Reforma Hacendaria y Sistema de Seguridad Social

Propuesta de
Reforma Hacendaria y
Sistema de Seguridad Social
Universal
Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas
Pblicas, A.C.
Mxico, D.F., agosto de 2013.
D. R. 2013, Sintropa. Instituto de Estudios Estratgicos y Poltica Pblicas, A. C.

Miguel ngel de Quevedo No. 578, Casa 1, Barrio Santa Catarina, Delegacin
Coyoacn, D. F., C. P. 04100.
Director General
Eric Villanueva Mukul
Responsables:
Jos Manuel Venegas Martnez
Ren Acosta Vzquez
Ral Carbajal Corts
Pedro Javier Gonzlez Gutirrez
CONTENIDO
RESUMEN EJECUTIVO
INTRODUCCIN
LA REFORMA HACENDARIA
1. EFICIENCIA RECAUDATORIA
11
2. FEDERALISMO FISCAL
14
IMPACTO DEL AUMENTO EN LOS PORCENTAJES Y LA CREACIN DE FONDOS
3. FORTALECER LA CAPACIDAD FINANCIERA DEL ESTADO
16
18
SECTOR INFORMAL
22
IMPUESTOS DIRECTOS
24
IMPUESTOS INDIRECTOS
24
4. EFICIENCIA DEL GASTO PBLICO Y TRANSPARENCIA
27
5. REVISIN A LA POLTICA DE SUBSIDIOS
32
6. SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL UNIVERSAL
35
ACCESO UNIVERSAL A LOS SERVICIOS DE SALUD

PENSIN PARA ADULTOS MAYORES DE
65 AOS
37
38
SEGURO DE DESEMPLEO
38
SEGURO DE VIDA PARA JEFAS DE FAMILIA
38
7. SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL UNIVERSAL Y REFORMA HACENDARIA
39
ANEXOS
49
A. METODOLOGA DE LAS ESTIMACIONES 2014-2018
49
B. POLTICA DE GASTO 2014
53
BIBLIOGRAFA
57
RESUMEN EJECUTIVO
El crecimiento en las economas avanzadas ha perdido impulso. En este escenario a la baja,
Mxico no escapa de los efectos de la desaceleracin global y el crecimiento se ha visto
afectado por la cada del comercio internacional y la actividad industrial en Estados Unidos.
A pesar de ello, el pas posee un enorme potencial y contina siendo una de las grandes
promesas entre las economas emergentes. Para aprovechar este potencial, se estn llevando
a cabo una serie de reformas estructurales en sectores estratgicos; tal es el caso de las
reformas laboral, educativa y de telecomunicaciones. En el marco de este proceso
reformista, mencin especial merece el compromiso del Pacto por Mxico de realizar una
reforma hacendaria integral. En este respecto, el Instituto de Estudios Estratgicos y
Polticas Pblicas, A.C. sostiene que la reforma hacendaria que el pas demanda debe ser
eficiente y equitativa y no limitada a captar ms ingresos, sino que debe ser concebida
como un instrumento para dinamizar el crecimiento y para lograr una mejor distribucin.
Ante el escenario de una baja en la expectativa de crecimiento econmico, se considera que
es inaplazable una reforma hacendaria que contemple la instrumentacin de medidas que
promuevan la reactivacin del mercado interno, ya que sin reforma el pas seguir sujeto a
entorno externo.
La reforma hacendaria debe fortalecer la capacidad financiera del Estado, eliminar el
desequilibrio en la recaudacin y gasto entre los niveles de gobierno, as como buscar la
progresividad en la recaudacin y en el gasto pblico. La propuesta de reforma hacendaria
integral que en este documento se propone comprende los siguientes aspectos: 1. Eficiencia
recaudatoria, 2. Federalismo Fiscal, 3. Fortalecimiento de la capacidad financiera del
Estado, 4. Eficiencia del gasto pblico y transparencia, y 5. Revisin integral de la poltica
de subsidios. De igual manera, debido a que la mejora de las condiciones de vida de todos
los mexicanos es la principal razn de ser de la reforma hacendaria, se incluye tambin una
propuesta para la creacin de un sistema de seguridad social universal.
Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas, A.C.
La debilidad tributaria en Mxico, ha sido un problema que no ha logrado resolverse. Es,

por lo tanto, indispensable, elevar la eficiencia recaudatoria a travs de la ampliacin de la
base de contribuyentes, el combate a la evasin y la elusin fiscal y la simplificacin del
cobro de los impuestos. Entre las medidas planteadas en el presente documento destacan: la
elaboracin de un Censo General de Contribuyentes que permita contar con un padrn
completo, confiable y actualizado para un mejor control de las obligaciones fiscales de los
contribuyentes; y la acumulacin de los depsitos a nombre de un contribuyente en
diferentes instituciones bancarias con el fin de combatir la elusin del impuesto a los
depsitos en efectivo.
Desde el punto de vista del federalismo, se observan fuertes desequilibrios fiscales. Los
Estados y Municipios recaudan poco y gastan ms, lo que ha provocado un dficit en las
finanzas locales, que se ha cubierto con endeudamiento. Con la finalidad de que los
gobiernos subnacionales cuenten con margen de maniobra para equilibrar su situacin
financiera, se propone ampliar los porcentajes para la determinacin de los fondos
vinculados a la Recaudacin Federal Participable, que se distribuyen por medio de los
ramos generales: Participaciones (ramo 28) y Aportaciones Federales (ramo 33). Asimismo,
para construir una relacin ms equitativa entre la Federacin y las entidades federativas se
propone incorporar nuevos fondos a las participaciones, los que adems de dotar de
mayores recursos a entidades federativas y municipios debern de contener frmulas y
variables que incentiven a los gobiernos locales a instrumentar normas y procedimientos
para incrementar sus ingresos propios, tal es el caso del Fondo para el Apoyo a la
Recaudacin de Contribuciones Inmobiliarias.
Se estima que el efecto combinado del aumento a participaciones y aportaciones, as como
la creacin de fondos nuevos no rebasara el 1% del PIB y debe ser financiado con la
recaudacin adicional generada por la propia reforma hacendaria.
Para fortalecer la capacidad financiera del estado, se propone la eliminacin de privilegios
fiscales, en particular, el rgimen de consolidacin fiscal. As como reducir el sector
informal de la economa y revisar el diseo y la ejecucin de los impuestos directos e
indirectos. En materia de impuestos directos, la propuesta parte de la premisa de que el ISR
4
debe ser el eje de una poltica tributaria progresiva y consiste en la aplicacin de mayores
tasas de impuesto a los ingresos de las personas fsicas a partir del umbral de los 100 mil
pesos mensuales hasta alcanzar el 38% para ingresos mensuales superiores a un milln de
pesos. En relacin con el impuesto al valor agregado, se consideran diferentes opciones,
tales como el cobro generalizado de la tasa del 16%, la generalizacin del IVA acompaada
por una transferencia en efectivo a los sectores de menores ingresos.
Se estima que como resultado de la eliminacin de diversos privilegios y del rgimen de
consolidacin fiscal, as como del incremento de la tasa de ISR cobrada a las personas
fsicas de altos ingresos, la recaudacin se incrementara en 4.9% del PIB. Si se considera
el IVA, los ingresos adicionales se elevaran, en el caso del IVA generalizado, a 7.7% del
PIB y a 6.4% en caso de que el IVA generalizado sea compensado mediante transferencias.
En lo relativo a la eficiencia del gasto pblico y transparencia, se propone eliminar
duplicidades de funciones, compactar reas y dependencias de gobierno, y revisar
permanentemente el gasto del sector pblico para mejorar su eficiencia y alcanzar mejores
indicadores de desempeo. Asimismo, para potenciar los efectos distributivos del gasto, se
propone la definicin de prioridades estratgicas y la etiquetacin transparente de los
recursos provenientes de nuevas fuentes de ingreso para canalizarlos a la inversin en
infraestructura y a la creacin de un sistema de seguridad social universal.
Por lo que se refiere a la revisin integral a la poltica de subsidios con el fin de garantizar
su progresividad, se propone, en primer lugar, la eliminacin -sbita o paulatina, segn sea
el caso- de los subsidios abiertamente regresivos y/o con efectos negativos en otros mbitos
de la realidad social (v. gr. el medio ambiente). En segundo lugar, la focalizacin cuidadosa
de los subsidios con el propsito de garantizar que stos, efectivamente, contribuyan a
elevar la calidad de vida de los sectores ms desfavorecidos. En tercer lugar, la
reorientacin de subsidios que, si bien son necesarios, se han distorsionado y, en la
actualidad, estn lejos de cumplir sus fines originales. Estas propuestas ataen
principalmente a los subsidios a los energticos y al campo y se estima que podran
traducirse en una liberacin de recursos que podran alcanzar el 2% del PIB.
Por ltimo, el documento plantea que una parte considerable de la recaudacin adicional
deber destinarse a crear un Sistema de Seguridad Social Universal que otorgue a todos los
mexicanos acceso a los servicios de salud, pensiones para el retiro y seguro de desempleo.
De acuerdo con las estimaciones contenidas en el documento, los recursos adicionales
necesarios para la creacin del sistema ascienden al 3.4% del PIB.
INTRODUCCIN
En el contexto internacional, el crecimiento en las economas avanzadas ha perdido
impulso. En este escenario a la baja, la situacin econmica de Mxico destaca
positivamente, aunque el pas no escapa de los efectos de la desaceleracin global y el
crecimiento se ha visto afectado por la cada del comercio internacional y la actividad
industrial en Estados Unidos de Amrica -nuestro mayor socio comercial, que representan
el 80% de las exportaciones-.1 El Banco Mundial previ para Mxico un crecimiento
cercano a 3.3% para 2013 y 3.9% para 2014.2 Parte importante de este dinamismo sera
producto de una combinacin de finanzas pblicas sanas, una inflacin controlada, una
recuperacin importante del empleo y un mejoramiento del ambiente para los negocios.3
Sin embargo, los indicadores econmicos ms recientes de la economa mexicana, como la
cada de las exportaciones en mayo, las ventas petroleras a la baja y que la produccin
manufacturera disminuy su ritmo de crecimiento, de manera sustancial en el segundo
trimestre, aunado al lento ejercicio del gasto pblico, permiten identificar una
desaceleracin importante de la demanda domstica, por lo que el gobierno realiz un
ajuste a la baja de su meta de crecimiento econmico para 2013 en 1.8%.4
A pesar de ello, Mxico contina siendo una de las grandes promesas entre las economas
emergentes. Las recientes medidas de mejora regulatoria y de apertura comercial a travs
de la red de tratados de libre comercio con la que cuenta el pas, hacen de Mxico una de
las plataformas de inversin ms atractivas de cara al prximo decenio.
3
4
Embajada
de
los
Estados
Unidos
(2013).
Temas
Bilaterales.
Disponible
en
http://spanish.mexico.usembassy.gov/es/temas-bilaterales/mexico-y-eu-de-un-vistazo/comercio.html. Los EE.UU.
son el mayor socio comercial de Mxico, haciendo la compra de ms del 80% de las exportaciones mexicanas.
The
World
Bank
(2013).
Global
Economic
Prospects.
Disponible
en
http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTDEC/EXTDECPROSPECTS/EXTGBLPROSPECTSAPRIL/0,,con
tentMDK:23427897~menuPK:8688141~pagePK:2470434~piPK:4977459~theSitePK:659149,00.html. Esta previsin
es inferior a la que tiene el Fondo Monetario Internacional (FMI) para este ao y ligeramente mayor al pronstico
revisado del gobierno federal, en 3.1%. Morales, Yolanda (12 de junio, 2013). Mxico mantendr crecimiento
econmico:
BM.
El
Economista.
Mxico.
Disponible
en
http://eleconomista.com.mx/economiaglobal/2013/06/12/mexico-mantendra-crecimiento-economico-bm
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (2012). Perspectivas OCDE: Mxico Reformas
para el Cambio. Disponible en http://www.oecd.org/mexico/49363879.pdf
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (2013). La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico estima el
crecimiento del PIB para 2013 en 1.8%. Comunicado de prensa nm. 053/2013. Disponible en
http://www.shcp.gob.mx/Biblioteca_noticias_home/comunicado_053_2013.pdf
Esta coyuntura abre una oportunidad significativa para Mxico. Para aprovecharla se estn
llevando a cabo una serie de reformas estructurales en sectores estratgicos para el
desarrollo, tal es el caso de la reforma laboral, con un marco normativo moderno y flexible,
que contribuya a la productividad y la competitividad; la reforma educativa, para avanzar
en un modelo de vanguardia y calidad; y la reforma de telecomunicaciones, que pretende
fomentar la competencia. Tambin es necesario realizar una reforma hacendaria y redefinir
los esquemas de financiamiento del gasto pblico acorde con los retos y oportunidades
actuales del pas.
LA REFORMA HACENDARIA
La reforma hacendaria debe disearse de acuerdo con la realidad econmica nacional,
empezando por asumir que es necesario implementar polticas fiscales anticclicas, que
permitan remontar la fragilidad estructural de las finanzas pblicas del pas, recuperar el
impulso a la actividad productiva y asegurar, con ello, la sustentabilidad fiscal.
Por lo tanto, se requiere realizar una reforma hacendaria eficiente y equitativa, que se
distinga como un instrumento de desarrollo para dinamizar el crecimiento y que permita
una mejor redistribucin para reducir la desigualdad social, y no slo como una va para
captar ms ingresos.5 Es importante mencionar que diversas reformas fiscales en Mxico
han resultado muy limitadas, ya que por un lado la percepcin de la ciudadana es que el
dinero de sus impuestos no se gasta de manera eficiente -existe un alto nivel de
desconfianza-, y por otro lado, el gobierno, aunque ha venido introduciendo una serie de
leyes para mejorar la responsabilidad, la rendicin de cuentas y la transparencia, stas no
han sido suficientes e insiste en que no es posible considerar nuevos gastos con una base de
ingresos tan dbil.
Se requiere un nuevo pacto fiscal con mayor reciprocidad entre el Estado y los ciudadanos,
lo cual implica la necesidad de acuerdos entre los Poderes Ejecutivo, Legislativo y
Judicial.6
5
6
El Pacto por Mxico (2012). Acuerdos para el crecimiento econmico, el empleo y la competitividad. Disponible en
http://pactopormexico.org/acuerdos/
Vase: Herrera, Arturo (2013). Poltica Tributaria Para qu? Banco Mundial. Disponible en
http://www.cefp.gob.mx/foro/2013/politicatributaria/presentaciones/tres.pdf. Brcena, Alicia (2013). Poltica Fiscal en
A tal efecto, el Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas, A.C. emprendi la

