Rica 72-2

Volumen 72
Revista Internacional
de Ciencias Administrativas
Nmero 2
Prlogo para el primer nmero de la edicin en castellano de la REVISTA INTERNACIONAL

DE CIENCIAS ADMINISTRATIVAS
Francisco Ramos Fernndez-Torrecilla
Junio 2006
Buena gobernanza, profesionalidad, tica y responsabilidad

Demetrios Argyriades
Responsabilidad, valores y principios ticos del servicio pblico: las opiniones
de los legisladores fineses
Ari Salminen
El paso hacia la contabilidad acumulativa: los desafos a los que se enfrentan

los gobiernos centrales
Frdric Marty, Sylvie Trosa y Arnaud Voisin
Informes financieros y descentralizacin en gobiernos municipales
Francisco J. Bastida y Bernardino Benito
Nmeros, matices y objetivos cambiantes: la convergencia en el uso de los indicadores
o descriptores de corrupcin para evaluar el desarrollo de los Estados
Alan Doig, Stephanie McIvor y Robin Theobald
Reforma del gobierno local en China. La perspectiva de actor racional
Janice L. Caulfield
Contextos culturales e informacin digital gubernamental
Manuel Pedro Rodrguez Bolvar, Carmen Caba Prez y Antonio M. Lpez Hernndez
Libros comentados
Libros recibidos
Crnica del Instituto octubre 2005-enero 2006
9 770255 363021
Revista Internacional de Ciencias Administrativas
Compromiso organizacional entre los empleados del sector pblico neerlands

Bram Steijn y Peter Leisink
Volumen 72
Nmero 2
Junio 2006
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Revista de Administracin
Pblica Comparada
Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
MINISTERIO
DE ADMINISTRACIONES
PBLICAS
Instituto Nacional de Administracin Pblica


Publicada trimestralmente por el Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
en cuatro versiones unilinges
(francesa, inglesa, rabe y espaola)
La Revista Internacional de Ciencias Administrativas es la revista oficial no slo del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas, sino tambin
del Grupo Europeo de Administracin Pblica y de la Asociacin Internacional de Escuelas e Institutos de Administracin, los cuales forman parte del
Instituto. Adems, la Revista Internacional de Ciencias Administrativas es la revista oficial de la Commonwealth Association for Public Administration
and Management (CAPAM), miembro corporativo del IISA.
Comit de Redaccin de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas:

Christopher Pollitt (Reino Unido), Presidente y Redactor Jefe de la Revista; Pierre Sadran, Redactor Adjunto (Francia); Vivek K. Agnihotri (India); Fahaad
Al-Hamad (Arabia Saud); Al-Sabri Youssef Essa Hassan (Emiratos rabes Unidos), responsable de la edicin rabe de la Revista; Christina Andrews
(Brasil); Antonio Bar Cendn (Espaa); Jan Brta (Repblica Checa); Anne-Marie Berg (Noruega); Geert Bouckaert, Presidente de la EGPA; Tony Bovaird
(Reino Unido); Bidhya Bowornwathana (Tailandia); Omer Bozkurt (Turqua); Derick W. Brinkerhoff (Estados Unidos); David Brown (Canad); Mohamed
Charih, Director de Publicaciones de IASIA; Jacques Chevallier (Francia); Chris De Cooker (Agencia Espacial Europea); Michiel De Vries (Holanda);
Gavin Drewry (Reino Unido); Patrice A. Dutil (Canad); Maurizio Ferrera (Italia); Francesca Gains (Reino Unido); Hlne Gisserot, Presidenta del Consejo
de Finanzas; Arie Halachmi (Estados Unidos); Shamsul Haque (Singapur); Albert Hofmeister (Suiza); Werner Jann, Director de Publicaciones del Instituto
Internacional de Ciencias Administrativas; Gyorgy Jenei (Hungra); Jong S. Jun (Estados Unidos); Kenneth Kernaghan (Canad); Bernardo Kliksberg
(Banco de Desarrollo Interamericano); Hendri Kroukamp (Sudfrica); Elke Loeffler (Alemania); Anders Lynge Madsen (Dinamarca); Elisenda Malaret i
Garcia (Espaa); Anthony Makrydemetres (Grecia); Mike Mannin (Reino Unido); Sue Newberry (Australia); Bamidele Olowu (Banco de Desarrollo de
frica); Edouard Oum (Camern); Ignacio Prez Salgado (Chile); Ignacio Pichardo Pagaza (Mxico); Jon S.T. Quah (Singapur); Francisco Ramos FernndezTorrecilla, responsable de la edicin espaola de la Revista; Ali Sedjari (Marruecos); Ian Thynne (Australia); Sandra van Thiel (Holanda); Turo Virtanen
(Finlandia); Bun Woong Kim (Corea del Sur); Kiyoshi Yamamoto (Japn), y un representante de CAPAM.
Comit de Direccin:
Christopher Pollitt, Redactor Jefe; Pierre Sadran, Redactor Adjunto; Michael Dugget, Director General del IISA; Catherine Humblet, Secretaria de la
Revista.
Direccin Editorial:
Los artculos que quieran ser publicados en la Revista, y los libros que quieran anunciarse o recensionarse en la parte de Bibliografa Seleccionada,
debern ser remitidos a la Secretaria de la Revista, Catherine Humblet, IIAS, rue Defacqz 1, Box 11, B-1000 Bruselas, Blgica, y por e-mail: humblet@inwind.it.
Todas las consultas acerca de las suscripciones de la Revista en su versin francesa han de ser dirigidas al IIAS. Todas las consultas acerca de las
suscripciones de la Revista en su versin rabe han de ser dirigidas al Institute of Administrative Development, PO box 779, Abu Dhabi, Emiratos rabes
Unidos. Todas las consultas acerca de la versin espaola han de ser dirigidas al Centro de Publicaciones del Instituto Nacional de Administracin
Pblica, C/ Atocha, 106, 28012 Madrid.
Edicin y traduccin de la versin espaola de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas:

Centro de Publicaciones del Instituto Nacional de Administracin Pblica, C/ Atocha, 106, 28012 Madrid.
Edita:
Ministerio de Administraciones Pblicas
ISSN: 0255-3635
NIPO: 329-06-014-4
Depsito legal: M-19526-1989
Imprime:
Rumagraf, S.A. Avda. Pedro Dez, 25. 28019 Madrid
Suscripciones:
Atocha (Librera del INAP)
C/ Atocha, 106, 28012 Madrid
Tfno.: 91 273 92 11; Fax: 91 273 92 87
www.inap.map.es
e-mail:publicaciones@inap.map.es
Precios de suscripcin:
Suscripcin anual ...... 84,00 euros Espaa / 88,00 euros extranjero
(4 nmeros ao, incluido IVA y gastos de envo)
Nmero sencillo ......... 26,00 euros
Gastos de envo .......... 4 euros Espaa / 8 euros extranjero
La reproduccin, sea integral o abreviada, de los artculos queda autorizada con la nica condicin de citar la fuente y, en su caso, el nombre del autor,
as como de enviar un ejemplar al INAP y al IISA. Derechos de traduccin reservados para todos los pases. El Instituto Nacional de Administracin
Pblica no asume la responsabilidad de las opiniones emitidas, que comprometen nicamente a los autores de los artculos y recensiones de libros
publicados en la versin inglesa de la Revista.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Volumen 72, nmero 2, junio de 2006
Prlogo para el primer nmero de la edicin en castellano

de la REVISTA INTERNACIONAL DE CIENCIAS ADMINISTRATIVAS
155

157
Responsabilidad, valores y principios ticos del servicio pblico:

las opiniones de los legisladores fineses
Ari Salminen
175
Compromiso organizacional entre los empleados del sector pblico

neerlands
193
El paso hacia la contabilidad acumulativa: los desafos a los que se

enfrentan los gobiernos centrales
211

233
Nmeros, matices y objetivos cambiantes: la convergencia en el uso

de los indicadores o descriptores de corrupcin para evaluar el desarrollo
de los Estados
251

Janice L. Caulfield
267

Manuel Pedro Rodrguez Bolvar, Carmen Caba Prez
y Antonio M. Lpez Hernndez
285
Libros comentados
311
Libros recibidos
315
319
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Prlogo para el primer nmero de la edicin en castellano
de la REVISTA INTERNACIONAL DE CIENCIAS ADMINISTRATIVAS
El INAP se siente profundamente satisfecho con la presentacin de este nmero
de la REVISTA INTERNACIONAL DE CIENCIAS ADMINISTRATIVAS, que supone la reanudacin
de la versin en espaol de esta importante publicacin. Con ello se retoma la
edicin de una revista de alcance internacional en el marco de las Ciencias de la
Administracin.
Esta REVISTA, que comenz su andadura en 1930, fue editada por primera vez
en lengua espaola en 1957 con el ttulo original de REVISTA INTERNACIONAL DE CIENCIAS ADMINISTRATIVAS. Pero esta primera edicin en espaol tambin contena artculos doctrinales originales traducidos al ingls o francs, las otras dos lenguas
utilizadas por el Instituto, por lo que hubo que esperar a 1989 para que, en virtud de un acuerdo de colaboracin firmado entre el Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP) y el Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
(IICA), apareciese la versin ntegramente espaola. La REVISTA dej de editarse en
1992 y, felizmente, con este nmero reanudamos su publicacin.
La trascendencia de esta publicacin reside en la oportunidad de conocer la
doctrina internacional ms relevante en materias relacionadas con la Ciencia de
la Administracin, y aspira a ser un marco para la confrontacin y exposicin del
pensamiento de juristas, socilogos y expertos en general sobre estas materias.
En concreto, la REVISTA contiene estudios comparados, anlisis nacionales de inters general y una importante bibliografa en la cual hay temas como la Administracin internacional, la funcin pblica nacional, los controles de la Administracin, las reformas administrativas y las finanzas pblicas.
En este sentido, su finalidad es la publicacin tanto de estudios comparativos
como de aquellos que desarrollan experiencias en un solo pas y que proporcionan conclusiones tiles para el trabajo y el desarrollo de la Administracin Pblica. Adems, la REVISTA publica las actas de los congresos del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas y difunde sus trabajos sobre el anlisis
comparado de los problemas de la Administracin.
En la actualidad y retomando aquel proyecto, en el ao 2006 el INAP acerca
esta importante publicacin, en su versin espaola, a ms de quinientos milloCopyright 2006 IISA - Vol. 72 (2): 155-156
156 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 72 (2)
nes de personas y a los ciudadanos de ms de veinte pases que tenemos el idioma espaol como lengua materna. Idioma sobre cuya relevancia en el mundo
acadmico dedicado a las Administraciones Pblicas no es preciso enfatizar, y nos
sirve para poder compartir con los pases de habla hispana los importantes estudios y publicaciones que se estn produciendo en Amrica Latina y el resto del
mundo.
FRANCISCO RAMOS FERNNDEZ-TORRECILLA
Director del Instituto Nacional de Administracin Pblica
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Buena gobernanza, profesionalidad,
tica y responsabilidad
Demetrios Argyriades*
Resumen
En una publicacin reciente del IICA (Instituto Internacional de Ciencias Administrativas)
titulada The World We Could Win (Amsterdam, IOS, 2005), el Catedrtico Werner Jann
concluy acertadamente: En el momento en que alguien declare el fin de la historia o
incluso el fin del debate basndose en que ya est todo dicho y en que los problemas
de gobernanza han sido resueltos, estaremos metidos en un gran lo (pp. 156-157). Ya
estamos metidos en problemas desde hace ms de veinte aos, por eso precisamente.
Los pases en vas de desarrollo han sido en especial las vctimas de pensamientos unidimensionales que se nos vendieron como la respuesta definitiva a la reforma del sector
pblico. El modelo de mercado de la gobernanza trataba de instaurar en el gobierno
los mtodos de trabajo del sector privado y de vaciar al Estado. Una caracterstica destacada de este modelo eran sus afirmaciones tecnocrticas y pretensiones cientficas. El
modelo, de hecho, pretenda desarrollar una ciencia de la administracin con principios
universalmente vlidos (Heady, 2001: 391). Tanto en la teora como en la prctica, los
resultados de este modo de pensar han sido, en el mejor de los casos, mixtos. Como
mostrar este artculo, dicho modelo intent afianzar sus afirmaciones en el mito de la
convergencia mundial. De esta forma se intent legitimar el isoformismo coercitivo,
esto es, soluciones impuestas en pases en desarrollo que no tenan en cuenta el contexto institucional y la capacidad administrativa de cada caso en particular. Apoyadas por el
poder poltico, las transferencias de polticas resultantes han contribuido a detener el
desarrollo de enfoques innovadores coherentes con la cultura y las necesidades de los
pases implicados. Han exacerbado los problemas de corrupcin, el declive de la confianza pblica y la erosin del servicio pblico.
Notas para los profesionales
Las lecciones que hemos extrado de las experiencias de las dos ltimas dcadas, el tema
de este artculo, nos muestran la necesidad de protegernos contra las muchas falacias y
soluciones de va nica. Necesitamos tomar con escepticismo esas recetas que inundan
los mercados, ya que son la verdadera anttesis de la planificacin de polticas slidas y de
gobernanza democrtica. La externalizacin de servicios no es la alternativa a construir
* Demetrios Argyriades es Catedrtico de Administracin Pblica.
Copyright 2006 IISA - Vol. 72 (2): 157-173

y reforzar la capacidad pblica de cosecha propia y la memoria institucional para la toma
de decisiones informada en la esfera pblica. La gestin empresarial y el aumento del
ejecutivo poderoso han acarreado un precio muy alto en lo que se refiere a la integridad
pblica y la calidad del desempeo. Tambin han agravado la erosin visible de la profesionalidad del servicio pblico. Sencillamente, no hay atajos para la institucionalizacin
de los valores del servicio pblico. Se basan en una cultura y estructuras que valoran activamente el conocimiento, la virtud y la competencia, ponindolos al servicio del bien
comn.
Introduccin: del gobierno a la gobernanza

Una de las mximas ms conocidas de Franois de la Rochefoucauld sostiene que
la hipocresa es el homenaje que el vicio tributa a la virtud. Podra ser sta
una descripcin apropiada del discurso poltico y de muchas de las prcticas polticas de esta primera dcada del siglo XXI? Lo que no podemos negar es que pocas veces se han prodigado tantas alabanzas, se ha dicho tanto sobre la virtud.
Y pocas veces la corrupcin y el vicio han sido reprobados tan firmemente y con
tanta rectitud. En todo el mundo, los lderes polticos compiten entre s, fingiendo ser defensores firmes de los principios y adversarios del mal1. Abundan,
tanto nacional como internacionalmente, los talleres y cursos sobre tica y profesionalidad. Los boletines sobre la integridad pblica2 y los cdigos de conducta
prosperan. Al igual que en otras muchas ocasiones, han visto la luz en respuesta
aparentemente a la demanda popular3. Las estrategias anticorrupcin se han
convertido en otro de los temas favoritos de los consultores de gestin que, por
una suma considerable, viajan por todo el mundo a peticin de gobiernos ansiosos por demostrar, tanto a nivel nacional como internacional, que estn haciendo todo lo que est en sus manos por luchar contra esta pandemia. Con qu
grado de eficacia es difcil de decir.
Mientras tanto, la corrupcin prospera. Aunque no es un fenmeno nuevo,
en los ltimos diez o quince aos ha ganado gran notoriedad, sobre todo debido
a su frecuencia, alcance y a la multitud de formas y tamaos que adopta en las
diferentes culturas4. Reconocido internacionalmente como un experto en la ma1
Las censuras del mal se han convertido en un rasgo normal del discurso poltico. Empez
con el imperio del mal. Continu con el eje del mal.
Ej., Public Integrity (Integridad Pblica), un Boletn de la Asociacin Estadounidense de la
Administracin, ahora en su sptimo ao.
Las cartas de ciudadanos o usuarios y los cdigos de conducta se han convertido en algo
clsico en casi todos los pases y en todos los campos ocupacionales.
La documentacin sobre corrupcin es enorme. El lector puede consultar: H. George Frederickson y Richard K. Ghere (eds.) (2005), Ethics in Public Management, New York, M. E.
Sharpe; Gerald Caiden, O. P. Dwivedi y Joseph Jabbra (2001), Where Corruption Lives,
Conn., Kumarian Press; J. F. Bauart, Stephen Ellis y Beatrice Hibou (1999), The criminalization
of the State in Africa, Bloomington, Indiana University Press; J. Cartier-Bresson (2000), The
causes and Consequences of Corruption: Economic Analyses and Lessons Learnt, en No
longer Business as Usual: Fighting bribery and corruption, Pars, OECD; M. W. Collier (2002),
Explaining corruption: an Institutional approach in Crime, Law and Social Change, 38 (1);
A. Doig y Stephanie McIvor (1999), Corruption and its control in the Development Context: an Analysis and Selective Review of the Literature, en Third World Quarterly, 20 (3);
R. Klitgaard (1988), Controlling Corruption, Berkeley, CA, University of California Press;
R. Klitgaard (1999), Combating corruption and Promoting Ethics in the Public Service, en
Argyriades Buena gobernanza, profesionalidad, tica y responsabilidad 159
teria, el Catedrtico Robert Klitgaard la defini como el abuso del poder del gobierno para fines no gubernamentales. Prospera, contina afirmando, bajo
condiciones de monopolio del poder, de falta de transparencia y de falta de responsabilidad (Klitgaard, 1999: 100). No obstante, recientes intentos por diluir el
poder y acabar con los monopolios del Estado, o de inyectar enfoques del sector
privado en el rendimiento de los servicios pblicos, casi no han hecho mella. De
hecho, todo lo contrario, pues puede que incluso hayan agravado el problema en
algunos pases. La corrupcin, altamente verstil, puede aparecer de diferentes
formas o colores. stos son slo algunos: abuso del poder para beneficio propio,
soborno, robo, malversacin, fraude y recibo de comisiones, captacin de rentas,
evasin de impuestos, extorsin y solicitud de favores, exigir favores sexuales o
de otro tipo, practicar la discriminacin, el clientelismo, mecenazgo y amiguismo, omitir la verdad, distorsionar la realidad o amaar las pruebas deliberadamente para ganarse el favor de los ricos y poderosos. Pueden encontrarse ejemplos en una gran variedad de pases en todas las etapas de desarrollo.
Desgraciadamente, la corrupcin afecta a la mayora de los campos profesionales
y a algunos bastiones tradicionales de la probidad y la moralidad. Ni siquiera las
universidades, instituciones religiosas, organizaciones internacionales o asambleas legislativas se han visto exentas. La manifiesta desconexin entre la teora y
la prctica, la disonancia de hecho entre la retrica oficial y la realidad palpable,
han contribuido ms que cualquier otra cosa al cinismo presente entre la opinin
pblica en general y al declive en la confianza pblica. Esas seales de incoherencia han socavado ms que cualquier error de juicio la credibilidad de las instituciones pblicas y han daado la imagen del gobierno.
Con los trminos gobierno y pblico manifiestamente poco cotizados,
puede que no sea una coincidencia que ambos vocablos hayan desaparecido del
debate en curso sobre la modernizacin y la reforma del sector pblico. Pero
acaso este cambio de vocabulario nos suministra la solucin correcta para el
problema que tenemos entre manos? La lengua nos ha dado trminos nuevos y
atractivos para hacer las ideas ms atrayentes. Probablemente sea la gobernanza la que encabece la lista en los ltimos diez aos. Del gobierno a la gobernanza fue la nueva panacea, que nos ofreca visiones de colaboracin bastante
descentralizada y de cooperacin entre el servicio pblico y las empresas privadas, junto con la participacin de la sociedad civil en el reparto del poder. Si consideramos lo nuevo que es este trmino, la frecuencia y ubicuidad de su uso es
realmente extraordinaria. Basta con mencionar el hecho de que en el ndice de
Citacin de las Ciencias Sociales (SSCI), que controla la aparicin de artculos en
revistas de todo el mundo, el uso de ese trmino se ha multiplicado por 30 en
apenas quince aos (Fraser-Moleketi, 2005: 146). Aunque hasta cierto punto, el
mimetismo generado o incitado por la globalizacin o la mercantilizacin puede
Public Service in Transition: Enhancing its Role, Professionalism, Ethical Values and Standards, New York, Naciones Unidas, pp. 100-110; S. Rose-Acerman (1999), Corruption and
Good Government: Causes, Consequences, Strategies and Reform, Cambridge, Cambridge
University Press, y A. Sen (2000), Development as Freedom, New York, Alfred Knopf; pgina
web de Transparency International (TI): www.transparency, org.
ser en parte el responsable de este fenmeno, tambin tiene algo que ver con
unas crecientes preocupaciones generalizadas y con lo que puede describirse
como el zeitgeist (signo de una poca) reinante.
No podra decirse que el momento en el que tuvo lugar este cambio fue accidental. El descubrimiento de la buena gobernanza y su apoteosis llega tras una
dcada de ataques estridentes contra el gobierno y el Estado de Bienestar,
pero tambin justo despus de unos sucesos catastrficos que llevaron al colapso
de la URSS, el que podra ser el mximo ejemplo mundial de gran gobierno.
Para un gran nmero de hombres y mujeres de todas las creencias, nacionalidades o razas que fueron vctimas de... la creencia en las Leyes Inexorables del Destino Histrico (Popper, 1957: III), sta era una muestra clara de que un dios haba desaparecido. Para las generaciones que haban crecido bajo el signo de Un
Mundo Feliz, de Huxley, y 1984, de Orwell, que proyectaban a todo el mundo
que se era el destino inevitable de la humanidad, este Gtzerdmmerung, el
ocaso de los dolos de la falacia historicista (vanse Friedrich Nietzsche y Karl Popper), debe haber sido visto como un gran alivio. No obstante, el periodo de gracia, que sigui al declive del dogma marxista-leninista, dur poco tiempo. Se esperaba que el fin de la Guerra Fra trajera consigo una nueva era de paz, desarme
y progreso; con una gran cooperacin entre los Estados miembros de las Naciones Unidas para favorecer las consecuencias de los objetivos mundiales. Desgraciadamente, el espritu del pluralismo democrtico, el cual inspir en gran medida la decisiva Declaracin de la Asamblea del Milenio5, no perdur durante
mucho tiempo despus de esa cumbre en el umbral del siglo XXI.
Desde entonces, se ha culpado a los sucesos del 11 de septiembre por este
retroceso y por el cambio de intervencin en el clima poltico. No nos deben
quedar dudas de que el ataque cobarde a las Torres Gemelas tuvo un impacto
traumtico en la opinin pblica de EE.UU. y en todo el mundo, que afect a las
actitudes de tal forma que se hizo posible aceptar o volver a una mentalidad de
la Guerra Fra que pareca tan fuera de lugar, tan disonante con el tono de los
pronunciamientos que dieron la bienvenida al nuevo milenio. No podemos negar, por otro lado, que este giro colosal y esta cerrazn mental que tuvo lugar
en algunos segmentos de la opinin pblica ya se haban preparado. Los ataques desde la extrema derecha haban comenzado ya a sembrar el camino desde principios de los ochenta. Al desacreditar al gobierno afirmando que era la
fuente de los problemas y no de las soluciones6, se reinvent la gobernanza y se puso en prctica. En comparacin con un gran gobierno, un trmino
altamente peyorativo, esta vieja pero nueva expresin, con orgenes en el siglo
XVII, se reinterpret hbilmente para enviar un mensaje positivo. El Banco Mundial, que utiliz el trmino por primera vez en 1989, prepar un libro sobre el
mismo en 1992, en el cual se ofreca una definicin de gobernanza. Segn
ese estudio, la gobernanza se refiere a la forma en la que se ejerca el poder en
la gestin econmica y en los recursos sociales para el desarrollo de un pas.
Aada:
5
6
A/RES/55/2, fechado el 18 de septiembre de 2000.

Palabras del Presidente R. Reagan en su discurso inaugural, en enero de 1981.

La buena gobernanza se ve personificada por una generacin de polticas predecibles e informadas (es decir, procesos transparentes), una burocracia empapada de tica profesional, un brazo ejecutivo del gobierno responsable de sus acciones y una sociedad civil fuerte que participa en los asuntos pblicos, y todo esto en el marco del
Estado de Derecho (Banco Mundial, 1994: VII).
Podran decir que es un verdadero desafo, pero no es nada nuevo: es claramente una descripcin adecuada de lo que el mundo necesita ahora, pero no
es algo que exista ms que en unos cuantos pases, la mayora de ellos desarrollados. En lo que se refiere a lo que se necesitaba para acercarse a ese objetivo,
el informe del Banco estableci nuevos parmetros que redefinan las normas
de la reforma de servicio pblico y del alcance del Estado en trminos inequvocos:
El nuevo modelo requiere Estados ms pequeos dotados de una burocracia profesional y responsable, que pueda proporcionar un entorno favorecedor para el crecimiento liderado por el sector privado, para proporcionar eficazmente las funciones
clave, como la gestin econmica, y para alcanzar una reduccin sostenible de la pobreza (Banco Mundial, 1994: XVI).
La Buena Gobernanza, el Estado Mnimo (Lean State)

y el Fin de la Historia
Junto con la fe implcita en la capacidad del sector privado para dirigir la agenda del crecimiento, el concepto del estado menguante apareci como el elemento crtico del Consenso de Washington (Stiglitz, 2002, 1998), que dominaba la escena a principios de los noventa. Este modelo segua manteniendo un
aura de importancia segn se acercaba el fin del siglo. Cobr mucha importancia en un informe titulado, de forma significativa, El Estado en un mundo en
transformacin, del Banco Mundial, en 1997. No obstante, muchas cosas haban cambiado en los aos intermedios. Grandes segmentos del mundo seguan
inmersos en una recesin econmica, con la consiguiente crisis de deuda, que
haba conllevado la accin conjunta del Banco Mundial y el FMI y sus programas
de ajustes estructurales. Pero, frente a esas crisis, el mundo tambin haba sido
testigo del milagro de los tigres del Este asitico, donde los gobiernos haban
desempeado un papel realmente preponderante, obviando las exigencias extranjeras. Vaciar el Estado (Harlow, 2000) haba perdido su antiguo encanto.
En frica, Europa Oriental y gran parte de Amrica Latina los pases se estaban
dando cuenta de los resultados disfuncionales de las terapias de choque y de
los big-bang (Hesse, 2000; Newland, 1996; Randma, 2001) que haban conllevado los ajustes estructurales. Las grandes esperanzas desaparecieron cuando a
las anteriores promesas de una victoria y xito rpido siguieron fracasos previsibles.
Los organismos de ayuda reconocieron tardamente los errores y las externalidades negativas de los enfoques previos. Por ejemplo, en 1997 dos informes del
PNUD, al igual que el informe de la 13. Reunin de Expertos del Programa de
Naciones Unidas en Administracin Pblica y Finanzas, llamaron la atencin sobre
el rpido deterioro de las condiciones sociales, no slo en Europa Oriental, sino

en todo el mundo. La 13. Reunin de Expertos pidi a los Estados miembros que
reconstruyesen y reforzasen la capacidad institucional en el terreno de la poltica
social7. En su informe sobre el Estado, tambin publicado en 1997, el Banco
Mundial se encarg de subrayar las falacias de la importacin indiscriminada de
modelos inadecuados:
Lo que tiene como resultado un Estado eficaz difiere enormemente entre diferentes
pases y Estados de desarrollo. Lo que funciona en los Pases Bajos o Nueva Zelanda,
por ejemplo, puede que no funcione en Nepal. Incluso entre pases con un mismo nivel de riqueza, las diferencias en el tamao, la composicin tnica, la cultura y los sistemas polticos hacen que cada Estado sea nico (Banco Mundial, 1997: 1).
Se ha hecho mucho dao a las instituciones de gobierno en varias partes del

mundo. Cabe esperar que, por lo menos, se hayan aprendido algunas lecciones.
Los riesgos de las panaceas que proponen modelos universales es la ms importante de esas lecciones. El Estado mnimo era uno de esos modelos. Forjado en
Nueva Zelanda, tipificaba la cultura y la tradicin del Derecho consuetudinario de
los pases anglosajones, sobre todo Australia, Gran Bretaa y Norteamrica. El
modelo se extendi a otras partes del mundo o fue hbilmente comercializado
por consultores de gestin, o impuesto como una de las condiciones del FMI/Banco Mundial. Con un contexto adecuado, nadie cuestionar las polticas, que de
hecho fueron aplicadas con cierto grado de xito en los pases nrdicos y en Singapur, entre otros. No obstante, los problemas aparecieron cuando se introdujeron medidas de este tipo en pases donde un marco institucional apropiado
apenas exista, donde no se podan permitir las alternativas del sector privado
para proporcionar los servicios estatales, y donde la cultura de la gestin, que
predica las ticas laborales y el respeto por el Estado de Derecho, todava no se
haba desarrollado.
Con el triunfo del neoliberalismo, una ola de gerencialismo recorri el
mundo. Trajo consigo un enfoque tecnocrtico, un razonamiento instrumental y
un pensamiento unidimensional que restaban importancia a las complejidades y/o
particularidades de las circunstancias nacionales. La negativa a dar al contexto el
peso que le corresponda contribuy, con el tiempo, al extraordinario crecimiento de una verdadera industria de las llamadas mejores prcticas consideradas
7
Oficina Regional para Europa y la CEI del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo,
The Shrinking State: Governance and Human Development in Eastern Europe and the
Commonwealth of Independent Status y Poverty in Transition, Nueva York, PNUD, 1997,
documento de Naciones Unidas E/1998/77, p. 2, paras. 60-etsey. Vase tambin el mensaje del Administrador Asistente y del Director, Oficina Regional para Europa y la CEI, PNUD
en Naciones Unidas: Decentralization: Conditions for Success: Lessons from Central and
Eastern Europe and the Commonwealth of Independent States, ST/ESA/PAD/SER.E/7, Nueva York, Naciones Unidas, 2000, p. 9. El Sr. Kruiderink dijo especficamente: Muchas personas de la regin volvern la mirada hacia la dcada de 1990 como una dcada de agitacin social y econmica que ni ellos, ni aquellos que ofrecan asesoramiento o asistencia
financiera, haban anticipado Todo el poder para el Estado se convirti en todo el poder
para el mercado; la mano visible de la autoridad central fue sustituida por la mano invisible
del mercado.
in abstracto y a transferencias de polticas relacionadas que eran excesivamente sesgadas hacia el fundamento econmico de reforma y pasaban por alto
adaptaciones legales e institucionales bsicas (Hesse, 2000). Cmo podemos
explicar este clima de ortodoxia econmica en una era que proclamaba el triunfo de la democracia y el pluralismo? Por qu, segn se acercaba el fin del siglo
XX, las soluciones de un patrn nico para todos reemplazaron el dilogo
constructivo y la tolerancia de la diversidad en la gobernanza y la gerencia? Este
artculo aventura dos posibles respuestas: una reside en lo que Hesse y Pollitt llamaron la ilusin de la convergencia mundial (Hesse, 2000; Pollitt, 2001). Descritos en trminos lineales, cambio, modernizacin, transicin y globalizacin hacen referencia a tendencias que solan verse como cuasi universales,
impulsadas por fuerzas histricas que apuntaban irreversiblemente en una sola
direccin: el triunfo de los mercados, la vuelta al Estado mnimo, la desaparicin
gradual de las viejas culturas tradicionales y la convergencia de los valores. Segn esta escuela de pensamiento, el mercado proporcionaba el modelo para la
reforma del sector pblico en el Estado gerencial del futuro. Un universo de
culturas ampliamente definidas por la historia, la geografa, el Derecho, la tradicin y la religin fue subdividido ntidamente en orden descendente de calidad y
eficacia. Mostraba a hroes y villanos, o lderes y rezagados (todos) en marcha
hacia la tierra de la abundancia (Premfors, 1998).
La visin de esta cornucopia recibi un estmulo aadido a principios de los
noventa, el da despus del colapso de la poderosa Unin Sovitica. La cada de
uno de los sistemas fue vista rpidamente como prueba del triunfo del otro. Olvidando las lecciones de historia, la transitoriedad de las ideas, tan brutalmente demostrado con la espectacular cada de un sistema poltico que an en los aos
cuarenta y cincuenta se haba visto como el camino hacia el futuro, los defensores del mercado libre describan este repentino giro en trminos escatolgicos,
como el despertar de una nueva era. Un sentimiento de dj vu, pero tambin de
irrevocabilidad, fue muy bien captado por el ttulo de un libro de Francis Fukuyama que apareci poco despus de la cada del Estado sovitico: El fin de la historia y el ltimo hombre. Lo que surgi de este discurso ha estado muy influido por
la ideologa de la eleccin pblica y el pensamiento de gestin. Lo que qued
pronto patente fue lo poco que reflejaba a las culturas administrativas, as como
las preocupaciones reales de la mayor parte de los pases del planeta, tanto desarrollados como en desarrollo. La imagen que proyectaba podra describirse como
una visin panglosiana de la reforma de la Administracin y de la globalizacin.
Una visin que prometa una victoria y xito fcil a la vuelta de la esquina. Como
en Cndido, de Voltaire, todo sucede para bien en el mejor de los mundos posibles8, y la leccin para los que ejercen la Administracin pblica podra resumirse
como sigue: convertos a las maneras de trabajar del sector privado, o jubilaos y
dedicaos a vuestro jardn.
No obstante, el mundo real, segn se adentr en el siglo XXI, no era precisamente un jardn de rosas. En la Cumbre del Milenio, ante los lderes de los Estados miembros reunidos, el Secretario General ech un jarro de agua fra sobre las
promesas realizadas los aos precedentes:
8
Tout est pour le mieux dans le meilleur des mondes posibles.

Los beneficios y oportunidades de la globalizacin siguen altamente concentrados
en un nmero relativamente pequeo de pases y dentro de los mismos tampoco estn repartidos equitativamente. En las ltimas dcadas... el apoyo a... los objetivos
sociales ha quedado rezagado (Informe del Secretario General, Asamblea del Milenio).
En lugar de la convergencia prometida, el aumento de la desigualdad se ha visto

agravado por una concentracin masiva del poder y de la riqueza, de los recursos
y de los conocimientos tcnicos, en un nmero muy pequeo de personas, empresas y nacionalidades. O sea, qu se ha conseguido en los ltimos quince aos
de promesas de reformas en la gestin para la democratizacin y el progreso econmico? Los informes sobre la situacin mundial9 de la Cumbre del Milenio, al
igual que las noticias diarias, apuntan a unas conclusiones preocupantes: persisten altos niveles de pobreza extrema, con un aumento de la desigualdad y la inseguridad humana (Balogun, 2002, 2005); resurgimiento de la xenofobia y otras
formas de intolerancia, que llevan ocasionalmente a crisis humanitarias; el aparentemente ciclo sin fin de la guerra, violencia y represin; venalidad, informalidad, corrupcin y crimen organizado a escala transnacional; pandemias del tipo
VIH/SIDA, y un rpido deterioro del medio ambiente.
El gerente emprendedor
La llegada del milenio fue anunciada con declaraciones que proclamaban la importancia de las Naciones Unidas y que hacan un llamamiento a la necesidad de
una mayor paz, desarme, Estado de Derecho y buena gobernanza, unido a una
cultura de tolerancia en un mundo de creciente diversidad10. En un par de aos,
esas altas esperanzas se haban hecho pedazos, lo que confirmaba la consideracin de Peter Drucker de nuestra era como una era de discontinuidad (Drucker, 1968, 1991). Primero tuvo lugar el 11 de septiembre y luego la guerra en
Irak. Al mismo tiempo, el mundo fue testigo del espectculo de una serie de
mega escndalos que implicaban a gigantes como Enron Corporation, Arthur
Andersen, Worldcom, Xerox, Tyco, Cisco, Parmalat, Hollinguer y Halliburton. Esas
grandes muestras de venalidad corporativa empaaron la imagen optimista de la
capacidad empresarial privada y sembraron dudas sobre las afirmaciones de responsabilidad social, promovidas asiduamente por los profetas del neoliberalismo
durante los aos ochenta y noventa. No contentos con cantar las alabanzas de
las empresas privadas, los defensores del neoliberalismo intentaron convertir al
Estado a las formas de trabajar del sector privado. El modelo de mercado del
gobierno era uno de esos productos. En el punto lgido de esta reinvencin,
cuando se empez a conocer ese movimiento, el Vicepresidente Al Gore recibi
clases del Director Ejecutivo de Harley Davidson sobre cmo dirigir el gobierno,
como si se tratase de la industria del ciclomotor (Stillman II, 2003: 34).
A su vez, los documentos y escritos dieron forma a un nuevo perfil de directi9
Vese tambin el Instituto Internacional de Ciencias Administrativas (IICA), Public Administration and Globalization: International and Supranational Administration, en Proceedings,
Bologna y San Marino, 2000, p. 34.
10 La Declaracin del Milenio, A/RES/55/2, 18.9.2000.
vo pblico que apareca de forma destacada en el best seller de Osborne y Gaebler La reinvencin del gobierno. En este y otros escritos se pone en primer plano al gerente emprendedor, comparado con el estereotipado, y maligno,
burcrata tradicional. Pero, en el ltimo anlisis, nos podramos preguntar:
qu ha producido este modelo y cmo se puede compatibilizar con el arquetipo de funcionario tico y profesional que los cdigos de conducta actuales, nacionales e internacionales, pretenden cultivar? Ya se haba dicho anteriormente:
Por sus frutos los conocers. Desgraciadamente, la experiencia de estas dos
ltimas dcadas no ha sido reconfortante. Puede ser que, de hecho, estemos
siendo testigos de los efectos de un choque peligroso entre el arquetipo de profesionalidad del servicio pblico implcito en los cdigos que tanto abundan
ahora en todo el mundo y los dogmas de un modelo que debemos a la nueva
gestin pblica (NGP) y al movimiento de reinvencin (Pichardo Pagaza,
2004). Quizs valga la pena examinar este conflicto permanente y explorar sus
dimensiones principales:
1.
La gestin es la gestin
Sencilla, directa y pegadiza, esta afirmacin tautolgica se convirti en la salva

inaugural de la campaa de la NGP. Desestimando las complejidades de la Administracin pblica, este nuevo mensaje de nada sin sentidos puso el acento en
los resultados finales. Sin embargo, tambin ha mostrado una tendencia a la
manipulacin, frases pegadizas y eslganes, que, desgraciadamente, ha
venido a ocupar ahora un lugar dominante en el discurso pblico sobre los temas
de gestin y gobernanza, al igual que en las polticas pblicas (Roberts, 2005).
2.
Dejad a los gerentes gestionar
Este otro pegadizo eslogan era el grito de guerra del movimiento, que haca un
llamamiento a la liberacin de sus cadenas de los administradores atados a
las normas. Implcita en este sonoro llamamiento estaba la creencia de que las
normas y reglas constituan una soga apretada que asfixiaba a los directores y
mataba su creatividad. En la misma lnea de este enfoque se encontraba el lema
resultados por encima de los procesos. Esto daba una impresin clara de que
la calidad de los resultados dependa del control de todas las aportaciones necesarias. Dejad a los gerentes gestionar sugera que se enfrentaban a enormes
trabas por esa falta de control. Esto se deba en gran parte, segn nos queran
hacer creer, a la excesiva proteccin de los trabajadores y a la presin de los sindicatos. El desprecio por los burcratas consentidos explica la hostilidad de la
nueva gerencia pblica por todo tipo de salvaguardas, su preferencia por los caminos difciles, y la propensin a adoptar medidas reforzando la autoridad creciente de las personas con autoridad y la disciplina entre los trabajadores (Leon,
1998). Se crey posible que las salvaguardas no eran necesarias, que la sabidura
debe ser restringida a unos pocos, una lite de cognoscenti con el conocimiento
y la capacidad, y de hecho obligacin, de liderar y dirigir al resto por el bien del
mundo a largo plazo.
3.
La era del ejecutivo poderoso
La era del ejecutivo poderoso haba llegado. La convergencia de dos modelos

