Rica 73-3

Volumen 73
Revista Internacional
de Ciencias Administrativas
Nmero 3
Simposio sobre Coordinacin de las organizaciones del sector pblico en la era

del marketing y la gobernanza conjunta
Septiembre 2007
Introduccin
Werner Jann, Per Laegreid y Koen Verhoest
Una reorganizacin con dos caras: especializacin y coordinacin en cuatro pases
de la OCDE durante el periodo 1980-2005
Koen Verhoest, Geert Bouckaert y B. Guy Peters
Fragmentacin y coordinacin en el sector ferroviario escandinavo
Silvia Olsen
La reforma de los servicios de empleo y bienestar: los desafos de coordinar diversas

organizaciones pblicas
Tom Christensen, Anne Lise Fimreite y Per Lgreid
La reforma de las Oficinas Pblicas de Empleo y de la Seguridad Social del Reino Unido
Jay Wiggan
Grandes expectativas, resultados variables. Descentralizacin y participacin en Brasil,
Japn, Rusia y Suecia.
Christina W. Andrews y Michiel S. de Vries
Cmo utilizan los polticos la informacin del desempeo?
Un anlisis de la experiencia del gobierno local noruego
Jostein Askim
Puede la contabilidad del justo valor ser til, segn los modelos de la Nueva Gestin
Pblica (NGP), para los usuarios de la informacin financiera?
Manuel Pedro Rodrguez Bolvar y Andrs Navarro Galera
Crtica de libros
Crnica del Instituto
03
9 770255 363731
Revista Internacional de Ciencias Administrativas
La responsabilidad poltica y administrativa: una brecha creciente en el sistema

del bienestar
Paola Mattei
Volumen 73
Nmero 3
Septiembre 2007
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Revista de Administracin
Pblica Comparada
Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
MINISTERIO
DE ADMINISTRACIONES
PBLICAS
Instituto Nacional de Administracin Pblica

INTERIOR 17/1/08 08:33 Pagina 1

Publicada trimestralmente por el Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
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00-SUMARIO
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Pgina 357
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Volumen 73, nmero 3, septiembre de 2007
Simposio sobre Coordinacin de las organizaciones del sector pblico

en la era del marketing y la gobernanza conjunta
Introduccin
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Una reorganizacin con dos caras: especializacin y coordinacin

en cuatro pases de la OCDE durante el periodo 1980-2005
361

Silvia Olsen
389
La responsabilidad poltica y administrativa: una brecha creciente

en el sistema del bienestar
Paola Mattei
407
La reforma de los servicios de empleo y bienestar:

los desafos de coordinar diversas organizaciones pblicas
435
La reforma de las Oficinas Pblicas de Empleo y de la Seguridad

Social del Reino Unido
Jay Wiggan
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Grandes expectativas, resultados variables. Descentralizacin y participacin

en Brasil, Japn, Rusia y Suecia
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Jostein Askim
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358 Revista Internacional de las Ciencias Administrativas 73 (3)
Puede la contabilidad del justo valor ser til, segn los modelos
de la Nueva Gestin Pblica (NGP), para los usuarios de la informacin
financiera?
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Crtica de libros
561
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Simposio sobre Coordinacin de las organizaciones
del sector pblico en la era del marketing
y la gobernanza conjunta
Introduccin
Werner Jann, Per Laegreid y Koen Verhoest*
Las reformas de la Nueva Gestin Pblica obradas en las dcadas de 1980 y 1990
se centran en la descentralizacin estructural y en las organizaciones con un solo
fin, que han incrementado la fragmentacin del sector pblico. Esta proliferacin
de organizaciones de muy diversa ndole es, probablemente, una de las razones
por las que varios pases de la OCDE han lanzado recientemente iniciativas con el
fin de incrementar la coordinacin y colaboracin necesarias entre organizaciones, y abordar las cuestiones del management, del cross-cutting y del whole-ofgovernment. Para tales iniciativas como el Gobierno Conjunto (Joined-up
Government) en el Reino Unido parece crucial fortalecer los vnculos entre, por
un lado, las organizaciones individuales del sector pblico y unos objetivos de gobierno ms amplios y, por otro, con otras organizaciones del sector pblico, as
como del sector privado y organizaciones correspondientes al tercer sector. De
este modo, las organizaciones del sector pblico estn obligadas a incrementar
las iniciativas de coordinacin.
El estudio de estas nuevas y emergentes formas de coordinacin entre y por
las organizaciones del sector pblico fue el tema central del encuentro en 2006
del grupo de estudio sobre la gobernanza en las organizaciones del sector pblico, en la conferencia del Grupo Europeo de Administracin Pblica (EGPA) en Miln, Italia. El conjunto de artculos que sigue es una seleccin de los trabajos presentados en Miln.
*
Werner Jann es Profesor y Catedrtico de Administracin y Organizacin, Facultad de

Ciencias Econmicas y Sociales, Universidad de Potsdam, Alemania. Per Laegreid es Profesor de la Univesidad de Bergen, Noruega. Koen Verhoest es Profesor Ayudante en el
Instituto de Management Pblico, Universidad Catlica de Lovaina, Blgica. Traduccin del
artculo publicado en ingls con el ttulo Symposium on Coordination of Public Sector
Organizations in the Era of Marketization and Joined-up Government.
Copyright 2007 IISA - Vol. 73 (3): 359-360
360 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 73 (3)
La coordinacin interorgnica puede ser predominantemente vertical u horizontal y puede lograrse utilizando mecanismos que brinda el principio de jerarqua, contratos, o el trabajo en red como los mecanismos de negociacin y los
enfoques multinivel de la gobernanza. La cuestin central abordada por el grupo de estudio era si podemos ver ms all de las trayectorias de la Nueva Gestin
Pblica, ir hacia una segunda generacin de reformas en las que el pndulo oscile hacia atrs con el redescubrimiento de la jerarqua y la burocracia, volviendo a
incluir al Estado. Evidentemente, hay bastantes pruebas de esto.
El primer trabajo, llevado a cabo por Koen Verhoest, Geert Bouckaert y B. Guy
Peters, proporciona una idea general. Identifica trayectorias de especializacin y
coordinacin en Nueva Zelanda, Gran Bretaa, Suecia y Francia, y se pregunta
qu estrategias e instrumentos han utilizado los gobiernos para coordinar las casi
autnomas organizaciones del sector pblico, con objeto de asegurar que sus actividades se adecuan a los mucho ms amplios objetivos de los gobiernos, y si tales mecanismos son mutuamente compatibles. Argumentan que, en realidad, podemos observar una reivindicacin de mecanismos derivados del principio de
jerarqua, aun cuando se distinguen otras tendencias.
El trabajo de Silvia Olsen analiza el sector ferroviario como uno de los sectores
que se ha considerado particularmente adaptado para las reformas MPM,
como la privatizacin, la corporatizacin y la divisin de grandes organizaciones
en unidades ms pequeas con un nico objetivo. Analiza las reformas en Noruega, Suecia y Dinamarca, que muestran la existencia de un movimiento hacia una
renovada coordinacin gubernamental, y explica por qu estos pases, aparentemente similares, sopesan de forma diferente las reformas evolutivas de la MPM y
la coordinacin gubernamental.
Paola Mattei investiga recientes desarrollos en las reformas del Estado del Bienestar, especialmente en la gestin de las escuelas y hospitales estatales, en Gran
Bretaa y Alemania. Argumenta que las reformas gerenciales han desafiado las
tradicionales formas de responsabilidad poltica, verticales y jerrquicas, de forma
diferente en ambos pases, pero de un modo semejante entre los distintos sectores. Al mismo tiempo, la supuesta sustitucin de la responsabilidad poltica por la
responsabilidad gerencial pierde liderazgo en ambos pases. Las formas tradicionales de exigencia de responsabilidades a los funcionarios no se han marchitado.
Finalmente, tanto el artculo de Tom Christensen, Anne Lise Fimreite y Per
Laegreid como el de Jay Wiggan estudian recientes reformas estructurales en el
Estado del Bienestar en Noruega y Gran Bretaa, respectivamente. En ambos
pases (as como en otros como Alemania), las organizaciones administrativas
anteriores de empleo y de prestaciones sociales han sido fusionadas, combinando una colaboracin ms formal con los gobiernos locales. Ambas reformas son
reformas de gobierno conjunto, dirigidas a abordar los problemas de coordinacin recortando el mbito de actuacin de las polticas establecidas y los niveles del gobierno en los sistemas de gobernanza multinivel. Mientras el artculo
sobre Noruega se ocupa en las justificaciones, desafos y potenciales efectos de
esas reformas desde la teora de la organizacin, desde la perspectiva transformativa, el artculo sobre Gran Bretaa aborda el tema desde la perspectiva de
la regulacin.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Una reorganizacin con dos caras1:
especializacin y coordinacin en cuatro pases
Koen Verhoest, Geert Bouckaert y B. Guy Peters2
Resumen
Se cree que la doctrina de la Nueva Gestin Pblica produjo una disgregacin y una fragmentacin, por debajo de lo ptimo, del gobierno en los ochenta y noventa, que peda un
refortalecimiento de la capacidad de coordinacin a travs de renovados mecanismos jerrquicos, mecanismos de mercado y mecanismos de redes. Para valorar la validez de esta
afirmacin, este artculo identifica la trayectoria de la especializacin y la coordinacin en
cuatro pases (Nueva Zelanda, Reino Unido, Suecia y Francia). Los resultados respaldan esa
creencia, aunque se perciben diferentes trayectorias. Adems, los resultados apuntan al
nfasis renovado en la coordinacin basada en la jerarqua, junto con los mercados y las
redes.
Notas para los profesionales

La especializacin y la integracin pueden tener beneficios significativos para el funcionamiento del sector pblico, pero una observancia excesiva de uno u otro produce disfunciones.
Existe una amplia variedad de instrumentos para la coordinacin a disposicin de los gerentes, pero stos deben combinar las culturas organizacionales existentes y los recursos
disponibles.
La especializacin y la coordinacin se refieren a vnculos dentro del ciclo de la poltica, as
como de la estructura del gobierno.
En el ttulo original se utiliza la expresin Janus-faced re-organisation, en referencia a una de

las principales caractersticas del dios Jano de la mitologa clsica: sus dos caras, que le permitan contemplar el pasado y el presente.
Koen Verhoest es Profesor Asociado en el Instituto de Management Pblico (Universidad
Catlica de Lovaina, Blgica). Geert Bouckaert es Profesor de Management Pblico, Director del Instituto de Management Pblico en la Universidad Catlica de Lovaina, y Presidente del Grupo Europeo de Administracin Pblica. B. Guy Peters es Profesor Maurice
Falk de Gobierno Americano en la Universidad de Pittsburg. Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Janus-faced reorganization: specialization and coordination in
four OECD countries in the period 1980-2005.
Introduccin
Como consecuencia del dinamismo de la Nueva Gestin Pblica, los gobiernos de
muchos pases de la OCDE han estado dividiendo las grandes burocracias, con
muchos objetivos, en numerosas y pequeas organizaciones, la mayor parte con
un solo objetivo, como las agencias y otros organismos autnomos (por ejemplo,
OECD, 2002; Pollitt y Talbot, 2004; Verhoest et al., 2004). Esta desagregacin, a
travs de una agencificacin3, es el resultado de un proceso de especializacin
tanto vertical como horizontal.
Recientemente, llama la atencin el renovado nfasis en la coordinacin de polticas y en el management de muchos de estos pases (6 et al., 2002; Gregory,
2006; Halligan, 2006; Bogdanor, 2005; Richards y Smith, 2006). Es lo que se conoce como Whole of Government, y se traduce en iniciativas como el Joined-up
Government en el Reino Unido, el Horizontalism en Canad, iniciativas similares
en Australia, y el Reviewing the Centre en Nueva Zelanda. Se ha incrementado la
atencin sobre la colaboracin horizontal y una prestacin de servicios integrada
entre las organizaciones pblicas y los distintos niveles de gobierno, as como sobre la fusin de departamentos y la reintegracin y generalizacin de las agencias,
ambas cuestiones son manifestaciones de esta nueva tendencia (Christensen y
Laegreid, 2006a). Un creciente nmero de estudios seala que estas dos tendencias estn interrelacionadas como causa y efecto (Christensen y Laegreid, 2006b;
Pollitt y Bouckaert, 2004; Pollitt, 2003; Verhoest y Bouckaert, 2005; Boston y
Eichbaum, 2005; Gregory, 2006; Halligan, 2006; Bogdanor, 2005):
Estas tendencias a la concentracin del gobierno (Whole of Government)
pueden, por tanto, ser vistas como una reaccin a la compartimentacin del sector pblico, que parece ser tpica en las reformas de la Nueva Gestin Pblica).
El principio de las organizaciones con un nico objetivo, con muchas competencias y funciones especializadas y no superpuestas, puede haber producido una
excesiva fragmentacin, autoridades centradas en s mismas, y el deterioro de la
cooperacin y la coordinacin, impidiendo por tanto la eficacia y la eficiencia
(Christensen y Laegreid, 2006a: 4).
As, la tendencia a la especializacin aparece como una fragmentacin que en
ocasiones era tan significativa que tuvieron que restablecerse mecanismos de
coordinacin nuevos y renovados, apoyando as una afirmacin bsica de la Teora de las Organizaciones, como es que la especializacin y la diferenciacin incrementan la necesidad de coordinacin (Thompson, 1967; Mintzberg, 1979).
Pero hasta qu punto la realidad refleja este modelo de especializacin creciente, seguido de una creciente coordinacin?Es este modelo slo visible en los
pases que aplican de forma vigorosa el paradigma de la NGP separando la poltica de implementacin de la de diseo, mediante la creacin de agencias de un
propsito u objetivo nico? Es ste un modelo global en los pases de la OCDE
con diferentes culturas poltico-administrativas, o existen diferentes tenden3
El trmino agencificacin se refiere a la creacin de entidades denominadas agencias, dotadas de mecanismos de autonoma.
Verhoest, Bouckaert y Peters Especializacin y coordinacin 363
cias?Es el incremento en el nivel de especializacin, y la fragmentacin percibida

como derivada de ello, el nico o principal conductor hacia un renovado nfasis en
la coordinacin? Qu aspecto tienen estas estrategias de coordinacin? Hay otros
instrumentos de coordinacin que se estn utilizando aparte de los tradicionales mecanismos derivados de la jerarqua? Estas nuevas estrategias de coordinacin hacen
retroceder a la agencificacin o a otras formas de proliferacin, o coexisten en gran
medida con altos grados de especializacin? (Christensen y Laegreid, 2006b).
La investigacin de la que se da cuenta en este artculo examina estas cuestiones relativas a la coordinacin en el sector pblico (Bouckaert et al., prximamente). El centro de atencin es el gobierno central, con sus tres niveles combinados:
el consejo de ministros como rgano de gobierno, los ministerios y sus organismos o entidades autnomos relacionados. En este artculo sintetizamos algunos
de los hallazgos generales en los ltimos veinticinco aos de cuatro pases (de un
total de siete, excluyendo a EE.UU., Blgica y los Pases Bajos): Nueva Zelanda,
Reino Unido, Suecia y Francia. Los pases seleccionados tienen distintas culturas
administrativas y distintos niveles de compromiso con las doctrinas de reforma
administrativa de la NGP (Pollitt y Bouckaert, 2004):
Los pases anglo-americanos: Nueva Zelanda y el Reino Unido, con un perfil
ms alto como reformadores notablemente comprometidos con la NGP.
Los pases nrdicos europeos: Suecia, como pas escandinavo con un perfil
moderado en cuanto a la NGP.
Los pases latinos europeos: Francia, con un perfil bastante bajo en cuanto
a la NGP.
Primero hablamos de nuestra hiptesis inicial sobre la trayectoria de la especializacin y la coordinacin, que asumimos que es similar para los pases de la
OCDE. Entonces, describimos lo que sucede actualmente en los cuatro pases,
mediante una exposicin de sus trayectorias desde 1980 hasta 2005, a nivel general, determinando dos grupos de pases con trayectorias diferentes. A continuacin comparamos las estrategias de coordinacin en los cuatro pases con respecto a los parmetros de coordinacin y cambios en la coordinacin de
mecanismos utilizados. Tambin investigamos hasta qu punto el tradicional nfasis en los mtodos de coordinacin jerrquicos ha cambiado durante el periodo
1980-2005 hacia un nfasis en los mecanismos basados en el mercado y en las
redes. Concluimos hablando de los principales hallazgos y formulamos algunos
elementos necesarios para una futura investigacin.
Una afirmacin condicional: la especializacin conduce

a una mejor actuacin
En el contexto del sector pblico, la especializacin, basada en criterios geogrficos, as como en distintos tipos de tareas, consumidores o procedimientos
(Gulick, 1937), puede ser definida como la creacin de nuevas organizaciones del
sector pblico con objetivos limitados y tareas especficas fuera de los tradicionales centros departamentales con muchas tareas y con objetivos distintos y a veces
en conflicto (Pollitt y Bouckaert, 2004). Esto pudo surgir de dos maneras (cf. Hef-
fron, 1989): 1) la especializacin horizontal como el desdoblamiento de organizaciones en un mismo nivel administrativo y jerrquico (...) asignndolas tareas y
dotndolas de autoridad (por ejemplo, el desdoblamiento de un departamento
en dos); 2) la especializacin vertical como la diferente responsabilidad en los distintos niveles jerrquicos, describiendo cmo las tareas polticas y administrativas y
la autoridad se encuentran entre las formas de afiliacin (Laegreid et al., 2003).
Esta transferencia est etiquetada como descentralizacin, devolucin, delegacin, agencificacin, subcontratacin (outsourcing) e incluso como privatizacin.
La teora de la organizacin y del estndar econmico entiende que la especializacin redunda en beneficios de eficiencia, tanto para tareas individualizadas
como para grupos ms amplios y departamentos dentro de las organizaciones.
De acuerdo con la Nueva Gestin Pblica, la especializacin tambin incrementa
la eficiencia por familias de organizaciones en un nivel concreto de gobierno.
Como resultado, la mayora de las organizaciones monolticas se han fragmentado en partes ms pequeas, habitualmente llamadas agencias, que obtienen un
nivel de autonoma (Hood, 1991; Bogdanor, 2005). Esto supone una fragmentacin de estas organizaciones. Los regmenes de rendicin de cuentas vinieron a
centrarse intensamente en las organizaciones individuales y sus directivos, basadas en ajustados objetivos especficos de organizacin y objetivos de actividad
(James, 2004; Bogdanor, 2005). Este movimiento se combin con otros dos cambios tradicionales: la separacin familiar entre poltica y Administracin, y la separacin entre diseo de polticas e implementacin.
A comienzos del siglo XX la gestin cientfica favoreci una escisin entre poltica y Administracin. Como parte del gobierno para la eficiencia era necesario
para los polticos centrarse en las cuestiones polticas, y para la Administracin,
centrarse en las cuestiones administrativas. Se supona que esta escisin era beneficiosa por razones de responsabilidad y rendicin de cuentas, as como de
eficiencia. Ms tarde estas posiciones se debilitaron hasta el punto en que algunos analistas consideraron su mutua influencia como beneficiosa (Rugge, 2003).
La nueva teora de la Gestin Pblica defiende la escisin entre poltica y Administracin por las mismas razones que a principios del siglo XX. Los ministros se
convirtieron en compradores y las Administraciones se convirtieron en proveedores, y hay un modelo de cuasi-mercado entre estas partes resultante de un contrato, como en Nueva Zelanda (Schick, 1996).
La escisin/fusin de la poltica de diseo y de implementacin ha sido siempre
un asunto sometido a movimientos cclicos. Un modelo clsico es mantener estos
dos componentes principales del ciclo por su lado, ya que la implementacin debera seguir la lgica de su diseo. El diseo debera tambin tener en cuenta las
debilidades y fortalezas de la implementacin. Ubicar estas funciones como poderes organizativos debera facilitar su interaccin a travs de la comunicacin intraorganizacional. Por otro lado, concentrarse en el equilibrio de poderes en organismos de gobierno, redefiniendo responsabilidades y rendiciones de cuentas para
diferentes funciones, ha fomentado la experimentacin con una divisin de la poltica de ciclo. El diseo puede pertenecer a una organizacin y la implementacin
a otra, pblica o privada. En el Reino Unido, por ejemplo, el servicio de prisiones
de Su Majestad desarrolla la poltica de prisiones y contrata su implementacin a
servicios pblicos o privados. En el escenario de la NGP, como un tipo extremo de

reforma de la gestin pblica, haba una preferencia clara por esta escisin (Hood,
1991), separando la poltica de diseo en un pequeo Ministerio de la implementacin en una agencia separada (pblica o privada, sometida a las tendencias competitivas y de la oferta) y finalmente evaluada por otra entidad distinta. El ciclo poltico evolucion de un ciclo consolidado a uno desacoplado, asumiendo generar
ganancias de eficiencia por razn de la especializacin.
Esto gener una posicin inicial de la Administracin tradicional monoltica,
una burocracia que estaba a cargo de un ciclo de poltica consolidado. El primer
cuadrante del grfico 1 se refiere a un concepto integrado de los tres niveles (nivel poltico NIVEL1, nivel de Departamentos NIVEL2, y nivel de agencias casi autnomas NIVEL3). En esta posicin de partida, la coordinacin se realiza principalmente empleando mecanismos jerrquicos (como el control detallado de los
ingresos por las agencias centrales y el control directo por los ministros).
Grfico 1. Especializacin y coordinacin de las organizaciones y los ciclos polticos:

trayectoria general en los pases de la OCDE
Nivel elevado de
coordinacin
y de consolidacin
I
II
1
Bajo nivel de
proliferacin
organizacional
Alto nivel de
proliferacin
organizacional
2
III
IV
Bajo nivel de
coordinacin
y consolidacin
Esta posicin de partida evoluciona hacia un amplio grupo de organizaciones

especializadas y autnomas que dividen el trabajo, incluyendo las partes inconexas del ciclo poltico. Este movimiento combinado debera conllevar una actuacin mejor debido a la posibilidad de que los gestores puedan gestionar, para
hacer que gestionen o para dejarles que gestionen (Bouckaert, 1997). Tienen su propio presupuesto, que administran con cierta libertad, incluidos los gastos de personal. Despus hay una evaluacin ex post de la actuacin en lugar de
un control ex ante de los ingresos y los recursos.
Aunque los mecanismos para redistribuir la responsabilidad y para redisear la
rendicin de cuentas parecan bastante satisfactorios, hubo una gran disfuncin no
prevista: el hecho de tener una autonoma demasiado extrema y desacoplada (posicin 2 del cuarto cuadrante en el grfico 1). Distribuir la autonoma en un marco
organizativo separado, vinculado nicamente a travs de contratos, provoca un sistema centrfugo en el que la autonoma est ms extendida, la responsabilidad se
vuelve retrica, y la rendicin de cuentas, simblica. Se produjo una prdida general
de macrocontrol sobre el sistema, que requera un correctivo (Christensen y Laegreid, 2006b; Pollit y Bouckaert, 2004; Verhoest y Bouckaert, 2005; Boston y Eichbaum, 2005; Gregory, 2006; Halligan, 2006; Bogdanor, 2005: 11). Esta accin correctiva podra significar, tericamente, primero, una reduccin de la proliferacin
organizacional; segundo, una reconsolidacin del ciclo poltico y el fortalecimiento
de la coordinacin dentro del sector pblico, o tercero, combinaciones de los dos
primeros. La posicin 3 del grfico 1 seala esta reaccin correctiva.
La especializacin ha derivado en dos mecanismos para la proliferacin organizacional. El nmero de organizaciones autnomas podra incrementarse, y por
lo tanto la medida correctiva estara disminuyendo ese nmero, mediante su reintegracin a la organizacin madre. Un segundo mecanismo estara acelerando la
heterogeneidad y diversidad de las organizaciones mediante la reduccin de la
estandarizacin y la uniformidad de las prcticas del management. La medida correctiva en este caso sera reestandarizar y abolir las soluciones ad hoc.
El segundo elemento de la accin correctiva puede ser dar ms nfasis a la coordinacin y a la consolidacin de las polticas. En este artculo, la coordinacin en el
contexto interorganizacional del sector pblico est referida a los instrumentos y
mecanismos que se dirigen a aumentar la alineacin voluntaria o forzada de las tareas y los esfuerzos de las organizaciones del sector pblico. stos se usan para crear
una mayor coherencia, y para reducir la redundancia y las contradicciones dentro y
entre las polticas, la implementacin o el management (Peters, 1998). Por un lado,
podra haber un mayor nfasis en la consolidacin o coordinacin del ciclo intrapoltico (por ejemplo, del diseo de la poltica, implementacin y evaluacin). Por otro
lado, se podra fortalecer la coordinacin entre los campos polticos (coordinacin o
consolidacin interpoltica). Obviamente, un aumento del desacoplamiento ha aadido presin en la cultura poltica homognea que podra ser reforzada.
Queda claro que este ajuste est basado en un modelo accin-reaccin en el
que la solucin de un problema se convierte en el propio problema, como se muestra en el grfico 2 (Verhoest y Bouckaert, 2005). Existan problemas de garanta de
la actuacin, de asumir y distribuir la responsabilidad, sustanciar la rendicin de
cuentas, mantener o incluso aumentar la transparencia, haciendo funcional el control y manteniendo una capacidad poltica suficiente. Desde 1980, las reacciones
nacionales han sido mantener, modernizar, privatizar o minimizar sus sectores pblicos (Pollit y Bouckaert, 2004). Como solucin, se crearon las agencias autnomas y se aument la especializacin. Sin embargo, este cambio produjo niveles dis-
funcionales de autonoma, familias centrfugas de organizaciones, un enfoque por

debajo de lo ptimo en los resultados de las agencias en vez de en los resultados de
las polticas, costes de transaccin considerables entre los componentes del ciclo
poltico y entre las agencias, y una capacidad poltica separada. Este problema desencaden nuevas soluciones que estaban basadas en el restablecimiento de la
coordinacin mediante el uso de mecanismos renovados de tipo jerrquico (en ingls, Hierarchy-type-mechanisms, HTM), as como de mecanismos de mercado (en
ingls, Market-type-mechanisms, MTM) (Thompson et al., 1991; Hood, 2005).
Grfico 2. Esquema estmulo-respuesta depurado, teniendo en cuenta la especializacin

y la coordinacin (Verhoest y Bouckaert, 2005)
SOLUCIN
PROBLEMA
Falta de percepcin de:
- rendimiento
- responsabilidad
- imputabilidad
- transparencia
- control
- capacidad estratgica
para garantizar
los resultados
- ...
(1)
NUEVA SOLUCIN
NUEVA SOLUCIN
?
- Nueva coordinacin/
=
revisin de coordinacin
NUEVO PROBLEMA
- Creacin de
agencias
- Ms autonoma
- Ms especializacin
- Incremento de las
capacidades
polticas
- ...
HTM
MTM
NTM
- Restauracin
de la coordinacin
- Capacidad para
garantizar una
capacidad estratgica
eficaz
D
- ...
(2)
SOLUCIN = PROBLEMA
(3)
- Autonoma problemtica
- Agencias centrfugas
- Inters subopcional
en los resultados
de las agencias y no
sobre los resultados
de las polticas
- Costes de transaccin
considerables
- Capacidades
desconectadas de las
polticas nicas
- ...
C
En el resto del artculo probamos esta asumida trayectoria de la especializacin y

la coordinacin mediante el informe de los principales hallazgos de nuestro anlisis
de la trayectoria dentro de cuatro pases: Reino Unido, Nueva Zelanda, Suecia y Francia para un informe completo de los siete pases, ver Bouckaert et al. (prximamente). Por lo tanto, las siguientes preguntas de la investigacin son esenciales:
1.
Hasta qu punto han aumentado los pases la coordinacin del management y la poltica como reaccin ante los altos niveles de especializacin y
fragmentacin?
2.
Hasta qu punto han introducido los pases nuevos mecanismos de

coordinacin (ms de tipo mercado o tipo redes que jerrquicos) para
hacer frente a las consecuencias negativas del aumento de la especializacin?
Mtodos de anlisis
De los pases estudiados en esta investigacin, hemos analizado bsicamente
dos dimensiones en el periodo 1980-2005: la especializacin y la fragmentacin
organizacional dentro del gobierno, por un lado, y las estrategias de coordinacin, por otro. Utilizamos una metodologa comparativa esttica, mediante la
toma de varias instantneas del aparato del gobierno (y de la evolucin de la
especializacin y la coordinacin) y se encuadran dentro de un esquema. El anlisis comparativo esttico combina las ventajas del anlisis esttico (instantneas
en profundidad en un momento concreto para permitir la comparacin entre
pases) y su yuxtaposicin en el tiempo (anlisis longitudinal de las evoluciones
para seguir los cambios dentro de un pas con el paso del tiempo). Esta metodologa comparativa esttica hace posible la comparacin entre periodos y entre
pases.
Mediante el uso de los esquemas y smbolos, dibujamos las instantneas de
cada pas con los mecanismos de especializacin y coordinacin organizacional,
reflejando varios momentos del periodo 1980-2005. Estos momentos estn relacionados principalmente con los cambios en los gabinetes o gobiernos (en su mayor parte en periodos de cinco aos). El mapa codificado para cada pas se produce en dos pasos. Primero, distinguimos entre tres niveles de anlisis: el nivel
poltico, el nivel de los ministerios y los departamentos, y el nivel de los organismos hbridos y cuasi-autnomos pblicos, desarrollando tareas pblicas. Para
cada nivel hemos encuadrado su estructura bsica y sus elementos constitutivos
de una manera estandarizada. La comparacin de estos esquemas bsicos reflej
cambios cronolgicos, y permiti el anlisis del grado de especializacin y fragmentacin organizacional.
En el segundo paso, los mecanismos de coordinacin fueron insertados en los
esquemas bsicos, lo que nos permiti estudiar las estrategias de coordinacin.
Para ese propsito se ha desarrollado una clasificacin de los mecanismos e instrumentos de coordinacin, en referencia a la jerarqua, al mercado, a las redes
como modos de coordinacin (ver anexo I) (basado en Thompson et al., 1991;
Peters, 1998, 2003; Alexander, 1995; Hood, 2005), una distincin ampliamente
aceptada en los estudios y publicaciones (Thompson et al., 1991; OToole, 1997;
Kaufmann et al., 1986). Desarrollamos una tipologa de instrumentos de coordinacin (basada, entre otros, en Alexander, 1995; Peters, 1998; Ling, 2002; 6,
2004; OECD, 1996; Hood, 2005) y los vinculamos a los tres mecanismos de coordinacin dominantes. En resumen, los tres modos fundamentales de coordinacin en el sector pblico estn elaborados como sigue (Alexander, 1995):
1.
Coordinacin mediante mecanismos de tipo jerrquico (HTM): los mecanismos HTM se refieren a un conjunto de mecanismos de coordinacin
basados en la autoridad y en el dominio. Implican el establecimiento de
2.
3.
reglas y objetivos, reparto de tareas y responsabilidades y el establecimiento de las lneas de control directo y de rendicin de cuentas. Pueden
utilizarse los instrumentos de management como las reglas de procedimiento, sistemas de planificacin top-down (de arriba abajo) o los sistemas de management financiero tradicionalmente orientados a los ingresos y los instrumentos estructurales (por ejemplo, las fusiones
organizacionales, la funcin de coordinacin, las lneas directas de control y rendicin de cuentas).
Coordinacin mediante mecanismos de tipo redes (en ingls, Networktype-mechanisms, NTM): estos mecanismos se basan en la mutua interdependencia y en la confianza, buscan un conocimiento comn, valores comunes y estrategias comunes entre compaeros. Mientras que
muchas redes cooperativas crecen espontneamente entre organizaciones, los gobiernos pueden crear, tomar el control y sostener las estructuras de redes entre organizaciones; por ejemplo, la creacin de sistemas comunes de informacin, estructuras de toma colectiva de
decisiones, o incluso organizaciones asociadas comunes. Los instrumentos de aprendizaje interorganizacionales como la cultura del management pueden fomentar un conocimiento y unos valores mutuos (por
ejemplo, los instrumentos como los esquemas de desarrollo del management y la rotacin de trabajo entre las organizaciones pblicas para
crear una cultura comn del funcionariado o del empleado pblico;
Hood, 2005: 31-32).
Coordinacin mediante mecanismos de tipo mercado (MTM) (OECD,
1993; Le Grand y Bartlett, 1993): estos mecanismos se basan en la competicin y el intercambio entre actores, dirigidos a crear incentivos de actuacin. Aunque los mercados establecen una coordinacin espontnea entre los participantes del mercado, los gobiernos pueden, a
propsito, crear y tutelar mercados (por ejemplo, mercados internos y
cuasi-mercados) para fomentar la coordinacin mediante la competencia
entre organizaciones.
El anlisis de los cuatro pases fue realizado en gran parte en el periodo

1998-2003 (Bouckaert et al., 2000; Verhoest et al., 2003), con una mayor actualizacin durante el periodo 2005-2006. Nuestros datos provienen principalmente de un anlisis documental extenso, combinando las publicaciones gubernamentales y las fuentes acadmicas. Las publicaciones gubernamentales
relevantes fueron reunidas a travs de bases de datos preexistentes (principalmente las bases de datos de los Institutos de management pblico sobre las publicaciones de los gobiernos de los pases de la OCDE), investigaciones a travs
de pginas web, as como peticiones de documentos a los gobiernos, organismos pblicos o expertos nacionales. Es ms, hemos analizado los estudios sobre
management pblico en relevantes informes y evaluaciones cientficas de los sistemas de Administracin Pblica y de las reformas en los cuatro pases. Para algunos pases, los estudios y publicaciones son numerosos, pero para otros son
bastante limitados. Adems, durante la primera fase del anlisis (1998-2003) en
algunos pases se realizaron entrevistas con representantes del gobierno o con

expertos nacionales.
Se realiz un paso adicional ms importante. Para cada pas, pedimos a dos
expertos o profesionales que comprobasen las listas de iniciativas que seleccionamos por sus niveles influyentes de especializacin y coordinacin en sus pases.
Les proporcionamos los esquemas analticos y tambin el texto completo del documento de sus pases, proporcionndoles un modelo, por la exhaustividad de
nuestra seleccin, as como por la importancia de la iniciativa para la evolucin de
la especializacin y la coordinacin en el pas implicado.
El anlisis completo de las estrategias de especializacin y coordinacin en
Nueva Zelanda, Reino Unido, Suecia y Francia, incluyendo todos los esquemas
detallados y un informe del periodo 1980-2005, ser presentado en otro lugar
(ver Bouckaert et al.). En la prxima parte de este artculo resumimos en trminos
generales la trayectoria del sector pblico central en los cuatro pases en trminos
de especializacin y proliferacin organizacional, por un lado, y la consolidacin y
coordinacin, por otro. En esencia, lo que haremos ser presentar la trayectoria
de cada pas en el esquema de dos ejes, que expone el argumento bsico de este
artculo (ver grfico 1).
Esta presentacin grfica es puramente indicativa, por varias razones. La primera, los ejes de este esquema aparecen como unidimensionales, pero de hecho
cada eje consta de, al menos, dos dimensiones. La especializacin y la proliferacin organizacional consisten en el nmero de organismos del sector pblico, as
como la heterogeneidad y diversidad de las organizaciones, que es, a cambio, visible dentro de los tipos diferentes de organizaciones, as como en su variedad.
Los ejes de consolidacin y coordinacin se refieren a la consolidacin o coordinacin del ciclo intrapoltico (por ejemplo, el diseo de poltica, la implementacin y la evaluacin), as como a la coordinacin o consolidacin interpoltica entre diferentes campos de las polticas. As que estamos hablando de al menos
cuatro subdimensiones diferentes, uniendo dos dimensiones principales. Eso significa que una posicin en relacin a los ejes de la proliferacin organizacional se
refiere a un juicio desagregado sobre los cambios en el nmero de las organizaciones, as como a su variedad. Segundo, la posicin en el respectivo eje no se
mide cuantitativamente, pero s cualitativamente (ordenado en un ranking). Para
nuestro conocimiento, no existen para estas dimensiones escalas o ratios de medicin cuantitativa, y en especial para la coordinacin y consolidacin. Tercero,
debido a estas dificultades en las mediciones y en las escalas, el elemento ms
importante en estos esquemas, que expone la trayectoria total o conjunta de un
pas, es principalmente la forma relativa de la trayectoria que siguen los pases,
ms que las posiciones exactas en sus respectivos ejes. Los esquemas nos ensean hasta qu punto los pases siguen o bien la trayectoria de dos pasos, con ms
proliferacin organizacional, y con un fortalecimiento de la coordinacin, o bien
otro tipo de trayectoria. Consecuentemente, cuando se muestran los diferentes
esquemas para los cuatro pases, deben compararse slo las formas relativas de
las trayectorias, ms que las posiciones exactas de los pases en sus respectivos
ejes.
Una cuestin crucial de la investigacin en la comparacin de los pases en este
artculo es el tipo de mecanismos de coordinacin (HTM, NTM, MTM) dominantes

en cada periodo y los cambios a lo largo del tiempo. En la tercera parte del artculo valoramos qu mecanismos de coordinacin prevalecen en un determinado periodo, basndonos en los vnculos entre los instrumentos de coordinacin y los
mecanismos de coordinacin a los que se refieren. As, buscamos el mecanismo o
mecanismos de coordinacin dominante/s en un periodo especfico, para detectar
cambios en las estrategias de coordinacin. La manera en la que decidimos sobre
el mecanismo dominante de coordinacin se basa principalmente en los cambios
en el nfasis. Por supuesto, adems de los vnculos que realizamos entre los instrumentos individuales de coordinacin y el mecanismo subyacente y nuestro mtodo de agregacin, esta valoracin est basada principalmente en nuestra propia
interpretacin, respaldada por las observaciones de otros estudios. En la siguiente
seccin sobre fortalezas y debilidades volveremos a este elemento de subjetividad.
Es ms, no todos los anlisis de los pases muestran ntida y claramente los cambios en el nfasis. En muchos casos, encontraremos combinaciones hbridas en las
que los tres tipos de instrumentos, HTM, MTM y NTM, estn presentes. De nuevo,
en estas situaciones buscamos principalmente amplios cambios, derivados de
nuestro detallado anlisis de los instrumentos de coordinacin.
Qu ha ocurrido en realidad? Trayectorias

de especializacin y coordinacin en cuatro pases
Hay un grupo de pases en perfecta sintona con nuestro anlisis de los cuatro
pases, y un caso desviado. Primero, tres pases (Reino Unido, Nueva Zelanda y
Suecia) siguen razonablemente bien la trayectoria hipottica reflejada en el grfico 1. Sin embargo, Francia presenta una trayectoria alternativa pero con algunos
elementos en comn con el grupo.
Reino Unido
La trayectoria de coordinacin del Reino Unido muestra alguna tendencia clara
(grfico 3). Su posicin inicial en 1979 est caracterizada por una situacin en la
que las diferentes capas del gobierno central estn funcionando de una forma relativamente centralizada, consolidada y slo ligeramente proliferadora. El Primer
Ministro, el Consejo de Ministros y el Departamento del Tesoro eran los actores
principales en la coordinacin de todos los actores, de una forma predominantemente jerrquica, apoyada por un comit de apoyo y por ministros sin cartera
(Seldon, 1990; Moran, 2005). Grupos de expertos como el Grupo de Revisin de
Poltica Central busc proveer la capacidad para desarrollar la planificacin y la
coordinacin de la poltica gubernamental, con el fin de reducir la departamentalizacin y de concentrarse en los objetivos gubernamentales en lugar de en los
objetivos del departamento (Klein y Plowden, 2005; Bogdanor, 2005). Esto estaba integrado en una cultura Oxbridge4 entre las filas de los altos funcionarios.
4
Oxbridge es un trmino formado a partir de los nombres de las Universidades de Oxford y

Cambridge y que se utiliza para referirse a un tipo de educacin orientada a la clase alta.
Tambin se refiere a la obtencin de ventajas algo injustas.
(Bogdanor, 2005; Hood, 2005: 32). Sin embargo, esto no significa que el gobierno central de Gran Bretaa no sufra de departamentalismo (Bogdanor, 2005:
4-5; Page, 2005: 139-146). Adems, incluso en ese momento, numerosos organismos pblicos no departamentales actuaban en la periferia del gobierno (Hogwood, 1997).
Durante los aos ochenta y la primera mitad de los noventa, era visible un
fuerte movimiento tendente hacia una Administracin ms heterognea o con
una mayor proliferacin combinada con una separacin de las distintas fases
de las polticas. Primero, un amplio nmero de organismos de funcionamiento
independiente, las Next Step Agencies, as como otros organismos autnomos,
fueron creados con el fin de disgregar la poltica de implementacin de la poltica
de diseo estructural (Hogwood, 1997). Segundo, amplias partes del sector pblico fueron privatizadas. En ese tiempo, la coordinacin estaba ampliamente
asegurada mediante la introduccin de instrumentos basados en el mercado, con
una amplia gama de instrumentos tales como la privatizacin, la divisin vendedor-comprador, los cuasi-mercados, los test de mercado, las ofertas competitivas
obligatorias, la contractualizacin y los incentivos financieros (Le Grand y Bartlett,
1993; Bogdanor, 2005).
Sin embargo, la posicin jerrquica y el poder de coordinacin del Primer Ministro se fortalecieron ms en este periodo mediante la abolicin de los grupos de
expertos, como el Grupo de Revisin de Poltica Central (Peele, 1995), y mediante la creacin de comits informales, que puenteaban los comits del Consejo de
Ministros existentes. Las entidades centrales como el Consejo de Ministros seguan siendo importantes para la coordinacin. Sin embargo, a mediados de los
noventa se hizo claro que la proliferacin organizacional, el fuerte nfasis en los
objetivos claros y en las metas de actuacin para las agencias individuales y los
gestores pblicos, as como en los valores de mercado, haba disminuido la capacidad del gobierno central para tratar con los asuntos transversales y los asuntos
ms problemticos (Pollit, 2003; Bogdanor, 2005).
Desde la segunda mitad de los noventa, los gobiernos han enfatizado la unin
de los actores implicados en el nivel central de gobierno y en otros niveles. Las
iniciativas orientadas hacia la creacin de un sistema de informacin integrado, o
un sistema que incluyese todo el gobierno y comprendiese todas las revisiones de
gastos, subray la renovada atencin hacia un acercamiento consolidado (Ling,
2002). Desde 1997 ha existido un mayor nfasis en la colaboracin interorganizacional mediante las iniciativas de unidad y las estructuras de cooperacin de
tipo redes entre organizaciones. Nuevos instrumentos para el management financiero (como los presupuestos conjuntos) y el management estratgico (como los
Acuerdos del servicio pblico) intentaron reconciliar la rendicin de cuentas organizacional con los incentivos por colaborar (Bogdanor, 2005; 6, 2004; James,
2004).
Sin embargo, tambin en este periodo, el poder de coordinacin del centro, y
en particular del Primer Ministro, fue resaltado an ms por la creacin de varias
unidades de coordinacin dentro del Consejo de Ministros que se centraron en
los asuntos transversales (como la Unidad de Actuacin e Innovacin Performance and Innovation Unit) (Bogdanor, 2005: 12-13; 6, 2005: 72-73). Por otra
parte, se dirige ms atencin hacia la coordinacin entre las unidades centrales y

las agencias, que desempean un papel en la coordinacin por ejemplo, mediante la creacin del Equipo de Distribucin y Reforma (Delivery and Reform
Team). El gobierno fortaleci tambin el papel estratgico de los departamentos en la unin entre los sectores pblico, privado y el denominado tercer sector.
Las crticas de NDPB y organizaciones no gubernamentales cuasi-autnomas dieron como resultado una disminucin mnima de sus nmeros. Hubo un rechazo
creciente a la creacin de organismos pblicos no departamentales fuera de los
ministerios, pero al mismo tiempo hubo una continua agencificacin mediante
las denominadas Next Step Agencies. Aunque continu existiendo una variedad
de organizaciones pblicas, la consolidacin de los servicios pblicos se convirti
en una prioridad y se enfatiz la actuacin a travs de varias organizaciones.

trayectoria en el Reino Unido
consolidacin
1
proliferacin de las
organizaciones
Nueva Zelanda
En Nueva Zelanda, con una posicin de partida diferente, se produjo un modelo
similar pero ms radical. En 1984, la proliferacin organizacional era ya bastante
considerable, con 36 ministerios, varios departamentos secundarios, varias corporaciones pblicas, compaas de titularidad de la Corona y una gran cantidad de
otros organismos pblicos (por ejemplo, consejos, comits) (Boston et al., 1996:
77-78). Sin embargo, las tendencias centrfugas del departamentalismo y de la
proliferacin fueron hasta cierto punto contrarrestadas por los fuertes departamentos, un sistema extensivo de consejo de ministros y comits interdepartamentales y de coordinacin interdepartamental efectiva y fuerte control de los ingresos por las agencias centrales como la State Service Commission, o Comisin
del Servicio Estatal, y el Departamento del Tesoro. Esto hace que la posicin inicial
en el cuarto cuadrante se site cerca del centro, con la proliferacin, pero con
una coordinacin efectiva.
Desde 1984 en adelante comenz el deslizamiento a la esquina exterior del
tercer cuadrante. La creacin de un gran nmero de entidades de la Corona, empresas de titularidad estatal, y pequeos ministerios reconstruidos de una manera
ad hoc dieron lugar a un espacio organizacional fragmentado y variado de entidades autnomas. Esto fue exacerbado por la separacin del diseo de la poltica
de la implementacin que ocurri en estos pequeos ministerios. Los vnculos entre los compradores y los proveedores se construyeron a travs de mecanismos de
tipo mercado (Mulgan, 1997; Pallot, 1991). El nfasis se produjo en los objetivos
organizacionales reducidos y en la rendicin de cuentas contractual dentro de las
relaciones de cada ministerio, en detrimento de las relaciones del Consejo de Ministros y las relaciones horizontales entre los principales ejecutivos. Al mismo
tiempo, los mecanismos de coordinacin existentes en la unin entre lo poltico y
lo administrativo y a nivel interdepartamental se debilitaron (Boston, 1992) por
una erosin del sistema de comits y por fuertes cambios en los poderes normativos o en la estructura de las agencias centrales. Adems, el Senior Executive Service fracas como plataforma CEO (Schick, 1996: 50). El punto de inflexin se
produce a principios de los aos noventa. Aunque haba un esfuerzo coordinado
a nivel gubernamental e interministerial a primeros de los noventa, la atencin se
centr en los mecanismos de tipo mercado (MTM) para las agencias, que parecieron insuficientes.
El periodo 1990-1995 fue un escenario de tira y afloja. Hubo un mayor empuje de la especializacin, una separacin profunda entre compradores y proveedores, un aumento de la competitividad y una mayor escisin o separacin de las
unidades (Schick, 1996). Sin embargo, a la vez se produca un empuje en el esfuerzo de coordinacin: los comits del Consejo de Ministros y otros comits de
trabajo interdepartamentales ad hoc fueron reestructurados o renovados, y se
potenci la consulta interdepartamental. Como respuesta a la prdida contrastada de capacidad de gestin estratgica (Steering Group, 1991), el gobierno introdujo un sistema cruzado de reas de resultado estratgicas, al que estaban vinculados los objetivos departamentales y las metas. Es ms, las agencias centrales
recuperaron algunos poderes coordinadores. La State Service Commission coordin las reas de resultados y armoniz los acuerdos de actuacin del Ministerio
CEO, y el Departamento del Tesoro increment la coordinacin presupuestaria. El
Primer Ministro fortaleci su posicin con el Departamento del Primer Ministro y
su Gabinete (en ingls: DPMC).
Al final de los aos noventa y al principio del siglo XXI hubo cierta preocupacin sobre la capacidad estratgica de las tendencias de Concentracin del
Gobierno o Whole of Government (...), problemas de excesiva fragmentacin
estructural, el debilitamiento de la capacidad gestora y ejecutiva a largo plazo y la
atenuacin de las caractersticas distintivas de un sector estatal coherente (Gregory, 2006). Por lo tanto, los ministros presidieron los comits de las reas de resultado estratgicas, para fortalecer el sistema de management estratgico, y se
estableci un sistema de actuacin integrado. La iniciativa revisin del centro
enfatiz el sistema cruzado y la cooperacin entre unidades, y la uniformidad

(Gill, 2002) y coordinacin entre agencias y otras unidades, mediante el uso de
mecanismos de jerarqua (HTM) y de redes (NTM). La rendicin de cuentas vertical
de las entidades de la Corona al Ministro de Servicios Estatales o al Ministro correspondiente fue potenciada, as como el sistema cruzado de agencias de recursos humanos (Gregory, 2006; Boston y Eichbaum, 2005). Algunos ministerios y
departamentos operacionales fueron reintegrados, y tres grandes departamentos
fueron fusionados. La capacidad del gobierno central (por ejemplo, SSC) se fortaleci. Los cuasi-mercados fueron replegados hacia el sector sanitario, como un
mecanismo de coordinacin (Gauld, 2001).
Todo esto produjo un descenso en la proliferacin organizacional y una significativa reconsolidacin de todos los engranajes, dando como resultado una posicin de consolidacin que es mucho mayor que la posicin inicial de Nueva Zelanda veinte aos antes (grfico 4).
Grfico 4. Especializacin y coordinacin de las organizaciones y de los ciclos polticos:

trayectoria en Nueva Zelanda
consolidacin
3
proliferacin de las
organizaciones
Suecia
La posicin inicial de Suecia fue de un nivel relativamente alto de proliferacin
organizacional, combinado con una fuerte coordinacin entre departamentos.
El alto nivel de proliferacin organizacional se debi principalmente a la estructura dual del sistema administrativo sueco, con un gran nmero de grandes
agencias, la mayor parte de ellas multifuncionales, con autonoma frente a un
nmero limitado de pequeos departamentos. En ese momento, la coordinacin de las polticas estaba garantizada por unas fuertes redes de carcter informal (parcialmente basadas en la afiliacin poltica al partido socialdemcrata,
que estaba en el poder), mecanismos ad hoc, comits de preparacin de polticas comunes y los medios procedimentales como el sistema de consulta interdepartamental obligatoria (OECD, 1992; Larsson, 2002). La coordinacin entre polticas fue particularmente fuerte por el pequeo centro con fuertes vnculos
informales (Dahlberg, 1993). La coordinacin dentro de una misma poltica entre departamentos y agencias tambin era problemtica, a pesar de los vnculos
informales y los comits de preparacin de polticas vinculadas, porque el control central de las agencias estaba predominantemente enfocado a los recursos,
ms que a los resultados.
En el periodo entre 1985 y 1995 se produjo un doble cambio. Las iniciativas
de descentralizacin a gran escala, la desregulacin, la privatizacin y la devolucin de las competencias de gestin incrementaron el nivel de especializacin.
Especficamente, la devolucin de las competencias de gestin hacia las agencias increment su heterogeneidad. Sin embargo, y por otra parte, el proceso de
descentralizacin y desregulacin, que cambi las tareas de las agencias, tuvo
como resultado las fusiones y la abolicin de varias agencias, reducindose as
su nmero total. Con respecto a la coordinacin y consolidacin, la devolucin
de las competencias de gestin que estaba producindose durante ese periodo
deterior la coordinacin dentro de cada poltica, ya que los instrumentos de
gestin de resultado que se introdujeron no funcionaron lo suficientemente bien
como para proporcionar un control estratgico (Molander, Nilsson y Schick,
2002). Sin embargo, una crisis presupuestaria llev a un control central ms estricto de gasto pblico gubernamental mediante la introduccin de techos de
gasto y otras iniciativas conjuntas entre las agencias que surgieron de las economas de escala.
Desde 1995 en adelante se introdujeron ms iniciativas para fortalecer la
coherencia. El gobierno potenci iniciativas conjuntas basadas en redes de trabajo, para asuntos como el e-gobierno, la coordinacin regional y la formacin (por
ejemplo, Niklasson, 2004). Se tomaron nuevas iniciativas para fortalecer la consolidacin de la informacin y para vincular los asuntos financieros con la informacin de la actuacin (por ejemplo, VESTA; Blndal, 2001). Despus de eso, se
senta la necesidad de un mayor control jerrquico centralizado, dando como resultado un aumento del control prctico desde el centro, fusiones de departamentos y centralizacin del poder de coordinacin respecto al e-gobierno, la poltica de la UE y la reforma de la Administracin Pblica. Sin embargo, los
pequeos ministerios continuaron perdiendo capacidad de control estratgico
para dirigir a las agencias (Molander, Nilsson y Schick, 2002). Esto llev a una posicin final en la que la macroconsolidacin se fortalece algo de nuevo, aunque la
coordinacin dentro de cada poltica se mantiene relativamente dbil (grfico 5).
Estos tres pases parecen seguir la misma trayectoria analtica. En la situacin
de partida exista un cierto nmero de organismos autnomos. Esto evolucion
hacia una mayor creacin de nuevas agencias (excepto si el nmero era ya muy
alto), combinada con un desacoplamiento del ciclo poltico. En un tercer paso o
nivel existe un mecanismo de correccin, no necesariamente significativo, para
recentrar o resituar al gobierno, al menos ligeramente, pero que s se utilizaba
para reconsolidar la poltica o los ciclos financieros.

trayectoria en Suecia
consolidacin
proliferacin de las
organizaciones
Francia
Francia sigue una trayectoria diferente. En 1981 exista una estructura organizacional jerrquica estricta, que inclua una desconcentracin muy controlada. Se
combin con un ciclo poltico coherente controlado por profesionales y polticos.
Entre 1981 y 1985, el gobierno empez una transferencia prudente y muy compleja de competencias a niveles ms bajos de gobierno (en referencia a los servicios exteriores, de servicios desconcentrados a gobiernos locales, en referencia a
organismos autnomos o empresas pblicas, especialmente tras las nacionalizaciones en ese periodo), sin perder el control sobre los presupuestos y operaciones a travs de los gobernadores y las plataformas como la Conferencia administrativa regional. Esta primera ronda de cambios fue ralentizada por los problemas
econmicos y el desafo poltico de la cohabitacin.
Entre 1989 y 1994 hubo un programa de reforma visible, que comenz con la
Circulaire Rocard (1989). Hubo unos estatutos a seguir (de calidad, de desconcentracin). Pero, de nuevo, cada transferencia compleja de poder se vincul a
un complejo bloque de medidas para garantizar el control. Por un lado, los servicios externos se convirtieron en servicios desconcentrados, pero no descentralizados. Hubo centros de responsabilidad, contratos de servicio y lderes de proyecto, pero la prdida de control se evit mediante el fortalecimiento de los
gobernadores, y creando el Collge des Chefs de Service.
Durante el periodo 1994-1997 empez una compleja compensacin entre la
desconcentracin y la descentralizacin. Se cre un comit interministerial clave
y se prepar una serie de reformas ms all de las Administraciones territoriales.
Esto fue casi un intermedio antes de un segundo nivel en la continuacin de la
reforma.
Entre 1997 y 2005 se implementaron las siguientes reformas. De nuevo, cada

(otra vez compleja) medida para colocar las actividades u organizaciones a distancia fue compensada mediante complejas medidas de equilibrio para mantener el
control. Hubo, por ejemplo, numerosas iniciativas bottom up, comunicacin electrnica, centros de fortalecimiento para competencias (nacional y otras), proyectos, etc. Sin embargo, se cre una escuela para los funcionarios ms altos. Nuevos decretos fortalecieron la posicin de los gobernadores (regionales y
departamentales), y crearon dentro del Ministerio de Hacienda una direccin general centralizando la reforma presupuestaria, la simplificacin administrativa, el
management y la administracin electrnica. El siguiente paso, lgico desde el
necesario programa de modernizacin plurianual, fue una legislacin financiera
integral. El LOLF se considera la constitucin financiera y, en ltima instancia, debera garantizar la coherencia de las reformas, siguiendo la lgica de las tareas,
programas y acciones, incluyendo algunos programas horizontales. Su ambicin
fue crear un procedimiento presupuestario ms eficiente y democrtico.
La caracterstica especfica de Francia es que la reforma del management pblico va incluso ms all de la reforma de las Administraciones o las instituciones.
Es una reforma de Estado. Una mejora de la coordinacin en el nivel nacional o
central ocurre principalmente a travs del nivel subnacional (regiones y departamentos). No hubo un incremento significativo en las agencias a nivel central (excepto para los denominados centros de responsabilidad), y excepto para la
creacin en el nivel subnacional de regiones, y servicios de competencias nacionales. Las empresas pblicas se mantuvieron durante largo tiempo intocables. Eso significa que se produce un nivel ms alto de proliferacin organizacional en un nivel inferior desconcentrado de gobierno. Tambin significa que la
coordinacin combinaba la capacidad de las regiones, el gobernador del departamento, los organismos concertados, y la planificacin estratgica y la coordinacin financiera, y mantuvo una capacidad de direccin estable y consolidada. De
ah que el grfico 6 muestre una lnea de puntos.
En el periodo de veinticinco aos comprendido entre 1981 y 2005, Francia,
lenta e indirectamente (a travs de regiones y departamentos) y de una manera
muy compleja, se movi de un nmero limitado y bien controlado de organizaciones a un sistema ms fragmentado en sus niveles ms bajos (regiones y departamentos). El nivel de consolidacin fue salvaguardado en estos bajos niveles a
travs del papel de coordinadores que desarrollaban los Consejos, pero tambin
por los gobernadores regionales y departamentales. De ah la lenta inclinacin
del primero al segundo cuadrante.
El simple mecanismo de creacin de un nmero excesivo de agencias con demasiada autonoma, que necesitan estar bajo determinadas condiciones dentro
de un marco de recoordinacin utilizando la jerarqua, los mercados y las redes,
no ocurri en Francia. El nmero de organizaciones y su nivel de autonoma aumentaron slo como un fenmeno secundario consecuencia de otro, en otro nivel de gobierno. Segundo, la capacidad de coordinacin permaneci alta y estable, o aument lentamente. Sin embargo, como el Reino Unido, Nueva Zelanda y
Suecia, Francia se movi hacia el segundo cuadrante con una capacidad consolidada y un nmero estable de organizaciones.

trayectoria en Francia
consolidacin
1
3
proliferacin de las
organizaciones
Una comparacin ms de las trayectorias

de los cuatro pases
En este apartado comparamos varias caractersticas de las trayectorias de los cuatro pases con ms profundidad. Primero, analizamos el papel de la especializacin
como conductor para una mayor coordinacin. La especializacin aumenta la necesidad de coordinacin o existen otros conductores ms importantes? Segundo,
comparamos las estrategias de coordinacin en los cuatro pases en relacin a los
mecanismos de coordinacin dominantes y a los cambios a lo largo del tiempo al
respecto. Existe realmente un cambio hacia un mayor uso de los mecanismos
MTM y NTM, y un menor uso del tradicional mecanismo HTM?
La especializacin como un conductor hacia una mayor coordinacin
Para los cuatro pases, parece que existe un vnculo entre la magnitud de las iniciativas de coordinacin y el grado de especializacin y/o fragmentacin a la que
se enfrentan dentro de su gobierno central. En diferentes momentos, los cuatro
pases parecen vincular sus esfuerzos de coordinacin al surgimiento de la especializacin y/o fragmentacin (Verhoest y Bouckaert, 2005):
El Reino Unido y Nueva Zelanda con intentos ambiguos de incrementar la
coordinacin despus de oleadas de agencificacin.
Suecia con unos esfuerzos de coordinacin relativamente estables, afrontando procesos histricos de especializacin, que se vieron agravados por el
incremento de la autonoma de gestin de las agencias desde finales de los
aos ochenta.
Francia con un incremento gradual de la coordinacin, simultneo a una

creciente proliferacin debida a la desconcentracin.
Sin embargo, probablemente sea incorrecto considerar a la especializacin en
s misma como el nico y principal conductor hacia la coordinacin en estos pases. En los noventa, la necesidad de coordinacin tambin pareca aumentar debido a otros factores. En los pases estudiados encontramos un gran nmero de
evoluciones y cambios hacia la coordinacin; entre otros:
La internacionalizacin, especialmente la influencia de la pertenencia a la
Unin Europea.
La implementacin de las TIC (tecnologas de la informacin y la comunicacin) y del e-government y de la Administracin electrnica (Suecia, Nueva
Zelanda).
Desregulacin, reformas de las normas (Suecia).
Importancia de los objetivos de las polticas horizontales como la igualdad
de oportunidades, el desarrollo sostenible, las polticas medioambientales y
las polticas minoritarias (Nueva Zelanda).
La necesidad de ms cooperacin y colaboracin en la prestacin de servicios para tratar con los asuntos sociales ms problemticos (Reino Unido,
Nueva Zelanda).
El incremento del nfasis en la efectividad de la poltica ms que en su coste y la eficiencia como una prioridad (Nueva Zelanda, Reino Unido).
Las amenazas a la seguridad nacional y la gestin de emergencias y de
crisis.
Restauracin o fortalecimiento de la primaca de las polticas (Reino Unido).
La no transparencia de las estructuras de la gestin de las agencias y los
problemas del control.
La prdida de la cultura corporativa o propia debido a las polticas delegadas HRM (Reino Unido, Nueva Zelanda).
Otros factores ms tradicionales incrementan la necesidad de coordinacin,
como los riesgos polticos en los gobiernos de coalicin.
En muchos casos estos desafos emergentes para la coordinacin no estn relacionados con un aumento del nivel de especializacin (excepto quiz en los
tres ltimos), pero la proliferacin organizacional proporciona un contexto ms
desafiante para tratar estas evoluciones. La proliferacin organizacional puede
hacer ms difcil perseguir estrategias y objetivos comunes dentro del sector pblico, ya que los mecanismos de control jerrquico estn atenuados. Para muchos
conductores, la especializacin puede ser considerada probablemente como
una variable de moderacin que agrava la necesidad de una coordinacin interorganizacional.
La aproximacin de la coordinacin dominante y los mecanismos

con el paso del tiempo
Una cuestin inicial es: hasta qu punto se diferencian los pases segn su confianza en el management o los instrumentos estructurales para la coordinacin
(ver en el anexo I la lista de instrumentos de coordinacin)? Las estrategias de
coordinacin difieren en los cuatro pases analizados. Reino Unido y Nueva Zelanda
potencian los incentivos individuales y organizacionales para potenciar la coordinacin interorganizacional. ste es, obviamente, el caso de los mecanismos
MTM, pero, sorprendentemente, tambin de los NTM, donde los gestores individuales y organizacionales consiguen incentivos segn su actuacin y los sistemas
de management financiero, cuando colaboran con otras organizaciones para
conseguir objetivos cruzados de varias organizaciones. Una cuestin contempornea principal en ambos pases es cmo potenciar la responsabilidad sobre esos
objetivos que cruzan varias organizaciones en los sistemas administrativos que
construyen relaciones de rendicin de cuentas individualizadas (James, 2004). Es
ms, ambos pases confan bastante en las herramientas de planificacin estratgica, los indicadores de actividad y otros instrumentos de gestin como los presupuestos que afectan a varios en sus estrategias de coordinacin (6, 2005: 72-75).
Los sistemas de informacin son importantes, pero principalmente para distribuir
la responsabilidad y los incentivos.
Teniendo en cuenta la extensin y la direccin de arriba abajo de las iniciativas de coordinacin, las estrategias de coordinacin en estos dos pases parecen ser predominantemente instrumentales y racionales, aunque ni la coordinacin informal, cultural, ni las formas estructurales de coordinacin estn
ausentes. Suecia, con su sistema administrativo dual, tiene otro acercamiento a
la coordinacin, que es mucho ms participativo, potenciando las uniones, los
rganos colegiados, los rganos de negociacin y las plataformas para la reforma. Histricamente, los modos informales de coordinacin son los dominantes,
y los instrumentos del management para la coordinacin son menos dominantes. Francia parece tener un acercamiento mixto a la coordinacin, con un fuerte nfasis en las formas estructurales de coordinacin (fusiones y separaciones,
funciones coordinadoras, plataformas para la reforma y rganos de negociacin), combinadas con las formas tradicionales de coordinacin informal
(por ejemplo, ENA). ltimamente se usan ms instrumentos de gestin, como
la planificacin estratgica y las reformas del management financiero (por
ejemplo, LOLF).
Una segunda cuestin es: qu mecanismos de coordinacin (HTM, MTM,
NTM) son los dominantes en las estrategias de coordinacin en los cuatro pases
entre 1980 a 2005? Sobre todo, y ciertamente dentro de las lneas de control entre ministerios, departamentos y agencias, los mecanismos HTM se fueron debilitando desde finales de los aos ochenta y se han alejado del control de recursos
detallado. Sin embargo, desde finales de los aos noventa los mecanismos HTM
se modernizan y renuevan, con fusiones, reintegracin, uniformidad y fortalecimiento de la regulacin de las agencias. Simultneamente, se ha producido una
cierta centralizacin de la coordinacin en la figura del Primer Ministro o de las
agencias centrales. Este modelo general es vlido para los cuatro pases, aunque
en diferente medida.
Nueva Zelanda encaja muy bien en esta foto general, al igual que el Reino
Unido. Sin embargo, en el Reino Unido la centralizacin del poder de coordinacin por el Primer Ministro y el Consejo de Ministros es ms fuerte durante el
periodo 1980-2005 (Bogdanor, 2005; Hood, 2005; Richards y Smith, 2006). En
Suecia, la coordinacin jerrquica es sobre todo bastante dbil debido a la posicin y dimensin de las agencias. Sin embargo, el gobierno sueco pareci desarrollar un acercamiento ms prctico hacia las agencias y con alguna reciente
centralizacin del poder de coordinacin. Incluso entonces, los mecanismos
HTM en Suecia se mantuvieron en cierto grado implcitos y ocultos. Francia tiene
la coordinacin jerrquica ms extendida de los cuatro pases durante el periodo
1980-2005, mientras las fusiones y separaciones organizacionales y las funciones coordinadoras (por ejemplo, los gobernadores) mantienen o ganan importancia.
Nueva Zelanda y el Reino Unido parecen potenciar la coordinacin basada en
mecanismos de tipo mercado, a travs de iniciativas de privatizacin a gran escala, cuasi-mercados, ofertas competitivas y sistemas de management basados en
los incentivos. Esta coordinacin basada en mecanismos de mercado fue particularmente fuerte a mediados de los ochenta y en los primeros noventa en ambos
pases. Aunque se potenciaron menos a partir de mediados de los noventa, siguieron siendo significativos en varios sectores. Suecia y Francia han mostrado un
uso mucho ms limitado de la coordinacin basada en el mercado; Francia incluso menos que Suecia.
El anlisis de estos cuatro pases indica una tendencia compartida por todos
de incrementar el uso de redes formales basadas en instrumentos de coordinacin durante los noventa (a principios de los noventa en Francia, mediados de
los noventa en Nueva Zelanda y Suecia, y al final de los noventa en el Reino Unido). Todos los pases crearon rganos colegiados de direccin o de negociacin
y plataformas para la coordinacin de las reformas, a veces complementados
con instrumentos de management para compartir informacin y potenciar la colaboracin.
Desde finales de los ochenta, especialmente Francia y Suecia parecan usar
modos informales de coordinacin de tipo redes, basados en la cultura compartida dentro del sector pblico. En Suecia, la importancia de los procesos de toma
de decisiones consensuadas, as como el papel dominante del partido poltico
conservador, posiblemente estimularon la coordinacin de tipo redes de carcter
informal. En Francia esta coordinacin de tipo redes est animada por la cultura
compartida entre los principales actores (la ENA y los Grand Corps). Las redes culturales ms informales que fueron importantes a principios de los ochenta en
Nueva Zelanda (la cultura de Wellington) y el Reino Unido (la cultura Oxbridge) se desintegraron hasta cierto punto en los ochenta y principios de los noventa, debido al fuerte nfasis en las actitudes competitivas en el sistema del funcionariado (Gregory, 2003; Bogdanor, 2005: 13) y, al menos en el caso del Reino
Unido, ms relaciones de confrontacin entre los funcionarios y los polticos. Una
tercera cuestin es: se estn convirtiendo los mecanismos MTM y NTM en los
mecanismos de coordinacin dominantes durante el periodo 1980-2005, en vez

de los mecanismos HTM?
En general, a principios de los ochenta estos pases estaban dominados por
los mecanismos HTM tradicionales (por ejemplo, el control de los recursos),
combinados con algunos mecanismos NTM, principalmente informales. Desde
mediados de los ochenta los mecanismos HTM se debilitaron por la devolucin,
la desregulacin o descentralizacin, y el mayor nfasis se puso sobre los mecanismos MTM, aunque en diferente medida. Sin embargo, desde 1995 los mecanismos MTM perdieron algo de su importancia, incluso en Nueva Zelanda y el
Reino Unido. En ese momento, los cuatro pases experimentaron con varios mecanismos NTM de carcter formal. Pero, como mencionamos antes, estos mecanismos NTM formales se combinaron, especialmente despus del ao 2000, con
un uso ms riguroso de los mecanismos HTM. Estos mecanismos HTM son usados principalmente para reducir el nivel de proliferacin organizacional mediante la reintegracin y fusin de organizaciones, por un lado, y mediante la restauracin de formas organizacionales uniformes, por otro. Como una evidencia de
nuestros estudios sobre los pases, los sistemas administrativos no volvieron a su
posicin inicial en el primer cuadrante del grfico 1, y el nivel de proliferacin
organizacional es todava bastante alto en los cuatro pases. En muchos casos, la
autonoma organizativa de las agencias est regulada fuertemente, pero no fue
revocada. Adems, en los pocos casos en los que se produjeron las reintegraciones y las fusiones, el uso de mecanismos HTM renovados intenta reconciliar ms
apropiadamente el control estratgico del aparato estatal con la flexibilidad y
autonoma de los prestadores de servicios (ver Richards y Smith, 2006).
Conclusiones principales
Este artculo ha examinado la tensin entre la especializacin y la coordinacin en
las organizaciones pblicas. Lo que se ha convertido en una creencia y uso habitual del sector pblico, reflejado en el desarrollo de las agencias autnomas, cre
un nmero importante de problemas de gestin a los gobiernos y parece haber
provocado tambin bastantes reacciones.
Que todos los pases respondiesen a las ideas de la Nueva Gestin Pblica de la
misma manera podra ser una suposicin algo ingenua. En tres de los cuatros pases esa suposicin se confirm, pero en el cuarto, Francia, no fue as. Los otros tres
pases respondieron claramente a la idea de la autonoma organizacional, pero encontraron que haban ido demasiado lejos y, por lo tanto, reinstauraron sistemas
de coordinacin sobre esas organizaciones. Francia, sin embargo, tendi a mantener un equilibrio entre la autonoma y la coordinacin, de tal manera que el centro
siempre tuvo capacidad sustancial para dirigir a los actores del sector pblico.
La investigacin de los antecedentes de estos modelos de cambio indica que
la creciente especializacin y autonoma de las organizaciones pblicas debida a
la ideologa de la Nueva Gestin Pblica fue un gran conductor de los intentos
subsiguientes de coordinacin. La especializacin, sin embargo, no fue el nico
conductor, y factores como la necesidad de resaltar o potenciar la coordinacin
debida a las presiones y como la movilizacin de grupos de destinatarios de las
polticas, la globalizacin y la vinculacin creciente de los dominios polticos tambin desempearon importantes papeles en estos cambios. Adems, el deseo por
parte de los lderes polticos de reafirmar la primaca del control poltico tambin
fue significativo.
Tambin encontramos que cuando los gobiernos nacionales intentaban reafirmar su control sobre las organizaciones autnomas, muchos usaban una coleccin de instrumentos. Los instrumentos de tipo mercado y de tipo redes se usaron especialmente cuando se poda contar con el funcionariado como una red
institucionalizada para promover una mejor coordinacin. Tambin existi un claro uso de instrumentos jerrquicos bastante convencionales, particularmente
aquellos asociados con el Primer Ministro y las agencias centrales, as como la
reintegracin y fortalecimiento de la rendicin de cuentas vertical de estos organismos autnomos. Sin embargo, al menos en los pases anglosajones, la centralizacin del poder de coordinacin en el Primer Ministro y en las agencias centrales est respaldada fuertemente por el uso de nuevos instrumentos orientados a
la actividad (como el uso de objetivos y metas, los presupuestos o la actuacin
orientada a los incentivos).
En resumen, aunque el pndulo entre la especializacin y la coordinacin de
las organizaciones y los programas ha estado oscilando durante algn tiempo, el
movimiento contina. Durante las ltimas dcadas, muchos gobiernos han ido
demasiado lejos en la especializacin, descubriendo las disfunciones creadas por
una excesiva preocupacin sobre uno de los principios estndar de la organizacin. El intento de equilibrar la autonoma y la fragmentacin creada por la especializacin origin una vuelta a las estructuras organizacionales integradas y el
uso de un nmero de instrumentos para la mejora de la coherencia y la coordinacin. Esto no es, sin embargo, totalmente cierto respecto a los ltimos movimientos, mientras el gobierno contina buscando soluciones organizacionales para
sus problemas de gobernanza.
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Anexo I. Instrumentos de coordinacin
Instrumentos de management
1.
2.
Mecanismo
subyacente
Management estratgico (planificacin y evaluacin).

