El Impacto de los Tributos de Telecomunicaciones

en el Sistema Tributario
Autores
Gabriel Ruan Santos
Luis Alfredo Araque Toledo
SUMARIO
I. Impacto Econmico e Impacto Institucional. Nociones
A.
La idea de sistema tributario
B.
Criterios de anlisis
1. Principios de Imposicin
2. Efectos econmicos
3. Poltica tributaria
II. Evolucin de las cargas tributarias de los operadores de Telecomunicaciones para
los perodos fiscales comprendidos durante los aos 2001 al 2008
A. Cuadros
B. Primeras observaciones
III. Consecuencias de la Poltica Tributaria en el Sector de Telecomunicaciones
A. Aparicin e instauracin de fines extrafiscales en los tributos de
telecomunicaciones
B. Impacto sobre la justicia tributaria
1. Progresividad y regresividad
2. Fines extrafiscales y capacidad contributiva
C. Deterioro creciente del principio de no afectacin de recursos y del principio de
unidad del tesoro
D. Necesidad de armonizar con el impuesto municipal sobre las actividades
econmicas
1. Nueva imposicin a las telecomunicaciones
2. Urgente armonizacin
3. El tope impuesto por el legislador nacional
E. Anotaciones sobre los efectos econmicos de la poltica tributaria adoptada
1. Prdida de eficiencia y prdida de mercado
2. Prdida de equilibrio econmico
3. Distorsin en la asignacin de recursos econmicos
4. Una reflexin final

Integrantes de la firma de abogados Araque, Reyna, Sosa, Viso y Pittier

EL IMPACTO DE LOS TRIBUTOS DE TELECOMUNICACIONES EN EL

SISTEMA TRIBUTARIO
I IMPACTO ECONMICO E IMPACTO INSTITUCIONAL. NOCIONES

A. La idea de sistema Tributario. Para poder apreciar el impacto, choque o colisin

del conjunto de los tributos especiales que gravan a las actividades de
telecomunicaciones, y ms que esto, del cambio, de la huella, seal o repercusin
que ha dejado ese manojo de tributos en el sistema tributario, es conveniente tener
idea clara de los conceptos y criterios referenciales que hacen posible la realizacin
de esa apreciacin.
En primer lugar, hay que reconocer las limitaciones que tiene el expositor jurdico
para lograr esa apreciacin con el instrumental que usualmente manejamos los
abogados, ya que la misma nocin de sistema va mucho ms all de la nocin de
rgimen jurdico, pues, como ha dicho el profesor Hctor Belisario Villegas:
implica penetrar en un orden valorativo dentro del cual el legislador otorga
preponderancia a los objetivos de poltica fiscal que pretenda alcanzar mediante el
conjunto de gravmenes. Por ello el profesor Villegas opina con resignacin que
esa tarea es misin de la economa financiera1 Sin embargo, siguiendo el
pensamiento del profesor alemn Fritz Neumark, creemos que esa tarea es posible
desde un enfoque integral, que comprenda el anlisis poltico, econmico,
financiero, social y jurdico del conjunto de los tributos, que conduzca a la
formulacin, sin pretensiones absolutas, de un elenco de principios de la
imposicin, que es lo que, en definitiva, permite construir la misma idea de sistema
tributario y apreciar la repercusin de los cambios en su conjunto2 sin olvidar la
advertencia del profesor Villegas cuando nos seala que Cada conjunto de tributos
es el resultado de las instituciones jurdicas y polticas de un pas concreto, de su
estructura social, de la magnitud de sus recursos, de la forma de distribucin de
ingresos, de su sistema econmico, etc. 3
Con palabras de Schmolders, ampliamente difundidas por el recordado profesor
Luis Casado Hidalgo, Para que exista un verdadero sistema tributario (por
oposicin a un mero rgimen tributario) es necesario, sin duda alguna, un vnculo
lgico entre los diversos impuestos, una conciencia clara de los objetivos fiscales y
1
2
3

Hector Belisario Villegas: Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. Editorial Astrea, buenos
Aires, 2002, pginas 683 y siguientes.
Fritz Neumark: Principios de la Imposicin, traduccin del Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1974,
pginas 43 y siguientes
Villegas: obra citada antes, pgina 685. Villegas cita adems la calificada opinin de otros autores como el
brasileo Baleeiro y el italiano Berliri. Para Baleeiro el sistema tributario est integrado con los variados
impuestos que cada pas adopta segn su gnero de produccin, su naturaleza geogrfica, su forma poltica, sus
necesidades, sus tradiciones. A lo cual agrega Berliri: Los impuestos no pueden prescindir de la realidad
econmica y social sobre la que deben incidir, por lo que no puede existir un sistema tributario valedero para
cualquier Estado.

extrafiscales que los impuestos estn llamados a alcanzar; concepto que postula un
ideal, ms que una realidad, por lo cual el mismo Schmolders hablaba de sistemas
racionales y sistemas histricos, pero ello no debe impedir la bsqueda
manifiesta de la racionalidad en la combinacin de las exacciones, con arreglo a un
plan lgico. 4
No tenemos dudas acerca de la presencia de ese concepto de sistema tributario
en la norma del artculo 316 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de
Venezuela, que sigue en la materia la tradicin de las Constituciones de 1961 y de
1947. Esa norma principista exige al legislador y a todos los sujetos del
ordenamiento jurdico procurar la justa distribucin de las cargas pblicas segn la
capacidad econmica del o de la contribuyente, atendiendo al principio de
progresividad, as como la proteccin de la economa nacional y la elevacin del
nivel de vida de la poblacin, y se sustentar para ello en un sistema eficiente para la
recaudacin de los tributos. Norma que es complementada con el principio de
legalidad tributaria, consagrado categricamente en el artculo 317 de la
Constitucin, para conformar un orden de principios y valores que deben regir por
igual al poder de exaccin del Estado y al deber de los ciudadanos de contribuir a
los gastos pblicos.
Teniendo como punto de partida la premisa fundamental del sistema tributario, nos
proponemos analizar el impacto de los nuevos tributos que gravan a las actividades
de telecomunicaciones, los cuales vienen a aadirse a los preexistentes, en el mbito
econmico, es decir en el mercado de esas actividades, y en el mbito institucional,
es decir en la esfera normativa de los tributos.
B. Criterios de anlisis. Consideramos que dicho anlisis debe partir tambin de la
visin concertada de tres categoras de nociones: los principios de la imposicin, los
efectos econmicos de la imposicin, y la poltica tributaria.
1 Principios de imposicin. Los Principios de la imposicin, que le dan consistencia a
un sistema tributario, son los criterios esenciales que permiten enjuiciar
racionalmente un rgimen tributario concreto, los cuales se conforman en el marco
general de los fines y funciones de la imposicin, como lo expuso hace ya muchos
aos el profesor Fritz Neumark. Segn este conocido autor existen una funcin
poltico- financiera (presupuestaria), una funcin poltico- econmica y una funcin
socio-poltica.
La funcin poltico-financiera es la procura de los medios de cobertura de los
gastos pblicos (funcin recaudatoria); la funcin poltico-econmica se identifica
con los objetivos econmicos, tales como el desarrollo econmico libre y
continuado, la preservacin del poder adquisitivo, el empleo, el aprovechamiento
4

Luis Casado Hidalgo: Temas de Hacienda Pblica, Ediciones de la Contralora General de la Repblica,
Caracas 1978, pgina 396.

de los factores de produccin, el equilibrio del crecimiento econmico y de la

balanza de pagos; la funcin socio-poltica es la procura de una redistribucin de
rentas y del patrimonio en favor de los econmicamente dbiles, siempre que ello
no sea logrado en modo suficiente con la poltica de gastos (las dos ltimas
funciones seran de ordenamiento de la sociedad) 5
Desde luego que el diseo de esas funciones suele responder en buena medida a las
ideologas imperantes y a las circunstancias polticas, pero ello no impedira la
necesidad de que los principios de la imposicin derivados de esas funciones tengan
que ajustarse a criterios de racionalidad objetiva, ms all de las decisiones de las
autoridades polticas y administrativas de cada momento histrico.
Dentro del marco de las funciones de la imposicin, Neumark describe los fines y
principios de la materia, los cuales postulan exigencias de conducta a los
parlamentos, gobiernos, administraciones, empresas e individuos.
Siguiendo la interpretacin que hace el autor espaol Fuentes Quintana de la obra
de Neumark, nos encontramos con la justicia, la eficacia de la asignacin de
recursos, la estabilidad econmica, el desarrollo econmico, y la eficacia operativa
o tcnica, como fines de la imposicin, los cuales originan los principios de
generalidad, igualdad, capacidad de pago y redistribucin (derivados de la justicia);
seala luego, la evitacin del dirigismo fiscal o neutralidad, para preservar la
competencia econmica y la libertad, la suficiencia de la imposicin y su capacidad
de adaptacin econmica, la flexibilidad activa y pasiva del sistema de los tributos y
el incentivo al desarrollo (derivados de la estabilidad y desarrollo econmicos); la
congruencia, la transparencia, la factibilidad, la continuidad normativa, la
economicidad y la comodidad de pago (principios tcnico-tributarios)6
Entre las exigencias que se desprenden de ese cuadro de principios, cabe destacar
algunas de ellas, que nos ayudaran en el anlisis del impacto que nos proponemos,
tales como evitar las exclusiones del impuesto por razones extraas a la capacidad
econmica, vigilar el grado de desigualdad fiscal en sus diversos aspectos, adoptar
ndices de capacidad reales, evitar los elementos de regresividad y el perjuicio de
sectores concretos, adoptar las figuras impositivas bsicas y ms generales, derogar
medidas que frenan el crecimiento, limitar discrecionalidad, evitar incongruencias
entre los tributos, reducir reglamentaciones especiales, facilitar el cumplimiento de
las obligaciones tributarias, y muchas advertencias ms.
2 Efectos econmicos. Desde un punto de vista econmico, la confeccin de un sistema
tributario debe tomar en consideracin los efectos que la imposicin pueda tener
en el funcionamiento de la economa, esto es, las consecuencias de la tributacin
sobre nociones objetivas tratadas por la ciencia econmica. Decimos nociones
5
6

Fritz Newmark: obra citada antes, pginas 46 y siguientes

Fritz Newmark: obra antes citada, pgina 75. Ver introduccin escrita por el autor espaol Enrique Fuentes
Quintana.

objetivas, por cuanto la ciencia econmica provee de anlisis positivos y

descriptivos, idealmente desprovistos de juicios de valor, sobre las caractersticas y
funcionalidades de la sociedad como productora y consumidora de bienes y
servicios. La prescripcin normativa, en el sentido de imposicin de juicios de valor
sobre el deber-ser, es, a lo sumo, relegada a otras ciencias sociales, tales como la
poltica, la sociologa o el derecho. En realidad, no existen razones objetivas que
exijan preferir la racionalidad de alguna de tales disciplinas, ya que cualquier
preferencia implicara un juicio de valor, por lo que la importancia del estudio
econmico de los sistemas tributarios radica principalmente en proporcionar las
herramientas para cualquier anlisis formalizado, desde cualquiera de las disciplinas
aplicadas al estudio. El anlisis econmico tiene la tortuosa misin de recordar a las
dems disciplinas que los recursos sociales son escasos y que su utilizacin implica
costos de oportunidad, entendidos stos como aquellas disyuntivas en las que la
sociedad debe indefectiblemente renunciar a ciertos bienes para conseguir otros7.
Tales renuncias se exteriorizan tpicamente en sacrificios de situaciones subjetivas
de ciertos grupos (afectando la distribucin de las riquezas) o incluso en sacrificios
de la cantidad total de bienes de que goza una sociedad.
El anlisis econmico del sistema tributario, por ende, generalmente parte de
analizar los efectos de los tributos en la eficiencia de la economa y de describir sus
consecuencias para las diferentes nociones de equidad que puedan existir. En tal
contexto, los conceptos de percusin, traslacin, incidencia y difusin sern
importantes para entender los postulados y las consecuencias de cualquier tributo.
En definitiva, lo que resulta imprescindible destacar desde el punto de vista
econmico, es que la adopcin de tributos, siempre impone costos y beneficios a la
sociedad, y son tales costos y tales beneficios los que la ciencia econmica trata de
desenmascarar a los efectos de proporcionar los insumos para el anlisis de las
bondades o perversiones de la tributacin estatal. Las otras ciencias sociales
contribuyen con tareas no menos difciles, ya que ellas debern valorar y sopesar los
diferentes beneficios y costos impuestos a la sociedad, y dentro de sta, a los
diferentes grupos que se ven afectados de diferente manera.
Eficiencia
Dentro de los principales fundamentos econmicos de los tributos, encontramos la
necesidad de provisin de cierto tipo de bienes y servicios colectivos que dadas sus
caractersticas no pueden ser producidos por el mecanismo del libre mercado. Tales
bienes, conocidos como bienes pblicos, no pueden ser apropiados por ningn
individuo, por lo cual no existen incentivos suficientes para su provisin. Por otra
parte, la existencia de economas externas, negativas y/o positivas, que provocan
que las transacciones entre particulares impongan costos y beneficios en terceras
personas, tambin justifica la intervencin tributaria del Estado8. En tal sentido, la
coaccin tributaria se hace necesaria para obtener los recursos suficientes para
7
8

