. Se pona nfasis
en el sentido prctico de la enseanza. El plan pretenda: armonizar los programas de estudio con las
necesidades del pas, particularmente con la econmica; profundizar la formacin tcnica, y apuntalar
el desarrollo de la capacidad de anlisis crtico, de
invencin creadora". Para esto se deban actualizar
los programas de estudio, establecer iniciativas para
aumentar la matrcula y reducir el analfabetismo.
Cabe destacar la reforma normativa que confirmaba
la educacin primaria de seis aos en las escuelas
rurales y el establecimiento de dos ciclos en la secundaria: bsica y diversificado.
2.3. Sentido prctico y nacionalista
quinquenal de educacin 1973-1977

en el plan

En los aos setenta, la reforma educativa dio continuidad a varios objetivos de los sesenta, sobre todo
respecto al mayor acceso a todos los niveles y la culminacin de los estudios; al sentido prctico y tcnico de la formacin de cara al desarrollo industrial,
y al combate al analfabetismo. Tambin estableci
lineamientos ms claros con relacin a los roles de la
educacin en funcin del proyecto poltico del Gobierno nacionalista y revolucionario de las Fuerza
Armadas. En tal sentido, la educacin generara
una formacin no solo para el desarrollo, sino para
la transformacin de la realidad y la justicia social,
para fortalecer el espritu nacionalista de los ecuatorianos, y para impulsar la democracia a travs de la
mayor participacin ciudadana de la poblacin en
las decisiones.
La participacin no solo deba generarse por medio
de los aprendizajes, sino por la implementacin de
modelos de gestin en primera instancia en el
sector rural. Para esto se formaran "ncleos" en la
educacin rural: "Creacin de un sistema de nuclearizacin, dirigido a conseguir una mejor administracin y supervisin educativas, la utilizacin ptima
de los recursos humanos y econmicos, y la participacin activa de la comunidad. Este plan tambin
4

Plan Integral de Transformacin y Desarrollo de 1973-77, p. 375, en Junapla

(1979). Desarrollo y educacin en el Ecuador (1960-1978). Quito, p. 16.

294

destaca dos temas poco abordados anteriormente: la

capacitacin y formacin docente, y la reestructura
administrativa del Ministerio de Educacin hacia
esquemas desconcentrados. Sin duda, gran parte de
estas lneas influyeron o estuvieron presentes en las
"reformas" de las siguientes dcadas.
2.4. Soberana?: actores tras el Estado
Si el Estado fue el gran actor, tras l operaron grupos
de poder e intereses nacionales tradicionales relacionados polticamente con los partidos Liberal y Conservador, con el populismo, con las Fuerzas Armadas,
y, de modo cada vez ms fuerte, influyeron agencias internacionales y Gobiernos. En el tema educativo destaca la gran actividad de los organismos
como Unesco, OEA, Unicef, Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), Agencia para el Desarrollo
Internacional de los Estados Unidos (Usaid). Existe
la asistencia tcnica y financiera de pases como Estados Unidos, Alemania Federal, Francia, Suiza. La
influencia es tan importante que solo Unesco "entre
1963 y 1968 proporcion al Ecuador 1.500 meses de
trabajo de 80 expertos para dos proyectos (Bilbao,
1980: 124). Esta situacin relativiza el tema de la soberana y de las decisiones de los Estados, en momentos
que el Estado se erige en el gran actor.
5

3. Ms escuelas y matrcula.
Lo que el Estado hizo en educacin
1950-1980
El perodo 1950-1980 fue un gran momento para la
educacin ecuatoriana: aument de manera significativa el ndice de matrculas en primaria y especialmente en secundaria, baj el analfabetismo,
aument el nmero de escuelas y colegios, ms profesores ingresaron al magisterio y el presupuesto se
increment sustantivamente, de manera especial
en los setenta, aos en los que el Estado recibi una
enorme cantidad de divisas debido a la produccin
y exportacin del petrleo.
A diferencia de lo sucedido en los otros niveles educativos, en preprimaria la tasa de matrcula creci
muy poco en todos estos aos: de 2,6 a 3,3%, menos
de 1 punto en 16 aos, lo que revela el escaso respaldo estatal y social para el desarrollo de esta importante etapa del aprendizaje.
Este punto demanda un estudio ms sereno y especfico sobre el rol y el carcter de la cooperacin y de los organismos internacionales en la elaboracin,
definicin y ejecucin de las polticas pblicas y educativas.

Social

1959/1960

1975/1976

Poblacin de 6 a 12 aos

796.907

1'360.618

Nios matriculados

566.805

1'254.850

Tasa de matrcula

71,1

92,2

Porcentaje de matriculados en establecimientos privados

20,7

16,7

Tasa de desercin
Nmero de profesores
Porcentaje de mujeres en el personal docente

22,9

6,4

14.195

33.297

65,6

64,6

Porcentaje de profesores en establecimientos privados

25,6

48,0

Estudiantes matriculados por profesor

39,9

37,7

Nmero de establecimientos

5.340

9.641

Fuente: Luis F. Bilbao (1980). Economa y educacin en el Ecuador a partir de 1960. Quito: Banco Central.

1959/1960

1975/1976

Poblacin de 13 a 18 aos

546.788

943.765

Matriculados

63.222

382.711

Tasa de matrcula

11,6

40,5

Porcentaje de matriculados en establecimientos particulares

39,1

30,8

Tasa de desercin

19,9

8,7

Nmero de profesores

5.521

23.316

Porcentaje de mujeres en el personal docente

29,7

35,5

Porcentaje de profesores en establecimientos particulares

48,8

38,8

Estudiantes matriculados por profesor

10,6

15,9

Nmero de establecimientos

304

1.041

Porcentaje de establecimientos particulares

59,9

49,1

Fuente: Luis F. Bilbao (1980). Economa y educacin en el Ecuador a partir de 1960. Quito: Banco Central.

Entre 1950 y 1976, el aumento de la matrcula en primaria fue significativo. La tasa pas de 71,1 a 92,2%
y, por supuesto, el nmero de profesores se duplic:
de 14.195 a 33.297. De la misma manera creci el nmero de establecimientos: de 5.340 pas a 9.641.
Hubo tambin una mayor eficiencia del sistema, evidenciada en la reduccin del abandono escolar. La
tasa de desercin se redujo de 22,9 a 6,4%.
Sin duda, el resultado ms relevante del esfuerzo de
este perodo se observ en la educacin secundaria,
en la que se triplic la matrcula. La tasa pas del
11,6 al 40,5%.
En primaria, la desercin se redujo del 19,9 al 8,7%;
el nmero de profesores aument 4 veces, de 5.521
a 23.316, y el nmero de establecimientos creci

de 304 a 1.041. En secundaria, la presencia del Estado se ampli y la del sector privado disminuy. Si
en 1959-60 el 59,9% corresponda a centros particulares, en 1976-77 este ndice baj a 49,1%. Lo mismo
ocurri en el caso de los docentes: en 1959-60 el
48,8% trabajaba en establecimientos particulares y
en 1975-76 el 38,8%. En secundaria, al contrario de
los otros niveles, las profesoras mujeres eran minora: apenas el 35%.
Otro logro del desarrollismo fue el sostenimiento,
durante todos los Gobiernos del perodo, de una poltica de educacin de adultos. Bajo los conceptos de
la alfabetizacin funcional, los analfabetos fueron
integrados a un proceso que les permiti enlazar su
educacin con el aprendizaje de artes y oficios, e integrarse, en un buen nmero, al mercado laboral

295

Social

y favorecer con ello el proyecto general de desarrollo. Si en 1963 hubo un 33,5% de analfabetos, en
1973-1974 lleg a un 25,4% (Bilbao, 1980: 152). Hubo
una baja de 12 puntos en 10 aos.
En todo este perodo se mantiene la tendencia hacia
la atencin de la educacin rural. La fundacin de
ms escuelas rurales con relacin a las urbanas es
notoria. Sin embargo, es probable que esa gran cantidad de establecimientos acoja a un nmero menor
de nios que en la zona urbana, as como tambin
que muchas de estas escuelas sean unidocentes
o incompletas.
1947

1959-60

1975-76

Escuelas urbanas

525

1.092

1.988

Escuelas rurales

2.579

4.248

7.653

Total

3.104

5.340

9.641

Fuentes: Ermel Velasco (1947), Seccin Estadstica y Escalafn del Ministerio

de Educacin. Tomado de Julio Tobar (1948). Apuntes para la educacin laica en
el Ecuador. Quito: Imprenta del Ministerio del Tesoro; y Luis F. Bilbao (1980).
Economa y educacin en el Ecuador a partir de 1960. Quito: Banco Central.
Elaboracin: Milton Luna.

Un cambio destacable de los sesenta fue la disposicin de que las escuelas rurales impartan los 6 aos
de estudio. Con ello se extingui la medida discriminatoria que reduca a 4 la educacin de los nios del
rea rural, y que les impeda continuar sus estudios
secundarios y universitarios.
En la primaria de 6 aos se establecen 3 ciclos de 2
aos cada uno, con la finalidad de proponer formas de
trabajo pedaggico que permitan mejorar los aprendizajes de los nios segn los niveles psicolgicos, y
reducir el abandono escolar mediante el reemplazo
de exmenes anuales por exmenes de ciclo. La secundaria se dividi en 2 ciclos de 3 aos: la bsica y la
diversificada. En esta ltima se introducen especializaciones que conducen a las carreras universitarias o
a la formacin de obreros calificados. Cabe destacar la
supresin de los exmenes de ingreso para la secundaria, como una medida inclusiva, que permiti democratizar y ampliar el acceso a los colegios, aunque
por ausencia de medidas integrales, tuvo efectos negativos en torno a la calidad.
Segn la evaluacin de Junapla, los cambios administrativos fueron limitados "debido sobre todo a
la falta de capacitacin del personal para asumir

296

nuevas responsabilidades. El aumento de empleados en el Ministerio de Educacin lo convirti

en una mquina pesada. Segn el profesor Emilio
Uzctegui, exista: una abultadsima burocracia en
parte intil y duplicada en que algunos sectores an
se estorbaban entre s (Uzctegui, 1981: 236). Se destaca de todas formas la creacin de un cuerpo profesional de supervisores para dar mayor eficacia al
sistema. Por otra parte, la "nuclearizacin" rural que
buscaba eficiencia y mayor participacin de la poblacin local y as intentar conectar escuela y territorio,
escuela y desarrollo no tuvo mayor impacto. El plan
pretenda extender los ncleos para toda la poblacin
rural hasta 1977. En la prctica se logr la conformacin de 23 ncleos que agruparon a 360 escuelas, 900
profesores y 34.000 matriculados.
6

Por desgracia, las evaluaciones de la Junta de Planificacin no abordaron los temas de calidad educativa.
Sin embargo, algunos datos pueden ayudar a acercarse a la realidad.
a) Pervivencia en algunos nichos del sistema de
formacin memorstica y autoritaria.8
b) Promedio reducido de alumnos por profesor,
que permitira un mejor trabajo acadmico.
Este fenmeno se presenta con mayor claridad en la secundaria que en la primaria.
En los setenta hubo un promedio de 37 estudiantes por profesor en primaria y de 16 en
secundaria.
c) Mayor acceso de los estudiantes de sectores
populares a materiales educativos. En los setenta el Ministerio de Educacin reparti 8
millones de textos de castellano, matemticas y ciencias naturales para primaria (Uzctegui, 1981: 236).
d) Buena cantidad de docentes fueron formados
por los colegios normales, instituciones con
alto nivel acadmico y profesional.
e) A ms del aumento de partidas docentes y
de la capacitacin masiva, el discreto incremento del salario, junto a la supresin de los
normales, son los hechos ms destacados.
6
Junapla (julio 1977). Evaluacin del Plan Integral
de Transformacin y Desarrollo. Resumen General.
7
Ibdem, p. 253.
8
Testimonios de estudiantes primarios y secundarios
del perodo.

Social

En efecto, en el perodo dictatorial de los setenta, el salario docente se increment de

manera paulatina, en el marco de un deterioro de la capacidad de compra debido a la
incidencia de la inflacin. Tal situacin gener la permanente movilizacin de los profesores y de su gremio, la Unin Nacional de
Educadores (UNE), que logr un alto nivel
de protagonismo en oposicin a la dictadura
de los generales en el perodo 1976-1979.

Sueldo bsico de los docentes 1972-1980 (en sucres)

Presupuesto nacional y presupuesto en educacin

1940-1979 (en miles de sucres y valores corrientes)
Ao

Presupuesto
total

Presupuesto
en educacin

Porcentaje

1940

119.500

18.700

15,64

1950

388.230

76.760

19,77

1960

1'387.199

213.822

15,41

1970

6'216.800

1'321841

21,26

Ao

Sueldo (en sucres)

1975

15'700.000

3'543.200

22,61

1972

1.780

1979

25'800.000

6'530.000

25,21

1974

2.000

1976

2.800

1978

3.000

1980

5.000

Fuente: Emilio Uzctegui (1981). La educacin ecuatoriana en el siglo del

liberalismo. Quito.

La lucha de los maestros, junto con la vocacin social

del Gobierno de Jaime Rolds, dio como resultado un
aumento significativo del salario docente en 1980.
En los setenta se ejecuta una de las decisiones ms
polmicas todava no evaluada en su impacto en la
formacin docente y en la calidad educativa: la supresin de los normales, instituciones fundadas en los
aos 1900, que hasta la fecha haban aportado sustantivamente a la formacin de calidad de los profesores
del nivel primario. Los institutos superiores, Isped,
que los reemplazaron, no han logrado los saltos de calidad esperados para los nuevos escenarios.
La importancia asignada a la educacin en este perodo se evidenci en la priorizacin del tema en las
polticas nacionales y en el presupuesto del Estado.
De 1940 a 1979, sin duda, hubo un aumento sostenido del presupuesto educativo, notndose mayor
preocupacin en los aos setenta, debido a la mayor
disponibilidad de recursos por parte del Estado por
los extraordinarios ingresos petroleros. El presupuesto para educacin con relacin al presupuesto
general del Estado pas de 15,64% en 1940 a 25,21%
en 1979.

Fuente: Luis F. Bilbao (1980). Economa y educacin a partir de 1960. Quito:

Banco Central. Datos tomados de presupuestos oficiales del Estado.

4. Planificacin educativa versus

planificacin para el desarrollo
Una de las principales conclusiones de las evaluaciones de la Junapla sobre la relacin educacin y
planes de desarrollo entre 1960 y 1980, seala que
no se dio una correspondencia decisiva entre la planificacin y los resultados educativos alcanzados:
"Aunque no puede aducirse una carencia de efectos
relacionados con las proposiciones de dicho plan, lo
cierto es que la correspondencia entre ellas y el modelo de desarrollo que se concretiza ha sido dbil"
(Junapla, 1979: 153). Las razones: el modelo y la planificacin sufrieron distorsiones; carencia de apoyo
poltico a la planificacin; grandes recursos provenientes del petrleo canalizados al fortalecimiento
de las lites y las clases medias; polticas educativas
producto de la presin de los sectores medios, etc.
Como resultado de esto, los grandes logros de las reformas, expresados en mayor acceso, favorecieron
sobre todo a las clases medias y a una expansin
del empleo para actividades terciarias financiadas
por recursos estatales. Con esto, las condiciones de
inequidad y de escaso desarrollo del pas se mantuvieron inclumes. Ciertamente, el modelo que
arranc en los cincuenta fracas. No hubo desarrollo
alternativo, por lo que pas a la historia con el calificativo de "desarrollismo".

297

Social

5. La sociedad vio, actu y se moviliz:

1950 -1980
Segn los analistas de Junapla, la movilidad y la movilizacin social fueron factores determinantes en el
rumbo de la reforma educativa de los sesenta y setenta. Los logros ms relevantes, como el aumento
del ndice de matrculas, el crecimiento de la oferta
educativa particularmente la secundaria en las
urbes, el ingreso a las universidades, el significativo incremento de personal docente y el aumento de
burcratas en el Ministerio de Educacin, seran una
respuesta a fenmenos como el crecimiento urbano,
el aumento poblacional, la presencia de ms nios y
jvenes, y las demandas de estos por mejores oportunidades de educacin y empleo. Al mismo tiempo,
alent dicho movimiento un Estado cada vez ms
rico que, en los setenta, de lder de un proceso de
"desarrollo", se constituy en la principal fuente de
empleo para una clase media en expansin.
Un factor clave en los sesenta y setenta fue la intensa
movilizacin de estudiantes universitarios y secundarios. La Federacin de Estudiantes Universitarios
del Ecuador (FEUE) y la nueva Federacin de Estudiantes Secundarios del Ecuador (FESE) fueron instancias sociales que permanentemente interpelaron
no solo al sistema educativo sino a la estructura poltica general. Su accin, ms de una vez, fue gravitante en la poltica general y en las decisiones de los
Gobiernos. A mediados de los sesenta hubo un logro
importante a favor del acceso: se obtuvo la eliminacin de los exmenes de ingreso para la secundaria.
A fines de esta misma dcada los bachilleres, con el
apoyo de los universitarios, desplegaron intensas
presiones para eliminar los exmenes de ingreso en
las universidades, que termina con uno de los obstculos para el ingreso, aunque pospone problemas de
fondo. Tanto en los sesenta como en los setenta, universidades y colegios fueron clausurados, e incluso
varios dirigentes fueron asesinados.
9

10

"Fue en el 63 que comenz una largusima etapa de participacin activa de

los estudiantes del Meja en la poltica, siempre en la lnea de protesta y enfrentamiento con las fuerzas del orden". Edwin Guerrero Blum (1995). Historia del
Instituto Nacional Meja. Quito, pp. 172

10
En 1969 los bachilleres y universitarios que lucharon por el libre ingreso
fueron baleados, crendose un clima de alta tensin en el pas. Cay en esta
accin el estudiante Carlos Rea Naranjo. En 1970 fue asesinado el presidente
de la FEUE Milton Reyes y la Universidad Central fue clausurada. En los aos
setenta hubo una permanente presencia del movimiento estudiantil secundario. La famosa Guerra de los "cuatro reales" de abril de 1978 prcticamente cre
un estado de sitio en la ciudad de Quito por la presencia de los militares en las
calles intentando controlar la movilizacin estudiantil y popular en los barrios.

298

El discurso estudiantil secundario en los setenta,

altamente politizado, no solo habl sobre el tema
educativo de acceso, sino tambin incursion inicialmente en el de calidad: "Por una educacin democrtica, cientfica y gratuita por personal docente
calificado y capaz".
11

El aumento del nmero de docentes fortaleci el

gremio, que se convirti tambin en instancia de
protesta que prioriz el mejoramiento de la situacin salarial de los profesores. Otro contingente permanentemente movilizado fue el sector campesino,
que si bien poco argument por la educacin, su sola
presencia influy para que los Gobiernos apuesten
por medidas compensatorias, entre ellas, oferta educativa, como forma de neutralizar su protesta.
5.1. La clase media gana
Si bien el Estado aparece como el actor central de
las reformas de los sesenta y setenta, es la movilizacin social, particularmente de la clase media, la que
marca el rumbo de las iniciativas. La desbordante movilizacin social y las condiciones geopolticas condicionan los pasos de la economa y dotan de un color
especfico a las reformas sociales y educativas. Las reformas sociales fueron inspiradas en discursos modernizadores y nacionalistas correspondientes a los
parmetros de un Estado uninacional y homogeneizante, que no apunt a integrar al pas y al desarrollo,
en condiciones de equidad, a otros sectores sociales
excluidos como campesinos e indgenas. Fueron diseadas para satisfacer las demandas de acceso a la
educacin y al empleo de las clases medias, as como
de cierto sector industrial necesitado de fuerza de trabajo calificada. En todo caso, el gran empleador desde
los setenta fue el Estado, con requerimientos burocrticos, fuerza militar y personal docente.
Los logros de las polticas educativas se observan
sobre todo en el aumento de la matrcula para primaria y secundaria; sin embargo, temas de gestin y
calidad tambin fueron parte de la agenda. Lamentablemente, evaluaciones sobre calidad no se hicieron y no se han hecho hasta la fecha.
12

Hoja volante, Campaa electoral para el Consejo Estudiantil del Colegio Meja de la Lista Z en 1975-76.

11

Carlos Arcos, al referirse a este perodo, habla de reforma educativa por acceso, basado en las evidencias sobre aumento de matrcula; sin embargo, tal
afirmacin corre el riesgo de opacar las otras polticas que fueron ms all del
acceso en este perodo, y que necesariamente formaron parte de la agenda de
estos aos. Carlos Arcos, "Poltica pblica y reforma educativa en el Ecuador".

12

Social

A partir de los aos cincuenta, a ms de la "sociedad

civil" y las lites nacionales, las polticas pblicas son
notablemente influidas por determinantes geopolticas como la Guerra Fra, los organismos internacionales y sus agencias, tanto las dependientes de la
ONU, como de Estados Unidos y otros pases.

Educacin 1980-2010. Acceso, calidad

y rectora: lneas maestras poco debatidas
1. Un momento diferente
La etapa que va desde los aos ochenta con la
crisis de la deuda externa como su marca inicial y
avanza a 2007 ha sido caracterizada como la noche
neoliberal. Un modelo, sin embargo, no se aplica en
forma pura; incorpora superposiciones y alcances
diversos segn el contexto. Las condiciones de produccin, la presin social y la solidez del Estado matizaron en Ecuador un modelo que, pretendiendo
ser arrollador, admiti pausas y mediaciones, hbridos y mixturas.
13

14

Un modelo, igualmente, se configura de manera diversa segn el sector y nivel del Estado. Economa,
educacin, energa muestran diverso ritmo en los
cambios, igual que las esferas centrales y locales.
Sus puntos de inicio son diferentes, y diferentes son
sus modificaciones y resultados. La educacin, por
su naturaleza y deudas acumuladas, adopt con tardanza los signos del modelo. Pero finalmente ingres, a su modo, con acoplamientos y disonancias.
En grandes lneas, la fase se caracteriza por el repliegue del Estado como director y garante, el crecimiento de la privatizacin y mercantilizacin, el
atropellado modelo de descentralizacin funcional,
y las agendas de la cooperacin internacional con
peso significativo de prstamos y condicionalidades. Como correlato, las voces de los actores sociales el movimiento indgena en especial ganan
en vigor y diversidad. El sector educativo no fue lejano ni inmune a estas marcas del perodo.

La justificacin del cambio es similar para la educacin y otros sectores, y casi idntica para los pases
pobres: obesidad del Estado, ineficiencia e ineficacia, freno a la iniciativa salvadora del mercado.
La estrategia que enterr el Estado benefactor e impuls la apertura y desregulacin fue la aplicacin
peridica de paquetes de ajuste y estabilizacin macroeconmica; el sector educativo siempre fue una
de las vctimas preferidas de los "paquetazos".
1.1. Las polticas emblemticas
Las prioridades de la poltica educativa, con influencia de agendas externas, subrayaron la cobertura y su avance en equidad en un primer
momento, y luego la calidad, enfocados siempre al
nivel bsico. Segn autores como Carlos Arcos, acceso y calidad marcan dos momentos cualitativamente distintos. Nosotros creemos que las marcas
esenciales del perodo no se alteraron, aunque los
nfasis fueron distintos y el perfil del modelo se configur con mayor claridad en los noventa. Vale sealar que la poltica sobre cobertura dio continuidad
al impulso que tuvo en el perodo desarrollista: hasta
1976 la matrcula en primaria subi 20 puntos; la de
secundaria se triplic.
En el escenario estable de los ochenta RoldsHurtado, Febres Cordero y Borja destacan la atencin a los maestros, la creacin de partidas para
ampliar la cobertura, atencin a la primaria rural y
educacin intercultural. Los aos de escolaridad aumentaron de 3,6 en 1974 a 5,1 en 1984. La relacin
profesor-alumno mejor de 26,7 en 1979 a 21,6 en
1990. Los recursos, en cambio, disminuyeron de
$ 524 millones en 1980 a $ 275 millones en 1989.
La insignia fue el esfuerzo alfabetizador y sus programas: Rolds, 1980-84; MEC, 1988-1989; Leonidas
Proao , 1988-89. (Fuente: Siise)
16

15

En Carlos Arcos Cabrera y Betty Espinosa, coordinadores (2008). Desafos de la

educacin en el Ecuador. Quito: Flacso.
A principios de los ochenta, el problema de la deuda externa se agudiza por
la imposibilidad de pago de muchos pases. El tema quiebra la dinmica poltica y genera en gran parte el ajuste del modelo.
13

Existe un debate no concluido sobre el grado de aplicacin de los modelos.

Hay autores como Pablo Lucio Paredes, que niegan la implantacin de un modelo neoliberal propiamente dicho en Ecuador.
14

Ana Esteves menciona cuatro recomendaciones del BM y el BID: mejora de

logros acadmicos, formacin docente, autonoma administrativa de escuelas y
focalizacin. Proyectos ejecutores: Promeceb I y II (92-98) y EB/Prodec (92-99).
Luego se implement el programa Redes Amigas (98-2004) con lgica similar.

15

Ao

Tasa analfabetismo

1970

25,8

1980

16,5

1990

11,7

2000

9,0

Fuente: Emilio Uzctegui (1981). La educacin ecuatoriana en el siglo del

liberalismo. Quito.

16
La Campaa de Alfabetizacin Monseor Leonidas Proao logr alta movilizacin; fue una propuesta vigorosa basada en los derechos, aporte especial de
y para los estudiantes.

299

Social

En lo social, lo relevante fue la irrupcin del movimiento indgena (Dineib, 1988), que posicionar
sin retorno la interculturalidad y el discurso de las
diversidades en educacin y todos los campos. Marcar tambin una nueva demanda social, antes dominada por las centrales de trabajadores.
En los aos noventa con influencia del Banco
Mundial (BM) y el BID se prioriza la descentralizacin, el fortalecimiento institucional y la calidad;
la atencin a la cobertura se mantiene en paralelo.
En la descentralizacin resalta el nuevo nucleamiento territorial (un ensayo en los setenta no prosper) que pone su eje en la red escolar de una zona
homognea. Aunque se apunt a que esta unidad
marcara el quehacer educativo desde la adecuacin
del currculo, en los hechos se prioriz la infraestructura, especialmente del centro matriz, el manejo
de las partidas y cierto control sobre la asistencia docente. La poltica busc abrir frentes ms fluidos de
negociacin con el gremio en lo local, bajar el peso
directivo del Ministerio y atender al sector vulnerable rural y urbano-marginal, versin particular de
la equidad en el perodo.
17

18

La opcin por la calidad subray el carcter

"superior" de esta poltica; sin embargo, el aporte en
cobertura fue significativo y cre oportunidades para
muchos excluidos. Su expresin por la tasa de matrcula se enriqueci al considerar, junto al acceso, la
terminacin de estudios. Temas como desercin o
abandono, repitencia y sobreedad captaron atencin
y buscaron en la mejora de la calidad una respuesta.
Cobertura y calidad establecieron nuevos nexos, impulsados, adems, por la evidencia de la enorme prdida por las ineficiencias internas del sistema.
19

Los aportes significativos llegaron con la reforma

curricular de 1996: se extendi el perodo de obligatoriedad a 10 aos, ampliando el umbral educativo, se incorporaron mecanismos de consulta, se

focalizaron esfuerzos en lectura y matemtica, se incluyeron en el currculo destrezas y ejes transversales.

Las evaluaciones ratificaron, sin embargo, un mal recurrente: la escasa llegada a las aulas, la ausencia de
acompaamiento, la frgil visin de sistema.
21

Una lnea esencial de la calidad constituy el montaje de Aprendo, primer sistema nacional de medicin de logros acadmicos, tema al que Ecuador
llegaba con retraso. El sistema monitoreaba peridicamente resultados en lenguaje y matemtica a
travs de estudios complejos y costosos. Se han reconocido ms aportes que errores, por lo que se mantuvo la estrategia y sirvi de base para las nuevas
propuestas. Creemos que Aprendo, junto al Siise,
marcaron una nueva fase en el develamiento de la
situacin crtica del sistema educativo.
22

23

Mencionamos de paso otros ingredientes de la reforma y la calidad. Uno de ellos fue el binomio capacitacin docente-textos escolares que no mostraron
signos alternativos, aunque se puede destacar la instalacin de los crculos de estudio como estrategia
innovadora. La infraestructura y equipamiento, que
se atendieron sin articulacin con la calidad, terminaron, por su visibilidad y corto plazo, llamando la
atencin ms que los temas sustantivos.
Si bien el nivel bsico fue prioridad, se destaca el esfuerzo en educacin tcnica. En el bachillerato predomin la delegacin (Universidad Andina) o el
total abandono; no avanzaron tampoco las articulaciones con la bsica y la superior; la falta de control
y masificacin de la modalidad a distancia empobreci la calidad. El preescolar avanz lento, ms
por impulso de actores sociales que por el Ministerio
de Educacin.
24

Respecto a alfabetizacin, las inequidades siguieron presentes, como se puede apreciar en el

siguiente cuadro.

20

17
Las redes se establecen en una zona homognea (administrativa, cultural),
nuclean a 8-12 escuelas, una de las cuales hace de matriz con oferta de 10 grados y servicios para todas. Se busca enlaces con las comunidades.

La evaluacin fue realizada por el Ministerio de Educacin y sirvi de base

para la nueva actualizacin de 2010.

21

Entre las crticas (gremio y otros) constan: muchos contenidos no enseados, ausencia de temas claves, dbil uso en decisiones y la utilizacin estigmatizadora de resultados sin alternativas de superacin.

18

La prctica tradicional consagr sin respaldo cierta propiedad de la partida en manos del docente; cuando este se trasladaba, la institucin perda esa
partida. En ocasiones significaba el cierre de instituciones.

22

19
Por mucho tiempo se trataron de forma aislada los dos problemas. Gradualmente se reconoci que la calidad era el ingrediente central para evitar la desercin y potenciar los logros en cobertura.

23

20
La reforma se autodefini como "consensuada" por el proceso de socializacin y consulta. A pesar de sus debilidades, fue interesante la inclusin de
actores como empresarios, comunicadores, academia.

24

300

Los datos del Siise y de Aprendo evidenciaron nuevas lecturas de los problemas: bajos resultados y sin mejora, profundas inequidades, retraso significativo con relacin al resto de Amrica Latina.
Para mayor anlisis del bachillerato, ver Rosemarie Tern, Impactos de la
mundializacin educativa con nfasis en bachillerato, y Betty Espinoza, Organizacin, financiamiento y asignacin en bachillerato.

Social

Urbano

5,1

Rural

17,1

Indgena

28,2

Mestizo

7,5

Blanco

6,7

Afroecuatoriano

12,6

20% ms pobre

20,7

20% ms rico

1,5

Hombres

7,4

Mujeres

10,7

Total pas:

9,1%

proyectos y absorben los mejores cuadros. Otros

factores agravantes: el poder del gremio docente
en el gobierno del sector, el grado de autonoma
de sectores ligados a la Iglesia y a la educacin privada, la ausencia de propuesta interna y respaldo social. En el perodo, la clase media contina su xodo
hacia la escuela privada, en busca de una nocin
ambigua de calidad. A nivel regional, Ecuador acataba con poco entusiasmo y originalidad la apuesta
internacional de la Educacin para Todos (EPT).
28

29

Fuente: INEC, ECV, ao 2006.