tarea de elaborar la presente propuesta de reforma hacendaria, que plantea impulsar un
nuevo modelo de desarrollo, considerando que la reforma deber ser integral; al modificar el
sistema de planeacin, presupuesto, control, vigilancia y fiscalizacin, democratizando la
gestin econmica del Estado y fortaleciendo de manera efectiva los indicadores de
desempeo del sector pblico.
Asimismo, debe existir una relacin integral de las polticas de ingreso y gasto en inversin
pblica y con ello propiciar la factibilidad de la reestructuracin productiva, la cual
depende de un marco institucional de planeacin que brinde racionalidad, coherencia,
responsabilidad y legalidad al ingreso, al gasto y a la inversin pblica, gracias a una mayor
transparencia y a la eliminacin de la discrecionalidad del Ejecutivo Federal en el manejo
de las finanzas pblicas. El fin es propiciar un patrn de distribucin del ingreso ms
equilibrado, mediante una estructura tributaria progresiva y el despliegue de distintos
programas de inversin y ejercicio del gasto, en favor de los sectores con menores recursos
de la poblacin.7
Cabe sealar que el equilibrio de las finanzas pblicas se ha logrado mediante la contencin
del gasto pblico, especialmente de inversin pblica. La inversin pblica en
infraestructura en Mxico no alcanza el 1% del PIB, el promedio de Amrica Latina y el
Caribe es del 2% del PIB, mientras que en economas emergentes de Asia es el 5% del PIB.
El reducido gasto pblico no ha permitido atender las necesidades de la poblacin ni
generar las condiciones para transformar la economa y lograr mayor crecimiento; de ah
que, de acuerdo con los datos ms recientes, 53.3 millones de mexicanos (45.5% del total)
vivan en pobreza y 11.5 millones (9.8% del total) padezca la pobreza extrema o
alimentaria.8
7
8
Amrica
Latina.
Comisin
Econmica
para
Amrica
Latina
y
el
Caribe.
Disponible
en
http://www.cefp.gob.mx/foro/2013/politicatributaria/presentaciones/seis.pdf. El concepto de Pacto Fiscal est siendo
retomado por ambas instituciones.
Carbajal, Ral (marzo, 2013). Reforma Hacendaria y el Pacto por Mxico. El punto sobre la i, Demcratas de
Izquierda, 2 (6), 33-37.
Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica Social (2013). Anlisis y Medicin de la Pobreza. Disponible en
http://www.coneval.gob.mx/medicion/Paginas/Medici%C3%B3n/Pobreza%202012/Pobreza-2012.aspx
Para la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), la reforma

hacendaria es una oportunidad histrica para enfrentar los desafos econmicos y sociales,
que puede contribuir al desarrollo de objetivos sociales: combatir la pobreza, evitar la
exclusin social y generar una mayor igualdad de oportunidades.9
En este sentido, la reforma hacendaria, debe fortalecer la capacidad financiera del Estado,
eliminar el desequilibrio en la recaudacin y gasto entre los niveles de gobierno, as como
buscar la progresividad en la recaudacin y en el gasto pblico. La propuesta de reforma
hacendaria integral que en este documento se propone, es de amplio alcance y comprende
los siguientes aspectos:
1. Eficiencia recaudatoria.
2. Federalismo Fiscal.
3. Fortalecer la capacidad financiera del Estado.
4. Eficiencia del gasto pblico y transparencia.
5. Revisin integral a la poltica de subsidios y a los regmenes especiales, para
establecer un sistema eficaz, transparente y progresivo.
Brcena, Alicia (2013). Poltica Fiscal en Amrica Latina. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe.
Disponible en http://www.cefp.gob.mx/foro/2013/politicatributaria/presentaciones/seis.pdf
10
1. EFICIENCIA RECAUDATORIA
Mejorar y simplificar el cobro de los impuestos, as como incrementar la base de contribuyentes

y combatir la evasin y la elusin fiscal.
La recaudacin tributaria en Mxico refleja la fragilidad que existe en el sistema fiscal. En

conjunto los ingresos tributarios que se estimaron para el 2011 fueron de 10.4% del PIB. De
2005 a 2010 el promedio fue de 8.9% con respecto al PIB, mientras que los ingresos no
tributarios, en particular los derivados del petrleo, fueron en promedio de 7.9% del PIB.
Es claro el contraste de estas cifras con el nivel promedio de ingresos tributarios de los
pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), que es
de alrededor del 36.2% del PIB.
En el 2012 los ingresos pblicos en Mxico, que incluyen los ingresos tributarios (18.8%
del PIB), fueron de los ms bajos de la OCDE (33.8%) e incluso estuvieron por debajo del
promedio en Amrica Latina (19%). Si no se tienen en cuenta los ingresos de los derechos
sobre la produccin de hidrocarburos (13.9%),10 el panorama es an peor. Esto se explica
principalmente por bases impositivas estrechas, un alto nivel de informalidad y una
administracin tributaria ms dbil.11
La debilidad tributaria en Mxico, vista a travs de estos datos, ha sido un problema que no
ha logrado resolverse, seguimos dependiendo de los ingresos petroleros, mientras que los
tributarios no han crecido lo suficiente a pesar de sucesivas modificaciones fiscales en los
ltimos aos. Por lo tanto, es necesario fortalecer los ingresos fiscales, con vistas a lograr
un sistema tributario eficiente, moderno, progresivo y competitivo, con independencia de
los ingresos petroleros. Para tal efecto, es indispensable elevar la eficiencia recaudatoria a
travs de incrementar la base de contribuyentes, combatir la evasin y la elusin fiscal, as
como mejorar y simplificar el cobro de los impuestos.
De acuerdo con este propsito, para incrementar la base de contribuyentes se propone la
elaboracin del Censo General de Contribuyentes, en convenio con el INEGI, que permita
10
11
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (2011). Estadsticas Tributarias en Amrica Latina
1990 2010. Disponible en http://www.oecd.org/ctp/tax-global/Mexico%20country%20note_final.pdf
Ibdem. En relacin con los pases de la OCDE, Mxico es el pas con menor recaudacin tributaria en el perodo
1990-2010, excepto en 3 ocasiones, en 1990 y 1991 despus de Turqua, y en 2009 despus de Chile.
11
contar con un padrn completo, confiable y actualizado para un mejor control de las
obligaciones fiscales (federales y locales) de los contribuyentes, con el objetivo de:
Contar con registros confiables de contribuyentes para tener un mayor impacto en la

recaudacin.
Reducir costos en la actualizacin de sus padrones y mejora de su informacin.
Aumentar la eficiencia para la localizacin de los contribuyentes.
Facilitar a los pequeos contribuyentes el cumplimiento voluntario de sus

obligaciones.
Adems, habr que dotar a la autoridad recaudatoria de los instrumentos idneos para
reducir la evasin y la elusin fiscal.12
El uso de efectivo se ha convertido en un medio de evasin fiscal que goza de anonimato,
lo que representa un incentivo para evitar el pago de impuestos. Actualmente, un
contribuyente puede tener diferentes cuentas en distintos bancos, con el objetivo de realizar
depsitos por debajo de los lmites establecidos en la Ley del Impuesto por Depsitos en
Efectivo (LIDE). La evasin fiscal por el uso de efectivo en el 2011 represent 196,267
millones de pesos, cifra equivalente a 1.37% del PIB, dos veces y media por arriba de la
evasin fiscal en 2002, la cual fue de 73,511 millones de pesos.13
12
13
Es importante resaltar que tanto la evasin como la elusin fiscal producen prdidas recaudatorias considerables
al erario pblico. La evasin implica una actitud del contribuyente frente a la capacidad del fisco para detectar y
sancionar la omisin. La elusin parte de una posicin del contribuyente frente a la norma fiscal, es decir, la elusin
aprovecha las lagunas o imperfecciones de las normas tributarias para disminuir la carga fiscal del contribuyente,
mientras que la evasin fiscal parte de la ineficiencia de la autoridad recaudadora para descubrir y fiscalizar la
omisin.
Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey (2012). Evasin fiscal mediante el uso de efectivo.
Disponible en ftp://ftp2.sat.gob.mx/asistencia_servicio_ftp/publicaciones/ITDWeb/eva_fis_efec_2012.pdf
12
Por esta razn, se propone modificar la disposicin contenida en el Artculo 2 fraccin III
segundo prrafo de la LIDE), a fin de promover la acumulacin de los depsitos a nombre
de un contribuyente en diferentes instituciones del sistema financiero.
Por lo que se refiere a la elusin fiscal, se propone el fortalecimiento de la administracin
tributaria con la finalidad de incrementar considerablemente, entre otros aspectos, el
porcentaje de juicios favorables al SAT (54.8%), especialmente en la unidad administrativa
de grandes contribuyentes.
Cabe sealar que la reforma integral al sistema impositivo deber partir del reconocimiento
de los derechos de los contribuyentes. El causante debe ser visto por la autoridad
hacendaria como el principal sostn del Estado y debe ofrecer certidumbre jurdica al
contribuyente a travs del reforzamiento de las labores de asesora, representacin y
defensora que realiza la Procuradura de la Defensa del Contribuyente.
13
2. FEDERALISMO FISCAL
Promover mayores y mejores facultades tributarias para las entidades federativas y municipios,
y la ampliacin de las atribuciones de control y cobro.
La relacin federalista presenta fuertes desequilibrios fiscales. Los Estados y Municipios