Fisher, S., Dornbush, R., Schmalensee, R.; Economa, Mc Graw Hill, 1989
Garca Villarejo, A. y Salinas Snchez, J; Manual de Hacienda Pblica. General y de Espaa. Editorial Tecnos,
1997

proveer el bien o el servicio pblico o para impedir o incentivar los costos y

beneficios producidos en las terceras personas.
Hay economas externas positivas cuando algunos sujetos con actividades
productivas no pueden cargar a los beneficiarios (otros productores y/o
consumidores) el costo de los beneficios generados por sus actividades, como
innovacin tecnolgica, infraestructura, seguridad, etc. Hay economas externas
negativas cuando el costo social de una actividad es mayor que el costo privado
que soporta la empresa, el cual no se ve reflejado en el precio de los bienes y/o
servicios, como son los daos derivados de la contaminacin ambiental, los daos a
la salud colectiva, etc. En ambas hiptesis se justifica la intervencin del Estado
para controlar esas economas externas y propiciar la compensacin de los
beneficios o de los perjuicios, mediante la imposicin tributaria, bien sea con la
disminucin o con el incremento de las cargas respectivas.
El costo social
No obstante todo tributo produce cierta afectacin directa en la eficiencia de la
economa. Los postulados fundamentales de la teora econmica establecen que los
mercados, bajo ciertos axiomas restrictivos, son capaces de alcanzar el mximo
nivel de eficiencia econmica, entendida sta como la capacidad de producir la
mayor cantidad de bienes y servicios para la sociedad. Obviamente, ste es el
principio que subyace cualquier reforma liberalizadora, incluida la de las
telecomunicaciones.
El problema de la imposicin tributaria es estudiado desde la premisa fundamental
de que sta generalmente cambia los precios relativos de los bienes y servicios y por
lo tanto impone en los consumidores y productores distorsiones en su
comportamiento.9 Efectos impositivos directos tpicos de los tributos son las
reducciones en los patrones de consumo y produccin en los sectores pechados
con la imposicin. Los productores no diferencian entre los tributos y los dems
costos de produccin, por lo cual, al incrementar los tributos (y por tanto los costos
productivos) los productores reducen las cantidades producidas para mantener sus
funciones maximizadoras de beneficios. Por otra parte, los consumidores no
distinguen entre el tributo y los precios, por lo cual al incrementarse los tributos (y
por tanto los precios) tienden a sustituir el consumo del bien pechado hacia otros
productos que les proporcionen mayor utilidad. Como consecuencia, el mercado
pechado por el tributo se reduce, creando perdidas irrecuperables de eficiencia. Es
importante notar, sin embargo, que el monto efectivamente recaudado por el Fisco,
no constituye perdida para la sociedad, ya que, en principio, tal monto es
simplemente redistribuido entre los grupos sociales. Las perdidas de eficiencia
(conocidas como Costo Social del tributo) se originan en la reduccin de la
cantidad de bienes producidos y su monto depender estrictamente de la
magnitud del mercado, la alcuota del tributo y, principalmente, de lo
sensible que sean los consumidores y los productores a los cambios de
precios y costos.
9

Stiglitz, J.; Economics of the Public Sector, Tercera Ed. W.W. Norton & Company, 2000

La relacin existente entre el Costo Social, la alcuota impositiva y la sensibilidad de

los productores y consumidores (su elasticidad) es de gran importancia y ha sido
ampliamente estudiada por los economistas10. El Costo Social se relaciona con la
alcuota impositiva de una manera exponencial; es decir, un aumento en la alcuota
impositiva produce un aumento ms que proporcional en el Costo Social. Pero
adicionalmente la magnitud del cambio en el Costo Social como consecuencia de
un aumento de la alcuota ser mayor mientras ms alta sea la alcuota impositiva
antes del cambio. Es decir, un aumento de 5% de la alcuota no slo producir un
Costo Social mayor a 5%, sino que su magnitud se incrementar, cuanto mayor sea
el nivel inicial de la alcuota efectiva que peche al contribuyente. Por ltimo el
Costo Social ser mayor, cuanto mayor sea la sensibilidad (elasticidad) de los
consumidores y productores, ya que stos reducirn de mayor manera el consumo
y/o la produccin.
Del conocimiento de tales caractersticas fundamentales aprendidas de la ciencia
econmica subyacen las recomendaciones referentes a la neutralidad de los tributos.
En efecto, los sistemas tributarios pueden querer tender a la neutralidad, mediante
la adopcin de sistemas con amplias bases de contribuyentes y bases imponibles, y
reducidas alcuotas impositivas11, o, como refieren Garca y Salinas, si se quiere que
los impuestos tengan la menor incidencia posible sobre la asignacin de los
recursos productivos, habr que tratar de establecer los impuestos sobre la venta de
bienes con demanda u oferta rgida. Por el contrario, los sistemas tributarios
pueden ser utilizados como medidas regulatorias para cambiar la conducta
de la sociedad, generalmente mediante la eliminacin o compensacin de
externalidades, en cuyo caso la neutralidad no sera una caracterstica
deseable.
Los costos indirectos de la tributacin
Dentro del listado de impactos econmicos de los impuestos ofrecido por Stiglitz12,
encontramos aquellos costos que se producen como consecuencia de las
actividades realizadas por los consumidores y los productores para evitar el pago
del tributo o aprovecharse de ste, distintas al simple abandono de la produccin y
el consumo. Estos son costos en que incurre la poblacin para no pagar el
tributo: contratacin de expertos contables y tributaristas para reducir o
eliminar el pago del tributo, cambios en las estructuras financieras de las
empresas, informalidad en la produccin, crecimiento de actividades ilcitas,
afectacin de mercados conexos, efectos en el equilibrio general del
mercado y capitalizacin de impuestos futuros, son algunos de los ejemplos
mencionados.

Murphy, K.; Advanced Microeconomic Analysis, University of Chicago, 2004

Brunory, D.; State Tax Policy. A Political Perspective. The Urban Institute Press. 2001Garca Villarejo y
Salinas Snchez, obra citada, pgina
12 J. Stiglitz. Obra citada antes.
10
11

A dicha lista slo debemos aadir las perdidas en eficiencia (entendidas como
disminucin de bienestar social) provenientes de la asignacin centralizada de los
recursos recaudados a fines que pueden no ser los que maximicen la utilidad de la
sociedad. En efecto, en ausencia de procedimientos adecuados de agregacin de la
voluntad social (asumiendo que stos fueran tericamente posibles), es de esperar
que la toma de decisiones centralizada refleje las preferencias subjetivas de la
persona o grupo competente para decidir el destino de los recursos, y no
necesariamente la preferencia que maximice la utilidad social. Tal circunstancia ha
llevado al reconocimiento de la importancia de los procedimientos participativos y
la representatividad y responsabilidad democrtica en la tributacin.
Los costos directos de la tributacin
Por otra parte, una aproximacin adecuada a las prdidas de eficiencia originadas en
la actividad recaudadora del Estado, debe tomar en consideracin, adicionalmente,
aquellas prdidas de riqueza producto de la tcnica impositiva en s. La recaudacin
de impuestos es costosa puesto que requiere de estructuras administrativas pblicas
y privadas para existir. Las primeras deben ser capaces de fiscalizar, recaudar,
administrar y sancionar y las segundas de entender el sistema, cumplir con
costossimas formalidades, cambiar prcticas eficientes para evitar la tributacin y
defenderse contra las estructuras administrativas pblicas. As, el esfuerzo puesto
por la autoridad en la recoleccin de tributos y el esfuerzo puesto por los
contribuyentes para evitarlos, constituyen costos no productivos, en el sentido que
no crean ningn tipo de bienestar a la sociedad, sino que por el contrario crean
perdidas de riquezas sociales que deben ser tomadas en consideracin al establecer
una poltica tributaria coherente. Lo dicho no es un problema de menor
importancia ya que los costos de este tipo pueden, en ocasiones, representar altos
porcentajes de lo recaudado. Pinsese por ejemplo en los diferentes fondos que se
han creado en materia de telecomunicaciones y tecnologa: adicionalmente a los
costos inherentes de la actividad recaudatoria, la sociedad incurre en cuantiosos
costos al tratar de determinar cul uso se le dar a los recursos. El fondo creado
para la provisin del Servicio Universal, por ejemplo, debe incurrir en costos
administrativos a los efectos de establecer las necesidades comunicacionales de las
diferentes regiones del pas y, adicionalmente, de la realizacin de concursos para
determinar quienes sern los prestadores de servicio que recibirn los diferentes
subsidios. An cuando de antemano es difcil saber si la toma de decisiones acerca
de los proyectos que deben ser realizados resulta ms eficiente cuando se hace a
travs del mercado que cuando se hace centralizadamente, resulta ms evidente que
los concursos llevados a cabo pueden resultar en ineficiencias al multiplicar los
recursos gastados de diversos operadores en la participacin en tales
procedimientos.
La minimizacin de los costos de la recaudacin es una cuestin de tcnica
gerencial pblica que debe tomar en consideracin una gran variedad de aspectos.
En primer lugar existen evidentes economas de escala en la administracin
tributaria, por lo que la duplicacin de administraciones tributarias podra conllevar
a perdidas de eficiencia por incremento innecesario de costos. Por otra parte, la

simplicidad del tributo tiene grandes efectos en la facilidad de su recaudacin. As,

tributos establecidos objetivamente con alcuotas unitarias pueden ser fcilmente
recaudados, an cuando su equidad pueda ser controvertida. Por el contrario,
tributos basados en rentas y que tomen en consideracin las circunstancias
subjetivas de los contribuyentes pueden resultar ms costosos de administrar. Esto,
evidentemente crea una disyuntiva entre eficiencia en la administracin del tributo y
su equidad.
Diversos otros aspectos deben ser tomados en consideracin al momento de la
evaluacin de un sistema tributario, pero, en general, todos ellos deben ir dirigidos
a determinar si los costos de la tributacin (en trminos de Costo Social y costos
directos e indirectos) justifican el cobro del tributo a la luz de los beneficios que
pudiera proporcionar. Lo anterior no es trivial si se toma en consideracin que en
algunos estudios se ha determinado que los Costos Sociales de los tributos pueden
llegar hasta el 30% del monto nominal de lo recaudado13.
Los momentos de los efectos econmicos de los tributos
Independientemente del criterio de igualdad utilizado a los efectos de conferir
equidad a los sistemas tributarios, la ciencia econmica puede aportar herramientas
para su evaluacin. La doctrina suele referirse a cuatro momentos de los efectos
econmicos de la tributacin: i) percusin, ii) traslacin, iii) incidencia y iv)
difusin. i) La percusin del impuesto describe al sujeto contribuyente de iure, es
decir aquel con la obligacin jurdica de pagar el tributo al Fisco. ii) La traslacin es
la accin de transferir el efecto econmico de los tributos, y en definitiva la carga
misma, a otros sujetos por va de los precios del mercado. Este fenmeno origina al
llamado contribuyente de facto, por oposicin al contribuyente de iure objeto de la
percusin. La ciencia econmica distingue entre la traslacin hacia delante o
protraslacin y la traslacin hacia atrs o retrotraslacin. En el primer supuesto
la carga impositiva se traslada hacia los adquirientes de los bienes y servicios,
mientras que en el segundo supuesto se traslada a los factores y bienes intermedios,
los cuales deben soportar una disminucin del precio o de la demanda del
productor. iii) La incidencia del impuesto se refiere a la situacin en la que un sujeto
no puede trasladar la carga impositiva a otro y por ende debe afrontarla. Identifica a
quin en definitiva, y probablemente luego de varias traslaciones anteriores, soporta
la carga impositiva de los tributos, porque no tiene la posibilidad de trasladarla. As,
segn Jarach, la incidencia implica una disminucin del ingreso del sujeto incidido,
o si el ingreso es menor que la carga impositiva que se le transfiere, una
disminucin de su patrimonio 14. Por ltimo iv) la difusin se refiere a los efectos
que el impuesto tiene en la economa del contribuyente y en la de su entorno, tales
como: disminucin del consumo; disminucin del ahorro; disminucin del empleo;
necesidad de enajenacin de patrimonio para pagar el gravamen; aument de su

