Andujar. Estado, Economía y Política Fiscal

Universidad Nacional de Lomas de Zamora
Facultad de Ciencias Sociales

Economa General
Estado, Economa y Poltica Fiscal

Se puede presumir que el inters pblico es aquel
que los hombres escogeran si vieran claramente,
pensaran racionalmente y actuaran desinteresadamente.
Walter Lipfmann
I El Estado
El concepto de Estado es una nocin central en las ciencias sociales en general y en la
economa en particular. El trmino data de Maquiavelo y cuenta con muy pocos
antecedentes anteriores. Es tan abarcativo que, dependiendo de las circunstancias en que
se lo utilice, nos podemos estar refiriendo al imperio del antiguo Egipto, a las
civilizaciones prehelnicas, las polis griegas, los seoros feudales, los Estados
absolutistas, los Estados modernos (ya sean benefactores o neoliberales), o a las
superpotencias globales de los tiempos actuales. En definitiva, el Estado es una forma
de dominacin social que regula, en ltima instancia, los actos sociales sobre un
territorio.
A los fines de comprender lo que significa la dominacin podemos citar a Max Weber
que ha definido el trmino con precisin.
Debe entenderse por dominacin (a) la probabilidad de encontrar obediencia dentro
de un grupo determinado para mandatos especficos (o para toda clase de mandatos). No
es, por tanto, toda especie de probabilidad de ejercer poder o influjo sobre otros
hombres. En el caso concreto esta dominacin (autoridad), en el sentido indicado, puede
descansar en los ms diversos motivos de sumisin: desde la habitacin inconsciente
hasta lo que son consideraciones puramente racionales con arreglo a fines.1
La dominacin, como menciona ODonnell, es relacional, asimtrica y desigual, es una
modalidad de vinculacin entre sujetos sociales. Esta asimetra se basa en el control
diferencial de ciertos recursos. El primero es el control sobre los medios de coercin
fsica. Normas, jueces, policas, fuerzas armadas, crceles, etc. integran entre otras
instituciones el monopolio del uso de la coercin fsica por parte del Estado. El segundo
es el control de los recursos econmicos. Si bien claramente en la actualidad existen
mltiples actores que poseen mayor poder econmico que ciertos Estados (el patrimonio
de ciertas empresas duplican y triplican el PIB de muchos pases), la facultad de
establecer impuestos y realizar gastos, es un rasgo distintivo de los Estados modernos.
En tercer lugar, una relacin de dominacin puede basarse en el control de recursos de
informacin en sentido amplio, incluyendo los conocimientos cientficos tecnolgicos.
En este aspecto, al igual que en el anterior, los Estados compiten con las empresas.
1
Max Weber Economa y Sociedad (1992) en Pinto Julio (comp.) Introduccin a la Ciencia Poltica.
Cap.3 El Estado.
Pgina 1
Negar la capacidad que en la actualidad tiene Google, u otras empresas tecnolgicas en

el dominio de la produccin y circulacin del conocimiento y la informacin, sera
necio. A pesar de ello, la existencia y control sobre los sistemas escolares y las
Universidades pblicas, el control sobre la energa nuclear, los institutos cientficos
tecnolgicos estatales entre otras instituciones, resisten, con resultados diversos, lugares
de privilegio en la produccin y circulacin del conocimiento conseguidos, en otros
momentos histricos. pocas que, tras la revolucin tecnolgica del ltimo cuarto del
siglo pasado, nunca volvern a ser iguales. El ltimo aspecto de una relacin de
dominacin es el control ideolgico, mediante el cual los dominados perciben como
natural la relacin de dominacin y no lo cuestionan, es ms, al no verla como
dominacin ni se preguntan por ella.
Nada es ms sorprendente para aquellos que se ocupan de los asuntos humanos con
mirada filosfica, escriba David Hume en 17582, que ver la facilidad con la que las
mayoras son gobernadas por las minoras; y observar la implcita sumisin con la que
los hombres renuncian a sus propios sentimientos y pasiones a cambio de los de sus
gobernantes. Cuando investigamos por qu medios se produce esta maravilla,
encontraremos que as como la fuerza est siempre del lado de los gobernados, quienes
gobiernan no tienen otra cosa que los apoye ms que la opinin. Es, por lo tanto,
contina, slo en la opinin en donde se funda el gobierno, y esta mxima se aplica a
los ms despticos y ms militares de los gobiernos, as como a los ms libres y
populares.
Hemos dicho que el Estado es una forma de dominacin social que regula los actos
sociales de las personas sobre un territorio.
La materializacin de esta dominacin, siguiendo a Oszlak, se concreta a travs de la
burocracia estatal, que no es otra cosa que el conjunto diferenciado de instituciones y
marcos normativos que condicionan las prcticas de los funcionarios a travs de
procedimientos y la definicin formal de competencias y roles. Cabe aclarar que dicha
prctica tambin se encuentra condicionada por la administracin y gestin de los
recursos de los que se pueda disponer en un momento dado y se estn impregnadas de
restricciones comportamentales y actitudinales propias del trabajo de los seres humanos
en cualquier organizacin (estilos de liderazgo, grupos, organizaciones informales,
centros de poder, conflictos interpersonales)
Habiendo destacado los aspectos de la dominacin, la territorialidad y la burocracia
estatal, nos queda mencionar el sesgo capitalista de los Estados Modernos.
Si bien es cierto que los Estados capitalistas son slo un tipo particular de Estado a lo
largo de la historia (Estado esclavista, feudal, absolutista) y que en la actualidad
tambin se conocen Estados no capitalistas (por ej. comunistas); entendemos necesario
realizar un recorte que nos acerque al anlisis de los Estados capitalistas en general y a
los latinoamericanos en particular.
Como seala ODonnell3, el capitalismo es el primer caso histrico de separacin de la
coercin econmica y la extraeconmica (la coercin fsica, el manejo de los recursos
de informacin y el control ideolgico) Claramente en las pocas de los seores
feudales o en la de los amos y esclavos, eran los primeros quienes detentaban todas las
formas de dominacin social en un solo sujeto social.
La separacin del capitalista del control de los medios (de dominacin), contina O
Donnell, entraara la emergencia de un tercer sujeto social, cuya especificidad es el
ejercicio de la supremaca de la coaccin. Ese tercer sujeto social son las instituciones
2
Morgan, E. La Invencin del Pueblo. El surgimiento de la soberana popular en Inglaterra y Estados

Unidos. Siglo XXI. 2006.
3
ODonnell, Guillermo. Apuntes para una teora del Estado. Versin Digital.
Pgina 2
estatales. Ellas suelen poner en acto esa garanta a las relaciones de dominacin (incluso
las relaciones capitalistas de produccin) cuando lo que es promesa virtual y subyacente
de respaldo a las mismas es invocado para que se efectivice.
Profundicemos el caso de las economas capitalistas. Mann 4, dice que la difusin de
relaciones de produccin capitalistas implica la produccin de mercancas. En el mismo
proceso todos los factores de produccin se transforman en bienes intercambiables a los
que se les asigna un valor. En apariencia, el funcionamiento de estas relaciones depende
de la voluntad de quienes concurren al proceso de intercambio, sin embargo, estas
relaciones precisan de una garanta autoritaria de la institucin sobre la que se sostiene
este andamiaje, la propiedad privada y exclusiva de los medios de produccin. Al
mismo tiempo, precisa que el intercambio de la fuerza de trabajo se desarrolle
libremente, es decir, que quienes poseen la fuerza de trabajo puedan tanto concurrir
libremente a ofrecerla como a desistir de hacerlo.
De este modo los Estados capitalistas se constituyen en garantes de la relacin social
entre capital y trabajo y no, como puede suponerse en una mirada marxista lineal, de los
sujetos sociales que mediante ellas se constituyen. Esto implica, dice O Donnell, que el
Estado no respalda directamente al capitalista (ni como sujeto ni como clase) sino a la
relacin social que lo hace tal5.
Recapitulemos.
En las lneas precedentes hemos tratado de caracterizar al Estado en busca de su
conceptualizacin.
Se ha dicho que:
a) El Estado es una forma de dominacin social que regula los actos sociales de los
sujetos.
b) Dicha dominacin se basa en la supremaca de los medios de coercin fsica en
un territorio excluyentemente delimitado
c) Se materializa a travs de la burocracia estatal que est conformada por el
conjunto diferenciado de instituciones y marcos normativos y las prcticas
concretas de sus funcionarios.
d) Los Estados capitalistas son garantes de la relacin social entre capital y trabajo.
De este modo y sin otra pretensin que colaborar con la reflexin crtica sobre el Estado
y sus implicancias sociales en general y econmicas en particular consideramos que:
El Estado es una forma de dominacin social basada en la supremaca de los medios de
coercin fsica en un territorio excluyentemente delimitado concretada a travs de
instituciones, normas y prcticas diferenciadas que condicionan y asignan
posibilidades a los diferentes actores involucrados. Los Estados capitalistas realizan la
dominacin social sobre la base de su rol de garantes de la relacin social entre
capital y trabajo.
II Bienestar, ser o no ser?
4
Mann, M. Las fuentes del poder social I en Pinto Julio (comp.) Introduccin a la ciencia poltica.
Eudeba. 2006.
5
El Estado es el garante del trabajador asalariado en tanto clase, no solo de la burguesa. Esto entraara
lgica y prcticamente que en ciertas instancias el Estado sea protector de la primera frente a la
segunda. Pero no como rbitro neutral, sino para reponerla como clases subordinada que debe vender
fuerza de trabajo y, por lo tanto, reproducir la relacin social que el Estado garante. ODonnell,
Guillermo. Op.cit.
Pgina 3
Lo mencionado en el apartado anterior, nos sirve de marco conceptual para comprender