recaudan poco y gastan ms, lo que ha provocado un dficit en las finanzas locales, que se
ha cubierto con endeudamiento; por ello, con la finalidad de que cuenten con margen de
maniobra para equilibrar su situacin financiera, se propone ampliar los porcentajes para la
determinacin de los fondos vinculados a la Recaudacin Federal Participable, que se
distribuyen por medio de los Ramos Generales: Participaciones (Ramo 28) y Aportaciones
Federales (Ramo 33).
Asimismo, se propone incorporar nuevos fondos a las participaciones, los que adems de
dotar de mayores recursos a entidades federativas y municipios, debern de contener
frmulas y variables que incentiven a los gobiernos locales a instrumentar normas y
procedimientos para incrementar sus ingresos propios.
El impuesto predial representa la mayor parte de los ingresos de los municipios mexicanos
(59%). Sin embargo, su aplicacin es asimtrica y sus recaudaciones son mucho ms
modestas; con respecto al PIB representa escasamente el 0.2%, mientras que en la mayora
de los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico llega al
4% de dicha variable. Los anticuados registros de la propiedad representan una limitacin
importante, a la que se suman capacidades de administracin local poco slidas y valores
catastrales obsoletos.
Por consiguiente, para construir una relacin ms equitativa entre la Federacin y las
entidades federativas es necesario reformar la Ley de Coordinacin Fiscal. Considerando
que es el marco normativo que regula las transferencias subnacionales, brinda certidumbre
jurdica y financiera, as como transparencia en las asignaciones de recursos. Dicha reforma
tendr como objetivos principales:
14
Incrementar el porcentaje de la Recaudacin Federal Participable (RFP) asignado al

Fondo General de Participaciones de 20 a 22%, el Fondo de Fomento Municipal de
1 a 2% y el Fondo de Fiscalizacin de 1.25 a 1.50%.
Crear el Fondo para el Apoyo a la Recaudacin de Contribuciones Inmobiliarias

asignndole el 1% de la RFP; incorporar el Fondo para la Atencin de Problemas de
Salud Pblica y Adicciones, con el 10% del IEPS estimado en la Ley de Ingresos
del ejercicio fiscal correspondiente; y crear la figura de Promotora Estatal de Micro
y Pequeas Empresas, asignndole el 1% de la RFP.
Incrementar los porcentajes del Fondo de Aportaciones Federales: para la

Infraestructura Social la vertiente estatal pasara del 0.303% al 0.400% y la
municipal de 2.197 a 2.5% de la RFP; el Fondo para el Fortalecimiento de
Entidades Federativas de 1.4 al 2% de la RFP; y Fondo para el Fortalecimiento de
los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, que es de
2.35% a municipios y 0.2123% al Distrito Federal, uniformarlo al 2.8% de la RFP;
y el Fondo de Aportaciones Mltiples de 0.814 a 1% de la RFP.
Ampliar el porcentaje del Fondo de Aportaciones para Infraestructura Social, lo que

tambin permitira incorporar al Distrito Federal al beneficio de estos recursos, en
su vertiente municipal. En una primera etapa, podran considerarse las brechas de
carencias en las Demarcaciones Territoriales de la periferia de la ciudad, debido a
que son las que requieren ampliar su infraestructura para dotar a la poblacin de
agua potable,
alcantarillado,
drenaje
y letrinas,
urbanizacin
municipal,
electrificacin rural y de colonias pobres, infraestructura bsica de salud,

infraestructura bsica educativa, mejoramiento de vivienda, caminos rurales e
infraestructura productiva rural.
Incorporar la obligacin de publicar en el Diario Oficial de la Federacin la

metodologa con sus frmulas, variables, porcentajes, as como montos estimados
de los recursos correspondientes, debido a que solamente se publican las cifras con
el resultado final y se desconoce las variables utilizadas en los clculos.
15
Es importante comentar que el aumento en los tres Fondos de Participaciones responde a

que son los ms relevantes, y porque los otros que constituyen este Ramo estn
relacionados a la recaudacin que se realiza en cada Estado, adems de que son por
naturaleza autoasignables. En el caso de los Fondos que constituyen las Aportaciones
Federales, en los que no se propone aumento alguno obedece a que generalmente se
destinan a programas que tienen la responsabilidad compartida los Estados y la Federacin
(educacin, salud, seguridad pblica), por lo que se determinan anualmente en el
Presupuesto de Egresos de la Federacin, derivados de ampliaciones presupuestarias,
actualizacin de gastos de operacin, actualizacin de plantillas de personal, entre otros.
Impacto del aumento en los porcentajes y la creacin de Fondos. La reforma

hacendaria habr de incrementar la recaudacin fiscal y ser la fuente de ingresos
adicionales para lograr aumentar las transferencias a entidades federativas y municipios,
por consiguiente, con los escenarios estimados de mayor recaudacin tributaria, se
realizaron algunos clculos para obtener techos vinculatorios o de referencia para el
ejercicio fiscal 2014.
Estos techos de referencia o vinculatorios se determinaron para los casos de la Recaudacin
Federal Participable y el Gasto Neto. Con las cifras estimadas, se determin la participacin
o el impacto derivado de las modificaciones propuestas en los porcentajes en tres fondos de
las Participaciones y cuatro fondos de las Aportaciones Federales, as como para la creacin
de tres fondos en Participaciones.
La suma de los recursos de los dos Ramos mencionados pasara de representar el 6.3 actual
al 6.9% del PIB,14 y del 26.5 actual al 27.8% del Gasto Neto estimado, de manera que el
monto actual de 1 billn 049 mil 019.1 millones de pesos, aumentara a 1 billn 232 mil
749.2 millones de pesos; de esta forma, el aumento nominal que se espera distribuir a
entidades federativas y municipios ascendera a 183 mil 730.2 millones de pesos, cuya
fuente de financiamiento, como ya se mencion, sera la recaudacin adicional esperada.
14
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (2013). Presupuesto de Gastos Fiscales 2013. Disponible en
http://www.shcp.gob.mx/INGRESOS/Ingresos_pres_gasto/presupuesto_gastos_fiscales_2013.pdf
16
El mayor impacto del aumento en los porcentajes y la creacin de fondos se registrar en

las Participaciones a Entidades Federativas y Municipios, que recibirn 144 mil 086.6
millones de pesos adicionales; en segundo lugar se ubican las Aportaciones Federales para
Entidades Federativas y Municipios, con 39 mil 643.6 millones de pesos adicionales.
El siguiente cuadro presenta el impacto de esta propuesta con un amplio detalle en las
cifras, la parte sombreada corresponde a los rubros que registraran los incrementos y la
creacin de nuevos fondos.
17
Estas estimaciones de aumento en las transferencias a Estados y Municipios no deterioran

el gasto de la Federacin, como se observa en la tabla anterior, ya que no representan un
incremento relevante en el PIB, ni en el gasto pblico, adems de que se financiaran con
los ingresos adicionales como resultado de las reformas fiscales.
3. FORTALECER LA CAPACIDAD FINANCIERA DEL ESTADO
Eliminar los privilegios fiscales, en particular, el rgimen de consolidacin fiscal y reducir el

sector informal de la economa. Igualmente, revisar el diseo y la ejecucin de los impuestos
directos e indirectos.
Sin lugar a dudas, una de las principales debilidades estructurales del Estado mexicano es la
insuficiencia de sus recursos fiscales. Esta situacin le impone lmites muy claros a su
capacidad para cumplir con sus funciones bsicas y, sobre todo, con los mandatos
constitucionales en materia de derechos sociales y econmicos.
Ciertamente, la autoridad recaudadora ha desplegado esfuerzos notables para ampliar el
padrn de contribuyentes. Como se observa en la grfica adjunta, stos casi se duplicaron
entre 2005 y 2012. Sin embargo, en trminos de porcentaje del PIB, los ingresos del
gobierno federal no han registrado un incremento paralelo.
18
La recaudacin en Mxico, en relacin con el PIB, sigue estando por debajo de la de otros
pases de la OCDE y an del promedio latinoamericano, segn se desprende de la siguiente
grfica.
Esto ocurre a pesar de que las tasas impositivas nominales no distan mucho de las de otras
economas, hecho que nos lleva a inferir que la base impositiva es considerablemente
menor, ya sea como resultado de la definicin legal de dicha base, la enorme cantidad de
lagunas y regmenes especiales o bien debido a la debilidad en la administracin y la
recaudacin de impuestos.
Por otra parte, la estructura de los ingresos pblicos en Mxico se diferencia con respecto a
la prevaleciente en las naciones de la OCDE. Destaca, ante todo, el poco peso relativo de
los ingresos tributarios (40.6% de los ingresos totales) y la alta dependencia respecto a los
ingresos petroleros, principalmente los derechos a los hidrocarburos y los ingresos propios
de Petrleos Mexicanos, que suman el 32% de los ingresos totales. 15 Sin embargo, no
pueden ser considerados como una fuente estable de ingresos a largo plazo, toda vez que su
comportamiento obedece a factores exgenos no controlables en funcin de las necesidades
nacionales.
15
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (2012). Ley de ingresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal 201 3.
Disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LIF_2013.pdf. Cabe aclarar que a este porcentaje deben
aadirse los impuestos pagados por Pemex.
19
Ms en especfico, la recaudacin por el impuesto sobre la renta (20.7% del total de

ingresos) es de apenas el 4.9% del PIB, por debajo del promedio de la OCDE (9.4% del
PIB).16 A su vez, la recaudacin del IVA alcanza slo el 3.7% del PIB, la segunda ms baja
a nivel regional y por debajo del promedio de Amrica Latina (6.3% del PIB) y de la OCDE
(6.6% del PIB).17
Con todo, vale la pena subrayar la existencia de un margen amplio para elevar la
recaudacin sin demrito de la competitividad del sistema impositivo ni de su sencillez y
transparencia. El gobierno mexicano debe poner fin a las lagunas tributarias que han venido
generndose durante los ltimos aos e incrementar la capacidad recaudatoria. En este
sentido, resulta crucial que la reforma hacendaria se dirija de manera clara al logro de tres
objetivos estratgicos: eliminar los privilegios fiscales; reducir el sector informal de la
economa; y revisar el diseo y la ejecucin de los impuestos directos e indirectos.
La eliminacin de los subsidios, exenciones, excepciones y privilegios fiscales permitir
ampliar la base fiscal, incrementar los ingresos y simplificar el sistema tributario,
reduciendo as las oportunidades de evasin y elusin fiscales. Cabe apuntar que, a pesar de
algunas reformas llevadas a cabo en los ltimos aos, persisten las exenciones fiscales, las
deducciones y los regmenes especiales. Estos elementos daan y distorsionan el sistema de
incentivos de la economa, al tiempo que complican la administracin tributaria.
En este sentido, se propone:
Derogar las deducciones inmediatas, anticipadas o aceleradas de inmuebles y

activos fijos.
Eliminar el Rgimen de Consolidacin Fiscal en un plazo de 5 aos, con el fin de

impedir la elusin actual que se presenta cuando los corporativos empresariales
16
17
para el Cambio. Disponible en http://www.oecd.org/mexico/49363879.pdf. En Turqua se contribuye con el 4%, en
Corea con el 4.4%, en Grecia con el 4.7%, en Dinamarca con el 25.1%, en Suecia con el 14.9% y en Blgica con el
12.8% del PIB.
Vase: Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (2012). Perspectivas OCDE: Mxico
Reformas para el Cambio. Disponible en http://www.oecd.org/mexico/49363879.pdf. Brcena, Alicia (2013). Poltica
Fiscal en Amrica Latina. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe. Disponible en
http://www.cefp.gob.mx/foro/2013/politicatributaria/presentaciones/seis.pdf. Servicio de Administracin Tributaria
(2013).
Informe
tributario
y
de
Gestin,
enero-marzo.
Disponible
en
http://www.sat.gob.mx/sitio_internet/transparencia/51_8833.html
20
compensan las prdidas que se generan en una firma contra las ganancias de otras
en el mismo conglomerado. Se propone un plazo de 5 aos, con un pago de 30%, en
el primer ao, para concluir el pago de los impuestos diferidos.
Revisar la viabilidad y la conveniencia de elevar el porcentaje retenido a la venta de