Las propuestas de fortalecimiento institucional

apuntaron a modernizar el aparato estatal mediante
el desarrollo de capacidades y mayor eficiencia. Coherente con las lneas de los proyectos dominantes,
fueron priorizadas la estadstica, infraestructura y
equipos, mapa escolar y, con nuevo ordenamiento,
la supervisin. Aunque los sistemas de informacin
continuaron revelando su debilidad, el esfuerzo fue
importante; se empez a contar con datos desagregados claves para la toma de decisiones, por provincia, por zona, por gnero, por etnia.
25

26

Disminucin del gasto social

Ao 1981: 13,5% del PIB
Ao 1984: 11,4% del PIB
Incremento de deuda externa
Ao 1971: 16% del PIB
Ao 1981: 42% del PIB
Crecimiento de deuda externa. Casi 22 veces entre 1971 y 1981

La direccin y rectora del sector se debilita crticamente en el perodo, mostrando una cara del modelo. Fruto de los ajustes econmicos, los recursos
disminuyen afectando las innovaciones. Junto a
ello, el aparato pierde poder con el surgimiento de las
unidades ejecutoras que administran los grandes
27

Dos ejemplos de ineficiencia: imprecisin del nmero y asistencia de docentes; duplicidades en la direccin de temas de bachillerato (cuatro instancias
ministeriales se cruzaban en sus funciones).
25

La supervisin tambin fue organizada de diversa manera. Se establecieron

Unidades Tcnicas Territoriales (UTE), para racionalizar y potenciar el trabajo.
Esta lnea avanz ms que el mejoramiento del rol.
26

27
El presupuesto para educacin pas de 21,72% en 1985 a 17,01% en 1990 y
a 8,01% en 2000.

Hacia "afuera" la situacin no fue mejor. El Ministerio se desresponsabiliz de muchas funciones y

poblaciones. El vaco se cubri en fragmentos dispersos por mltiples iniciativas (ONG, gobiernos locales, cooperacin, Iglesia) de diverso alcance y con
efectos contrarios: agudizacin de la atomizacin
y la desigualdad, por una parte, y servicios innovadores locales por otra. Las reformas actuales se han
levantado sobre algunos de estos aportes.
30

El tema educativo tuvo una dinmica errtica en

el perodo. Cierta visibilidad alcanzada con las reformas se desvanece al final, agudizada por la crisis
poltica: Gobiernos sucesivos de Mahuad, Noboa,
Bucaram, Alarcn, Gutirrez. La turbulencia poltica ocasion alta rotacin de autoridades (duracin
promedio de ministros de educacin: nueve meses),
interrupcin de planes, propuestas personalistas,
tendencias clientelares, crisis continuas de gobernabilidad, seales de corrupcin, etc. En un escenario
as, la cuestin educativa deja de ser preocupacin
de la poltica o emerge casi exclusivamente cuando
los escndalos son insostenibles. El sector volvi a
deambular a la orilla de las grandes declaraciones.
Contradictoriamente, desde la sociedad civil se levantan propuestas frescas con mtodos distintos,
contenidos audaces, visiones integrales. La produccin de informacin crtica se incrementa mucho:
observatorios, centros de investigacin, materiales
de colectivos sociales y universidades, secciones especializadas en medios de comunicacin.

28
Los proyectos BID y BM se dirigan desde unidades casi externas similares a
ministerios paralelos. No pudieron al final reinsertar las propuestas en el Ministerio. Las redes cubrieron al 10% de estudiantes.
29
Durante estos aos, la UNE y dirigencia afn al partido MPD fueron creando
un aparato de gran poder en las decisiones, movimientos de personal, soportes
sociales: cesanta, vivienda, crdito.
30
Temas de derechos humanos, especialmente de infancia y mujeres, educacin de adultos, relacin con la comunidad, capacitacin docente, proteccin
ambiental, identidad cultural.

301

Social

1.2. Voces en camino

33

Durante el perodo se vive un proceso de mutaciones en los actores sociales. Reconociendo que
no hay trayecto lineal ni nico, vale la pena una mirada a esta dinmica, que provoca ajustes al modelo
y posibilita corrientes innovadoras, cuyos contornos
apenas hoy se definen.
Una dinmica refiere a la composicin de actores. La
UNE, con su dirigencia cooptada por un partido poltico, monopoliza la interlocucin, desde adentro y
desde afuera del aparato, y dirime los conflictos casi
siempre a su favor. La arena poltica de las negociaciones lo enfrenta sin rivales con las autoridades.
Junto a sus jvenes aliados de FESE y FEUE cumple
una doble influencia: contiene varios embates privatizadores del modelo y, por otra parte, debilita la
calidad y confianza en la educacin pblica.
31

En el camino, sin embargo, se configuran voces

de actores histricos o nuevos que emergen coloreando agendas y estrategias. Con diverso signo figuran los indgenas con sus instancias, movimientos
de derechos con sus observatorios y ONG, instancias
acadmicas con sus informes crticos, movimientos
ciudadanos como el Contrato Social con acceso a
la opinin pblica, varios gobiernos locales. Otros
sectores como frentes de la juventud no logran posicionarse, aunque levantan nuevas instancias y
propuestas: derechos, cultura, trabajo.
32

Una segunda dinmica valora el enriquecimiento

de las propuestas. La lectura docente predominante,
con altos tintes corporativos e inmediatistas va agotndose para dar paso a miradas ms integrales y
propositivas: visin desde los derechos, desde la
"otra cultura", desde la ciudadana. La diversificacin de la agenda lleg algn momento tambin al
gremio, que incorpor temas como descentralizacin-privatizacin, financiamiento, etc.
Un tercer desplazamiento se observa en las estrategias. La lnea predominante de chantajes y huelgas
pierde fuerza y legitimidad al final del perodo. Aparecen otros signos: movilizaciones menos violentas
y alineadas con la cultura, presencia en la opinin
pblica, componente tico junto al poltico y tcnico. Y sobre todo con un ingrediente propositivo
31
Milton Luna recoge en un estudio la gama de reivindicaciones del gremio
y la frecuencia, duracin e impactos de las huelgas nacionales organizadas.
Estudio de los conflictos en Ecuador, Orealc, Unesco.

Agenda Poltica de la Juventud, junio 1996. Foro Nacional de la Juventud.

32

302

potente y sustentado que supera las posturas exclusivamente crticas y confrontativas.

Finalmente, se aprecia la emergencia de propuestas
desde actores locales, que valoran la educacin en
el desarrollo territorial. Posiblemente en estos espacios pocos y localizados es donde se construyen
alternativas ms integrales e innovadoras. Municipios indgenas como Cotacachi, Otavalo y otros del
austro aparecen a la vanguardia. El rol de estos actores junto a otras circunstancias matiza el modelo y muestra el agotamiento del Estado central
para generar alternativas. Las reformas bandera
de las polticas pblicas florecieron y se marchitaron sin agotar sus potencialidades ni aprender de
sus experiencias.
34

2. Signos nuevos y recurrentes.

Debates y desafos
El perodo de signos neoliberales llega a su lmite
sin colapsar en 2000, en medio de una crisis
econmica y poltica. A nivel de las expresiones sociales, el principal movimiento el indgena anteriormente unificado, con cuotas de poder y alta
capacidad de movilizacin, ingresa en un perodo de
crisis y divisin que lo debilita. Otros actores tradicionales atraviesan procesos similares: trabajadores,
empleados pblicos, estudiantes, campesinos. La
declinacin de estas instancias, sin embargo, coincide con la emergencia de una participacin social
nueva, un movimiento ciudadano urbano fundamentalmente, con nuevos perfiles organizativos,
con expresiones variadas y composicin social diversa y compleja, con indita presencia pblica y
meditica, con estrategias innovadoras de movilizacin, alianzas y articulaciones.
35

Estas corrientes de multitudes ciudadanas logran tal

poder que provocan cambios en la alta esfera poltica,
siendo el derrumbe de Lucio Gutirrez hito relevante.
La nueva ola social se canaliza a travs de una extraa y sorprendente convergencia Alianza PAIS,
El Contrato Social por la Educacin, primera instancia ciudadana, posiciona
agendas innovadoras en la opinin pblica, compromete a actores polticos,
especialmente en momentos electorales.

33

Varios estudios universitarios Flacso, Universidad Andina, otros han

destacado los aportes de los modelos locales de desarrollo. En todos ellos, la
educacin ocupa un sitial destacado.

34

La crisis econmica termin con cierre y quiebra del sistema financiero, devaluacin y cambio del patrn monetario y sucesin de Gobiernos, cuestionados por sus prcticas populistas y corruptas.

35

Social

que se siente encarnada en la figura de Rafael Correa,

desde cuya presidencia pone en marcha mltiples reformas, sobre todo en la estructura del Estado (ms
de 10 nuevas leyes orgnicas). No se cuenta a estas alturas con evaluaciones integrales, por lo que ms bien
se trazan problematizaciones y desafos.

Polticas del Plan Decenal, 2006-2015

Universalizacin de la educacin inicial de 0-5 aos.
Universalizacin de la educacin bsica de 1 a 10
Incremento de la poblacin estudiantil
de bachillerato (75%).

2.1. Sector revalorado y en exposicin?

Una seal significativa es la revalorizacin del sector
educativo, despus de un diagnstico crtico a su calidad y equidad. Pocas veces la educacin aparece
tan ntidamente valorada como clave del desarrollo
y la vocacin social. La apuesta es total, y supera al
sector para integrar un discurso de Gobierno. La opcin por la educacin se acompaa de nueva normativa, Plan Decenal, respaldo y estabilidad de
autoridades, y dotacin de recursos.
36

En lo normativo destacan la Constitucin , que eleva

el protagonismo de la educacin para el desarrollo
social, el ejercicio de derechos y el buen vivir, hasta
la nueva Ley Orgnica de Educacin Intercultural, la
Ley de Educacin Superior y normas dirigidas a la
carrera docente.

Erradicacin del analfabetismo

y mejora de educacin a adultos.
Mejoramiento de infraestructura y equipamiento.
Mejoramiento de la calidad y equidad.
Revalorizacin de la profesin docente.
Aumento anual del 0,5% del PIB para educacin.

37

38

La estrategia de mediano plazo se plasma en el Plan

Decenal y sus ocho polticas: unas aluden a niveles
y otras a aspectos transversales (docentes, calidad,
financiamiento). El contenido y alcance de tiempo
no sorprende tanto como su legitimacin social mediante plebiscito.
El respaldo al sector se ha expresado en una continuidad indita de autoridades, apoyo poltico directo,
exhibicin de logros, refuerzos va alimentacin escolar, servicios de apoyo y bonos; estos ltimos generan, en muchos casos, igual o mayor atraccin que
los aprendizajes (con el peligro de distorsionar misiones y roles). El respaldo, finalmente, ha implicado
espaldarazos en temas polmicos, como la declaracin "apresurada" de patria alfabetizada, o la distribucin de cupos en Quito por la va de la meritocracia
sin mayor consideracin a los derechos.
39

Aparte de la propuesta liberal se distinguen valoraciones significativas con

Rodrguez Lara y Rolds.

El aumento de recursos es notable. La participacin

del gasto educativo dentro del PIB, segn el Ministerio de Finanzas y el Banco Central, ascendi del
1,8% en 2000 a 3,7% en 2010. En el mismo perodo
el gasto corriente ascendi de cerca de 300 millones
a 1.800, mientras el gasto de inversin lo hizo desde
casi cero a cerca de 400 millones.

Algunos datos sobre avances en educacin

(ME, Rendicin de cuentas, 2009)
Tasa de escolarizacin. Bsica 94,9%. Media 76,5%.
Evaluacin. Maestros ao 2009, 22 mil.
Estudiantes ao 2008, 800 mil.
Inversin en infraestructura. Ao 2009,
326,2 millones de dlares. (52 entre 1997-2005)
Supresin del cobro de 25 y 30 dlares
que se peda a las familias.
Uniformes para estudiantes. Ao 2009, 810 mil.

36

Constitucin 2008: la educacin es un derecho a lo largo de su vida, un deber

ineludible del Estado, un rea prioritaria de la poltica pblica y de la inversin
estatal, garanta de la igualdad e inclusin.
37

Desayuno y almuerzo. Ao 2009,

1,4 millones de estudiantes. Cobertura a 120 das.

38
En su parte doctrinaria la Ley Orgnica de Educacin Intercultural recupera el espritu de la Constitucin y dems principios contemporneos sobre el
cambio educativo. Sin embargo, en su parte orgnica tiene vacos y definiciones que dificultarn la propuesta de transformacin.

Ingreso de nuevos docentes. Ao 2009,

5 mil puestos ocupados.

39
El bono de desarrollo humano ($ 35 por mes a familias necesitadas) compromete a apoyar la educacin infantil.

Tasa de analfabetismo. Ao 2009, 7,6% (cifras del INEC).

303

Social

Tres tpicos merecen reflexin. Uno, sobre si el Plan

Decenal sera la expresin del carcter de Estado"
de las polticas, as como su inclusin en planes de
desarrollo, su financiamiento, su carcter gua para
proyectos y su legitimidad va plebiscito. Esta ltima
marca es la mayor innovacin, puesto que planes
centrales de mediano plazo se disearon en el pasado (Plan Ecuatoriano de Educacin 1964-73, Plan
Quinquenal de Educacin 1973-1977). Todo indica
que el Plan Decenal alude ms a una suma de reformas, a un ordenador de mejoras e inversiones,
antes que a un proyecto identitario sustentable y coherente con el buen vivir.
Un segundo tpico se refiere a la supresin de obstculos al ingreso, que genera aumento de la matrcula
e incluso algn desplazamiento hacia la escuela pblica. Entre ellos sobresalen: entrega de textos y uniformes, aportes al transporte, alimentacin escolar,
incentivos desde el bono de desarrollo humano; y,
sobre todo, eliminacin de las cuotas "voluntarias"
de las familias, logrando un paso esencial en la opcin por la gratuidad. Aunque est por verse la sostenibilidad y articulacin de estas polticas, son, sin
duda, un aporte relevante de los ltimos aos.
Un tercer punto alude a las polticas de comunicacin. Nadie cuestiona el derecho de un Gobierno
a difundir sus logros, pero s la utilizacin de datos
sin suficiente rigor, como result la declaracin de
patria alfabetizada, el aporte de las Escuelas del
Milenio, las capacitaciones masivas. Contradictoriamente, otros avances sustantivos pero menos
espectaculares, como actualizacin curricular,
reordenamiento orgnico, textos, descenso del trabajo infantil, han sido poco socializados. En este
campo, la veedura social ha sido crucial para que
el debate supere las "cosas" y se pronuncie sobre lo
trascendente. El anlisis de textos del Contrato Social y varias universidades (2008 y 2010) han sido
hitos de crtica y propuesta.
40

2.2. Rectora recuperada y excluyente?

La recuperacin de la rectora del Estado bandera
del rgimen y del Ministerio ha sido bien valorada, dada la fragmentacin, el desorden y la dispersin reinante, y dado el control que el gremio
40
La declaracin se hizo en un estadio, con el respaldo de la Unesco. Luego se
cuestion las cifras (la tasa no llegaba al 2,8 exhibido sino a 7,76%). Hoy estn
en proceso estudios especiales y un juicio poltico.

304

logr en el gobierno del sector. El debate gira alrededor del perfil con que se construye esa rectora, un
perfil centralista y excluyente o uno de carcter democrtico. Los principios de participacin se ponen
en entredicho as como la posibilidad de aprovechar
el acumulado que portan los actores sociales. Todo
indica que el xito de las reformas precisa alianzas,
alianzas que entraan una nueva manera de planificar, evaluar, soar la educacin.
La rectora muestra inconsistencias. Varios programas an sin considerar la educacin privada
siguen encapsulados en determinados sectores y
temas, y son sostenidos por acuerdos internos o de
cooperacin. Ms all de las innovaciones, un proyecto y un trayecto integral de cambio an no se
construyen ni se instalan. Una especie de pilotajes
reiterativos ronda el Ministerio de Educacin. Otra
vez, el debate y la propuesta participativa aparecen
como aportes para ganar en convergencia.
41

La rectora tiene una tensin no resuelta con la cooperacin internacional. Hay avances en torno a soberana y alineamiento hacia las metas nacionales;
sin embargo, la concrecin de acuerdos y la canalizacin de recursos tienen an trabas. Despejarlas en
pro de nuevas armonas, en donde no sea excluyente
el principio de soberana con el de dilogos y encuentros, potenciara los aportes de aliados externos,
que tambin los hay. Otros temas siguen en debate:
endeudamiento, articulacin, rendicin de cuentas,
aspectos comunes y particulares. Hay implicaciones
que superan lo nacional, pues involucran agendas
internacionales en las que se ha comprometido el
pas. Se vislumbra que las Metas 2021 lideradas por
la Organizacin de Estados Iberoamericanos (OEI)
sern la agenda en la prxima dcada.
En esta lnea se ubica el cambio organizativo apoyado por la Senplades; un nuevo modelo de gestin
interno basado en procesos, y uno territorial que articula circuitos y distritos que aseguraran todos los
servicios. Las voces disonantes aluden al escaso involucramiento de actores.
42

Escuelas del Milenio, asociadas a Unesco, saludables, lectoras, gestoras de

cambios, verdes, seguras.

41

Se destaca la organizacin por procesos: gobernantes, agregadores de valor,

habilitantes. Nuevo ordenamiento territorial: circuitos y distritos. Baja descentralizacin. Ver estatuto orgnico, Ministerio de Educacin (ME).

42

Social

2.3. La hora de la calidad?

El rezago educativo demanda otra reflexin mayor.

Segn un estudio preliminar, para el perodo 20032009, "el 61,8% de la poblacin de 15 y ms acusa
algn nivel de rezago educativo. Esto significa que
ms de 6 millones de personas requieren alfabetizarse, completar la educacin bsica y obtener el
ttulo de bachiller". La cifra revela con crudeza los
problemas de calidad (sobre todo la llamada "desercin"), y pone en jaque las iniciativas de campaas
veloces de alfabetizacin que no miran el conjunto
de la situacin de jvenes y adultos dentro y fuera
del sistema.
46

Las reformas del Ministerio de Educacin son mltiples: educacin inicial, alfabetizacin, currculo, rol
docente, gestin. Sin minimizar el esfuerzo en cobertura, infraestructura y equipos, el desafo prioritario
inequvoco es la calidad. Esta poltica se muestra
ms potente e integral que en el pasado. Incluye lneas estratgicas: modelo educativo, estndares,
currculo, capacitacin, textos, evaluacin. Opera
desde una Subsecretara de Calidad con abundantes
recursos. La nueva Ley Orgnica de Educacin Intercultural con temas polmicos poco debatidos
dar soporte a estas iniciativas.
Aunque es prematura una valoracin global, se
aprecia que las reformas se han recibido con apertura cautelosa. Se visualizan puntos de debate: sello
tecnocrtico y escasa socializacin; reformas paralelas de diversa calidad; formacin y evaluacin
docente y negociaciones con el gremio; visiones y
estrategias en alfabetizacin; calidad y uso de los sistemas de informacin.
43

El acceso ha sido apreciado como una estrategia

menor, un paso previo a la calidad y un resultado
que se logra para siempre. Es necesario repensarlo
en tres vas: la ampliacin de oportunidades y por
tanto su aporte a la equidad; su crecimiento desde la
bsica a otros niveles (inicial, bachillerato) y la retencin. Lo ltimo evidencia el problema del abandono
y repitencia, que no se resuelven solo con bonos y
comedores sino con ataque directo a la calidad.
Bajo la ptica de la integralidad y reformas, merece
reflexionarse sobre la unidad de cambio". La direccin de los esfuerzos al maestro considerado individualmente especialmente la capacitacin ha
mostrado sus lmites, ratificados adems por estudios. Habr que ver en esta lnea el rol que se asigne
a escuelas, circuitos y distritos. Y tambin la incidencia que tendr la supresin del rol de los municipios en la gestin de la educacin.
44

45

43
El currculo difundido en un evento local, en la web del ME y la prensa escrita, no tuvo mayor eco. En principio, no ha merecido debate como corresponde
a su trascendencia.

Finalmente, cabe una mencin sobre una ausencia:

educacin y desarrollo, y por lo mismo la construccin de un proyecto educativo nacional alineado
con el buen vivir, que implica interculturalidad,
equidad, derechos. Alude tambin a apuestas que
sobrepasan lo escolar y el sector para acercarse a la
sociedad del conocimiento. Los aprendizajes se vislumbran al interior de un nuevo sistema que teje lo
formal, lo no formal, lo informal, en una nueva sntesis. Quiz el tema de la educacin de jvenes y
adultos a lo largo de la vida (hoy reducido a una visin limitada de alfabetizacin y educacin compensatoria) pueda abrir estos nuevos horizontes.
47

2.4. Aterrizaje o final de un encantamiento?

Como todo el rgimen, la educacin vive un momento de definiciones. Los discursos y reformas
muestran primeros frutos; el encantamiento empieza a teirse con algunas incertidumbres y desencantos. Y aunque el tiempo y los datos no son
suficientes, son oportunas las evaluaciones integrales, participativas y proyectivas que se solicitan
desde diversos frentes.
El interrogante clave gira en torno a la calidad de la
calidad. A los atributos con que aterrizan las propuestas, con los sujetos concretos y desde las condiciones existentes. A la distancia entre el discurso y
la aplicacin, entre los principios y los procesos y resultados reales. Al carcter de las reformas: cambios
estructurales o ms y mejor de lo mismo.

44
Estudios revelan la importancia de trabajar la escuela como unidad; es en
ella en donde cobran sentido y se pueden aplicar y seguir capacitaciones, textos, etc. El Programa EGC del ME adopta este enfoque.

46
Estudio de Cecilia Amaluisa, auspiciado por el Contrato Social por la Educacin. Rezago educativo: barrera a vencer para el Buen Vivir. Ecuador, 2011.

45
La nueva Ley de Educacin y el Cdigo de Ordenamiento Territorial reducen
el rol de los municipios a la operacin en infraestructura y gestin. Algunos
municipios cuestionan este cambio.

47
Es relevante valorar el trnsito en la interculturalidad. Antes apareca como
una cuestin de los indgenas; hoy como un eje transversal para todos, que incluye pero supera la diversidad tnica.

305

Social

La ampliacin y cualificacin de la participacin

aparece tambin como desafo sustantivo. Los actores del Estado parlamentos o gobiernos locales y de la sociedad civil han aumentado y se
han diversificado. La convergencia y la apertura, sin
embargo, an no son marcas dominantes.

Herdoza, Diego (2010). Apuntes para tesis sobre educacin municipal en la ciudad de Quito.

El debate sobre participacin apenas se inicia. La

apuesta estatal inclinada a institucionalizarla o ritualizarla tiene reparos. Desde la sociedad se aboga
por roles ms abiertos y autnomos, al tiempo que
se construyen inditos procesos de exigibilidad y
justiciabilidad del Derecho Humano a la Educacin (DHE). Se aspira tambin concertar un acompaamiento social vigoroso que combine crtica y
propuesta, ejercicio poltico y tica, compromiso
sectorial y visin de pas. Resulta imperativo superar
las reformas peridicas, inconclusas, superpuestas,
con una ruta involucradora y sostenida de cambio,
alineada insobornablemente con el ejercicio pleno
del DHE. La crisis educativa y la oportunidad histrica no admiten dilaciones.

Paladines, Carlos (julio 1995). Ecuador: Historia de reformas

educativas inconclusas. En Educacin, crecimiento y equidad.
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Social

Tendencias en las oportunidades

y acceso de los estudiantes
a la educacin superior
David Post
Profesor de Pennsylvania State University, invitado por la FLACSO Sede Ecuador

La Constitucin del Ecuador al igual que la de la

mayora de democracias considera que el acceso
equitativo a la educacin y la igualdad de oportunidades educativas, incluyendo las oportunidades
para la educacin superior, son inviolables. La etnia,
el gnero, la condicin de pobreza o el origen geogrfico son factores que, en un mundo ideal, tendran
poco impacto en las posibilidades de los individuos
para desarrollar su potencial humano creativo y para
expandir su capacidad productiva dentro del sistema
educativo. Idealmente, la Constitucin ecuatoriana
debera garantizar que la adquisicin de destrezas
profesionales no dependa de factores como el nacimiento, o los recursos naturales y culturales, que
son meramente incidentales en la capacidad de crecimiento de los ciudadanos. Los ideales constituyen
metas que deben alcanzarse a travs de un esfuerzo
continuo, pero para ser realizadas deben existir medios que permitan evaluar el progreso hacia dichas
metas. Hasta ahora, ha habido escasos intentos de
medir el estado actual o el progreso hacia la consecucin de la igualdad de acceso a la educacin en
Ecuador. No ha existido ninguna documentacin de
las tendencias del pas en cuanto a la evolucin de
las oportunidades educativas. Esto se debe, en parte,
a la falta de informacin consolidada de todas las
universidades ecuatorianas, que sea precisa y comparable, acerca de los estudiantes que se inscriben y
que completan los distintos programas de estudio;
especialmente, no existe la informacin que sera
til para la comprensin del rol de los recursos familiares y de la procedencia social de los estudiantes.

Para solventar este desconocimiento acerca del acceso de los estudiantes, el presente estudio utiliza
datos de los censos de poblacin de 1990 y 2001,
junto con los datos de las Encuestas Nacionales de
Empleo, Desempleo y Subempleo (Enemdu) desde
1988. El propsito de esta investigacin es ofrecer
una visin indirecta de los impactos cambiantes del
gnero, la etnia, el idioma, el ingreso familiar y la
regin de procedencia. Los resultados de este anlisis, a pesar de ser indirectos, servirn de gua a los
hacedores de poltica en Ecuador, en la construccin de un nuevo sistema de informacin para la
educacin superior.

Marco terico
En todas las sociedades, la educacin superior es
un bien pblico escaso, que tiene un bien conocido
efecto en el estatus y en el bienestar de quienes la
reciben. A principios de siglo XX, el gran socilogo
ruso Pitirm Sorokin (1927) identific a la educacin como uno de los canales importantes de movilidad social ascendente para individuos y grupos. La
transmisin del estatus y del bienestar econmico
de generacin en generacin aquello que Sorokin
denomin estratificacin social era relativamente estable a lo largo de la historia, segn seala
este autor, basado en los registros histricos de distintos pases para varios siglos. Sin embargo, los canales a travs de los cuales cada generacin sucede
sus privilegios o desventajas pueden cambiar en
el tiempo.

307

Social

Una de las conclusiones ms ampliamente aceptadas de la investigacin histrica y comparativa

entre pases seala que la institucin de la educacin
se ha vuelto ms importante durante los ltimos cien
aos, mientras que otros canales de determinacin
del estatus han perdido importancia (como las tutoras para aprendices, la milicia o la Iglesia, tres canales de movilidad social tradicionales identificados
por Sorokin). La educacin se hizo ms significativa
para el estatus de los adultos, tal como otros medios
de transmisin de poder y riqueza perdieron su legitimidad (por ejemplo, la tenencia de la tierra, la raza
y la afiliacin poltica). Dentro del amplio canal de la
educacin, la formacin superior ha adquirido una
importancia particular para la movilidad con el paso
del tiempo. A medida que el acceso a la educacin
bsica, primaria y secundaria se expandi y se hizo
ms universal, estos niveles educativos perdieron
su jerarqua como instituciones claves para la estratificacin social. Una de las medidas ms efectivas
con las que los Gobiernos afectan la estratificacin
social es la universalizacin del acceso de las familias a la educacin bsica (primaria y secundaria).
Cuando se garantiza para todos el nivel mnimo de
instruccin requerido para la movilidad de estatus,
entonces las fuentes tradicionales de inequidad, que
una vez fueron transmitidas a travs de oportunidades desiguales de acceso a la educacin bsica,
mermarn su importancia; sin embargo, la calidad
desigual de la educacin podra incrementarse en
el nivel de enseanza bsica. Adems, el acceso a la
educacin superior se hace ms importante cuando
la educacin bsica est al alcance de todos. Los hallazgos continuos de investigaciones en el campo de
la educacin, llevadas a cabo en Filipinas, Taiwn,
Estados Unidos, Malasia, Hong Kong y muchas otras
sociedades, concuerdan en que sin una accin
estatal fuerte a travs de subsidios o regulacin estricta del acceso la consecuencia de universalizar
la educacin bsica es el aumento de la estratificacin en el nivel postsecundario. Dado que el acceso
de las familias de ingresos bajos a la educacin secundaria mejor en Ecuador y en todo el mundo,
la competencia por los espacios de educacin superior se intensificar, sin que haya un aumento de
las oportunidades.
Los analistas de las reformas a la educacin superior comparten una preocupacin comn con aquellos que analizan el fenmeno de la estratificacin

308

social. Cada investigacin se ocupa de las vas a

travs de las cuales las polticas pblicas pueden alterar las oportunidades postsecundarias de individuos, familias y grupos sociales. Las dimensiones de
la estratificacin clase, gnero, etnia, idioma y riqueza son evidentes a travs de las restricciones
que cada uno de estos atributos impone en el acceso a la educacin. La elaboracin del programa
de investigacin de la estratificacin social ha levantado dos cuestionamientos. Primero, qu explica de
mejor manera la transmisin de la desigualdad bajo
un sistema educativo particular, el desempeo o las
atribuciones? Segundo, en qu medida el desempeo sustituye a las atribuciones cuando cambia la
sociedad? La investigacin acerca de la movilidad
social introduce el estudio de la educacin superior
como una lnea de investigacin potencial, dentro
de las tendencias histricas e internacionales de las
atribuciones y los logros como determinantes conjuntos de los logros acadmicos.
Desde una perspectiva sociolgica, Michael Hout
y sus colegas (1993) sugirieron varias condiciones
que permitieron una desigualdad mantenida en el
mximo (maximally mantained inequality) en Irlanda, el Reino Unido y Estados Unidos. Su propuesta fue que el aumento de la matriculacin, en la
educacin postsecundaria por ejemplo, no necesariamente cambiara la asociacin estadstica entre la
procedencia social y la probabilidad de pasar de un
nivel al siguiente. En esta proposicin se puede dilucidar algo de la sombra prediccin de Sorokin (1927)
acerca de un cambio aleatorio, pero sin tendencia en
la intensidad y en la generalizacin de la movilidad
social. Hout, Raftery y Bell concluyeron que cuando
las oportunidades educativas se expanden ms rpido que la demanda existente de dichas oportunidades, el impacto de la procedencia social no
disminuir la probabilidad relativa de avance en el
sistema educativo, a no ser que la demanda de las
familias de clase alta, ms aventajadas, ya est saturada para un nivel de instruccin particular (primaria, secundaria o superior). Los autores sealan
que, solo en este caso, caera la relacin entre la probabilidad de los grupos aventajados y la probabilidad de los desventajados. Es ms, esta disminucin
de la ventaja relativa puede revertirse. Lo que causa
la persistencia de la desigualdad, segn esta formulacin, es que los padres de un estatus alto siempre
encuentran formas de maximizar las oportunidades

Social

acadmicas de sus hijos utilizando recursos pblicos. Cuando los recursos pblicos son escasos,
estas lites ejercern presin poltica para que los
sistemas educativos se expandan y den cabida a sus
hijos. Indirectamente, esto se consigue solo a expensas de los nios en desventaja, quienes son rezagados a la hora de sacar provecho de los mismos
incrementos de oferta (o calidad) que se generaron
gracias a las presiones polticas de los padres de estatus ms alto. En el Reino Unido, las predicciones
de la desigualdad mantenida en el mximo tambin son respaldadas al comparar los determinantes
de la desercin escolar de nios pertenecientes a las
cohortes de nacimiento de 1958 y de 1970. Con el uso
de datos longitudinales de los Estudios Britnicos de
las Cohortes de Nacimientos, Bynner y Joshi (2002)
encontraron resultados sustancialmente similares
una persistencia de la desigualdad tanto en la
primera como la segunda cohorte.
Desde la perspectiva de poltica pblica, la posibilidad, real e imaginaria, de realizar ingeniera social
a travs de la educacin superior es uno de los argumentos contemporneos ms visibles a favor del
apoyo estatal a las universidades. Al evaluar la transicin hacia la masificacin de la educacin superior
en los pases de la Organizacin para la Cooperacin
y el Desarrollo Econmico (OCDE) hace 25 aos, Ladislav Cerych et al. (1947: 23) encontraron las metas
instrumentales que se haban asignado a las escuelas durante la dcada de 1960 y que, en consecuencia, impulsaron las tendencias expansionistas.
Sealan que Se requiere que los sistemas modernos
de educacin postsecundaria, en particular, () jueguen un rol importante en el objetivo social general
de alcanzar mayor igualdad de oportunidades. Las
mismas presiones para conseguir la equidad social
impulsan gran parte de la expansin de la educacin, desde el Gobierno, en Ecuador, y en Amrica
Latina, en general.
El Estado no es el nico actor que afecta los sistemas
de estratificacin social. Adems de las acciones estatales planificadas, visibles y concertadas, en toda
sociedad existen muchos otros factores que ejercen
cierta influencia sobre el vnculo entre procedencia
social y oportunidad de tener una educacin superior. Estos factores tienen igual importancia y
pueden estar fuera del control gubernamental. Uno
de estos factores es, sin duda, la proliferacin de

universidades privadas en Ecuador y en Amrica Latina, en general. Otro factor trascendente, que puede
intensificar o reducir el efecto de estratificacin que
ejerce la educacin superior, es la distribucin de las
oportunidades de movilidad social ascendente que
estn fuera de la universidad, a travs de empresas
comerciales, la milicia, la migracin y otros medios.
La distribucin del ingreso dentro de cualquier sociedad provee un indicio de su estructura de oportunidades. A medida que el ingreso se distribuye
de forma ms (menos) equitativa, la movilidad social ligada a la educacin superior puede percibirse
como un factor menos (ms) crucial para aquellas
familias que carecen de otras oportunidades, no basadas en la educacin, para progresar. La distribucin de las oportunidades fuera de la educacin
afectar la forma en la que las familias perciben las
oportunidades relativas de superacin a travs de
la educacin. A pesar de las percepciones acerca
de la persistencia de la desigualdad que se obtiene
de estudios previos, existe menos claridad sobre los
cambios sociales que los Gobiernos pueden causar,
efectivamente. El rol independiente de los Gobiernos
fuertes, o de sus polticas, quedan fuera del alcance
del panorama macrosociolgico. La fuerza que permite la persistencia de la desigualdad mantenida en
el mximo es un factor trascendental en los pases
donde existe poca continuidad, como resultado del
debilitamiento de la autoridad estatal sobre la educacin, o ah donde la relacin Estado-sociedad se
ha conformado, conscientemente, como una relacin de supervisin estatal en lugar de control estatal (Neave y van Vught, 1994). En Ecuador de hoy,
el incremento repentino del nmero de universidades privadas, consecuencia de un aparato estatal
regulatorio dbil, puede haber alterado la asociacin entre los recursos familiares de los estudiantes
y su acceso a la educacin. Sin embargo, para poder
comprender el impacto de la expansin de las universidades sobre las oportunidades educativas, es
necesario contar con informacin a nivel nacional.