Relativo al objetivo principal y proceso:
NTM
HTM
1.1.
Management estratgico de abajo arriba e interactivo
NTM
1.2.
Management estratgico de arriba abajo y unilateral
HTM
Management financiero (presupuesto, rendicin de cuentas

y auditora). Depende del objetivo y de a qu estn orientados:
HTM
MTM
NTM
2.1.
Sistemas de management financiero tradicional orientados

a los ingresos
HTM
2.2.
Sistemas de management financiero orientados a los

resultados centrados en los incentivos para las unidades
MTM
2.3.
Sistemas de management financiero orientados a los

resultados y orientados al intercambio de informacin
y a la consolidacin segn las polticas
NTM
3.
Cultura interorganizacional y management o gestin

del conocimiento
4.
Consulta obligatoria o sistema de revisin
Instrumentos estructurales
Predominantemente
NTM
Mecanismo
subyacente
1.
Remodelacin de competencias: fusiones organizacionales

o separaciones; centralizacin (descentralizacin)
2.
Remodelacin de lneas de control: establecimiento de una

Predominantemente
entidad o funcin especfica de coordinacin; lneas de control,
HTM
y funciones de coordinacin
5.
Mercados regulados: mercados internos, cuasi-mercados

y mercados externos, ofertas competitivas
Predominantemente
MTM
6.
Sistemas de intercambio de informacin
Predominantemente
NTM
7.
rganos de negociacin y rganos consultivos
Predominantemente
NTM
8.
Entidades de toma colectiva de decisiones
Predominantemente
NTM
9.
Organizaciones comunes (organizaciones de tipo asociacin)
Predominantemente
NTM (HTM)
Estructuras de management en cadena
Predominantemente
NTM
10.
Predominantemente
HTM
Agradecimientos
Nos gustara agradecer a Eva Beuselinck su investigacin preliminar del caso del
Reino Unido, y Amaury Legrain, Wim Pierl y Ann Wauters su implicacin en la
investigacin inicial. Tambin debemos agradecer a Ed Page, Oliver James, Bob
Gregory, Jonathan Boston, Claude Rochet, Jon Pierre y Jan-Eric Furubo sus comentarios sobre los esquemas analticos detallados de sus propios pases. Adems, agradecemos a Tom Christensen y a todos los participantes de la sesin del
ao 2006 del Grupo de estudio sobre la Gobernanza en las organizaciones del
sector pblico del Grupo Europeo de Administracin Pblica (EGPA) sus valiosos
comentarios sobre una versin inicial de este artculo.
Biografa
El Doctor Koen Verhoest es Profesor Asociado en el Instituto de Management Pblico (Universidad Catlica de Lovaina, Blgica), donde est especializado en la
investigacin sobre el control del gobierno, la organizacin, el mercado y la gobernanza, incluyendo las relaciones entre el Estado, las agencias y las organizaciones pro-beneficio y las no lucrativas. Ha publicado varios captulos de libros y
artculos sobre estos asuntos en, entre otros, los siguientes: Gobernanza (2007),
Administracin Pblica y Desarrollo, y en la Revista de Estudios Polticos. Es coautor de un libro de Edward Elgar, The coordination of public sector organizations:
shifting patterns of public management5, junto a G. Bouckaert y B. G. Peters
(pendiente de publicacin).
Geert Bouckaert es Profesor de Management Pblico, Director del Instituto de
Management Pblico en la Universidad Catlica de Lovaina, y Presidente del Grupo Europeo de Administracin Pblica. Public artculos sobre la valoracin de la
actividad y la reforma del management.
B. Guy Peters es Profesor Maurice Falk de Gobierno Americano en la Universidad de Pittsburg y tambin ostenta cargos honorficos en varias Universidades de todo el mundo. Sus publicaciones ms recientes incluyen la Gua de la Administracin Pblica y la Gua de la Poltica Pblica (ambas editadas por Jon
Pierre) y Teora Institucional de la Ciencia Poltica (2. edicin).
La coordinacin de las organizaciones del sector pblico: cambiando los modelos del management pblico.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Fragmentacin y coordinacin en el sector ferroviario
escandinavo
Silvia Olsen*
Resumen
La Nueva Gestin Pblica (NGP) es un conjunto de reformas organizativas desarrolladas en
muchas partes del mundo. Las reformas asociadas a la NGP poseen al mismo tiempo elementos de centralizacin y de fragmentacin. Este artculo se centra en el equilibrio entre estos elementos, y elabora una perspectiva comparativa del sector ferroviario en cada uno de los pases
escandinavos. La base emprica es el anlisis de documentos y entrevistas de investigacin cualitativa. Este artculo tiene dos propsitos. En primer lugar, se centra en la comprensin de la
mezcla que existe entre la fragmentacin y la coordinacin en cada pas. En segundo lugar, se
esfuerza en explicar las diferencias nacionales. Las explicaciones derivan de cuatro perspectivas
analticas: 1) trayectoria de fragmentacin y coordinacin; 2) dependencia del camino; 3) la
metfora del equilibrio puntuado; 4) orientacin poltica. Las diferencias parecen encontrar su
origen en tradiciones poltico-administrativas divergentes, as como en ciertos acontecimientos
actuales. Sin embargo, ninguna perspectiva analtica ofrece una explicacin comprensiva de
todas las diferencias observadas.

Los investigadores han mantenido habitualmente que las reformas de la NGP contribuyen a la
fragmentacin organizativa. Sin embargo, este estudio muestra que en el sector ferroviario
hay diferencias considerables respecto al modo en que la fragmentacin y la coordinacin se
mantienen en equilibrio, incluso en pases supuestamente parecidos, como los escandinavos.
1.
Introduccin
La Nueva Gestin Pblica es un conjunto de reformas organizativas que han sido

discutidas y desarrolladas desde mediados de los ochenta en gran parte del mundo (Hood, 1991). Las reformas de la NGP se inspiran en una serie de teoras econmicas, relacionadas predominantemente con la teora de la organizacin econmica y con la teora de la gestin (Boston et al., 1996). El primer grupo de
teoras mantiene que el poder de los lderes polticos debe ser reforzado en per* Silvia Olsen es politloga, Instituto de Economa del Transporte. Traduccin del artculo
publicado en ingls con el ttulo Fragmentation and coordination in the Scandinavian railway
sector.
juicio de la burocracia, y dirige su atencin a la centralizacin, a la coordinacin y

al control. El segundo grupo de ideas se centra en la necesidad de (re)establecer
la primaca de los principios de gestin en la burocracia. En consecuencia, el concepto de la NGP tiene un carcter hbrido, que oscila entre una tendencia centralizadora y otra descentralizadora (Christensen y Lgreid, 2004). Sin embargo,
muchos autores han defendido que las reformas de la NGP han trado como resultado una considerable fragmentacin del sector pblico, as como problemas
crecientes de interaccin y coordinacin (OSullivan y Patel, 2004).
En este artculo se dirigir la atencin hacia un entendimiento del equilibrio
existente entre las tendencias de fragmentacin y las de coordinacin en un marco inspirado en la NGP. Las tendencias de fragmentacin sern estudiadas a travs de las reformas verticales (transferencias hacia autoridades inferiores jerrquicamente entre diferentes formas organizativas) y tambin a travs de las
reformas horizontales, entendidas stas como una separacin entre las funciones
administrativas que desarrolla una misma institucin. El concepto de coordinacin se referir tanto a la estructura organizativa, que puede estar ms o menos
coordinada, como al proceso entre otras organizaciones1. La coordinacin puede
aparecer verticalmente, entre el Ministerio y las unidades organizativas de rango
inferior, u horizontalmente, entre unidades con el mismo nivel organizativo. Sin
embargo, este artculo se centrar en el concepto de coordinacin vertical, a travs de la jerarqua.
El sector de los transportes es uno de los sectores considerados especialmente
apropiados para las reformas asociadas a la NGP, tales como la privatizacin o la divisin de organizaciones de grandes empresas nacionales en pequeas unidades
con una sola finalidad (Srensen y Ravlum, 2004). Este artculo es un anlisis del
equilibrio entre las tendencias descentralizadoras y los esfuerzos de coordinacin en
el sector ferroviario en los pases escandinavos, Dinamarca, Suecia y Noruega. En
estos tres pases, el sector ferroviario ha experimentado una serie de reformas inspiradas en la NGP, por lo que centrar el anlisis prestando una especial atencin a
este mbito, con el propsito de explicar por qu el equilibrio entre las reformas
asociadas a la NGP y la coordinacin gubernamental es diferente en este sector.
A lo largo de las dos ltimas dcadas, el sector ferroviario en estos tres pases
ha pasado por amplias reformas organizativas, aparentemente inspiradas en la
NGP. El objetivo principal de las reformas parece ser la bsqueda de una creciente
eficiencia econmica a travs de la introduccin o el fortalecimiento de los mecanismos de mercado. Tambin se ha defendido frecuentemente un acotamiento
mayor de las funciones realizadas y una separacin ms clara de las responsabilidades asumidas. Adems, algunas reformas son una respuesta a la poltica de la
Unin Europea, que requiere una separacin de la gestin de las operaciones ferroviarias y la infraestructura de la prestacin de servicios de transporte por ferro1
Inspirado en las obras de Challis (1988) y Peters (1998), uno puede diferenciar tres conceptos de coordinacin: 1) coordinacin como una estructura (inter)organizativa; 2) coordinacin como un proceso entre organizaciones; 3) coordinacin como un efecto o resultado.
Los dos primeros conceptos se aplican en este artculo. El ltimo, coordinacin como resultado, tiene en cuenta los efectos del proceso (ej.: hasta qu grado se coordina un producto especfico o resultado) y no se estudiar en este artculo.
Olsen Fragmentacin y coordinacin en el sector ferroviario escandinavo 391
carril2. Sin embargo, los procesos de reforma en estos pases han tomado rumbos
diferentes. Suecia fue generalmente por delante de los otros dos pases a la hora
de desarrollar reformas inspiradas en la NGP en lo que respecta a la divisin de
unidades, mientras que Dinamarca fue el primer pas en convertir organizaciones
propias del sector pblico en compaas nacionales. Noruega ha sido considerada
como la tortuga del grupo; lenta pero segura. La coordinacin gubernamental se
ha acentuado con matices variables en los pases escandinavos en los ltimos
aos. Suecia, que inicialmente era el reformador ms entusiasta de la NGP, public recientemente una propuesta gubernamental que defenda una mejor coordinacin gubernamental dentro y entre los distintos sistemas de transporte (Swedish Government, 2006). El gobierno noruego ha parado o ha dado marcha atrs
a reformas asociadas a la NGP en el sector ferroviario. Dinamarca, sin embargo,
contina, por un lado, llevando a cabo reformas conectadas con la NGP, mientras
que, por el otro, el Ministerio est ejercitando una mayor supervisin y coordinacin de las unidades asociadas al sector.
La siguiente seccin incluye una presentacin del mtodo y de los datos aplicados en este estudio, as como una presentacin de cuatro perspectivas analticas. La seccin tres servir para comprender qu mezcla de fragmentacin y
coordinacin institucional es la que se est llevando a cabo en cada uno de los
pases escandinavos. En la seccin cuatro, estas observaciones y las perspectivas
analticas sern el punto de partida de una discusin sobre por qu los pases se
aproximan a la coordinacin de manera diferente. La seccin cinco establece una
serie de conclusiones.
2.
Enfoque
Mtodo y datos
Los pases escandinavos comparten generalmente una especie de aproximacin
pragmtica y consensuada respecto a las reformas asociadas a la NGP (Christensen y Lgreid, 2002). Tienen tambin una estructura cultural, histrica e institucional relativamente parecida3. No obstante, como se explic ms arriba, estos
pases parecen percibir la importancia de la coordinacin gubernamental y de las
reformas de la NGP de manera diferente. El anlisis ms adecuado4 es la propuesta de un estudio comparativo basado en estas caractersticas.
2
Directiva del Consejo 91/440/EEC, de 29 julio 1991, sobre el desarrollo de los ferrocarriles de
la Comunidad Europea.
La Administracin central en Suecia, sin embargo, se organiza de un modo diferente a la de
Dinamarca o la de Noruega (Srensen y Ravlum, 2004). El modelo sueco se caracteriza por
un dualismo que implica que las organizaciones del sector pblico tienen una gran autonoma. Dinamarca y Noruega, por otro lado, se caracterizan por ser monistas, siendo el Ministerio totalmente responsable, por lo que la autonoma de las organizaciones del sector pblico es limitada (Pedersen y Lgreid, 1999).
Frendreis (1983) realiza una clara exposicin de los sistemas ms parecidos y de los ms divergentes. En los primeros, uno compara casos similares para aislar la variable independiente
crucial que pueda explicar las diferencias en la variable dependiente. Los sistemas ms divergentes invierten esa lgica, y se buscan los parecidos cruciales con el objeto de explicar resultados parecidos en la variable dependiente.
Usando este mtodo, estoy en condiciones de aclarar qu variable independiente (ej.: problemas de gestin) puede explicar las diferencias de resultado (organizacin del sector ferroviario). El anlisis se centra en las polticas pblicas a nivel nacional, y por tanto las influencias a nivel internacional (ej.: UE)
o a nivel regional (la administracin de las ciudades) no se analizan en este estudio.
El fondo emprico de este informe es un estudio que contiene un anlisis de
documentos polticos de cada uno de los pases escandinavos, as como publicaciones existentes, informes y artculos sobre reformas asociadas a la NGP. Adems, se han realizado 11 trabajos de investigacin semiestructurada (Fog, 1997)
cualitativa y crtica, partiendo de 12 entrevistados. Los entrevistados representan
las siguientes organizaciones en cada pas: el Ministerio de Transportes, la autoridad nacional de ferrocarriles5, el mayor operador de ferrocarriles y el gestor de infraestructuras ferroviarias. Los entrevistados tienen los cargos de deputy permanent secretary, chief executive officer, deputy executive officer, general director o
equivalente. Uno era head of division. Las entrevistas se realizaron en otoo de
2006. Todos los entrevistados fueron grabados y se transcribi su conversacin
con toda su extensin. Los entrevistados aprobaron las anotaciones realizadas.
Ms an, todos recibieron un borrador de su entrevista y se les invit a hacer comentarios sobre la misma.
Perspectivas analticas
Por qu los pases enfocan la coordinacin de forma diferente? Desde distintas
perspectivas analticas es posible encontrar varias explicaciones potenciales.
A continuacin se presentan cuatro perspectivas analticas que contienen un valor explicativo potencial.
Trayectoria de fragmentacin y coordinacin
Un nmero de estudios recientes sobre la dinmica de la NGP concluye que cuando las reformas en el sector pblico incrementan la especializacin y la fragmentacin, aumenta finalmente el inters en la coordinacin (Pollit y Bouckaert,
2004; Pollit, 2003; 6, 2004; Bouckaert et al., 2006). De un modo ms especfico,
las medidas organizativas para reducir la fragmentacin pueden implicar tanto
una reduccin de la proliferacin organizativa como una creciente coordinacin
en el diseo poltico, o la combinacin de las dos. La proliferacin organizativa
puede reducirse sucesivamente a travs de un descenso del nmero de las organizaciones autnomas, de la reintegracin de las mismas en la organizacin madre y de la renormalizacin de las organizaciones y de la abolicin de soluciones
diseadas para ese fin.
En varios estudios se ha asimilado la divisin y la concentracin del diseo poltico a un movimiento cclico (Bouckaert et al., 2006: 3). La suposicin general es
que la fragmentacin, en un momento dado, es tan significativa que han de es5
Esta autoridad existe en Suecia (Rikstrafiken) y en Dinamarca (Trafikstyrelsen), pero no en

Noruega.
tablecerse nuevos y/o renovados mecanismos de coordinacin. Consecuentemente, el ajuste organizativo se basa en un modelo de accin y reaccin.
La implicacin analtica de esta perspectiva es que los pases que empezaron a
desarrollar las reformas asociadas a la NGP o que llevaron a cabo reformas en un
grado mayor sern los primeros en buscar nuevas medidas de coordinacin.
Dependencia del Camino
Los tericos que usan las explicaciones de la teora denominada Dependencia
del Camino (DC) enfatizan las rutinas organizativas, la estabilidad y el orden
(Krasner, 1988; March y Olsen, 1989). Los distintos pases tienen diferentes tradiciones histrico-culturales y sus reformas son dependientes del camino en el
sentido de que poseen trayectorias nicas (Christensen y Lgreid, 2004).
La explicacin de por qu los pases escandinavos, que previamente parecan haber adoptado medidas asociadas a la NGP de un modo relativamente
parecido, se acercan ahora a la coordinacin de forma diferente, representa un
desafo a la lgica de la DC. En otras palabras: si las diferencias en la DC son
evidentes, por qu los pases empezaron adoptando reformas semejantes en
primer lugar? Al estudiar los cambios en el entorno de la DC, Thelen (2003) sugiere que la conversin institucional ocurre cuando las instituciones diseadas
con una serie de objetivos prefijados son redirigidas hacia otros fines (desde
Pollit y Bouckaert, 2007: 11). Presumiblemente, esta redireccin se inicia por
los rganos decisorios centrales. Sin embargo, un grupo de autores opina que
cuando se introducen los cambios, los comportamientos culturales y normativos de las organizaciones hacen que stas vuelvan a su trayectoria. Consecuentemente, mientras las nuevas y modernas ideas6 de la NGP parecen
ser atractivas para los rganos centrales decisorios, el desarrollo prctico de
esas ideas se enfrenta a un sistema administrativo dependiente del camino, por
lo que resulta necesario hacer ajustes o dar marcha atrs a las reformas emprendidas.
La implicacin analtica de esta perspectiva es que los pases que tienen un
camino en relacin a una estructura administrativa altamente coordinada son
los primeros en volver a esta lgica de accin.
La metfora del equilibrio puntuado
La metfora del equilibrio puntuado se construye sobre la lgica de la dependencia del camino. El cambio institucional en un marco institucional dependiente del camino no es una actividad rutinaria. Por el contrario, este cambio
surge cuando un orden institucional es interrumpido por cortos intervalos de
crisis y modificaciones antes de que se establezca un nuevo orden (Krasner,
6
Una perspectiva como la descrita considera a las reformas asociadas a la NGP como una respuesta basada en normas e ideas sobre qu constituye un buen sistema administrativo
(Brunsson y Olsen, 1991; DiMaggio y Powell, 1991). Sin embargo, he escogido no aplicar dicha perspectiva en este anlisis, toda vez que este conjunto de ideas seran iguales para los
tres pases y, por tanto, no podran explicar las diferencias nacionales.
1984; Olsen, 1992)7. Qu constituye una puntuacin significativa? En primer

lugar, Trany (2000) defiende que el anlisis crtico de las rutinas es provocado
por la distancia existente entre los resultados reales y los resultados deseados.
Adems, algunos autores distinguen entre acontecimientos precipitados y contexto (Pollit y Bouckaert, 2006), y sealan que el acontecimiento precipitado es
por s mismo de menor importancia. En este anlisis, tanto los acontecimientos
pequeos como los resultados econmicos desfavorables o problemas con la
puntualidad sern considerados desde un contexto ms amplio de cumplimiento de objetivos.
Orientacin poltica
Algunos autores presumen que la orientacin poltica e ideolgica del partido/s
del gobierno influye en el nfasis sobre la coordinacin gubernamental. Por
ejemplo, Kristensen (1984) discuti sobre si una privatizacin creciente de los servicios pblicos en Dinamarca a principios de los ochenta era consecuencia de la
inauguracin del partido del ala derecha en 1982. Ms exactamente, un gobierno laborista probablemente est ms interesado en el control estatal y en la coordinacin gubernamental que un partido conservador o de derechas. Sin embargo, es necesario un cambio de gobierno a la hora de modificar la orientacin de
la coordinacin.
Segn esta perspectiva, la orientacin de la fragmentacin y de la coordinacin sera coherente respecto a la orientacin poltica de cada pas.
3.
Mezclas nacionales de fragmentacin y coordinacin
En la siguiente seccin se expondrn las recientes reformas del sector ferroviario

en cada uno de los pases escandinavos. La presentacin se dirigir tanto a la
fragmentacin como a la coordinacin.
Dinamarca
La gestin gubernamental ha sido tradicionalmente ms importante para Dinamarca en lo que respecta a las reformas asociadas a la NGP de lo que lo ha sido
para otros pases escandinavos (Srensen y Ravlum, 2004) y el pas no se ha distinguido por ser un defensor antiguo o entusiasta de las reformas de la NGP. Las
organizaciones del sector pblico, no obstante, han ido obteniendo mayor autonoma a lo largo de los ltimos veinte aos (Danish Ministry of Finance, 2005). El
sector ferroviario dans tiene pocos operadores y un Ministerio integrado por una
unidad responsable para todo el sector.
Algunos trabajos de autores asociados a esta teora mantienen tambin que pueden llevarse
a cabo cambios planificados, incrementados y organizativos, aunque esas reformas raramente alcanzarn sus propsitos iniciales.
Reformas horizontales y verticales en el sector ferroviario

Las reformas horizontales y verticales parecen trazarse en direcciones separadas. Mientras que las primeras han sido usadas como medios para fortalecer el
control gubernamental, las segundas contribuyen a una creciente fragmentacin.
Horizontalmente, la antigua Junta Directiva General del FND8 estaba repartida
entre un titular de la infraestructura, la Red de Ferrocarriles de Dinamarca, y en
una Inspeccin General. El resto de la Junta provee servicios de transporte de pasajeros. Adems, se cre una nueva agencia estatal: la Autoridad Nacional del Ferrocarril, que es la responsable de la regulacin, de los procedimientos de licitacin, de la planificacin, de la seguridad y de la coordinacin en el sector
ferroviario. Estas medidas, en su mayor parte, han servido para incrementar el
control del gobierno. Un informante aade: el sector ha acometido cambios inmensos. Originalmente, tenamos por un lado una Junta Directiva General (FND)
que aprobaba y dispona sobre sus propias actividades, productos y capacidades,
y que tena una alta autonoma presupuestaria, y por el otro un Ministerio diminuto, que no jugaba ningn papel en el sector (...). El Ministerio no habra tenido
ninguna oportunidad de penetrar en la economa de la antigua Junta Directiva.
Las infraestructuras y los servicios de pasajeros han sido progresivamente sacados
a concurso, aunque el proceso ha sido bastante lento.
Verticalmente, el FND ha sido convertido en una compaa nacional, mientras
que la Red de Ferrocarriles de Dinamarca se organiza como una agencia estatal
con su propio Comit asesor. El entrevistado de la Red de Ferrocarriles de Dinamarca seala que inicialmente el Comit asesor deba ser el primer paso para un
proceso de privatizacin de la Red de Ferrocarriles de Dinamarca. El gobierno dans est actualmente discutiendo y planificando otras reformas verticales. En la
actualidad, la Red de Ferrocarriles de Dinamarca tiene una unidad de produccin
propia, pero en noviembre de 2006 el gobierno decidi transformar la unidad de
produccin en una compaa y privatizar el 25% de la misma. El gobierno dans
tambin ha privatizado algunas unidades que fueron inicialmente parte del FND9
y algunos polticos estn debatiendo la privatizacin de ste10. Uno de los argumentos expuestos consiste en que la privatizacin es una necesidad para participar en la licitacin de contratos de servicios de transporte de pasajeros fuera de
Dinamarca. Sin embargo, las personas entrevistadas no apoyan esta argumentacin. Uno de estos informantes seala que no es en ningn caso un argumento
vlido. FND tiene esta oportunidad, siempre y cuando no haga dumping, pero un
propietario privado tampoco hara dumping, no?. Por el contrario, varios entrevistados sealan que la privatizacin s es deseable para modificar en cierto
modo la problemtica relacin existente entre el FND y el Ministerio. El representante en el Ministerio apunta que ste realiza varios cometidos en lo que respecta
al FND y que algunas de esas funciones podran ser incompatibles. Esta persona
8
9
10
Ferrocarril Nacional Dans.

The Advisory Consultant Division of Rail Net Denmark, DSB General Cargo y la DSB
Coach Unit.
Vase el artculo de peridico http://borsen.dk/650.87320.
explica: hay mucho espacio para la incomprensin. Desde el punto de vista del
FND, debemos ser un extrao propietario.
Poltica de coordinacin
El fortalecimiento del Ministerio a travs de reformas horizontales parece ser
complementado por ciertos incentivos de creciente coordinacin gubernamental.
As pues, todos los entrevistados daneses sealan que la coordinacin es la actividad que ha recibido mayor empuje en los ltimos aos. Para las agencias estatales Red de Ferrocarriles de Dinamarca y la Autoridad Nacional del Ferrocarril, se
ha establecido cierto control ministerial y orientaciones detalladas respecto a la
dotacin. La ltima orientacin de dotacin de la Red de Ferrocarriles de Dinamarca, por ejemplo, es ms concreta que la de los ltimos aos (Danish Government, 2005 y 2006). Se han fortalecido los intercambios de informacin y las rutinas de encuentros formales. Uno de los informadores explicaba que en estas
reuniones, discutimos si existen asuntos que requieran de una especial atencin
poltica (...), uno sigue las orientaciones respecto a la dotacin, mira los datos y
los casos que deberan ser tratados en el marco poltico. La compaa estatal
FND es dirigida activamente a travs de normas directas, de las relaciones de propiedad y de los contratos. La actividad normativa en torno a los contratos sobre
transportes es negociada directamente entre el FND y el Ministerio, y da una gua
concreta sobre el suministro de los servicios de transporte. Como el entrevistado
del FND explica, el Ministerio nos dirige incluso en detalles que no habamos experimentado en aos.
Suecia
Uno de los objetivos ms importantes de las reformas suecas relacionadas con la
NGP ha consistido en aislar funciones y actividades, estableciendo organizaciones
con objetivos individuales. Consecuentemente, a travs de los procedimientos de
reforma se han establecido separaciones organizativas respecto a la produccin,
a la autoridad y a la inspeccin (Swedish Government, 2005). El sector ferroviario
en Suecia se ha distinguido por tener un mayor nmero de operadores de ferrocarril y una mayor experiencia en la contratacin del transporte de pasajeros que
los de otros pases escandinavos. La estructura del sector ferroviario ha sido relativamente estable desde 2004.
Reformas horizontales y verticales en el sector ferroviario
Horizontalmente, el FNS11 ha sido dividido en un titular de la infraestructura
(Banverket12), una inspeccin (la Agencia del Ferrocarril Sueco) y varias compaas subsidiarias. Los restos del FNS prestan servicios de transporte de pasajeros.
Banverket lleva a cabo procedimientos de licitacin en torno a las infraestructuras, mientras que la agencia estatal Rikstrafiken13 es responsable de los proce11
12
13
El Ferrocarril Nacional Sueco.

Vase http://www.banverket.se/default____3515.asp.
http://www.rikstrafiken.se/default2.asp?sprak=1033&entre=62&artikel=lista.
dimientos de licitacin de todos los transportes de pasajeros en Suecia, incluido el

ferrocarril.
Verticalmente, Suecia ha organizado los restos del FNS como una compaa
estatal limitada, mientras Banverket y la Agencia del Ferrocarril Sueco son organizaciones administrativas separadas. Las infraestructuras y el transporte pblico interregional ahora son objeto de concurso. FNS, sin embargo, posea el 77% del
mercado total del transporte de pasajeros en 2003. Como la Red de Ferrocarriles
de Dinamarca, Banverket tiene una unidad de produccin propia que participa en
la licitacin de los contratos. Estas unidades, sin embargo, tienen su propia gestin interna y publican informes anuales diferentes (Banverket, 2005). Algunas
unidades del FNS tambin han sido privatizadas. Swedcarrier es una compaa
estatal establecida para administrar y vender compaas subsidiarias del FNS.
El Ministerio sueco se mantiene a distancia en lo que se refiere a su relacin con
las agencias y con las compaas estatales. Las actividades de las agencias estatales son guiadas por orientaciones de dotacin, pero estas direcciones parecen
subrayar slo principios prioritarios y fines para cada agencia, y no ofrecen una
gua especfica sobre cmo podran conseguirse esos fines o cmo podran sopesarse unos respecto de otros. As lo seala uno de los entrevistados: el gobierno est preocupado con los asuntos ms relevantes, los fines prioritarios de
la poltica de transportes, pero es nuestro trabajo el interpretar esos objetivos
cada da. La compaa estatal FNS parece mantener una gran independencia
respecto a su propietario y regulador. Esta independencia se refleja en la relacin
de propiedad, as como en los procedimientos de contratacin. As, el entrevistado del Ministerio subraya que el inters del propietario se limita a que se le devuelvan los beneficios. Aunque el Ministerio tiene un representante en el Comit de directores del FNS, este miembro representa una unidad de la propiedad
estatal, y no promueve intereses sectoriales. El Ministerio tampoco negocia ningn contrato con FNS.
Sin embargo, en 2006 se public una propuesta donde se defenda una mayor coordinacin gubernamental dentro y entre los distintos sectores del transporte (Swedish Government, 2006: 22). En ella se seala que el Ministerio de Industria, Empleo y Comunicaciones debe jugar un papel importante en la
coordinacin de los diferentes sectores de transporte. Adems, el informe destaca que es precisa una creciente coordinacin para llevar cuestiones que afecten a
la sostenibilidad medioambiental, al desarrollo regional y a la seguridad. La impresin general de esta propuesta sueca es que mientras parece desear una creciente coordinacin en el sector del transporte, an no se han desarrollado en
profundidad los medios para incrementar dicha coordinacin. Esta misma impresin es la que tienen algunos entrevistados. Uno de ellos aade: hay pocas recomendaciones concretas [sobre coordinacin] en ella. Los entrevistados que trabajan fuera del Ministerio tambin parecen tener un conocimiento limitado de la
acentuacin de la coordinacin en el informe. Dos de los tres entrevistados que
trabajan fuera del Ministerio no encuentran que la coordinacin sea un asunto
importante para el sector del ferrocarril sueco en los ltimos aos. El tercer entrevistado seala que este compromiso es simblico, ya que acenta la coordinacin
sin incluir instrumentos ni medidas.
Noruega
Los primeros estudios del sector del transporte en Noruega indican que uno de
los propsitos clave en el desarrollo de las reformas de la NGP ha sido una creciente autonoma. En particular, se ha establecido una distincin entre autoridad
y produccin, y el Ministro ha otorgado mayor autonoma a ambas unidades. La
organizacin formal del sector de ferrocarriles noruego es ms parecida a la de
Dinamarca, pero est ms integrada, en el sentido de que el Ministerio es el encargado de llevar la licitacin de los servicios de pasajeros del ferrocarril.
Reformas horizontales y verticales en el sector del ferrocarril
Horizontalmente, las reformas noruegas en el sector del ferrocarril son bastante
parecidas a las reformas realizadas en Suecia. El FNN14 ha sido dividido en un titular de las infraestructuras (la Red de Ferrocarriles Noruegos) y en una inspeccin
(la Inspeccin de Ferrocarriles Noruegos). En 2005 se separ Baneservice (responsable de los suministros de las mquinas y los servicios de contratacin de actividades relacionadas con el sector ferroviario) de la Red de Ferrocarriles Noruegos.
Los restos del FNN proveen el transporte de pasajeros por ferrocarril. Noruega no
tiene una agencia estatal separada que dirija la regulacin, los procedimientos de
licitacin y la planificacin del sector. En su lugar, estas actividades son desarrolladas por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, mientras que la Red de
Ferrocarriles Noruegos es la responsable de la licitacin de los servicios de infraestructuras.
Verticalmente, Noruega ha organizado FNN y Baneservice como dos compaas estatales limitadas, mientras que la Red de Ferrocarriles Noruegos y la Inspeccin de Ferrocarriles Noruegos son agencias estatales. La separacin de Baneservice de la Red de Ferrocarriles Noruegos fue originalmente parte de una
estrategia para preparar la licitacin de toda la actividad de produccin realizada
por la Red de Ferrocarriles Noruegos para 2009 (The Ministry of Transport and
Communications, 2004). El plan tambin consista en que Baneservice fuese
completamente privatizado, mientras el resto de la Red de Ferrocarriles Noruegos permanecera como agencia estatal, administrando las infraestructuras ferroviarias. Las unidades de produccin que no eran parte de Baneservice deberan
cerrar. Sin embargo, cuando la nueva coalicin del gobierno de centro-izquierda
subi al poder en 2005, se hizo una amplia declaracin poltica que inclua un
compromiso para detener la privatizacin de Baneservice (The Soria Moria Declaration, 2005). A esta declaracin le sigui una paralizacin definitiva de las renuncias de los trabajadores y una reversin general de los procesos de cierre de
las unidades de produccin en la Red de Ferrocarriles Noruegos. Hasta el verano
de 2005, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones estuvo trabajando en la
14
Ferrocarril Nacional Noruego.
externalizacin progresiva de los servicios de infraestructuras y de pasajeros. El

primer contrato de servicio de transporte de pasajeros fue firmado en 2005, y la
hoja de ruta implicada en este contrato deba comenzar en el verano de 2006.
Tambin est prevista la oferta de otras dos rutas. Sin embargo, el nuevo gobierno ha decidido suspender la oferta de los servicios de pasajeros, as como de los
servicios de infraestructuras, y estos planes se han detenido.
La poltica noruega de coordinacin se sita en algn lugar entre la supervisin
cercana y el seguimiento del modelo dans y el principio de mantenerse a una
cierta distancia del modelo sueco15. En el gobierno de la agencia estatal Red de
Ferrocarriles Noruegos, el Ministerio parece poseer eficaces instrumentos regulatorios, que incluyen orientaciones generales y procedimientos para la organizacin
de proyectos. Un entrevistado seala que en relacin a las agencias estatales, los
instrumentos de gobierno adoptan formas muy diversas. Hay mucho de gobierno
formal en cartas e intercambios de informacin, casos particulares y reuniones. El
Ministerio y la Red de Ferrocarriles Noruegos tambin mantienen contactos informales, aunque el entrevistado procedente del Ministerio, as como el entrevistado
de la Red de Ferrocarriles Noruegos, sostienen que stos deberan limitarse ms.
En el gobierno de la compaa nacional FNN, sin embargo, el Ministerio parece tener un papel ms formal y distante. Esta afirmacin fue sostenida claramente en la
entrevista realizada en el Ministerio: FNN mantiene una menor dependencia respecto a este departamento. Es una empresa pblica con su propio Comit. El Ministerio debera respetar las funciones de dicho Comit, y no hacer nada que pudiera interpretarse como una intervencin autoritaria. Varios entrevistados
noruegos sealan que los mecanismos de coordinacin todava estn formndose.
De acuerdo con los entrevistados, esta afirmacin resulta evidente si se tienen en
cuenta la forma de realizar unas nuevas orientaciones generales para la Red de Ferrocarriles Noruegos y las consideraciones respecto a cmo tendra el Ministro que
iniciar la coordinacin entre los distintos actores ferroviarios.
Resumen
La presentacin ha mostrado que en el sector dans del transporte parece existir
un antagonismo entre, por un lado, el modo de planificar las futuras reformas de
la NGP y, por el otro, la creciente coordinacin y supervisin por parte del Ministerio. En Suecia se han alzado voces en favor de una coordinacin reforzada,
aunque an se carece de instrumentos especficos. Noruega ha paralizado y revertido el proceso de reforma activamente, pero la poltica de coordinacin solamente est en sus inicios.
15
El Plan Nacional de Transportes noruego es un esfuerzo significativo para mejorar la coordinacin entre diferentes sectores del transporte. Sin embargo, dentro del sector ferroviario,
los actores de transporte, incluyendo el FNN, no han sido invitados a formar parte del proceso. Adems, el Plan es de menor importancia en una coordinacin intersectorial del ferrocarril. El Plan Nacional de Transportes est disponible en http://www.regjeringen.no/Rpub/
STM/20032004/024/PDFS/STM200320040024000DDDPDFS.pdf.

Tabla 1. Caractersticas de la reforma en el sector ferroviario
Dinamarca
Suecia
Reformas
verticales
Creciente
fragmentacin
La corporatizacin y la
privatizacin de las
unidades de produccin
de la Red Ferroviaria
de Dinamarca.
Discusiones sobre la
privatizacin de FND
Sin cambios
recientes
Una larga tradicin
de organizaciones
autnomas del
sector pblico
Fragmentacin
inversa
El concurso pblico
planeado de los
servicios de pasajeros
se ha interrumpido
Reformas
horizontales
Sin cambios
recientes
Las reformas
horizontales
han sido utilizadas
tradicionalmente
para fortalecer el
control del gobierno
Sin cambios
recientes
Concurso pblico
de todos los
servicios de
pasajeros que
no obtienen
beneficios
Fragmentacin
inversa
La privatizacin
planificada de las
unidades de produccin
en la Red de
Ferrocarriles Noruegos
se ha detenido
Poltica de
coordinacin
gubernamental
Creciente
coordinacin
Creciente control
gubernamental
respecto a las
agencias y a las
empresas pblicas
Creciente
coordinacin?
Un proyecto
gubernamental
se refiere a la
coordinacin de
muchas maneras,
aunque no seala
instrumentos
concretos para
aumentarla
Se estn formando
an mecanismos
de coordinacin?
3.
Noruega
Explicacin de las diferencias
La anterior presentacin ha demostrado que mientras en estos tres pases se han

llevado a cabo reformas asociadas a la NGP en el pasado, en la actualidad parece
existir un cambio en la orientacin de la reforma y un nfasis en la coordinacin
gubernamental. Por qu? Las explicaciones potenciales sobre esta cuestin pueden derivarse de las perspectivas analticas presentadas en la seccin 2 de este artculo.
Trayectoria de fragmentacin y coordinacin
De acuerdo a esta perspectiva, los pases que empezaron desarrollando reformas
de la NGP o que llevaron a cabo reformas con mayor extensin sern los primeros
en buscar nuevas medidas de coordinacin.
Suecia ha sido considerada como el primer pas escandinavo en desarrollar polticas asociadas a la NGP en el sector del ferrocarril (Srensen y Ravlum, 2004).
En 1988 se dividi la gestin de las vas del ferrocarril y la de los propios ferrocarriles, y en 2005 existan en Suecia 11 operadores (Banverket, 2006: 8). De
acuerdo con esta perspectiva, uno debera suponer que Suecia estuviese por delante de los otros pases en el desarrollo de medidas de coordinacin. Sin embargo,
Suecia no parece tener un mayor inters o estar ms preocupada por una falta de
coordinacin y control que los otros pases objeto del estudio. En vez de eso, algunos entrevistados suecos mantienen una gran confianza en la capacidad de los actores del sector para desarrollar ellos mismos actividades de coordinacin, sin la injerencia del Ministerio. El entrevistado del Ministerio afirma simplemente: Yo no
quiero ese poder [dirigir y coordinar]. Tenemos un sistema descentralizado con varios actores y por tanto ellos deben afrontar su parte de responsabilidad. Nosotros
[el Ministerio] no somos tan buenos como los actores en saber lo que se necesita.
Consecuentemente, la trayectoria de reforma no parece ofrecer una explicacin
satisfactoria sobre las diferencias nacionales en lo que atae a la coordinacin.
Dependencia del camino
La implicacin analtica de esta perspectiva es que los pases que tienen el camino de una estructura administrativa con un alto grado de coordinacin deben
ser los primeros en volver a esta lgica de accin.
Suecia tiene una estructura administrativa en cierto modo diferente a la de Dinamarca o a la de Noruega. El modelo sueco se caracteriza por el dualismo, lo
que implica que las agencias del gobierno tienen una gran independencia de las
instituciones polticas. El modelo dans y el noruego, por otro lado, se caracterizan por ser monistas, lo cual viene a decir que el Ministerio es totalmente responsable de las acciones de las autoridades de gobierno, por lo que la autonoma de
las organizaciones del sector pblico es limitada (Pedersen y Lgreid, 1999; Petersson, 1995). Dinamarca parece que tiene una mayor tradicin monista que
Noruega (Lindbom, 1997: 49-50).
La tradicin sueca de dualismo parece ofrecer una explicacin vlida al hecho
de que los actores suecos del sector ferroviario no estn afectados por una falta
de coordinacin gubernamental, aunque Suecia tenga el sector ms fragmentado. As, el camino sueco apoya la posibilidad de extender la distancia que
mantiene frente a las agencias, y en particular respecto a la empresa pblica de
carcter limitado, FNS. En el caso de Noruega y Dinamarca, sin embargo, la tradicin monista compartida no puede explicar las diferencias nacionales. Esto es
particularmente evidente en la concreta organizacin y reorganizacin del sector.
As, mientras Dinamarca discute nuevas reformas asociadas a la NGP, Noruega ha
adoptado medidas especficas para reducir la fragmentacin.
La metfora del equilibrio puntuado
La implicacin analtica de esta perspectiva es que los cambios polticos son el resultado de la distancia que surge entre los efectos reales y los efectos deseados,
consecuencia de la aparicin de acontecimientos relevantes. Dinamarca parece
haber experimentado problemas ms graves en el sector ferroviario que Suecia y
Noruega. En Dinamarca, la Red de Ferrocarriles ha sufrido problemas econmicos
y organizativos graves, y el sector ferroviario en general ha estado bajo el escrutinio de la Oficina Nacional de Auditora, as como de los medios de comunicacin
(Danish Parliament, 2006). Todos los entrevistados enfatizan el hecho de que la

situacin ha llevado a una mayor supervisin de la Red de Ferrocarriles de Dinamarca. El entrevistado de dicha Red explica: reconocemos que tenemos una situacin de crisis. Eso hemos escrito en nuestros documentos estratgicos. Como
consecuencia de nuestra historia estamos bajo una supervisin especial, y el Ministerio tiene que asegurar que todo lo que hacemos se piensa concienzudamente y se considera desde todas las perspectivas. La percepcin de crisis en la Red
de Ferrocarriles de Dinamarca puede tambin llevar a una creciente supervisin
de los otros mbitos del sector. Sin embargo, la mayora de los entrevistados
piensan que la situacin es temporal. En Suecia, el FNS tuvo una crisis econmica entre los aos 2002 y 2003, y el Parlamento sueco decidi invertir 2.000 millones de coronas suecas en la compaa en 2003. Los objetivos de esta inversin fueron mantener la orientacin de mercado de la citada compaa. El
gobierno, sin embargo, expresa su confianza en la reconstruccin del FNS, al
afirmar que esta compaa se encuentra en el camino correcto para llegar a ser
una empresa estable y rentable a largo plazo (Swedish Government, 2006). En
Noruega el FNN ha aumentado su nmero de pasajeros. La regularidad de las
salidas ha sido debatida en los medios de comunicacin, y fue tambin mencionada por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones en una conferencia16. El
Ministro afirm que la puntualidad haba sido escasa y acentu la necesidad de
una cooperacin ms estrecha entre el FNN y la Red de Ferrocarriles Noruegos.
Estas observaciones pueden explicar por qu Dinamarca practica una poltica
que cada vez da mayor importancia a la coordinacin, mientras que esa tendencia no es tan evidente en Suecia o Noruega. Los problemas organizativos o econmicos en la Red de Ferrocarriles de Dinamarca parecen haber espoleado una
concepcin ms amplia de lo que significa un control gubernamental insuficiente de los actores ferroviarios.
Orientaciones polticas
De acuerdo a esta perspectiva, la fragmentacin y la coordinacin son coherentes
con la orientacin poltica.
En la actualidad, Noruega tiene un gobierno de coalicin de centro-izquierda,
mientras que Suecia y Dinamarca tienen partidos conservadores en el gobierno.
Sin embargo, los gobiernos socialdemcratas y de centro-derecha han estado alternndose a lo largo de los ltimos veinte aos en los tres pases escandinavos, y
ambos tipos de gobierno han desarrollado y defendido reformas potencialmente
fragmentadoras inspiradas en la NGP. La naturaleza del sistema electoral escandinavo posiblemente pueda clarificar este puzle. El sistema mantiene una compleja
estructura de partidos, gobiernos minoritarios y mayoras parlamentarias cambiantes (Hood, 1991). Los gobiernos minoritarios tienen que hacer concesiones
polticas con otros partidos en el Parlamento, lo que reduce las posibilidades de
desarrollar una poltica coherente. Si, por otro lado, un gobierno mayoritario est
en el poder, su orientacin en la reforma debe revelarse ms claramente.
16
El discurso est disponible en http://odin.dep.no/sd/norsk/aktuelt/taler/minister/028041090026/dok-bn.html.
En Dinamarca, el presente gobierno de coalicin de los dos partidos conservadores tiene aproximadamente el cuarenta por ciento de los votos en el Parlamento17. Se hizo un cambio poltico en 2001, cuando la antigua minora de coalicin
perdi las elecciones en favor de la presente coalicin. En el caso de Dinamarca,
un gobierno conservador puede contribuir a un inters continuado en reformas
asociadas a la NGP, aunque esto no se puede saber con seguridad, ya que no ha
existido un cambio poltico en los ltimos seis aos. Un dato relevante indica, sin
embargo, que los polticos de centro-izquierda son ms reticentes que los conservadores en los debates sobre la privatizacin del FND. Por otro lado, el antiguo
gobierno de centro-izquierda introdujo ms reformas asociadas a la NGP que el
gobierno actual.
En Suecia, la presente coalicin de centro-derecha es una coalicin minoritaria, elegida en 200618. Suecia tuvo una coalicin de centro-izquierda de 1996 a
2006. Varios entrevistados afirmaron que el gobierno conservador elegido en
septiembre de 2006 poda introducir ciertas reformas, pero esto todava no ha
ocurrido.
En Noruega se eligi en 2005 una coalicin de centro-izquierda, que fue el
primer gobierno mayoritario de esta tendencia desde haca veinte aos (Nordby,
2000). Este gobierno mayoritario parece estar revirtiendo claramente las polticas de la NGP del anterior. En un discurso, el Ministro de Transporte y Comunicaciones seal que no era slo escptico ante la extensa privatizacin y los
procedimientos de concurso que el antiguo gobierno haba comenzado, sino
que tambin pensaba que el modo en que se haban hecho era problemtico19. Algunos entrevistados noruegos tambin afirman que la decisin de parar la privatizacin de las unidades de produccin de la Red de Ferrocarriles Noruegos y la contratacin planeada de los servicios de pasajeros estuvo basada
ms en consideraciones polticas que en aspectos econmicos o profesionales.
Un entrevistado aade: [era] principalmente una consideracin poltica. Los polticos son los directores de la poltica, y los nuevos polticos cambiaron la poltica que ya estaba all.
En suma, la orientacin poltica del gobierno actual parece ofrecer una explicacin vlida sobre el cambio noruego en la orientacin de la reforma. En Dinamarca y Suecia, sin embargo, el marco es menos claro, y no se ha identificado
una coherencia definitiva entre la orientacin de la reforma y el rumbo poltico.
4.
Conclusiones
El principal objetivo de este artculo ha sido explicar por qu en el sector ferroviario los pases escandinavos mantienen un equilibrio diferente entre las reformas
asociadas a la NGP y la coordinacin gubernamental. El estudio emprico demostr que mientras los gobernantes daneses estn planeando futuras reformas asociadas a la NGP, el Ministerio est incrementando la coordinacin y la supervisin.
En Suecia se ha defendido una coordinacin mayor, pero no ha habido una con17
18
19
http://myndigheder.danmark.dk/myndighedsgruppe.asp?page=gruppe&objno=1070350.
Ver http://www.regeringen.se/sb/d/113.
Vase el discurso mencionado en la nota 15.
crecin de este propsito. Noruega ha parado y ha dado marcha atrs a reformas

asociadas a la NGP, pero la poltica de coordinacin parece ser efectiva.
Se han aplicado cuatro perspectivas analticas, intentando explicar esas diferencias. Los anlisis demostraron que la dependencia del camino explica por
qu Suecia no est particularmente preocupada por una falta de coordinacin,
aunque el sector sueco del ferrocarril est ms fragmentado que el dans y el noruego. El equilibrio puntuado ofrece una explicacin plausible al hecho de que el
Ministerio dans est aumentando el control y la coordinacin gubernamental en
el sector. En Noruega, los intereses polticos parecen explicar la parada y la marcha atrs de las reformas asociadas a la NGP. La perspectiva de fragmentacin y la
trayectoria de coordinacin no parecan explicar las diferencias en los resultados
de este anlisis.
Ya que tres de esas diferentes perspectivas analticas parecen tener capacidad
para explicarlo, debera ofrecerse una explicacin analtica comprensiva mayor.
En este estudio, los acontecimientos extraordinarios parecen tener una mayor capacidad de explicacin. ste es el caso de Dinamarca, donde los problemas organizativos y econmicos en la Red de Ferrocarril de Dinamarca, aparentemente,
han impulsado una concepcin ms amplia del insuficiente control gubernamental sobre los actores ferroviarios, interrumpiendo el deseo de tener actores (relativamente) autnomos. Adems, el cambio noruego de gobierno ha trado como
consecuencia la aparicin de nuevas orientaciones en la reforma. Podra decirse
que el cambio noruego de gobierno conecta con la puntuacin, aadiendo un
valor explicativo a la perspectiva del equilibrio puntuado. En Suecia, por otro
lado, no han tenido lugar ni acontecimientos extraordinarios ni un cambio significativo respecto a la coordinacin intergubernamental. En vez de ello, la perspectiva de la dependencia del camino parece tener la capacidad de explicarlo.
Como conclusin, resulta tentador afirmar que la dependencia del camino es
evidente a menos que surjan puntuaciones. El caso dans no parece apoyar
esta afirmacin: a pesar de su modelo administrativo monista, parece desearse
una creciente autonoma de las organizaciones del sector pblico tan pronto
como los problemas actuales se resuelvan. Estudios futuros pueden revelar si estas consideraciones constituyen slo cambios menores en el camino dans, si
ya existe un nuevo camino, o si el pas tiene todava que alcanzar su punto de
cambio en una trayectoria de fragmentacin-coordinacin.
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
La responsabilidad poltica y administrativa:
una brecha creciente en el sistema del bienestar
Paola Mattei*
Resumen
El presente artculo vuelve a considerar la suposicin de que el Estado asistencial no encaja en
el modelo vertical o jerrquico de responsabilidad poltica a la luz de sus recientes frmulas organizativas. Si bien la distincin en cualquier marco analtico entre responsabilidad administrativa y responsabilidad poltica es de cierta utilidad, la sustitucin de la segunda por la primera
resulta cuestionable y puede inducir a error. A diferencia de las afirmaciones de que la responsabilidad administrativa es una operacin tcnica y neutral en la aplicacin de criterios no polticos y, como tal, encaja ms fcilmente en la complejidad del Estado de Bienestar del siglo XXI,
este artculo sugiere que las nuevas frmulas organizativas de las escuelas y hospitales pblicos
muestran que las formas tradicionales de responsabilidad ante los cargos electos no se han
desvanecido. El proceso de desarrollo de nuevas frmulas organizativas del Estado de Bienestar no puede separarse de cuestiones institucionales fundamentales para cada democracia.
Al investigar empricamente los efectos de la introduccin de la gerencia administrativa en la
responsabilidad democrtica en Gran Bretaa y Alemania, el objetivo del artculo consiste en
fomentar nuestra comprensin del vnculo entre las dimensiones administrativa y poltica de la
responsabilidad en el Estado asistencial.