empresas a travs de la bolsa de valores (actualmente es de 5% del total de la
operacin).
Definir los mecanismos idneos para que los sectores que actualmente disfrutan de
diferentes privilegios fiscales sean objeto de un tratamiento tributario general.
En los casos del rgimen de consolidacin fiscal, deduccin inmediata de activos fijos, los
diferimientos del valor de los terrenos adquiridos por desarrolladores inmobiliarios y la
eficiencia recaudatoria, se calcula que para 2014 ascenderan, para el rango ms alto,
respectivamente, a 0.6%, 0.16%, 0.04% y 1.3% como porcentaje del PIB. As, se estima
que el efecto combinado de estas medidas en la captacin tributaria podra ascender al 2.1%
del PIB.18 Si ampliamos las estimaciones incorporando incrementos de ISR a los ms altos
deciles, de mejoramiento de la eficiencia recaudatoria, considerar un aumento en la
retencin de las operaciones en la Bolsa de Valores, de eliminar los diferimientos del valor
de los terrenos adquiridos por desarrolladores inmobiliarios, se puede alcanzar el 4.9% del
PIB, es decir casi 5 puntos porcentuales del PIB (Vase: Cuadro 5. Estimaciones del
impacto recaudatorio para 2014).
18
21
Sector Informal. Por sus caractersticas y sus dimensiones, el sector informal representa
uno de los principales retos de la economa mexicana. Si bien es cierto que ante la
incapacidad de la economa para generar fuentes de trabajo e ingreso dignas y bien
remuneradas, el sector informal contribuye a reducir la presin social, es igualmente cierto
que, debido a los bajos niveles de productividad en l imperantes, la informalidad est
directamente asociada con la precariedad en el empleo y con el pobre dinamismo de la
actividad econmica. Desde el punto de vista de lo fiscal, el tamao del sector informal
representa un potencial digno de ser considerado, pues segn cifras del INEGI, en
diciembre de 2012 el 60% de la poblacin ocupada se ubicaba en la informalidad.19
19
Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (2012). Empleo Informal en Mxico. Boletn de prensa nm. 449/12.
Disponible
en
http://www.inegi.org.mx/inegi/contenidos/espanol/prensa/boletines/boletin/Comunicados/Especiales/2012/Diciembre/
comunica3.pdf. La informalidad involucra a 29.2 millones de personas: 14.2 empleadas en el sector informal, 2.1 en
el trabajo domstico, 6.7 en empleadas en empresas y diversas instituciones y 6.1 en el sector agropecuario.
22
Por tanto, resulta indispensable favorecer la incorporacin al rgimen fiscal de quienes se

desempean en la economa informal y, para tal efecto, las medidas clave que se proponen
son:
Realizar un censo exhaustivo de actividades econmicas, que permita identificar a

quienes se desempean en la informalidad. Al margen del monto que va ser
directamente recaudado por la formalizacin de este sector, el mayor impacto
consistira en la deteccin de las redes de proveedura que, por regla general, suelen
estar fuera del radar de la fiscalizacin.
Instrumentar un programa de otorgamiento de facilidades (simplificacin tributaria

y desregulacin) e incentivos a la formalidad (acceso a la seguridad social y
esquemas de capacitacin y financiamiento).
Es importante resaltar que algunos estudios parten del supuesto de que formalizar e
incorporar al padrn de contribuyentes a, por lo menos, la mitad de los trabajadores en
actividades informales, podra incrementar la recaudacin. Sin embargo, debido a los
amplios mrgenes de variacin respecto al peso de este sector en el PIB que indican
estudios como el Centro de Estudios Econmicos del Sector Privado, no se podra
establecer con relativa seguridad un monto a recaudar en esta esfera de la actividad
econmica informal.
Independientemente de la eliminacin de los privilegios fiscales y de la incorporacin de
quienes laboran en la informalidad al universo de contribuyentes, para el incremento
significativo de los ingresos fiscales es necesaria la revisin del diseo y la ejecucin de los
impuestos directos e indirectos. La recaudacin de estos impuestos constituye el verdadero
reto de nuestro sistema tributario.
Impuestos directos. En materia de impuestos directos, la propuesta parte de la premisa

de que el ISR debe ser el eje de una poltica tributaria progresiva y, en dicho sentido,
consiste en:
23
mantener la tasa del 28% a quienes perciben ingresos mensuales hasta por 100 mil
pesos mensuales;
elevar a 32% para aquellos cuyos ingresos se ubican en un rango entre 100 mil y
500 mil pesos;
aplicar el 35% al rango entre 500 mil un milln; y
gravar con el 38% a los ingresos superiores a un milln de pesos.20
Se calcula que una medida de esta naturaleza se traducira en una captacin adicional
equivalente entre el 1.8% y 2.6% del PIB, segn estimaciones de la CEPAL (Vase: Cuadro
5. Estimaciones del impacto recaudatorio para 2014).
Impuestos indirectos. En relacin con los impuestos indirectos y, en especfico, en

relacin con el impuesto al valor agregado, vale la pena tener presentes algunas
consideraciones. En primer lugar, desde el punto de vista de la administracin tributaria, el
IVA es un impuesto ms fcil de administrar en comparacin con el ISR, y dicha facilidad
se vera claramente favorecida con la homologacin y universalizacin del impuesto.
En segundo lugar, la SHCP estima que en 2013, 21 por concepto de exenciones y tasas
reducidas en el IVA, el erario dejar de recibir poco ms de 250 mil millones de pesos. El
problema con la eventual ampliacin de los ingresos tributarios, que resultara de la
eliminacin de exenciones y tasas reducidas, se ubica en el terreno de sus efectos
ambivalentes sobre la distribucin del ingreso. Por un lado, la universalizacin de la tasa
del IVA, particularmente la eliminacin de la tasa cero a los alimentos, tendra impactos
regresivos, toda vez que la poblacin de menores recursos destina un porcentaje ms
elevado de sus ingresos a la adquisicin de alimentos. Sin embargo, por otro lado, son los
deciles de mayores ingresos los que reciben el porcentaje mayor de los gastos fiscales: de
acuerdo con el Presupuesto de Gastos Fiscales 2013, los dos deciles de menores ingresos
20
21
Brcena, Alicia (2013). Poltica Fiscal en Amrica Latina. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe.
Disponible en http://www.cefp.gob.mx/foro/2013/politicatributaria/presentaciones/seis.pdf. El incremento del 3 y 7%
en la tasa del ISR aplicable a los deciles 9 y 10; podra generar una recaudacin adicional de entre un 2.6% y 1.8%
del PIB, en los supuestos de una tasa de evasin de entre 0 y 30%.
24
reciben, respectivamente, el 10.7 y el 5.9% del total de las transferencias derivadas de la

tasa cero en alimentos y medicinas; en cambio, los dos deciles de mayores ingresos reciben,
respectivamente, el 26 y el 48.5% del total de las transferencias. Esta situacin plantea
cinco opciones:
Mantener las exenciones y las tasas reducidas (tasa cero y tasas diferenciadas en la
frontera norte) con el doble fin de evitar cualquier tipo de afectacin a los ingresos
de los sectores ms pobres y de evitar los impactos regresivos en trminos de
distribucin. El costo de esta medida es renunciar a una mayor captacin tributaria.
Eliminar las exenciones y las tasas reducidas con el fin de incrementar los ingresos
tributarios. De esta forma se eliminan tambin las cuantiosas transferencias que
benefician a los hogares ms ricos, aunque la afectacin a los ingresos de los
hogares ms pobres tendra efectos regresivos.
Eliminar las exenciones y las tasas reducidas e instrumentar de manera simultnea

un esquema de transferencias directas a los sectores de menores ingresos -para lo
cual se podra utilizar el padrn del programa Oportunidades-; de esta manera se
contrarrestaran los efectos regresivos de la medida, aunque se reducira el monto de
la captacin tributaria adicional.
Eliminar la tasa cero y aplicar un IVA de 2%. Esta medida, si bien tendra un efecto
poco significativo en trminos de recaudacin, no implicara una afectacin
importante en materia de distribucin del ingreso y, sobre todo, permitira una
fiscalizacin ms eficaz a lo largo de todas las cadenas de agregacin de valor.
Finalmente, se podra explorar la posibilidad de definir una canasta bsica de bienes

con tasa cero y aplicar el IVA general del 16% al resto.
De acuerdo con la CEPAL, la aplicacin del IVA de 16% a los alimentos y medicinas puede
generar mayor recaudacin tributaria (2 a 3% del PIB bajo el supuesto de una tasa de
evasin tributaria entre 30% y 0%, respectivamente), pero generara aumento en la pobreza
25
(3.1% adicional en la pobreza moderada y 1.9% en la pobreza extrema). 22 Si se compensa

mediante transferencias hasta el decil 6, los efectos regresivos de la medida se corrigen
aunque la recaudacin bajara a entre 1.1% y 1.5% bajo el supuesto de una tasa de evasin
de entre 30% y 0%). De acuerdo con nuestras propias estimaciones, la generalizacin del
IVA se traducira en ingresos adicionales equivalentes al 2.9% del PIB; si se considera la
hiptesis de transferencias en favor de los primeros cinco deciles, la recaudacin adicional
quedara en 1.6% del PIB.
El siguiente cuadro 6 muestra estimaciones para los aos 2014 a 2018, considerando que no
se pueden aplicar los recursos inmediatamente en algunos rubros del gasto, como es el caso
de la reforma fiscal de PEMEX o el de seguridad social para el seguro de desempleo; con
este ejercicio se observa que se cuentan con remanentes para destinar a otros componentes
del gasto, como el rgimen de pensiones y jubilaciones y el del sector agropecuario, entre
otros, las estimaciones para 2014 arrojan un saldo de recursos remanentes de alrededor de
2,1% del PIB, para 2015 es del 2,0%, en el siguiente ao 2016 de 1,6% en 2017 baja a
0,8% del PIB y finalmente se reduce prcticamente a cero en 2018, lo que significa que los
beneficios de los recursos adicionales debieron destinarse ntegramente hacia los rubros
considerados a los que se deben ir los recursos adicionales recaudados.
22
Beteta, Hugo E. (2013). La Matriz de Contabilidad Social como instrumento de anlisis estructural de la economa
mexicana y sus aplicaciones en poltica fiscal. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe. Disponible en
http://www.cefp.gob.mx/foro/2013/politicatributaria/presentaciones/dos.pdf
26
4. EFICIENCIA DEL GASTO PBLICO Y TRANSPARENCIA