Browning, E.; The Marginal Cost of raising Tax Revenue en Cagan, P.; Essays in Contemporary Economic
Problems, American Enterprise Institute, 1986
14 Dino Jarach: Finanzas Pblicas y Derecho Tributario, Editorial Cangallo Aires, 1985, pginas 345 y
siguientes. Tambin Garca Villarejo y Salinas.
13

oferta de trabajo para compensar la disminucin del ingreso; cambi de la

estructura productiva para disminuir costos, etc.
La incidencia y la equidad
Los conceptos antes indicados son de capital importancia para la determinacin de
cualquier efecto econmico de los tributos, tanto de los referidos a la eficiencia
como a la equidad. Sin embargo, a los efectos de referirnos a la equidad, nos
interesa enfocar la atencin en el concepto de incidencia del tributo. Lo primero a
considerar es que la incidencia del tributo es un fenmeno subrepticio que termina
afectando a las personas, muchas veces, menos pensadas. La incidencia del tributo,
esto es, quin lo soporta en definitiva, depende en ltima instancia de tres factores
fundamentales: la cuanta del tributo, el tiempo transcurrido desde su insercin y la
elasticidad (sensibilidad en el sentido de grado de posibilidad de cambio hacia otros
bienes, servicios y conductas) de los consumidores y productores en los mercados
relacionados con el hecho imponible.
El monto del tributo y el tiempo transcurrido desde su insercin afectan a todas las
personas de la misma manera. En cambio todas las personas y grupos sociales
tienen diferentes elasticidades, y la incidencia del tributo los afecta de manera
diferente. Para entender como la incidencia del tributo acta sobre los mercados
hay que comprender cmo funciona el mecanismo de traslacin.
Cuando un tributo es impuesto sobre algn bien, servicio o conducta, la
persona sobre la que el tributo percute intentar trasladar la mayor parte del
tributo a otras personas, por ejemplo al tratar de aumentar el precio del bien
o servicio que vende, de manera que sea el consumidor de su producto el
que en definitiva pague el tributo. Sin embargo, el poder de tal persona de
trasladar el tributo depender de su propia elasticidad relativa a la de su
consumidor. Si el consumidor tiene mucha elasticidad (puede desplazarse hacia
otros productos fcilmente) el productor deber asumir la mayor parte del tributo,
ya que no podr incrementar los precios. Por el contrario si su consumidor no tiene
otras opciones de consumo, el productor podr transferirle la mayor parte del
tributo a travs de un incremento del precio. Pero el consumidor, a su vez,
intentar trasladar el tributo a otras personas con elasticidades ms rgidas que la
propia; y el ciclo se repetir tantas veces como el tiempo lo permita hasta que
alguna persona termine soportando la carga del tributo. Ntese que es probable que
en cada paso de traslacin, las personas involucradas tengan que asumir cierta parte
del tributo, por lo que, en cierto modo, comparten la incidencia del mismo. En
definitiva, sin embargo, ser la persona o grupo con menor elasticidad la
que terminar soportando la mayor incidencia del tributo.

10

Precios

Precios
Oferta

Pc
K
Po
Pp

Oferta

Pc
Po
K

Demanda

Pp

Demanda
Cantidades
1: Demanda inelstica y oferta elstica

Cantidad
2: Demanda elstica y oferta inelstica

Ntese como en el caso 1, la introduccin de un impuesto K hace aumentar el

precio de Po a Pc. El consumidor deber pagar un precio de Pc y el productor recibir
un pago de Pp. La diferencia entre Pc y Pp es el monto del tributo que ir al fisco.
Debido a la gran elasticidad de la oferta y la inelasticidad de la demanda el productor
slo debe reducir el precio que reciba en un pequeo porcentaje (Po-Pp) mientras que
el consumidor debe soportar la mayor parte de la incidencia del tributo.
En el caso 2 la circunstancia es al revs. El precio del mercado slo increment en un
pequeo porcentaje (de Po a Pc) por lo que el consumidor no soporta la incidencia del
tributo. El productor al no poder aumentar los precios deber soportar la incidencia
del tributo ya que el precio que l recibe del bien vendido se ha disminuido de Po a Pp.

De tal manera es conveniente recalcar que establecer los efectos de incidencia y

difusin de los tributos requiere de complicados anlisis econmicos sobre los efectos
de equilibrio general en la economa. Frecuentemente, la incidencia tributaria recae en
las personas menos capacitadas para asumir las cargas impositivas, lo que puede crear
problemas de justicia distributiva en el sistema tributario.

11

Tributo recabado

Oferta final

Oferta Inicial
Equilibrio Impuesto

Pt
Pe
Pp

Equilibrio Inicial

Demanda

Perdida de eficiencia

Qt

Qe

La grfica muestra un mercado hipottico al cual se le ha aplicado un impuesto unitario

(tal como lo es un impuesto sobre las ventas brutas como en el caso de las
telecomunicaciones). El impuesto funciona sobre las decisiones marginales de
produccin. Por cuanto el impuesto es cobrado por cada unidad adicional vendida, los
productores lo perciben como un aumento en sus costos marginales, los cuales
determinan las decisiones de produccin. La curva de oferta (costos marginales del
mercado) se desplaza reflejando mayores costos por unidad producida. A los nuevos
niveles de costos los productores estn dispuestos a producir Qt en vez de Qe, y los
consumidores a consumir Qt en vez de Qe. El monto del impuesto recaudado (rea
gris) es igual a la cantidad vendida multiplicado por el monto del impuesto unitario.
Dicho monto no constituye aparentemente perdidas para la sociedad, ya que en
principio, y dejando de lado los costos propios de la recoleccin de los tributos, tal
riqueza simplemente se redistribuye.

12

3 Poltica Tributaria. Para completar este grupo de nociones que podran ayudarnos a
comprender el impacto de los tributos de telecomunicaciones, es til resear
algunos conceptos sobre la poltica tributaria.
La poltica tributaria es una parte de la poltica econmica, que implica fijacin de
objetivos y seleccin de medios para alcanzarlos. As, toda poltica tributaria
comprende: 1) determinar el monto que por va fiscal se pretende recaudar del
sistema econmico; 2) establecer sobre qu sectores y de qu manera se repartir la
carga; y 3) qu tipo de tributos es conveniente aplicar. Estas cuestiones llevan a
definir el marco de esa poltica, a reducir la discrecionalidad y a conformar la
estructura tributaria. 15
La primera cuestin exige primordialmente respuestas econmicas, sobre la base de
tres opciones: base econmica, base financiera y base gasto. La primera se refiere a
la capacidad de cada sector para soportar la carga fiscal; la segunda a la posibilidad
de tener flujo de recursos lquidos para cubrir requerimientos presupuestarios; y la
tercera, a la necesidad de atender gastos comprometidos. Aunque la primera
opcin parece estar ms acorde con la justicia y con una economa saludable, los
autores opinan que la segunda y la tercera opcin son las que con ms frecuencia
determinan las decisiones polticas. 16
Finalmente, la poltica tributaria determinar la legislacin tributaria y la funcin de
la Administracin, en cuatro temas clave: seleccin y descripcin del hecho
imponible; temporalidad de la obligacin e identificacin del sujeto pasivo; tipo de
tributo a implantar y sus efectos econmicos; y bases de la determinacin de la
obligacin. 17

Angel Rubn Toninelli: Administracin Tributaria, en Tratado de Tributacin Tomo II, Volumen 2,
dirigido por Vicente O. Daz, Editorial Astrea, Buenos Aires, 2004, pginas 329 y siguientes. En especial pgina
337 .
16 Angel Rubn Toninelli: obra citada antes, pgina 338.
17 Angel Rubn Toninelli: obra citada antes, pgina 340
15

13

II Evolucin de las cargas tributarias de los operadores de

Telecomunicaciones para los perodos fiscales comprendidos durante los
aos 2001 al 2008
A. Cuadros. A fin de facilitar el anlisis propuesto, hemos utilizado como fuente de
conocimiento bsico los cuadros comparativos elaborados por la Comisin
Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL), organismo que ha tenido la
gentileza de proporcionar este material para contribuir a la elaboracin de esta
ponencia.
Los tributos que afectan especialmente a los operadores de telecomunicaciones son
los establecidos en las leyes siguientes:
-

Ley Orgnica de Telecomunicaciones (LOTEL)

Ley de Responsabilidad Social en Radio y Televisin (LRSRT)
Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal (LOPPM)
Ley de Cinematografa Nacional (LCN)
Ley de Ciencia y Tecnologa (LCT).

Seguidamente se preproducen en este trabajo los cuadros elaborados por

CONATEL:
Cuadro de Abreviaturas de Tributos
IEAT:
IT:
CEC:
FSU:
FIDETEL:
TACER:
CPFRS:
IAE:
CFPC:
AMCT:

Impuesto especial adicional a la Telefona Mvil.

Impuesto de telecomunicaciones.
Contribucin especial a CONATEL.
Aporte al Fondo de Servicio Universal.
Contribucin al Fondo de Investigacin y Desarrollo de las
Telecomunicaciones.
Tasa por administracin y control del espectro radioelctrico.
Contribucin al Fondo de Responsabilidad Social.
Impuesto a las actividades econmicas.
Contribucin FONPROCINE.
Aporte al Ministerio de Ciencia y Tecnologa.

Base Legal

Tributo

LOTEL

IEA
IT
CEC
FSU
FIDETEL
TACER

TOTAL CARGA TRIBUTARIA 2001

Telefona
Mvil
4,5%
2,3%
0,5%
1%
0,5%
0,5%
9,3%

Tipo de Operador
Servicios de
Televisin por
Telecomunicaciones
Suscripcin
2,3%
0,5%
1%
0,5%
0,5%
4,8%

2,3%
0,5%
1%
0,5%
4,3%

Radiodifusin
Sonora

Tv Abierta

1%
0,1%

1%
0,1%

0,2%
1,3%

0,2%
1,3%

14

Tipo de Operador
Telefona
Servicios de
Televisin por
Radiodifusin
Tv Abierta
Mvil
Telecomunicaciones
Suscripcin
Sonora
Carga
Tributaria
de
los
Operadores
de
Telecomunicaciones
2001-2005
IEA
0,5%
IT
2,3%
2,3%
2,3%
1%
1%
CEC
0,5%
0,5%
0,5%
0,5%
0,5%
LOTEL
FSU
1%
1%
1%
FIDETEL
0,5%
0,5%
0,5%
TACER
0,5%
0,5%
0,2%
0,2%
LRSRT
CPFRS
2%
2%
TOTAL CARGA TRIBUTARIA 2005
5,3%
4,8%
4,3%
3,7%
3,7%
Base Legal

Base Legal

LOTEL

LRSRT
LOPPM
LCN
LCT

Tributo

Tributo

IT
Carga
CEC
FSU
FIDETEL
TACER
CPFRS
IAE
CFPC
AMCT

TOTAL CARGA TRIBUTARIA 2006

Base Legal

LOTEL

LRSRT
LOPPM
LCN
LCT

Telefona
Mvil

Tipo de Operador
Servicios de
Televisin por
Telecomunicaciones
Suscripcin

2,3%

2,3%

2,3%

1%
0,5%
0,5%

1%
0,5%
0,5%

1%
0,5%

1%

1%

1%
0,5%

5,8%

5,8%

5,8%

Tv Abierta

1%

1%

0,2%
2%
0,5%

0,2%
2%
1%
1,5%
0,5%
6,7%

Tributaria
de 0,5%
los Operadores
de Telecomunicaciones
2006-2007
0,5%
0,5%
0,5%
0,5%