Los profesionales de las polticas sociales, incluyendo a los profesores de secundaria, as como
a los enfermeros y mdicos de hospitales pblicos, son responsables ante sus semejantes a travs de un mecanismo que es radicalmente diferente de la forma jerrquica de responsabilidad.
La responsabilidad profesional es esencialmente un tipo horizontal e interno de control. La gerencia administrativa ha puesto en tela de juicio la autonoma mdica y pedaggica desde diversas perspectivas, bajando la moral de los profesionales, que tradicionalmente han considerado su funcin mucho ms all de la consecucin de objetivos y rendimiento. Sin embargo,
resulta ms fcil rechazar tales intentos administrativistas y pasar por alto el hecho de que los
propios gerentes pblicos son parte del mismo cuerpo mdico o docente, con quienes frecuentemente comparten intereses comunes. No obstante, hay que hacer una importante distincin entre las funciones profesionales y las administrativas, a saber: que los directivos pblicos de un gobierno democrtico y representativo son responsables tambin ante los cargos
* Paola Mattei, Centro de Investigacin sobre las Transformaciones del Estado, Universidad
de Bremen (Alemania). paola.mattei@sfb597.uni-bremen.de. Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Managerial and political accountability: the widening gap in
the organization of welfare.

electos a travs de mecanismos externos de control. Por lo tanto, uno de los retos fundamentales para los gerentes pblicos es el reconocimiento de lo que implica la responsabilidad administrativa, as como de lo que puede excluir en la prctica, cuando con ella se pretende sustituir a la responsabilidad poltica. Esto puede enfrentarse con los mismos fundamentos del
Estado de Bienestar. Los profesionales de las polticas sociales se hallan inextricablemente ubicados en el ncleo de una compleja red de mecanismos polticos de responsabilidad, que convierten al Estado asistencial en uno de los mayores colaboradores de nuestras instituciones democrticas, lejos de ser slo una maquinaria para satisfacer necesidades materiales.
Introduccin
El mecanismo de la responsabilidad poltica opera precisamente en la direccin
contraria a la de la delegacin de amplios poderes decisorios en los organismos
reguladores. Ello aumenta los clsicos problemas de responsabilidad y procedimiento en Derecho pblico (Harlow y Rawlings, 1997), especialmente cuando el
procedimiento regulador es informal, discrecional y bastante cerrado. Como ha
indicado Mulgan (2000: 555), la acepcin principal de responsabilidad supone
tres caractersticas: examen externo, intercambio social y potestades. En cuanto a
la tercera caracterstica, la responsabilidad implica, por tanto, que quienes piden
cuentas estn reivindicando unos poderes superiores sobre aquellos que son responsables, tales como exigir respuestas e imponer sanciones. Este aspecto concierne a la relacin entre los polticos electos y los burcratas. En un Estado democrtico, la definicin tradicional de responsabilidad poltica hace referencia
a los mecanismos jerrquicos y piramidales mediante los cuales los empleados
pblicos son responsables ante los ministros, que a su vez responden por sus actuaciones ante el Parlamento y los polticos electos (Strom, 2000; Strom et al.,
2003; Bovens, 2006). Por consiguiente, la responsabilidad poltica se halla inextricablemente unida a ideas de poder legtimo y su delegacin, aunque con demasiada frecuencia se le resta importancia a esta caracterstica en la ms reciente extensin acadmica del concepto original, para incluir a las redes polticas y la
responsabilidad gubernamental (Kickert, 1993; Scott, 2000).
La Nueva Gerencia Pblica (New Public Management) ha debilitado la antigua
definicin tradicional de la responsabilidad al afianzar la creciente importancia de
la responsabilidad ex post orientada hacia los resultados, en detrimento de la responsabilidad orientada hacia las aportaciones y los procedimientos, basada en
controles ex ante (Verhoest et al., 2005). El generalizado proceso de autonomizacin de organismos de la responsabilidad ministerial ha apuntalado claramente
sus mecanismos jerrquicos y piramidales. En numerosos casos, los nuevos entes
pblicos autnomos carecen de una estructura gubernativa clara y el nombramiento de rganos rectores contina siendo un proceso poco transparente. El
presente trabajo estudia la reformulacin de la relacin entre las formas tradicionales de responsabilidad poltica y responsabilidad administrativa1 (Day y Klein,
1987), a la luz de nuevas frmulas administrativas que se alejan de la toma de
1
Este artculo adopta la definicin de responsabilidad administrativa propuesto por Day y

Klein (1987: 27): la responsabilidad administrativa consiste en pedir cuentas a quienes tienen poderes delegados del desempeo de las tareas acordadas con arreglo a los criterios de
actuacin acordados.
Mattei La responsabilidad poltica y administrativa 409
decisiones por consenso. Aunque este artculo adopta la definicin de responsabilidad de Harlow (2002), y comparte la suposicin de que la responsabilidad es
un procedimiento pblico y un foro abierto, no excluye del anlisis a la responsabilidad administrativa, dado que es sumamente decisiva para entender las transformaciones del Estado de Bienestar prestador de servicios.
El debate actual sobre la transformacin de la responsabilidad poltica tradicional se abstiene de aplicarlo al Estado asistencial. La intencin de este trabajo
es comprender la forma en la que la organizacin de la prestacin de asistencia
social se ve afectada por la lenta erosin de los tipos tradicionales de sistemas de
responsabilidad, y determinar cmo las nuevas soluciones respaldan las suposiciones normativas democrticas que implicaba la antigua responsabilidad poltica
(Held y Pollitt, 1986). Por lo tanto, en el centro de la investigacin emprica no
est simplemente la limitada cuestin del control poltico de la burocracia
(McCubbins et al., 1987; Wood y Waterman, 1994; Carpenter, 2001), sino las
mayores implicaciones de la responsabilidad orientada a los resultados para los
mecanismos de responsabilidad poltica. Los directores de organizaciones pblicas tales como escuelas y hospitales son actores clave a la hora de determinar
esta relacin e interpretar la antigua responsabilidad vertical en nuevas formas de
gobierno (Jann, 2005). Tal como viene sucediendo, la relacin actor-foro que se
halla en el ncleo de la discusin analtica de la responsabilidad (Bovens, 2006) se
transforma debido al aumento de directores generales que son responsables ante
su organizacin interna, un foro mucho ms cerrado y menos transparente, en
vez de externamente ante dirigentes polticos y votantes. Reformas recientes de
la prestacin de la asistencia social en Gran Bretaa y Alemania ilustran la adopcin de nuevos modelos organizativos basados en la autonoma estructural de las
polticas de partido en la gestin diaria de los servicios sociales. Ello no resulta
sorprendente, ya que se han debilitado las antiguas divisiones polticas a la hora
de establecer las polticas de redistribucin (Pierson, 2001; Leibfried y Pierson,
1995). Este trabajo estudiar la cambiante relacin entre la responsabilidad poltica y administrativa en dos pases distintos, Alemania y Gran Bretaa, y en dos
sectores diferentes, la enseanza y la atencin sanitaria, observados desde la ptica de la organizacin. En este artculo se considera a la estructura organizativa
del Estado de Bienestar como un factor determinante fundamental de los cambios en la responsabilidad poltica, no slo desde una perspectiva jurdico-formal,
sino tambin desde una perspectiva de poltica social (Ashford, 1986; Leibfried y
Zurn, 2005; Leibfried, 2001; Rothgang et al., 2006: 251).
El principal rompecabezas que est siendo objeto de estudio en el presente
trabajo es el siguiente: cmo sera posible, si lo fuera, conciliar las libertades
concedidas a los directores para dirigir instituciones prestacionales autnomas,
ms comnmente conocidas como autonoma burocrtica, con el imperativo poltico de asegurar el control democrtico del proceso de toma de decisiones? Las
intervenciones ministeriales en la toma de decisiones en el mbito de las organizaciones de asistencia social y sus competencias, como escuelas y hospitales, han
sido cuestionadas por la creacin de otros niveles de supervisin como organismos rectores, compuestos por interesados y un nmero cada vez ms reducido
de representantes electos. Incluso si stos han sido formalmente delegados por
dirigentes electos, y alguien podra argumentar que mediante este mecanismo de

delegacin los organismos rectores no reducen la responsabilidad poltica, deberamos distinguir el aspecto ante quin, de la responsabilidad del quin puede ser considerado responsable. Sera el ejecutivo jefe de un hospital o la junta
rectora quien tendra que dar cuentas de los logros obtenidos en el desempeo y
de la responsabilidad financiera? Otra razn por la que la delegacin formal no
compensa la erosin de la responsabilidad poltica tradicional es el contenido material por el cual se considera responsable a los directivos. Los defensores de la
particularidad de la responsabilidad administrativa sealan que el Estado prestador de servicios ha creado un ejrcito de expertos (Day y Klein, 1987: 16), que
no obtienen su autoridad por delegacin, sino por sus propios conocimientos y
habilidades especializadas. Dicha autoridad no se aplica slo a los profesionales,
sino tambin a los jefes de las organizaciones de asistencia pblica. Se sostiene
que la prestacin de servicios ejerce una fuerte presin sobre la forma tradicional
de responsabilidad poltica, cuyos orgenes se remontan al gobierno representativo y J. S. Mill. Este artculo pretende investigar este problema. La autonoma estructural, definida como la insercin de niveles alternativos de toma de decisiones
polticas a nivel de organizaciones individuales, y la responsabilidad poltica han
sido analticamente colocadas en este artculo, sin intenciones de entrar en una
carrera evaluativa, en los dos extremos de un espectro de control democrtico, tal
y como se define en un rgimen representativo (Davies, 2004).
I.
La brecha de la responsabilidad y el Estado asistencial
La responsabilidad democrtica se define como un proceso mediante el cual un

gobierno tiene que presentarse a elecciones en intervalos regulares de tiempo, y
puede ser derrocado por el electorado. En el ncleo de esta nocin encontramos
la obligacin que tiene el gobierno en una democracia representativa de rendir
cuentas ante un Parlamento o Asamblea elegidos democrticamente. Mientras
que una concepcin estricta de la responsabilidad poltica conlleva en muchos casos poco ms que dar cuentas de las propias actuaciones ante un foro pblico, la
acepcin ms amplia implica sufrir las consecuencias y tiene un sentido reparador
(Harlow, 2002). Como se aclarar en el artculo, los organismos autnomos han
debilitado bajo determinadas condiciones el concepto clsico de responsabilidad,
creando una brecha de responsabilidad que debe ser abordada. Las reformas de
la gestin pblica vinculadas a la lgica de la eficiencia productiva han ido ms
all de la Funcin Pblica y se han extendido a las organizaciones prestacionales.
En la era posterior a la Edad de Oro, los polticos se enfrentan a nuevos retos respecto del tamao y la organizacin del Estado de Bienestar. Por una parte, el
apoyo pblico a la intervencin estatal sigue siendo elevado entre el electorado
(Pierson, 2001); por otra, la presin financiera hace que el nivel de gasto social
existente sea difcil de mantener sin que haya una profunda e intensa reestructuracin de las modalidades administrativa y econmica de prestar servicios sociales
(Leisering, 2007; Mattei, 2007). A diferencia del componente de empresas pblicas, el Estado de Bienestar se est reformando ms perceptiblemente en un sentido organizacional que territorial, siendo el mayor problema cmo organizar la
provisin de asistencia social a nivel nacional (Leibfried y Rieger, 2003; Leibfried y

Zurn, 2005). La gestin de las polticas sociales se ha visto crecientemente imbuida por la difusin de ideas desarrolladas en los aos noventa en otros sectores
tan dispares como las Fuerzas Armadas (Barzelay y Campbell, 2003) o la Funcin
Pblica central (Halligan y Power, 1992).
Para buscar soluciones, las reformas de la asistencia social se han visto imbuidas
de las ideas del New Public Management o la Nueva Gerencia Pblica (Christensen
y Laegreid, 2001), incluyendo la autonoma organizativa y la descentralizacin de
las responsabilidades en la gestin (Pollitt et al., 1998). La autonoma ha sido un
tema recurrente en las reformas de los servicios pblicos desde la dcada de los
ochenta, vinculndose a la agenciacin de labores ejecutivas. Uno de los elementos
centrales de la autonomizacin es la preferencia por organizaciones ms especializadas y un gobierno flexible (Verhoest et al., 2004; Peters, 1996). Unidas a lo anterior han estado la bsqueda de objetivos a alcanzar en el desempeo y una mayor discrecionalidad administrativa para decidir cmo hacer para lograrlos. En este
trabajo la atencin se centra en la dimensin estructural de la autonoma burocrtica, como se demuestra con la redefinicin de la supervisin poltica dentro de
la estructura organizativa de las unidades prestadoras, ya sea mediante la creacin
de mecanismos alternativos de responsabilidad poltica o mediante su total desmantelamiento. Como medida de la autonoma administrativa para el propsito
analtico de este artculo, tomaremos hasta qu punto los miembros de los rganos
rectores y los directores de las escuelas y los hospitales no representan a los partidos
polticos o no estn sujetos a responsabilidad ascendente ante los cargos electos.
Los fundamentos tericos de la responsabilidad poltica en la democracia representativa se remontan a John Stuart Mill. La piedra angular del concepto es la
responsabilidad ministerial, en virtud de la cual los ministros deben responder de
su actividad en el Parlamento y ante el pblico en general. El vnculo clave de la
responsabilidad se encuentra entre los ciudadanos y los titulares de los cargos pblicos y entre los polticos electos y los burcratas. El aumento del gasto social y
la creciente complejidad de las frmulas del Estado de Bienestar tras la Segunda
Guerra Mundial han resultado una prueba difcil para una conceptualizacin tan
jerrquica. De un lado, el aumento del gasto pblico supuso que creciera la exigencia de responsabilidad financiera (Day y Klein, 1987). De otro, la compleja
evolucin de las grandes burocracias del bienestar, con mltiples metas y actores,
dificult que los ministros hicieran responsables a las estructuras burocrticas de
nivel inferior. Las lneas de responsabilidad se multiplicaron y solaparon (Pollitt,
2003), y el ideal de Mill lo tuvo cada vez ms difcil para corresponderse con la
realidad. En el campo de la prestacin de servicios, los mecanismos internos de
responsabilidad se han vuelto cada vez ms predominantes y se caracterizan por
una deferencia hacia la pericia, donde la confianza est depositada en el conocimiento tcnico de los expertos y donde un control estricto desde fuera de la organizacin se considera inadecuado (Sinclair, 1995). La responsabilidad administrativa constituye un tipo de responsabilidad interna donde el poder legtimo
para la toma de decisiones viene dado por el proceso de gestin orientado hacia
el desempeo y pericia neutral. Como este artculo mantiene la definicin fundamental de responsabilidad como examen y autoridad externos (Mulgan, 2000;
Finer, 1941), la sustitucin de las frmulas antiguas por las nuevas de carcter
interno plantea inevitables cuestiones de control democrtico de la organizacin de la asistencia social.
Teoras ms recientes sobre las reformas de la gestin pblica sostienen que
sta ha sido desbancada por la gobernanza. Mientras el viejo gobierno tradicional se ocupa de la distincin entre la esfera pblica y la privada, los nuevos modos
de gobernanza se caracterizan por cambiar los lmites entre los sectores pblico y
privado. Los modelos negociados de relacin entre lo pblico y lo privado, definidos mediante la coordinacin y la cooperacin de los actores pblicos y los privados, y una mezcla de funciones entre la poltica y la Administracin, suplantan la
antigua y tajante distincin entre las funciones de entrada y salida del Estado. Se
dice que la gobernanza moderna, contraria al excesivo nfasis en el control interno administrativo, apoya el realce del tradicional, democrtico, representativo y
burocrtico paradigma weberiano de la Administacin Pblica y el Estado (Jann,
2005: 152). En consecuencia, la legitimidad del poder no se basa slo en la legalidad y el control procedimental ex ante, sino tambin en la preocupacin ex post
por los resultados. En contraste con la atencin de la Nueva Gerencia Pblica hacia
la reorganizacin y el control internos, la literatura sobre gobernanza pblica vuelve sobre el papel del Estado como facilitador, no prestador directo, de servicios.
La responsabilidad administrativa posee diversas dimensiones, analizadas por
Day y Klein (1987). Se refieren fundamentalmente a la responsabilidad financiera,
ya que los gerentes pblicos se han vuelto responsables de los presupuestos
transferidos a las escuelas y los hospitales. La prestacin de servicios sociales pblicos en los ltimos aos se ha caracterizado por una mayor transferencia presupuestaria a unidades de inferior nivel dentro del sector pblico (Glennerster,
2000). Por ejemplo, como tendr ocasin de analizar ms adelante, a algunas escuelas de Inglaterra se les permita excluirse voluntariamente del control de las
autoridades educativas locales y hacerse ms autnomas. La responsabilidad financiera consiste en gastar las cantidades asignadas de acuerdo con las reglas
adecuadas dentro del marco legal acordado. Otro componente importante de la
responsabilidad administrativa es la eficiencia productiva, que se refiere al proceso de generar valor para el dinero al ms bajo coste. Los tipos de responsabilidad
orientados hacia los inputs y los outputs dependen en ltima instancia de la medicin del desempeo y de la valoracin de la eficiencia organizativa. A los burcratas se les responsabilizar por su realizacin de las polticas dadas e internamente ante la organizacin. Ya no sern nicamente responsables ante los
dirigentes polticos por actuar de conformidad con las reglas procedimentales.
Por consiguiente, es el contenido sustantivo de lo que la responsabilidad administrativa supone, y sobre todo de lo que excluye, lo que suscita muchas preocupaciones acerca de sus implicaciones para el gobierno democrtico.
Mientras en la Administracin Pblica tradicional la esfera profesional, la poltica y la administrativa estaban separadas, en el rgimen de la Nueva Gerencia
Pblica los polticos trataron de extender su mando a los campos profesionales
mediante el otorgamiento de poder a los gerentes para que introdujeran ms direccin de lnea en sus relaciones con los profesionales. En la enseanza y la asistencia mdica, la descentralizacin de las responsabilidades administrativas ha
supuesto un gran desafo para la autonoma profesional, cada vez ms enfrentada con las estrechamente definidas consideraciones financieras. Las agendas administrativas se han ocupado de hacer cuadrar las cuentas y han estado condicionadas por una absoluta preocupacin por los asuntos fiscales (Pollitt et al., 1991).
En la relacin triangular entre polticos, gerentes y profesionales, los gerentes han
obtenido poder e influencia de su fundamental papel, lo cual les ha hecho mucho ms intervencionistas en las reas profesionales. Por consiguiente, la responsabilidad administrativa supone un desafo no slo para la responsabilidad poltica, sino tambin para la profesional. En un rea como la sanidad, el mbito de la
discrecionalidad profesional se ha debilitado dentro de las organizaciones (Mattei, 2006). Sin embargo, existen diferencias obvias entre los pases, los servicios y
los grupos profesionales. Por ejemplo, la autonoma mdica de los especialistas
en el Servicio Nacional de Salud (National Health Service, o NHS) tiene fama de
fuerte, y muchos de ellos han mantenido una relacin semiindependiente con la
Administracin estatal. Sin embargo, no est claro por qu los mdicos no deberan ser externamente responsables, segn el modelo tradicional de responsabilidad poltica. Algunos eruditos admiten que la autorresponsabilidad autnoma, tpica de los profesionales que operan en el Estado de Bienestar, es un sustitutivo
de la responsabilidad formal y tradicional ante las instituciones de Derecho pblico (Kickert, 1993).
Entre los supuestos beneficios de la autonoma organizativa, la descomposicin de las organizaciones en unidades ms pequeas hace posible colocar a los
expertos al mando del proceso de toma de decisiones y reforzar la responsabilidad administrativa. Esto se traduce en un uso ms eficiente de los recursos humanos, pues no tendra sentido emplear a gerentes sumamente cualificados y
luego interferir en sus actuaciones diarias. Se supone que la independencia del
control poltico da rienda suelta a las habilidades empresariales de los gerentes,
liberndolos de la carga poltica de la injerencia de sus dirigentes polticos u
otras formas de influencia ms obvias. Las decisiones sobre la distribucin de los
recursos a nivel de la organizacin que realiza la prestacin se tomaran en base
a motivos tcnicos, no dejndolas al arbitrio de la interaccin de presiones partidistas.
A pesar de estos supuestos beneficios, la concesin de autonoma a los hospitales y escuelas pblicas ha resultado sumamente problemtica y discutida. La
creacin de barreras estructurales, como los rganos rectores, entre las intervenciones ministeriales y la prestacin de servicios a nivel local ha reducido la capacidad de ejercer el control poltico-democrtico que tienen los polticos electos
(Mattei, 2007). Esto genera un dilema entre el control democrtico efectivo por
los representantes polticos electos y el aumento de la formulacin de polticas legitimadas tcnica y funcionalmente. Se trata, en ltima instancia, de un problema de los gobiernos democrticos, pues se ha devaluado la poltica y los ciudadanos encuentran cada vez ms difcil poder entrar en la formulacin de las
polticas (Mair, 2006). Como se mostrar en el anlisis emprico que se hace ms
adelante, los nuevos mecanismos participativos para realzar la voz de la ciudadana y la responsabilidad hacia abajo (Verhoest et al., 2005) no estn produciendo los resultados esperados. Desgraciadamente, falta una investigacin compara-
da sistemtica sobre la evaluacin de los nuevos regmenes de responsabilidad.

Sin embargo, la evaluacin de los efectos de las nuevas modalidades de responsabilidad excede del alcance de este artculo, que se ocupa fundamentalmente de
las dimensiones analticas de la responsabilidad y su cambiante relacin con formas ms internas de administracin. La brecha de la responsabilidad es ms perceptible cuando las nuevas frmulas de administracin interna aspiran a sustituir
las viejas frmulas tradicionales sin mecanismos compensatorios que aseguren un
examen externo.
II.
Modelos del cambio en la gestin

de las escuelas pblicas
La siguiente seccin del artculo se ocupa principalmente de las reformas recientes que han tenido lugar en las escuelas estatales en Gran Bretaa y Alemania a
nivel organizativo, centrando la atencin en la gestin descentralizada. Por lo
tanto, los efectos distributivos de la introduccin de tcnicas de mercado son menos destacados en el anlisis. La gerencia pblica ha constituido una de las trayectorias ms constantes en las reformas de la gestin de las polticas sociales, y
distinta de los cortes en el gasto. Con demasiada frecuencia, la literatura no establece una clara distincin entre la introduccin de tcnicas de mercado en las polticas sociales y la gerencia pblica, quitando contadas excepciones (TaylorGooby, 1993). Una de las caractersticas ms relevantes de las reformas recientes
en Gran Bretaa y Alemania ha sido la descentralizacin de la gestin diaria
desde los gobiernos centrales, o regionales en el caso de Alemania, hacia cada
una de las escuelas. Esta trayectoria poltica ha elevado el papel de los gerentes y
profesores con cargo de director, debilitando el consenso entre los profesores, los
directores y los funcionarios. Los efectos de la gestin descentralizada varan en
cada parte del pas, como se expondr ms adelante. Por ejemplo, en las escuelas
de Gran Bretaa los rganos rectores establecen su propio sueldo y condiciones
de trabajo al margen de las escalas salariales nacionales, mientras que en Alemania los Lnder (Estados) conservan un fuerte control sobre este aspecto. Por lo
que respecta a este ltimo, el federalismo educativo ofrece una alta experimentacin poltica y, en su caso, arraigadas diferencias. Uno de los factores ms importantes para las diferencias entre pases es el legado histrico y el desarrollo de la
poltica educativa. Aunque las reformas recientes forman parte de patrones ms
amplios del cambio de las polticas sociales en Europa, la convergencia encubre
las especificidades nacionales, que se deben fundamentalmente a la distinta evolucin histrica.
Gran Bretaa
En este apartado me centrar en la creacin de escuelas pblicas estatales como
nuevas frmulas organizativas, destacando la autonoma de las escuelas y las libertades respecto del control de las autoridades educativas locales. El legado histrico
de la poltica educativa en Inglaterra encuentra sus races en el voluntarismo, con
una coordinacin limitada del Estado en cuanto al suministro y la direccin pedaggica. Desde el siglo XIX hasta principios del XX, los gerentes y los miembros del
Consejo Escolar eran en general activos como lderes en las escuelas. En una sociedad jerarquizada y estratificada en clases, se supona que un profesor con cargo
de director no poda tener mucha autoridad en las escuelas, salvo en el caso de los
colegios privados independientes (de pago). Lo que se esperaba de un profesor
con cargo de director en las escuelas financiadas por el Estado era de tipo moral y
pedaggico, pero no la direccin institucional, lo cual era responsabilidad de los
miembros del Consejo Escolar (Anderson, 2001). Ellos eran los responsables ante
las autoridades educativas locales (LEAs). Los polticos electos tambin formaban
parte de los rganos rectores. Como ha sealado Taylor-Gooby, cabe caracterizar
el periodo que va desde el final de la Segunda Guerra Mundial hasta la dcada de
los setenta por la naturaleza descentralizada de la gestin de la educacin en manos de las autoridades educativas locales (Taylor-Gooby, 1993: 103). En los aos
de la posguerra, los profesores que ocupaban el cargo de director empezaron a
hacerse influyentes en el asesoramiento y orientacin de los miembros del Consejo Escolar en todos los sectores de actividad de la escuela.
Los profesores jefes se han beneficiado de la autonoma de la educacin inglesa, mientras que los padres no han presenciado hasta tiempos recientes el ascenso de su voz en los asuntos internos de las escuelas. Desde finales de los aos
cincuenta hasta los setenta, los profesores jefes han podido establecer una medida de considerable dominio profesional sobre los organismos administrativos y
locales (Grace, 1993). En 2005, el Primer Ministro, Tony Blair, present el Libro
Blanco Estndares ms altos, mejores escuelas para todos, como un elemento
fundamental para asegurar una financiacin y una poltica de admisin justas2.
En efecto, elementos clave del Libro Blanco tienen antecedentes en reformas anteriores, incluyendo la Estrategia de cinco aos para nios y estudiantes3 (2004)
y, ms significativamente para el tema de la estructura organizativa y la gobernanza, la Ley de Estndares y Marcos Educativos de 1998. El Libro Blanco de
2005 plante la mayora de los problemas relativos a una forma supuestamente
nueva de organizacin educativa, las escuelas estatales, y el nuevo papel de las
autoridades locales. Mediante la creacin y el apoyo de las escuelas estatales, el
gobierno de Blair ha intentado fomentar este tipo de organizacin como una va
hacia delante para el futuro. El objetivo principal era crear escuelas estatales independientes y autnomas, como anunci el Secretario de Estado a la Cmara
de los Comunes4. Adems, dicho plan fue introducido un ao antes, cuando el
gobierno de Blair se propuso dar libertad a todas las escuelas de enseanza secundaria para poseer sus terrenos y edificios, administrar sus bienes muebles,
contratar a su personal, mejorar sus rganos rectores, y asociarse con patrocinadores externos y fundaciones educativas5.
El Libro Blanco de 2005, aunque supuestamente cree nuevas escuelas estatales, en realidad representa otro ejercicio de redenominacin. De hecho, las escuelas estatales disfrutarn de las libertades de las escuelas creadas por fundacio2
3
4
Blair sweeps aside critics of school reform, The Guardian, 25 October 2005.
DfES, Five Year Strategy for Children and Learners, Cm 6272, July 2004.
Ruth Kelly, Secretary of State for Education, House of Commons Debate, cols. 169 to 172,
25 October 2005.
DfES, Five Year Strategy for Children and Learners, 2004.
nes y estn diseadas de tal modo que sus estructuras organizativas y autnomas
se parecen a las de stas: Las escuelas estatales tendrn las libertades y la flexibilidad que las escuelas autnomas (creadas por fundaciones) poseen en la actualidad. Contratarn a su propio personal, controlarn sus bienes muebles y establecern sus propios planes de admisin6. Las escuelas estatales sern
organizaciones sin nimo de lucro, con capacidad para nombrar a los miembros
del Consejo Escolar. El rgano rector incluir a los padres que sean elegidos,
miembros del personal de la escuela y representantes de la autoridad y de la Administracin local7.
La preferencia por las escuelas estatales sobre otras modalidades, lo cual representa a la mayora de las escuelas secundarias de Inglaterra en la actualidad,
resulta evidente en el papel marginal atribuido a las autoridades educativas locales. La suposicin del Libro Blanco de 2005 es que stas poseen demasiado control sobre las escuelas de su mbito territorial, ya que son las propietarias de los
edificios y los terrenos, contratan al personal y establecen la poltica de admisin
para las escuelas del mbito local correspondiente. Este supuesto control excesivo sobre las escuelas se deriva del papel de prestador principal de educacin secundaria financiada con fondos pblicos que aqullas tienen. Esta lnea de razonamiento puede localizarse a travs del discurso poltico del gobierno. El Sr. Blair
dijo que el papel de las autoridades educativas locales se vera radicalmente reducido, ya que se convertiran en impositores de elecciones y estndares, dejando a las escuelas la gestin de sus propios presupuestos y polticas de admisin8.
Sin embargo, desde la gestin local de las escuelas de 1988 y la reforma del gobierno conservador, las autoridades educativas locales no han tenido el campo
de control tan amplio que se presume en el Libro Blanco. La reforma de sus responsabilidades de acuerdo con los planes recientes del gobierno laborista sugiere la intencin de crear las condiciones previas para permitir la entrada a nuevos
prestadores en el mercado local de la enseanza en Inglaterra (Chubb y Moe,
1990). El captulo 9 del Libro Blanco, dedicado al papel de las autoridades educativas locales, establece claramente que stas adquirirn un nuevo papel, encomendando la gestin de los servicios y dejando de ser las prestadoras directas de
los mismos.
An no est claro cmo va a dirigir el Estado central el nuevo sistema de gobernanza, aunque hay algunas indicaciones preliminares en el Libro Blanco a favor de la coordinacin por parte del Ministro de Educacin a travs del recientemente creado Comisionado Escolar. Las autoridades locales trabajarn con este
ltimo, un funcionario del Ministerio de Educacin, para asegurar una mayor
oferta, mayor diversidad y mayor accesibilidad a las buenas escuelas de cada
zona para los colectivos menos favorecidos. Es demasiado pronto para evaluar
con precisin el impacto de la creacin de este nuevo puesto, ya que el propio Libro Blanco es confuso y no proporciona muchos detalles. Sin embargo, s es posible ver que el Comisionado se responsabilizar del fomento y el establecimiento
de escuelas pblicas estatales, con un papel central como coordinador en la di6
7
8
2005 White Paper, Chapter 2, Para 2.16.

2005 White Paper, Chapter 2, Pars 2.10 to 2.12.
PM unveils plans for self-governing schools, The Guardian, 24 October 2005.
reccin del cambio hacia escuelas estatales independientes y autnomas. El Comisionado Escolar no se encuentra en el entorno ms cercano al Ministro. En vez
de ejercer una funcin consultiva, tendr importantes poderes ejecutivos. Que el
Comisionado aliente a las escuelas para que adquieran autonoma sigue siendo
objeto de especulaciones en la actualidad, aunque el Ministro ha tranquilizado a
los profesores diciendo que no se obligar a las escuelas a cambiar de estatus9.
Como seal al principio de este apartado, los profesores jefes han modificado su papel directivo de modo muy significativo en los ltimos treinta aos. Han
ido distancindose cada vez ms de las metas acadmicas (Grace, 1993). De un
liderazgo moral y pedaggico han pasado a convertirse en poderosos empresarios del cambio institucional y paladines de la autonoma institucional en las escuelas. El papel directivo de los profesores que ostentan la direccin ha sido propugnado por los gurs de la gestin educativa (Chubb y Moe, 1990). Es
particularmente la escuela autnoma la que defiende un enfoque vertical y fuertes posibilidades gerenciales para los directores. La colegiacin es ms simblica
que sustantiva en las escuelas autnomas de Inglaterra. Por el contrario, ha habido una constante consolidacin de la estructura gerencial, con una fuerte cultura
vertical y jerrquica, en las escuelas. Los directores estn en el punto de contacto
entre el marco poltico estatal y las presiones del mercado local para atraer alumnos y desarrollar planes de estudio innovadores y especializados. Sin proteccin
por parte de la Administracin local, los gerentes de las escuelas se exponen directamente a ser el blanco a quien culpar del fracaso escolar. Su responsabilidad
por los resultados y por subir el nivel est muy personalizada, y ya no cuentan
con mecanismos institucionales intermedios que la amortigen. Simultneamente, los profesores estn cada vez menos dispuestos a prestar servicios que no entren dentro del marco de las clusulas contractuales y se sienten cada vez ms
frustrados con el cambio de los valores y del espritu de los servicios pblicos.
Alemania
Al igual que en el caso britnico tratado anteriormente, analizar brevemente el
legado histrico de la escuela secundaria en Alemania, por tanto, para identificar
los factores principales de la propensin hacia la estabilizacin y keine Experimente (eslogan popular). El profundo conservadurismo de los pedagogos alemanes
logr evitar una gran reestructuracin organizativa de este sistema desde la posguerra a tiempos recientes. La fuerte tradicin histrica es lo que explica el sistema educativo ultraconservador y las no-reformas (Robinson y Kuhlman, 1967).
Por lo tanto, la estabilidad poltica se atribuye fundamentalmente a la posibilidad
institucional del veto. En efecto, algunos mecanismos institucionales hacen que el
cambio sea difcil de alcanzar. Por ejemplo, el Comit Permanente de Ministros de
Educacin (Kulturministerkonferenz), cuerpo federal de coordinacin de la poltica en la materia, opera mediante un complejo sistema de toma de decisiones.
Decide basndose en la unanimidad, haciendo imposible poner en prctica un
programa de mbito nacional.
La desconfianza hacia los nuevos comienzos y experimentos, y el deseo de es9
Ruth Kelly, House of Commons, 25 October 2005.
tabilidad social, se confirmaron una vez ms a travs de la desperdiciada ocasin

de reformar la enseanza secundaria generada por el proceso de reunificacin.
Como indica Wilde (2002), el sistema educativo de Alemania Oriental se reestructur y transform profundamente segn el modelo de Alemania Occidental, en
vez de acometerse una reforma del viejo sistema tripartito. La reunificacin cre
un momento propicio para reflexionar sobre la modernizacin que requera el sistema de enseanza secundaria. Sin embargo, la oportunidad fue de nuevo desperdiciada para introducir una toma de decisiones ms autnoma, lo cual contribuye a un ambiente de aprendizaje que puede adaptarse a las necesidades
locales, como sucede en el sistema educativo britnico. Una vez ms, parece que
el federalismo educativo no ha fortalecido la innovacin poltica, sino que ms
bien ha actuado como freno para la experimentacin. La autonoma cultural de
cada uno de los Lnder (Kulturhoheit) ha posibilitado que las decisiones polticas
determinen hasta qu punto se debera propugnar un cambio radical.
El sistema educativo alemn a principios del siglo XX se caracterizaba por el
control estatal, una organizacin excesiva y un rgido y legalista sistema burocrtico que predomina sobre numerosas iniciativas individuales. En trminos generales, parece que esta descripcin puede considerarse vlida en la actualidad. Cada
escuela contina siendo un elemento subordinado de los sistemas administrativos jerrquicos y cualquier modificacin sustancial en el seno de la misma no se
deja en manos de la autonoma profesional o de las actuaciones individuales de
profesores o padres, sino que se trata, en ltima instancia, de una modificacin
poltica. Por lo tanto, ya no existe una amenaza para la responsabilidad poltica
en lo que respecta a la educacin en Alemania. Adems, no existe la ms mnima
intencin de introducir fuerzas de mercado, como en el Reino Unido. Los padres
siempre han disfrutado de una amplia seleccin a la hora de escoger una escuela
para sus hijos. Este derecho est tambin constitucionalmente garantizado (artculo 6.12 de la Ley Fundamental de Bonn).
En Alemania, la educacin y los asuntos culturales constituyen una esfera poltica de responsabilidad exclusiva de los Lnder. Su jurisdiccin est garantizada
constitucionalmente, de tal manera que el Estado Federal y el gobierno no tienen
poderes formales para intervenir en las polticas de los Lnder sobre la determinacin de los planes de estudio, el personal y la asignacin de recursos y, de modo
general, la estructura organizativa de las escuelas. A nivel federal, el organismo
de coordinacin de la poltica educativa es la Comisin Permanente de Ministros
de Educacin. A pesar de la existencia de este mecanismo de coordinacin, la enseanza est en una zona vetada al gobierno federal (Allmendinger y Leibfried,
2003). El federalismo educativo tiene dos implicaciones principales para la introduccin de reformas dirigidas a la descentralizacin y la autonoma de las escuelas. En primer lugar, proporciona el marco formal estableciendo el grado de dependencia de todas las escuelas de secundaria con el Ministerio de Educacin de
cada Land en lo que respecta al personal docente y a la financiacin, y con las autoridades locales en lo que se refiere a otros recursos. Por lo tanto, el control centralizado opera a nivel de Land. En segundo lugar, el federalismo educativo debera fomentar la experimentacin en la poltica, as como la variedad de sistemas
organizativos y suministros (Manow, 2004).
Todo debate sobre la autonoma de las escuelas en Alemania se beneficia de

una comprensin de las tradiciones histricas e institucionales del control del Estado sobre la educacin a travs de la administracin y la legitimidad poltica de
los Lnder. A los efectos de este trabajo, centrar la atencin en tres casos que
muestran distintos niveles de entusiasmo respecto de la autonoma organizativa,
a saber: Baviera, Hesse y Renania del Norte-Westfalia. Baviera pertenece al grupo
de Lnder ms conservadores en cuanto a la tradicin de la enseanza secundaria, mientras que los Estados de Hesse, Bremen y Renania del Norte-Westfalia han
sido los ms dinmicos al aceptar la innovacin y experimentaciones.
En Baviera, el sistema educativo contina firmemente arraigado a un sistema
burocrtico jerrquico. La gestin de las escuelas est centralizada a nivel de
Land. El Ministerio de Educacin establece los pormenores de los programas de
estudio para todas las escuelas. La eleccin de los libros ha de ser aprobada por el
Ministerio, que adems establece rigurosas directrices para los exmenes centralizados y los ejercicios de evaluacin de los alumnos. La formacin de los profesores es tambin un asunto ms bien de exclusiva responsabilidad del Land que de
cada escuela. El profesor que ostenta la direccin es nombrado por el Ministro de
Educacin tras un concurso pblico, como sucede en la mayora de los Lnder
alemanes. Por consiguiente, la poltica de personal est altamente centralizada,
no dejndose mucho margen de discrecionalidad a las escuelas. El cargo de director en Baviera tiene una duracin de cinco aos, siendo posible la renovacin. El
Consejo Escolar, compuesto por profesores, alumnos y padres, ofrece asesoramiento al director.
En el Estado de Hesse, la autonoma se ha desarrollado lentamente a travs de
la legislacin. Cada escuela puede desarrollar su propio programa dentro del
marco legal y del plan de estudios. Se ha ido alentando cada vez ms a las escuelas para que desarrollen mtodos de autoevaluacin con el propsito de asegurar
la calidad. En la segunda mitad de la dcada de los noventa la atencin del debate educativo en Alemania se ha centrado en el aseguramiento de la calidad y la
evaluacin. Hasta tiempos recientes, sin embargo, ha prevalecido el control de los
inputs mediante la mejora de la formacin y las cualificaciones de los profesores.
Las escuelas siguen siendo responsables ante las Inspecciones Regionales, que
son responsables en ltima instancia de las polticas de personal, las finanzas y el
desarrollo docente. La estructura administrativa permanece intacta y no se exigen
evaluaciones externas.
El objetivo de las reformas educativas en los Estados de Bremen, Hesse y Renania del Norte-Westfalia en los noventa fue provocar cambios en la estructura
administrativa mediante la descentralizacin y el fortalecimiento de la autonoma
y la responsabilidad de cada escuela. Dentro del marco del plan de estudios establecido por el Ministerio, las escuelas estn obligadas a definir sus objetivos y
prioridades en los propios programas docentes. Asimismo, deben someterse a
evaluaciones internas y externas. Los programas docentes sirven como estndar
de calidad a alcanzar por cada escuela. Sin embargo, los defensores del nuevo
modelo de evaluacin rechazan los mtodos centralizados de clasificacin o comparacin del desempeo escolar. La descentralizacin pretende reforzar la democracia local y la participacin de los padres y de las Administraciones locales,
como se pone de manifiesto en el Consejo Escolar. Por lo tanto, la autonoma de

las escuelas no va necesariamente de la mano del fortalecimiento del papel del
director a expensas de mecanismos democrticos locales de responsabilidad.
En 1992, Renania del Norte-Westfalia haba introducido un nuevo proyecto
experimental para perfeccionar el aseguramiento de la calidad, denominado
QUESS. La idea central era la descentralizacin del sistema educativo mediante la
concesin de mayor autonoma a las escuelas. El proyecto culmin en 1997 con
la participacin de diecinueve escuelas. stas desarrollaron programas individuales, si bien tuvieron que mantenerse dentro del espectro de los planes educativos
existentes establecidos por el Ministerio regional. Las escuelas eran responsables
de la autoevaluacin, seguida de evaluaciones externas llevadas a cabo por las
juntas directivas, que mantenan la doble funcin de supervisar y asesorar a las
escuelas. La coexistencia de esta dualidad de funciones fue puesta en tela de juicio por la propuesta de un Comit especial de Educacin (Bildungskommission),
establecido por el Primer Ministro de Renania del Norte-Westfalia, que sugiri la
creacin de un nuevo cuerpo administrativo, el Servicio Pedaggico, para que siguiera de cerca el proceso de autoevaluacin de las escuelas y llevara a cabo la
evaluacin externa. Esta propuesta fue abandonada a favor del mantenimiento
de las funciones duales de las juntas directivas de las escuelas. Puede observarse
que la labor del Comit nunca se refiri a los regmenes de mritos o a los disciplinarios. Adems, el proyecto se qued como algo experimental y apenas se integr en la poltica educativa de Renania del Norte-Westfalia.
No obstante estos casos de experimentacin en algunos Lnder, los sistemas
educativos de Alemania siguen estando firmemente arraigados a la tradicin de
estabilizacin, en vez de al cambio. Parece que el federalismo educativo facilita
experimentaciones, pero la ingeniera institucional no resulta suficiente para
vencer el legado histrico de un sistema educativo que fue la envidia de Europa
(Phillips, 1987). La continuidad prevalece sobre el cambio, aunque los intentos
de reforma y las oportunidades han estado presentes, incluso cuando se publicaron en 2000 los escandalosos resultados negativos del Programa de Evaluacin Estudiantil Internacional (PISA) de la OCDE sobre las capacidades de alumnos de 15 aos. Queda fuera del objeto de este trabajo analizar el tremendo
debate originado en Alemania por este informe, as como cuestionar la validez
del ejercicio de la OCDE (Allmendinger y Leibfried, 2003), pero merecera la
pena apuntar que no se han producido muchos cambios, incluso a la luz de los
resultados sumamente negativos del ejercicio de evaluacin estudiantil y los indicios de que Alemania puede haber sido adelantada por otros pases industrializados. El desarrollo histrico de la poltica educativa en Alemania ha ofrecido
numerosas oportunidades para el cambio, pero la fe en las cualidades del sistema de enseanza secundaria alemn ha evitado la adopcin de modelos de organizacin alternativos.
III.
Los hospitales pblicos: el isomorfismo organizativo

de unas fronteras nacionales a otras
Gran Bretaa: la reciente oleada de hospitales fundados

por el Servicio Nacional de Salud
A pesar del profundo escepticismo manifestado por los observadores y la comunidad investigadora, las frmulas organizativas actuales de los hospitales pblicos
en el Servicio Nacional de Salud britnico reflejan profundamente la fe en la distincin entre poltica y actuacin. Este principio de la Nueva Gerencia Pblica, introducido por los gobiernos conservadores a principios de los noventa (Klein,
2001; Marmor, 2004), sigue inclume, incluso en las reformas ms recientes del
Nuevo Laborismo. La creacin de barreras estructurales entre el liderazgo poltico
y la toma operativa de decisiones se tradujo en el predominio de la responsabilidad administrativa y la disminucin de la efectividad de la responsabilidad poltica
de los hospitales pblicos. No existe el equilibrio ideal, pero el debate que sigue
pretende evaluar si las reformas nos han precipitado hacia un extremo del espectro, donde la autonoma y la responsabilidad pueden considerarse sus extremos
(Davies, 2004). El caso del nuevo tipo de organizaciones en el sistema sanitario
britnico, el National Health Service Foundation Trust, ilustra este punto.
Los National Health Service Foundation Trusts fueron creados por la Ley de Sanidad y Asistencia Social (salud local y estndares) de 2003 como corporaciones
independientes de prestacin pblica inspiradas en la tradicin de las cooperativas y mutualidades. Se trataba de un nuevo tipo de organizacin en el Servicio
Nacional de Salud britnico, que marcaba un abandono de los National Health
Service Trusts creados a principios de los noventa para darles independencia funcional de la autoridad sanitaria de su distrito local (DHA). El Nuevo Laborismo ha
mantenido el compromiso de reforma de los gobiernos anteriores segn los principios de descentralizacin y devolucin de responsabilidades administrativas a
los hospitales pblicos locales, que no estaban suficientemente libres de la injerencia del gobierno central10. En realidad, una de las principales caractersticas
del Servicio Nacional de Salud britnico es que los National Health Service Trusts
tenan un vnculo directo de responsabilidad con el Ministro de Salud, que podan
dar instrucciones jurdicamente vinculantes a un Trust y podan cesar a su presidente y a los directores sin poderes ejecutivos, nombrados por l. La Ley de 2003
aprob la creacin de nuevos Trusts, siguiendo los procedimientos de solicitud,
que pondran de manifiesto que los hospitales cumplan con los estndares y requisitos establecidos por el nuevo regulador independiente, el Monitor. En la actualidad, a la fecha de redaccin de este artculo, existen 45 Foundation Trusts, y
la Ministra ha anunciado un plan para consolidar este programa y respaldar la
nueva oleada de Foundation Trusts de salud mental11.
El objetivo perseguido con el establecimiento de National Health Service Foundation Trusts es conceder poder y mayor autonoma al nivel local, de tal manera
que los hospitales locales tengan ms capacidad para responder a las necesidades
10
11
Department of Health, A Guide to NHS Foundations Trusts (Department of Health, 2002).

Press release, 18 January 2006, Department of Health.
de los pacientes y las entidades locales. Ello se consigue de dos formas: mediante un
nuevo sistema de responsabilidad y mayor autonoma respecto del control directo
del Ministro. El nuevo sistema de responsabilidad transferida a los interesados locales, incluyendo a los pacientes y al personal, pretende sustituir a la tradicional responsabilidad poltica ante los niveles centrales de gobierno. Las nuevas frmulas de
gobernanza ofrecen a los miembros de las corporaciones locales la oportunidad de
participar e influir en el desarrollo estratgico de la organizacin. Los Foundation
Trusts no tienen que dar cuentas ante el Ministro, pero s ante los vecinos y el Monitor, el nuevo regulador independiente. Tendrn libertad para configurar su propia
agenda de acuerdo con las prioridades establecidas por la corporacin local.
La estructura de la gobernanza organizativa que refleja esta responsabilidad
de nuevo cuo ante los vecinos est representada por el nuevo Consejo Directivo,
ante el cual tiene que responder directamente la Junta de Administradores de los
Foundation Trusts. El Consejo est formado por representantes electos de los
miembros del Trust, esto es, los residentes empadronados y los pacientes de las
zonas cubiertas por los National Health Service Foundation Trusts. La admisin
est abierta a todos aquellos que deseen adscribirse al hospital pblico y participar. Los miembros pueden votar y presentarse a las elecciones del Consejo Directivo de los National Health Service Foundation Trusts. Este rgano est pensado
para representar los intereses de todos los actores implicados. Algunos puestos
estarn reservados para candidatos de otras corporaciones sanitarias, tales como
los Trusts de Asistencia Primaria, que encargan servicios por cuenta de los hospitales. El Consejo es responsable, por tanto, de respetar los intereses de la corporacin local en la gestin y desarrollo estratgico del National Health Service
Foundation Trust. Se supone que debe recibir informacin peridica sobre el Trust
y ser consultado, dos veces al ao, sobre el desarrollo futuro. El Consejo tiene importantes poderes en el nombramiento del Presidente y de los directores sin poderes ejecutivos de la Junta de Directores, que tiene la responsabilidad exclusiva
sobre los asuntos funcionales; por ejemplo, el establecimiento de los presupuestos, el pago del personal y otros. Tambin tiene el poder de aprobar el nombramiento del Director Ejecutivo por el Presidente.
La creacin del Consejo Directivo parece alejar a los Foundation Trusts de la
responsabilidad poltica directa del Ministro de Sanidad. El que este nuevo nfasis
sea o no efectivo es una cuestin singular e importante que ser tratada ms
adelante (Klein, 2004). Ahora consideremos otro instrumento para alcanzar el
objetivo de la descentralizacin, que es la concesin de autonoma del control directo del gobierno central mediante una mayor responsabilidad administrativa.
Se considera que los National Health Service Foundation Trusts disfrutan de una
mayor libertad y flexibilidad respecto del gobierno britnico y gestin del desempeo por las Autoridades Estratgicas de Sanidad. Tienen libertad para acceder al
capital sobre la base de la asequibilidad, en lugar de sobre el sistema actual de
distribucin controlada centralmente. Adems, los Foundation Trusts pueden invertir los excedentes en el desarrollo de nuevos servicios para los vecinos.
Pese a la creacin de nuevos mecanismos de control y las posibilidades de restringir la autonoma de los Foundation Trusts mediante rganos de nuevo cuo,
parece que la actual Ministra, Patricia Hewitt, es una de las ms fervientes parti-
darias de la descentralizacin. Necesitamos cambiar todo el nfasis en los objetivos y gestin del desempeo del gobierno britnico de arriba abajo e invertirlo de
abajo arriba, seala12. El gobierno ha perseguido esta estrategia, como ya indiqu antes, a travs de la implicacin y la participacin de los vecinos en la gobernanza organizativa de los Foundation Trusts. La Junta de Administradores es directamente responsable ante el Consejo Directivo y los hospitales locales
deberan fomentar la participacin de los vecinos, as como asegurar que los
miembros de aqulla sean ampliamente representativos de la circunscripcin local13. Este nuevo mecanismo de responsabilidad podra crear potencialmente un
mayor desafo para los gerentes. Aunque no parece que sea el caso, ya que los
Trusts encuentran cada vez ms difcil hacer que la gente se inscriba y se implique
(Klein, 2004) sin que medie remuneracin alguna, como sucede en Alemania.
Uno de los aspectos ms problemticos del nuevo tipo de responsabilidad participativa mediante la afiliacin de los vecinos es que el Consejo Directivo puede
acabar dominado por colectivos especficos de clientes, cuyos intereses son intensos y continuados. Esto podra amenazar la justa representacin de todos los intereses presentes en la corporacin local. Los Consejos se convertiran, por tanto,
en instituciones secuestradas, al canalizar intereses especficos sin un mecanismo
que asegure una amplia base de participacin (Davies, 2004). Es probable que los
ms cultos sean elegidos miembros del Consejo, excluyendo a los ms desfavorecidos, siendo ms difcil que estos ltimos se presenten a elecciones y se impliquen. Adems, no deberamos poner demasiado nfasis en el rol formal del Consejo Directivo en el proceso de nombramiento de los directores. Aunque el papel
del Consejo en este mbito es importante, es la Junta de Administradores la que
probablemente decida qu temas plantear a los miembros del Consejo. Por lo
tanto, este nuevo mecanismo de responsabilidad no es tan efectivo como parece.
Alemania: la autonoma fuera del marco corporativo
Los hospitales pblicos en Alemania operan dentro de un sistema descentralizado
de gobernanza, que no es resultado de una transferencia descendente, como en
el Reino Unido, sino que representa los fundamentos histricos del sistema sanitario alemn. La normativa que regula la gestin y la estructura y los procesos de
responsabilidad de los hospitales pblicos alemanes es muy compleja y detallada,
y se asienta principalmente en cdigos legislativos (Dohler, 1995). La gestin de
los hospitales y las frmulas de pertenencia entran dentro de las competencias de
los Lnder, que comparten responsabilidad con el gobierno federal e instituciones corporativas no gubernamentales en la prestacin de la asistencia sanitaria.
Las funciones de gestin y de supervisin se suelen transferir a las autoridades del
nivel municipal, a excepcin de las tres ciudades-Estado de Berln, Bremen y Hamburgo, que poseen hospitales pblicos de forma directa. Es en el sector hospitalario de Berln y Hamburgo donde las reformas administrativas vinculadas a la Nue12
13
Patricia Hewitt, Secretary of State for Health, Speech to the NHS Confederation, 16 June
2006.
Department of Health, NHS Foundation Trusts: A Guide to Developing Governance Arrangements, 2003.
va Gerencia Pblica para hospitales han ido ms lejos, como analizar ms adelante. Los resultados de la investigacin que se han presentado aqu se han tomado de entrevistas de trabajo de campo realizadas a miembros del equipo de gestin de una de las mayores redes de hospitales pblicos de Berln, el Charit, el
mayor hospital de Europa, con cerca de 15.000 empleados, 3.240 camas y 128
departamentos mdicos, que trata a unos 123.000 pacientes internos y atiende
900.000 consultas externas al ao14. Desde 2003, el Charit est regido por un
Consejo Directivo a tiempo completo.
La mayora de los Lnder hace previsiones detalladas respecto a la composicin de las Juntas de Administracin para los hospitales pblicos, que tienen una
autonoma limitada en la medida en que tienen que operar dentro de los rgidos
marcos y reglas establecidos. Las previsiones ms detalladas a nivel de Land respecto de los roles y responsabilidades de las Juntas de Administracin y las Juntas
Supervisoras se encontraron en Berln y Saarland. Berln es un caso extremo en el
que el Land gestiona sus propios hospitales con un grado considerable de fuerte
control administrativo. El elemento dominante de gobernanza en Berln es el Senatsverwaltung fr Gesundheit, Soziales und Verbraucherschutz, que tiene la
mxima responsabilidad en la planificacin y organizacin del sistema hospitalario, entre otras15. No slo dirige hospitales pblicos dependientes, sino que planifica tambin el nivel de las previsiones basadas en mediciones confusas de la
necesidad. A nivel regional, por lo tanto, la ciudad de Berln representa un sistema altamente centralizado de administracin hospitalaria.
El Charit est rompiendo radicalmente con dcadas de tradicin en administracin hospitalaria, con el fin de aumentar la eficiencia y transformar la institucin pblica prestadora en una empresa autnoma, capaz de competir en el
mercado. Obligar a los que toman las decisiones a adoptar una actitud deliberadamente comercial es un enfoque nico de los servicios sanitarios en Alemania,
como ha sido puesto de manifiesto por los miembros del equipo administrativo,
el Vorstand16. La mayor reestructuracin organizativa reciente de este hospital en
2005 ha conferido responsabilidad total por los resultados al Vorstand17, un gru14
15
16
17
Las entrevistas en el Charit fueron realizadas por la autora durante los meses de noviembre y diciembre de 2006. La mayora de las entrevistas se llevaron a cabo bajo el compromiso de confidencialidad y anonimato, de tal manera que no se pudiera atribuir ninguna cita
directamente a ninguno de los entrevistados. Actualmente (septiembre de 2007), la autora
se encuentra en el proceso de levantar el anonimato, pero hasta que ello no sea posible las
entrevistas continuarn siendo annimas.
Ergebnisse der Krankenhausplanung in der Zeit von 1990 bis 2004 in Berlin, Senatsverwaltung fr Gesundheit, Soziales und Verbraucherschutz, 2005. Este documento proporciona
informacin detallada respecto a los principales logros de la planificacin hospitalaria tras la
reunificacin, lo cual incluye una reduccin en camas del 47% en diez aos (de 43.000 a
23.000) y la subida de los costes desde 1999.
Carta al Alcalde de Berln en relacin con la reestructuracin del Charit, documento no
publicado. El Vorstand reclama mayor autonoma y libertad empresarial: nur in wirtschaftlicher Eigenverantwortung der universitrer Autonomie sowie unternehmerischer Freiheit
kann die Charit die von ihr erwartete erfllen.
Berliner Universitatsmedizingesetz, in Gesetz und Verordungsblatt fr Berlin, no. 42, 15
Dezember 2005. El artculo 12 establece las responsabilidades del Vorstand, la Junta de Administradores, y el artculo 10, las del Aufsichtsrat, la Comisin de Supervisin.
po bastante reducido compuesto por un Director Ejecutivo, un Direktor des Klinikums (Director del Centro Mdico) y un Dekan (Decano del Colegio de Mdicos).
Se ha comunicado a la autora que el Director Mdico se ha convertido recientemente en miembro suplente del Vorstand, con la intencin de reforzar la posicin
directiva de la profesin mdica. El Director Mdico es primus inter pares y es elegido de entre los mdicos que trabajan en los hospitales. La introduccin de experimentos administrativos a finales de los noventa en Hamburgo y Berln ha
cambiado el papel del Director Mdico de primus inter pares a ayudante de la
Junta Ejecutiva. Los miembros del Vorstand son nombrados por el Aufsichtsrat, es
decir, la Comisin de Supervisin, que est presidida por el Ministro de Cultura,
Ciencia e Investigacin del Land de Berln, que en la actualidad es el Dr. Thomas
Flierl. Las entrevistas con los altos gestores de los hospitales pblicos de Berln
han sugerido que los puestos de altos gestores son polticos, de libre designacin.
Los gestores son nombrados sobre la base de su competencia y pericia, pero resultara impensable que no tuvieran tambin el refrendo poltico.
En trminos ms generales, en Alemania existe una fuerte tradicin de separar la Junta Directiva y la Comisin de Supervisin, atendiendo al establecimiento
conjunto y al componente representativo. El sistema de responsabilidad de los
hospitales se basa fundamentalmente en la participacin de personas designadas
polticamente electas en las Comisiones de Supervisin de los hospitales pblicos,
a diferencia de los National Health Service Foundation Trusts. Aunque la estructura organizativa interna de los hospitales vara segn la legislacin de los Lnder,
es posible identificar algunos rasgos comunes fundamentales en los hospitales
pblicos de Alemania. Los hospitales pblicos tienen una Junta de Administracin colectiva compuesta por un Director Administrativo, un Director de Enfermera y un Director Mdico. Cada uno de ellos es nombrado por el Comit del Hospital, que es la Comisin de Supervisin. El Director Mdico es primus inter pares
y es elegido de entre los mdicos que trabajan en los hospitales. Su papel y sus
responsabilidades estn definidos con gran detalle por la ley.
Las comisiones de supervisin de los hospitales estn formadas por representantes en materia sanitaria de las autoridades locales, los Ayuntamientos, y
miembros de los grupos profesionales del hospital. Otro indicador de la clara cadena de responsabilidad poltica viene representado por la concurrencia de la duracin de la legislatura en el Ayuntamiento y de la duracin del mandato de la
Comisin de Supervisin de cada hospital. Los consejeros que representan a los
partidos mayoritarios son elegidos para la Comisin de Supervisin del hospital
por los miembros del Consejo de Gobierno del Ayuntamiento; por lo tanto, son
claramente figuras polticas. En el caso de Berln, el gobierno del distrito puede
incluso cesar a los miembros de la Comisin. Las Comisiones de Supervisin son
responsables del nombramiento de los miembros de la Junta de Administradores
del hospital, incluyendo a los mdicos jefes (Chefrzt), y de la aprobacin del presupuesto. Por consiguiente, las Comisiones de Supervisin desempean algo ms
que un papel simblico y consultivo, como sucede en los National Health Service
Foundation Trusts. Al contrario, se les confa el poder de adoptar decisiones clave. La ley asigna claramente un papel central al gobierno local y a los distritos en
la gobernanza del hospital. Tienen derecho a rechazar cualquier decisin que
adopte la Comisin de Supervisin o la Junta de Administradores del hospital. Los

consejeros electos constituyen un elemento clave de la estructura gubernativa de
los hospitales pblicos, a diferencia de los hospitales de la National Health Service
Foundation. Los nombramientos son partidistas y representan proporcionalmente
a los tres grandes partidos polticos.
El Charit tiene una Comisin de Supervisin con 12 miembros, incluyendo a
los senadores por Berln para las Finanzas y para la Cultura18. Si ambos pertenecen a partidos distintos, la toma de decisiones se har ms difcil. Por ejemplo, en
el pasado el PDS haba impulsado un modelo de gobernanza participativa para el
Charit, mientras que el SPD apoyaba una nueva gestin empresarial con claras
lneas de responsabilidad dirigidas hacia la empresa Charit. Las Comisiones de
Supervisin de los hospitales estn tambin formadas por representantes de las
autoridades locales en materia sanitaria, y eminentes cientficos y acadmicos. Se
ha sugerido a la autora que otro claro indicador de la cadena de responsabilidad
poltica que va desde el gobierno berlins hacia la Comisin de Supervisin y la
Junta de Administradores viene representado por la concurrencia de la duracin
de la legislatura y de la duracin del mandato de la Comisin de Supervisin de
cada hospital. Ello implicara que un nuevo gobierno podra cesar y sustituir a los
miembros de la Comisin de Supervisin, poniendo, en efecto, de manifiesto un
caso de trfico de influencias.
La centralizacin del sector sanitario por las ciudades-Estado de Berln, Hamburgo y Bremen parece reforzar la posibilidad de implementar reformas administrativas y emprender el cambio en la estructura administrativa de los hospitales
pblicos, en comparacin con otros Lnder. Los principales grupos hospitalarios
en Hamburgo y Berln, LBK y Vivantes, respectivamente, han experimentado la
adopcin de la gerencia pblica (Dent, 2005) sobre la base del Neue Steuerungsmodell (NSM), inspirado en el New Public Management anglosajn, pero considerablemente diferente (Jann, 2003). Como seal anteriormente, el Director Mdico es una figura influyente en las Juntas de Administracin de los hospitales
alemanes. De acuerdo con la Ley federal alemana, los hospitales se definen como
organizaciones bajo una direccin mdica permanente. La introduccin de experimentos administrativos a finales de los noventa en Hamburgo y Berln ha modificado el papel del Director Mdico de primus inter pares a ayudante de la Junta
Ejecutiva. La adopcin del NSM iba dirigida a poner en tela de juicio el tradicional
dominio de los mdicos en el seno de los hospitales. De modo similar, ste fue el
caso de la introduccin del Management General en Gran Bretaa (Pollitt et al.,
1991).
La Comisin de Supervisin desempea algo ms que un papel simblico y
consultivo, como sucede en los National Health Service Foundation Trusts. Al
contrario, se le confa el poder de adoptar decisiones clave. El Aufsichtsrat del
18
En la Comisin de Supervisin del Charit se ha informado de un problema de liderazgo

dual. La situacin actual ha mejorado en relacin con el pasado, pero siempre ha habido
una competencia latente entre los Ministros de Finanzas y de Cultura. Sorprendentemente,
el Ministro de Sanidad y Asuntos Sociales no es miembro. Cuando la nueva Ley que estableca la reorganizacin del Charit fue aprobada, en 2004, surgieron algunas preocupaciones sobre el problema del liderazgo dual, pero ste an no ha sido resuelto.
Charit no es, por tanto, un mero rgano consultivo. Sus responsabilidades incluyen la supervisin de la legalidad de las reglas y los procedimientos, el coste de
eficiencia de la empresa pblica (Wirtschaftlichkeit) y el logro de objetivos por la
Junta de Administradores. Como se mencion anteriormente, la Comisin de Supervisin goza de una amplia discrecionalidad en el nombramiento de los miembros del Vorstand, incluyendo la aprobacin del Director Mdico electo. Otro papel importante es tambin el de salvaguardar la enseanza de la medicina y los
intereses de la investigacin de las decisiones de la Junta de Administradores. Resulta asombroso que la Comisin de Supervisin tenga tambin control sobre la
organizacin interna del Charit, cuando llama al Vorstand para que le d cuentas de los cambios en la organizacin de unidades y centros. Adems, tiene un
papel fundamental en las decisiones de inversin, junto con el gobierno berlins.
De las responsabilidades formales establecidas en el estatuto se desprende
que la Junta de Administradores se halla constreida en su autonoma, especialmente en lo que respecta al diseo interno de la organizacin. En la prctica, las
entrevistas han sugerido que, efectivamente, se han producido cambios radicales,
pero la necesaria autonoma se ve limitada por dos fuentes: la Comisin de Supervisin y la Administracin del Land de Berln. Respecto a la ltima, la injerencia
incluye a las decisiones relativas a la externalizacin y la compra de acciones de
otras compaas. Uno de los entrevistados plante el caso de que la Comisin de
Supervisin ejerce no slo un control poltico, sino un control sobre decisiones de
menor entidad. Esto es tan aceptado como lamentado, dada la titularidad pblica del Charit. Por lo que se refiere al alcance de la intervencin del gobierno,
sta puede ser tan profunda como para cuestionar la adquisicin por el hospital
de equipos de diagnstico o preguntar por el nmero de empleados en empresas
externalizadas especficas. La Administracin del Land regula tambin el volumen
de servicio prestado y est muy implicada en la negociacin con fundaciones para
la lucha contra enfermedades. Lo que ms molesta al equipo gestor, segn plante uno de los entrevistados, es la escasa libertad a la hora de adquirir nuevas
empresas y planes de inversin.
Al igual que ha sucedido con mayores reformas administrativas vinculadas al
Neue Steuerungsmodell alemn, la contencin del gasto ha sido una de las razones principales para introducir reformas (KGSt, 1993). El caso de los hospitales
pblicos en Alemania no constituye ninguna excepcin a la presin de los elevados costes de la asistencia sanitaria y la incapacidad de las fundaciones para la lucha contra enfermedades para controlarlos (Busse y Worz, 2005). La Ley de financiacin de los hospitales de 1972 introdujo un sistema de financiacin dual
mediante el cual los costes del capital son financiados por el Land, mientras que
las tarifas del usuario han de ser pagadas por el seguro mdico establecido por la
Ley, basado en las negociaciones anuales entre los hospitales y las fundaciones
(EOHC, 2000). Las fundaciones para la lucha contra enfermedades financian los
gastos corrientes de los hospitales y los tratamientos mediante aportaciones diarias (tagesbezogen Pflegestze). Los Lnder han defendido siempre su Planungshohei (soberana en la planificacin) como instrumento para mantener el control
poltico del sector sanitario frente a los intentos del gobierno federal de otorgar a
las fundaciones para la lucha contra enfermedades un mayor papel en la planifi-
cacin y en la negociacin de las tarifas de los usuarios (Dohler, 1995: 389). Desde principios de los ochenta, el Ministro de Sanidad19 hizo un llamamiento a favor de una manera monista de financiar los gastos (corrientes y de inversin),
pero los Lnder han bloqueado los intentos legislativos en el Bundesrat tendentes
a establecer presupuestos globales para las fundaciones citadas y presupuestos
de mbito nacional para los hospitales, as como la implementacin de la financiacin monista.
IV.
Conclusiones
Las conclusiones empricas sugieren que los distintos patrones nacionales en la

erosin de los mecanismos tradicionales de responsabilidad poltica resultan claramente identificables. De modo inverso, la autonoma organizativa muestra un
alto grado de fertilizacin intersectorial ms all de las fronteras nacionales, especialmente en el mbito sanitario. Las reformas del Estado de Bienestar analizadas
en el presente artculo ilustran cmo modelos organizativos similares, asociados
con la gerencia pblica (Pollitt et al., 1998; Clarke et al., 1994; Taylor-Gooby,
2004), han puesto en tela de juicio las formas de responsabilidad poltica tradicionalmente vertical y jerrquica de un modo diferente en Gran Bretaa y Alemania,
pero de manera similar entre sectores. De ah que la convergencia en la gestin
de las polticas sociales se est realizando mediante un hbrido de polticas intersectoriales.
Los Lnder alemanes han ejercido un control considerable sobre la enseanza
secundaria, como muestran las conclusiones empricas. Sin embargo, las reformas recientes efectuadas a finales de los noventa han abierto la posibilidad de
conceder a las escuelas cierta autonoma en cuanto a sus programas docentes.
En los Lnder seleccionados, que comprenden a Renania del Norte-Westfalia,
Bremen y Hesse, proyectos piloto y experimentaciones han introducido cierto grado de autonoma estructural al fomentar que las escuelas diseen mecanismos y
procesos de autoevaluacin. A diferencia del caso de la enseanza, el sector sanitario en Alemania ha estado sujeto a transformaciones y nuevas evoluciones potenciales en relacin con los procesos de gestin de cada hospital, como es el
caso de los hospitales pblicos de Berln y Hamburgo. Una de las conclusiones
ms significativas es que la autonoma de los hospitales pblicos alemanes sigue
siendo compatible con los mecanismos tradicionales de responsabilidad poltica,
sugiriendo que el juego de clculo entre la responsabilidad poltica y la administrativa no es la nica receta para la prestacin de asistencia social.
En el caso de Gran Bretaa, el resultado intersectorial es bastante inverso, a
pesar del intento del gobierno britnico para conceder ms autonoma a los
Foundation Hospitals. Las escuelas estatales britnicas gozan de un alto grado de
autonoma respecto de las autoridades locales. Los presupuestos transferidos y la
flexibilidad constituyen la responsabilidad exclusiva de muchas escuelas pblicas,
a las que se anima a volverse incluso ms independientes, de acuerdo con el recientsimo Libro Blanco de 2005. Los Foundation Hospitals han sido creados por
19
F. Rau, Changes in the Hospital Care Sector in Germany, Seminar on German Health
Reforms, Bremen, 14 November 2005.
la misma filosofa de apuntalamiento de administracin descentralizada y titularidad local. A pesar de los distintos puntos de partida para las reformas del sector
sanitario en Alemania y Gran Bretaa, la evidencia muestra un grado de convergencia respecto a sus cambios internos en la gestin.
En lo que se refiere a la responsabilidad tradicional de las instituciones prestadoras de asistencia social, los mecanismos generales de control democrtico han
sido puestos en tela de juicio en Gran Bretaa, y tambin en Alemania, aunque
de un modo ms leve. En el caso de los Foundation Hospitals y Schools Trusts britnicos, los elementos electos a nivel poltico son poco comunes en las Comisiones de Supervisin. Ambas clases de instituciones prestadoras de asistencia social
han sido despolitizadas mediante el nfasis en la responsabilidad administrativa
en la toma de decisiones a nivel interno de la organizacin frente a profesionales
y polticos. Las diferencias entre los sectores en Gran Bretaa resultan bastante
irrelevantes a la erosin general de la responsabilidad poltica tradicional ante los
concejales del municipio y los polticos electos. Los hospitales y escuelas pblicos
en Alemania no se han visto sometidos a cambios tan radicales en el proceso de
responsabilidad poltica, que se encuentra firmemente arraigado a las instituciones representativas de los Ayuntamientos o de los Lnder. De este modo, el resultado en Alemania no ha sido una amplia despolitizacin de las instituciones de
asistencia social. Por consiguiente, el equilibrio entre la responsabilidad administrativa y la poltica se ha visto considerablemente alterado en el caso de la reestructuracin administrativa de las instituciones prestadoras de asistencia social en
Gran Bretaa, mientras lo mecanismos convencionales de control democrtico no
han sido cuestionados de modo importante en Alemania.
Para concluir, este artculo refuta la suposicin de que la organizacin del Estado de Bienestar, y en particular la prestacin de servicios, es y debe ser un reflejo tcnico de la gestin del Estado. En la literatura, la responsabilidad administrativa en su dimensin interna es a menudo confrontada y presentada como
alternativa a la responsabilidad poltica (Day y Klein, 1987). La responsabilidad financiera tiene su propia historia, cuyos orgenes se remontan a la labor de la Comisin para el Examen de las Cuentas Pblicas en la Inglaterra de 1870. En tiempos recientes, la Nueva Gerencia Pblica se muestra polticamente neutral y, por
este motivo, ofrece la posibilidad de separar de la poltica las decisiones impopulares, presentndolas como cuestiones tcnicas que deben ser dejadas a los gerentes, preferiblemente no polticos. Se trata de una suposicin bastante distorsionada y que puede inducir a confusin, lo cual se justifica en parte por la mayor
crtica existente en Gran Bretaa hacia las burocracias estatales indiferentes e ineficientes. La cruzada contra el Estado ha sido un rasgo menos dominante en las
reformas alemanas. Por lo tanto, este artculo sostiene que la divisin analtica y
emprica entre la responsabilidad administrativa y la poltica ha sido una tendencia propia de la gestin britnica de las polticas sociales, y un patrn de cambio
que no puede generalizarse a otros pases europeos, incluyendo Alemania. Los
mecanismos mediante los cuales se convierten los compromisos polticos en formas organizativas y los resultados de la asistencia social reflejan mejor en Alemania la tradicional forma vertical o jerrquica de la responsabilidad poltica. La autoridad, que es un principio clave de la responsabilidad (Mulgan, 2000), reside en
los polticos electos, ms en el caso de Alemania que en el de Gran Bretaa, en lo

que respecta al supuesto de escuelas y hospitales que se ha investigado aqu. Este
artculo sostiene, por tanto, que la brecha de la responsabilidad, tal como fue
identificada en la primera seccin, es ms pronunciada en Gran Bretaa, pues la
responsabilidad administrativa ha sido contrastada con la responsabilidad poltica
desde el punto de vista normativo, analtico y emprico, cuando en realidad las
dos formas no se excluyen mutuamente. La responsabilidad administrativa supone algo ms que una actividad tcnica y neutral, aunque implica procesos y resultados medibles. La organizacin del Estado de Bienestar ha realizado una gran
contribucin al establecimiento y el desarrollo de las instituciones polticas y democrticas en Europa. La responsabilidad poltica se ha visto reforzada por el Estado de Bienestar, no suponiendo necesariamente un obstculo para sus transformaciones futuras.
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Agradecimientos
Este artculo constituye la versin final y revisada de un trabajo presentado en la
reunin anual del Grupo Europeo de Administracin Pblica, el Grupo de Trabajo sobre la Gobernanza y las Organizaciones del Sector Pblico, celebrada en Miln el 8 de septiembre de 2006. Agradezco a los participantes sus comentarios.
John Halligan, Carol Harlow, Werner Jann, Per Laegreid, Stephan Leibfried, Lutz
Leisering, Ted Marmor, Christopher Pollitt, Richard Rawlings, Koen Verhoest y los
crticos annimos me han proporcionado opiniones de gran utilidad. Asumo la
responsabilidad de los errores que se hayan podido cometer. Me siento profundamente agradecida al Centro de Investigacin de las Transformaciones del Estado de Bremen, Alemania, por el apoyo institucional e intelectual. Este artculo
analiza evoluciones acontecidas antes del 1 de abril de 2007.
Datos biogrficos
Las reas de inters en la investigacin de Paola Mattei comprenden el anlisis
comparativo de las reformas de la asistencia social y de la Administracin Pblica.
En la actualidad est trabajando en un monogrfico de investigacin sobre la
reorganizacin del Estado de Bienestar en Europa. Ha publicado trabajos sobre
las reformas de la gerencia pblica, la gobernanza y las polticas sociales a nivel
local, las reformas administrativas y el poder legislativo desde una perspectiva
comparada.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
La reforma de los servicios de empleo y bienestar:
los desafos de coordinar diversas organizaciones pblicas
Tom Christensen, Anne Lise Fimreite y Per Lgreid*
Resumen
Este artculo analiza la reforma estructural ms compleja en la reciente historia administrativa
de Noruega: la integracin de los servicios de empleo y los de la seguridad social, combinada
con la colaboracin con los servicios sociales gestionados a nivel local. La reforma se puede entender como una iniciativa del tipo gobierno pleno para conseguir aumentar la capacidad
de coordinacin del gobierno con el fin de solucionar los grandes problemas presentes en
las diferentes reas polticas y distintos niveles de gobierno en un Estado descentralizado. Este
artculo examina las siguientes cuestiones: en primer lugar, qu caractersticas del pensamiento organizacional estn relacionadas con esta reforma?; segundo, cmo se puede entender el
proceso de reforma en trminos de la perspectiva transformadora, lo que supone combinar aspectos instrumentales, culturales y medioambientales?; tercero, cules son los efectos potenciales y las implicaciones de la nueva estructura para el control poltico y la autonoma institucional, para las relaciones entre las Administraciones central y local y para los principales
objetivos que se persiguen? La teora, fundada en el anlisis, tiene un enfoque transformador.

ste es un ejemplo de una importante y compleja reforma caracterizada por objetivos y el pensamiento organizacional ambiguos, con unos efectos inciertos, con los que los profesionales
han de convivir. sta es una iniciativa de gobieno pleno con un fuerte componente positivo,
pero trabajar en horizontal es una actividad que consume tiempo y recursos. Uno de los desafos es cmo equilibrar la responsabilidad vertical, la responsabilidad horizontal y las responsabilidades de los usuarios. Otro es cmo equilibrar las iniciativas de gobierno pleno con los
sistemas de gestin en la prctica. Y un tercer desafo es encontrar el equilibrio entre la centralizacin y la descentralizacin. Tales reformas se entienden como proyectos a largo plazo.
Introduccin
El presente artculo analiza una de las reformas ms importantes para introducir la
coordinacin en el sector pblico en la historia reciente de la Administracin noTom Christensen, Universidad de Oslo, Tom.christensen@stv.uio.no. Anne Lise Fimreite, Universidad de Bergen, Anne.Fimreite@aorg.uib.no. Per Lgreid, Universidad de Bergen,
Per.Lagreid@aorg.uib.no. Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Reform of
the employment and welfare administrations: the challenges of co-coordinating diverse public
organizations.
ruega: la integracin de los servcios de empleo y los de la seguridad social, combinada con una colaboracin formal entre la nueva Administracin y los servicios
asistenciales gestionados por los municipios. Los propsitos de esta reforma son
crear ms puestos de trabajo y fomentar una Administracin ms accesible para el
usuario, a la vez que se vuelve ms integradora y eficiente. La reforma se puede
entender como una iniciativa de gobierno pleno1 al pretender incrementar la
capacidad de los gobiernos para afrontar los problemas ms graves, yendo ms
all de las polticas existentes y mejorando vertical y horizontalmente la coordinacin entre las polticas pblicas y su implementacin.
Estas iniciativas se pueden interpretar como una reaccin a las reformas de la
Nueva Gestin Pblica (NGP en adelante) que han dominado los esfuerzos reformadores en muchos pases a lo largo de las dos ltimas dcadas (Christensen y
Lgreid, 2007; Pollitt y Bouckaert, 2004). La NGP se centra en la especializacin
vertical o en la transferencia de competencias y en la diferenciacin horizontal,
aplicando el principio de las organizaciones de objetivo nico2, que ha fragmentado los aparatos pblicos en muchos pases. Sin embargo, a pesar de que su
implementacin ha supuesto algunos beneficios, como, por ejemplo, tener objetivos y enfoques ms claros, ms autonoma de los profesionlaes, ejecucin y resultados ms facilmente medibles, contabilidad ms clara y mayor uso de iniciativas, el control poltico y la coordinacin son dos de los mayores problemas de
esta fragmentacin. Estas preocupaciones estn en el frontispicio de las reformas
post-NGP y surgen en muchos pases, como el Reino Unido, Canad, Australia y
Nueva Zelanda, pioneros de la NGP (ver Christensen y Lgreid, 2006a).
Como respuesta a la creciente fragmentacin generada por los programas
previos de reforma, estos pases han optado por una coordinacin e integracin
estratgicas. En la segunda generacin de reformas del sector pblico se han producido una serie de cambios alejados del nfasis en la devolucin estructural, en
la disgregacin y en las organizaciones de objetivo nico. Los nuevos cambios estn orientados hacia un enfoque propio de la teora del gobierno pleno (Christensen y Lgreid, 2006b). Los principios del gobierno conjunto3 y del gobierno pleno han abierto nuevos campos en el estudio de la Administracin Pblica,
como lo relativo a la coordinacin de la misma (Hood, 2005). Adems de la cuestin de la coordinacin, el problema de la integracin ha sido tambin una preocupacin importante para estos proyectos (Mulgan, 2005). A pesar de que los
trminos que emplea son novedosos, representan antiguos problemas, ya que los
intentos de coordinar a los que deciden las polticas pblicas a nivel gubernamental y los que gestionan los servicios dentro de los lmites de una organizacin no
son un fenmeno nuevo (Ling, 2002; Richards y Kavanagh, 2000).
El tipo de coordinacin del gobierno pleno puede tomar diversas formas,
desde una gestin inteligente acompaada de otro tipo de esfuerzos que persiguen lograr esa coordinacin pero sin reformas estructurales, hasta una fusin
organizacional y otro tipo de medidas de coordinacin estructural (Pollitt, 2003a).
1
2
3
La expresin en el original es Whole of government.