produjo un arquetipo de Nuevo Gerente Pblico. La reinvencin de la terminologa vino a continuacin. Se abandon el trmino11 Administracin a favor de
gerencia, ms acorde con la moda, y los conceptos como la democracia, la
igualdad y la libertad fueron redefinidos para ayudar a acercar las normas
del sector pblico a las prcticas del sector privado12. En demasiados pases y organizaciones, la economa basada en la oferta y la Nueva Gestin Pblica han
acarreado la desaparicin gradual de los procesos democrticos del lugar de trabajo, un incremento de la arbitrariedad y la explotacin desenfrenada de los grupos vulnerables; todo en nombre de la libertad. Un sentimiento de dj vu aparece en nuestra mente al recordar las clases de historia y los clsicos de la literatura.
Para justificar los muchos resultados negativos de este desequilibrio de poder y
las flagrantes desigualdades de distribucin, los ejecutivos corporativos y sus defensores han fomentado asiduamente el culto al director heroico. Se ha hablado mucho del liderazgo en los ltimos aos, olvidando que el trmino tambin
se us, y abus, hasta la saciedad durante los aos treinta. Se pens que los lderes carismticos se autocontrolaran y usaran sus poderes de forma juiciosa (Khuruma, 2002). Adems, tambin se dio por sentado que, de todos los factores importantes, el liderazgo marcara la diferencia.
La avaricia y la soberbia pronto invadieron el espacio pblico y privado. Pas tras
pas y organizacin tras organizacin, nacional o internacional, los directivos lderes fueron elevados hasta lo ms alto. El sentimiento de estar por encima de los
problemas comunes se vio reforzado con cada incidente de la vida institucional. La
transparencia informativa y la necesidad dominante de proyectar una imagen atrayente tienen, curiosamente, el efecto de aislar a los lderes en una especie de torre
de marfil donde les es fcil caer presa de la adulacin de los cortesanos y de la ilusin de invulnerabilidad que los aduladores promueven. La corrupcin, el trfico
de influencias y el amiguismo ilegales. Desgraciadamente, los ejemplos abundan,
sobretodo entre los parlamentarios y los ejecutivos lderes de agencias, tanto nacionales como internacionales, gubernamentales como no gubernamentales.
4.
Frases pegadizas y estilo por encima del contenido
Un patrn que se ha asentado es la prctica de exigir, incluso a los funcionarios subordinados, que se comprometan en la movilizacin de recursos en apoyo de
11
12
Incluso en la Secretara de Naciones Unidas, el Departamento de Administracin y Gestin ha cambiado de nombre. Ahora es el Departamento de Gestin. La Oficina de
Administracin de Personal se ha convertido en la Oficina de Gestin de los Recursos
Humanos.
De esta manera, en la Gran Bretaa del nuevo laborismo se ha redefinido la igualdad: se refiere ahora a perspectivas y no a la distribucin. Debemos pensar que aumentar la desigualdad en la distribucin y la marginalizacin dentro y fuera de las naciones no tiene ningn
efecto en las perspectivas u oportunidades. Sobre este tema, vase Geraldine J. Fraser-Moleketi, Quality Governance for Sustainable Growth and Development, en International Review of Administrative Sciences, 69 (4): 463 et seq. Remtase tambin a Meritocracy in
America: ever higher society to ascend, en The Economist, 1 de enero de 2005.
las actividades programadas. Poner en prctica el dicho de ganar y no gastar

fue algo aceptado como parte de la gestin empresarial. En coherencia con el espritu de los tiempos, se alent a los funcionarios para que intentasen complementar sus asignaciones presupuestarias ganndose el apoyo de patrocinadores potenciales, tanto del sector privado como de gobiernos donantes. Aunque nadie
debera sugerir que esto es censurable en s mismo, podemos imaginarnos dnde
nos pueden llevar estas prcticas en lo que se refiere a crear dependencias y a favorecer las complicidades a largo plazo. Podemos afirmar nuestra inocencia y declarar que esta unin se producira sin condiciones. No obstante, esas condiciones
suelen ser casi invisibles. Adems, si se llevan demasiado lejos, esas prcticas podran poner en peligro los valores bsicos del servicio pblico, en particular, la
independencia profesional, el Estado de Derecho, la igualdad y la inclusin. Si el
proverbio anglosajn quien paga manda es cierto, entonces se dejar de lado el
dar respuesta a las necesidades, el bien comn dar paso a los intereses del clientelismo y los programas llamados basados en la demanda pasarn a estar basados en la oferta. La presin para obtener fondos y la insistencia en mostrar buenos
resultados han tenido efectos perversos sobre el rigor profesional y la tica. Si la
reputacin se basa en una interaccin exitosa de duracin limitada (Pollitt,
2001), las frases pegadizas y las relaciones pblicas sustituirn al asesoramiento equilibrado, y las ganancias rpidas sustituirn al desarrollo de relaciones slidas a largo plazo basadas en la creacin de confianza. Comprometemos
esos valores de respeto a la objetividad y preocupacin por el bien del cliente que
forman el perfil del profesional del servicio pblico.
Profesionalidad del servicio pblico y tica

de la responsabilidad
El culto al xito y a la comercializacin de valores no se ve limitado al sector
pblico en el sentido estricto. Segn todas las informaciones, se ha extendido de
forma rpida al sector de las organizaciones sin nimo de lucro (Eikenberry y Kluver, 2004: 132-140). Los resultados de esta tendencia y el espritu empresarial
social han sido, como poda predecirse, mixtos. Investigando este fenmeno, un
estudio reciente ha averiguado: que ha habido un cambio de servir a los pobres a
servir a aquellos que pueden pagar, la insistencia apremiante por suprimir a aquellos a los que es difcil servir, un enfoque en las demandas de los clientes ms que
en las necesidades de la comunidad, un nfasis creciente en la gestin y las relaciones pblicas a expensas del suministro de servicios y el apoyo al statu quo.
El estudio concluye afirmando que el espritu empresarial social, al centrarse en los resultados finales, ha afectado negativamente a la participacin cvica y al capital social. Con las sociedades civiles en riesgo, las tendencias actuales
llevan a un primer plano la desconexin entre la retrica y la realidad en la esfera
pblica. Tanto a nivel nacional como internacional, los discursos pblicos estn
repletos de invocaciones piadosas al patriotismo, la tica, la democracia, la sensibilidad, la profesionalidad, la transparencia y la rendicin de cuentas. No obstante, paradjicamente, uno siente que, en realidad, tanto la gestin como la poltica, nacional e internacionalmente, yacen en una depresin moral profunda. Lo
que el modelo de mercado de la gobernanza ha creado es una confusin sobre

los roles y una indiferencia entre los lmites de los negocios y el gobierno. La negacin de la identidad de la profesin del servicio pblico ha trado consigo un
relativismo moral segn el cual todos los medios son buenos, siempre y cuando
mejoren la posicin y ayuden a progresar en los propsitos de los principales y
poderosos jugadores (Argyriades, 2003).
A pesar de estas invocaciones piadosas, lo que los discursos polticos proyectan en las pantallas pblicas es un modelo de comportamiento que tiene poco
que ver con los modelos de virtud mostrados en los cdigos de conducta de todo
el mundo. Un caso contemporneo ejemplifica este punto. Unas exposiciones recientes en el Congreso subrayaron un perfil cuyas caractersticas principales pueden resumirse como la lealtad y la absoluta obediencia al jefe poltico, al igual
que un celo sin lmites en favorecer el programa de la Administracin. Era un
ejemplo de resultados por encima del proceso total13. Reconociendo totalmente ese tipo de perfil, estaramos justificados si preguntsemos si los modelos alternativos no se acercan ms a lo que las personas entienden como profesional del
servicio pblico o como profesional a secas. El ganador del Premio Nobel de
la Paz de 2005, Dr. El Baradei, es un buen ejemplo de ello14.
1.
Los lmites de la obediencia
El debate poltico sobre la crisis en curso nos ha dado muchas ideas sobre el papel
correcto de los profesionales del gobierno. La cuestin no es el deber de servir u
obedecer, sino los parmetros, los mtodos y los medios observados por el profesional del servicio pblico en ese proceso. Es correcto el celo ilimitado? Son los
resultados todo lo que cuenta? El fin justifica los medios? Algunos parecen
pensar que s. No obstante, las lecciones de historia, sobre todo la Segunda Guerra
Mundial, al igual que casos ms recientes, y las leyes internacionales apuntan hacia
una conclusin diferente. En una declaracin digna de mencin que se atribuye a
Richardson, el asesor del Presidente Nixon, subrayaba la necesidad de los lderes
polticos de conocimientos especializados, memoria institucional, y el consejo sincero de sus compaeros de carrera (Pfiffner, 2003: 257). Para proporcionar ese
sincero consejo, basado en los conocimientos especializados, los funcionarios deben sentirse capaces de decir libremente la verdad al poder; lo que no pueden hacer bajo ninguna circunstancia es distorsionar la verdad para ganarse el apoyo.
2.
tica y responsabilidad
Dos mximas de Aristteles ponen claramente de relieve la naturaleza y significado de la tica, por un lado, y la interdependencia clara de la tica y la responsabi13
14
Informe en el The New York Times, lunes 25 de abril de 2005, p. A13.

Al anunciar este premio, The New York Times (sbado 8 de octubre de 2005, p. A2) observ: El Premio Nobel de la Paz ha sido otorgado a la AIEA y a su secretario, Mohammed El
Baradei, a quien la Administracin de Bush intent sin conseguirlo echar de su puesto hace
unos pocos meses. El premio ha representado un apoyo a un hombre y una agencia que ya
se han visto enfrentados con el Presidente Bush y su Administracin por cmo enfrentarse
a Irn e Irak.
lidad, por el otro. El primero se encuentra en tica a Nicmaco. En ella, Aristteles explica que, como la propia palabra sugiere, el juicio y conducta tica son en
gran parte productos de la costumbre y la socializacin15. En el otro, que se encuentra en Potica, afirma que la conducta tica es la que se hace manifiesta en
la eleccin de acciones16. Entre esas dos obras, ambas afirmaciones ponen de relieve el papel crtico que la responsabilidad personal desempea en la tica profesional y, por consiguiente, la necesidad de establecer y mantener un entorno que
permita, realmente que facilite, que los funcionarios puedan realizar unas elecciones ticas informadas. Algo esencial para lograr este propsito, y para la buena gobernanza en general, es un marco institucional que favorezca la conducta
tica. No menos importante, no obstante, es una cultura de la gestin, que tanto
marca los parmetros17 como motiva a los funcionarios a servir al bien pblico.
Aunque, para expresarlo de otra forma, las estrategias anticorrupcin y otras
sanciones exgenas pueden ayudar a a los funcionarios a seguir en el camino correcto, son finalmente los valores, interiorizados y puestos en prctica en el lugar
de trabajo, los que moldean la personalidad de los profesionales del servicio pblico y los que guan sus pasos. La interdependencia estrecha entre las estructuras
institucionales y la cultura se encuentra en el centro mismo del argumento de Aristteles sobre la distancia entre los gobiernos bien gobernados y los corruptos18.
La experiencia nos demuestra la clara importancia del ejemplo moral y el liderazgo para dar forma a los valores pblicos. Quizs no sea sorprendente, pero
ambos han surgido como eslganes, as como preocupaciones esenciales en
todo el mundo en los ltimos aos. No son la panacea. Necesitamos recordar
que la historia del siglo XX nos ofrece algunas lecciones dudosas a ese respecto.
Durante los aos veinte y treinta, la apoteosis de los lderes se convirti en la
marca y sello de los regmenes totalitarios. Quin olvidar al Fhrer, al Duce y al
Caudillo que llevaron a Europa a la guerra? El peso de las pruebas histricas
apunta hacia el valor extraordinario de marcos institucionales capaces de aguantar el ataque violento de dictadores en ciernes, pero tambin de circunscribir las
formas de los lderes democrticos. Las instituciones marcan los parmetros. Establecen las normas y procesos para el ejercicio del poder. El Estado de Derecho
y los procesos correctos representan un ejemplo claro de los parmetros que sirven tanto para imponer bsquedas constructivas como para refrenar las aventuras oportunistas. Desgraciadamente, la literatura de los ltimos veinte aos ha
ignorado mayoritariamente la importancia de esta relacin dialctica entre las
instituciones y el liderazgo y, de una forma ms general, entre la estructura y la
cultura. Esos escritos, engaosos y simplistas, revelan: una mentalidad de resultados finales, obsequiosidad al poder, mayor distancia jerrquica y desproporcin en remuneracin y estatus (a pesar de las palabras a favor de jerarquas
ms planas), confusin de los papeles e indiferencia por los lmites entre el go15
16
17
18
He dethike ex ethous perigignetai, tica a Nicmaco, II, 1103a, 17.

Estub de ethos to toiouton ho delio proairesin, Potica, 1450b, 8-9, citado por Anthony
Makrydemetres (2004), Prosengiseis ste Tehoria ton Organoseion (Enfoques a la Teora de
las Organizaciones), Atenas, Kastaniotes, p. 425.
Es decir, parmetros normativos que, en latn, se expresan con los trminos fas y nefas.
tica a Nicmaco, 1103b, 5-9.
bierno y las empresas, negacin de la identidad de la profesin del servicio pblico y, en ltimo lugar, aunque no en importancia, un escapismo generalizado de
la responsabilidad.
La evasin de las responsabilidades ha seguido a la erosin de valores. Esta
tendencia, que alcanz su punto lgido con la guerra de Irak, puede que comenzara a gestarse hace mucho tiempo:
Si nos remontamos a 1956, William H. Whyte escribi sobre la tendencia de las organizaciones modernas a crear hombres de la organizacin serviles cuya lealtad estuviese unida a los deseos de la jerarqua a la que seguan sin cuestionar. Llegada la
dcada de 1970, se publicaron numerosos escritos sobre este problema. En Freedom Inside the Organization: Bringing civil Liberties to the Work Place, David Ewing
(1977) lamentaba que los empleados dejasen en la puerta la mayor parte de sus derechos cuando entraban a trabajar cada da, caracteriz a las grandes organizaciones
como mini-gobiernos y aseguraba que en la prctica, los trabajadores deban ser
tan obedientes a sus superiores, independientemente de las consideraciones ticas y
legales, como los trabajadores de los pases totalitaristas. Ewing propuso una declaracin de derechos para los trabajadores exigible por ley para tratar este problema de
la dominacin organizacional (Cooper, 2004).
Desgraciadamente, los ejemplos de comportamiento servil abundan tanto a nivel

nacional como internacional, en sectores gubernamentales y no gubernamentales. Incitado por el oportunismo, incluso ms que por el temor a las sanciones,
ese tipo de comportamiento y el newspeak (lenguaje intencionadamente ambiguo) utilizado para esconderlo no se limitan a la vida pblica. Sin embargo, sus
efectos en la Administracin pblica han sido especialmente dainos. Dnde
podemos buscar las causas de este preocupante fenmeno? Puede ser el resultado de un debilitamiento progresivo de las estructuras de la carrera profesional
en la esfera pblica? Necesitamos recordar que la politizacin y la privatizacin de los servicios pblicos han sido dos caractersticas emblemticas de las reformas del servicio pblico desde mediados de los ochenta en diferentes partes
del mundo. Mientras que antes los lazos de un trabajo de por vida haban generado un sentimiento fuerte de identidad y haban creado una memoria institucional junto con el compromiso de avanzar hacia el bien comn, tratar ahora al trabajo en el servicio pblico como cualquier otro trabajo se ha convertido en un
patrn aceptable. Ya hemos visto que, en demasiados casos, ha conllevado un resurgimiento del clientelismo y otras prcticas corruptas (Cox III). Sean cuales sean
las ganancias en eficacia, lo que no es en absoluto seguro, los inconvenientes de
esta prctica incluyen: la prdida de responsabilidad y de compromiso profesional
en la bsqueda de la excelencia.
Autonoma profesional: las bases de la conducta tica

en el servicio pblico
Se ha argumentado con razn que no hay una nica profesin del gobierno,
sino muchas. Los gobiernos dan trabajo a una gran variedad de especializaciones
y capacidades ocupacionales. Lo que distingue a los miembros de la profesin de
servicio pblico es el compromiso con los intereses generales, en vez de particulares. Los conceptos de inters general y universalidad de valores son cruciales
en este punto. Desgraciadamente, en los ltimos aos estos conceptos y estos
valores han sufrido ataques o han sido ridiculizados. Para empezar, la Nueva
Gestin Pblica, a pesar de adular la tica y profesionalidad, puso en cuestin su
peso relativo, dando prioridad a las tres E y primando los resultados por encima
de los procesos. Ms recientemente, la ofensiva ha llegado de los neoconservadores, que cuestionan la universalidad de estos valores y el rigor profesional que
conllevan. Tanto implcita como explcitamente, los defensores de este argumento han dejado claro que esos valores profesionales pueden ser omitidos en aras a
la lealtad a la organizacin, a un grupo o Estado-nacin. En lnea con este enfoque, algunos han sugerido que podran realizarse acciones censurables a una escala mayor si se pueden enmarcar como el deber al pas, sancionadas como razn de Estado, o como manifestaciones de obediencia incuestionable al jefe
poltico19.
Denominadas de vez en cuando como recursos necesarios o daos colaterales, estas violaciones de la profesionalidad y comportamiento civilizado han alcanzado unas proporciones realmente alarmantes, sobre todo en lo que se refiere
a la conducta en la guerra. No es necesario dar ejemplos. Desgraciadamente, hay
demasiados. Lo que no debe sorprender es que esos incidentes evidencian rasgos
comunes que, lejos de ser tan slo falta de decencia, subrayan el vaco moral que
crece con el oportunismo. Nadie cuestionar la presencia de dilemas ticos en la
vida pblica, algunos dificles de resolver. Ninguna de las responsabilidades, de
las que se deshacen los funcionarios como directores, asesores o tecncratas,
les evaden de elecciones difciles. Enfrentarse a dilemas morales es una parte integral de su trabajo. Decir la verdad al poder y el maravilloso ejemplo de esos
pocos funcionarios de alto rango que tuvieron el valor de hacerlo son muestras
del deber de los profesionales para testificar lo que creen, pero no para, bajo
ninguna circunstancia, esconderse o mirar hacia el otro lado cuando se cometen delitos con su perdn y bajo su vigilancia. La complicidad en la realizacin
de cosas incorrectas y la evasin de la responsabilidad representan el peor de los
escenarios posibles. No se puede negar que la incidencia de casos de esta naturaleza, en los que se ven implicados directivos que intentaron evadir su culpa buscando un chivo expiatorio entre sus subordinados, muestran una tendencia preocupante. Si se permite que esta tendencia, que se puede observar en todos los
niveles del gobierno, contine sin ser controlada, llevar ineludiblemente al declive de la profesionalidad del servicio pblico y de la confianza del pblico en general.
19
Las acciones lamentables en las prisiones de Guantnamo y Abu Ghraib, el intento de ocultar y la posterior acusacin de nicamente peces pequeos han sido profundamente
examinados en la prensa internacional. Vanse los editoriales en The New York Times, jueves 26 y viernes 27 de agosto de 2004; remtase tambin al editorial del viernes 7 de enero, titulado Mr. Gonzales Speaks; el editorial Rewarding Mr. Gonzales, del mircoles 5
de enero de 2005, y el artculo titulado Promoting Tortures Promoter, en la pgina de
opinin de la misma fecha; remtase al editorial titulado Rewarding the Commander, despite Abu Ghraib, en el Herald Tribune del 23 de junio de 2005.
La profesionalidad en general, pero en un mayor grado la profesionalidad del

servicio pblico, trae consigo la supremaca de los principios y el conocimiento
por encima de la conveniencia. Es lo contrario al oportunismo mercenario y obsequiosidad al poder. Por lo tanto, la responsabilidad personal debe volver a su lugar en el centro de la tica profesional. La responsabilidad profesional significa la
titularidad de los proyectos, decisiones o asesoramiento del que un funcionario
ha sido parte o actor. Las habilidades excelentes y el conocimiento, sea cual sea
su importancia, son tan slo prerrequisitos para una correcta actuacin. La expresin competencia neutral apunta a que un profesional se pondr al servicio de
una causa justa o un lder legtimo tanto si ella/l estn de acuerdo o no con la filosofa subyacente. Es necesario subrayar, por otro lado, que las palabras claves
en este contexto son causa justa y lder legtimo.
Desde el fin de la Segunda Guerra Mundial, la prctica administrativa y la ley
internacional han marcado los parmetros del comportamiento tolerable e, implcitamente, qu es una causa justa. En nuestro mundo, un mundo en rpida
transformacin, sern necesarias una reinterpretacin constante, unas directrices
adicionales, as como la formacin en esos asuntos, semejante a la formacin
continua que debe considerarse parte del desarrollo profesional y preparacin
oportuna para las tareas directivas en cualquier rea de actividad. El juicio crtico
y la formacin son esenciales, ya que no hay una nica va, ni una solucin
que sirva para todos en la tica de los servicios pblicos. Los resultados por
encima de los procesos no valen! Sea cual sea la complejidad, la frecuencia y la
ubicuidad de los dilemas ticos, ello no debe intimidar a los profesionales del servicio pblico. Resolver esos dilemas no es slo la preparacin para cumplir los deberes del servicio pblico. En un sentido muy real, es un indicio de la buena vida.
Ya que, en palabras de Scrates, en su eterno La apologa, una vida sin interrogacin, debate y exploracin no vale la pena ser vivida20. Como dijo Aristteles, la
virtud consiste en un trmino medio entre dos extremos negativos, el uno por exceso y el otro por defecto21. La bsqueda de la virtud, por lo tanto, es una tarea
interminable.
Referencias
Argyriades, D. (2003): Values for Public Service: Lessons learned from recent trends and the
Millennium Summit, International Review of Administrative Sciences, 69 (4): 521-534.
Balogun, M. J. (2002): The Democratization and Development Agenda and the African Civil
Service, International Review of Administrative Sciences, 68 (4).
Balogun, M. J. (2005): Wealth Creation as an Alternative to Poverty Alleviation: a Tautology,
a Day Dream or a Significant Paradigm Shift, texto de un artculo preparado para la
26. Mesa Redonda de AAPAM, Mombasa, Kenia 7-11 de marzo.
Cooper, T. (2004): Big Questions in Administrative Ethics: a Need for Focused, Collaborative
Effort, Public Administration Review, 64 (4): 401.
Drucker, P. (1968): The age of Discontinuity: Guidelines to our Changing Society, New York:
Harper & Row.
20
21
Ho de anextastos bios ou biots, 28A12; remtase tambin a Alexander Nehamas

(1998), The art of living: Socratic Reflections from Plato to Foucault, Berkeley, University of
California Press.
Mestes duo Kakn, tica a Nicmaco, 1107a, 1129a.

Drucker, P. (1991): Post-Capitalist Society, New York: Harper Collins, pp. 45-46.
Eikenberry, A., y Kluver, J. D. (2004): The marketization of the Nonprofit Sector: Civil Society
at Risk?, Public Administration Review, 64 (2): 132-140.
Fraser-Moleketi, G. (ed.) (2005): The World We Could Win: Administering Global Governance,
Informe del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas, Amsterdam: IOS Press.
Fukuyama, F. (1993): The End of History and the Last Man, New York: Morrow, William and Co.
Harlow, C. (2000): Public Administration and Globalisation: International and Supranational
Institutions, Informe provisional de la Primera Conferencia Regional Internacional del IICA,
Bologna, Italia, 19-22 junio.
Heady, F. (2001): Principles for 2001 and Beyond, Public Administration Review, 61 (4): 391.
Hesse, J. (2000): Public Sector Report 2000, Central and Eastern Europe, Informe para la
XV Reunin de Expertos del Programa de Naciones Unidas de Administracin Pblica y Finanzas.
Khuruma, R. (2002): Good Charsima-Bad Business, The New York Times, Pgina de Opinin, 3 de septiembre.
Leon, L. (1998): Accountability in a Reinvented Government, Public Administration, 76 (3).
Makrydemetres, A. (2004): Prosengiseis ste Tehoria ton Organoseion (Enfoques a la Teora de
las Organizaciones), Atenas: Kastaniotes, p. 425.
Newland, C. (1996): Transformation Challenges in Central and Schools of Public Administration, Public Administration Review, 56 (4).
Osborne, D., y Gaebler, T. (1992): Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is
Transforming the Public Sector, Reading, MA: Addison Wesley.
Pichardo Pagaza, I. (2004): Modernizacin Administrativa: Propuestas para una Reforma Inaplazable, Mxico DF: Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
Pfiffner, J. (2003): Elliot L. Richardson: Exemplar of integrity and Public Service, Public Integrity, 5 (3): 257.
Pollitt, C. (2001): Convergence: The Useful Myth?, Public Administration, 79 (4): 942-943.
Popper, K. R. (1957): The poverty of Historicism, London: Routledge and Kegan Paul.
Premfors, R. (1998): Reshaping the democratic State: Swedish experience in comparative
perspective, Public Administration, 79 (I): 143.
Randma, T. (2001): Civil Service Careers in Small and Large States, Baden-Baden Nomos: Verlagsgesellschaft.
Roberts, A. (2005): Spin control and freedom of information: lessons for the United Kingdom
from Canada, Public Administration, 83 (1): 1-25.
Stiglitz, J. (1998): Towards a New Paradigm for Development: Strategies, Policies and Processes, New York: UNCTAD.
Stiglitz, J. (2002): Globalization and its Discontents, London: Penguin Books.
Stillman II, R. J. (2003): Twenty-first Century United States Governance, Public Administration, 8 (1): 34.
World Bank (1994): Governance: The World Banks Experience, Washington DC: Banco Mundial.
World Bank (1997): The State in a Changing World, Washington DC: Banco Mundial.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Responsabilidad, valores y principios ticos del servicio
pblico: las opiniones de los legisladores fineses
Ari Salminen*
Resumen
El tema de este artculo es la tica del servicio pblico. En el contexto del modelo de bienestar finlands, la esencia del administrador tico se analiza basndose en tres puntos:
responsabilidad, valores y principios ticos. En este artculo estos asuntos se discuten,
principalmente, a travs de los puntos de vista de los representantes electos. Pedimos la
opinin de los legisladores fineses, sus actitudes y expectativas sobre estos temas. El material emprico de este estudio se reuni mediante una encuesta individual entregada a
todos los miembros del Parlamento. El artculo tambin intenta relacionar estos resultados empricos con el debate actual sobre la investigacin de la tica del servicio pblico.
En este artculo se debaten temas sobre la tica del servicio pblico a travs de los puntos
de vista de los representantes electos. El material de este estudio se reuni mediante una
encuesta entregada a todos los miembros del Parlamento a finales de 2004.
En primer lugar, el artculo constituye sobre todo una contribucin emprica al debate de
la tica del servicio pblico. Se pidi a los legisladores fineses sus opiniones, actitudes y
expectativas sobre tres asuntos principales: la responsabilidad, los valores y los principios
ticos. En este artculo los resultados aparecen divididos en seis tablas.
En segundo lugar, el artculo representa una contribucin al debate del desarrollo y reforma de la Administracin pblica. En el caso finlands existen presiones sobre el tradicional Estado del bienestar fins procedentes de la Nueva Gestin Pblica. Al analizar la
esencia del administrador tico, los polticos expresan sus opiniones sobre cmo ven
ellos la burocracia y a los funcionarios y qu consideran importante desde el punto de
vista tico.
En tercer lugar, es necesario realizar ms comparaciones empricas de las diferentes relaciones entre los polticos y los administradores en Finlandia y en otros pases.
* Ari Salminen es Catedrtico de Administracin Pblica, Universidad de Vaasa, Finlandia.

Introduccin
En todos los pases occidentales, las reformas en el sector pblico han incrementado las preocupaciones sobre la situacin de los valores del servicio pblico. Los
valores tradicionales del sector pblico se estn reconciliando con los nuevos valores del sector privado. El centrarse ms en los valores motivados por factores
econmicos y los mtodos de gestin empresariales en el sector pblico ha generado nuevos debates sobre las normas ticas en el servicio pblico. Como afirma
Hood (1991: 11-16), puede haber conflictos entre los valores administrativos y los
lmites de la Nueva Gestin Pblica. Esta teora se debe poner a prueba en lo que
se refiere a los valores administrativos (vanse tambin Kernaghan, 2000: 91;
Johnson Bagby y Franke, 2001: 623, 626-628; Davis, 2003: 214).
Contexto
La tica administrativa est relacionada con la historia de la nacin. Los procedimientos administrativos y valores fineses tomaron forma bajo el rgimen sueco y
el imperio ruso durante cientos de aos. Hacia finales del siglo XIX fue creado el
sistema administrativo fins y se colocaron los cimientos del servicio pblico finlands.
Se cre un Estado democrtico constitucional, que inclua una tradicin legal y
un sentimiento de neutralidad e incorruptibilidad de la burocracia y un fuerte gobierno centralizado. La etapa del dominio ruso estuvo caracterizada por una burocracia autocrtica estable y amplia, pero tambin por la inmadurez y la corrupcin.
Finlandia alcanz la independencia en 1917. Durante las primeras dcadas de
independencia del pas, la tradicin legalista gan gradualmente terreno en el sistema poltico y administrativo finlands. Las relaciones entre la sociedad y el Estado se definieron de una forma ms cautelosa. En esos tiempos, la abogaca tena
mucho peso en la Administracin central de Finlandia y la mayora de los servicios
pblicos estaban ocupados por abogados. Cuando aument la cantidad de personal pblico, la proporcin de abogados disminuy.
El tiempo de guerra y la reconstruccin de la posguerra tambin fue una poca en la que el cuerpo administrativo finlands hizo un gran esfuerzo. La solidaridad y los sentimientos de unin pasaron a fundamentar el Estado de bienestar
emergente de las dcadas siguientes.
Desde finales de la dcada de 1950, el Estado de bienestar finlands se cre
acorde con las ideas de los otros pases nrdicos. Finlandia se convirti en un pas
con amplias reas de bienestar, que incluan valores como el inters pblico, la
igualdad y la seguridad. Los programas de bienestar eran muy ambiciosos. Se subrayaron los valores de los servicios pblicos, tales como la seguridad social colectiva, la amplitud de inclusin y la igualdad en la distribucin de los ingresos.
El crecimiento y las disfunciones de la burocracia tradicional comenzaron a
amenazar el Estado de bienestar en la dcada de 1980. La cultura administrativa
segua prevaleciendo en parte por el uso de un modelo administrativo-legalista.
La amenaza de las crisis financiaras y de legitimacin forzaron unos cambios administrativos profundos y unas reformas en el modelo de bienestar. Poco a poco,
en Finlandia, la gran confianza en el modelo de un gobierno fuerte desapareci.
Salminen Responsabilidad, valores y principios ticos del servicio pblico 177
Desde finales de la dcada de 1980, Finlandia ha pasado por enormes reformas administrativas basadas en la eficacia, incluyendo reformas de gestin, la privatizacin y la desregulacin. La Nueva Gestin Pblica ha producido cambios en
el sector pblico. Estoy de acuerdo con Christensen (2003: 175), quien afirma
que las tensiones en el sector pblico son ms obvias ahora.
Aunque Finlandia ha sido clasificada como uno de los pases menos corruptos en el ndice de percepciones de corrupcin de Transparency International durante varios aos, las organizaciones pblicas finlandesas tienen ahora que
afrontar desafos ticos de otro tipo. Histricamente, la integridad, imparcialidad
y lealtad eran consideradas los principales valores. Por ejemplo, los funcionarios
de alto rango son relativamente independientes, pero son leales polticamente a
sus Ministerios. Nuevos valores y principios han surgido desde la dcada de
1990, tales como la orientacin al usuario, la flexibilidad, la rentabilidad y la responsabilidad por objetivos (Glor, 2001: 525; vanse tambin Salminen, 1991;
Temmes y Salminen, 1994; Ahonen y Salminen, 1997; Temmes, 1998; Salminen,
2001).
Problema de investigacin
Este artculo estudia la imagen del administrador tico ideal a travs de las opiniones, actitudes y expectativas de los legisladores fineses. Cules son los motivos principales para este tipo de enfoque?
En primer lugar, se ha hablado muy poco de cuestiones cmo, por ejemplo,
los polticos ven la tica administrativa. De hecho, se puede encontrar muy poca
investigacin emprica sobre este tema. En el contexto del Estado de Colorado
(EE.UU.), Goss (1996) ha estudiado la importancia de doce valores de la Administracin pblica entre los burcratas, los legisladores electos y los votantes. Si analizamos la tica administrativa desde el punto de vista de los legisladores, Goss
(2003) inform de los atributos ticos y de otras expectativas normativas de los
legisladores del Estado de Colorado y de funcionarios de carrera en agencias del
gobierno estatal. Ehn et al. (2003: 440-441) analizaron los diferentes conceptos
del papel de los funcionarios. El estudio, llevado a cabo en la dcada de 1970 y,
una vez ms, en la de 1990, trataba de las actitudes de los miembros del Parlamento sueco.
En segundo lugar, es fcil encontrar en la bibliografa sobre la tica del sector
pblico, que los propios funcionarios nos cuenten las cualidades de un administrador tico. Podemos asumir que los resultados empricos de este estudio muestran un enfoque diferente a la tica administrativa. Aparte del hecho de que ms
de una tercera parte de los legisladores finlandeses tienen un historial profesional
en el servicio del sector pblico, los puntos de vista de los polticos son externos,
no internos.
En tercer lugar, el anlisis tambin nos recuerda la posicin formal del Parlamento. Las bases legales de la tica del sector pblico son decididas por el Parlamento. El Parlamento supervisa las actividades del gobierno y sus agencias y ejerce el control legal y poltico sobre la burocracia y los funcionarios.
Segn los factores antes mencionados, el anlisis realizado en este artculo se
limita a tres temas ticos a travs de los puntos de vista de los representantes
electos. Estos asuntos, que son tambin centrales en la tica administrativa, son:
responsabilidad;
valores ticos, y
principios ticos
Mtodo y datos
El material emprico de este estudio se basa en un cuestionario entregado a los
miembros del Parlamento finlands. La muestra de esta encuesta era de 200 personas. Se envi una encuesta de 6 pginas a todos los miembros del Parlamento
finlands en septiembre de 2004, y se volvi a enviar en octubre de 2004. Los
formularios se rellenaron cuidadosamente. El porcentaje de formularios devueltos
fue satisfactorio. Ochenta y tres formularios cumplimentados nos fueron entregados (41,5% de los encuestados).
El cuestionario inclua tanto preguntas tipo test como preguntas abiertas. Las
respuestas se introdujeron en un programa de estadsticas especfico (SPSS). Para
describir las caractersticas de la muestra se realizaron medidas descriptivas (media, mnima y mxima) y frecuencias. Los datos de las seis tablas se han redondeado al nmero entero ms cercano. Al mismo tiempo, hubo 25 respuestas a
preguntas abiertas. Estas respuestas no estructuradas eran mayoritariamente opiniones y notas suplementarias a los patrones bsicos de las cuestiones. Quince de
ellas aparecen ms abajo.
Cincuenta y uno de los encuestados eran varones, veintisiete eran mujeres y
cinco prefirieron no decir su sexo. El grupo de edad ms amplio era el que iba de
40 a 59 aos (97%). El Parlamento est compuesto de 200 representantes elegidos, de los cuales 124 son hombres y 76 son mujeres. Casi el 70% de los miembros del Parlamento tiene ms de 45 aos. De los siete partidos polticos representados en el Parlamento finlands (Eduskunta), el partido centrista, los
socialdemcratas y los conservadores tienen una mayor representacin. El periodo electoral del Parlamento es de cuatro aos (2003-2007).
Para reunir opiniones, actitudes y expectativas de una situacin particular, la
tcnica de la encuesta es una herramienta comn en la investigacin de la tica
administrativa. Qu validez tienen las respuestas recibidas y las explicaciones
basadas en el cuestionario? En mi opinin, la homogeneidad de los encuestados otorga suficiente validez. No obstante, cuestiones como las incluidas en las
tablas 3 y 4, que estaban ms abiertas a la interpretacin, tuvieron como resultado respuestas ms diferentes, que pueden disminuir la validez hasta cierto
punto.
La tcnica de la encuesta tambin tiene sus limitaciones. Aunque la muestra
ejemplifica la poblacin en general, la capacidad de realizar una generalizacin
estadstica puede estar limitada. Los parlamentarios finlandeses representan las
aspiraciones y los valores de las personas en un sentido cualitativo. Aquellos que
son elegidos muestran claramente, a pequea escala, los valores y tambin las
contradicciones internas de las personas (Frederickson y Mailing, 2001: 40-41,
54; Virtanen, 2001: 86; Pole y Lampard, 2002: 67).
Estadsticamente, los legisladores no son la media de las personas. Las respuestas recogidas representan los puntos de vista del Parlamento finlands actual. En
lo que se refiere a la posicin de poder entre los partidos polticos mayoritarios, la
composicin del Parlamento se ha mantenido relativamente estable. Como consecuencia, la encuesta no es slo una mera imagen puntual en el tiempo.
Es preciso mencionar que en la tabla 3 se informa sobre dos encuestas diferentes. La tabla es una comparacin entre los valores esenciales mostrados en la
encuesta de tica de los funcionarios finlandeses y los resultados empricos de
esta encuesta. La encuesta de los funcionarios se llev a cabo en 170 agencias
gubernamentales en 2000 (Ministerio de Finanzas, 2002). Como los funcionarios
son los encuestados, los resultados son ms o menos internos.
Responsabilidad
El primer tema de este estudio es la responsabilidad, que es un trmino muy ambiguo. Al preguntar en la encuesta sobre las fuentes de rendicin de cuentas del
servicio pblico y los contenidos de la responsabilidad, el anlisis emprico queda
bastante limitado. No obstante, hay una pequea diferencia entre rendicin de
cuentas y responsabilidad en las tablas 1 y 2.
Dewry (2002: 437) subraya que la rendicin de cuentas y la responsabilidad
incluyen temas que tratan de las interrelaciones entre los funcionarios y los polticos, entre los ejecutivos y los rganos legislativos, y entre los polticos y el electorado. Estoy de acuerdo con Gregory y Hicks (1999: 7) en que la rendicin de
cuentas y la responsabilidad no son sinnimos, sino que son ideas complementarias. Como describo ms adelante en el artculo, se han dividido los diversos actores en la rendicin de cuentas. Al hacer la pregunta Rendicin de cuentas sobre qu/a quin? se mencionan diferentes criterios acerca de qu tienen que
rendir cuentas los funcionarios.
Segn Pollitt (2003: 89, 93-94), los gerentes pblicos ven que tienen que trabajar en colaboraciones o relaciones contractuales en las que cada actor es responsable de diferentes aspectos de la actividad conjunta (mltiples responsables).
La rendicin de cuentas poltica es la rendicin de cuentas ante los representantes
electos, los clientes y otras agencias. Thomas (2003: 552) hizo una lista con varias
dicotomas. La rendicin de cuentas burocrtica de arriba abajo se refiere a la
obligacin que tienen los administradores de responder a los polticos, la rendicin de cuentas burocrtica de abajo arriba se refiere a la obligacin de responder a los ciudadanos, y la rendicin de cuentas de los clientes se refiere a la obligacin de responder a los clientes.
La rendicin de cuentas ante los ciudadanos o usuarios es interesante a la luz
de las reformas administrativas. Si la rendicin de cuentas hacia los usuarios aumenta, la rendicin de cuentas poltica puede disminuir (Jense, 1998: 63). La subcontratacin, el modelo de empresa, la eleccin libre de colegios o de servicios de
sanidad y la consideracin de los individuos como usuarios son mucho ms fuertes que antes. Jrgensen et al. (1998: 514) mostraron que las organizaciones pblicas danesas buscaban conseguir legitimidad mediante la satisfaccin del usuario. El Estado (la responsabilidad poltica) pasa a tener una posicin relativamente
humilde. Como se muestra a continuacin, los resultados del estudio no apoyan

ese tipo de patrn. En lo que se refiere a los legisladores, parece ser que los ciudadanos siguen en primer lugar.
Rendir cuentas a quin?
En la encuesta se pidi a los miembros del Parlamento finlands que expresasen
su opinin sobre la cuestin de qu o a quin debe rendir cuentas un administrador pblico*. Se les pidi que escogiesen las tres fuentes principales de rendicin
de cuentas.
El formulario del cuestionario cubra ocho fuentes de rendicin de cuentas
del servicio pblico. Los resultados, presentados como porcentajes, aparecen en
la tabla 1. Debido a que no se definieron ms claramente las alternativas, los encuestados respondieron guindose por su propia interpretacin. Por ejemplo, los
ciudadanos y los usuarios pueden solaparse hasta cierto punto. De qu forma se interpret la opcin vida empresarial sigue estando poco claro. No obstante, la nueva gobernanza basada en contratos y las colaboraciones pblicoprivadas desafan la rendicin de cuentas de las organizaciones pblicas, y los
funcionarios siguen ms instrumentos de rendicin de cuentas tpicos del sector
privado.
Segn la encuesta, los funcionarios deberan rendir cuentas primeramente a
los ciudadanos, a los legisladores y a su propia agencia o institucin. Luego al
gobierno estatal y a la clientela del sector pblico. La opcin Otros obtuvo
dos respuestas: Conciencia y Sentido comn. Lo que es interesante sobre
estos resultados es que, de las ocho opciones, Vida empresarial no obtuvo
ninguna respuesta. No obtuvo el apoyo de ninguno de los miembros del Parlamento.
Tabla 1. Rendicin de cuentas: las opiniones de los legisladores fineses (N=83)

Los funcionarios deberan rendir cuentas ante
Ciudadanos
Legisladores
Su propia agencia
Gobierno estatal
Usuarios
Sistema judicial
Vida empresarial
Otros
Total
Como parte (%)

23
23
21
13
11
8
0
1
100
* En lo que se refiere a los patrones de las preguntas sobre rendicin de cuentas y eleccin de
valores en esta encuesta, le debo mucho a Robert P. Goss (2003: 98, 103-112). La encuesta
finlandesa sigue su idea original.
No hubo diferencias en las respuestas dependiendo de la edad del encuestado. En lo que se refiere al sexo, se pudieron observar algunas diferencias: los
hombres encuestados vean a los ciudadanos como el grupo principal al que se
debera rendir cuentas, luego a los legisladores, a su propia agencia y a los usuarios. Para las mujeres encuestadas, el grupo ms importante era los legisladores
o su propia agencia, luego el gobierno estatal, y los ciudadanos se colocaban en
cuarto lugar.
Responsabilidad
En lo que se refiere a entender la rendicin de cuentas en trminos de responsabilidad, esta responsabilidad es una labor esencial de los funcionarios. Todos los
individuos y organizaciones de la sociedad que ejercen poder sobre los ciudadanos tienen el deber de ser responsables por el ejercicio correcto de ese poder.
Los administradores deberan seguir las rdenes de sus superiores y las polticas
de las agencias y gobierno al que sirven. El funcionario tiene una imagen de actor moral capaz de ir ms all de los intereses particulares y buscar el bien social
(Thompson, 1985: 80; Bowman, 2000: 674-677; Kernaghan, 2000: 97).
Esta rendicin de cuentas tambin incluye la capacidad de controlar o la
obligacin de responder de los funcionarios pblicos, mientras que la responsabilidad se refiere a sus obligaciones y a su honradez. Tambin se subrayan los
deberes especficos de los funcionarios. Esos deberes se basan en ticas de criterio profesional y de responsabilidad personal. En vez de actuar solamente segn las normas, la tica del servicio pblico necesita ms discrecin y flexibilidad (Gregory y Hicks, 1999: 3; Bailey, 1964: 65; Brady, 2003: 530-531).
En la tabla 2 los encuestados finlandeses tenan que dar sus opiniones sobre los deberes y obligaciones ticos de los funcionarios de acuerdo con siete
afirmaciones. Mostrar respeto hacia otras personas y Actuar como defensor de los ciudadanos hacen hincapi en unos elementos parcialmente nuevos y particularmente importantes de las caractersticas de los funcionarios.
Las evaluaciones de la afirmacin Evitar conflictos de intereses fueron bastante variadas. Aunque la mayora estaba de acuerdo en que los administradores pblicos deben evitar los conflictos de intereses, una quinta parte de los
encuestados no estaban de acuerdo hasta cierto punto o totalmente con esa
declaracin.
Adems de lo antes mencionado, la confianza tambin es una cuestin
esencial en otros anlisis de la Administracin pblica. Los funcionarios no cambian automticamente como resultado de los cambios polticos en el gobierno
de los pases nrdicos. Esto explica la confianza mutua y las relaciones prximas
que existen entre los lderes polticos y los lderes administrativos (Christensen,
Laegreid y Wise, 2002: 12). Harisalo y Stenvall (2001: 74) analizaron la confianza de los ciudadanos en las diferentes organizaciones pblicas finesas. Entre las
catorce instituciones, las cifras ms altas se dieron en la polica, las fuerzas armadas y en los medios de comunicacin de masas. Entre los 800 encuestados,
la mayor parte de la falta de confianza se daba en los Ministerios, las empresas
grandes y la Unin Europea.