Tipo de Operador
Servicios de
Televisin por
Telecomunicaciones
Suscripcin

Tributo

Telefona
Mvil

IT
CEC
FSU
FIDETEL
TACER
CPFRS
IAE
CFPC
AMCT

2,3%
0,5%
1%
0,5%
0,5%

2,3%
0,5%
1%
0,5%
0,5%

2,3%
0,5%
1%
0,5%

1%

1%

1%
1%

5,8%

5,8%

6,3%

TOTAL CARGA TRIBUTARIA 2007

Radiodifusin
Sonora

0,5%
4,7%

Radiodifusin
Sonora

Tv Abierta

1%
0,5%

1%
0,5%

0,2%
2%
0,5%

0,2%
2%
1%
1,5%
0,5%
6,7%

0,5%
4,7%

15

Carga Tributaria de los Operadores de Telecomunicaciones 2001-2008

TIPO DE OPERADOR
BASE LEGAL

Tributo

LOTEL

Telefona Telefona
mvil
mvil
2001
2008

Servicios
de
Telecom
2001

Servicios
de
Telecom
2008

Televisin Televisin
por
por
suscripcin suscripcin
2001
2008

Radio
2008

Televisin Televisin
abierta
abierta
2001
2008

IEAT

4.5%

IT

2.3%

2.3%

2.3%

2.3%

2.3%

2.3%

1%

1%

1%

1%

CEC

0.5%

0.5%

0.5%

0.5%

0.5%

0.5%

0.1%

0.5%

0.1%

0.5%

0.2%

0.2%

0.2%

0.2%

FSU

1%

1%

1%

1%

1%

1%

FIDETEL

0.5%

0.5%

0.5%

0.5%

0.5%

0.5%

TACER

0.5%

0.5%

0.5%

0.5%

LRSRT

CPFRS

LOPPM

IAE

LCN

CFPC

LCT

AMCT
CARGA

Radio
2001

1%

1%

1%

2%

2%

0.5%

1%

1.5%

1.5%
0.5%

9.3%

5.8%

4.8%

5.8%

4.3%

6.8%

1.3%

4.7%

0.5%
1.3%

6.7%

B. Primeras observaciones. La atenta lectura de los cuadros antes reproducidos nos

permite avanzar algunas observaciones objetivas acerca de los cambios
comparativos expuestos, como son las siguientes:
1. Se han agregado nuevos tributos a la panoplia de los ya existentes, como son la
contribucin al Fondo de Responsabilidad Social, la contribucin al Fondo de
Promocin y Financiamiento del Cine, el Aporte al Ministerio de Ciencia y
tecnologa y el Impuesto Municipal Sobre las Actividades Econmicas.
2. Con excepcin del impuesto municipal, los dems tributos nuevos tienen
destinacin especfica y se acumulan en fondos separados, que se administran en
forma autnoma con respecto al rgimen ordinario de presupuesto y ordenacin de
gastos pblicos. Es decir, dan lugar a fondos parafiscales.
3. Algunos de esos nuevos tributos tienen fines extrafiscales, a diferencia de los
tributos especiales de la LOTEL, que se caracterizan por su reconocido fin
recaudatorio.
4. En el perodo comprendido entre los aos 2001 y 2005, se observa que la carga de
los operadores de telefona mvil fue mayor que la del resto de los operadores, en
virtud del impuesto adicional establecido en la LOTEL para ese ramo, destinado a
gravar su mayor capacidad econmica. En ese mismo perodo se observa el
descenso de la alcuota del impuesto adicional mencionado, hasta alcanzar la carga
de esos operadores una aproximacin considerable con los dems servicios de
telecomunicaciones.
5. Al final de ese mismo perodo, se observa el aumento de los servicios de
radiodifusin sonora y televisin abierta, que haban sido tratados favorablemente

16

por las disposiciones tributarias de la LOTEL. Este aumento ha obedecido al inicio

de aplicacin de la contribucin al Fondo de Responsabilidad Social.
6. En la proyeccin de la carga tributaria para el perodo comprendido entre 2006 y
2007, se observa que la telefona mvil se iguala con la mayora de los servicios de
telecomunicaciones, mientras que la televisin abierta y por suscripcin, as como
tambin la radiodifusin sonora se incrementan notoriamente, llegando a superar
porcentualmente el supuesto de la televisin abierta y por suscripcin- a todos los
dems servicios de telecomunicaciones. Este nuevo cuadro de las cargas tributarias
especiales obedece a los nuevos tributos, que reflejan la vinculacin entre la
regulacin de los medios de telecomunicaciones y de los contenidos transmitidos.
7. Segn la informacin de CONATEL, transcurrido el perodo de 2001 a 2008, la
telefona mvil habr descendido en su carga tributaria especial desde un 9,3% a un
5,8%; los dems servicios de telecomunicaciones habrn aumentado su carga de un
4,8% a un 5,8%; en cambio, los servicios de televisin por suscripcin habrn
aumentado de un 4,3% a un 6,8%, los de televisin abierta de un 1,3% a un 6,7% y
la radiodifusin de un 1,3% a un 4,7%. Es evidente el mayor impacto sobre los
medios de comunicacin masiva de mayor influencia sobre la formacin de opinin
pblica.
8. Se advierte que la informacin de los cuadros comparativos comentados no incluye
la incidencia de las tasas de tramitacin que cobra CONATEL a los operadores de
telecomunicaciones, por la aplicacin del rgimen administrativo, cuyo peso
econmico no es indiferente para muchos operadores; ni tampoco toma en
consideracin el efecto negativo de la incertidumbre por el retraso en las
transformaciones de ttulos, habilitaciones, autorizaciones, etc.
9. Tampoco se ha incluido en el impacto de los tributos de telecomunicaciones, el
costo de los tributos en especie establecidos en el artculo 11 de la Ley de
Responsabilidad Social en Radio y Televisin, relativo a las normas de Acceso y
Bloqueo de Seales en los servicios de radio y televisin por suscripcin.
Consideramos tributos en especie las siguientes obligaciones:
-

La difusin gratuita de las seales de televisin comunitaria de servicio

pblico, sin fines de lucro y de iniciativa del Estado, en proporcin al 12%
del total de los canales ofrecidos y a travs de los mismos equipos
receptores terminales.
La reserva al Estado del 10% de la totalidad de los canales de los servicios
por suscripcin de radio y televisin, pudiendo ser rebajados los gastos de
propagacin y difusin de las seales pblicas del monto de la contribucin
al Fondo de Responsabilidad Social, en la medida en que discrecionalmente
lo determine el Estado.

17

III. Consecuencias de la Poltica Tributaria en el Sector de Telecomunicaciones

A. Aparicin e instauracin de fines extrafiscales en los tributos de
telecomunicaciones.
Podra decirse que hasta la promulgacin de la Ley de Responsabilidad Social en
Radio y Televisin (LRSRT) haba prevalecido la funcin recaudatoria
(presupuestaria) en los tributos especiales de telecomunicaciones establecidos en la
LOTEL, los cuales se caracterizan por su misin primordial de naturaleza fiscal de
cobertura de gastos pblicos. Dicha tributacin especial tena por causa y objeto
particularmente la enorme rentabilidad de las actividades de telecomunicaciones
desde los comienzos de la dcada de los aos noventas, etapa en la que la
rentabilidad del sector lleg a secundar al sector de los hidrocarburos. Se trata de
una realidad propia de la economa venezolana, que la diferencia con la de otros
pases de Latinoamrica, y otorga perfil nacional concreto al sistema tributario,
como dira el profesor Villegas.
Con la promulgacin de la Ley de Responsabilidad Social en Radio y
Televisin, se crea la contribucin para el Fondo de Responsabilidad Social, la cual
imprime el sesgo de la poltica de contenidos a la tributacin del sector y da paso a
un ensanchamiento de su funcin ordenadora, tanto en lo poltico-econmico
como en lo poltico-social. Los tributos quedan sometidos a la regulacin poltica y
administrativa del sector.18
El artculo 25 de la Ley de Responsabilidad Social en Radio y Televisin (LRSRT)
crea un tributo, pues ella contiene la imposicin de una prestacin imperativa y
coactiva de dar, con el objeto de financiar el gasto pblico comprometido en esa
ley, cuyo hecho imponible es la difusin de imgenes y sonidos dentro del
territorio nacional, pero su base es la constituida por los ingresos brutos
trimestrales de la actividad gravada, con una alcuota de dos por ciento (2%). Dicho
tributo est destinado a proporcionar recursos a un fondo separado, dependiente
de CONATEL, cuyos fines son los indicados en el artculo 24 de la misma ley, que
tienen la impronta ideolgica de un cambio de poder social.
Consideramos que se trata de un impuesto especial con asignacin de fines
especficos, que no es realmente compatible con la calificacin de contribucin
especial, pues no implica retribucin o ventaja alguna para los sujetos obligados; no
hay ventaja objetiva especial para los contribuyentes, como no sea el beneficio
colectivo que deriva de la actividad del Fondo de Responsabilidad Social, ni la

Ley de Responsabilidad Social en Radio y Televisin. Gaceta Oficial N 38.081 de fecha 7 de diciembre de
2004.

18

18

cuanta del tributo guarda relacin alguna con cierto beneficio de carcter
individual. 19
Se trata de un tributo con fines extrafiscales, es decir, pertenece a aquellas
clases de figuras impositivas en las cuales predominan o tienen mucho peso
finalidades distintas a la recaudacin de ingresos pblicos para financiar las
actividades ordinarias del Estado. Dentro de esas finalidades ajenas a la funcin
recaudatoria, se podran sealar algunas que han sido histricamente adoptadas,
como son el enfrentamiento de los vicios, la moralidad pblica, la salud de las
personas, la preservacin de los recursos naturales, el incentivo de conductas
deseables y otros objetivos colectivos. Recientemente, se ha difundido la idea de
utilizar la institucin del tributo para que la sociedad o sectores de la misma puedan
compensar-a travs del Estado-el costo de los daos sociales producidos por
actividades econmicas nocivas, peligrosas, degradantes o contaminantes. En esta
lnea, el Estado transfiere a sectores determinados de la sociedad el costo de los
servicios necesarios para combatir o resolver los problemas causados por ciertas
actividades.
La naturaleza extrafiscal del tributo comentado se refleja no slo en los fines del
Fondo de Responsabilidad Social, que se identifican con los fines de la regulacin
general contenida en la LRSRT, sino en el mecanismo de aumento o disminucin
de la alcuota del tributo, en correspondencia con el cumplimiento de los objetivos
de produccin nacional e independiente de programas de radio y televisin.
En el mismo sentido, se debe mencionar la contribucin establecida en los artculos
51 y 52 de la Ley de la Cinematografa Nacional, publicada en la Gaceta Oficial
N 5789 Extraordinario, del 26 de octubre de 2005, destinada al Fondo de
Promocin y Financiamiento del Cine (FONPROCINE), que debern pagar
anualmente las empresas de televisin abierta y por suscripcin, sobre los ingresos
brutos percibidos por la venta de espacios de publicidad y por la facturacin de
suscripciones, respectivamente, con alcuotas variables entre 0,5% y el 1,5% . Dicho
Fondo tiene por funciones, segn el artculo 36 de esa ley, la promocin, fomento,
desarrollo y financiamiento al cine, con carcter separado y adscrito y administrado
por el Centro Nacional Autnomo de Cinematografa (CNAC), instituto oficial
autnomo adscrito al Ministerio de la Cultura, cuyo objeto es la ejecucin de la
poltica del Estado en materia de intervencin y fomento de la industria y
comercializacin del cine en Venezuela.
Los fines extrafiscales de esta contribucin especial se manifiestan en todo el
cuerpo de la ley comentada, pero especialmente en los fines de FONPROCINE y
del CNAC, en los programas a ser financiados (artculo 40) y en las exenciones,
exoneraciones y estmulos previstos en la misma ley (artculo 57 a 62) que estn
vinculados a las inversiones en la cinematografa nacional.
19

Ramn Valds Costa: Curso de Derecho Tributario, Editoriales Depalma, Temis y Marcial Pons; Buenos
Aires, Bogot y Madrid, 1996, pginas 186 y 187.

19

Tambin se deben destacar los fines extrafiscales del tributo establecido en los
artculos 34 y siguientes de Ley Orgnica de Ciencia y Tecnologa e
Innovacin, publicada en la Gaceta Oficial N 38242, del 3 de agosto de 2005, la
cual tiene entre sus objetivos ms importantes la implantacin de mecanismos
institucionales y operativos para la promocin, estmulo y fomento de la
investigacin cientfica, la apropiacin social del conocimiento y la transferencia e
innovacin tecnolgica, en el territorio nacional.
No debe haber duda acerca de la naturaleza tributaria de los Aportes exigidos en
esa ley a las empresas del pas, cuya percusin vara segn el sector productivo de
que se trate: hidrocarburos, minas, electricidad y el resto de los sectores. En efecto,
se trata de la imposicin de una prestacin imperativa y coactiva de dar, con el
objeto de financiar el gasto pblico que habra de comprometerse para la atencin
de los objetivos de la ley comentada y en especial de los programas de investigacin
cientfica en Venezuela, destinada preferentemente a los fondos y organismos
dependientes del Ministerio de Ciencia y Tecnologa, entre los cuales destaca el
Fondo Nacional de Ciencia y Tecnologa (FONACIT).
Alternativamente, las inversiones privadas realizadas por las empresas en los
programas beneficiados por la ley, podran ser imputables al monto de la obligacin
tributaria generada por el hecho imponible de este tributo, a criterio del rgano
rector.
Este mecanismo no priva al tributo de su naturaleza, sino que prev un medio
extraordinario de cumplimiento sustitutivo en especie de la obligacin tributaria. El
cual funcionara tcnicamente como una rebaja de impuesto.
Aunque usualmente las leyes designan como aportes a las contribuciones
especiales, no se aprecia con claridad cul sera la ventaja objetiva especial para las
empresas de servicios de telecomunicaciones derivadas del pago de los Aportes,
como no fuera la participacin en el beneficio colectivo de la actividad de los
rganos del Ministerio de Ciencia y Tecnologa. Obedece esta duda a que ya los
operadores de telecomunicaciones deben contribuir en modo especial al Fondo de
Investigacin y Desarrollo de las Telecomunicaciones, previsto en el artculo 152 de
la LOTEL, tambin llamada contribucin a FIDETEL, igualmente administrado
por el Ministerio de Ciencia y Tecnologa.20

20

En atencin a lo anterior, los redactores del anteproyecto de Reglamento Parcial de la Ley Orgnica de Ciencia,
Tecnologa e Innovacin referido a los Aportes e Inversin, han incluido un artculo que dice as: El aporte al
Fondo de Investigacin y Desarrollo de las telecomunicaciones que realizan las grandes empresas que presten
servicios de telecomunicaciones, de conformidad con lo establecido en el artculo 152 de la Ley Orgnica de
Telecomunicaciones, ser reconocido como aporte e inversin en actividades cientficas, tecnolgicas y de
innovacin, por encontrarse dentro del supuesto de hecho contenido en el numeral 2 del artculo 42 de la Ley
Orgnica de Ciencia, Tecnologa e Innovacin.