La expansin de la educacin en Ecuador

La creciente demanda de educacin ocurrida a fines
del siglo XX, junto con el incremento de la preocupacin por construir ms escuelas, acrecent gradualmente el nmero de ecuatorianos que completaron
la educacin primaria y que iniciaron la secundaria. An de forma ms pausada aumentaron los

309

Social

nmeros y porcentajes de ecuatorianos que completaron la educacin secundaria y que iniciaron la

instruccin superior. Para estimar las tasas de crecimiento de los tres eventos mencionados, es posible examinar los datos del censo poblacional y de
la encuesta nacional de empleo, de forma retrospectiva. En los censos de 1990 y 2001, cada habitante
del Ecuador registr sus caractersticas demogrficas bsicas, entre las cuales estuvieron su gnero,
ao de nacimiento, nivel de instruccin y nmero
de aos ms alto que aprob. Las personas de entre
56-65 aos de edad en 1990 habran nacido en el
perodo 1925-1934; mientras que los individuos de
entre 21-66 aos de edad habran nacido en el perodo 1935-1980. A partir de esta informacin se
puede estimar, en trminos generales, las tendencias histricas acerca de la culminacin de la educacin bsica completa (primaria y secundaria) y
del acceso a la educacin superior. Dado que el nmero de casos dentro de cada cohorte de nacimiento
es grande, las cifras sern confiables y habr una variacin aleatoria mnima, como puede observarse
para los datos de las cohortes nacidas antes de 1980
en el grfico N 1. Para cohortes de nacimiento ms
reciente, la Enemdu de 2008 provee informacin
acerca del nivel de instruccin ms alto que alcanzaron. Puede observarse que existe mayor variabilidad para los casos de esta ltima muestra. Sin
embargo, las tres fuentes de informacin permiten
construir un panorama acerca de las tasas de probabilidad a las cuales los ecuatorianos pudieron cursar
los tres niveles educativos ms importantes, y tambin los perodos para los cuales dichos cambios
ocurrieron con mayor velocidad. Comparado con
los pases vecinos, en Ecuador el crecimiento de la
participacin en la educacin ha sido relativamente
lento, especialmente en trminos de la culminacin
de la educacin secundaria. Ntese que hay dos
fuentes importantes de sesgo al realizar un anlisis
retrospectivo de los datos, como el que se presenta
en el grfico N 1 y el que ser discutido ms adelante. Un tipo de sesgo es la salida de los individuos,
sea por fallecimiento o por emigracin. Muchas de
las personas nacidas en 1925 ya no estuvieron presentes para el censo de 1990, y muchos de los individuos nacidos en 1936 estuvieron ausentes durante
el censo de 2001. No se sabe si los individuos con un
nivel de educacin ms alto tuvieron mayor o menor
probabilidad de haber emigrado, pero s se conoce

310

que los individuos sin educacin formal tienen una

menor esperanza de vida que aquellos que van a la
universidad. Por este motivo, podra existir un sesgo
potencial para las edades mayores (esta es la razn
por la cual se descartaron los datos del censo de
2001 a la hora de estimar las tasas de culminacin
de los individuos nacidos en 1925). En general, se
puede ver en el grfico N 1 que a mayor edad, las
tasas de culminacin estn sobreestimadas, ya que
el denominador es pequeo debido a la menor cantidad de poblacin no educada (las personas menos
educadas no viven tanto como aquellos que fueron
universitarios). Otro tipo de sesgo ocurre porque
no existe un lmite de edad oficial para ingresar a la
universidad. A pesar de que la mayora de personas
lo hace a los 18 aos, es posible empezar los estudios superiores a una edad ms avanzada. El simple
hecho de que un individuo entrevistado a los 20 aos
an no haya asistido a la universidad, no implica que
esta persona nunca lo har. Por otro lado, las tasas
de culminacin de la universidad estn subestimadas para las edades ms jvenes. A pesar de que
las estimaciones realizadas a partir del anlisis retrospectivo del censo son un primer paso bastante
til, estas no pueden reemplazar la informacin actualizada que deben proporcionar las instituciones
educativas ecuatorianas.
El grfico N 1 muestra las tasas de culminacin de
la educacin a lo largo del tiempo, as como el nmero real de jvenes que van a la universidad, que
es la tendencia ms importante. Esta informacin
no est disponible a nivel nacional para un perodo
largo de tiempo, por lo que se utilizaron los datos
del censo para obtener una aproximacin. La tendencia observada en el grfico N 2 refleja el nmero de ecuatorianos que iniciaron la educacin
superior. En lugar de presentar estas cifras segn el
ao de nacimiento, el grfico 2 muestra el nmero
de estudiantes que comenzaron la universidad a los
18 aos, segn la cohorte respectiva a la que pertenecen (18 es la edad tpica para el inicio de los estudios, aunque la informacin del censo no incluye
el ao particular en el que cada individuo inici la
universidad). La evolucin de estas cifras se compara con el crecimiento del nmero de universidades legalmente reconocidas. Vale recalcar que
hubo una asociacin estrecha entre las tasas de crecimiento de las instituciones educativas y las de los
estudiantes hasta alrededor de 1974. A partir de

Social

entonces, el Gobierno puso freno al crecimiento de

las universidades, pero el nmero de estudiantes
que se inscribieron continu al alza. En este punto,
interesa conocer el nmero de postulantes, pero no
existe informacin disponible. Despus de un lapso
de cerca de 20 aos, el nmero de universidades empez a decaer de forma dramtica. Aunque se podra
sospechar que la causa de esta gran contraccin fue
la demanda reprimida, los datos del censo y de la encuesta sugieren que hubo una nivelacin de la demanda en trminos del nmero de estudiantes que
iniciaron sus estudios. Sin embargo, esta equiparacin pudo deberse, en parte, al sesgo de subestimacin para los entrevistados de menor edad.

Etnia e inequidad de gnero en el anlisis

retrospectivo del censo y la encuesta
La poblacin ecuatoriana se caracteriza por su diversidad en trminos de identidad tnica. Esto se
refleja en las respuestas a la pregunta del censo de
2001 que consultaba a cada ciudadano cmo se
considera? Las cuatro respuestas ms importantes
de esta pregunta fueron: blanco, mestizo, indgena y negro. Para cada una de estas alternativas
es posible estimar los porcentajes de personas que
iniciaron la educacin superior. Estos porcentajes se
presentan segn cohortes de nacimiento en los grficos N 3a y 3b. El grfico 3a muestra la tasa neta
de individuos que ingresan a la universidad, esto
es, el nmero de personas de cada etnia con estudios universitarios dividido para el nmero total de
personas de la misma etnia dentro de la cohorte de
nacimiento. En el grfico 3a se puede observar claramente brechas considerables entre los diferentes
grupos tnicos, pero no es posible conocer qu tanto
de cada brecha es un reflejo solo del acceso desigual
a la educacin superior y cunto se debe al acceso
desigual a la educacin en general. Por ejemplo, si la
poblacin indgena habita sobre todo en zonas rurales, donde hay pocas oportunidades de educacin
secundaria, resulta normal que solo unos pocos lleguen a la universidad. Con el propsito de separar
los efectos del acceso a la educacin bsica de los
efectos del acceso a la educacin superior, se propone una estadstica diferente en el grfico 3b: la
tasa de personas de 12 aos o ms que han completado el nivel secundario y tienen educacin superior.
Los nios que terminaron la educacin secundaria
podran, en un principio, continuar sus estudios

superiores. Esto es precisamente lo que se ilustra

en el grfico 3b, donde adems se observa que, aun
dentro de este grupo relativamente aventajado de jvenes con educacin secundaria completa, existen
amplias brechas entre un grupo tnico y otro. Vale la
pena aclarar que la disminucin reciente que se observa en todas las etnias no significa que ha habido
una cada en nmero absoluto de estudiantes universitarios; significa, ms bien, que el nmero de estudiantes de secundaria se est incrementado a una
tasa superior a la expansin de universitarios. Lo
preocupante es observar que la brecha entre grupos
se ha hecho ms amplia en los ltimos aos. Ms
adelante se confirma el crecimiento de dicha brecha
con informacin de las encuestas de 2003 y 2008.
Ha habido una transformacin notable en el acceso
de las mujeres a la educacin superior en la mayora
de regiones del mundo y Ecuador no es la excepcin.
El grfico N 4 muestra los cambios en el tiempo en
el nmero de mujeres y hombres que completaron
la educacin secundaria e iniciaron la educacin superior en cada cohorte de nacimiento. Se observa
que, para el grupo de ecuatorianos nacidos antes
de 1957, hay ms hombres que mujeres que completaron la secundaria. Pero para quienes nacieron
despus de este ao, las mujeres tuvieron mayor
probabilidad de completar la educacin secundaria.
De igual forma, para el grupo de ecuatorianos nacidos antes de 1962, hay ms hombres que mujeres
que iniciaron los estudios superiores, pero despus
de ese ao, las mujeres tuvieron mayor probabilidad
de comenzar la universidad que los hombres.
El anlisis retrospectivo del censo, que se presenta
en el grfico N 4, puede respaldarse utilizando una
fuente de informacin alternativa y un mtodo diferente, al menos para las reas urbanas del Ecuador.
Desde 1988, el pas ha publicado cada ao los resultados de la encuesta de empleo urbano; desde 2001
en adelante, la encuesta tiene cobertura nacional.
Si se restringe el campo de anlisis solo a los individuos que tienen la edad universitaria (20-23 aos),
se puede estimar el porcentaje de hombres y mujeres que haban comenzado los estudios superiores
al momento de levantar la encuesta. Para hacer que
los datos sean comparables, el grfico N 5 presenta
los porcentajes solo para las personas que viven
en las reas urbanas del Ecuador (hay que tomar
en cuenta que muchos estudiantes universitarios
se mudan a las ciudades para poder continuar sus

311

Social

estudios). Las muestras son ponderadas de tal forma

que reflejan los porcentajes de jvenes urbanos en
el rango de 20-23 aos de edad. El grfico N 5 confirma lo que se observ en el grfico N 4, es decir,
que las mujeres han sobrepasado la probabilidad de
los hombres por un margen considerable. Los datos
presentados parecen sealar que el crecimiento de
las universidades privadas ha posibilitado, principalmente, el aumento de estudiantes mujeres. Pero,
en el sentido contrario, puede ser que el crecimiento
del nmero de mujeres estudiantes fuera posible
gracias a la expansin de las instituciones privadas.

El efecto del ingreso de los padres

sobre el acceso a la universidad
Las encuestas de hogares, como aquellas aplicadas
en Ecuador para medir el empleo y el bienestar, generalmente, no piden informacin a los entrevistados acerca de sus padres (excepto por la pregunta
sobre el idioma que hablan los progenitores, que se
analiza ms adelante). Sin embargo, la mayora de
ecuatorianos por debajo de una determinada edad
vive con al menos uno de sus padres, a quien generalmente se le designa como jefe del hogar. Para el
caso particular de las personas que tienen 20 aos,
entre el 65% (en 1988) y el 70% (en 2008) son designados como hijos de la cabeza de familia: su padre.
Para ellos, s es posible averiguar las caractersticas
de sus padres y madres.
Una caracterstica importante del hogar, que se relaciona con la capacidad de los nios para llegar a
la universidad, es el ingreso de cada uno de los padres. La encuesta de empleo recogi informacin
acerca del ingreso proveniente de varias fuentes, de
tal forma que se pueden agregar estos recursos para
crear una medida resumen de la renta total que recibe cada padre. Comparar este total a lo largo del
tiempo puede resultar problemtico debido a la hiperinflacin ocurrida en algunos aos, y porque el
ingreso total tambin refleja el cambio en la probabilidad de que las mujeres ingresen al mercado laboral. Para solventar este inconveniente y realizar
comparaciones vlidas, es posible dividir a los padres segn quintiles de ingreso, para cada ao.
El grfico N 6 indica el porcentaje de jvenes de
20 aos que alcanzaron la educacin superior, en
las reas urbanas del Ecuador, durante el perodo

312

1988-2007. Adicionalmente, en la encuesta de 2007

se les pregunt a los entrevistados en qu tipo de establecimiento cursaron el nivel de instruccin ms
alto que alcanzaron. Con las respuestas a esta pregunta es posible determinar la proporcin de ecuatorianos que asistieron a escuelas pblicas y a escuelas
privadas. Los resultados del anlisis que muestra el
grfico N 6 sugieren una tendencia aproximada. Se
observa claramente un crecimiento de la proporcin de jvenes de 20 aos que han iniciado estudios universitarios de cualquier tipo. Este aumento
se atribuye, principalmente, al crecimiento de la
participacin de las personas en los quintiles de ingreso medios y superiores, mas no al crecimiento de
aquellas en el 40% ms bajo de la distribucin del ingreso. Esta conclusin concuerda con el hecho de
que, a pesar de la vigencia de la ley de universidad
pblica gratuita, el mayor incremento ha ocurrido
en las universidades privadas, las cuales son, casi
siempre, demasiado costosas para los estudiantes
de los quintiles inferiores. El grfico N 6 presenta
las tendencias desde 1988 a 2007 solo para las reas
urbanas; sin embargo, se puede realizar el anlisis a
nivel nacional desde 2001. El grfico N 7 muestra las
mismas comparaciones que el grfico 6, pero para
todo el territorio ecuatoriano. De estas se puede extraer una conclusin ligeramente diferente: el crecimiento fue, principalmente, de los estudiantes en los
quintiles de ingreso medio.
Cul fue el impacto neto de los cambios generales
ocurridos en el sector de las universidades pblicas
y privadas (en Ecuador las privadas son un grupo
heterogneo de universidades cofinanciadas y autofinanciadas)? Cmo han afectado las tendencias
histricas a la integracin de los estudiantes de distintos orgenes dentro de las aulas de clase? Es posible identificar el tipo de universidades a las que
van las personas de 20 aos, a partir de las encuestas
nacionales de empleo ms recientes. No es nada sorprendente el que la gran mayora de los estudiantes
de universidades privadas (de 20 aos) tengan padres que declararon ingresos dentro del 40% superior de la distribucin. En contraste, existe una
mayor diversidad en las instituciones pblicas, pues
la distribucin de los estudiantes es ms equitativa. Entonces, es bastante probable que, gracias a
la gratuidad de la matrcula en las universidades pblicas, el pas haya facilitado la admisin de los estudiantes de menores ingresos a estas instituciones.

Social

Una explicacin alternativa o complementaria

de la capacidad de los estudiantes de bajos ingresos
para estudiar en universidades pblicas es la rpida
proliferacin de instituciones privadas que ocurri.
Se cuenta con poca informacin acerca de la composicin de los estudiantes de universidades pblicas y
privadas del Ecuador, ya que la pregunta respectiva
fue recientemente aadida en los cuestionarios de la
encuesta. Por ello, es posible tambin que haya ocurrido una migracin de los estudiantes de ingresos
altos desde las universidades pblicas hacia las privadas, a medida que estas ltimas se incrementaron
a partir de los noventa, y esta migracin liber cupos
para los estudiantes ms pobres.

La etnia y el acceso a la educacin superior

En Ecuador, la identidad tnica es rica y compleja. Histricamente, las poblaciones indgenas y
afroecuatorianas han sido minoras subrepresentadas en todos los niveles del sistema educativo, tal
como se constat en los grficos 3a y 3b. Los grupos
de autoidentificacin pueden estar construidos de
forma subjetiva y, en consecuencia, causar sesgos
si, por ejemplo, las personas con races indgenas se
autodeclaran como mestizos por haber conseguido
mayor educacin y riqueza. En este caso, por definicin, existira una amplia diferencia entre aquellos
que se consideran mestizos y aquellos que se consideran indgenas. Afortunadamente, hay una medida
alternativa ms precisa de la ascendencia tnica,
que est disponible en las encuestas nacionales de
empleo del Ecuador. Desde 2001, se ha preguntado
a los individuos qu idiomas hablan sus padres.
Menos del 1% de los encuestados, de entre 21 y 23
aos, respondieron que sus padres hablan exclusivamente una lengua indgena; sin embargo, un 5,5%
de las personas del mismo grupo de edad respondi
que sus padres hablan una lengua nativa adems de
espaol. No todos estos jvenes se autoidentificaron
como indgenas, aunque la mayora s lo hizo.
Cules han sido los cambios en el acceso a la universidad para los hijos de padres que hablan una lengua
indgena, sea exclusiva o adicionalmente al espaol?
Las comparaciones de las encuestas de empleo de
2001, 2004 y 2008 permiten responder este cuestionamiento. Como puede observarse en el grfico N
9, ha habido un crecimiento de las tasas de participacin en la educacin superior solo para la muestra

de hijos cuyos padres no hablan ninguna lengua indgena. Dentro de este grupo, la proporcin de jvenes de entre 20 y 23 aos que inici la universidad
se increment del 24% en 2001 al 30% en 2008. En
el mismo perodo de tiempo, la participacin de los
hijos de quienes hablan alguna lengua nativa permaneci estable, e incluso se deterior.
Tomando como punto de partida el concepto de etnicidad a travs de la autodefinicin (cmo se considera?), se pueden utilizar las mismas categoras de
la encuesta de empleo de 2008 para observar las diferencias en el porcentaje de nios de cada grupo
tnico que han iniciado los estudios universitarios.
La encuesta de 2008 tambin permite distinguir si
la universidad era pblica o privada. El grfico N
10 presenta ambas estadsticas. Como puede observarse, hubo poca diferencia en la tasa total de
asistencia a la universidad entre los jvenes que se
autoidentificaron como blancos y entre quienes se
consideran mestizos. Para ambos grupos, cerca del
15% estudiaron en una universidad pblica y el 10%
en una privada. Este mismo grfico muestra que
el porcentaje de asistencia para los jvenes que se
identificaron como mulatos fue menor y para los
que se consideran negros fue an ms bajo. Menos
del 5% de los chicos autoidentificados como indgenas haban ingresado en alguna universidad y solo
el 1% de ellos fue a una universidad privada.

Anlisis multivariado de los efectos del rea,

la etnia, el gnero y los recursos familiares
Los grficos presentados a lo largo de este trabajo
recogen los resultados netos de las fuerzas institucionales y demogrficas que han llevado a la existencia de grandes y posiblemente crecientes brechas
en las tasas de acceso a la universidad para jvenes
de diferentes quintiles de ingreso (grficos 6 y 7),
de diversas herencias idiomticas (grfico 9), y de
distintos grupos tnicos (grficos 1 y 3). Asimismo,
parece que se ha formado una nueva brecha entre
hombres y mujeres, donde los primeros se han rezagado en trminos de acceso a la instruccin superior (grficos 4 y 5). Aunque esta forma de presentar
la informacin es bastante til, los anlisis entre
pares de variables dicen poco acerca de las causas
de dichas brechas. A pesar de que no se pueden
identificar las races de estas desigualdades utilizando fuentes de informacin secundaria como la

313

Social

Enemdu, se pueden considerar varias explicaciones

contrapuestas. Una posible explicacin de la desigualdad de acceso a la educacin superior es que
esta se origina mucho antes, en la inequidad en trminos del acceso a la educacin bsica. En otras palabras, debido a las amplias diferencias de acceso a
la educacin secundaria de los distintos grupos, hay
relativamente pocos estudiantes de ascendencia indgena que completan el colegio y, por lo tanto, estn
habilitados para continuar los estudios superiores.
Quizs si las proporciones de quienes completaron
la instruccin secundara fueran iguales dentro cada
grupo tnico, habra tambin proporciones iguales
de quienes van a la universidad para cada etnia. Una
segunda explicacin puede ser que el acceso a las
universidades que en Ecuador estn ubicadas en
las ciudades, generalmente es ms favorable para
las personas que viven en las reas urbanas. Dado
que los grupos tnicos estn dispersos de forma desigual y dado que la mayora de nios indgenas crece
en reas rurales, es comprensible que haya una proporcin menor de jvenes indgenas con acceso
a la universidad. Si hubiera una proporcin igual
de nios de todas las procedencias sociales, en las
reas urbanas y rurales, posiblemente habra proporciones iguales de quienes van a la universidad.
Finalmente, una tercera explicacin es que la procedencia social y los recursos familiares determinan el
nivel de estudios al que llegan los jvenes, independientemente de su identidad tnica. Una caracterstica universal y bastante conocida de la educacin
es que las instituciones no pueden compensar totalmente la desigualdad entre familias, en trminos de
las oportunidades de desarrollo de los nios y de la
adquisicin de destrezas de lectura, escritura, numricas y de cultura general (Bourdieu, Coleman).
Adems de las diferencias en el capital cultural que
las familias ofrecen a sus hijos, los ingresos del hogar
son importantes, especialmente en Ecuador, donde
una gran parte de las familias de ingresos altos envan a sus hijos a costosas escuelas privadas. Desde
el punto de vista econmico, es posible que todas las
familias quieran invertir la misma cantidad de recursos en la educacin de sus hijos, pero no tienen
la mima capacidad de hacerlo. Este tercer punto no
considera que las diferencias tnicas o idiomticas
sean la causa de las amplias brechas observadas
en los grficos, sino que estas provienen de las desigualdades en la distribucin de los recursos entre
las familias. Si estos recursos estuvieran ms equi-

314

tativamente distribuidos, entonces bajo esta interpretacin habra una igual proporcin de jvenes
de cada grupo que estudiara la universidad.
Los modelos de eleccin secuencial (Mare, 1980)
ofrecen a los investigadores la oportunidad de desentraar los mltiples factores que han ocasionado
la desigualdad neta observada en las secciones
previas. En este tipo de modelos se considera una
muestra de todos los estudiantes, en primer lugar, y
se estima los efectos de las variables independientes
sobre la probabilidad de que un joven haya comenzado la secundaria. En segundo lugar, se restringe
la muestra solo a aquellos que ya estn en secundaria y se estima el efecto de las mismas variables
independientes sobre la probabilidad de completar
este nivel. En ltimo lugar, se plantea la pregunta: de
entre estos jvenes que podran haber continuado
los estudios superiores, cul fue el efecto de las variables independientes en la probabilidad real de
que hayan ingresado a la universidad?
El proceso de estimacin dprobit del programa
Stata permite usar los pesos muestrales para encontrar las relaciones entre algunas variables importantes asociadas a los logros acadmicos, por
ejemplo, si la persona es o no un miembro de un
hogar rural, si es o no mujer (en lugar de hombre). En
este anlisis es posible medir el impacto de dichos
factores solo para los casos con informacin completa. Todos los jvenes tienen informacin acerca
de su gnero y de si sus familias viven en reas rurales (no urbanas). Sin embargo, solo un X% de los
casos tiene los datos de autoidentificacin tnica y
an menos casos (X%) tienen informacin de los ingresos de los padres. La poca informacin reportada
acerca de los ingresos de los padres tiene al menos
tres causas. La primera es que probablemente el
padre no forma parte del hogar: de la muestra de jvenes de entre 20 y 23 aos, en el X% de los casos el
padre estaba presente, y para el Y% haba la informacin de la madre. La segunda razn de la falta de
informacin es que el padre pudo haber estado desempleado o simplemente prefiri no reportar sus
ingresos al INEC. Por este motivo, se toma un indicador alternativo de los recursos materiales y culturales de la familia, el nmero total de aos de
escolaridad de la madre. Este indicador est disponible en el X% de los casos de individuos entre los
20 y 23 aos de edad, y en el Y% de los casos de jvenes que viven con su madre.

Social

Los resultados de los tres modelos Probit se exhiben

en el cuadro N 1. El modelo A presenta los coeficientes y el error estndar respectivo, para los cambios en la probabilidad de comenzar la secundaria;
el modelo B presenta los resultados para los cambios en la probabilidad de completar la educacin
secundaria, con la condicin de haberla iniciado; y
el modelo C presenta el impacto en la probabilidad
de ingresar a la universidad, dado que se complet
la educacin secundaria. El modelo se corre para
los encuestados tanto en 2003 como en 2008, de tal
forma que se puedan detectar los posibles cambios
en la intensidad con la que afectan los distintos factores considerados.
Entre los hallazgos de este ejercicio, hay tres que merecen ser mencionados. Primero, aun despus de
controlar los efectos de la educacin de la madre y el
lugar de residencias, persiste el efecto de algunos de
los grupos tnicos (segn autoidentificacin). Esto
permite concluir que las asociaciones entre pares
de variables y las amplias brechas que se observaron
en las grficas anteriores no son solo producto de

las diferencias en los recursos familiares o en la distribucin de la poblacin entre reas urbanas y rurales; hay diferencias que no pueden ser explicadas
sobre esta base nicamente. Segundo, los efectos de
la variable indgena y de la escolaridad de la madre
son significativos aun para la submuestra de casos
con educacin secundaria completa. Por lo tanto, el
efecto de estos factores es directo, no solo a travs de
la eliminacin de estudiantes durante el transcurso
de la primaria o secundaria. Tercero, al comparar los
resultados de 2003 y 2008, se puede ver que el impacto negativo que ejercen las variables de identificacin tnica sobre la probabilidad de estudiar la
universidad, se ha mantenido estable (en el caso de
los estudiantes indgenas), e incluso se ha hecho
ms negativo (para quienes se identifican como mulatos o negros). De todo esto puede decirse que, al
parecer, el incremento actual del acceso a la educacin superior no ha beneficiado a estos grupos de
poblacin (minoras) tanto como lo ha beneficiado
a quienes se consideran mestizos o blancos.

Grfico 1: Tasas netas de escolaridad por nivel educativo, 1925-1990

0,8
Proporcin de la poblacin con nivel educativo

R2 = 0,9858
0,7
0,6

Inicio secundaria
trmino secundaria
inicio educacin superior

0,5

R2 = 0,979

0,4
0,3
0,2
R2 = 0,9118
0,1

Cohorte de nacimiento

Fuentes: Censo de Poblacin 1990 para las cohortes de 1925-1935. Censo de Poblacin 2001 para las cohortes de 1936-1980.
Enemdu, muestras ponderadas para aproximadamente 1.500 personas por ao, para las cohortes de 1981 en adelante.
Elaboracin: propia.

315

Social

Grfico 2: Nmero de ecuatorianos/as que iniciaron la universidad segn el ao en que

cumplieron 18 y nmero acumulado de universidades con reconocimiento legal en ese mismo ao
8.000

7.000

Nmero de universidades

6.000

5.000

4.000

3.000

2.000

1.000

Fuentes: Censo de Poblacin 2001, para las cohortes de 1936-1980. Muestras ponderadas con aproximadamente
1.500 personas cada ao de las Enemdu, para las cohortes de 1981 en adelante. Conesup para el nmero de universidades.
Elaboracin: propia.

Grfico 3a: Porcentaje de personas que iniciaron la universidad,

por cohorte y autoidentificacin
0,40

Indgena
0,65
0,30

Mestizo
Blanco
Negro

0,25
0,20
0,15
0,10
0,05
0,00

Cohorte de nacimiento
Fuente: Censo de Poblacin 2001. Elaboracin: propia.

316

Social

Grfico 3b: Porcentaje de personas con educacin secundaria completa

que ingresaron a la universidad
0,75
0,70
0,65
0,60
0,55
0,50
0,45
0,40

Indgena

Negro

0,35

Mestizo

Blanco

0,30
Cohorte de nacimiento
Fuente: Censo de Poblacin 2001. Elaboracin: propia.

Grfico 4: Nmero de hombres y mujeres con educacin secundaria y superior

35.000
30.000

Mujeres que terminaron la secundaria.

Hombres que terminaron la secundaria.

25.000

Mujeres que iniciaron la educacin superior.

Hombres que iniciaron la educacin superior.

20.000
15.000
10.000
5.000

Cohorte de nacimiento
Fuente: Censo de Poblacin 2001. Elaboracin: propia.

317

Social

Porcentaje

Grfico 5: Porcentajes de mujeres y hombres de reas urbanas, de 20-23 aos,

que iniciaron la universidad, 1988-2008

Ao de la encuesta

Fuente: Datos de las Encuestas Nacionales de Empleo, Desempleo y Subempleo (Enemdu). Elaboracin: propia.

Grfico 6: Porcentajes de mujeres y hombres de reas urbanas, de 20-23 aos,

que iniciaron la universidad, 1988-2008

Privadas
Pblicas

Quintiles de ingreso del padre (1= ms pobre, 5= ms rico)

318

Fuente: Datos de las Encuestas Nacionales de Empleo, Desempleo y Subempleo (Enemdu). Elaboracin: propia.

Social

Grfico 7: Porcentaje de jvenes de 20 aos de edad que iniciaron la universidad en 2001

y 2008, segn quintiles de ingreso de su padre (a nivel nacional)

Quintiles de ingreso del padre (1= ms pobre, 5= ms rico)

Fuente: Datos de las Encuestas Nacionales de Empleo, Desempleo y Subempleo (Enemdu). Elaboracin: propia.

Grfico 8: Composicin de la poblacin universitaria de 20 aos de edad en el ao 2008,

segn quintiles de ingreso del padre
Universidades pblicas

Autofinanciadas y cofinanciadas

Fuente: Datos de las Encuestas Nacionales de Empleo, Desempleo y Subempleo (Enemdu). Elaboracin: propia.

319

Social

Grfico 9: Porcentaje de jvenes de 20-23 que haban iniciado la universidad,

2001-2008: Inequidades por lengua

No hablan idioma indgena

Padres hablan idioma indgena

Fuente: Datos de las Encuestas Nacionales de Empleo, Desempleo y Subempleo (Enemdu). Elaboracin: propia.
Nota: La variable padres que hablan idioma indgena tambin incluye a quienes, a la vez, hablan espaol.

Grfico 10: Asistencia a las universidades pblicas

y privadas en 2008, por autoidentificacin tnica

Porcentaje asistiendo

Asiste universidad privada

Asiste universidad pblica

Mestizo

Blanco

Mulato

Negro

Indgena

Autoidentificacin
Fuente: Datos de las Encuestas Nacionales de Empleo, Desempleo y Subempleo (Enemdu).
Muestra ponderada de individuos 20-23 aos de edad. Elaboracin: propia.