Tabla 2. Deberes ticos de los funcionarios: las opiniones de los legisladores fineses (N=83)
La mayora est totalmente
de acuerdo
La mayora est de acuerdo hasta

cierto punto
Ser honrados
Mostrar respeto hacia otras personas
Ser autnomos
Ser servicial
Actuar como defensor de los ciudadanos
Actuar independientemente
Mostrar tolerancia
Aplicar la discrecin
Actuar sin tardanza
Ser sistemtico
Evitar conflictos de intereses
La escala de las respuestas de la encuesta inclua totalmente de acuerdo (1), de acuerdo

hasta cierto punto (2), ni de acuerdo ni en desacuerdo (3), en desacuerdo hasta cierto punto (4), totalmente en desacuerdo (5). La mayora de las repuestas se dividieron en dos grupos (La mayora est totalmente de acuerdo y La mayora est de acuerdo hasta cierto
punto).
Valores ticos
El segundo punto de estudio, los valores ticos, se ilustra en las siguientes tablas.
La tabla 3 es una comparacin de los valores ticos, y en la tabla 4 hay que elegir
entre los valores descritos.
Los valores ticos varan del nivel individual al nivel social. A nivel nacional,
los valores frecuentemente mencionados son la democracia y la participacin
de la ciudadana, el principio de servicio, el de cambio e innovacin, apertura y
confianza, y responsabilidad. Si se considera el funcionamiento de la Administracin pblica, tambin se incluyen cdigos ticos el procedimiento administrativo.
Valores principales
En la tabla 3 aparecen los resultados de dos encuestas diferentes. Los valores
principales en esta clasificacin, definidos a continuacin, son Legalidad
(cumplimiento de las leyes y normas), Conocimientos especializados (competencia, conocimientos profundos, experiencia), Vocacin de servicio (deseo de
ser funcionario, respeto y deseo de ayudar a otros), Honradez (fiable, seguro)
e Imparcialidad (independencia de las influencias externas).
Las listas de valores difieren entre s. Algunas diferencias son difciles de explicar. La Vocacin de servicio se valora mucho ms entre los mismos funcionarios
que entre los legisladores. Se encontraron resultados parecidos en los valores de
Honradez e Integridad. Las similitudes en las respuestas deberan explicarse
en parte por el hecho de que la carrera profesional de muchos legisladores comenz en el sector pblico.
Para subrayar la importancia del valor Conocimientos especializados, dos
encuestados introdujeron comentarios en la parte de preguntas abiertas del cuestionario del Parlamento:

Tabla 3. Valores ticos de la Administracin pblica finlandesa
Encuesta sobre tica de los funcionarios
finlandeses (N=647)
Encuesta de los legisladores fineses

(N=83)
Legalidad
Vocacin de servicio
Conocimientos especializados
Imparcialidad
Justicia
Apertura
Orientacin hacia los resultados
Integridad
Conocimientos especializados
Honradez
Imparcialidad
Responsabilidad
Igualdad
Orientacin hacia el servicio
Apertura
Eficacia
Los funcionarios deben tener conocimientos actualizados de las investigaciones

cientficas.
La necesidad de mejorarse a s mismo actualizando continuamente sus conocimientos tcnicos.
La imparcialidad y la equidad fueron muy valoradas por los legisladores. De

una forma ms general, el problema que se discuti ampliamente fue si la igualdad e imparcialidad llevan a la justicia o a un trato ms justo. Como afirma Cooper (2004: 402-403), las sociedades son cada vez ms diversas. La igualdad no es
la nica solucin a la justicia. El problema tico es que las necesidades y preferencias diferentes tienen como resultado la necesidad de tratar a los ciudadanos de
forma diferente.
Sobre el valor Imparcialidad, los parlamentarios finlandeses anotaron varios
comentarios en la encuesta, como aparece a continuacin. Estos comentarios representan opiniones individuales, o incluso ocasionales, ms que las consideraciones exactas sobre el tema tico que nos ocupa aqu.
En la separacin de poderes, existen problemas entre los administradores y los representantes electos.
Algunos administradores pblicos se ven a s mismos en el papel de polticos.
Si slo se presenta una de entre varias alternativas para la toma de decisiones, se
puede poner en peligro la objetividad.
Las decisiones polticas se centran en el poder y la ideologa. stas deberan aparecer
como signos de buenas ticas.
Para luchar por una tica de neutralidad, nos deberamos preguntar de quin es
esa neutralidad!.
Eleccin entre valores

Los miembros del Parlamento fins tambin compararon los valores y principios
entre s para dar sus opiniones sobre la importancia de los valores en la tabla 4.
Ms tarde, se definieron los grupos de valores y se dividieron en valores principalmente burocrticos tradicionales y valores post-burocrticos. Debido a que los valores post-burocrticos estn influenciados por el pensamiento y las prcticas del
sector privado, suele haber tensin entre los valores antiguos y los nuevos. Se han
expresado preocupaciones sobre las consecuencias ticas de una mayor aplicacin de valores empresariales en el sector pblico (Kernaghan, 2000: 92, 96-98).
Definidos brevemente en este estudio, los valores burocrticos incluyen:
1) predisposicin hacia el statu quo (evitando riesgos y errores); 2) previsibilidad
(constancia en la toma de decisiones); 3) objetividad (falta de emociones, separacin de los sentimientos propios); 4) accin independiente (poca consulta o cooperacin); 5) imparcialidad (no favorecer a nadie), y 6) orientacin hacia los procesos (rendir cuentas por el proceso y el procedimiento).
Los valores post-burocrticos incluyen: 1) orientacin hacia el cambio (innovacin, correr riesgos y mejora continua); 2) creatividad (habilidad de innovar, ir ms
all de las normas y procedimientos); 3) compasin (atencin y sentimientos de
sensibilidad); 4) accin colectiva (consulta y coordinacin); 5) conciencia social
(ser consciente de las desigualdades sociales), y 6) orientacin hacia los resultados (rendir cuentas por resultados).
La tabla 4 muestra claramente que los legisladores se inclinan por algunos de
los valores como la Compasin, la Conciencia social y la Orientacin hacia
los resultados. Sin embargo, hay que tener en cuenta que la eleccin era muy
difcil ya que se obtuvieron cifras muy altas para ambos valores. Las parejas de valores que interactuaron entre s fueron statu quo u Orientacin hacia el cambio, Previsibilidad o Creatividad, y Actuacin independiente o Actuacin colectiva.
En la encuesta, la Orientacin hacia el cambio estaba entre los valores ticos ms comentados en las respuestas abiertas. A continuacin aparecen algunas
de las reacciones de los legisladores:
Si la aprobacin de una ley se supone que conlleva consecuencias irrazonables e inapropiadas, los administradores deberan estar obligados a cambiar la situacin.
La resistencia al cambio impide el progreso.
Evitar errores y el miedo a correr riesgos puede llevar a la incapacidad reaccionar o
tomar decisiones.
El cambio de Orientacin hacia el proceso a Orientacin hacia los resultados

tambin se considera como un tema de rendicin de cuentas en la Administracin pblica. Como aparece en la tabla 4, el 30% de los encuestados pensaban
que ambos principios deban interactuar en las labores de la Administracin pblica, el 31% prefera la Orientacin hacia el proceso que la Orientacin hacia
los resultados, y el 39% pensaba lo contrario. No obstante, en la siguiente tabla
(tabla 5), El Estado de Derecho y el seguimiento de los procesos correctos fue
muy apoyado como principio tico. Igual que la Orientacin hacia el proceso
como valor burocrtico.

Tabla 4. Eleccin entre valores burocrticos y post-burocrticos:
las opiniones de los legisladores fineses (N=83) (en porcentajes)
Preferencia
de valores
burocrticos como
Preferencia
de valores
post-burocrticos como
Statu quo
17%
Previsibilidad
9%
Objetividad
34%
Actuacin independiente
4%
Imparcialidad
35%
Orientacin hacia el proceso
31%
Orientacin hacia el cambio

20%
Creatividad
26%
Compasin
41%
Actuacin colectiva
16%
Conciencia social
38%
Orientacin hacia los resultados
39%
Preferencia
de ambos
valores
por igual
Total
63%
100%
65%
100%
25%
100%
80%
100%
27%
100%
30%
100%
En el formulario del cuestionario las cinco afirmaciones entre las que tenan que escoger eran:
1 = un funcionario debera actuar segn el valor/principio A; 2 = valor/principio A debera tener
ms influencia en el trabajo que B; 3 = ambos valores/principios deberan interactuar por igual;
4 = el valor/principio B debera tener ms influencia en el trabajo que A, y 5 = el funcionario debera actuar segn el valor/principio B. Despus se agruparon los valores para tener como valores A las tendencias burocrticas y los valores B con connotaciones post-burocrticas.
Imparcialidad y conciencia social

Adems de lo mencionado anteriormente, la dificultad para elegir entre Imparcialidad y Conciencia social apareci en las respuestas abiertas de los legisladores. Expresaron sus opiniones con algunos comentarios:
Si se introducen recortes y ahorros, quin est al mando: el gobierno (inters pblico) o las personas de a pie (intereses individuales)?.
Los administradores deberan juzgar caso por caso de una forma humana, pero tambin justa y equitativa.
Los buenos administradores han tenido en cuenta la situacin social de las personas.
Pero, de todas formas, ese tratamiento nunca debe incumplir la ley y las normas.
En la tabla 3, la Imparcialidad se valoraba como el tercer valor ms importante. Por el contrario, en la tabla 5, la Proteccin de los segmentos vulnerables
de la sociedad (que se acerca a la Conciencia social) tambin recibi mucho
apoyo de los encuestados finlandeses.
La imparcialidad y la conciencia social se debaten tambin en otro contexto.
Al contrario del valor de imparcialidad, frecuentemente subrayado en Finlandia y
en otros pases nrdicos, Denhardt (1989: 190) sugiere que los administradores
deben trabajar dentro del sistema poltico, utilizando habilidades de criterio poltico, de persuasin y de consenso para conseguir alcanzar ideales y estndares
democrticos. Los administradores pblicos pueden, e incluso deben, estar implicados en la poltica, porque sa es la nica forma eficaz de obtener los ideales
democrticos.
Como un punto clave para comprender la conciencia social escandinava,
Hatton (2001: 271-272) se remite a dos famosos filsofos daneses (Grundtvig y
Kierkegaard). Grundtvig hace hincapi en la importancia de la interaccin entre
los actores cuando se ayuda a las personas a desarrollarse. Segn Kierkegaard,
ayudar a los otros slo puede funcionar si se basa en el dilogo y en el respeto e
igualdad de la experiencia que tiene sobre el mundo la persona que necesita ayuda. El fomento de la solidaridad social como forma de tratar la desigualdad social
suele implicar negar las diferencias.
Principios ticos
Como ltimo tema, se describen los principios ticos mediante las cualidades de
buena gobernanza y del trabajo de los funcionarios. Los funcionarios tienen papeles diferentes. Como Ehn et al. (2003: 438-439) describen, un funcionario judicial es imparcial y neutral. La lealtad se debe al sistema legal. Para un funcionario
poltico, la Administracin pblica es mayoritariamente una herramienta para ejecutar las necesidades y deseos del pblico. La flexibilidad y el activismo son caractersticas importantes. Un funcionario orientado hacia el mercado se gua por estndares comerciales. La libertad de accin es importante y la eficacia es un valor
esencial.
Cualidades de la buena gobernanza
Se pidi a los miembros del Parlamento fins que escogieran los cuatro atributos
ms importantes de buena gobernanza de entre una lista. Estimaron la importancia de cada principio tico. Los legisladores apoyaron firmemente los tres principios ticos de los funcionarios: stos son Integridad y honestidad, Respeto
por la dignidad humana y El Estado de Derecho y el seguimiento de los procesos correctos (tabla 5).
Tabla 5. Principios ticos de los funcionarios: las opiniones de los legisladores fineses (N=83)
Muy fuerte apoyo
Fuerte apoyo
Integridad y honestidad
Respeto por la dignidad humana
El Estado de Derecho y los procesos correctos
Defensa de los derechos civiles
Proteccin de los segmentos

vulnerables de la sociedad
Tolerancia de la diversidad
Proteccin de la naturaleza
Las opciones de respuesta eran: 1 = muy importante; 2 = bastante importante, y 3 = menos

importante. Los cdigos correspondientes (1-3) a las opciones se dieron durante la fase de registro de datos. Como la mayora de los encuestados consideraban que las afirmaciones eran o
muy importantes o bastante importantes (las respuestas diferan de 1,06 a 1,80), las respuestas se clasificaron en dos categoras para clarificar la situacin.
Muy fuerte apoyo implica un valor medio de respuestas de 1,00-1,40, y fuerte apoyo un valor
medio de 1,41-1,80.
No obstante, aunque se puede observar que valores ms suaves (por ejemplo,

Tolerancia por la diversidad) eran importantes, no se vean como los ms relevantes o como principios que deben guiar el servicio pblico. En lo que se refiere
a la diferenciacin de papeles de Ehn et al., El Estado de Derecho y los procesos
correctos y la Legalidad en la tabla 3 se refieren claramente al papel del funcionario judicial, mientras que el Respeto por la dignidad humana, Vocacin
de servicio y Orientacin hacia los resultados en las tablas 3 y 4 sugieren bsicamente otros papeles.
Valores y principios del trabajo
Los miembros del Parlamento tambin afirmaron la importancia de algunos de los valores esenciales del trabajo de los funcionarios. Cooper (2004: 398) subraya que, sin el
coraje de las convicciones, todas las consideraciones morales y ticas de las situaciones,
principios y obligaciones seguramente fallaran. Los principios ticos y conversaciones
sobre los mismos no tienen ningn valor sin una persona con un carcter fuerte que
los ponga en prctica y que se comporte de acuerdo con los valores aceptados. Para el
trabajo profesional de los funcionarios finlandeses, los valores esenciales son los valores
democrticos tradicionales, los valores del nuevo servicio pblico, los valores de los derechos humanos y los valores medioambientales (Tiihonen, 2004: 248). Virtanen
(2000: 333, 336) hace hincapi en que, sin una aptitud tica, los directores pblicos no
usan sus competencias polticas, profesionales o laborales de forma correcta.
Por lo tanto, los resultados de la tabla 6 no son sorprendentes. El mensaje que
da de forma clara es que los legisladores esperan que los funcionarios tengan las
capacidades profesionales necesarias para hacer su trabajo. Tambin esperan que
los funcionarios cumplan su palabra. Como personas que toman decisiones y colaboran de forma independiente, tienen un gran valor desde el punto de vista de
los legisladores. Es sorprendente que ciertos valores que estn empezando a ser
ms apreciados en el trabajo, como la Capacidad de comunicacin, el Dinamismo y la Iniciativa, no obtuvieron mucho apoyo por parte de los legisladores. Aunque los valores son muy cercanos entre s, la Autonoma en la toma de
decisiones obtuvo mejores resultados que la Iniciativa.
Tabla 6. El trabajo de los funcionarios: las opiniones de los legisladores fineses (N=83)
Fuerte apoyo
Apoyo moderado
Menor apoyo
Habilidades profesionales
Mantenimiento de las promesas
Autonoma en la
toma de decisiones
Capacidad de cooperar
Competencia
Consistencia de acciones
Respeto de las opiniones
de otros
Capacidad comunicacin
Dinamismo
Iniciativa
Las opciones del cuestionario eran: 1 = muy importante; 2 = bastante importante, y 3 = menos
importante. Como la mayora de los encuestados consideraban todos los valores/caractersticas
como muy importantes, para ver la diferencia entre importancia de los valores las respuestas se
dividieron en tres grupos: fuerte apoyo (77-95% de las respuestas), apoyo moderado (56-76%
de las respuestas) y menor apoyo (35-55% de las respuestas).
Es necesario mencionar que existen algunas incoherencias en las respuestas

anteriores proporcionadas por los miembros del Parlamento. La incoherencia en
las respuestas se puede explicar por la configuracin original de las preguntas en
esta encuesta.
En la tabla 6, los encuestados apoyaron muy poco la afirmacin Respetar las
opiniones de otros, mientras que en la tabla 2 la mayora estaba de acuerdo con
Mostrar respeto hacia otras personas como una caracterstica tica. Igualmente, en la tabla 6 la Capacidad de cooperar recibi mucho apoyo (77,2% en cifras exactas). Se estaba de acuerdo hasta cierto punto con la afirmacin Actuar
independientemente en la tabla 2 (53,8% en cifras exactas). Pero al tener que
escoger entre los valores Actuacin independiente o colectiva en la tabla 4,
los miembros del Parlamento estaban de acuerdo con ambos valores (80% en cifras exactas). En la tabla 2 se estuvo de acuerdo hasta cierto punto con el valor
tico de Mostrar tolerancia, pero, como principio tico, Tolerancia a la diversidad recibi mucho apoyo en la tabla 5.
Conclusin
El tema de este estudio era la tica en el servicio pblico. En este artculo se ha
descrito empricamente la rendicin de cuentas y las obligaciones ticas, la prioridad y la eleccin de valores, los principios ticos y el trabajo de los funcionarios. Los puntos de vista ticos fueron recogidos de miembros del Parlamento
finlands.
Por un lado, este debate demuestra que los legisladores finlandeses no tienen
ninguna expectativa insospechada o excepcional de la tica del servicio pblico.
Se evaluaron algunas de las cualidades del modelo administrativo tradicional
comparndolas con las caractersticas correspondientes de la doctrina de la Nueva Gestin Pblica, sobre todo en las tablas 1, 3 y 4. En general, tanto los valores
tradicionales como los nuevos del servicio pblico forman parte de las cualidades
del administrador tico ideal. Por otro lado, est surgiendo algo nuevo y original
en la imagen del administrador tico finlands.
Aparentemente, no estamos en la posicin de afirmar que la imagen tradicional de la tica administrativa ha llegado a su fin en Finlandia. No obstante, hay
seales de que las llamadas expectativas democrticas y comerciales de los funcionarios pblicos estn cambiando la situacin. Podemos pronosticar fcilmente
que las nuevas reformas de gestin cambiarn las estructuras administrativas tradicionales en la Administracin pblica finlandesa. A la vez, los polticos desean
un mayor control sobre la Administracin pblica y los ciudadanos tienen sus
propias expectativas y valores diferentes, como la calidad y flexibilidad de los servicios pblicos. En algunos casos especiales, eso puede poner en peligro el tratamiento igualitario y justo de los ciudadanos.
En opinin de los legisladores, un administrador tico debe rendir cuentas a
tres sectores: los ciudadanos, los legisladores y su propia agencia (tabla 1). En un
sentido ms general, la rendicin de cuentas frente a los ciudadanos sufrir cambios en el futuro. La rendicin de cuentas de abajo arriba est desafiando a la de
arriba abajo. La realizacin de recortes y la subcontratacin de los servicios pbli-
cos, y las polticas de clientes bien remunerados, cambiarn gradualmente los objetivos de los valores de las organizaciones pblicas y de las prcticas del servicio
pblico. Comparadas con las agencias pblicas, se espera que las empresas y
compaas estatales sigan caminos de valores ticos diferentes.
Los resultados de la encuesta apoyan un tipo de mezcla de valores para el administrador con tica. Los conocimientos especficos, la honradez y la imparcialidad estn entre los valores ticos ms importantes. Pertenecen a los valores tradiciones del servicio pblico y son ejemplos tpicos de los valores democrticos en
el sector pblico. Adems, todos incluyen el compromiso con las normas y obligaciones (tabla 3). El comportamiento incorruptible as como evitar el abuso de la
confianza pblica forman parte de la integridad y la honradez. Los funcionarios
pblicos no son profesionales simplemente por sus conocimientos especficos,
sino tambin por seguir unos estndares morales muy altos.
Por el contrario, la orientacin hacia los resultados y la vocacin de servicio
son valores tpicos de la Nueva Gestin Pblica. Incluyen las expectativas de calidad de la accin, de medicin del rendimiento y de consecucin de objetivos.
Hacen hincapi en valores como posibles principios que sirven como gua, en
vez de normas y directivas (Bowman, 2000: 676-677; Kernaghan, 2000: 95).
Adems, la integridad y honestidad, el respeto de la dignidad humana, el Estado de Derecho y el seguimiento de los procesos correctos y la defensa de derechos civiles pertenecen a los principios bsicos de la tica de los servicios pblicos (tabla 5).
En la bsqueda del administrador con tica ideal pueden tenerse en consideracin otros dos de elementos. En primer lugar, los parlamentarios finlandeses se
decantaron ligeramente por valores como la compasin, la conciencia social y la
orientacin hacia los resultados (tabla 4). Vale la pena fijarse en que, aunque la
imparcialidad era muy apoyada como un valor comn del servicio pblico, si lo
comparamos con el valor antittico de la conciencia social, los resultados no son
tan claros. En segundo lugar, la compasin es un valor tpico de Finlandia como
Estado de bienestar nrdico. La compasin se puede entender como una sensibilidad profunda por el sufrimiento de otros unido al deseo de aliviarlo. Similares a
la compasin encontramos valores como la empata, la bondad y la preocupacin, sobre todo la preocupacin y el cuidado de los grupos ms vulnerables (cf.
Lynch y Lynch, 2002: 475; Svensson y Wood, 2004: 188). Para finalizar, si se tienen en cuenta las cualidades de la buena gobernanza (tabla 5), las expectativas
de los legisladores parecan casi idealistas, los principios ticos que deseaban de
los funcionarios son numerosos y muy exigentes.
Referencias
Ahonen, Pertti, y Salminen, Ari (1997): Metamorphosis of the Administrative Welfare State.
From Depoliticisation to Political Rationality, Nordeuropische Beitrge aus den Humnaund Gesellschaftswissensschaften, Frankfurt/M, Berlin, New York, Paris, Wien: Peter Lang
GmbH.
Bailey, Stephen K. (1964): Ethics and the Public Service, en Willa Bruce (ed.), Classics of
Administrative Ethics (2001), Boulder, Colorado: Westview Press, pp. 63-78.
Bowman, James S. (2000): Towards a professional ethos: from regulatory to reflective codes,
International Review of Administrative Sciences, 66 (4): 673-687.

Brady, F. Neil (2003): Publics Administration and the Ethics of Particularity, Public Administration Review, 63 (5): 525-534.
Christensen, Tom (2003): Narratives of Norwegian Governance: Elaborating the Strong State
Tradition, Public Administration, 81 (1): 163-190.
Christensen, Tom; Laegreid, Per, y Wise, Lois R. (2002): Transforming Administrative Policy,
Public Administration, 80 (1): 153-178.
Cooper, Terry L. (2004): Big Questions in Administrative Ethics: A need for Focused Collaborative Effort, Public Administration Review, 64 (4): 395-409.
Davis, Howard (2003): Ethics and standards of conduct, en Tony Bovaird y Elke Lffler (eds.),
Public Management and Governance, London: Routledge, pp. 213-223.
Denhardt, Kathryn G. (1989): The Management of Ideals: A Political Perspective on Ethics,
Public Administration Review, marzo-abril: 187-193.
Dewry, Gavin (2002): The citizen and the new contractual public management: the quest for
new forms of accountability and a new public law, en Stephen P. Osborne (ed.), Public
Management. Critical Perspectives, London y New York: Routledge, pp. 429-450.
Ehn, Peter; Issberg, Magnus; Linde, Claes, y Wallin, Gunnar (2003): Swedish Bureaucracy in
an Era of Change, Governance: An International Journal of Policy, Administration, and
Institutions, 16 (3): 429-458.
Frederickson, H. George, y Walling, Jeremy David (2001): Research and Knowledge in Administrative Ethics, en Terry L. Cooper (ed.), Handbook of Administrative Ethics, 2. ed., New
York: Marcel Dekker Inc., pp. 37-58.
Glor, Eleanor (2001): Codes of conduct and generations of public servants, International
Review of Administrative Sciences, 67 (3): 525-541.
Goss, Robert P. (1996): A Distinct Public Administration Ethics?, Journal of Public Administration Research and Theory, 6 (4): 573-597.
Goss, Robert P. (2003): What Ethical Conduct Expectations Do Legislators Have for the
Career Bureaucracy, Public Integrity, 5 (2): 93-112.
Gregory, Robert, y Hicks, Colin (1999): Promoting Public Service Integrity: A Case for Responsible Accountability, Australian Journal of Public Administration, 58 (4): 3-15.
Haque, Samsul M. (2000): Significance of accountability under the new approach to public
governance, International Review of Administrative Sciences, 66 (1): 599-617.
Harisalo, Risto, y Stenvall, Jari (2001): Luottamus kansalaisyhteiskunnan peruskiven (La confianza como una piedra angular de la sociedad civil), Helsinki: Edita.
Hatton, Kieron (2001): Translating Values: Making Sense of Different Values Bases - Reflections from Denmark and the UK, International Journal of Social Research Methodology,
4 (4): 265-278.
Jensen, Lotte (1998): Interpreting New Public Management: The Case of Denmark, Australian Journal of Public Administration, 57 (4): 54-65.
Johnson Bagby, Laurie M., y Franke, James L. (2001): Escape from Politics: Philosophic Foundations of Public Administration, Management Decision, 39 (8): 623-633.
Kernaghan, Kenneth (2000): The post-bureaucratic organization and public service values,
International Review of Administrative Sciences, 66 (1): 91-104.
Lynch, Thomas D., y Lynch, Cynthia E. (2002): Virtue Ethics: A Policy Recommendation,
Public Administration Quarterly, 25 (4): 462-497.
Ministerio de Finanzas (2002): Civil Service Ethics. A study of the grounds of civil service ethics,
its present state and areas of development, Helsinki.
Pole, Christopher J., y Lampard, Richardson (2002): Practical Social Investigation. Qualitative
and Quantitative Methods in Social Science, Harlow: Pearson Education Limited.
Pollitt, Christopher (2003): The essential public manager, The United Kingdom: Open University Press.
Salminen, Ari (1991): Organized Welfare. The case of Finlands Welfare Bureaucracy - A Nordic
Comparison, European University Studies: Series 22, Sociology, Vol. 220; Frankfurt/M,
Berlin, New York, Paris: Verlag Peter Lang.
Salminen, Ari (2001): The reform industry in the Finnish government: towards the new
welfare idea through the central and local administrative reforms of the 1980s and

1990s, en B. Guy Peters y Jon Pierre (eds.), Politicians, Bureaucrats and Administrative
Reform, London: Routledge/ECPR Studies in European Political Science, pp. 142-153.
Svensson, Gran, y Wood, Greg (2004): Codes of Ethics Best Practice in the Swedish Public
Sector: A PUBSEC-scale, The International Journal of Public Sector Management, 17 (2):
178-195.
Temmes, Markku, y Salminen, Ari (1994): The evolution of public administration and administrative research in Finland: a historical review, en Tore Modeen (ed.), Public Administration
in Finland, Helsinki: Sucursal finlandesa de IIAS, Ministerio de Finanzas, pp. 7-23.
Temmes, Markku (1998): Finland and the New Public Management, International Review of
Administrative Sciences, 65 (3): 441-456.
Tiihonen, Seppo (2004): From Governing to Governance. A process of change, Tampere: Tampere University Press.
Thomas, Paul G. (2003): Accountability, Introduction, en Guy B. Peters y Jon Pierre (eds.),
Handbook of Public Administration, London: SAGE Publications, pp. 549-556.
Thompson, Dennis F. (1985): The Possibility of Administrative Ethics, en Willa Bruce (ed.),
Classics of Administrative Ethics (2001), Boulder, Colorado: Westview Press, pp. 79-92.
Virtanen, Matti (2001): Laadulliset lhteet ja niiden edustavuus (La representatividad de las
fuentes cualitativas), Sosiologia, (2): 81-92.
Virtanen, Turo (2000): Changing competences of public managers: tensions in commitment, The International Journal of Public Sector Management, 13 (4): 333-341.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Compromiso organizacional entre los empleados
del sector pblico neerlands
Bram Steijn y Peter Leisink*
Resumen
El compromiso organizacional se ha convertido en un tema muy investigado en las ltimas tres dcadas. Este artculo se centra en el sector pblico, relativamente poco estudiado. En base a una gran encuesta realizada a todo el servicio pblico, se evalu el compromiso organizacional y sus antecedentes, incluyendo la contribucin realizada por las
prcticas de gestin de recursos humanos (GRH). Los resultados son, en gran medida,
acordes con los estudios realizados con anterioridad, ya que indican la importancia relativamente alta del trabajo y de las caractersticas de la organizacin, y la importancia relativamente baja de las caractersticas personales en el compromiso afectivo con la organizacin. Adems, hay pruebas de que la percepcin de los empleados de las prcticas de
GRH tiene un efecto en el compromiso organizacional, lo cual es importante para orientar las futuras actuaciones gerenciales. No obstante, los resultados en relacin al compromiso normativo difieren de estudios anteriores. Se sugiere la realizacin de ms investigaciones que incluyan tanto el compromiso organizacional como la motivacin del servicio
pblico, ya que esta ltima podra tener un efecto en el compromiso normativo de los
empleados del sector pblico con la organizacin.
Estudiar el compromiso organizacional de los empleados es importante, ya que todos sabemos bien que el mismo se relaciona con el bienestar del empleado y, algo incluso ms
importante, con el rendimiento de la organizacin. No obstante, el compromiso organizacional en el sector pblico ha sido poco estudiado. Esto no tiene que ser un problema
en s, ya que nuestro estudio muestra que los antecedentes del compromiso organizacional de los empleados del sector pblico neerlands no difieren mucho de lo que se sabe
gracias a los estudios del sector privado. Es decir, los gerentes del sector pblico que
quieran mejorar el compromiso organizacional de sus trabajadores pueden usar las mejores prcticas del sector privado.
Nuestro estudio muestra en particular que un uso inteligente de las prcticas de GRH llevar a unos mayores niveles de compromiso organizacional. A este respecto, es muy im* Bram Steijn es miembro del Departamento de Administracin Pblica de la Universidad
Erasmus Rotterdam, y Peter Leisink es miembro de la Facultad de Gobernanza de
Utrecht, Universidad de Utrecht, Pases Bajos.

portante el cmo los empleados percibirn y evaluarn esas prcticas: una evaluacin positiva de esas prcticas llevar a un mayor compromiso organizacional. Los gerentes del
sector pblico, por lo tanto, deben supervisar de cerca la introduccin y uso real de las
prcticas de GRH dentro de la organizacin; si no, los efectos en el compromiso organizacional seguramente resulten decepcionantes.
Introduccin
En las ltimas tres dcadas, el compromiso organizacional se ha convertido en un
tema muy investigado. Meyer y Allen (1997), Meyer y Herscovitch (2001) y Meyer
et al. (2002) muestran el creciente conocimiento sobre el concepto y su medicin, y proporcionan una visin general de lo que se conoce sobre los antecedentes y consecuencias de comportamiento del compromiso organizacional en el
lugar de trabajo. Sin embargo, no es tan frecuente tratar del compromiso organizacional de los empleados del sector pblico, como mencionaron explcitamente
Liou y Nyhan (1994) y Balfour y Wechsler (1996). Aparte del estudio de Goulet y
Frank (2002), que observ las diferencias de compromiso de los empleados del
sector pblico, sin nimo de lucro y con nimo de lucro, se han realizado pocos
estudios que se hayan centrado en el compromiso organizacional de unas categoras especficas de trabajadores: de los empleados del servicio de sanidad profesional (Somers y Birnbaum, 2000), de trabajadores en centros de detencin de
menores (Liou, 1995) y de empleados del sector de recogida de basuras, agua y
alcantarillado del ayuntamiento regional (Young et al., 1998). Tambin se ha estudiado el compromiso organizacional en el sector pblico como efecto de las
prcticas de GRH en departamentos del gobierno local de Gales (Gould-Williams,
2004; Gould-Williams y Davies, 2005) y como un factor que puede contribuir al
rendimiento organizacional de las organizaciones gubernamentales en Corea
(Kim, 2005).
Steinhaus y Perry (1996) han mostrado que los estudios de compromiso organizacional que implican a sectores ms o menos homogneos de la industria tienen unas ventajas claras sobre los estudios que investigan la dicotoma pblicoprivado. No obstante, como observaron a continuacin, la mayora de los
estudios sectoriales se basan en el muestreo de conveniencia (1996: 286) y suelen usar una variedad de mediciones diferentes del compromiso organizacional.
En general, hay una falta de estudios sobre el compromiso de los empleados
del sector pblico que muestren las diferencias entre subsectores, sobre todo estudios basados en una muestra nacional de probabilidad aleatoria y que usen un
mtodo de medicin del compromiso organizacional general y validado.
El objetivo de este artculo est relacionado con esas observaciones. Su meta
es contribuir al trabajo sobre el compromiso organizacional entre los empleados
del sector pblico, usando una encuesta nacional amplia sobre el sector pblico
de los Pases Bajos que tambin nos permite examinar los subsectores, y utilizando una versin abreviada del modelo ampliamente utilizado de tres componentes
de Meyer y Allen del compromiso organizacional. En lo que se refiere a los antecedentes del compromiso organizacional, este artculo sigue el enfoque mayoritario, concentrndose en las caractersticas personales, laborales y organizacionales, pero tambin incluye algunas prcticas de GRH que pocas veces se
Steijn y Leisink Compromiso organizacional entre los empleados 195
consideran como antecedentes potenciales del compromiso organizacional. No

obstante, si las prcticas de GRH son de hecho un antecedente, esto sera de especial inters ya que podra proporcionar a las organizaciones herramientas para
aumentar el compromiso organizacional de los trabajadores.
Siguiendo el hilo de este pensamiento, la pregunta de nuestra investigacin
es: cules son los antecedentes del compromiso organizacional del sector pblico neerlands, y hasta qu punto contribuyen las prcticas de gestin de recursos
humanos en el compromiso organizacional de los empleados del sector pblico?
En la siguiente seccin trazaremos en primer lugar las lneas generales de
nuestro marco terico, repasando los principales resultados del nmero cada vez
mayor de estudios sobre el compromiso. A esto le seguir una discusin del conjunto de datos que utilizamos en nuestro anlisis y de las mediciones que adoptamos para las variables incluidas en el anlisis. La cuarta seccin traza las lneas generales de nuestros resultados, que se obtuvieron en gran parte mediante un
anlisis de regresin jerrquica. Finalmente, obtendremos algunas conclusiones.
Marco terico e hiptesis principales