de un modo no esquemtico ni simplista la existencia en distintos momentos histricos
de Estados Liberales y Estados de Bienestar.
En primer lugar volvemos a aclarar que el presente texto se excluye, por razones
didcticas, de profundidad y extensin, el anlisis de Estados no capitalistas como las
economas de planificacin centralizada6. No est dems aclarar, sin embargo, que en
dichas economas, por lo menos en sus formas puras no existe la propiedad privada o
de existir tiene una importancia marginal. Por lo tanto, es el Estado quien es garante de
esta relacin social no capitalista entre trabajo y capital. Pareciese ser a primera vista
que, excluyendo el sesgo capitalista de los Estados, podran utilizarse las mismas
categoras conceptuales expuestas en el apartado anterior para analizar los Estados no
capitalistas. Sin embargo, aunque sin prescindir de ellas, consideramos que resulta
necesaria la utilizacin de otras categoras conceptuales propias de la interpretacin de
los sistemas no capitalistas para profundizar su compresin. Dicho anlisis, como se
mencion excede al presente trabajo.
No ser
A partir de las transformaciones signadas por el advenimiento de la modernidad, como
el renacimiento, la invencin de la imprenta, la conquista del nuevo mundo, la
reforma protestante, la ilustracin, los avances cientficos, el aumento de la economa de
intercambio, entre otros; los Estados que un primer momento se haban configurado
alrededor de funciones de coordinacin y cuidado y administracin del excedente
producido por la actividad agrcola y el arte de la guerra, fueron ampliando sus
funciones hacia el siglo XIV, con la aparicin de los parlamentos y, como seala Mann,
comenzaron a legislar sobre la regulacin de los salarios y las condiciones de empleo, el
control de la movilidad de los trabajadores y sobre la ayuda a los pobres en caso de
hambruna.7
Los orgenes del capitalismo y de los Estados Nacin son dos caras de una misma
moneda. Independientemente de que en ciertos lugares fue primero uno y luego lo otro
y en otros lo contrario, forman claramente parte de un nico e inseparable proceso
histrico.
Como menciona Vilas8 En este desarrollo confluyeron los intereses de la emergente
clase capitalista de las ciudades y los de los gobernantes. La primera buscaba eliminar
los obstculos a la expansin de las relaciones de mercado que derivaban de las redes de
poder urbanas y rurales cofradas, gremios, nobleza, terratenientes -. Los segundos
estaban empeados en centralizar el poder poltico, la administracin fiscal y la
conduccin de la guerra, desmontando las bases del poder de la nobleza, la iglesia y los
cuerpos estamentales..
Los siglos siguientes fueron los de la consolidacin de la centralizacin del poder
poltico y la proliferacin de las relaciones capitalistas. En la era de las revoluciones
industriales y polticas, la presencia de un poder monrquico desptico se convierte por
un lado en un obstculo para el capitalismo, y por el otro, para los avances de
6
En las economas de planificacin centralizada, como la ex URSS o la China o Cuba actual, con las
particularidades de cada caso, los medios de produccin, tierras y capital (maquinaras y empresas) son
propiedad del Estado y su utilizacin por parte de la poblacin civil se estructura a partir de regulaciones
y mecanismos determinados por la autoridad estatal. La propiedad estatal de los medios de produccin
otorgan al Estado la potestad de asignar de forma primaria la distribucin del ingreso va salarios y,
gracias a los ingresos obtenidos va rentas y beneficios, la distribucin secundaria va gasto pblico
social.
7
Mann, en Pinto J. Op. Cit.
8
Vilas C. El Estado en la globalizacin, en Pinto J. Op. Cit.
Pgina 4
instituciones representativas, del sufragio y la democracia. Durante el siglo XIX

desaparece el militarismo y la guerra como factor principal de desarrollo de las
estructuras estatales y se van expandiendo sus funciones civiles como la constitucin de
los sistemas educativos liberales, el establecimiento (incipiente en algunos casos) de la
democracia como forma de gobierno, la creacin de los Bancos Centrales y con ellos el
monopolio de la emisin monetaria. Se contina, asimismo, con el proceso de
secularizacin creciente iniciado en el siglo XVI, con la asuncin (que era potestad de la
Iglesia Catlica) de la exclusividad del registro de los nacimientos, defunciones y
casamientos mediante la creacin de los registros civiles.
Desde el punto de vista econmico, Smith y Ricardo primero y los neoclsicos despus,
dan sustento terico a un rol del Estado bien definido que slo se quebrar, para no
quebrarse, tras la crisis del 29.
En medio de mercados que se auto regulan, egosmos que terminarn en el bien comn
sin pretenderlo y el mundo de la propiedad privada que permite la acumulacin de
riquezas sin lmites, Montenegro9 se pregunta Cul es el rol del Estado en este
contexto? De no intervencin, se responde. Sostenan los liberales puros, contina, que
cualquier intromisin en el juego de las leyes econmicas naturales (que ellos vean
como un mecanismo perfecto que se nutra, se pona en marcha, se frenaba y se
lubricaba a s mismo, automticamente), no hara sino alterar su funcionamiento. El
inters poltico encarnado en el Estado corrompera la pureza de ese equilibrio que, no
obstante estar fundado en factores reales, descarados, crudamente humanos (el egosmo,
el apetito de lucro) y no en concepciones ticas abstractas como las de los utopistas,
lleva a la realizacin de un ideal superior de armona social. Precisamente, el hecho
de que los repetidos factores no estn sometidos a la accin de conceptos polticos o
morales variables y dependientes de circunstancias temporales, sera la mejor garanta
de su estabilidad y solidez. Al Estado le corresponder, cuando ms, la tarea de vigilar
la seguridad exterior de la nacin y la de los individuos (el Estado Gendarme), y la de
efectuar ciertas tareas de beneficio comn que, no ofreciendo incentivo de utilidad a la
iniciativa privada, deben, de todos modos, ser cumplidas, como la construccin y
conservacin de caminos y la enseanza elemental.10
Smith, ms all de que admite la conveniencia del establecimiento de aranceles en
industrias esenciales para la defensa y espordicamente con carcter de represalia por la
aplicacin de otras similares en el extranjero, considera que la regla general es limitar
rigurosamente la actividad del Estado, como se mencion, valga la redundancia, a la
gestin de la defensa comn, la administracin de la justicia y solamente a la
construccin de obras pblicas que, no siendo de inters para la iniciativa privada, sean
necesarias.
Ni el comercio ni las manufacturas pueden florecer largo tiempo en un Estado que no
goce de una administracin arreglada de justicia, en donde el pueblo no se crea seguro
en la posesin de su propiedad, en que no se sostenga y proteja por la ley la buena fe de
los contratos, y en que no se d por supuesto que la autoridad del gobierno se emplea en
esforzar la paga de los dbitos contra aquellos que estn en aptitud de satisfacer sus
deudas.11
Dicho de otra manera, la actividad estatal debe orientarse nicamente a crear el marco
necesario para que las actividades mercantiles e industriales se desarrollen conforme al
individualismo y amor propio natural de las personas en conjuncin con la tambin
9
Montenegro W. Introduccin a las doctrinas poltico econmicas. Fondo de Cultura Econmica. Mxico.
1996
10
Montenegro W. Op. Cit.
11
Smith Adam. La Riqueza de las Naciones. Libro II. cap. 3.op. cit.
Pgina 5
natural tendencia de la humanidad al intercambio. Para ello es necesario que este marco
legal priorice y proteja los dos derechos fundamentales del liberalismo econmico, el
derecho a la libre empresa y el derecho a la propiedad privada. Una vez establecidas las
reglas hace falta seguridad interior y exterior (polica, ejrcitos, justicia y crceles) para
quienes atenten contra esos derechos, dado que estaran atentando directamente contra
el nico camino que tienen las sociedades modernas de llegar al bien comn.12
Aunque no convenga a algunos y no quieran destacar el siguiente aspecto, Smith se
refiere tambin a quienes deberan, en mayor medida, soportar va impuestos la carga de
los gastos del Estado. Los sbditos de todo Estado deberan contribuir al sostn del
gobierno, lo ms ajustadamente posible, en proporcin a sus respectivas posibilidades;
es decir, en funcin de los ingresos que respectivamente perciben bajo la proteccin
comn del Estado.13
Obviamente, para algunos, los privilegiados del sistema capitalista, liberales
acomodaticios de cartn corrugado, difundir ideas como estas seran, como mnimo,
subversivas y no ayudaran a generar el clima de negocios ni la seguridad jurdica
necesaria para el crecimiento y desarrollo econmico14.
Ser
Si bien suele centrarse en Keynes y en la crisis del 29 el punto de inflexin en el cambio
de rol del Estado, es importante destacar que las teoras marxistas tuvieron en octubre
de 1917 su materializacin histrica en la Revolucin Rusa y que su influencia, aunque
solapada y ocultada por la historia oficial fue determinante. Si bien no fue una rebelin
contra el poder y la explotacin capitalista, la revolucin rusa, como luego
levantamientos similares en el Lejano Oriente y Amrica Central, tuvo lugar contra un
sistema agrcola arcaico y represivo y contra un gobierno que haba servido a los
intereses del mismo de forma desptica y corrupta. Fueron los terratenientes y la
agricultura y no los capitalistas y la industria los enemigos de la revolucin 15. Un efecto
inmediato y duradero en la economa, de la revolucin Rusa, fue la existencia de una
alternativa, pues, para entonces, frente al sistema clsico haba hecho su aparicin el
socialismo. En los crculos de economistas clsicos comenz a debatirse los beneficios
de realizar ciertas concesiones y flexibilizaciones al sistema clsico (salarios mnimos,
pensiones a la vejez, subsidios al desempleo, limitar la jornada de trabajo, etc.) para
atenuar sus crueldades ms flagrantes con tal de alejar la posibilidad de la revuelta.
Obviamente que a ellos se les oponan quienes vean que cualquier concesin era una
aproximacin nunca deseable a la realidad sovitica y al comunismo.
Estos hechos, la primera guerra mundial y el advenimiento de la crisis del 29, seran el
contexto histrico y poltico en el que se desarrollaran las ideas del brillante
economista Ingls.
Sin lugar a duda, desde el punto vista de la teora econmica, el siglo XX es el de la
Teora General de John Maynard Keynes (1883-1946) y de sus crticas al esquema
clsico.
Es importante destacar, para evitar confusiones al momento de valorar y ubicar a sus
contribuciones tericas, que Keynes no fue ni el inventor ni el propulsor de los Estados
de Bienestar y que las polticas pblicas activas de obra pblica y generacin de empleo
ya se haban aplicado algunos aos antes en algunos pases, aunque de modo no
sistemtico.
12
A este tipo de Estado, como se mencion, se los denomina Estados Gendarmes.