Eliminar duplicidades de funciones, compactar reas y dependencias de gobierno, y revisar
permanentemente el gasto del sector pblico para mejorar su eficiencia y alcanzar mejores
indicadores de desempeo.
As como los ingresos fiscales de Mxico se encuentran por debajo del promedio de los
pases de la OCDE, inclusive de Amrica Latina, de igual manera, el nivel de gasto pblico
como porcentaje del PIB es el ms bajo de la OCDE y se ubica por debajo del promedio
latinoamericano. No podra ser de otra manera, en tanto las limitaciones en materia de
ingresos se traducen necesariamente en una grave restriccin de la capacidad
gubernamental para financiar el gasto pblico. Estas limitaciones se resienten de modo
especial en aquel tipo de gasto que propicia la acumulacin de capital fsico (infraestructura
energtica, hidrulica, en comunicaciones) y el desarrollo del capital humano (salud,
educacin, combate a la pobreza). En la medida que la formacin de capital fsico por parte
27
del sector pblico es crucial para detonar el desarrollo econmico y que la inversin pblica
en capital humano se traduce en incrementos de la productividad de la fuerza laboral, la
limitada provisin de servicios pblicos merma el potencial de crecimiento de la economa,
al tiempo que disminuye las posibilidades de combatir con eficacia la pobreza y las
desigualdades en la distribucin del ingreso.
Como se puede inferir de la grfica siguiente, en Mxico hay un marcado contraste entre un
texto constitucional que reconoce una amplia gama de derechos econmicos y sociales y la
limitada capacidad financiera del Estado para cumplir con su mandato.
Ms an, el gasto pblico es el medio ms eficaz para favorecer una distribucin del
ingreso ms equitativa. De acuerdo con cifras del Banco Mundial, el coeficiente de Gini del
promedio de naciones de la OCDE es de 0.450 antes de la aplicacin de la poltica fiscal y
de 0.284 despus de la aplicacin de la poltica fiscal; en el caso de Mxico los valores
correspondientes son, respectivamente, 0.549 y 0.524, hecho que da cuenta con claridad del
prcticamente nulo efecto redistributivo de la poltica fiscal.23
La siguiente tabla muestra el marcado contraste de los efectos distributivos de los distintos
rubros del gasto social. Como se puede apreciar, el gasto en programas como
Oportunidades y Seguro Popular o el canalizado a la educacin primaria son claramente
23
Herrera,
Arturo
(2013).
Poltica
Tributaria
Para
qu?.
http://www.cefp.gob.mx/foro/2013/politicatributaria/presentaciones/tres.pdf
Banco
Mundial.
Disponible
en
28
progresivos, en tanto se concentran en los deciles de menores ingresos; por el contrario, el

gasto dirigido a subsidiar el consumo de energa elctrica y el pago de pensiones en el
ISSSTE son claramente regresivos, en tanto se concentran en los deciles de ms elevados
ingresos.
Pero no slo se trata de incrementar el gasto pblico, sino, principalmente, de elevar su

eficiencia. Al respecto, es indispensable institucionalizar una poltica de austeridad y
combate a la corrupcin que, de manera simultnea, acte en dos frentes:
La revisin de la estructura administrativa de los tres rdenes de gobierno, con el fin

de eliminar duplicidades de funciones y favorecer la compactacin de reas y
dependencias de gobierno. En particular, se propone recortar o disminuir el tamao
de las delegaciones de las secretaras del gobierno federal cuyo trabajo regional
debera hacerse en coordinacin con los gobiernos estatales.
El establecimiento de prioridades estratgicas en materia de gasto, que permita

etiquetar de modo transparente los recursos provenientes de nuevas fuentes de
ingreso y canalizarlos a la inversin en infraestructura, el desarrollo cientfico y
tecnolgico, el desarrollo regional sustentable, la educacin y la salud y, de manera
particular, dirigirlos a la creacin de un sistema de seguridad social universal.
29
En relacin con este ltimo punto debe subrayarse que, en conformidad con las
estimaciones realizadas, se esperan ingresos adicionales derivados de las medidas
tributarias y de combate a la evasin y la elusin apuntadas en las secciones anteriores, as
como la eliminacin del Rgimen de Consolidacin Fiscal, entre otros, suman el 4.9% para
el rango estimado ms alto, del PIB.
Considerando un incremento adicional de 3.7% del PIB bajo una estimacin conservadora
y las transferencias a estados y municipios, a travs de las Participaciones y Aportaciones,
que alcanzan un estimado de 1% del PIB; junto con la reduccin de los ingresos del sector
pblico, como producto del cambio del rgimen fiscal de PEMEX, quedara un remanente
de 0.4% del PIB con una reforma hacendaria sin aplicacin de IVA generalizado y la
implementacin de un seguro de desempleo. El remanente podra destinarse al gasto en
materia de infraestructura, desarrollo social o seguridad social, especficamente a pensiones
y jubilaciones, como se muestra en el siguiente cuadro.
Adicionalmente, es crucial ampliar un sistema de monitoreo de manera permanente del

gasto pblico para mejorar su eficiencia y alcanzar mejores indicadores de desempeo. En
este sentido, se propone:
30
Incorporar el uso de informacin sobre indicadores de desempeo en el proceso de

formulacin del presupuesto, para cambiar el nfasis de los insumos hacia los
resultados, con nuevas estructuras de incentivos y regulaciones, que permitan
racionalizar recursos y flexibilizar la ejecucin y la gestin del presupuesto.
Involucrar en esta tarea al Congreso de la Unin, promoviendo que los legisladores

utilicen ms las evaluaciones y la informacin sobre los resultados presentados por
el Poder Ejecutivo para dar seguimiento al desempeo de las dependencias y
entidades relevantes, as como para la discusin de la propuesta de presupuesto.
Agregar a las facultades del Congreso Federal la de expedir leyes en materia de

fiscalizacin y evaluacin del gasto pblico para la federacin, los estados, los
municipios, el Distrito Federal y los rganos poltico-administrativos de sus
demarcaciones territoriales, a fin de garantizar la aplicacin de prcticas y
mecanismos armnicos y homogneos. Esta medida es el correlato necesario de la
propuesta planteada en la seccin anterior relativa a la creacin de nuevos fondos
para estados y municipios, ya que es tan importante dotar a los gobiernos estatales
de ms recursos como asegurar el uso responsable de los mismos.
Fortalecer el enfoque contable y financiero de la Auditora Superior de la

Federacin orientado a profundizar las auditoras de evaluacin del desempeo, a
efecto de instrumentar mejoras en la gestin administrativa y en la ejecucin del
presupuesto.
Establecer un piso normativo en materia de transparencia que garantice un proceso

efectivo de rendicin de cuentas de los tres rdenes de gobierno, que vincule la
planeacin, programacin y presupuestacin, y ejercicio del gasto a los procesos de
fiscalizacin.
31
5. REVISIN A LA POLTICA DE SUBSIDIOS

Actualmente existen subsidios que tienen resultados regresivos, pues estn orientados a
beneficiar a las personas que estn ubicadas en los estratos de mayores ingresos. 24 Tan slo
el 13% del gasto pblico en desarrollo humano llega al 20% de la poblacin con menos
ingreso, mientras que 32% beneficia al 20% de la poblacin ms rica. Algunos ejemplos de
estos subsidios se encuentran en el sector energtico y en el campo.
La revisin integral de la poltica de subsidios implica varios aspectos a considerar. En
primer lugar, la eliminacin -sbita o paulatina, segn sea el caso- de los subsidios
abiertamente regresivos y/o con efectos negativos en otros mbitos de la realidad social (v.
gr. el medio ambiente). En segundo lugar, la focalizacin cuidadosa de los subsidios con el
propsito de garantizar que stos, efectivamente, contribuyen a elevar la calidad de vida de
los sectores ms desfavorecidos. En tercer lugar, la reorientacin de subsidios que, si bien
son necesarios, se han distorsionado y, en la actualidad, estn lejos de cumplir sus fines
originales.
Adicionalmente, la revisin de la poltica de subsidios en materia energtica apunta a
reorganizar el sistema de precios y tarifas en funcin del costo real de la energa y del
funcionamiento del sistema de suministro; ste debe enviar las seales correctas para
favorecer un uso eficiente de la energa por parte de los consumidores y usuarios, sin dejar
de contemplar los impactos ambientales. A su vez, los subsidios deben focalizarse para
beneficiar a los que realmente los necesiten.
El subsidio a la gasolina es el ejemplo emblemtico de carcter regresivo y con efectos
negativos sobre el medio ambiente. Su monto, que vara en funcin de las variaciones del
precio internacional de las gasolinas, ha llegado a ser cuatro veces mayor que todo el
presupuesto dirigido al programa Oportunidades, al tiempo que el combustible barato
incentiva el uso irracional de los vehculos automotores y la generacin de gases de efecto
invernadero. Por tal motivo, y para evitar impactos inflacionarios significativos, la
24
Chvez Presa; Jorge A. (2013). La reforma de la hacienda pblica y las reformas estructurales. Proyecta.
Disponible en http://www.cefp.gob.mx/foro/2013/politicatributaria/presentaciones/cinco.pdf
32
propuesta consiste en la eliminacin paulatina del mismo, acelerando el ritmo de

incremento anual al precio que ya se practica.
En cuanto al sector elctrico, se propone reestructurar las tarifas con un sentido social de
proteccin a los sectores de menor ingreso de la poblacin, para que tengan acceso a la
energa de tal forma que el consumo de electricidad e hidrocarburos satisfaga las
necesidades bsicas de la poblacin ms vulnerable; se busca establecer un sistema de
subsidios que no sea cubierto con los recursos de los organismos pblicos encargados del
suministro. Lo anterior implica que se transformen los subsidios implcitos y generalizados
de las tarifas elctricas hacia una poltica de subsidio al consumo de electricidad, que
beneficie a los sectores de menores ingresos y habitantes de regiones con climas extremos.
A travs de la reduccin de subsidios implcitos en las tarifas elctricas, en aquellos
sectores que cuentan con recursos suficientes, se podr elevar la relacin precio/costo del
suministro de la electricidad; ello posibilitar ingresos adicionales. El sistema de precios y
tarifas deber contemplar el costo real de la energa y del abasto de la misma. De los
recursos adicionales se propone que el 50% se destine a la hacienda pblica federal por
concepto de pago de aprovechamiento y el restante 50% a la Comisin Federal de
Electricidad (CFE), como partida presupuestal exclusiva para expansin, generacin y
mantenimiento del sector.
Durante los ltimos seis aos (2006-2012), el gasto pblico destinado a los subsidios al
consumo de los energticos ha sido de alrededor del 14% del Producto Interno Bruto (PIB);
de este total el 6.1% correspondi a la gasolina, 5.9% a electricidad y el restante 0.9% al
gas. Mxico importa actualmente cerca de la mitad de la gasolina que se consume en el
pas.25 De acuerdo con estas cifras, la eliminacin y la focalizacin de estos subsidios se
podran traducir en recursos adicionales anuales cercanos al 2% del PIB. Estos recursos
representaran una importante contribucin al gasto social.
25
Beteta, Hugo E. (2013). La Matriz de Contabilidad Social como instrumento de anlisis estructural de la economa
mexicana y sus aplicaciones en poltica fiscal. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe. Disponible en
http://www.cefp.gob.mx/foro/2013/politicatributaria/presentaciones/dos.pdf. La eliminacin del subsidio a las
gasolinas, podra recaudar hasta un 2% del PIB.
33
Debido a la prctica generalizada de subsidios a la actividad primaria, los subsidios al

campo, en principio, se deben mantener. Con todo, debe modificarse su orientacin.
Procampo, por ejemplo, debe focalizarse en apoyo a los productores de menores ingresos
en la inteligencia de que dicho apoyo debe estar vinculado con la productividad por
hectrea y con la prestacin de servicios ambientales.
Por ltimo, vale la pena proponer que, en esta materia, deben limitarse las facultades
discrecionales del Poder Ejecutivo para otorgar subsidios, estmulos y regmenes especiales
a fin de que el Ejecutivo y las autoridades tributarias slo lo puedan hacer cuando lo
disponga expresamente la Ley de Ingresos de la Federacin.
34
6. SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL UNIVERSAL