El compromiso de los trabajadores con su organizacin se ve normalmente como
un estado psicolgico que caracteriza la relacin de un empleado con la organizacin y que tiene varias consecuencias de comportamiento (Meyer y Allen,
1997). El compromiso organizacional se ve como algo compuesto por componentes afectivos, normativos y de permanencia, en vez de que estos componentes se vean como tipos de compromiso alternativo, ya que la relacin de un empleado con la organizacin puede reflejar varios grados de esos tres
componentes. El compromiso afectivo refleja un vnculo emocional, la identificacin e implicacin con la organizacin. El compromiso normativo refleja un sentimiento de obligacin con la organizacin. El compromiso de permanencia se
basa en la percepcin que tiene un empleado de los costes asociados a abandonar la organizacin, o en la percepcin de una falta de oportunidades alternativas
de empleo.
Se ha demostrado que el compromiso afectivo tiene las correlaciones positivas
ms fuertes con el rendimiento en el trabajo, seguido por el compromiso normativo. El compromiso de permanencia tiende a no estar relacionado, o a estar negativamente correlacionado, con comportamientos laborales tales como la asistencia, el rendimiento laboral y el comportamiento cvico organizacional (Meyer
et al., 2002).
Muchos estudios han examinado las correlaciones entre los componentes de
compromiso organizacional y las variables que representan antecedentes. Estudios anteriores mostraron que las caractersticas personales (como la edad, sexo,
nivel educativo) tan slo estaban ligeramente correlacionadas con los tres componentes del compromiso (Meyer y Allen, 1997; Meyer et al., 2002). Este resultado volvi a demostrarse en estudios que utilizaban diferentes mediciones del
compromiso organizacional (Balfour y Wechsler, 1996; Steinhaus y Perry, 1996).
Las experiencias en el trabajo solan estar mucho ms correlacionadas que las
caractersticas personales. Tanto Balfour y Wechsler como Steinhaus y Perry averi-
guaron que las caractersticas del trabajo y de la organizacin contribuyen mucho

ms a explicar la varianza a este respecto.
Generalmente, esos factores laborales y organizacionales que contribuyen al
compromiso afectivo tambin estn correlacionados con el compromiso normativo, aunque en menor medida. Ms especficamente, Meyer y Allen (1997) afirman que las relaciones entre los empleados y sus supervisores influyen en el desarrollo del compromiso afectivo, en el sentido de que los empleados que tienen
la posibilidad de participar en la toma de decisiones, a los que se trata de manera
justa y con consideracin, estn ms comprometidos. Meyer et al. (2002) interpretan esto como un indicador de que las organizaciones que dan apoyo, que
tratan a sus trabajadores de forma justa y que demuestran un fuerte liderazgo
generarn compromiso. Otros estudios sobre el sector pblico informaron de resultados parecidos. Balfour y Wechsler (1996) mostraron la importancia de la participacin del trabajador en la toma de decisiones y en otros aspectos de la vida
organizacional, incluyendo la supervisin justa y eficaz que les proporciona un
mbito de discrecionalidad adecuada, la oportunidad de avanzar y las relaciones
sociales dentro del grupo. Steinhaus y Perry (1996) demostraron la importancia
de la autonoma, de la satisfaccin laboral, de las relaciones entre el sindicato y
los directivos y de las relaciones con los compaeros de trabajo.
La contribucin de las prcticas de gestin de recursos humanos (GRH) en el
compromiso organizacional es un rea poco investigada. Partiendo de Meyer y
Allen (1997: 66-90), Meyer y Smith (2000) estudiaron la potencial incidencia de
las prcticas de GRH. Su argumento de que la naturaleza y la fuerza de la influencia de las prcticas de GRH pueden estar determinadas por la percepcin que tienen los empleados de las mismas y por cmo las evalen es corroborado empricamente en su anlisis. La relacin entre las prcticas de GRH y el compromiso
organizacional viene determinado por la percepcin que tienen los empleados
del apoyo organizacional y, en un menor grado, por su sensacin de que el procedimiento es justo. Esto es, si la introduccin de estas prcticas de GRH transmite un sentimiento de compromiso de la organizacin hacia sus empleados, por
ejemplo ayudndoles a prepararse para el avance en la organizacin, en vez de
transmitir un inters instrumental en aumentar la productividad, entonces algunas prcticas de GRH, como la de actividades de desarrollo profesional, contribuyen tanto directa como indirectamente al compromiso.
Gould-Williams (2004) estudi la influencia en el compromiso organizacional
de las percepciones que los empleados tenan del uso de los gerentes de las denominadas prcticas de GRH de alto compromiso (tales como el trabajo en
grupo y ofrecer oportunidades de formacin). Los resultados sugeran que los
empleados de los gobiernos locales estaban comprometidos con su organizacin
y que las variables independientes explicaban un 53 por ciento de la variacin en
el compromiso organizacional. La interpretacin de Gould-Williams y Davies
(2005) era parecida al hilo del razonamiento de Meyer y Smith.
Finalmente, Goulet y Frank (2002) estudiaron las diferencias entre los trabajadores de sectores con nimo de lucro, sin nimo de lucro y del sector pblico. Utilizando un concepto de compromiso organizacional no diferenciado, averiguaron
que los trabajadores de las empresas con nimo de lucro eran los ms compro-
metidos con sus organizaciones, seguidos por los trabajadores de empresas sin
nimo de lucro. Ellos argumentaban que esas diferencias provienen del papel crucial de la remuneracin y los beneficios, que son, en una economa robusta, relativamente ms altos en el sector con nimo de lucro, lo cual puede ser un factor
desmotivador, llevando a un menor compromiso en los sectores pblicos y sin
nimo de lucro. No obstante, hay que subrayar que no pudieron demostrar esa
interpretacin.
Basndonos en la discusin de la bibliografa antes mencionada, indicaremos
en primer lugar nuestra expectativa general sobre el compromiso organizacional
en el sector pblico neerlands y luego especificaremos algunas hiptesis ms
concretas.
Nosotros partimos de que no hay una razn obvia por la cual el compromiso
organizacional en los Pases Bajos, y ms especficamente en el sector pblico
neerlands, deba ser muy diferente a lo que se sabe en general sobre el compromiso. Con esto no queremos negar la importancia de las diferentes culturas nacionales, pero, como concluyen Meyer et al. (2002), es necesario realizar investigaciones ms sistemticas entre diferentes culturas para tratar de los temas que
surgen al generalizar el modelo de compromiso basado en tres componentes.
Nuestra suposicin tambin se basa en los resultados del estudio neerlands realizado por De Gilder et al. (1997) en el sector privado. Por lo tanto, esperamos
que nuestros resultados reflejen los resultados de otros estudios, comenzando
con la presuncin de que el compromiso de los empleados del sector pblico
neerlands puede dividirse claramente en componentes afectivos, de permanencia y normativos.
Al igual que en estudios anteriores, utilizaremos caractersticas personales, laborales y de la organizacin para explicar las diferencias en el compromiso organizacional. Basndonos en los estudios mencionados antes, nuestra primera hiptesis es: 1) la variacin en el compromiso afectivo de los trabajadores del sector
pblico neerlands se puede explicar mejor por las caractersticas personales, laborales y organizacionales que aquellas variaciones que se refieren a los compromisos normativos o de permanencia.
Como estudiamos el sector pblico, queremos averiguar si existen diferencias
en el compromiso organizacional entre empleados de varios subsectores. Siguiendo las pautas de Steinhaus y Perry (1996), diferenciamos tres subsectores
diferentes: la Administracin pblica, la seguridad pblica y el sector sin nimo
de lucro. Siguiendo la lnea de los resultados de Goulet y Frank (2002), presentamos la hiptesis de que 2) el compromiso organizacional ser mayor entre los
empleados del sector sin nimo de lucro que entre los empleados de la Administracin pblica y de la seguridad pblica, y que esta diferencia 3) ser notable
sobre todo en las puntuaciones del compromiso afectivo (ya que, segn la bibliografa, ste es el componente del compromiso organizacional ms correlacionado con las caractersticas organizacionales en general). Adems, dada la
naturaleza del empleo en el sector sin nimo de lucro, y sobre todo en el sector
educativo, donde muchos trabajos tienen como caracterstica el no tener futuro y donde hay una falta de oportunidades alternativas de trabajo que ofrezcan
posibilidades de ascenso, tambin esperamos que 4) los empleados del sector
sin nimo de lucro punten ms alto en el compromiso de permanencia que los

otros dos subsectores.
Finalmente, como el efecto de las prcticas de GRH en el compromiso organizacional es uno de nuestros intereses principales, seguimos los estudios de Meyer
y Smith (2000) y Gould-Williams (2004, 2005) para poner a prueba la siguiente
hiptesis: 5) una mejor percepcin y evaluacin de las prcticas de GRH por parte
de los empleados estar relacionada con unos niveles ms altos de compromiso
organizacional.
Datos y mediciones
Desde 1999, el Ministerio del Interior neerlands ha realizado una encuesta regularmente de los empleados del sector pblico (vase tambin Steijn, 2004). El trmino sector pblico se utiliza comnmente en los Pases Bajos para indicar sectores de la Administracin pblica y sin nimo de lucro tales como la educacin. En
2003, una muestra considerable de 28.312 trabajadores fueron entrevistados sobre su situacin laboral. Excluimos a los empleados del ejrcito de nuestro anlisis,
ya que tanto las organizaciones como las situaciones laborales de los empleados
implicados difieren considerablemente de los otros subsectores pblicos. Tras aplicar ese filtro, nos quedamos con 25.606 encuestados. Adems, en 2003 el sector
educativo estaba demasiado estudiado, debido al inters especial del Ministerio de
Educacin. Afortunadamente, el Ministerio del Interior tambin pudo proporcionar
factores de peso para que la muestra fuese lo ms representativa posible del sector
pblico neerlands, y analizaremos los datos aplicando esos factores de peso.
En primer lugar, describiremos las medidas que utilizamos para cada una de
las variables.
Compromiso
La medicin del compromiso se bas en los tres componentes del compromiso
organizacional desarrollados por Allen y Meyer (1990). Desafortunadamente, debido a las limitaciones de tamao, el cuestionario slo poda incluir una versin
reducida de esa escala, nicamente con dos puntos para cada una de las dimensiones. Est claro que eso impuso una limitacin cuando comparamos nuestros
resultados con los de estudios que utilizaron las escalas en su totalidad.
Los puntos en s provinieron de la traduccin al neerlands validada de la escala de Allen y Meyer realizada por De Gilder et al. (1997). Los valores Alfa Cronbach para los dos pares de puntos incluidos para los compromisos de permanencia y normativo1, a 0,70 y 0,61, respectivamente, son aceptables. No obstante, el
1
Utilizamos los siguientes puntos de cinco categoras de Likert (traducidos del neerlands).
Compromiso afectivo: a) Realmente siento que los problemas de esta organizacin son tambin los mos; b) En esta organizacin me siento como en casa. Compromiso de permanencia: a) Creo que tengo demasiadas pocas opciones como para considerar en estos momentos abandonar esta organizacin; b) Si me marchase ahora mismo, una parte demasiado
grande de mi vida se vera afectada. Compromiso normativo: a) Creo que una persona debe
ser leal a su organizacin; b) Una de las razones principales por las que me quedo en esta
organizacin es porque creo que la lealtad es algo importante.
valor Alfa Cronbach de los dos puntos incluidos para el compromiso afectivo es
slo de 0,33. Queda claro que para nuestro estudio esos dos puntos no estn lo
suficientemente correlacionados. Por lo tanto, decidimos medir el compromiso
afectivo con un solo punto, es decir, el punto (En esta organizacin me siento
como en casa) que, segn De Gilder et al. (1997), tiene un mayor peso en la escala del compromiso afectivo.
Las puntuaciones medias resultantes para el compromiso afectivo, de permanencia y normativo eran de 3,90, 3,34 y 3,39, respectivamente. La correlacin
entre los compromisos afectivos y normativos era de 0,25, entre los compromisos
afectivos y de permanencia de 0,01, y entre los compromisos normativos y de
permanencia de 0,18. Estas correlaciones bastante bajas sugieren que los tres
componentes de compromiso organizacional se basan, de hecho, en un modelo
diferente.
Caractersticas personales
Seleccionamos el sexo, nivel educativo y ejercicio (tiempo de servicio)2 como
las caractersticas personales a investigar. La medicin de sexo era sencilla: un
52 por ciento de los encuestados en la muestra eran hombres y un 48 por
ciento eran mujeres. El nivel educativo se midi utilizando una variable cuasiintervalo con cinco categoras, que iban desde el nivel educativo ms bajo
(slo educacin primaria, un 1 por ciento de los encuestados) hasta licenciatura universitaria (17 por ciento de los encuestados).
El ejercicio o tiempo de servicio se midi con un punto que preguntaba la cantidad de tiempo que el encuestado haba trabajado para el empleador actual. Las
respuestas obtenidas iban de cero a 47 aos, con un ejercicio medio de 12,5
aos.
Caractersticas del trabajo

Las caractersticas laborales se agruparon en seis variables formadas por una serie
de puntos:
Nmero de horas de trabajo. Esta sencilla variable mide cuntas horas a la semana trabaja un empleado para el empleador actual3. De media, los trabajadores
trabajaban 32 horas a la semana, con una semana laboral media de 36 horas.
Puesto fijo. Creamos una variable para averiguar si los empleados tienen
un puesto fijo. Esto es as en nada menos que un 97 por ciento de los empleados, con slo un 3 por ciento de trabajadores con puestos temporales.
Salario. Utilizamos una variable de la encuesta que indica los ingresos mensuales de los encuestados. Se midi utilizando once grupos diferentes de ingresos
2
3
No incluimos la edad ya que la correlacin con el ejercicio (0,62) era relativamente alta.
Si trabajan para ms de un empleador, slo se tienen en cuenta las horas para el empleador
principal.
que iban de menos de 1.250 (10,5 por ciento) a ms de 5.000 (3,2 por
ciento)4.
Grado de autonoma. El grado de autonoma se midi utilizando tres puntos de
cinco categoras de Likert sobre el grado hasta el cual los empleados pueden tomar decisiones sobre cmo, en qu orden y a qu ritmo pueden hacer su trabajo.
Esos tres puntos se combinaron para formar una escala nica (la Alfa Cronbach de
tres puntos era de 0,81). Despus de aadir las puntuaciones de los tres puntos y
dividirlas por tres, la puntuacin media de los encuestados en la escala resultante
era de 3,87, lo que indicaba un grado relativamente alto de autonoma.
Contenido interesante del trabajo. Esta variable se cre para representar el desafo que supona el trabajo (lo que, segn estudios anteriores, tiene una correlacin con el compromiso organizacional). Esta escala estaba compuesta de tres
puntos5 de cinco categoras de Likert (con un coeficiente de Alfa Cronbach resultante de 0,70). La puntuacin media era de 4,02, lo que indica que los trabajadores del sector pblico neerlands creen que sus trabajos son relativamente interesantes.
Apoyo de los compaeros. La ltima variable de las caractersticas del trabajo
se cre para medir el apoyo que los trabajadores reciben de sus compaeros. Esta
variable tambin se midi utilizando tres puntos6 de cinco categoras de Likert
(Alfa Cronbach de 0,79). Estos resultados se aadieron una vez ms y se dividieron entre tres, lo que result en una puntuacin media de 3,83, lo que sugiere
que los empleados, por lo general, crean sentirse apoyados por sus compaeros.
Caractersticas organizacionales
Basndonos en la bibliografa, seleccionamos cinco variables para la organizacin:
Sector. Siguiendo a Steinhaus y Perry (1996), decidimos crear una variable del
sector con tres categoras: la Administracin pblica (que incluye el gobierno nacional y local, y las autoridades de los recursos hdricos), la seguridad pblica (la
polica y el sistema judicial) y el sector sin nimo de lucro (empleados en el sector
educativo y acadmico, es decir, profesores y empleados de los hospitales). En la
muestra estudiada, el 37,9 por ciento de los encuestados estaban en la categora de la Administracin pblica, el 8 por ciento en la de seguridad pblica, y el
54,1 por ciento en el sector sin nimo de lucro. En nuestro anlisis, esta diferenciacin en tres subsectores se midi mediante el uso de dos variables simuladas
(sin nimo de lucro y Administracin pblica).
Estilo de preparacin al liderazgo. Creamos una variable para medir el estilo de liderazgo del supervisor directo de un empleado. La variable mide el punto hasta el
que el supervisor prepara a sus subordinados y los implica en la toma de decisiones.
4
Estas cifras no se corrigen para las horas trabajadas. No obstante, como ambas variables sern incluidas en el anlisis multivariable, se corregirn automticamente por el hecho de que
los empleados con una semana laboral ms corta suelen ganar menos.
Esos puntos son: a) Mi trabajo es interesante; b) Mi trabajo es montono, y c) Puedo desarrollarme ms en mi trabajo. El segundo punto se ha recodificado en el anlisis.
Esos puntos son: a) Hay un buen ambiente en mi departamento; b) Mis compaeros me
ayudan a acabar el trabajo; c) Mis compaeros se interesan realmente por m.
Se midi utilizando cuatro puntos7 (Alfa Cronbach 0,90). Las puntuaciones para los
cuatros puntos se aadieron y dividieron por cuatro para dar una puntuacin media
de 3,28, lo que indica una presencia moderada de estilo de preparacin al liderazgo.
Prcticas de GRH
Aunque nuestros datos no son suficientes para simular completamente los estudios de Meyer y Smith y de Gould-Williams, podemos hacer una distincin entre
la presencia de ciertas prcticas de GRH dentro de una organizacin y la percepcin y evaluacin de las mismas por parte de los empleados.
Alcance de las prcticas de GRH. Se cree que las prcticas de GRH son eficaces
si se unen entre s (MacDuffie, 1995). Buest (2000: 12) afirma explcitamente que
cuanto mayor sea el nmero de prcticas, mayor es el impacto en los trabajadores (tambin Gould-Williams, 2004). Siguiendo esta idea, incorporamos una variable para medir el nmero de prcticas de GRH utilizadas. Se pregunt a los encuestados si en su organizacin se utilizaban nueve prcticas de GRH
especficas8. Resumimos el nmero de prcticas que, segn ellos, se estaban llevando a cabo en la organizacin. La puntuacin media era de 2,66, lo que sugera la presencia de tan slo un nmero limitado de prcticas de GRH. No obstante, la variacin en esa media era bastante alta (la desviacin normal de las
puntuaciones de los individuos era de 2,42).
Satisfaccin con las prcticas de GRH. Desafortunadamente, la encuesta no
inclua puntos apropiados para evaluar con confianza si la relacin entre el compromiso organizacional y las prcticas de GRH estaba determinada por la percepcin de los empleados de esas prcticas. Hemos utilizado la satisfaccin con las
prcticas de GRH como una representacin, ya que se puede decir que una percepcin ms positiva de esas prcticas estar lgicamente asociada con una mayor satisfaccin con las mismas. Por lo tanto, utilizamos una nica variable para
medir la satisfaccin con las prcticas de GRH. Esta variable era un punto de cinco categoras de Likert que meda el punto hasta el cual los empleados estaban
satisfechos con la poltica general de GRH dentro de la organizacin. La puntuacin media de esta escala de cinco puntos era de 3,01, lo que apunta a una
satisfaccin mediocre con la poltica general de GRH.
Resultados
Ya que muchos de los anteriores estudios sobre compromiso decidieron dar informacin sobre las correlaciones que encontraron con otras variables pertinentes,
7
Esos puntos son: a) Mi supervisor se preocupa por el bienestar de sus subordinados; b) Mi

supervisor consulta a sus subordinados sobre temas importantes para ellos; c) Mi supervisor
me dice si est satisfecho con mi trabajo; d) Mi supervisor realiza una distribucin justa del
trabajo.
Estas nueve prcticas son: 1) reuniones de evaluacin; 2) planes de desarrollo personal;
3) planes de formacin; 4) planes de carrera profesional; 5) rotacin de trabajos y tareas;
6) preparacin individualizada; 7) gestin de competencias; 8) polticas de personal relacionadas con la edad; 9) polticas de movilidad.
nosotros, para empezar, vamos a presentar la tabla de correlacin de nuestros resultados. Esto dar alguna idea sobre las correlaciones ms fuertes entre las variables incluidas en el anlisis y nos permitir comparar nuestros resultados con los
resultados anteriores. Luego, presentaremos los resultados de un anlisis de regresin jerrquico que nos dar un mayor conocimiento de los antecedentes
principales del compromiso organizacional.
Debera tenerse en cuenta que la importancia estadstica de nuestras correlaciones y coeficientes no es tan importante en nuestro anlisis, ya que incluso una
pequea correlacin o efecto ser importante desde el punto de vista estadstico
debido al gran tamao de la muestra. De hecho, en nuestro estudio puede ser incluso ms importante el hecho de que dos variables no se relacionen estadsticamente. Por lo tanto, prestamos ms atencin a la magnitud de la asociacin y, en
el anlisis de regresin jerrquica, al cambio en R2 cuando se introducen nuevas
variables en el anlisis.
Correlaciones
La tabla 1 muestra las correlaciones entre todas las variables que se incluyeron en
nuestro anlisis. En lnea con nuestros objetivos, nos centraremos en las correlaciones entre variables antecedentes y los tres componentes del compromiso organizacional. Debe tenerse en cuenta que la multicolinealidad no causar problemas en el anlisis de regresin, ya que las correlaciones entre las variables
antecedentes no son extremadamente altas.
Teniendo en cuenta las limitaciones debidas a nuestra medicin, que no incluye las escalas totales de los componentes del compromiso organizacional, sealamos, no obstante, que muchos de nuestros resultados de la tabla 1 son acordes
con estudios anteriores sobre compromiso organizacional.
En lo que se refiere al compromiso afectivo, las dbiles correlaciones relacionadas con las caractersticas personales son similares a las que encontraron Meyer et al. (2002), pero diferentes a las de Liou y Nyhan (1994), en lo que se refiere al tiempo de servicio. Las correlaciones relativamente altas encontradas con
respecto a las caractersticas del trabajo y organizacionales tambin siguen la misma lnea de otros estudios (Meyer et al., 2002; Balfour y Wechsler, 1996).
En lo relativo al compromiso de permanencia, las correlaciones con las caractersticas personales son en general ms altas que con las caractersticas laborales y organizacionales, lo que sigue la misma lnea que otros estudios (Meyer et al., 2002). La correlacin negativa que encontramos entre el compromiso
de permanencia y la satisfaccin general de las polticas de GRH choca, no obstante, con Meyer y Smith (2000), quienes encontraron una correlacin positiva
dbil.
Investigaciones anteriores indicaron que las caractersticas laborales y organizacionales estn ms correlacionadas con el compromiso normativo que con el
compromiso afectivo. Nuestros resultados difieren en el sentido de que nuestras
correlaciones son mucho ms dbiles, mientras que las correlaciones entre el
compromiso normativo y las caractersticas individuales son ms altas que en
otros estudios (Meyer et al., 2002; Meyer y Smith, 2000).
0,050
0,457
0,421
Alcance de prcticas GRH
Preparacin liderazgo
Satisfaccin con poltica GRH
0,021
0,016
Sector sin nimo de lucro
Administracin pblica
0,451
Apoyo de compaeros
0,018
Salario
0,300
0,061
Puesto fijo
0,412
0,020
Nmero de horas trabajadas
Trabajo interesante
0,020
Ejercicio
Autonoma
0,032
Nivel educativo
0,253
Compromiso normativo
0,048
0,009
Compromiso permanencia
Sexo
Compromiso afectivo
Compromiso
afectivo
0,136
0,119
0,016
0,046
0,062
0,129
0,216
0,096
0,038
0,015
0,080
0,218
0,115
0,144
0,180
Compromiso
permanencia
Tabla 1. Correlaciones entre variables incluidas en el anlisis
0,138
0,139
0,026
0,033
0,046
0,085
0,090
0,117
0,007
0,029
0,053
0,143
0,189
0,089
Compromiso
normativo
0,074
0,061
0,023
0,172
0,226
0,065
0,080
0,015
0,411
0,005
0,425
0,263
0,032
Sexo
0,018
0,023
0,037
0,207
0,302
0,018
0,151
0,021
0,378
0,021
0,002
0,131
Nivel
educativo
0,060
0,051
0,004
0,037
0,070
0,056
0,034
0,015
0,271
0,148
0,114
Ejercicio
0,047
0,030
0,089
0,131
0,192
0,012
0,011
0,051
0,461
0,022
Nmero
de horas
trabajadas
0,007
0,007
0,023
0,044
0,066
0,017
0,013
0,019
0,115
Puesto
fijo
0,041
0,041
0,062
0,090
0,092
0,035
0,120
0,079
Salario
0,273
0,224
0,073
0,081
0,032
0,247
0,192
Autonoma
Trabajo interesante
Apoyo de compaeros
Sector sin nimo de lucro
Administracin pblica
Alcance de prcticas GRH
Preparacin liderazgo
Satisfaccin con poltica GRH
Salario
Puesto fijo
Nmero de horas trabajadas
Ejercicio
Nivel educativo
Sexo
Compromiso normativo
Compromiso permanencia
Compromiso afectivo
Autonoma
0,312
0,372
0,043
0,086
0,093
0,345
Trabajo
interesante
0,331
0,466
0,053
0,015
0,009
Apoyo de
compaeros
Tabla 1. Correlaciones entre variables incluidas en el anlisis (continuacin)
0,067
0,028
0,137
0,848
Sector sin
nimo
de lucro
0,034
0,021
0,096
Administracin
pblica
0,070
0,056
Alcance de
prcticas
GRH
533
Preparacin
liderazgo
Satisfaccin
con poltica
GRH
Las correlaciones con el compromiso afectivo son, en general, ms altas que con
los compromisos normativos y de permanencia. Esto sigue la lnea de los resultados presentes en estudios anteriores. Dado que esos resultados anteriores se basaban mayoritariamente en estudios en el sector privado, llegamos a la conclusin de que las correlaciones entre las variables antecedentes y el compromiso
organizacional en el sector pblico neerlands son muy similares a las presentes
en otros sectores. Por ello, el sector pblico neerlands no parece ser un caso excepcional. No obstante, la fuerza de las correlaciones con el compromiso normativo s parece ir en contra de estudios anteriores.
Anlisis de regresin jerrquico
Un anlisis de correlacin bivariado, como hemos mencionado anteriormente, no
sera apropiado para determinar los determinantes principales del compromiso
organizacional. Para cumplir ese objetivo hemos optado, por el contrario, por un
anlisis de regresin jerrquico para descubrir los antecedentes ms importantes.
Se hizo una regresin en tres pasos consecutivos, las caractersticas personales,
laborales y de la organizacin en las tres dimensiones de compromiso organizacional. La secuencia fue determinada por razones tericas. La tabla 2 muestra los
resultados principales.
Si nos centramos primero en el compromiso afectivo, la escasa importancia relativa de las caractersticas personales es evidente. En el paso 1 encontramos que las
cuatro caractersticas personales explican menos de un 1 por ciento de la varianza.
No obstante, en el ltimo paso de nuestro anlisis, el sexo y el ejercicio (tiempo de
servicio) estn muy poco asociados con el compromiso afectivo: las mujeres, los
trabajadores con un menor nivel de estudios y los trabajadores con muchos aos
de ejercicio mostraban unos niveles algo ms altos de compromiso afectivo.
El aumento de dicha variacin, en un 31 por ciento en el paso 2 y en un 37
por ciento en el paso 3, subraya la importancia de las caractersticas laborales y
organizacionales. En lo que se refiere a las caractersticas laborales, es importante
tener en cuenta que las caractersticas estructurales (nmero de horas trabajadas,
salario y puesto fijo) tan slo estn ligeramente relacionadas. Variables ms suaves como la autonoma, el trabajo interesante y el apoyo de los compaeros demostraron ser antecedentes ms importantes del compromiso afectivo. Esto es, el
compromiso afectivo es mayor cuando los trabajadores tienen ms autonoma en
el trabajo, cuando sienten que su trabajo es interesante y cuando reciben el apoyo de sus compaeros. Por los resultados del paso 3 podemos ver que el apoyo
de los compaeros tiene un mayor efecto que cualquier otra variable incluida en
el anlisis.
La importancia de las caractersticas de la organizacin est indicada por el
aumento de la variacin explicada en el paso 3. Est claro que esto no tiene nada
que ver con las diferencias sectoriales, ya que el efecto de ambas simulaciones
sectoriales no es importante. Esto contradice los resultados de Goulet y Frank
(2002). El efecto del alcance de las prcticas de GRH tambin es dbil y no est
asociado de forma significativa con el compromiso afectivo. No obstante, la satisfaccin con las polticas de GRH s tiene un efecto relativamente importante, lo
cual sigue la misma lnea de la hiptesis 5.

Tabla 2. Resultados del anlisis de regresin jerrquico utilizando las dimensiones
del compromiso organizacional como variables dependientes
Compromiso
afectivo
(N=21.791)
Compromiso
de permanencia
(N=19.516)
Compromiso
normativo
(N=20.811)
Paso 1 Paso 2 Paso 3 Paso 1 Paso 2 Paso 3 Paso 1 Paso 2 Paso3
Constante
3,96
0,47
0,36
3,58
4,89
4,89
3,89
2,99
2,89
Sexo (1=mujer)
0,06
0,02
0,02
0,10
0,07
0,07
0,05
0,05
0,06
Nivel educativo
0,03
0,05
0,04
0,09
0,06
0,07
0,17
0,18
0,19
0,03
0,04
0,05
0,18
0,19
0,19
0,11
0,10
0,11
Nmero horas
trabajadas
0,02
0,03
0,03
0,05
ns
ns
Puesto fijo
0,04
0,05
ns
ns
ns
ns
Salario
ns
ns
ns
0,03
ns
ns
Autonoma
0,15
0,12
0,05
0,04
0,07
0,06
Trabajo
interesante
0,28
0,20
0,17
0,16
0,08
0,07
Apoyo de
compaeros
0,32
0,23
0,04
0,03
0,04
ns
Caractersticas
personales
Ejercicio
Caractersticas
trabajo
Caractersticas
organizacin
Sector sin nimo
de lucro
ns
ns
0,06
Administracin
pblica
ns
ns
ns
Preparacin
liderazgo
0,15
ns
0,05
Alcance de
prcticas GRH
ns
ns
ns
Satisfaccin con
poltica GRH
0,18
0,05
0,08
R2, * p<0,01
Cambio R2
ns = no significativo.
0,00
0,31
0,37
0,31
0,06
0,07
0,11
0,12
0,04
0,01
0,06
0,08
0,09
0,02
0,01
Para finalizar, el estilo de liderazgo tambin importa. Los supervisores y gerentes que utilizan un estilo de preparacin al liderazgo (lo que quiere decir unos niveles ms altos de retroalimentacin e implicacin) obtienen a cambio unos niveles ms altos de compromiso afectivo.
Las cosas son distintas en lo que se refiere al compromiso de permanencia. La
variacin explicada en el paso 1 de un 7 por ciento aumenta a slo 11 y 12 por
ciento, respectivamente, en los pasos 2 y 3. Esto indica que las caractersticas personales son el factor ms importante en este componente de compromiso. No
obstante, dado el aumento significativo de la variacin explicada entre los pasos
1 y 2, las caractersticas del trabajo tambin importan.
Mirando los resultados finales tras el paso 3, el tiempo de servicio es la variable de antecedente ms importante: los trabajadores con un mayor tiempo
de ejercicio tienen unos niveles ms altos de compromiso de permanencia. El
efecto (negativo) de tener un trabajo interesante tambin es notable. Esto no
debe sorprendernos, ya que podemos ver el compromiso de permanencia
como una forma negativa de compromiso: uno se queda porque no tiene alternativa. Se podra esperar que un trabajo interesante tuviera algo ms que
ver con formas positivas de compromiso, sobre todo con el compromiso
afectivo.
Los efectos de las otras variables estn por debajo del 0,10, por lo que, evidentemente, son menos importantes en lo que se refiere al compromiso de permanencia. ste es el caso tambin de las caractersticas organizacionales: todos
los efectos de las variables organizacionales son dbiles y mayoritariamente poco
importantes. se tambin es el caso de las diferencias sectoriales. Las prcticas de
GRH como tal y los estilos de liderazgo tampoco tienen un efecto significativo. El
efecto de satisfaccin con la poltica de GRH de la organizacin tiene una relacin negativamente dbil pero importante estadsticamente, lo que va en contra
de lo afirmado por Meyer y Smith (2000).
Finalmente, observemos ms detalladamente el compromiso normativo. Aunque las caractersticas personales siguen teniendo unos efectos que van de dbiles a mediocres, son los antecedentes ms importantes y los que explican, en el
paso 1, un 6 por ciento de la variacin. En general, las variables de antecedente
escogidas son menos capaces a la hora de explicar la variacin en este componente de compromiso. Si miramos la magnitud de los efectos en el paso 3, los
empleados con ms tiempo de ejercicio y los de menor educacin tienen unos niveles ms altos de compromiso normativo. Aunque en un menor grado, lo mismo
es cierto tambin entre los hombres.
Las caractersticas del trabajo desempean un papel pequeo. Los efectos de
la autonoma y el tener un trabajo interesante son bastante dbiles. Lo mismo se
puede decir de las caractersticas organizacionales, que muestran slo efectos dbiles y/o no significativos. El resultado ms notable es el efecto de satisfaccin
con la GRH, la cual, con un 0,08, tiene el tercer efecto ms importante de todas
las variables antecedentes: una alta satisfaccin con la GRH est asociada con un
mayor compromiso normativo. Esto vuelve a sugerir que las polticas de GRH que
son bien recibidas por los empleados implicados tendrn efectos positivos en su
compromiso. Tambin hay un efecto sectorial dbil, en el que los empleados sin
nimo de lucro muestran un compromiso normativo ligeramente mayor que los

otros trabajadores del sector pblico9.
Conclusiones
El objetivo de nuestro estudio era evaluar los antecedentes del compromiso organizacional en el sector pblico neerlands. Asumimos que los antecedentes del
compromiso organizacional en el sector pblico neerlands seran bastante similares a los que se descubrieron en otros estudios. Basndonos en nuestros resultados, esta presuncin es en gran medida cierta. Nuestros resultados tambin
apoyan a Meyer et al. (2002: 28, 40-41) en el hecho de que el compromiso afectivo, el de permanencia y el normativo s que parecen seguir de hecho modelos
distintos. Esto se ve ilustrado por las correlaciones mutuas relativamente bajas y
por las diferencias en las correlaciones entre las variables antecedentes y cada
uno de esos tres componentes del compromiso organizacional.
Nuestra primera hiptesis se ha visto confirmada. Al igual que en estudios anteriores, nuestros resultados han demostrado que la variacin en el compromiso
afectivo puede ser mejor explicada por las variables antecedentes especficas (sobre todo caractersticas laborales y de la organizacin). No obstante, al contrario
que en otros estudios, es el compromiso normativo, en vez del compromiso de
permanencia, el que se ve menos explicado por estas variables.
Nuestras hiptesis (2, 3 y 4), inspiradas por Goulet y Frank, sobre las diferencias en el compromiso organizacional entre los diferentes subsectores del sector
pblico neerlands no se confirman con los datos. De los seis efectos posibles de
las dos variables simuladas que indicaban esos sectores, slo uno tiene un leve
efecto (el compromiso normativo de los trabajadores del sector sin nimo de lucro es algo mayor). Por lo tanto, podemos concluir que el compromiso organizacional en la Administracin pblica, en los sectores sin nimo de lucro y de seguridad pblica es bastante similar.
Nuestra quinta hiptesis, que afirmaba que una percepcin y evaluacin ms
positiva por parte de los empleados de las prcticas de GRH llevaran a unos niveles ms altos de compromiso organizacional, se ve apoyada en parte por los datos, sobre todo en lo relativo al compromiso afectivo y, en un menor grado, al
compromiso normativo. En general, estos resultados son acordes con el estudio
de Meyer y Smith (2000), lo que quiere decir que no es tan importante el desarrollo de estas polticas de GRH, sino cmo son percibidas y evaluadas por los empleados implicados.
No obstante, nuestros resultados deberan interpretarse con cierta cautela. En
primer lugar, porque el cuestionario de la encuesta inclua slo una versin resumida de la escala de compromiso organizacional de Meyer y Allen, y porque
nuestro anlisis estadstico del compromiso afectivo slo us un punto. Por tanto,
debemos mostrar cautela cuando se comparen nuestras correlaciones con las
presentadas por otros estudios. En segundo lugar, porque el estudio se basa en
unas mediciones que han sido proporcionadas por los propios encuestados, lo
9
Debe tenerse en cuenta que, en el anlisis de correlacin, los trabajadores de los sectores sin
nimo de lucro mostraron un menor compromiso normativo.
que introduce potencialmente un sesgo del mtodo comn que puede aumentar
las correlaciones entre las mediciones. En tercer lugar, los resultados de este estudio no se pueden utilizar para tratar el tema de la causalidad.
Sin embargo, las similitudes de los resultados de este estudio, que se centra
en el sector pblico, y los estudios anteriores utilizando una medicin de tres
componentes de compromiso organizacional apuntan a que los antecedentes
principales del compromiso organizacional no difieren mucho entre los sectores
privado y pblico. Esto sugiere que el sector pblico podra aprender ms del
compromiso organizacional de los estudios del sector privado, incluyendo cmo
influenciar los niveles de compromiso de sus empleados. A este respecto, es un
tema clave para la gerencia el que las prcticas de GRH se vean como algo capaz
de contribuir al apoyo (Meyer et al., 2002) y confianza (Gould-Williams y Davies,
2005) organizacional.
Nuestros resultados relativos al compromiso normativo son un valor atpico si
lo comparamos con los resultados de otros estudios. Esto podra estar relacionado con la existencia de la Motivacin del Servicio Pblico (PSM, por sus siglas en
ingls) entre los empleados del sector pblico. Si el compromiso normativo implica un sentimiento de obligacin, entonces esto se acerca a la idea de la PSM, que
lo ve como un compromiso que implica un llamamiento o un sentido de obligacin (Perry, 1996; Houston, 2000). Aunque Rainey y Steinbauer (1999) diferencian adecuadamente entre el compromiso con la misin de una organizacin
y el compromiso con la causa pblica a la que sirve esa organizacin, se podra
deducir que el significado del compromiso normativo en el sector pblico es diferente al del sector privado por la presencia de la PSM. Esto parece menos obvio
en los casos del compromiso afectivo y de permanencia, ya que sus significados
estn menos relacionados con la PSM. Este razonamiento explicara por qu
nuestros resultados relacionados con el compromiso normativo difieren de otros
estudios, pero sera necesario realizar ms investigaciones, que incluyan mediciones tanto del compromiso organizacional como de la motivacin del servicio pblico, para validar esas suposiciones.
Referencias
Allen, N. J., y Meyer, J. P. (1990): The measurement and antecedents of affective, continuance and normative commitment to the organization, Journal of Occupational Psychology,
63: 1-18.
Balfour, D. L., y Wechsler, B. (1996): Organizational commitment: antecedents and outcomes
in public organizations, Public Productivity and Management Review, 19 (3): 256-277.
De Gilder, D.; Van den Heuvel, H., y Ellemers, N. (1997): Het 3-componenten model van commitment, Gedrag en Organisatie, 10 (2): 95-105.
Gould-Williams, J. (2004): The Effects of High Commitment HRM Practices on Employee
Attitude: The Views of Public Sector Workers, Public Administration, 82 (1): 63-81.
Gould-Williams, J., y Davies, F. (2005): Using Social Exchange Theory to Predict the Effects of
HRM Practice on Employee Outcomes. An Analysis of public sector workers, Public Management Review, 7 (1): 1-24.
Goulet, L. R., y Frank, M. L. (2002): Organizational Commitment Across Three Sectors: Public,
Non-Profit and For-Profit, Public Personnel Management, 31 (2): 201-210.
Guest, D. E. (2000): Human resource management - the workers verdict, Human Resource
Management Journal, 9 (3): 5-25.