Smith Adam. La Riqueza de las Naciones. Libro 5. cap. 2. Op. cit.
14
Crecimiento y desarrollo econmico que siempre es el de ellos.
15
Si bien, Marx haba consideraba que la eliminacin de los residuos del viejo feudalismo era la primera
tarea de la revolucin.
13
Pgina 6
En primer lugar debemos rastrear los orgenes de los Estados de Bienestar en la

Alemania del conde Otto von Bismarck (1815-1898). Conforme a la tradicin prusiana
y alemana, el Estado era competente, benfico y sumamente prestigioso y, as, en lneas
generales, lo analizan los economistas alemanes. Teniendo muy presente la obra y el
legado de Marx, materializado en una militancia obrera en rpido crecimiento, ante los
riesgos y el temor a la revolucin, Bismarck impuso en 1884 y 1887 planes de reformas
y mejoras a la situacin laboral bajo la forma de seguros en previsin de accidentes,
enfermedades, ancianidad e invalidez. Parcialmente algunas medidas fueron aplicadas
tambin en Austria, Hungra y otros pases europeos. De modo ms influyente en Gran
Bretaa de 1911 se adoptaron leyes mediante las cuales se implantaron los seguros
oficiales de enfermedad e invalidez, y posteriormente el de desempleo, que recin se
instalara en forma definitiva en 1927. Queda claro entonces que los Estados de
Bienestar son producto de las luchas sociales, anarcosindicalistas, marxistas,
laboralistas, que sucedieron desde fines del siglo XIX y fundamentalmente a comienzos
del siglo XX, no sin dejar sangre en el camino, por mejoras y derechos para la clase
trabajadora, en algunos casos como medios en otros como fines, en contra de un sistema
capitalista que slo otorga el poder y, por ende privilegios, a los propietarios de los
medios de produccin. Ahora bien, es tambin necesario reconocer que, una vez
publicadas y aceptadas las ideas keynesianas, otorgaban un sustento terico, dentro de la
perspectiva capitalista, a la intervencin del Estado en la economa que result un apoyo
muy importante para el desarrollo y la consolidacin de los mismos.
Por otro lado, en referencia a las polticas pblicas, podemos decir que hubo
keynesianos antes de Keynes. En efecto uno de ellos fue Adolf Hitler, quien, libre de las
cadenas de la teora econmica, emprendi un gran programa de obras pblicas al tomar
el poder en 1933, an recurriendo a la financiacin mediante el dficit pblico. Dicho
plan redujo considerablemente el desempleo que, paradjicamente, lo haba llevado al
poder. En Estados Unidos, el mismo Roosevelt y el new deal hasta 1936, ao en que se
publica la Teora General, el plan de obras pblicas, subsidios y ayudas se financiaba en
un 40% con emisin o endeudamiento. Galbraiht comenta que el mismo Roosevelt
pensaba que la economa keynesiana era una racionalizacin refinada de lo que haba
resultado a todas luces polticamente inevitable.
En definitiva, los aos 40 y 50, sern testigos de un nuevo rol del Estado, que se dio en
llamar Estado Benefactor o Estado de Bienestar, y cuyas principales funciones fueron:
Control pblico de actividades privadas (nacionalizaciones) sobretodo en sectores
claves para el desarrollo industrial y en los servicios pblicos.
Intervencin o control del mercado financiero, de cambios y de exportaciones.
Polticas activas de promocin industrial.
Desarrollo y fomento a la Banca pblica.
Reconocimiento y legislacin en defensa de los trabajadores y extensin de los
sistemas de seguridad social (salario mnimo, obra social, jubilaciones, licencias,
jornada laboral, seguro para desempleados, etc.)
Polticas sociales activas en educacin, salud, vivienda, esparcimiento, etc.
Realizacin de planes de obras pblicas e infraestructura (comunicaciones, energa,
transporte, etc.)
Lo que vendr, a partir de los aos sesenta, ser desandar el camino andado en un
mundo que ya no es el de principios del siglo XX sino que est fuertemente marcado
por el advenimiento de las nuevas tecnologas de la comunicacin y la informacin, la
mundializacin de los mercados y la preponderancia de la actividad financiera y
especulativa.
Pgina 7
No ser
A pesar de la preponderancia de las ideas keynesianas durante los 25 aos siguientes, las
ideas liberales, y sus defensores, estuvieron siempre replegadas en lo que se denomin
microeconoma, a la espera de una nueva oportunidad de imponer la hegemona del dios
mercado y sus banderas de la libertad de comercio y la defensa de la propiedad privada.
Esa oportunidad lleg de la mano de la estanflacin de los aos 70, crisis del petrleo
mediante.
Las teoras keynesianas al no tener respuesta ante la inflacin, dejaran un espacio de
poder vaco y, como se sabe, si nadie lo ocupa, el poder mayor lo har. Y lo hizo.
Las ideas liberales salieron de su reducto microeconmico y se lanzaron a liberar a la
sociedad de la ineficiencia y opresin de los Estados de Bienestar.
La aplicacin de las polticas monetaristas (nunca neutrales como pretenden sus
defensores) logr su cometido y venci la inflacin. Con el prestigio acadmico de
haber frenado a la inflacin, sin la competencia del keynesianismo que se haba
mostrado estril y con el apoyo del sector financiero y los grandes grupos econmicos,
el neoliberalismo impuso al individuo y a la competencia como valores universales y a
la intervencin estatal como su peor enemigo.
Se deja a todos... en libertad perfecta para buscar la consecucin de sus propios
intereses, y entrar con su actividad y su capital en competencia con la actividad y capital
de los dems hombres o categoras sociales. El soberano queda completamente exento
de toda obligacin... de dirigir las actividades de los particulares y de encaminarlas
hacia las ocupaciones que ms convienen al inters de la sociedad. De acuerdo con este
sistema de libertad natural el soberano slo tiene que atender tres obligaciones, que son,
sin duda, de grandsima importancia, pero que se hallan al alcance y a la comprensin
de una inteligencia corriente: primera, la obligacin de proteger a la sociedad de la
violencia y de la invasin de otras sociedades independientes; segunda, la obligacin de
proteger, hasta donde esto es posible, a cada uno de los miembros de la sociedad, de la
injusticia y de la opresin que puedan recibir de otros miembros de la misma, es decir,
la obligacin de establecer una exacta administracin de la justicia; y tercera, la
obligacin de realizar y conservar determinadas obras pblicas y determinadas
instituciones pblicas, cuya realizacin y mantenimiento no pueden ser nunca de inters
para un individuo particular..16
La hegemona del mercado se construy mediante la reinstauracin del viejo modelo de
Estado gendarme liberal pero en nuevo contexto, la globalizacin 17, signada por las
nuevas tecnologas de la comunicacin y de la informacin. Asimismo las
recomendaciones (imposiciones) del Consenso de Washington para los pases de
Amrica Latina y el fin de la alternativa comunista con la cada del muro de Berln,
constituyeron un escenario inmejorable para la imposicin de la ideologa neoliberal y
las necesarias reformas: apertura comercial, libertad de empresa y comercio,
desregulacin financiera y libre flujo de capitales, privatizaciones y flexibilizacin
laboral.
16
Friedman, Milton y Rose. Libertad de elegir. Citado en Boron A. Mercado, Estado y democracia. Op.
cit.
17
Si bien excede al presente trabajo, cabe la pena mencionar que la globalizacin no es un proceso lineal,
universal, igual para todos, como se empearon en mostrar los tericos neoliberales. Los avances en la
comunicacin y el manejo de la informacin, la mundializacin de los mercados, las nuevas tecnologas y
el resto de los cambios que caracterizan a la globalizacin, se dan en una estructura signada por el
binomio centro-periferia, se inscriben en ella y, por lo tanto, la correcta denominacin sera la de pases
globalizados y pases globalizadores, de modo de marcar, tal asimetra.
Pgina 8
Sin pretender ser taxativos consideramos que los Estados Neoliberales, se caracterizaron
(o se caracterizan) por:
Defender el rol del Estado Gendarme Liberal de principio de siglo XX pero en un
contexto diferente signado por el advenimiento de las nuevas tecnologas de la
comunicacin y la informacin, la creciente mundializacin de los mercados y la
existencia de, en la mayora de los pases, de Estados de Bienestar y estructuras
sindicales muy fuertes.
Por tal motivo, lo que para los liberales de antao fue una continuidad para los
neoliberales fue desandar el camino. De este modo iniciaron una poderosa poltica
de privatizaciones y flexibilizacin laboral con el objetivo de que las leyes de
mercado dotasen de eficiencia a la asignacin de recursos y comenzar a
desmantelar el viejo Estado de Bienestar.
Creciente y constante proceso de descentralizacin en el mbito educativo y de
salud, transfiriendo servicios desde la rbita nacional a jurisdicciones menores
(provincias y municipios) y, en el mbito sindical, promoviendo los sindicatos por
empresa y no por actividad (en la misma ola de la eficiencia se aprovech para
quitar poder a la estructura sindical)18.
Polticas sociales focalizadas en reemplazo de las polticas universales de los
Estados de Bienestar.
Creciente apertura comercial, libre flujo de capitales y beneficios impositivos y
normativos para las inversiones extranjeras.19
De este modo, concomitantemente a la desigualdad y la concentracin de la riqueza, el
influjo neoliberal en las reformas y neoconservador en el mantenimiento del status quo,
la cada de la actividad industrial deriv de un incesante flujo de capitales a la actividad
especulativa financiera que, desregulada y con las nuevas tecnologas, se convirti en el
destino privilegiado de los capitales globales. El aumento de los derivados financieros y
monetarios y su separacin, cada vez mayor de la economa fsica, al querer transformar
las ganancias ficticias de los primeros mercados en riqueza real de los segundos, caus
crisis especulativas cada vez ms frecuentes y significativas que van desde el
denominado efecto tequila de Mxico en 1994 y el estallido de la burbuja inmobiliaria
en los Estados Unidos en el 2008 hasta la crisis europea de 2011.
Si bien se ha escrito mucho sobre la desaparicin del Estado Nacin en manos de la
creciente globalizacin de las relaciones econmicos y el aumento del poder de las
empresas trasnacionales en desmedro de los Estados locales que las reciben
debilitados en sus territorios, creemos importante mencionar que ms all de la
reconfiguracin del rol del Estado que se est dando, especialmente en Latinoamrica,
en los ltimos aos, los Estados Nacin no van a desaparecer. Acudimos nuevamente a
ODonnell. Empezamos a ver, dice el autor, aqu una paradoja: al mismo tiempo que la
globalizacin tiende a erosionar la autoridad del Estado sobre su territorio, en tanto la
globalizacin funciona bsicamente mediante la expansin de diversos mercados,
requerira de Estados dotados de la gran autoridad necesaria para mantener la
efectividad de legalidad, incluyendo por cierto un poder judicial gil, eficiente y
18
El Estado se quitaba responsabilidades sociales descentralizando a la vez que en la esfera poltica