320

0,02
0,07
0,04
0,03
0,04
0,00

-0,29
-0,11
-0,03
0,10
-0,13
0,02
0,02
0,72
5.704
0,15

rea es rural (en vez de urbana)

Se identifica mulato (no mestizo)
Negro (no mestizo)
Blanco (no mestizo)
Indgena (no mestizo)
Aos escolaridad de su madre
Es mujer (no hombre)
Probabilidad neto predicho
Nmero de casos
Pseudo-R cuadrado

0,21

4.909

0,77

0,00

0,04

-0,08

0,03

-0,06

-0,02

-0,19

Prob
E.E.

0,02

0,00

0,03

0,03

0,06

0,05

0,01

2008

0,05

3.620

0,69

0,00

0,01

-0,18

0,02

0,00

0,05

0,03

0,07

-0,26
0,02

0,08

0,02

E.E.

-0,08

-0,13

Prob

2003

0,02

0,07

3.285

0,66

0,00
0,05

0,05

0,05

0,08

0,07

0,02

E.E.

0,03

-0,11

-0,06

-0,24

-0,10

-0,04

Prob

2008

b) Efectos sobre la probabilidad

de haber terminado la secundaria,
dado que inici estudios en
la secundaria

Fuente: Encuestas Nacionales de Empleo de 2003 y de 2008. Muestras ponderadas de individuos de 20-23 aos
de edad. Los coeficientes en negrita son significativos al 95% de confianza o ms. Elaboracin: propia.

0,02

E.E.

Prob

Factores determinantes

2003

a) Efectos sobre la probabilidad

de haber iniciado la secundaria

0,06

2.350

0,50

0,03

0,02

-0,16

-0,04

-0,17

-0,12

-0,13

Prob

E.E.

0,03

0,00

0,08

0,05

0,09

0,11

0,03

2003

0,11

2.118

0,64

0,09

0,03

-0,16

-0,03

0,03

0,00

0,08

0,06

0,09

0,09

-0,27
-0,23

0,03

E.E.
-0,15

Prob

2008

c) Efectos sobre la probabilidad

de haber iniciado estudios en la
universidad, dado que termin
secundaria

Social

321

Social

La salud de la poblacin:
medio siglo de cambios
Margarita Velasco A.
Observatorio de los Derechos de la Niez y Adolescencia

Introduccin
En los aos cincuenta los hogares ecuatorianos
vivan con la aprehensin de que uno de sus
nios o nias poda contagiarse con parlisis
infantil, nombre comn con el que la gente se
refera a la poliomielitis. No solo el riesgo era
de muerte, sino de secuelas que complicaran
el desarrollo e integracin social de quienes la
padecan. Para inicios de la dcada de los noventa, la poliomielitis haba sido erradicada
del panorama epidemiolgico de la salud y del
imaginario de la sociedad. Ecuador recibi de
la Organizacin Mundial de la Salud el certificado de territorio libre de esta dolencia en 1992
(Echanique, Velasco, 1996).

As como la polio, una serie de enfermedades transmisibles fueron controladas o erradicadas en estos
60 aos; entre ellas, la tosferina, la difteria, el sarampin, la viruela. Qu hizo posible esta transformacin? Qu parte de esta tarea fue del Estado y cul
de la sociedad?
Siendo la salud un resultante del desarrollo, el teln
de fondo para explicar muchas de estas modificaciones son los avances en la educacin de la poblacin, sobre todo de las mujeres, el acceso al agua
potable, la electricidad, el saneamiento ambiental,
la profesionalizacin de los recursos humanos en
salud, que, junto con los cambios en los comportamientos de las personas, articularon un panorama
distinto que se integr a un planteamiento mundial
sobre la salud pblica.

Sin embargo, el mejoramiento de las condiciones de

vida tiene que estar potencializado por la capacidad
de un sistema de salud que en su relacin con la
poblacin no solo tenga agilidad, oportunidad
y eficiencia en la respuesta a sus requerimientos,
sino que transforme las visiones de la salud/enfermedad de la poblacin, promoviendo su capacidad
para aprovechar los avances del desarrollo, en vez de
que estos enfermen a la gente con nuevas dolencias.
La promocin de la salud, su cuidado y curacin
deben generarse en los lugares ms prximos a los sitios donde la poblacin desarrolla su vida cotidiana.
El derecho a la salud abarca toda esta dimensin, y
el Estado, al ser su garante, est comprometido en
esta complejidad.
El presente trabajo es un recorrido especfico sobre
este aspecto del desarrollo que es la salud, desde tres
dimensiones: la construccin del sistema de salud,
las causas de enfermedad y muerte modificadas
por el desarrollo, y las percepciones de la poblacin
sobre su derecho a la salud.

El Estado y la salud: el punto de partida

La salud requiere cuatro condiciones fundamentales. La primera, que el Estado ejerza funciones
efectivas de rectora del sector pblico y privado para
garantizar a toda la poblacin su derecho a la salud.
Este derecho no es otra cosa que el acceso universal,
equitativo y de alta calidad a un sistema de salud por

323

Social

niveles crecientes de complejidad, donde se asegure

la participacin social y la atencin integral, diversa,
humana. Ligada a esta condicin est la segunda,
que tiene que ver con la existencia de polticas pblicas sociales intersectoriales que coadyuven al
buen vivir. El concepto de la salud como estado de
completo bienestar fsico, mental y social, y no solo
la ausencia de afecciones o enfermedades (OMS,
1942, citado en OPS/OMS, 2007), implica la movilizacin del sector econmico, social, ambiental y poltico para conseguirlo. Un tercer elemento es que
la poblacin tenga conciencia de su derecho a la
salud y demande el cumplimiento de las condiciones
para ejercerlo.
Finalmente, un cuarto elemento a considerar es el
carcter global de la salud, que se ha vuelto a evidenciar con el desate de las ltimas pandemias
gripe aviar y gripe H1-N1, que implica atender
tambin, en la agenda de la poltica local de salud,
acciones internacionales.
La salud, como preocupacin estatal, naci luego
de la Revolucin Liberal como parte del proyecto de
atencin a los ms pobres y menesterosos. Sin embargo, y a la par, la salud tambin se origin para actividades de prevencin en los puertos. Por tanto, su
origen, como parte de la institucionalidad estatal,
es dicotmica: unas instituciones para la prevencin y otras para la atencin de la enfermedad de los
ms pobres.
Como los puertos deban ser saneados para evitar
la propagacin de pestes, tanto humanas como vegetales, llama la atencin que la sanidad martima,
creada por Eloy Alfaro en 1906, tenga como nico fin
sanear los productos de agroexportacin el cacao
primero y luego el banano, para no poner en riesgo
los ejes de la acumulacin capitalista de comienzos
del siglo XX. Siendo as, el elemento preventivo de la
salud naci para atender los requerimientos del modelo agroexportador y no los de la poblacin. Solo a
partir de 1947, el Estado ampliar su visin preventiva hacia las personas y desarrollar la nocin de
proteccin de la higiene de las ciudades, fundando
la Sanidad Nacional, que asume esta funcin antes
otorgada solo a los municipios.
Por otra parte, para la atencin de la enfermedad
de los pobres y menesterosos, se construy, desde
1927, una red provincial con hospitales pblicos

324

localizados en las principales ciudades del pas, articulada bajo una institucin denominada Asistencia
Pblica. La atencin a la salud de la poblacin del
campo fue la gran ausente, a pesar de que el 75% de
la poblacin viva en el agro.
La salud, como parte del Ministerio de Previsin
Social, oper desde una subsecretara entre 1945 y
1967. Esto define la poca importancia que el sector
tuvo en la conformacin del Estado de estos aos.
Ecuador fue el ltimo pas de Amrica en fundar un
Ministerio de Salud Pblica, en 1967.
Siendo as, la salud como poltica estatal no naci
siendo parte del derecho ciudadano, sino como caridad estatal y como complemento a las necesidades del capital.
1

1. El desafo: construir el sistema de salud

1.1. 1972/1982: implementacin
del Estado de proteccin
En los pasados 50 aos se pueden identificar tres
momentos del desarrollo estatal ecuatoriano: la implementacin del Estado de proteccin, que se extiende hasta mediados de los ochenta; el de las
reformas neoliberales que considera reducir el rol
social del Estado y priorizar las leyes del mercado,
y un tercer momento, a partir de la Constituyente
de Montecristi en 2008, cuando el Estado vuelve al
primer plano con un rol cada vez ms activo y centralizador en lo social: la salud tiene, junto con la
educacin, alta prioridad. Uno de los ejes de la revolucin ciudadana del Gobierno del presidente Correa es la revolucin en salud y educacin. En cada
uno de estos momentos, la construccin del sistema
de salud continu como un referente de poltica estatal, siendo modulado por las diversas prioridades
que estos modelos impusieron en el financiamiento,
organizacin y rol de la salud.
El Estado de bienestar deba basarse en una progresiva extensin de la cobertura estatal, respondiendo
a las necesidades bsicas de la poblacin (Bustamante, 2007). A lo largo de estos 50 aos, en Ecuador
no se puede encontrar un modelo de Estado de bienestar como el que logran los pases europeos. Estos
La atencin de caridad a los pobres y menesterosos es fundada en la Colonia
por las rdenes religiosas que abren y atienden a estos sectores de la poblacin
en los hospitales y asilos.

Social

pases tienen sistemas sanitarios pblicos gratuitos

como el ingls, el austraco y el francs, que
ofrecen universalidad y calidad a toda la poblacin.
El primer gran esfuerzo de la consolidacin de la
propuesta sanitaria estatal en Ecuador se dio en
1972 con el Gobierno nacionalista y revolucionario
de Guillermo Rodrguez Lara. All se termin la dicotoma institucional preventiva-curativa de los
primeros aos del siglo XX. En el recin creado Ministerio de Salud Pblica (MSP) se integr la Sanidad, la Asistencia Pblica, la Misin Andina y la
atencin municipal. La poltica de extensin de cobertura eje central de la propuesta de Rodrguez
Lara fue planteada en la perspectiva de crear un
sistema de salud al que debera acceder toda la poblacin del pas, sin ninguna distincin de edad,
etnia, sexo o condicin socioeconmica.
Para lograr la extensin de cobertura, el Gobierno
emprendi la construccin de una importante infraestructura de servicios de salud. El incremento de
ingresos estatales por el boom petrolero de los primeros aos de la dcada del setenta fue utilizado
para financiar este emprendimiento.
Efectivamente, de 72 centros comunitarios que inventari el recin creado MSP en 1967, se edificaron
1.760 ms hasta la dcada del ochenta. Esta tendencia continu con los otros Gobiernos, y solo se
detuvo en la dcada del noventa con el nuevo modelo neoliberal que restringi el gasto en salud. Para
1994, la cifra de establecimientos lleg a 2.693 (Velasco, 1997: 44-46), y en los siguientes 12 aos solo
se incrementarn 305 unidades, elevndose en 2006
a 2.998 unidades ambulatorias de salud.
2

La salud es un servicio a personas por personas;

por tanto, el rol de los recursos humanos es trascendental. Cmo se oper esta amplia oferta de infraestructura fsica si no haba profesionales para atender
a la poblacin? La estrategia ms efectiva para extender la cobertura de salud ideada en el Gobierno
de Rodrguez Lara, y vigente hasta la actualidad, fue
la creacin del ao de Salud Rural Obligatorio para
los profesionales mdicos, enfermeras, obstetrices
y odontlogos que egresaban de las universidades,
como requisito para legalizar posteriormente su derecho al ejercicio profesional. Con esta medida se
obtuvo un ingreso peridico anual de recursos humanos para atender en la red de servicios estatales.
Siise, versin 4.5, 2006.

Entre 1960 y 1990, el nmero de mdicos por 10.000

habitantes lleg a 11, y el de enfermeras a 3. Para
2006 el nmero de mdicos por 10.000 habitantes se
elevara a 13 y el de enfermeras a 4.
3

Siendo as, el desafo de la construccin del sistema

de salud comenz con tres decisiones fundamentales: financiamiento, construccin fsica de la red
de servicios y dotacin de recursos humanos para
que esta pueda operar. En este perodo se sentaron
las bases para una poltica estatal en salud que debera seguir en los siguientes aos.
Hay que sealar que la agenda internacional de
salud propuesta por la Organizacin Mundial de la
Salud (OMS) en 1978, para integrar universalmente
a la poblacin a los progresos que la medicina alcanza, plante la estrategia de Atencin Primaria
de Salud (APS) hasta el ao 2000. La APS y sus conceptos eran coherentes con la construccin de un
sistema de salud, porque constitua el primer nivel
de atencin del mismo y era el espacio donde la comunidad, las familias y los servicios se complementaban. En Ecuador, la APS entre 1978-1988 se
limit a la integracin de promotores de salud comunitarios en la atencin formal de la salud. No ser
sino a fines de los ochenta e inicios de los noventa,
cuando se efecta una nueva lectura de la APS en el
pas, que permiti integrar a esta estrategia como
parte de la construccin del sistema de salud, tomndola como eje de los sistemas locales de salud
(Silos) en el programa de atencin familiar y comunitaria denominado Safic-Silos, implementado por
el Ministerio de Salud Pblica.
1.2. El modelo neoliberal: 1990-2005
La construccin del sistema de salud requera una
organizacin en red, con niveles decisorios que se
complementaran en lneas horizontales y verticales
para operar de manera sistmica. Solo as era posible ofertar a la poblacin accesibilidad geogrfica,
cultural y econmica, y brindar atencin eficiente
y de calidad. Esta era la forma para, aplicando los
principios epidemiolgicos, cuidar de la poblacin
de acuerdo a sus caractersticas especficas.
En estos 15 aos, otras instituciones de salud se consolidaron. Por ejemplo, el Instituto Ecuatoriano de
Seguridad Social (IESS) apareci como la segunda
organizacin de salud con una oferta nacional de
Siise, Op. Cit.

325

Social

servicios para cubrir los requerimientos del 18% de

sus afiliados (incluido el seguro social campesino).
La sanidad militar y sus diversas instancias: Marina
y Polica, crearon sus propias unidades de salud, as
como el Municipio de Quito. Creci el sector privado sin fines de lucro, con la Junta de Beneficencia
de Guayaquil a la cabeza, los dispensarios y hospitales fiscomisionales y de fundaciones. El sector privado con fines de lucro se increment, centrando su
oferta en la atencin curativa ligada a la proliferacin de seguros mdicos privados.
Esta variedad de instituciones no lograron ser integradas en un sistema con una autoridad sanitaria
que marque la poltica de salud de Estado, donde
el rector sea el MSP. El Ministerio de Salud requera
desarrollar su liderazgo poltico-tcnico y, a la par,
demostrar alta calidad y eficiencia en sus servicios.
Solo as podra poner en marcha la acreditacin de
la atencin, la evaluacin y control de la prestacin
pblica y privada, el papel de garante de la calidad de
la atencin y el cumplimiento del derecho a la salud.
Este rol no fue cumplido. El Ministerio se cerr sobre
s mismo, centrando su accin en su funcin de proveedor de servicios preventivos, curativos y de rehabilitacin, sin ningn sistema de control de calidad
que probara su eficiencia y eficacia, dejando de lado
su papel conductor de la poltica de salud.
A partir de 1992, la influencia de la Organizacin
Panamericana de la Salud (OPS) y OMS pas a segundo plano debido a que fueron los bancos, entre
ellos el Banco Mundial, los que definieron los paquetes de atencin que los Estados podan ofertar a
su poblacin, para reducir los costos y cofinanciar la
salud, en su camino hacia la minimizacin del Estado como responsable de la salud de la poblacin
(Banco Mundial, 1992).
La propuesta neoliberal consolid un modelo de Estado que restringi su intervencin en el rea social,
y que, en el caso del pas y en el mbito de la salud, se
dio en varios aspectos. Uno fue la ausencia de inversin en infraestructura tanto para mantenimiento
como para nueva obra fsica por parte del Ministerio de Salud. El gasto en infraestructura, correspondiente a los gastos en inversin del MSP, entre
1990 y 2006, no sobrepas el 0,3%. Otro aspecto del
cambio operado fue el cobro directo en los servicios:
los hospitales debieron recuperar de la poblacin el
15% de sus presupuestos. Se exoner del pago a los
4

Ministerio Coordinador de la Poltica Social, Serie de tiempo del gasto en inversin como porcentaje del PI. Ecuador 1995-2009.

326

ms pobres y se propusieron paquetes restrictivos de

atencin, en los que no se consideraban enfermedades catastrficas y/o crnicas.
Desde 1995 se buscaron nuevos lineamientos de poltica en las diversas propuestas de reforma sanitaria,
para adaptarse a los planteamientos del mercado y
a la nueva relacin entre el Estado y la sociedad. Se
elaboraron 17 propuestas de reforma (Echeverra,
2007) que tenan como fin buscar el financiamiento
del sector. Gran parte de estos documentos de reforma argumentaron como eje nodal la inminente
separacin, e incluso la eliminacin de la funcin de
proveedor de servicios del Ministerio de Salud, y la
circunscripcin a su papel de rector del sector salud.
En la lgica del mercado, el Estado era una barrera
para el desarrollo de los sistemas de salud barrera
para privatizar la atencin y no un factor del desarrollo, sino un problema para el desarrollo humano
(Brito, 2010).
Las propuestas de la reforma sectorial implicaron
que el Estado en cumplimiento del mandato constitucional de 1998 hiciera una lectura especial de
s mismo como garante del derecho a la salud. El derecho a la salud que se supone es universal fue
restringido. Un ejemplo de ello es la definicin del financiamiento. En el artculo 46 se dice que:
el financiamiento de las entidades pblicas del sistema nacional de salud provendr de aportes obligatorios, suficientes y
oportunos del Presupuesto General del Estado, de personas que ocupen sus servicios y
que tengan capacidad de contribucin econmica y de otras fuentes que seale la ley
(resaltado nuestro).

Consecuentemente, solo la salud pblica era gratuita (las vacunas y el control de epidemias); la atencin curativa, no. El impacto ms grave fue que la
poblacin dej de acceder a la atencin de salud.
De acuerdo a la Encuesta de Condiciones de Vida,
Ecuador 1995, el 35% de personas que estuvieron
enfermas, al punto de no asistir a su trabajo, no acudieron a un servicio de salud por razones econmicas. En 1999, la cifra subi al 72%, y en 2006, al
64%. Esta informacin demuestra los impactos de
las polticas neoliberales sobre la resolucin de los
problemas de salud de la poblacin.
5

Siise, versin 4.5, 2008.

Social

1.3. La salud ligada a una agenda

internacional sanitaria: 1950/2006

reflejando en los planteamientos de las polticas de

salud del Ecuador, a los que ya se ha hecho referencia.

Una reflexin aparte merece la influencia internacional sanitaria en este medio siglo. De asegurar el
saneamiento de puertos, pasa a definir mundialmente medidas de control sobre la propagacin de
epidemias y el cuidado de la poblacin global.

A partir de 2006, la OPS/OMS comenz a evaluar las

casi dos dcadas de neoliberalismo y cmo los intentos por reducir la proteccin social, enfatizando
el aspecto comercial e industrial de la salud, condujeron a incrementar la inequidad. El costo de este
pensamiento centrado en el mercado y no en lo social, lo humano y lo poltico fue muy grande. Hoy se
vive la reconstruccin de lo que se destruy en esa
poca, existe un amplio consenso por volver al Estado protector, ms an cuando la crisis financiera
reconoce la accin reguladora del Estado ante los
problemas del mercado (Brito, 2010).

En 1951 la OMS public su primer conjunto de reglamentos jurdicamente vinculantes, con la finalidad de prevenir la propagacin internacional de
enfermedades. En estas cinco dcadas, esto se ha
modificado, ya que en los aos cincuenta los viajes
internacionales se hacan en barco y las noticias se
transmitan mediante telegramas. El mundo ha cambiado de forma extraordinaria desde entonces. Actualmente, cada da, hasta tres millones de personas
viajan en avin a otras ciudades, pases o continentes. Cada da, millones de toneladas de mercancas circulan por tierra alrededor de todo el mundo,
por mar y aire. Cada da, el constante movimiento de
personas y productos trae consigo el riesgo de que
enfermedades muy infecciosas y otros peligros se
propaguen con ms rapidez que en cualquier otro
momento de la historia (OPS-OMS, Informe Mundial, 2007).
Este carcter de la salud hace que en este medio siglo
las entidades como la OMS y la OPS hayan tenido un
papel protagnico, no solo en el control de las enfermedades, sino en el desarrollo de la salud pblica y
en el fortalecimiento de los ministerios de salud de
todos los pases de Amrica Latina.
En el caso del Ecuador, la OPS y sus asesores cubren el vaco tcnico inicial por ausencia de salubristas capacitados por lo menos hasta finales de
los setenta. Solo ser en los ochenta cuando el incremento de la formacin de cuarto nivel para los
cuadros mdicos y de enfermeras logre crear una
tecnocracia que relativice el papel de estas organizaciones internacionales.
Sin embargo, no es posible dejar de lado el papel fundamental de la OMS y la OPS, no solo en la seguridad
sanitaria internacional, sino en el posicionamiento de
los principales temas de la polticade salud.
La tabla N 1 seala sintticamente los paradigmas
sucesivos que aparecen en el campo internacional
en las ltimas dcadas, y cmo estos se fueron

Ese consenso, luego de la crisis econmica mundial y las pandemias de los ltimos dos aos, llevan
a la OPS a plantear nuevamente que los sistemas de
salud basados en la atencin primaria son el pilar
fundamental para llegar a la cobertura universal y la
garanta de los derechos. Todo ello en un contexto de
accin de polticas intersectoriales dirigidas a atacar
los problemas de inequidad, desigualdad; las condiciones de la mala salud y, por tanto, de ofensiva a los
determinantes sociales de la salud.

2010: El sistema de salud sigue pendiente

El proceso de desarrollo del Ministerio de Salud, resultante de estos 60 aos, no logr crear una institucionalidad slida en salud. Si bien hoy existe un
importante grupo de tecncratas salubristas, y se
han desarrollado tres congresos por la salud y la
vida en los que se han planteado propuestas importantes en la perspectiva de la construccin del sistema de salud y la inclusin del derecho a la salud,
estas an se circunscriben a grupos de intelectuales
que no permean el imaginario colectivo y no llegan
a ser parte de las reivindicaciones polticas de los
movimientos sociales. La propia Constitucin de
Montecristi conserva una doble visin de la institucionalidad sanitaria: por un lado, coloca el rol del
ministerio y de la red pblica; por otro, el papel de la
seguridad social en la salud; y, en otro tenor, aparece
el de la atencin privada. Reflejos ellos de intereses
grupales y de la ausencia de consensos respecto a
qu tipo y para qu debe ser articulado un sistema
de salud y cmo se construye un movimiento social
que integre el derecho a la salud como conquista de
los ciudadanos.

327

Social

Tabla 1: Estado e institucionalidad de la salud. Ecuador 1950-2010

1950

1960

1970

1980

1990

2000-2010

Cambios en el rol del Estado ecuatoriano

Construccin del
Estado protector

Estado desarrollista Crisis de la deuda

y del modelo
desarrollista

Estado debilitado y
reformas neoliberales

Reconformacin
y fortalecimiento
estatal: el Estado
neodesarrollista

Control de puertos Planes regionales

de salud: Carta
para frenar las
epidemias.
de Punta del Este:
se formula por
primera vez el
Programa Decenal
de Salud Pblica de
la Alianza para el
Progreso.

Segundo Plan
Decenal: Prioridad de la extensin de cobertura.
1978: Conferencia
de Alma Ata y
Atencin Primaria
Agenda Mundial:
Salud para todos
en el ao 2000 Salud solo es posible
con una poltica
social integral.

La salud parte del

gobierno global:
los bancos definen
la poltica mundial
de salud: invertir en
salud. Estado se retira del rea social.
Atencin
de salud focalizada, con paquetes
bsicos. Sistemas
nacionales de salud
debilitados.

Inequidad y salud:
Impulso a la construccin del sistema
nacional de salud.
Atencin primaria
de salud renovada.
La salud es un derecho de la poblacin.
La violencia y las
pandemias por
nuevos virus son
problemas de la
salud global.

Simplificacin de
APS: promotores
de salud.
Termina conformacin de la red de
servicios del MSP.
Iniciada conformacin de la red
de servicios de la
seguridad social
Salud gratuita
(1981). Crecimiento burocrtico del
MSP.

1966: Poltica de
recuperacin de
costos: 15% del
presupuesto de las
unidades de salud
se financian con
cobro directo a la
poblacin. Aseguramiento a paquetes de atencin.
17 Reformas de
salud Proyectos del
Banco Mundial: el
Ministerio paralelo.
Crecimiento sector
privado/reduccin
Estado.

2000: Proyectos
internacionales de
aseguramiento/
Focalizacin de la
atencin en los
ms pobres.
2006-2010: Salud
derecho de la
poblacin: gratuidad de los servicios.
Duplicacin del
presupuesto en salud/Incremento del
tiempo de trabajo
de los servicios y de
los RHUS. Fortalecimiento del sector estatal en salud. Nuevo
programa: Equipos
de Salud (EBAS).

MSP, Seguridad
Social, Sanidad
Militar, Junta de
Beneficencia de
Guayaquil y sector
privado.

MSP, Seguridad
Social, Sanidad
Militar, Junta de
Beneficencia de
Guayaquil, Municipios de Quito y
Guayaquil y sector
privado.

MSP, Seguridad
Social, Sanidad
Militar, Junta de
Beneficencia de
Guayaquil, Municipios de Quito y
Guayaquil y sector
privado con y sin
fines de lucro.

Polticas internacionales en salud

Estrategia de
Atencin Primaria
(APS) para lograr
salud para todos
en el ao 2000.
Desarrollo de los
sistemas locales de
salud Silos. La Carta de Otawa a favor
de la promocin de
la salud.

Lneas de la poltica estatal de salud

Sin Ministerio de
Salud solo
Subsecretara de
Salud integrada
al Ministerio de
Previsin Social.
Sanidad pblica
para el control de la
higiene de ciudades y los puertos.
Asistencia publica:
hospitales para los
pobres.

1967: Ecuador,
ltimo pas de
Amrica Latina en
crear un Ministerio
de Salud.

Cambio de
proveedores

Proveedores
Sanidad Pblica,
Militar y Martima,
Asistencia Social,
Misin Andina,
Municipios, Junta
de Beneficencia de
Guayaquil y sector
privado

1972: Extensin
de cobertura
Primera reforma
del MSP: Integracin Asistencia
Social, Sanidad,
Misin Andina, servicios municipales.
Construccin de
la red de servicios
del MSP/atencin
al sector rural.
Programa de Salud
Rural obligatorio:
incremento auxiliares de enfermera.

Sanidad Pblica,
Militar y Martima,
Asistencia Social,
Misin Andina,
Municipios, Junta
de Beneficencia de
Guayaquil y sector
privado.Seguridad
Social.

MSP, Seguridad
Social, Sanidad
Militar, Junta de
Beneficencia de
Guayaquil y sector
privado.

Fuentes: Velasco, et al., 1993, y Velasco, 1991. Echeverra, Ramiro (2007).

Las polticas de salud y el sueo de la reforma. En La equidad en la mira. OPS, Quito: Seal. Elaboracin: ODNA, 2010.

328

Social

Tabla 2: Progreso y desaceleracin (Ecuador 1960-2007)

1956

1964

1974

1984

1997

2007

Mortalidad de poblacin x 1.000

14

12

10

4.4

4,3

Esperanza de vida
al nacer/aos de vida

48

54,7

59

65

70

75

Fuente: INEC, Estadsticas vitales, citado por Siise, versin 4.5, 2008. Elaboracin: ODNA, 2010.

2. Los impactos sobre

la poblacin 1954/2006
En el apartado anterior se resea el proceso histrico que construye la institucionalidad estatal, con
una referencia a los cambios en los procesos sociales, econmicos y polticos. Mientras esto ocurra,
qu sucedi con la salud de los y las ecuatorianas
en estos 50 aos? Este es el propsito de esta segunda parte.
Las relaciones mutuas entre la salud y el desarrollo son
tan estrechas que es imposible abordar un elemento
sin el otro. Las mejoras de la salud son el ms claro
reflejo del desarrollo sostenible. Al mismo tiempo, la
salud es un requisito mnimo para el desarrollo.
La medicina social ha comprobado la relacin entre
ingresos, posicin social y salud. Las nias y nios
de los quintiles de mayor pobreza son los que ms
mueren porque en su fallecimiento prematuro se
reflejan las consecuencias de una mala alimentacin, falta de educacin de las familias para atender
a tiempo los signos de peligro, precarias condiciones
sanitarias y poco acceso a los servicios de salud. En
la provincia de Chimborazo, con 67% de pobreza, el
44% de sus nios y nias son desnutridos crnicos,
el 36% de sus madres son analfabetas y la tasa de
mortalidad de la niez llega a 53,5 por 1.000 nacidos
vivos (ODNA, 2006).
El entorno fsico, entendido como el acceso a agua,
suelo y aire de calidad, es influencia clave en la salud.
El empleo y las condiciones de trabajo determinan
no solo las posibilidades de un mejor nivel de vida,
sino la posibilidad de que las personas tengan mayor
control de las circunstancias de su trabajo y puedan
desarrollar exigencias laborales relacionadas con el
estrs para precautelar su salud mental y fsica.

Las caractersticas biolgicas y la dotacin gentica aparecen como uno ms de los factores fundamentales que determinan la salud, y no son la
nica explicacin para los niveles de salud de los
grupos humanos.
En 1974 el Informe Lalonde estableci un marco conceptual que identific a los determinantes sociales de
la situacin de salud, sealando que hay evidencias
crecientes de que el aporte de la medicina y la atencin mdica curativa es muy limitado y que invertir
ms recursos en ellos no producir grandes mejoras
en la salud de la poblacin (Restrepo, 2005).
6

Los efectos del desarrollo del pas sobre la salud en

los ltimos 50 aos se demuestran en la tabla N 2. Si
bien el balance de estos 50 aos es positivo, puesto
que la poblacin ecuatoriana vive hoy 27 aos
ms que en la dcada del cincuenta, es posible reflexionar sobre la forma en que las decisiones sobre
la salud impactaron en los indicadores de mortalidad y esperanza de vida al nacer.
Al comparar lo sucedido entre 1974 y 1997, las ms
grandes mejoras aparecen entre 1974 y 1984, dcada en la que se sientan las bases para el sistema de
salud estatal; la tasa de mortalidad general de la poblacin ecuatoriana desciende, con respecto al perodo anterior, en 3,6 puntos, lo que permite ganar
seis aos de vida a la poblacin. Por el contrario,
en el perodo neoliberal comprendido entre 1997 y
2007, la mortalidad general solo baja en 0,1%.

La transicin epidemiolgica
Las consecuencias ms notorias del desarrollo alcanzado por un pas del tercer mundo sobre las
circunstancias que impactan en la salud de la
OPS/OMS, 1974.