Houston, D. J. (2000): Public Service Motivation: a multivariate test, Journal of Public Administration Research and Theory, 10 (4): 13-28.
Kim, S. (2005): Individual-Level Factors and Organizational Performance in Government
Organizations, Journal of Public Administration Research and Theory, 15 (2): 245-261.
Liou, K. T. (1995): Professional orientation and organizational commitment among public
employees: an empirical study of detention workers, Journal of Public Administration
Research and Theory, 5 (2): 231-247.
Liou, K. T., y Nyhan, R. C. (1994): Dimensions of Organizational Commitment in the Public
Sector: An Empirical Assessment, Public Administration Quarterly, 18 (1): 99-118.
MacDuffie, J. P. (1995): Human Resource Bundles and Manufacturing Performance: Organizational Logic and Flexible Productions Systems in the World Auto Industry, Industrial and
Labor Relations Review, 48 (2): 197-221.
Meyer, J. P., y Allen, N. J. (1997): Commitment in the workplace, Thousand Oaks, London,
New Delhi: Sage.
Meyer, J. P., y Herscovitch, L. (2001): Commitment in the workplace: toward a general model, Human Resource Management Review, 11: 299-326.
Meyer, J. P., y Smith, C. A. (2000): HRM practices and organizational commitment: test of a
mediation model, Canadian Journal of Administrative Sciences, 17 (4): 319-342.
Meyer, J. P.; Stanley, D. J.; Herscovitch, L., y Topolnytsky, L. (2002): Affective, Continuance,
and Normative Commitment to the Organization: A Meta-analysis of Antecedents, Correlates, and Consequences, Journal of Vocational Behavior, 61: 20-52.
Perry, J. L. (1996): Measuring Public Service Motivation: An Assessment of Construct Reliability and Validity, Journal of Public Administration Research and Theory, 6 (1): 5-22.
Rainey, H. G., y Steinbauer, P. (1999): Galloping elephants: Developing elements of a theory
of effective government organizations, Journal of Public Administration Research and
Theory, 9 (1): 1-32.
Somers, M., y Birnbaum, D. (2000): Exploring the relationship between commitment profiles
and work attitudes, employee withdrawal and job performance, Public Personnel Management, 29 (3): 353-64.
Steinhaus, C. S., y Perry, J. L. (1996): Organizational commitment; does sector matter?,
Public Productivity and Management Review, 19 (3): 278-288.
Steijn, B. (2004): Human Resource Management and Job Satisfaction in the Dutch Public Sector, Review of Public Personnel Administration, 24 (4): 291-303.
Young, B. S.; Worchel, S., y Woehr, D. (1998): Organizational commitment among public services employees, Public Personnel Management, 27 (3): 339-349.
Agradecimientos
Quisiramos dar nuestro agradecimiento al Ministerio del Interior neerlands por
proporcionarnos el conjunto de datos. Tambin quisiramos agradecer a Andre
Dickmann y a evaluadores annimos sus tiles comentarios sobre un borrador
anterior de este artculo.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
El paso hacia la contabilidad acumulativa: los desafos
a los que se enfrentan los gobiernos centrales
Frdric Marty, Sylvie Trosa y Arnaud Voisin*
Resumen
La decisin de Francia de cambiar a una contabilidad con base acumulativa, provocada
por la aplicacin de la ley orgnica a las leyes financieras, tiene un impacto tangible en
los mecanismos de toma de decisiones polticas. Al adoptar normas de contabilidad e informacin financiera del sector privado, se crea un efecto que refuerza la racionalidad
econmica de las decisiones pblicas. Principalmente, hace posible que se hagan comparaciones entre los costes pblicos y privados, comparaciones necesarias para instaurar
cualquier vnculo contractual con suministradores privados.
El cambio hacia una contabilidad con base acumulativa se ha llevado a cabo para mejorar
la informacin proporcionada a los operadores pblicos. Tambin tiende a limitar las posibilidades de arbitraje que no son favorables a las inversiones a largo plazo y al mantenimiento de bienes pblicos. Proporciona a los Parlamentos, rganos de control y ciudadanos una evaluacin de las polticas que se estn llevando a cabo, reforzando de esa
manera las peticiones de transparencia de las cuentas pblicas y la rendicin de cuentas
de los directores.
No obstante, no podemos evitar el hecho de que sta es una reforma compleja y costosa,
cuya implementacin requiere un contexto poltico favorable y una estrategia de ejecucin apropiada.
La adopcin por parte de las Administraciones pblicas de una contabilidad acumulativa
inspirada en las normas del sector privado puede hacer pensar que se presta poca aten* Frdric Marty es investigador de CNRS dentro del grupo de investigacin de Derecho,
Economa y Gestin de la Universidad de Niza Sophia-Antipolis e investigador asociado del
Observatoire Franais des Conjonctures Economiques (OFCE). Sylvie Trosa es representante oficial del Ministerio de Asuntos Sociales. Graduada en la Ecole Normale Suprieure
de rue dUlm, doctora en Derecho Pblico, ha ocupado diversos cargos con gobiernos centrales tanto en Francia como en pases anglosajones (The British Treasury y The Australian
Budget Directorate). Arnaud Voisin es representante oficial del Observatoire Economique
de la Dfense (Departamento de Asuntos Financieros del Ministerio de Defensa). Traduccin
del artculo publicado en francs con el ttulo: Les enjeux lis ladoption dune comptabilit patrimoniale par les administrations centrales.

cin a las caractersticas especficas de la gestin pblica. No obstante, los directivos de
los sectores pblico y privado comparten el mismo problema de escasez de recursos disponibles. Por ejemplo, obtener informacin sobre los costes operativos de sus departamentos (incluyendo los costes de los activos fijos) hace posible asegurar la eficacia econmica de las opciones pblicas elegidas y satisfacer la demanda cada vez mayor de
evaluar el rendimiento de las polticas pblicas y de la rendicin de cuentas de los directores pblicos. En este sentido, la reforma de la contabilidad representa un cambio en el
control del gasto pblico encaminado a la evaluacin de la optimizacin econmica.
No obstante, la introduccin de la contabilidad acumulativa no debera percibirse como
un proceso libre de riesgos y de bajo coste.
Transferir estndares del sector privado puede ir en detrimento de la transparencia de la
informacin al aumentar las posibilidades de realizar unas elecciones discrecionales, en
particular en lo que se refiere a gastos calculados (concesiones). De forma similar, poner
un valor con base acumulada en ciertos bienes pblicos implica hacer una eleccin difcil,
la cual tiene riesgos potenciales.
Finalmente, este tipo de transicin slo se puede realizar dentro del marco de una reforma de polticas pblicas mucho ms amplia, lo que en s misma implica una operacin larga y costosa, cuyo xito depende en gran parte de la formacin y el apoyo del personal.
La implementacin de la contabilidad acumulativa por un nmero cada vez mayor de pases miembros de la OCDE1 est teniendo lugar en un trasfondo de ms
cambios en la gestin pblica. Este cambio es una parte intrnseca de las dificultades presupuestarias que afectan a los Estados desde la dcada de 19702 y el resultado de una prdida gradual de la legitimidad otorgada a los gerentes pblicos
en trminos de gestin eficaz de recursos3. Esto ha conllevado una reduccin del
permetro de actividades realizadas bajo el control del Estado (el gobierno es el timonel y no el remero), la gestin y el control se centran en los resultados en vez
de en los recursos consumidos, y la introduccin de un sistema de contabilidad
basado en el modelo del sector privado4.
En este sentido, el cambio hacia una contabilidad acumulativa debe posicionarse en el contexto de una reforma global de las polticas pblicas, que va desde
la creacin de asociaciones pblico-privadas (comparten riesgos) hasta la concesin de independencia a los bancos centrales (objetivos de previsin) y la aplicacin de nuevas reglas de inversin pblica (las deudas pblicas slo deberan fi1
Es interesante tener en cuenta que incluso la Comisin Europea ha adoptado recientemente

este tipo de marco de contabilidad.
European Commission (2005), New Accounting System: Better Control over European
Taxpayers Money, Press Release, MEMO/05/27, Brussels, January.
Segn K. Lder, las dificultades presupuestarias pblicas dan lugar a tensin fiscal, lo que
constituy uno de los estmulos principales que hicieron posible el cambio de contabilidad.
K. Lder (1994), The Contingency Model Reconsidered: Experiences from Italy, Japan
and Spain, en E. Buschor y K. Schedler (eds.), Perspectives on Performance Measurement
and Public Sector Auditing, Berne, Paul Haupt Publishers.
C. Hood (1995), The New Public Management in the 1980s: Variations on a Theme,
Accounting, Organizations and Society, vol. 20, n. 2-3, pp. 93-109.
J. Guthrie, O. Olson y C. Humphrey (1999), Debating Developments in New Financial
Management: The limits of Global Theorising and Some New Ways Forward, Financial
Accountability and Management, vol. 15, n. 3-4, pp. 209-228.
Marty, Trosa y Voisin El paso hacia la contabilidad acumulativa 213
nanciar gastos de capital)5. La introduccin en Francia de la contabilidad acumulativa, junto con la presupuestacin de fondos, se dispone a apoyar esas transformaciones en la poltica pblica, permitiendo a los que toman las decisiones pblicas que adopten sus decisiones en base a una informacin fiable y exhaustiva y
garantizando el control eficaz de esas decisiones.
El cambio hacia una contabilidad acumulativa hace que surjan tres temas que
no tienen que ver con el mtodo de ejecucin de las polticas pblicas, sino que
se relacionan con su concepcin en s. Primero necesitamos investigar la naturaleza del proceso que gobierna la asignacin de los recursos pblicos. Sigue los
principios polticos y econmicos? En la segunda parte pasaremos a presentar las
ventajas, pero tambin los riesgos, que surgen de la convergencia de las cuentas
hacia los estndares del sector privado. Finalmente, en la tercera parte pasamos a
identificar las dificultades a las que las Administraciones pblicas tendrn que enfrentarse durante el periodo de transicin.
1.
Puede aplicarse de forma factible la contabilidad

acumulativa en el sector pblico?
El sector pblico, y ms especficamente el gobierno central, trabaja tradicionalmente con una contabilidad de base efectiva, basada en el reconocimiento de ingresos y gastos de efectivo6. En lo que se refiere al flujo de fondos, este enfoque
corresponde a la naturaleza especfica del control presupuestario y financiero del
Estado. No obstante, la introduccin de la contabilidad acumulativa se basa en la
escasez de recursos, un problema que afecta tanto al sector pblico como al privado.
1.1.
La crtica a la aplicacin de la contabilidad de las empresas

al Estado: la divergencia en los objetivos de los sectores
pblico y privado
La aplicacin de la contabilidad empresarial al sector pblico dio lugar a un debate fundamental en Australia, donde un intento inicial de reforma de la contabilidad acab en fracaso en 19847. Los argumentos principales contra ese cambio
5
N. Hepworth (2004), Government Budgeting and Accounting Reform in the United

Kingdom, Models of Public Budgeting and Accounting Reforms. OECD Journal on Budgeting, vol. 2, supp. 1, August.
En 1997 se introdujeron en el Reino Unido dos normas presupuestarias prudenciales. La primera (la regla de oro) prescribe que, en el ciclo econmico, el gobierno slo puede tomar
prstamos para invertir. La segunda (regla de inversin sostenible) pone un lmite al nivel de
deuda al que el gobierno puede llegar, restringindolo a un nivel estable y prudente marcado en un 40%.
El Ministerio de Hacienda britnico opt por un mtodo de contabilidad de flujos desde
1866. Sin embargo, las principales ciudades britnicas (precedidas por la autoridad local de
Birmingham City Council en 1850) adoptaron la contabilidad acumulativa a finales del siglo XIX.
A. Wynne (2004), Is the Move to Accrual Based Accounting a Real Priority for the Public Sector Accounting?, Association of Chartered Certified Accountants, January.
D. Shan (1989), Public Sector Accounting Standard Process on Implementation, Australia
Accounting Research Journal.
de contabilidad eran el mtodo especfico de asignacin de los recursos pblicos,

gobernado por el sistema poltico, y la supuesta imposibilidad de valorar ciertos
tipos de propiedad pblica, como el patrimonio cultural.
a)
La asignacin de recursos pblicos est gobernada por el sistema poltico,

no por principios econmicos
El sistema de contabilidad refleja el uso de la informacin que proporciona: si los

objetivos del sector pblico y del sector privado difieren, sus sistemas de contabilidad debern tratar en ese caso temas diferentes. El objetivo de una empresa es
generar beneficios mediante la venta de bienes y servicios a los consumidores.
Cuando toma una decisin, la empresa lo hace en base a la rentabilidad relativa.
Asigna los recursos a los proyectos ms rentables. Por lo tanto, la contabilidad de
las empresas permite el clculo de los costes relativos de las elecciones de inversin privadas. El propsito es dominar el coste de los factores de la produccin y
detectar las fuentes de ganancias en la productividad.
En lo que se refiere al Estado, los objetivos que persigue son varios, a veces
contradictorios, y van ms all de la racionalidad econmica. En especial, compensa los fracasos del mercado, financiando, por ejemplo, investigacin bsica o
ambiciosos programas tecnolgicos8. Corrige las desigualdades territoriales y sociales, sobre todo instaurando obligaciones de los servicios pblicos. Finalmente,
suaviza los efectos de algunos mecanismos de mercado cuando el juego libre podra desestabilizar los equilibrios econmicos y sociales. Los ejemplos son muchos, que van desde el reciente restablecimiento de las polticas industriales hasta
polticas de empleo ms tradicionales.
Los recursos pblicos provienen de los impuestos y de la deuda pblica, cuyo
nivel es establecido por la votacin de las asambleas, tras la propuesta del gobierno. La asignacin de recursos pblicos est regida por la racionalidad poltica, ya que los representantes electos reflejan las preferencias sociales de los electores/contribuyentes. Como el nivel de recursos recaudados y el destino de esos
gastos son estipulados por el sistema democrtico, la contabilidad pblica verifica ante todo que los crditos votados se asignen a su propsito. De hecho, los
Parlamentos han visto cmo sus poderes, a lo largo de la historia, han crecido,
pasando de una votacin global del presupuesto a una votacin por cada captulo y artculo. Un sistema de contabilidad acumulativa sera por ello capaz de
proporcionar la informacin pertinente para el proceso de toma de decisiones
polticas.
Este razonamiento podra explicar en parte el fracaso de los intentos de racionalizar los procedimientos presupuestarios que tuvieron lugar en la dcada de
1960 (el Planning, Programming and Budgeting System estadounidense y la
Rationalisation des Choix Budgtaires francesa). De hecho, este enfoque transversal hacia las polticas pblicas, que intentaba comprender cada poltica pblica
en su totalidad, no reflejaba las caractersticas de la nomenclatura presupuestaria. En el caso estadounidense, al igual que en el francs, las asambleas percibie8
J.-L. Beffa (2005), Pour une nouvelle politique industrielle, Rapport au Prsident de la Rpublique, Janvier.
ron esos nuevos procedimientos como una fuente de opacidad, que les privaba
de una parte de sus poderes de control9.
b)
No se puede valorar toda la propiedad del Estado
La mayor parte de la propiedad que poseen las empresas se adquiere por medio
de los mecanismos del mercado. Si hay activos especficos, esto es, activos relacionados con la actividad especfica de la empresa, por lo que son difcilmente revendibles, pueden aun as ser valorados por razones de contabilidad.
Por el contrario, el Estado cuenta con propiedad cuyo valor se estima que
elude los mecanismos del mercado, o porque son activos pblicos especficos
(equipo armamentstico) o porque la comunidad le otorga un valor que no es
econmico (patrimonio histrico y cultural)10. El argumento a favor de no valorarlos reside en su naturaleza de propiedad pblica, pura o mixta. Segn este
enfoque, la propiedad pblica pura puede ser usada por todos sin exclusin, no
se puede negar a nadie su uso, y el hecho de que lo use una persona no excluye su uso por otras. En vista de estas caractersticas tan especficas, es recomendable que esta propiedad sea gestionada por la autoridad pblica, ya que
la gestin privada corre el riesgo de no ser tan ptima. El peligro es que una
empresa no podra mantener y desarrollar esa propiedad debido a la ausencia
de suficientes incentivos econmicos para la apropiacin privada. Por ello surgen dudas sobre si el registrar esas propiedades segn las normas del sector
privado aclarara satisfactoriamente las decisiones pblicas relacionadas con las
mismas.
Los activos pblicos especficos incluyen un especial equipamiento cuyo uso
legal est reservado al Estado. se es el caso del equipamiento de defensa. Este
equipo se fabrica e intercambia dentro del marco de un mercado regulado, sujeto a la autorizacin del gobierno para su exportacin. Lo mismo pasa con la propiedad natural o cultural11. Un parque nacional o un monumento pblico son
propiedad pblica pura, que tienen titularidad pblica. Su valor de uso elude, por
lo tanto, los mtodos tradicionales de tasacin. No puede haber un mercado para
esas propiedades, por lo que no hay posibilidad de tasar su valor de intercambio.
se es tambin el caso de los activos que no han sido adquiridos en el mercado y
para los cuales no tenemos un coste histrico12. Por eso, la propiedad de este
9
S. Trosa, F. Marty y A. Voisin (2004), La construction des mthodes de comparaison de

cots public-priv: les enseignements des expriences trangres, Politiques et Management Public, vol. 200, n. 3, Septembre, pp. 43-62.
10 Es interesante sealar que la proteccin del patrimonio es una preocupacin que surgi a
mediados del siglo XIX. De hecho, slo apareci en Francia bajo la Monarqua de Julio
(1830-1848). Hasta entonces, los monumentos servan prosaicamente como canteras de
piedra.
X. Bezanon (2004), Dans les pas des btisseurs, Time-Editions, Paris.
11 S. Newberry (2002), The Conceptual Framework Sham, Australian Accounting Review,
November.
A. Barton (2000), Accounting for Public Heritage Facilities - Assets or Liabilities of the
Government, Accounting, Auditing and Accountability, vol. 13, n. 2.
12 F. Micallef y G. Peirson (1997), Financial Reporting of Cultural Heritage, Scientific and
Community Collections, Australian Accounting Review, vol. 7, n. 1, pp. 28-44.
tipo hace que surjan nuevos problemas en lo que se refiere a la valoracin contable13.
1.2.
La convergencia de los objetivos: la Administracin pblica

y el sector privado comparten el mismo problema de escasez
No obstante, a pesar de las caractersticas especficas de ciertas propiedades pblicas, la ausencia de un mercado no es argumento suficiente para hacer que la
contabilidad acumulativa sea irrelevante para el sector pblico. De hecho, sea
cual sea el mecanismo de asignacin existente racionalidad econmica o poltica, tanto los recursos pblicos como los privados son limitados. La calidad y
la transparencia de las decisiones pblicas dependen de la informacin econmica y financiera disponible. Esta necesidad es ilustrada por la valoracin necesaria de la propiedad pblica, lo que fomenta su mantenimiento y la preservacin de su valor.
a)
Los sectores pblico y privado deben perfeccionar la asignacin

de recursos escasos
Segn el modelo de racionalidad poltica de las elecciones presupuestarias, los recursos y su asignacin estn determinados por los electores/contribuyentes, a travs de su voto a un representante. En teora, el nico lmite a un aumento en los
impuestos pblicos y la deuda pblica es su aceptacin entre los votantes, por lo
que son ellos los que deciden la combinacin ptima de imposicin pblica/suministros de propiedad y servicios pblicos.
No obstante, los clculos pblicos econmicos ponen en tela de juicio este enfoque, demostrando que los recursos pblicos tambin son escasos. En primer lugar, el cobro de impuestos y el pago de la deuda tienen un coste directo, que
desde hace tiempo tienen en cuenta14 las opciones de eleccin de inversin pblica. Dentro del marco de la evaluacin anterior de nuevos contratos de colaboracin15, este coste del capital pblico se tiene en cuenta: por un acuerdo, es
equivalente al ndice de la Obligacin del Estado francs (Obligation Assimilable
du Trsor, OAT). Los recursos pblicos tambin tienen un coste indirecto, los costes de oportunidad de los fondos pblicos. La necesidad de financiacin del Estado suplanta en parte los gastos privados de los contribuyentes y compite con las
empresas en el acceso a los mercados financieros, tanto en trminos de volumen
de sus operaciones como en trminos de la calidad que imprime la firma del Esta13
14
15
Aunque se refieren a contratos de colaboracin pblico-privada. Por ejemplo, en Italia la

Ley Tremonti, de 2002 (Ley n. 112-2002), autoriza al Estado, a travs de la empresa Patrimonio S.p.a., a vender activos culturales y artsticos, a conseguir colaboraciones relacionadas con su explotacin (el caso de los lugares arqueolgicos de Baia en Npoles y de Pompeya) o a utilizarlos como garantas de prstamos.
El tipo de descuento nacional, conocido como el Plan Rate, se usa desde 1962. Fue revisado en enero de 2005 (Informe Lebegue) con el objetivo de simplificarlo. Marcado en un
8% excluyendo inflacin desde 1985, hoy est en un 4%, con un mecanismo de descenso
al fin de treinta aos y un techo de un 2%.
Decreto del 17 de enero de 2004 sobre contratos estatales de colaboracin, cuya gua
prctica se public a principios de 2005.
do. Este efecto de suplantacin en el sector privado es difcil de medir: la bibliografa estima que representa entre 20 y 50 euros por cada 100 del gasto pblico16. Los fondos pblicos, por lo tanto, estn sujetos al problema de la escasez, al
igual que el capital privado. Aunque el Estado puede pedir prestado a un tipo
preferencial17, mantener la calidad que imprime su firma est sujeta a las anticipaciones de los mercados de su capacidad de pagar. Adems, en el caso de los
pases de la zona Euro, los criterios del Pacto de Estabilidad imponen unas normas prudenciales que limitan el dficit pblico y la deuda a un 3 y 60% del PIB,
respectivamente.
Debido a estas limitaciones, la asignacin de recursos pblicos debe someterse a los requisitos de racionalidad que se pueden comparar con los de los gastos
privados. El desarrollo de la evaluacin de polticas pblicas18 es por s mismo un
reconocimiento de esta similitud, incluso si los criterios de eficacia pblica pueden diferir a veces de los criterios privados. Para traducir la escasez de esos recursos, un nmero creciente de pases tiene en cuenta el coste del capital pblico. El
inters de este ndice es fomentar en los que toman decisiones pblicas a que
ejecuten una poltica de gestin activa de la propiedad que poseen. De hecho, un
edificio no utilizado se traduce en un coste extra para la Administracin. Lo que
puede ser una carga en los mrgenes presupuestarios de maniobra. En el Reino
Unido, por ejemplo, el coste es equivalente al tipo de descuento nacional. Fijado
en un 6% hasta abril de 2003, y que luego fue reducido a un 3,5%. No obstante, el nivel de este coste capital debe mantenerse en un nivel realista: en Australia
se fij en un nivel de un 11% (inicialmente se mantuvo en un 12%). Aun as, este
valor representa el doble de la tasa de rentabilidad de las obligaciones del Tesoro
australianas y excede en mucho el coste de los recursos soportados generalmente por las empresas privadas. De la misma forma, el obstculo financiero pblico
se ve reforzado por el dividendo requerido por el presupuesto general, que alcanza un 15%. Este tipo de rentabilidad en el capital invertido es ilusorio, incluso, y
quizs ms, en el sector industrial.
b)
Rendicin de cuentas y responsabilidad de las decisiones polticas
Estbamos usando los principios normales de contabilidad pblica que nos permitan evitar que nuestros gerentes malversaran el dinero de los contribuyentes,
pero no que lo malgastaran. Esta declaracin de Stephen Smith, Alcalde de Indianpolis19, describe la situacin que descubri tras su eleccin en 1992. Ilustra
con claridad el dilema del objetivo de la contabilidad pblica: es un instrumento
16
17
18
19
En el clculo econmico pblico, el coste de oportunidad de los fondos pblicos se fija frecuentemente en un 30%.
La clasificacin AAA del Estado o su equivalente refleja cada vez ms la creencia del mercado en la capacidad del Estado de amortizar sus deudas ms que la apreciacin del capital
prestado. En el caso de una empresa refleja ambos aspectos, ya que el fracaso del proyecto financiado tiene una consecuencia directa en la visibilidad financiera de la misma.
S. Trosa (2004), Lvaluation des politiques publiques, Note de benchmarking international,
Institut de lEntreprise, Dcembre.
Privatization Fundamentals: Accounting for Privatization, Mackinac Center for Public Policy,
February 1999.
que se utiliza para controlar la fiabilidad o la eficacia? En un mundo ideal los dos
objetivos convergen, pero en la prctica no hay una complementariedad exacta
entre el respeto por los procedimientos y la eficacia de las polticas que se llevan a
cabo.
Un control a priori se basa en la idea de que el respeto por los procedimientos
garantiza el uso correcto de los fondos pblicos20. Aunque el sistema comienza
de un modo digno de elogio para evitar, ms que castigar, los errores de gestin,
tiene, no obstante, un efecto nefasto. De hecho, si el director pblico, como el
ingeniero de Paul Valry, comete errores acordes con las normas, es decir, si introduce una poltica ineficiente pero que respeta los procedimientos, no podr
ser castigado. Las reformas presupuestarias que acompaan el cambio hacia una
contabilidad acumulativa estn basadas en una filosofa diferente. Dan una mayor libertad de gestin a los directores administrativos, confindoles los medios
necesarios para llevar a cabo sus misiones. Esta mayor autonoma supone un control a posteriori y una mayor responsabilidad de los gerentes. El objetivo de este
control ya no es evitar errores de gestin a costa de procedimientos anteriores
pesados, sino castigar los errores, a cambio de una mayor autonoma. En el Reino
Unido, la credibilidad de este control est probada por los castigos reales aplicados por una mala gestin: la no certificacin por parte de la National Audit Office
(Oficina britnica de auditora) de las cuentas de funcionarios britnicos de alto
rango llev a su despido.
Adems de la mayor responsabilidad que pesa en los gerentes administrativos, la contabilidad acumulativa, al igual que la evaluacin subyacente de las polticas pblicas, tambin recae sobre los que toman las decisiones polticas. Los
Parlamentos tienen los medios para juzgar la eficacia de las polticas pblicas y
criticar su ineficacia21. Los arbitrajes a corto plazo contra las inversiones, sobre
todo cuando se acercan tiempos de comicios, se vuelven mucho ms difciles ya
que el seguimiento contable es mucho ms fcil.
c)
La necesidad de valorar la propiedad pblica:

si no tiene un precio, entonces no existe
La dificultad de valorar la propiedad que pertenece al Estado impide que se establezca su valor en referencia al mercado, pero eso no quiere decir que su valor
no puede determinarse mediante otro mtodo. El ejemplo ms notable que se
puede dar es el de los materiales nucleares. Desde su creacin, tras la liberacin
de Francia, la Comisin de Energa Atmica francesa (Commissariat lEnergie
Atomique, CEA) ha operado segn un sistema de contabilidad acumulativa.
20
21
La contabilidad en efectivo presenta dos ventajas principales, a saber, su independencia relativa con respecto a las convenciones de contabilidad (su objetividad) y su simplicidad. Facilita el control presupuestario y tiene la ventaja de estar rpidamente disponible para el
Parlamento.
J. Guthrie (1998), Accrual Accounting in the Australian Public Sector, Financial Accountability and Management, vol. 14, n. 1, pp. 1-19.
La adopcin de la contabilidad acumulativa debe reforzar la contabilidad de la gestin pblica, haciendo posible, sobre todo, preparar informacin que permita hacer comparaciones entre las diferentes instituciones pblicas.
Como propietario de las existencias francesas de material nuclear estratgico, el

CEA debe incluirlas en sus cuentas. Estas existencias se valoran al coste medio
ponderado de produccin. Electricit de France (EDF) ha adoptado la misma prctica para los materiales designados para sus centrales de energa nuclear. La ausencia de un mercado legal no es, por lo tanto, un obstculo para su reconocimiento en las cuentas22.
Se podra objetar que este mtodo de determinacin de valores es una pura
convencin y que es, por su propia esencia, discutible. Eso hara que perdiramos de vista los objetivos de la valoracin. El objetivo no es definir un precio justo, sino obtener una referencia de clculo que haga posible hacer un seguimiento de la revalorizacin y depreciacin de los activos. De hecho, se podra decir
que si no tiene un precio, entonces no existe, es decir, una propiedad sin valor
no tiene existencia econmica. Sin valoracin, cmo es posible determinar si es
necesario o no mantener un monumento pblico, o si es necesario reemplazar
equipo o no? La degradacin de cierto tipo de propiedad pblica, debida a la
falta de mantenimiento, no tiene un efecto contable en el marco actual. Incluso
se fomenta, ya que permite dedicar crditos presupuestarios a otras prioridades.
Una actitud que se resume con el dicho francs En Francia preferimos inaugurar que renovar. La valoracin hace que sea posible medir las consecuencias de
un mal mantenimiento o de no reemplazar las instalaciones pblicas. Esto hace
surgir la cuestin de si los problemas de disponibilidad de aeronaves del Ministerio de Defensa francs podran haberse resuelto a tiempo dentro del marco de
contabilidad acumulativa, segn el cual se habra reducido su valor activo
neto23.
El cambio hacia la contabilidad acumulativa no debe reducirse a una simple
reforma tcnica. Es una parte inherente de una evolucin mucho ms amplia de
la gestin pblica, a la que proporciona un sistema de referencia de costes indispensable para medir el rendimiento. Aunque el cambio del marco de contabilidad
implica inevitablemente costes y un periodo de transicin, su efecto a largo plazo
compensa esos inconvenientes temporales.
2.
Los beneficios esperados de la contabilidad

acumulativa frente a los riesgos
El cambio a una contabilidad acumulativa debe hacer posible dirigir la gestin de

las polticas pblicas hacia los resultados. El fin de la primaca absoluta de una lgica centrada en los recursos presupuestarios consumidos es sancionado por la
globalizacin de los crditos disponibles a los servicios, por la relajacin de la limitacin de la anualidad presupuestaria y, finalmente, por el cambio de responsabilidad hacia los gerentes.
El giro de responsabilidad debe ayudar a fomentar la eficacia del gasto presu22
23
Es interesante tener en cuenta que, de acuerdo con el artculo 133 de las normativas generales de la contabilidad pblica francesa de diciembre de 1962, las cuentas del Estado se
basarn en el plan de contabilidad general. De la misma forma, los artculos 51 y 132 estipulan que este ltimo debe crear un sistema de contabilidad analtico.
Entrevista con Jean-Baptiste Gillet, Director de Asuntos Financieros del Ministerio de Defensa, La lettre du management public, n. 47, diciembre 2003.
puestario24. Por ejemplo, el Resource Accounting and Budgeting britnico, lanzado en 1998, fue creado para mejorar la gestin de los activos pblicos y facilitar
la decisin pblica, basndola en datos contables fiables que se pueden comparar con los del sector privado25. Por lo tanto, el control es el corolario del primer
objetivo. La meta es aumentar la legibilidad del gasto pblico y, de esa forma, reforzar el control parlamentario sobre la eficacia del mismo. El cambio hacia una
contabilidad acumulativa genera tres expectativas principales, que son: una mejor gestin de los activos pblicos, una aclaracin econmica de las decisiones
pblicas y, finalmente, una ayuda para evaluar la eficacia del gasto pblico.
2.1.
a)
Los beneficios esperados del cambio a la contabilidad acumulativa

Una mejor gestin de los activos del Estado
La contabilidad pblica tradicional fue diseada ante todo con el objetivo de asegurar la ejecucin de las operaciones autorizadas por el presupuesto. Unificaba
las cuentas del gobierno y daba a los que toman las decisiones pblicas herramientas de produccin de informes y de gua que son indudablemente eficaces
en trminos de ejecucin presupuestaria26. Sin embargo, este tipo de marco de
contabilidad hace imposible obtener ningn tipo de informacin para establecer
el precio de coste de un servicio dado. No obstante, esto hace muy difcil, si no
imposible, realizar comparaciones de costes entre el sector pblico y el privado,
algo no obstante esencial en caso de recurrir a colaboraciones pblico-privadas.
Por la misma razn, parece ser muy difcil implementar una poltica activa para
gestionar y desarrollar el patrimonio inmobiliario del Estado. Adems, es imposible preparar una cuenta de beneficios y prdidas que cubra todos los gastos e ingresos relacionados con el ejercicio financiero27. Los riesgos que se han corrido y
el pasivo contingente28 no estn presentes en ningn inventario o provisin.
El primer objetivo del cambio a la contabilidad acumulativa es el de gestionar
mejor los activos del gobierno. Por lo tanto, no es casualidad que las reformas del
marco de contabilidad sean concomitantes con la introduccin de polticas para
desarrollar el inventario de propiedad29. La valoracin contable de los activos pblicos lleva inevitablemente a examinar la eficacia de su gestin y mantenimiento,
por el hecho de que cualquier depreciacin deber ser traducida a las cuentas. Finalmente, la valoracin contable de los activos pblicos puede llevar a reforzar
los incentivos para la gestin a largo plazo del patrimonio natural y cultural.
24
25
26
27
28
29
P. Adhmar (2003), La modernisation de la comptabilit de ltat en France: tat des Linux, enjeux et perspectives, International Congress on Acccounting Standards for Public
Administrations, Ferrara, Italy, December.
Indispensable para evaluar el coste completo de las actividades realizadas bajo control del
Estado.
P. Adhmar (2003), op. cit.
Por lo tanto, no se respeta el principio contable de especializacin de los aos financieros.
Hay compromisos futuros o condicionales del Estado (amortizaciones de arrendamientos
anuales, pensiones de los funcionarios, garantas pblicas) que no pueden introducirse en
la contabilidad en efectivo.
F. Marty, L. Vidal y A. Voisin (2004), La ralisation des actifs immobiliers publics: Quelles
modalits juridiques et financires ?, Les Petites Affiches, n. 254, Dcembre, p. 9.
b)
Un instrumento para racionalizar las decisiones pblicas
El cambio a una contabilidad acumulativa ofrece la posibilidad de definir un coste completo, que integre por ejemplo el coste de los recursos, para cada servicio
proporcionado por los departamentos del Estado. La definicin del coste completo sobre las mismas bases contables que las empresas privadas es esencial si
es que las ofertas pblicas van a competir con las privadas dentro del marco de
contratos de colaboracin30. De la misma forma, el conocimiento de los riesgos
asociados con cada decisin de gestin puede reforzarse siempre que el marco
contable requiera que se hagan informes sobre las concesiones y la presentacin
de cualquier compromiso financiero suscrito (garantas dadas, pasivo contingente). De la misma forma, verificar las cuentas pblicas sobre estndares privados
puede facilitar el uso de herramientas financieras que permitan una gestin ptima de los activos pblicos y de los riesgos asociados, como las tcnicas de titularizacin31.
La reforma del marco contable tambin puede reforzar la eficacia del gasto
pblico en una perspectiva intertemporal. De hecho, el conocimiento del coste
de las polticas pblicas debe estar acompaado de una evaluacin de sus consecuencias financieras futuras. Por ejemplo, debe integrarse en la informacin contable el impacto financiero de los compromisos relacionados con las pensiones o
los servicios sociales, pero tambin el de las diferentes garantas pblicas32. Por
ello, es de esperar que relajar las riendas del presupuesto anual har posible aumentar la importancia de las consideraciones financieras a largo plazo en las decisiones pblicas. Esto permitira que el presupuesto recuperara su propsito inicial,
que es el de presentar un programa financiero con miras al futuro que anuncie
las asignaciones de recursos pblicos entre los diferentes usos alternativos. As,
las declaraciones financieras pblicas debern hacer posible aclarar la decisin
pblica suministrando una imagen honesta y justa de la situacin financiera y del
rendimiento de la entidad pblica.
c)
Una herramienta indispensable para la evaluacin de las polticas pblicas
Para finalizar, el cambio a una contabilidad acumulativa hace posible obtener los
medios para medir la eficacia del gasto pblico que no se basen slo en la fiabilidad legal del consumo de crditos presupuestarios, sino, al contrario, en la relacin entre los recursos comprometidos y la consecucin de las funciones asignadas. Esto significa que el cambio en las normas de contabilidad no slo se
traducir en una evolucin de las modalidades tcnicas de realizacin de informes, sino en una definicin necesaria de los objetivos que son blanco de las polticas de los departamentos del gobierno y en una evaluacin, o sea, una gestin,
orientada hacia los resultados. Este tipo de evolucin supone, no obstante, una
revolucin similar dentro de los Parlamentos y de las oficinas de auditora. Aun30
31
32
S. Trosa, F. Marty y A. Voisin (2004), op. cit., p. 50.

F. Marty, L. Vidal y A. Voisin (2004), op. cit., p. 12.
A. Matheson (2004), Better Public Sector Governance: The Rationale for Budgeting and
Accounting Reform in Western Nations, Models of Public Budgeting and Accounting Reforms. OECD Journal on Budgeting, vol. 2, supp.1, August.
que es necesario que para cada misin se haya asignado un coste en base a un
sistema de informacin contable fiable, tambin es indispensable para el mecanismo de control dirigirse hacia una evaluacin de los resultados obtenidos.
Por ejemplo, los presupuestos multianuales, como los diseados en el Reino
Unido, hacen posible suministrar un marco y un objetivo para un periodo de tres
aos. En cuanto se hacen pblicos, comprometen al gobierno a los ojos de los
contribuyentes y de los mercados financieros. Esos presupuestos deben hacer posible mantener los objetivos de los presupuestos asignados para el ejercicio financiero en cuestin, segn hiptesis macroecnomicas detalladas y de evaluacin
del coste de los programas en curso. De la misma forma, dentro del marco de la
ley orgnica relacionada con las leyes financieras adoptadas en Francia33, el sistema que gobierna la autorizacin de compromiso permitir realizar una gestin
plurianual de los crditos. El cambio a una contabilidad acumulativa tambin reforzar la transparencia de las cuentas pblicas34. Adems, las cuentas del Estado
debern realizarse mediante una evaluacin de los pasivos contingentes y del
rendimiento de cada programa. De la misma forma, al igual que sus homlogos
anglosajones, se confiar a la oficina de auditora una nueva misin de certificacin de las cuentas pblicas.
2.2.
Los riesgos unidos al cambio a una contabilidad acumulativa
No obstante, las ganancias esperadas tan slo pueden hacerse efectivas si se

identifican y anticipan un cierto nmero de riesgos.
a)
Los riesgos en trminos de transparencia de las cuentas pblicas
La introduccin de la contabilidad acumulativa no anunciar el fin definitivo de

la presentacin del presupuesto en la forma de una contabilidad de entrada y
salida de efectivo. La dualidad de la informacin contable (declaracin de ingresos y prdidas y el balance general, segn un inventario y contabilidad presupuestaria preparada segn la contabilidad de flujo de fondos), como la estipulada por la ley orgnica francesa, es indispensable para asegurar la transparencia
del gasto pblico. La contabilidad de efectivo sigue siendo una herramienta slida y fcilmente accesible para informar en tiempo real sobre la ejecucin de las
autorizaciones parlamentarias. Permite al Parlamento tener informacin disponible en tiempo real (sin las demoras de casi tres meses inherentes a la contabilidad acumulativa) que deja un pequeo margen a discrecin del contable pblico (a travs de los gastos calculados). La desaparicin de este primer tipo de
contabilidad podra traducirse en una debilitacin del control del Parlamento35,
algo contrario a los objetivos buscados dentro del marco de la reforma. Tambin
existen preocupaciones sobre las posibilidades de extensin de las normas de
33
34
35
Ley n. 2001-692, de 1 de agosto de 2001.