concentraba cada vez ms el poder y la toma de decisiones: Neoliberal en lo econmico y neoconservador
en lo poltico.
19
El objetivo denunciado era la bsqueda de crecimiento y desarrollo mediante la creacin de una mbito
propicio para la llegada de inversiones y capitales extranjeros. En la mayora de los pases perifricos, por
no decir todos, concluyeron en procesos de extranjerizacin de la economa, dficit en las balanzas de
pagos, creciente endeudamiento externo y dependencia econmica.
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honesto. La preservacin y permanente actualizacin de su legalidad es una primaria

responsabilidad del Estado, hacia sus ciudadanos(as) y hacia los diversos mercados,
nacionales y transnacionales, que atraviesan su territorio. Para esto hace falta un Estado
que sea fuerte20
Del mismo modo, pero refirindose al rol de garante de la relacin social entre capital y
trabajo Bauman afirma la necesaria e imprescindible presencia estatal. Para lograr ese
clmax, menciona, si no en todos al menos en la mayora de esos encuentros (se refiere a
las infinitas transacciones entre capital y trabajo), el capital debe sin embargo ser
suficiente para pagar el precio vigente de la mercanca, debe estar dispuesto a pagar ese
precio y, a la hora de satisfacer ese deseo, debe contar con el reaseguro de polticas
pblicas que lo protejan de los riesgos que entraa la caprichosa volatilidad del mercado
de bienes y servicios. Por su parte, la fuerza de trabajo debe estar siempre en ptimas
condiciones, siempre lista para atraer la mirada de potenciales compradores, lograr su
aprobacin e hipnotizarlos para que compren lo que ven. As como la activa
cooperacin el Estado fue indispensable a la hora de convencer a los capitalistas de
gastar su dinero en trabajo, su participacin fue igual de necesaria para hacer del trabajo
un bien apetecible a los ojos del capital. Los busca-empleos deban ser saludables y
estar bien alimentados, tener buena presencia, ser disciplinados y poseer las habilidades
necesarias para realizar las tareas del empleo que estaba buscando.
La mayora de los Estados nacin, contina el socilogo polaco, hoy abocados a la
transformacin del capital y el trabajo en mercanca se encuentran en dficit de energa
y de recursos, dficit resultante de la exposicin de los capitales locales a la dursima
competencia generada por la globalizacin del capital, el trabajo y los mercados de
materias primas, y por la difusin a escala planetaria de nuevas formas de produccin y
comercializacin, as como el dficit causado por los astronmicos costos del Estado
Benefactor, instrumento primordial y hasta indispensable para la transformacin del
trabajo en producto o mercanca.21
Recapitulemos.
Los Estados capitalistas son, en todos los casos, garantes de la relacin social entre
capital y trabajo. Esta caracterstica esencial permite que a lo largo de la historia hayan
existido Estados capitalistas Liberales o neoliberales y Estados Capitalistas
Benefactores.
Queda claro entonces, como menciona Bauman en la cita transcripta, en ambos casos,
en los Estados capitalistas liberales/neoliberales y en los Benefactores, el Estado est
siempre presente. En los primeros creando condiciones que benefician al capital y en los
segundos a los trabajadores, pero como se dijo, en ambos, garantizando la relacin
social entre capital y trabajo que nunca es puesta en duda.
Si bien los Estados liberales y neoliberales comparten la idea del predominio del
mercado atribuyndole eficiencia en la asignacin de los recursos, circunscriben la
participacin del Estado a las esferas de la justicia, marcos normativos, seguridad
interior y exterior y la realizacin de obras pblicas que sean necesarias pero no
redituables para los privados; se diferencian en los momentos histricos en los que se
dieron. Mientras el rol del Estado liberal a principios del siglo XX era prcticamente el
nico conocido y preponderante, los Estados neoliberales tuvieron que desmantelar un
Estado Benefactor existente y fuerte en el nuevo contexto de la globalizacin. De all
que las polticas privatizadoras y las reformas laborales, sean caractersticas de los
segundos y no de los primeros.
20
21
ODonnell, citado en Montenegro. Introduccin al Anlisis Sociolgico. UNLZ FCS.

Bauman Z. Vida de consumo Fondo de Cultura econmica. Buenos Aires 2007
Pgina 10
Los Estados Benefactores construyeron un andamiaje que abarca desde el