20

El hecho antes indicado, a ms de poner en duda la naturaleza de contribucin

especial de los Aportes de la Ley Orgnica de Ciencia y Tecnologa, por lo que
respecta a los operadores de telecomunicaciones, deja en evidencia la redundancia
de ambos tributos en las mismas finalidades extrafiscales, lo cual se encuentra en
contradiccin con el principio de congruencia entre los tributos, como pauta
esencial de todo sistema tributario, y afecta negativamente la capacidad econmica
de esos operadores, quienes ya tributan para los mismos fines, sin que ello implique
ventajas econmicas particulares. 21
Finalmente, cabe sealar que la finalidad extrafiscal se ve reforzada con la previsin
de beneficios fiscales que se conectan directamente con inversiones en ciencia,
tecnologa e innovacin, que disminuiran las obligaciones tributarias relativas a los
Aportes, en modo correlativo a esas inversiones (artculos 39, 40, 41, 42 y 43).
Como conclusin a este punto, se debe sealar que el impacto econmico e
institucional del grupo de tributos con fines extrafiscales, que han sido
aadidos a la tributacin del sector telecomunicaciones, imprimen un sesgo
diferente a esa tributacin, cuyo efecto principal es aumentar la rigidez
presupuestaria nacional y desviar al sistema de su principal funcin
recaudatoria, para servir a fines de poltica general que bien podran ser
atendidos por los impuestos generales y el presupuesto nacional.
B. Impacto sobre la Justicia Tributaria.
1. Progresividad y regresividad. Los cambios en el conjunto de los tributos especiales,
que gravan a las telecomunicaciones, tienen una repercusin considerable en la
justicia, fin o valor principal de toda exaccin fiscal y del sistema tributario en su
totalidad.
Emerge del cuadro comparativo de las cargas tributarias de las actividades de
telecomunicaciones una primera observacin: En el perodo comprendido entre
los aos 2001 y 2005, la carga de los operadores de telefona mvil celular fu
mayor que la del resto de los operadores, en virtud del impuesto adicional
establecido en el artculo 217 de la LOTEL para ese ramo. En ese mismo
perodo, se observa el descenso paulatino de la alcuota del impuesto adicional
mencionado, con el propsito legislativo de parificar las cargas de los
operadores de telecomunicaciones frente al impuesto de telecomunicaciones,
previsto en el artculo 147 de la LOTEL.
Este impuesto adicional, aparentemente contrario a la igualdad, ha tenido el
objetivo de gravar la mayor capacidad econmica de las empresas de telefona
21

Fritz Newmark afirma: El principio de congruencia y sistematizacin exige una estructura del sistema fiscal en
su totalidad y en sus particularidades de tal naturaleza que, de un lado, no se desatienda por entero o en su
mayor parte de ste o aquel objetivo perseguido por otros principios de la poltica fiscal como consecuencia de
la existencia de lagunas en tanto que, simultneamente, se presta a una atencin unilateral (desmesurada) a los
objetivos perseguidos por otros principios y que, por otra parte, no haya contradiccin ninguna entre cada una
de las medidas tributarias en particular. Ver obra citada antes, pgina 399

21

celular existentes en el mercado para el momento de la entrada en vigencia de la

LOTEL, en el ao 2000, cuya elevada rentabilidad destacaba en el sector
privado desde comienzos de los noventas22
Esa mayor rentabilidad de las empresas de telefona mvil podra ser gravada
plenamente, a partir del 2006, con el impuesto sobre la renta, en su funcin
justiciera global de captacin del enriquecimiento real de los contribuyentes,
habida consideracin de la disminucin en las deducciones por pagos de
impuestos adicionales de telecomunicaciones, en la base imponible de aquel
impuesto general.
Sin embargo, emerge tambin del cuadro comparativo mencionado un efecto
contrario al indicado. Al final del perodo 2001/ 2005 y hacia el futuro, se
observa un aumento notorio en la tributacin especial de los servicios de
radiodifusin sonora y de televisin abierta, que haban sido tratados
favorablemente por las disposiciones tributarias de la LOTEL, en atencin a su
condicin de servicios pblicos y a su capacidad econmica relativamente
menor a la telefona en general. Este incremento de presin tributaria parcial es
causado ahora por los nuevos tributos con fines extrafiscales introducidos con
las nuevas leyes, segn se indic con anterioridad.23
De suerte que la carga especial que pesaba sobre la telefona mvil hasta
2005, se ha desplazado en buena medida a los servicios de radiodifusin
y de televisin abierta o por suscripcin, sin que estos ltimos tengan la
misma capacidad econmica de los primeros. Esto quiere decir que se ha
incrementado la presin tributaria sobre los ms dbiles, mientras que se
ha disminudo la que pesaba sobre los ms fuertes, con lo cual se ha
dado paso a una corriente importante de regresividad y por consiguiente
de inequidad, en la tributacin especial de las telecomunicaciones.
Exponemos el por qu de la anterior afirmacin del modo siguiente:
El principio de progresividad, inherente a la justicia tributaria y consagrado en el
artculo 316 de la Constitucin, exige al legislador mantener una relacin
progresiva entre la carga tributaria y la capacidad econmica de los sujetos
obligados, de manera que la carga sea igualmente onerosa, en trminos relativos,
para todos los contribuyentes; siendo contrario a ese principio que la carga sea
comparativamente menor para los sujetos de mayor capacidad (mayor renta,
mayor patrimonio, mayor consumo), as como tambin, que la carga resulte
comparativamente ms onerosa para los sujetos de menor capacidad,
Gabriel Ruan Santos: Base Imponible de los Tributos de Telecomunicaciones, I Jornadas de Derecho
Tributario de las Telecomunicaciones en Venezuela, CONATEL, Caracas, 2005.
23 Este hecho es contrario al principio de congruencia fiscal, antes comentado, y tiene por efecto anular el
equilibrio que se busc con los incentivos que otorg la Ley Orgnica de Telecomunicaciones a las actividades
de televisin abierta y radiodifusin sonora, en vista de las externalidades positivas que siempre han tenido esas
actividades y su capacidad econmica relativa menor.
22

22

operndose as una regresin en la incidencia del tributo y un mayor sacrificio

de los econmicamente ms dbiles.
Dicho principio de progresividad conducira al de redistribucin de las rentas,
inherente tambin a una justicia tributaria de contenido social, principio que
buscara el efecto de alterar la distribucin original de los ingresos, para
disminuir las diferencias excesivas que provoca el sistema econmico en el
reparto de las rentas.
En el presente caso, el nuevo conjunto de tributos especiales pecha
comparativamente con mayor rigor a las actividades de radiodifusin y
de televisin, porque trae tributos exclusivos para ellas, en el momento
en que disminuye los tributos especiales de las actividades de mayor
rentabilidad en el sector de las telecomunicaciones. Con lo cual instaura
una fuerte tendencia regresiva de la imposicin, contraria al principio de
progresividad, y lejos de facilitar la redistribucin de las rentas en el
sector con criterio de justicia social, remarca las diferencias existentes
entre dichas rentas, perjudicando a sectores determinados, en aras de
fines polticos extraos a la funcin recaudatoria.
A lo anterior, debemos agregar que el principio de igualdad tributaria, tambin
inherente a la justicia, postula el logro de una igualdad real entre los
contribuyentes, lo cual conduce a que las situaciones iguales deben ser tratadas
igualmente por el legislador, mientras que las situaciones dispares deben ser
tratadas de modo dispar, para alcanzar la igualdad en la desigualdad, como dicen
los autores.
Pues bien, tambin desde este punto de vista el impacto comentado atenta
contra la justicia tributaria, pues no de otra manera se puede apreciar que se
persiga tratar con una presin tributaria similar a todos las actividades de
telecomunicaciones, lo cual se realiza con la baja de los tributos para los
econmicamente ms fuertes y con el alza para los relativamente ms dbiles, lo
cual pasa por la irrazonable eliminacin del efecto econmico de los
tratamientos desiguales de favor que preexistan en la LOTEL 24
2. Fines extrafiscales y capacidad contributiva. Con el arribo a estas conclusiones,
debemos reflexionar ahora si la naturaleza de los nuevos tributos con fines
extrafiscales justifica la desatencin de la capacidad econmica de los
contribuyentes y el tratamiento desigual e inequitativo de sus actividades.
Autores como Jos Juan Ferreiro Lapatza y el mismo profesor Villegas nos
proporcionan criterios adecuados para afrontar la cuestin de los tributos con
fines extrafiscales y los principios de igualdad y de capacidad econmica.
Ferreiro, despus de admitir la legitimidad constitucional de esos tributos en
Espaa, advierte que esos tributos deben respetar- como todas las cargas
24

Artculos 147, 149, 151, 152 y 216 de la LOTEL

23

fiscales -las exigencias mnimas del principio de capacidadDe otro modo, la

actuacin del legislador chocara con el lmite negativo del principio de igualdad
y de su versin tributaria, la capacidad econmica, representado por el principio
de no discriminacin. Recuerda Ferreriro que la razn objetiva de
diferenciacin que eventualmente justifica los tratamientos desiguales, segn la
jurisprudencia constitucional espaola, no podra abolir el principio de
capacidad econmica y generar discriminaciones arbitrarias.25
Por su parte Villegas, siguiendo a Jarach, no admite que la apreciacin de
capacidad contributiva vare segn los fines (fiscales o extrafiscales) que el
legislador se proponga obtenerEntindase con claridad y sin artilugios que la
capacidad contributiva debe ser siempre evaluada slo segn las
exteriorizaciones de riqueza que el legislador estima observar en las personas.
Lo cual no impide -a juicio de esos autores y de la jurisprudencia argentina- que
el legislador adems del fin fiscal persiga un objetivo extrafiscal, as como
tambin, que la ley puede excepcionalmente no fundar los distingos en la
capacidad contributiva, siempre que ellos sean, por supuesto, justificados y
razonables. 26
En esos autorizados criterios queda claro que los tributos con fines
extrafiscales, por ms legtimos que sean, no podran vlidamente ignorar el
lmite de la capacidad econmica de los contribuyentes, ni introducir
desigualdades que no fueran justificadas y razonables, sin caer en la arbitraria
discriminacin.
En consecuencia, dada la validez universal de esos criterios, opinamos que, a
pesar de la legitimidad de los fines extrafiscales asumidos en los tributos del
Fondo de Responsabilidad Social, de Fonprocine y del Sistema de Ciencia,
Tecnologa e Innovacin, su existencia y aplicacin no podran ser contrarias a
la justicia tributaria representada en los principios de capacidad econmica y de
igualdad tributaria, los cuales rigen al conjunto de los tributos que gravan las
telecomunicaciones y no slo a los tributos de la LOTEL.
C. Deterioro Creciente del Principio de No Afectacin de Recursos y del
Principio de Unidad del Tesoro.
Uno de los impactos mayores que han sufrido las finanzas pblicas en Venezuela
es el deterioro de dos principios estrechamente ligados, como son la no afectacin
de recursos pblicos y consiguientemente, el de unidad del tesoro o de caja,
provocado principalmente -aunque no exclusivamente- por la entrada en vigencia
de la LOTEL, en cuyo texto se dispuso la afectacin a fines especficos de varios

Jos Juan Ferreiro Lapatza Los Principios constitucionales del orden tributario: La no confiscatoriedad en
Estudio de Derecho Tributario, Constitucional e Internacional. Editorial Abaco. Depalma Buenos Aires, 2005.
26 Villegas: obra citada antes, pgina 273.
25