La expresin en ingls es principio de single-purpose organizations.
La expresin en ingls es joined-up-govermment.
Christensen, Fimreite y Lgreid La reforma de los servicios de empleo y bienestar 437
Nosotros planteamos la pregunta general de cmo se formulan y disean las reformas en la era post-NGP, tanto en lo que se refiere a los procedimientos incluyendo cmo les afecta el pensamiento organizacional como en cmo se
perciben los efectos de las reformas. Es decir, nos preguntamos cmo pueden debatir los actores polticos y administratvos sobre estas reformas y cules son sus
potenciales efectos e implicaciones.
Dado que desde 2006 el Servicio Nacional de Seguridad Social (SNSS) y el Directorio de Trabajo (DDT) en Noruega se han integrado en una nica y centralizada Agencia de Empleo y Seguridad Social (AESS), se ha establecido un sistema de
oficinas integradas4 junto con los servicios de asistencia social locales. Se trata de
un servicio de atencin al ciudadano que se supone funcionar como una organizacin central-local establecida por convenios a nivel local. El gobierno central,
de todos modos, no asume las responsabilidades del gobierno regional, y viceversa. La reforma es, por tanto, un componente muy importante de la gobernanza
descentralizada (ver Marks y Hooghe, 2004; Bache y Flinders, 2004).
Esta iniciativa de gobierno pleno tiene como fin solucionar los problemas
de coordinacin entre los diferentes niveles de los servicios integrados, entre los
cuales hay unos que estn bajo la responsabilidad del gobierno central (como son
el empleo y la seguridad social) y otros son responsabilidad del gobienro local (los
servicios sociales). Este punto est an ms remarcado por el hecho de que los diferentes niveles de gobierno tienen que desarrollar funciones coordinadas en el
mismo lugar y bajo la misma direccin a travs de convenios para el establecimiento de las oficinas conjuntas en los municipios.
Nosotros planteamos los siguientes interrogantes: en primer lugar, qu caractersticas del pensamiento organizacional estn relacionadas con el establecimiento de la AESS en un sistema descentralizado?; segundo, cmo se puede
interpretar el proceso de reforma desde una perspectiva transformadora, combinando aspectos instrumentales, culturales y medioambientales?, y tercero, cules
son los efectos potenciales e implicaciones de la nueva estructura para el control
poltico y autonoma institucional, para la relacin entre las Administraciones central y locales y para la consecucin de los objetivos estatales principales?
Nuestros datos empricos estn basados principalmente en la combinacin de
entrevistas personales con actores polticos y administrativos, documentos pblicos y estudios de otros procesos de reforma y los efectos relevantes de otras reformas y reorganizaciones.
Pero antes de profundizar en el estudio de esta reforma en concreto se
realiza una breve introduccin sobre el contexto poltico y administrativo en Noruega, en particular de los tres servicios a los que afecta la reforma de la AESS.
El contexto noruego
Una visin general
Noruega es un Estado unitario, parlamentario y multipartidista, con poca poblacin y ampliamente distribuida en todo el territorio nacional. Desde principios de
4
La expresin en el original es one-stop shop.
los aos setenta ha habido gobiernos minoritarios, pero esto cambi en 2005,
cuando una coalicin roji-verde mayoritaria lleg al poder. En Noruega, los valores de la colectividad e igualdad son importantes y la orientacin al acuerdo es
crucial (Christensen, 2003). Los ingresos per cpita son relativamente altos y existe una abundancia de recursos naturales. El nivel de ocupacin es alto y el ndice
de desempleo es uno de los ms bajos en Europa.
Noruega tiene una fuerte tradicin de gobierno local. Hay 431 municipios con
sus propias instituciones democrticas y con amplias competencias. El modelo del
bienestar noruego es uno de los ms completos y univesales del mundo, con un
amplio sector pblico. En el modelo noruego, las polticas pblicas son mayoritariamente decididas en el nivel central de gobierno, pero stas se adaptan a las circunstancias locales y se implementan por el gobierno local. Estos gobiernos representan la mayor parte del sector pblico tanto en trminos de empleados
como en trminos de recursos financieros. La relacin entre el gobierno central y
el regional es una combinacin de descentralizacin poltica, fundada en el principio de la autonoma local, y de descentralizacin administrativa, basada en el
principio de la autoridad delegada.
El control poltico sobre los servicios civiles ha sido general y pasivo, permitiendo una considerable libertad de accin en su gestin. As podemos comprobar algunos rasgos del sistema poltico-administrativo: altos niveles de confianza mutua, actitudes y normas compartidas entre lderes poticos y administrativos,
dentro del sector pblico en general y en la relacin entre las autoridades locales
y centrales (Christensen y Lgreid, 2005; Fimreite et al., 2004). El nivel de confianza en las instituciones pblicas en Noruega es ms elevado que en la mayora
de los otros pases (Norris, 1999).
En Noruega las reformas administrativas en el mbito central han descuidado,
en general, la cooperacin entre sectores. Las principales iniciativas de reforma se
han orientado principalmente a la dimensin vertical de la Administracin Pblica
(Christensen y Lgreid, 2001). En cambio, otras iniciativas han aumentado la
fragmentacin y han puesto a prueba la coordinacin vertical. Como resultado
de estos movimientos, la coordinacin horizontal a nivel central entre los distintos
sectores se ha hecho ms difcil, lo que tiene como consecuencia una mayor dificultad para establecer la cooperacin interministerial (Fimreite y Lgreid, 2005).
Por el contrario, las tendencias reformistas a nivel local en Noruega representan caminos opuestos. Algunas reas en el gobierno local han sido integradas
formalmente, mientras que otras ha cobrado importancia. La coordinacin local
horizontal se ha hecho ms fcil, pero al mismo tiempo la relacin entre los niveles central y local se ha deteriorado (Tranvik y Fimreite, 2006).
Las organizaciones de empleo y seguridad social antes de la reforma
El Servicio Pblico Noruego de Empleo, dirigido por el Directorio de Trabajo
(DDT), fue creado hace aproximadamente ciento veinte aos, y durante este
tiempo ostenta el monopolio de los principales servicios en la materia. Tradicionalmente, este organismo ha sido uno de los instrumentos ms importantes de
las polticas de empleo, pero durante la ltima dcada se ha ido modernizando,
diversificando sus actividades y ha tenido que competir con los proveedores privados de servicios de empleo. Antes de la reforma, en el Servicio trabajaban un
total de 3.800 personas a tiempo completo y estaba presente en los tres niveles
de gobierno: a nivel nacional a travs del DDT, a nivel regional con 18 oficinas y a
nivel municipal con 162 oficinas. El Servicio de Empleo ha sido el responsable de
la implementacin operativa de la poltica del mercado laboral del gobierno. Durante 2004 alrededor de 466.400 personas se registraron como demandantes activos de empleo. Su principal funcin es ayudar a los desempleados a encontrar
un nuevo trabajo tan rpido como sea posible, realizando una bsqueda activa,
proporcionando asesora personal y ayudndoles a mejorar su formacin. Entre
sus funciones, tambin se encuentran la de investigar el mercado de trabajo, distribuir los subsudios de desempleo y controlarlos.
Por su parte, el Servicio Nacional de Seguridad Social (SNSS), dirigido por una
agencia central, tena tambin un aparato administrativo desfasado que lleg a
tener un total de 7.600 empleados a tiempo completo cuando comenz la reforma, y estaba presente en todas las regiones y municipios de Noruega y gestion
anualmente ms de seis millones de casos individuales. Cerca de dos millones de
personas recibieron regularmente beneficios del seguro social. Se regulaba por la
Ley Nacional de Seguridad Social, la cual tena tres objetivos: proporcionar seguridad econmica a travs de ingresos garantizados; compensar a los ciudadanos
por los gastos relacionados con el desempleo, embarazo, maternidad, paternidad
o maternidad individual, enfermedad o lesin, invalidez, vejez y muerte, y ayudar
a la gente para que pueda sostenerse por s misma o bien con ayudas.
Frente a estos servicios, de competencia del gobierno central, los servicios de
asistencia social son responsabilidad de los municipios autnomos. Al igual que
los otros servicios, stos tambin tenan una larga historia. Una de sus funciones
era la de ser responsables de los pobres en los municipios de Noruega, cuando
stos se constituyeron formalmente en 1837. Este servicio haba sido, por lo general, el que se encargaba de proveer una red de asistencia social local en el Estado del bienestar de Noruega. Los servicios estaban regulados por una Ley de servicios sociales y sus objetivos principales eran: favorecer la economa y la
seguridad social, mejorar la calidad de vida de las personas desfavorecidas, incrementar la equidad social, prevenir los problemas sociales, ayudar a vivir individualmente y residir independientemente, y propiciar una vida activa y plena en
colaboracin con los otros servicios. En 2003, los servicios sociales municipales
tuvieron alrededor de 4.100 trabajadores y cerca de 135.400 personas recibieron
ayuda financiera.
Estos tres servicios se vieron afectados, por diferentes motivos, por dos reformas estructurales de los Ministerios previos: la primera de ellas fue en 2003,
cuando fueron integrados en el mismo Ministerio, y la segunda en 2005, cuando
se cre el Ministerio de Trabajo e Inclusin Social, rgano responsable de la gestin tanto de estos servicios como de la inmigracin. Junto a sus 16.000 empleados, tambin gestiona unos 3.000 millones de euros anuales, y casi la mitad de la
poblacin noruega es usuaria o cliente de sus servicios. Tambin es necesario detenerse en una serie de cuestiones relacionadas que tuvieron su influencia en esta
reforma. La primera es que alrededor de 700.000 personas en edad de trabajar
estaban total o parcialmente desempleadas en ese momento. Otra es que muchos usuarios se tropezaban con una Administracin en algunos casos dividida y
fragmentada, lo que era especialmente problemtico para los usuarios que necesitan prestaciones de ms de uno de estos servicios a la vez. Un tercer factor es
que, teniendo tres servicios cada uno dedicado a su rea particular de competencias, podra haber reas donde posiblemente nadie fuese el responsable. Por tanto, uno de los propsitos de la reforma era reducir la posibilidad de que se reproduzcan problemas similares.
La propuesta terica
La reforma aqu estudiada es fundamentalmente un cambio de los principios de
especializacin y de las formas de coordinacin (ver Wollmann, 2003). sta es
cuestionada cuando los principios de especializacin organizacional se someten a
cambios (Verhoerst y Bouckaert, 2005). Distintos tipos de especializacin implican diferentes redes, identidades y modelos conflictivos. Si se reorganizan funcionalmente organizaciones especializadas dentro de un marco geogrfico, algunas
tendern a transformar conflictos funcionales en conflictos territoriales (Egeberg,
2001, 2004). En la reforma estudiada, la funcin y el territorio interactan como
principios de organizacin al mismo tiempo, ya que estn involucrados tres sectores, como tambin tres niveles de gobierno. Las oficinas de servicio de la AESS,
adems, han de estar situadas en el nivel local, pero existe una organizacin gubernamental central que ha de tener sucursales regionales. Generalmente, la especializacin creciente deriva en una necesidad creciente de coordinacin (Pollitt
y Bouckaert, 2004). Esto es importante para entender cmo difieren los mecanismos de coordinacin al ajustarse conjuntamente con este complicado grupo de
principios de especializacin.
Nuestro punto de partida terico es una propuesta transformadora, que se
centra en el complejo contexto donde los actores polticos y administrativos operan mientras intentan promover reformas (Christensen y Lgreid, 2001). Una
perspectiva instrumental enfatiza la importancia de los factores estructurales para
los procesos de reforma y sus efectos y, adems, asume que las reformas estn dirigidas por los lderes y expertos. La estructura de toma de decisiones en las organizaciones pblicas la estructura de los participantes podra estar dominada
por lderes con una cierta posicin jerrquica o podran ser estructuras ms colegiadas y equilibradas, donde varios lderes ejercieran su influencia sobre unas bases relativamnte igualitarias. Ms an, en esta perspectiva se asume que estos lderes obtendrn un resultado ptimo a partir de un pensamiento transparente5 o
un clculo racional; i.e., ellos tendrn intenciones y metas concretas y prevern las
posibles consecuencias de las decisiones y reorganizaciones (Dahl y Lindblom,
1953). La estructura de acceso la estructura de problemas y soluciones es
aquella que est dominada o por unos pocos jefes y sus problemas y soluciones, o
es un campo de batalla6 entre los lderes y los expertos con distintos intereses y argumentos.
5
6
La expresin en el original es clear means-end thinking.

La expresin en el original es tug-of-war.
En el presente caso, emplear la perspectiva instrumental es centrarse en los actores de la poltica central y sus modelos de influencia y pensamiento organizacional. La cuestin clave es: es la reforma un proceso dominado por la cpula poltica
o est caracterizada por la negociacin?; acaso los argumentos estn unidos a los
principales modelos organizacionales y se seleccionan soluciones claras?, y qu
efectos e implicaciones se podran esperar del principal modelo seleccionado?
La segunda perspectiva empleada es cultural. Las organizaciones pblicas tienen historias y tradiciones marcadas por ciertas claves, normas y valores informales, y su influencia afecta los procesos y los efectos de reforma (Selznick, 1957;
Krasner, 1988). Si las reformas son incompatibles con estas tradiciones, de algn
modo, se vern obstaculizadas o alteradas (Brunsson y Olsen, 1993). En nuestro
caso, nos preguntamos: cmo estas tradiciones pueden influir sobre el proceso
de reforma y sobre los efectos del mismo?; qu es relevante de la resistencia cultural?, y cul podra ser el papel de la resistencia cultural para obtener los efectos deseados?
Una tercera perspectiva se centra en los rasgos ambientales. stos se pueden
dividir en dos categoras: una tcnica y otra institucional (Scott, 1998). El ambiente tcnico involucra ciertos problemas especficos y presiona desde ellos: por
ejemplo, la necesidad de disminuir el desempleo y de crear una organizacin administrativa encargada de gestionar el empleo y la seguridad social ms efectiva y
eficiente. El ambiente institucional est relacionado con los mitos y los smbolos
de cmo la Administracin Pblica podra estar organizada (Meyer y Rowan,
1977). En nuestro caso, sobre los distintos modelos que se deben escoger, nosotros analizaremos qu importancia tiene el ambiente sobre los procesos y los
efectos de reforma. El razonamiento anterior sobre la reforma y los modelos escogidos est conectado con la presin del ambiente tcnico, reflejado en el pensamiento instrumental y los efectos previstos? O es la relevancia del ambiente
institucional ms evidente, suponiendo que la solucin vaya a ser de naturaleza
simblica o vaya a involucrar pensamientos ambiguos, conduciendo a unos pocos cambios reales?
Ahora daremos paso a la parte emprica del artculo. El proceso de reforma
ser primeramente descrito centrndonos en los aspectos organizacionales y luego ser analizado empleando una propuesta de transformacin combinando aspectos instrumentales, culturales y ambientales.
El proceso de reforma
Los aspectos ms importantes
Los hechos que precedieron la decisin final del Parlamento noruego (Stortinget)
en 2005 en la que autoriz una mayor reorganizacin de los servicios del empleo
y la seguridad social se pueden dividir en dos fases. La primera fase comenz con
la declaracin del gobierno de Bondevik I (no socialista) en 2001, exponiendo su
intencin de coordinar los servicios municipales con los servicios gubernamentales de la seguridad social y del mercado de trabajo. La propuesta del gobierno,
que estaba basada en el trabajo de un grupo interministerial, consista en que
continuase habiendo tres servicios (pensiones, empleo y servicios del bienestar),
pero se creara una oficina integrada a nivel local en la que estuviesen presentes
los antiguos servicios (St. Meld. nr. 24, 2002-2003).
El gabinete fue duramente criticado por esta propuesta, por lo que la retir a
fin de poder responder a las demandas del Parlamento para que se estudiasen
modelos alternativos para integrar los tres servicios. Por ello, el Storting volvi a
plantear la cuestin al gobierno y le pregunt cules eran los posibles modelos
para crear una agencia conjunta de la seguridad social que reuniese a los actuales servicios del mecado laboral, el Servicio Nacional de Seguridad Social y los servicios sociales. Por lo tanto, el gobierno se vio obligado a empezar el proceso de
nuevo.
En la segunda fase, la de nuestro inters, el gobierno decidi crear una Comisin pblica independiente, compuesta por expertos. Su mandato era analizar de
nuevo el punto clave de la coordinacin y de la integracin de los servicios. De todos modos, la propuesta de la Comisin (NOU 2004: 13) consisti en introducir
mejoras en la propuesta rechazada por el Parlamento. sta propuso crear un servicio que gestionara las rentas y el empleo, otro para pensiones y otras ayudas, y
otro para los servicios sociales que fueran competencia del gobierno local. Como
era de esperar, el gobierno se mostr reacio a presentar al Parlamento una nueva
propuesta que era a grandes rasgos la que ste haba rechazado. Por tanto, propuso dividir la Administracin en dos servicios, gestionando el primero la unin
entre empleo y seguridad social, y el otro los servicios sociales. La introduccin de
una oficina conjunta a nivel local podra generar la idea de que los dos servicios
estaban integrados, mientras que en realidad consista en la colaboracin de dos
Administraciones. Los servicios fusionados de empleo y seguridad social permaneceran bajo el control del gobierno central, mientras que los servicios sociales
quedaran bajo la tutela de la Administracin local. Esta vez el Storting acept la
propuesta, a pesar de que no responda a su planteamiento inicial de una integracin o coordinacin completa de los servicios. Ahora describiremos las caractersticas principales de esta ltima fase del proceso, centrndonos en el pensamiento organizacional y en el diseo de la propuesta.
El informe de la Comisin
El mandato de la Comisin pblica se refera a dos puntos. El primero era el
propsito principal de reorganizar los servicios de empleo y seguridad social
para lograr objetivos como: reducir el nmero de desempleados y de personas
que dependen de planes de seguros y de los servicios sociales; establecer una
Administracin accesible para el usuario; y hacer estos servicios en trminos generales ms eficientes. Tambin hace nfasis en la obligacin de estudiar si los
usuarios con varias necesidades reciben una atencin coordinada. El segundo
punto era discutir y evaluar la eficacia de varios modelos organizacionales para
estos objetivos, entre ellos un modelo con una sola Administracin unificada.
Un interesante aspecto del mandato fue que, aunque una primera propuesta
haba sido rechazada por el Storting, el gobierno no trat de limitar las opciones de la Comisin, lo que le supuso un grado de libertad que sta utiliz en su
trabajo.
El informe concluy que se haban alcanzado los principales objetivos de la

poltica de empleo; no obstante, se poda mejorar para grupos concretos como
desempleados, inmigrantes y personas adultas en edad laboral. La Comisin fue
ms crtica con el servicio al ciudadano prestado por las Administraciones implicadas y seal el hecho de que cerca del 15% de los 2,4 millones de usuarios de los
servicios de empleo y seguridad social tenan necesidades que dependan de ms
de uno de los tres servicios. Aunque no es un dato muy fiable, otro importante
hallazgo fue constatar que cuanto ms delicada era la situacin del usuario, ms
aumentaba la implicacin de los diferentes servicios. La Comisin observ que
uno de los principales objetivos de la reforma era encontrar la mejor solucin
para este grupo de usuarios. Respecto a la eficacia, el informe indic que la centralizacin del servicio significaba reducir la necesidad del contacto directo con
los usuarios, por lo que probablemente se podran ahorrar recursos. El informe
tambin defendi que los principales objetivos de la reforma podran alcanzarse
llevando a cabo la reorganizacin de los servicios como instrumento de la propia
reforma, teniendo en cuenta que stos fueron originalmente diseados para responder a otras necesidades y en otros contextos.
En base a lo anterior, en el informe se definen y analizan los siguientes cuatro
modelos.
Tabla 1. Resumen de los modelos analizados en el informe
Nmero de
servicios/
adm.
Empleo
Seguridad
Servicios
sociales
Responsabilidad del gobierno

central: los servicios de empleo
y seguridad social7
Central
Central
Local

local: los servicios de empleo
y servicios sociales8
Local
Central
Local
Gobierno central: modelo

de agencia nica
Central
Central
Central
Modelo municipal
Local
Local
Local
Modelo
1.
2.
3.
4.

central vs. local
La Comisin rechaz atribuir a los gobiernos locales la responsabilidad de esas

polticas (Modelos 2 y 4). El Modelo 3, que es el ms parecido al que quera el
Storting, propona que las funciones de la Administacin del Mercado de Trabajo,
del Servicio Nacional de Seguridad Social y de las oficinas tradicionales de asistencia social podran ser gestionadas por una agencia. Sin embargo, este modelo no
7
8
En el original la expresin es welfare-to-work.

dem.
fue el recomendado por la Comisin, debido a que se consider que generaba

mayor complejidad y reduca la atencin que se prestaba a la bsqueda de empleo, mientras que potencialmente se incrementaban las necesidades de coordinacin.
El seleccionado fue el Modelo 1, que tena similitudes con la propuesta que el
Storting rechaz en la primera fase del proceso. Desde nuestro punto de vista,
esto demuestra que la Comisin no estaba ni controlada ni orientada por el gobierno para que alcanzase unas conclusiones concretas, sino que tuvo libertad
para tomar decisiones con independencia. El Modelo 1 apostaba por dos servicios
especializados gestionados por el gobierno central, uno para el empleo y las ayudas sociales, y otro para la gestin de las pensiones, ayudas familiares y prestaciones sanitarias. La Comisin tambin propuso que las autoridades locales deban
mantener la gestin de los servicios asistenciales. El modelo, por tanto, se aproximaba mucho a la gestin en esos momentos de los tres servicios implicados.
La Comisin defendi que establecer una agencia central para el empleo, basada en el Servicio Pblico Nacional de Empleo y las funciones que afectan al empleo del Servicio Nacional de Seguridad Social, podra incrementar las posibilidades de lograr uno de los principales objetivos de la reforma (reducir el
desempleo). Tambin afirm que la centralizacin de este servicio aumentara la
rentabilidad e incrementara las competencias profesionales. Para la Comisin, el
principal argumento de esta propuesta de dividir la gestin entre dos agencias
era la rentabilidad. El informe indic que la segunda agencia centralizada la
agencia de las pensiones, de menor tamao que la que exista en ese momento podra en el futuro ser ms accesible para los usuarios. Esto supona hacer el
procedimiento ms sencillo, mejorando el control central y la estandarizacin, y
proporcionando un tratamiento ms equitativo y servicios de mejor calidad.
En el informe se defenda que la divisin en dos servicios daba respuesta a dos
de los principales objetivos que se perseguan y permitira realizar dos de las principales funciones (las pensiones y el empleo). Mientras que el primer tipo de funcin, las pensiones y el apoyo al cuidado infantil, tiene una base ms normativa;
el segundo, el empleo, tiene una base ms discrecional y se apoya en los recursos
y habilidades de los usuarios; por eso, su cultura organizacional se basa ms en la
bsqueda de soluciones que en las normas. El principal argumento para mantener la gestin de los servicios de asistencia social en el nivel local era que con ello
se facilitara la coordinacin con otros servicios locales y que aumentara la complejidad si se integrasen con los servicios de empleo. Por otro lado, un inconveniente de este modelo podra ser que, de esta forma, los servicios locales no estaran implicados en la bsqueda de empleo. Por ello, la Comisin propuso que el
nuevo servicio de empleo tuviese una fuerte presencia local y estuviese al lado de
los servicios sociales, incluyendo, si fuera posible, a la agencia de las pensiones.
Sin embargo, no profundizaba sobre la forma en que los servicios deban organizarse a nivel local.
Cuando se public el informe se acababa de nombrar un nuevo ministro, que
adems era un antiguo director del Servicio Nacional de Seguridad Social, que
declar que probablemente no apoyara la propuesta de la Comisin, explicando
que su prioridad era crear una Administracin orientada a la participacin del
usuario. El ministro ahora diriga un departamento que tena la responsabilidad

sobre todos los servicios implicados, mientras que la primera fase se debi en
gran medida a conflictos entre diferentes Ministerios. Que toda la responsabilidad recayese en una sola persona posibilit la realizacin de los esfuerzos de
coordinacin necesarios para llevar a cabo la implementacin de la reforma. El
nuevo ministro tambin hizo importantes esfuerzos para entablar un dilogo
con el Storting, hacindolo ms receptivo a una solucin que no era su primera
opcin.
La propuesta del gobierno y la decisin del Storting
La nueva propuesta del gobierno estaba basada en los mismos objetivos generales del informe de la Comisin. Uno de los principales argumentos era que la integracin de los servicios era una condicin previa fundamental para la completa
integracin de todos los servicios en una oficina conjunta a nivel local. Bajo el
lema Ms gente trabajando, menos viviendo de las ayudas, el ejecutivo se esforz por crear un sistema ms accesible para los beneficiarios y unos servicios de
empleo y seguridad social ms coordinados y eficientes.
El gobierno defendi firmemente que la reorganizacin de los servicios propuesta era la respuesta frente a las necesidades de cambio. El argumento era que
una reforma organizativa significara no slo cambios en las estructuras formales
de la organizacin, cambios diseados para potenciar la cooperacin y la coordinacin y mejorar la orientacin al usuario, sino que tambin podra hacer que la
organizacin fuese ms sensible a las prioridades polticas, lo que debera implicar cambios en la cultura organizacional, en las capacidades y en los mtodos de
trabajo.
El ejecutivo propuso que la integracin de los servicios de empleo y seguridad
social incluyese las pensiones. El conjunto sera dirigido por una nueva agencia
central (AESS) (St. Prp. nr. 46, 2004-2005). Esta propuesta era una combinacin
de los Modelos 1 y 3 expuestos en el informe de la Comisin (ver tabla 1). Los
servicios de asistencia social permaneceran bajo la responsabilidad de las autoridades locales, pero se establecera un nuevo sistema de oficinas integradas a nivel local, en el que se reuniesen el nuevo servicio cental y los servicios asistenciales locales.
Adems, el gobierno afirm que la relacin entre el empleo y las pensiones
era ms estrecha de lo que sugera el informe de la Comisin. Frecuentemente,
los usuarios necesitaban utilizar ambos servicios y su integracin los hara ms accesibles. La solucin elegida era tambin ventajosa para los empleadores. Por
otra parte, se afirm que la integracin reducira los costes de coordinacin a nivel ministerial, gracias a las ventajas de escala, y tambin podra suponer beneficios potenciales para la planificacin estratgica. Asimismo, se hizo nfasis en el
presupuesto, direccin y creacin de indicadores de resultados.
El ejecutivo dio ms importancia que la Comisin al hecho de establecer un
servicio de atencin al ciudadano, que sera el primer contacto de los usuarios con
estos servicios. Adems, se llam la atencin sobre algunos requisitos previos para
la implantacin de servicios integrados a nivel local, mencionando los cambios
tanto estructurales como culturales, aunque se potenciaban las peculiaridades y

capacidad de decisin locales. Los convenios con los municipios deberan celebrarse en el marco de un acuerdo formal entre el gobierno y la Asociacin Noruega de Autoridades Locales y Regionales. Tambin se consideraban necesarios programas de formacin del liderargo local y programas de mejora de competencias.
Resumiendo, el gobierno propuso dos cambios organizacionales importantes.
Primero, quera establecer una red de atencin al ciudadano que integrase una
oficina en cada municipio en donde estuviesen los servicios de empleo y seguridad social. La colaboracin entre el gobierno central y los gobiernos locales se dise para que, sustituyendo al actual sistema, se prestase un servicio conjunto
que se adaptase mejor a las necesidades de los usuarios. Una red de oficinas locales dara lugar a un servicio de atencin al ciudadano coordinado que gestionara a la vez el empleo, la baja por enfermedad, la rehabilitacin mdica y ocupacional, las pensiones por incapacidad, las ayudas sociales financieras, las
pensiones y otras ayudas familiares. En segundo lugar, las competencias del gobierno central se concentraran en una agencia: la Agencia de Empleo y Seguridad Social (AESS). La propuesta del gobierno pona fin a los actuales Administracin del Mercado de Trabajo y Servicio Nacional de Seguridad Social, y creaba
una nueva agencia del gobierno que cooperara estrechamente con las autoridades locales.
El nuevo sistema es una ruptura radical con los servicios tradicionales, pero
tambin implica alcanzar un complejo acuerdo de cooperacin entre los gobiernos central-locales y un nuevo reparto de competencias, aunque el reparto actual
en lneas generales se mantiene. La responsabilidad poltica de la seguridad social, as como de la poltica de mercado de trabajo, sigue siendo del gobierno
central, mientras que la asistencia social financiera basada en criterios discrecionales sigue siendo gestionada por las autoridades locales. Tanto la coordinacin
entre los tres servicios en el nivel local como la idea de servicios integrados representan, sin embargo, desafos para los distintos servicios y niveles de gobierno,
que estn acostumbrados a la distancia tanto territorial como cultural.
La propuesta del ejecutivo recibi el respaldo del Storting, aunque no implicaba una integracin completa. La Comisin Permanente para Asuntos Sociales advirti acerca de los desafos de integrar dos servicios con diferentes culturas, objetivos y parmetros, y precis la necesidad de una cuidadosa planificacin e
implementacin de la integracin. Los representantes de los partidos polticos
afirmaron que era imprescindible que el(los) nuevo(s) modelo(s) tendra(n) que
suponer una mejora de los servicios, y tambin resaltaron los beneficios sobre la
atencin al usuario y el coste de eficiencia de la propuesta. El derechista Partido Progresista defenda el Modelo 3, que supona el control del gobierno central
de los servicios integrados, incluyendo la asistencia social municipal, pero no consigui el apoyo de ningn otro partido.
Como consecuencia de la aprobacin por parte del Storting de la propuesta
de ejecutivo se estableci en 2005 una organizacin provisional de la nueva
Agencia de Empleo y Seguridad Social (AESS), que empez a funcionar formalmente el 1 de julio de 2006. El Storting aprob las reformas legislativas por las
que se creaba la nueva organizacin en 2006 (St. Prp. nr. 46, 2004-2005). El plan
consiste en que las unidades del servicio de atencin al ciudadano estn funcionando en todo el pas en 2010.
Los desafos principales sern: primero, establecer un nuevo servicio coordinado de atencin al ciudadano con oficinas de orientacin a los demandantes del
empleo y seguridad social en todo el pas; segundo, establecer una constructiva
cooperacin entre las autoridades centrales y locales; y tercero, crear una agencia
del gobierno central integrada y que funcione de forma eficiente, a partir de las
dos agencias actuales, con diferentes culturas, tareas y profesiones.
Anlisis del proceso: los desafos organizacionales

y los posibles efectos
Explicacin del proceso
Cmo puede un enfoque transformativo ayudarnos a entender el proceso de
toma de decisiones y, sobre todo, el pensamiento organizacional? Para empezar,
en trminos de estructura de toma de decisiones y de modelo de participantes,
el proceso tiene algunas caractersticas peculiares. Despus del no inicial del
Storting a la propuesta del ejecutivo y a su exigencia de integrar los tres servicios,
y en base a una versin jerarquizada de la perspectiva instrumental, se podra
haber esperado que el gobierno organizara un proceso bastante cerrado y controlado de evaluacin para asegurarse un resultado que cumpliese con las demandas del Storting. Sin embargo, ste no fue el caso; el gobierno inici un
complicado proceso de negociacin, que comenz con una Comisin pblica
que tena amplios poderes. La nica restriccin que impuso el Storting fue la exigencia de un servicio ms orientado al usuario, que tuviera en cuenta a los usuarios de varias agencias a la vez como uno de los tres objetivos principales. La solucin propuesta por la Comisin, que fue similar a la que haba rechazado el
Storting en la primera fase, fue modificada por el gobierno, reduciendo la administracin de tres a dos servicios. Esta solucin, que represent una concesin al
Storting, se interpret como una solucin de compromiso y fue finalmente aceptada por el mismo. Se pudo interpretar que se trataba de una tctica utilizada
por la Comisin, pero tambin exigi redefinir objetivos en el curso del proceso,
lo que entoces se reflej en una nueva estructura ministerial y un nuevo ministro.
Si se analiza el pensamiento organizacional del proceso desde una perspectiva
instrumental, el modelo parece bastante dbil y superficial. Los objetivos que se
declaran son generales y algo vagos, se ignoran las tensiones entre los actores,
los problemas especficos son rara vez discutidos, y las soluciones propuestas no
tienen ni un fundamento claro ni un respaldo terico. Normalmente, el pensamiento organizacional implica aspectos racionales o instrumentales. Sin embargo, la solucin primera que propuso el Storting un servicio simple integrado,
fruto del pensamiento post-NGP acerca de las ventajas de una despecializacin
horizontal, no fue particularmente racional, ya que impeda la discusin sobre
cul era el verdadero problema de los servicios no integrados para los usuarios o
de los posibles inconvenientes provocados por la existencia de una heterogeneidad de usuarios en un servicio integrado.
El modelo administrativo para la nueva organizacin del servicio de empleo y
seguridad social se basa en las herramientas NGP. La administracin por objetivos

y resultados es el principio fundamental de la gestin y el control de la nueva organizacin; y los indicadores de funcionamiento y su divulgacin son el componente principal de este sistema. Se introduce el principio de balance de resultados9, centrado en mltiples objetivos y en la relacin entre las herramientas y los
resultados obtenidos. Adems, aplica la gestin del conocimiento y un sistema de
direccin de calidad formalizado y genrico, basado en encuestas al usuario y
asesoras de calidad (ver Lgreid, Roness y Rubecksen, 2006). En consecuencia,
el modelo es un hbrido de las herramientas de gestin de la NGP y de las ideas
centrales del gobierno pleno post-NGP.
Al entender los servicios no integrados como un problema menor, la Comisin
pblica actu de forma instrumental y, por consiguiente, propuso slo ajustes estructurales menores. Y por ello es consecuente porque, al proponer una especializacin primero de los objetivos y despus geogrfica, afirma que hay dos
objetivos y dos funciones diferenciados; pero no es consecuente al afirmar que
la asistencia social en parte se solapa con los otros dos servicios sin proponer su
reestructuracin. En este punto, la Comisin sigui una lgica poltica bsica: al
dar prioridad a la coordinacin y a la democracia local, probablemente, se anticipaba al hecho de que proponer una solucin para la administracin de los servicios sociales que tuviera en cuenta las necesidades del gobierno central supondra problemas polticos. El informe tambin afirmaba que los servicios integrados
deberan basarse en las necesidades de la bsqueda del empleo, sin realmente
especificar el porqu.
Por su parte, el gobierno defendi que los servicios de empleo y seguridad social tenan un objetivo comn, y propuso integrarlos, argumentando que esto podra aumentar su eficacia. Sin embargo, toda la solucin se bas en la afirmacin
que se mejorara la situacin para los usuarios de varios servicios a la vez, premisa
que no estaba bien fundada. Defendi una solucin estructural dual, pero no fue
claro respecto a si al situar los dos servicios juntos se podan modificar fsicamente y crear un servicio integrado.
La perspectiva cultural-institucional puede ser utilizada para explicar la estructura de toma de decisiones en el proceso, al menos parcialmente. El mandato
abierto de la Comisin, que no se limitaba a las demandas del Storting, puede
significar que la primera intencin del gobierno fue la de encargarse l mismo de
la elaboracin de las normas que a largo plazo fijaran la estructura interna del
aparato ejecutivo, mientras daba va libre a los expertos.
El proceso puede tambin ser visto en trminos de competencia de aptitudes
entre los actores (Christensen y Rvik, 1999; March, 1994). Como el primer grupo de expertos, la Comisin, formada tambin por expertos, no encontr razones para apoyar la integracin de estructuras, lo que puede interpretarse como
que apostaba por continuar con la situacin preexistente. El Storting, sin entrar a
analizar el problema con ms detalle, afirmaba que la integracin de los tres servicios dentro de una estructura ms integral era la solucin ms apropiada, simplemente porque crea que sta era la forma de solucionar los problemas de
9
La expresin utilizada por los autores es balanced score-card.
coordinacin. Adems, el gobierno juzgaba apropiado centrarse principalmente

en el problema de la atencin a los usarios de ms de un servicio a la vez, por lo
que apostaba por una solucin que integraba los servicios de empleo y seguridad
social, sin atreverse a alterar las competencias locales en asistencia social por razones polticas. A todos los actores principales les preocup que las tradiciones
culturales pudieran obstaculizar los efectos esperados de la reforma y, por lo tanto, advirtieron sobre la necesidad de desarrollar una nueva cultura comn, tanto
para esferas de empleo y seguridad social como en la recientemente fusionada
agencia, pero tambin con respecto a las oficinas conjuntas y la colaboracin con
los servicios sociales a nivel local.
La perspectiva ambiental, que abarca una compleja combinacin de elementos
tcnicos e institucionales, puede ser utilizada para explicar ciertos aspectos del
proceso. En esta materia existe una pluralidad de grupos de presin, y debido a
que se logr establecer un grupo de referencia en el que se integraron representantes de estos grupos fue posible dar una legitimidad adicional al proceso. De la
misma manera, formar una Comisin de expertos como respuesta al rechazo del
Storting a la primera propuesta permiti al gobierno rebatir la opinin de ste
acerca de que los usuarios de varios servicios eran el principal problema y utiliz
los datos entregados por la Comisin para hacer ver que se trataba de una exageracin y un mito. La percepcin de que la integracin de servicios podra generar
mejoras puede tambin ser vista como un contra-mito del post-NGP y opuesta del
mito dominante de la especializacin de la NGP. El foco en los intereses del usuario y eficiencia tambin involucra algunos smbolos tpicos de la NGP y, por lo tanto, se pueden clasificar ms como ideas retricas que como racionales. De hecho,
si estos objetivos son llevados a la prctica, llega a ser obvio que funcionan de
manera opuesta o, por lo menos, que hay una tensin entre ellos.
La propuesta modificada que el gobierno devolvi al Storting puede ser vista
como un mito, debido a que los beneficios esperados de una integracin total
tambin adquirieron un estatus simblico y se descart una solucin que optase
por una especializacin excesiva. Es interesante que la solucin final fue presentada, probablemente de forma intencional, como una administracin integrada,
cuando de hecho son dos, lo que indica que los medios de comunicacin social
tambin haban asumido ciertos valores simblicos.
En conclusin, el proceso parece tener algunas caractersticas especiales si se
compara con los largos procesos de reforma en Noruega, pero tambin en una
perspectiva comparativa. Primero, en una situacin de gobierno en minora, el
Storting intenta en repetidas ocasiones controlar al gabinete y al Ministerio para
imponer su idea de una integracin completa de los tres servicios. Esto es entendible desde el punto de vista poltico, pero es inusual puesto que es una prerrogativa del gobierno definir su estructura interna. Pero esto se complica porque el
ejecutivo inicia un proceso de negociacin con el Storting, tratando de evitar la
integracin, lo que logra finalmente. El caso demuestra muchas ambigedades
en la relacin entre el poder legislativo y el ejecutivo.
Segundo, el pensamiento organizacional en el que se basa la reforma es inusualmente variado, con fuertes tensiones y en parte ambiguo. Los expertos afirman, en las dos fases del proceso, que la integracin de los servicios no es una
buena solucin, pero el gobierno decide de todos modos proponerla, aunque

tampoco tiene buenos argumentos. Este tipo de reformas se basan generalmente
en los informes de los expertos; por razones obvias, en este caso, el gobierno decidi no tener en cuenta ese informe. Pero ello le obligaba a presentar una propuesta que el Storting pudiese aceptar, aunque fuese una solucin compleja e incierta. Es decir, la opinin de los expertos, influenciada por su dependencia
cultural, fue contrarrestada por una lgica poltica con caractersticas simblicas.
Las ambigedades tambin se reflejaron en el hecho de que todos (expertos, polticos y el Storting) insistieran en que su solucin era la mejor para alcanzar los
principales objetivos de la reforma.
Tercero, debido a que en Noruega hay una fuerte tradicin de consensuar las
decisiones, existe una voluntad de alcanzar acuerdos aceptables para todas las
partes, para lo cual es necesario aumentar la ambigedad de las soluciones que
se adoptan. Con ello se consigue que sean flexibles y que se permitan diferentes
interpretaciones de los nuevos modelos. En este caso, las soluciones significaban
alguna innovacin con el suficiente potencial para cambiar la actual Constitucin
noruega, aunque el principio de autonoma local es fuerte y difcil que cambie.
Este proceso surgi con la innovacin de introducir un modelo de relacin entre
los gobiernos central y locales, con una organizacin intermedia en donde se
combinasen el principio de autogobierno local y el principio de responsabilidad
ministerial. Esto fue posible por la ambigedad del nuevo principio, y resta por
saber cmo se llevar a la prctica.
Los desafos organizacionales internos y los potenciales efectos
de la nueva estructura
Teniendo en cuenta que la reforma de la AESS se est implementando formalmente desde 2006, es demasiado temprano para medir sus efectos directos. La
nueva agencia central est dando sus primeros pasos, y el establecimiento de las
oficinas de empleo y asistencia se lleva a cabo con lentitud y no estar terminado
hasta 2010. En todo caso, pensamos que es valioso discutir los retos y tambin
los posibles efectos, tanto desde el punto de vista acadmico, es decir, las cuestiones ms generales relativas al equilibrio entre el control poltico y la autonoma
institucional, como tambin respecto al desarrollo prctico de la reforma. Es importante discutir los efectos previstos y esperados sobre los principales objetivos,
as como los posibles efectos inesperados. La base para discutir es variada: los resultados de estudios anteriores acerca de reorganizaciones similares, el proceso
de reforma y su pensamiento organizacional, los cambios estructurales hechos
actualmente, los retos y tambin algunos de los primeros efectos que ya se han
producido.
Parece haber una tendencia en la literatura a establecer deducciones demasiado simples tanto de los procesos como de los efectos (Christensen y Lgreid,
2001). Se debe poner en cuestin la idea de que los efectos reales se correspondern con los objetivos propuestos por los sectores polticos y ejecutivos. Centrarse en los retos organizacionales puede ayudar. Como hemos documentado, estamos en un proceso ambiguo de reforma tanto en lo que se refiere a los objetivos
como a las teoras, y hay que tener en cuenta que la reforma puede sufrir cambios durante el proceso de implementacin. Por ello, el tema de los efectos parece difcil de analizar. En consecuencia, se pretende analizarlos a partir de algunos
de los problemas y discutiremos los efectos combinando planteamientos tericos,
desde dentro del proceso de reforma y teniendo en cuenta los efectos en reformas similares.
Vista desde una perspectiva histrica, la integracin de los servicios de empleo
y seguridad social en Noruega presenta bastantes rasgos peculiares. Nunca antes
dos Administraciones sectoriales grandes se haban integrado. La actual reforma
es an ms complicada porque tambin incluye los servicios asistenciales locales.
Nunca hasta ahora, los gobiernos central y locales haban cooperado de esta forma en un sistema integrado.
La primera duda que se plantea es la posibilidad de que el nuevo aparato
administrativo incremente el control poltico sobre la Administracin y los servicios implicados o si, al contrario, aumentar la autonoma institucional y profesional. Las condiciones previas para un mayor control poltico estn ciertamente dadas. Primero, el Ministerio competente es el responsable de todos los
servicios implicados, es decir, que tiene a su disposicin instrumentos para
potencialmente controlar los servicios asistenciales a nivel local, lo que significa
que esta coordinacin se hace ms fcil que si los servicios estuviesen repartidos entre varios Ministerios. Sin embargo, dado que el Ministerio de Trabajo e
Inclusin Social es excesivamente grande y abarca otras polticas sectoriales,
como la inmigracin, padece ya de problemas de gestin. Segundo, los dos servicios integrados son estatales, mientras que los servicios asistenciales son locales, lo que le da al aparato central ventajas, especialmente si la AESS est controlada de cerca por el Ministerio. Tercero, los servicios integrados tendrn
estructuras diferentes, con profesiones y culturas enfrentadas, circunstancia
que no favorece el aumento de la autonoma institucional y profesional. Sin
embargo, si se acierta en el proceso de crear una estructura y cultura de servicio homogneas, el panorama puede cambiar.
El nuevo modelo de reforma significa que la relacin central-local no es simplemente una relacin compleja a nivel territorial. Ms bien, los dos niveles de
gobierno operarn a partir de ahora en el mismo nivel geogrfico y dentro de la
misma oficina. Pero la gestin conjunta en Noruega es una experiencia totalmente nueva. Este nuevo marco solucionar probablemente algunos problemas de
coordinacin, pero tambin puede crear otros. Es decir, nos encontramos con un
nivel de gobierno independiente, con sus propias instituciones polticas, que a
partir de ahora gestionar uno de los servicios que se prestan en una oficina,
mientras que los otros dos servicios son gestionados por una organizacin delegada del gobierno central. Un requisito importante de la reforma es que cualquier modelo que sea seleccionado para la oficina integrada debera tener en
cuenta que estar situado en los municipios y gestionado por un director ejecutivo. Se trata de una novedad importante para la Administracin noruega, y plantea la duda importante de cmo puede afectar a la autonoma local, tanto en
este aspecto concreto como a nivel general.
Otro aspecto fundamental de esta reforma como modelo de reorganizacin
post-NGP son los efectos de algunos de los principales esfuerzos de coordinacin.

El pensamiento organizacional que sustenta la reforma es contradictorio y algo superficial y dbil, basado a veces en premisas inexactas acerca de la relacin entre la
integracin y la recolocacin y acerca de los efectos sobre los usuarios y servicios.
Una cuestin an ms importante es saber si la reorganizacin est preparada para
dar respuesta a las necesidades de los usarios que necesitan prestaciones de ms de
un servicio a la vez. Mientras estos usuarios sern, de hecho, probablemente mejor
atendidos con la estructura integrada, el resultado de la integracin para el 85%
restante, que normalmente usa slo uno de los servicios, puede ser realmente negativo. Para estos usuarios, la integracin puede crear ms complicaciones y cabe la
posibilidad de que reciban un servicio peor. As, la nueva Administracin es probable que tenga una estructura interna altamente diferenciada o que pueda incluso
conducir a nuevas reorganizaciones para generar nuevas unidades administrativas
que, bajo condiciones normales, no funcionarn de forma conjunta. Se pueden esperar, por supuesto, prcticas acertadas y una colaboracin interna consistente,
pero existe la preocupacin de si podr desenvolverse sin problemas.
Una prueba de la amplitud de la reforma es que el Ministerio y la agencia decidieron trasladar a muchos trabajadores del rea de las pensiones a cinco grandes unidades regionales, lo que refleja que algunas tareas no tienen por qu gestionarse habitualmente de forma conjunta a nivel local y que no tienen por qu
estar situadas en este nivel. Esta decisin puede debilitar las nuevas oficinas ya
que pierden personal y competencias, pero tambin puede fortalecerlas ya que
las funciones que les restan son ms fciles de integrar.
Adems, todava hay que plantear algunos interrogantes acerca de las oficinas
integradas y de la colaboracin entre los dos servicios y los servicios asistenciales
locales. Podr la nueva colaboracin estar basada en un entendimiento comn
acerca de cmo lograr los principales retos de la reforma, o se presentarn problemas estructurales y culturales? Un punto que preocupa en la nueva estructura,
que no es fcil de solucionar, es que la nueva agencia integrada parece atender
primordialmente a los objetivos centrales y valores de la estandarizacin, mientras que los servicios asistenciales tienden a estar naturalmente ms prximos a la
cultura y a las preocupaciones del aparato administrativo local, lo que generara
algunas diferencias. Si establecerse conjuntamente en un mismo espacio fsico de
la nueva oficina integrada producir algn efecto sobre lo anterior es una cuestin por decidir. Un estudio sobre la nueva tendencia de establecer unidades integradas para buscar la colaboracin de unidades de los servicios locales en Noruega ha demostrado tener ventajas para los usuarios, pero tambin crea tensiones
entre las profesiones y culturas y da lugar a una amplia variedad de soluciones organizacionales a nivel local (Mehus, 2003).
Conclusion
La nueva reforma de la AESS analizada en este artculo es nica por su magnitud,
ya que abarca la integracin de dos importantes servicios sectoriales, la colaboracin con un tercero (a nivel local) lo que implica un nuevo modelo de relacin
entre el gobierno autnomo local y el gobierno central, y afecta a un tercio del
presupuesto del Estado. Siendo una importante reforma, se podra pensar que se
debi preparar a fondo, pero ste no ha sido el caso. Ha estado caracterizada por
tensiones y ambigedades en la relacin entre el ejecutivo y el Storting, basndose en planteamientos superficiales, llenos de buenas intensiones, y ambigedades por parte de expertos, lderes administrativos y polticos. Dando como resultado una estructura compleja con posibles efectos que pueden causar problemas
para lograr los objetivos perseguidos. Esto ya lo indican las primeras reorganizaciones que se han hecho sobre la estructura del modelo.
Las iniciativas del pleno gobierno, como la reforma de la AESS, tienen un
carcter simblico muy positivo y son generalmente vistas con buenos ojos. Pero
es tambin importante puntualizar que las mentalidades del silo10, a las que
supuestamente esta reforma est enfrentndose, se justifican por buenas razones
(Page, 2005). Definir bien los alineamientos verticales y horizontales de la organizacin no puede interpretarse como un ejemplo de pensamiento desfasado (Pollitt, 2003b). La divisin de trabajo y especializacin son caractersticas inevitables
propias de organizaciones modernas, lo que implica que puede ser difcil implementar y coordinar diferentes iniciativas. El trabajo de forma horizontal es una
actividad que consume tiempo y recursos. Un estudio crtico de Canad sobre la
administracin horizontal recomienda que los acuerdos horizontales deben ser
introducidos slo despus de un anlisis cuidadoso y despus de estimar los costes que implica (Bakvis y Juillet, 2004).
El enfoque de la AESS tambin muestra otras dificultades relacionadas con
agendas ambiguas y consecuencias incontroladas (Perry 6 et al., 2002). La pregunta fundamental es cmo una accin individual puede acompaar una operacin comn, estndares comunes y sistemas compartidos; y, por otro lado, cmo
se pueden integrar en las agencias autnomas las responsabilidades verticales,
sobre todo si estas responsabilidades no estn perfectamente delimitadas. El reto
es conseguir un mejor equilibrio entre la responsabilidad vertical del gobierno
central, la responsabilidad horizontal del gobierno local y la de otras agencias relacionadas, y el mejor grado de respuesta para los usuarios y los clientes (Ryan y
Walsh, 2004).
Otra preocupacin est relacionada con el hecho de que los sistemas de gestin se han mantenido, y luego desarrollado, como tcnica principal en la reforma de la AESS. Se da una tensin entre el conjunto de las iniciativas del gobierno
y los sistemas de gestin (Pollitt, 2003b). Esto ha motivado tanto a individuos
como a organizaciones para alcanzar a sus propios grupos objetivos de funcionamiento, y ha habido una tendencia hacia alguna fragmentacin de las formas organizacionales. En contraste, la AESS busca promover la cooperacin, las redes
de trabajo y la colaboracin entre las organizaciones.
La informacin emprica presentada en este artculo indica que existen fuerzas
opuestas tirando en diferentes direcciones cuando se adopta un enfoque del
gobierno pleno, como ocurre con la reforma de la AESS. Por un lado, el gobierno central ha sido presionado para descentralizar la toma de decisiones; pero,
por otra parte, este mismo poder ha sido estimulado para consolidar su capaci10
La expresin en el original es silo-mentalities.
dad de coordinar la poltica de desarrollo e implementacin. Varias estrategias

que compiten se han apoyado e implementado para gestionar los servicios de
empleo y seguridad social, lo que implica que el contenido de la reforma es realmente incierto y controvertido. Las polticas y los cambios de alto nivel en organizaciones del gobierno central no son necesariamente la herramienta ms adecuada de la reforma para promover las iniciativas del gobierno pleno. El mbito
AESS es referencia en gran medida para polticas de otras polticas y consigue que
trabajen juntos el personal de base en los municipios y de los gobiernos locales.
El gobierno pleno necesita un esfuerzo cooperativo que no es fcil de imponer
desde arriba (Pollitt, 2003b).
Las experiencias de otros pases (entre ellos Australia) que han establecido servicios integrados similares muestran que se debe prestar atencin al hecho de
que la construccin de un sistema de gobierno pleno es un proyecto a largo
plazo que lleva tiempo implementar. Adquirir nuevos conocimientos, cambiar la
cultura organizacional y construir relaciones mutuas de confianza necesitan tiempo y paciencia. El papel de un agente en una reforma que llegue a buen puerto
es ms el de un jardinero que el de un ingeniero o un arquitecto (vease March y
Olsen, 1983). El tiempo es esencial en cada proceso, pero el propsito del gobierno noruego es como nuestra discusin emprica revela establecer oficinas de
empleo y seguridad en todo el pas de forma muy rpida.
Sobre todo, es importante subrayar que iniciativas del gobierno pleno
como la AESS estn lejos de ser slo una cuestin de tcnicas administrativas
neutrales. Responsabilidad, legitimidad, relaciones consolidadas y confianza en
las organizaciones del gobierno son asuntos polticos principales y destacados
(Perry 6, 2005). Incluso si los gobiernos determinan presupuestos, programas y
objetivos que traspasen las fronteras organizacionales, las actividades coordinadas deben ser limitadas a menos que haya cambios fundamentales en los sistemas de contabilidad, las culturas dominantes y ajustes estructurales. Esto requiere atencin poltica de forma permanente hacia la reforma de la AESS y tambin
voluntad poltica para llevar a cabo su implementacin. El Storting noruego y el
ejecutivo deben demostrar la atencin y la voluntad requeridas.
Agradecimientos
Este documento forma parte del informe del proyecto Regulacin, Control y
Auditora, creado por el Consejo de Investigacin Noruego. El documento fue
presentado en La coordinacin de las organizaciones pblicas en la era de la
alianza entre gobierno y el marketing. EGPA, Grupo de Estudio sobre Gobierno
de Organizaciones del Sector Pblico, Conferencia EGPA, Bocconi University, Miln, 6-9 septiembre 2006. Queremos agradecer a yvind Haugneland su valiosa
ayuda.
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
La reforma de las Oficinas Pblicas de Empleo
y de la Seguridad Social del Reino Unido
Jay Wiggan*
Resumen
La creacin, durante el segundo mandato de los laboristas, del Departamento de Trabajo y
Pensiones y de la nueva agencia Jobcentre Plus dio lugar a una importante reorganizacin administrativa de la poltica de Trabajo y Seguridad Social. De acuerdo con la Teora de la Regulacin, este estudio sostiene que la reforma fue dirigida estructuralmente por la necesidad de
asegurar unos mecanismos de reparto en lnea con la visin laborista del primer empleo del
Estado de Bienestar. La organizacin y los objetivos del Organismo Pblico de Empleo y Prestaciones que los laboristas heredaron entorpecan la promocin de oportunidades de trabajo al
desempleado. Para resolver este problema, el gobierno se embarc en una fusin para acabar
con las barreras organizativas, histricas y culturales que haban separado el trabajo de cada
agencia. La funcin administrativa de reparto de la poltica de Empleo y Seguridad Social ha
sido configurada como un exponente activo de la estrategia socioeconmica del gobierno
para apoyar la vuelta de un rgimen neoliberal de acumulacin.