329

Social

poblacin se registran en los cambios en las causas

de enfermar y morir de la poblacin. Se habla de que
Ecuador est en un proceso de transicin epidemiolgica porque las enfermedades ligadas a la pobreza
y a la falta de servicios sanitarios, tales como agua,
saneamiento, condiciones precarias de la vivienda y
acceso a servicios de salud han disminuido, y en su
lugar aparecieron enfermedades propias de pases
del primer mundo ms relacionadas con dolencias
crnico-degenerativas.
La irrupcin de estas dolencias tiene que ver, a su
vez, con la transicin demogrfica, caracterizada
por el acortamiento de la base de la pirmide poblacional debido a la disminucin de las tasas de fecundidad y natalidad, y el incremento de la esperanza
de vida al nacer. Estas dos transiciones traen como
resultado el aumento del nmero de adultos mayores y, por tanto, de las ya referidas enfermedades
crnico-degenerativas.
En Ecuador las enfermedades relacionadas con las
condiciones precarias de vida tales como disentera,
infectocontagiosas, y otras propias de pases con
menor desarrollo, han ido desapareciendo del grupo
de las primeras causas de muerte y enfermedad, y
emergen otras como la diabetes, el cncer, las enfermedades cardiovasculares; es decir, las dos coexisten.
Este panorama trae consecuencias sobre la planificacin de recursos humanos, infraestructura y financiamiento de la salud, en la perspectiva del sistema y del
cumplimiento del derecho a la salud.
2.1. El descenso de las enfermedades digestivas
e infectocontagiosas: 1974/1990
La esperanza de vida al nacer se eleva con la disminucin de las enfermedades infectocontagiosas,
tales como viruela, varicela, sarampin, tuberculosis, junto con las digestivas. Todas ellas se relacionan con la vacunacin por parte de los servicios
de salud, la disminucin de la pobreza y la extensin
de cobertura del saneamiento ambiental.
Las enfermedades digestivas son las que ms rpidamente desaparecen del cuadro de las seis enfermedades ms frecuentes de ingreso hospitalario y
causa de muerte. Esto ocurre en 1997. En el perodo
comprendido entre 1964 y 2006, descienden del 14
al 3% en el cuadro de causas del ingreso hospitalario. Y en el caso de la mortalidad, bajan de 6.600

330

causas de muertes en 1964 a ser la causante de alrededor de 500 fallecimientos, 40 aos ms tarde.
Con este grupo de enfermedades se comprueba la
relacin desarrollo y acceso a servicios bsicos con
la salud. En efecto, el incremento de la cobertura de
agua potable y saneamiento ambiental explica este
descenso. Para 1962 el 38% de la poblacin tena acceso al agua potable y el 31% dispona de servicios
higinicos. En 1990 el 58% de la poblacin tena agua
potable y el 70% dispona de servicios higinicos
(Velasco, 1997: 37).
Por su parte, las enfermedades infectocontagiosas
como causa de egreso hospitalario as como de
muerte en la poblacin sufren el mayor descenso
en estos 50 aos (ver grficos 1 y 2). Las ms notorias cadas se observan sobre todo entre los aos
ochenta y noventa.
Estas enfermedades, que aparecen como causas
de muerte con el pico ms alto en 1974, sufren una
cada significativa a partir de entonces y desaparecen
de la lista de las primeras causas de fallecimiento de
la poblacin a partir de 1990. El incremento observado entre 1994 y 1974 se debe, no a la realidad de
los datos, sino al mejoramiento del registro estadstico a partir de la creacin del MSP.
Una de las razones ms poderosas para su desaparicin es la contribucin positiva de los programas de
vacunacin, que para 1996 tienen una cobertura del
83% de la poblacin infantil.
La OPS, en su informe de 2002 (OPS/OMS, 2002),
destaca cmo en Ecuador el descenso de la mortalidad por causas infecciosas fue el ms alto de toda
Amrica Latina. En el pas, antes de estas dcadas, la
muerte de la poblacin en sus primeros cinco aos
por esta causa era el ms alto de la regin (medido
en aos de esperanza de vida perdidos o AEVP).
7

Respecto a las enfermedades gastrointestinales,

entre las que se integran las lceras, la gastroenteritis, la gastritis, la colecistitis y colelictiasis (clculos
En la estimacin de la mortalidad atribuida se ha empleado un mtodo dependiente de prevalencia, basado en el clculo de la fraccin atribuida poblacional (FAP). Este mtodo estima la mortalidad atribuida (MA) como el producto de la mortalidad observada (MO) y la FAP: http://www.ops.org, 19 de
marzo de 2010.

MA=MO x FAP y FAP =

(P0+ P1RR1 + P2RR2)-1

P0+ P1RR1 + P2RR2

Social

Grfico 1: Evolucin de las primeras causas de egreso hospitalario 1964-2007

35
30
Genitourinarias

25

Accidentes

20

Infectocontagiosas
Digestivas

15

Respiratorias
10

Cardiovasculares

Cncer

Fuente: INEC, Estadsticas vitales, 1964-2006. Elaboracin: ODNA, 2010.

en la vescula y su infeccin) y la cirrosis, todas ellas

ligadas a hbitos de alimentacin, estrs y al saneamiento ambiental, se observa un marcado descenso
como causa de egreso hospitalario. En 1964 provocaron el 14% de ingresos de la poblacin a los hospitales y en 2006 registraron cuatro veces menos.
2.2. El riesgo de ser mujer: 1984-2006
En estos 50 aos, las enfermedades genitourinarias
aumentan notablemente. En el grfico N 1 se observa que, para 1964, estas corresponden al 8% de las
causas de egreso en los hospitales y en 2006 se han
triplicado, llegando al 28%. Al hacer un anlisis ms
profundo encontramos que el 99% de las personas
afectadas son mujeres, de las cuales el 10% corresponden a nias menores de 18 aos.
En este caso se habla de complicaciones del embarazo y el parto, aborto, enfermedades urinarias,
dolencias inflamatorias del aparato reproductor femenino, hemorragia posparto y enfermedades de
transmisin sexual. La pregunta es por qu en los
ltimos 50 aos se da este incremento en el ingreso
por estas causas?

Es muy probable que los mayores niveles educativos de las mujeres en los ltimos 50 aos la escolaridad de la mujer sube de 4,7 grados en 1982 a
sptimo grado en 2001, mientras se reduce el analfabetismo femenino de 20 al 10% provoque un creciente control de ellas sobre su reproduccin y su
cuerpo, desarrollando mayor seguridad para consultar con un gineclogo y demandar atencin de
salud en los hospitales.
8

Sin embargo, tambin los datos alertan sobre el

hecho de que la mujer es ms vulnerable a infecciones del aparato reproductivo y a enfermedades
de transmisin sexual, y soporta la mayor parte de
la anticoncepcin; las complicaciones causadas por
estas infecciones la afectan gravemente, al punto de
requerir hospitalizacin.
El riesgo de morir por ser mujer se evidencia con
estas estadsticas. La OPS cita que, en 1995, el riesgo
de una mujer de morir por causas maternas era de
1 en 60 en Amrica Latina y el Caribe, mientras que
en Amrica del Norte la relacin era de 1 en 3.500.
En Ecuador, para 1970, las muertes maternas ascendan a 203 por cada 100.000 nacidos vivos, y en 2006
Siise, versin 4.5, 2008.

331

Social

la cifra baja a 47,7 por cada 100.000 nacidos vivos.

Sin embargo, todos los estudiosos del tema alertan
sobre el subregistro del indicador mortalidad materna. Esto se debe a que en el momento de anotar
la causa del fallecimiento de la madre registran que
este se ha producido por efecto del parto o embarazo
complicados y no por las razones que realmente originaron su muerte.
Este hecho expresa la baja prioridad que se otorga a
un problema que afecta solo a las mujeres, y en particular a las pobres, si se considera que dichas muertes
son prevenibles. La tasa de mortalidad materna es un
indicador del desarrollo social ms sensible para distinguir desigualdades entre pases ricos y pobres que
las propias tasas de mortalidad infantil. El alto subregistro sobre las causas de muerte materna en un
pas refleja la poca prioridad que los Estados dan a la
asignacin de recursos para poder evidenciar el problema y tomar medidas que lo resuelvan.
Por otra parte, en Amrica Latina, el aborto inseguro
es la primera causa de mortalidad materna. Para la
construccin del grfico N 1, se detect que para el
ao 2007 el aborto en general corresponda al 17%
del total de causas de egreso hospitalario debido a
dolencias genitourinarias. De este subtotal, 90% se
deba a abortos en curso que alcanzaron a llegar al
hospital y que haban sido previamente provocados.
2.3. Hbitos saludables de vida
Comer saludable, sin grasas animales ni excesos de
hidrocarbonos, con una gran proporcin de frutas,
legumbres y protenas sanas; a ello unir ejercicio fsico regular, capacidad para controlar la tensin
y el estrs, chequeos mdicos peridicos para detectar disfunciones, no beber en exceso y no fumar,
tener una familia acogedora y sentirse productivo
y respetado. Esta es la receta para no morir. Varias
de las enfermedades que aparecen en los grficos
1 y 2 pueden ser evitadas siguiendo estas recomendaciones. Enfermar por lo que come, sufre y
siente la poblacin es lo que va a desencadenar en
gran parte las enfermedades cardiovasculares y el
propio cncer.
Efectivamente, si en 1970 estas dos enfermedades
provocaban el 9% de las muertes, casi 40 aos ms
tarde, en 2007 son el 20% de las causas de fallecimiento. Estas enfermedades estaban antes asociadas

332

a los estratos de la poblacin econmicamente ms

altos, pero hoy esta relacin ha cambiado. Segn la
OPS, la prevalencia de factores de riesgo para desencadenar estas enfermedades suelen ser ms elevados hoy en los grupos socioeconmicos ms bajos.
Supuestamente, los procesos de urbanizacin de
la poblacin implican enfrentar un modelo de vida
mucho ms estresante de la que tena el 75% de la
poblacin en los aos setenta, cuando an esa proporcin habitaba en el campo. La deteccin oportuna de los signos de riesgo servira para controlarlas.
Estas enfermedades se sealan como causa de persistencia de pobreza debido a los costos que estas
conllevan. Una familia con un miembro aquejado de
estas dolencias que se vuelven crnicas puede destinar ms del 30% del ingreso familiar para sufragar
los gastos de atencin mdica.
9

El cncer como causa de egreso hospitalario aparece

dentro de las primeras razones que grafica el cuadro
N 1. Esta enfermedad tambin est relacionada con
el estrs, la depresin, los hbitos alimenticios, la
falta de prevencin oportuna y chequeo constante
de la poblacin predispuesta a ella, lo que ha ocasionado su incremento.
Al comparar los dos grficos, se observa que la dolencia es causa de un bajo porcentaje de ingreso hospitalario, mientras que su frecuencia sube como causa
de muerte, lo que demuestra la alta letalidad de la enfermedad. El porcentaje del egreso hospitalario por
cncer sube entre 1964 y 2005. En el primer ao, corresponda al 1% de egresos; cuarenta aos ms tarde,
corresponde al 2,6%, lo que significa un incremento
de 1,6 puntos. En cuanto a la mortalidad, en 1954, el
2% de las causas de muerte fueron debidas al cncer, y
en 2005 se cuadruplica, llegando a ser la causante del
9% de los fallecimientos registrados.
La mayora de muertes corresponde a las personas
de niveles econmicos ms bajos porque los riesgos
estn directamente relacionados no solo con la prevencin sino con el acceso oportuno a tecnologas
de deteccin y tratamiento del cncer, lo que a pesar
de los esfuerzos de los ltimos aos an es restrictivo para personas pobres, debido a las bajas posibilidades de acceso a centros especializados por su
alto costo.
mediainquiries@who.int, Consulta 22-03-2010.

Social

Grfico 2: Evolucin de las seis principales causas

de muerte de la poblacin ecuatoriana 1954-2005
18.000
16.000
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0

Fuente: INEC. Estadsticas vitales, 1954-2005. Elaboracin: ODNA, 2010.

2.4. Morir por la violencia: cambios

en el comportamiento de la sociedad
El requerimiento de atencin hospitalaria por causas
externas debidas a accidentes, as como a intentos de
homicidio o suicidio que grafica el cuadro N 1, bajo
la denominacin de fracturas, traumatismos y accidentes, evidencia un incremento significativo en los
50 aos estudiados.
En 1964 el reporte de egresos por esta causa fue de
13.380. Para el 2006 la cifra sube a 66.782. Proporcionalmente a la poblacin que egresa, en ambos casos,
corresponde al 9%. Esto no sucede al comparar las
causas de muerte, donde los fallecimientos por estas
causas se incrementan en este medio siglo. En el grfico N 2 se observa cmo para 1954 los accidentes de
todo tipo fueron la causa del 4% de las muertes en la
poblacin, y en 2006 esta cifra se triplica al 12%.
En este caso, son los hombres los ms afectados con
esta situacin, ligada al carcter de riesgo estereotipante masculino, que son considerados y estimulados culturalmente como varoniles tomadores
de riesgos, depositarios del poder (OPS/OMS,
2002). Sin embargo, no podemos soslayar el hecho
de que el indicador demuestra a las claras los peligros

inminentes por los que atraviesan no solo los hombres, sino toda la poblacin ecuatoriana por la inseguridad ciudadana creciente en la que se desenvuelve
su vida, ingrediente nuevo en su cotidianidad.
Efectivamente, un problema mayor es el incremento
de la violencia en el pas, situacin que es compartida en toda Amrica Latina. En trminos de salud
pblica, la violencia es una pesada carga sobre la mortalidad y la morbilidad evitable de mujeres, nios y jvenes. Basta recordar que las tres principales causas
de muerte de los adolescentes ecuatorianos son los
accidentes, los suicidios y los homicidios.
La violencia ocasiona altos costos de salud, lo que impide la atencin oportuna y adecuada de los pacientes
que llegan al hospital. La violencia no solo afecta a la
vctima sino a su familia y a su entorno; y adems perjudica la vida econmica, social y psicolgica de una
comunidad, impactando sobre los procesos polticos
y econmicos de una sociedad.
Las muertes por esta causa, junto al ingreso hospitalario, son alarmas que se prenden contra un
problema social que tiene una tendencia a aumentar,
por lo que debera ser controlado con polticas pblicas especficas y contextuales.

333

Social

2.5. Enfermedades respiratorias

y ambiente: 1995-2005
Las enfermedades respiratorias son enfermedades
crnicas de las vas respiratorias y otras estructuras del pulmn. Algunas de las ms frecuentes
son el asma, la enfermedad pulmonar obstructiva
crnica (EPOC), las alergias respiratorias, las enfermedades pulmonares de origen laboral y la hipertensin pulmonar. Se producen por el tabaquismo,
la contaminacin del aire en espacios cerrados, la
contaminacin ambiental, los alrgenos y la exposicin a riesgos ocupacionales como el polvo y los
productos qumicos.
10

El grfico N 2 refleja un incremento de las dolencias

respiratorias como causa de muerte a partir de 1995.
En efecto, si en el primer ao correspondan al 9%
de las razones de fallecimiento, en 2005 es el 24%.
El cuidado ambiental est directamente relacionado
con este incremento, lo que llama la atencin sobre
los riesgos que la falta de una poltica ambiental
unida a la de salud est ya produciendo en la poblacin ecuatoriana.
2.6. Nuevas enfermedades: 2010
Finalmente, dos nuevas dolencias aparecen; una en
los primeros lugares de causa de muerte de la poblacin: la diabetes, y otra con un incremento cada vez
mayor: el VIH/Sida.

las cifras se quintuplicaron. A esto hay que aadir el

alto subregistro que provoca la enfermedad por problemas culturales y de exclusin a sus portadores.

3. De la mirada asistencialista
a los derechos
Las condiciones y requisitos para la salud son:
la paz, la educacin, la vivienda, la alimentacin, la renta, un ecosistema estable, la justicia
social y la equidad. (Carta de Otawa, OMS, 1986

Las percepciones de la poblacin sobre la salud difieren de los planteamientos que se elaboran desde
la institucionalidad. El acceso o no a los servicios de
salud no solo depende de la oferta institucional, sino
de la concepcin de la salud y de la enfermedad de
la poblacin.
Los trabajadores de la salud pblica ecuatoriana
constataron en estas cinco dcadas, que la poblacin resuelve el 85% de sus problemas en la sabidura de las madres, en el hogar, en el intercambio
de informacin en el barrio, el sindicato, los amigos,
en la botica y en ltimo lugar en la consulta a los mdicos del vecindario que van desde los sobadores,
los shamanes, hasta los mdicos certificados como
tales. Solo el restante 5% de los problemas de
salud requiere los hospitales para solucionarse. Lo
ms grave se va al hospital, cuando toda esa red de
atencin comunitaria no ha podido controlar el problema y revertirlo.
11

A partir del ao 2000, la diabetes ocupa los primeros

lugares en las causas de muerte del pas. El aumento
previsto en la incidencia de esta enfermedad se podra controlar mediante el cuidado del rgimen alimentario y la actividad fsica de la poblacin, evitar
el tabaco, reducir el consumo de azcar y grasas saturadas. La relacin de la diabetes como predisponente de las enfermedades cardiovasculares
incrementa el cuidado que sobre ella deben tener la
poblacin y las acciones sanitarias.
Mientras se ha sealado la prdida de protagonismo de las enfermedades infectocontagiosas, en
el caso del VIH/Sida, esta aparece como la causa infecciosa que ms contribuye a la prdida de aos de
vida de la poblacin, sobre todo masculina y joven
(18-24 aos). La prdida de aos de vida es aproximadamente tres veces ms intensa en los hombres
que en las mujeres. En 1997 se registraron los primeros casos de muerte por esta causa; en diez aos,
http://www.who.int/respiratory/es/index.html. Consulta 23-03-2010.

10

334

A lo largo de este medio siglo hubo una distancia

entre la lectura que la poblacin hizo de su salud
siempre ligada a la vida, a su entendimiento con la
naturaleza y, en ltima instancia, con la muerte, y
a su relacin con el rol del Estado como garante de
su derecho a la salud.
La versin de la salud pblica que gui el pensamiento y la accin en Amrica Latina durante
el siglo XX se sustent, entre otras cosas, en
la aceptacin del poder del Estado como fuerza
privilegiada para calcular el riesgo y asegurar la
prevencin () El salubrista administr instituciones y recursos pblicos
estatales dirigidos a la salud La salud pblica
convencional mir a la poblacin como objeto
a ser intervenido por parte de la norma y ciencia
positiva (Granda, 2007).
El diseo del sistema de salud del Ecuador, por niveles de atencin, seala
que la capacidad resolutiva del primer nivel es del 85% de la consulta, dejando
el 15% para los hospitales generales y de alta especialidad.

11

Social

A diferencia de la medicina biologista y curativa, la

medicina social nacida con Virchow en 1848
plante mirar cmo las personas, al ser sujetos individuales y colectivos producen su salud en el diario
vivir.. La medicina social en estos 50 aos jug un
papel fundamental para replantear el pensamiento
unilateral causa-efecto y acercarse a la complejidad
de la vida.
12

A diferencia de la lgica biologista y curativa que se

encarna en la hegemona mdica, se debe destacar
el carcter siempre calificado que detenta todo
ciudadano o ciudadana para forjar sus propias
verdades, eticidades, veracidades, prcticas y estrategias de organizacin de su poder, a travs de
todo lo cual genera metforas propias sobre su
salud y enfermedad (Granda, 2007: 396-402).

En la historia de estos 50 aos de salud pblica, uno

de los desafos fue la transformacin del carcter asistencial de la salud estatal incorporado en el imaginario de la poblacin hacia la conciencia del
derecho a la salud. Difcil trnsito que avanza en la
ley, pero que se detiene en los hechos cotidianos. En
la Constitucin ecuatoriana de 2008 se define:
la salud es un derecho que garantiza el Estado
cuya realizacin se vincula al ejercicio del derecho al agua, la alimentacin, la educacin, la
cultura fsica, el trabajo, la seguridad social, los
ambientes sanos y otros que sustentan al buen
vivir (Art. 32).

El conjunto de grficos que se colocan a continuacin

provienen de una encuesta realizada para el Observatorio de los Derechos de la Niez y Adolescencia, a finales de 2009, para este trabajo, en la que se indaga
a una muestra representativa de personas de Quito y
Guayaquil, de 18 aos y ms, sobre sus concepciones
de salud.
Los mbitos que contiene la definicin constitucional
antes citada fueron averiguados y organizados en
cuatro aspectos: hbitos saludables de vida, higiene,
salud mental, conocimientos sobre salud, y afectos y
comprensin de la salud como derecho.
3.1. Hbitos saludables
Los hbitos saludables de vida en los que se agrup:
comer una dieta balanceada, no fumar, no beber y
hacer ejercicios regularmente, son para el 55% de

los encuestados actividades que tienen que ver

con la salud.
El cambio en el comportamiento societal respecto al
cuidado del cuerpo, el ejercicio, la dieta y las polticas
mundiales sobre la restriccin del tabaco parecen que
han tenido efecto en la mitad de la poblacin encuestada. La educacin a travs de los medios de comunicacin ha logrado mayores impactos en el cambio
de los comportamientos de la poblacin que la propia
escuela (Malo, 2010), a criterio de los expertos en
promocin de la salud. Esta afirmacin explica por
qu el grfico N 3 no registra diferencias entre los diferentes niveles educativos de la poblacin ecuatoriana que particip en la encuesta.
La restriccin del tabaco en los lugares pblicos es
un ejemplo de poltica pblica mundial que altera el
uso del espacio pblico para bien de la mayora que
no fuma y que es protegida por una decisin colectiva no solo estatal, sino de toda la sociedad. Desde
el Estado, la medida para bajar el consumo de tabaco es, adems, el aumento del precio del mismo.
Estos son los cambios en los comportamientos por
parte de la poblacin que se pretende lograr para
proteger su vida.
3.2. Higiene
La higiene parecera ser uno de los componentes ms
difundidos de la salud. El hogar y el sistema educativo ensean a sus nios y nias estos hbitos. Sin
embargo, solo la cuarta parte de los entrevistados lo
asocia al concepto de salud. Las preguntas tenan que
ver con estar limpio, lavarse los dientes tres veces al
da y usar ropa adecuada de acuerdo al clima. El nivel
educativo de la poblacin no influye en ninguna de
las respuestas. Llama la atencin que el hbito de higiene de la salud bucal es el menos conocido por los
que tienen el mayor nivel de estudios (solo el 20% de
los encuestados de educacin superior seal la relacin entre el cuidado dental y la salud).
3.3. Salud mental
La salud mental es un mbito que poco se asocia con
la salud. La propia organizacin de la atencin de
salud est centrada en los seres humanos como entes
biolgicos y no con la complejidad emocional, fsica,
social, cultural y biolgica. Solo el 15% de los entrevistados seal la relacin de la salud mental con su
salud. Hecho gravsimo, ya que las principales

12
Aunque antes en Ecuador ya haba sido referida por el precursor Eugenio
Espejo.

335

Social

Grfico 3a: El concepto integral de la salud. Ecuador 2009 Cules de las siguientes
actividades tienen que ver con la salud de una persona?
3.1. Hbitos saludables

Fuente: Habitus (noviembre 2009), estudio de opinin (# 96). Elaboracin: ODNA

Grfico 3b : El concepto integral de la salud. Ecuador, 2009 Cules de las siguientes

actividades tienen que ver con la salud de una persona?
3.2. Higiene

Fuente: Habitus (noviembre 2009), estudio de opinin (# 96). Elaboracin: ODNA

336

Social

Grfico 3c: El concepto integral de la salud. Ecuador, 2009 Cules de las siguientes
actividades tienen que ver con la salud de una persona?
3.3. Salud mental

Fuente: Habitus (noviembre 2009), estudio de opinin (# 96). Elaboracin: ODNA.

Grfico 3d : El concepto integral de la salud. Ecuador, 2009

Cules de las siguientes actividades tienen que ver con la salud de una persona?
3.4. Afectos

Fuente: Habitus (noviembre 2009), estudio de opinin (# 96). Elaboracin: ODNA.

337

Social

Grfico 3e: El concepto integral de la salud. Ecuador, 2009

Cules de las siguientes actividades tienen que ver con la salud de una persona?
3.5. Conocimientos sobre salud

Fuente: Habitus (noviembre 2009), estudio de opinin (# 96). Elaboracin: ODNA.

dolencias por las que se enferma y muere la poblacin tienen que ver con la falta de defensas para
el manejo del estrs, tales como las enfermedades
cardiovasculares, las producidas por la violencia, e
incluso el mismo cncer, ya referidas en la segunda
parte de este artculo.
Se defini un apartado especfico para los afectos,
se pregunt a la poblacin si amar y ser amado eran
parte del concepto de salud, y el 93% no lo asoci.
Estas respuestas tienen mucho que ver con el desarrollo de una cultura del buen trato, que desde la
niez comienza a aparecer como una de las carencias de la sociedad ecuatoriana. Cuando se pregunta
a los nios y nias que tienen problemas cmo los
padres resuelven las situaciones en las que se ven
envueltos, el 54% contesta con violencia fsica
(ODNA, 2010).
Esta parte de la encuesta fue complementada con
la indagacin sobre si la vida sexual placentera era
parte de la salud. Solo el 5% afirm que s y, en Quito,
la cifra subi al 7%, sin que exista ninguna diferencia
con los niveles educativos de los encuestados para
las respuestas.

338

Una de las actividades importantes de la tarea educativa de los servicios de salud es difundir los conocimientos sobre el tema desde un enfoque preventivo,
de la escuela, del hogar y de los medios de comunicacin. Se averigu sobre tres aspectos: hacerse un
chequeo mdico anual, aprender cmo evitar dolencias, y saber sobre el cuerpo y las enfermedades.
El 32% de los encuestados asoci este conocimiento
con el ejercicio de la salud. Ninguna diferencia tuvo
el nivel educativo sobre las respuestas.
La indagacin sobre el derecho a la salud a travs del
costo y el pago de la misma se complementa con la
tabla N 4. Seis de cada diez entrevistados afirmaron
que es el Gobierno el que paga al mdico que trabaja en el servicio pblico; solamente el 34% tiene
conciencia de que es l mismo el que cubre el costo
a travs de los impuestos. El nivel educativo s influye en esta percepcin. Mientras ms educados
sean los entrevistados, ms conciencia tienen de
la relacin impuestos-pago del mdico del servicio
pblico: 24% de los que tienen primaria lo afirman
as, 36% de los que lograron secundaria y 43% de los
niveles superiores.

Social

Tabla 3: Percepcin de salud como derecho ciudadano. Ecuador, 2009

Quin cree que debe pagar

la atencin mdica o de salud?

Ciudad

Total

Instruccin entrevistado

Quito

Guayaquil

Primaria

Secundaria

Superior

Pagado por el usuario

Gratis

37

32

41

47

35

28

Contribucin mixta del usuario y del Gobierno

59

66

53

48

62

67

Porcentaje

100

100

100

100

100

100

Casos

800

400

400

212

439

149

Fuente: Habitus (noviembre 2009). Estudio de opinin (# 96). Elaboracin: ODNA.

Tabla 4: Conciencia del derecho ciudadano a la salud. Ecuador, 2009

Quin le paga al mdico de los

hospitales y centros pblicos?

Ciudad

Total

Instruccin entrevistado

Quito

Guayaquil

Primaria

Secundaria

Superior

Gobierno/MSP/instituciones

57

60

54

69

52

51

Nadie porque es gratis

La poblacin a travs de impuestos

34

32

35

24

36

43

El usuario directamente, cuando debe pagar

Porcentaje

100

100

100

100

100

100

Casos

800

400

400

212

439

149

Fuente: Habitus (noviembre 2009). Estudio de opinin (# 96). Elaboracin: ODNA.

2010: Un nuevo momento

para la salud pblica?
El Ministerio de Salud, a partir de 2008 y 2009, duplic el horario de atencin a la salud, declar la gratuidad de la atencin incluidas las medicinas,
cambi el proceso de acceso a turnos a travs de
citas telefnicas, ofreci atencin domiciliaria
a travs de equipos bsicos de salud en los barrios
ms pobres del pas, lig el bono de desarrollo humano a la atencin preventiva y curativa de los hijos
e hijas de las beneficiarias, y al cumplimiento de los
esquemas de vacunacin de los nios y nias que no
han cumplido cinco aos. Esto implic entre otras
cosas el ingreso de 4.500 nuevos mdicos y enfermeras al Ministerio de Salud Pblica en estos ltimos dos aos, la recuperacin de la infraestructura
fsica de las unidades de salud, la construccin de

nuevas unidades y la dotacin de equipos e insumos

mdicos. Al indagar a los encuestados sobre los niveles de confianza que tienen en el servicio privado y
pblico, llama la atencin que las opiniones estn casi
divididas por la mitad: cuatro de cada diez personas
confan en el sistema pblico (muchsimo y mucho),
y cinco de cada diez en el privado. No tenemos una
serie histrica que nos permita explicar esta situacin, en el sentido de que si hay o no un cambio en
la percepcin del servicio pblico frente al privado.
Hay una recuperacin del sistema pblico de salud
por las medidas tomadas por el actual Gobierno?
Una de las medidas del Gobierno de Rafael Correa
es el incremento de la inversin social. El grfico N
5 registra la evolucin del gasto en salud como porcentaje del PIB. Para finales de 2010, se estima que el
porcentaje llegar al 2%.

339

Social

Grfico 4:
Qu tanto dira usted que confa
en el sistema de salud pblico?

Qu tanto dira usted que confa

en las clnicas privadas del pas?

Fuente: Habitus (noviembre 2009), estudio de opinin (# 96). Elaboracin: ODNA.

Grfico 5: Evolucin del gasto en salud como porcentaje del PIB.

(Ecuador, 2006-2009)
,

Porcentajes

2006
2007
2008
2009

,
,

Gasto Salud/PIB

Gasto Salud/Presupuesto

Fuente: Ministerio Coordinador de la Poltica Social, 2009. Elaboracin: ODNA, 2010.

340

Social

Grfico 6: Gasto en salud en pases de Amrica Latina. 2006

12,0
12
9,9
10,0
10
8,0
8
6,0
6

2,2

Repblica Dominicana

Venezuela

Brasil

Per

Panam

Colombia

Trinidad y Tobago

2,3

2,8

2,8

2,8

3,0

Nicaragua

2,2

3,7

Honduras

2,0

3,4

El Salvador

1,9

Chile

1,8

Promedio

1,8

Mxico

1,7

1,8

Paraguay

1,3

1,6

Bolivia

1,2

Ecuador

2,0
2

Guatemala

4,0
4

Jamaica

5,1
3,4

4,0

Cuba

Costa Rica

Uruguay

Argentina

0,0
0

Fuente: Unicef (2006), citada por Badillo Daniel, 2009.

Pedro Brito, experto de la OPS, seala que en el caso

de salud, histricamente ningn pas ha llegado a
la cobertura universal con una inversin menor del
6% del PIB, y hoy, en algunos pases como lo podemos observar en el grfico N 6, no llega al 3%.
Con excepcin de Cuba que sobrepasa el 6% y llega
prcticamente al 10%, ninguno cumple con esta
condicin. Es interesante sealar que en el caso de
Costa Rica, con una casi universal cobertura de la seguridad social, la inversin alcanza, para 2006, 5,1%
del PIB.
En Cuba la mortalidad infantil es de 4 fallecidos por
cada 1.000 nios y nias que nacen. En Costa Rica,
mueren 8 nios y nias menores de un ao por cada
1.000 nacidos vivos. Esta cifra en Ecuador es de 18
muertes por cada 1.000.
La decisin en la inversin por la salud y la educacin del Gobierno del presidente Rafael Correa deber ser complementada desde este momento y en
los prximos aos con una reforma institucional
profunda del aparato ministerial de la salud, con
miras a cumplir su doble propsito: ser proveedor
de servicios y liderar un sistema de salud universal
y equitativo.