Deben presentarse al Parlamento previsiones trimestrales de las cuentas pblicas.
No obstante, se fue el caso en Australia en 1999.
A. Barton (2003), The Use and the Abuse of Accounting in the Public Sector Financial
Management Reform Process, National Institute of Economics and Business, Australian
National University, June.
contabilidad especficas36 o de la manipulacin estratgica de informacin basada

en la contabilidad acumulativa37. Aunque legtimas, estas preocupaciones necesitan ser evaluadas en vista de las medidas de acompaamiento y control creadas en
particular por las oficinas de auditora. En el caso britnico, tanto Hacienda, dentro
del marco de la Public Expenditure Survey, como la National Audit Office deben
aprobar los principios contables elegidos por los departamentos ministeriales y garantizar la veracidad y carcter justo de los resultados contables.
b)
El enfoque de los pasivos contingentes
La necesidad de adoptar la contabilidad acumulativa dentro de un contexto marcado por un recurso creciente a los contratos de colaboracin pblico-privada
est unida, en gran medida, a la produccin de declaraciones financieras que hacen posible informar sobre los compromisos realizados a largo plazo por las autoridades pblicas. Por lo tanto, es indispensable que el Parlamento y las oficinas de
auditora tengan acceso a toda la informacin pertinente relacionada con esos
compromisos. La falta de transparencia relacionada con esos tipos de contratos
puede llevar a situaciones en las que las ganancias potenciales obtenidas del
cambio a una contabilidad acumulativa desaparecen. De hecho, un fracaso de
ese tipo se tradujo en Australia en un gasto excesivo38, sobre todo en el campo
de las tecnologas de la informacin39 y en construccin e ingeniera civil40. Es
ms, si las autoridades pblicas deciden adoptar las normas de contabilidad del
sector privado, deben adoptar unos requisitos ms exigentes en lo que se refiere
a la transparencia de los pasivos contingentes. De hecho, cualquier tentacin a
mostrar una creatividad contable o a esconder compromisos que se haban hecho podra verse frustrada, en gran medida, por la evolucin de las normas contables tras los escndalos financieros de los ltimos aos. Al ser as, los mrgenes
de maniobra de las autoridades pblicas en trminos de pasivos contingentes
se veran reducidos. Como afirma Matheson, () todas las obligaciones del gobierno por los servicios recibidos o los compromisos hechos se introducen como
pasivos en el balance general, incluso si an no han recibido los fondos en el proceso presupuestario41.
36
37
38
39
40
41
En ausencia de normas internacionales limitadoras, debemos temer de hecho que cada Estado adopte sus propias normas de contabilidad en detrimento de las posibilidades de
comparacin internacional. Sobre este asunto, remtase al esfuerzo de normalizacin introducido por el Comit del Sector Pblico de la Federacin Internacional de Contables (IFAC).
A. Likierman (2001), From Planning to Implementation: The New UK Central Government
Financial Framework, Public Money and Management, vol. 21, n. 1, pp. 53-56.
A. Barton (2000), Commercial-in-Confidence Outsourcing contracts and Accountability in
Public Sector Activities, School of Business and Information Management, Australian National University.
Australian National Audit Office (1999), The Management of Contracted Business Support Services, Report n. 12, Canberra.
Australian Capital Territory Auditor General (2000), Reports of the Performance Audit of
the Redevelopment of Bruce Stadium, Report n. 1-12, ACT Government, Canberra.
A. Matheson (2004), op. cit., p. 44.
c)
Las dificultades de valorar ciertos activos
La valoracin de ciertos activos para los que no hay un mercado es una de las
dificultades a las que se enfrenta la introduccin de la contabilidad con base
acumulativa. Esta dificultad tiene diferentes grados dependiendo de los activos
e inventario, que pueden valorarse siguiendo uno de los siguientes tres mtodos: el coste histrico, el coste histrico modificado y la valoracin a valor del
mercado.
Las prcticas de contabilidad actuales, sobre todo bajo la influencia de las IFRS
(Normas Internacionales de Contabilidad), suelen distanciarse del dogma de informar de los activos a su coste histrico depreciado42. Dentro del marco de este
mtodo, los activos se introducan con el valor que tenan el da en el que se incluyeron en la propiedad del Estado, restando las depreciaciones acumuladas. Se
pueden hacer dos crticas a este mtodo. En primer lugar, el valor de los activos
se reduce a los costes pasados, sin tener en cuenta los desarrollos econmicos. En
segundo lugar, se critica esta valoracin del coste histrico por estar demasiado
centrada en el pasado, mientras que la informacin contable debe mirar hacia el
futuro. Es que el valor de un activo slo puede caer con el tiempo? Finalmente,
la contabilidad al coste histrico se critica por depender demasiado de los gastos
calculados (por ejemplo, depreciacin o inversiones y otras concesiones) y, por lo
tanto, de la subjetividad de las elecciones contables (o sea, estratgicas) de la empresa.
Para compensar estas insuficiencias se pueden poner en marcha dos mtodos
alternativos, el valor histrico modificado y la contabilidad de valor justo. La contabilidad del valor justo lleva a la valoracin de los activos al valor del mercado
(precio de venta posible en la fecha de inventario) o al valor actual de los futuros
flujos de tesorera asociados con su mantenimineto43. La contabilidad segn los
precios del mercado disminuira las posibilidades de manipular las cuentas resultantes de los gastos calculados. Tambin facilitara el control externo de las cuentas. No obstante, trae consigo el riesgo de introducir la volatilidad real de las evaluaciones contables, ya que cualquier crisis macroeconmica se traducira en
ajustes al alza o a la baja de la valoracin de esos activos. Un ejemplo significativo
podra ser el caso de los edificios pblicos. La inflacin que siga al estallido de
una posible burbuja especulativa no sera neutral en lo que se refiere a las capacidades de deuda del gobierno.
De esa forma, parece que la valoracin de los activos pblicos a valor del mercado representa una opcin que, aunque atractiva, podra conllevar efectos desestabilizadores. La inclinacin pesimista de la contabilidad de coste histrico podra
correr el riesgo de ser reemplazada por una inclinacin optimista (riesgo de aparicin de burbujas contables) que no seguira la misma lnea del principio de prudencia contable. Para responder a estas limitaciones, varios pases miembros de la
OCDE han optado por el camino intermedio, el del coste histrico ajustado. Nueva
Zelanda y Reino Unido estn siguiendo este camino. En lo que se refiere a Nueva
42
43
No obstante, la evaluacin de coste histrico sigue siendo la norma.

V. Bignon, Y. Biondi y X. Ragot (2004), Une analyse conomique de la juste valeur,
Centre Sain-Gobain pour la Recherche en Economie, Prisme, n. 4, Mars.
Zelanda, cada tres aos se realizan reevaluaciones del valor de depreciacin de todos los activos fsicos. Esto se estima segn el coste de reemplazo actual para la
mayora de los activos y dependiendo del valor de realizacin probable de los activos obsoletos. En el Reino Unido se realizarn reevaluaciones de todos los activos a
los precios actuales basndose en ndices de precios, que se reevalan cada cinco
aos. Parece ser que la lgica que hay tras este tipo de mtodo tiende cada vez
ms a valorar a precio del mercado44. A pesar del efecto moderador y la no instantaneidad de las revisiones, sigue enfrentndose a los mismos obstculos que el
mtodo de valor justo. A pesar de estas dificultades tcnicas, el cambio a una
contabilidad acumulativa no puede realizase sin incurrir en gastos, a los que se va
a tener que enfrentar el gobierno central durante un largo periodo de transicin.
3.
Los inevitables costes y periodo de transicin
3.1.
La eleccin de las normas de contabilidad y la creacin

de los sistemas de informacin
La convergencia hacia una contabilidad con base acumulativa significa simple y

nicamente alinearse con las normas usadas por la contabilidad privada? Copiar
y pegar procedimientos contables entre dos sectores, siguiendo el principio de
que un patrn nico sirve para todos, parece difcil, tal y como demostr el fracaso del primer intento australiano en los ochenta. Este intento consisti en aplicar
las normas de la contabilidad privada a las cuentas pblicas45 sin realizar ningn
tipo de ajustes. El problema es que las caractersticas especficas del sector siguen
ah. Provienen, por ejemplo, de la naturaleza de la actividad en s o de las caractersticas especficas de los activos. Adaptar las normas de contabilidad a las caractersticas especficas de las cuentas pblicas es una de las variables clave para
el xito del cambio a la contabilidad acumulativa46.
La tendencia que est surgiendo de las experiencias de los diferentes pases de la
OCDE se est inclinando, no obstante, hacia la adopcin de unas normas internacionales comunes, tanto si se trata de las normas GAAP o las IFRS. De hecho, la capacidad de comparar las declaraciones de contabilidad pblicas con las del sector
privado significa que las cuentas pblicas cumplen la legislacin que se aplica a las
empresas privadas. De la misma forma, el cambio hacia las normas del Derecho consuetudinario ofrece una garanta de transparencia, pero tambin de neutralidad47.
44
45
46
47
J. Pallot (2004), Government Accounting and Budgeting Reform in New Zealand, Models of Public Budgeting and Accounting Reforms. OECD Journal on Budgeting, vol. 2,
supp. 1, August.
P. Collett, J. Godfrey y S. Hrasky (1998), Standard-setting in Australia: Implications of
Recent Radical Reform Proposals, Australian Accounting Review, vol. 8, n. 2, pp. 9-17.
Es necesario, por ejemplo, cuestionar los objetivos de la informacin de contabilidad. Si la
contabilidad privada tiene el objetivo principal de evaluar los impactos financieros de las
decisiones de la empresa en los accionistas, la situacin no es tan simple cuando se trata
de la contabilidad pblica. Son los beneficiarios finales de la informacin de contabilidad
los electores o sus representantes, los que pagan los impuestos o todos los que contribuyen con la financiacin?
Al hacerlo, esta nueva constitucin financiera evoca todas las prescripciones tericas que
se marcaron para reducir el poder discrecional de los que toman las decisiones pblicas a
En el Reino Unido, las normas de contabilidad pblica fueron diseadas por Treasury (Hacienda) dentro del marco del Resource Accounting Manual (RAM, Manual
de contabilidad de recursos). Son similares a las Generally Accepted Accounting
Practices britnicas (UK GAAP, Principios de contabilidad generalmente aceptados).
No obstante, las normas de contabilidad pblica britnicas difieren de las de sus homlogos privados en ciertos puntos. Es necesario tener en cuenta las caractersticas
especficas de la esfera pblica48 y, adems, introducir incluso unas elecciones ms
radicales que las de las empresas privadas. Por ejemplo, los activos fijos son evaluados de acuerdo con la contabilidad de coste histrico modificado (MHCA), mientras
que las GAAP britnicas tienden a informar los activos fijos a su coste histrico. Esto
lleva al problema de comparacin entre la estimacin de los costes pblicos y privados cuando los principios adoptados por las dos esferas difieren en puntos decisivos.
De hecho, las empresas britnicas no usan un sistema de contabilidad tan caro como
el introducido por la Administracin pblica, que requiere una reevaluacin anual de
los activos. Por ello, el objetivo de una mejor combinacin de las normas contables y
las caractersticas especficas del sector pblico puede contradecir los objetivos de
comparacin de los sistemas de contabilidad pblicos y los privados, o de la transparencia y la ausencia de la posibilidad de que los departamentos ministeriales traten
de manipular de forma estratgica las normas de contabilidad.
Una segunda dificultad a la que se enfrenta el cambio a la contabilidad acumulativa es la creacin de un sistema de informacin de contabilidad y de finanzas indispensable para la introduccin y funcionamiento perfecto de la reforma.
Aunque la configuracin de un sistema de este tipo es una inversin particularmente onerosa49, el xito de la operacin depende de l. Las dificultades de operacin del CAMIS (Commercial Activities Management Information System), utilizado para comparar los costes pblicos y privados en Estados Unidos, explican en
gran medida por qu esta poltica es menos eficaz que en los otros pases anglosajones. El fallo est en la ausencia de incentivo para que los gerentes pblicos introduzcan los datos en el sistema y, sobre todo, en la falta de armonizacin de los
datos y mtodos entre las diferentes entidades pblicas50.
48
49
50
beneficio de una gestin que utilice normas limitadoras, tanto la independencia de los
bancos centrales, de las autoridades reguladoras, como el control de las polticas presupuestarias. El objetivo surge de la necesidad de controlar un comportamiento oportunista
de los que toman las decisiones pblicas y limitar los riesgos unidos a la incoherencia temporal de las polticas pblicas de los actores econmicos.
F. E. Kydland y E. C. Prescott (1977), Rules Rather than Discretion: the Inconsistency of
Optimal Plans, Journal of Political Economy, vol. 85, n. 1, pp. 473-491.
D. Loweth (2003), Accounting Standards in the UK Public Administrations: Experiences
and Perspectives, International Congress on Accounting Standards for Public Administrations, Ferrara, Italy, December.
El coste del nuevo sistema de informacin del Ministerio de Defensa britnico necesario
debido a la transicin a la contabilidad acumulativa alcanz una cifra de alrededor de 406
millones de euros.
N. Davies (2004), Accrual Based Accounting and the Budgeting at the British Ministry of
Defence (La comptabilit et la budgtisation patrimoniales au ministre britannique de la
Dfense), Ecodef, Bulletin de lconomie de la Dfense, n. 34, Juillet.
S. M. Gates, A. A. Robert y M. N. Elliot (1997), Outsourcing of DoD Commercial Activities:
Impact on Civil Service Employees, Rand Corporation, MR-866-OSD.
La reforma depende de la calidad de la contabilidad y de la informacin financiera proporcionada a los gerentes pblicos (lgica de eficacia) y a los rganos de control (lgica de transparencia), ya que cualquier imperfeccin en el sistema de informacin puede comprometer las ventajas acarreadas por la
contabilidad acumulativa51. En ltimo lugar, es necesario subrayar los costes unidos a la coexistencia necesaria entre la contabilidad del flujo y la del inventario52. Es mucho ms difcil conseguir el apoyo del personal para esta reforma si
se le pide, como ocurri en Canad en el momento del cambio de contabilidad53, que realice los informes anuales en base a la contabilidad acumulativa
mientras que las concesiones presupuestarias se seguan haciendo utilizando el
mtodo de contabilidad en efectivo54.
3.2.
Explicacin de la reforma, la formacin y la contratacin

de personal
Las experiencias extranjeras muestran que el xito de introducir una nueva constitucin financiera depende del respaldo del personal y la Administracin pblica.
Por lo tanto, es necesario aceptar que se debe invertir tiempo y formacin para
garantizar el apoyo de los gerentes pblicos. Los esfuerzos realizados en este
campo en el Reino Unido muestran que la reforma ser aceptada e introducida
mucho ms fcilmente si se explican las ganancias en trminos de eficacia de la
gestin pblica. Debe sealarse, adems, que la reforma se apoya en una fuerte
tradicin de neutralidad y en una cultura de conformidad con las normas por parte del funcionariado55.
El cambio a una contabilidad acumulativa implica una inversin significativa
en trminos de recursos humanos, tanto en los departamentos ministeriales
como en los rganos de control. El Informe de diciembre de 2002 del Auditor
General de Canad subraya que el xito del cambio a una contabilidad acumulativa, dentro del marco del programa FIS (Financial Information Strategy), se debi
especialmente a la introduccin de un plan de contratacin de personal voluntario de expertos en contabilidad dentro del sector pblico56. De hecho, es necesario, tanto por la calidad de la informacin de contabilidad como por las decisiones pblicas resultantes de la misma, que la Administracin pueda contar con
personal familiarizado con las herramientas de contabilidad. En el Informe de
2002, la Oficina del Auditor General de Canad observ que slo un tercio de los
51
52
53
54
55
56
Office of the Auditor General of Canada (2001), The financial information strategy:
Infrastructure Readiness, en Report of the Auditor General, December.
Tan slo los britnicos han abandonado la dualidad contable que hace posible disear el
presupuesto segn la contabilidad de efectivo.
Las primeras cuentas pblicas con base acumulativa de Canad se prepararon para el
ejercicio financiero 2003-2004. El Informe del Auditor General de Canad para 2005
muestra que ninguna de las cuentas ministeriales estar sujeta a una certificacin real
hasta 2010.
R. Colman y D. Fletcher (2003), Slow change to better governance, Management, Certified
Management Accountants, Canada.
N. Hepworth (2004), op. cit., p. 142.
Office of the Auditor General of Canada (2002), Financial Management and Control in
the Government of Canada, en Report of the Auditor General, December.
funcionarios financieros principales de los Ministerios federales canadienses57

tenan un diploma como contador pblico, comparado con un 80% de los homlogos del pas en las grandes empresas del sector privado. Esto lleva a recomendar seriamente reforzar la contratacin de personal exterior.
Paralelamente, es necesario introducir polticas de formacin de personal,
cuyo alcance puede ser muy amplio, especialmente en los pases anglosajones. El
Ministerio de Defensa britnico tuvo que formar a 20.000 funcionarios para preparar el cambio a la contabilidad acumulativa58. A su vez, estas actividades de
formacin pueden combinarse con la creacin de guas de buenas prcticas59.
3.3.
Un proceso de ajuste inevitablemente largo
La ejecucin de la contabilidad acumulativa, iniciada por Chile a mediados de los

setenta y por Nueva Zelanda a finales de los ochenta, representa una reforma pblica costosa, arriesgada en la fase de transicin, pero que ante todo es un proceso muy largo. Por ejemplo, la instauracin del nuevo sistema de contabilidad pblica britnico se realiz a lo largo de siete aos, entre la aprobacin del Libro
Blanco sobre las polticas de contabilidad y presupuestarias de 1995, el Government Resources and Accounts Act de 2000 y, finalmente, la publicacin definitiva
de las cuentas pblicas basadas en la contabilidad acumulativa en 2002. El proceso tard incluso mucho ms en Australia60 y Canad. Aunque Nueva Zelanda ofrece un ejemplo de transicin rpida, que llev slo tres aos entre el Public Finance
Act de 1989 y la instauracin del primer jaln de la contabilidad acumulativa,
debe tenerse en consideracin que algunos de los debates databan de la introduccin de la racionalizacin de las elecciones presupuestarias de finales de 1960.
De forma similar, aunque el movimiento hacia la contabilidad acumulativa parece ser enorme en la Unin Europea, con pases como Reino Unido, Suecia, Finlandia y Espaa que ya han tomado el paso y otros que se preparan para hacerlo,
como Blgica y Francia, sera equivocado decir que esto es algo generalizado. De
hecho, aunque las autoridades locales alemanas e italianas parecen estar tendiendo a este nuevo marco contable, no existe un proyecto tal en los gobiernos
centrales. El caso de los Pases Bajos es an ms interesante. Aunque resulta ser
un pas puntero en lo que se refiere a evaluar los costes de los servicios distribuidos por la Administracin pblica, el gobierno ha rechazado adoptar este sistema
debido principalmente a los costes econmicos de la transicin.
De hecho, el cambio a este nuevo sistema de contabilidad es una tarea difcil.
En primer lugar, no tendr lugar automticamente y su introduccin eficaz requiere que se integre dentro de una reforma general de las polticas pblicas.
Esto ltimo no es slo difcil y costoso de ejecutar, sino que tambin lleva mucho
57
58
59
60
Cargos similares a los directores franceses de Asuntos Financieros.

N. Davis (2004), op. cit.
Por ejemplo, el Secretario del Consejo de Hacienda de Canad, adems de publicar las
guas relacionadas con la formacin de los gerentes pblicos, ha creado una pgina de Internet dedicada que permite acceder a casos representativos de buenas prcticas.
J. Guthrie, R. Day y C. Ryan (2003), Accounting Standards in the Australian and New
Zealand Public Administrations: Experience and Perspectives, International Congress on
Accounting Standards for Public Administrations, Ferrara, Italy, December.
tiempo. Esto genera cuestiones sobre si la reforma en s es sostenible desde un

punto de vista poltico y financiero y en relacin al tiempo que tarda. Por ejemplo,
la reforma de contabilidad debera preceder o acompaar a la gestin de los recursos humanos? Es necesario otorgar al gerente pblico la autonoma presupuestaria a cambio de la responsabilidad que se deposita en l. Esta autonoma
no puede ser eficaz en la ausencia de unos mrgenes de maniobra en trminos
de gestin de personal. Por ejemplo, la ley orgnica francesa har imposible reunir crditos dentro de las grandes misiones de polticas pblicas. Los recursos financieros, por lo tanto, se distribuirn en programas claramente individualizados,
que se colocarn bajo la responsabilidad general de un gerente61 que deber informar del rendimiento pero que, a la vez, tendr la capacidad de reubicar ciertos
fondos dentro de la operacin de la que se le ha hecho responsable62.
Se pueden aprender varias lecciones del ejemplo de Nueva Zelanda en lo que
a esto se refiere. Un ao antes de la Public Finance Act de 1989, la situacin del
funcionariado pblico sufri una reforma amplia con la State Sector Act. sta introdujo las responsabilidades que corresponderan a los gerentes pblicos, cuya
evaluacin dependera de los resultados y cuyo contrato sera retirado y reemplazado con contratos renovables de cinco aos. A cambio de esa responsabilidad,
estos gerentes conseguan ms libertad en trminos de la gestin de su equipo,
ya que podan introducir mtodos de contratacin flexibles, y se introdujo una remuneracin basada en el rendimiento63. El xito de esta reforma no slo supone
una serie de cambios en la gestin pblica, sino que se respete un cierto orden
lgico entre esos cambios. Los requisitos de que los gerentes pblicos asumiesen
ms responsabilidad, mediante una evalucin basada en los resultados, tan slo
pueden funcionar si estos ltimos han conseguido una autonoma real desde un
punto de vista presupuestario, pero tambin desde el punto de vista de gestin
de sus equipos. Adems, es necesario subrayar que la reforma contable y financiera precisa de una inversin econmica considerable. De hecho, el objetivo es
instaurar, en tan slo unos pocos aos, las capacidades necesarias tanto humanas
(contratacin de contables pblicos, recurrir a consultores externos) como organizacionales (revisin total de los mtodos de trabajo de varios departamentos) o
tcnicas (crear sistemas de informacin).
El cambio a una contabilidad acumulativa es una tarea difcil y que no est libre de riesgos. No obstante, constituye una respuesta a las demandas de los ciudadanos y de los contribuyentes de controlar la eficacia de la asignacin de los
recursos publicos64. De hecho, cualquier asignacin de recursos escasos para
61
62
63
64
El principio es entonces el de una cobertura general, como la experimentada por algunas

prefecturas.
Hablamos de fungibilidad asimtrica (de crditos) debido a que es posible reubicar crditos
personales no utilizados hacia gastos de inversin y no al contrario. La razn de esta asimetra se debe al hecho de que el gasto de personal lleva a un efecto trinquete.
Debe tenerse en cuenta que el estatus del sector pblico ha desaparecido y ha sido reemplazado por una alineacin con los contratos de empleo bajo la ley privada con el Employment Contracts Act de 1991.
US Government Accountability Office (2005), Fiscal Year 2004. US Government Financial
Statements: Sustained Improvement in Federal Financial Management is Crucial to Addressing our Nations Future Fiscal Challenges, Report GAO-05-284T, February.
usos alternativos debe basarse en unos procesos de decisin pblica racional sobre los que se puede pedir cuentas, que no pueden mantenerse en ausencia de
un marco contable y financiero que suministre informacin real, justa y exhaustiva. El nuevo marco hace posible, adems, proporcionar de forma realista y prctica ms responsabilidad a los directores pblicos y aumentar la objetividad de los
arbitrajes entre el suministro de ciertos servicios pblicos bajo control del Estado
o mediante colaboraciones con la esfera privada.
El cambio a una contabilidad acumulativa debe verse dentro del contexto de
una reforma completa de la gestin pblica, de la que es una de las fases decisivas, pero tambin una de las fuentes principales de dificultad. Su xito depende,
de hecho, de una inversin triple con la que deben estar de acuerdo los gobiernos centrales. En primer lugar, es una inversin financiera65. La instauracin de
sistemas de informacin o de polticas de formacin y refuerzo de recursos humanos pblicos representa unos costes que no pueden considerarse insignificantes, pero con los que tienen que estar de acuerdo a no ser que quieran exponerse a costes extraordinarios posteriores. La segunda inversin es una inversin de
tiempo. La conformidad de las cuentas slo se conseguir tras varios aos. Deben
anticiparse los costes de transicin y las dificultades. Finalmente, la tercera inversin, quizs la ms importante, es la relacionada con la explicacin de la reforma.
El objetivo es que el personal se implique en un alto grado en el proceso. El cambio a la contabilidad acumulativa no puede rendir frutos si no se apoya en su totalidad.
De hecho, segn una evaluacin de la British National Audit Office publicada
en 2003, tres cuartas partes de los departamentos ministeriales y agencias del
gobierno no utilizaron satisfactoriamente el nuevo marco de contabilidad del Estado66. Las tres razones principales de esas dificultades de transicin se debieron,
por orden, a la falta de expertos financieros (mencionado por un 63% de los departamentos ministeriales), por problemas de adaptacin y motivacin de los directivos operacionales (39%) y, finalmente, por la adaptacin de los sistemas de
informacin (11%).
Referencias
Adhmar, P. (2003): La modernisation de la comptabilit de ltat en France: tat des Linux, enjeux et perspectives, International Congress on Accounting Standards for Public Administrations, Ferrara, Italy, December.
Australian Capital Territory Auditor General (2000): Reports of the Performance Audit of the
Redevelopment of Bruce Stadium, Report n. 1-12, ACT Government, Canberra.
Australian National Audit Office (1999): The Management of Contracted Business Support Services, Report n. 12, Canberra.
Barton, A. (2000a): Accounting for Public Heritage Facilities - Assets or Liabilities of the
Government, Accounting, Auditing and Accountability, vol. 13, n. 2.
Barton, A. (2000b): Commercial-in-Confidence Outsourcing contracts and Accountability in
Public Sector Activities, School of Business and Information Management, Australian
National University.
65
66
El coste de la Comisin Europea por s solo alcanz los 25 millones de euros.

National Audit Office (2003), Managing Resources to Deliver Better Public Services, HC 61,
session 2003-2004, December.

Barton, A. (2003): The Use and the Abuse of Accounting in the Public Sector Financial Management Reform Process, National Institute of Economics and Business, Australian National
University, June.
Beffa, J.-L. (2005): Pour une nouvelle politique industrielle, Rapport au Prsident de la Rpublique, Janvier.
Bezanon, X., (2004): Dans les pas des btisseurs, Time-Editions, Paris.
Bignon, V.; Biondi, Y., y Ragot, X. (2004): Une analyse conomique de la juste valeur,
Centre Sain-Gobain pour la Recherche en Economie, Prisme, n. 4, Mars.
Bureau du Vrificateur Gnral du Canada (2001): La stratgie dinformation financire: Ltat
de prparation de linfrastructure, en Rapport de la Vrificatrice Gnrale, Dcembre.
Bureau du Vrificateur Gnral du Canada (2002): La gestion et le contrle financiers au
gouvernement fdral, en Rapport de la Vrificatrice Gnrale, Dcembre.
Collett, P.; Godfrey, J., y Hrasky, S. (1998): Standard-setting in Australia: Implications of
Recent Radical Reform Proposals, Australian Accounting Review, vol. 8, n. 2, pp. 9-17.
Colman, R., y Fletcher, D. (2003): Vers une meilleure gestion publique, Management, Certified
Management Accountants, Canada.
Commission Europenne (2005): New Accounting System: Better Control over European
Taxpayers Money, Communiqu de presse, MEMO/05/27, Bruxelles, Janvier.
Davies, N. (2004): La comptabilit et la budgtisation patrimoniales au ministre britannique
de la Dfense, Ecodef, Bulletin de lconomie de la Dfense, n. 34, Juillet.
Gates, S. M.; Robert, A. A., y Elliot M. N. (1997): Outsourcing of DoD Commercial Activities:
Impact on Civil Service Employees, Rand Corporation, MR-866-OSD.
Government Accounting Standard Board (1987): Concept Statement n. 1: Objectives of
Financial Reporting.
Guthrie, J. (1998): Accrual Accounting in the Australian Public Sector, Financial Accountability and Management, vol. 14, n. 1, pp. 1-19.
Guthrie, J.; Day, R., y Ryan, C. (2003): Accounting Standards in the Australian and New
Zealand Public Administrations: Experience and Perspectives, International Congress on
Accounting Standards for Public Administrations, Ferrara, Italy, December.
Guthrie, J.; Olson, O., y Humphrey, C. (1999): Debating Developments in New Financial
Management: The limits of Global Theorising and Some New Ways Forward, Financial
Accountability and Management, vol. 15, n. 3-4, pp. 209-228.
Hepworth, N. (2004): Government Budgeting and Accounting Reform in the United
Kingdom, Models of Public Budgeting and Accounting Reforms. OECD Journal on
Budgeting, vol. 2, supp. 1, August.
Hood, C. (1995): The New Public Management in the 1980s: Variations on a Theme,
Accounting, Organizations and Society, vol. 20, n. 2-3, pp. 93-109.
Kydland, F. E., y Prescott, E. C. (1977): Rules Rather than Discretion: the Inconsistency of
Optimal Plans, Journal of Political Economy, vol. 85, n. 1, pp. 473-491.
Likierman, A. (2001): From Planning to Implementation: The New UK Central Government
Financial Framework, Public Money and Management, vol. 21, n. 1, pp. 53-56.
Loweth, D. (2003): Accounting Standards in the UK Public Administrations: Experiences and
Perspectives, International Congress on Accounting Standards for Public Administrations,
Ferrara, Italy, December.
Lder, K. (1994): The Contingency Model Reconsidered: Experiences from Italy, Japan and
Spain, en E. Buschor y K. Schedler (eds.), Perspectives on Performance Measurement and
Public Sector Auditing, Berne, Paul Haupt Publishers.
Mackinac Center for Public Policy (1999): Privatization Fundamentals: Accounting for Privatization, February.
Marty, F.; Vidal, L., y Voisin, A. (2004): La ralisation des actifs immobiliers publics: Quelles
modalits juridiques et financires?, Les Petites Affiches, n. 254, Dcembre.
Matheson, A. (2004): Better Public Sector Governance: The Rationale for Budgeting and
Accounting Reform in Western Nations, Models of Public Budgeting and Accounting Reforms. OECD Journal on Budgeting, vol. 2, supp.1, August.
Micallef, F., y Peirson, G., (1997): Financial Reporting of Cultural Heritage, Scientific and
Community Collections, Australian Accounting Review, vol. 7, n. 1, pp. 28-44.

National Audit Office (2003): Managing Resources to Deliver Better Public Services, HC 61,
session 2003-2004, December.
Newberry, S. (2002): The Conceptual Framework Sham, Australian Accounting Review,
November.
Pallot, J. (2004): Government Accounting and Budgeting Reform in New Zealand, Models of Public Budgeting and Accounting Reforms. OECD Journal on Budgeting, vol. 2,
supp. 1, August.
Shan, D. (1989): Public Sector Accounting Standard Process on Implementation, Australia
Accounting Research Journal.
Trosa, S.; Marty, F., y Voisin, A. (2004): La construction des mthodes de comparaison de
cots public-priv: les enseignements des expriences trangres, Politiques et Management Public, vol. 200, n. 3, Septembre, pp. 43-62.
Trosa, S. (2004): Lvaluation des politiques publiques, Note de benchmarking international,
Institut de lEntreprise, Dcembre.
US Government Accountability Office (2005): Fiscal Year 2004. US Government Financial Statements: Sustained Improvement in Federal Financial Management is Crucial to Addressing our Nations Future Fiscal Challenges, Report GAO-05-284T, February.
Wynne, A. (2004): Is the Move to Accrual Based Accounting a Real Priority for the Public
Sector Accounting?, Association of Chartered Certified Accountants, January.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Informes financieros y descentralizacin en gobiernos
municipales
Francisco J. Bastida y Bernardino Benito*
Resumen
Ciertas reformas implementadas en el sector municipal espaol han conducido a una creciente descentralizacin de la gestin. Esta descentralizacin ha hecho que los estados financieros municipales pierdan relevancia, ya que las entidades dependientes no se incluyen en esos estados financieros. Como consecuencia de esto, hemos propuesto la
realizacin de un estudio emprico sobre 54 grandes municipios espaoles para evaluar el
impacto de la descentralizacin sobre los estados financieros municipales. El estudio
muestra una preocupacin entre los profesionales acerca de la importancia de informes
globales. Adems, las entidades dependientes deben ser incluidas en los informes globales si el ayuntamiento posee la autoridad para aprobar sus presupuestos. Este resultado
pone de manifiesto la existencia de un sesgo legal/presupuestario de los responsables financieros municipales, puesto que se centran sobre todo en las limitaciones legales y
presupuestarias ms que en indicadores de gestin. En nuestra opinin, este enfoque
burocrtico debera evolucionar hacia otro con un mayor grado de utilizacin de tcnicas
de gestin del sector privado.
En promedio, los grandes municipios espaoles poseen 7,22 entidades dependientes. Las
entidades controladas por el municipio se utilizan en los ayuntamientos ms grandes
para descentralizar la gestin de los servicios, mientras que las entidades de gestin conjunta se utilizan por los municipios ms pequeos para alcanzar economas de escala.
Esta descentralizacin de la gestin hace que los informes financieros globales sean
esenciales. As, nuestro estudio indica que hay una gran preocupacin entre los profesionales acerca de la necesidad de esos informes globales. Estos informes, desde una perspectiva interna, son un instrumento til para supervisar entidades dependientes y para
mejorar la coordinacin de las polticas del grupo municipal (gestin de tesorera, endeudamiento y recursos humanos). Desde una perspectiva externa, proporcionan informacin transparente que permite el control democrtico de los recursos pblicos, permiten
* Francisco J. Bastida es Profesor colaborador de Economa Financiera y Contabilidad en
la Universidad Politcnica de Cartagena (Espaa), y Bernardino Benito es Profesor titular
de Economa Financiera y Contabilidad en la Universidad de Murcia (Espaa).

comparaciones entre entidades pblicas con diferentes estructuras organizativas y, finalmente, mejoran el anlisis del riesgo financiero por parte de las entidades financieras.
Nuestro estudio muestra que los profesionales incluiran en los informes globales aquellas entidades cuyos presupuestos deben ser aprobados por el municipio. De forma similar, los profesionales consideran el resultado presupuestario y el remanente de tesorera
(exigidos por las leyes presupuestarias) como los estados ms importantes. Estos dos resultados revelan un sesgo legal/presupuestario de los funcionarios municipales, quienes
prestan atencin sobre todo a requisitos legales/presupuestarios ms que a indicadores
de gestin. Este enfoque burocrtico debera evolucionar hacia otro con un mayor grado
de utilizacin de tcnicas de gestin del sector privado.
1.
Introduccin
En Espaa, en los ltimos aos, la gestin de los servicios municipales se ha ido

descentralizando paulatinamente. Los gobiernos locales (GL) estn estableciendo
entidades, tanto pblicas como privadas, para delegar gestin. Ideas tales como
flexibilidad, efectividad, economa y eficiencia han sido esgrimidas para justificar
este proceso. Esta reforma puede situarse dentro de la filosofa de la Nueva Gestin Pblica.
Esta delegacin de la gestin ha hecho que los estados financieros municipales pierdan relevancia, ya que no se incluye informacin de las entidades que suministran servicios a los ciudadanos en nombre del GL.
En Espaa, actualmente es el rgano de gobierno municipal quien determina
qu entidades deben incluirse en los estados financieros del grupo local. Segn la
Intervencin General de la Administracin del Estado, la metodologa para elaborar los informes globales del GL debera ser la que se utiliza en el sector empresarial. Sin embargo, no est claro qu entidades se deberan incluir y la metodologa a seguir.
En nuestra opinin, sera necesaria la emisin de legislacin que exija a los GL
la emisin de informes globales, de forma similar al Governmental Accounting
Standards Board Statement 34 (GASB 34). Por otro lado, a diferencia del GASB
34, las similitudes entre las normas de contabilidad pblica y privada en Espaa
permitiran el uso de una nica columna para este informe global. Este proceso
podra comenzar por requerir a los GL informes para varios subsectores municipales como un paso intermedio y, a continuacin, completar los informes globales
completos en una fase siguiente, incluyendo todas las entidades que prestan servicios por cuenta del GL (IFAC-PSC, 2002: prr. 2.21).
Esta legislacin debera basarse en dos aspectos (Patton, 1985: 108): a) terico: un proceso que comience con un borrador en el que las opiniones de las personas involucradas sean tenidos en cuenta, y b) emprico: anlisis de los criterios y
estructura de los informes globales del GL.
El resto de este artculo se organiza de la siguiente manera. El apartado 2 desarrolla el marco terico. El apartado 3 examina la literatura emprica relevante. El
punto 4 presenta y analiza los resultados empricos. Finalmente, la seccin 5
muestra las conclusiones del estudio.
Bastida y Benito Informes financieros y descentralizacin 235
2.
Marco terico del reporting entity
Dentro de la teora de la informacin financiera, el reporting entity (RE) es la organizacin que, segn la legislacin, est obligada a emitir informes financieros
de ciertas entidades (component units, CU), siendo responsable de la exactitud
de esos informes. Si nos centramos en el sector pblico, la definicin terica del
RE ha recibido bastante atencin durante las ltimas dcadas. Algunos conceptos
tratados en este apartado sern verificados en el anlisis emprico.
Freeman y Shoulders (1982) opinan que la capacidad de control es el elemento clave para determinar el RE en el sector pblico, ya que el control est directamente conectado con la idea de rendicin de cuentas.
Engstrom (1985: 314) concluy que los principales criterios para definir el RE
eran: 1) si el GL est obligado a financiar los dficit de la entidad; 2) si el GL tiene
derecho a beneficiarse de los supervit de la entidad, y 3) si el GL tiene una responsabilidad explcita por la deuda que emita la entidad.
El Canadian Institute of Chartered Accountants (CICA) organiz dos frums
(octubre 2001 y junio 2002) para abordar el tema del RE. La conclusin a que se
lleg fue basar la definicin de la entidad en la existencia de control. Anteriormente se tenan en cuenta las nociones de responsabilidad, propiedad y control.
Como resultado, en noviembre de 2002 se emiti un borrador sobre el Government Reporting Entity, el cual incluye todas las organizaciones controladas por el
gobierno. El concepto de control supone el poder de dirigir las polticas operativas y financieras de otra organizacin, asumiendo los riesgos de prdidas y beneficios derivados de sus actividades. El CICA sugiere indicadores de control para
evaluar la existencia de control (CICA, 2003). Estos indicadores de control se deben considerar tanto individualmente como en conjunto.
Segn el Australian Accounting Standard (AAS) 31 (emitido por el Australian
Accounting Standards Board), control existe cuando un gobierno tiene la capacidad de dirigir las polticas operativas y financieras de otra entidad de tal forma
que haga a la otra entidad actuar en la consecucin de sus objetivos. Esta capacidad no requiere tener responsabilidad sobre el desenvolvimiento de las operaciones diarias de la otra entidad. Hay dos factores que indican la existencia de control del gobierno: a) la otra entidad es responsable ante el Parlamento o el
Ejecutivo o un ministro concreto, y b) el gobierno tiene un inters financiero residual en el patrimonio neto de la otra entidad.
El Governmental Accounting Standards Board (GASB) emiti el Statement 14,
que utiliza el criterio de la responsabilidad financiera (financial accountability)
para delimitar el RE. El GASB 14 ha sido parcialmente enmendado por el GASB
34, que establece requisitos de informacin financiera para Estados y GL, incluyendo unos estados financieros para todas las actividades gubernamentales, aunque se utilizan columnas separadas para distinguir entre actividades gubernamentales y empresariales. Estos estados son similares a los estados consolidados
del sector privado.
Por otro lado, el Comit del Sector Pblico de la International Federation of
Accountants (IFAC-PSC), en su International Public Sector Accounting Standard
(IPSAS) 6 (2000a: 9-11), precis el concepto que denomina economic entity, que
incluye la entidad que controla y las entidades controladas, tanto si ejecutan polticas sociales como si persiguen objetivos comerciales. Esta entidad econmica
debe consolidar todas sus entidades controladas, salvo que el control sea temporal o existan restricciones al mismo. Adems, el control debe ser ejercitable de
manera inmediata, lo que no ocurre si para ejercitarlo se precisan cambios de legislacin o negociaciones.
El hecho de que una entidad controle a otra, a los efectos de emitir informacin financiera, depende del anlisis basado en las circunstancias concretas del
caso y en la definicin de control. En particular, deben considerarse conjuntamente los dos elementos de la definicin de control: a) elemento poder: capacidad de dirigir las polticas operativas y financieras de la entidad controlada, y
b) elemento beneficio: la entidad principal debe poder beneficiarse de la actividad de la entidad controlada, pudiendo implicarla en sus actividades.
Es necesario tambin mencionar que los IPSAS 7 y 8 analizan la metodologa
para incluir entidades asociadas y joint-ventures, respectivamente. Estas normas
estn basadas en los International Accounting Standards 28 y 31, emitidos por el
Internacional Accounting Standards Board para el sector privado.
En Espaa, los rganos de gobierno de los GL deciden qu entidades deben
incluirse en el informe global del GL (Ley 2/2004, artculo 2091).
3.
Literatura emprica
Patton (1976) estudi la opinin sobre la consolidacin en la contabilidad local.