Como parte de los Acuerdos para una sociedad de derechos y libertades, en el Pacto por
Mxico,26 se plantea el compromiso de crear un Sistema de Seguridad Social Universal que
otorgue a todos los mexicanos, independientemente de su condicin laboral, acceso a
servicios de salud, a un seguro de desempleo y a pensiones para el retiro es una de las
principales razones de promover una reforma hacendaria progresiva en la recaudacin y en
el gasto.
La falta de acceso a los beneficios de la seguridad social es uno de los problemas ms
serios del pas, problema que, de acuerdo con las tendencias demogrficas, lejos de
atenuarse tender a agravarse. De acuerdo con cifras del Consejo Nacional de Evaluacin
de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL), en 2010 la poblacin con carencias por
falta de acceso a la seguridad social sum, en 2010, 68.3 millones de personas, equivalentes
al 60.7% del total. Vale la pena sealar que este dato resulta congruente con el ofrecido por
el reporte del INEGI de diciembre de 2012, segn el cual, el 60% de la poblacin ocupada
se ubicaba en la informalidad.27
Si bien es cierto que el Estado mexicano cada vez asigna mayores recursos a programas de
combate a la pobreza no se observan los resultados esperados; por el contario, el nmero
absoluto de la poblacin en pobreza del pas pas de 52.8 a 53.3 millones entre los aos
2010 a 2012, de acuerdo al informe Medicin de la pobreza en Mxico y en las Entidades
Federativas 2012, del CONEVAL.28 Adicionalmente, seala que el nmero de mexicanos
sin acceso a la seguridad social ascendi a 71.8 millones.
Ante esta problemtica, en adicin al sistema contributivo de la seguridad social (IMSS,
ISSSTE y los institutos de seguridad social estatales), se han instrumentado diversos
programas de proteccin social no contributivos, es decir, financiados a travs de la
26
27
28
El Pacto por Mxico (2012). Acuerdos para una sociedad de derechos y libertades. Disponible en
http://pactopormexico.org/acuerdos/#sociedad-de-derechos
http://www.coneval.gob.mx/medicion/Paginas/Medici%C3%B3n/Pobreza%202012/Pobreza-2012.aspx. Disponible
en http://www.coneval.gob.mx/medicion/Paginas/Medici%C3%B3n/Pobreza%202012/Pobreza-2012.aspx
Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica Social (2013), Medicin de la pobreza en Mxico y en las Entidades
Federativas
2012.
Disponible
en
http://www.coneval.gob.mx/Informes/Coordinacion/Pobreza_2012/RESUMEN_EJECUTIVO_MEDICION_POBREZA
_2012_Parte1.pdf
http://www.coneval.gob.mx/Informes/Coordinacion/Pobreza_2012/RESUMEN_EJECUTIVO_MEDICION_POBREZA
_2012_Parte2.pdf
35
recaudacin tributaria; entre los casos ms importantes estn: Oportunidades, Seguro

Popular y Pensin para adultos mayores (antes 70 y ms). Estos programas han tenido
una doble virtud: por un lado, han brindado diversos grados de proteccin social a la gran
masa de trabajadores no cubiertos por el sistema contributivo, 29 por otro lado, en tanto se
trata de programas focalizados han tenido un impacto positivo en materia de distribucin
del ingreso.
No obstante estos mritos, los programas que integran el sistema no contributivo de
proteccin social presentan inconvenientes que es preciso explicitar. En primer lugar, en
comparacin con los beneficios que proporciona el sistema contributivo, en la mayor parte
de los casos, su aportacin al bienestar de los usuarios es muy limitada; es apenas un
paliativo que no resuelve de fondo la problemtica de la pobreza y la inseguridad social. En
segundo lugar, se ha conformado un sistema de seguridad social dual con efectos negativos
sobre la economa y su capacidad para brindar seguridad social de calidad a los trabajadores
y sus familias. Mientras el sistema contributivo presupone el cobro de una suerte de
impuesto a la creacin de fuentes de trabajo formales y a los ingresos de los trabajadores
asalariados (las aportaciones obrero-patronales); el sistema no contributivo de proteccin
social, en la medida en que es financiado con impuestos generales, presupone un subsidio al
trabajo informal.
Asimismo, debe tomarse en cuenta que, desde hace ya algunos aos, los servicios de la
seguridad social financiados con aportaciones tripartitas carece de viabilidad, ya sea en su
vertiente de seguro de salud o en la de seguro para el retiro.
En el caso de las pensiones, cabe apuntar que la problemtica es de tal magnitud que, aun
sin cubrir a ms del 60% de la poblacin, la acumulacin de pasivos contingentes por este
concepto rebasa el 100% del PIB.
En el caso del seguro de salud los gastos son igualmente de monto considerable. Si
limitamos el anlisis al IMSS, la institucin emblemtica de la seguridad social y la que por
29
Instituto Mexicano del Seguro Social (2010). Informe al Ejecutivo federal y al Congreso de la Unin sobre la
situacin financiera y los riesgos del Instituto Mexicano del Seguro Social, 2009 - 2010. Disponible en
http://www.imss.gob.mx/instituto/informes/Documents/Informe273LSStodo.pdf. De acuerdo con informacin de
2009, el IMSS cubra al 45% de los trabajadores y sus familias, el ISSSTE cubra al 11%, los diferentes sistemas de
seguridad del sector pblico daban cobertura al 3% y los esquemas privados al 1%. Por su parte, el Seguro Popular
alcanz una cobertura del 29% de la poblacin, aunque todava en ese ao se registraba un 11% de la poblacin no
cubierta por ningn sistema.
36
s sola representa el porcentaje mayoritario de los egresos y de los recursos involucrados,

en 2013 se estima que el gasto mdico sumar 71,352 millones pesos y que mantendr una
clara tendencia ascendente: 99,389 millones en 2020; 152,890 millones en 2030; 221,295
millones en 2040; y 302,409 millones en 2050, segn proyecciones del propio Instituto.30
La tabla siguiente ilustra con claridad la problemtica financiera, actual y futura, del IMSS.
Los ingresos, cuya fuente primordial son las cuotas tripartitas, son insuficientes para cubrir
los costos operativos y los servicios asociados con los seguros de la salud y retiro.
Las perspectivas son complicadas. El margen para aumentar las cuotas es inexistente,
adems dicho incremento elevara el costo marginal del empleo -y tambin disminuira el
nmero de aportantes-. El actual sistema de aportaciones tripartitas est superado, ya no es
suficiente y propicia una gran evasin. El esquema de aportaciones debe ser sustituido por
una modalidad distinta de financiamiento.
De ah la pertinencia de un nuevo sistema de seguridad social que incorpore lo siguiente:
Acceso universal a los servicios de salud
Se aprecian los avances alcanzados en los ltimos aos en la materia, pero tambin se
reconoce que todava debe avanzarse mucho en la calidad y el alcance efectivo de los
servicios de salud, particularmente para atender a millones personas que no cuentan con
empleo formal y viven en las zonas de mayor marginacin social y dispersin poblacional.
30
Ibdem. Estas proyecciones corresponden al escenario PREVENIMSS, es decir, a al escenario que presupone la
aplicacin de una decidida estrategia de prevencin. En ausencia de esta estrategia, las cifras son
considerablemente ms elevadas y alcanzaran casi los 400 mil millones de pesos para 2050.
37
Para ello, se deben impulsar dos principios de reorganizacin del sector salud: el de la
portabilidad de las coberturas para que todos los asegurados puedan ser atendidos en
cualquiera de los sistemas pblicos de salud a su eleccin; y la convergencia de los
sistemas para igualar gradualmente la cobertura y calidad de todos ellos.
Pensin para los adultos mayores de 65 aos que no cuenten con un sistema de
ahorro para el retiro o pensin del IMSS o ISSSTE
Como un primer paso, el programa 70 y ms pasar a ser 65 y ms. Como un segundo
paso, se establecer una cuota social adicional aportada por el Gobierno Federal a una
cuenta individual a todos los Mexicanos al cumplir 18 aos y hasta la edad de 65 aos, para
dar plena portabilidad a los beneficios pensionarios de la poblacin a lo largo de su vida.
Seguro de Desempleo
Se establecer un Seguro de Desempleo que cubra a los trabajadores del sector formal
asalariado cuando pierdan su empleo para evitar un detrimento en el nivel de vida de sus
familias y les permita buscar mejores opciones para tener un crecimiento profesional y
patrimonial.
Seguro de Vida para jefas de Familia
Se pondr en marcha un sistema de seguros de vida para jefas de familia para proteger la
seguridad econmica de sus hijos en caso de fallecimiento. Este seguro tambin incluir a
los padres jefes de familia que se encuentran en la misma circunstancia.
38
7. SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL UNIVERSAL Y REFORMA HACENDARIA

El primer referente de la reforma al sector social en su vertiente de seguridad social y salud
es la poblacin asegurada, la cual se observa en el siguiente cuadro:
El cuadro refleja una tendencia a crecer en la cobertura de seguridad social, a excepcin de

los aos de 2007 a 2008; para el ao de 2012 registra un total de usuarios de servicios de
salud, tanto asegurados como no asegurados, de 94.8 millones de personas, que comparado
con el total de la poblacin registrada para 2010, de 112 millones de habitantes, arroja un
dficit de atencin de alrededor de 17 millones, an as el sistema dual de seguridad social
prevalece a lo largo de la dcada.
Asimismo, las pensiones que se requieren para atender uno de los pilares de la seguridad
social han tenido la siguiente evolucin, conforme al siguiente cuadro:
39
El IMSS destaca como el principal aportante de recursos para pensiones a lo largo de doce
aos. En segundo lugar est el ISSSTE, seguido de los recursos provenientes del Ramo 19
Aportaciones a la Seguridad Social. Para 2012 el monto total de pensiones del sector
pblico alcanz los 395 mil 974 millones de pesos, monto que equivale al 2.5% del PIB.
En este contexto, el costo fiscal para cubrir las crecientes demandas de la seguridad social y
dar cobertura universal a la poblacin del pas se estiman, entre 4.6 y 4.9 puntos del PIB
(Vase: Cuadro 14. Costo fiscal de la reforma al sistema de seguridad social), es decir, se
requieren recursos por las cantidades de entre 768 mil 890 millones a 834 mil millones de
pesos para el ao de 2013, montos que muestra las necesidades de contar con recursos
adicionales y suficientes para hacer ms eficiente el sistema de seguridad para los prximos
aos.
Es importante sealar que el gasto en Seguridad Social en los ltimos diez aos ha
registrado un importante crecimiento, con respecto al Gasto Neto; dicho incremento ha sido
de 4.8%, mientras que con respecto al PIB, el aumento ha sido de 1.8%, con una tasa media
de crecimiento anual del 7% en trminos reales.
40
Asimismo, la cifra identificada en el Presupuesto de Egresos de la Federacin para el

ejercicio 2013, asciende a 863 mil 516.4 millones de pesos, que se ejercen en diversos
Ramos, Dependencias y Organismos del Sector Pblico, como se aprecia en el siguiente
cuadro:
De acuerdo con la Estructura Programtico Presupuestal, la mayor parte de los recursos se

ejercen principalmente en tres Ramos (85.1%), que corresponden al Ramo 19 Aportaciones
a Seguridad Social el 45.8%, seguido del IMSS con el 25.4%, y por medio del ISSSTE se
ejercen 13.9%; en tanto que a travs de otras dependencias se ejerce el restante 14.9%.
41
Con respecto al PIB y en trminos reales el gasto pblico en seguridad social en los ltimos
aos ha registrado un dinmico crecimiento, pero solo para atender a los empleados del
gobierno y de la empresa privada, el 85.1% del gasto se ejerce por el Ramo 19, IMSS e
ISSSTE y 14.9% a travs de Secretara de Hacienda y Crdito Pblica, Secretara de Salud,
Secretara de Desarrollo Social, Comisin Federal de Electricidad, Ramos 23 y 33, recursos
que protegen a los empleados en nmina.
Por el contrario un amplio sector de la poblacin no recibe el beneficio de la poltica social,