No hay que perder de vista que ese sistema de salud

se ha convertido en una utopa que, tras 50 aos de
intentos, an no puede concretizarse. No bastar
con incrementar el presupuesto de la salud, crear
ms infraestructura fsica, concentrar a todos los recursos humanos del pas en sus dependencias. Si la
visin del MSP no se extiende hacia todo el sector, no
es posible construir una red de atencin nacional en
la que se integren prestadores privados y pblicos,
instituciones formadoras y poblacin, para trabajar
en la consecucin, en la prctica, de una poltica de
Estado que proteja, promueva y preserve la calidad
de vida de los ciudadanos y ciudadanas, y haga realidad su derecho a la salud.
Tambin desde la sociedad, la salud ha sido la gran
ausente en sus emprendimientos. Cmo animar a
la ciudadana a participar desde su doble rol: sujeto
y destinatario? Los avances logrados de la salud
como derecho en el marco legal, difcilmente, se
interiorizan en la prctica cotidiana del ejercicio de
la ciudadana.
La institucionalizacin de la salud, por tanto, hoy
tiene una dificultad adicional: cmo integrar a la
ciudadana, destinataria esencial de la salud, en la

341

Social

construccin de ese sistema de salud? Cmo abrir

la convocatoria a la participacin en los procesos
decisorios: discusin de presupuestos para las prioridades, universalizacin y equidad en el acceso,
modelo de atencin, garanta de calidad y calidez,
integracin de la pluriculturalidad en el servicio
de salud?
La educacin sanitaria y la promocin de la salud tuvieron un incipiente desarrollo en estos 50 aos. Las
consecuencias son el conocimiento mnimo por
parte de la ciudadana de los determinantes de
la salud, de los riesgos que pueden ser controlados
con hbitos de vida saludable, de una visin integral
que ligue la salud mental con la fsica, la emocional
y la social.
El balance seala, por tanto, debilidades desde el Estado y desde la sociedad. Una dbil percepcin de
la ciudadana en salud, cuyo derecho est escrito en
la Carta Constitucional. Esa debilidad es el resultado
de la ausencia de un movimiento social que acompae la reflexin, las demandas y la exigibilidad
sobre la salud para poder entender y ejercer el derecho de los y las ciudadanas al sumak kawsay.
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Social

El trnsito a los derechos:

un anlisis de la relacin entre el Estado, la sociedad civil

y los derechos de la niez y adolescencia ecuatoriana
en las ltimas cinco dcadas

Soledad lvarez Velasco

Observatorio de los Derechos de la Niez y Adolescencia

Introduccin
Ecuador finaliza la primera dcada del tercer milenio
con la aprobacin de una nueva Constitucin, la vigsima de su historia republicana. Al igual que en la
Carta Magna de 1998, en esta ltima, en varios de sus
artculos (especficamente el 45, 46 y 47), se estipula
que es obligacin del Estado, de la sociedad y de la familia reconocer y garantizar el pleno cumplimiento
de los derechos de los nios, nias y adolescentes,
atendiendo al principio de su inters superior sobre
los de las dems personas (artculo 45, Constitucin
de la Repblica del Ecuador, 2009: 34). Esta plena garanta estatal y societal, no solo est destinada a los
derechos fundamentales que la niez y adolescencia
ecuatorianas tienen como seres humanos, sino que
adems se dirige a los derechos propios de su edad.
Esto implica que el Estado debe asegurar, entre otras
cosas, el derecho a la integridad fsica y psquica; a la
identidad, nombre y ciudadana; a la salud integral
y nutricin; a la educacin y cultura; al deporte y recreacin; a la seguridad social; a tener una familia; a
la participacin; al respeto de su libertad y dignidad
y a educarse de manera prioritaria en su idioma y en
los contextos culturales propios de sus pueblos y nacionalidades (artculo 44, Constitucin de la Repblica del Ecuador, 2009: 34-35). La incorporacin de
este amplio abanico de derechos da cuenta, por un
lado, de claros avances en favor de la infancia, por lo
menos en trminos legales, y, por otro, de la visibilidad e importancia que para el Estado y la sociedad
tienen los nios, nias y adolescentes en Ecuador
del siglo XXI.

Sin embargo, este favorable escenario no siempre

fue as. Hace cinco dcadas los nios, nias y adolescentes estaban completamente invisibilizados
en la esfera pblica; no eran prioridad en la agenda
nacional; no se los conceba como individuos autnomos, independientes y con particularidades etarias, de gnero o culturales; su voz no era escuchada
y menos an podan participar en la toma de decisiones; es ms, ni siquiera se los consideraba como
sujetos de derecho. A mediados del siglo XX, los
nios era vistos ms bien como adultos menores
o seres incompletos en transicin a la adultez. De
ah que era una prioridad corregir sus desviaciones
y anormalidades para asegurar su correcto ingreso
al mundo de los mayores. Su voz y su identidad solo
se hacan presentes en la esfera pblica en tanto superasen esa minora de edad, o cuando se los vinculaba con la pobreza, la insalubridad, el abandonado
o el robo. Como menores, infractores y pobres eran
entonces objeto de polticas pblicas de intervencin y, sobre todo, de correccin.
No cabe duda que en 50 aos la concepcin de lo
que es la niez y la adolescencia ha dado un giro significativo. Del anonimato y la indiferencia, los nios,
nias y adolescentes han pasado a ser uno de los ejes
fundantes de la construccin de la ciudadana en el
pas. Ese trnsito, de ser simples objetos de intervencin a ser sujetos de derechos, ha tenido lugar ya que
tanto en la esfera pblica como en la privada se ha
ido (re)construyendo la concepcin de quines son

343

Social

los nios, las nias y los y las adolescentes, del rol

social que cumplen y de los derechos que tienen. En
ese proceso de cambio, tanto el contexto nacional
como el internacional, han tenido una influencia directa. Por ejemplo, a nivel mundial, en trminos de
concebir a la infancia como sujeto de derechos y de
ampararla bajo un nuevo cdigo universal, la firma
de la Convencin de los Derechos del Nio en 1989
tuvo una trascendental incidencia. Asimismo, en el
mbito nacional y desde la sociedad civil, la conformacin del movimiento a favor de la infancia
ha bregado, desde hace ms de dos dcadas, para
que efectivamente se gesten transformaciones en el
marco legal del pas, en las polticas a favor de la infancia y en los modos de convivencia cotidiana con
la niez y adolescencia ecuatorianas.
Ese trnsito de cinco dcadas ha repercutido en importantes mejoras en las condiciones de vida y en
el cumplimiento de los derechos de los nios, nias
y adolescentes. No obstante, en un pas desigual y
pobre como Ecuador, an quedan importantes desafos por cumplir. Quiz dos de los ms apremiantes
y complejos sean, por un lado, cerrar la enorme
brecha existente entre esos clarsimos avances legales y las condiciones reales de vida de la niez
y adolescencia ecuatorianas. Entre el marco jurdico a favor de la infancia, como el que se estipula
en la reciente Constitucin ecuatoriana, y su puesta
en prctica, parecera que todava sigue existiendo
un enorme abismo. Por otro lado, y como resultado
directo de ese primer desafo inconcluso, lamentablemente la relacin con los nios, nias y adolescentes sigue estando mediada por una relacin
de poder adultocntrica que continuamente imprime formas de violencia en la convivencia diaria
y que data desde hace ms de cinco dcadas. Modificar los modos de relacionamiento y permitir que la
niez y la adolescencia crezcan y se desarrollen libres de diversas formas de discriminacin, maltrato
y violencia, sigue siendo un pendiente urgente para
el Estado y la sociedad civil.
El objetivo central de este artculo es revisar precisamente ese trnsito gestado a lo largo de 50 aos, sus
avances y sus actuales limitaciones. Cmo pasaron
los nios, nias y adolescentes ecuatorianos de ser
concebidos prcticamente como seres incompletos a sujetos con derechos? Cul ha sido la incidencia en la esfera pblica y privada de ese trnsito?

344

A lo largo de esta exploracin pretendemos arrojar

algunas respuestas a estas interrogantes. Para ello,
hemos dividido este anlisis en cuatro partes. En
una primera seccin, haremos una breve revisin,
de corte ms bien histrico, por las ltimas cinco dcadas, para comprender cmo y por qu se produjo
ese giro en la concepcin de la niez y adolescencia.
Ese recuento histrico nos permitir arribar a una
segunda seccin en la cual pretendemos identificar
los principales avances, sobre todo en trminos legales, que en Ecuador se dieron a partir de la ratificacin de la Convencin de los Derechos del Nio en
1990, un punto de inflexin que marca un antes y un
despus en ese trnsito hacia los derechos. Contraponiendo esas mejoras legales con las condiciones
de vida de la niez y adolescencia ecuatoriana, en la
tercera parte pretendemos explorar, a partir de la revisin de algunos indicadores sociales del pas y del
ndice de cumplimiento de los Derechos de la Niez
y Adolescencia (IDN), producido por el Observatorio
de los Derechos de la Niez y Adolescencia (ODNA),
algunas de las limitaciones y retrocesos que todava
persisten y que no pueden comprenderse sino como
producto de un pas desigual como es Ecuador. Finalmente, concluiremos con ciertas conjeturas
sobre lo que ha significado para el pas ese histrico
trnsito que devela importantes avances, pero tambin clarsimos desafos y varios pendientes frente
a la niez y adolescencia ecuatorianas. Solo identificando esas limitaciones, el Estado y la sociedad civil
podrn dar cabida a nuevas acciones, para que en
las prximas dcadas se pueda cumplir, no solo con
el compromiso adquirido hace 20 aos con la firma
de la convencin, y con ello continuar con esos cambios histricos gestados a lo largo de cinco dcadas,
sino tambin para que ese abanico de derechos incorporados en esta vigsima Constitucin sean efectivamente una realidad.

1. De seres incompletos
a sujetos de derecho
En 1938, durante la dictadura del general Alberto
Enrquez Gallo (1937-1938) se cre y aprob el
primer Cdigo de Menores. Aparentemente la incorporacin de este marco legal a la Constitucin
de ese entonces nos hara suponer que en Ecuador,
desde hace ms de 60 aos, ya existan avances en
trminos de una legislacin a favor de la infancia.

Social

Sin embargo, el propsito del primer cdigo no era

exactamente ampliar los derechos de la niez y
adolescencia, sino ms bien crear un mecanismo
legal que permita al Estado ecuatoriano revertir las
desviaciones sociales de los menores infractores.
Es decir, que ese marco legal funga ms bien como
un aparato de control y correccin social, donde los
nios, las nias y adolescentes eran objetos de intervencin al ser preconcebidos, indistintamente,
como menores portadores de diversas anomalas
que urgan ser corregidas para mantener el orden y
el equilibrio social (ODNA, 2003: 27-29).
Ese sentido interventor y corrector presente en el
primer cdigo, no era en lo absoluto ajeno al espritu de la poca. De hecho, a lo largo de las primeras
dcadas del siglo XX, en varios pases del continente
americano y europeo, tambin se expidieron las primeras legislaciones destinadas a los menores. Si algo
tenan en comn esos primeros cdigos, y el ecuatoriano no era una excepcin, es que estaban fundamentados en la Doctrina de Situaciones Irregulares,
que no solo determin esas primeras legislaciones
dedicadas a la infancia, que en la mayora de los
pases permanecieron vigentes hasta la dcada de los
ochenta del siglo pasado, sino tambin la concepcin
y, por ende, la relacin que el Estado, la sociedad civil
y la familia tendran con la niez y la adolescencia.
1

La Doctrina de Situaciones Irregulares, inspirada en

la creacin del primer Tribunal de Menores a finales
del siglo XIX, parta de la premisa de que la niez y
adolescencia, al ser una etapa previa a la adultez,
requeran la intervencin directa del Estado o la
Al pasar revista por diversas legislaciones americanas y europeas se constata
que, entre finales del siglo XIX y las primeras dcadas del XX, se adoptaron
nuevos marcos legales destinados a los menores, y adems se crearon nuevas instituciones pblicas, como ministerios o tribunales, para la atencin de
menores desviados, sobre todo de nios y jvenes delincuentes, callejeros o
pobres. Entre los ejemplos de pases americanos constan: Argentina, pas en el
que en 1919 se expidi la Ley de Patronatos de Menores y en 1938 la primera legislacin para la creacin de Tribunales de Menores; Brasil, donde se aprob la
Ley sobre Menores Delincuentes en 1921 y cuatro aos ms tarde el Cdigo de
Menores; Canad, que en 1929 elabor la Juvenile Delinquents Act; Colombia,
pas en donde desde 1920 existe la figura del juez de menores; Estados Unidos,
que a finales del siglo XIX cre el primer Tribunal de Menores; Mxico, donde
en 1926 se fund el Tribunal Administrativo para Menores y en 1928 se erigi
la Ley sobre Prevencin Social de la Delincuencia Infantil, y Uruguay, donde
en 1911 se expidi la Ley de Proteccin a Menores que en 1934 se convirti
en el Cdigo del Nio, que sirvi como base para la elaboracin del Cdigo
de Menores ecuatoriano. Entre los pases europeos estn: Francia, donde en
1912 se dictamin la Ley sobre Tribunales para nios y adolescentes; Holanda,
que para 1921 ya contaba con Tribunales para Menores; Inglaterra, pas que en
1847 aprob la Juvenile Offenders Act, en 1905 las Cortes Juveniles y en 1908 el
Cdigo de Proteccin a la Infancia; y Alemania, en donde en 1900 ya se expidi
la Ley Alemana de Educacin Previsora dirigida a la juventud delincuente y
en 1923 la Ley de Tribunales para Menores (Arellano, 2008; Blanco Escandn,
2006: 88-106).

familia para asegurar una formacin de individuos

rectos, obedientes, productivos, y que le sean tiles
al porvenir y al orden social. As, esta primera etapa
vital de todo ser humano era considerada como
menor, menos vlida y, sin duda, poco o nada til
para la sociedad. Por lo tanto, el presente de esa minoridad interesaba en la medida en que el Estado y
la sociedad podan intervenir y reformar a esos menores que en el futuro prximo tendran cabida en
el espacio pblico al llegar a una etapa mayor, la
adultez. Dentro de esta doctrina se estipulaban dos
posibles situaciones para los menores: una situacin
de regularidad o normalidad, en la cual esa intervencin y formacin estaba a cargo del ncleo familiar,
especficamente de la madre, y una circunstancia de
irregularidad o anormalidad, donde los menores, al
quedar fuera del conjunto familiar, en condiciones
de abandono, en la calle, en peligro, pobreza o delincuencia, deban necesariamente ser intervenidos
por otras instituciones pblicas que modifiquen
y prevengan cualquier posible irregularidad en su
comportamiento futuro. As, y bajo esta doctrina,
se daba paso a un modelo estatal y tambin societal tutelar, proteccionista, reformador e incluso
paternalista hacia los menores, quienes por ser considerados como seres desvalidos, e incluso incompletos, requeran la permanente vigilancia, control
y correccin tanto en el espacio pblico como en el
privado (Laje, 1993; Ramrez, 1993; ODNA, 2003: 2225; Blanco Escandn, 2006: 92-100).
2

El requerido tutelaje y la continua intervencin estatal solo fueron posibles, ya que durante esas primeras dcadas del siglo XX, a la adopcin de nuevas
herramientas legales, como los cdigos de menores implementados en diversos pases, le sigui
la creacin de diversas instituciones sociales cuya
prioridad era ejecutar las primeras polticas de intervencin que, desde diversos frentes sobre todo
desde la esfera legal, la salud y la educacin,
tendran que ejercer ese efectivo control social de
2
En 1899 se cre en Chicago el primer Tribunal de Menores, pieza fundamental
para configurar el sistema tutelar de menores en todos los pases del mundo, y
para aplicar un modelo estatal basado en el derecho penal protector y reformador. Este tribunal fue el primero destinado a delincuentes jvenes, cuya funcin,
adems de punitiva, era correctiva y educativa. Fue tal la novedad de contar con
una instancia pblica como ese tribunal, que sirvi de modelo para la constitucin de diversos tribunales de menores en otros estados de la Unin Americana,
en Europa y en Amrica Latina. Actualmente estas instancias jurdicas y correctivas existen en todo el mundo, aunque su organizacin y su orientacin difieren
de unos pases a otros. En estas diferencias se advierte una clara divergencia entre una concepcin interventora, correctiva, y otra fundada en los derechos humanos, particularmente en aquellos propios de la niez y adolescencia (Snchez
Vsquez y Guijarro Granados, 2002; Sainz Cantero, 1991).

345

Social

los menores. As, emergieron nuevos ministerios

pblicos, como el de educacin, salud, asistencia y
previsin social; los tribunales, juzgados, internados
y reclusorios para menores se multiplicaron, al igual
que los hospitales y las escuelas; y, adems, varias
instancias benefactoras que acogan a menores en
situacin irregular fueron copando la escena pblica (Laje, 1993; Alzate Piedrahita, 2002; ODNA,
2003: 22-25; Castillo Troncoso, 2003: 2-5).
3

El espritu de la poca configur una relacin adultocntrica, donde los menores eran concebidos
como objetos de tutelaje e intervencin, sin particularidad alguna y sin presente, sin voz y, por supuesto,
sin ser sujetos de derechos. Las aparentes irregularidades de las que eran presa estos menores, as como
su condicin de seres desvalidos y hasta desviados,
desde esta doctrina, no eran provocadas tanto por
contextos marcados por un desarrollo socioeconmico desigual, inequitativo e injusto, cuanto por supuestas caractersticas propias y hasta naturales
de ser un menor de edad, o un ser an incompleto.
En el caso ecuatoriano, esta concepcin estuvo
presente desde el primer Cdigo de Menores y se
la mantuvo por ms de cinco dcadas. A pesar de
que este marco legal fue modificado en cuatro ocasiones, 1969, 1976, 1984 y 1992, solo hasta la ltima
reforma, en 2003, la Doctrina de Situaciones Irregulares sera suplantada definitivamente. Hasta
entonces, trminos como infancia descarriada,
delincuencia juvenil o menores anormales, no
solo que eran recurrentes en el vocabulario jurdico ecuatoriano, sino que adems se plasmaban en
las relaciones cotidianas que se tejan en torno a la
niez. As, tanto la primera legislacin como las sucedneas, pretendan regular la proteccin de esos
menores descarriados. Sin embargo, el nfasis estaba puesto en un tipo de proteccin encaminada a
la intervencin y modificacin del comportamiento
de esos nios y jvenes en situacin de irregularidad. Desde 1938, al hablar de menores, la legisla Lo que ocurra en la esfera legal daba cuenta de dos hechos propios de esa
poca: 1. los jueces cumplan un rol paternal de correccin y proteccin hacia
los menores en situacin de irregularidad, y 2. al actuar con absoluta discrecionalidad frente a los menores, se evidenciaba que no existan garantas procesales, que los jueces podan disponer de los menores adoptando las medidas que
estimasen convenientes, e interviniendo siempre y cuando haya peligro moral
o material. As, poda privar a los menores de libertad por tiempo indeterminado, y las medidas reeducativas podan ser, as mismo, indeterminadas. Las decisiones adoptadas, en ningn caso tomaban en cuenta la voz y la percepcin
de los menores. Estos hechos dan cuenta de que la concepcin de derechos y
de que los menores eran sujetos de derechos distaba mucho de lo que ocurra
(Laje, 1993; Caldern Beltrn, 2008).

346

cin ecuatoriana se refera entonces a un objeto de

correccin, y el tratamiento previsto era, bajo un
modelo de tutelaje pblico, aislar a los menores para
revertir enfermedades sociales. En esta tarea, el sistema judicial, la asistencia pblica, la medicina y la
educacin incidieron directamente. El marco legal
jug un rol determinante al crear figuras, que representando al Estado y desde la esfera pblica, podran asumir la tutela de la niez. Desde entonces,
abogados, mdicos y educadores seran los encargados de reformar, desde diversos mbitos, a los menores. En la esfera privada, por su parte, la relacin
adultos-nios estara tambin mediada por la autoridad y la necesidad de disciplinar e imponer modos
de comportamiento correctos, de tal forma que
se encaminara a los nios hacia la adultez (ODNA,
2003: 27-31).
1.1. La asistencia pblica

La expresin ms concreta de esa concepcin fue la

creacin, en 1927, de la Asistencia Pblica. Esta institucin social sera la encargada de atender y reformar
a todos aquellos que se encontraban en situacin de
riesgo y vulnerabilidad, como mendigos, ancianos,
madres embarazadas y, por supuesto, menores en
situacin irregular. Entre los servicios que administraba la asistencia constaban hospitales, orfelinatos,
casas cunas, hospicios y correccionales de menores.
Durante la dcada del cincuenta, la prioridad de esta
institucin social fue la educacin y la salud de esa poblacin en riesgo. A finales de la dcada del sesenta,
y durante toda la dcada del setenta, gracias al boom
petrolero, su papel fue mucho ms activo, sobre todo
en trminos de proveer servicios sociales y promover
el desarrollo del pas, conservando un tinte intervencionista y correctivo en su accionar. En esa poca, la
Asistencia Pblica pas a ser el Ministerio de Previsin Social y Trabajo que, en 1979, se transform en
el Ministerio de Bienestar Social. Entre las funciones
que el nuevo ministerio asumi, de cara a la proteccin infantil, constaban: administrar la internacin
de menores, regular el tema de adopciones, controlar
las responsabilidades paternas, entre otras. A partir
de la dcada de 1990, la funcin de esta entidad pblica intervenir y reformar inicia un proceso de
modificacin muy acorde con procesos sociales y
El breve repaso histrico que realizaremos a partir de esta seccin se basa en
el estudio: La niez y la esfera pblica en el siglo XX, elaborado por el ODNA
y que forma parte del Estado de los derechos de la niez y adolescencia. Ver:
ODNA, 2003.

Social

polticos, nacionales e internacionales, que apuntaban

a cambiar el modelo de las polticas pblicas: de ser
interventoras y reformadoras a basarse en un enfoque
de derechos, donde los menores pasaran a ser concebidos como nios, nias y adolescentes con derechos.
Actualmente, esta instancia pblica, recientemente
nombrada como Ministerio de Inclusin Econmica
y Social del Ecuador (MIES), si bien contina formulando y aplicando, desde un enfoque de derechos,
medidas de proteccin para la niez y adolescencia,
mujeres, ancianos, personas discapacitadas, indgenas y campesinos, tambin tiene a su cargo, entre
otras tareas, administrar programas y polticas sociales basadas en transferencias condicionadas y en
la participacin de la poblacin beneficiaria, como el
programa del Bono de Desarrollo Humano (ODNA,
2003: 27-29; Ministerio de Inclusin Econmica y Social, 2010).
1.2. La salud
En el mbito de la salud, ms que en ningn otro, los
hallazgos de las primeras investigaciones cientficas
sobre la poblacin determinaron la forma de intervencin hacia la niez. En 1923 se llev a cabo uno
de los primeros estudios cuantitativos sobre la situacin de los menores. Analizando la informacin recopilada en los certificados emitidos por el Registro
Civil, se constat que a principios del siglo XX, por
cada 100 nacidos vivos, 40 moran (Clark, 1995 en
ODNA, 2003: 17). Segn esa primera investigacin,
alarmantemente las causas que provocaban ese alto
nmero de muertes tempranas (prcticamente la
mitad de todos los nacidos vivos) eran prevenibles.
La pobreza que aquejaba al pas era una de las principales causas para que las condiciones de vida de
la mayora de la poblacin sean sumamente limitadas e insanas. Entre las causas que producan la
mortalidad de los recin nacidos estaban: desnutricin, malos hbitos alimenticios, falta de higiene en
la vida cotidiana, hacinamiento, poco o nulo control mdico, padecimiento de enfermedades digestivas y respiratorias, entre otras. Este primer retrato,
por cierto nada alentador, de la salud y de las condiciones de vida de la niez en particular y de las
y los ecuatorianos en general, se convirti en la
principal justificacin para que, desde el mbito
de la salud, modificar los insanos hbitos de vida
de la poblacin se convierta en un objetivo prioritario de atencin pblica. Solo transformando esas

condiciones de pobreza y de insalubridad se podran evitar muertes tempranas. Desde entonces, la

mortalidad infantil se convirti en un indicador
clave para medir los avances y/o limitaciones en las
condiciones del pas. Si se pretenda contar en el futuro con individuos productivos que ingresaran al
mundo adulto y que llevaran al pas por las sendas
del progreso, era fundamental, entonces, asegurar
su cuidado e intervenir a favor de su buena salud
(ODNA, 2003: 17-19).
5

Para ello, el Estado dise una serie de polticas de

intervencin en la salud de la poblacin, y sobre
todo en la de los menores. En esta tarea, las mujeres
se convirtieron en las mejores aliadas para el Estado.
El cuidado de la familia, con el afn de asegurar su
supervivencia y el crecimiento sano de los nios,
se convirti en uno de los campos de injerencia estatal donde las mujeres, particularmente las madres,
cumplan un rol clave. As, desde las primeras dcadas del siglo XX, la dupla madre-hijo ha sido considerada el fundamento de la intervencin social,
particularmente de las polticas de salud hacia la poblacin ms vulnerable como son los nios. No es
de extraarse que asegurar la buena salud y educacin de las madres, para que cumplan con el rol de
El ODNA (2003) hace una importante referencia a cmo durante las primeras
dcadas del siglo XX se plante la necesidad de civilizar a la poblacin. Para
ello, se adoptaron ideas y comportamientos modernos, basndose en aquello que aconteca en pases europeos considerados el modelo a seguir. As, la
higiene, desde la biolgica y social (dicho de otro modo el blanqueamiento
de la poblacin) figuraba como uno de los elementos claves de ese supuesto
bienestar que tendra que alcanzarse. Para ello, era responsabilidad pblica
luchar contra enfermedades y promover entre la poblacin, sobre todo entre
la marginada y en situacin de irregularidad (adems de la niez, pobres y ancianos, se inclua en la lista a indgenas), comportamientos como aseo corporal, educacin sexual, respeto a las personas y pautas de convivencia (ODNA,
2003: 17-18). Esta perspectiva solo se comprende como parte de un proyecto
epocal mayor: el positivismo, como base del proyecto moderno. Este modelo
se funda en una analoga biolgica, donde la sociedad es concebida como un
rgano compuesto por partes integradas que cumplen funciones especficas
en el mantenimiento de un equilibrio de ese cuerpo social. Si la sociedad era
un organismo, entonces la forma de investigarlo era a partir de la fsica social,
que, a partir del anlisis de sus partes, podra dar crdito de leyes generales
del funcionamiento social. Como parte de esta concepcin, la influencia del
legado de Darwin tambin tuvo un gran eco. As, la seleccin natural de las
especies tambin se trasladara a la comprensin de la realidad social, legitimando la existencia de razas superiores e inferiores, y sobre todo confirmando
la existencia de estadios de desarrollo superior. A partir del darwinismo social
se justificara, entonces, la intervencin en aquellas razas inferiores, dbiles y
prcticamente anmalas que no haban logrado alcanzar un estadio de progreso mayor. Evidentemente, dentro de la concepcin positivista existe un modelo
ideal al que apunta esa superioridad racial y ese estadio de progreso mayor: el
modelo de sociedad europea occidental, donde el hombre de raza blanca sera
quien detente el grado mayor de progreso y las sociedades europeas, particularmente Francia, Inglaterra, Alemania o los pases nrdicos seran los modelos a alcanzar. El positivismo, como forma de conocimiento y de intervencin
social, concebido dentro del proyecto moderno, fue importado a nuestros pases y traducido en la adopcin de medidas de intervencin social en mbitos
legales, educativos, mdicos y sociales (Beltrn Villalba, 2003: 75; Snchez de
Horcajo, 1996: 33; Zea, 1985: 29-35).

347

Social

interventoras en la esfera privada, tambin se haya

convertido en una prioridad de la accin estatal. De
este modo, y solo a travs de la injerencia de las madres, la apuesta estatal ha sido transformar aquellos hbitos que al interior del hogar puedan frenar
el crecimiento sano de los menores. Por ejemplo,
vicios como el alcoholismo, la promiscuidad, la
falta de higiene, han debido ser eliminados y, a su
vez, se ha impulsado una crianza cientfica de los
menores, incluyendo el cuidado prenatal y fomentando la lactancia materna (ODNA, 2003: 17-20).
Vale la pena sealar que el vicio del maltrato y la
violencia cotidiana al interior de los hogares ha sido,
sin duda, el mayor desafo que desde hace casi siete
dcadas todava est pendiente. Como parte de esa
concepcin adultocntrica, de imposicin e intervencin, madres, padres y tambin otros familiares
han perpetuado un modo de relacionamiento hacia
los menores fundado en la jerarqua de poder, en el
autoritarismo, y tiendo a la convivencia diaria con
diversas formas de violencia que han terminado
convirtindose en los normales modos de relacionamiento con la niez. Esta temtica ser profundizada en los siguientes apartados.
As, y desde las primeras dcadas del siglo XX, intervenir en la salud de los menores de la mano de las
mujeres ha sido una estrategia clave del Estado. Es
ms, cuando se cre el Ministerio de Salud en 1967,
el binomio madre-nio se convirti en uno de los pilares de las polticas de salud y del Sistema Nacional
de Salud. Esta estrategia de intervencin otorgaba
a las mujeres un rol social particular y sumamente
cargado: sobre ellas recaa directamente la responsabilidad de educar y asegurar la supervivencia
saludable de la familia, mantener una vivienda higinica, cuidar a los nios y nias, velar por su buena
alimentacin, cumplir con controles de salud, e incluso asegurar que los nios vayan a la escuela. As
y de manera exclusiva, la saludable reproduccin
social, en casi todos los aspectos, quedaba en las
manos de las mujeres. De hecho, para extender y
asegurar esa proteccin de la infancia por fuera del
hogar, las mujeres nuevamente fueron vistas como
el segmento de la poblacin que deba entrenarse
para desempear profesiones relacionadas con el
cuidado y proteccin: siendo enfermeras y/o parvularias (ODNA, 2003: 20-22).
A partir de la dcada del ochenta, este modelo sufre
varios cambios. Particularmente se ha ido modifi-

348

cando la concepcin de lo que implica intervenir en

la salud de la niez y tambin del rol tradicional que
han debido jugar las mujeres. Por un lado, los nios
y las nias ya no solo vistos como objetos de intervencin biolgica, sino como seres con mltiples
necesidades intelectuales, emocionales, sociales,
adems de biolgicas, y, sobre todo, como individuos con derecho a la salud. Es decir que el Estado
y la sociedad ya no solo intervienen para asegurarse
de que en el futuro el pas contar con adultos sanos
y productivos, sino que deben, en el presente, garantizar el derecho que todo nio y nia tiene a una
buena salud fsica y emocional.
Por otro lado, el hecho de reconocer el papel de la
mujer en la vida social, econmica, poltica y cultural del pas, ms all de su rol de madres e interventoras en la esfera privada, o como simples
reproductoras de un orden social dado, ha provocado importantes cambios en el modo de concebir
la accin pblica y las interrelaciones en la vida cotidiana. Desde mediados de la dcada del ochenta,
se fueron configurando nuevas estrategias de participacin comunitaria en la salud que, sumadas a
la escolarizacin de las nias, especialmente en el
campo, abri espacio a otra forma de participacin
de las mujeres en las estrategias de desarrollo. En esa
poca, la mujer y la lucha por sus derechos fue una
de las causas fundamentales de la movilizacin social, a nivel nacional e internacional, hecho que incidi directamente en el debate por los derechos de
la niez, y en particular de las nias. Al igual que en
el modelo de las polticas asistencialistas frente a la
niez, solo fue hasta finales de la dcada del ochenta
que se dan las primeras modificaciones en el modelo de atencin hacia la salud pblica, delineando
estrategias para adoptar un modelo de prevencin
con la activa participacin de la niez, de las madres
y tambin de la comunidad.
6

Con el impulso del Ministerio de Salud, a finales de la dcada del ochenta, por
primera vez se reconoci el valor de la salud preventiva como parte de la cultura de la comunidad. Esta nueva estrategia de accin pblica se bas en un modelo educativo que incorpora activamente a la poblacin como parte de una
estrategia integral de construccin comunitaria y ciudadana, al contrario de
un modelo de intervencin y correccin. Entre los objetivos de esta estrategia
desde la salud, se defini el establecimiento de servicios comunitarios de salud
cercanos a la poblacin, con una orientacin integral dirigida al individuo, a la
familia, a la comunidad y al medio ambiente, y no solo al binomio madre-hijo.
La atencin puso nfasis en la participacin comunitaria y en la educacin sanitaria (ODNA, 2003: 21-22).