Las principales conclusiones obtenidas fueron: 1) dos terceras partes de los encuestados preferan los estados consolidados, y no los estados sobre fondos,
como informacin complementaria, pero slo una pequea parte se decantaba
por la opcin de elaborar slo estados consolidados; 2) algunos profesionales
consolidaban los estados de fondos para su propio uso.
Dos aos ms tarde, en otro estudio emprico sobre el RE municipal, Patton
(1978) encontr que no era posible confirmar que la informacin consolidada
es un aspecto importante en el anlisis de estados financieros. Sin embargo,
Patton concluy que se precisaba ms investigacin para alcanzar resultados
ms slidos.
Ramanathan y Weis (1981) mostraron que los estados consolidados conducen
a diferentes interpretaciones sobre la situacin financiera de las entidades pblicas. Sin embargo, como en Patton (1978), la evidencia emprica no era rotunda.
Robbins et al. (1985) trataron de obtener evidencia emprica acerca de si los
estados financieros municipales satisfacen las necesidades de los inversores. Obtuvieron el dato de que slo el 2% de las ciudades presentaban estados consolidados. Este aspecto fue justificado por estos autores por la novedad de la elaboracin de informes financieros globales en el sector pblico.
Jones et al. (1985) encontraron que la mayora de los usuarios encuestados
(81,9%) perciben que los estados de fondos son ms tiles que los estados consolidados y los de fondos complementados con consolidados. El criterio para definir los lmites del RE fue la interdependencia financiera.
1
Ley 2/2004, de 5 de marzo, reguladora de Haciendas locales.
Segn Gaffney (1986), los problemas financieros de varias ciudades norteamericanas haban sido causados, entre otros factores, por la inadecuada y confusa informacin financiera suministrada. En consecuencia, esta autora desarroll un estudio emprico para evaluar si los usuarios de informacin municipal
preferan estados de fondos o consolidados. No encontr suficiente evidencia
emprica que justificara un cambio de un tipo de informe a otro. Sin embargo,
los usuarios ms experimentados encontraban los estados consolidados ms
tiles.
Patton (1987) encontr que las ciudades ms pequeas no haban considerado la posibilidad de incluir CU en el RE. Este resultado es consecuencia del hecho
de que a mayor tamao de la entidad, mayor descentralizacin tiene lugar.
Por otro lado, Patton concluy que mientras los auditores consideraban
como criterio ms importante para incluir a las entidades dependientes la dependencia financiera, los funcionarios pblicos preferan el control ejercido por
la entidad de la que dependan. Este resultado confirm el trabajo de Engstrom
(1985).
Wilson (1990) analiz formatos alternativos de los estados financieros. Comprob que la mayora de los usuarios preferan mantener las operaciones gubernamentales y empresariales en columnas distintas, debido a las diferencias entre
ambos tipos de actividades. Sin embargo, no pudo obtener resultados concluyentes sobre los estados financieros agregados.
Daniels y Daniels (1991) encontraron que los funcionarios consideraban los
estados consolidados ms apropiados para determinar el coste de los servicios.
Carpenter y Sharp (1992) mostraron que los estados consolidados permitan un
mejor control de los activos municipales.
En Espaa, Cndor et al. (1998: 422) pusieron de manifiesto que la mayora
(65,5%) de los responsables financieros municipales consideraba til la elaboracin de estados contables consolidados.
En resumen, la evidencia emprica sobre informes globales en el sector pblico
no es concluyente, y no confirma la amplia literatura terica que reclama informes
globales para el sector pblico (Davidson et al., 1977; Raman, 1981; Shoulders,
1987; Wilson, 1990; Ives, 1995; Heald y Georgiou, 1995; Ammons, 1999).
4.
Estudio emprico
Diversidad de entidades y estados financieros en el sector municipal

Para realizar nuestra investigacin enviamos un cuestionario a los interventores
de los ayuntamientos de municipios espaoles de ms de 50.000 habitantes.
Despus de un pre-test realizado en el verano de 2003, el cuestionario definitivo
fue remitido en septiembre de ese mismo ao, y la recepcin de las respuestas la
dimos por cerrada en marzo de 2004. Nuestra poblacin la componen 116 GL
espaoles2. En la tabla 1 puede observarse la descripcin de la muestra y la poblacin.
2
Segn los datos del Instituto Nacional de Estadstica a 1 de enero de 2001. Excluyendo las
ciudades norteafricanas espaolas de Ceuta y Melilla.

Tabla 1. Descripcin de la muestra y la poblacin
Tamao (habitantes)
Poblacin
Muestra
Porcentaje
50.000-100.000
60
28
47
100.001-200.000
34
15
44
200.001-500.000
16
44
67
116
54
47
500.001Total
Error muestral: +/ 1,6% para el peor caso (P=Q=0,5). Nivel de confianza: 95%.
Como muestra la tabla 1, nuestra muestra est cercana al 50% de la poblacin, lo que conduce a resultados fiables. Adems, la muestra es representativa
de 16 del total de 17 regiones espaolas, excluyendo nicamente la regin de las
Islas Canarias de nuestro anlisis.
Como ya dijimos anteriormente, el sector pblico local ha experimentado un
proceso descentralizador en los ltimos aos. La tabla 2 pone de manifiesto el
grado de descentralizacin de los GL incluidos en el estudio por medio de los estadsticos descriptivos de CU por GL. Adems, la parte derecha de la tabla 2
muestra las correlaciones de Pearson entre cada una de esas variables y la variable que mide el tamao del GL (pob01: poblacin a 31.12.2001).
Tabla 2. Grado de descentralizacin de los municipios incluidos en el estudio
Estadsticos descriptivos
Entidades
Correlac. Pearson
N Mn. Mx. Sum. Media Des. tp. Correlac.
Sig.
OO.AA. admvos.+n/admvos. 54
10
196
3,63
2,459
0,350
0,010
Soc. merc. 100% local
54
99
1,83
1,767
0,332
0,014
Soc. merc. mayorit. part.
54
41
0,76
1,115
0,483
0,000
Mancomunidades
54
33
0,61
0,627
0,133
0,339
Comarcas
54
11
0,20
0,407
0,133
0,337
Total
54
390
7,22
Correlaciones
bivariadas con
pob01
Analizando las correlaciones de la tabla 2, podemos destacar que el tamao

del GL est positiva y altamente correlacionado con el nmero de empresas
100% controladas por el GL, con las mayoritariamente controladas y con los organismos autnomos municipales. Esto es una consecuencia de las necesidades
de descentralizacin de las ciudades ms grandes. El signo negativo (aunque no
significativo) de la relacin entre las mancomunidades y comarcas con el tamao
muestra una dbil evidencia de que este tipo de CU de gestin conjunta se utiliza ms por los municipios ms pequeos como medio de obtener economas
de escala en la prestacin de servicios (lo que concuerda con la definicin de estas CU).
Como dijimos anteriormente, la descentralizacin de la gestin municipal es el
punto de partida de nuestro estudio: la existencia de varios estados de entidades
prestando servicios por cuenta del GL impide a los interesados analizar la gestin
del RE local. Los participantes en el estudio fueron preguntados acerca de esta
afirmacin. Las respuestas muestran una gran preocupacin (significacin del
1%) sobre los problemas causados por la multiplicidad de estados financieros resultantes de la descentralizacin de la gestin (tabla 3).
Tabla 3. Problemas causados por la multiplicidad de entidades prestando servicios

por cuenta del GL
Descripcin de la cuestin
La existencia de varios estados financieros de entidades que
prestan servicios locales dificulta a los usuarios analizar la
informacin y obtener conclusiones sobre la eficacia, eficiencia y economa de la gestin de la entidad local globalmente
considerada (variable p07v01)
Media
3,58***
Desv. tp.
1,01
Escala Likert: 1, totalmente en desacuerdo; 5, totalmente de acuerdo. T-test aplicado: mayor que 3 neutral. Significatividad: *** 1%, ** 5%, * 10%.
Podemos relacionar los resultados de la tabla 3 con el grado de descentralizacin mostrado en la tabla 2: 7,22 CU diferentes por cada GL. Esta elevada cifra
da una idea de los problemas que afrontan los interesados para analizar la gestin del RE local, como una organizacin descentralizada compleja.
Finalmente, la tabla 4 muestra la opinin de los encuestados sobre la utilidad de los estados contables para la rendicin de cuentas y la toma de decisiones. Segn los encuestados, los estados ms tiles son la liquidacin del presupuesto y el remanente de tesorera (estados requeridos por la legislacin
presupuestaria). Este resultado muestra que los funcionarios municipales prestan atencin principalmente a temas presupuestarios. Entendemos que aqu
existe un sesgo legal/presupuestario que ser analizado ms adelante. Sin embargo, desde nuestro punto de vista, no slo estos estados presupuestarios deberan incluirse en los informes financieros globales, sino tambin otros utilizados en el sector privado, tales como el balance de situacin y la cuenta de
resultados.
240 Revista Internacional de las Ciencias Administrativas 72(2)

Tabla 4. Grado de utilidad que presentan los estados contables actuales
Estados contables
Rendicin de cuentas
Toma de decisiones
Media
Media
Desv. tpica
Desv. tpica
Balance de situacin
3,47
1,01
2,86
1,24
Cuenta de resultados
3,36
1,08
2,63
1,18
Cuadro finan. anual
3,25
1,21
2,71
1,31
Estado liq. presup.
4,49
0,70
4,43
0,76
Estado de tesorera
4,13
0,87
3,94
0,98
Estado de la deuda
4,26
0,84
4,14
1,02
Remanente tesorera
4,54
0,72
4,54
0,79
Escala Likert: 1, nada til; 5, muy til.
Criterios para determinar el mbito del RE municipal

La tabla 5 muestra las respuestas a ciertos criterios propuestos por la literatura
contable para formar el RE. Dependiendo del criterio elegido, los informes del GL
incluirn diferentes tipos de entidades y, por tanto, el anlisis de la gestin del GL
se ver afectado.
El criterio que significativamente se valora por encima del resto es La entidad
precisa que el ayuntamiento apruebe su presupuesto, lo que configura un RE
presupuestario. Este resultado puede analizarse teniendo en cuenta dos enfoques: a) normas internacionales sobre RE del sector pblico: el mismo criterio recogen el GASB 14 y el CICA (2003); b) literatura emprica: este resultado es similar al obtenido por Parry (1982), Patton (1987) y Jones et al. (1985). Por el
contrario, difiere del obtenido por Shoulders (1987), Engstrom (1985), Freeman y
Shoulders (1982) y Cndor et al. (1998).
Este resultado pone de manifiesto el sesgo presupuestario de los gestores locales en Espaa (Granof, 2001: 3), siendo el resultado del carcter burocrtico
tradicional del sector pblico espaol, que se centra en limitaciones presupuestarias ms que en indicadores de gestin. En nuestra opinin, este enfoque debera
evolucionar hacia otro donde se utilicen en mayor medida tcnicas de la gestin
privada, como propone la Nueva Gestin Pblica.

Tabla 5. Criterios para la determinacin del RE municipal
En su opinin, una CU debera ser incluida en los estados
contables consolidados del municipio cuando dicha entidad cumpla alguna de las condiciones siguientes:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
Media
Desv. tp.
La entidad precisa que el ayuntamiento apruebe su presupuesto (GASB 14; IFAC-PSC, 2003; Jones et al., 1985; Patton, 1987)
**4,27
0,98
La entidad precisa que el ayuntamiento apruebe sus operaciones de endeudamiento (GASB 14; Patton, 1987)
4,06
1,11
El ayuntamiento est obligado a financiar los dficit de la

entidad y tiene acceso a sus superavit (Engstrom, 1985)
3,92
1,05
El ayuntamiento tiene capacidad para elegir los miembros

del rgano de gobierno de la entidad (Patton, 1987; Jones
et al., 1985)
3,84
0,98
El propsito principal de la entidad es financiar inversiones

reales del ayuntamiento, estando obligado ste al pago
del endeudamiento de dicha entidad (Shoulders, 1987)
3,78
1,09
El ayuntamiento es responsable por la deuda que emita la

entidad (Engstrom, 1985; Patton, 1987)
3,76
1,13
El ayuntamiento puede establecer las polticas operativas,

financieras y de inversiones de la entidad, de tal forma que
se beneficie de las actividades de sta (CICA, 2003; IPSAS
6; AAS 31)
3,64
1,03
El ayuntamiento tiene la capacidad de imponer su voluntad con respecto a los programas de gasto que la entidad
lleva a cabo y los recursos destinados a cada uno de esos
programas (Freeman y Shoulders, 1982)
3,61
1,04
El ayuntamiento es responsable polticamente ante los ciudadanos por el servicio que presta la entidad (ej., autobuses urbanos, recogida basura, etc.) (Cndor et al., 1998;
Jones, 1985)
3,59
1,27
La entidad ha sido creada para prestar servicios pblicos

locales de forma conjunta entre varios ayuntamientos, no
ostentando ninguno el control absoluto (ej., Consorcio extincin incendios, Mancomunidad para abastecimiento de
agua) (IPSAS 8)
3,06
1,15
El ayuntamiento participa en una empresa no mayoritariamente (ms del 20% y menos del 50%) y ejerce una influencia notable en la gestin de la misma (IPSAS 7)
3,06
1,17
Escala likert: 1, completamente en desacuerdo; 5, completamente de acuerdo. El primer tem

es significativamente (0,05**) mayor que el resto (T-test). Confirmado con el test de Wilcoxon.
Por otro lado, este resultado concuerda con el enfoque de los recursos presupuestarios (IFAC-PSC, 2000b), esto es, dar cuenta del uso de los recursos presupuestarios asignados. Este enfoque da como resultado un RE muy limitado,
puesto que no proporciona una visin completa de los recursos y actividades
por los que el gobierno es responsable. Por ejemplo, un GL podra prestar todos sus servicios pblicos directamente a los ciudadanos, o podra establecer
entidades separadas para realizar servicios tales como agua o carreteras. Los
ciudadanos pagan por estos servicios con independencia de cmo el GL los suministra, pero el enfoque de los recursos presupuestarios mostrara a los contribuyentes dos informes financieros distintos bajo estos dos escenarios (IFACPSC, 2000b: 16).
Utilidad de los estados contables consolidados
La tabla 6 analiza la utilidad de los estados globales del RE. Todas las variables
presentan valores significativamente superiores al valor neutral (3), por lo que se
puede decir que son relevantes para los encuestados. Sin embargo, no se aprecian diferencias estadsticamente significativas entre los diversos tems. Por tanto,
slo en trminos de media muestral, podemos afirmar que el aspecto ms til de
los informes globales municipales sera conocer la deuda externa total del grupo
local.
Tabla 6. Utilidad de los informes globales del GL

Indique, bajo su punto de vista, hasta qu
punto seran tiles los estados consolidados
del grupo local para los siguientes objetivos:
Media
Conocer la deuda externa global del grupo local, es decir, la deuda que existe con entidades que
estn fuera de dicho grupo
4,22
0,61
***
Poder analizar la situacin econmico-financiera

del conjunto de entidades que prestan servicios locales a los ciudadanos, para evaluar la capacidad
financiera para poder seguir prestndolos
4,17
0,51
***
Evaluacin de la gestin global del grupo local

(eficiencia y eficacia)
4,04
0,82
***
Comparabilidad de la gestin y situacin financiera

de distintos ayuntamientos, con independencia del
grado de descentralizacin que presenten en la
prestacin de los servicios
4,02
0,75
***
Anlisis del coste de los servicios, ya se hayan prestado por el ayuntamiento o por sus entidades dependientes
3,92
0,88
***
>3
Desv. tpica neutral
Escala Likert: 1, totalmente en desacuerdo; 5, totalmente de acuerdo. T-test aplicado:

mayor que 3 neutral. Significatividad: *** 1%, ** 5%, * 10%.
Este resultado, por un lado, pone de manifiesto de nuevo el sesgo legal/presupuestario de los funcionarios municipales. De hecho, las leyes espaolas han establecido un lmite superior del 110% en la ratio deuda/ingresos corrientes. Esta
ratio debe ser calculada considerando en conjunto el GL, sus organismos autnomos y sus empresas 100% controladas.
Para analizar la utilidad percibida en trminos porcentuales efectuamos una
recodificacin de las 5 variables de la tabla 6 en una nueva variable rsumar14 que
toma los siguientes valores: 1 si los encuestados han considerado til o extremadamente til al menos 4 tems de la pregunta y 0 en el resto de casos.
Esta variable presenta una media del 78,4%, por lo que ese porcentaje refleja
a los encuestados que perciben los estados globales como una informacin til.
Este resultado es superior al obtenido en estudios previos: Patton (1976): 67%;
Jones et al. (1985): 71%; Brusca (1997b): 65,5%. As, esto revela una preocupacin entre los funcionarios locales sobre la importancia de obtener una visin global del RE.
Finalmente, en el pre-test, dos participantes contestaron que consolidaban los
estados contables de manera voluntaria para su uso interno, lo cual confirma las
conclusiones de Patton (1976). Por otro lado, comprobamos que, en contra de
los resultados de Gaffney (1986), una mayor experiencia del encuestado no supone una mayor utilidad percibida de los estados consolidados (significatividad de
0,22).
mbito real de los informes financieros del RE
La figura 1 muestra las principales caractersticas del mbito de los informes de
los GL en Espaa.
Figura 1. mbito real del informe global municipal

S: 42,3%
Ha elaborado alguna vez estados consolidados para el
grupo local?
Int. confianza 1%
41,7%
42,9%
Aos en que el GL ha decidido elaborar informes globales (%)

1996
40,9
1997
1998
54,5
1999
63,6
2000
72,7
72,7
100
80
60
40
20
0
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2001
72,7
El 42,3% de los encuestados haba consolidado alguna vez las cuentas en el

periodo 1996-2001. Teniendo en cuenta la inexistencia de normativa sobre consolidacin local, como ya se ha expuesto en este trabajo, este dato revela una
preocupacin de los responsables financieros municipales por la importancia de
la consolidacin.
Analizando la evolucin temporal de la prctica de la consolidacin, podemos
ver grficamente en la figura 1 que ha habido un periodo inicial de adaptacin y
aprendizaje y que, tras 1999, el porcentaje sube hasta el 72,7% de los GL.
Nos gustara destacar la relacin existente entre el principal criterio para formar los informes globales, esto es, el poder de aprobar el presupuesto (tabla 5), y
el mbito real de los informes municipales. En otras palabras, los GL han incluido
en los informes municipales principalmente aquellas entidades que necesitan la
aprobacin del presupuesto por parte del GL3: empresas 100% controladas por
el GL y organismos autnomos (ver figura 2). En consecuencia, las compaas
mayoritariamente controladas por el GL se han incluido en una menor proporcin
(18%), ya que stas no necesitan la aprobacin del presupuesto por el GL. Este
resultado confirma de nuevo la existencia de un sesgo legal/presupuestario en los
GL espaoles.
Otro aspecto importante es la relacin entre el grado de descentralizacin (tabla 2) y la probabilidad de emitir informes globales del GL. Como dijimos anteriormente, la descentralizacin es un factor importante que hace esencial la emisin de informes municipales globales. Existe una amplia literatura analizando
este problema y destacando la necesidad de informes financieros globales en el
sector pblico: Davidson et al. (1977), Raman (1981), Shoulders (1987), Wilson
(1990), Ives (1995), Heald y Georgiou (1995), Ammons (1999).
Figura 2. CU incluidas en los informes globales del GL

Considerando aquellos GL que han emitido informes financieros globales al menos
una vez, las siguientes entidades han sido incluidas en las siguientes proporciones:
A.
Organismos autnomos
96%
B.
Empresas 100% controladas por el GL
73%
C.
Empresas mayoritariamente controladas

por el GL (>50%)
100
80
60
40
20
18%
0
A
La tabla 7 muestra que los GL descentralizados emiten informes globales en

mayor grado que los no descentralizados. Este resultado confirma el trabajo de
Davidson et al. (1977) y el de Gillet y Heiles (1999). Adems, las cifras en negrita
indican claramente que aquellos GL que incluyen cada tipo de CU poseen ms
CU de ese tipo (significatividad <0,05). En otras palabras, cuanto ms descentra3
Artculo 164.1 de la Ley 4/2004.
lizado est un GL, mayor preocupacin existe sobre los problemas causados por
la multiplicidad de estados financieros. Esto hace que los GL emitan informes incluyendo el RE completo para evitar la fragmentacin de la informacin. A este
respecto, la tabla 3 mostr que los GL estaban preocupados por esta fragmentacin.
Tabla 7. Elaboracin de informes globales y grado de descentralizacin

Promedio de entidades
dependientes
Tipo de entidad dependiente incluida A, B o C han
en los informes globales del GL
sido incluidos? A
A.
B.
C.
No
3,13 **
1,53
0,47 **
4,36 **
2,27
1,18 **
No
3,32
1,42 ***
0,58
4,38
2,81 ***
1,19
No
3,54
1,60 ***
0,64 ***
4,75
4,75 ***
2,25 ***
Organismos autnomos
Empresas 100% controladas por el GL
Empresas mayoritariamente
controladas por el GL (>50%)
Significatividad del test T-student: *** 1%, ** 5%, * 10%.
Finalmente, la tabla 8 presenta los problemas ms destacados a la hora de elaborar informes globales para el GL. La falta de una normativa clara definiendo el
mbito del RE se considera el problema ms importante en trminos de media
muestral. Por lo tanto, encontramos una dbil confirmacin de las conclusiones
de Engstrom (1985) y Patton (1987).

Tabla 8. Problemas para elaborar informes globales del GL
Por favor, indique los principales problemas que, en su opinin, existen a la hora de
consolidar los estados contables del ayuntamiento con las entidades del grupo local
Variable
Descripcin de la cuestin
p11v01
No existe normativa que establezca los criterios para incluir entidades ni los mtodos para la consolidacin de
sus estados contables.
4,10
1,01
Los planes de cuentas son distintos para el ayuntamiento,

sociedades mercantiles, fundaciones creadas por el ayuntamiento, etc.
4,04
1,08
Escasez de medios materiales o humanos.
3,86
1,13
p11v02
p11v03
Media
Desv. tp.
Escala Likert: 1, totalmente en desacuerdo; 5, totalmente de acuerdo. Todas las variables son
significativamente (0,01) mayores que el valor 3 neutral. Por tanto, todas pueden considerarse como problemas relevantes. Sin embargo, no hay diferencias significativas entre ellas.
Factores relacionados con la consolidacin efectiva

En este apartado vamos a tratar de analizar, mediante una regresin logit, qu
factores hacen que un GL elabore informes globales (ver tabla 9).
Aquellos GL que poseen ms sociedades mercantiles participadas en ms del
50% han llevado a cabo la consolidacin en mayor medida que los que poseen
menos o no poseen (variable smmay). Este resultado est en lnea con trabajos
como Davidson et al. (1977) y Gillet y Heiles (1999). La inclusin de este tipo de
entidades, por un lado, implica un enfoque de sector privado que va ms all de
los lmites presupuestarios del GL establecidos en la legislacin espaola: organismos autnomos y empresas 100% controladas. Por otro lado, muestra una respuesta coherente al alto grado de descentralizacin alcanzado por los grandes
GL espaoles, como consecuencia de la Nueva Gestin Pblica.
Aquellos GL que estn de acuerdo o totalmente de acuerdo con la idea: la
existencia de varios estados financieros dificulta a los usuarios analizar la gestin
de la entidad local globalmente considerada, tienen seis veces ms probabilidades de consolidar que aquellos que no estn de acuerdo con la pregunta (variable
r07v01; odds ratio=6,177). Por tanto, los participantes son conscientes del problema al que se enfrentan los interesados a la hora de analizar la gestin del GL
globalmente. Finalmente, este resultado confirma el trabajo de Jones et al.
(1985) y el de la American Accounting Association (1974).
Considerando los problemas que surgen para elaborar informes globales municipales, debemos rechazar la hiptesis planteada (apoyada en los trabajos de
Engstrom, 1985, y Patton, 1987). La explicacin a este resultado est en que posiblemente la direccin de la influencia fluye en sentido contrario al que hemos
propuesto. Es decir, aquellos que han consolidado, al enfrentarse a la consolidacin de manera real, han sido conscientes del problema que supone que no exista una normativa de consolidacin contable local, por lo que han contestado la
Aos de experiencia
0 no conoce OM 12-12-2000; 1 s conoce OM 12-12-2000
0 si no considera tiles los estados consolidados; 1 si los considera tiles
Nmero de OO.AA. dependientes del ayuntamiento

Nmero de Soc. Merc. participadas al 100% por el ayuntamiento
Nmero de Soc. Merc. participadas >50% por el ayuntamiento
0 si p07v01 <4; 1 si p07v01 >3 (ver tabla 5)
Dificultad consolidar (no existe normativa) Likert 1-5
p02v01
p03v01
rsum14
ooaa
sm100
smmay
r07v01
p11v01
Variable
de clasificacin
Actual
0
1
0,486
0,896
+
+
Calculado
Variable de clasificacin
0
1
19
6
7
13
Porcentaje global
1,954
1,046
1,821
0,144
0,267
1,030
0,051
+
+
+
0,590
Signo
esperado Coefic.
?
5,272
Nagelkerke R2: 0,439
Lande et al. (2003)
Jones et al. (1985),

Am. Ac. Ass. (1974)
Engstrom (1985),
Patton (1987)
Davidson et al. (1977),

Gillet y Heiles (1999)
Patton (1987),
Cndor et al. (1998)
Gaffney (1986),
Patton (1987)
Luna et al. (2001),
Calle et al. (2003)
Robbins et al. (1984),
Ingram et al. (1987)
Literatura previa
0,142
6,177
0,408
1,626
1,804
% correcto
76,0
65,0
71,1
*0,095
*0,063
*0,078
0,494
0,366
*0,065
0,393
0,566
0,264
0,695
P
0,031
Nmeros en negrita indican coeficientes con el signo esperado.

Tras aplicar ndices de correlacin de Pearson (variables continuas) y de Spearman y de Kendall (variables categricas) a los regresores, no se detectan correlaciones elevadas que indiquen problemas de multicolinealidad. El mximo ndice de correlacin obtenido es de 0,4 (Brusca y Labrador, 1998: 593). No se han incluido las variables correspondientes al nmero de mancomunidades, comarcas y reas metropolitanas debido a que, en un anlisis previo,
se ha visto que no presentan significatividad y a que, aunque los resultados del resto de variables no varan (signos de los coeficientes y significatividad), el R2 se incrementa artificialmente debido al elevado nmero de regresores.
_ = ratio de probabilidad (odds ratio). Significatividad: *** 1%, ** 5%, * 10%.
rpob01
0 (pequeo ayuntamiento) si pob01 <mediana (pob01); 1 (gran ayuntamiento)

si pob01 >mediana (pob01)
-2 log verosimilitud: 43,922
Cox y Snell R2: 0,328
_2=17,9
Maximum VIF=2
Significatividad global de los coeficientes del modelo: 0,05
0 formacin jurdica; 1 formacin empresarial
p01v01
Variable dependiente: p08v01: 1 el GL ha consolidado, 0 el GL no ha consolidado

Variables independientes
Constante El modelo incluye una constante
Tabla 9. Factores relacionados con la elaboracin de informes globales en el GL
pregunta correspondiente con un mayor grado de acuerdo (tabla 8). De esta forma, la relacin entre ambas variables es positiva, en lugar del signo negativo que
planteamos en nuestra hiptesis.
Por lo que respecta a la relacin entre el tamao del GL y la elaboracin de informes municipales globales, con baja significatividad (p=0,095), rechazamos
nuestra hiptesis y no podemos confirmar el trabajo de Lande y Rousseau (2003).
En este aspecto debemos tener en cuenta la tabla 8, que mostr que la falta de
recursos (variable p11v03) no era el principal problema para elaborar informes
globales. Consecuentemente, la falta de recursos derivada del tamao reducido
del GL no parece ser un impedimento.
Una vez que los factores relacionados con la emisin de informes globales han
sido investigados, nos gustara poner de manifiesto que nuestra metodologa no
ha considerado el impacto de las estructuras polticas en la exclusin de entidades en los informes globales. De hecho, los factores polticos pueden tener una
influencia en las desviaciones sobre el marco legislativo. En nuestra opinin, ste
es un tema interesante que debera ser tratado especficamente en el futuro.
5.
Conclusiones
El sector local espaol est desarrollando un proceso de descentralizacin de la

gestin. La consecuencia, en nuestra opinin, es que todas las entidades que
prestan servicios municipales deberan ser incluidas en los informes globales municipales. En Espaa, hasta ahora, es el gobierno municipal quien decide qu entidades deben incluirse en los informes municipales, y no hay una norma clara
que defina ese informe global. Entendemos que es necesario tener una norma
que establezca claramente todos estos aspectos, de acuerdo con los pronunciamientos internacionales, con las caractersticas de cada entidad y con la relacin
entre la entidad y el municipio.
Teniendo en cuenta todos estos factores, hemos realizado un estudio emprico
entre los interventores de las 116 ciudades espaolas con ms de 50.000 habitantes, obteniendo una muestra de 54 (tasa de respuesta del 47%). El estudio
muestra una amplia conciencia sobre la importancia de los informes globales municipales. En este sentido, los participantes respondieron afirmativa y significativamente (1%) a la siguiente cuestin: la existencia de varios estados financieros correspondientes a entidades que prestan servicios por cuenta del GL impide a los
interesados analizar la gestin del municipio en su conjunto.
De acuerdo con la investigacin emprica, el principal criterio para incluir CU
es que el GL tenga la autoridad de aprobar su presupuesto. Este resultado muestra un sesgo legal/presupuestario de los funcionarios locales, quienes se centran
en las limitaciones de la legislacin presupuestaria ms que en indicadores de
gestin. Creemos que este enfoque burocrtico debera evolucionar a otro con
un mayor uso de las tcnicas de gestin del sector privado.
En total, un 42,3% de los GL ha elaborado informes globales al menos una
vez en el periodo 1996-2001. Considerando que no hay una normativa de consolidacin municipal, este resultado da una idea de la preocupacin existente entre los GL acerca de la importancia de los informes globales.
Nos gustara agradecer los comentarios recibidos de dos evaluadores annimos y del editor sobre versiones anteriores de este artculo. Tambin expresamos
nuestra gratitud por el tiempo y la ayuda prestados por James L. Chan (University
of Illinois at Chicago), Ferry Patton (Governmental Accounting Standards Board) y
Jerry Gutu (International Federation of Accountants). Tambin nos gustara dar
las gracias a los funcionarios locales que amablemente accedieron a participar en
el estudio.
Referencias
American Accounting Association (1974): Report of the Committee on Not-for-Profit Organizations, 1972-1973, supplement to The Accounting Review, LXIX: 233.
Ammons, D. (1999): Proper Mentality for Benchmarking, Public Administration Review, 59
(2): 105-109.
Australian Accounting Standards Board (2000): Financial Reporting by Governments, Standard 31.
Canadian Institute of Chartered Accountants-Public Sector Accounting and Auditing Committee
(2002): Government Reporting Entity, Exposure Draft, November.
Canadian Institute of Chartered Accountants-Public Sector Accounting and Auditing Committee
(2003): Government Reporting Entity Local Governments, PS-1300, Public Sector Accounting Handbook.
Carpenter, F. H., y Sharp, F. C. (1992): Popular Reporting: Local Government Financial Reports to
the Citizenry, Research Report, Governmental Accounting Standards Board, Norwalk, CN.
Cndor, V.; Blasco, M. P.; Anson, J. A., y Brusca, I. (1998): Consolidacin de estados contables
en la Administracin Local, Revista Espaola de Financiacin y Contabilidad, XXVII (95):
395-426.
Daniels, J. D., y Daniels, C. E. (1991): Municipal Financial Reports: What Users Want, Journal
of Accounting and Public Policy, 10 (1): 15-38.
Davidson, S.; Green, D.; Hellerstein, W. Albert; Madansky, A.; Rowan, L., y Weil, R. L. (1977):
Financial Reporting by State and Local Government Units, Center for Management of
Public and Non-profit Enterprise, University of Chicago, IL.
Engstrom, J. H. (1985): The Governmental Reporting Entity, Journal of Accounting, Auditing
& Finance, 8 (4): 305-318.
Freeman, R. J., y Shoulders, C. D. (1982): Defining the Governmental Reporting Entity, Journal of Accountancy, October: 50-63.
Gaffney, M. A. (1986): Consolidated versus Fund-type Accounting Statements: The Perspective of Constituents, Journal of Accounting and Public Policy, 5 (3): 167-189.
Gillet, J. B., y Heiles, C. (1999): Implementing the Municipal Accounting Reform in France, in
7th Conference of Comparative International Governmental Accounting Research,
Tilburg, June.
Governmental Accounting Standards Board (1991): The Governmental Reporting Entity,
Statement 14, Norwalk, CN.
Governmental Accounting Standards Board (1999): Basic Financial Statements and Managements Discussion and Analysis for State and Local Governments, Statement 34, Stamford, CN.
Granof, M. H. (2001): Government and Not-for-Profit Accounting: Concepts and Practices,
2nd edn., Austin, TX: John Wiley and Sons.
Heald, D., y Georgiou, G. (1995): Resource Accounting: Valuation, Consolidation and
Accounting Regulation, Public Administration, 73 (4): 571-579.
International Accounting Standards Board (2000a): International Accounting Standard 28:
Accounting for Investments in Associates, London.
International Accounting Standards Board (2000b): International Accounting Standard 31:
Financial Reporting of Interests in Joint Ventures, London.

International Federation of Accountants-Public Sector Committee (2000a): International Public Sector Accounting Standard 6: Consolidated Financial Statements and Accounting for
Controlled Entities, New York.
International Federation of Accountants-Public Sector Committee (2000b): Study 11, Government Financial Reporting, New York.
International Federation of Accountants-Public Sector Committee (2002): Study 14, Transition
to the Accrual Basis of Accounting: Guidance for Governments and Government Entities,
April.
Ives, M. (1995): The Government Financial Reporting Entity, The Government Accountants
Journal, XLIV (1): 6-10.
Jones, D.; Scott, R.; Kimbro, L., e Ingram, R. (1985): The Needs of Users of Governmental
Financial Reports, Research Report, Governmental Accounting Standards Board, Stamford,
CN.
Lande, E., y Rousseau, D. (2003): The Opportunities and Difficulties of Implementing Consolidated Financial Statements in French Local Government, en la 9. Conferencia de Comparative International Governmental Accounting Research, Bod, junio.
Parry, R. W., Jr. (1982): Defining the Municipal Entity, Management Accounting, September:
50-55.
Patton, J. M. (1976): Standardization and Utility of Municipal Accounting and Reporting
Practices: A Survey, Governmental Finance, May: 15-20.
Patton, J. M. (1978): An Experimental Investigation of Some Effects of Consolidating Municipal Financial Reports, The Accounting Review, LIII (2): 402-414.
Patton, J. M. (1985): The Governmental Financial Reporting Entity: Review and Analysis,
Research in Governmental and Non-Profit Accounting, 1: 85-116.
Patton, J. M. (1987): An Empirical Study of Governmental Financial Reporting Entity Issues,
Research Report, Governmental Accounting Standards Board, Stamford, CN.
Raman, K. K. (1981): Municipal Financial Reporting: Managing the Numbers, Public
Budgeting & Finance, Fall: 56-61.
Ramanathan, K., y Weis, W. (1981): Supplementing Collegiate Financial Statements with
Across-Fund Aggregations: An Experimental Inquiry, Accounting, Organizations and
Society, 6 (2): 143-151.
Robbins, W. A.; Apostolou, N. G., y Strawser, R. (1985): Municipal Annual Reports and the
Information Needs of Investors, Journal of Accounting, Auditing & Finance, Summer:
279-292.
Shoulders, C. (1987): Criteria for Identifying the Municipal Organizational Reporting Entity,
Research in Governmental and Non-Profit Accounting, 3: 181-206.
Wilson, E. R. (1990): Financial Reporting by State and Local Governments: A Survey of Preferences among Alternative Formats, Research Report, Governmental Accounting Standards Board, Stamford, CN.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Nmeros, matices y objetivos cambiantes: la convergencia
en el uso de los indicadores o descriptores de corrupcin
para evaluar el desarrollo de los Estados
Alan Doig, Stephanie McIvor y Robin Theobald*

Resumen
Este artculo trata de tres temas: la convergencia de los Estados donantes respecto a
los programas de ayuda al desarrollo en una agenda compartida, por qu se ve como
un aspecto clave en esta agenda compartida la inclusin de la corrupcin, y los medios para evaluar en el contexto de la ayuda al desarrollo. Este trabajo revisa la gnesis de la agenda de ayuda al desarrollo y por qu se utiliza frecuentemente la corrupcin como un indicador o medida de progreso. En este trabajo se realiza una
distincin entre dos enfoque generales: indicadores cuantitativos y descriptores cuantitativos, a fin de evaluar los tipos de niveles de corrupcin antes de tener en cuenta
las cuestiones metodolgicas e interpretativas relativas a cada enfoque. Sugiere que,
aunque cada uno desempea un papel, deben conocerse las limitaciones en los asuntos relacionados con polticas o reformas, sobre todo en lo que se refiere al ejercicio
del poder poltico o a la naturaleza y direccin de la ayuda al desarrollo. La convergencia necesaria en la utilizacin de estos dos enfoques no se ha conseguido en su
totalidad hasta el momento y, hasta que se consiga esa convergencia, existe una excesiva confianza en uno u otro enfoque que puede no proporcionar una base eficaz
para las iniciativas de reforma y ayuda, impidiendo evaluar el progreso y el impacto de
ambos en la ejecucin de la agenda de ayuda al desarrollo.
* Alan Doig es Catedrtico de Gestin de Servicios Pblicos y Director del Fraud Management Studies Unit (Unidad de Estudios de Gestin de Fraude), Teeside Business School, Universidad de Teeside, Middlesbrough, Inglatrerra. Ha escrito mucho sobre corrupcin y desarrollo. Tanto l como Stephanie McIvor, investigadora asistente en Teesside Business
School, han trabajado en varios estudios de pases. Robin Theobald es Catedrtico de
Comportamiento Organizacional en la Wesminster Business School de la Universidad de
Wesminster, Londres, Inglaterra. Es autor de Corruption, Development and Underdevelopment, al igual que de numerosos artculos en el campo de la corrupcin, mecenazgo y burocracia. Los tres autores colaboraron en un importante proyecto anticorrupcin.