por lo que anualmente se incrementa el nmero de pobres del pas como lo sealan los
estudios del CONEVAL.
42
Las estimaciones para el ao 2014 de la propuesta (Vase: Cuadro 14. Costo Fiscal de la
reforma al sistema de seguridad social y Cuadro 2A. Estimacin del balance pblico para
un Seguro Social Universal), reflejan que el monto requerido alcanzar alrededor de los 888
mil millones de pesos, respecto el 4.99% del PIB del costo fiscal, estos recursos seran
solventados con una reforma fiscal, con aplicacin de un impuesto al consumo que
compensen a los primeros cinco deciles de la distribucin del ingreso en la poblacin con
menores recursos; este impuesto al consumo, segn estimaciones propias, alcanzarn los
904 mil 580 millones de pesos para el ao de 2014.
Las diversas estimaciones existentes acerca del costo de un sistema de seguridad social
universal (cuyas modalidades concretas no son idnticas a la aqu propuesta) tienden a
coincidir en un monto equivalente al 5% del PIB. 31 Asimismo, se considera que una parte
de este costo ya se cubre en la actualidad, el costo neto del sistema actualmente asciende a
5.2% del PIB (Vase: Cuadro 12. Gasto asignado a la Funcin Seguridad Social).
Ahora bien, en funcin de las estimaciones del impacto recaudatorio de las medidas
propuestas en las secciones anteriores, la recaudacin podra incrementarse en 5.7% del
PIB sin incluir la generalizacin del IVA o hasta 7.3% si se generaliza el cobro del IVA y se
transfiere una compensacin a los sectores de menores ingresos, de tal suerte que, en
principio, s es fiscalmente viable un sistema de seguridad social universal.
Frente a la carencia de recursos para solventar las necesidades de la seguridad social,

diferentes instituciones y ex directores de las instituciones de seguridad social y de salud, 32
han propuesto que la forma para financiar esas insuficiencias es a travs de una reforma
31
32
Vase: Levy, Santiago (2012). Pensiones de retiro: agenda pendiente y propuesta de reforma, Mxico, y Centro
de Estudios Espinosa Yglesias (2012). Reformas a la hacienda pblica y al sistema de proteccin social, Mxico.
Santiago Levy y el Centro de Estudios Espinosa Yglesias, han propuesto medidas coincidentes en materia de
imposicin fiscal para dotar de recursos al sector pblico, a efecto de poner en prctica las reformas a la seguridad
social e implementar el sistema universal de seguridad y salud.
43
fiscal profunda que conllevara la aplicacin de un impuesto al consumo generalizado, es

decir un IVA diferenciado o compensado a fin de contar con los recursos suficientes para
conformar un gran fondo que canalice los recursos a subfondos, para cubrir las reas
centrales de la seguridad social, tales como pensiones y jubilaciones, servicios de salud y
prestaciones econmicas.
Una de las tres vertientes que conforman el Sistema de Seguridad Social Universal y que se
encuentra considerado en el Pacto por Mxico, es el seguro de desempleo, con el que se
pretende cubrir las necesidades econmicas de los trabajadores para evitar el detrimento en
el nivel de vida de las familias y les permita buscar mejores opciones para tener un
crecimiento personal y patrimonial.
El objetivo de este seguro es resarcir, aunque sea de manera parcial, el dao econmico que
est padeciendo un nmero importante de la poblacin mexicana, otorgando un apoyo
monetario mensual, equivalente a treinta das de salario mnimo vigente en el rea
Geogrfica A, durante seis meses, a quienes se encuentren desempleados y cumplan con
ciertos requisitos y obligaciones.
Esta propuesta tiene la finalidad de sentar las bases generales para crear el seguro de
desempleo en todo el territorio nacional y est enfocada a las personas residentes mayores
de dieciocho aos que, por cualquier motivo, hayan perdido su trabajo, considerando
tambin que, en los casos que se requiera y fuese necesario, se comprometan a tomar cursos
de capacitacin, a efecto de que dispongan de mayores herramientas para conseguir un
nuevo empleo.
De esta forma, se incentiva a las personas a desarrollar habilidades y destrezas con el objeto
de precisar su perfil de aptitudes y salvaguardar su nivel de productividad sin dejar de
concertar y asistir a entrevistas de trabajo conforme a las necesidades que exija el mercado
laboral. Asimismo se propone que la Federacin, las Entidades Federativas, los Municipios
y el Distrito Federal, en el mbito de sus respectivas competencias, puedan aplicar el seguro
de desempleo a travs de un sistema integral de informacin, el cual deber actualizarse
44
constantemente, con el objeto de otorgar eficazmente esta prestacin a las personas que lo
soliciten, una sola vez cada dos aos.
Se propone que el apoyo sea al menos de un salario mnimo, con la finalidad de evitar
efectos perversos en el beneficiado, como sera el desmotivar los incentivos para que
contine en la bsqueda de trabajo,33, adems de que el costo del seguro no sea una
excesiva carga fiscal, aunque tanto el monto como el perodo de tiempo podran ampliarse.
La propuesta contiene elementos y criterios claros y sencillos, para sustentar el clculo de
los requerimientos financieros que puedan incorporarse al Presupuesto de Egresos de la
Federacin para el ejercicio 2014. El monto estimado se determin considerando las
variables siguientes:
1. Al salario mnimo vigente en 2013 de 64.76 pesos se le aplic un aumento del 4%
para 2014, con lo que se obtuvo 67.35 pesos.
2. El nmero de desempleados de 4 millones 723 mil 207 estimado se obtuvo de
aplicar el 9.4%, tasa de desempleados jvenes publicado por la Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmico, a la Poblacin Econmicamente Activa
que informa el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI) al primer
trimestre de 2013, es decir, a 50 millones 246 mil 878 personas, cifra que integra
tanto a la poblacin desocupada de acuerdo al INEGI (2,469,728), como una
estimacin conservadora del empleo informal.
3. El salario mnimo mensual 2 mil 020.51 pesos, se obtuvo de multiplicar el salario
diario estimado de 67.35 pesos por 30 das.
4. El monto estimado de 12 mil 123.07 pesos de apoyo por persona, se obtuvo de la
multiplicacin del salario mnimo mensual por 6 meses, que es un perodo inicial
del programa, siguiendo el criterio del Gobierno del Distrito Federal.
33
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (2012). Seguro de desempleo: anlisis comparativo regional
e internacional de sus opciones de diseo. Disponible en http://www.eclac.org/publicaciones/xml/2/12242/LCR198.pdf/
45
5. El monto de apoyo estimado por persona, se multiplic por el nmero estimado de

desempleados, con lo cual se obtuvo el monto anual de los recursos que se
requeriran en el supuesto caso de que se brindara apoyo a todos los desempleados.
El nmero total de desempleados en el ao se estim en 4 millones 723 mil 207 personas, 34
debido a la rotacin del propio mercado de trabajo, los apoyos a todos ellos se iran
sustituyendo, ya sea porque algunos logren incorporarse al mercado laboral, otros porque
concluya el plazo de 6 meses para recibir el apoyo y un tercer grupo de trabajadores que
podra quedarse sin empleo, de tal suerte que el total de recursos requeridos sera anual.
El otro supuesto consiste en que se requerir cierta infraestructura de recursos humanos y
materiales para atender a los solicitantes del seguro en todo el territorio nacional; lo que
implica instrumentar una red de apoyo administrativo similar a la que emplea el Programa
de Desarrollo Humano de Oportunidades de la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL),
con el que se atiende a las familias que acuden a solicitar sus beneficios. Dicha red se
complementara con las delegaciones y la infraestructura de que dispone en el territorio
nacional la Secretara del Trabajo y Previsin Social (STPS).
Para sufragar el gasto del Seguro del Desempleo para el ao 2014, se requieren recursos por
57 mil 259.8 millones de pesos. Cabe sealar que esta cifra es el tope mximo requerido
anualmente para atender a la totalidad de personas sin empleo. Dicha cantidad incluye
exclusivamente los recursos monetarios para la poblacin afectada, considerando que ya
existe la infraestructura instalada en la SEDESOL y la STPS.
Aunque en el proceso de ejecucin, las autoridades competentes determinaran si se aplica
por etapas, podra emplearse un mtodo en el que gradualmente se brinde el apoyo a una
cuarta parte, a una tercera parte, incluso dividirlo en 5 partes, a efecto de que no sea muy
fuerte la presin en los recursos pblicos, desde el primer ao de vigencia del seguro del
desempleo. El procedimiento de clculo se presenta a continuacin.
34
Vase: Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (2013). Poblacin econmicamente activa. Disponible en
http://www.inegi.org.mx/sistemas/bie/cuadrosestadisticos/GeneraCuadro.aspx?s=est&nc=604&c=25622.
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (2012). OCDEiLibary. Disponible en http://www.oecdilibrary.org/statistics. Cifra obtenida de la tabla de la PEA y la tasa de jvenes desempleados de la OCDE.
46
47
ANEXOS
A. METODOLOGA DE LAS ESTIMACIONES 2014-2018
Las estimaciones se calcularon en funcin de la informacin disponible en las estadsticas
oficiales del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI) y de las proporcionadas
por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP). Se prest particular atencin a las
estimaciones para 2014, las cuales se realizaron observando el componente inercial de
crecimiento del Impuesto al Valor Agregado (IVA); para ello se utiliz la metodologa
seguida en el manejo de series de tiempo, conocida como Holt-Winters multiplicativo, la
cual permite obtener pronsticos atendiendo a la estacionalidad de la serie de tiempo. La
metodologa es usada para obtener pronsticos consistentes con datos que tienen
comportamiento estacional.
El ajuste de los datos permiti calcular los pronsticos para evitar que se presenten cifras
alejadas de una trayectoria consistente con la serie observada Para las estimaciones
referentes a los recursos que se obtendran por va de la eliminacin de regmenes
especiales como el de consolidacin fiscal, se consideraron los registros establecidos por el
documento de gastos fiscales emitidos por la SHCP.
Las estimaciones que toman en cuenta el porcentaje de participacin por aumento de
recaudacin impositiva y sus impactos en la actividad econmica se calculan en funcin de
las proyecciones que obtenidas aplicando la metodologa Holt-Winters para el ao 2014,
haciendo un ajuste a la baja de acuerdo a las proyecciones oficiales que as lo sealan.
El considerar al Producto Interno Bruto estimado con clculos propios para 2014 como un
indicador del potencial de los impactos en el aumento de los recursos, permiti observar el
potencial de recursos econmicos que se obtendran si se consideran las diferentes
estimaciones realizados por organismos tales como la Comisin Econmica para Amrica
Latina (CEPAL), ello con el fin de destacar los efectos de las medidas que tendran al
considerar las propuestas de esos organismos, en particular los efectos de aplicar un
impuesto indirecto como el IVA, sobre los estratos de niveles bajos.
Las estimaciones que consideran aplicar la fuente de los recursos una vez que estos han
sido delimitados tienen un sentido social. El destino de los recursos se orienta a la vertiente
social, de ah que las propuestas tendientes a apoyar a los menos necesitados se centren en
mejorar la parte de la salud universal que incluye apoyos para desempleados, tambin para
adultos mayores y a la seguridad social.
Esta asignacin de recursos, en materia de gasto, tambin se amplia para los requerimientos
de las entidades federativas, la extensin busca identificar propuestas que se han hecho, a
travs de iniciativas que proponen incrementar el porcentaje para la asignacin de fondos y
de la creacin de nuevos fondos que apoyen las necesidades de recursos de los estados y
municipios.
Con lo anterior se tiene una panormica general de la fuente y el destino de los recursos. Se
observa como los recursos estimados para 2014 se canalizan hacia reas sociales y de gasto
federalizado. Tambin se contempl el posible uso de recursos si hay una reforma fiscal de
PEMEX, recursos que se restaran a los ingresos pblicos y que se destinarn a los
requerimientos de la paraestatal; ampliando la disponibilidad de recursos del gobierno
federal.
Considerando que los recursos son escasos frente a las necesidades de la sociedad, se
calcul una estimacin graduada a cinco aos, de 2014 a 2018, con el objetivo de mostrar
que las estimaciones necesitan madurar con el tiempo, porque los recursos estimados no
pueden aplicarse inmediatamente; los recursos asignados gradualmente generarn fondos
adicionales para destinarse por ejemplo al campo, al sector de las pequeas y medianas
empresas o a la ampliacin de apoyo al rgimen de jubilaciones y pensiones. Para esta
proyeccin se realiz una estimacin a valor presente considerando un patrn de
comportamiento constante, los resultados arrojan que los primeros cuatro aos se obtienen
recursos adicionales, y el ltimo ao, considerando que los recursos adicionales sean
absorbidos a la parte inercial de los ingresos que integran la recurrencia normal de los
mismos.
Los siguientes cuadros muestran como se puede alcanzar una recaudacin del 17.3 % si se
aplica IVA junto con otros componentes como eliminacin de rgimenes especiales y se le
50
agrega la tendencia inercial de los ingresos impositivos indirectos, o bien, sin aplicar IVA,
pero contemplando la misma eliminacin de regmenes especiales se obtendra una
recaudacin total del 14.6 % del PIB.
Si se considera que no habr reforma fiscal y con las estimaciones inerciales la recaudacin
en materia de ingresos tributarios mantiene la cifra histrica de 9.7 %, de participacin con
respecto al PIB, situacin que en nada modifica la situacin fiscal actual del gobierno
federal. Por ltimo, si se aplica un IVA graduado, la estimacin de los impuestos con
respecto al PIB es de 16.2 %.
El cuadro 2A considera la propuesta del Centro de Estudios Espinosa Yglesias que sugiere
una reforma fiscal orientada a la etiquetacin de los recursos fiscales a obtener y calculan
un 4.9% del PIB en materia de seguro social universal.
51
52
B. POLTICA DE GASTO 2014