Social

1.3. La educacin
El mbito educativo, por su parte, fue considerado
hasta las primeras dcadas del siglo XX, como una
extensin del hogar. Es decir que la concepcin y el
tipo de intervencin que se tena sobre la niez al interior de la familia fue trasladada a la escuela. As, si
las relaciones entre padres e hijos estaban determinadas por una nocin jerrquica y autoritaria, de invisibilizacin de los menores, e incluso de maltrato
y violencia permanentes, esos mismos patrones migraron al aula permeando las relaciones maestroalumno. Ya desde el siglo XIX, la familia ecuatoriana
operaba como una suerte de escuela domstica, donde los padres tenan la misin de formar
y corregir a los menores, mientras que las madres,
adems de cumplir con un rol de reproductoras sociales al que ya hicimos referencia en el apartado
anterior, tenan a su cargo la instruccin religiosa y moral. Por tanto, si la escuela era concebida
como la extensin de la familia, no es de extraarse
que la relacin con el maestro tambin fuera jerrquica, basada en mecanismos de obediencia, vigilancia y control; en sistemas de premios y castigos;
y en una permanente combinacin de instruccin
instrumental, memorstica y formas de maltrato y
violencia cotidiana. A finales del siglo XIX y en los
primeros aos del siglo XX, en el mbito educativo
interesaban ms las capacidades que los adultos
(sean padres, madres o maestros) tenan para intervenir y corregir a los menores, que las propias necesidades de conocimiento que los nios podan tener
(ODNA, 2003: 22-23).
No fue sino bajo la influencia del laicismo liberal
en las primeras dcadas del siglo XX que esta
concepcin de la educacin inici un proceso de
transformacin. Uno de los cambios ms importantes fue que la educacin, por primera vez, pas
a depender directamente del Estado, concibindola
como una institucin independiente de la familia, la
Iglesia o la caridad. Como parte de ese proceso de
cambio, se fueron adoptando, adems, nuevos modelos educativos que proponan un giro no solo en la
propuesta pedaggica y en las relaciones al interior
del aula, sino tambin en la concepcin de los menores. Entre los modelos educativos que surgieron
en esa poca est el de la escuela activa o escuela
moderna. Esta propuesta, por ejemplo, adems de
7

La escuela activa, nueva educacin o escuela nueva es un movimiento pedaggico surgido a finales del siglo XIX por la influencia de diversos pedagogos

enfocarse en el bienestar fsico y corporal de los menores, introdujo nuevos criterios sobre la importancia del bienestar sicolgico y del aprendizaje
intelectual y, sobre todo, incorpor una nueva concepcin de los menores como seres con derechos inherentes a su condicin humana, cuya integridad
deba ser respetada por los adultos, sean estos familiares y/o maestros. En la escuela activa, los menores pasan de ser vistos socialmente como objetos
en los que se interviene, se reforma, y los que receptan pasivamente aquello que se les ensea (leer,
escribir, contar, rezar, buenas costumbres, etc.), a ser
sujetos de un proceso educativo donde son reconocidos como seres activos que responden e interaccionan frente a estmulos educativos, reconociendo
su individualidad, sus cambiantes percepciones del
mundo, sus intereses, necesidades y capacidades y,
sobre todo, sus derechos. Perspectiva claramente
contraria a aquella de intervenir para reformar
(ODNA, 2003: 22-23).
A pesar de que estos fundamentos propuestos por
la escuela moderna significaban un importante
avance en la concepcin de la niez y el camino
hacia los derechos, la perspectiva interventora y correctiva hacia la minoridad propia de la Doctrina
de Situaciones Irregulares, al haber calado profundamente en las prcticas educativas y familiares
permaneci prcticamente intocada. Tardaran
varias dcadas ms para que la educacin laica y el
8

europeos como Jean Piaget, Georg Kerschensteiner, Celestin Freinet, entre

otros. Dentro de este movimiento se distingue una subcorriente o corriente
ya posterior, y de carcter ms liberal, a la que denominan escuela moderna.
Este movimiento critica a la escuela tradicional que ha permanecido vigente
durante buena parte del siglo XX, e incluso en la primera dcada del siglo XXI.
Entre sus crticas estn: el papel del profesor y el supuesto rol "pasivo" que tendra que tener el alumnado como mero "receptor" de informacin; la falta de
interactividad y las jerarquas al interior del aula; el formalismo; la instrumentalizacin del conocimiento, y en especial la importancia de la memorizacin;
la competencia entre el alumnado y, sobre todo, el autoritarismo del maestro,
e incluso el maltrato autorizado. Este modelo propona un alumnado activo,
cuestionador y crtico, que trabaje en el aula bajo sus propios intereses, siendo
respetado como persona y como nio, en igualdad de condiciones y sin ser
maltratado (Rrhs, 1999).
A lo largo del primer apartado Niez y esfera pblica en el siglo XX, del libro
Estado de los derechos de la niez y adolescencia (2003) elaborado por el ODNA,
se ilustra esta concepcin de la minoridad con una serie de ejemplos de la vida
cotidiana y de lo que suceda al interior de diversas instituciones sociales, cuyo
objetivo era reformar a los menores descarriados. Al respecto, se menciona que
durante las primeras dcadas del siglo XX las escuelas fungan como espacios
correctivos. Por ejemplo, en 1920, en la Escuela Simn Bolvar de Quito se cre
una seccin destinada a nios anormales donde acudan nios con atraso
en el crecimiento fsico o psquico, lerdos, epilpticos, zurdos, maltratados y
rateros. El fin de ese aislamiento era corregirlos usando avances que la ciencia
ofreca en ese entonces, actividad que no poda confiarse a los padres, ya que,
segn el director de la escuela: sera absurdo entregar esta responsabilidad a
los padres, que posiblemente se encuentren en el mismo estado de degeneracin. Ilustrando el espritu de la poca y traduciendo lo que la Doctrina de la
Situacin Irregular marcaba (Garca Silva 1920, en Kingman 1999: 12 en ODNA,
2003: 28).

349

Social

modelo de la escuela activa se popularicen y sean

acogidos entre la gran mayora de la poblacin, especialmente entre aquella que habitaba el campo
ecuatoriano. Por mucho tiempo la educacin seguira siendo considerada como un instrumento de
control social y como un mecanismo para reformar a
menores y garantizar trabajadores sanos y eficientes
que en un futuro puedan modernizar el pas.
A mediados del siglo XX, la Constitucin de 1945,
por primera vez, incluy una seccin entera destinada a la educacin y a la cultura. Entre los avances
ms importantes destacaban que este mbito sera
reconocido como una funcin y deber del Estado,
y que la educacin primaria sera obligatoria y gratuita. Adems, estipulaba la Seccin III de la nueva
Carta Magna, el Estado tendra el deber de eliminar
el analfabetismo, y en aquellas escuelas establecidas en las zonas de predominante poblacin india,
se usa [ra], adems del castellano, el quechua, o la
lengua aborigen respectiva (Constitucin de la Repblica del Ecuador 1945, Seccin 3). A no dudarlo,
estos nuevos mandatos constitucionales significaban importantes avances en el trnsito a los derechos: educacin primaria obligatoria y gratuita,
combate al analfabetismo y distincin de diferencias
culturales, y por ende de necesidades educativas
particulares entre los menores. Sin embargo, estos
importantes logros tuvieron muy poca duracin y,
por tanto, mnima incidencia. Tres aos ms tarde,
en 1947, la Constitucin fue reformada nuevamente
y, entre otras cosas, se elimin la responsabilidad estatal sobre la educacin, declarndola nuevamente
deber y derecho primario de los padres. Esto signific un retroceso hacia una concepcin ms bien
conservadora: la de la escuela domstica. As, la
competencia del Estado fue reducida a vigilar y facilitar este nuevo mandato constitucional (ODNA,
2003: 22-25).
A lo largo de la dcada del sesenta, el derecho a la
educacin recibi nuevamente un importante impulso. Por decreto oficial se reform el mbito educativo, y entre los cambios ms importantes const
la universalizacin de la escuela primaria y la ampliacin de la cobertura, priorizando la construccin de escuelas a nivel nacional. Este importante
esfuerzo permiti que el sistema educativo pblico,
por primera vez, se extienda al campo e incorpore a
la niez rural al sistema educativo. De este modo, se
rompi con una de las barreras ms complejas para el

350

ejercicio del derecho a la educacin: la exclusin.

Si bien esta dcada estuvo marcada por clarsimos
avances, todava perduraba una distincin entre los
nios y las nias que solo sera vencida en las dcadas venideras. A pesar de la ampliacin en la cobertura y universalizacin de la educacin primaria,
el acceso a la educacin por parte de las nias era sumamente limitado y, por ende, su escolarizacin era
muy baja. Si las nias casi no accedan a la escuela,
su continuidad en el sistema educativo, en nivel secundario y universitario, estaba en entredicho, al
igual que su futura participacin en la esfera pblica.
Esta distincin en el acceso estaba directamente relacionada con la concepcin que histricamente se
tena de las mujeres como reproductoras sociales,
cuyo espacio era el hogar y su rol primario ser madres. El trnsito hacia una concepcin de las nias,
las adolescentes y mujeres adultas, como sujetos
de preocupacin pblica, con igualdad de oportunidades y de derechos entre esos el de la educacin sera lento, y solo a partir de mediados de la
dcada del ochenta se plasmara en modificaciones
y avances consistentes tanto en el marco legal ecuatoriano como en las relaciones sociales (ODNA,
2003: 24-27).
El camino hacia los derechos educativos de los
nios, nias y adolescentes fue largo, y a pesar de
que desde mediados de la dcada del cuarenta ya se
registraron algunos importantes avances en este mbito, fue a partir de finales de la dcada del ochenta,
y sobre todo a lo largo de la dcada del noventa, que
las transformaciones ms profundas tendran lugar.
Uno de los logros ms importantes fue el reconocimiento constitucional de la educacin intercultural
bilinge. Por primera vez, el Estado, desde su marco
legal, reconoca la existencia de diferencias culturales y daba cabida en la esfera pblica a la niez indgena. Siguiendo con estos avances, en el proceso
constituyente de 1998, y como parte de las reformas
educativas de la nueva legislacin, se extendi la
obligatoriedad y gratuidad de la escolarizacin a
nivel preescolar, escolar y hasta el bachillerato. Esta
nueva norma constitucional implicaba que el Estado y la sociedad visibilizaban, reconocan y se
comprometan con dos nuevos grupos etarios: los
nios y nias menores de 6 aos y los y las adolescentes entre 12 a 15 aos. En sntesis, estas reformas
adoptadas en la Constitucin de 1998 plantearon la
urgencia de renovar el modo en que el Estado

Social

diseaba y aplicaba polticas educativas, y, a su vez,

la concepcin y la forma de relacionamiento con los
nios, nias y adolescentes. A partir de entonces, las
polticas educativas reconocen a la infancia como
sujeto de derechos y buscan crear condiciones
para que la niez y adolescencia se conviertan en
ciudadanos con inteligencia y destrezas de comunicacin con los dems, con preparacin y motivacin para continuar aprendiendo, con capacidad
para ejercer sus derechos, entender y respetar la diversidad cultural, tnica, geogrfica y de gnero, y
con una personalidad autnoma, segura de s misma
y solidaria con un entorno social y natural (ODNA,
2003: 25-28).
Como vemos, el trnsito hacia los derechos ha tomado ms de cinco dcadas. Si algo tienen en comn
esos mbitos explorados asistencia pblica, salud
y educacin, es que en los tres las mayores modificaciones al respecto de la concepcin de los nios,
nias y adolescentes acontecieron a partir de la dcada del noventa, particularmente cuando el pas
ratific la Convencin de los Derechos del Nio (en
adelante CDN). Este hecho, que en realidad debe ser
comprendido como un hito en ese camino hacia los
derechos, junto con la injerencia e insistencia de la
sociedad civil organizada, impuls un cambio trascendental: sustituir la doctrina intervencionista y reformadora que conceba a los nios como objetos
de tutelaje pblico y privado como seres incompletos, y avanzar hacia la doctrina de la proteccin integral que se funda en el reconocimiento
de esos nios, nias y adolescentes como sujetos
plenos de derechos.
Analicemos entonces este punto de inflexin en el
trnsito hacia los derechos de la niez y adolescencia.

2. Un nuevo marco legal

para la niez y adolescencia: 1990
Las dcadas de los ochenta y noventa estuvieron
signadas por un incisivo cuestionamiento al modelo de desarrollo econmico y poltico capitalista a
nivel mundial. Fueron aos de crisis. La pobreza urbana y rural se increment; las migraciones campociudad, as como las internacionales, se dispararon;
la desigualdad se ahond, y el deterioro en las condiciones de vida de la poblacin ms vulnerable, sobre
todo de los nios, nias y adolescentes a nivel mundial, se profundiz. A su vez, y como parte de este

contexto nada alentador, la ciudadana se fue organizando y movilizando para instar a los Estados sobre
la necesidad de replantear el modelo de desarrollo
econmico y poltico, transformar las condiciones
de vida de la poblacin y, sobre todo, ampliar las garantas de los derechos, no solo civiles y polticos,
sino tambin econmicos, sociales y culturales.
Entre las demandas ms apremiantes estaba la necesidad de modificar la concepcin de la infancia
y gestar acciones desde el Estado y la sociedad civil
que incidan en esas limitadas condiciones en las
que creca y se desarrollaba la niez alrededor del
mundo. No solo haba que asegurar una mejor alimentacin y vivienda; ampliar el acceso y elevar la
calidad de la salud y la educacin; sino tambin urga
visibilizar a la niez en la esfera pblica y privada,
darle voz y bregar para que el maltrato y la violencia
permanentes hacia la infancia, muchas veces producidos por un contexto de enorme pobreza, fueran
superados. As, durante esas dos ltimas dcadas del
siglo XX, el combate a la pobreza y la ampliacin de
los derechos se convirtieron en un imperativo para
el Estado y la sociedad civil (Laje, 1993; ODNA, 2003:
33-35; Katsberg, 2003 en Unicef, 2003: 5-6).
Ecuador no era en lo absoluto ajeno a este contexto. La pobreza del pas se haba incrementado,
el deterioro en las condiciones de vida eran evidentes y, sobre todo, desde mediados de la dcada
del noventa, una permanente inestabilidad poltica
se hizo presente, que incluso se extendera hasta
mediados de la primera dcada del siglo XXI. Asimismo, en el pas, al igual que en el contexto internacional, emergi un movimiento por los derechos
de la niez. Esta instancia de la sociedad civil en la
que convergan diversas organizaciones nacionales,
pblicas y privadas, e internacionales de manera
sucinta pretenda, entre otras cosas, transformar esa
decimonnica nocin de que los nios son seres incompletos, en los que se interviene y reforma, para
concebirlos como sujetos de derechos, con necesidades propias, con una voz y participacin plena en
el presente. Esa transformacin en la concepcin
de la infancia implicaba necesariamente que el diseo y la aplicacin de polticas sociales se amparen
en un enfoque de derechos, para as incidir y transformar un contexto empobrecido, violento y nada
esperanzador (ODNA, 2003: 34).
Ese renovado planteamiento propuesto por el movimiento de la infancia era parte de un nuevo para-

351

Social

digma frente a la niez el cual signara la ltima

dcada del siglo XX y las primeras del siglo XXI:
la Doctrina de la Proteccin Integral. Superar ese
modelo interventor y reformador de la Doctrina de
Situaciones Irregulares, que determin en el siglo
XX la concepcin y el modo de relacionamiento en la
esfera pblica y privada hacia la niez, era el mayor
desafo que tanto los Estados como la sociedad civil
tenan por delante. Bajo la Doctrina de la Proteccin
Integral, tambin conocida como modelo garantizador, el eje y centro son los nios, las nias y los
adolescentes, y la accin pblica debe estar encaminada a garantizar el cumplimiento de sus derechos
civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales,
as como otros derechos propios de su edad, por
ejemplo, el derecho a jugar. Dejan de ser concebidos
como objeto pasivo, de intervencin y tutelaje familiar, societal o estatal, para ser sujetos participativos
con derechos y voz, a los que se debe respetar. Este
nuevo modelo, al ser integral, implica que mltiples
instancias, pblicas y privadas, legales, polticas,
econmicas y sociales, as como diversos actores,
deben conjugar esfuerzos para poner en prctica los
postulados de esta doctrina y transformar efectivamente las condiciones de vida de la infancia (Laje,
1993; Simn Campaa, 2004: 11-13).
La CDN fue en donde efectivamente se plasm este
nuevo paradigma. En 1989 una renovada campaa
internacional a favor de los derechos de la niez culmin con la aprobacin de la CDN por parte de la
Asamblea General de Naciones Unidas. Los trabajos
de preparacin duraron ms de diez aos y contaron
con algunos instrumentos previos que sentaron las
bases para la propuesta final que deriv en el tratado
de derechos humanos ms ampliamente aprobado
en la historia. La CDN es el primer cdigo universal
de los derechos de los nios y las nias legalmente
obligatorio. Entre sus objetivos est superar la Doctrina de Situaciones Irregulares y adoptar plenamente la de la Proteccin Integral. A lo largo de sus
54 artculos, la CDN crea un marco indito de proteccin integral a favor de las personas menores de
18 aos, que obliga a los Estados firmantes a respetar, proteger y garantizar el ejercicio de los de9

Existen otros instrumentos previos a la CDN que, aunque no tengan carcter

vinculante para los Estados por tratarse de recomendaciones, se utilizan como
gua para interpretar la convencin. Entre ellos estn: 1985: Reglas mnimas
de las Naciones Unidas para la Administracin de la Justicia de Menores, tambin conocidas como Reglas Mnimas de Beijing; 1990: Reglas de las Naciones
Unidas para la Proteccin de los Menores Privados de Libertad y Directrices
de las Naciones Unidas para la Prevencin de Delincuencia Juvenil, tambin
conocidas como Directrices de Riadh (Laje,1993).

352

rechos civiles y polticos, econmicos, sociales,

culturales, as como los derechos especficos de este
numeroso grupo etario. Despus de su entrada en
vigor, prcticamente todos los Estados del mundo,
exceptuando a Somalia y a Estados Unidos, han
reconocido a los nios, nias y adolescentes como
sujetos de derechos, y han tomado acciones, por lo
menos en trminos legales, para garantizar el efectivo cumplimiento de los derechos de la infancia.
As, todos los Estados firmantes han debido (re)enmarcar sus legislaciones basados en los cuatro principios generales que orientan a la convencin: 1. No
discriminacin (artculo 2), 2. Inters superior del
nio (artculo 3), 3. Derecho a la vida, a la supervivencia y al desarrollo (artculo 6), y 4. Derecho a
opinar libremente (artculo 12) (Unicef, 2003: 6-8).
En 1990, Ecuador fue el primer pas de Amrica Latina en ratificar la CDN, lo que implicaba que de manera inmediata se tendra que modificar el marco
legal de la infancia, en particular el Cdigo de Menores legislacin en la que primaba la Doctrina de
Situaciones Irregulares y cuya ltima reforma databa
de 1976. Este ineludible primer paso sera fundamental para que el Estado y la sociedad ecuatorianos
fueran capaces de garantizar la aplicacin del primer
cdigo universal de los derechos de la niez, y traducirlo en polticas sociales que vayan acorde con la
nueva Doctrina de Proteccin Integral. As, a partir de
esa ratificacin, en el pas se inici un proceso que,
con el objetivo de compatibilizar y dar efectividad
a la CDN, puso a debatir a representantes de la esfera Legislativa y Judicial y del movimiento a favor
de la infancia, durante toda la dcada del noventa
(Simn Campaa, 2004: 3). En 1992 pas la primera
enmienda al Cdigo de Menores. A esta le siguieron
dos ms, una en 1995 y otra en 1997. No fue sino hasta
la coyuntura poltica de la Asamblea Constituyente de
1998 (derivada del derrocamiento del expresidente
Abdal Bucaram) y por la presin ejercida desde el
movimiento de la infancia, cuando las mayores transformaciones legales a favor de la niez y adolescencia
tuvieron lugar. De este modo, en el pas se aprob el
Cdigo de la Niez y Adolescencia que entr en vigencia en febrero de 2003, y que permanece en vigor
en la nueva Constitucin de 2008 (ODNA, 2003: 3335, Simn Campaa, 2004: 1-6).
La gran mayora de las modificaciones legales que
contiene el nuevo cdigo fueron presentadas por el
movimiento de la infancia a la Asamblea de 1998.

Social

Entre las principales enmiendas constitucionales

presentadas constan: 1. Reconocer que todos los
ecuatorianos/as son ciudadanos/as desde su nacimiento; 2. Reafirmar que los nios, nias y adolescentes son titulares de todos los derechos humanos,
adems de los especficos de su edad; 3. Reconocer
ciertos principios y derechos especficos de la infancia y adolescencia; 4. Determinar las condiciones
de la institucionalidad pblica encargada de la proteccin y garanta de los derechos; y 5. Establecer
las formas de participacin de la sociedad civil en la
definicin, control y evaluacin de las polticas pblicas, de los programas y los proyectos. La Asamblea Constituyente de 1998 recogi estas propuestas
en su totalidad (Simn Campaa, 2004: 4-5).
Vale la pena mencionar que previo a la aprobacin
del nuevo cdigo, se llev a cabo una consulta nacional con el propsito de que la ciudadana aporte
en la elaboracin del nuevo cdigo. En la consulta
participaron 29 Comits de Gestin Local por los
Derechos de los nios, nias y adolescentes, ms
de 200 instituciones (entre pblicas y privadas) y
ms de 18.000 ecuatorianos y ecuatorianas (incluyendo nios, nias y adolescentes, autoridades locales y nacionales, profesionales, entre otros). A la
par, se organizaron ms de 300 talleres de discusin y validacin de la ley (Simn Campaa, 2004:
6-7). A no dudarlo, estos cambios legislativos configuraron definitivamente el camino para el ejercicio
de los derechos de la niez y adolescencia, no solo
porque fueron incorporados en la nueva Constitucin, cumpliendo con lo estipulado en la CDN, sino
porque su aprobacin fue el resultado de una amplia
discusin pblica.
En el nuevo cdigo, fundamentado en la Doctrina de
Proteccin Integral, la concepcin de menor (desvalido, infractor o anormal) fue sustituida por la de
nio, nia y adolescente que es sujeto de derechos.
Adems, a lo largo de este nuevo marco legal se propuso el desarrollo normativo de una nueva institucionalidad encargada de promover y garantizar el
cumplimiento integral de los derechos de la niez
y adolescencia, a partir de un principio de corresponsabilidad entre el Estado, la sociedad y la familia. Siguiendo los principios estipulados en la CDN,
10

10
Tal cual lo estipula el cdigo: () la proteccin integral que el Estado, la
sociedad y la familia deben garantizar a todos los nios, nias y adolescentes
que viven en el Ecuador, con el fin de lograr su desarrollo integral y el disfrute
pleno de sus derechos, en un marco de libertad, dignidad y equidad. Para este
efecto, regula el goce y ejercicio de los derechos, deberes y responsabilidades
de los nios, nias y adolescentes, y los medios para hacerlos efectivos, garan-

los del nuevo Cdigo de la Niez y Adolescencia

son: igualdad y no discriminacin; interculturalidad; corresponsabilidad del Estado, la sociedad y
la familia; funcin bsica de la familia y responsabilidad compartida de los progenitores; deber del
Estado frente a la familia; inters superior del nio;
prioridad absoluta; ejercicio progresivo, y aplicacin
e interpretacin ms favorable de la ley al nio, nia
y adolescente (artculos 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 del
Cdigo de los Derechos de la Niez y Adolescencia,
en Simn Campaa, 2004: 18-19). Asimismo, se reitera que los nios, las nias y los y las adolescentes
son titulares de todos los derechos, adems de aquellos especficos de su edad, y se los clasifica segn
la importancia que tengan en la vida de este grupo
etario, en este orden: derecho a la supervivencia,
proteccin, participacin y desarrollo. Se reconoce
que los derechos son interdependientes e indivisibles y que, al igual que garantas, son: [...] potestades cuya observancia y proteccin son exigibles
a las personas y organismos responsables de asegurar su eficacia (artculos 16 y 18 del Cdigo de
la Niez y Adolescencia, en Simn Campaa, 2004:
19). El cdigo contiene, adems, los deberes de los
nios, nias y adolescentes (artculo 64), las reglas
especiales sobre la capacidad jurdica de los adolescentes (artculo 65), las reglas sobre la responsabilidad civil de este grupo etario (artculo 66), as como
disposiciones especiales con relacin a la proteccin contra el maltrato, abuso, explotacin sexual,
trfico y prdida de menores de 18 aos, y las reglas
sobre trabajo infantil, definindolas y estableciendo
las medidas de proteccin y las sanciones cuando se
produce una amenaza o violacin a estos derechos
(Simn Campaa, 2004: 20-21).
11

No cabe duda de que en Ecuador la adopcin de la

CDN fue un parteaguas en la concepcin en torno a
la niez y adolescencia, en la adopcin de un nuevo
marco legal con enfoque de derechos, y tambin en
la formulacin de polticas a favor de la infancia.
tizarlos y protegerlos, conforme al principio del inters superior de la niez y
adolescencia, y a la doctrina de proteccin integral (artculo 1 del Cdigo de la
Niez y Adolescencia, en Simn Campaa, 2004:13).
11
Simn Campaa (2004: 20-21) seala que por una decisin del Congreso Nacional se eliminaron las sanciones penales (a excepcin de las multas) frente
al trfico de nios o a la explotacin sexual, ya que en Ecuador no son considerados como delitos penales. En el caso del trabajo infantil, seala el mismo
autor, se fijaron los 15 aos como edad mnima para el trabajo, a excepcin
de aquellos trabajos de ndole educativa o que estn vinculados con prcticas
ancestrales, que no sean violatorios a los derechos de la niez o adolescencia.
La sociedad, la familia y el Estado sern los responsables de elaborar y ejecutar
polticas, planes y programas para erradicar el trabajo de los menores de 15
aos. Para mayor anlisis ver: Simn Campaa, 2004.

353

Social

En este proceso, tal como lo hemos visto, la sociedad

civil jug un rol trascendental. De hecho, a partir
de la ratificacin de la CDN, se dio paso a una permanente movilizacin y organizacin en torno a la
causa de la niez. Entre otras cosas, se conformaron
a nivel nacional Comits de Defensa de los Derechos
de los Nios; en 1991, se estableci el Foro Ecuatoriano Permanente por y con los Nios, Nias y Adolescentes, y se han ido creando, desde entonces, ms
de 900 organizaciones pblicas y privadas que trabajan a nivel nacional a favor de la niez.
12

En este contexto, en 2002 se cre el Observatorio de

los Derechos de la Niez y Adolescencia (ODNA),
una organizacin que surge con el propsito de realizar una permanente veedura ciudadana a la situacin en la que crece y vive la poblacin ecuatoriana
menor a 18 aos, a travs de la medicin del cumplimiento de sus derechos. As, el ODNA, a partir
de la continua produccin de informacin cualitativa, y sobre todo cuantitativa, en particular del ndice de cumplimiento de los Derechos de la Niez y
Adolescencia (IDN) al que haremos referencia en
la siguiente seccin, ha generado valiosos documentos sobre el marco de anlisis de la participacin
y vigilancia ciudadana: sobre las acciones pblicas;
el acceso universal a servicios sociales bsicos de
salud, educacin y proteccin; niez y migracin; la
situacin de la adolescencia en la frontera norte del
pas, y las tendencias de los indicadores que tienen
que ver con la vida de nias, nios, adolescentes y
familias del Ecuador (ODNA et al., 2009: 9).
13

12
El Foro Ecuatoriano Permanente por y con los Nios, Nias y Adolescentes
es una red que articula a diversas organizaciones no gubernamentales del pas.
Entre sus acciones, ha impulsado reformas polticas y legales a favor de la infancia, y ha dado seguimiento permanente al cumplimiento de la CDN en el
pas (ODNA, 2003: 35).

Ludwig Guendel (2009), en el artculo Construyendo la democracia: veedura ciudadana, nuevas formas de la participacin, seala que el mayor aporte
que el ODNA ha realizado est en la forma de hacer veedura, ya que es veedura a los derechos y no a los nios, la cual impacta sobremanera en el contexto
nacional a favor de una transformacin real en la concepcin de la niez y adolescencia, as como en el modo de relacionamiento. En sus propias palabras:
hasta este momento muchas organizaciones acadmicas e institucionales
venan mostrando la situacin de la niez: cuntos eran, donde estaban, qu
hacan, pero el ODNA quiso ir ms all: no identificar a la niez como su objeto
de vigilancia, sino a los derechos que a ellos les asisten. Este fue un paso trascendental. La niez y la adolescencia fueron vistas como sujeto y no solo como
un insumo ms de una informacin que, por mejor sistematizada que estuviera, se refera a una realidad objetivada: un grupo poblacional, un grupo meta o
una categora de anlisis (Guendel, 2009: 13-14). As, el ODNA comprende la
necesidad de visibilizar a la infancia como sujeto de derechos e imprime una
perspectiva poltica en su produccin de informacin: llevar a ese sujeto a la
agenda pblica y social de muchos grupos o sectores sociales (Guendel, 2003:
14). He ah la importancia y enorme aporte del ODNA en el contexto nacional.
13

354

Por otra parte, al ratificar Ecuador la CDN, no solo

se comprometi a modificar su legislacin a favor
de la infancia, lo cual lo cumpli de manera exitosa, sino tambin a crear mecanismos que efectivamente transformen las condiciones de vida de la
niez y adolescencia. Para ello, un primer paso fue el
establecimiento del Consejo Nacional de la Niez y
Adolescencia (CNNA), instancia pblica que tiene
como objetivo principal definir, vigilar y exigir el
cumplimiento de las polticas pblicas de proteccin
integral para el ejercicio pleno de los derechos de los
nios, nias y adolescentes en Ecuador. Esta entidad
est a cargo de impulsar la construccin del Sistema
Nacional Descentralizado de Proteccin Integral a
la Niez y Adolescencia (Sndpina), como expresin
de la corresponsabilidad del Estado, la sociedad
y la familia. Dentro de este sistema, se han creado
220 concejos cantonales, adems de juntas cantonales de proteccin de derechos a nivel nacional.
El mayor objetivo de todo el sistema es dar seguimiento a la situacin de la niez y adolescencia en el
pas, y de la aplicacin efectiva de polticas pblicas
dirigidas a este grupo etario. Para ello, el CNNA debe
coordinar y vigilar la aplicacin del Plan Nacional
Decenal de Proteccin Integral a la Niez y Adolescencia en el marco del Acuerdo nacional (entre el Estado, la sociedad y la familia) a favor de la infancia.
El plan tiene como objetivo establecer metas y estrategias nacionales, as como programas y polticas
sociales que bajo un enfoque integral de derechos
intervengan en la salud, educacin, nutricin y saneamiento. Hasta el momento, el cumplimiento de
sus metas a favor de la niez y adolescencia ha sido
desigual. Esta temtica precisamente la profundizaremos en la seccin que contina (Consejo Nacional
de la Niez y Adolescencia, 2010).
Otra obligacin que asumi el pas al ratificar la
CDN fue rendir cuentas sobre el cumplimiento de
los derechos. Desde entonces, se han realizado y difundido ampliamente cuatro evaluaciones sobre la
situacin de la infancia ecuatoriana, que fueron presentados al Comit Internacional sobre Derechos del
Nio y Adolescentes a las Naciones Unidas. Adems,
se cre el Sistema de Indicadores Sociales sobre
Nios, Nias y Adolescentes (Siniez), que junto con
la permanente informacin producida por el ODNA,
permite contar con cifras estadsticas elaboradas especficamente para retratar las condiciones de vida
de los nios y nias menores de 18 aos (ODNA,

Social

2003: 36). La informacin es un instrumento poltico para promover el cambio social, y a pesar de la
inestabilidad institucional de la dcada de los noventa, en el pas no se ha descuidado esta responsabilidad, y como veremos a lo largo de la siguiente
seccin, contar con informacin es la nica va que
tenemos para comprender los desafos que tenemos
por delante en un pas desigual como Ecuador.
A lo largo de la dcada de los noventa se ha gestado
un avance extraordinario en trminos legales a favor
de la niez y adolescencia. El cambio en la perspectiva hacia la infancia, de objetos de tutelaje a sujetos de derechos sintetiza esa transformacin. Atrs
queda la imagen de la niez problemtica que el Estado debe tutelar, y se da paso a la celebracin de un
histrico pacto tripartito entre el Estado, la sociedad
y la familia, para que de manera conjunta se tomen
acciones que, garantizando el cumplimiento de los
derechos de la niez y adolescencia, permitan mejorar sus condiciones de vida tanto en la esfera pblica como privada. Ahora bien, el mayor desafo por
delante es que ese pacto sea una realidad y trascienda
el avance alcanzado en el mbito legal. Cmo se
ha traducido ese nuevo marco legal en la vida cotidiana de los nios, de las nias y de los y las adolescentes ecuatorianas? Qu ha sucedido a lo largo de
las ltimas dcadas en trminos del cumplimiento
efectivo de los derechos de la infancia? Cules son
los mayores pendientes que tiene Ecuador frente a
la infancia?
Respondamos estas interrogantes usando precisamente la informacin que desde el ODNA se produce y que retrata las condiciones de vida de la
poblacin ecuatoriana ms joven.