reconocimiento de derechos y beneficios para la clase trabajadora (incluye la seguridad
social), un entramado de obras pblicas y polticas sociales universales (salud,
educacin, esparcimiento, deporte) hasta una clara direccionalidad estatal en mbitos
que eran exclusividad del mercado (mercado de capitales, cambiario, exterior,
monetario, etc.)
III Estado, inters general y polticas pblicas.
Desde una perspectiva histrica, y en comparacin con otras formas de dominacin
social (sistema esclavista, sistema feudal, monarquas absolutas) los Estados capitalistas
modernos representan un avance, dado que por primera vez fundamentan y legitiman su
poder en todas las personas que viven en un territorio: los ciudadanos.22
Todos somos iguales ante la ley, todos somos iguales ante el derecho, (todos somos
iguales en el mercado) todos somos iguales ante el Estado, e igualitariamente
participamos en su construccin (voto, participacin directa, como funcionarios, en un
partido poltico) definindonos como ciudadanos (con derechos y obligaciones) pero,
principalmente definiendo el fin del Estado capitalista moderno y de su cristalizacin
material, la burocracia estatal, que, partiendo de estos presupuestos, no puede ser otro
que el inters general.
En este sentido y, en concordancia con la concepcin hegeliana del Estado, la
burocracia estatal23 sirve de nexo, de mediacin entre los intereses particulares de los
diferentes sectores de la sociedad civil y el inters general encarnado por el Estado.24
Su existencia adquiere sentido a partir de la necesidad de conciliar el inters general del
Estado y los intereses particulares de los sectores de la sociedad civil. Es esta oposicin
de intereses, est contradiccin social (inters general e intereses particulares) la que
justifica y legitima su existencia.
22
Ciudadano es el que tiene derecho a cumplir los actos que resultan en la constitucin del poder de las
instituciones estatales, en la eleccin de los gobernantes que pueden movilizar los recursos de aquellas y
reclamar obediencia, y en la pretensin de recurrir a procedimientos jurdicamente establecidos para
ampararse de intromisiones que considera arbitrarias. Histricamente la ciudadana se despleg junto con
el capitalismo, el Estado moderno y el derecho racional-formal. Esto no es casual: el ciudadano
corresponde exactamente al sujeto jurdico capaz de contraer libremente obligaciones. () El capitalismo
tiene que generar el sujeto libre e igual ante el derecho, el contrato y el dinero sin el que no podra existir
su acto seminal: la compraventa de fuerza de trabajo y la apropiacin de valor. () Quien tiene que
aparecer abstractamente igual para contratar tiende a reaparecer abstractamente igual para constituir el
poder poltico; el sujeto libre en el mercado intermediado por el capital-dinero es la correspondencia
exacta del votante. Esto ha hecho del Estado capitalista el primero que tiene que tender a aparecer
fundado en algn plano de igualdad de todos los sujetos. O`Donnell, Apuntes para una Teora del Estado.
En Oscar Oszlak (comp.) Teora de la Burocracia Estatal. Enfoques Crticos. (1984)
23
Entendida como conjunto de organizaciones complejas e interdependientes, cuyo carcter pblico,
derivado de los objetivos formales de inters general que persiguen y de la autoridad legtima del
Estado que invocan sus actos, permite distinguirlas como un sistema diferenciado. Oszlak. O. op. Cit. Pg
280.
24
(En los tiempos del surgimiento de los Estados capitalistas modernos) La sociedad civil involucra a los
poderes (burguesa, clero y nobleza), las corporaciones feudales, los oficios y comercios que en
aquellos tiempos definan sus principales compartimentos. Estos representaban los diversos intereses
particulares en tanto que el Estado, a diferencia de la sociedad civil, corporizaba el inters general. Oszlak
o. op. Cit. Qu sectores de la sociedad civil actual representan los intereses individuales? Empresarios,
cmaras empresariales, sindicatos, empresas multinacionales, organismos internacionales de crdito,
grupos ecologistas, la clase burocrtica estatal La situacin se ha modificado (pero ya veremos que no
en su esencia)
Pgina 11
Para ello, la burocracia estatal, deber canalizar las demandas, presiones y pretensiones
de los diferentes sectores de la sociedad buscando en todo momento privilegiar el
inters general, inclusive generado iniciativas que tal vez no puedan asociarse o
relacionarse directamente a la demanda de un sector, o que respondan a las necesidades
de reproduccin de la propia burocracia estatal que es, sin lugar a duda, un actor ms
(aunque con especificidad propia)25 en interaccin con el resto de los sectores de la
sociedad civil.
Ya justificada su existencia, su funcionamiento concreto depender de su capacidad
extractiva y productiva26. Dicho de otro modo, de los recursos que puede obtener de la
sociedad (y para ello tiene la coaccin) y la utilizacin de los mismos para sostener las
condiciones de su existencia.
La reproduccin de la burocracia estatal posibilita su capacidad de procesar demandas y
realizar iniciativas en pos del inters general (producir bienes y servicios, realizar obras,
hacer regulaciones, realizar transferencias)
El procesamiento de las demandas sociales y la bsqueda del inters general se traducen
en la prctica en acciones concretas de las agencias estatales y de sus funcionarios.
Como hemos mencionado en el apartado I y retomando a Oszlak, dichas acciones y
comportamientos, materializaciones del inters general que encarna la burocracia
estatal, se encuentra restringidas y limitadas por el marco normativo (pautas valorativas,
objetivos, metas, prioridades, sanciones) que condicionan las posibilidades operativas
de la burocracia y sus unidades funcionales.
En un segundo nivel de concrecin, las prcticas de los funcionarios se encuentran
condicionadas por la administracin y gestin de los recursos con los que puedan
disponer en un momento dado, y su institucionalizacin a travs de procedimientos y
sistemas formales que definen roles, funciones, jerarquas, responsabilidades y mbitos
de competencia.27
Por ltimo, las prcticas de los funcionarios, estn impregnadas de restricciones
comportamentales y actitudinales propias del trabajo de los seres humanos en cualquier
organizacin (estilos de liderazgo, grupos, organizaciones informales, centros de poder,
conflictos interpersonales)
En tanto principio supremo que gua la actividad del aparato estatal, el inters general
se traduce, alternativamente, en normas que lo explicitan, en estructuras que lo
viabilizan y en comportamientos que lo concretan.28
A pesar de esas restricciones o, a veces, precisamente por ellas, pueden generarse (y de
hecho se generan) en la prctica situaciones de desviacin entre el inters general que
encarna el Estado y las acciones concretas de las agencias estatales. Dichas desviaciones
son consideradas patolgicas por la burocracia estatal y provocan respuestas en uno o
ms niveles (normas, estructuras y comportamientos) con el fin de recomponer la
congruencia del par inters general del Estado prcticas concretas de la burocracia,
legitimando de este modo su existencia (la del Estado y la de su cristalizacin, la
25
No solo la participacin directa del Estado, a travs de iniciativas y proyectos influye e interacta con
los dems sectores sino como dicen Oszlak y ODonnell, la eventualidad de su intervencin, y su
probable direccin, suele ser tenida en cuenta por los actores involucrados y, en tal sentido, el Estado, por
su sola existencia, condiciona las alternativas del proceso social desarrollado alrededor de una cuestin.
Oszlak y ODonnell Estado y Polticas estatales en Amrica Latina: Elementos Terico Metodolgicos
para su Estudio.(1982)
26
() el acceso a recursos derivado de la legitimidad de su existencia como materializacin institucional
del Estado, permite a la burocracia contratar al fuerza de trabajo (recursos humanos), adquirir o construir
bienes, obtener los servicios y elevar, mediante el entrenamiento de sus agentes, la capacidad operativa,
necesarios para sostener las condiciones de su existencia. Oszlak. Op. Cit.
27
Oszlak denomina estructurales a este tipo de restricciones
28
Oszlak. Op. Cit. Pg. 271.
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burocracia estatal). Toda prctica estatal que se aleje o incluso contrare el mentado
inters general ser explicada e incluida como desviacin, como caso anormal de una
normalidad armoniosa, sin cuestionar los fundamentos y los supuestos en los que se
basa la concepcin de Estado y burocracia estatal descripta.
Ahora bien, hasta aqu, hemos caracterizado dicha concepcin de burocracia estatal,
dejando en claro que descansa en un supuesto, un axioma que no es discutido: el fin
ltimo del Estado es el inters general.
Qu sucedera si considersemos a los desvos no como disfunciones de un sistema
armonioso que slo deben ser corregidas, sino como ambigedades y contradicciones
que son caractersticas esenciales de la burocracia estatal (y en definitiva del propio
Estado)?29
Si al contrario de lo que supone esta visin, no todos los individuos, grupos y sectores
que componen la sociedad civil tienen acceso y capacidad de presin similar sobre el
Estado.
En definitiva, si el inters general que gua las acciones de la burocracia estatal y
legitima su existencia no es ms que una ficcin30 que encubre la naturaleza
contradictoria y conflictiva que la burocracia cumple en una sociedad capitalista
esencialmente contradictoria y conflictiva.
En palabras de Oszlak, La burocracia constituye a la vez un resumen de las
contradicciones de la sociedad civil y una contradiccin en s misma.31
Sin dejarnos tentar por una visin marxista simplista que reduce el rol del Estado a
respuestas mecnicas en funcin de los intereses de las clases dominantes, nos alejamos,
asimismo, de la fantasa de su pretendida bsqueda del inters general.
Nos encontramos caracterizando al Estado capitalista, por lo tanto deberamos entender
que el sesgo capitalista de los Estados modernos no es menor, sino por el contrario es
su caracterstica constitutiva esencial. De tal modo, como se mencion en el apartado
anterior, los Estados modernos y las burocracias estatales en los que se materializan,
tienen un rol fundamental: el de ser garante del sistema capitalista que le dio origen y le
da sustento. Sistema capitalista que, como es sabido, implica una relacin de
dominacin fundamentalmente econmica a travs de la relacin capital-trabajo en la
que se genera y apropia32 el valor del trabajo. Dicho proceso es el corazn del
ordenamiento contradictorio, conflictivo y desigual de toda sociedad capitalista.
El Estado, cabe reiterar, es garante de la relacin capital-trabajo no de los sujetos o
clases que dicha relacin determina (capitalistas y trabajadores)33
Lo dicho implica que, en determinadas circunstancias histricas, ciertas agencias
estatales puedan implementar polticas que beneficien directa o indirectamente al
trabajador, como sujeto concreto o clase, pero que en definitiva estn defendiendo,
regulando, asegurando y perpetuando su condicin de tal.
29
Puede hacerse un paralelo con la controversia entre Smith y Marx en torno al tema del desempleo.
Mientras para el primero el desempleo es una imperfeccin (desvo) del mercado que el mismo mercado
corregir, para Marx, no slo no desaparecer sino que es funcional, caracterstica esencial del
capitalismo, dado que permite, al bajar los salarios, el aumento de la plusvala y del poder de explotacin
de los capitalistas.
30
A quin le sirve este tipo interpretaciones? El Estado no slo crea bienes y servicios que permita su
reproduccin sino principalmente smbolos, discurso.
31
Oszlak. Op. Cit. Pg. 276.
32
Esa apropiacin no es simplemente una relacin de desigualdad. Es un acto de explotacin, lo cual
implica que es tambin una relacin inherentemente conflictiva (o para decirlo en otros trminos
contradictoria), independientemente de que sea o no reconocida como tal por los sujetos sociales. O
Donnell. Pg. 4. Op. Cit.
33
Esto implica que el Estado no respalda directamente al capitalista (ni como sujeto concreto ni como
clase) sino a la relacin social que lo hace tal. ODonnell. Pg. 7. Op. Cit.
Pgina 13
Por lo tanto y, a pesar de no defender directamente los intereses de la clase dominante,

al defender la relacin social que le da origen, la est (a la clase dominante)
constituyendo, reproduciendo y perpetuando, y con ello a sus privilegios y, en
consecuencia a las desigualdades que caracterizan una sociedad conflictiva y
profundamente contradictoria.
Tan importante es el rol de garante de la relacin capital-trabajo que desarrolla la
burocracia, como el rol sectorial que asume la misma cuando realiza acciones,
relativamente autnomas, cuyo nico fin es el mantenimiento y reproduccin del propio
aparato estatal. De este modo, se convierte, como se ha dicho, en un actor social ms,
junto a los otros sectores de la sociedad civil, que pujan y presionan para participar e
imponer sus necesidades sectoriales34 como integrantes de ese inters general.
De hecho ninguna sociedad y, por lo tanto ningn Estado tiene la capacidad para
satisfacer las necesidades de todos los sectores que la integran (clases, fracciones de
clase, organizaciones, grupos, individuos, y como hemos visto, la misma burocracia
estatal en su rol sectorial). Por lo tanto los distintos sectores pujan y presionan para
imponer sus necesidades sectoriales, problematizndolas socialmente y
transformndolas en cuestiones a las que el Estado, a travs de la burocracia, deber
resolver.35
No todos los sectores pueden presionar del mismo modo, esto depender de los recursos
(econmicos, sociales, simblicos, humanos) que sean capaces de movilizar en un
determinado momento histrico, de los recursos que en ese momento movilicen otros
sectores (incluida la propia burocracia), de las cuestiones que se encuentren
problematizadas en la agenda de la burocracia y de los recursos que ella disponga.
Es, en este marco de cuestiones, en el que debemos pensar las polticas pblicas.
Estas cuestiones tienen una historia, que comienzan en un perodo en el que no eran
tales, siguen en los procesos que llevan a su surgimiento, contina durante su vigencia y,
eventualmente, concluye con su resolucin.36
Slo a travs de la historia de la cuestin pueden ser explicadas las polticas pblicas.
Preguntas como las que siguen encontrarn explicacin a travs del anlisis histrico de
las cuestiones. Por qu el Estado tomo tal o cual decisin? Cmo dej que esto
pasara? Si tena los recursos Por qu no lo hizo? Por qu ante similares circunstancias
en el pasado implement tal poltica y ahora realiza la antagnica? Por qu el Estado
no resuelve primero los problemas ms urgentes de la sociedad, como el hambre y la
pobreza?
En la bsqueda de la genealoga de las polticas pblicas a travs de historia de las
cuestiones, no podemos dejar de mencionar que los Estados latinoamericanos surgieron
en un mundo que le tuvo reservado un papel muy importante en la divisin internacional
de trabajo, ser el productor de materias primas y receptor de ahorro externo,
posibilitando el desarrollo de los pases centrales y constituyendo relaciones de
dependencia (no solo econmicas) que, siendo constitutivas de los Estados
Latinoamericanos, condicionan y limitan el rol de sus burocracias. De este modo, este
34
Acciones que sirvan para obtener recursos para su propia expansin, beneficios adicionales para sus
miembros, obtencin de inmunidades o privilegios, el apoyo de iniciativas que consoliden o extendan su
autonoma relativa, etc.
35
Esto no implica brindar una solucin, ni satisfacer la necesidad concreta del sector, ni que dicha
resolucin sea beneficiosa para el sector que gener la cuestin, En efecto, una cuestin puede resolverse,
simplemente porque otra la desplazo de la agenda estatal.
36
Oszlak y ODonnell. Pg. 121 op.cit.
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contexto internacional conflictivo y contradictorio, analizado desde una perspectiva