La propuesta de reforma hacendaria permitir incrementar los ingresos tributarios al
instrumentar una serie de medidas impositivas derivadas de una modificacin a la poltica
fiscal. Esta reforma debe distinguirse como un medio para alcanzar un pleno desarrollo al
dinamizar el crecimiento y lograr una mejor redistribucin para reducir la desigualdad
social. En este sentido, el propsito fundamental de la poltica de gasto 2014 tiene como
premisa fundamental, garantizar a todos los habitantes del pas el disfrute de los derechos
reconocidos por la Constitucin.
Por tal motivo, el gasto pblico debe ser ejercido en funcin de prioridades claramente
definidas, tales como promover el crecimiento econmico y la creacin de empleos
formales, productivos y bien remunerados, as como propiciar el desarrollo integral y
equilibrado, mediante estrategias efectivas de combate a la pobreza y la desigualdad, que
realmente ofrezcan a la poblacin mayores oportunidades de acceder a condiciones de vida
dignas.
Se parte de la consideracin de que, al aumentar la recaudacin tributaria, habrn de
fortalecerse las finanzas pblicas y, por tanto, se ampliar el margen de maniobra para
ejercer el gasto con un sentido federalista. As, para el ejercicio 2014, para los rubros de
Participaciones (Ramo 28) y Aportaciones Federales (Ramo 33), se propone un incremento
de 183 mil 730.2 millones de pesos, respecto al presupuesto actual, lo que en trminos
reales representara un aumento del 12.8 por ciento, que seran adicionales a las
transferencias que se derivan de convenios de coordinacin y diferentes subsidios que la
Federacin asigna a los Estados en diferentes programas.
Con el propsito de que Estados y Municipios cuenten con un mayor margen de maniobra
para equilibrar su situacin financiera, se propone reformar la Ley de Coordinacin Fiscal
con la finalidad de ampliar los porcentajes para la determinacin de los fondos vinculados a
la Recaudacin Federal Participable.
53
Tambin se propone, previa reforma a la Ley referida, incorporar nuevos fondos a las
Participaciones, los que adems de dotar de mayores recursos a entidades federativas y
municipios, debern de contener frmulas y variables que incentiven a los gobiernos
locales a instrumentar normas y procedimientos para incrementar sus ingresos propios.
La estrategia de focalizacin de los subsidios, principalmente los aplicados a los
energticos y los dirigidos al campo, considerada en esta propuesta tambin est orientada a
promover el incremento de la productividad y la competitividad de la economa, as como
el desarrollo sustentable. El gasto dirigido a promover el desarrollo del sector agropecuario
y de las micro, pequeas y medianas empresas responde a este criterio. Adicionalmente,
esta propuesta considera que al incrementar la recaudacin fiscal, por ende habr una
mayor inversin en infraestructura, privilegiando el desarrollo del sistema carretero y
aeroportuario, as como el fortalecimiento del sector energtico.
Otra consideracin del gasto pblico para 2014 es una clara orientacin redistributiva. As,
la progresividad en el ejercicio del gasto se garantizar a travs de programas que, ms all
del asistencialismo, permitan a la poblacin de menores recursos, el disfrute de sus
derechos econmicos y sociales, particularmente en el terreno de la seguridad social. De
acuerdo con la presente propuesta, uno de los destinos principales de los recursos
adicionales ser el financiamiento de un Sistema de Seguridad Social Universal que incluya
servicios de salud, pensiones para el retiro y seguro de desempleo.
En lo referente a los servicios de salud, se propone que para el ejercicio presupuestal 2014,
como una primera etapa, se realice una ampliacin al presupuesto del Seguro Popular, es
decir de 66 mil 791.9 millones de pesos, aprobados para el ejercicio 2013, se eleve a 261
mil 884.1 millones de pesos para el 2014, con lo que se deber atender a la poblacin
abierta a travs del Sistema de Proteccin social en Salud, mejor conocido como Seguro
Popular.
Con dichos recursos se debern construir instalaciones, dotar de equipo y personal mdico,
adems incorporar a la poblacin que carece de este servicio. Con la cifra mencionada, se
54
podra abatir el rezago del servicio que afecta a16 millones 230 mil mexicanos, ya que de
los 118 millones 395 mil habitantes estimados por el Consejo Nacional de Poblacin
(CONAPO), las dependencias como el IMSS, ISSSTE, PEMEX, SEDENA, SEMAR y
otros, solamente atienden a 49 millones 293 mil personas, en tanto el Seguro Popular cubre
a 52 millones 872 mil personas.
En materia de poltica laboral, se plantea un Seguro de Desempleo, para este rubro se
propone un presupuesto de 57 mil 259.8 millones de pesos como mnimo para el ejercicio
2014.
El Seguro de Desempleo tendra como objetivo resarcir aunque sea de manera parcial, el
dao econmico que est padeciendo un nmero importante de la poblacin mexicana,
otorgando un apoyo monetario mensual, equivalente a treinta das de salario mnimo
vigente en el rea Geogrfica A; durante seis meses, a quienes se encuentren desempleados
y cumplan con ciertos requisitos y obligaciones. El monto y el periodo podran ampliarse
dependiendo de la disponibilidad de recursos.
Dichos recursos tienen la finalidad de sentar las bases generales para crear el seguro de
desempleo en todo el territorio nacional. La propuesta est enfocada para atender a las
personas residentes mayores de dieciocho aos que hayan perdido un trabajo formal,
considerando tambin que, en los casos que se requiera y fuese necesario, se comprometan
a tomar cursos de capacitacin, a efecto de disponer mayores herramientas para buscar
activamente un nuevo empleo.
Se propone asimismo, un presupuesto de 8 mil 184 millones de pesos para el ejercicio
2014, como un primer paso, para el programa de pensiones para adultos mayores a 65 aos
que no cuenten con un sistema de ahorro para el retiro o una pensin del IMSS o el
ISSSTE. Como un segundo paso, se establecer una cuota social adicional aportada por el
Gobierno Federal a una cuenta individual a todos los mexicanos al cumplir 18 aos y hasta
la edad de 65 aos, para dar plena portabilidad a los beneficios pensionarios de la poblacin
a lo largo de su vida.
Con un sistema de Seguridad Social Universal, que proteja a la poblacin desamparada,
mediante los nuevos programas que se estn proponiendo, as como las ampliaciones a los
55
rubros ya existentes, el gasto en desarrollo social deber incrementarse de manera

considerable, sobrepasando el 62.4 por ciento que ocupa actualmente en la estructura
programtica del presupuesto como se puede apreciar en la siguiente tabla.
56
BIBLIOGRAFA
Brcena, Alicia (2013). Poltica Fiscal en Amrica Latina. Comisin Econmica para Amrica Latina y el
Caribe. Disponible en http://www.cefp.gob.mx/foro/2013/politicatributaria/presentaciones/seis.pdf
Beteta, Hugo E. (2013). La Matriz de Contabilidad Social como instrumento de anlisis estructural de la
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Reforma Hacendaria y Sistema de Seguridad Social

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Propuesta de

Mxico, D.F., agosto de 2013.

D. R. 2013, Sintropa. Instituto de Estudios Estratgicos y Poltica Pblicas, A. C.

IMPACTO DEL AUMENTO EN LOS PORCENTAJES Y LA CREACIN DE FONDOS

3. FORTALECER LA CAPACIDAD FINANCIERA DEL ESTADO

4. EFICIENCIA DEL GASTO PBLICO Y TRANSPARENCIA

5. REVISIN A LA POLTICA DE SUBSIDIOS

6. SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL UNIVERSAL

ACCESO UNIVERSAL A LOS SERVICIOS DE SALUD

SEGURO DE VIDA PARA JEFAS DE FAMILIA

7. SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL UNIVERSAL Y REFORMA HACENDARIA

A. METODOLOGA DE LAS ESTIMACIONES 2014-2018

B. POLTICA DE GASTO 2014

Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas, A.C.

La debilidad tributaria en Mxico, ha sido un problema que no ha logrado resolverse. Es,

Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas, A.C.

Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas, A.C.

Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas, A.C.

Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas, A.C.

A tal efecto, el Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas, A.C. emprendi la

Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas, A.C.

Para la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), la reforma

Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas, A.C.

Mejorar y simplificar el cobro de los impuestos, as como incrementar la base de contribuyentes

La recaudacin tributaria en Mxico refleja la fragilidad que existe en el sistema fiscal. En

Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas, A.C.

Contar con registros confiables de contribuyentes para tener un mayor impacto en la

Reducir costos en la actualizacin de sus padrones y mejora de su informacin.

Aumentar la eficiencia para la localizacin de los contribuyentes.

Facilitar a los pequeos contribuyentes el cumplimiento voluntario de sus

Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas, A.C.

Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas, A.C.

La relacin federalista presenta fuertes desequilibrios fiscales. Los Estados y Municipios

Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas, A.C.

Incrementar el porcentaje de la Recaudacin Federal Participable (RFP) asignado al

Crear el Fondo para el Apoyo a la Recaudacin de Contribuciones Inmobiliarias

Incrementar los porcentajes del Fondo de Aportaciones Federales: para la

Ampliar el porcentaje del Fondo de Aportaciones para Infraestructura Social, lo que

electrificacin rural y de colonias pobres, infraestructura bsica de salud,

Incorporar la obligacin de publicar en el Diario Oficial de la Federacin la

Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas, A.C.

Es importante comentar que el aumento en los tres Fondos de Participaciones responde a

Impacto del aumento en los porcentajes y la creacin de Fondos. La reforma

Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas, A.C.

El mayor impacto del aumento en los porcentajes y la creacin de fondos se registrar en

Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas, A.C.

Estas estimaciones de aumento en las transferencias a Estados y Municipios no deterioran

3. FORTALECER LA CAPACIDAD FINANCIERA DEL ESTADO

Eliminar los privilegios fiscales, en particular, el rgimen de consolidacin fiscal y reducir el

Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas, A.C.

Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas, A.C.

Ms en especfico, la recaudacin por el impuesto sobre la renta (20.7% del total de

Derogar las deducciones inmediatas, anticipadas o aceleradas de inmuebles y

Eliminar el Rgimen de Consolidacin Fiscal en un plazo de 5 aos, con el fin de

Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas, A.C.

Revisar la viabilidad y la conveniencia de elevar el porcentaje retenido a la venta de

Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas, A.C.

Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas, A.C.

Por tanto, resulta indispensable favorecer la incorporacin al rgimen fiscal de quienes se

Realizar un censo exhaustivo de actividades econmicas, que permita identificar a

Instrumentar un programa de otorgamiento de facilidades (simplificacin tributaria

Impuestos directos. En materia de impuestos directos, la propuesta parte de la premisa

Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas, A.C.

aplicar el 35% al rango entre 500 mil un milln; y