3. Limitaciones en un pas desigual

Ecuador es un pas de gente joven. Segn proyecciones del Instituto Nacional de Estadsticas y Censos
(INEC), para 2010, en el pas habitaran alrededor
de 14125.846 personas. De ese total, prcticamente
5 millones (4981.338 aproximadamente, 2546.431
de hombres y 2404.907 de mujeres) son menores de
18 aos. El 10,1% de la poblacin corresponde a menores de 5 aos, el 12,5% a nios y nias entre 6 y 11
aos, y el 13,6% a adolescentes entre 12 y 17 aos
(INEC, 2009). En 7 de cada 10 hogares ecuatorianos
viven nios, nias y adolescentes. Ms nios y nias
habitan en la Costa que en la Sierra y en las zonas

rurales de esa misma regin, al igual que en las de la

Amazona, vive el mayor nmero de nias, nios y
adolescentes indgenas (ODNA, 2009b). Siendo as,
no cabe duda que el desafo que el Estado y la sociedad ecuatoriana tienen por delante es bastante
complejo: plasmar en la vida cotidiana de ese 35,39%
de su poblacin los importantes avances que en
materia de derechos de la niez y adolescencia se han
dado en las ltimas dos dcadas, para garantizar una
mejora en las condiciones de vida de su poblacin
ms joven.
Alcanzar ese enorme reto se vuelve todava ms difcil en un pas pobre y desigual como Ecuador. La
pobreza, si bien afecta en mayor medida a las ciudades que al campo, y genera condiciones de alta
marginalidad y violencia, es adems una de las principales causas para que cada vez ms ecuatorianos y
ecuatorianas migren del pas. La gran desigualdad,
por su parte, no solo se expresa en la inconmensurable diferencia que existe entre las oportunidades
y condiciones de vida de los ms ricos y ms pobres, sino tambin en las persistentes desigualdades
entre hombres y mujeres; entre la niez y la adultez;
entre indgenas, negros y mestizos; entre el campo
y la ciudad, y entre las regiones del pas. La pobreza
y la desigualdad siguen siendo, desde hace ms de
cinco dcadas, los mayores pendientes del pas.
Ambas son las causas primordiales para limitar las
condiciones y oportunidades de vida de los nios,
las nias y los y las adolescentes y, por ende, para
impedir el pleno cumplimiento de sus derechos.
14

A pesar de esas enormes limitantes, el avance que en

trminos legales se ha dado a favor de la infancia ha
sido acompaado por una permanente produccin
de informacin estadstica de la situacin de la infancia ecuatoriana. Poder retratar y saber con certeza cuntos nios, nias y adolescentes viven en
el pas, en dnde y en qu condiciones lo hacen, y,
a su vez, poder comprender su situacin particular
haciendo distinciones por edad, gnero, grupo t14
Segn reporta el INEC, a partir de datos de 2005, la pobreza por consumo
en el pas alcanz al 38,28% de la poblacin. De ese total, el 61,60% vive en
las ciudades y el 24,90% en zonas rurales. Si bien ese porcentaje es alto (prcticamente el 40% de la poblacin es pobre), al revisar datos al respecto de la
pobreza en la dcada pasada, se evidencian algunas mejoras. La pobreza por
consumo nacional en 1997 alcanzaba al 44,75%, y al ao siguiente al 52,18%.
Por otra parte, el INEC mide la desigualdad a partir del coeficiente de Gini.
As, para 2007, la desigualdad en trminos del ingreso nacional era de 0,51. Los
clculos del coeficiente de Gini se realizan a partir de la Encuesta Anual de
Empleo, Desempleo y Subempleo. Este coeficiente es una medida estadstica
de la desigualdad en la distribucin per cpita de los hogares, que vara entre 0
y 1; muestra mayor desigualdad mientras se aproxima ms a 1 y corresponde a
0 en el caso hipottico de una distribucin totalmente equitativa (INEC, 2010).

355

Social

nico, lugar de origen, etc., es, sin duda, un enorme

logro que es producto de ese camino a los derechos.
El acceso a la informacin nos da la pauta para definir con mucha ms certeza las acciones pblicas
que deben tomarse para efectivamente posibilitar
el crecimiento y el desarrollo pleno, garantizando el
cumplimiento de derechos y resolviendo pendientes
histricos.
3.1. Entre 1974-2001
Entre 1970 y 2001, las condiciones de vida de la poblacin ecuatoriana, as como el cumplimiento de
ciertos derechos, entre estos la educacin, han tenido claras mejoras. Las tablas 1 y 2 dan cuenta de
estos hechos. En tres dcadas, el acceso a la educacin a nivel nacional se ha ampliado; ms nios
y nias por provincia se matriculan en la escuela
y, sobre todo, cada vez menos mujeres son analfabetas. Al hacer una comparacin regional, confirmamos esa misma alentadora tendencia. En la tabla
1, particularmente en el cuadro sobre matrcula
primaria, se muestran algunos datos interesantes. Si
bien al comparar el porcentaje de nios y nias matriculados en 1974 por provincia, con los de 2001, se
constata un claro aumento, al hacer esa misma comparacin entre 1974 y 1982 no tenemos el mismo panorama. En la Costa y en la Amazona, entre esos
aos, el porcentaje de matriculados descendi en
todas las provincias. En la Sierra, salvo por Bolvar,
Tungurahua, Chimborazo y Cotopaxi, ocurri lo
mismo; en cambio, en la regin insular s se increment la matrcula. Esa tendencia a la baja se revierte claramente en la dcada de los noventa, donde
en todas las provincias del pas se incrementa el porcentaje de matriculados. Por su parte, la seccin de
mujeres alfabetas nos muestra que durante esas
tres dcadas, a nivel nacional, la tendencia ha sido
la misma: cada vez ms mujeres aprendieron a leer y
a escribir. Solo en la provincia de Tungurahua, entre
1974 y 1982, hubo un descenso del 9,2%, que en los
siguientes aos fue remontado. Estos datos reflejan
avances que efectivamente fueron provocados por
los importantes cambios estatales y societales, previamente analizados, que se gestaron sobre todo en
las dcadas de 1970 y 1990. Otra prueba de esas mejoras se recoge en la tabla 2, donde se da cuenta de
las condiciones de vida en las que vivan los ecuatorianos en ese mismo lapso de tiempo. Los datos se-

356

alan que, a nivel nacional, el porcentaje de hogares

hacinados disminuy sustancialmente y, a su vez,
muestran que el acceso a agua por parte de la poblacin se increment. Estas cifras alertan respecto del
cumplimiento de los derechos de la infancia, ya que
sin duda las condiciones de vida determinan cmo
crecen los nios, nias y adolescentes. El hecho de
no acceder al agua pone en riesgo la salud, y vivir en
espacios hacinados abre la posibilidad para crecer
en un ambiente en el que posiblemente se generen
relaciones marcadas por la violencia. Sin embargo,
los datos histricos son sumamente alentadores:
entre 1974 y 2001, en todas las provincias del pas
se incrementaron los porcentajes de gente cuya vivienda cuenta con servicio de agua. De igual forma,
en todas las provincias, en ese mismo lapso de tiempo,
el porcentaje de hogares hacinados descendi.
3.2. Entre 2001 y 2006: ndice de cumplimiento
de los Derechos de la Niez y Adolescencia (IDN)

15

El IDN es una medida sinttica sobre el cumplimiento de los derechos de la niez y adolescencia
en las distintas circunscripciones territoriales del
pas. En 2002, el ODNA junto con Unicef crearon
esta medida que desde entonces ha permitido realizar el monitoreo del cumplimiento de estos derechos de manera objetiva e integral. Este ndice est
conformado por varios indicadores que dan cuenta
de la garanta de derechos de acuerdo al ciclo de
vida: IDN-1 Primeros aos (0 a 5 aos), IND-2 Edad
escolar (6 a 11 aos) e IDN-3 Adolescentes (12 a 17
aos). Cada uno de ellos abarca tres derechos fundamentales, representados por un indicador social. La
combinacin de los tres indicadores se transforma
en una calificacin con una escala que va de 0 (deficiente) a 10 (sobresaliente).
Esta es una de las medidas ms novedosas y
tambin ms precisas que existen en el pas
para dar cuenta del cumplimiento de los derechos de la niez y adolescencia. Anualmente, el
ODNA produce informacin con datos nacionales, regionales, provinciales, por grupo tnico
y tambin por grupo etario, de tal manera que el
pas pueda saber qu ocurre en trminos del cumplimiento de los derechos. Adems, la produccin de esta informacin crea mecanismos de
No existen datos actualizados sobre niez y adolescencia. Apenas el ODNA
ha terminado la primera encuesta de la sociedad civil y su informacin est procesndose. Esto permitir contar con informacin a 2010 y actualizar los IDN.

15

Social

Tabla 1: Acceso a la educacin por regin y provincia Serie: 1974 2001

Regin

Provincia
Esmeraldas

Costa

Sierra

Amazona

Galpagos

Matrcula primaria

Mujeres alfabetas

1974

1982

1990

2001

1974

1982

1990

2001

64,2

55,0

81,0

83,0

68,4

77,4

84,4

88,6

Manab

59,2

57,1

82,8

86,5

68,2

76,4

83,7

88,3

Guayas

77,4

69,2

90,9

90,2

84,0

89,1

92,0

92,8

Los Ros

68,0

63,3

85,0

85,8

69,7

78,0

84,0

89,8

El Oro

82,3

73,1

91,6

92,9

86,4

90,2

93,1

94,3

Carchi

79,5

77,1

90,9

91,6

79,2

82,6

87,1

91,9

Imbabura

66,6

71,3

89,7

90,8

58,1

65,6

77,3

84,9

Caar

74,0

71,2

89,0

91,1

60,4

64,8

74,1

83,4

Azuay

71,9

73,1

90,9

92,7

68,4

75,6

81,9

89,7

Bolvar

65,8

67,8

84,2

89,1

60,2

66,2

73,4

81,2

Tungurahua

75,9

77,8

92,6

93,7

83,6

74,4

82,0

88,2

Chimborazo

64,1

68,6

88,3

90,4

49,0

55,4

66,6

79,1

Cotopaxi

65,1

67,9

88,7

88,9

50,1

56,1

69,2

79,9

Loja

74,4

70,9

89,7

92,4

82,5

83,4

87,6

92,0

Pichincha

76,4

75,3

92,3

93,0

81,6

87,4

90,7

93,5

Morona Santiago

68,9

69,4

88,3

88,2

68,5

76,3

84,3

88,9

Napo

62,9

66,1

87,8

91,9

58,8

72,8

79,8

87,6

Orellana

62,9

66,1

85,6

87,4

58,8

72,8

82,0

89,2

Pastaza

64,4

70,2

87,0

90,7

62,2

71,0

80,0

87,9

Sucumbos

62,9

66,1

84,5

86,6

58,8

72,8

86,0

90,2

Zamora Chinchipe

70,0

70,1

86,9

90,7

77,1

81,5

87,4

91,1

Galpagos

87,0

81,9

94,4

95,0

91,6

87,1

96,0

96,7

Fuente: ONDA, 2005: 203, con base en INEC, Censo de Poblacin y Vivienda 2001. Datos en porcentaje. Elaboracin: propia.

vigilancia frente a las acciones que, a nivel local y nacional, son tomadas por parte de los Gobiernos para
revertir situaciones que impiden garantizar la aplicacin del cdigo, y avanzar tanto en el cumplimiento de los derechos de los menores de 18 aos
como en las condiciones de vida en las que crecen y
se desarrollan.
En la tabla 3 se hace un recuento del IND global de
2002 a 2006, a nivel nacional, regional y provincial.
Estos datos nos muestran que de forma alentadora, a
nivel nacional, han existido avances en trminos del
cumplimiento de los derechos de la infancia. En 2002
la nota que el pas obtuvo fue de 4, y en 2006 de 5,2.
A pesar de esta importante mejora, el pas todava
debe incrementar en 4,8 puntos su rendimiento para

garantizar plenamente el cumplimiento de aquello

que estipula el Cdigo de la Niez y Adolescencia as
como la CDN. Por otra parte, y siguiendo con estos logros, tanto a nivel regional como a nivel provincial se
muestran avances. En todos los casos, la tendencia
ha sido la misma: mejorar la calificacin de los IDN
y, por ende, asegurar mejores condiciones de vida y
cumplimiento de los derechos de la poblacin menor
a 18 aos. Todo esto ha ido acompaado de una mejora substancial: disminucin de la pobreza medida
en trminos del consumo. En 1995 el 39% de la poblacin ecuatoriana era pobre; en 1999 (ao de la peor
crisis econmica) la pobreza alcanz al 52% de la poblacin; y, de manera alentadora, en 2007 esa cifra
descendi al 38% (ODNA, 2009b).

357

Social

Tabla 2: Condiciones de vida por provincia . Serie: 1974-2001

Regin

Costa

Sierra

Amazona

Galpagos

Provincia

Agua
1974

1982

Hacinamiento
1990

2001

1974

1982

1990

2001

Esmeraldas

10,4

21,4

21,5

52,0

85,1

46,6

39.0

31,0

Manab

9,3

22,4

29,9

47,0

85,0

51,9

39,7

30,0

Guayas

29,3

37,9

37,8

69,0

85,0

45,1

35,9

30,0

Los Ros

8,6

20,5

21,7

44,0

85,7

54,6

44,7

35,0

El Oro

17,3

33,4

40,6

75,0

81,0

46,5

34,2

27,0

Carchi

9,8

35,5

44,6

83,0

84,8

51,8

42,3

29,0

Imbabura

13,9

33,4

47,2

82,0

77,3

47,4

36,8

27,0

Caar

6,4

16,9

26,6

51,0

69,7

45,6

36,3

26,0

Azuay

12,4

31,8

44,3

76,0

66,0

39,2

29,7

21,0

Bolvar

6,5

19,9

28,1

48,0

73,3

43,7

34,8

28,0

Tungurahua

14,6

28,2

40,1

73,0

71,2

39,9

29,5

21,0

Chimborazo

12,0

23,6

35,1

66,0

71,0

43,3

34,9

26,0

Cotopaxi

6,7

13,5

24,3

60,0

77,3

51,3

39,7

31,0

Loja

9,1

22,8

33,0

62,0

85,3

53,3

42,2

30,0

Pichincha

31,7

49,0

55.,0

84,0

75,0

33,0

23,7

17,0

Morona Santiago

1,6

12,4

23,6

53,0

77,9

48,1

39,2

36,0

Napo

2,2

6,1

19,8

53,0

92,7

49,6

42,0

37,0

Orellana

2,2

6,1

2,7

29,0

92,7

49,6

41,6

36,0

Pastaza

11,2

23,9

35,8

58,0

79,4

41,8

34,4

29,0

Sucumbos

2,2

6,1

5,5

26,0

92,7

49,6

38,8

31,0

Zamora Chinchipe

1,7

12,9

21,4

55,0

84,6

58,3

45,0

38,0

Galpagos

18,8

38,4

44,5

81,0

61,3

28,9

22,0

19,0

Fuente: ODNA, 2005:203, con base en INEC, Censo de Poblacin y Vivienda 2001. Datos en porcentaje. Elaboracin: propia.

Al desglosar la informacin de los IDN globales podemos tener una nocin mucho ms precisa de la
situacin de la infancia por grupo etario, y a su vez
identificar claramente cules son los derechos que
se cumplen y cules no.

Vale la pena sealar que a pesar de estos importantes avances para los menores de cinco aos, la situacin en el campo no refleja la misma situacin.

El IDN-1 refleja tres garantas fundamentales para

asegurar el desarrollo de los nios y nias en sus primeros aos: derecho a vivir, derecho a crecer saludablemente y derecho a desarrollar la inteligencia. En
el grfico N 1 se muestra cmo, entre 2001 y 2006, el
pas ha tendido a mejorar este indicador. As, en ese
lapso de tiempo disminuy la mortalidad de la niez
de 7.977 nios y nias que moran en 2002, a 4.000
en 2006. Tambin decreci la desnutricin crnica
(talla para la edad) de 34 al 18%, y se redujo el analfabetismo de mujeres en edad frtil de 5,2 a 4,5%
(ODNA, 2009b).

Grfico 1: IDN 1: Primeros aos

(0-5aos) Serie 2001-2006

358

Fuente: ODNA, 2009b.

Social

Tabla 3: IND global a nivel nacional, regional y provincial Serie: 2002-2006

Territorio
Azuay

2002

2003

2004

2005

2006

4,2

4,4

4,5

5,3

5,4

Bolvar

2,7

2,9

3,0

3,9

3,9

Caar

2,9

3,2

3,2

4,0

4,3

Carchi

3,4

4,1

4,2

5,1

5,2

Cotopaxi

2,2

2,6

2,9

3,9

3,7

Chimborazo

1,7

2,1

2,2

2,9

3,7

El Oro

5,3

5,4

5,6

5,9

6,1

Esmeraldas

4,1

4,4

4,4

5,0

5,1

Galpagos

6,7

6,4

7,0

6,7

5,8

Guayas

4,6

4,8

5,0

5,8

5,9

Imbabura

3,2

3,3

3,4

4,2

4,6

Loja

3,6

3,6

3,8

4,6

4,9

Los Ros

3,5

3,6

3,8

4,6

4,8

Manab

3,2

3,4

3,6

4,3

4,3

Morona Santiago

2,5

2,7

2,7

3,9

3,4

Napo

3,5

3,7

3,5

4,0

4,4

Orellana

1,5

2,0

2,1

3,9

3,9

Pastaza

3,9

4,4

4,4

4,8

5,0

Pichincha

5,1

5,1

5,1

5,8

5,9

Sucumbos

2,3

2,6

2,7

3,6

3,5

Tungurahua

3,3

3,6

3,7

4,7

5,1

Zamora Chinchipe

3,2

3,4

3,5

4,1

5,4

Costa

4,3

4,5

4,7

5,3

5,3

Sierra

4,0

4,2

4,3

5,0

5,2

Amazona

2,9

3,2

3,2

4,1

4,4

Pas

4,0

4,1

4,3

5,0

5,2

Fuente: ODNA, 2009. Elaboracin: propia.

Grfico 2: IDN 2: Edad escolar (6-11 aos)

Serie 2001-2006

Fuente: ODNA, 2009b

Grfico N 3: IDN 3: Adolescentes (12-17 aos)

Serie 2001-2006

Fuente: ODNA, 2009b

359

Social

vestigaciones hechas por el ODNA, el acceso a servicios de salud en el campo es muy limitado y los
menores de cinco aos posiblemente mueran por
causas prevenibles debido a la poca o mala atencin mdica, al limitado acceso al agua, o a las insalubres condiciones de vivienda en las que crecen.
Entre las principales causas de muerte estn la falta
de atencin de calidad a sus madres en el perinatal
y la violencia. Las provincias ms afectadas son: Esmeraldas, Guayas, Imbabura, Cotopaxi, Chimborazo, Bolvar y Caar (ODNA, 2009b).
El IDN-2 refleja el cumplimiento de tres garantas
bsicas de los nios y nias de 6 a 11 aos: al desarrollo intelectual, a vivir sanamente libre de miedo
y amenazas, y a jugar y compartir con los padres.
El grfico N 2 da cuenta de que el IDN-2 del pas,
a diferencia del IDN-1, no refleja mejoras. Es decir
que hay una alerta frente a los nios, nias y adolescentes entre 6 y 11 aos en edad escolar. Una de las
evidencias ms complejas es que el maltrato infantil
est presente. Ms de la mitad de los nios y nias
en esa edad reciben algn tipo de castigo fsico. El
35% no comparte tiempo libre con sus padres, y el
22% abandona la escuela al terminar la primaria. La
mayora de los que desertan de la escuela ingresan
tempranamente al mundo laboral, y las nias, sobre
todo, se dedican a quehaceres domsticos. Esto implica una clarsima violacin al Cdigo de la Niez.
En trminos generales, se puede decir que la edad
escolar est en alto riesgo: maltrato infantil en la escuela y en el hogar, trabajo infantil y desercin escolar. Las provincias con los principales riesgos son:
Caar, Esmeraldas, Los Ros, adems de las de la regin amaznica (ODNA, 2009b).
El IDN 3 refleja tres garantas necesarias para que los
y las adolescentes se preparen para la vida adulta: derecho a vivir libres de peligros y amenazas, derecho a
una educacin secundaria completa, y derecho a terminar saludablemente su crecimiento fsico y emocional. Al igual que el IDN-2, los datos no son nada
alentadores, y el grfico N 3 puede constatar este
hecho: el 49% de los y las adolescentes mueren por
causas violentas: suicidio, homicidio y accidentes. El
6% de las adolescentes son madres, y el 35% no accede a la educacin secundaria. Sin duda, el riesgo
para este grupo etario es alto. Las principales provincias en esta situacin son Esmeraldas, Bolvar y las de
la regin amaznica (ODNA, 2009b).

360

3.3. Crecer en la violencia

Si algn desafo est pendiente desde hace ms de
cinco dcadas en el pas, este se refiere a la modificacin de las formas de relacionamiento violentas
hacia la infancia. Recordemos que uno de los ejes
de la Doctrina de Situaciones Irregulares era precisamente intervenir para de manera autoritaria reformar a los menores. Al parecer, esa nocin todava
perdura y da cuenta de un pendiente enorme y urgente a ser resuelto. De lo contrario, esas formas de
violencia terminan normalizndose, invisibilizndose en la vida cotidiana y reproducindose.
Quito y Guayaquil son las dos ciudades que concentran el 50% de nios, nias y adolescentes del pas.
Muchos de esos nios y nias trabajan en las calles
de esas urbes. De hecho, 7 de cada 10 nios o nias
de la calle tienen entre 12 y 17 aos. El rostro de los
nios o nias que viven y/o trabajan en las calles refleja la exclusin tnica: 4 de cada 10 son negros y
1 de cada 10 son indgenas. Guayaquil tiene el porcentaje ms alto de niez indgena en sus calles. La
proporcin de nias indgenas es el doble que de los
nios. La mitad de los adolescentes de 15 a 17 aos
es inmigrante en esas dos ciudades (ODNA, 2009b).
La tabla N 4, especficamente la seccin Crianza
con castigo fsico, alerta sobre la situacin de violencia en la que vive la mayora de los nios, nias y
adolescentes ecuatorianos, y da cuenta de que esta,
desde 2002, en trminos generales, afectaba a ms
del 50% de ese grupo etario, y en el transcurso de los
siguientes cuatro aos se ha mantenido o incluso se
ha incrementado. Existen provincias como Bolvar,
donde ms del 65% de la infancia dice recibir algn
tipo de castigos fsicos. Por otra parte, en la seccin
de Carencia de recreacin con los padres, derecho
propio de la infancia, se muestra que entre el 35 y
45% de la infancia en el pas no comparte el tiempo
libre con sus padres o madres. Datos que nos exigen
modificar esas formas de convivencia con la niez
y adolescencia.
Esta revisin de cifras sobre la situacin de la niez
y adolescencia en el pas nos muestra que, en trminos generales, el mayor avance en el cumplimiento de los derechos de la infancia acontece entre
la poblacin ecuatoriana ms pequea, aquella que
tiene entre 0 y 5 aos. Al analizar los datos del IDN-1,
nacional, regional y provincial, se confirma este

Social

Tabla 4: Maltrato y violencia hacia la niez y adolescencia a nivel nacional, regional, provincial y por grupo tnico.
Serie 2002-2006
Territorio

Crianza con castigo fsico

Carencia de recreacin con los padres

2002

2003

2004

2005

2006

2002

2003

2004

2005

2006

Azuay

51,0

51,0

52,6

52,6

52,6

38,9

38,9

31,7

31,7

31,7

Bolvar

71,6

71,6

73,8

73,8

73,8

40,1

40,1

32,6

32,6

32,6

Caar

54,3

54,3

56,0

56,0

56,0

35,9

35,9

29,2

29,2

29,2

Carchi

49,6

49,6

51,2

51,2

51,2

37,9

37,9

30,9

30,9

30,9

Cotopaxi

62,3

62,3

64,3

64,3

64,3

47,1

47,1

38,4

38,4

38,4

Chimborazo

66,3

66,3

68,4

68,4

68,4

45,9

45,9

37,4

37,4

37,4

El Oro

50,0

50,0

51,5

51,5

51,5

46,8

46,8

38,2

38,2

38,2

Esmeraldas

57,1

57,1

58,8

58,8

58,8

47,4

47,4

38,6

38,6

38,6

Galpagos

46,9

46,9

48,4

48,4

48,4

45,6

45,6

37,2

37,2

37,2

Guayas

46,4

46,4

47,9

47,9

47,9

45,1

45,1

36,7

36,7

36,7

Imbabura

52,7

52,7

54,3

54,3

54,3

41,6

41,6

33,9

33,9

33,9

Loja

51,0

51,0

52,6

52,6

52,6

30,3

30,3

24,7

24,7

24,7

Los Ros

49,5

49,5

51,1

51,1

51,1

46,6

46,6

38,0

38,0

38,0

Manab

41,6

41,6

42,9

42,9

42,9

45,4

45,4

37,0

37,0

37,0

Morona Santiago

56,2

56,2

57,9

57,9

57,9

42,6

42,6

34,7

34,7

34,7

Napo

56,2

56,2

57,9

57,9

57,9

42,6

42,6

34,7

34,7

34,7

Orellana

56,2

56,2

57,9

57,9

57,9

42,6

42,6

34,7

34,7

34,7

Pastaza

56,2

56,2

57,9

57,9

57,9

42,6

42,6

34,7

34,7

34,7

Pichincha

48,7

48,7

50,2

50,2

50,2

34,7

34,7

28,3

28,3

28,3

Sucumbos

56,2

56,2

57,9

57,9

57,9

42,6

42,6

34,7

34,7

34,7

Tungurahua

59,6

59,6

61,4

61,4

61,4

46,1

46,1

37,5

37,5

37,5

Zamora Chinchipe

56,2

56,2

57,9

57,9

57,9

42,6

42,6

34,7

34,7

34,7

Costa

48,3

48,3

48,4

48,4

48,4

43,9

43,9

37,2

37,2

37,2

Sierra

52,6

52,6

55,3

55,3

55,3

40,0

40,0

31,2

31,2

31,2

Amazona

54,4

54,4

57,9

57,9

57,9

44,3

44,3

34,7

34,7

34,7

Pas

50,6

50,6

52,2

52,2

52,2

42,2

42,2

34,4

34,4

34,4

Fuente: ODNA, 2009. Elaboracin: propia.

hecho. Sin embargo, esta importante mejora no sucede ni con la niez en edad escolar ni tampoco con
la adolescencia. Ambos grupos etarios no tienen garantizados el cumplimiento de sus derechos, y casualmente en ambas edades, el maltrato infantil, las
condiciones de violencia, la desercin del sistema
escolar y el trabajo infantil estn presentes. Parecera que a medida que la poblacin crece, el cumplimiento de sus derechos se limita, sobre todo, en
trminos de garantizar que los nios, las nias y adolescentes crezcan en ambientes libres de violencia.

4. Lo que vendr
El recorrido analtico que hemos realizado a lo largo
de estas secciones nos permite afirmar que efectivamente en cinco dcadas se han gestado importantes
transformaciones estatales y societales frente a la
niez y adolescencia. No cabe duda de que transitar
de un modelo interventor y corrector a otro que ante
todo privilegia los derechos de la infancia ha sido
uno de los mayores avances en ese trnsito hacia
los derechos. Este logro no podra explicarse sin la
injerencia directa, tal y como lo hemos visto, del

361

Social

movimiento a favor de la infancia, que ha bregado

por ms de dos dcadas para que desde el Estado,
la sociedad y la familia se modifique la concepcin
de la infancia y, a travs de acciones pblicas, se
puedan mejorar sus condiciones de vida. Tener acceso a cifras que retraten la real situacin de la niez
y adolescencia es tambin parte de estas significativas transformaciones. En estos ltimos 50 aos,
el pas ha creado diversos mtodos para indagar en
las condiciones de vida de las y los ecuatorianos, y
en particular de su poblacin ms joven. Poder retratarnos nos permite saber cmo estamos y, sobre
todo, identificar los temas irresueltos, para definir
por dnde debemos continuar accionando a favor
de la infancia y del cumplimiento de sus derechos.
Sin embargo, todava hay un gran pendiente por
resolver que se produce dentro de un pas pobre y
desigual como Ecuador: las diversas formas de violencia que tien las relaciones que se establecen
con los nios, nias y adolescentes. Por ms de siete
dcadas, desde que se instaur la Doctrina de Situaciones Irregulares, concepciones autoritarias,
jerrquicas y dominantes en el trato hacia los menores fueron autorizadas. Al parecer, esas prcticas
se han ido normalizando a lo largo de las cinco ltimas dcadas, determinando la relacin adultosnios. Si bien un importante giro en la concepcin
de la infancia y en las imgenes que de ella se tena
y que recorran la esfera pblica y privada a lo largo
de la primera mitad del siglo XX ha tenido lugar,
ese giro parecera solo estar presente en la legislacin hacia la infancia, y no en las interrelaciones sociales cotidianas. La informacin estadstica que
hemos revisado da cuenta de ello, y nos alerta sobre
el hecho de que relaciones autoritarias, trabajo infantil y enormes riesgos en las condiciones en las
que crecen los nios y las nias, sobre todo entre 6 y
11 aos, y los y las adolescentes permean la cotidianeidad del Ecuador del siglo XXI.
Hace 14 aos, en el contexto de la aprobacin de la
CDN y de la reforma del nuevo Cdigo de la Niez
y Adolescencia, 460.000 nios, nias y adolescentes,
entre 8 y 15 aos, provenientes de diferentes ciudades, participaron en una consulta sobre lo que en
su opinin deban ser las prioridades del pas hacia
la niez y adolescencia. El mensaje fue contundente: Que todos los adultos aprendan a educarnos
sin usar la violencia y nos protejan de toda forma de
castigo, maltrato y abuso sexual (Snchez, 2003 en

362

ODNA, 2003: 34). A no dudarlo, la voz de la infancia

arroj un desafo enorme: eliminar toda forma de
violencia hacia ellos y ellas. Por tanto, no solo basta
con ratificar instrumentos legales internacionales o
crear nuevas legislaciones. No es suficiente transformar la imagen que de la niez y adolescencia
se tena, o cambiar planes de accin pblica, crear
nuevos pactos sociales o nuevas normativas institucionales. Ni siquiera es suficiente darles ms visibilidad en la esfera pblica. Hace falta aplicar todas
esas modificaciones y cerrar esa enorme brecha
entre un discurso pblico a favor de la niez y la
vida cotidiana de los nios, nias y adolescentes,
que muchas veces parece que va en retroceso. Urge
transformar efectivamente las relaciones al interior
del hogar y de la escuela, cumpliendo con los derechos del Cdigo de la Niez y Adolescencia y con lo
estipulado en la Convencin de 1990.
Para ello, es necesario dar un sentido colectivo a los
esfuerzos dispersos realizados en torno a la condicin de la infancia. En cinco dcadas, en el pas, la
mortalidad materno-infantil ha disminuido notablemente; la cobertura de la educacin primaria
ha crecido significativamente y los niveles de matrcula cada vez son mayores. Pero, con demasiada
frecuencia e intensidad la violencia, la pobreza, la
desigualdad, el desamparo, el abuso, el maltrato y la
explotacin determinan la vida diaria de la infancia.
Las transformaciones de las estructuras familiares,
la fragilidad de las nuevas formas de empleo, las
migraciones, los recortes de los programas sociales
o las formas de comercio clandestino como el trfico, la trata o el comercio sexual, que son parte inherente de la globalizacin desigual, tambin tienen
enormes y directas repercusiones en la vida de cada
vez ms nios, nias y adolescentes. Cmo plasmamos esos avances legales a favor de la infancia en
la vida cotidiana? Cmo dejamos de silenciar, invisibilizar y de violentar a los nios, a las nias y a los
y las adolescentes del pas? Cmo revertimos esos
histricos pendientes? Preguntas que merecen respuestas y sobre todo acciones urgentes.
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363

Este libro se termin de imprimir en Quito, Ecuador, en el mes de mayo de 2011.

con el apoyo de