histrica, le agrega a la dinmica de pensar las polticas pblicas en torno a cuestiones,
particularidades que son propias de los Estados capitalistas latinoamericanos.
Recapitulemos.
Los Estados capitalistas no son mediadores neutrales entre los intereses sectoriales y el
fin del bien comn. El Estado no es quien procesa todas las demandas sectoriales y las
gua hacia el bienestar general. Si fuera as, estaramos definiendo al Estado y su
materializacin la burocracia estatal, como ajena al contexto social e histrico que le da
origen y sentido.
Los Estados capitalistas en primer lugar como se dijo son garantes de la relacin social
entre capital y trabajo, es decir que, por accin u omisin sern los defensores de dicha
relacin aunque no de los sujetos sociales por ella definida.
Con este condicionamiento, la definicin de las polticas pblicas y, por lo tanto, la
concrecin real y tangible, del tan nombrado inters general se produce mediante el
histrico y social proceso de transformacin de los problemas en cuestiones. Todos los
sectores o actores sociales (incluso la propia burocracia estatal), pujan por trasformar
sus problemas sectoriales en cuestiones de Estado. Para ello movilizan recursos
materiales y simblicos y su xito o fracaso, depender de los recursos que otros
sectores puedan movilizar en ese momento histrico. Una vez instalada en la agenda
estatal, la cuestin en algn momento se resuelve. O bien porque otra cuestin la
desplaz de la agenda o porque el Estado, dependiendo de los recursos materiales con
los que cuente, implement una poltica para solucionarla.
IV La poltica Fiscal
Desde el punto de vista econmico los Estados implementan un gran nmero de
polticas que influyen en el contexto de una sociedad determinada. Sin nimo de
efectuar clasificaciones estriles sino con la intencin de mostrar la amplitud del
abanico de posibilidades se mencionan las siguientes:
a) La poltica fiscal. Se refiere a la obtencin de recursos (impuestos, tasas,
prstamos, etc.) por parte del Estado y a su posterior uso va gasto pblico
(obras pblicas, servicios pblicos, salarios, deuda, etc.) Tambin se incluyen
regulaciones afines a la gestin de los recursos y los gastos.
b) La poltica monetaria. Se refiere fundamentalmente a la definicin de normativa
en referencia al rol de los Bancos Centrales, su influencia en la cantidad de
dinero (encajes, operaciones en el mercado abierto, tasa de inters, etc.) y a la
regulacin de la actividad financiera en general.
c) La poltica cambiaria y de comercio exterior. Se refiere a la definicin y
regulacin del sistema de tipo de cambio (flotacin libre, acotada, control de
cambios), el manejo del mismo y a la utilizacin de las distintas herramientas
(aranceles, subsidios, retenciones, etc.) que regulan el comercio internacional.
d) La poltica de precios y salarios. Se refiere a la normativa y acuerdos realizados
con los actores sociales (capitalistas y trabajadores) sobre la regulacin de la
puja distributiva (salarios mnimos, topes a paritarias, precios mnimos y
mximos, etc.)
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e) La poltica social. Se refiere al manejo de la seguridad social, las polticas que

atienden a la pobreza y al desempleo, a las minoras, y toda poltica social en
general.
Est claro que muchas de las polticas se cruzan, muchas entraran en dos o ms
clasificaciones, la aplicacin de unas influyen en las otras, pero nuestra intencin al
hacer la precedente clasificacin es que se pueda comprender la amplitud, variedad y
complejidad de las polticas pblicas que se pueden implementar.
En el presente trabajo slo nos dedicaremos a la poltica fiscal dejando el resto para
otros textos que los aborden de modo particular.
Ahora bien, la poltica fiscal tiene dos ejes que tienen que ver con la capacidad
extractiva y productiva del Estado. Esos ejes son:
a) Los ingresos o recursos
b) Los gastos
Las decisiones que se tomen en torno a estos ejes materializan concepciones sobre la
sociedad, el rol del Estado, la distribucin de la riqueza, las relaciones internacionales,
la libertad, entre otras.
Por el lado de los ingresos del Estado podramos preguntarnos:
Las desigualdades sociales, son causa de los esfuerzos personales o de la desigual

distribucin de posibilidades?
Quin debe pagar los impuestos los ms ricos o los ms pobres? O todos por
igual?
Los impuestos deben ser proporcionales, regresivos o progresivos?
Deben eximirse del pago de impuestos a las actividades que se quieran fomentar?
Y gravar las que se quiera desalentar?
Quines son ricos o pobres en una sociedad determinada?
La determinacin del lmite de ingresos no imponibles es igual para un pas
perifrico que para uno central?
Deben pagar todos o solo algunos sectores?
Quin debe soportar la presin impositiva, los que usan los servicios que el Estado
presta o los que, a pesar de que no los utilicen, poseen ingresos suficientes como
para pagarlos?
Con qu tipo de impuestos debemos recaudar?
Debemos priorizar la fcil recaudacin o la justicia social del impuesto?
Debe endeudarse el Estado? Hasta qu lmite? Con qu fin?
En el mercado interno o externo?
Puede venderse el patrimonio nacional? Debe el Estado incrementar la
participacin en las empresas? Hay que nacionalizar o privatizar?
Por el lado de los gastos.
Deben mejorarse las rutas o ampliarse la red vial?

De pagarse la deuda externa porque hay que cumplir las obligaciones contradas o
slo debe pagarse si la economa interna crece?
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Quin debe cobrar ms un mdico de un hospital, un maestro de una escuela o un

diputado?
En pocas de crisis, debe aumentarse el gasto pblico o disminuirse?
Los gastos en polticas sociales deben ser focalizados o universales?
Deben construirse ms escuelas o ms crceles?
Se puede gastar slo lo que se recauda o se puede tener dficit fiscal?
Debe transferirse ms dinero a las provincias o menos?
A todas las provincias el Estado Nacional debe transferirle los mismos fondos o
hay que darle ms a las ms pobres y menos a las ms ricas?
En pocas de crecimiento econmico Deben construirse viviendas o se debe
ahorrar para mitigar las pocas de crisis?
Como se dijo, estas y muchas otras preguntas y sus correspondientes respuestas, darn
cuenta, ms all de los discursos, de la orientacin ideologa y el posicionamiento del
Estado en un momento histrico determinado.
Los Ingresos
Es claro que la capacidad extractiva del Estado, es decir la accin coercitiva del cobro
de impuestos es la fuente ms importante de recursos que posee un Estado, pero no es la
nica.
Desde el punto de vista jurdico los ingresos del Estado pueden ser clasificados en
originarios (extrafiscales) o derivados (tributarios). Los primeros son aquellos
ingresos para los cuales el Estado no utiliza su fuerza coercitiva como por ejemplo los
ingresos provenientes la venta de bienes o servicios, del endeudamiento, de las
privatizaciones o concesiones, de las participaciones en empresas, etc.
Los ingresos derivados o tributarios son aquellos que se obtienen mediante el uso de la
facultad coercitiva del Estado, es decir, la capacidad de imponer tributos. Por ejemplo,
los impuestos, los aranceles y las retenciones, las contribuciones a la seguridad social,
etc.
Desde el punto de vista econmico los ingresos pueden ser corrientes o no corrientes
(o de capital).
Los ingresos corrientes son los que logra el Estado sin provocar endeudamiento o
disminucin de activos. Por ejemplo los ingresos tributarios o los ingresos por la venta
de servicios o bienes.
Los ingresos no corrientes son los que provocan endeudamiento o disminucin de
activos. Por ejemplo las privatizaciones o la emisin de ttulos pblicos.
Avancemos un poco ms en esta distincin.
Ingresos
Corrientes
No corrientes
Tributarios
No tributarios
Endeudamiento
Venta de activos
Impuestos
Tasas
Prstamos
Privatizaciones
Contribuciones Contribuciones Emisin
de
a la seguridad
especiales
ttulos pblicos
social
Venta de bienes
Tributos
al
o servicios
comercio
Rentas
exterior
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Los impuestos son detraccin de la riqueza o ingresos de los particulares (personas