Los Servicios de Ventanilla nica se han convertido en un claro exponente de la poltica del gobierno para lograr una unidad de prestacin del servicio. El artculo analiza el desarrollo de la
agencia de trabajo de primer contacto para personas en edad laboral, Jobcentre Plus. Analiza
por qu la nueva organizacin se cre para acabar con la fragmentacin y especializacin que
caracterizaba a la administracin de empleo y prestaciones. El funcionamiento y la estructura
de las antiguas agencias no daban respuesta a la primera poltica de empleo fomentada por
los nuevos laboristas y obstruan su consecucin. Las reformas han logrado la mayor tasa de
personas que han conseguido empleo, algo clave para los ms amplios objetivos econmicos y
sociales del gobierno del Reino Unido.
Introduccin
Este artculo se basa en la teora de la regulacin inspirada en el trabajo, en concreto de Jessop (1999, 2002) y de Grover y Stewart (1999, 2002), como marco
para entender los cambios en la organizacin administrativa y en la funcin de las
Jay Wiggan es Investigador Asociado en la Manchester Business School, Universidad de
Manchester. Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Reforming the United
Kingdoms public employment and Social Security agencies.
agencias de primer empleo y Seguridad Social en el Reino Unido. Sugiere que la

revolucin del neoliberalismo en la poltica y organizacin estatal y econmica da
lugar a formas particulares de gobierno bajo los gobiernos conservadores de
1979-1997, por lo que la evolucin de este paradigma ha necesitado nuevos retoques para mantener su implementacin. La particular estructura que han adoptado los servicios de empleo y Seguridad Social est influida por los defectos de
las estructuras anteriores y por los especficos objetivos polticos y econmicos del
Nuevo Laborismo.
El esfuerzo para reorganizar el Servicio de Empleo (ES) y la Agencia de la Seguridad Social (BA) del Reino Unido fue parte de un especfico redireccionamiento de
la Seguridad Social con el objetivo de ayudar a la activacin del mercado laboral,
tanto de los demandantes de empleo tradicional como de aquellos que no son
perceptores habituales de las prestaciones de la Seguridad Social. Esto se ha perseguido poniendo el foco de atencin en mejorar la coordinacin y el trabajo conjunto del gobierno, tanto a nivel nacional como local, para lograr un servicio ms satisfactorio para los usuarios. El trabajo conjunto entre los dos organismos
independientes, el Servicio de Empleo y la Agencia de Prestaciones, en la etapa anterior a la Administracin del Nuevo Laborismo fue relativamente escaso, para situaciones muy concretas y con un xito limitado (James, 2003). Las dos organizaciones haban sido incapaces de superar completamente las barreras creadas por
las diferentes bases de datos de clientes, por las diferentes prcticas de trabajo y
por los diferentes objetivos tanto organizativos como de funcionamiento. Esto
plante problemas para la creacin de una estructura coherente del servicio de empleo y de Seguridad Social, necesario para sustentar el modelo de corte social del
Nuevo Laborismo e introducir las reformas para cumplir su programa econmico.
Los primeros pasos hacia una reorganizacin ms significativa de la prestacin
de los servicios comenzaron con los programas piloto ONE, a finales de los aos
noventa, que intentaron un mayor acercamiento de la actividad conjunta entre la
Agencia de la Seguridad Social (BA), el Servicio de Empleo (ES) y otras agencias
locales (James, 2003; Social Security Select Committee, 1999). Sin embargo, tambin se encontraron dificultades derivadas de mantener la separacin entre agencias de prestacin del servicio para aquellos que buscan trabajo y de prestacin
del servicio para aquellos sin trabajo pero que no buscan empleo, como discapacitados o padres sin pareja. La posterior creacin de la Jobcentre Plus (JCP) puede
ser entendida como la forma drstica de ensamblar un gobierno conjunto
(JUG), ya que las tentativas de coordinacin entre las dos entidades hasta el momento haban llevado al fracaso y era necesaria una reorganizacin ms comprensiva a travs de una fusin. En trminos de regulacin, el Nuevo Laborismo
rechazaba la herencia de los aos ochenta y noventa relativa a la fragmentacin
de prestacin de los servicios (Ling, 2002; Pollitt, 2003). La fragmentacin fue
considerada hostil al logro de una estructura administrativa favorable a la puesta
en prctica de la agencia de empleabilidad del Nuevo Laborismo (ver Blunkett,
2000; Blair, 2002). Por tanto, este artculo adopta principalmente una perspectiva
estructural de las reformas del gobierno conjunto (JUG) del Reino Unido implementadas en la prestacin del servicio de empleo y de Seguridad Social (Christensen y Laegreid, 2006: 6).
Wiggan La reforma de las Oficinas Pblicas de Empleo 459
El marco de la Teora de la Intervencin

Durante los aos setenta, la existencia de una creciente crisis en los servicios pblicos de las economas desarrolladas, unida a un alto nivel de desempleo, alta inflacin y bajo crecimiento, supusieron la aparicin de la Escuela Francesa de la Intervencin. Las ideas intervencionistas se centraron en el desarrollo del marco
terico y analtico que explicase la crisis en la produccin econmica fordista
(Boyer, 2002: 15). La Teora de la Intervencin acepta que la crisis peridica de
acumulacin debilita el desarrollo y el crecimiento econmico de la sociedad capitalista. stos son elementos intrnsecos del sistema, ms que una corta disfuncionalidad de la economa, donde, una vez se hayan tomado las medidas oportunas, stas permitirn a la economa tender de nuevo hacia el equilibrio (Grover y
Stewart, 2002). La base de este enfoque es que el desarrollo econmico se basa
en dos conceptos relacionados, un rgimen de acumulacin y un modo de intervencin. El primero consiste en una particular trayectoria (localizada histricamente) por mantener el crecimiento y la produccin econmica acompasndolo a la organizacin de la produccin; la distribucin de valor permite el
surgimiento de grupos diferentes dentro de la sociedad, la composicin de la demanda y el horizonte temporal del capital (Boyer, 1990). El modo de intervencin se refiere a la variedad de las instituciones, de las normas y de los patrones
de organizacin forjados histricamente a travs de especficos conflictos polticos y sociales que fluyen de un rgimen dado de acumulacin y que cambia para
apoyar, sostener y tratar de reproducir el rgimen de acumulacin dado (Grahl y
Teague, 2000; Grove y Stewart, 1999). Esto incluye no slo lo econmico, sino
tambin el comportamiento individual y colectivo de relaciones sociales a las que
dan lugar, y que resultan en la codificacin de esas relaciones en acuerdos institucionales sobre los cuales se basa el crecimiento econmico y el rgimen de acumulacin (Boyer, 2005; Aglietta, 1998). Los intervencionistas han intentado analizar cmo las relaciones sociales pueden canalizar con xito y dirigir el proceso de
acumulacin de tal modo que la crisis de acumulacin o los factores clave que
dan lugar a una crisis se resuelven al menos parcialmente, antes que el mismo
xito de estas medidas revele las nuevas dificultades para la produccin y la acumulacin continuada (Boyer, 1990).
Los dos conceptos no tienen necesariamente que coincidir y, de hecho, pueden entrar en conflicto en ciertos momentos histricos. El rgimen de acumulacin y el modo de intervencin variarn entre los pases, reflejando los diferentes
procesos de desarrollo. Los defensores de la Teora de la Intervencin se han centrado en el declive de los postulados fordistas en las economas desarrolladas, en
el principio del rgimen de acumulacin y en la predominancia de los diferentes
regmenes de acumulacin (Boyer, 2000, 2005) y cmo esto ha impactado en el
modo de intervencin. Esto, sin embargo, no equivale en su totalidad a diferentes orientaciones de desarrollo econmico y produccin entre las naciones industrialmente desarrolladas; ms bien se puede decir que diferencias nacionales y especifidades de acumulacin e intervencin existen dentro de amplias fases de
modos de desarrollo y produccin. La Teora de la Intervencin constituye un
marco que permite analizar la relacin entre lo macro y lo micro, cmo cambios
en el rgimen de acumulacin que rige la produccin econmica y el consumo estn calculados y se reflejan en las estructuras institucionales del modo de intervencin. No hay garanta de que el rgimen de acumulacin no vaya a entrar en conflicto con el modo de intervencin. Los compromisos y acuerdos previos
institucionales llegaron porque los problemas surgieron en un contexto histrico
particular, que pudiera incrementar la rigidez del modo de intervencin y reducir
su capacidad de responder a los cambios en el desarrollo de un nuevo rgimen de
acumulacin. Tal conflicto se espera que d lugar a la bsqueda de cambios en el
modo de intervencin (Andre, 2002; Boyer, 1990).
El concepto intervencionista ha sido aplicado a diversos campos de estudio
(Boyer, 2002), pero es el enfoque de las relaciones cambiantes entre el mercado
de trabajo y el Estado de Bienestar lo que nos interesa aqu. Jessop (1994) ha
construido un tipo ideal describiendo el cambiante rgimen de acumulacin fordista y postfordista y el modo de intervencin. El modo tpico del Estado fordista
est descrito como el Estado de Bienestar Keynesiano, el cual se mueve hacia
el Estado postfordista tendiendo hacia un Estado de Bienestar Schumpeteriano. Estos tipos ideales se han ido redefiniendo desde entonces como los Estados
Nacionales de Bienestar Keynesianos (Keynesian Welfare National States, KNWS)
y surge el Rgimen Postnacional de Bienestar Schumpeteriano (Schumpeterian
Workfare Postnational Regime, SWPR) (Jessop, 1999, 2002). El rgimen de acumulacin de la postguerra y el modo de intervencin caracterizado como fordista
fueron el origen del sistema dominante macroeconmico. Abarc la produccin
en masa y el consumo; la gestin econmica keynesiana; la negociacin institucional del salario colectivo; y, en el Reino Unido, el sistema de bienestar de Beveridge (Jessop, 1994). En contraste, la reestructuracin de la intervencin durante
los aos noventa estuvo acompaada por el (supuesto) reemplazo de economas
nacionales relativamente cerradas por economas ms abiertas; un marco postnacional ms que nacional; el otorgamiento de ms importancia a los mltiples actores regionales y locales; y mecanismos de gobierno econmicos y sociales no
estatales. Conjuntamente con esto se ha producido el declive de la concepcin
del empleo y de la Seguridad Social del Estado de Bienestar, organizados alrededor de los derechos sociales y gestionados por un modelo de Administracin Pblica burocrtica. En su lugar se ha levantado un modelo workfareist (un Estado
de Bienestar del trabajo) de derechos sociales degradados como objetivo, sustituidos por una nueva versin de individuos como seres confiados y flexibles a la
direccin como fuente del trabajo (Jessop, 1999: 355) y una estructura de gestin del desempeo como soporte. La reorganizacin del servicio de empleo y Seguridad Social puede ser entendida como un intento de realinear parte del modo
de intervencin para mejorar el apoyo por el rgimen de acumulacin neoliberal
dominante y en desarrollo.
La Administracin del Trabajo y de la Seguridad Social

bajo los conservadores
Durante los ochenta y principios de los noventa, los gobiernos conservadores se
pusieron a desmantelar el consenso social democrtico keynesiano que haba
sido definido en el perodo fordista, desde 1945 hasta finales de los aos setenta.
Sus postulados sugieren la bsqueda del pleno empleo utilizando tcnicas de management y desmantelando los aparatos burocrticos propios del Estado de Bienestar, que fueron abandonados por considerarlos un fallo en el sistema fordista
de produccin y consumo (Jessop, 2002). Las polticas anteriores se sustituyeron
en sus idearios por baja inflacin; promocin de la demanda econmica; flexibilidad del mercado laboral; desregulacin y privatizacin para reducir la cuota del
sector pblico en el suministro de productos, y el estmulo de la movilidad del capital internacional, que se aplicaron agresivamente (Hay, 2004; Jessop, 2003).
Para el sector pblico esto signific la desarticulacin de los que fueron considerados como proveedores de servicios burocrticos monolticos que haban interesado poco a los consumidores de sus servicios y ofrecan pocos estmulos para fomentar la eficiencia, la efectividad y el servicio al consumidor (Ling, 2002). Como
respuesta, los conservadores volvieron al Estado social democrtico keynesiano y
pusieron en marcha una estructura institucional que sustentara el rgimen de
acumulacin neoliberal que haba sido creado. El sector pblico fue objeto del
marketing, la externalizacin de la prestacin del servicio al sector privado y las
nuevas tcnicas de gestin pblicas, incluyendo la mejora de la gestin y medicin del desempeo y la desagregacin de los servicios pblicos (Talbot, 2001).
En 1988 se lanz la reforma de la Agencia Next Steps (Siguientes Pasos). El
propsito del programa de creacin de agencias era crear organizaciones que
prestaran servicios tan globales como los departamentos gubernamentales. Las
agencias gozaran de una relacin semiautnoma respecto del departamento
matriz, capaces de gestionar su propio presupuesto y tener sus propios directores
generales, libres de la intervencin departamental en el da a da. Un rgimen de
responsabilidad para hacer a la agencia responsable de los temas operativos y un
desempeo especificado en un acuerdo marco para cada agencia que tuviese autonoma (James, 2003). Es cuestionable, por supuesto, si la doctrina de la responsabilidad ministerial estaba en realidad limitada a un perodo de tiempo determinado, particularmente en reas de sensibilidad poltica considerable. Los
ministros a menudo encontraron difcil distanciarse de los problemas administrativos de las agencias bajo su direccin global, ya fuera o no la cuestin principal
de materia operativa o poltica (ver Caufield, 2004). De hecho, a pesar de la tentativa para aumentar la autonoma con las reformas de la Next Steps, la Agencia
de Prestaciones permaneci en el sistema del Reino Unido relativamente centralizada, en comparacin a las agencias de la Seguridad Social de otros pases. En
otros Estados la responsabilidad de la prestacin de la Seguridad Social y la formulacin de la poltica podan estar dispersas entre diferentes agentes y niveles
de gobierno. En el Reino Unido la competencia sobre la poltica en este rea y su
puesta en prctica han continuado siendo prestadas, a pesar de las reformas de
la Next Steps, por funcionarios, sujetos a una estricta relacin jerrquica (Caulfield, 2004; Wright, 2006).
La coordinacin horizontal entre el Servicio de Empleo (ES) y la Agencia de
Prestaciones (BA) se realiz, en concreto, sobre prestaciones especficas como el
subsidio por desempleo (Jobseekers Allowance, JSA), pero el grado y la eficacia
de esta coordinacin fueron limitados. Se cre, por ejemplo, un equipo comn
de operaciones (Joint Operations Team) que trat de mejorar la coordinacin y se

organizaron traspasos de personal entre las agencias (ms detalles abajo) (James,
2004: 81). La separacin horizontal entre el Servicio de Empleo (ES) y la Agencia
de Prestaciones (BA) fue integrada en los diferentes grupos de clientes que cada
agencia consider que deba atender. La circunscripcin del Servicio de Empleo
eran los demandantes de la prestacin por desempleo, y el objetivo era lograr
que este grupo de buscadores de empleo consiguieran un trabajo. Ayudar al econmicamente inactivo en el mercado de trabajo, como la gente parada o discapacitada, no era una meta u objetivo organizativo primordial. El Servicio de Empleo (ES) estaba preocupado con la actividad de bsqueda intensiva de trabajo y
la puesta en prctica del rgimen ms estricto de prestaciones para la poblacin que buscaba trabajo (Finn, 2000a, 2003; Blackmore, 2001). El desarrollo de
los esquemas de activacin del mercado de trabajo y de las estructuras de soporte se retras por las preocupaciones entre los polticos conservadores, ya que podra significar que el Estado tomaba el papel de empleador como ltimo recurso
(Grover y Stewart, 1999; 2002: 28). Algunas pruebas piloto del modelo laboral
del Estado de Bienestar se aplicaron hacia el final de la Administracin conservadora de John Major, a mediados de los noventa, pero tales polticas fueron ideolgicamente controvertidas en el seno del gobierno. Se asociaron con el fallido
e inmovilista sistema intervencionista keynesiano del pasado.
La esencia de cualquier sistema de prestaciones al desempleado debe ser que los
destinatarios estn buscando trabajo activamente y estn deseando emprender un
trabajo cuando est disponible, pero no creo que el Estado deba ser el empleador
como ltimo recurso (Secretario de Estado de Trabajo, Michael Portillo, Hansard, HC
Debate, 1995, Col. 553).
No creo que el gobierno tenga un papel directo en la participacin e intervencin del
mercado de trabajo, y tenga que coger manos desocupadas y atender necesidades sin
cubrir empleando a millones de personas que de otro modo estaran desempleadas. Si
el gobierno interviene de ese modo estar nacionalizando el problema. Sin embargo,
es responsabilidad del gobierno hacer que el mercado de trabajo funcione libremente
(David Willetts, Conservative MP, Hansard, HC Debate, 1992, Col. 538).
Desde una perspectiva intervencionista, podemos ver aqu tanto las influencias estructurales como polticas en el trabajo. El enfoque conservador sobre el
control del sistema de prestaciones y la bsqueda y consecucin de trabajo no
es sorprendente. La aplicacin de ms restricciones a la capacidad de los usuarios de rechazar un trabajo que se les ofreca era la forma de mantener la flexibilidad y disciplina del mercado de trabajo para estimular la entrada del sector de
salario bajo y baja cualificacin en la economa del Reino Unido. As, el modo de
regulacin se configuraba para sostener el rgimen de acumulacin, buscaba
encajar los mecanismos necesarios para mantener el paradigma emergente neoliberal. Sin embargo, la forma particular que stos tomaron estaba determinada
por la perspectiva poltica e ideolgica y la realidad de los agentes polticos conservadores.
Durante los aos noventa, el rgimen del desempeo del Servicio de Empleo
(ES) estaba enfocado principalmente a la actividad de la bsqueda intensiva de
trabajo, el acceso inmediato al trabajo y el control de las prestaciones (Finn et al.,

2005). Los acuerdos anuales sobre funcionamiento entre el Secretario de Estado
de Empleo y el Director General del Servicio de Empleo establecieron los propsitos y objetivos; las metas a conseguir y la informacin de soporte para utilizar
para el ao siguiente. Los acuerdos anuales incluan objetivos de resultados, principalmente relacionados con reducciones en el nmero de personas desempleadas y (pequeos) incrementos del nmero de clientes discapacitados con trabajo
(Employment Service, 1992; ver tambin 1993, 1994, 1995). De principios a mediados de los noventa los propsitos y objetivos consagraban el nimo de un
mercado de trabajo competitivo, eficaz y flexible (Employment Service, 1992,
1993, 1994, 1995). Se prest algo de atencin a los grupos desfavorecidos
como los desempleados de larga duracin, pero el objetivo global era simplemente reducir la tasa de paro. Los propsitos y objetivos estaban concebidos en
trminos de buscadores de empleo y aquellos ms prximos al mercado laboral, a
diferencia de la preocupacin laborista con ampliar la provisin eficaz total de
trabajo. Mientras tanto, la Agencia de Prestaciones no destacaba por su buen
servicio al cliente durante este perodo y tendi a especializarse mucho en la concentracin del pago de las prestaciones individuales asignadas. Se prest poca
atencin a su potencial para relanzar el mercado laboral mientras el sistema de
funcionamiento de las Agencias de Prestaciones (BA) no le animase a ello (James,
2003: 117; Comptroller and Auditor General, 1998).
El cambio del gobierno conjunto

de los nuevos laboristas
Los nuevos laboristas reconocieron que era necesario trabajar ms unidos para
mejorar las respuestas del gobierno respecto a temas que rebasaran los lmites
tradicionales (Clark, 2002; Performance & Innovation Unit, 2000). Las reformas
de desagregacin y marketizacin introducidas por los conservadores haban
exacerbado la dificultad de organizar una respuesta coherente a asuntos difciles, ya que las respuestas estaban divididas entre organizaciones con sus propios
y limitados intereses (Rhodes, 2001: 57). La revisin oficial del programa de
Agencias sugiri que haba sido un claro acierto al transformar la sensibilidad y la
eficacia de la prestacin del servicio gubernamental, pero concedi que algunas
agencias tienen, sin embargo, que llegar a ser desconcentradas de sus departamentos (Alexander Report, 2002). El inters en coordinar y unir respuestas a los
problemas que caan fuera de la competencia de cualquier departamento ciertamente no es un descubrimiento reciente (Hood, 2005). El gobierno conjunto,
o Joined-Up Government (JUG), es, sin embargo, algo sobre lo que los nuevos laboristas han mostrado un fuerte inters (Ling, 2002) y es un rea que en el mbito y actividad internacionales tiene un inters creciente demostrado (Christensen
y Laegried, 2006).
Pollitt (2003: 35) ha sugerido que el gobierno conjunto (JUG) tiene por lo menos unos objetivos subyacentes de gestin; el deseo de reducir las contradicciones y las tensiones entre diferentes polticas; de hacer un mejor uso de los recursos a travs de la eliminacin de las duplicidades; de aumentar la cooperacin y
coordinacin de las diferentes partes interesadas en una poltica sectorial concreta; y generar un sistema de prestacin del servicio sin fisuras para el ciudadano. El gobierno conjunto (JUG) se ha caracterizado tambin por la oportunidad que se les ha dado a los nuevos laboristas de diferenciarse de las
Administraciones conservadoras anteriores. Los ministros podran discutir que
los Toris haban favorecido la fragmentacin y separacin entre poltica y prestacin. Los laboristas, defensores del gobierno conjunto (JUG), podan sugerir
que una perspectiva holstica de los problemas polticos acabara con las barreras artificiales a la eficacia mejorada (Pollitt, 2003: 36). Ling (2002: 639) considera que el inters mostrado por los nuevos laboristas durante el primer perodo del gobierno conjunto (JUG) fue un reflejo parcial de los compromisos de la
Tercera Va. Aunque Ling (2002) advierte que no ha de verse el gobierno conjunto (JUG) como el corolario administrativo de la Tercera Va, y seala la naturaleza controvertida y variada del gobierno conjunto (JUG) y su uso en el pasado por varios pases de la OCDE con gobiernos de signos polticos diversos
(Hood, 2005; 6, 2004; Clark, 2002).
La reticencia de ver el gobierno conjunto (JUG) como el corolario administrativo de las asunciones de la Tercera Va podra ser correcta si vemos la poltica de la
Tercera Va en s misma como un terreno de disputa (see Giddens, 2000; Hay,
1999; Lister, 2001; Boyne, 1998; Lee y Woodward, 2002; Coates y Hay, 2001),
como un desarrollo especfico del Reino Unido expresado por el Nuevo Laborismo. Si consideramos la poltica de la Tercera Va como una respuesta ms amplia
a los cambios econmicos y sociales asociados con un cambio del rgimen neoliberal evolucionado, particularmente en los Estados anglosajones, entonces el gobierno conjunto (JUG) puede ser entendido como la apropiacin de una herramienta ms adecuada para gestionar una economa y un sistema de gobierno
conectado. El resultado de las nuevas condiciones sociales y econmicas a nivel
nacional e internacional podra esperarse que fuera similar, aunque con diferentes propuestas polticas y soluciones administrativas. Los gobiernos en Australia,
Nueva Zelanda, Estados Unidos y a lo largo y ancho de Europa han buscado con
diferente intensidad transformar la poltica de empleo y Seguridad Social como la
que funciona en un Estado activo de bienestar social (Walker y Wiseman, 2003;
Andersen y Jensen, 2001). Al mismo tiempo, ha habido un inters creciente en
coordinar y llegar a acuerdos a travs de la OCDE para integrar servicios de bienestar, empleo y asistencia social en los Servicios de Ventanilla nica o Puerta
nica (Finn, 2000b). Esto da a los ciudadanos un punto nico de contacto, accediendo a una gama de servicios y que en muchos casos tiene como su objetivo
mejorar la prestacin de un servicio orientado al empleo. En Australia, la Agencia
de Conexin Central (Centrelink Agency), por ejemplo, se introdujo para actuar
como una puerta nica de una variedad de servicios de empleo y Seguridad Social. Reformas ms recientes en Noruega han visto la fusin de su administracin
de empleo y seguros y el fuerte crecimiento de acuerdos de cooperacin y coordinacin entre el reciente organismo fusionado y la administracin de servicios sociales locales (Christensen, Fimreite y Laegreid, 2006; Mulgan, 2002). Los beneficios potenciales esperados de la mejora de la coordinacin de los organismos de
servicios pblicos ha supuesto que muchos gobiernos de democracias desarrolla-
das hayan mostrado un inters renovado en reformar sus instituciones en lnea

con este pensamiento (6, 2004).
La atencin de los nuevos laboristas en modelos de gestin pblico-privada,
tcnicas de gestin del desempeo, un Estado de Bienestar activo, empleabilidad, desarrollo de habilidades, y el gobierno conjunto puede ser entendida como
una puesta en prctica del paradigma neoliberal en el Reino Unido (Hay, 2004:
508). El cambio neoliberal que tuvo lugar durante los ochenta no fue una transicin que estuvo totalmente concluida y debera ser vista ms all de una forma
esttica e intemporal. Es un paradigma en desarrollo, tanto del pensamiento
como de la prctica econmica, que ha configurado la evolucin de las estructuras, formas y relaciones que lo apoyan. Las propiedades de la fase actual del rgimen incluyen el crecimiento del conocimiento del sector econmico y del sector
servicios; un nfasis de la inversin en investigacin y desarrollo; flexibilizacin
del trabajo, y el objetivo de inflacin como objetivo global de la poltica econmica. Mediante la utilizacin del gobierno conjunto (JUG) del Nuevo Laborismo se
logr de alguna manera ayudar a resolver un dilema emergente de carcter regulatorio en el rgimen neoliberal de acumulacin. El concepto de dilemas de carcter regulatorio se refiere a las dificultades y falta de armona que pueden surgir
de mltiples y complejas formas regulatorias y la diversidad de respuestas que
pueden ser ejecutadas (Grover y Stewart, 1999: 79). La interaccin entre el mercado laboral y la Seguridad Social durante los ochenta, por ejemplo, supuso un
aumento en el nmero de familias sin trabajo y del desempleo de larga duracin,
acompaado por la creciente flexibilizacin del mercado laboral. Para los diseadores de polticas del Nuevo Laborismo y Conservadores, la perspectiva de un
gran nmero de personas efectivamente distanciadas del mercado laboral por extensos perodos de tiempo se vea como un peligro para el crecimiento econmico. Los nuevos laboristas teman que la escasa competitividad por los puestos de
trabajo provocara la rigidez del mercado de trabajo y una presin inflacionaria
que, cuando las oportunidades de empleo mejoraran, alterara la estabilidad macroeconmica (Grover y Stewart, 1999: 85; Balls et al., 2004).
Cuanto ms permitan nuestras reformas laborales entrar en el mercado activo de
trabajo al desempleado de larga duracin, ms posible ser reducir el desempleo sin
incrementar las presiones inflacionistas. Y cuantos ms obstculos para trabajar remuevan nuestras reformas fiscales y prestacionales, y ms promuevan las habilidades
para trabajar nuestras reformas estructurales, ser ms fcil prever aumentos de larga
duracin del trabajo, sin estimular presiones inflacionistas (conferencia del Ministro
de Hacienda, Gordon Brown, 1999).
Fue necesario crear organizaciones dirigidas ms efectivamente a reconectar

al desempleado e inactivo econmicamente con el mercado laboral, para asegurar que las personas se animaban a competir por un trabajo en el sector ms bajo
de la economa. Al mismo tiempo, desarrollar organizaciones unidas y fusionadas
alrededor de una agenda intervencionista casaban bien con las proclamas de los
nuevos laboristas de ser post-conservadores (Balls et al., 2004; Blair, 2002).
La reforma administrativa y la creacin

de las Jobcentre Plus
La divisin administrativa entre el Servicio de Empleo (ES) y la Agencia de Prestaciones (BA) tena antiguas dificultades para llegar a funcionar eficazmente de
forma conjunta, acrecentadas por los objetivos de desempeo que reforzaban
las tendencias por promover que el personal se centrase en los objetivos limitados y especializados de una agencia. Como seala James (2003), la provisin de
la prestacin por desempleo (JSA, Job Seekers Allowance) introducida bajo la
anterior Administracin conservadora tropez con problemas relacionados con el
reparto de la responsabilidad entre el Servicio de Empleo y la Agencia de Prestaciones. La Agencia de Prestaciones se comprometi con una carga sustancial del
trabajo administrativo para la prestacin por desempleo, pero fue el Servicio de
Empleo quien otorg las prestaciones por desempleo a travs de las Jobcentres,
en nombre de la Agencia de Prestaciones. La transferencia del personal entre las
organizaciones fue limitada en su eficacia, ya que el personal de las Agencias de
Prestaciones mantuvo el derecho a seguir con sus condiciones de trabajo bajo el
Acuerdo Bichard (as llamado por el anterior Director General de la Agencia de
Prestaciones). El personal de la Administracin de Empleo y Prestaciones tambin
continu centrando su atencin en los objetivos de las agencias matrices (James,
2003: 119). Cuando el nuevo gobierno laborista emprendi el proyecto piloto
ONE, estos asuntos continuaron estando presentes. El programa ONE reuni al
Servicio de Empleo, a la Agencia de Prestaciones y a una parte del gobierno local, para mejorar la prestacin del servicio a travs de su provisin mediante un
solo punto de contacto y una mejor estructura del servicio de empleo (Finn et al.,
2005). El gobierno laborista haba declarado en el primer Anlisis del Sistema
de Gasto (HM Treasury, 1998) el propsito de centrarse en ser puerta de entrada para las personas en edad de trabajar, que rompiera los obstculos artificiales entre los departamentos y agencias. Los primeros pasos para lograrlo, a travs del programa ONE, trataron de mejorar y reforzar los poco frecuentes
vnculos que haban existido entre la Agencia de Prestaciones y el Servicio de Empleo y otras organizaciones, incluyendo autoridades locales y el sector del voluntariado (James, 2004).
El xito de ONE fue, sin embargo, parcial ya que la armonizacin de las dos
agencias y sus respectivas culturas de trabajo, objetivos de desempeo y sistemas
de informacin resultaron problemticas (Work and Pensions Committee, 2002;
ver tambin Karagiannaki, 2005). Los organismos responsables de administrar el
servicio ONE fueron encontrando dificultades en cumplir sus previsiones como resultado de tener objetivos diferentes, tradiciones, culturas y prcticas laborales. El
programa ONE represent un intento de explorar una coordinacin mayor a travs de la creacin de lo que debi ser calificado como una organizacin satlite. Actu como un mecanismo integrador y sirvi como banco de pruebas para
mltiples organizaciones con una mayor participacin mutua formal (6, 2004:
108). La Agencia de Prestaciones y el Servicio de Empleo continuaron existiendo
como entidades separadas con sus propias culturas y objetivos de desempeo diferentes, mientras que ONE trat de reforzar las asociaciones y vnculos de con-
centrarse en la tarea que ya existan entre la Agencia de Prestaciones, el Servicio

de Empleo y otras agencias. La eventual reorganizacin de la Agencia de Prestaciones y el Servicio de Empleo en la Jobcentre Plus fue algo ms all que el programa piloto, al fusionar realmente las agencias para crear una nueva estructura
con una sola y nueva identidad. La nueva identidad y visin, junto con una nueva
estructura de desempeo y declaracin de objetivos, ha realineado la Administracin de Empleo y Seguridad Social con los propsitos y objetivos polticos del
Nuevo Laborismo.
El 16 de marzo de 2000, el Primer Ministro anunci que el gobierno creara
una nueva agencia para las personas en edad de trabajar juntando el Servicio de
Empleo con las partes de la Agencia de Prestaciones que apoyaran a las personas
en edad de trabajar. El propsito era
acelerar el cambio desde un sistema de bienestar que ante todo provea apoyo pasivo, por otro que provee apoyo activo para ayudar a las personas a que lleguen a ser
ms independientes... Una sola agencia proveer un mejor servicio, ms sensible para
las personas en edad laboral (el Primer Ministro, Tony Blair, Hansard, 2000).
Lo siguiente fue la reeleccin del gobierno de los nuevos laboristas en 2001,

se reorganizaron los dos ministros responsables del Servicio de Empleo y de la
Agencia de Prestaciones; el Departamento de Educacin y Empleo (DfEE) y el Departamento de Seguridad Social (DSS). El Departamento de Trabajo y Pensiones
se cre esencialmente como una sustitucin del viejo Departamento de Seguridad Social, pero aadiendo la parte de empleo del Departamento de Educacin y
Empleo. En abril de 2002, los servicios que previamente se prestaban a los adultos en edad de trabajar por el Servicio de Empleo y la Agencia de Prestaciones se
unieron para crear Jobcentre Plus. Dado el tamao de la antigua Agencia de Prestaciones y el Servicio de Empleo, los cambios fueron de naturaleza sustancial. En
marzo de 2002, justo antes del lanzamiento del Jobcentre Plus, el Servicio de Empleo tena 33.000 empleados, y la Agencia de Prestaciones, 67.000 (Cabinet Office, 2002). La consiguiente reorganizacin con la privatizacin de los servicios
para personas que no estaban en edad de trabajar y la presin para realizar reformas eficaces hicieron que la plantilla total de Jobcentre Plus estuviera por debajo
de los 73.000 en 2005. Hacia 2008 se espera que se haya llegado a los 66.000
(Hansard, 2005). La nueva Agencia reuni clientes al asumir la competencia sobre
desempleados que no perciben subvenciones (prestacin por desempleo, ayuda
compensatoria, prestaciones por incapacidad) en el mismo servicio. La responsabilidad de las pensiones pas al nuevo Servicio de Pensiones, mientras que HM
Rentas y Clientes (entonces la Hacienda) es el principal agente de prestacin en el
sistema de crditos fiscales del Reino Unido para aquellos que trabajan y tienen
hijos a su cargo (Carmel y Papadopoulos, 2003; Walker y Wiseman, 2003).
La reestructuracin mostr al pblico y al personal que el Estado se estaba
moviendo hacia un enfoque activo de primer-trabajo para gestionar la administracin de ayudas y empleo. Se dio mayor nfasis al servicio al cliente y se hicieron importantes cambios de imagen simblicos. La pantalla de seguridad que haba en las oficinas de la Seguridad Social y la separacin entre el personal y los
clientes fueron suprimidos y no instalados en las nuevas oficinas Jobcentre Plus.

El nuevo enfoque fue respaldado por un sistema de gestin del desempeo alineado con el DWP (Acuerdos de Servicio Pblico; ver ms abajo) (Carmel y Papadopoulos, 2003; Jobcentre Plus, 2004; Finn et al., 2005). En el ao 2000, los ministros del gobierno articularon la visin sustentando la propuesta de agencia
nica para personas en edad de trabajar ante la Comisin de Seguridad Social de
la Cmara de los Comunes:
El Departamento de Seguridad Social (DSS) esencialmente estaba organizado en torno a sus lneas de ayudas... parte de su problema era que no estaba enfocado en los
resultados que el gobierno quera ver... estamos hablando de algo ms que una fusin aqu, estamos hablando de una nueva organizacin, que tiene un objetivo diferente al que tenan la Agencia de Prestaciones o el Servicio de Empleo en el pasado;
de modo que es eso lo fundamentalmente distinto (Alistair Darling, Secretary of State for Social Security, Social Security Select Committee, 2000).
En primer lugar, es absolutamente crucial que ella (la agencia) lo haga (comprometerse con sus empleados), si nosotros tenemos que sostener el mercado laboral, ampliar el fondo de personas empleables, de modo que nos capacite para sostener el
crecimiento sin miedo de que la Comisin de Poltica Monetaria tenga duda de si seramos capaces de sostenerlo y, por lo tanto, sentiramos que habramos ralentizado
la economa; as que el mximo nmero de personas disponibles, capaces y listas para
trabajar ser muy importante (David Blunkett, Secretario de Estado de Educacin y
Empleo, Social Security Select Committee, 2000).
Reformando el mecanismo de gobierno de la Seguridad Social, el gobierno ha

fortalecido su capacidad para controlar el suministro de trabajo en el mercado laboral representativo de salario bajo (Peck y Theodore, 2000: 134), una caracterstica central de la versin del Reino Unido de rgimen neoliberal de acumulacin.
Son, por ejemplo, objetivos clave de 2002 y 2004 de los Acuerdos del Servicio Pblico de Anlisis de Gastos para los Acuerdos de Servicio Pblico (DWP) asegurar
aumentos en ratios de participacin laboral (HM Treasury, 2002, 2004). Esta prioridad se recoge en los objetivos operativos de Jobcentre Plus, gestionada a travs
de objetivos de desempeo conocidos como objetivos Jobcentre Plus. stos consisten en un objetivo de acceso a trabajo, un objetivo a nivel de servicio al cliente,
un objetivo de resultados del empleador, un objetivo de valor monetario del fraude y del error, un objetivo de negocio y un objetivo de coste. Un nuevo objetivo
de Resultados del Trabajo (Job Outcomes Target, JOT) fue introducido a nivel nacional en 2006 (Jobcentre Plus, 2006) para mejorar an ms el enfoque eficaz de
los grupos de clientes que no tuvieran la prestacin del buscador de empleo (Jobseekers Allowance, JSA) y mejorar la medicin de la intervencin de Jobcentre
Plus en el empleo. Tanto el objetivo de Entrada al Trabajo como su sustituto el objetivo de Resultados del Trabajo (JOT), adjudican ms puntos a aquellos que tengan obstculos ms altos para su participacin laboral. Se dispuso un incentivo
de desempeo al ubicar grupos con una tradicin de ratios de baja participacin
laboral en el mercado de trabajo, para dar respuesta a sus objetivos y a la prioridad del gobierno de permitir una provisin eficaz de trabajo dentro de la economa del Reino Unido.
Mediante la creacin de una nueva agencia organizada alrededor del principio

del primer-trabajo y un rgimen de gestin del desempeo que lo sostuviera, el
Nuevo Laborismo buscaba reformar la arquitectura institucional para apoyar
completamente las intervenciones del mercado laboral en una escala creciente.
La ambicin ha sido prestar un servicio satisfactorio capaz de proveer asesoramiento sobre las ayudas apropiadas y mejorar su acceso al trabajo, particularmente para aquellos ms lejos del mercado laboral. El grado de xito de los laboristas est ms all del mbito de este artculo. La incursin provisional sugiere
algunos beneficios y algunos problemas en curso con la realizacin de la visin. El
desarrollo de un servicio de Asesor Personal ha jugado un importante papel en
ayudar a las personas a trabajar mediante la identificacin de obstculos para trabajar y cmo podran superarlos (DWP, 2006; NAO, 2006: 12). Han surgido preocupaciones por el crecimiento de la carga de casos de clientes para los Asesores
Personales y el impacto negativo que podra tener en su capacidad para ofrecer
un servicio personalizado (Work & Pensions Committee, 2006a: 60). Esto podra
minar los intentos de las organizaciones para mejorar los ratios de participacin
en el mercado laboral, particularmente si el creciente enfoque ms estricto de alcanzar grupos significa un recurso ms intensivo. En trminos generales, el impacto de mover a gente al empleo medido por accesos a trabajo se ha movido en
la direccin correcta para los objetivos del Jobcentre Plus y del gobierno. La evaluacin de Karagiannaki (2006) del dato indicador del desempeo de los objetivos del Jobcentre Plus, tales como el acceso a empleo, servicio al cliente, precisin del proceso de beneficios, indica aumentos en el rea de acceso a empleo.
El servicio de Jobcentre Plus muestra beneficios positivos de acceso al empleo
para todos los grupos de clientes, sin aumento o prdida global en servicio al
cliente. El desempeo de Jobcentre Plus respecto a la precisin del proceso de
beneficios ha sido menos impresionante e indica un impacto negativo, lo que
sugiere que el enfoque del programa primer-trabajo ha disminuido la parte de
servicio que se concentraba en el proceso de reclamaciones de ayudas.
Conclusin
Es probable que parte del inters del Nuevo Laborismo y su aplicacin del gobierno conjunto (JUG) tengan como fundamento, como sugiere Pollitt (2003), diferenciar su aproximacin de lo que han sido las polticas fragmentarias de los
conservadores. Aun as, en Seguridad Social y Prestacin del Servicio de Empleo,
el nfasis del gobierno conjunto y la eventual fusin reflejaron las diferencias de
los objetivos polticos. La realizacin de los objetivos en este mbito y los objetivos del Jobcentre Plus se dirigen al desempleado en edad de trabajar y a la poblacin inactiva econmicamente en general, yendo ms all el enfoque limitado resumido en los acuerdos de desempeo del Servicio de Empleo y la Agencia de
Prestaciones. Las ltimas agencias fueron criaturas del planteamiento de los conservadores para gestionar el empleo y Seguridad Social, en la transicin inmediata a un paradigma postsocial democrtico postkeynesiano neoliberal. Las Administraciones conservadoras desconfiaron de las polticas de activacin del
mercado laboral en vas de desarrollo, parcialmente debido al coste (Grover y Ste-
wart, 2002). El elemento empleo en el modo de intervencin, entonces bajo el

enfoque conservador de no activacin, signific incrementar la participacin laboral. El Servicio de Empleo se gui a s mismo hacia el cliente que reclamaba sus
prestaciones por desempleo, con el Servicio de Empleo operando para conseguirles vacantes e incrementando el desarrollo de polticas ms estrictas del sistema
de beneficios. Por el contrario, la Agencia de Prestaciones fue dirigida hacia el
objetivo de pagar el dinero correcto en plazo (Gains, 2003) esencialmente a los
destinatarios pasivos a los que rara vez ofreca asistencia constante para lograr
empleo. Por la naturaleza del modelo de la Agencia de los Prximos Pasos (Next
Steps Agency), sta fue una organizacin distinta y separada con sus propios objetivos de desempeo y cultura laboral. No estaba hecha para responder a las necesidades del rgimen de acumulacin con su expansin en el empleo del sector
servicios y el crecimiento de la economa de conocimiento.
La exploracin provisional de una mayor coordinacin entre las dos agencias
sugera que cuanto mayores fueran los vnculos formales explorados en los programas pilotos ONE se respondera con xito parcial (Work and Pensions Committee, 2002a). Creando una nueva agencia para personas en edad de trabajar
que buscaba reintegrar personas no previamente incluidas en la Administracin
y una poltica orientada al empleo, los laboristas buscaban la ruptura poltica y
de gestin con una prctica anterior (Carmel y Papadopoulos, 2003). Organizativamente se cre una agencia orientada a mejorar los ratios de participacin laboral y, por lo tanto, una provisin eficaz de empleo, una preocupacin clave del
gobierno. Sin incentivos financieros ni el apoyo ms amplio y a medida del servicio ofrecido por el Jobcentre Plus, muchos de aquellos que podan entrar en la
franja de baja cualificacin del mercado laboral podan considerar no atractivos
el bajo salario y la naturaleza contingente del trabajo (Peck y Theodore, 2000).
Mediante la reorganizacin de las agencias de empleo y Seguridad Social del
Reino Unido, el gobierno ha modificado el modo de regulacin para estimular la
entrada en el mercado laboral. Wright (2006: 164) apunta cmo la burocracia
del Estado centralizado de la era posterior a 1945 ha sido vista como una reflexin institucional de la economa social democrtica dominando polticas y aspectos polticos. En cambio, las reformas del Nuevo Laborismo han hecho que la
prestacin de la poltica de empleo y Seguridad Social pueda ser vista como una
articulacin institucional administrativa de una democracia postsocial, mientras
que la narrativa postconservadora permanece arraigada en un desarrollado paradigma neoliberal.
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Grandes expectativas, resultados variables.
Descentralizacin y participacin en Brasil, Japn,
Rusia y Suecia
Resumen
En los ltimos veinte aos la descentralizacin se ha propuesto como una estrategia para impulsar la participacin pblica. Las organizaciones que proporcionan ayuda, como el Banco
Mundial, impulsaron los procesos de descentralizacin en varios pases con la esperanza de as
promover el poder de los ciudadanos, disminuir la corrupcin, impulsar la eficiencia y mejorar
la prestacin de los servicios pblicos. Esta presuncin es la base de un anlisis comparativo de
la relacin entre descentralizacin y participacin en el mbito de la Administracin local en
Brasil, Japn, Rusia y Suecia. Se realiz un anlisis regresivo en varios niveles utilizando los datos del Proyecto Democracy and Local Governance (Democracia y Gobernanza Local) para
comprobar las hiptesis talla nica y diversidad en el desarrollo. Los resultados corroboraron la segunda hiptesis. La autonoma percibida tuvo un impacto diferente en la apertura a
la participacin segn el pas que se considerase; en uno (Japn), la autonoma percibida disminuy la voluntad de los funcionarios de abrirse a la participacin pblica.

Este artculo proporciona una evidencia emprica para rebatir la creencia ampliamente extendida de que los procesos de descentralizacin producirn los mismos resultados positivos con
independencia del pas considerado. Esta creencia ha sido diseminada a travs de numerosas
publicaciones dirigidas a aquellos que toman las decisiones en los pases en vas de desarrollo,
particularmente aquellas producidas por organizaciones multilaterales, especialmente el Banco
Mundial. El artculo sirve como llamada de atencin para aquellos que deban poner en prctica esto y que estn bajo la presin de las organizaciones de ayuda para implementar los procesos de descentralizacin. Sin las adecuadas consideraciones a las caractersticas del contexto
y las fuerzas polticas que estn detrs del proceso, la descentralizacin puede producir resultados muy diferentes a los esperados inicialmente.
Christina W. Andrews es Profesora en la Facultad de Ciencias y Letras en la State University

of So Paulo, Brasil. Michiel S. de Vries es Profesor en el Departamento de Administracin
Pblica en Radbound University, Nijmegen, Pases Bajos. Traduccin del artculo publicado en
ingls con el ttulo High expectations varying outcomes: decentralization and participation in
Brazil, Japan, Russia and Sweden.
1.
Introduccin
La relacin entre descentralizacin y participacin ha sido trada de nuevo a la

agenda de los estudios sobre la Administracin Pblica. Al menos dos libros publicados recientemente tratan esta relacin (Campbell, 2003; Oxhorn et al.,
2004) y muchas evaluaciones del Banco Mundial y las Naciones Unidas la discuten en profundidad. Hay, sin embargo, algo extrao en estas publicaciones.
Por un lado, proporcionan magnficos estudios monogrficos y comparativos
que demuestran que una mayor participacin ha sido impulsada en una minora
de casos; si hubo un aumento de la participacin, no estaba relacionado con los
procesos de descentralizacin, y esos resultados son ambiguos, en el mejor de los
casos, y contradictorios, en el peor. Como observa Santn del Ro (2004), la descentralizacin y democratizacin en Mjico han seguido caminos paralelos... Sin
embargo, la relacin entre los dos fenmenos en Mjico ha sido generalmente en
direccin contraria (p. 60). Muchos informes del Banco Mundial muestran que
los procesos de descentralizacin complicaron proyectos, que necesitaban de las
competencias locales, y que fracasaron en el establecimiento de una participacin ampliamente extendida (ver Di Gropello, 2004; World Bank, 2005a).
Por otro lado, a pesar de estas evaluaciones desfavorables, el Banco Mundial
mantiene la exigencia de descentralizacin en muchos de sus programas bajo el
ttulo y el requisito de la buena gobernanza. A la vez que reconoca los problemas
asociados a los procesos de descentralizacin, uno de los informes del Banco
Mundial deca: la idea que prevalece hoy [es] que sera ms rpido y tendra una
mejor relacin coste-eficacia empezar el proceso de traspaso de competencias a
las regiones, permitir aprender haciendo y construir la capacidad a travs de la
prctica (Ahmad et al., 2005: 48-49).
Entre los tericos existe la misma peculiar contradiccin entre la realidad y la
teora. Crook y Manor (1998), por ejemplo, investigaron los efectos de la descentralizacin en la participacin formal en dos pases de Asia y otros dos de frica.
Aunque encontraron un aumento de la asistencia en slo dos de los cuatro pases, concluyeron que en los cuatro pases la participacin popular fue considerablemente reforzada o impulsada (p. 271), aunque tambin afirmaron que los resultados podan ser parciales porque para mucha gente la participacin es
normalmente un conjunto menos formal de actividades organizadas por los partidos polticos, como pedir votos o dar folletos (p. 272). Sin embargo, dos aos
despus, en un documento de trabajo del Banco Mundial, los autores insistan en
sus evaluaciones positivas: la descentralizacin democrtica puede hacer que los
procesos de gobierno sean ms visibles y comprensibles para la gente normal;
la descentralizacin democrtica tiende a producir sistemas que son ms abiertos, esto es, que son ms transparentes y ms sencillos para que los individuos y
los grupos en niveles locales y supralocales puedan acceder e influir; la descentralizacin democrtica tambin tiende fuertemente a potenciar un gobierno responsable (Crook y Manor, 2000: 11-12).
Ellos recomendaban que el Banco Mundial tomase medidas para animar a
ms pases a comprometerse en reformas descentralizadoras, porque si no se suben al carro estn obstaculizando su desarrollo y sus intereses a largo plazo
Andrews y De Vries Grandes expectativas, resultados variables 477
(ibd.: 24). En el libro de Oxhorn et al. (2004: 16) se ve algo similar, cuando afirman: A pesar de las crticas, todos los autores de este volumen estn de acuerdo
en la importancia del ideal de descentralizacin democrtica y las posibilidades
reales que existen para aumentar las cualidades democrticas de, incluso, las formas ms limitadas de descentralizacin. De manera similar, Campbell (2003)
asegura que los pases parecan aprender poco de la experiencia de otros pases (p. 51), y que la verdadera naturaleza de la descentralizacin impeda alcanzar el grado en el que los estados eran capaces de ejercer la influencia necesaria
para mantener el progreso movindose suavemente (p. 52). Es ms, muchos de
los pases que experimentan la descentralizacin no han alcanzado... la integracin (p. 98), y muchas ciudades no fueron capaces de conseguir las reformas
despus de la descentralizacin (p. 148). Sin embargo, segn el mismo autor,
el compromiso continuado de reforma y el gobierno local podan ser necesarios
para sostener una democracia con fuerte participacin y programas sociales participativos a nivel local (p. 180), y la descentralizacin ha tenido como resultado
una revolucin tranquila en la democratizacin (conforme al ttulo del libro).
As, existen resultados muy decepcionantes de la descentralizacin en la prctica y, simultneamente, una creencia continuada y altas expectativas tanto entre
los eruditos como entre los polticos sobre su impacto en la participacin de los
ciudadanos.
Estas reflexiones sirven para presentar el problema en el que se basa este artculo. Son las actuales teoras sobre participacin y descentralizacin universalmente vlidas? O la existencia de un Estado desarrollado, occidental y del bienestar es una predisposicin arraigada en estas teoras? Discutimos este
problema primero echando un vistazo a las ideas tericas detrs de la relacin entre descentralizacin y participacin. A continuacin analizamos las evaluaciones
de los procesos de descentralizacin concretos hechos por el Banco Mundial. Se
sealan los problemas encontrados u observados en la prctica y se proporciona
una imagen diferente de los efectos de la descentralizacin a los sugeridos por
las teoras. A ello le sigue un apartado donde se proponen dos hiptesis contrapuestas sobre la posible relacin entre descentralizacin y participacin, la hiptesis denominada de la talla nica (one size fits all, en ingls), que significa que
la relacin entre estos dos conceptos es universalmente vlida, y la hiptesis diversidad en el desarrollo, que afirma que el contexto determina el signo y fuerza
del efecto de la descentralizacin en la participacin pblica. En los apartados siguientes se comprueban estas hiptesis con los datos empricos. Al final del artculo reflejamos las conclusiones de este estudio y las comparamos con la supuesta relacin terica entre descentralizacin y participacin.
Primero de todo, es necesario apuntar una nota sobre nuestro concepto de
descentralizacin, que es definida de diferentes maneras por varios autores. La
definicin clsica de Cheema y Rondinelli (1982) incluye todas las polticas que
quitan poder de la Administracin central o del Estado, incluyendo la privatizacin. Sin embargo, seguiremos a Crook y Manor (1998: 6) y Oxhorn et al. (2004:
7) en sus recientes trabajos, que definen descentralizacin de una manera ms
precisa, como la transferencia de poder a diferentes niveles subnacionales de
gobierno desde el gobierno central.
2.
Teoras sobre la relacin entre descentralizacin

y participacin pblica
Participacin y descentralizacin estn entre los temas ms debatidos de la Administracin Pblica. As, aunque est ms all del objetivo de un nico artculo revisar plenamente estos temas, en este apartado presentamos algunos de los aspectos principales de estos debates como base para discutir si las teoras
existentes son aplicables a todo el mundo. Hay que distinguir, no obstante, entre
dos periodos de teoras. Hasta el final de los aos setenta haba poca experiencia
sobre las prcticas de descentralizacin, y las teoras sobre sus efectos eran dudosas. El clsico estudio de Dahl en New Heaven ya haba sugerido el efecto determinante del cambio socioeconmico en el advenimiento de polticos pluralistas,
en vez del cambio institucional (Dahl, 1961). Segn Schattschneider (citado por
Hart, 1972), en algunos casos, la descentralizacin puede ser una manera de ampliar el objetivo de la participacin poltica, debido a que se centra en asuntos triviales. Incluso el lder del movimiento comunitario, Amitai Etzioni (1969), ha
apuntado que la descentralizacin puede llevar a la fragmentacin de los asuntos
polticos y, como consecuencia, producir resultados no deseados. Desde el principio de los aos setenta, las expectativas sobre los efectos positivos de la descentralizacin han ido en aumento, mientras que la investigacin emprica apuntaba
de manera ascendente hacia la ausencia de esos efectos.
Como Hart (1972: 604) ha apuntado, existen muchas razones para la descentralizacin, pero la justificacin fundamental es que un ambiente descentralizado es el ambiente ptimo para la participacin ciudadana; de hecho, los argumentos a favor son expresados muchas veces como alguna variante de la
ecuacin descentralizacin igual a democracia. La presuncin es que si va a haber participacin tiene que producirse algn nivel de interactividad cara a cara
entre ciudadanos y polticos. Esto es lo que distingue la democracia participativa de la democracia representativa, tambin conocidas como los modelos
republicano y liberal (Habermas, 1998).
La controversia entre los dos modelos principales de democracia (participativa
y representativa) est lejos de alcanzar una convergencia. Si se toman en serio los
argumentos de los defensores de la democracia participativa, entonces el asunto
clave es qu nivel de descentralizacin es mejor para lograr el compromiso de los
ciudadanos con la elaboracin de polticas pblicas. En la tradicin establecida
por Carole Pateman (1970), la participacin debera tener lugar en todas las organizaciones, incluyendo el lugar de trabajo. En esta perspectiva, la descentralizacin puede interpretarse como la participacin propiamente dicha, esto es, como
el acceso de los ciudadanos a los procesos de toma de decisiones en las organizaciones, sean privadas o pblicas. El requisito, entonces, es que las decisiones deben ser tomadas donde estn los ciudadanos. Aqu reside la justificacin para la
conexin entre participacin y gobiernos locales; si los procesos de toma de decisiones estn transferidos desde los niveles centrales de gobierno al nivel local, entonces la participacin es posible. Como dijo Orestes Qurcia, el presidente del
Partido para el Movimiento Democrtico de Brasil (PMDB), durante la campaa
de las elecciones municipales de 2004: El ciudadano no vive en el campo, vive
en la ciudad. Tim Campbell (2003) realiza la conexin entre descentralizacin y

participacin asumiendo que cuanto ms poder tiene uno, ms le gustara compartirlo. As, l sostiene que en Amrica Latina, con ms poder y dinero a su disposicin, los funcionarios locales empiezan a ver la importancia de escuchar las
voces de abajo (2003: 79). Como muchos autores sealan, el propsito
principal de la descentralizacin es mejorar el gobierno democrtico facilitando la
participacin ciudadana (Oxhorn et al., 2004: 22). Esto se debe a que las decisiones tomadas a nivel local influyen en la gente ms directamente; por ello, tras
la descentralizacin, la gente ms cualificada tiende a acudir a las oficinas de la
Administracin Pblica local, luego estas oficinas se vuelven ms importantes y la
descentralizacin posibilita que los funcionarios locales puedan establecer un rcord de emprendedores, dando como resultado ms confianza y responsabilidad
(Campbell, 2003: 149-150). Esta visin representa una de las razones principales
a favor de la descentralizacin: ponindola en prctica, las polticas pblicas pueden atender mejor las necesidades especficas de la ciudadana (ver De Vries,
2000).
Pero tambin se considera que la descentralizacin permite una prestacin
ms eficiente de los servicios pblicos (Cohen y Peterson, 1999; Da Cunha y
Pea, 1997; De Vries, 2000). Esto conlleva la triple conexin participacin-descentralizacin-eficiencia. El hecho de que las teoras apunten a una mayor participacin y a una mayor eficiencia explica por qu la descentralizacin ha sido propuesta tanto por el Banco Mundial como por sus ms fervientes crticos. En un
documento patrocinado por este organismo, por ejemplo, se lee que podra decirse que la participacin en los comits de aguas comunitarias, organizaciones
de vecinos y asociaciones escolares produce resultados deseables. Uno es la democracia propiamente dicha; otro, menos ambicioso, son unos servicios pblicos
mejores y prestados ms eficientemente (Da Cunha y Pea, 1997: 1). Los autores argumentan que las soluciones centralizadas pueden ser a veces inapropiadas
para proporcionar servicios uniformes; as, las diferencias son indiferentes, o bien
seguirn coeficientes tcnicos basados en estndares de necesidades. Son claros al ver la participacin y la descentralizacin como medios para resaltar la
eficiencia de los servicios pblicos: hay por tanto una fuerte situacin de descentralizacin de mecanismos que permitan que la provisin de servicios pblicos sea ms acorde con las preferencias locales. La provisin de bienes y servicios debe estar basada en la demanda, no en las necesidades. Es ms, la forma
de menor coste de proveer bienes y servicios puede no ser a travs de un marco
de provisin monopolstica, universal y gratuita por el gobierno. La participacin
es un poderoso mtodo para determinar la demanda y ayuda a las agencias a resolver la cuestin de cmo proporcionar bienes y servicios y quin debe proveerlos (p. 7). Sin embargo, los autores apuntan que la participacin puede ser
innecesaria el mercado u otras soluciones de carcter administrativo podran
ser mejores (p. 15). Aunque la participacin puede funcionar para superar los
fallos del mercado, puede volverse disfuncional si el mercado empieza a funcionar mejor, ya que los fallos del mercado pueden distorsionar las operaciones de
los mercados y reducir el bienestar (p. 15; remarcado del texto original). Este
tipo de participacin, por lo tanto, est relacionada principalmente con las es-
trategias para evitar el famoso teorema de la posibilidad general de Kenneth

Arrow (1963); en otras palabras, la participacin sera una manera de mejorar la
eficiencia en el reparto de los bienes pblicos, admitiendo que no puede obtenerse en la prctica una funcin de utilidad social.
Por lo tanto, es posible identificar dos interpretaciones tericas de la participacin: una es que la participacin puede aumentar la eficiencia del reparto, y la
otra es que puede intensificar la democratizacin mediante la devolucin del poder a los ciudadanos para tomar decisiones de carcter sustantivo. La primera interpretacin est relacionada con el reparto; la segunda, con la distribucin. En
ambos casos, la descentralizacin es vista como un medio, mientras que el
fin sera o bien la democracia o bien la eficiencia. El objetivo que prevalecer
depender de la eleccin de los defensores de la descentralizacin. Hart (1972),
por ejemplo, apuntaba que es, por lo tanto, extremadamente importante resaltar lo obvio: el compromiso con la democracia debe preceder al compromiso con
la descentralizacin, si esta ltima debe ser el instrumento que promueva a la primera. Promover la descentralizacin sin ese compromiso previo puede acarrear
resultados imprevistos y, a veces, antidemocrticos (p. 607). Por lo tanto, los temas de la participacin y la descentralizacin se moldean segn las perspectivas
de sus defensores. Desde uno de los puntos de vista, el objetivo es curar los
achaques de la democracia representativa acercando los procesos de toma de
decisiones a los ciudadanos. Desde el otro, el objetivo es desvelar las preferencias
sobre los bienes pblicos y, as, servir como un instrumento eficiente.
En la teora poltica contempornea, la tradicin de la cultura cvica (Almond y Verba, 1963; Inglehart, 1988) ha supuesto un influyente acercamiento a
la participacin. Esta perspectiva se centra en los requisitos previos para una democracia participativa y duradera. De acuerdo con esta visin cultural, un sistema poltico democrtico es aquel en el que el ciudadano de a pie participa en las
decisiones polticas y la cultura poltica democrtica debe consistir en un conjunto de creencias, actitudes, normas, percepciones que apoyen la participacin
(Almond y Verba, 1963: 178). Segn la cultura cvica, la democracia depende de
la existencia de ciertas caractersticas culturales en la sociedad que sean exgenas a las instituciones democrticas. Una de esas caractersticas culturales es la
confianza interpersonal (Fukuyama, 1995). El concepto de capital social, introducido por Putnam et al. (1993), que pertenece a la tradicin de la cultura cvica, considera la confianza interpersonal como uno de sus elementos definitorios (Pon-thieux, 2004). Sin embargo, Seligson y Renn (2000) apuntaron que
los resultados empricos han demostrado que la confianza interpersonal fracasa
cuando las teoras del capital social y de la cultura cvica son probadas en el
mundo en vas de desarrollo. Los autores indican que o la teora es errnea y la
confianza interpersonal no es relevante para la democracia, o la inconsistencia
de los resultados empricos se debe menos a los problemas tericos que a los
elementos del propio concepto (Seligson y Renn, 2000: 1). Los autores eligieron investigar una forma alternativa de medir la confianza interpersonal, en lugar de cuestionar la propia teora. Sin embargo, debe apreciarse que el concepto de confianza interpersonal pertenece a la teora de la cultura cvica tanto
como la teora descansa en el concepto que cre. Por lo tanto, la estrategia para
modificar los elementos implica la modificacin del propio concepto y tambin

de la teora.
No obstante, slo las investigaciones empricas pueden probar la consistencia
(o la falta de ella) de las teoras sobre la participacin. En muchas situaciones, sin
embargo, las teoras se aplican simplemente al contexto de los pases en vas de
desarrollo y se sacan las conclusiones en consecuencia. Lagos (2001: 141), por
ejemplo, en su anlisis de la encuesta Latinobarmetro realizada en 2000, considera que el apoyo a la democracia no es un indicador suficiente de la estabilidad
democrtica, y el hecho de que los pases latinoamericanos presenten un bajo nivel de confianza interpersonal es indicativo de inestabilidad poltica. Segn el autor, la confianza es un requisito previo para el desarrollo de una participacin
poltica efectiva y para que operen las reglas del juego democrtico. Las personas
que no confan en sus iguales tendrn dificultades para confiar en los lderes e
instituciones que los representan. ste es el persistente dilema al que Iberoamrica se enfrenta desde hace ms de una dcada tras la vuelta a las normas civiles y
democrticas (Lagos, 2001: 144). As, la imagen que emerge de la teora de la
cultura cvica es que la democracia en los pases latinoamericanos es extremadamente frgil. Si se considera la conexin entre las inversiones extranjeras y la percepcin de la estabilidad (o inestabilidad) poltica, esta imagen puede tener ms
que una consecuencia terica: puede afectar realmente al desarrollo econmico
de los pases en cuestin.
Finalmente, descentralizacin y participacin no necesariamente juntas ni
necesariamente en este orden se citan como medios para atenuar conflictos.
Cohen y Peterson (1999) mencionan el famoso libro de Huntington The Clash of
Civilizations (El Choque de Civilizaciones) al sugerir que en el nuevo orden (o desorden) mundial, en el que los conflictos ticos y religiosos estn en alza, la descentralizacin debe ser considerada en serio: claramente, el mensaje que emerge de los acontecimientos en pases tan distintos como Chad, la antigua
Yugoslavia, Ruanda, Burundi, Indonesia, Sudn, Sri Lanka, Somalia e Irak es que
sus gobiernos necesitan considerar estrategias para la descentralizacin que puedan ayudar a unir grupos fragmentados dentro de sus fronteras (p. 7). En una
tendencia similar, la propuesta de Dryzek (1990) de una formulacin de polticas
participativas, el diseo discursivo est basado en dos estrategias bien conocidas de resolucin de conflictos en la Administracin Pblica: mediacin y negociacin de la normativa. En resumen, descentralizacin y participacin se han relacionado tambin con la necesidad de manejar conflictos dentro de la
comunidad poltica.
3.
Experiencias en prctica: altas expectativas,

resultados decepcionantes
A la luz de las teoras que postulan la misma relacin, que mencionan que las
tendencias hacia la descentralizacin son preferibles porque aumentan el poder
de los ciudadanos y la inclinacin de los creadores de polticas locales a crear posibilidades de involucrar a los ciudadanos, es interesante investigar si las expectativas se cumplen en la prctica.
Desde principios de los ochenta, el Banco Mundial ha sido consciente de que

los programas de descentralizacin en los pases en vas de desarrollo no tenan
precisamente xito. En un documento del Banco Mundial, Rondinelli et al. (1983:
12) escribieron que los pases del tercer mundo se han enfrentado a muchos
problemas en el diseo e implementacin de una descentralizacin satisfactoria y
que no todos los beneficios anticipados pueden realmente acumularse en las unidades locales o en las centrales. Los autores observan que la descentralizacin
es una decisin poltica, y su implementacin un reflejo del proceso poltico de
un Estado. Dillinger (1994) llega a una conclusin similar. Segn este autor, los
programas de descentralizacin raramente estaban motivados por el deseo de
implementar una reforma administrativa; las fuerzas que los movan fueron en
muchos casos una estrategia poltica principalmente para acomodar las demandas de reparto de poder, aunque las lites locales continuaron ostentando la mayor parte del poder. En algunos casos, los gobiernos centrales, amenazados por
bajos niveles de legitimidad, promovieron la descentralizacin para dirigir la atencin poltica a otros niveles de gobierno (ibd.). Como indicaba Kohl (2003), ste
era tambin el caso del programa de descentralizacin en Bolivia en los aos noventa. En resumen, en muchos casos, el principal objetivo de la descentralizacin
fue la estabilidad poltica sin renunciar a demasiado poder. La premisa de que la
descentralizacin significara necesariamente participacin pblica no fue corroborada por los anlisis e informes. La participacin ha sido usada como una maniobra poltica. Como han apuntado Mohan y Stokke (2000: 263), la participacin local puede ser usada para diferentes propsitos por distintos idelogos.
Puede minimizar el papel del Estado y de aquellos que ostentan el poder transnacional y puede, abiertamente o involuntariamente, consolidar soluciones eurocntricas para el desarrollo del tercer mundo. Esto tambin concuerda con las
conclusiones de Rondinelli et al. (1983: 13) sobre los propsitos de la descentralizacin: ltimamente, sin embargo, la descentralizacin es un principio ideolgico, asociado con los objetivos de auto-confianza, toma de decisiones democrticas, participacin pblica en el gobierno, y responsabilidad de los funcionarios
con los ciudadanos. En este sentido, ha sido perseguido como un objetivo poltico deseable en s mismo.
Sin embargo, esto supone un autntico rompecabezas. A pesar de los tristes
resultados de la descentralizacin en la prctica, el Banco Mundial continu promovindola durante los aos noventa, como evidencian los documentos del propio organismo. Esta poltica est fundada en documentos de trabajo departamentales, documentos de trabajo de los investigadores de polticas, documentos
de planificacin, documentos de evaluacin de proyectos y en otros tipos diferentes de documentos, a los que es fcil acceder a travs de su web. Por ejemplo, las
solicitudes de financiacin de los pases se justificaron mediante compromisos de
desarrollo de la descentralizacin. En 1998, el 19% de todos los proyectos del
Banco Mundial en frica tenan un componente de descentralizacin, al igual
que un 14% de los proyectos en el sur de Asia, un 13% de los de Amrica Latina,
un 11% en Oriente Medio y en el norte de frica, y un 6% en Europa y Asia Central (Litvack et al., 1998). La descentralizacin pareca ser una de las panaceas
aplicadas a diferentes problemas en todo el mundo. De Azerbajn a Chile, de
Per a Indonesia, de Etiopa a Bhutan, de Brasil a Jordania: no importaba si la

gente de un pas se estaba muriendo de hambre, o si se estaba en una guerra civil, los proyectos en los que la descentralizacin fue uno de los componentes cruciales fueron puestos en marcha en cualquier lugar, porque se crea que ello animara el crecimiento econmico y la participacin local.
El Informe de desarrollo mundial de 1994: Infraestructura para el desarrollo
presenta esos objetivos de una manera clara: Los instrumentos para una amplia
reforma en esos pases son claros: aplicar principios comerciales, aumentar la
competitividad e involucrar a los usuarios. Esas acciones llevan a un aumento en
la participacin privada y finanzas, y a una reduccin o descentralizacin de actividades que permanecan en el gobierno. Algunos pases estn siguiendo este camino en un amplio nmero de sectores, y muchos ms slo en unos pocos, especialmente telecomunicaciones, energa y carreteras, y la capacidad tcnica y de
gestin en los mbitos provincial y local es probable que sea suficiente para darse
cuenta de los beneficios de la descentralizacin. La responsabilidad sobre los servicios locales, como el transporte urbano, el suministro de agua, sanidad y carreteras locales, puede devolverse a los gobiernos locales (p. 10). En este Informe,
descentralizacin y participacin local estn unidas como si fueran lo mismo (ver
pp. 35, 73 y 79). A travs de este automatismo, la descentralizacin no sera
slo ms eficiente, sino tambin incrementara la calidad de la prestacin del servicio y la satisfaccin del usuario (p. 74).
Diez aos despus, en el Informe de desarrollo mundial 2004: Haciendo que
funcionen los servicios para la gente pobre, el Banco Mundial parece de alguna
manera ms prudente cuando incluye lo siguiente: La descentralizacin puede
no ser el diseo institucional ptimo. Pero puede dar a los gobiernos locales los
incentivos para construir la capacidad que, a cambio, puede hacer que los servicios de agua y energa funcionen mejor para la gente pobre (p. 18). Sin embargo, la organizacin an es optimista sobre las posibilidades de la descentralizacin: De 75 pases en vas de desarrollo y en transicin, 63 han transferido
(o planean hacerlo) el poder local a los gobiernos locales, un cambio revolucionario animado por el derrumbamiento de las autocracias en los pases ex comunistas y en muchos pases latinoamericanos (p. 2). Todos los informes que
mencionan las tendencias hacia la descentralizacin que van a tener lugar son
muy positivos sobre el impacto esperado en la prestacin de servicios y en la
participacin local.
Como destacan las evaluaciones, en vez de un aumento de la participacin,
los mltiples niveles de revisin y aprobacin que tienen que atravesar los planes
locales en muchos pases provocaron retrasos que desanimaron la participacin
entusiasta en la planificacin descentralizada y en la gestin. As parece que la
complejidad de los procedimientos refuerza de manera consistente el poder de
veto o de modificacin de propuestas de la burocracia y crea gran incertidumbre
y perplejidad entre la ciudadana (Rondinelli et al., 1983: 44). En 1998 muchos
proyectos se finalizaron, pero desde entonces las evaluaciones fueron menos positivas. Primero, porque haba fuertes y persistentes creencias a pesar de que la
evidencia emprica era limitada (Litvack et al., 1998: 7). Muchos llegan a la conclusin de que el diseo de la poltica de descentralizacin es difcil en cualquier
pas, pero especialmente en los pases en vas de desarrollo, porque las instituciones, la informacin y la capacidad son muy dbiles. Algunos incluso llegan a la
conclusin de que si existe debilidad institucional en una amplia gama de sectores
slo debera promoverse una modesta descentralizacin de ciertos servicios locales (ibd.: 30).
Como en el informe por pases, algunas menciones son suficientes para ser
esenciales. En el informe de valoracin de adquisiciones Indonesia: reformando el
sistema pblico de financiacin, se lee: la descentralizacin, y el creciente cambio
en los nuevos prstamos del Banco Mundial a los proyectos sociales, que incluye
miles de contratos de pequeo valor en el mbito de gobierno infranacional no
sujetos generalmente a una revisin prioritaria por el equipo del Banco Mundial, y
donde la capacidad para la implementacin y control es generalmente dbil y los
asuntos de responsabilidad son significativos, incrementara bastante los riesgos fiduciarios en los proyectos financiados por el Banco (p. 6). Las nuevas regulaciones o normas de la descentralizacin permiten a los gobiernos locales establecer
sus propios acuerdos para la financiacin pblica. Esto puede ocasionar o terminar
en una fragmentacin del mercado interno, y en un deterioro de los estndares fiduciarios (p. 17). Y en el informe de crdito de Laos: un recorte de la plantilla
experimentada y cualificada del gobierno, la prdida de la familiaridad con los procesos de adquisicin y las dificultades del lenguaje causan una mala aplicacin de
los procedimientos y retrasos. La descentralizacin est exacerbando estos problemas ya que se cuenta con un nmero limitado de personal cualificado disponible
en provincias... la actual descentralizacin pone a prueba duramente las capacidades de los gobiernos provinciales y locales para actuar como se necesita. Las restricciones de capital humano son importantes, pero tambin existe una seria debilidad en los sistemas bsicos y en los procedimientos que es crtica para la efectiva
implementacin de los esfuerzos descentralizadores.
Despus, en 2002, los comentarios se volvieron abiertamente crticos: demuestra que la descentralizacin no es una panacea y a menos que se encuentren requisitos de demanda, las ganancias por su realizacin no se materializarn (Estache et al., 2002: 1), o que est destinado a fracasar si los gobiernos
infra-nacionales no disfrutan de autonoma poltica y financiera y no son responsables y si los distintos actores (niveles de gobierno, proveedores privados y usuarios) no se orientan a los incentivos correctos o legales (ibd.: 4). Los mismos elementos destacados por Rondinelli et al. en 1983 son reafirmados por Estache en
2002: la fuerza motivadora detrs de la descentralizacin es poltica. Mientras la
descentralizacin mejora el management del sector pblico, es la poltica, y no el
management, lo que motiva el cambio (p. 5). La descentralizacin se caracteriza
por ser un trmino resbaladizo que puede llevar a recomendaciones para la
creacin de estructuras administrativas demasiado complicadas (p. 106). Respecto a la participacin, pueden leerse cada vez ms conclusiones como sta:
no haba realmente una base suficiente para asegurar ni una participacin local
significativa ni, menos an, un control local (ibd.: 35).
A pesar de la evidencia cada vez mayor de los defectos de la descentralizacin, esto parece no haber afectado a la determinacin del Banco Mundial de
promover su implementacin (ver grficos 3.1 y 3.2). Como puede apreciarse,
tanto los compromisos financieros como el nmero de proyectos con componentes descentralizadores han sido constantes desde 1997 a 2003, y algunos aos
fiscales muestran un aumento o en el nmero de proyectos (ao fiscal 1998) o en
el valor de los compromisos financieros (aos fiscales 2000 y 2002).
Grfico 3.1. Compromisos operativos del Banco Mundial con elementos

descentralizadores. Aos fiscales 1997-2003
Millones de dlares
500
400
300
200
100
0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Fuente: World Bank (2005b).
Grfico 3.2. Nmero de operaciones con elementos descentralizadores.