24

tributos especiales, para la creacin y mantenimiento de varios fondos parafiscales.27

Esta tendencia negativa es reforzada ahora con la vigencia de los nuevos tributos
especiales de telecomunicaciones, es decir, con las llamadas contribuciones al
Fondo de Responsabilidad Social, a FONPROCINE y al Ministerio de Ciencia y
Tecnologa.
Como expresa el profesor Villegas El objeto de este principio es que determinados
recursos no se utilicen para la atencin de gastos determinados, esto es, que no
tengan una afectacin especial, sino que ingresen en rentas generales, de modo
tal que todos los ingresos entren en un fondo comn y sirvan para financiar todas
las erogaciones28 A lo cual agrega Jarach, la afectacin significa un aislamiento
de una actividad del Estado y su sustraccin al clculo econmico de la actividad
financiera en su conjunto. La afectacin por la ley de uno o ms recursos para
sufragar determinados gastos se suele justificar con el propsito de asegurar, contra
los humores o caprichos de los gobernantes circunstanciales, el cumplimiento de un
determinado servicio. 29
En la base de ambos principios hay un fundamento tcnico, como es
mantener la flexibilidad y control presupuestarios frente al dinamismo de las
necesidades pblicas, que pueden variar considerablemente de un perodo a
otro; pero tambin un fundamento de justicia, evitar que las vinculaciones o
compromisos anticipados de gastos pblicos impidan una distribucin justa
de los ingresos, con beneficio de ciertos sectores en perjuicio irrazonable de
otros.
Por ello, la doctrina considera pacficamente que las afectaciones especiales son
perniciosas y atacan al principio de unidad, una de cuyas condiciones es que los
gastos del Estado sean atendidos indiscriminadamente con el conjunto de los
fondos del erario pblico, como seala Villegas. Kaufman, citado por Villegas,
sostiene que cada vez se insiste ms en legislar sobre la base de impuestos con
afectacin, resultado final de las pujas de los diversos sectores polticos y
econmicos para fijar leyes permanentes de gastos con ingresos fijos que los
favorezcan, crendose muchas veces desperdicios de recursos y provocando la
ineficacia de los mecanismos presupuestarios. 30
Jarach expresa su rechazo a las afectaciones especiales de modo contundente: la
afectacin de ciertos recursos para gastos determinados, si fuera adoptada en
mayor escala, destruira por completo las bases de racionalidad de la actividad
financiera, que exige el cotejo entre fines alternativos de los recursos existentes o el
empleo alternativo de uno u otro recurso para un fin determinado. 31

Artculos 149, 151 y 152 de la LOTEL

Villegas: obra citada antes, pgina 131
29 Jarach: obra citada antes, pgina 82.
30 Villegas: obra citada antes, pgina 131
31 Jarach: obra citada antes, pgina 83
27
28

25

En cuanto a la creacin de fondos especiales, Jarach tambin manifest una grave

advertencia: La prctica de la creacin de fondos especiales no debe aceptarse
como justificada, ya que ella -por lo general- deriva de una supervaloracin de los
objetivos de inversiones o servicios a los que pretende financiar de esa forma, o
bien del deseo de ciertos funcionarios o ramas de la Administracin Pblica de
manejar, en forma autnoma, los fondos especiales y la prestacin de servicios o la
ejecucin de la obra a que dichos fondos estn destinados. 32
Los principios comentados han sido recogidos desde hace muchos aos en la vieja
legislacin de finanzas del Estado en Venezuela; como son la Ley Orgnica de la
Hacienda Pblica Nacional y la Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario. En la
actualidad, se debe invocar la norma del artculo 34 de la Ley Orgnica del Sistema
de la Administracin Financiera del Sector Pblico, norma que establece lo
siguiente:
No se podr destinar especficamente el producto de ningn ramo de
ingreso con el fin de atender el pago de determinados gastos, ni
predeterminarse asignaciones presupuestaria para atender gastos de
entes o funciones estatales especficas, salvo las afectaciones
constitucionales. No obstante, y sin que ello constituya la posibilidad
de realizar gastos extrapresupuestarios, podrn ser afectados para fines
especficos los siguientes ingresos:
1. Los provenientes de donaciones, herencias o legados a favor de la
Repblica o sus entes descentralizados funcionalmente sin fines
empresariales, con destino especfico.
2. Los recursos provenientes de operaciones de crdito pblico.
3. Los que resulten de la gestin de los servicios autnomos sin
personalidad jurdica.
4. El producto de las contribuciones especiales.
Posiblemente, la excepcin del numeral 4 de la norma reproducida ha llevado a los
legisladores, que han creado la multitud de tributos especiales comentados, a
considerarlos impropiamente como contribuciones especiales, con el objeto de
dar apoyo legal a la mltiple aparicin de impuestos especiales con asignacin de
fines particulares y destinados a financiar fondos autnomos de naturaleza
parafiscal, y as poder asegurar las finalidades extrafiscales planteadas, con evidente
deterioro de la flexibilidad y control presupuestario y sobre todo, con valoracin
excesiva de los fines especficos, por encima de los fines generales de la poltica
fiscal.
Lo cierto es que la asignacin de fines anticipados e inmodificables a las
fuentes de ingreso tributario, ha corrido pareja con la aparicin de mltiples
fondos o cajas, con el objeto de acumular ingresos cuya aplicacin ha sido
32

Ibidem, pgina 83.

26

previamente comprometida. Lo cual ha tenido como resultado la

disminucin de la cantidad de ingresos ordinarios disponibles para otras
finalidades pblicas de igual o superior importancia econmica, social o
poltica.
D. Necesidad de Armonizar con el Impuesto Municipal sobre las Actividades
Econmicas.
1 Nueva imposicin a las Telecomunicaciones. La promulgacin

de la Ley Orgnica del

Poder Pblico Municipal (LOPPM) en cumplimiento de las Disposiciones
Transitorias Cuarta y Dcima cuarta de la Constitucin, con entrada en vigencia
para el da 1 de enero de 2006, ha trado un cambio importante en la situacin
de las actividades de telecomunicaciones frente a la imposicin municipal, que
debera ser atendido con mucho inters por CONATEL. En vista de la
relevancia econmica de este cambio, derivada de la reciente sujecin de esas
actividades al nuevo Impuesto Sobre las Actividades Econmicas, tributo
principal de carcter municipal, es muy importante analizar dicho cambio y sus
efectos.34
33

El artculo 207 de la LOPPM expresa:

El hecho imponible del impuesto sobre actividades econmicas es el ejercicio
habitual, en la jurisdiccin del municipio, de cualquier actividad lucrativa de
carcter independiente, an cuando dicha actividad se realice sin la previa obtencin
de licencia, sin menoscabo de las sanciones que por esa razn sean aplicables.
El perodo impositivo de este impuesto coincidir con el ao natural y los ingresos
gravables sern los percibidos en ese ao, sin perjuicio de que puedan ser
establecidos mecanismos de declaracin anticipada sobre la base de los ingresos
brutos percibidos en el ao anterior al gravado y sin perjuicio de que puedan ser
exigido un mnimo tributable consistente en un impuesto fijo, en los casos en que as
lo sealen las ordenanzas.
El comercio eventual o ambulante tambin estar sujeto al impuesto sobre
actividades econmicas (resaltados nuestros).

El enunciado de la norma se separa del concepto implcito en la denominacin

del tributo, que d el artculo 179, numeral 2, de la Constitucin de 1999, cuyo
texto se refiere a los impuestos sobre actividades de industria, comercio,
servicios, o de ndole similar, para asumir que se trata de un impuesto sobre el
gnero de las actividades lucrativas, segn el modelo del impuesto de ese
nombre atribudo a las provincias en la Repblica Argentina (hoy en da llamado
impuesto sobre los ingresos brutos). Esta nueva denominacin de la materia
gravable, aunada a las definiciones de las actividades industrial, comercial y de
servicios35 le da un alcance mayor al hecho imponible, del cual slo podran
Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal (LOPPM). Gaceta Oficial N 38204, de fecha 8 de junio de 2005.
Gabriel Ruan Santos: Rgimen tributario de las Telecomunicaciones, en obra colectiva intitulada Derecho
de las Redes y Servicios de Telecomunicaciones, coordinada por Jos Araujo Jurez. CASETEL y Ediciones
Paredes, Caracas 2005, pgina 912.
35 Expresa el artculo 211 de la LOPPM: A los efectos de este tributo se considera:
33
34

27

excluirse las actividades sin fines de lucro, el trabajo bajo relacin de

dependencia y eventualmente algunas actividades de naturaleza civil. Por
consiguiente, es fcil pensar que, a pesar de que el constituyente no fu tan claro
y categrico, el legislador quiso incluir a las actividades de telecomunicaciones
entre los nuevos supuestos de sujecin al nuevo tributo.
Segn el artculo 212 de la LOPPM, el impuesto grava las actividades
econmicas cumplidas en la jurisdiccin del municipio o que deben reputarse
como ocurridas en esa jurisdiccin. Esta norma remarca el carcter territorial o
geogrfico del impuesto, pero abre la posible imposicin de actividades, que
aunque no se ejecuten dentro del municipio, tienen un nexo espacial con su
jurisdiccin y pueden ser gravadas por el municipio. Es el supuesto de las
actividades interjurisdiccionales, entre las cuales usualmente se podran incluir
las actividades de telecomunicaciones.
El factor de conexin principal de las actividades de industria y comercio de
bienes es el establecimiento permanente o base fija, mientras que los servicios
son gravados en funcin de la actividad que se despliegue en cada municipio.
No obstante el carcter principal del establecimiento permanente, la LOPPM
seala diversos factores de conexin o circunstancias vinculantes del hecho
imponible con el sujeto activo del tributo (municipio), relativos a ciertas
categoras de actividades de servicio.
Entre los factores de conexin especiales, referidos a la prestacin difusa o
masiva de servicios, se establecen el lugar de consumo (suministro de energa
elctrica), residencia del usuario (telefona mvil, televisin por cable, Internet,
etc.), lugar de contratacin (transporte) y la ubicacin de aparatos de llamadas
salientes (telefona fija). Destaca la atencin especial del legislador sobre las
actividades de telecomunicaciones, al disponer dichos factores especficos.
Pero la LOPPM es todava ms precisa al referirse a los servicios de
telecomunicaciones, en el Titulo VII referente a las Disposiciones Transitorias y
Finales. En efecto, dispone el artculo 290:
En el caso del impuesto sobre actividades econmicas de radiodifusin sonora, la
alcuota del impuesto sobre actividades econmicas no podr exceder del cero como
cinco por ciento (0.5%) y en los dems casos de servicios de telecomunicaciones, la
Actividad Industrial: Toda actividad dirigida a producir, obtener, transformar, ensamblar o perfeccionar uno
o varios productos naturales o sometidos previamente a otro proceso industrial preparatorio.
Actividad Comercial: Toda actividad que tenga por objeto la circulacin y distribucin de productos y bienes,
para la obtencin de ganancia o lucro y cualesquiera otras derivadas de actos de comercio, distintos a servicios.
Actividad de Servicios: Toda aquella que comporte, principalmente, prestaciones de hacer, sea que
predomine la labor fsica o la intelectual. Quedan incluidos en este rengln los suministros de agua,
electricidad, gas, telecomunicaciones y aseo urbano, entre otros, as como la distribucin de billetes de lotera,
los bingos, casinos, y dems juegos de azar. A los fines del gravamen sobre actividades econmicas no se
considerarn servicios, los prestados bajo relacin de dependencia.

28

alcuota aplicable no podr exceder del uno por ciento (1%) hasta tanto la ley
nacional sobre la materia disponga otra alcuota distinta. Las empresas de servicios de
telecomunicaciones debern adaptar sus sistemas a fin de poder proporcionar la
informacin relativa a la facturacin que corresponde a cada jurisdiccin municipal, a
ms tardar para la fecha de entrada en vigencia de las disposiciones de esta Ley en
materia tributaria.

Queda clara e indubitable en esa norma la voluntad legislativa de gravar con el

Impuesto Sobre las Actividades Econmicas, en cada municipio, a las
actividades de telecomunicaciones, del modo siguiente:
a)
b)

c)

Con una alcuota mxima del 0.5% los servicios de radiodifusin sonora.
Con una alcuota mxima del 1% los dems servicios de
telecomunicaciones, hasta que la ley nacional sobre la materia no
disponga otra alcuota.
Las empresas de servicios de telecomunicaciones debern
proporcionar a los municipios la informacin relativa a la facturacin
que corresponde a cada jurisdiccin municipal.