fsicas o jurdicas) por parte del Estado, en ejercicio de su poder legtimo de coaccin
sin contraprestacin alguna.
Los impuestos pueden ser directos o indirectos. Los primeros gravan la riqueza o el
ingreso de los particulares: Por ejemplo el impuesto a las ganancias o a los bienes
personales. Los impuestos indirectos gravan el consumo y las transacciones econmicas
en general. Por ejemplo el IVA (impuesto al valor agregado) o los Impuestos Internos,
que gravan slo determinados consumos como el tabaco o el alcohol. La caracterstica
principal de los impuestos directos es que son absorbidos por el individuo o la empresa
a quien se le impuso el tributo. En cambio, lo indirectos, dado que afectan las
transacciones, son trasladables al precio del bien. De este modo un comerciante que le
compra al mayorista un bien, incluido en el precio est pagando el IVA que le traslad el
mayorista. A su vez, cuando lo venda al consumidor final, aparte de los costos y el
margen de ganancia, le trasladar el IVA, por lo que cubrir lo que pago del impuesto
cuando lo compr. El que no puede trasladarlo y lo tiene que soportar es el
consumidor final. De este modo todos los ciudadanos cuando compran bienes que estn
alcanzados por algn impuesto indirecto, lo estn pagando dentro del precio del bien en
cuestin. Todos pagan lo mismo de impuesto sin importar su riqueza ni sus ingresos.
Las contribuciones a la seguridad social son aquellos tributos que se aplican a los
salarios cuyo fin especfico es financiar los beneficios de la seguridad social
(jubilaciones, obra social, pensiones, subsidios al desempleo, asignaciones familiares,
etc.)
Los tributos al comercio exterior son impuestos que recaen sobre las importaciones o
las exportaciones. Los aranceles son tributos que recaen sobre las importaciones y las
retenciones son los que recaen sobre las exportaciones,
Los recursos no tributarios son aquellos que el Estado los obtiene por su fuerza de
coaccin pero por ellos otorga una contraprestacin. Ejemplo la tasa de alumbrado,
barrido y limpieza o tasas por servicios administrativos. Tambin son recursos no
tributarios las contribuciones especiales que se diferencia de las tasas por su
especificidad, duracin en el tiempo y sujetos alcanzados. Por ejemplo cuando una
comunidad es beneficiada por una obra pblica (pavimento, cloacas, dragado de un ro,
un puente, etc.), el Estado puede imponerles una contribucin especial de carcter
obligatorio.
La venta de bienes o servicios de empresas del Estado o la obtencin de rentas de
inversiones estatales completan los recursos no tributarios.
En referencia a los ingresos no corrientes, los prstamos y la emisin de ttulos son las
fuentes ms usuales de financiamiento. Los prstamos implican el uso de fondos
provenientes de crditos contrados por el Estado con instituciones financieras
nacionales o extranjeras u organismos multilaterales de crdito (FMI, Banco Mundial,
etc.)
Los ttulos pblicos son valores mobiliarios que el Estado emite y pone a la venta en el
mercado. De este modo los que los compran obtienen una renta y el Estado se financia.
Tanto los prstamos como la emisin de ttulos si bien provocan la obtencin de
recursos para perodos actuales, al mismo tiempo generan obligaciones de devolver el
capital ms los intereses en perodos futuros.
La venta de activos o privatizaciones (neologismo inventado en la dcada de los
noventa para no mencionar la palabra venta del patrimonio nacional), es un modo de
obtencin de recursos totalmente extraordinario y que, obviamente no puede volver a
usarse en otros perodos, adems de implicar una descapitalizacin del pas.
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Los Gastos
Los gastos desde el punto de vista econmico se clasifican en corrientes y no
corrientes o de capital. Los gastos corrientes son los gastos de consumo relacionados
con el funcionamiento del sector (salarios, mantenimiento, insumos, etc.), los intereses
de deudas y las transferencias corrientes, siendo estas ltimas las de mayor peso dentro
del presupuesto argentino. Las mismas estn vinculadas con la funcin que tiene el
sector pblico como redistribuidor de la riqueza e incluye las transferencias a las
provincias, las jubilaciones y pensiones, transferencias a las universidades y otras
transferencias.
Los gastos de capital o no corrientes se refieren a inversiones en infraestructura,
inversiones productivas e inversiones financieras.
Las contribuciones y los gastos figurativos se refieren a contribuciones de la
Administracin central, de las instituciones de seguridad social y de organismos
descentralizados destinados a integrar el financiamiento de estos mismos entes, cuyas
erogaciones figuran tambin en el presupuesto de la Administracin Nacional. Se trata
de ajustes contables con el fin de consolidar los presupuestos de los diferentes
integrantes del Sector Pblico.
Segn su finalidad los gastos pueden clasificarse en:
Servicios sociales: comprende las acciones inherentes a las prestaciones de

salud, promocin y asistencia social, seguridad social, educacin, cultura,
ciencia y tcnica, trabajo, vivienda, agua potable, alcantarillado y otros servicios
urbanos.
Deuda Pblica: abarca los gastos destinados a atender los intereses de la deuda
interna y externa.
Administracin gubernamental: alcanza las acciones propias del Estado
destinadas al cumplimiento de las funciones tales como la legislativa, judicial,
relaciones interiores y exteriores, administracin fiscal, control de la gestin
pblica e informacin estadstica bsica.
Servicios de defensa y seguridad: incluye las acciones relativas a la defensa
nacional y al mantenimiento del orden pblico interno, fronterizo, costero, areo
y al sistema penitenciario.
Servicios econmicos: comprende las acciones referidas a bienes y servicios
significativos para el desarrollo econmico e incluye la produccin, fomento,
regulacin y control de los sectores privado y pblico. Incluye energa,
combustibles, minera, comunicaciones, transporte, ecologa y medio ambiente,
agricultura, industria, comercio y turismo.
El caso Argentino
Analicemos a continuacin el presupuesto 2012 de la Administracin Nacional.
Previamente es necesario realizar algunas consideraciones sobre el proceso de
formulacin de la Ley de Presupuesto Nacional en nuestro pas.
El Presupuesto Nacional es la estimacin de recursos y la fijacin de los gastos de la
Administracin Pblica Nacional para un ao calendario.
La Administracin Pblica Nacional comprende la Administracin Central, los
Organismos descentralizados y las Instituciones de Seguridad Social.
Recordemos que estamos refirindonos a la rbita del Estado Nacional. Cada
jurisdiccin, provincias y municipios, realizan sus propios presupuestos anuales en
funcin a la normativa vigente en cada jurisdiccin.
Pgina 19
El proceso presupuestario posee tres etapas fundamentales37:

1. La formulacin y trmite del Proyecto de Ley de Presupuesto por el Poder
Ejecutivo Nacional.
2. La tarea parlamentaria, consistente en la revisin y aprobacin por el Congreso
de la Nacin.
3. La ejecucin y control presupuestario.
En la primera el Poder Ejecutivo Nacional establece los lineamientos generales de la
poltica presupuestaria en funcin de la direccin que quiera imprimir a su poltica
econmica. Las dependencias de la administracin pblica estudian, suministran
informacin y asesoran al PEN en la elaboracin de los ante proyectos. Este proceso de
formulacin del presupuesto no se realiza de forma lineal, sino que resulta de
mecanismos interactivos de aproximaciones sucesivas. Es decir, durante la formulacin
del presupuesto hay un intercambio continuo de informacin, propuestas, de
evaluaciones y de decisiones polticas. Claro est que no es una discusin entre iguales
dado que hay distintos interlocutores con distintas capacidades y recursos de
negociacin. Una vez finalizados los ante proyectos, todos ellos se juntan e integran en
un nico proyecto de ley de presupuesto que el Poder Ejecutivo presenta al Congreso
para su tratamiento. La fecha lmite para su presentacin es el 15 de septiembre del ao
anterior al que se refieren el presupuesto en cuestin.
En la segunda etapa, como toda ley, la ley de Presupuesto General de Gastos y Clculo
de Recursos de la Administracin Nacional debe ser aprobada por las Cmaras de
Diputados y Senadores, por separado y por mayora simple en cada una. El poder
Legislativo puede cambiar los niveles de financiamiento, agregar o eliminar fuentes de
ingreso, afectando el monto de recursos a ser recaudados. Puede adems suprimir o
agregar gastos no solicitados desde el Poder Ejecutivo. No es lo habitual ni lo deseable,
pero en caso de que el Congreso no apruebe el Proyecto de ley de Presupuesto, rige
hasta que se apruebe el del ao anterior.
Por ltimo una vez aprobada la Ley de Presupuesto por el Congreso la distribucin de
fondos se realiza por una decisin administrativa del Jefe de Gabinete de Ministros
informando a las reparticiones del Estado los montos definitivos del presupuesto
aprobado.
El control interno sobre la ejecucin del Presupuesto lo realiza la Sindicatura General de
la Nacin (SIGEN) que es una institucin de supervisin y coordinacin del Poder
Ejecutivo Nacional, cuya misin es regir y dirigir el sistema de control interno. El
control externo est en manos de la Comisin Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas
que establece conjuntamente con las Comisiones de Presupuesto y Hacienda de ambas
Cmaras el programa de accin anual para el control externo a desarrollar por la
Auditora General de la Nacin, adems de controlar sus actividades. La Auditora
General de la Nacin es el rgano que verifica, audita, examina y fiscaliza el
cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias en relacin con la
utilizacin de los recursos del Estado.
Presupuesto Nacional 201238
37
CIPPEC. Informe sobre el Presupuesto Nacional 2001.

Seleccin propia en base al informe Presupuesto 2012 Resumen. Presidencia de la Nacin. Ministerio de
Economa. Disponible en versin digital http://www.mecon.gov.ar/onp/html/presupresumen/resum12.pdf
38
Pgina 20
El esquema Ahorro Inversin Financiamiento que se muestra a continuacin muestra

el resultado primario y financiero del Presupuesto Nacional.
Denominamos resultado primario a la diferencia entre Ingresos y Egresos sin tener en
cuenta los gastos proyectados para el ao en concepto de intereses.
El resultado financiero, por el contrario, si los contempla, siendo este, entonces, el
resultado general del Presupuesto.
En el caso del Presupuesto 2012 puede verse como el Resultado financiero arroj un
dficit de $11.773 millones de pesos en el 2011 y se presupuesta un supervit para el
2012 de $1.446 millones de pesos.
La estructura bsica del Presupuesto puede verse en cuadro que sigue.

Ntese que se destacan las dos fuentes de recursos ms importantes:
a) Los recursos tributarios
b) Las contribuciones a la Seguridad Social
Juntas suman el 91,9% del total de los recursos
Por el lado del Gasto se destacan:
a) Las prestaciones de la seguridad social y las ayudas sociales
b) Las transferencias a empresas pblicas y fondos fiduciarios
c) El pago de remuneraciones
d) El pago de intereses de la deuda pblica
Dichos tems conforman el 79,4% de los gastos del Estado.
Pgina 21
Recursos
Pgina 22
En el grfico precedente se nota claramente la importancia de los ingresos del Estado

obtenidos por su poder coercitivo. Se comprende mejor, al analizar las cifras, lo
significativo que resultan los resultados que puedan obtenerse con las polticas pblicas
que tratan de controlar la evasin fiscal y el trabajo en negro.
A continuacin se muestra el detalle de los ingresos tributarios
En el cuadro analtico de los Recursos tributarios puede verse como cuatro impuestos
significan casi el 85% de la recaudacin total.
a) El impuesto al valor agregado (IVA)
b) El impuestos a las Ganancias
c) Los derechos de exportacin (Retenciones)
d) El impuesto a los crditos y dbitos bancarios
Pgina 23
Es claro que no da lo mismo a los fines redistributivos obtener recursos con el IVA que
con Ganancias en funcin de la regresividad y progresividad respectivamente de sendos
tributos. En un apartado especial analizaremos esa cuestin.
Ingresos provenientes de las contribuciones a la seguridad social
El Gasto
A continuacin se detallan los gastos corrientes y de capital para los presupuestos 2011
y 2012 en valores absolutos y como porcentaje del PIB.
Pgina 24
Obsrvese como el gasto corriente representa el 87% del gasto total. Los dos
componentes ms importantes son las prestaciones a la seguridad social que incluye
jubilaciones, pensiones y retiros, y las transferencias que financian gastos corrientes del
sector privado, pblico y externo.
A continuacin se ofrece un detalle de las mismas.
Pgina 25
Asimismo, se muestran los principales rubros referidos a la seguridad social donde se