Aos fiscales 1997-2003
Nmero de operaciones
35
30
25
20
25
10
5
0
1997
Fuente: World Bank (2005b).
1998
1999
2000
2001
2002
2003
La conclusin preliminar es que la descentralizacin como prctica y como

condicin para recibir fondos del Banco Mundial se ha extendido cada vez ms,
mientras que al mismo tiempo las evaluaciones muestran que los esperados pagos de los crditos no se materializaron.
4.
Talla nica o diversidad en el desarrollo
Cabe preguntarse si es realmente vlida la suposicin de que la descentralizacin

producir generalmente los resultados esperados, incluido el aumento de la participacin local. Remitimos esta cuestin a los apartados siguientes.
El planteamiento terico presentado con anterioridad sugiere que la relacin
entre descentralizacin y el mayor poder de los ciudadanos es igual en cualquier
lugar del mundo, independientemente del contexto. Esto implica que se puede
formular la hiptesis de que un incremento de la descentralizacin supondra un
incremento de las posibilidades de participacin pblica en todos los pases. Esto
est representado en el grfico 4.1. La primera hiptesis se denomina hiptesis
de la talla nica (one size fits all, en ingls) porque supone que la asociacin entre descentralizacin y participacin pblica, tal como se produce en las democracias occidentales, es tambin vlida para el resto de pases del mundo. Se basa en
la idea de que si una poltica funciona en algn lugar, probablemente funcionar
en cualquier lugar. Para aumentar el poder de los ciudadanos se necesita intensificar la autonoma local.
Grfico 4.1. La hiptesis de la talla nica

Posibilidades para
la participacin pblica
Contexto
favorable
Contexto
desfavorable
Factores contextuales +/
+
Participacin
pblica
Descentralizacin +
Descentralizacin
Es una hiptesis basada en la arrolladora literatura terica (ver el planteamiento general en el apartado 2 anterior). La hiptesis se basa en la idea general de
que es necesario detentar el poder para compartirlo, y parte de la idea de que
existe una relacin general entre descentralizacin y participacin pblica. Si se
otorga a los municipios ms autonoma, los ciudadanos locales tendern a participar en los procesos de toma de decisiones ms a menudo y los funcionarios locales estarn ms dispuestos a implicar a la poblacin en los procesos de formu-
lacin de polticas pblicas. Parte de la idea de que la autonoma local, junto con
otros factores, contribuye al carcter democrtico de una sociedad y, como tal,
mejora las condiciones de vida. El modelo multivariable presentado junto al grfico 4.1 defiende que el nivel de participacin pblica puede variar debido a los
factores contextuales, pero que la descentralizacin siempre contribuye al nivel
de participacin. Si se cuidasen, por ejemplo, las competencias de los funcionarios locales, el diseo de las instituciones, el equilibrio entre la autonoma fiscal y
las transferencias financieras adecuadas, la descentralizacin tendra los mismos
efectos positivos en cualquier lugar.
Los problemas descritos en el apartado 3, basados en las experiencias de los
proyectos del Banco Mundial en los pases en vas de desarrollo, sugieren, sin embargo, que, a pesar de la sencillez de la hiptesis de la talla nica, su validez es
discutible. Estos resultados sugieren que la descentralizacin en los pases en vas
de desarrollo complica los procesos de formulacin de polticas, hace que la implementacin sea problemtica y fracasa al hacer realidad el poder de los ciudadanos.
Esta hiptesis se fundamenta en los comentarios encontrados en informes del Banco Mundial basados en experiencias de los procesos de descentralizacin en los pases en vas de desarrollo. Esta teora puede visualizarse en la figura 4.2.
Grfico 4.2. La hiptesis diversidad en el desarrollo

Posibilidades para
la participacin pblica
Contexto A
Contexto B
CONTEXTO
Circunstancias especficas del pas
y de los municipios
(competencias de los funcionarios
locales, cultura, situacin
socioeconmica, etc.)
Contexto C
Contexto D
Descentralizacin
+/
Participacin
pblica
Descentralizacin
Esta hiptesis es menos simple y efectiva que la 1, pero podra ser igual de
realista. Parte de que las circunstancias bajo las que las tendencias hacia la descentralizacin son introducidas o presentadas determinan su impacto en el poder
de los ciudadanos. El que la descentralizacin aumente el grado o nivel en el que
los ciudadanos locales estn implicados en los procesos de toma de decisiones y
de formulacin de polticas pblicas depende de las circunstancias. Como afirman Crook y Manor (1998: 302), incluso las instituciones ms correctamente diseadas para la descentralizacin no pueden funcionar ni de manera independiente ni contra las fuerzas contradictorias que provengan de las estructuras
sociales y polticas en las que estn introducidas. Uno puede imaginar el efecto
positivo de la descentralizacin en el poder de los ciudadanos. Los argumentos

han sido dados anteriormente. La fuerza de la relacin puede variar en diferentes
pases, pero el signo de la asociacin es positivo (el ejemplo del contexto A y el B
en el grfico 4.2).
Sin embargo, tambin se puede imaginar que existen situaciones en las que la
transferencia de poder y autoridad del mbito nacional al local (el ejemplo del contexto C en el grfico 4.2) no produce ningn impacto. ste podra ser el caso que
se produce cuando un pas es tan pobre que una transferencia de poder y autoridad desde el mbito nacional al local no produce ningn cambio. En ese caso, los
medios para llevar a cabo cualquier proyecto no existen en el mbito local porque
tampoco existen en el mbito nacional. Otra causa podran ser las caractersticas
especficas de la cultura nacional o local, las condiciones de dependencia o las circunstancias socioeconmicas. Por ltimo, pero no menos importante, puede estar
causado por limitaciones de la propia teora de la descentralizacin.
Puede tambin suponerse que el efecto de la descentralizacin en la participacin pblica va incluso en contra de las expectativas y disminuye el nivel de
participacin (el ejemplo del contexto D en el grfico 4.2). sta podra ser la causa de la prdida de competencias entre los funcionarios locales en comparacin
con los funcionarios de mbito nacional; la frustracin de los ciudadanos porque
nada se est llevando a cabo, a pesar de las expectativas de que las cosas cambiaran; la corrupcin que no se reduce, sino que se transfiere; o una desventaja
temporal en la participacin pblica, debida al impacto de la transferencia de poder y autoridad en la actitud de los funcionarios locales, que se apegan a la nueva situacin y, al menos a corto plazo, no estn predispuestos a compartir el poder con otros.
El modelo multivariable junto al grfico 4.2 ilustra que la naturaleza de la relacin entre las tendencias hacia la descentralizacin, por un lado, y la participacin
pblica, por el otro, no es tan evidente, pero s est determinada por factores del
contexto. La relacin, por lo tanto, puede ser positiva, cero o negativa dependiendo de los factores contextuales.
Las dos hiptesis contrarias, esto es, la hiptesis de la talla nica, basada en
las teoras descritas en el apartado 2, y la de diversidad en el desarrollo, basada
en las evaluaciones de las experiencias del Banco Mundial, desembocan en la
cuestin principal de esta investigacin: cul de las dos tesis es la ms vlida. Remitimos esa cuestin al siguiente apartado. All presentamos los resultados de
nuestra investigacin en cuatro pases muy diferentes: Brasil, Japn, Rusia y Suecia. La investigacin trata de demostrar si la autonoma local aumenta la predisposicin de los polticos locales de involucrar a la poblacin en los procesos de formulacin de polticas pblicas en todos esos pases o si esta relacin es variable.
5.
Diseo de la investigacin: un estudio comparativo

muy diferente
En este apartado presentamos los resultados del anlisis sobre la relacin entre
descentralizacin y participacin. Est basado en una encuesta a gran escala entre los responsables de las polticas locales en varios pases, de los cuales hemos
seleccionado Brasil, Japn, Suecia y Rusia. La razn para escoger estos cuatro pases es consecuencia de la discusin precedente acerca del impacto de la descentralizacin. La hiptesis de la talla nica versus la hiptesis de la diversidad en
el desarrollo slo puede probarse mediante el anlisis de los casos teniendo en
cuenta los diferentes modos en los que se pueden enfocar los mismos. Aunque
dudamos al elegir estos cuatro pases tan diferentes, encontramos que la seleccin era adecuada, dada la discusin anterior. Las diferencias entre los pases seleccionados radican, entre otros aspectos, en su dispersin geogrfica, los ndices
de pobreza, la tradicin en la descentralizacin (o en centralizacin), la estructura
econmica, la hacienda pblica, etc. En el siguiente apartado analizamos la situacin de fondo en los cuatro pases. Primero describimos la situacin actual en los
cuatro pases. Despus presentamos nuestros datos y los resultados basados en
esos datos.
5.1.
La situacin de fondo en los cuatro pases
La tabla 5.1 presenta algunas estadsticas bsicas en los cuatro pases. Debe tenerse en cuenta que lo que nosotros denominamos un estudio comparativo
muy diferente es un concepto relativo. Los cuatro pases son bastante importantes, poltica y econmicamente, dentro de su regin. Sin embargo, lo que realmente marca la diferencia es precisamente la regin. Suecia es un pas econmicamente desarrollado de Europa Occidental, como Japn en Asia. Rusia es un
pas menos desarrollado de lo que se conoce como segundo mundo, y Brasil es
un importante pas del denominado tercer mundo, o en vas de desarrollo. Los
cuatro pases tambin son diferentes en su desarrollo econmico, como se aprecia en su renta per cpita, en los ndices de pobreza, en los niveles de desigualdad, en la mortalidad infantil y en el peso del sector pblico. Japn y Suecia son
considerados pases relativamente ricos, y Brasil y Rusia pases relativamente pobres. Tambin existen diferencias segn el papel que desarrolla el gobierno en la
sociedad. Su papel es ms amplio en la Federacin Rusa y Suecia, y relativamente
modesto en Brasil y Japn.
De ah que basemos nuestra idea sobre los diferentes casos en la situacin
geogrfica, la riqueza y el peso del sector pblico, aunque las diferencias son
ciertamente mayores, especialmente las culturales, polticas, histricas y sobre la
descentralizacin. Ms adelante destacamos brevemente algunas de las caractersticas de los cuatro pases incluidas en el anlisis.
En los ltimos veinte aos, Brasil ha experimentado un fuerte proceso de descentralizacin y, ms recientemente, movimientos indecisos hacia la re-centralizacin. Durante el rgimen militar (1964-1985), el gobierno central retuvo la autoridad sobre varias reas polticas, aunque los municipios mantuvieron cierta
autonoma poltica (Souza, 2001). Como haba ocurrido al final de la dictadura
de Getulio Vargas, la descentralizacin a finales de los ochenta se vea como un
rechazo de lo anterior, el rgimen autoritario militar (1964-1985) y su carcter
centralizador (Almeida y Carneiro, 2003). En 1988, la nueva Constitucin estableci la devolucin de la autoridad local en una amplia seleccin de asuntos polticos y nuevas transferencias financieras del gobierno central a los municipios.

Tabla 5.1. Algunas caractersticas generales de los cuatro pases
Datos 2002
Brasil
Japn
Suecia
Rusia
Suramrica
Asia
Europa
Occidental
Europa
del Este
Ingreso nacional bruto
494,5
4.265,7
221,5
308,4
Ingreso nacional bruto per cpita
2.830
33.500
24.820
2.140
22
25
59,1
24,9
25,0
45,6
Poblacin urbana (porcentaje)
82
79
83
73
Esperanza de vida
69
81
80
65
Mortalidad infantil
por cada 1.000 nacimientos
30
13
Crecimiento del producto

interior bruto
Situacin geogrfica
Pobreza (porcentaje)
ndice Gini*
1,5
0,7
1,9
4,3
Estructura econmica (porcentaje)

Agricultura
Industria
Servicios
6,1
21,0
72,9
2,2
37,8
60,0
1,7
27,4
70,9
5,8
33,8
60,5
Finanzas pblicas (porcentaje

del producto interior bruto)
Renta actual
Balance presupuestario actual
Supervit/dficit general
22,7
3,0
3,8
20,5
0,3
41,1
2,6
5,0
36,4
7,5
3,1
ndice de corrupcin percibida**
3,9
6,9
9,2
2,8
Centralizacin/descentralizacin
Se mueve
Histricamente
Histricamente
en cualquier
centralizado
descentralizado hacia la
direccin
Se mueve
descentralizacin
** UNDP (2004). Un 0 en el ndice Gini representa la igualdad exacta, y un valor de 100, la

desigualdad exacta.
** Transparency International (2004). Rango de la puntuacin entre 10 (no se percibe la corrupcin) y 0 (mxima percepcin de la corrupcin). Ao de referencia: 2003.
Fuentes: Worl Bank Group (2004); Almond y Powell (2003).
Es ms, la Constitucin reconoci a los municipios como entidades federales,

en igualdad con los Estados y la Unin. Sin embargo, la crisis financiera de mediados de los noventa represent el fin de la poca dorada de los municipios en
Brasil. La prioridad dada a la estabilidad macroeconmica llev al gobierno central
a implementar medidas para controlar los gastos en los mbitos regional y local
(Eaton y Dickovick, 2004). Este proceso culmin con la promulgacin de la Ley de
Responsabilidad Fiscal de 2000, que estableci restricciones severas en gastos derivados de prstamos y nminas de los gobiernos subnacionales (Congresso Nacional, 2000). Este movimiento hacia la re-centralizacin represent un cambio
sustancial en el equilibrio de los poderes polticos en el sistema federal brasileo.
No obstante, los gobiernos locales an son considerados como el ltimo lugar

por democratizar en Brasil (Avritzer, 1999). El ltimo esfuerzo de los procesos de
presupuestos participativos en varios municipios, incluidas grandes capitales
como Porto Alegre y Belo Horizonte (Souza, 2001; Santos, 2002; Wampler y
Avritzer, 2004), ha contribuido a la importancia duradera de los municipios en el
sistema poltico brasileo.
Japn, un Estado centralizado con sistema parlamentario, experiment su mayor cambio en las relaciones intergubernamentales despus de la Segunda Guerra Mundial. La Constitucin de 1946 introdujo el principio de la autonoma local,
expresado polticamente con la eleccin por votacin popular de los miembros de
la Asamblea local y los presidentes (Koike y Wright, 1998). Los primeros movimientos hacia la re-centralizacin se produjeron en los aos cincuenta y sesenta,
cuando el gobierno central restableci su autoridad sobre las polticas de educacin y delincuencia (ibd.). Desde finales de los sesenta hasta los setenta experiment un renacimiento del gobierno local, con la eleccin de mandos progresistas que desafiaron la intervencin central, abriendo la planificacin local a la
participacin pblica. Sin embargo, este movimiento fue limitado por la Agencia
para las funciones delegadas, un programa de varias polticas que es diseado y
controlado desde el gobierno central (Jun y Muto, 1998). La discusin sobre la
descentralizacin en Japn en los aos noventa incluy la propuesta de unir los
pequeos municipios y pueblos formando otros ms grandes, para fortalecer su
capacidad financiera (Koike y Wright, 1998).
El proceso de descentralizacin en Rusia est ntimamente relacionado con las
reformas orientadas al mercado emprendidas en los aos noventa, como ocurri
en otros pases del este de Europa. Sin embargo, se consider que la reforma en
este pas conserv el pasado mucho ms que, por ejemplo, la reforma en Polonia
(Stewart et al., 2002). Por eso, Rusia ha mantenido muchas de sus caractersticas
corporativas del antiguo sistema sovitico en todos los niveles de gobierno (Stewart et al., 2002). El proceso de descentralizacin no haba sido definido previamente en la Constitucin de la Federacin Rusa, pero fue resultado del denominado proceso orgnico, en el que los gobiernos regionales se hicieron cargo de
reas polticas abandonadas por el gobierno central, sobre bases ad hoc (Polishchuk, 2000). El anlisis de Mendras (2001) del proceso de descentralizacin en
Rusia revela sus caractersticas bastante confusas. Debido a la prdida de estrategia del gobierno central respecto a los gobiernos locales, los gobernadores regionales y presidentes de las Repblicas rusas crearon sus propias normas respecto a
los municipios y pueblos. Como resultado, la normativa vara enormemente de
un municipio a otro, segn la regin que se considere. La profusin de leyes y
normativa federal sobre las relaciones intergubernamentales no ha conseguido
clarificar el asunto. Los movimientos re-centralizadores en Rusia parecen estar dirigidos por una confrontacin poltica entre Administracin central y los gobiernos regionales y las Repblicas. El gobierno central ha introducido la idea de que
el orden debe estar asociado con la centralizacin, mientras que el desorden est
asociado con la descentralizacin. En cambio, los lderes regionales creen que los
polticos de Mosc no tienen autoridad sobre los asuntos locales.
Suecia, un tpico Estado del bienestar social-democrtico (Esping-Andersen,
1990), es un pas altamente descentralizado. Segn la Ley sueca de gobierno local, los municipios en Suecia tienen la competencia sobre una amplia gama de
polticas (Swedish Riksdag, 1991). Goldsmith y Larsen (2004: 123) apuntan que
la tradicin nrdica de adoptar las decisiones de manera consensuada lleva a un
modelo de liderazgo local que es ejercido generalmente sobre una base de coalicin colectiva ms que sobre una individual. Esta caracterstica cultural se refleja en el sistema poltico local, en el que el poder se concentra en el ayuntamiento
local, su comit ejecutivo, comits que supervisan a los departamentos ejecutivos
y otra caracterstica de la descentralizacin sueca comits de vecindario, introducidos especialmente para aumentar la participacin ciudadana. El alcalde
tiene poderes limitados, teniendo que negociar constantemente su posicin con
los funcionarios y los polticos. Las instituciones ms influyentes del sistema de
gobierno local son los comits, cuyos poderes sobrepasan incluso a los del comit ejecutivo. La introduccin de los procesos del nuevo management pblico en
los municipios suecos tena como objetivo establecer una separacin entre los
polticos y la Administracin. Sin embargo, al contrario que las consecuencias del
nuevo management pblico en el Reino Unido (ver Ferlie et al., 1996), esto no resalt el poder de los directivos administrativos incluyendo al alcalde, el presidente del comit ejecutivo, pero represent un mayor nfasis en los procesos
de toma de decisiones colectivos, debido a los poderes de varios comits descentralizados y a la coalicin poltica que los formaba.
5.2.
Comparando los cuatro pases: anlisis de las variables
Encontrar datos vlidos para la investigacin de la relacin entre descentralizacin y participacin incluye realizar una serie de elecciones, cada una con sus
ventajas y sus inconvenientes. Algunos investigadores miden el grado de descentralizacin segn el porcentaje de los gastos pblicos totales de las autoridades
locales y regionales (Crook y Manor, 1998; Oxhorn et al., 2004). ste es un indicador importante, pero no tiene en cuenta el hecho de que, en algunos casos, los
ingresos de las autoridades locales dependen en gran medida de las transferencias del gobierno central. Por ejemplo, en los Pases Bajos, los ingresos de las autoridades locales provenientes del gobierno central son mnimos, mientras que
sus gastos exceden a los del gobierno central. Este dato puede indicar no slo
descentralizacin, sino tambin que los municipios son agencias que prestan los
servicios que el gobierno central quiere que presten (como en la Agencia para
funciones delegadas en Japn). Segundo, los documentos sealan que a menudo
existe una gran diferencia entre la autonoma de las autoridades locales. Diferencias, por ejemplo, entre las grandes ciudades y los pequeos municipios, y diferencias entre los municipios situados en el centro y aquellos situados en la periferia. Es ms, esos indicadores son muy elementales porque no pueden diferenciar
entre las diferentes reas de las polticas dentro de la autonoma local.
Por ello empleamos un indicador ms subjetivo, denominado autovaloracin
de los polticos y funcionarios locales de su autonoma en algunas reas de polticas pblicas. Este indicador tiene el inconveniente de que es subjetivo, pero tiene
la ventaja de poder diferenciar entre las distintas autoridades locales de un Esta-
do. Otra ventaja de este indicador es que los datos demuestran que la autonoma
local produce un comportamiento diferente en las lites locales respecto a comportamientos como, por ejemplo, invitar a la gente a participar en los procesos
de formulacin de las polticas pblicas. Campbell (2003) afirma que, debido a la
descentralizacin, la lite local es ms propensa a incrementar el nmero de formas mediante las que los ciudadanos pueden influir en los procesos de toma de
decisiones (referndum, elecciones, movilizacin de grupos locales, contacto con
el ciudadano, etc.).
Tabla 5.2. Preguntas de la encuesta

Variables independientes
En cules de estas reas cree usted que su gobierno local tiene poder y autonoma suficientes para actuar de manera efectiva?
reas de poltica: educacin, desempleo, pobreza, servicios sanitarios, vivienda, ocio, cultura, seguridad pblica, contaminacin, bienestar, desarrollo econmico.
Variables dependientes
Cuando como lder ests en una situacin en la que el apoyo de los dems es necesario, a
quin acudes?
Ciudadanos en general, grupos de vecinos, tnicos o religiosos mencionados.
Variables intermedias
a) Algunos de los siguientes asuntos son un problema en su ciudad?
b) Hay algn conflicto importante que interfiera para hacer cosas en su comunidad?
c) Nos gustara saber cunta influencia siente usted que tiene en lo que se realiza en su
comunidad en las siguientes reas*.
d) Afirmara que puede confiar en mucha gente o que no puede ser demasiado cuidadoso al tratar con otras personas? (capital social).
* Ver las categoras de variables independientes.
Los datos empleados en nuestro estudio provienen del proyecto de investigacin Democracia y Gobierno Local, un proyecto internacional comparativo iniciado despus de los acontecimientos producidos a finales de los ochenta en la Europa del Este. Es un estudio a gran escala sobre los antecedentes y opiniones de
la lite local en un amplio nmero de pases. En todos los pases incluidos en el
estudio se seleccionaron al azar treinta comunidades con una poblacin entre
25.000 y 250.000 habitantes; dentro de cada una de esas comunidades, 15 lderes polticos y 15 funcionarios directivos fueron entrevistados, con lo que se obtuvo una base con ms de 10.000 datos. Las entrevistas se realizaron entre 1989 y
1991, se repitieron en 1995 y 1996 y, de nuevo en algunos pases, en 1999 y
2000. Las entrevistas/cuestionarios se estandarizaron para poder hacer comparaciones vlidas. El proyecto incluye datos de lderes locales de Europa, Norteamrica y Asia (ver, entre otros, De Vries, 2000; Jacob et al., 1993, 1999); Brasil es el
nico pas latinoamericano incluido en la encuesta hasta el momento (ver Almeida, 2003). El presente anlisis utiliza los datos recogidos en el grupo de entrevis-
tas realizadas en 1995 y 1996 y slo incluye los de los directivos, esto es, aquellos
lderes que ostentan una posicin jerrquica en la organizacin local o una posicin de liderazgo poltico dentro de los municipios, como los miembros de las
asambleas y los lderes de partidos.
Entre las variables intermedias estn aquellas que se consideran normalmente
importantes para la implicacin pblica en la formulacin de polticas pblicas,
como: a) la percepcin de la gravedad de los problemas en varias reas de polticas
pblicas; b) la percepcin de serios conflictos en la comunidad a) y b) indican los
problemas que tienen las lites locales; c) la influencia personal a nivel local que
creen poseer los lderes en estas reas de polticas pblicas, y d) el nivel de confianza en otras personas, es decir, la existencia de capital social (ver tabla 5.2).
Las variables intermedias se midieron de la siguiente manera: el nmero de
reas de polticas pblicas mencionadas en las letras a) y c); las letras b) y d) son
variables dicotmicas. Con respecto a la variable dependiente, cuando los funcionarios locales mencionaban a los ciudadanos en general, grupos de vecinos,
grupos tnicos o religiosos, esto se vea como una tendencia positiva para implicar a los ciudadanos en el proceso poltico. En la tabla 5.3 se recoge la media
de respuestas afirmativas de los cuatro pases a esta pregunta de la encuesta.
La tabla muestra que la tendencia a implicar a los ciudadanos en los procesos
de polticas pblicas es menor en Rusia y mayor en Suecia, mientras que Japn
y Brasil se sitan en el medio; la diferencia entre los dos ltimos no es significativa.
Tabla 5.3. Porcentaje de funcionarios locales que mencionan grupos de ciudadanos,

religiosos, tnicos o de vecinos de los que buscan apoyo
Pas
Media
Desviacin
Suecia
45
438
0,49
Brasil
34
450
0,47
Japn
30
402
0,45
Rusia
23
1.067
0,42
Total
31
2.357
0,46
Los indicadores y los resultados basados en ellos deben ser interpretados con
precaucin. Las unidades que midieron esto son de funcionarios locales, y la medida de las variables puede tener importantes fallos. Estos datos se basan en encuestas y suponen que la percepcin de la autonoma local est fuertemente relacionada con la descentralizacin. Estas suposiciones son cuestionables. Sin embargo,
debido a la falta de mejores datos y al hecho de que la calidad de otro tipo de datos tambin puede discutirse, es necesario hacer estas suposiciones. Antes defendamos el uso de estos datos, pero reconocemos que el uso de diferentes indicadores puede producir resultados diferentes. La consecuencia del uso de estos
datos es que no se puede ser demasiado preciso en las conclusiones. Los coefi-
cientes regresivos dados con anterioridad son fiables slo en su signo positivo o
negativo y en su significado estadstico. No deben usarse para predecir el grado
de participacin pblica en base al grado de autonoma local. Eso enfatizara en
exceso los resultados. Slo los usamos para probar la posibilidad relativa de las dos
hiptesis.
5.3.
Anlisis multivariable
La cuestin es cmo explicar las diferencias. sta es la principal pregunta que

debe contestarse. Primero, nos centramos en el impacto de las variables independientes en la prediccin de la variable dependiente a nivel individual. A continuacin, investigamos qu factores influan en la tendencia de un funcionario local a
implicar a los ciudadanos locales en el proceso poltico. Los cinco modelos sobre
el impacto de la autonoma local en la bsqueda de apoyos se presentan en la tabla 5.4. En esos modelos la variable dependiente siempre es la misma, el nmero de grupos sociales mencionados por los elaboradores de las polticas que podran involucrar en los procesos de elaboracin de esas polticas. La variable
independiente es siempre en todos los modelos la percepcin de la autonoma
local. En los modelos 2 a 5 se permite una mayor variacin entre los pases (modelo 2), se incluyen otras variables en el intervalo (modelo 3), los efectos interactivos estn permitidos (modelo 4), o incluso est incluida una varianza en el impacto de las variables intermedias (modelo 5). Debe apreciarse que los modelos
ms altos engloban todas las variables presentes en los modelos ms bajos y son
ms complejas. Avanzar desde el modelo 1 al 5 puede interpretarse como un
aumento de la complejidad del anlisis, valorando diferentes efectos dentro de
los cuatro pases, ya que se tienen en cuenta las variables intermedias, se permiten los efectos interactivos, e incluso se permite la variacin de estos efectos interactivos en los diferentes pases. Podemos ver que el poder explicativo de los
modelos aumenta gracias a su complejidad. El problema principal de este artculo
es la importancia de esa complejidad creciente en el impacto directo de la descentralizacin en la participacin pblica.
El modelo 1 es un anlisis regresivo simple de la autonoma en el comportamiento de bsqueda de apoyos. Como puede observarse, la relacin parece apenas relevante. Es significativo slo estadsticamente, ya que existe un alto nmero
de casos. Este modelo sugerira que la autonoma local apenas tiene influencia en
el grado en que las lites locales tienden a incluir a la gente, grupos de vecinos,
organizaciones tnicas o religiosas, en los procesos de adopcin de polticas pblicas. Esto implicara que ni la hiptesis de la talla nica ni la de la diversidad
en el desarrollo son ciertas, pero s podra ser vlida la hiptesis en la que la
talla nica no sirviese a nadie.
Sin embargo, cuando distinguimos entre los efectos de la variable autonoma en los cuatro pases, como en el modelo 2, parece que la hiptesis diversidad en el desarrollo podra ser vlida. La autonoma local parece tener un significado positivo e importante en el comportamiento de bsqueda de apoyos en
Suecia (el pas de referencia). Sin embargo, Suecia parece ser el nico pas en el
que esa conclusin es vlida. El impacto de la autonoma local en Brasil y Japn

Tabla 5.4. El impacto de la autonoma en el comportamiento de bsqueda de apoyos
Modelo Modelo Modelo Modelo Modelo
1
2
3
4
5
Variables independientes
Autonoma local
Autonoma local en Brasil
Autonoma local en Japn
Autonoma local en Rusia
0,04
0,13 a)
0,06 b)
0,09 b)
0,27 b)
Variables intermedias
Influencia personal
Conflictos en la comunidad
Problemas en la comunidad
Capital social de la comunidad
Efectos interactivos
Autonoma por conflicto
Autonoma por problemas
Autonoma por confianza
Autonoma por influencia personal
Autonoma por problemas en Brasil
Autonoma pr la influencia personal
en Brasil
Autonoma por la confianza en Rusia
Autonoma por problemas en Japn
Varianza
a)
b)
c)
0,10
0,09
ns
0,22
0,17
0,10
ns
0,23
0,23
0,24
ns
0,45
0,08
ns
0,07
0,09
0,12
ns
0,08
0,15
0,12
ns
0,12
0,17
ns
ns
ns
ns
0,04
0,16
0,24
0,25
0,17
ns
0,26
ns
0,32 c)
0,11
0,15
0,15
0,28
Autonoma de referencia en Suecia

sta es la diferencia en el impacto de la autonoma en Brasil, Japn y Rusia, respectivamente, en comparacin con el impacto de la autonoma en Suecia. Observaciones: todos los valores presentados son significativos en alfa menor a 0,05. De otra manera, no son significativos estadsticamente (ns). Para una comparacin estandarizada, beta no se incluye.
En el modelo 5 se presentan slo aquellos efectos que tienen un impacto significativo en
el comportamiento de bsqueda de apoyos. Para una mayor claridad, el resto de efectos
interactivos no estn en esta tabla.
es prcticamente nulo, y en Rusia el impacto es incluso negativo. Al aadir variables intermedias, como en el modelo 3, la imagen no cambia. El impacto de la
autonoma local en el comportamiento de bsqueda de apoyos ahora parece variar an ms entre los cuatro pases. Estos impactos o efectos diferentes se vuelven an ms evidentes cuando introducimos los efectos interactivos, como en el
modelo 4. Aunque los efectos interactivos no son en s mismos significativos
siempre, las diferencias en el impacto de la autonoma local en los cuatro pases
se hacen ms grandes.
Esto se vuelve ms evidente cuando permitimos que el impacto de esos efectos interactivos vare en los cuatro pases, como en el modelo 5. Especialmente
en Brasil, tiene un efecto asombroso en el impacto de la descentralizacin en el
comportamiento de bsqueda de apoyos. Se dice que si los problemas son pequeos y la influencia personal es grande, un aumento de la autonoma local tiene el mayor efecto en la tendencia a implicar a la gente en los procesos de polticas locales en Brasil. Bajo esas circunstancias, este efecto es incluso mayor que en
Suecia, donde la descentralizacin normalmente tiene el mayor impacto en el

comportamiento de bsqueda de apoyos de las lites locales.
En Rusia, sin embargo, el aumento de la autonoma local tendra un efecto
negativo en la implicacin de los grupos sociales. Este efecto es ms pronunciado
aun cuando consideramos variables intermedias que pueden influir en el impacto
de la descentralizacin en la participacin pblica.
El anlisis sugiere que la descentralizacin tiene, de hecho, efectos diferentes
en pases diferentes. Cuando se tienen en cuenta las diversas circunstancias de
esos pases, el impacto directo de las tendencias descentralizadoras es muy distinto. Esto no se atena con las circunstancias, pero se vuelve ms pronunciado dados los contextos especficos.
Estos resultados parecen respaldar ms la hiptesis de la diversidad en el desarrollo que la de la talla nica. Aunque puede discutirse si los resultados sugieren una diversidad total o limitada, s ponen de manifiesto que puede ser contraproducente promover la descentralizacin en todo el mundo. Tener en cuenta
los diferentes contextos no cambia esto. En un pas como Brasil, considerar tambin las circunstancias especficas fortalece el argumento a favor del aumento de
la descentralizacin. Sin embargo, eso mismo en Rusia fortalece el argumento de
que la descentralizacin es contraproducente en ese pas.
6.
Conclusiones y reflexiones
Adam Przeworski public recientemente un artculo muy interesante y provocador en el que discuta la teora del nuevo institucionalismo, especialmente la propuesta subyacente de que las instituciones son endgenas: su forma y sus funciones dependen de las condiciones en las que nazcan y perduren (Przeworski,
2004: 527). l llega a una posicin dubitativa hacia la utilidad de esa teora.
Slo as dice Przeworski si la historia fuese lo suficientemente buena para
generar diferentes instituciones bajo las mismas condiciones, sabramos ms y
mejor (ibd.: 540); slo entonces podramos comprender el impacto de esas instituciones. Sin embargo, en lugar de instituciones adaptadas a sus contextos, lo
que encontramos ms a menudo es lo contrario, esto es, la tendencia hacia un
diseo institucional dominante llamado descentralizacin, bajo condiciones
bastante diferentes.
Este artculo comenz planteando la cuestin central de la investigacin: si
las actuales teoras sobre la relacin entre la descentralizacin y la participacin
pblica son universalmente vlidas, como sugiere la mayora de la literatura al
respecto, o si la descentralizacin puede tener un impacto diferente en la participacin pblica en pases distintos. El estudio se hizo en base a las dos hiptesis. La hiptesis de la talla nica, que afirma que cuanta ms autonoma local
consideran los lderes que tienen, ms tendencia tendrn a involucrar a los grupos de la sociedad en los procesos de elaboracin de las polticas pblicas. Esta
hiptesis asegura que, con independencia de cules sean las caractersticas del
contexto, el aumento de la autonoma local aumentara la participacin pblica.
La hiptesis contraria, diversidad en el desarrollo, afirma que cada pas tiene
caractersticas especficas que afectan al impacto de la autonoma local en la
participacin pblica. Nuestro anlisis incluye a Brasil, Japn, Rusia y Suecia, y

corrobora esta ltima hiptesis.
En el modelo ms elaborado (modelo 5) incluye las variables intermedias, los
efectos interactivos, y considera una varianza del impacto de las variables intermedias, slo en Suecia se aprecia un impacto positivo de la autonoma en la tendencia de los creadores locales de polticas pblicas a implicar a los actores sociales
en los procesos de adopcin de estas polticas. En Brasil el impacto depende excesivamente de la urgencia de los problemas encontrados en los municipios; en
Japn el impacto no parece significativo, y en Rusia el efecto directo es incluso
opuesto a las expectativas.
Se pueden objetar varios puntos de nuestro estudio. Es posible argumentar
que, debido a que el poder descentralizador est disperso dentro de la sociedad y
que el desarrollo econmico tiene una base local, se promueve automticamente
la creacin de foros alternativos para la movilizacin poltica. Tambin se puede
aadir que la descentralizacin tiene muchas ms ventajas que las que se discuten aqu, o que, de hecho, mucho de lo que se ha hecho bajo el nombre de descentralizacin no ha sido realmente tal. Aunque esas consideraciones son pertinentes, aclarar estos asuntos requiere nuevos estudios sobre esas relaciones. En
este artculo nos centramos en si la autonoma una caracterstica principal de
los procesos descentralizadores tiene algn impacto en la voluntad de los funcionarios pblicos de implicar a los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones en el mbito local. Los resultados indican que, de hecho, existen factores
diferentes a la autonoma percibida que influyen en la apertura a la participacin.
Otras investigaciones podran revelar si existen otras caractersticas relacionadas
con la descentralizacin que tengan un impacto relevante en los deseables resultados sociales, como el aumento de la eficiencia, el desarrollo econmico local, y
nuevas oportunidades para la accin poltica que no dependan del comportamiento de los funcionarios pblicos.
As, reconocemos que nuestro anlisis no es exhaustivo sobre la comprensin
de todos los factores implicados en los procesos descentralizadores. Se puede extender el anlisis teniendo en cuenta, por ejemplo, los contextos polticos especficos en cada pas. Por ejemplo, el efecto de la descentralizacin en Brasil puede
interpretarse como el efecto de la persistente importancia de los municipios en la
arena poltica brasilea. Debe apreciarse que la descentralizacin en el caso de
Brasil se ha asociado tradicionalmente con la democracia, mientras que la centralizacin ha sido asociada con los regmenes autoritarios. Por tanto, la descentralizacin en Brasil tiene que ver ms con la participacin que con la eficiencia. De
hecho, los movimientos hacia la re-centralizacin en Brasil fueron un intento de
contener la autonoma de los gobiernos subnacionales, teniendo en cuenta especialmente el gasto pblico, buscando introducir la eficiencia macroeconmica en
el mbito nacional.
En el caso de Rusia, la descentralizacin present el efecto contrario a Brasil
sobre la participacin pblica. Esto puede estar quiz relacionado con el diferente
contexto poltico en el que fue implementada la descentralizacin en Rusia. En
Rusia la descentralizacin fue utilizada, primero y principalmente, como una herramienta para la transicin a una economa de mercado y fue promovida espec-
ficamente por instituciones multilaterales. Esto se recoge en varios informes del

Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y otros organismos sobre
el federalismo fiscal ruso (Desai et al., 2003; Dabla-Norris et al., 2000a, 2000b).
El papel del gobierno central se ve como retardador de las reformas del mercado,
debido a las transferencias financieras a los gobiernos subnacionales, que, a cambio, tienen pocos incentivos para cortar las subvenciones de los servicios pblicos
(Eckardt, 2002; Timofeev, 2002). En el caso ruso, por tanto, la descentralizacin
tiene mucho que ver con el asunto de la eficiencia. La motivacin para la descentralizacin reaccin contra el rgimen centralizado y autoritario en Brasil y las
reformas del mercado patrocinadas por organizaciones multilaterales en Rusia
aparece para ser crucial, teniendo en cuenta el impacto global de la autonoma
local en la participacin pblica. Esto confirma los argumentos de Rondinelli et al.
(1983) de que la descentralizacin a menudo sirve como un instrumento para lograr objetivos polticos.
Como hemos mostrado en este artculo, la esperanza de que la descentralizacin aumente la participacin parece estar basada principalmente en la fe, en vez
de en la evidencia emprica. Dos posibilidades pueden considerarse para esa situacin. Puede ser que los analistas polticos crean de verdad en las actuales teoras sobre los efectos de la descentralizacin, pero tambin puede ser que esta
creencia corresponda a la necesidad de legitimar polticamente los procesos de
descentralizacin. Aun es ms probable que los dos aspectos estn entrelazados,
la fe llena los objetivos polticos tanto como los objetivos polticos aprueban
esa fe.
Por supuesto, el estudio comparativo utilizando los datos de la encuesta tiene limitaciones intrnsecas que deben reconocerse (Harkness et al., 2002). Sin
embargo, creemos que los datos y su anlisis proporcionan evidencias suficientes para llegar a la conclusin de que los mritos de la descentralizacin asumidos contradicen la extendida creencia de que promover la descentralizacin en
cualquier lugar conllevara los mismos efectos, sin considerar el contexto de
cada pas. Esta conclusin puede entenderse como un argumento para la discusin, pero no sabamos que el argumento de la talla nica era falso. Ese apoyo
emprico para esta pretensin ha sido cuestionado desde hace dcadas por la literatura sobre la teora organizacional, la antropologa y la Administracin Pblica (Aldrich, 1979; Clark y Foweraker, 2001; Heady, 1996; Page, 1991). A pesar
de estas advertencias, muchos estudiosos y aquellos encargados de llevar a la
prctica los procesos parecen haber olvidado el mensaje. En este artculo defendemos que no se puede resaltar tan a menudo que los procesos de descentralizacin continan siendo estimulados por agencias u organismos multilaterales y la ayuda proporcionada por diferentes organizaciones, alimentados por el
trabajo de los estudiosos que fracasa al unir adecuadamente las conclusiones de
los resultados de la investigacin con las implicaciones prcticas.
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Jostein Askim*
Resumen
Este artculo pretende mejorar el conocimiento del papel de la informacin del desempeo en
la toma de decisiones poltica. Se contestan dos preguntas de investigacin, con datos procedentes de una encuesta nacional a concejales en Noruega. Primero, cmo de importante es
para los concejales la informacin del desempeo? El artculo desagrega la toma de decisiones
en tres etapas y da un valor absoluto y relativo a la utilizacin de la informacin del desempeo en cada una. Los resultados muestran, sorprendentemente, altos niveles de uso. Segundo,
por qu algunos concejales utilizan la informacin del desempeo ms que otros? El artculo
compara sectores polticos y los resultados muestran dos grupos diferentes: su uso es ms alto
entre los concejales que trabajan en temas relacionados con la tercera edad, asuntos administrativos y educacionales que entre los concejales de otros sectores. Se discuten las posibles razones de este comportamiento.

Primero, es importante entender la relacin de los polticos con la informacin del desempeo
porque sus visiones determinan el destino de la gestin del desempeo los polticos son,
despus de todo, aquellos que financian esta prctica. Segundo, el uso que los polticos hacen de la informacin del desempeo no est limitado a la etapa posterior a la toma de decisin. Necesitan y utilizan informacin adecuada sobre el desempeo organizativo a lo largo del
proceso de toma de decisin. Tercero, la relevancia poltica de la informacin del desempeo
no est limitada a unos pocos sectores polticos. Las variaciones entre sectores en su uso se deben, probablemente, al acceso que tienen a la informacin sobre el desempeo, ms que a variaciones debidas a la compatibilidad inherente de su sector con la gestin del desempeo.
La Nueva Gestin Pblica (NGP) ha aumentado la exposicin de las organizaciones

gubernamentales a la informacin del desempeo (Radin, 2000; De Bruijn, 2002;
Behn, 2003; Pollitt y Bouckaert, 2004), pero los estudios muestran que la mera presencia de medidas de desempeo no implica necesariamente un eficaz uso en las
decisiones (Rich y Oh, 2000; Melkers y Willoughby, 2005; Pollitt, 2006a; Siverbo y
Jostein Askim es Investigador Asociado y Candidato Doctoral, Department of Political Science,
University of Oslo. Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo How do politicians
use performance information? An analysis of the Norwegian local government experience.
Johansson, 2006). La mayora de los expertos, de hecho, parecen bastante escpticos sobre la utilidad de la informacin del desempeo en la toma de decisiones, especialmente para los polticos (Lgreid et al., 2006; Pollitt, 2006b). Esto es decepcionante para aquellos que albergaban la esperanza de aumentar la toma de decisiones
adecuadamente informadas en el gobierno, y puede significar que los concejales
pierden influencia relativa frente a los grupos que hacen uso activo de este tipo de
informacin, tales como los directivos y las agencias del gobierno central.
Nuestro conocimiento sobre cmo y si los polticos utilizan la informacin del
desempeo est, sin embargo, limitado por la falta de evidencia emprica (Poister
y Streib, 1999; Lancer Julnes y Holzer, 2001; Bogt, 2004; Moynihan, 2005b; Helden et al., 2006; Pollitt, 2006c). Y es que la investigacin de la gestin del desempeo se resume a veinte aos. Pollitt (2006c) considera ligeramente asombroso que slo haya unos pocos anlisis de lo que los polticos elegidos hacen
con la informacin del desempeo. Este artculo trata de contribuir a entender el
papel de la informacin del desempeo en la toma de decisiones, informando de
los resultados de una encuesta nacional a concejales (representantes elegidos
para los concejos municipales) en Noruega1. La encuesta pregunta a los concejales sobre el uso que hacen de la informacin del desempeo y otras fuentes de
informacin para diferentes propsitos en la toma de decisiones.
Estos datos se utilizan para contestar dos preguntas actualmente debatidas en
la literatura. Primera, cmo de importante es la informacin del desempeo
para los concejales? El artculo divide la toma de decisiones en tres etapas especficas. Los datos muestran que algunos concejales hacen ms uso de la informacin del desempeo que otros. Esto da lugar a la segunda pregunta de la investigacin: cmo pueden ser explicadas dichas variaciones? Para contestar a esta
pregunta, el artculo compara su utilizacin en diferentes sectores polticos.
El tratamiento que da este artculo a estas dos preguntas de investigacin
arroja luz sobre una cuestin analtica que ha recibido una atencin creciente en
este campo: bajo qu circunstancias es probable que los polticos y otros decisores en el gobierno utilicen la informacin del desempeo? (Dekker y Hansn,
2004; Pollitt, 2006a, 2006b, 2006c).
El artculo comienza revisando brevemente la investigacin reciente sobre el
uso de la informacin del desempeo en el gobierno y la poltica. Los siguientes
apartados presentan y debaten evidencias del gobierno local noruego, previas a
la discusin en el apartado final de implicaciones, limitaciones y apuntes para una
futura investigacin.
La informacin del desempeo se utiliza en la toma

de decisiones polticas
La medicin de actividades y resultados es tan antigua como la Administracin
Pblica (Williams, 2003), pero desde los aos noventa la medicin se ha extendi1
La encuesta fue parte del proyecto Tecnologa de la Informacin y Comunicacin y Democracia Local, que fue financiado por el Consejo de Investigacin noruego y conducido en
colaboracin entre el Instituto Noruego para la Investigacin Urbana y Regional (NIBR), la
Universidad de Oslo y el Colegio Universitario de Oslo.
Askim Cmo utilizan los polticos la informacin del desempeo? 507
do (a ms campos), se ha hecho ms intensiva (a ms funciones) y se ha hecho

ms externa (Bouckaert, 1996). Medir genera informacin del desempeo; de
acuerdo con Pollitt (2006b), la informacin sistemtica describe resultados y rendimientos de los programas y organizaciones pblicos, generada por sistemas y
procesos que tratan de generar tal informacin. Esto incluye la informacin generada por sistemas enfocados al desempeo, as como la informacin que fluye de
las evaluaciones (internas y externas) y las auditoras de desempeo (internas y
externas).
La informacin del desempeo, cuando es comunicada a los organismos administrativos y polticos, se presenta a menudo como indicadores de productividad (Pis), que pueden incluir eficiencia organizativa, eficacia y equidad. La presentacin de la informacin del desempeo implica anlisis. Analizar informacin
del desempeo puede consistir en una comparacin de niveles de desempeo
respecto a pasados desempeos (medias y mximas histricas), estndares normativos (niveles de aspiracin establecidos por la propia organizacin y por otras,
tales como los organismos nacionales e internacionales) y el desempeo de otras
organizaciones (medias grupales), llamadas estadsticas comparativas (Simon,
1937). Existe una amplia variedad de tcnicas ms o menos genricas de gestin
del desempeo que apoyan tal anlisis. Un ejemplo de ello es el cuadro de mando integral (Kaplan y Norton, 1996).
Utilizacin limitada?
Los entusiastas de la gestin del desempeo argumentan que la informacin del
desempeo permite decisiones y acciones que han de ser asumidas y que llevan a
un cumplimiento del objetivo de un modo ms eficiente y eficaz. Basndose en
estudios de las reformas de la gestin del desempeo en Estados Unidos, Moynihan reivindica que los diseadores de los sistemas de gestin del desempeo
comnmente asumen que la informacin del desempeo llegar a ser, automticamente, un factor en los procesos de decisin existentes (Moynihan, 2005b:
211). Pero pocas organizaciones e investigadores identifican medicin con utilizacin; las medidas son hechos descriptivos, mientras que la utilizacin trata de inferir de los hechos los propsitos de las tomas de decisin. Tal inferencia implica
diagnosticar patrones descriptivos e idealmente identifica causa-efecto y explicaciones finalistas (Dekker y Hansn, 2004).
La investigacin sobre la utilizacin de la informacin del desempeo desde
los dos lados del Atlntico genera conclusiones que recuerdan a la visin establecida desde la teora de la organizacin (Feldman y March, 1988; March, 1988;
Argyris, 1992; Rousseau, 2006), la estrategia (Greve, 2003) y la evaluacin y las
polticas pblicas (Weiss, 1998; Rich y Oh, 2000). Primero, las rutinas para reunir,
almacenar y comunicar informacin del desempeo son parte del sistema de
apoyo a la toma de decisin para polticos, gestores y otros con intereses en la organizacin. Segundo, la informacin del desempeo, aun as, frecuentemente
est ligada slo ligeramente con la toma de decisin real; hay una extensa evidencia de que los polticos rara vez hacen un uso directo e instrumental de la informacin del desempeo.
En Estados Unidos, casi todos los gobiernos de los Estados han adoptado sistemas para recoger y distribuir informacin del desempeo como parte de las denominadas reformas de Gestin por Resultados, pero los estudios empricos
han encontrado limitada la utilizacin de la informacin del desempeo para tomar decisiones, y particularmente para los cargos electos (Moynihan, 2005a). La
conclusin a la que llega Bogt (2001, 2003, 2004), basada en los estudios de casos y en una encuesta de investigacin del gobierno local holands, es que los aldermen holandeses (el ms alto grado de concejales holandeses) ven poco valor
en la informacin del desempeo a la que tienen acceso; prefieren reuniones y
consultas con funcionarios civiles. En un estudio que compara la gestin del desempeo en diferentes pases europeos y de distintos sectores estratgicos, Pollitt
concluye que la medicin del desempeo ha llegado a ser universal, pero que
los polticos no tienen mucho inters, al menos, hasta que no ocurren desastres,
escndalos o crisis (...). La medicin del desempeo y la gestin del desempeo
siguen siendo actividades conducidas principalmente por y para los gestores
(Pollitt, 2006a: 41).
La evidencia de cmo los polticos utilizan la informacin del desempeo es,
sin embargo, bastante limitada. La mayora de los estudios existentes sobre el
sector pblico cubren experiencias de gestores, y no es evidente por s misma que
las conclusiones relativas a la utilizacin gestora puedan trasladarse a la esfera
poltica ya que los polticos y gestores realizan su trabajo de formas muy diferentes (Behn, 2003; Halachmi, 2005; Flury y Schedler, 2006). La mayora de las evidencias sobre el uso que hacen los polticos proceden de estudios de casos (Helden et al., 2006). Estos estudios han dado valiosos puntos de vista e hiptesis
interesantes pero escasa evidencia sistemtica sobre grados y patrones de uso; dichos estudios piden con sus sugerencias futuras investigaciones.
Este artculo realiza una contribucin emprica mediante la presentacin y anlisis de una encuesta sobre cmo los concejales noruegos utilizan la informacin del
desempeo. La encuesta indaga sobre la utilizacin de varias fuentes y tipos de informacin por los concejales; por lo tanto, podemos evaluar la relevancia poltica de
la informacin del desempeo en relacin con otros tipos de informacin.
Qu significa utilizacin?
Otra discusin en curso en la literatura especializada se refiere a la variable dependiente de la utilizacin por los polticos de la informacin del desempeo.
Los escpticos han argumentado que la gestin del desempeo es una prctica
interna que es til principalmente para el trabajo diario de los gestores pblicos.
Por el contrario, los representantes electos, con sus intereses polticos diversificados, no tienen la necesidad o deseo de entender la informacin del desempeo
que se recoge e interpreta tcnicamente. Incluso, los polticos utilizan la informacin del desempeo porque han sido atrados por ella: los gestores han utilizado
la gestin del desempeo para persuadir a los representantes elegidos para que
alineen sus visiones ms en la lnea de lo que est intentando hacer la Administracin, a cambio de una oportunidad para que sta se haga responsable del desempeo medido.
Otros autores han argumentado que la informacin del desempeo juega un

papel en la toma de decisiones polticas, pero su contribucin es sutil (Melkers y
Willoughby, 2005) e impredecible; de ah que sea un objeto escurridizo para un
estudio de investigacin emprico. Se ha sugerido que deberamos recurrir a ideas
procedentes de la investigacin y evaluacin de la poltica pblica para mejorar la
conceptualizacin y medicin de la utilizacin de la informacin del desempeo (Julnes, 2006; Nicholson-Crotty et al., 2006). Para ilustrar dnde nos puede
llevar esto, consideremos las siguientes cinco posibilidades:
Primera, uso oportunista: los polticos utilizan la informacin del desempeo como un recurso retrico, y slo cuando apoya las posiciones polticas
preexistentes (Moynihan, 2005b); los polticos hacen caso omiso o desacreditan la informacin del desempeo que contradice su posicin poltica. Algunos pueden llamar a este tipo de utilizacin espasmdica o excntrica (Pollitt, 2006c), cuando de hecho puede ser totalmente racional:
los polticos no son esclavos de la informacin que les dan y, mejor, la utilizan estratgicamente.
Segunda, uso disfrazado: los polticos configuran sus ideas polticas desde
la informacin del desempeo, pero no transmiten esta informacin como
una fuente de ideas. Sacar ideas de uno mismo parece ms un acto de liderazgo genuino.
Tercera, uso inconsciente: mientras que algunos polticos hacen un uso
consciente y explcito de la informacin del desempeo, otros la utilizan
sin saberla o recordarla. Esto puede ejemplificar lo que Weiss (1980) llama
knowledge creep (conocimiento trepador), un conocimiento gradual e incorporacin de la informacin. La posibilidad de un uso inconsciente puede llevar a algunos a argumentar que las evaluaciones del desempeo
pueden ser importantes per se, incluso a pesar de su consumo por parte
de los polticos (Pollitt, 2006b).
Cuarta, uso de limpieza: los polticos utilizan la informacin del desempeo slo cuando aparecen desastres, escndalos y crisis (Ingraham, 2005;
Pollitt, 2006a).
Quinta, uso circunstancial: los polticos utilizan la informacin del desempeo para diferentes alcances y en diferentes formas, bajo diferentes circunstancias. Dos dimensiones circunstanciales son empricamente exploradas aqu: escenarios de toma de decisin y sectores polticos.
Datos
Los datos utilizados en el anlisis son el resultado de una encuesta desarrollada
entre concejales noruegos en 2005. La encuesta se realiz mediante un cuestionario que cubra el uso por parte de los concejales de varios tipos de informacin
y sus percepciones de la importancia de la informacin para distintos propsitos.
Los cuestionarios (encuesta postal) fueron enviados para una muestra hecha al
azar de 1.500 concejales de todo el pas (la poblacin total de concejales en Noruega es de 11.138; Statistics Norway, 2006). Hubo una primera ronda de segui-
miento para los que no respondieron. Hacia noviembre de 2005, 750 ha-ban respondido, un ratio de respuesta del 50%.
Un desafo cognitivo respecto a la supervisin de la investigacin realizada sobre la informacin del desempeo en la toma de decisiones es que los que responden pueden no entender qu se entiende por informacin del desempeo. El
cuestionario defini informacin del desempeo al inicio como la informacin numrica (indicadores) sobre los resultados alcanzados durante el servicio.
Son ejemplos indicadores como eficiencia, calidad o tiempos de procesamiento.
La informacin puede ser el resultado de exmenes propios de la municipalidad,
como encuestas a usuarios y diferentes formas de contar, o procedentes de las
bases de datos pblicas. La investigacin del caso da razones para creer que los
concejales comprenden y estn de acuerdo con la definicin dada. El cuestionario
de la encuesta fue desarrollado en base a datos cualitativos de la investigacin
del caso. En 2005, el autor y algunos colegas entrevistaron personalmente a cincuenta concejales (desde concejales a alcaldes), as como a directores generales y
subdirectores funcionarios de seis municipios noruegos.
Un segundo desafo cognitivo es que los que responden pueden no seguir la
definicin dada en el cuestionario; pueden ampliar la categora de informacin
del desempeo, e incluir los inputs presupuestarios. Esto es ms fcil de controlar
en una entrevista y puede ser fuente de resultados positivos parciales. Sin embargo, la mayora de las preguntas de encuestas inciden sobre la utilizacin de fuentes especficas de informacin del desempeo, como informes de cuadro de
mando integral y bases de datos nacionales, pero no informacin del desempeo per se.
Un desafo motivacional al que se enfrenta la investigacin mediante encuesta
es el sesgo debido a la autoseleccin. La encuesta invita a los que tienen una actitud positiva hacia el fenmeno estudiado y una mejor predisposicin para responder. Sin embargo, hay dos razones para no sospechar que exista este sesgo. Primera, la mayora de las preguntas no estaban relacionadas con informacin del
desempeo, pero eran relativas al uso de tecnologa de la informacin por los concejales y su interaccin cara a cara con las partes locales interesadas (miembros de
la poblacin local, votantes, representantes de grupos de inters, empleados municipales de nivel bajo y medio). Segunda, los que respondieron recibieron antes y
despus un recordatorio que variaba significativamente en slo dos de las once
preguntas relevantes utilizadas en el anlisis sobre informacin del desempeo.
Respecto a estas dos preguntas, los que respondieron ms tarde informaron de
una utilizacin levemente inferior a los que respondieron antes2. Si asumimos que
los que respondieron ms tarde se parecen ms a los que no respondieron que
aquellos que respondieron primero, estas pequeas diferencias sugieren que la autoseleccin no es un problema en relacin con los datos obtenidos.
2
Los ltimos que respondieron a la encuesta se diferenciaron de los que respondieron primero en buscar bases de datos nacionales con informacin del desempeo comparativa por
municipios menos frecuentemente (Pearsons Correlation Coefficient: 0,093, sig. 0,02), y
en estar menos de acuerdo con la proposicin que afirmaba que la informacin del desempeo les da una buena nocin de cmo de bien satisface el municipio las necesidades de la
poblacin local (Pearsons Correlation Coefficient: 0,086, sig. 0,02).
La utilizacin de la informacin del desempeo

entre los concejales noruegos
Siguiendo a Barzelay (2003), desagregamos la toma de decisin a lo largo de una lnea de tiempo conformada por una etapa predecisional, decisional y postdecisional.
Ordenamos nuestro anlisis a lo largo de una lnea de tiempo porque la informacin
del desempeo puede esperarse que funcione de forma diferente durante el curso
de los ciclos polticos y programticos (Halachmi, 2005); por lo tanto, las posibilidades de comprender el papel de la informacin del desempeo mejoran si consideramos la toma de decisin como un proceso consistente en otros procesos con componentes separados y estudiamos la utilizacin de cada uno de ellos. Este enfoque
ha sido sugerido hace poco en una investigacin, pero no ha sido todava realizado
de forma sistemtica (Melkers y Willoughby, 2005; Nicholson-Crotty et al., 2006).
Etapa predecisional - Establecimiento de agenda y bsqueda
de actividades
Comenzamos por valorar la importancia de la informacin del desempeo en dos
aspectos de la etapa predecisional. El primero se refiere a identificar aspectos
donde el municipio debera esforzarse en impactar y colocarlos en la agenda poltica formal local (llamada agenda setting). Es importante ajustar la agenda porque est relacionado con lo que Samuels (2003) acu como expandir los lmites de lo posible. Esto se extiende entre los contrastes del liderazgo tanto en el
gobierno local como en la vida organizativa en general.
Utilizan los concejales la informacin del desempeo cuando fijan sus agendas
locales? La encuesta contena dos preguntas que se referan a ello. Una preguntaba si
los concejales haban establecido cuestiones en las agendas de sus juntas municipales
o de sus subcomits durante los pasados dos aos. El 87% respondi que haba incluido unos pocos o muchos aspectos en la agenda local. La segunda preguntaba a los concejales si varias fuentes de informacin influenciaban sus decisiones para
cerrar cuestiones en su agenda. La respuesta queda reflejada en la figura 1.
La figura 1 muestra que la principal fuente que mueve a incluir temas en las
agendas de los concejales noruegos parece provenir de la poblacin local: el 86%
dice que la informacin informal proveniente de la poblacin local haba influido
en sus decisiones para establecer cuestiones en la agenda local; menos, la proveniente de los representantes de grupos de inters (65%), directivos municipales y
empleados (45-53%, respectivamente) y los medios de comunicacin (37%)
como influyentes. En otras palabras, los concejales encuentran informacin ms
til fuera de la organizacin municipal para fijar la agenda.
El 71% casi tres de cada cuatro concejales afirma que la informacin del
desempeo ha influido en sus decisiones para establecer cuestiones en la agenda
local. Qu podemos decir acerca de la importancia relativa de la informacin del
desempeo para la fijacin de la agenda de los concejales? Hay que reconocer
que comparar tipos y fuentes de informacin puede dar lugar a una comparacin
equivocada, y puede haber solapamientos en la lista de asuntos en la figura 1:
por ejemplo, contribuciones de directores generales pueden contener informacin del desempeo. Lo que sugiere que los datos informados en la figura 1 me-

Figura 1. La importancia de la informacin para el establecimiento de agenda,
por fuente de informacin. N=720-728
Poblacin local
45
Informacin de
desempeo
41
56
Grupos de inters
15
45
Miembros del consejo

municipal
20
48
Empleados de nivel bajo
16
40
Cuadro superior
37
Mandos intermedios
36
Medios de comunicacin
30
13
14
9
7
20
40
Bastante importante
Muy importante
60
80
100
Porcentaje de polticos
Nota: Pregunta de la encuesta: Qu importancia tuvieron los siguientes tipos y fuentes de informacin para tus decisiones de cerrar cuestiones en la agenda poltica? Respuestas alternativas: muy importante, bastante importante, ninguna, poco importante, nada importante, no
sabe.
nosprecian la importancia de la informacin del desempeo. El vaco en la importancia poltica entre la aportacin directiva y la informacin del desempeo podra, por tanto, ser mayor de lo que la figura 1 sugiere. Ms an, la informacin
del desempeo puede contener informacin sobre la poblacin local (por ejemplo, niveles de satisfaccin con los servicios municipales). Esto sugiere que los datos subestiman la ya superior importancia de la poblacin local para las actividades previstas en sus agendas por los concejales.
Un segundo aspecto importante de la etapa predecisional son los esfuerzos de
los concejales para determinar las causas de un problema y trazar las consecuencias de las nuevas polticas (denominado especificacin alternativa). Una actividad importante en esta fase es buscar. Para cada cuestin de la agenda formal
municipal, la Administracin habr preparado documentos con informacin de
casos anteriores y sugerencias para decidir. Sin embargo, para conseguir un dibujo completo de las alternativas y consecuencias, los concejales buscarn fuentes
suplementarias de informacin.
Buscan los concejales informacin del desempeo como parte de sus actividades de especificacin alternativa? El cuestionario preguntaba por la frecuencia
con que los concejales buscan informacin de una lista de nueve fuentes de informacin por su propia iniciativa cuando van a posicionarse sobre cuestiones importantes. Las respuestas estn presentadas en la figura 2.