No obstante lo anterior, el legislador del nuevo rgimen municipal estuvo

consciente de los excesos a que podra conducir la imposicin de las actividades
de telecomunicaciones por cada municipalidad, en forma fragmentaria, razn por
la cual dispuso mecanismos para armonizar y coordinar dicha imposicin, a travs
de la legislacin nacional o mediante acuerdos entre los municipios o entre stos y
los contribuyentes. Muestra clara de lo mencionado se encuentra en los artculos
215, 222, y 223 de la LOPPM.
Segn esas normas, se impone a los municipios reconocer lo pagado a los dems
niveles de gobierno va deduccin- por las actividades econmicas especficas,
como las telecomunicaciones; la posibilidad de fijacin de alcuotas obligatorias
para los municipios a travs de la Ley de Presupuesto Anual de la Repblica; la
celebracin de acuerdos para la distribucin de bases imponibles, mediante la
aplicacin de criterios tcnicos y econmicos; y finalmente, la fijacin de un tope
general para las actividades de telecomunicaciones del 1% sobre el ingreso bruto
de sus operaciones.
Las referidas normas de la LOPPM tienen por objeto desarrollar la nueva
distribucin de las potestades tributarias entre los entes pblicos territoriales,
diseada por la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, con
acatamiento de la norma del artculo 4 de dicha Constitucin, segn la cual la
Repblica es un Estado Federal descentralizado y se rige por los principios de
integridad
territorial,
cooperacin,
solidaridad,
concurrencia
y
corresponsabilidad. De all que el legislador haya seguido la directriz impartida
por la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia N
1453, de fecha 03 de agosto de 2004, en la cual se expresa:

29

Armonizar, y no excluir, es lo que debe prevalecer en la materia. Los

posibles excesos locales no se pueden evitar a travs de la negacin del
poder tributario de las entidades menores, sino mediante el
establecimiento de determinados factores que permitan distribuir el poder
entre los diferentes municipios que tengan en principio derecho a exigir el
impuesto.
2 Urgente armonizacin. En vista de que existe legtima concurrencia de las potestades
tributarias nacionales y municipales sobre la materia gravable de las actividades
econmicas de telecomunicaciones, es deber de los municipios pero tambin de los
rganos de la Administracin Pblica Nacional, entre los cuales se encuentra
CONATEL, seguir la directriz constitucional de armonizar sealada por la Sala
Constitucional, con fundamento en el ordinal 13 del artculo 156 de la
Constitucin.
Aparentemente, las normas citadas de la LOPPM slo establecen pautas y
limitaciones para los poderes tributarios de los municipios, pero la aplicacin
correcta de esas normas debe interesar tambin al Poder Nacional y en especial a
CONATEL, en su condicin de Administracin Tributaria de los tributos
especiales de telecomunicaciones.
No debe escapar al Poder Nacional que una multiimposicin municipal
sobre los ingresos de los operadores o una tributacin excesiva debida a una
determinacin equivocada de la base imponible del Impuesto Sobre las
Actividades Econmicas, podran llevar la carga tributaria global de los
operadores a magnitudes insoportables o que excedan su capacidad
econmica, lo cual podra causar prdidas irrecuperables de eficiencia que
afecten la oferta o la demanda de los servicios y provoquen reduccin en el
mercado, lo cual contraera la actividad econmica, ocasionara desempleo
de recursos, desviara la inversin y en definitiva, disminuira
considerablemente la base de imposicin de todos los tributos. Por ello, los
rganos del Poder Nacional (SENIAT, CONATEL y otros) deben ser
vigilantes de la correcta ejecucin de las normas de armonizacin, en aras
de la justicia tributaria y en beneficio propio de sus bases de imposicin.
Especialmente, se podra indicar la aplicacin de los factores de conexin
especficos relativos a ciertos servicios de telecomunicaciones (telefona mvil,
televisin por cable y telefona fija) pero tambin la aplicacin del factor territorial
genrico para los dems servicios, que segn el artculo 221 de la LOPPM est en
funcin de la actividad que en cada jurisdiccin se despliegue. Aunque los factores
especficos permiten determinar con bastante aproximacin la dimensin de las
bases imponibles correspondientes a cada jurisdiccin municipal, es dudoso que el
factor territorial genrico no conduzca a una multiimposicin, por la dificultad de
determinar las bases imponibles locales de actividades como la radiodifusin, la
televisin abierta, y otras actividades de telecomunicacin que abarquen el territorio
de varias jurisdicciones.

30

En efecto, es un hecho notorio el carcter interjurisdiccional de la mayora de las

actividades de telecomunicaciones, ya que el mbito de las conexiones o
transmisiones no se circunscribe casi nunca a los lmites de una jurisdiccin
municipal, sino que involucra muchas municipalidades, razn por la cual puede
afirmarse que el proceso econmico se desarrolla en ms de una municipalidad. Lo
cual provoca necesariamente la concurrencia de poderes tributarios locales sobre un
mismo proceso econmico.
En las hiptesis de la telefona fija, de la telefona mvil y de la televisin por cable,
los factores del artculo 225 de la LOPPM se apoyan en la existencia de signos
fsicos estables que dan certeza a la relacin tributaria entre cada municipio y los
operadores de telecomunicaciones, como son la ubicacin de aparatos desde los
cuales parten las comunicaciones y la residencia o domicilio de los usuarios que se
refleja en las facturas. Estos factores especficos permiten determinar con cierta
seguridad la magnitud monetaria de las bases imponibles de cada poder tributario
local.
Pero, en la hiptesis de otros servicios cuyas actividades se irradian espacialmente
sin atender a lmites jurisdiccionales de carcter local, como la televisin abierta o la
radiodifusin sonora, habra que recurrir a otros signos externos menos seguros
para asentar las bases imponibles, como seran los criterios tcnicos y econmicos a
que se refiere el artculo 223 de la LOPPM, que son el valor de los activos
empleados en el municipio, los salarios pagados en el municipio y los ingresos
generados desde el municipio, comparados todos con sus valores totales a nivel
interjurisdiccional. En vista de que la aplicacin de esos criterios implica la
celebracin de acuerdos entre los municipios entre s o entre los contribuyentes y
los municipios, no es difcil anticipar la sobreimposicin que habr mientras se
logra establecer un sistema armnico y justo para repartir las bases imponibles de
dichas actividades. A esta dificultad se suma que el concepto de establecimiento
permanente no fu asumido como factor predominante en el supuesto de los
servicios, con respecto a los cuales se deben determinar las bases en funcin de las
actividad que en cada municipio se despliegue y cada municipalidad podr ordenar
a los pagadores hacer retenciones del Impuesto Sobre las Actividades Econmicas,
sin atender a ese factor del establecimiento permanente por lo que respecta al
sujeto perceptor del ingreso.
Esta amenaza de la mltiple imposicin municipal debera ser encarada por
CONATEL como una amenaza a las bases de imposicin de los tributos
nacionales, lo cual exige su intervencin mediadora frente a las
municipalidades para evitar que se desborden los poderes tributarios locales
y se violen los principios y garantas constitucionales del sistema tributario.

31

3 El tope impuesto por el legislador nacional. Particular sealamiento se debe hacer a las
limitaciones establecidas en la LOPPM a las alcuotas que podrn imponer los
municipios a los operadores de telecomunicaciones, antes mencionadas. El
legislador nacional fu muy consciente del riesgo de las altas alcuotas municipales y
por ello puso tope del 1% para todos los servicios de telecomunicaciones, y del
0,5% de los ingresos brutos de las actividades de radiodifusin sonora. Es de
resaltar que mientras la LOPPM busc proteger a las actividades de
telecomunicaciones y en especial, a la radiodifusin sonora, de la mltiple
imposicin, la Ley de Responsabilidad Social en Radio y Televisin y otras leyes
nacionales creadoras de tributos especiales con fines extrafiscales, no tuvieron
consideracin del exceso de cargas tributarias lanzadas sobre esos medios, lo cual es
un contrasentido en las polticas pblicas referentes a las telecomunicaciones y en
especial, a los sectores de menor capacidad econmica.
De modo que corresponde a CONATEL abogar por una adecuada
armonizacin no slo de los tributos nacionales y municipales, sino tambin
de los tributos generales y especiales que gravan a las actividades de
telecomunicaciones, porque no se trata de evitar la voracidad municipal y
permitir la del Poder Nacional, sino de asegurar la justicia tributaria integral
y buscar la proteccin de la economa nacional en el sector
telecomunicaciones.
E. Anotaciones sobre los efectos econmicos de la poltica tributaria adoptada.
1. Prdida de eficiencia y prdida de mercado. Ha expresado con claridad el autor
Mankiw36:
A medida que sube un impuesto, distorsiona ms los incentivos y la
prdida
irrecuperable de eficiencia que provoca aumenta. Los
ingresos fiscales primero aumentan con la cuanta del impuesto. Sin
embargo, a la larga un impuesto ms alto reduce los ingresos fiscales
porque reduce el tamao del mercado. Se llega a la conclusin anterior,
porque el tributo reduce la propensin de aumento tanto en el consumo como
en la produccin, dando lugar a una disminucin del excedente total y por
consiguiente del mercado, lo cual constrie la base de imposicin general de los
tributos.
Lo anterior podra ser una probable consecuencia del alza tributaria impuesta
sobre actividades especficas de telecomunicaciones, como son la televisin
abierta y la radiodifusin sonora, a lo cual se sumara la presin de los nuevos
tributos destinados a los fondos del Ministerio de Ciencia y Tecnologa, de no
lograrse la incentivacin de la conducta de las empresas hacia una mayor
inversin nacional en produccin de tecnologa, debido al escaso margen de
libertad que permiten los mecanismos de exaccin respectivos.

36

N. Gregory Mankiw: Principios de Economa. Editorial Mc Graw Hill, Mxico, 1998, pgina 163

32

En el mismo sentido, la imposicin municipal sobre las actividades abiertas de

telecomunicaciones podra tener un efecto restrictivo del mercado, si no se
implementan medidas adecuadas de armonizacin tributaria entre el Poder
Municipal y el Poder Nacional, as como tambin entre los tributos generales y
especiales de carcter nacional.
2. Prdida de equilibrio econmico. Tambin debe ser dispensada atencin a las
hiptesis de la televisin abierta y de la radiodifusin sonora tambin abierta.
Las normas de la LOTEL dieron un tratamiento favorable a la tributacin de
esas actividades, no slo en atencin a la menor capacidad econmica relativa
de esas actividades frente a la telefona en general, sino tambin por las
economas externas positivas que generan esas actividades, que no pueden ser
retribuidas a travs de los precios, como no sea con el alza de los precios de los
espacios para publicidad. En los hechos, amplios sectores de la poblacin se
benefician de las transmisiones de esos medios sin pagar nada a cambio. De all
que el Poder Nacional les hubiera mantenido alcuotas especiales ms bajas, con
fines compensatorios; as como tambin, que en el pasado hubiera impedido la
imposicin de esas actividades por parte de los Municipios.
Actualmente, existe una nueva tendencia del legislador nacional
encaminada a la extincin de esos efectos econmicos compensatorios,
cuyas finalidades se ubicaban en la evitacin de prdidas irrecuperables
de eficiencia en esos medios y en la bsqueda de un equilibrio justo,
para dar paso a una nueva poltica de constriccin de eficiencia
productiva y de reduccin de mercado.
La incidencia de los nuevos tributos especiales que gravan a esas actividades
podra ser desviada a ciertos factores conexos de la produccin de televisin y
radiodifusin, en una suerte de traslacin, como sera el caso de los precios de
los espacios para publicidad; lo cual podra a su vez ser trasladado a los
anunciantes, quienes a su vez llevaran el valor del mayor tributo a los precios de
sus productos.
Desde luego que esta traslacin tendra lmite, tanto en las empresas anunciantes
como en los consumidores, quienes disminuiran su gasto en publicidad o
reduciran el consumo de los productos que vieran alterados sus precios, como
respuesta anticipable de una demanda elstica. En este abanico de efectos
econmicos difusos, no se podra excluir que los medios televisivos y de
radiodifusin redujeran la inversin, disminuyeran el empleo, y en definitiva,
redujeran el ingreso sujeto a los gravmenes generales y especiales.
En el contexto anterior, no sera aventurado anticipar que los efectos
econmicos de los nuevos tributos provocarn una notoria disminucin en las
externalidades positivas (gratuitas) de la televisin abierta, para dar lugar a un
incremento en el consumo de la televisin por suscripcin, cuyas prestaciones