puede apreciar el gasto social que significa la Asignacin Universal por Hijo.
A continuacin se muestra la composicin del gasto por finalidad.
Pgina 26
Pgina 27
Pgina 28
Por ltimo les presentamos unas proyecciones para los prximos dos aos de los
principales rubros del presupuesto nacional.
Los recursos
Los gastos
Pgina 29
El resultado
La Deuda Pblica39
El tema de la deuda pblica impacta en el presupuesto cada vez que se pagan intereses o
capital correspondientes al endeudamiento pblico en un momento determinado.
Merece un tratamiento especial no slo por el peso relativo dentro de los gastos del
Estado sino por la historia de condicionamientos, entregas y restricciones asociada a la
misma que incluyen actores importantes como gobiernos militares y democrticos, la
elite empresarial criolla, los medios masivos de comunicacin, otros Estados y los
organismos multilaterales de crdito.
Dicho anlisis excede la extensin y profundidad del presente trabajo pero resulta
necesario realizar algunas consideraciones que contextualicen los datos presentados.
El corazn de la deuda externa actual se origina en la dictadura militar dado que la
actual deuda, de un modo directo o indirecto es consecuencia, en gran medida, de
aquella. Si bien las circunstancias y los mecanismos internos del endeudamiento
argentino son particulares, el contexto que produjo el endeudamiento de toda
Latinoamrica no. El mismo se produjo a partir de la lluvia de petrodlares que haban
sido depositados en Bancos europeos y estadounidenses a mediados de la dcada del
setenta. Esos fondos deban ser prestados para evitar la quiebra del sistema financiero
del primer mundo y las dictaduras, en casi todos los pases de Latinoamrica, fueron el
mejor interlocutor, sin control ciudadano y popular, para el endeudamiento. Luego, los
gobiernos democrticos posteriores una y otra vez aceptaron y legalizaron la deuda a
pesar de su origen ilegal y apcrifo.
Dicho esto, es importante resaltar que el canje de deuda realizado durante el 2005 (y
reabierto durante el 2010) y las condiciones econmicas que le siguieron marcan una
diferenciacin importante sobre todos los anteriores.
En primer lugar, si bien el nivel de deuda en valores absolutos sigue siendo el mismo
que en el 2005 la proporcin del mismo como porcentaje del PIB se redujo de modo
muy significativo como lo muestra el siguiente cuadro.
39
Informe de Deuda pblica al 30-6-2012. Oficina Nacional de Crdito Pblico. Ministerio de Economa.
Versin digital disponible en http://www.mecon.gov.ar/wpcontent/uploads/2012/11/informe_deuda_publica_30-06-12-nuevo.pdf
Pgina 30
En segundo lugar cambi sustancialmente la composicin de la deuda en varios

aspectos. Ms all de una prolongacin en el tiempo de la misma y de sus vencimiento
de capital e inters, la deuda en pesos increment su participacin por sobre la de la
deuda nominada en moneda extranjera.
Pgina 31
Asimismo, tras la nacionalizacin del sistema de jubilaciones y pensiones, se

increment la deuda pblica intra sector pblico, con las ventajas inherentes de ser un
Estado deudor y acreedor al mismo tiempo.
Dicha circunstancia se complementa con la decisin poltica de haber saldado
totalmente la deuda con el FMI (2005) que, ms all del pago concreto de la deuda,
liber al Estado, al eximirlo de las revisiones obligatorias anuales, de los
condicionamientos, restricciones y, en algunos casos, imposiciones del organismo en
referencia a las polticas internas.
De todos modos, es importante aclarar, que el problema de la deuda pblica no est

resuelto y que sigue impactando significativamente en el gasto anual del Estado como
se analiz en el Presupuesto 2012.
A continuacin se muestra la proyeccin del pago de intereses para los prximos aos
luego de la renegociacin de la deuda 2005 y 2010.
Pgina 32
Progresividad y distribucin del ingreso.

Cmo podemos combinar el grado de iniciativa individual
necesario para el progreso con el grado de cohesin social
necesario para la sobrevivencia?
Bertrand Russell
Dejamos para el final un tema que consideramos esencial especialmente en este

momento histrico que est viviendo el capitalismo en general y Latinoamrica en
particular.
Se habla de progresividad o regresividad de los gastos o de los recursos en funcin al
modo en que afectan los mismos (gastos y recursos) a los distintos sectores de la
sociedad en referencia a los ingresos y la riqueza.
Sern progresivos aquellos gastos que beneficien a los sectores ms desfavorecidos de
la sociedad y regresivos los que hagan justamente lo contrario. No es lo mismo que el
Estado gaste en mejorar la infraestructura de los aeropuertos o en la construccin de un
tren de alta velocidad al que acceden muy pocos y con altos ingresos; que realice
erogaciones destinadas a la mejora del sistema ferroviario urbano o mejore la
infraestructura de los hospitales.
Del mismo modo sucede con los impuestos. Sern progresivos aquellos impuestos que
teniendo en cuenta los ingresos y la riqueza de quienes tiene que soportarlos, a medida
que aumenten los ingresos y la riqueza paguen ms impuestos. Por el contrario sern
regresivos aquellos impuestos que afecten ms a los sectores ms empobrecidos, de
modo tal que a menores ingresos o riqueza se paguen ms impuestos, y viceversa, a
mayores ingresos y riqueza se paguen menos impuestos.
Como se mencion oportunamente los impuestos indirectos tienen la posibilidad al
afectar a las transacciones de ser trasladados incluyndolos en el precio. De este modo
el que los termina pagando es aquel que no puede trasladarlos es decir, el consumidor
final del bien o el servicio. El tpico caso de este tipo de impuesto es el impuesto al
valor agregado (IVA), dicha caracterstica lo hace altamente regresivo especialmente
por dos razones:
a) En primer lugar al no contemplar los ingresos ni la riqueza de quienes consumen
los bienes, al adquirir cualquier bien cuya transaccin haya estado alcanzada por
Pgina 33
el impuesto, se est pagando una suma fija en concepto de IVA. Dicha suma, no
importa su valor, es la misma para un individuo que posee un ingreso mensual
de $70.000 que para otro que vive con ingresos de $2.500. Si el impuesto
pagado al comprar el bien fuese de $250 representara para el primero, en
relacin al ingreso, un impuesto del 0,3% y para el segundo un impuesto del
10%. Queda claro como a mayor ingreso se paga menos y a menor ingreso se
paga ms.
b) Esta situacin se agrava dado que los sectores mejor acomodados y de ms altos
ingresos tienen mayor capacidad de ahorro y por lo tanto slo estaran pagando
impuestos por la parte del ingreso que destinan al consumo. Por el otro lado, los
sectores con ingresos menores no tienen capacidad de ahorro y por lo tanto el
impuesto le afectar a la totalidad de los ingresos.
Bien distinta es la situacin del Impuesto a las Ganancias dado que es un impuesto
directo que a medida que el ingreso de los individuos crece va aumentando la alcuota
(porcentaje) que se aplica al ingreso de los sujetos alcanzados.
Por ejemplo si un individuo gana hasta $ 10.000 paga un 9% de sus ingresos pero si
gana $15.000 paga un 15% y si gana $20.000, un 23%. Asimismo este tipo de impuesto
contempla un lmite de ingresos (mnimo no imponible) por debajo del cual no se paga
el impuesto, beneficiando claramente a los ms pobres.
Si un Estado recauda ms con impuestos regresivos est acentuando la desigual
distribucin del ingreso y si lo hace con impuestos progresivos est mejorando la
distribucin del ingreso.
De este modo se puede dar la paradoja que gastos progresivos como pueden ser los
planes sociales o el sostenimiento de la salud y la educacin pblica, de efectuarse
mediante recursos obtenidos con impuestos regresivos, sean soportados y financiados
justamente por los beneficiarios de tales polticas y gastos, neutralizando o empeorando
los efectos redistributivos.
Como se ha visto en el Presupuesto 2012 la Argentina posee una estructura tributaria
regresiva dado que la mayor parte de los recursos provienen de un impuesto regresivo
como es el IVA.
Las resistencias a otorgarle progresividad al sistema tributario y a profundizar la
progresividad del gasto pblico estn basadas en concepciones de la sociedad y de la
acumulacin de riquezas antagnicas. Por un lado los liberales sostienen que hay
igualdad de oportunidades y que los ingresos actuales y las riquezas acumuladas son
fruto del trabajo y del esfuerzo personal o familiar. Por lo tanto la pobreza es culpa de
los propios pobres que, teniendo igualdad de oportunidades, no las aprovecharon por
desinters, vagancia o desidia. Por lo tanto les resulta injusto que tengan que pagar ms
impuestos para ayudar a quienes no se lo merecen.
Por el otro, las perspectivas populistas, ven en la desigualdad actual razones histricas,
sociales y econmicas que condicionaron y condicionan a los ms afectados. Las
oportunidades no fueron repartidas a todos por igual y sin la accin estatal nunca los
pobres podrn salir de su situacin. Por eso es necesario y primordialmente justo, que
los que se vieron favorecidos por la lotera natural como menciona Rawls, y tuvieron
mayores oportunidades, colaboren con el bienestar de todos aquellos que no tuvieron
esa suerte.
V Epilogo
Demasiado lejos queda la ilusin del inters general como fin ltimo del Estado.
Pgina 34
A pesar de ello, pensar las polticas pblicas en general y la poltica fiscal en particular,
en torno a cuestiones, deja la puerta abierta para que en determinados momentos
histricos y contextos puedan existir diferentes sectores con la fuerza necesaria para
problematizar socialmente necesidades vinculadas con el inters general.
No existe la tan mentada dicotoma entre intervencin o no del Estado en la economa.
Los Estados Nacin siempre estn presentes, o bien implementado polticas a favor de
la clase trabajadora o bien implementando polticas, por accin u omisin, a favor del
capital.
En una sociedad profundamente desigual, miles de personas son condenadas a una vida
de miserias antes de nacer. La nica posibilidad de romper con el crculo vicioso de la
pobreza y mejorar la situacin es la accin responsable y reparadora del Estado, que
consciente de la desigual situacin de origen, busque incansablemente con polticas
fiscales justas, una mejor vida para todos y todas.
Carlos Javier Andujar
Pgina 35

Andujar. Estado, Economía y Política Fiscal

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