Figura 2. Comportamiento de bsqueda, por tipo de informacin. N=720-728
Programa del partido y otra documentacin

de los polticos del partido local
35
Documento de casos preparados por la

Administracin en ocasiones anteriores
36
Informacin del desempeo del Informe

Anual de municipios y del sistema de
resultados comparados
35
Bases de datos nacionales con comparativas

de informacin del desempeo por
municipios
16
12
26
Resultados de encuestas de satisfaccin

entre usuarios del servicio y poblacin local
22
Pgina web nacional del partido que

se representa
18
Informes de cientficos y consultores
19
Pginas web de Ministerios nacionales,

oficinas gubernamentales regionales,
sindicatos nacionales y de la Asociacin
de Autoridades Locales
14
Web de otros municipios
6 1
4
Bastante frecuente
10
Muy frecuente
20
30
40
50
60
Nota: Pregunta de la encuesta: Con qu frecuencia usted, por su propia iniciativa, y adems
de leer documentos de casos pre-preparados, consulta los siguientes tipos y fuentes de informacin cuando est a punto de declararse a favor de cuestiones de gran importancia para el
municipio? Respuestas alternativas: muy a menudo, bastante a menudo, de vez en cuando,
bastante raramente, muy raramente, no sabe.
La figura 2 muestra primero que la ms popular de las tres fuentes de informacin del desempeo listadas parece ser la informacin del desempeo presentada en los informes anuales municipales y en los informes de cuadro de mando
integral: el 43% regularmente consulta dicha informacin del desempeo cuando hay que tomar decisiones. Consultan menos las bases de datos nacionales con
estadsticas municipales comparables (33%) y resultados de las encuestas locales
(28%).
Segundo, la importancia relativa de la informacin sobre actividades aparece
bastante alta. Las nicas fuentes de informacin que regularmente son consultadas por un gran nmero de concejales son los programas del partido poltico local (51%) y los documentos de casos preparados por la Administracin (48%).
(Hay que tener en cuenta que el nivel de uso de la informacin sobre actividades
puede ser parcialmente ocultado, porque, como se mencion antes, los documentos de casos pueden contener informacin sobre actividades.) La informacin sobre actividades parece ser ms importante en la etapa de toma de decisiones que las fuentes de la pgina web del partido nacional, los informes de los
asesores y otras fuentes de pginas web ministeriales y gubernamentales.
La etapa decisional - Tomar una postura
Cul es la influencia de la informacin del desempeo en las decisiones? La encuesta preguntaba a los concejales sobre el grado de utilidad de las fuentes de informacin listadas (las mismas nueve fuentes mencionadas, ms los documentos
de casos actuales) para alcanzar decisiones sobre cuestiones que estn previstas
en la agenda. Sus respuestas estn representadas en la figura 3.
Figura 3. Importancia de la informacin para los resultados de la decisin,

por fuente de informacin. N=720-728
Documento del caso preparado por la

Administracin para el caso concreto
38
60
Programa del partido y otra documentacin

de los polticos del partido local
51
Informacin del desempeo del Informe

Anual de municipios y del sistema de
resultados comparados
23
50
Documento de casos preparados por la

Administracin en ocasiones anteriores
19
53
Resultados de encuestas de satisfaccin

entre usuarios del servicio y poblacin local
39
Bases de datos nacionales con comparativas

de informacin del desempeo por
municipios
39
Informes de cientficos y consultores
21
10
33
Pgina web nacional del partido que

se representa
Pginas web de Ministerios nacionales,
oficinas gubernamentales regionales,
sindicatos nacionales y de la Asociacin
de Autoridades Locales
23
21
4
Bastante til
Web de otros municipios
Muy til
9 1
0
20
40
60
80
100
Nota: Pregunta de la encuesta: Cmo de til son los siguientes tipos y recursos de informacin
cuando est a punto de declararse a favor de cuestiones de gran importancia para el municipio?
Respuestas alternativas: muy til, bastante til, ninguna, no muy til, nada til, no sabe.
De forma no sorprendente, la figura 3 muestra en gran medida los patrones

de la figura 2. Primero, la ms influyente de las tres fuentes de informacin sobre
actividades listadas parece ser la fuente de informacin presentada en los informes anuales municipales y los informes de resultados comparados: el 69% ha encontrado dicha informacin del desempeo til para tomar decisiones. Menos
enfatizan resultados provenientes de encuestas locales (60%) y bases de datos
nacionales con estadsticas municipales comparables (49%).
Segundo, las fuentes de informacin percibidas como tiles por la mayora de
los concejales son los documentos de casos preparados por la Administracin,
pasados al igual que presentes (98 y 62%, respectivamente), y programas del
partido local (74%). En trminos relativos, la informacin del desempeo parece
menos influyente que esas fuentes de informacin pero ms influyente en esta
fase de toma de decisin que los recursos como la pgina web del partido nacional, informes de asesores, y pginas web ministeriales y gubernamentales.
La etapa postdecisional - Controlar la ejecucin
Controlar la produccin del servicio municipal es una importante responsabilidad
para los concejales noruegos (Vabo, 2002). Se espera de los concejales supervisen
si los servicios se ejecutan de acuerdo a las normas nacionales. Ms an, los concejales deben juzgar si las agencias, programas e iniciativas polticos les satisfacen
(Nicholson-Crotty et al., 2006).
Para valorar el alcance del uso que los concejales noruegos dan a la informacin del desempeo como parte de tales juicios, la encuesta present proposiciones y pidi a los concejales niveles de acuerdo con dichas proposiciones. Sus respuestas estn presentadas en la figura 4.
La figura 4 indica que los concejales noruegos utilizan la informacin del desempeo de forma activa en esta ltima etapa de toma de decisin poltica. El
74% est de acuerdo con la proposicin relativa a que la informacin del desempeo mejora el control de los concejales sobre la ejecucin municipal de las decisiones polticas; el 72% est de acuerdo con que la informacin del desempeo
da a los concejales una buena idea sobre cmo de bien responde el municipio a
las necesidades de la poblacin local; y un poco menos, el 65%, est de acuerdo
con que la informacin del desempeo pone de manifiesto a los concejales qu
zona del municipio no alcanza el grado de satisfaccin.
Desafortunadamente, la encuesta no provee informacin acerca de la importancia relativa de la informacin del desempeo en la etapa de toma de decisin.
Sin embargo, la figura 4 muestra que slo el 9% de los concejales sienten que
podra supervisar la provisin del servicio igualmente bien sin informacin del
desempeo. Esto indica firmemente que la informacin del desempeo es esencial para el control de los concejales noruegos sobre la prestacin de servicio municipal.

Figura 4. Importancia de la informacin del desempeo para el control poltico. N=716-722
Podra controlar la prestacin del servicio

municipal igualmente bien sin informacin
del desempeo
Bastante de acuerdo
8 1
Completamente de acuerdo
Informacin del desempeo revela qu zona

del municipio no alcanza la satisfaccin
56
Informacin del desempeo nos da a los

concejales una buena idea sobre cmo de
bien responde el municipio a las necesidades
de la poblacin local
58
Informacin del desempeo nos da a los

concejales control sobre la implementacin
municipal de las decisiones polticas
14
54
20
20
40
60
80
Nota: Respuestas alternativas: totalmente de acuerdo, bastante de acuerdo, ninguna, bastante

en desacuerdo, totalmente en desacuerdo, no aplica.
Las diferencias del sector poltico

Hasta ahora hemos considerado los concejales como un nico grupo. Ahora nos
preguntamos: algunos concejales utilizan ms la informacin del desempeo
que otros? Si es as, cmo puede explicarse esta variacin? Para contestar a esta
pregunta comparamos la utilizacin de los diferentes sectores polticos. Este enfoque ha sido sugerido como una prometedora va para la investigacin de la informacin del desempeo por muchos acadmicos (Moynihan, 2005a; Pollitt,
2006a).
Muchos argumentan que hay razones para esperar diferencias sistemticas en
las prcticas de gestin del desempeo entre sectores polticos, debidas a las diferencias especficas sectoriales relativas a tareas. Esto sugiere que la utilizacin
que los polticos hacen de la informacin del desempeo puede variar sistemticamente entre sectores estratgicos. La mayora de los acadmicos desarrollan tipologas de tareas y argumentan que cada tipo puede esperarse que est asociado a un cierto nivel o tipo de utilizacin de informacin del desempeo. Algunos
promueven dicotomas sobre tareas. Johansson (1995), por ejemplo, espera una
elevada utilizacin de informacin del desempeo cuando se trata de tareas de
ncleo duro (hard core) como servicios tcnicos, y un menor uso cuando se
trata de ncleo blando (soft core) como servicios sociales. Greve espera que el
uso se incremente al decrecer la complejidad de la tarea. Seala que la retroalimentacin sobre los objetivos y el desempeo consigue la mayor mejora en las
tareas menos complejas, tareas donde el incremento de desempeo puede ser

conseguido a travs de fuerza bruta, por ejemplo aumentando el esfuerzo (Greve, 2003). Otros acadmicos sugieren tipologas de tareas dos por dos basndose
en que las actividades sectoriales pueden diferir dependiendo de si las actividades
(outputs) pueden ser observadas, y si los resultados de dichas actividades (outcomes) pueden ser tambin observados (Wilson, 2000; Macintosh, 1985, 1994;
Bogt, 2003; Askim, 2004). Los outputs son los que los profesores, doctores e ingenieros hacen en el da a da, mientras que los resultados son como los cambios
del mundo debidos a los outputs. Si decimos que la visibilidad de las actividades
es baja o alta en relacin a ambos aspectos, tenemos una matriz de tareas dos
por dos. Se espera que se utilice ms la informacin del desempeo cuanto ms
alta sea la visibilidad.
Ninguno de estos marcos parece completamente factible para los propsitos
de formular unas expectativas claras ex ante sobre la utilizacin de la informacin
del desempeo por los polticos locales. La principal razn es que la mayora de
las tareas municipales son difciles de caracterizar de acuerdo a una tipologa. Por
ejemplo, el cuidado de los mayores comprende actividades que son tanto duras como blandas, tanto muy complejas como menos complejas, y ambas son
observables y menos observables. Este problema hace que lo expuesto por
Johansson, Greve, Wilson y Macintosh sea difcil de aplicar en nuestro caso para
el propsito de formular expectativas ex ante.
El cuestionario listaba once sectores estratgicos y preguntaba a los concejales
que indicaran en cul de ellos tenan el mayor inters y experiencia. Esta eleccin
fue interpretada como la cartera poltica de cada uno que respondi al cuestionario. Entonces el cuestionario instrua a los que respondieron la encuesta para contestar las preguntas restantes teniendo en cuenta sus experiencias desde su propio sector poltico. La figura 5 muestra cmo la utilizacin de la informacin del
desempeo vara entre los seis sectores estratgicos elegidos por la mayora de
los que respondieron a la encuesta: cuidado de la tercera edad, asuntos administrativos (personal, fiscal y gestin organizativa), asuntos educativos, asuntos culturales, servicios tcnicos, planificacin y desarrollo comercial. Para comprobar si
los patrones intersectoriales son estables a lo largo del proceso de toma de decisin, la figura diferencia ms an entre la utilizacin en las tres etapas de la toma
de decisin.
Una observacin del anlisis documentado en la figura 5 es que all parece
que hay dos grupos (clusters) en trminos de niveles de utilizacin de la informacin del desempeo. La utilizacin es ms alta entre los concejales que trabajan
en el cuidado de la tercera edad, asuntos administrativos y educativos que entre
los concejales que trabajan en asuntos culturales, servicios tcnicos, planificacin
y desarrollo comercial. Este efecto grupo (cluster) es ms claro en la etapa predecisional. Una segunda observacin es que las diferencias intersectoriales son
estables a lo largo de las tres etapas de toma de decisin, con una excepcin: la
importancia de la informacin del desempeo parece que aumenta durante el
curso del proceso de toma de decisin para los concejales que trabajan en asuntos administrativos y servicios tcnicos.

Figura 5. Utilizacin de la informacin del desempeo,
por sector y etapa de toma de decisin
80
Cuidado de la tercera edad
(n=64)
Asuntos administrativos
(n=75)
Asuntos educacionales
(n=122)
Asuntos culturales (n=46)
Porcentaje uso alto
70
60
Servicios tcnicos (n=62)

50
Planificacin y desarrollo
comercial (n=170)
40
30
20
Pre-decisional
Decisional
Post-decisional
Etapa de toma de decisin
Nota: El eje vertical muestra porcentajes de polticos que marcan sobre la mediana en tres ndices aditivos para la utilizacin de la informacin del desempeo. Los polticos estn agrupados
por sus respectivas carteras del sector estratgico. El ndice de utilizacin de la informacin del
desempeo en la etapa predecisional se construy a partir de los tres elementos de la figura 2
que se refieren a la utilizacin de la informacin del desempeo. El ndice de utilizacin de la
informacin del desempeo en la etapa decisional se tom a partir de los tres elementos de la
figura 3 que se refieren a la utilizacin de la informacin del desempeo. El ndice de utilizacin de la informacin del desempeo en la etapa postdecisional se construy a partir de los
cuatro elementos de la figura 4.
Discusin
La utilizacin es estable a lo largo de las etapas de toma de decisin
La utilizacin de la informacin del desempeo por los concejales noruegos no
est limitada a la etapa postdecisional de la toma de decisin, contrariamente al
pronstico de Behn (2003). Consecuentemente, necesitamos mirar ms all de la
etapa postdecisional para comprender el papel de la informacin del desempeo
en la poltica. Otros estudios han alcanzado conclusiones similares. Por ejemplo,
un estudio sobre prcticas presupuestarias en el gobierno local de Estados Unidos
realizado por Melkers y Willoughby (2005) encontr que la informacin del desempeo era ms til para los que tomaban la decisin durante la preparacin
del presupuesto. Halachmi (2005) argumenta que la informacin del desempeo
puede ser til no slo para determinar si las cosas se estn haciendo correctamente, sino tambin para reflexiones preliminares sobre qu hacer.
Tres de cada cuatro concejales dijeron que la informacin del desempeo haba jugado una parte de sus actividades incluidas en la agenda. Pollitt (2006b) reclama que los polticos consiguen informacin principalmente hablando con los
colegas polticos y funcionarios con experiencia en vez de leer informes de desempeo. Esto puede ser, pero la informacin de estos focos de influencia colegas no parece que sea lo que mueva a los concejales noruegos a cerrar cuestiones en la agenda. La informacin del desempeo es una fuente clave de
inspiracin poltica, la segunda, slo detrs de la retroalimentacin directa obtenida en la interaccin cara a cara con la poblacin local. Sabemos que los polticos estn deseosos de jugar un papel de defensores del pueblo y prestan atencin a los vacos entre aspiraciones y desempeo real. Parece que la informacin
del desempeo es til para identificar y articular tales desviaciones. Esto apoya lo
que Nicholson-Crotty et al. (2006) argumentan al decir que una persona que
toma decisiones necesita informacin del desempeo para identificar problemas
y ponerlos en la agenda. Esto es especialmente as en los casos donde esos problemas no atraen la atencin de las partes externas y principales.
Ms an, la mayora de los concejales encuentran la informacin del desempeo til para tomar decisiones. Esto parece contradecir la afirmacin de Ingraham
(2005: 394), que dice que la informacin del desempeo pocas veces cruza el pasillo en el debate poltico y llega a ser fundamento de decisiones polticas nucleares, y que se apoya en la US Government Accountability Office (2005) al afirmar
que los polticos pueden y hacen uso de la informacin del desempeo para apoyar o rechazar las posiciones polticas durante el debate. Los datos muestran que
los informes anuales municipales o los informes de balance son las fuentes de informacin sobre desempeo ms influyentes y que las bases de datos nacionales
que contienen estadsticas municipales estn menos valoradas. Este patrn, que
es constante en el comportamiento de bsqueda y utilidad percibida, sugiere que
los concejales prefieren informacin del desempeo que es analizada y contextualizada, como en informes anuales, ms que los nmeros brutos, como en los recursos de las web nacionales. Esto se confirma con los ltimos resultados (Berman
y Wang, 2000; Hoogenboezem, 2004).
Como se esperaba, una gran mayora de concejales perciben la informacin
del desempeo de forma til en la etapa postdecisional de la toma de decisin.
Slo el 9% est de acuerdo con la proposicin de que podra controlar la provisin de servicio igualmente bien sin informacin del desempeo. Bogt (2001,
2003, 2004) ha mostrado que los concejales holandeses (de categora superior)
hacen poco uso de la informacin del desempeo para valorar la produccin del
servicio de la que ellos son responsables; prefieren las reuniones y las consultas
con funcionarios civiles. Esto parece contradecir las conclusiones sobre el gobierno local noruego. La comparacin directa, sin embargo, es difcil no slo por la
falta de datos sobre el uso de la informacin de los concejales noruegos en la
etapa postdecisional, sino tambin por el hecho de que el estudio de Bogt cubre
slo concejales de categora superior. Los papeles formales polticos determinan
la proximidad de los concejales a la cima del poder dentro de la poltica (Mouritzen y Svara, 2002) y crean perspectivas de las que puede esperarse que influyan
en cmo utilizan la informacin (Mausolff, 2004).
La utilizacin vara en funcin del sector poltico

Los datos muestran las diferencias intersectoriales en la utilizacin de la informacin del desempeo por los concejales, diferencias que son bastante estables a lo
largo de las etapas de toma de decisin. La conclusin de que la utilizacin es
alta entre los polticos que se ocupan de los asuntos administrativos apoya las
conclusiones sobre el gobierno local holands: basado en una encuesta, Bogt
(2004) encuentra que los concejales (de categora superior) con responsabilidades sobre asuntos administrativos son particularmente activos en el uso de la informacin del desempeo. La explicacin de Bogt es que el contenido de este
sector estratgico est internamente orientado y no politizado en el carcter.
A la luz de la investigacin existente (Johansson, 1995; Greve, 2003), es una
conclusin sorprendente que la utilizacin de la informacin del desempeo es
menor entre los concejales que se ocupaban de los servicios tcnicos. Parte de la
explicacin podra ser que la exposicin de los que toman la decisin a la informacin del desempeo ha sido de alguna forma menor en este sector del gobierno local noruego que en otros sectores. En educacin y cuidado de la tercera
edad, por ejemplo, el gobierno local ha hecho esfuerzos significativos en producir
y comunicar informacin del desempeo vlida y en la que se puede confiar.
Algo atpico sobre el escenario noruego
La falta de datos comparativos significa que necesitamos mostrar precaucin
cuando comparamos las conclusiones de este estudio con resultados de investigaciones existentes. Aun as, es difcil no leer en este estudio una historia ms optimista de la que normalmente se cuenta. Cmo podemos explicar esta discrepancia? Las cuestiones metodolgicas han sido discutidas y bastante rechazadas
como fuentes de resultados desviados de forma positiva. Quiz hay algo inusual y atpico sobre los estudios empricos con escenario en el gobierno local noruego?
El gobierno local es apenas parte de la respuesta de la mayora de los estudios
comparativos de informacin del desempeo, que, de hecho, estn basados en la
investigacin del gobierno local (Helden et al., 2006). Quiz hay algo especial en
Noruega? Estudiar el impacto del contexto nacional en la adaptacin de las populares recetas es una estrategia acadmica comn en la Administracin Pblica (Christensen y Lgreid, 2002; Mouritzen y Svara, 2002; Pollitt y Bouckaert,
2004). Una forma en que los pases difieren y que puede influir en el uso de la informacin del desempeo por los polticos es si la medicin del desempeo es
aceptada como una tcnica moderna legitimada (Pollitt, 2006a). No hay razn
para creer que Noruega sea particularmente amiga a este respecto. La medicin
del desempeo est asociada con la NGP, que es una cuestin politizada, en Noruega como en el resto de Europa.
Sin embargo, otros factores dan razones para creer que Noruega compone un
contexto nacional que es particularmente propicio al uso de la informacin del
desempeo por los polticos. En suma, parece que el gobierno local noruego es
tan favorable al uso de la informacin del desempeo que puede considerarse
como un caso crtico (Flyvbjerg, 2006) en cuanto a la utilidad de la informacin
del desempeo. Primero, el clima poltico: la informacin del desempeo es ms

probable que sea utilizada dentro de un clima cultural de negociacin y bsqueda de consenso (Pollitt, 2006a), rasgo que est comnmente asociado con Noruega y otros pases nrdicos (Johnsen y Vakkuri, 2006; Siverbo y Johansson,
2006), y especialmente con el modelo poltico que es utilizado en el gobierno local noruego, el as llamado modelo formannskap. Los municipios noruegos estn
organizados normalmente con un consejo municipal (kommunestyre) y un comit ejecutivo elegido proporcionalmente (formannskap), compuesto por un tercio
de los concejales municipales que toman decisiones del da a da que no son delegadas a la Administracin. Ambos organismos normalmente estn conformados por entre cuatro a seis partidos y las coaliciones estables son poco comunes.
Esto crea un clima poltico caracterizado por el nfasis en la informacin y en la
bsqueda de consenso sobre polarizaciones polticas e ideolgicas, ms que en
los sistemas bipartidistas y parlamentarios.
Segundo, los niveles de educacin: puede asumirse que los concejales con un
nivel de educacin superior tienen ms confianza en la informacin estandarizada formal y que los consejos municipales estn conformados por concejales bien
educados que esperarn un alto uso de la informacin. El mejor indicador de niveles de formacin entre los concejales son los niveles de formacin de la poblacin en general. En este indicador, Noruega tiene, por algo de margen, el mayor
nivel de formacin entre los pases de la OCDE (OECD, 2006).
Tercero, la infraestructura: el gobierno noruego ha hecho considerables esfuerzos para presentar datos de desempeo municipales. El esfuerzo ms notable, KOSTRA, es un registro de datos y esquema de informacin diseado para
ayudar al gobierno central a realizar un seguimiento de los gastos, actividades y
productividad del gobierno local. En 2002 se oblig a todos los municipios a informar a KOSTRA y, consecuentemente, estuvieron disponibles una amplia gama
de indicadores financieros y no financieros comparables (y cada vez ms fiables)
para el gobierno local y el central. Ms an, sabemos que la tecnologa de la informacin es un factor crtico para los sistemas de medicin del desempeo de
construccin y mantenimiento (Carter et al., 1992; Pollitt, 2006c), y Noruega est
entre los pases ms avanzados en el mundo cuando se trata de e-government
(gobierno digital) (United Nations, 2002).
Cuarto y ltimo, la poblacin lo demanda. Podemos especular que los votantes noruegos, estando bien formados, esperan que sus representantes elegidos
tomen decisiones basndose en hechos objetivos disponibles, y no en base a las
preferencias propias de los concejales o a la presin de las partes interesadas. Las
normas de transparencia aseguran que, si quieren, los votantes pueden obtener
una buena idea sobre quin sugiere qu y quin vota para qu. La mayora de los
municipios noruegos publican actas detalladas de todas las reuniones polticas,
donde las decisiones vinculantes municipales se presentan en sus pginas web.
Conclusiones
Cmo de importante es la informacin del desempeo para los funcionarios elegidos? Pollitt concluye en una reciente revisin de la investigacin de la medicin
del desempeo que las grandiosas declaraciones sobre la importancia de la informacin del desempeo para la democracia se asientan sobre la evidencia desigual que los ministros, legisladores y ciudadanos rara vez hacen uso de los volmenes de informacin del desempeo que se les echan encima (Pollitt, 2006b:
48). Este artculo ha contado una historia diferente y ms positiva de los concejales noruegos que utilizan activamente la informacin del desempeo. Particularmente, parece que los concejales necesitan y utilizan informacin precisa sobre el
desempeo organizativo a travs del proceso de toma de decisin. Los intentos
para reconciliar esto con las conclusiones ms pesimitas de la mayora de las investigaciones existentes contribuyen a una lnea emergente de investigacin que
pregunte bajo qu circunstancias es ms probable que los polticos utilicen la informacin del desempeo.
La activa utilizacin significa que la informacin del desempeo tiene una
gran influencia sobre los resultados polticos? Por un lado, sabemos por la investigacin de la evaluacin que el estar expuesto a una parte de informacin no implica necesariamente que uno sea esclavo de esa direccin. Los polticos sopesan
siempre informacin desde, por ejemplo, partes externas interesadas, directivos,
informes de desempeo contra factores tales como recursos disponibles, requisitos legales y sus propias preferencias (Rich y Oh, 2000; Lowndes et al., 2001). Por
otro lado, sabemos por la psicologa que el estmulo que dirige la atencin influir a menudo en la conclusin alcanzada, tanto para dirigir la atencin hacia aspectos elegidos de la situacin como para excluir otros (Simon, 1976).
Algunos concejales utilizan ms la informacin del desempeo que otros? Si
es as, cmo pueden explicarse estas variaciones? El artculo ha comparado la
utilizacin entre los sectores estratgicos e identificado dos grupos: la utilizacin
pareci ser ms alta entre los concejales que trabajan en el cuidado de la tercera
edad, asuntos administrativos y asuntos educativos que entre los concejales que
trabajan en otros sectores. Esto sugiere que podramos preguntarnos sobre la validez de la afirmacin comn referida a que la utilizacin de la informacin del
desempeo aumenta cuando la complejidad de la tarea disminuye.
Para una mejor comprensin del papel de la informacin del desempeo en la
toma de decisin poltica necesitamos ms investigaciones que examinen bajo
qu circunstancias los polticos tienden a utilizar y a enfatizar la informacin del
desempeo. Discutir la influencia del contexto nacional es un enfoque macro a
esta pregunta; comparar la utilizacin a travs de las etapas de toma de decisiones y los sectores estratgicos son enfoques meso. La investigacin futura debera tomar enfoques micro y buscar circunstancias asociadas con ciertas situaciones que favorezcan la utilizacin. Por ejemplo, cmo utilizarn los polticos la
informacin del desempeo en caso de desastres, escndalos y crisis como
opuesto a situaciones usuales de actuacin? La investigacin futura debera tambin enfocarse en aspectos asociados con polticos individuales, como su tiempo,
intereses, incentivos y experiencia prctica. En trminos de estrategia de investigacin, se necesitan ms estudios basados en encuestas, pero la investigacin futura podra tambin necesitar seguir lo que Kingdon (1984) llama las carreras de
cuestiones polticas individuales para responder apropiadamente a las cuestiones
aparecidas aqu.
Reconocimientos
El autor est agradecido por los comentarios muy constructivos de Christopher
Pollitt y dos crticos annimos de IRAS. Gracias tambin por los comentarios de
los primeros borradores procedentes de Harald Baldersheim, ge Johnsen, Julien
Margaine y de los participantes a los siguientes eventos: Conferencia Anual de
EGPA sobre el Estudio de Grupo acerca de la Productividad y Calidad del Sector
Pblico, en Berna, Suiza, del 31 de agosto al 3 de septiembre de 2005; la Conferencia Noruega Anual de Ciencias Polticas sobre el Estudio de Grupo acerca de la
Administracin Pblica, en Bergen, Noruega, del 4 al 6 de enero de 2006; y el Seminario de SCANCOR, en la Universidad de Standford, Estados Unidos, el 20 de
octubre de 2006. Finalmente, gracias a Gro Sandkjr Anisen por su ayuda con la
recogida de datos.
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Puede la contabilidad del justo valor1 ser til,
segn los modelos de la Nueva Gestin Pblica (NGP),
para los usuarios de la informacin financiera?
Manuel Pedro Rodrguez Bolvar y Andrs Navarro Galera2
Resumen
Las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Pblico3 (IPSAS, en sus siglas en ingls) son un factor esencial del control de calidad de los sistemas contables del sector pblico
en los Estados miembros de la Unin Europea. El grado de cumplimiento de los ltimos sistemas con las IPSAS puede verse influido en un alto grado por las opiniones sobre la utilidad de
estas normas para ayudar a que se satisfagan las necesidades de informacin de los usuarios.
Por lo tanto, el objetivo de este trabajo es investigar la capacidad de la contabilidad del justo
valor para mejorar la utilidad de la informacin financiera del gobierno para llevar a cabo la
implementacin de los postulados de la Nueva Gestin Pblica (NGP). La seccin terica del
trabajo estudia la importancia de la contabilidad del justo valor respecto a la satisfaccin de
las exigencias de informacin para la implementacin de los modelos de la NGP. Siguen a esta
seccin los resultados de un trabajo de campo realizado para determinar las opiniones de uno
de los principales grupos de usuarios sobre la funcionalidad del valor justo y su relacin con
la solvencia y viabilidad del mismo. Para lograr este objetivo se utilizan los test 2 y Spearman
y se obtienen resultados sobre la capacidad de la contabilidad del justo valor para satisfacer
las nuevas necesidades de informacin en los modelos de la NGP ms eficientemente que el
coste contable histrico.

Nuestra contribucin en este artculo para los profesionales de la Administracin Pblica es triple. Primero, este trabajo revela la opinin de las autoridades municipales sobre el FVA y su
contribucin a la utilidad de los informes financieros pblicos, para dar respuesta a las nuevas
exigencias de informacin en los modelos de la NGP. Segundo, el estudio puede contribuir a
comprender los principales factores que influyen en la utilidad del FVA para dar respuesta a la
informacin exigida por los postulados de la NGP. Finalmente, el trabajo puede ser un instrumento til para que los administradores pblicos identifiquen los principales factores de implementacin del valor justo comparado con el coste histrico contable4.
1
2
3
4
En el original, fair value.

Departamento de Economa Financiera y Contabilidad, Facultad de Ciencias Econmicas y
Empresariales, Universidad de Granada. Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Could fair value accounting be useful, under NPM models, for users of financial information?.
En el original, International Public Sector Accounting Standards (IPSAS).
En el original en ingls, historical cost accounting.
1.
Introduccin
Aunque los postulados de la Nueva Gestin Pblica (NGP) han ganado terreno en
los modelos de la cultura administrativa anglo-americana (Pollit, 1990; Hood,
1991; Aucoin, 1990), las instituciones y organizaciones supranacionales (OCDE,
Banco Mundial, FMI) han generalizado las experiencias anglo-americanas por
todo el mundo. Los pases de la Unin Europea se han visto presionados por el
contexto internacional para introducir cambios en sus Administraciones Pblicas
de acuerdo con la doctrina de la NGP (Torres y Pina, 2004).
De hecho, aunque uno de los postulados actuales ms importantes es que las
reformas en el sector pblico se han implementado con ms xito en las democracias con sistemas mayoritarios que con sistemas basados en el consenso, Yesilkatagit y De Vries (2004) demuestran que, ms all de las investigaciones, las reformas tambin se pueden implementar en los sistemas democrticos basados en
el consenso.
En cualquier caso, la reforma de los sistemas de gestin pblica se ha caracterizado por dirigirse hacia una nueva cultura inspirada por varias doctrinas, con
propuestas como: abrir las entidades del sector pblico a la competencia, poner
un mayor nfasis en la satisfaccin de los ciudadanos y en la calidad, suministrar
una informacin ms transparente y modernizar los mecanismos de control. Con
todo ello se reforzara la contabilidad de las entidades del sector pblico. Adems, la transparencia de la informacin es un factor clave para la consecucin de
este ltimo objetivo.
Uno de los obstculos ms importantes para conseguir consolidar la contabilidad y para lograr la transparencia financiera de los gobiernos y de sus agencias
es, para muchos, la ausencia de estndares de informacin financiera generalmente aceptados (Sutcliffe, 2003). Por consiguiente, los sistemas de la Nueva
Gestin Pblica exigen una informacin financiera que sea ms comparable, relevante y til para la toma de decisiones dentro de las entidades del sector pblico.
Las prcticas contables son, por lo tanto, una parte esencial para tener xito
en la implementacin de los modelos de la NGP (Norman, 1995; Yamamoto,
1999; Lapsley, 1999; Lapsley y Pallot, 2000; Chan, 2003). Un factor relevante
para ello es la capacidad de las prcticas contables para producir cambios y potenciar las complejas interacciones entre la contabilidad, los gestores del sector
pblico y los elaboradores de polticas pblicas (Lapsley, 1999). En este entorno,
la tendencia hacia una contabilidad basada en la acumulacin debe ser reposicionada dentro del contexto de las reformas globales de las polticas pblicas (Marty
et al., 2006).
El respaldo a un conjunto internacional de estndares podra dar un marco de
referencia claro y apropiado para mejorar la calidad de los informes financieros
en este contexto. Es probable que los usuarios de las informaciones financieras
publicadas por las entidades del sector pblico, y aquellos preocupados por la
transparencia financiera, se beneficiaran del desarrollo y adopcin de las IPSAS de
la Federacin Contable Internacional (International Federation of Accountants,
en ingls). No obstante, se debe, en primer lugar, hacer un anlisis cuidadoso de
la utilidad para los usuarios de la informacin contable. En particular, nosotros
Rodrguez y Navarro La contabilidad del justo valor en los modelos de la NGP 529
deberamos identificar qu beneficio se podra obtener para las necesidades de

los usuarios de la informacin en el entorno de la NGP.
El modelo basado en las necesidades de los usuarios, junto con el paradigma
de la utilidad, son relevantes para esta cuestin (CICA, 1990; GASB, 1987; AARF,
1990). De hecho, se acepta actualmente que la opinin de los usuarios de la informacin financiera pblica juega un papel clave en el reforzamiento de las normas contables (Christiaens, 2003; IFAC, 2005). Ha habido numerosas peticiones
para que exista una mayor implicacin de estos usuarios en el establecimiento de
las normas para reforzar la utilidad en la toma de decisiones (Balmford, 1977;
Masel, 1983; Rahman, 1991; Harding y McKinnon, 1997). La bsqueda del aumento de la calidad de las normas contables est en la base del diseo de los modelos de las necesidades de los usuarios. sta es una consecuencia fundamental
para conseguir la transparencia exigida por el enfoque de la NGP: la informacin
financiera debe ser de alta calidad y debe dar parte de la realidad econmica y reflejarla (SEC, 2001).
Las bases de los parmetros contables son un punto de inflexin en el continuo proceso de modernizacin de la gestin pblica, en el camino de las nuevas
exigencias de informacin dentro de los modelos de la NGP. De hecho, pueden
ser altamente relevantes para permitir dar respuesta a las necesidades de un amplio espectro de usuarios de la informacin contable. Sin embargo, aunque en los
ltimos aos los pronunciamientos internacionales se han dedicado a responder
a la necesidad de un marco general en el cual los parmetros contables se puedan utilizar, los organismos competentes no han preguntado a los usuarios su
opinin sobre la aplicabilidad y la utilidad de estos parmetros. Por lo tanto, sera
interesante compilar y analizar las evidencias sobre la relevancia, fiabilidad y funcionalidad de los principales parmetros para los principales grupos de usuarios
de la informacin pblica.
En este contexto, aunque se han propuesto reformas basadas en la contabilidad del justo valor (FVA, en sus siglas en ingls) para mejorar la utilidad, relevancia y fiabilidad de los informes financieros (Razaee y Lee, 1995), no se han
realizado investigaciones que demuestren empricamente la posibilidad de introducir otros criterios diferentes al coste contable histrico (HCA, en sus siglas en ingls) (usado de forma general en muchos pases) para fijar el valor de
los activos de las entidades del sector pblico. Realmente, esta cuestin podra
ser crucial para el establecimiento de nuevas exigencias de informacin de los
modelos de la NGP.
En el marco anterior, el objetivo de este trabajo es analizar si funciona mejor el
FVA que el HCA para dar respuesta a las nuevas exigencias de los modelos de la
NGP. En concreto, basndose en las opiniones de uno de los grupos principales
de usuarios de informacin financiera, este estudio busca: a) determinar la funcionalidad del FVA y su contribucin a la utilidad de los informes financieros del
gobierno para valorar la solvencia, se sobreentiende en un marco de la NGP, as
como la capacidad de los organismos del sector pblico, de financiar sus programas futuros de inversin; b) determinar si la viabilidad del FVA est asociada con
la solvencia de las entidades del sector pblico en el marco de modelos de la
NGP; y c) determinar si puede ser viable asociar el FVA a las auditoras financieras
como instrumentos que potencien la transparencia de la informacin exigida por

los modelos de la NGP.
El resto de este trabajo tiene la siguiente estructura: en la seccin 2 analizamos la capacidad de los parmetros contables para dar respuesta a las exigencias de informacin en el marco general de la NGP. La siguiente seccin del
estudio recoge los resultados de una investigacin emprica diseada para
identificar la opinin sobre el FVA de las autoridades financieras de todos los
municipios espaoles de ms de 50.000 habitantes. Las pruebas estadsticas
incluyen los test 2 y Spearman que se aplican a cuatro reas de investigacin en torno a las necesidades de informacin de las principales autoridades
financieras municipales seleccionadas. Los resultados de este estudio se detallan en el captulo de los resultados empricos. En la seccin final se recogen
algunas conclusiones y se hacen sugerencias sobre posibles investigaciones futuras.
2.
La utilidad de los parmetros contables para llevar

a la prctica los postulados de la NGP
Segn los modelos de la NGP, las entidades del sector pblico han tenido que redirigir la informacin en los ltimos aos, debido a la naturaleza y los objetivos
del nuevo proceso de toma de decisiones. Pollit (1990) observ que dos de los
principales problemas a los que se enfrenta la reforma del sector pblico en los
Estados Unidos son la falta de adecuacin de los sistemas actuales de informacin contable para proporcionar informacin til, y la ausencia de un sistema
central de financiacin y contabilidad. En el caso concreto de las reformas del
sector pblico en el Reino Unido, Phippard (1994) destac que las principales iniciativas de reforma del sector pblico se estn llevando a cabo en la mejora de los
sistemas de informacin contable, as como en proporcionar informacin til
para los gestores pblicos (public managers).
Se ha cuestionado la implementacin de los postulados de la NGP (Peters,
2001; Vickers y Kouzmin, 2001; McLaughlin et al., 2002; Pollit y Bouckaert,
2004). Las crticas ms importantes se basan en la excesiva confianza en las herramientas de gestin del sector privado, la dependencia geogrfica o la diferente naturaleza de los beneficios derivados y, de forma especial (Osborne, 2006), su
atencin en los aspectos intragubernamentales.
No obstante, en los ltimos aos se han llevado a la prctica los postulados de
la NGP en muchos de los pases de la OCDE (Kettl, 2006), a pesar del hecho de
que su implementacin exige de una informacin financiera que no es necesaria
en el marco de la gestin pblica tradicional, debido a las nuevas exigencias de
informacin sobre la gestin pblica.
Para Hood (1991 y 1995), los postulados de la NGP incluiran: a) un mayor nfasis en la satisfaccin del ciudadano como cliente de los servicios del sector
pblico; b) un mayor nfasis en los mtodos de evaluacin de la gestin y la responsabilidad; c) la apertura de las entidades del sector pblico a la competencia;
d) la puesta en marcha de planes de comparacin sistemtica de las actividades
entre las diferentes unidades de gestin, y e) la separacin de la elaboracin de
polticas (policy-making) de la prestacin de servicios (service delivery) y la

creacin de agencias para prestar los servicios.
La eleccin de diferentes parmetros para la contabilidad de los activos del
sector pblico es un elemento clave de los sistemas de contabilidad que puede
tener una gran influencia sobre la forma de satisfacer las nuevas exigencias de informacin dentro de los postulados de la NGP antes citados. Diferentes parmetros pueden satisfacer diferentes necesidades de los usuarios de la informacin
porque pueden tener diferentes capacidades para suministrar informacin relevante y fiable para la toma de decisiones.
Puede defenderse la influencia de los parmetros contables en la forma en
que se da respuesta a las necesidades de informacin segn los postulados de la
NGP, examinando seis puntos destacados: a) su efecto en la valoracin de la solvencia de las entidades del sector pblico; b) la posibilidad de aumentar la transparencia de la informacin financiera; c) su influencia en la viabilidad de las tcnicas de comparacin; d) su importancia a la hora de elegir el mejor modelo de
gestin de los servicios del sector pblico, poniendo gran nfasis en revisar las tareas encomendadas al sector pblico, siendo trasladadas al sector privado (privatizacin) tareas no centrales y de produccin; e) su influencia en la evaluacin de
la eficiencia en la gestin de los servicios pblicos, y f) la capacidad de adaptacin
de las entidades del sector pblico al actual marco socioeconmico.
a)
Efecto en la valoracin de la solvencia de las entidades

del sector pblico
En este contexto, la solvencia debera entenderse como la capacidad de la entidad del sector pblico para financiar tanto la inversin pblica como los servicios
del sector pblico en el futuro.
Como indican Osborne y Gaebler (1992), uno de los principales criterios en
los que se fundamentan las reformas del sector pblico consiste en poner el nfasis en la generacin de recursos financieros, en vez de en el empleo de stos. Bovaird (2006) y Teicher et al. (2006) destacan que los modelos de la NGP deben
enfatizar las relaciones interorganizacionales, centrndose en los resultados de
los servicios pblicos. De ah que no se necesite el uso de los activos propios y/o el
uso de los mismos activos en el mismo momento. En el marco de la NGP, parece
que los criterios contables de los activos del sector pblico deberan aportar informacin til para estimar la capacidad de la entidad pblica de generar recursos
financieros por su venta.
El HCA se basa en los valores de entrada (input values), mientras que el FVA se
basa en los valores de salida (exit values). En este contexto, el valor justo refleja el efectivo (cash) actual, que es equivalente a los activos y obligaciones de la
entidad, en vez del precio de una transaccin ya realizada. Con el paso del tiempo, los precios histricos se convierten en irrelevantes para evaluar la liquidez o la
solvencia (FASB, 1998). Por lo tanto, el FVA parece que es un criterio mejor que el
HCA para proporcionar informacin relevante a los gestores del sector pblico
para valorar la solvencia de sus entidades y la que se podra generar a travs de la
venta de sus activos.
b)
La posibilidad de mejorar la transparencia de la informacin
De acuerdo con Premchand (1993), la utilizacin del gasto pblico debe realizarse de acuerdo a dos conceptos bsicos: gobernanza y transparencia. Hughes
(1994), con un razonamiento similar al de la OCDE (1987), indica que, segn los
modelos de la NGP, una Administracin abierta debe basarse en una mayor participacin del ciudadano como cliente y en un incremento de la accesibilidad y la
transparencia. De igual forma, Haque (2006) destaca que la transparencia informativa es una buena herramienta para garantizar el acceso de los ciudadanos a la
informacin.
La comprensibilidad de las informaciones financieras para los ciudadanos puede variar dependiendo de los criterios seleccionados. El HCA aportara el valor de
los activos que fueron adquiridos hace bastante tiempo, por lo que podra ser difcil determinar las condiciones de mercado existentes cuando stos fueron adquiridos. Por contra, el valor justo tiene en cuenta las actuales circunstancias
del mercado y aporta la base necesaria para la transparencia contable; i.e., una
informacin cierta, precisa y completa (Khurana y Kim, 2003). El FVA, por lo tanto, acerca a los gestores al objetivo de adoptar una filosofa de la transparencia
absoluta (Eccles et al., 2001).
Por lo tanto, el FVA parece ser un criterio ms apropiado que el HCA para aumentar la transparencia informativa. No obstante, como los parmetros del valor justo se basan en presunciones de ventas, estos ndices podran ser ms difciles de probar y confirmar, lo cual podra ser un importante inconveniente para
las auditoras financieras.
c)
Influencia en la viabilidad de las tcnicas de comparacin5
Para los modelos de la NGP, el anlisis comparativo interorganizacional puede ser

de gran inters en los procesos de toma de decisiones. De hecho, el anlisis comparativo se est convirtiendo en una herramienta de gestin esencial en la modernizacin de las entidades del sector pblico (Llewellyn y Northcott, 2005; Van
Helden y Tillema, 2005). Sin embargo, para llevarlo a la prctica se deben resolver
algunos problemas como las entidades susceptibles de comparacin o la comparabilidad de la informacin (Kopczynski y Lombardo, 1999; Rivenbark y Carter,
2000; Ammons et al., 2001; Morely et al., 2001; Folz, 2004).
De hecho, aunque las investigaciones anteriores abogaban porque el anlisis
comparado no es til para la modernizacin de los gobiernos locales (Bowerman
et al., 2001; Lffler, 2001; Huggins, 2003), algunos estudios empricos han concluido que los principales problemas para utilizar estas tcnicas de evaluacin radican en las entidades del sector pblico comparadas (Ortiz et al., 2006). Para solucionar este problema, Adamaschek (1998) sugiere la utilizacin de criterios
armonizados en los sistemas de informacin.
No siempre los criterios contables satisfacen esta condicin. Por el contrario,
las entidades del sector pblico poseen activos que se adquirieron en diferentes
momentos, segn sus necesidades de inversin. Si se utiliza el HCA, hay una mul5
En el original en ingls, benchmarking techniques.
tiplicidad de valores entre activos idnticos o similares adquiridos en momentos

distintos y, por lo tanto, el anlisis comparativo puede no ser adecuado porque se
estn utilizando diferentes valores.
Por contra, la utilizacin del FVA, que se basa en valores actualizados de mercado, puede aportar datos ms homogneos y, por lo tanto, valores comparables, ya que el valor justo se remite a la fecha de la informacin contable en
cuestin, sin tener en cuenta el momento de adquisicin de los activos.
Ms an, el concepto del denominador monetario comn, que es un elemento clave de la posibilidad de comparar la informacin contable, est implcito
en el modelo FVA (Barlev y Haddad, 2006), ya que ste lleva implcito uno debido
a las siguientes razones: a) el plazo utilizado para medir y determinar el valor
justo (un ao) es aceptable en todo el mundo; b) el parmetro no se ve afectado
por su localizacin, ya que los precios se determinan en los mercados internacionales; c) los ajustes contables subjetivos no son necesarios, ya que los precios
actuales no se utilizan para determinar los valores contables.
Las afirmaciones anteriores son altamente reveladoras para evaluar la solvencia o la capacidad financiera a travs del anlisis comparativo de las polticas pblicas realizadas bien por otras entidades o bien por la propia entidad pero con
anterioridad.
d)
Relevancia para la eleccin del mejor modelo de gestin

de los servicios pblicos
Basndose en el mayor nfasis en la satisfaccin del ciudadano como cliente de

los servicios pblicos en el diseo y ejecucin de las polticas pblicas, este postulado de la NGP persigue un cambio de una orientacin basada en la entrada (input) a una basada en el resultado (output) pero no del proceso de ejecucin de
las mismas (Barzelay, 1992; Croizer, 1995; Kettl, 1996; Hughes, 1994; Richards,
1994).
Segn este postulado, una entidad del sector pblico podra vender algunos
activos para obtener capital con el que financiar servicios pblicos que requieren
de otros; la cuestin es que hay que centrarse en la satisfaccin de los ciudadanos, ya que la forma de prestacin de los servicios del sector pblico no es lo ms
importante. Segn esta teora, que persigue mejorar la solvencia de la entidad del
sector pblico, el gestor pblico debera exigir informacin sobre: a) el coste de
oportunidad de mantener el activo del sector pblico frente al coste de venderlo,
y b) el capital que se podra obtener por la venta de los activos.
De lo anterior se deduce que el FVA parece ser el mejor parmetro para aportar informacin relevante a los gestores pblicos sobre las posibilidades de venta
de los activos y, por lo tanto, sobre la toma de decisiones respecto al modelo de
gestin de los servicios del sector pblico, con el objetivo de alcanzar una organizacin excelente. Adems, esta utilidad podra verse reforzada por el postulado de la NGP sobre la reduccin del sistema administrativo del sector pblico mediante la descentralizacin en agencias, que implicar, probablemente, la venta
de activos del sector pblico.
e)
Influencia en la evaluacin de la eficiencia de la prestacin

de servicios pblicos
La evaluacin de la eficiencia es generalmente aceptada como uno de los principales pilares de los modelos de la NGP (Mitchell, 2000); es ms, en opinin de Torres y Pina (2002), juega un papel clave en las reformas administrativas en Europa. De hecho, Haque (2006) afirma que las reformas administrativas en los pases
de la OCDE han hecho que los sistemas administrativos sean ms eficientes, ms
centrados en la ejecucin y ms conscientes del coste.
En el Reino Unido, la Iniciativa de Gestin Financiera (Financial Management Initiative) reconoce la necesidad de mejorar los sistemas de informacin
contable para aumentar la eficiencia de los servicios pblicos, con especial
atencin al valor contable (Phippard, 1994). Igualmente, como Pollitt (1990)
seala, en las reformas administrativas de los Estados Unidos se determin
que el punto dbil estaba en la ejecucin de las actividades del sector pblico,
especialmente en lo que se refiere a la falta de adecuacin de los sistemas de
informacin contable para suministrar datos acerca de la evaluacin de la
eficiencia.
El parmetro seleccionado determina la base sobre la cual se calcula la depreciacin del activo y, por lo tanto, influye en la evaluacin de la eficiencia de la ejecucin de los servicios pblicos. El HCA podra sealar una ligera depreciacin de
algunos activos que podran depreciarse ms cuanto ms tiempo transcurra desde su adquisicin. Por el contrario, el FVA es un criterio que calcula la depreciacin de los activos de una forma que es ms comparable para su utilizacin en
la ejecucin de los servicios pblicos, porque el valor justo mide el valor actualizado de los activos en el momento en el que stos se utilizan para prestar los
servicios pblicos.
f)
La capacidad de adaptacin de las entidades del sector pblico

frente a la actual situacin socioeconmica
La naturaleza crecientemente fragmentada e incierta de la gestin pblica en el

siglo XXI se demuestra en una serie de factores que deben dirigir las reformas administrativas (Haveri, 2006).
Los postulados de la NGP exigen el conocimiento de los principales rasgos de
la situacin socioeconmica en la que se ven inmersas las entidades del sector
pblico actualmente. La NGP aporta soluciones concretas; i.e., una sustitucin de
la estructura jerrquica de la gobernanza de orden y control6 por iniciativas dirigidas por el mercado (Kettl, 2006). Como se seal ms arriba, segn la informacin requerida, el HCA no suministra informacin relevante porque los activos
pblicos son valorados con referencia al momento de compra, un momento en el
que las condiciones de mercado pueden ser muy diferentes a las que hay cuando
la informacin contable se utiliza. Esto es de gran importancia cuando el lapso de
tiempo es mayor que aquel en el que la informacin contable se utiliza. Por el
contrario, el valor justo s tiene en cuenta las condiciones actuales del mercado
6
En el original en ingls, command-and-control governance.
cuando se utiliza la informacin contable, sin tener en cuenta el momento de adquisicin de los activos.
Adems de los seis aspectos antes comentados, Osborne (2006), siguiendo a
Kickert (1993) y a Peters y Pierre (1998), seala que una nueva reforma del sector
pblico, llamada Nueva Administracin Pblica (NAP), est teniendo lugar en la
actualidad, centrndose en las interacciones verticales y los proyectos interorganizacionales. Dentro del marco de la NAP, las entidades del sector pblico tienen
tambin que implementar parmetros comparables para: a) realizar anlisis comparativos entre diferentes grupos de entidades del sector pblico, principalmente
para evaluar su solvencia para financiar futuros proyectos; b) calcular el coste del
suministro de los servicios pblicos para disear las polticas pblicas en una estructura estatal plural y pluralista, y c) evaluar le eficiencia del modelo de gestin
utilizado para gestionar los servicios del sector pblico.
Desde nuestro punto de vista, basado en las opiniones de Bovaird (2006) y Teicher et al. (2006), los mismos argumentos que avalan al valor justo pueden utilizarse para dar respuesta a las nuevas exigencias de informacin en el marco de
la NAP, incluso si este marco general se refiere a proyectos inter-organizacionales.
En conclusin, desde un punto de vista conceptual, el FVA parece satisfacer
mejor las nuevas exigencias de informacin de la NGP y la NAP que el HCA, que,
como destaca Lder (2001), se utiliza en muchos pases. No obstante, aunque
podra ser muy interesante haber realizado una investigacin emprica, hasta el
da de hoy no se ha realizado ninguna. Dentro del marco de la NGP, aqu radica la
originalidad de este estudio, en el que se renen las opiniones de los usuarios de
la informacin financiera.
Como se demuestra en la seccin en la que se formulaban las hiptesis, podra variar tanto la utilidad como la funcionalidad del FVA bajo los modelos de la
NGP dependiendo del tipo de activo y la existencia de un mercado organizado,
activo y lquido. De hecho, la complejidad de valorar las propiedades del Estado
hace difcil que su valor se establezca en referencia al mercado, lo que no significa que su valor no pueda ser determinado por cualquier otro mtodo (Marty y
otros, 2006).
Por otro lado, como se indic anteriormente, dentro de la NGP, unas de las
ms importantes necesidades de informacin de los gestores pblicos que se satisfa-ran por el FVA son las que se refieren a la solvencia de las entidades del sector pblico. En este contexto, la solvencia podra jugar un papel clave para la
eleccin de mejor modelo de gestin de los servicios del sector pblico y para
mejorar la eficiencia por medio de las tcnicas de anlisis comparativos. No obstante, la viabilidad del valor justo podra condicionar su utilidad para la evaluacin de la solvencia, lo que significa que sera interesante estudiar su influencia
en las auditoras financieras.
Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, este trabajo analiza la opinin de un grupo de usuarios de la informacin en torno a: 1) la funcionalidad
del FVA para diferentes tipos de activos; 2) la relacin entre la funcionalidad de
valor justo y su utilidad para evaluar la solvencia; 3) la relacin entre la viabilidad de este valor y: a) la solvencia, y b) las auditoras financieras.
3.
3.1.
Un estudio emprico de los gobiernos locales