33

estn destinadas a satisfacer ms las preferencias individuales de consumidores

con mayores, ingresos, que el bien comn de la colectividad.
3. Distorsin en la asignacin de recursos econmicos. En cuanto a las actividades de
telefona en general, y en particular las de telefona mvil, se podran anticipar
algunos efectos econmicos.
Sabido es el carcter imperfecto que siempre tuvo la competencia en la telefona
en Venezuela, lo cual condujo al Estado a la implantacin de un monopolio
estatal, que permitiera el desarrollo de la actividad a pesar de los inmensos
costos fijos que ella exiga, dentro de un mercado incipiente y de baja absorcin.
Dicho monopolio estatal fu superado paulatinamente, primero con la admisin
temporal del monopolio natural de la compaa estatal privatizada; mas tarde,
con la apertura del mercado de la telefona, luego del otorgamiento de las
concesiones de telefona mvil; y posteriormente, con la flexibilizacin de la
intervencin estatal de las telecomunicaciones en general, en virtud de la
entrada en vigencia de la LOTEL, en el ao 2000.
El artculo 217 de la LOTEL tuvo un claro objetivo de combatir la
imperfeccin de la competencia, adicional al de captacin de la mayor capacidad
econmica en las empresas de telefona mvil, antes mencionado. As, mediante
un impuesto adicional a los servicios de telefona mvil celular se persigui
gravar con mayor alcuota a las empresas que lideraban dicha actividad, con el
objeto de potenciar el establecimiento de nuevas empresas en este ramo, a las
cuales no deba aplicarse este tributo.
No obstante lo anterior, CONATEL ha insistido en que las nuevas empresas de
telefona mvil tambin paguen dicho impuesto adicional, para salvaguardar una
aparente igualdad tributaria, pero sin tener en cuenta las desigualdades entre las
empresas establecidas y las que pretendan abrirse espacio. Esta conducta de la
Administracin Tributaria muy probablemente no ha contribuido a la
superacin de la imperfeccin de la competencia, sino al fortalecimiento de las
tendencias oligoplicas en el ramo de la telefona mvil.
En el presente, los nuevos tributos especiales con fines extrafiscales, que
gravan en mayor medida a la televisin abierta y a la radiodifusin sonora
pareciera que buscan un mayor desplazamiento de la inversin hacia las
actividades ms rentables, como son las de telefona y televisin por
suscripcin, en detrimento de las primeras, que fueron favorecidas por la
LOTEL para compensar economas externas positivas y para buscar el
equilibrio entre las diversas actividades de telecomunicaciones y as
propiciar una mejor asignacin de recursos econmicos.
Lo anterior queda confirmado por la coincidencia en el tiempo que se ha dado
entre la desaparicin del impuesto adicional a los servicios de telefona mvil,
por fenecimiento de su vigencia, y la entrada en vigencia de los nuevos tributos

34

especiales con fines extrafiscales, que gravan principalmente a las actividades de

televisin y radiodifusin sonora.
4. Una reflexin final. En modo de reflexin general y como hemos mencionado con
anterioridad, los tributos tienen efectos en la economa, que deben ser
considerados al momento de establecer los respectivos regmenes tributarios. El
Estado, por su parte, debe tomar decisiones centralizadas sobre cmo deben ser
distribuidos los recursos, y por ende quin se beneficia y quin se perjudica en el
proceso, y sobre qu sacrificios debe hacer la sociedad como un todo a los
efectos de tener una reparticin de riquezas determinada. Por tales motivos, es
menester tener una idea precisa de la justificacin de los tributos, motivacin
que se erigir como principal garanta del control democrtico del poder
tributario del Estado.
Las telecomunicaciones han estado siempre sometidas al pago de algn tipo de
gravamen, bien sea en la forma directa de impuestos monetarizados o con
cualquiera de las frmulas alternativas, pero idnticas en sus resultados
prcticos, tales como los derechos de concesin o las obligaciones de inversin.
Las razones de tal circunstancia parecieran basadas tanto en consideraciones
histricas como en la especial situacin del negocio.
As, como es bien sabido, por muchos aos y desde sus orgenes, las
telecomunicaciones fueron prestadas bien de forma directa por el Estado o bajo
esquemas concesionales en los cuales se prevean derechos de concesin a ser
pagados al gobierno37. Tal esquema de exaccin, de cierta similitud con los
mecanismos utilizados en las pocas feudales y en los estados monrquicos,
reflejaba el poder del Estado sobre la entrada y permanencia de actores
econmicos en el mercado: el Estado tena derecho a una contraprestacin por
conceder el privilegio de operar los sistemas de telecomunicaciones en el pas,
con cierta exclusividad. El objetivo y finalidad primordial del Estado en tales
ocasiones era la recaudacin; es decir, el Estado impona impuestos en las
telecomunicaciones por la simple razn de que poda hacerlo, ya que tena el
poder de elegir a los actores del mercado. Bajo esta hiptesis, el Estado no
mira a las telecomunicaciones como un sector de caractersticas ptimas
para la exaccin, sino que cobra los impuestos en la industria porque
tiene la llave de acceso al mercado, as como tambin lo hara sobre
cualquier otra actividad sobre la que tuviera el poder de decidir sobre la
participacin privada en el mercado. De alguna manera el Estado vende su
privilegio, de cualquier forma obtenido, de operar sistemas de telecomunicaciones.
En Venezuela, tal privilegio existi, histricamente, sobre todos los sistemas de
telecomunicaciones, existentes o no al momento de la aparicin de los
instrumentos que imponan el pago de los gravmenes, y continu hasta

37

Antonio Francs: Al Venezuela Apertura y Privatizacin de las Telecomunicaciones. CONATEL y

Ediciones IESA, Caracas 1993 Derecho de las Redes y Servicios de Telecomunicaciones, coordinada por
Jos Araujo Jurez CASETEL y Paredes. 2005, antes citada

35

nuestros das, argumentamos, por razones de inercia histrica y comodidad

gubernamental en la obtencin de los recursos.
Sin embargo, si bien lo antes expresado puede responder a necesidades
circunstanciales histricas precisas, como lo es la necesidad de
financiamiento de las arcas pblicas, no puede ser entendido como un
elemento que proporcione racionalidad a un sistema tributario a largo
plazo. En nuestros das la situacin se agrava, pues con la entrada en vigencia
de la Ley Orgnica de Telecomunicaciones el Estado deja de tener
encomendada la exclusividad sobre la prestacin de los servicios de
telecomunicaciones y tales actividades entran dentro de la esfera de libertades
econmicas de los particulares. Visto desde tal perspectiva, la inercia histrica,
la comodidad gubernamental y la necesidad de financiamiento estatal, an
cuando pueden ser explicaciones parciales del fenmeno de la tributacin en las
telecomunicaciones, lamentablemente no pueden conferirle racionalidad al
sistema ya que no establecen objetivos claros ni medios idneos para lograrlos.
Por otra parte, si aceptramos que el objetivo histrico nico del Estado con la
tributacin sobre las telecomunicaciones fu el financiamiento pblico, cabe
indagar si tal mecanismo resulta idneo para el fin trazado. Toda vez que no
existe una respuesta nica en la teora econmica acerca de la preferencia de un
tributo nico (como puede ser el impuesto sobre la renta) sobre una
multiplicidad de tributos (adems de los temas de costos directos de la
tributacin) existen disyuntivas entre los altos costos sociales producidos por
altas alcuotas impositivas y las ineficiencias producto de las distorsiones en
precios relativos introducidas por impuestos especiales38 Se plantea entonces la
pregunta de si ciertas actividades deben ser pechadas especialmente, y, en tal
caso, la escogencia de tales actividades. Histricamente los Estados han
impuesto cargas tributarias sobre virtualmente toda accin humana
imaginable39, y en Venezuela las telecomunicaciones han sido una constante.
Sin embargo tal circunstancia es preocupante y pareciera constituir un pobre
ejercicio de racionalizacin del sistema tributario. Existe consenso en aceptar
que las telecomunicaciones tienden a producir externalidades positivas y por
tanto debe existir inters pblico en su promocin. Un sistema tributario
racional, por tanto, lejos de establecer gravmenes sobre actividades que estn
siendo sub-producidas en la sociedad, debe buscar mecanismos para incentivar
su aumento. Como hemos mencionado con anterioridad, los impuestos de
telecomunicaciones producen efectos de contraccin tanto en la oferta como en
la demanda, lo que reduce la cantidad de telecomunicaciones existentes en la
sociedad creando e incrementando el costo social de la sub-produccin del
servicio.
38
39

Garca Villarejo, A y Salinas Snchez, J. obra citada antes, pg. 411

Stiglitz, J. La variedad de impuestos que los gobiernos han impuesto ha sido inmensa. En diferentes pocas
ha habido impuestos a la tenencia de ventanas, botes de lujo, venta de acciones, obtencin de dividendos,
ganancia de capital y muchas ms

36

La aplicacin del principio de capacidad econmica (equidad vertical y

horizontal) sobre la tributacin de actividades de telecomunicaciones pudiera
parecer una respuesta adecuada que permitiera justificar la exaccin en esta rea
econmica, que tradicionalmente ha disfrutado de altas rentas. En efecto,
pudiera buscarse la racionalidad de la imposicin sobre las telecomunicaciones
en el hecho de la mayor capacidad contributiva de las empresas del sector, ya
que stas usualmente han disfrutado de rentas extraordinarias de monopolio.
Ntese que el argumento de la rentabilidad de un negocio depende no de la
magnitud del mercado sino de las rentas posibles en el mismo, ya que an
cuando un mercado sea muy grande, si los productores cobran un precio similar
al costo medio de produccin, no existir rentabilidad extraordinaria y por tanto
los productores no gozaran de mayor capacidad contributiva. Es el caso que en
la mayora de los segmentos de mercado de las telecomunicaciones en los que
existan rentas monoplicas, la tecnologa ha introducido la competencia
necesaria para disipar tales rentas. No obstante, es cierto que an persisten gran
cantidad de rentas oligoplicas en los diferentes segmentos del mercado de las
telecomunicaciones, cuya eliminacin es una cuestin regulatoria y no tributaria.
Tal es el sentido de la liberalizacin de las telecomunicaciones, pregonada por el
gobierno y plasmada en la Ley Orgnica de Telecomunicaciones. Es decir, las
rentas extraordinarias, en un sistema liberalizado, deben idealmente ser
disipadas a travs del mecanismo de la libre competencia, y en su defecto a
travs de la regulacin de precios. En Venezuela, sin embargo, se establece
el mecanismo de libre competencia, y el de regulacin de precios,
conjuntamente con la aplicacin de un rgimen tributario especial. Por
tanto, si existen los mecanismos para disipar las rentas monoplicas, no
constituye el establecimiento de los tributos especiales de
telecomunicaciones un reconocimiento implcito de la inhabilidad de la
libre competencia y del sistema regulatorio para eliminarlas?
Una precisin adicional se hace necesaria en cuanto a la idoneidad de los
tributos especiales de telecomunicaciones para lograr los objetivos del Estado.
La tributacin como herramienta regulatoria es muy ineficiente ya que crea
grandes prdidas irrecuperables de bienestar. En concreto, y como ya hemos
mencionado con anterioridad, an cuando las empresas de telecomunicaciones
sean las percutidas por el impuesto, los consumidores sern quienes en el
mediano plazo sean incididos por el mismo teniendo que soportar la totalidad
del tributo. La imposicin de cargas tributarias sobre una empresa con
caractersticas monopolsticas no elimina las rentas extraordinarias, sino que a lo
sumo las disminuye, pero para lograrlo tambin disminuye el tamao del
mercado, vale decir, la cantidad de servicios ofrecidos. Al mismo tiempo
ocasiona aumentos de precios y, por consiguiente, perdidas irrecuperables de
eficiencia, las cuales sern mayores an si consideramos la existencia de
externalidades positivas. As, el tributo no distingue entre rentas monopolsticas
y precios, ya que el efecto de traslacin hace que sea el consumidor y no el
productor quien termina siendo incidido en el largo plazo, y al mismo tiempo se

37

provocan causas para disminuir la cantidad de bienes producidos. En opinin

de garca y salinas conviene dejar claro que desde la perspectiva de la
eficiente asignacin de recursos los instrumentos fiscales no parecen constituir
el medio idneo de intervencin del Estado en estos casos ya que no
contribuyen a solucionar el problema de la ineficiente asignacin de recursos40
Para finalizar, hay que recordar que entre los fines asignados por el artculo 316
de la Constitucin al sistema tributario se encuentran el bienestar de la
poblacin, materializado en la elevacin de su calidad de vida, y la proteccin de
la economa nacional, como productora de los bienes y servicios que permitirn
lograr ese bienestar, a la vez que constituye la fuente de exaccin de los tributos.
De all que el Estado debe procurar que la salud de la economa y el
correcto ejercicio de su poder tributario marchen en la misma direccin y
no con rumbos antagnicos.

40

Garca Villarejo, A. y Salinas Snchez, J., obra citada, p.144

38