Investigacin previa
Tericamente, es preferible el uso de diferentes variables, segn la naturaleza del

objeto y la fiabilidad y la relevancia de la variable medida, en vez de intentar seleccionar una sola variable para valorar los elementos de un informe financiero
(FASB, 1984: pars. 66-70). Ms an, existe una opinin general de que el uso de
diferentes parmetros satisface mejor las necesidades de informacin del usuario.
De hecho, en la contabilidad del sector privado, los marcos conceptuales elaborados por organismos nacionales e internacionales promueven el uso de sistemas
de medicin mixtos para satisfacer las necesidades de los usuarios (FASB, 1984;
AECA, 1999; IASB, 1989; ASB, 1999).
Las investigaciones sobre estos parmetros en la contabilidad del sector privado se han centrado principalmente en sus vinculaciones con el precio de las acciones (Bublitz et al., 1985; Emanuel, 1989; Barth, 1994; Barth y Clinch, 1998;
Jaggi y Tsui, 2001), en los efectos para evaluar las alternativas de los usuarios de
la informacin financiera a la hora de financiar las empresas (Jaggi y Tsui, 2001;
Nichols y Buerger, 2002), en los efectos para evaluar las alternativas sobre el concepto de capital maintenance, en la consistencia de los sistemas de contabilidad
(Gutirrez y Whittington, 1997; Lin y Peasnell, 2000) y, por ltimo, en la ejecucin de la gestin y administracin de la empresa (Murdoch, 1986; Jaggi y Tsui,
2001; Barlev y Rene, 2003).
En la contabilidad del sector pblico, el Cdigo de Normas de Contabilidad
Pblica (Governmental Accounting Standards Board GASB, 1990: par. 118)
seal que los parmetros deberan ser sensibles al entorno gubernamental y
a las necesidades de los usuarios de los informes contables pblicos. Dado que
las necesidades de los usuarios difieren, es improbable que cualquier parmetro individual pueda satisfacer todas las necesidades o que sea lo suficientemente fiable para tener informacin financiera en todas las circunstancias
(IFAC, 2000: 795).
Teniendo en cuenta el anlisis conceptual de los postulados de la NGP realizado en la seccin 2 de este estudio, podra ser apropiado para el sector pblico
cambiar el tradicional HCA por otro parmetro como el FVA para ciertos activos y
obligaciones en una valoracin posterior, ya que ste dara mejor respuesta a las
necesidades de informacin en la toma de decisiones.
Sin embargo, existe una ausencia de trabajos de campo sobre los efectos de
las evaluaciones alternativas en la contabilidad del sector pblico y la utilidad de
los diferentes parmetros para lograr los objetivos de la NGP. Los estudios anteriores han tenido como objetivo solamente determinar los efectos de ciertos parmetros en los activos de empresas propiedad de entidades pblicas (Johnstone
y Gaffikin, 1996; Walker et al., 2000). Otros estudios relevantes para el objetivo
de este trabajo pueden dividirse en dos grupos. El primer grupo se dirige a identificar las necesidades informativas del usuario. Por ejemplo, Robbins (1984, 1988)
estudia las exigencias de informacin de doscientos analistas de bonos o deudas
municipales en los Estados Unidos, y la relacin de estas exigencias con la informacin contable suministrada por los municipios. Posteriormente, Lin y Raman
(1998) analizaron las necesidades de informacin de los ciudadanos que residen

en las reas metropolitanas, mientras que Tayib et al. (1999) estudiaron las necesidades de informacin de los usuarios de la contabilidad financiera de las autoridades locales. Estos estudios indicaron que la situacin y capacidad financieras
para realizar pagos son los aspectos ms importantes para los ciudadanos y contribuyentes.
El segundo grupo de estudios tuvieron por objeto determinar hasta qu punto
se satisfacen las necesidades de informacin por los informes contables actualmente suministrados por los municipios. Brusca (1997) analiz la utilidad de los
informes anuales para las autoridades financieras en los municipios espaoles de
ms de 20.000 habitantes. Lpez y Caba (2003) destacaron que el informe de
ejecucin presupuestaria es la informacin ms til tanto para los elaboradores
de polticas como para las instituciones de crdito. Lpez y Caba (2004), posteriormente, determinaron que la introduccin de informes sobre el efectivo en los
sistemas de contabilidad municipal mejora la utilidad de esta contabilidad.
A pesar de los mritos de los estudios anteriores, ninguno de ellos investig la
utilidad del FVA para los usuarios de la informacin contable. Por lo tanto, en
este trabajo se buscaba investigar las opiniones de estos usuarios en torno a la
utilidad del FVA para satisfacer las necesidades de informacin en los modelos de
la NGP.
3.2.
La formulacin de hiptesis
Desde un punto de vista utilitario, los usuarios de la informacin financiera del

sector pblico son los objetivos principales de la publicacin de informacin contable, es decir, la va de expresin de sus necesidades (Gabs, 1991: 51-52). El
problema es que el contenido de los informes anuales est basado en las estimaciones de los que elaboran la informacin sobre las necesidades de los usuarios.
En la contabilidad del sector pblico, los principales organismos tcnicos dentro
y fuera de las fronteras nacionales como, por ejemplo, IFAC (1991: par. 30), a nivel internacional; GASB (1987: pars. 30-31), en los Estados Unidos; Censores Jurados de Cuentas de Canad (Chartered Accountants of Canada, CA, 1997: 2), en
Canad; Intervencin General de la Administracin del Estado (IGAE) (1994: 28) y
la Asociacin Espaola de Contabilidad y Administracin de Empresas (AECA)
(2001: pars. 24-25), en Espaa han identificado a los legisladores y a los rganos
de control como los usuarios principales de la informacin financiera de los gobiernos. Las instituciones locales estn habitualmente preocupadas por el cumplimiento entendido como: el seguimiento del proceso de elaboracin del presupuesto; el
respeto a las leyes contables; la evaluacin contable para asegurar que los recursos
estn siendo utilizados de forma apropiada; la evaluacin de las condiciones y resultados financieros de las operaciones; la gestin del cash flow municipal; la publicacin de la informacin financiera, y la gestin presupuestaria y econmica-financiera. Como encargados de elaborar la informacin financiera pblica, tienen
tambin que publicar los informes anuales del gobierno. Por lo tanto, est asumido
que los interventores municipales son de las personas ms expertas en la materia
de la contabilidad pblica. La implementacin de las reformas de la NGP en los ni-
veles municipales exige la implicacin de los interventores municipales en su doble

papel de usuarios y compiladores de la informacin financiera (Enticott, 2004).
Teniendo en cuenta los objetivos de este trabajo, nos hemos centrado en los
interventores municipales debido al papel clave que juegan en la implementacin
de los postulados de la NGP, especialmente en lo que se refiere a la valoracin de
la solvencia, la medicin de la eficiencia, el aumento de la transparencia informativa, el anlisis comparado y la eleccin del mejor modelo de gestin del sector
pblico, como se indic en la seccin 2. stos estn reconocidos como unos de
los principales usuarios de la informacin de la contabilidad pblica por los organismos tcnicos tanto nacionales como internacionales; entre ellos, GASB (1987),
IFAC (1991), CA (1997), la Oficina General de Contabilidad (General Accounting
Office, GAO, 1993), IGAE (1994) y AECA (2001).
Teniendo en cuenta el contexto de las investigaciones ms arriba citado, es de
esperar que las necesidades de informacin de los interventores municipales se
satisfacieran en mayor o en menor medida dependiendo de los parmetros contables elegidos para valorar los elementos de los informes financieros.
En el presente estudio se asumi al comienzo que el uso de parmetros actualizados, como el FVA en vez del HCA, podra aumentar la utilidad de la informacin contable para implementar los postulados de la NGP y, especialmente, para
evaluar la solvencia y la eleccin del modelo apropiado de gestin de los servicios
del sector pblico. Por lo tanto, es interesante analizar la utilidad del FVA para diferentes tipos de activos, porque su naturaleza y caractersticas podran influir en
la capacidad de la entidad para obtener recursos financieros a travs de la venta
de los activos7. Sin embargo, la falta de funcionalidad de los parmetros del valor justo podra hacer que los usuarios se decidieran a usar parmetros del HCA.
Por lo tanto, preguntamos a los interventores municipales sobre la viabilidad del
FVA y su relacin con la utilidad de los informes financieros de los gobiernos para
evaluar la solvencia segn los modelos de la NGP, probando las siguientes hiptesis nulas8:
HIPTESIS 1: La opinin de los participantes en el cuestionario en torno a la
funcionalidad del FVA no est asociada con la utilidad de los informes financieros
gubernamentales, basados actualmente en el HCA, para evaluar la solvencia y liquidez de los gobiernos locales, en el caso de activos financieros que se adquieren en mercados organizados, activos y lquidos.
HIPTESIS 2: La opinin de los participantes en el cuestionario en torno a la
funcionalidad del FVA no est asociada con la utilidad de los informes financieros
7
Por ejemplo, los activos en las entidades del sector pblico en Espaa podran clasificarse del
siguiente modo: a) activos enajenables cuyo nico requisito es que la transaccin tiene que
ser notificada por el rgano competente del sector pblico; b) activos cuya enajenacin depende slo del cambio de su calificacin legal, notificndose slo este cambio al rgano
competente del sector pblico; c) activos cuya enajenacin debe cumplir dos requisitos:
cambio de su calificacin legal y previa autorizacin del rgano competente del sector pblico, y d) activos que por imperativo legal son inenajenables.
Todos los test de las hiptesis se basan en las opiniones de los participantes. El significado de los
conceptos utilizados, como funcionalidad, utilidad, viabilidad del clculo, las ventajas para la realizacin de las auditoras financieras, se les explic antes de que contestasen al cuestionario.
gubernamentales, basados actualmente en el HCA, para evaluar la solvencia y liquidez de los gobiernos locales, para los casos de las propiedades, las plantas y el
equipamiento adquiridos en mercados organizados, activos y lquidos.
Por otra parte, los gobiernos locales pueden tener activos financieros y propiedades, fbricas y bienes de equipo que no tienen un mercado organizado, activo y lquido. En este caso, el valor justo debe ser estimativo y, por tanto, los interventores municipales pueden percibir menos til el FVA que el HCA tanto para evaluar
la solvencia como para la realizacin de las auditoras financieras en los municipios. Por ello, para probar la relevancia del FVA en los activos del sector pblico es
de inters precisar si su utilidad est relacionada con la viabilidad de la estimacin
de los parmetros del valor justo. De ah que un participante en el cuestionario
podra afirmar que el FVA es til solamente cuando los activos del sector pblico
estn comercializados en un mercado organizado, activo y lquido, debido a que
su valor de mercado se calcula fcilmente en esa situacin. Esta cuestin es de inters tanto para los activos financieros como para las propiedades, fbricas y bienes de equipo. De sta se derivan las siguientes hiptesis nulas.
HIPTESIS 3: La viabilidad de la estimacin de los parmetros est relacionada
con la utilidad del FVA para evaluar la solvencia de las instituciones locales.
HIPTESIS 4: La viabilidad de la estimacin de los parmetros del valor justo est relacionada con la utilidad del FVA para la realizacin de las auditoras financieras en los gobiernos locales.
3.3.
Seleccin de la muestra
Este estudio se centra en los parmetros contables y en el papel que pueden tener
las nuevas tendencias de stos, como el FVA, para dar respuesta a las nuevas exigencias de informacin en los modelos de la NGP, y especficamente en la evaluacin de
la solvencia, entendida como un concepto crucial para la eleccin del mejor modelo
de gestin para los servicios del sector pblico por medio del anlisis comparado,
como se seal en la seccin 2. Este trabajo analiza las ideas de uno de los principales grupos de usuarios sobre el uso, funcionalidad y viabilidad de la contabilidad del
justo valor. Para reunir la informacin y demostrar las hiptesis propuestas, el trabajo de campo se hizo en Espaa con uno de estos grupos a nivel municipal.
La principal razn para elegir a Espaa para llevar a cabo el trabajo de campo
fue la constante innovacin en lo que se refiere a la contabilidad pblica que ha
tenido lugar en los ltimos aos. En la actualidad, el HCA se utiliza en la contabilidad del gobierno espaol. No obstante, no hay duda de que en los prximos
aos las normas internacionales de la IFAC jugarn un papel significativo y se espera que las normas contables del gobierno espaol se adapten progresivamente
a ellas (Montesinos, 2002). En este proceso, la aplicacin del FVA en Espaa es
probable que sea un punto de inflexin. Por ello, Espaa podra llegar a convertirse en una referencia prctica para otros pases a la hora de llevar a cabo las reformas en los sistemas de contabilidad pblica, alertndoles sobre la posibilidad y
necesidad de involucrar a los usuarios de esta informacin para difundir y respaldar las nuevas normas.
Esta investigacin se centra en el contexto de los gobiernos locales, ya que el
debate sobre la implementacin de la contabilidad del justo valor se enrique-
cera si hubiese una mayor atencin a la estructura institucional, incluyendo el nivel y la perspectiva del uso de estos parmetros por las autoridades, la estructura
del gobierno y la relaciones entre el gobierno, los ciudadanos y la sociedad en general. De hecho, el nivel local ha sido un polo fundamental de muchas reformas
del sector pblico (Christiaens, 1999; Mussari, 1999; Ter Bogt y Van Helden,
2000; Pallot, 2001; Vela, 1996; Smith, 2004). Por eso, este trabajo investiga las
opiniones de los principales usuarios de los informes financieros pblicos sobre la
implementacin del FVA como una parte del enfoque de la NGP.
Los interventores municipales se seleccionaron para este estudio porque estn
entre los principales actores de las reformas del sector pblico (Enticott, 2004) y
estn interesados y se vern afectados por la implementacin de las normas contables de los modelos de la NGP. En Espaa, los interventores municipales son los
encargados de las funciones mencionadas ms arriba para las autoridades municipales, esto es, la fiscalizacin en los trminos previstos en la legislacin (artculo 4.1 del Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, de Rgimen jurdico
de los funcionarios de Administracin local con habilitacin de carcter nacional),
y tambin son los encargados de difundir los informes anuales de los gobiernos
locales (artculo 204 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de Bases de Rgimen Local). Como encargados de los informes anuales de las instituciones locales, los interventores municipales tienen que medir y reconocer los elementos de
los contenidos financieros, y como usuarios de la informacin financiera pblica
tienen que evaluar la solvencia, la liquidez y la situacin financiera de los gobiernos locales. Adems, tienen que evaluar la eficiencia y aconsejar en la eleccin
del mejor modelo de gestin para los servicios pblicos. En todo caso, en este trabajo nos centramos en su papel como usuarios de la informacin.
En las reformas de la NGP, el respaldo a las IPSAS y a la implementacin del
FVA depender del grado de utilidad con el que los usuarios de la informacin
contable la perciban. Por ello se redact un cuestionario para los interventores
municipales sobre la utilidad del FVA y se envi a todos los municipios espaoles
con ms de 50.000 habitantes; 118 fueron los elegidos, de acuerdo con los datos
actualizados aportados por la Federacin Espaola de Municipios y Provincias
(FEMP).
Las siguientes razones justifican la eleccin de los municipios espaoles de
ms de 50.000 habitantes: a) En esos municipios existe generalmente una gran
variedad de activos y obligaciones, que permiten la implementacin de las IPSAS.
b) El 50,69% del total de la poblacin espaola vive en ellos (La Caixa, 2003).
Ms an, suponen el 49,18% del gasto presupuestario municipal total en Espaa
(Ministerio de Hacienda, 2002). c) Debido a su falta de adaptacin de la contabilidad municipal en Espaa al Plan General de Contabilidad del Sector Pblico l
(1994), la ineficacia del sistema contable municipal espaol le hace ms interesante a la hora de analizar los posibles cambios que se produciran en estos sistemas. d) Teniendo en cuentan su cercana con los ciudadanos, estos municipios espaoles estn ms preparados para recoger los datos. e) Debido a que los
municipios espaoles de ms de 50.000 habitantes tienen un gasto pblico ms
elevado, es de prever que sus interventores municipales tendrn ms cualificacin
y formacin que los de los municipios de menos de 50.000 habitantes.
3.4.
Metodolga de la investigacin
Basndose en los datos de los cuestionarios que han completado los participantes, las pruebas se realizaron en un doble proceso. Primero, como todas las preguntas se basaban en aspectos cualitativos, se realizo la prueba 2 para demostrar las hiptesis definidas. En segundo lugar, se hicieron las tablas de
contingencia para tener una visin de la distribucin de las respuestas. Como todas las tablas de este tipo se dividen en cuadros y se asign un valor a cada respuesta, se us el cociente de correlacin Spearman para probar la intensidad de
la relacin de las variables analizadas (tabla 1). Las hiptesis se probaron entre los
valores significativos de 0,01 y 0,05. Esta metodologa de investigacin ha sido
ampliamente reconocida por muchos estudios como la mejor prueba estadstica
para demostrar hiptesis en las variables que tienen aspectos cualitativos y cuando se asigna un valor a cada respuesta.
Para recoger las opiniones de los usuarios de la informacin financiera municipal se decidi utilizar como instrumento principal de la investigacin un cuestionario. Siguiendo a Robbins (1984: 100) y a Benjamin y Stanga (1977), se dise
el cuestionario (anexo 1) y fue enviado a los interventores municipales de 118
municipios espaoles (ver ms arriba). Se pidi a los participantes que respondieran desde su punto de vista de usuarios de la informacin contable, porque se
era consciente de que podra haber respuestas diferentes si actuaban como elaboradores de esta informacin; contestaron 81 de los 118 a los que se les envo
el cuestionario, es decir, un total de 68,4% del total.
De acuerdo con las IPSAS (IFAC, 2001), el valor justo se defini en el cuestionario como la cantidad en la que un activo puede ser intercambiado entre partes preparadas y dispuestas para una operacin. El cuestionario tambin inclua
definiciones de conceptos como solvencia y mercados organizados, lquidos y activos. Adems, todos los conceptos aportados se extrajeron del marco terico de
la NGP, y para cada una de las preguntas incluidas en el cuestionario se permiti
una sola respuesta. Junto con lo anterior, se dio a los interventores municipales
un nmero de telfono y una direccin de correo electrnico para resolver cualquier duda.
Las materias incluidas en el cuestionario buscaban desvelar la opinin de los
interventores municipales sobre las principales preocupaciones en relacin a la
implementacin del FVA en los sistemas contables municipales en Espaa. En el
marco de la NGP, la preguntas 1, 2 y 3 solicitan la opinin de los interventores
municipales sobre la relevancia y la viabilidad del FVA (en sentido contrario al
que se refieren las variables X1, X2 y X3). Tambin se buscaba determinar la
utilidad del FVA dependiendo del tipo de activo (financieros y propiedades, fbricas y equipamiento) y/o de la existencia de un mercado organizado, lquido y
activo.
Por ltimo, las cuestiones 4 y 5 preguntan sobre la medicin del valor justo
y la satisfaccin de las necesidades ms importantes de informacin de los interventores municipales (variables X4 y X5) en relacin con la solvencia y las auditoras financieras, que son dos de los principales elementos en la implementacin
de los postulados de la NGP, como se seal ms arriba.
19,453
X5
X1
0,001**
0,111**
Grados de
libertad p-value
** Referencia: p0,05.
** Referencia: p0,01.
7,524
X4
Test
0,347
0,306
0,002** 20,268
0,004** 18,082
p-value
(one tail)
Test Spearman
X2
4
0,000**
0,001**
Grados de
libertad p-value
Test
Tabla 1. Test estadstico de la relacin entre las variables X1, X2, X3, X4 y X5
0,431
0,394
0,000**
0,000**
p-value
(one tail)
Test Spearman
5,352
9,828
X3
0,253*
0,043*
Grados de
libertad p-value
Test
0,143
0,164
0,116
0,077
p-value
(one tail)
Test Spearman
En todas las preguntas se ofrecieron cuatro alternativas de respuesta para

representar la valoracin de los interventores municipales sobre la utilidad y la
viabilidad del valor justo con respecto al modelo del coste histrico para
los activos financieros y las propiedades, fbricas y bienes de equipo. Sin embargo, se elimin la alternativa Sin opinin en todas las preguntas, ya que no
era til para demostrar las hiptesis de la investigacin tal y como fueron diseadas.
Hay un orden natural en las contestaciones ya que las respuestas que se
propusieron para cada pregunta se disearon como un continuum de una misma lnea de preferencias (y se advirti a los participantes de ello). Se utiliz una
escala con tres valores. Aunque se podra considerar como algo demasiado
simple, creemos que ayuda a evitar interpretaciones de los participantes y a la
implicacin de la distancia p (Jones y Alabaster, 1999). Por lo tanto, las normas
explcitas para puntuar cada tema fueron determinadas y se polarizaron las opiniones, incluidas las contestaciones a las preguntas. El valor se asign acorde
con las opiniones de los interventores municipales de los parmetros del valor
justo para mejorar la utilidad de la informacin contable gubernamental, donde el valor 3 se asign si la opinin era positiva, 2 si era indiferente y 1 si no era
positiva.
3.5.
3.5.1.
Resultados
Estadsticas descriptivas
Una vez recibidos todos los cuestionarios, se analizaron las contestaciones a las
preguntas con los siguientes resultados.
Pregunta 1. El uso del FVA para activos financieros adquiridos en mercados organizados,
activos y lquidos es:
Frecuencia
Porcentaje
Funcional
31
38,27
Funcional pero difcil de aplicar
32
39,51
No es funcional
11
13,58
8,64
Porcentaje
acumulado
77,78
22,22
Sin opinin
Total de contestaciones
81
100
100
Como se puede ver, casi el 78% de los participantes piensan que el FVA es
til, aunque el 40% tambin piensa que este criterio de valoracin es difcil de
utilizar. El resto de los participantes (el 22% del total) piensan que no es til o no
tienen opinin.

Pregunta 2. El uso del FVA para propiedades, fbricas y bienes de equipo que son adquiridos
en un mercado organizado, activo y lquido es:
Frecuencia
Porcentaje
Funcional
25
30,86
Funcional pero difcil de utilizar
35
43,21
No es funcional
20
24,69
1,23
Porcentaje
acumulado
74,07
25,93
Si opinin
Total de contestaciones
81
100
100
En relacin con las propiedades, las fbricas y los bienes de equipo adquiridos
en un mercado organizado, activo y lquido, el porcentaje de participantes cuya
opinin es que el FVA es til cae hasta el 74%, aunque un 43% de ellos piensan
que es difcil de utilizar. Por lo tanto, los participantes estn a favor de utilizar el
FVA para estos bienes, a pesar de su dificultad para ser implementado debido a la
baja volatilidad y el escaso nmero de operaciones en su mercado.
Para resumir las contestaciones a las dos primeras cuestiones, los interventores
municipales parecen aceptar la relevancia del modelo del valor justo, tanto
para los activos financieros como para las propiedades, fbricas y bienes de equipo adquiridos en mercados organizados, activos y lquidos, aunque tambin son
conscientes de la dificultad de su implementacin. Los resultados se muestran en
la grfico 1.
Grfico 1. Grfico de las respuestas X1 y X2
40
Respuestas X1
35
Respuestas X2
30
25
20
15
10
5
0
a)
b)
c)
d)
Pregunta 3. El uso de FVA tanto para los activos financieros como para propiedades, fbricas
y bienes de equipo adquiridos en mercados que ni estn bien organizados
ni son lquidos ni activos:
Frecuencia
Podra ser estimado por el personal
local?
19
Porcentaje
Porcentaje
acumulado
23,46
77,96
Podra ser utilizado por expertos

independientes para evaluar su valor?
44
54,32
Podra no ser utilizado?
15
18,52
3,70
22,22
Sin opinion
Respuestas totales
81
100
100
Para cualquier tipo de activos del sector pblico, cuando no existe un mercado organizado, activo y lquido, casi el 78% de los participantes piensan
que el valor justo se podra determinar. En consecuencia, no parece que la
necesidad de su determinacin sea una restriccin para su importancia en la
contabilidad del sector pblico. Sin embargo, y sin tener en cuenta su utilidad, los participantes son conscientes de la necesidad de que sea determinado por una evaluacin de expertos independientes (ms de un 50% lo cree
necesario), aunque esto podra implicar algn gasto adicional que podra hacer perder al FVA su funcionalidad. Por ltimo, casi un 20% de los participantes piensan que si no existe este tipo de mercado, el valor justo no puede
ser usado.
Pregunta 4. Para evaluar la solvencia y la liquidez de las instituciones locales, el FVA:

Frecuencia
Porcentaje
Sera ms apropiado como criterio de evaluacin que el

HCA para determinar el potencial de la institucin local
para obtener recursos financieros mediante la venta de
activos
35
43,21
Aporta alguna informacin relevante pero mayor que el

HCA
18
22,22
No es siginificativo
27
33,33
1,23
Sin opinin
Respuestas totales
81
100
Ms del 43% de los participantes piensa que el valor justo es til para evaluar la solvencia y la liquidez, el 22% piensa que es ms relevante que el coste
histrico para analizarlas para una entidad del sector pblico. Se destacara tambin que el 33% de los participantes piensa que el FVA no es significativo para
evaluar la solvencia. En resumen, los resultados apoyan la relevancia del FVA para
evaluar la solvencia y la liquidez de las entidades del sector pblico, aunque su
respaldo es menor que cuando se preguntaba por la utilidad del FVA en las dos
preguntas anteriores.
Pregunta 5. Para la realizacin de las auditoras financieras, el FVA:

Frecuencia
Porcentaje
Tiene ms ventajas que el HCA
23
28,40
Tiene ms desventajas que el HCA
42
51,85
Es similar al HCA
11,11
Sin opinin
8,64
Respuestas totales
81
100
La mayora de los participantes (51,85%) piensan que el FVA es menos til

que el modelo del coste histrico para la realizacin de auditoras financieras.
En otras palabras, piensan que el valor justo no est verificado ni es viable. Por
el contrario, casi el 30% de los participantes piensan que el FVA es mejor que el
modelo del coste histrico para realizar las auditoras financieras.
La conclusin ms razonable que se puede deducir de las contestaciones a las
preguntas 4 y 5 es que los interventores municipales piensan que el modelo del
valor justo es ms relevante que el otro para evaluar la solvencia y la liquidez
del gobierno municipal, pero no para realizar las auditoras financieras ya que es
ms difcil de verificar.
En cualquier caso, en las contestaciones 4 y 5 parece haber unas diferencias
ms estrechas que en las otras preguntas. De hecho, las contestaciones se centran en una dentro de las alternativas de respuesta (ver grfico 2).
Finalmente, como se defendi antes, las contestaciones sin opinin fueron
suprimidas y se calcularon nuevos porcentajes slo con las otras respuestas para
eliminar los efectos de estas contestaciones (ver tabla 2 y grfico 3).
Las respuestas a las preguntas X3 y X5 estn fundamentalmente agrupadas
en la opcin b) de las contestaciones. Por lo tanto, aunque los participantes indican que el valor justo puede ser determinado por evaluaciones de expertos independientes (pregunta X3), si no hay un mercado organizado, activo y lquido,
reconocen que estos valores tienen una incidencia negativa en la viabilidad de la
informacin financiera, ya que creen que tienen ms inconvenientes que el HCA
para llevar a cabo auditoras financieras (pregunta X5).
Grfico 2. Grfico de las respuestas X4 y X5
50
Respuestas X4
Respuestas X5
40
30
20
10
0
a)
b)
c)
d)
Grfico 3. Grfico de los porcentajes de las respuestas definidas de X1, X2, X3, X4 y X5
60
50
40
30
20
10
0
a)
b)
c)
Porcentajes de opiniones definidas X1

Por otra parte, las contestaciones a la pregunta X4 se agrupan principalmente

en las opciones a) y b). Esto sugiere que las opiniones estn divididas entre los
que piensan que el valor justo puede ser positivo para evaluar la solvencia y la
liquidez de los gobiernos locales y los que piensan que no es relevante para ese
objetivo. Sin embargo, los que contestaron la opcin a) son ms que los que contestaron la c).
74
d)
Respuestas
concretas
11
c)
81
32
b)
TOTAL
31
Frecuencia
a)
Respuesta
91,40
100,00
8,64
13,58
39,51
38,27
100,00
14,86
43,24
41,89
80
81
20
35
25
Porcentaje
de resPorcen- puestas
Fretaje concretas cuencia
X1
98,80
100,00
1,23
24,69
43,21
30,86
100,00
25,00
43,75
31,25
78
81
15
44
19
Porcentaje
X2
Tabla 2. Tabla de frecuencias entre las variables X1, X2, X3, X4 y X5
97,50
100,00
3,70
18,52
54,32
23,46
100,00
19,23
56,41
24,36
80
81
27
18
35
Porcentaje
X3
98,80
100,00
1,23
33,33
22,22
43,21
100,00
33,75
22,50
43,75
74
81
42
23
Porcentaje
X4
91,40
100,00
8,64
11,11
51,85
28,40
100,00
12,16
56,76
31,08
Porcentaje
taje
concretas
X5
Finalmente, parece que est claro que los participantes estn a favor de la implementacin del FVA cuando hay un mercado organizado, activo y lquido,
como se ve en las contestaciones a las preguntas X1 y X2, en las que se opta claramente por las opciones a) y b).
3.5.2.
Test estadsticos de las hiptesis
Las asociaciones entre las variables se analizaron de acuerdo con las hiptesis definidas ms arriba, como muestra la tabla 3. Antes de analizar las hiptesis, se
muestran las tablas de contingencia para observar la distribucin de las respuestas en las variables que se prueban. Adems, la tabla 4 muestra las frecuencias en
las tablas 44.
Tabla 3. Hptesis y variables de los test

Hiptesis
Equivalentes en las variables de los test
H1
X1 y X4
H2
X2 y X4
H3
X3 y X4
H4
X3 y X5
Centrndonos en la Hiptesis 1, la tabla de contingencia de las variables X1 y

X2 revela la posible relacin entre ellas (ver tabla 4). Sin embargo, el anlisis del
test chi-cuadrado respalda la independencia de ambas, aunque los resultados estadsticos del test 2 no son muy concluyentes ya que el valor p est cercano al
10% del nivel de referencia (ver tabla 1). Cuando los participantes consideran
que el valor justo es ms til pero ms difcil de utilizar, piensan que an es
mejor que el HCA para evaluar la solvencia y la liquidez de la institucin local,
aunque reconocen las dificultades para llevarlo a la prctica. Sin embargo, la tabla 4 muestra claramente que cuando el valor justo es viable, es mejor que el
HCA para evaluar las citadas solvencia y liquidez locales.
La distribucin de las contestaciones en las preguntas 1 y 4 significa que el
test Spearman demuestra una relacin entre las variables X1 y X4 en el nivel de
referencia del 1%, el valor p es ms alto (0,306).
Aunque los resultados de las dos pruebas estadsticas no respaldan claramente ni la vinculacin ni la independencia de las variables X1 y X4, la tabla de contingencia parece mostrar que hay una relacin entre ellas, como se indic con anterioridad. De ah que se interprete que la Hiptesis 1 debera rechazarse sobre
todo para los activos financieros, ya que la funcionalidad del FVA para evaluar la
solvencia y liquidez de la institucin local es un factor favorable para su utilidad y,
por lo tanto, para su implementacin.
Por otra parte, si se realiza un anlisis cruzado de las contestaciones a las preguntas 2 y 4, se observa que las opiniones de los participantes estn relacionadas
0,00% 1
12,90% 3
3,13% 1
9,09% 1 14,29%
9,38% 6 54,55% 2 28,57%
25,81% 8 25,00% 2 18,18% 0
b)
c)
d)
3,13% 0
0,00% 0
0,00%
6,45% 2
16,13% 0
6,25% 0
0,00%
0,00% 3 42,86%
0,00% 4 36,36% 0
31 100,00% 32 100,00% 11 100,00% 7 100,00%
c)
d)
32,26% 22 68,75% 7 63,64% 3 42,86%
b) 10
0,00% 1 14,29%
45,16% 8 25,00% 0
a) 14
31 100,00% 32 100,00% 11 100,00% 7 100,00%
0,00% 1
16,13% 12 37,50% 6 54,55% 4 57,14%
0,00%
58,06% 11 34,38% 3 27,27% 3 42,86%
a) 18
TOTAL
X5
9,09% 3 42,86%
64,52% 20 62,50% 3 27,27% 1 14,29%
22,58% 8 25,00% 1
31 100,00% 32 100,00% 11 100,00% 7 100,00%
c)
d)
TOTAL
X4
b) 20
TOTAL
X3
a)
0,00% 1 14,29%
31 100,00% 32 100,00% 11 100,00% 7 100,00%
0,00% 0
6,45% 4 12,50% 9 81,82% 5 71,43%
0,00% 0
c)
d)
TOTAL
X2
0,00%
d)
35,48% 21 65,63% 2 18,18% 1 14,29%
0,00% 0
c)
b) 11
X1
58,06% 7 21,88% 0
b)
a) 18
a)
81
42
23
81
27
18
35
81
15
44
19
81
20
35
25
TOTAL
X2
4,00% 0
0,00%
8,00% 4 11,43%
60,00% 22 62,86%
28,00% 9 25,71%
b)
c)
2 10,00%
8 40,00%
7 35,00%
3 15,00%
2 10,00%
5 25,00%
0,00% 1
2,86%
0,00%
16,00% 10 28,57% 13 65,00%
16,00% 12 34,29%
68,00% 12 34,29%
0,00%
4,00% 3
8,57%
4,00% 4 11,43%
2 10,00%
4 20,00%
32,00% 20 57,14% 14 70,00%
60,00% 8 22,86%
25 100,00% 35 100,00% 20 100,00%
15
25 100,00% 35 100,00% 20 100,00%
17
25 100,00% 35 100,00% 20 100,00%
15
a)
0,00%
0,00%
d)
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
1 100,00%
1 100,00%
1 100,00%
1 100,00%
1 100,00%
1 100,00%
Tabla 4. Frecuencias en las tablas 44 entre las variables X1, X2, X3, X4 y X5
81
42
23
81
27
18
35
81
15
44
19
TOTAL
b)
X3
0,00% 1
2,27%
c)
0,00% 0
9 60,00% 2
2 13,33% 1
4 26,67% 0
0,00%
66,67%
33,33%
0,00%
d)
0,00% 3
6,82%
5,26% 5 11,36%
6,67% 1
3 20,00% 1
3 20,00% 0
8 53,33% 1
33,33%
0,00%
33,33%
33,33%
19 100,00% 44 100,00% 15 100,00% 3 100,00%
10 52,63% 23 52,27%
8 42,11% 13 29,55%
19 100,00% 44 100,00% 15 100,00% 3 100,00%
7 36,84% 9 20,45%
2 10,53% 13 29,55%
10 52,63% 21 47,73%
a)
81
42
23
81
27
18
35
TOTAL
b)
c)
5 18,52% 0
X4
5,71% 2 11,11%
5,71% 5 27,78%
0,00%
7,41% 1 100,00%
7,41% 0
0,00%
0,00%
d)
35 100,00% 18 100,00% 27 100,00% 1 100,00%
19 54,29% 5 27,78% 18 66,67% 0
12 34,29% 6 33,33%
a)
81
42
23
TOTAL
ya que las opciones a) y c) de la primera estn relacionadas con la a) y la c) de la

otra (ver la tabla 4). Los resultados estadsticos respaldan la existencia de una
fuerte vinculacin entre las variables X2 y X4 en el nivel de referencia del 1%. Los
resultados del test Spearman tambin apoyan esta vinculacin con un valor p
alto (0,394). Por lo tanto, la Hiptesis 2 debe ser rechazada, lo que significa que
los interventores municipales piensan que la utilidad del FVA para las propiedades, fbricas y bienes de equipo podra estar influenciada por su importancia con
respecto a la evaluacin de la solvencia y la liquidez de las instituciones locales.
El objetivo de las Hiptesis 3 y 4 es determinar si la viabilidad de la estimacin
del valor justo est relacionada con las opiniones de los interventores municipales sobre la utilidad del FVA para evaluar la solvencia y liquidez y hacer las auditoras financieras, respectivamente.
En relacin con la Hiptesis 3, sobre la evaluacin de la solvencia y liquidez, la
tabla 4 muestra que una elevada proporcin de los participantes que eligen la opcin a) y la b) en la tercera pregunta tambin eligen la a) y la b) en la cuarta. Esto
sugiere una fuerte vinculacin entre las variables X3 y X4, pero no se detecta una
proporcin entre las contestaciones de las preguntas. Con ello, los participantes
indicaron claramente que el valor justo puede ser calculado tanto por el personal local como por evaluaciones de expertos independientes, y tambin creen
que este parmetro podra ser til para evaluar la solvencia y la liquidez de estos
gobiernos.
Los resultados del test chi-cuadrado de Pearson respaldan esta relacin de las
variables X3 y X4 con un nivel de referencia del 5%. Ms an, aunque el test
Spearman no apoya esta asociacin estadstica, el valor p est prximo al 8%.
En sntesis, aunque los resultados estadsticos no son muy concluyentes, con las
tablas en la mano, parece haber una relacin entre las variables X3 y X4. Los resultados estadsticos podran sealar que la viabilidad de su clculo es un factor
favorable para que el FVA tenga ms importancia que el HCA para evaluar la solvencia y la liquidez de los gobiernos locales.
Respecto a la Hiptesis 4, en relacin a la realizacin de auditoras financieras,
la tabla 4 muestra que las respuestas a la quinta pregunta no estn vinculadas
con las de la tercera. Sin tener en cuenta las contestaciones de la tercera pregunta, los participantes eligieron mayoritariamente la opcin b) de la quinta pregunta. Ni los resultados del test chi-cuadrado de Pearson (25%) ni el test Spearman
(11%) respaldan la existencia de esta relacin estadstica (ver tabla 1). Por lo
tanto, la Hiptesis 4 debe ser rechazada ya que los resultados de los test 2 y
Spearman avalan la independencia de las variables X3 y X5.
4.
Conclusiones
En el marco de la NGP, los hallazgos de este trabajo indican que, en opinin de

los interventores municipales, uno de los principales grupos de usuarios de la informacin a nivel municipal, la implementacin del FVA podra mejorar la satisfaccin de las exigencias de informacin de los postulados de la NGP, especialmente en lo que se refiere a la evaluacin de la solvencia y, en consecuencia, a la
eleccin del mejor modelo de gestin de los servicios del sector pblico.
Los participantes vinculan la mayor funcionalidad a la mayor utilidad del FVA

que la del HCA para evaluar la solvencia. Esto implica que ellos piensan que la implementacin del FVA suministrara informacin til para calcular la capacidad de
la entidad del sector pblico para generar recursos financieros y financiar nuevas
inversiones y/o servicios, as como para la eleccin del mejor modelo de gestin
de los servicios del sector pblico.
Sin embargo, la utilidad del FVA es mayor cuando se utiliza para los activos financieros que para las propiedades, fbricas o bienes de equipo (usados en la
prestacin de los servicios del sector pblico). Por lo tanto, para las entidades del
sector pblico con un mayor volumen de activos financieros podra ser interesante la implementacin del FVA. Para los interventores municipales, la diferente percepcin en torno a la utilidad del FVA de los activos financiaros versus propiedades, fbricas y bienes de equipo podra ser debida a la mayor dificultad detectada
para calcular el valor justo de estos ltimos.
No obstante, la existencia de un mercado organizado, activo y liquido, como
en los que se comercializan los activos financieros, no es un requisito para la implementacin del FVA en las entidades del sector pblico. En este contexto, cuando una entidad del sector pblico no tiene personal cualificado para calcular el
valor justo, se debera contratar a un evaluador externo que garantizase un correcto uso del FVA para evaluar la solvencia de la institucin local y, en consecuencia, para analizar el mejor modelo de gestin de los servicios del sector pblico.
Sin tener en cuenta los problemas de verificacin del FVA, su implementacin
podra mejorar tanto la transparencia de la informacin de los recursos econmicos como la disponibilidad de la informacin, incorporando los cambios del entorno.
Por lo tanto, cuando hay un mercado organizado, activo y lquido, los precios
parciales de los activos seran accesibles para los usuarios, ya que estos precios se
obtendran como el resultado de un grupo de factores relacionados con la oferta
y la demanda de cada tipo de activos.
En nuestra opinin, para potenciar la implementacin de la NGP cuando no
hay un mercado organizado, activo y lquido, las entidades del sector pblico interesadas deberan tener en cuenta las circunstancias externas y las hiptesis
que se manejaron y que se contienen en el informe externo o en el difundido
por el personal de la entidad. Adems, esta informacin debera ser de fcil
comprensin.
En cualquier caso, nuestro anlisis de los resultados indica que la implementacin del FVA por las entidades del sector pblico podra suponer ms problemas
que el HCA si se tienen en cuenta los problemas para verificar el FVA cuando se
realizan auditoras financieras. No obstante, los problemas de verificacin del FVA
no estn relacionados con las posibles limitaciones de su viabilidad.
La ltima conclusin se deriva del mayor nivel de transparencia informativa
que se obtiene con la implementacin del valor justo en relacin con los parmetros que miden el coste histrico, ya que el primero tiene en cuenta las circunstancias del mercado en el momento en el que se publican las informaciones.
Ms an, la transparencia informativa podra facilitar la realizacin de anlisis
comparativos interorganizacionales, lo que sera interesante para el proceso de

toma de decisiones, porque gracias a esta transparencia se obtienen datos ms
homogneos y, por lo tanto, ms comparables, lo que permite realizar anlisis
comparativos ms significativos.
Sin tener en cuenta la evaluacin de la solvencia y las dificultades detectadas
en la utilizacin del FVA, los participantes tienen una opinin positiva sobre la utilidad de su implementacin del FVA para las propiedades, fbricas y bienes de
equipo usados para prestar servicios pblicos. Por lo tanto, su implementacin
mejorara el clculo de la eficiencia del sector servicios pblicos porque presenta
una imagen ms prxima a la real. Tambin influira la utilidad de estos parmetros
a la hora de elegir el mejor modelo de gestin de los servicios del sector pblico.
Los anteriores activos estn sujetos a depreciacin y el FVA la calculara para
describir mejor el verdadero consumo de los recursos, ya que actualiza el clculo
para cada periodo econmico.
En conclusin, los interventores municipales parecen querer la implementacin del FVA porque satisface mejor que el HCA las nuevas necesidades de informacin de los modelos de la NGP, aunque su utilidad podra ser menor debido a
los lmites de su viabilidad.
En nuestra opinin, para mejorar la fiabilidad del valor justo, las entidades
del sector pblico deberan implementar polticas como formar a sus empleados
en los mtodos y tcnicas de evaluacin, el establecimiento de objetivos, parmetros neutrales con respecto a la evaluacin, la publicidad de los mtodos adoptados y las hiptesis utilizadas para determinar los valores del valor justo, y promover los sistemas de informacin que mejoren la accesibilidad de los valores de
mercado.
Seran tiles futuras investigaciones para profundizar en los resultados de este
trabajo; por ejemplo, examinando las entidades del sector pblico en diferentes
pases para dar una perspectiva ms amplia. Tambin sera til analizar las necesidades de informacin de otras reformas administrativas y una vez que las IPSAS
se implementen, y examinar si los estndares contables satisfacen las necesidades
de informacin de los usuarios.
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Anexo 1. Cuestionario
Valoracin
Punto 1. El uso del FVA para activos finacieros adquiridos
en mercados organizados, activos y lquidos es:
a) Funcional
b) Funcional pero difcil de utilizar
c) No es funcional
d) Sin opinin
3
2
1
Punto 2. El uso del FVA para propiedades, factoras y bienes de equipo

que son adquiridos en un mercado organizado, activo y lquido es:
a) Funcional
b) Funcional pero difcil de utilizar
c) No es funcional
d) Sin opinin
3
2
1
Punto 3. El uso de FVA tanto para los activos financieros como para
propiedades, factoras y bienes de equipo adquiridos en mercados
que ni estn bien organizados ni son lquidos ni activos:
a) Podra ser estimado por el personal local?
b) Podra ser utilizado por expertos independientes para evaluar su valor?
c) Podra no ser utilizado?
d) Sin opinin
3
2
1
Punto 4. Para evaluar la solvencia y la liquidez del gobierno local,

el FVA:
a) Sera ms apropiado como criterio de evaluacin que el HCA
para determinar el potencial del gobierno local para obtener recursos
financieros mediante la venta de activos
b) Aporta alguna informacin relevante pero mayor que el HCA
c) No es siginificativo
d) Sin opinin
3
2
1
Punto 5. Para la realizacin de las auditoras financieras, el FVA:

a) Tiene ms ventajas que el HCA
b) Tiene ms desventajas que el HCA
c) Es similar al HCA
d) Sin opinin
3
1
2
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Crtica de libros
DWIVEDI, O. P.; KHATOR, Renu, y NEF, Jorge: Retrica, Mito y Realidad: la necesidad de tender
puentes. Managing Development in a Global Context, New York: Palgrave Macmillan, 2007,
258 pp. ISBN: 10:0-230-00005-6. Resea de Demetrios Argyriades1.
El actual orden econmico mundial est bastante ms centralizado, concntrico e institucionalizado de lo que lo ha estado nunca. Sus componentes fundamentales son el comercio, las finanzas y la proteccin del derecho de propiedad en los negocios internacionales (p. 59). Este
elocuente comienzo, extrado de una seccin titulada El rgimen econmico global, encapsula perfectamente el argumento sustancial desarrollado en este libro. Difcilmente es ste el
tipo de anlisis que uno puede leer en la prensa general o en los informes de las organizaciones internacionales ms importantes. Pero puede sostenerse razonadamente que ah descansa
el valor de este estudio realizado por tres profesores norteamericanos cuyos orgenes se remontan a pases del Sur. Con un pie firmemente plantado en cada uno de estos dos mundos,
los autores tienen la experiencia, el conocimiento y la disposicin necesarios para explorar los
mitos creados de toutes pieces para hacer que el valiente nuevo mundo de la globalizacin
aparezca todo lo atractivo que sea posible. Con numerosos hechos y cifras, tambin guan
nuestros pasos en busca de la realidad y de las perspectivas de futuro que hay detrs de la retrica prevalente y la ideologa dominante, que describen certeramente como hegemnica
(p. 34).
La ideologa es trilateralismo (Trilateralism) (Sklar, 1980), que no es ms que otro nombre
para el neoliberalismo. Nos gusta llamarlo nuevo, aunque est profundamente vinculado al
universalismo mesinico de la concepcin econmica neoclsica y al darwinismo social que
sigui sus pasos. Realidad es un mundo que pretendemos democrtico, en el que predicamos la igualdad, la descentralizacin, la devolucin de poderes, pero que en la actualidad no
es nada de eso. De hecho, ste en un mundo con enormes disparidades en cuanto a riqueza y
oportunidades; un mundo de contradicciones que a diario demuestran ser cada vez ms difciles de reconciliar. La retrica sugiere una vibrante aldea global. Sin embargo, las estadsticas
sugieren una historia muy diferente. Revelan una realidad fragmentada, marcada por 1.200
millones de seres humanos indigentes viviendo en la ms absoluta pobreza y cada vez ms amplias disparidades en materia de ingresos, que conducen a dejar la parte ms grande de recursos, poder y riqueza estrictamente en manos de una pequea elite de prncipes, poderes en la
sombra, financieros y comerciantes.
Lo que los lectores de este libro encontrarn de alguna manera perturbador es la anatoma de
la pobreza mundial y las tendencias a largo plazo vinculadas a sta, en los ratios de ricos y pobres. La pobreza no es slo un asunto de privacin material Es un complejo problema de
negacin del derecho al voto y de exclusin, generalmente enraizado en la carencia de poder y
en la explotacin (p. 45). Incluso en aos de buena cosecha, como en 2004, con un PNB per
cpita creciendo al 5,1%, no hubo signos visibles de que la pobreza absoluta o las disparida1
Demetrios Argyriades es Catedrtico de Administracin Pblica en la Universidad de

Nueva York.

des de ingresos estuvieran descendiendo. Se ha dicho certeramente que la pobreza tiene, casi
siempre, cara de nio y de mujer. En un anlisis detallado de dos fenmenos relacionados,
marginacin y exclusin (captulo 4), se nos dice cmo millones de mujeres caen vctimas de
las empresas multinacionales que persisten en su bsqueda de trabajo barato y acaban siendo
consignadas en los empleos peor pagados y menos seguros con las peores condiciones de
trabajo (p. 65). Claramente en contra de esta situacin, a pesar de muchos falsos elogios que
nos hubieran llevado a creer lo contrario, la democracia, los trabajadores sindicados y los derechos humanos han sido los que ms han sufrido (captulos 5 y 6).
El choque entre realidad y mito est poderosamente ilustrado en el captulo acertadamente titulado La transicin desde el desarrollo de la Administracin hasta el nuevo management pblico: una exploracin interpretativa (pp. 107-133). Uno puede perfectamente preguntar qu
parte del Estado administrativo y del desarrollo de la Administracin puede tomar parte en
el nuevo paradigma. Proclamado primero en Nueva Zelanda, Australia, Reino Unido y EE.UU.,
el evangelio del nuevo management pblico era claramente un trmino equivocado. Ciertamente, no era nuevo; fundamentalmente el sector privado inspirado y aunque a primera
vista pragmtico y tecnocrtico ha sido muy tajante y descaradamente ideolgico en su
bsqueda de polticas de privatizacin, reestructuracin, desregulacin, localizacin y subcontratacin (p.119). Retrospectivamente, su esfuerzo por vaciar el Estado ha provocado
visiblemente resultados variados y desiguales, incluso en los pases ricos donde el modelo se
origin y fue aplicado por primera vez [ver tambin D. Argyriades, O. P. Dwivedi y J. Jabbra
(eds.) (2007), Public Administration in Transition, London: Vallentine Mitchel]. En otros lugares,
especialmente en pases donde se introdujo por el FMI y el Banco Mundial como una condicionalidad en el marco del llamado ajuste estructural de programas (p. 123), los resultados
han sido generalmente negativos.
En la parte de conclusin del captulo 6, los autores analizan estos amplios efectos adversos
que se sustentan en varias facetas de la vida pblica: ciertamente el servicio pblico, pero tambin modelos de gobernanza, capital social y sociedad civil. En demasiados casos, la transicin
al nuevo management pblico ha presagiado una vuelta al clientelismo, el declive del capital
social, la degradacin de los estndares ticos y una corrupcin pandmica (p. 128). En el punto de vista que se anticipa en este captulo, el dao fluye directamente desde las contradicciones inherentes al nuevo management pblico: su reduccionismo, su deconstruccin de la nocin de cosa pblica y su etnocentrismo global (p. 121). Una rama del neoliberalismo
predicaba un Estado ms reducido junto con lo que describa como el paso del gobierno a
la gobernanza. En este proceso pasaba por alto la cruda realidad de un rgimen econmico
mundial en el que los principales actores son, segn el ltimo anlisis, los gobiernos de los Estados; un orden mundial que, como ya se ha expuesto, est sumamente centralizado, con
enormes concentraciones de riqueza en conglomerados corporativos y con escasas fuerzas
que las contrarresten y logren marcar la diferencia en manos de la sociedad civil.
Pueden la democracia y el desarrollo sostenerse bajo estas circunstancias? sta es la cuestin
y el desafo que los autores plantean al lector en los captulos 6 y 7 y, discutiblemente, en la
Parte III. Dejar las decisiones ms importantes a la mano invisible del mercado es lo que se
intent y fracas. En la mayora de los casos, condujo a la creacin de regmenes autoritarios y
a lo que los autores califican de democracia de baja intensidad en un Estado subsidiario
(p. 113). Ya a comienzos de este siglo, el mundo estaba lleno de ejemplos de fracaso de este
modelo. Ilustran los efectos del oportunismo, cinismo, corrupcin desenfrenada, apata, frustracin, alienacin y anomia. La proliferacin de la violencia aleatoria es an otra tendencia de
la que debemos protegernos, pero que hunde sus races profundas en los sntomas de impotencia, injusticia, la escasez de resultados sostenibles y la falta de progreso visible o de la esperanza del mismo.
Conscientes de todos estos peligros pero tambin totalmente al corriente de muchos pasos
positivos que precavidamente se han adoptado durante las ltimas dcadas, los autores expresan su propia alternativa: un modelo sensible con la tierra de desarrollo sostenible respetuoso con el medio ambiente y de bienestar (pp. 148-150). El acento est puesto directamente
sobre las preocupaciones medioambientales, pero lo que los lectores encontrarn particularmente llamativo son las dimensiones culturales, espirituales y ticas del anlisis que los autores
han intentado hacer. En resumen, los autores proponen un modelo de desarrollo y bienestar
Crtica de libros 563

novedoso y alternativo; uno que parte sustancialmente del concepto tradicional, que retrocede
a los orgenes del pensamiento europeo y que da a entender la dominacin y explotacin de la
naturaleza por el hombre. Para alejarse de esta perspectiva, proponen una nueva gestin de
los valores culturales y espirituales diferente de la que ha prevalecido en muchas partes del
mundo bajo la dominacin global del Nuevo Management Pblico.
Uno podr estar de acuerdo o en desacuerdo con sus tesis. Sin embargo, nadie podr cuestionar que los autores de este estudio han presentando convincentemente una alternativa que se
separa especialmente del pensamiento convencional de las dos ltimas dcadas. Ms an, han
sostenido su tesis con numerosos datos histricos y un anlisis comparativo. De hecho, la profundidad histrica y el anlisis comparativo representan dos puntos fuertes de su estudio. En
contraste, la informacin extrada de las fuentes estadsticas no siempre est actualizada. Sin
embargo, si bien esto es un defecto, slo de manera imperceptible resta mrito al valor de este
estudio, el cual subyace en su refrescante tratamiento iconoclstico de la retrica gubernamental oficial y de las medias verdades convencionales.
ARGYRIADES, D.; DWIVEDI, O. P., y JABBRA, J. (eds.): El Crecimiento, Peregrinaciones y Transformaciones de la Administracin Pblica. Public Administration in Transition: Essays in Honor
of Gerald E. Caiden, London: Vallentine Mitchel, 2007. ISBN: 978-0-85303-754-5. Resea de
Rolet Loretan2.
Los autores se han referido a ella como una obra de amor. sta podra ser una descripcin adecuada de una coleccin de ensayos aportados en honor a un profesor y estudioso, cuyos cincuenta aos de servicio han posibilitado un gran avance en esta materia y han formado a generaciones de estudiantes de las principales regiones del mundo en este campo emergente.
Efectivamente, el libro a Festschrift se ha elaborado para sealar un hito capital en una carrera que abarca cinco dcadas crticas, tocando media docena de pases y ocupndose de todas las facetas de un campo en expansin. Los contenidos de este simposio y la talla de los colaboradores sugieren una evolucin que, desde la segunda guerra mundial, ha transformado
totalmente la disciplina que llamamos Ciencias Administrativas o Administracin Pblica.
La IIAS est orgullosa de esta seal de desarrollo de la que ha sido parte. Da la bienvenida a un
nuevo volumen que refuerza su trayectoria, pero que tambin representa la aportacin de un
grupo de estudiosos con formaciones muy dispares pero todos con un nexo comn con el Instituto. Los doctores Argyriades y Jabbra han sido los ponentes en la mayora de los congresos
de la IIAS, y por lo que respecta al profesor Dwivedi, fue Vicepresidente de la Asociacin Internacional de Escuelas e Institutos de Administracin (IASIA).
Los tres son, en la actualidad, miembros del grupo de trabajo de la IIAS sobre el factor humano en la gobernanza global. Asimismo, los 15 colaboradores del Festschrift proceden de muchos Estados, tan lejos unos de otros como lo est Alaska de Australia, pero se han visto unidos por estrechos lazos profesionales, en el homenaje al erudito de Los Angeles y en el
compromiso con el campo que comparten con Gerald Caiden.
Es este fuerte compromiso con la Reforma del Servicio Pblico y la mejora administrativa lo
que aade congruencia y cohesin a una gama de aportaciones diversas extradas de muchas
fuentes, as como de diferentes regiones. Este libro es, en efecto, una compilacin de ensayos
sobre la reforma del servicio pblico escritos desde una perspectiva histrica y comparativa. El
enfoque y el tema se encuentran en el mismo ncleo de intereses de Gerald Caiden. Los ensayos se presentan en tres partes relacionadas. En primer lugar, se intenta examinar la rpida trayectoria de la Administracin Pblica y explicar su transformacin desde un subcampo central
de la Ciencia Poltica en Norteamrica o una disciplina legal y normativa en la tradicin europea, hasta un conjunto de conocimientos que se sita en la interseccin de numerosas ciencias
sociales. Como muestran claramente el Prefacio, la Introduccin, la primera parte histrica y
los subsiguientes estudios concretos, la descolonizacin tras la Segunda Guerra Mundial, el desarrollo dirigido por los gobiernos centrales y los programas de construccin nacional proporcionaron el mpetu necesario e influyeron en la ideologa que sostena estos esfuerzos.
2
Rolet Loretan es el Director General del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas en Bruselas.

A finales de los setenta y principios de los ochenta emerge una poderosa contracorriente que
pronto neutralizara los efectos de esas reformas previamente planificadas en el nombre de la
modernizacin, democracia y libertad. Llamada neoliberal por algunos y reinventando el
gobierno por otros, esta contrarreforma persegua vaciar el Estado y convertir al gobierno a las formas propias del sector privado. Su agenda radical, subrayando las cuatro D
disminucin, desregulacin, desburocratizacin y descentralizacin, fue impulsada de manera global, con muy poca consideracin por el contexto y las circunstancias. Aunque aprovechada en algunos pases, hizo mucho dao en numerosas naciones en vas de desarrollo, donde se impuso en gran parte como una condicionalidad por el Banco Mundial u otros
organismos donantes.
Esta historia de reforma y contrarreforma se vuelve a contar en dos etapas. La primera, para
explicar el crecimiento y el curso de la evolucin de la Administracin Pblica en el mundo durante el pasado medio siglo; y la segunda, en el contexto de las experiencias nacionales de
Australia, Bangladesh, China, India, Japn, Corea y Singapur. Aunque sera imprudente tratar
de generalizar a partir de este pequeo grupo de pases con historias, culturas y circunstancias
muy diferentes, lo que estos siete estudios concretos ponen ntidamente de relieve es el poderoso trasfondo de ideologa poltica y luchas polticas internas que a menudo ayudaron a determinar la agenda de reforma y que lideraron realmente el proceso de cambio institucional.
Contado por muchos colaboradores, la narrativa dejar a los lectores con la seguridad de que
no han ledo la ltima palabra sobre la reforma o sobre el propio campo. Management pblico para unos, administracin para otros, probablemente conocer muchas transformaciones en el futuro y nuevos nombres discutibles. Aunque sera desaconsejable descartar o rechazar tantos cambios bastante frecuentes como simples modas, es prudente recordar que
todava representan la experiencia limitada de un pequeo grupo de pases a gran escala y
proyectada en la pantalla de un discurso globalizado por estudiosos y acadmicos, pero tambin hoy da por asesores de direccin de todo tipo.
Lo que los lectores de este libro extraern de sus densas pginas 350 en total son todos
los peligros demasiado presentes de supersimplificacin y de generalizacin dogmtica. Incluso el extendido fenmeno de soborno, corrupcin y abuso de poder temas de los captulos
10 a 13 es demasiado verstil, voltil y polifactico para incluirlo en una categora susceptible de respuestas o artilugios institucionales uniformes y estandarizados. Como sugiere el ttulo de un captulo, la disolucin y la distorsin pueden provenir con demasiada frecuencia de
los esfuerzos por introducir la reforma en un medio extrao sin la requerida planificacin, previsin y adaptacin.
No hay una talla nica y no hay alternativa a la reforma hecha por uno mismo. La riqueza de
los datos comparativos extrados de la experiencia mundial es una fuente esencial que no debera pasarse por alto. Representa el valor de este importante compendio. Sin embargo, para
llevar a cabo la mejor de las medidas probadas en otro sitio, las habilidades de los profesionales nacionales y la memoria institucional deben aplicarse con cuidado, de un modo sistemtico. La importancia crtica de desarrollar la capacidad de pensar de manera analtica, planificando las polticas a largo plazo, y de pensar de manera estratgica es el tema recurrente o
leitmotiv de este oportuno libro, que trata de aunar las lecciones extradas de la experiencia de
los ltimos cincuenta aos. Se puede sostener con confianza, en contra de los diversos antecedentes y de los muy desiguales resultados mundiales, que pocas generalizaciones, al margen
de las declaraciones categricas sobre el servicio pblico, son posibles. Precisamente a causa
de esto es al menos tranquilizador fijarse en el fuerte consenso de los dieciocho colaboradores
y editores resultante de dos puntos: uno es la firme creencia en la profesionalidad del servicio
pblico. Relacionado con ste se encuentra la espiritualidad y misin civilizadora de la Administracin Pblica, conceptos que los editores y autores dejan al lector como pensamiento de
despedida; es verdaderamente un reto volver a pensar y captar el significado y los valores del
servicio pblico.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Rolet Loretan*
Durante la reunin del Comit Ejecutivo del IIAS el pasado mes de marzo se tomaron muchas decisiones, la mayora muy importantes, sobre el futuro del IIAS,
tal como se seal en la ltima Crnica.
Tomar decisiones es una cosa. Ejecutarlas es otra. El tiempo entre las dos reuniones estatutarias del Comit Ejecutivo (tres meses) no es suficiente para mostrar progresos espectaculares. En el momento de escribir estas lneas estamos a
una semana del Congreso de Abu Dhabi, lugar donde se celebrar la prxima
reunin del Comit Ejecutivo. La lista de los principales proyectos a desarrollar o a
iniciar durante los ltimos tres meses muestra claramente que el personal de la
Direccin General en Bruselas ha estado especialmente ocupado:
los preparativos del Congreso de Abu Dhabi y las reuniones estatutarias
que all se van a desarrollar;
la Conferencia anual de la AIEAI en Abu Dhabi y las reuniones estatutarias
de la Asociacin;
los preparativos relativos a la Conferencia Anual de la EGPA en Madrid en
septiembre de este ao;
la revisin de los Estatutos del IIAS en funcin de las decisiones tomadas en
marzo por el Comit Ejecutivo;
el establecimiento de un presupuesto estratgico una innovacin, por no
decir una revolucin;
las gestiones para buscar ciudades apropiadas para ser candidatas a acoger
la celebracin de las prximas conferencias anuales del IIAS;
la firma de contratos y la evaluacin de los lugares previstos para las reuniones de 2008 de la EGPA en Rotterdam y de la AIEIA en Kampala;
la organizacin y la participacin en las reuniones de diferentes grupos de
trabajo del IIAS en Pavia y Turn (I);
la participacin en el seminario de la AIEIA en Ankara el pasado junio, que
proporcion la ocasin de discutir los detalles de las conferencias del IIAS
de 2007 y 2008 con los principales responsables;
* Rolet Loretan es Director General del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas.
la colaboracin activa en la puesta en marcha del proyecto EPSA (del EGPA);

el trabajo en curso para actualizar y mejorar la actual pgina web del IIAS y
para desarrollar la nueva web an en gestacin.
Al mismo tiempo, hemos continuado reorganizando la sede de la Direccin
General en Bruselas. Por eso, desde otoo de 2007, los trabajos de contabilidad y
de gestin financiera cotidiana han sido externalizados. Los ahorros obtenidos
por la supresin de un puesto de contable a jornada completa, junto a otras medidas organizacionales llevadas a cabo, nos permitirn invertir ms recursos en el
campo del marketing, tan esencial, dndonos ms margen para concentrarnos
en la bsqueda de contratos y asociaciones financieras.
Los retrasos causados por la imprenta nos impiden mostrar un balance de resultados del Congreso de Abu Dhabi. Cubriremos este evento en la prxima edicin de la RICA. Sin embargo, creemos que es necesario repensar fundamentalmente el concepto de las conferencias y congresos. Estamos pensando, en
particular, las nociones diferenciadas de conferencias regionales o especializadas,
y de la organizacin, durante las mismas, de reuniones estatutarias. Tambin estamos considerando la posibilidad de modificar un poco los contenidos, para hacerlos ms atractivos.
Por otra parte, por nuestra propia experiencia en la dificultad de poner en macha un gran nmero de decisiones del Comit Ejecutivo entre su reunin tradicionalmente fijada en el mes de marzo y la siguiente (tambin tradicionalmente fijada en julio), nos ha permitido darnos cuenta de que el ciclo de reuniones del
Comit Ejecutivo dista mucho de ser ptimo. El mismo comentario podra hacerse tambin en lo que respecta a la frecuencia de las reuniones de la Asamblea
General.
Algunas de las reformas aqu sugeridas implican, sin embargo, la necesidad de
modificar los Estatutos. Desafortunadamente, estas reformas y no las menos
necesitarn tiempo para ser concretadas. Y es aqu donde surge uno de los principales retos actuales: la lentitud del proceso de revisin de los Estatutos no puede, bajo ninguna circunstancia, romper el impulso reformador.
III CUBIERTA
17/1/08 08:28
Pgina III
El Instituto Internacional de Ciencias Administrativas (IIAS)

El IIAS se dedica al estudio y prctica de la Administracin Pblica y de la gestin pblica. Trabaja a nivel global y est financiado por Estados de todo
el mundo; sin embargo, es independiente de cualquiera de ellos y, a travs de sus vnculos con Naciones Unidas, persigue desarrollar una voz y una visin neutral, lo ms objetiva posible y fundada en la exigencia de objetividad. Aunque ha existido desde hace ms de setenta aos (desde 1930), el inters del Instituto se basa en el presente y en el futuro. Cmo se gobierna y cmo puede hacerse mejor; cmo se aplica la legislacin administrativa
ms correctamente; y cmo la gestin de los asuntos pblicos se lleva a cabo y cmo debe hacerse mejor. Todo esto se refleja en sus actividades. La
responsabilidad es un valor esencial para el Instituto. Aquellos que ejercen autoridad deben rendir cuentas de su ejercicio ante aquellos en nombre de
los cuales la ejercen. La Administracin Pblica es la actividad clave que conecta a los detentadores del poder con los ciudadanos. Creemos que ha de
ser eficaz, eficiente y econmica en la ejecucin de sus cometidos y derechos del estado. Apoyamos un gobierno moderno y una correcta administracin Pblica y creemos que esto debe conseguirse teniendo en cuenta la diversidad; es decir, el respeto de las identidades. Consideramos firmemente
que ello refleja el equilibrio.
Miembros
El IIAS CUENTA ENTRE SUS MIEMBROS Estados o secciones nacionales de los siguientes pases: Argelia, Austria, Bahrain, Blgica, Brasil, Bulgaria,
Camern, Canad, China, Croacia, Chipre, Repblica Checa, Dinamarca, Egipto, Finalandia, Francia, Alemania, Grecia, Hungra, India, Irlanda, Italia, Japn, Corea, Kuwait, Lbano, Libia, Luxemburgo, Malta, Mxico, Holanda, Omn, Polonia, Portugal, Rumana, San Marino, Arabia Saud, Senegal, Sudfrica, Espaa, Suiza, Tailandia, Tnez, Turqua, Emiratos rabes Unidos, Reino Unido y Vaticano.
Son miembros las siguientes Organizaciones Internacionales: la Organizacin para el Desarrollo rabe, la Agencia Espacial Europea, el Secretariado
de la Commonwealth, el Banco Interamericano de Desarrollo.
Comit ejecutivo (julio 2004-julio 2007)
Presidente: Franz Strehl (Austria)
Presidente saliente: Jean-Marie Atangana Mebara (Camern)
Vicepresidentes: Francis Delpre (Blgica); Fahaad Al-Hamad (Sudfrica); Hans Peter Bull (Alemania); Alejandro Carrillo Castro (Mxico); Geraldine
Fraser Moleketi (Sudfrica); Dai Guangqian (China); David McDonal (Canad); Imre Verebelyi (Hungra)
Presidente del Comit Financiero: Hlne Gisserot
Presidente del Comit de Asesoramiento Cientfico: Sepp Tiihonen (Finlandia)
Director de Publicaciones: Werner Jann (Alemania)
Editor del IRAS: Christopher Pollit (Holanda)
Miembros: Essa Al-Ghazali (Kuwait); Jean-Claude Bonichot (Francia); Kimon Chalazonitis (Grecia); Giusseppe Cogliandro (Italia); Jacek Czaputowcz
(Polonia); Gavin Drewry (Reino Unido); Albert Hofmeister (Suiza); Manfred Matzka (Austria); Kim Pan Suk (Corea); Iruppattil Suvrathan Punnoli (India).
Presidente de la Asociacin Internacional de Escuelas e Institutos de Administracin: Turgay Ergun (Turqua)
Presidente del Grupo Europeo de Administracin Pblica: Geert Bouckaert (Blgica)
Director General: Rolet Loretan (Suiza)
Tesorero: Jozef Hendrix (Blgica)
Edicin y traduccin de la versin espaola de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas:

Centro de Publicaciones del Instituto Nacional de Administracin Pblica, C/ Atocha, 106, 28012 Madrid.
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ISSN: 0255-3635
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as como de enviar un ejemplar al INAP y al IISA. Derechos de traduccin reservados para todos los pases. El Instituto Nacional de Administracin
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Volumen 73
Revista Internacional
de Ciencias Administrativas
Nmero 3
Simposio sobre Coordinacin de las organizaciones del sector pblico en la era

del marketing y la gobernanza conjunta
Septiembre 2007
Introduccin
Una reorganizacin con dos caras: especializacin y coordinacin en cuatro pases
Silvia Olsen
La reforma de los servicios de empleo y bienestar: los desafos de coordinar diversas

organizaciones pblicas
La reforma de las Oficinas Pblicas de Empleo y de la Seguridad Social del Reino Unido
Jay Wiggan
Grandes expectativas, resultados variables. Descentralizacin y participacin en Brasil,
Japn, Rusia y Suecia.
Jostein Askim
Puede la contabilidad del justo valor ser til, segn los modelos de la Nueva Gestin
Pblica (NGP), para los usuarios de la informacin financiera?
Crtica de libros
03
9 770255 363731
La responsabilidad poltica y administrativa: una brecha creciente en el sistema

del bienestar
Paola Mattei
Volumen 73
Nmero 3
Septiembre 2007
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Revista de Administracin
Pblica Comparada
Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
MINISTERIO
DE ADMINISTRACIONES
PBLICAS


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Volumen 73

Simposio sobre Coordinacin de las organizaciones del sector pblico en la era

La reforma de los servicios de empleo y bienestar: los desafos de coordinar diversas

Revista Internacional de Ciencias Administrativas

La responsabilidad poltica y administrativa: una brecha creciente en el sistema

Instituto Internacional de Ciencias Administrativas

Instituto Nacional de Administracin Pblica

INTERIOR 17/1/08 08:33 Pagina 1

Revista Internacional de Ciencias Administrativas

Comit de Redaccin de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas:

Edicin y traduccin de la versin espaola de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas:

Simposio sobre Coordinacin de las organizaciones del sector pblico

Una reorganizacin con dos caras: especializacin y coordinacin

Fragmentacin y coordinacin en el sector ferroviario escandinavo

La responsabilidad poltica y administrativa: una brecha creciente

La reforma de los servicios de empleo y bienestar:

La reforma de las Oficinas Pblicas de Empleo y de la Seguridad

Grandes expectativas, resultados variables. Descentralizacin y participacin

358 Revista Internacional de las Ciencias Administrativas 73 (3)

Crnica del Instituto

Werner Jann es Profesor y Catedrtico de Administracin y Organizacin, Facultad de

Copyright 2007 IISA - Vol. 73 (3): 359-360

360 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 73 (3)

Notas para los profesionales

En el ttulo original se utiliza la expresin Janus-faced re-organisation, en referencia a una de

Copyright 2007 IISA - Vol. 73 (3): 361-388

362 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 73 (3)

Verhoest, Bouckaert y Peters Especializacin y coordinacin 363

cias?Es el incremento en el nivel de especializacin, y la fragmentacin percibida

Una afirmacin condicional: la especializacin conduce

364 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 73 (3)

Verhoest, Bouckaert y Peters Especializacin y coordinacin 365

servicios pblicos o privados. En el escenario de la NGP, como un tipo extremo de

Grfico 1. Especializacin y coordinacin de las organizaciones y los ciclos polticos:

Esta posicin de partida evoluciona hacia un amplio grupo de organizaciones

366 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 73 (3)

Verhoest, Bouckaert y Peters Especializacin y coordinacin 367

funcionales de autonoma, familias centrfugas de organizaciones, un enfoque por

Grfico 2. Esquema estmulo-respuesta depurado, teniendo en cuenta la especializacin

En el resto del artculo probamos esta asumida trayectoria de la especializacin y

368 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 73 (3)

Hasta qu punto han introducido los pases nuevos mecanismos de

Verhoest, Bouckaert y Peters Especializacin y coordinacin 369

El anlisis de los cuatro pases fue realizado en gran parte en el periodo

370 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 73 (3)

algunos pases se realizaron entrevistas con representantes del gobierno o con

Verhoest, Bouckaert y Peters Especializacin y coordinacin 371

artculo es el tipo de mecanismos de coordinacin (HTM, NTM, MTM) dominantes

Qu ha ocurrido en realidad? Trayectorias

Oxbridge es un trmino formado a partir de los nombres de las Universidades de Oxford y

372 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 73 (3)

Verhoest, Bouckaert y Peters Especializacin y coordinacin 373

parte, se dirige ms atencin hacia la coordinacin entre las unidades centrales y

Grfico 3. Especializacin y coordinacin de las organizaciones y los ciclos polticos:

374 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 73 (3)

Verhoest, Bouckaert y Peters Especializacin y coordinacin 375

enfatiz el sistema cruzado y la cooperacin entre unidades, y la uniformidad

Grfico 4. Especializacin y coordinacin de las organizaciones y de los ciclos polticos:

376 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 73 (3)

Verhoest, Bouckaert y Peters Especializacin y coordinacin 377

378 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 73 (3)

Entre 1997 y 2005 se implementaron las siguientes reformas. De nuevo, cada

Verhoest, Bouckaert y Peters Especializacin y coordinacin 379