Evaluar el proceso de la democratizacin y de asuntos claves relacionados con la misma,
como la corrupcin, constituye un enfoque que se utiliza cada vez ms en la agenda de
ayuda al desarrollo por parte de las agencias multilaterales y bilaterales y por las ONGs.
La corrupcin, en particular, se emplea como una forma de evaluacin. El enfoque numrico utiliza indicadores cuantitativos, ofrece clasificaciones simples y un evidente aumento o descenso del progreso. Ni la democratizacin ni el tratamiento del tema de la
corrupcin son tan sencillos. Por lo tanto, es importante que el uso de los indicadores se
combine con un enfoque descriptivo que pueda proporcionar una evaluacin en profundidad de los temas que inciden en la ejecucin y el progreso de la agenda de ayuda al
desarrollo. Se ha puesto de manifiesto una necesidad de garantizar un entendimiento
completo de la interaccin del trabajo de los Estados donantes, el poder poltico y la iniciativa de reforma para evaluar las variaciones, matices y direcciones del progreso. Puede
que esto se consiguiese en mayor medida mediante una sntesis de los enfoques que permitiera entender completamente las causas, patrones y tipos de corrupcin, al igual que
el progreso del desarrollo y la democratizacin del Estado.
La democratizacin y la agenda del Estado donante

El Informe para la Comisin para frica de 2005, creada por el Primer Ministro
del Reino Unido, seal que la dbil gobernanza ha arruinado, hasta la fecha, el
desarrollo en muchas partes de frica. La gobernanza dbil puede implicar malas
polticas de gobierno y un clima econmico y poltico que desincentiva a los inversores. Tambin puede incluir la corrupcin y sistemas burocrticos que no estn abiertos al escrutinio, y por lo tanto no responden ante la ciudadana. Incluye
tambin la falta de responsabilidad y la debilidad en los mecanismos que garantiza que se escuche la voz de la ciudadana y que se hagan respetar sus derechos,
tales como los parlamentos, los medios de comunicacin y el sistema judicial
(Comisin para frica, 2005: 148).
La reiteracin actual de la agenda de ayuda al desarrollo, cuyas perspectivas
claves quedan reflejadas por la Comisin para frica, tiene su gnesis en la crisis
de endeudamiento de la dcada de 1970, la cual afect a los pases en vas de
desarrollo. La respuesta de los pases desarrollados fue la aparicin de la concepcin neoliberal de la reforma econmica (ms tarde descrita como el Consenso
de Washington), que fue institucionalizada por el Banco Mundial a travs de los
Programas de Ajustes Estructurales (SAP) (vase Marquette, 2003: 34). La falta de
desarrollo y la crisis de la deuda se atribuyeron al tamao e ineficiencia de los Estados en los pases en vas de desarrollo, aunque, paradjicamente, posean un
sector pblico tan extenso como catico e ineficiente, as como se apuntaron
preocupaciones sobre los lmites que el centralismo de un Estado dbil planteaba
a la agenda del desarrollo. A pesar de la ausencia de un sector privado fuerte y de
la necesidad de reformas legislativas y regulatorias, se reconoci, sin embargo, la
conveniencia de promover un Estado ms reducido de tamao y eficiente para
facilitar la reforma econmica. En trminos de condicionalidad poltica, es decir,
qu condiciones incorporan los donantes a sus ayudas, el marco poltico preferido era un modelo democrtico liberal. La agenda de ayuda al desarrollo tambin
Doig, McIvor y Theobald Nmeros, matices y objetivos cambiantes 253
haca cada vez ms hincapi en el fomento rpido de partidos polticos competitivos como instrumento para la participacin de los ciudadanos y de exigencia de
responsabilidades ante los mismos, fomentando as la inclusin, las reformas para
luchar contra la pobreza y la democratizacin.
Este modelo y el uso de la condicionalidad para fomentar el desarrollo como
enfoque ms apropiado y eficaz, resulta una cuestin discutible (vanse, por
ejemplo, Marquette, 2003; Leftwich, 1994, 1996; Baylies, 1995). Al mismo tiempo, se ha cuestionado si este enfoque no se ha preocupado ms por la necesidad
de incorporar a los Estados en vas de desarrollo a los programas del Banco Mundial (SAP), desmantelando las economas nacionalizadas de estos pases y las barreras al comercio, o, por el contrario, se debe a un genuino y exclusivo compromiso con la reforma poltica como un fin en s mismo (vase Brown, 2000). A
finales de la dcada de 1980 y principios de 1990, el Banco Mundial se uni a
otros donantes para fomentar la idea de que la buena gobernanza constitua un
prerrequisito para el crecimiento econmico (Marquette, 2004: 419). Aunque
su nfasis en la buena gobernanza parece que se refiere principalmente a las
prcticas y normas tpicas de la democracia liberal, un gobierno representativo y
responsable, el Estado de Derecho, y la ausencia de corrupcin, se ha argumentado que el nfasis podra favorecer o fomentar una fe neoliberal en la superioridad de las economas de mercado y en la importancia de introducir mecanismos
de mercado en el sector pblico (vanse Bevir, 2004: 2; Harrison, 2005).
Ciertamente, los argumentos de ambos aspectos, polticos y econmicos, de
la agenda de desarrollo convergente pueden haber parecido correctos y convincentes, ya que los transmisores de esta receta eran poderosos y eficaces, sobre
todo las instituciones gubernamentales de Estados Unidos y sus aliados, las organizaciones internacionales, como el Banco Mundial y el FMI, las empresas privadas y los economistas (Drake, 2005: 1; vanse tambin Williams y Young, 1994,
y Wade, 1996 y 2001). Adems, la agenda del desarrollo tambin se ha visto
como medio para conectar la concesin de ayudas con el fomento de la realineacin pro-occidental de los pases receptores (por ejemplo, vase Thacker, 1999).
Podra argumentarse, por otro lado, que los donantes de esta ayuda no estn sujetos al Consenso de Washington (Moore, 2000: 24; vase tambin Zanger,
2000) y que, en cualquier caso, los donantes compiten entre s, estn guiados
por la tendencia actual e influenciados por las agendas de sus propios gobiernos
como para estar demasiado atados a un consenso hegemnico particular (Doig y
Marquette, 2004). En general, los objetivos de la reforma poltica convergen con
aspectos claves de la agenda actual de ayudas al desarrollo. As, la DFID, la Agencia del Desarrollo del Reino Unido, ha argumentado que aquellos pases que
tengan una mayor probabilidad de xito tendrn un gobierno eficaz, una legislacin culta, unos presupuestos prudentes y una Administracin eficaz que responda a las necesidades de los ms necesitados (DFID, 1997: 30). La Agencia Australiana para el Desarrollo Internacional afirma la necesidad de desarrollar el
entorno institucional... para un funcionamiento eficaz de la economa de mercado liberal, el Estado de Derecho, una Administracin pblica competente y el desarrollo del proceso democrtico (Australian Agency for International Development, 2000: 3).
La corrupcin como una contraindicacin para la agenda

al desarrollo
El estudio de la corrupcin ha sido desde hace mucho tiempo una parte importante de la agenda al desarrollo, sobre todo cuando el Banco Mundial hizo explcita su preocupacin por la misma a comienzos de 1990. Por una parte, un Estado sistemticamente corrupto ser probablemente inmune a los programas de
los donantes, aunque la desaparicin del contexto geopoltico de la Guerra Fra
ha reducido la tolerancia hacia esta situacin. Por otra parte, la corrupcin es
considerada como un factor potencialmente negativo, que podra frenar los procesos de reforma del Estado, legislativos y presupuestarios (necesarios para promover la liberalizacin econmica), secuestrar la agenda democratizadora y atenuar el impacto positivo del proceso de reforma. En este sentido, el Banco
Europeo de Reconstruccin y Desarrollo seal que la corrupcin debilita la capacidad del Estado a la hora de obtener el consentimiento y el respeto de la reglas e instituciones socavando la confianza de la ciudadana en que esas reglas e
instituciones fueran diseadas para ser justas y para ser cumplidas sin arbitrariedad ni discriminacin (Banco Europeo de Reconstruccin y Desarrollo, 1998:
24). El Utstein Four1 anunci en 2000 que tenan la intencin de trabajar de manera conjunta en la reduccin de los efectos adversos de la corrupcin, que desva los recursos escasos del desarrollo, disuade la inversin y retarda el crecimiento econmico socava los sistemas polticos democrticos y es un obstculo
para la prestacin de los servicios bsicos y la provisin de seguridad a los ms
necesitados (Maastricht, 2000). Ms recientemente, el FMI ha hecho hincapi
en la necesidad de ayudar a los pases a garantizar el imperio de la ley, mejorar
la eficacia y rendicin de cuentas de sus sectores pblicos y a combatir la corrupcin (FMI, 2005).
Las evidencias de incremento o descenso de los niveles de corrupcin se han
convertido en una prueba particularmente elocuente a travs de la que ilustrar el
progreso del desarrollo2 de un pas o Estado. Un aspecto de este enfoque centrado en la corrupcin reside en las percepciones liberal-democrticas occidentales
acerca del papel del Estado y sus relaciones con los ciudadanos, as como en el
contraste evidente entre los estilos de vida de las lites y del resto de la poblacin
(que encierra una contradiccin entre el servicio pblico y las ganancias particulares). Otro se refiere a la proteccin de la financiacin de la ayuda y a las explicaciones sobre el retraso en el progreso. Los dos aspectos aseguran que la lucha
contra la corrupcin forma parte de la literatura de los donantes bilaterales o
multilaterales como un indicio de lo que es percibido como cuestiones negativas
que han de incluirse en la agenda del desarrollo. El FMI vincula la corrupcin a la
1
El nombre general para un enfoque conjunto propuesto por los Ministros de Desarrollo Internacional de Pases Bajos, Alemania, Noruega y el Reino Unido (aunque Pases Bajos lo ha
dejado, se han unido al grupo las agencias de desarrollo de Suecia y Canad).
Est claro que los indicadores del Informe Mundial del Desarrollo (World Development
Report), tales como el agua potable o la esperanza de vida, o incluso los indicadores de
gobernanza del Instituto del Banco Mundial, no reciben la atencin meditica dada a la
publicacin anual del ndice de Percepcin de la Corrupcin de Transparency International
(CPI de TI).
reduccin del gasto pblico (como educacin y sanidad) y los ingresos fiscales.
Sugiere tambin que la decepcin acerca del progreso logrado en algunos pases
en transicin y en desarrollo se atribuye errneamente a la economa de mercado y al progreso democrtico, cuando la corrupcin es la fuente de estos problemas relativos al progreso (vase Tanzi, 1998: 590). El PNUD va ms all y vincula la corrupcin a los impactos adversos en el gnero, el medio ambiente y las
inversiones (PNUD, 1999).
El ejemplo ms evidente de la actual consideracin de la corrupcin como un
componente central de la agenda es la Cuenta del Reto del Milenio (MCA, segn
sus siglas en ingls), un fondo multimillonario de Estados Unidos para aquellos
pases que gobiernan de manera justa, invierten en la poblacin y fomentan la libertad econmica. La MCA ha dejado claro que la primera de estas tres categoras tiene un nmero de componentes (libertades civiles, derechos polticos, rendicin de cuentas, imperio de la ley, eficacia del gobierno y control de la
corrupcin) que se espera que estn presentes (o surgiendo) para proporcionar el
marco poltico e institucional que permita la liberalizacin econmica, la provisin
de sanidad primaria y el gasto en educacin. Para los pases involucrados, la ayuda MCA depender de una evaluacin cuantitativa de dichos componentes. Esto
se llevar a cabo por un nmero limitado de agencias, algunas de las cuales estn
muy prximas al Consenso de Washington. Como detect en su propia evaluacin para la MCA una de esas agencias (Freedom House), la seccin de la corrupcin fue una seccin especialmente importante del informe, dado que ste
es el nico criterio MCA que puede excluir a un pas que de otra manera podra
haber sido elegible (Repucci, 2005: 255).
El tema de la evaluacin y supervisin se convierte de esta manera en parte integral de la agenda de desarrollo. Como seala la Comisin para frica: la supervisin es vital no slo para informar de la responsabilidad poltica y la gestin
bsica de los resultados, sino tambin para aprender de la experiencia y adaptarse a las circunstancias cambiantes (Comisin para frica, 2005: 370). Es, adems,
algo que las agencias internacionales sugirieron que podran (o deberan) proporcionar. El PNUD apunta que un rea principal donde los socios internacionales
pueden intervenir es en el apoyo y supervisin de los esfuerzos nacionales y locales realizados en el fomento de capacidades para analizar la naturaleza y extensin de la corrupcin (PNUD, 2004: 13). Uno de los principales defensores del
enfoque cuantitativo utilizado por el Instituto del Banco Mundial ha sealado que
los criterios MCA representan un cambio de poltica capital por parte de un donante, al pasar a emplear un criterio de asignacin que sita los asuntos de gobernanza en una posicin central y que se apoya en un criterio emprico de asignacin altamente transparente y objetivo. Los criterios propuestos para la
elegibilidad de los pases se centran en gran parte en un nmero de medidas sobre la calidad de la gobernanza, incluyendo muchas que hemos construido como
parte de un proyecto en marcha en el departamento de investigacin del Banco
Mundial y del Instituto del Banco Mundial. Los esfuerzos por utilizar los indicadores de gobernanza para conseguir unos criterios de elegibilidad ms objetivos y
transparentes son bienvenidos (Kaufmann y Kraay, 2002: 1, 14).
Indicadores y descriptores
Una visin general
Los medios existentes para evaluar y supervisar la corrupcin han tendido a formar parte de uno de los dos grupos genricos, numricos y descriptivos (vase el
Informe de 2005 de la Corrupcin Global Internacional), para contar con una variedad de percepciones nicas y repetidas y actividades de medicin. El primero
utiliza un enfoque cuantitativo para medir la corrupcin y permite establecer
comparaciones a travs del tiempo, los pases y las actividades.
El segundo proporciona un enfoque mucho ms descriptivo de las causas,
formas y tipos de corrupcin, as como de los factores que apoyan o impiden la
adopcin de medidas para combatirla. El indicador cuantitativo ms citado es el
ndice de Percepcin de Corrupcin (IPC), anual que pretende englobar los resultados de una serie de encuestas en una nica clasificacin numrica. Estos datos
estn limitados tanto por quien participa en la encuesta como por el nmero de
encuestas realizadas en un pas determinado. Actualmente hay varios indicadores cuantitativos y metodologas de medicin ms exactos. stos incluyen cuestionarios destinados a medir la percepcin pblica de la corrupcin (encuestas
sobre la provisin de servicios) e indicadores de contexto relativos a reas determinadas (como posibles correlaciones entre los niveles de gasto militar y los
de corrupcin). Tambin existen indicadores socioeconmicos ms generales relativos a, por ejemplo, la distribucin de los ingresos o los niveles de actividad
econmica sumergida. Estos indicadores, sin embargo, son generales e indicativos, presentando datos actuales de corrupcin y pudiendo apuntar hacia un
vnculo o explicacin, pero incapaces de interpretar los datos para determinar las
causas y contextos en los que se da la corrupcin. Por otro lado, s proporcionan
evaluaciones fcilmente accesibles y un abanico comprensible que pone de relieve asuntos especficos de cada pas (por ejemplo, la amenaza del secuestro del
Estado por sectores de intereses en pases en transicin). Tambin pueden supervisar el progreso global en reas determinantes. El enfoque cuantitativo tiende a ser el ms empleado por las agencias multilaterales. Los descriptores proporcionan un enfoque ms profundo a nivel del pas. Como no tratan de
obtener informacin acerca de la corrupcin mediante declaraciones numricas
simples, las encuestas descriptoras pueden ser ms extensas en lo relativo al material, tendencias y conclusiones. Aunque utilicen datos cuantitativos, se centran
sobre todo en descripciones detalladas y discusiones de temas relevantes, especialmente en los matices del poder y la poltica. Algunas organizaciones intergubernamentales utilizan este enfoque a travs de encuestas basadas en cuestionarios de marcos regulatorios y prcticas institucionales, si bien tiende a ser un
enfoque ms comnmente empleado por las ONGs. Una serie de organizaciones, como Transparency International, Global Witness e International Crisis
Group, publican estudios por pases, algunos de los cuales se centran en actividades especficas (como la corrupcin que incluye la explotacin de los recursos
minerales o la degradacin de los bosques). Tambin presentan informacin sobre la corrupcin y el Estado en un determinado momento, como los estudios
cuantitativos. Sin embargo, a diferencia de los indicadores cuantitativos, no per-
miten obtener una evaluacin de progreso aunque el Instituto de Democracia

y Asistencia Electoral (IDEA) pretende hacer esto sintetizando los temas clave
y no permiten comparaciones precisas entre pases.
La existencia de dos enfoques generales apunta a que cada uno aborda la corrupcin, y por tanto el progreso de la agenda del desarrollo, desde diferentes
perspectivas. Esto plantea tres interrogantes: cules son las fortalezas y debilidades de los dos enfoques?; son mutuamente excluyentes o pueden ser integrados?, y cmo un enfoque convergente puede desarrollarse en los aspectos relativos a la sntesis y secuencia para integrarlos y beneficiar a los objetivos de
reforma y supervisin de las diversas perspectivas?
Un enfoque cuantitativo lder
El principal lder del enfoque cuantitativo es el Instituto del Banco Mundial, cuyos
indicadores de gobernanza son esencialmente un indicador de indicadores que
ofrecen una integracin equilibrada y ponderada de una gama diversa de datos.
El argumento a favor de este enfoque, expuesto en 1999, hizo hincapi en que
la recogida, anlisis y distribucin de los datos especficos de un pas que permiten que los interesados creen coaliciones en la preparacin e implementacin de
programas de accin proporciona esperanzas de que se estn construyendo vas
para mejorar la gobernanza (Wamey, 1999). La atencin inicialmente prestada al
secuestro del Estado se desarroll ms tarde para pasar a tratar la cuestin de
la reforma mediante la evaluacin de las instituciones estatales susceptibles de
corrupcin por intereses sectoriales. Este tema en concreto se incluy entonces
dentro del marco ms general de la gobernanza que pretende evaluar los pases
en trminos de componentes claves de estabilidad poltica, eficacia gubernamental, marco regulador, imperio de la ley y control de la corrupcin. Una vez instaurados esos componentes, deberan proporcionar colectivamente un marco efectivo y preventivo dentro del cual se produjera el desarrollo. Este enfoque de
gobernanza ha sido desarrollado mediante la extensin de los componentes de
cada aspecto fundamental en una matriz de gobernanza que permita tener en
cuenta las mejoras o retrocesos de los componentes (vase Kaufmann et al.,
2002).
El autor de muchas de las publicaciones sobre el enfoque cuantitativo del Instituto del Banco Mundial ha sealado que este enfoque permite gestionar y adoptar decisiones sobre la base de mediciones del rendimiento (tales como identificar
y supervisar los factores determinantes y las instituciones de gobernanza ms vulnerables de un pas); fortalece a los reformistas, a la sociedad civil y a los medios
de comunicacin con una herramienta poderosa para realizar cambios; y desmitifica, desemocionaliza y resta sensacionalismo al rea de la gobernanza, la corrupcin y el cambio institucional, permitiendo un mayor rigor y un dilogo de nivel superior; permite la investigacin cuantitativa de las lecciones suministradas
por la realidad, ayudando a este campo a avanzar (www.worldbank.org; 8 abril
2004, news/feature stories).
El enfoque descriptivo lder

Los estudios sobre pases del Sistema de Integridad Nacional de TI han supuesto
un ejemplo lder del enfoque descriptivo en la evaluacin de la corrupcin. Dichos
estudios comprenden informes descriptivos, anlisis y cuestionarios, valindose
habitualmente de investigadores destacados en el propio pas, con el objetivo de
comparar y contrastar la postura oficial y la realidad de los distintos pases en relacin al Sistema de Integridad Nacional (SIN). El SIN analiza una amplia gama de
instituciones, leyes, actividades y procedimientos. Estos componentes incluyen: el
Ejecutivo, el Legislativo, la financiacin de las elecciones y de los partidos polticos, los tribunales de cuentas, el Poder Judicial, la funcin pblica, la polica y la
fiscala; las compras/adquisiciones pblicas; el Defensor del Pueblo y las agencias
de investigacin (por ejemplo, la oficina anticorrupcin); los medios de comunicacin, la sociedad civil; los gobiernos regionales y locales; los progresos en la estrategia del gobierno y en las iniciativas de los donantes. En la lucha contra la corrupcin, cada componente presenta aspectos especficos, pero como ningn
componente puede luchar por s solo contra la corrupcin es necesario que trabajen juntos como un Sistema de Integridad Nacional, tanto para tratar corrupcin como para promover el buen gobierno. El objetivo es centrarse en las interrelaciones entre los distintos componentes, sus dependencias y la eficacia
conjunta de los mismos desde una perspectiva global la finalidad no es la rectitud completa, pero s constatar el importante incremento en la honestidad, as
como en la rectitud y justicia, del gobierno (Pope, 2000: 37, xix).
Los estudios del SIN incluyen tanto una panormica global del pas como un
perfil de la corrupcin, basado en los patrones, niveles y causas de la misma, as
como un detallado anlisis de los componentes del SIN. Esta perspectiva requiere
el anlisis de los pasos dados por las instituciones para prevenir la corrupcin, as
como informacin sobre la eficacia de esos avances y de las relaciones entre instituciones, como, por ejemplo, el uso de los informes del tribunal de cuentas por
parte del Legislativo. Asimismo, se centra en asuntos tales como la politizacin de
las agencias cuyo objetivo es asegurar la integridad, como por ejemplo los mecanismos para el nombramiento y desarrollo de la carrera profesional de los jueces,
o la politizacin de las reformas exigidas por los donantes como la descentralizacin y la democratizacin (Doig y McIvor, 2003).
El enfoque cualitativo adoptado por los estudios del SIN permite un mejor entendimiento de las debilidades de las instituciones estatales y el porqu de los fracasos de las iniciativas de reforma previas, analizando la corrupcin desde mltiples perspectivas. stas incluyen las causas de la corrupcin, la postura oficial
respecto a las leyes, los procedimientos, etc.; las relaciones entre el Ejecutivo y el
resto de instituciones estatales, las reas clave donde tiene lugar la corrupcin o
aquellos mbitos en los que la democracia est constreida; aquellas instituciones o reas que deben jugar un papel importante en la promocin de la necesidad de reforma y de luchar contra la corrupcin; las fortalezas y debilidades de
estas instituciones o reas, de forma individual o colectiva, para asegurar su propia capacidad para liberarse de la corrupcin, as como para promover un enfoque integral en la lucha contra la corrupcin. Esta perspectiva proporciona un
anlisis detallado de la corrupcin, los factores subyacentes (como el ejercicio del

poder poltico), las fortalezas y debilidades del marco de gobernanza y el contexto de las iniciativas de reforma.
Indicadores y descriptores: la necesidad de desarrollar

su convergencia
Hemos de realizar algunas advertencias metodolgicas previas sobre los diversos
enfoques cuantitativos existentes. En este sentido, el CPI de TI acepta que se trata de un compuesto de indicadores de percepcin, aunque discute la relevancia
de cualquier evaluacin de los niveles reales de corrupcin (Lambsdorff, 2000,
2002). Otros enfoques son conscientes de sus limitaciones metodolgicas a la
hora de aportar conclusiones como consecuencia del tipo de datos que utilizan y
la interpretacin de los mismos. Por ejemplo, un estudio que presenta datos para
indicar la correlacin entre la corrupcin y el gasto militar advierte que esta evidencia pretende hacer reflexionar, pero no es de ningn modo concluyente (Gupta et al., 2000). Asimismo, aquellos que se encargan de disear y publicitar los indicadores cuantitativos del Instituto del Banco Mundial reconocen que existen
limitaciones en relacin a lo que se puede lograr con estos datos cross-country
(generales para todo el pas) y altamente agregados. Esta clase de datos no pueden sustituir a diagnsticos ms profundos sobre la gobernanza en cada pas
concreto como base para el asesoramiento poltico (Kaufmann y Kraay, 2004:
302). De la misma forma, Zoido y Chavis sealan que una de las crticas principales que cabe hacer a los indicadores de percepcin es que no reflejan la situacin
real en un pas. Las medidas cross-country son habitualmente criticadas sobre la
base de que asignar una nica puntuacin para todo un pas es, en el mejor de
los casos, simplista (Zoido y Chavis, 2004: 277). El propio Kaufmann sugiere que
incluso los mejores indicadores de gobernanza cross-country resultan imprecisos
y dicen poco sobre los fallos institucionales especficos que acarrea una gobernanza dbil en una situacin en particular (Kaufmann et al., 2000).
Por su parte, el enfoque descriptivo tambin presenta puntos dbiles. Como
mtodo para analizar los problemas especficos de un pas, el enfoque del SIN
puede ser excesivamente amplio y riguroso. A pesar de toda esa riqueza de detalle que aporta, puede adolecer, sin embargo, tanto de los medios para establecer
las prioridades en los procesos de reforma como para identificar los elementos
claves que afectan al desarrollo. Con su nfasis en la necesidad de establecer mecanismos de rendicin de cuentas o de control del entorno, el enfoque SIN puede
considerarse un tanto inflexible o demasiado estructurado para las nuevas vas de
desarrollo. Por ejemplo, como prerrequisitos para la consolidacin institucional,
es preferible un mayor grado de discrecionalidad combinado con un buen liderazgo, o contar con mecanismos y controles para fomentar la seleccin de personas cualificadas y motivadas para la vida poltica y administrativa? Debera existir
un servicio pblico fuerte, intervencionista y con poderes para luchar contra la
mercantilizacin y la privatizacin que, en el caso de algunos pases en transicin,
no slo ha transferido una influencia indeseable a las instituciones del sector privado, sino que ha transformado a las lites polticas en lites econmicas. Al mis-
mo tiempo, TI no ha utilizado los estudios por pases del SIN para informar sobre
sus indicadores, y el marco del SIN, segn el cual se realizan los estudios por pases, se encuentra en estos momentos en su tercer intento en lo que se refiere al
modelo que sigue para la realizacin de informes. Incluso los propios estudios por
pases han sufrido un control directivo variable. A diferencia del caso del enfoque
cuantitativo, en el que se ha intentado ejercer un control riguroso y centralizado
sobre la metodologa, lo mismo no se ha hecho en el caso del enfoque descriptivo, lo que se refleja tanto en la credibilidad como en la capacidad de comparacin del enfoque.
Resulta necesario desarrollar una convergencia entre ambos enfoques, no slo
por la importancia de ajustar los aspectos metodolgicos y procedimentales, sino
tambin para esbozar las fortalezas y perspectivas de cada enfoque, y para introducir objetivos ms ambiciosos en la agenda del desarrollo. No obstante, la convergencia puede hacer que surjan algunos problemas interpretativos. En primer
lugar, es necesario analizar la tendencia a realizar ciertas suposiciones en relacin
a los indicadores cuantitativos, como el hecho de que son normalmente presentados cono lineales, operando hacia arriba y hacia abajo en un clasificacin con
un resultado numrico claro, lo que a su vez implica que este resultado sea definitivo o limitado. En segundo lugar, las evaluaciones cualitativas deben informar
el enfoque cuantitativo en temas como el ejercicio del poder poltico o la influencia de las lites, temas a los que no se puede otorgar un valor numrico. En tercer
lugar, es necesaria una mayor concisin a la hora de identificar y dar prioridad,
dentro del enfoque descriptivo, a aquellos temas y tendencias que pueden ser
centrales en la evaluacin del progreso en la lucha contra la corrupcin y en la
ejecucin de la agenda del desarrollo. En cuarto y ltimo lugar, si se logra la convergencia entre enfoques, el progreso de esa convergencia depender de que se
entienda la naturaleza de la agenda del desarrollo y la naturaleza de la corrupcin dentro de esa agenda.
Camino o destino? Secuenciando los enfoques

Medir o evaluar el progreso en la agenda del desarrollo resulta complejo y requiere horizontes a largo plazo: la democratizacin es un proceso largo y amplio que
implica un proceso a largo plazo de cooperacin, tanto con aquellos en el poder
como con los actores de la sociedad civil (Degnbol-Martinussen y Engberg-Pedersen, 1999: 280-281). Adems, como advierte Diamond, sera prematuro aclamar
la existencia de democracia, incluso de la democracia liberal, como un motivo para
la autocomplacencia. La democracia debe verse como un fenmeno en desarrollo. Seala que la democracia trae consigo sus propias consecuencias adversas y
que la atrofia y la decadencia pueden llevar a un comportamiento tan corrupto e
irresponsable como puede encontrarse en regmenes de otro tipo. Asimismo, establece que no existe ninguna garanta de que el desarrollo democrtico se mueva
tan slo en una direccin y, por el contrario, la experiencia muestra que todos los
sistemas polticos se vuelven rgidos, corruptos e irresponsables en ausencia de reformas y renovaciones peridicas (Diamond, 1999: 18, 19).
Lo que es ms, no debera asumirse que, para los pases en desarrollo y en
transicin, una mera transposicin de las instituciones y el marco de la gobernanza que han surgido como consecuencia de la particular trayectoria de desarrollo
seguida por las democracias liberales occidentales va a suponer un atajo en el
proceso de desarrollo, va a llevar a una disminucin de la corrupcin o que va a
prosperar fcil y uniformemente en, por ejemplo, economas poco integradas y
basadas principalmente en la subsistencia. Es especialmente importante comprender qu se est transponiendo y por qu, dada la naturaleza dinmica del
proceso de desarrollo en general. En la medida en que los pases desarrollados
han seguido vas especficas de desarrollo, est claro que esos mecanismos de
cambio que han empujado a esos pases por esas vas continan funcionando. En
otras palabras, los pases desarrollados no descansan cmodamente en un momento de equilibrio racional y legal. Ms bien al contrario, la intensificacin de la
competitividad mundial ha tenido como consecuencia crisis fiscales en las necesitadas economas del sector pblico de los pases desarrollados, que han llevado a
privatizaciones, externalizacin de servicios, remodelaciones, nuevas tcnicas gerenciales, etc. La existencia de una ciudadana activa y comprometida, un sector
pblico diferenciado y profesional, y un Estado legtimo y responsable, ha sido el
ncleo esencial del modelo de la democracia liberal, pero tambin puede haber
sido la consecuencia de una determinada poltica de desarrollo.
Evitar esos pasos en la poltica de desarrollo, como se ha fomentado con las
reformas ms recientes (privatizaciones, nuevas tcnicas gerenciales, etc.), puede
tener implicaciones en el resultado de los procesos de democratizacin y en la
evaluacin de la corrupcin en los pases en vas de desarrollo y en transicin. En
determinadas democracias liberales desarrolladas se siguen evidenciando los mismos tipos de mala administracin y de corrupcin a los que hacen frente los pases en desarrollo. Por otra parte, los pases desarrollados se enfrentan en la actualidad a nuevas reas de corrupcin que son inherentes a cualquier proceso de
desarrollo democrtico, como son las relativas a las interferencias entre el sector
pblico y el sector privado (desde la financiacin de los partidos polticos a los
grupos de presin profesionalizados), as como a otras controversias que han surgido como consecuencia de la aparicin de la Nueva Gestin Pblica y otros cambios en las ltimas dcadas (Ridley y Doig, 1996).
En otras palabras, la democratizacin no es siempre lineal ni supone, por naturaleza, un impulso siempre hacia delante, tal y como confirman las advertencias
sobre las democratizaciones fallidas y defensivas (Rose et al., 1998; Robinson,
1998). Lo que es ms, no siempre est claro hasta qu punto la democratizacin
se perfila o es perfilada por los antiguos sistemas polticos o por los juegos de poder que siguen operando bajo la superficie, y hasta qu punto esas tendencias
aparecen reflejadas en las evaluaciones cuantitativas, que pueden implicar suposiciones sobre el desarrollo terminando tanto con la corrupcin como con la democratizacin (Doig y McIvor, 2003; Carothers, 1997; Khan, 1998). Asimismo, la dinmica autoperpetuadora de la corrupcin se ha pasado a veces por alto:
... la corrupcin poltica y burocrtica no se asocian necesariamente a la modernizacin poltica. Tampoco la corrupcin est destinada a desaparecer a medida que madura el sistema poltico.

La corrupcin cambia en funcin de los cambios de los factores socioeconmicos,
culturales y polticos. Al igual que estos factores afectan a la corrupcin, sta les afecta a ellos. Por ello, y debido a que la corrupcin est en equilibrio, el concepto de entropa no puede aplicarse en este caso. En otras palabras, la corrupcin puede controlarse a travs de alteraciones de su carcter, pero lo ms importante es que no
puede destruirse. La corrupcin conlleva un mecanismo dinmico que le permite
perpetuarse a s misma (Werner, 1983: 638).
En este contexto, asegurar que la corrupcin es una mera consecuencia del

subdesarrollo corre el riesgo de abrazar un crudo evolucionismo que imagina un
descenso proporcionado en el volumen de corrupcin a medida que aumenta el
PIB (Theobald, 1990: 164).
Por tanto, el uso del enfoque descriptivo es esencial para revisar y definir el
objetivo de los indicadores cuantitativos, a la vez que requiere un mayor nmero
de indicadores que sean, en ocasiones, ms interpretativos. Tal y como sostiene
Crawford, cualquier estudio de evaluacin de un pas necesita basarse en la necesidad de entender y analizar las diversas fuerzas econmicas, sociales y polticas,
incluyendo su peso relativo, que influye y perfila las perspectivas de una reforma
democrtica (2002: 922). En otras palabras, el artculo propone que, para que el
enfoque cuantitativo proporcione un marco eficaz que permita considerar el progreso del desarrollo, se debe evitar la utilizacin de una va lineal que lleve a un
nico objetivo. Resulta tambin necesario que se desarrolle una base analtica
ms sofisticada que tenga en cuenta los matices que la evaluacin del poder y de
la poltica requiere. Por el momento, su plataforma de datos no permite fcilmente realizar un trabajo predictivo o analtico; incluso los propios defensores del enfoque cuantitativo sealan que el mismo se centra en los indicadores, lo que proporciona un conocimiento limitado del contexto de un pas.
Si el desarrollo de un pas es potencialmente dinmico y no-lineal, en lugar de
esttico, puede que estos indicadores estn intentando perseguir un objetivo que
est en continuo cambio. Como coment un representante del Banco Mundial,
en relacin a los indicadores de primera generacin: los indicadores amplios
como stos tienen una utilidad limitada a la hora de sealar las necesarias reformas especficas del sector pblico; se refieren a tantas instituciones y polticas a la
vez que no aportan ninguna solucin concreta o quin debera implementarla
(Knack et al., 2003: 306).
Por otra parte, los descriptores pueden proporcionar el marco analtico, as
como los matices y tendencias subyacentes en relacin a, por ejemplo, el ejercicio del poder poltico. No obstante, son difciles de utilizar como medio para
evaluar el progreso anual y pueden estar demasiado deshilvanados para permitir
centrarse en temas clave. Si los descriptores pueden proporcionar la base para
guiar las agendas polticas o la ayuda de los donantes, su integracin en el enfoque cuantitativo proporcionara, asimismo, los indicadores de gobernanza que
tienen ms peso en trminos de credibilidad y realismo. Esto, a su vez, hara aumentar el papel de los indicadores a la hora de resumir y centrar las agendas, a
la vez que proporcionara las bases para el control y la revisin de las mismas:
disear reformas de la gobernanza ms eficaces requerir una consideracin
poltica plena de cada caso, la cultura del pas, las relaciones entre el sector p-
blico y el privado, y los referentes ideolgicos que unen a las lites (Harrison,
2005: 256).
El modo en que esta convergencia entre enfoques debe secuenciarse es algo
que, sin embargo, ha comenzado a desarrollarse slo ahora. Freedom House, una
de las instituciones de las que se vale la MCA, est desarrollando de forma extraoficial (aunque con el apoyo del gobierno de los EE.UU.) un estudio de la gobernanza que combina cuatro componentes esenciales: derechos civiles, imperio
de la ley, anticorrupcin y transparencia, responsabilidad y opinin pblica. Los
componentes especficos de cada pas se clasifican, y dicha clasificacin se revisa
de forma centralizada. El componente de anticorrupcin cubre cuatro aspectos
que se centran en el entorno gubernamental y en cmo el mismo puede fomentar o reprimir la corrupcin. El Centro para la Integridad Pblica, con base en
EE.UU., utiliza las categoras generales de la gobernanza, de las que se valen los
investigadores destacados en cada pas, para revisar los informes del pas, los informes sobre corrupcin y los cuestionarios (todos ellos se basan en el modelo
del SIN), y despus preparan clasificaciones para informar, como hace el enfoque
del SIN, sobre la realidad de jure y de facto de la corrupcin y de los mecanismos
anticorrupcin.
Los informes y puntuaciones del Centro se someten a una evaluacin annima interna y a un proceso de revisin, para producir un ndice de integridad equilibrado y comparativo. Este ndice no mide la corrupcin, sino lo contrario a la corrupcin: hasta qu punto tienen los ciudadanos capacidad para asegurar que su
gobierno es abierto y responsable, considerando la existencia de mecanismos, incluyendo leyes e instituciones, que promuevan la responsabilidad pblica y limiten la corrupcin; la efectividad de esos mecanismos y el acceso que tienen los
ciudadanos a la informacin para exigir responsabilidades a sus gobiernos.
Los primeros indicios sugieren que el enfoque de Freedom House (que usa los
indicadores como base del enfoque descriptivo que, a su vez, produce indicadores revisados) puede reflejar una convergencia ms precisa y eficaz que el enfoque del Centro, cuyas limitadas fuentes de datos para cada pas pueden conducir
tanto a clasificaciones demasiado generalizadas como, en ocasiones, a clasificaciones que no podran ser validadas desde un enfoque descriptivo ms profundo
e informado. Resulta interesante, por ejemplo, cmo el enfoque convergente ya
ha indicado algunos resultados que podran tener relevancia tanto para las iniciativas de reforma como para la interpretacin de los indicadores de gobernanza. El
trabajo de Freedom House ha puesto de manifiesto que aquellas medidas que
cambian los niveles o tipos de corrupcin puede que no conduzcan a cambios en
paralelo de otras reas en el contexto de una gobernanza en desarrollo. Sugiere
que las evaluaciones de los derechos civiles, el imperio de la ley y la responsabilidad y opinin pblica tienen correlaciones ms fuertes entre ellos que en relacin
a la anticorrupcin y la transparencia: la corrupcin es la excepcin entre las
reas que observamos, siendo las condiciones para la corrupcin, de algn
modo, independientes del entorno poltico general (Repucci, 2005: 257).
El enfoque convergente es nuevo, pero indica el potencial que tendra la sntesis de enfoques. Por una parte, el enfoque convergente necesitar prestar ms
atencin a la metodologa, a la interpretacin de los datos y al esbozo de conclu-
siones. En particular, el modo en que los enfoques se integran adquiere bastante

importancia. Del mismo modo, el enfoque debe incorporar los medios para poder reflejar los matices que introduce el poder poltico y para reconocer la inexistencia de homogeneidad en la agenda de la democratizacin y el desarrollo.
Conclusin: evaluaciones con sentido

El presente artculo ha defendido que los enfoques cuantitativos tienen debilidades polticamente relevantes a la hora de evaluar las causas, patrones y tendencias de la corrupcin. Asimismo, ha sealado que un exceso de confianza en
las puntuaciones y clasificaciones puede llevar a pasar por alto el hecho de que
la democratizacin y el desarrollo pueden ser objetivos cambiantes en trminos
de progreso y direccin. Por otra parte, los descriptores pueden ser importantes
para entender lo que muestran los indicadores, pero pueden ser menos efectivos a la hora de proporcionar medios para evaluar la direccin y la velocidad del
progreso.
Para ayudar a perfilar y controlar la agenda del desarrollo, y especialmente en
relacin al tratamiento de la corrupcin como un rasgo esencial en la promocin
de la misma, existe una gran variedad de enfoques cuantitativos y cualitativos
que deben combinarse para ser ms efectivos. Actualmente, las principales agencias internacionales confan en los indicadores, pero, tal y como seal uno de los
principales defensores del enfoque descriptivo, las estadsticas por s solas no
son indicadores fiables de progreso (Pope, 1997: 23-24). Lo que se necesita es
un enfoque secuenciado y combinado que sintetice las perspectivas particulares y
el valor de cada uno de los enfoques con el objetivo de conseguir una evaluacin
ms informada y fiable de la corrupcin y, por ende, de la agenda del desarrollo
desde una perspectiva ms amplia.
Referencias
Australian Agency for International Development (2000): Good Governance: Guiding Principles for Implementation, Canberra: Australian Agency for International Development.
Banco Europeo de Reconstruccin y Desarrollo (1998): Transition Report 1998, London: European Bank for Reconstruction and Development.
Baylies, C. (1995): Political Conditionality and Democratisation, Review of African Political
Economy, 22 (65).
Bevir, M. (2004): Democratic Governance, Working Paper 5, Institute of Governmental Studies, University of California, Berkeley (CA).
Brown, E. (2000): Tinkering with the System: Adjusting Adjustment, en G. Mohan,
E. Brown, B. Milward y A. Zack-Williams (eds.), Structural Adjustment, London: Routledge.
Carothers, T. (1997): Democratic Assistance: The Question of Strategy, Democratization,
vol. 4, n. 3.
Comisin para frica (2005): Our Common Interest: Report of the Commission for Africa, London: Commission for Africa.
Crawford, G. (2002): Evaluating European Union Promotion of Human Rights, Democracy
and Good Governance: Towards a Participatory Approach, Journal of International Development, 14.
Degnbol-Martinussen, J., y Engberg-Pedersen, P. (1999): Aid: Understanding International
Developmental Cooperation, London: Zed Books, and Copenhagen: Danish Association
for International Cooperation.

[DFID] Department for International Development (1997): Eliminating World Poverty, London:
The Stationery Office.
Diamond, L. (1999): Developing Democracy towards Consolidation, Baltimore: The John
Hopkins University Press.
Doig, A., y McIvor, S. (2003): The National Integrity System: Assessing Corruption and
Reform, Public Administration and Development, 23.
Doig, A., y Marquette, H. (2004): International Donor Agency Initiatives to Combat Corruption: Future Failure or Radical Re-think?, Futures, 37 (2-3).
Drake, P. (2005): The Hegemony of US Economic Doctrines in Latin America, Workshop
on Empire and Dissent: US Hegemony in Latin America. Program on Global Security and
Cooperation at the Social Science Research Council, Mexico, March.
Gupta, S.; de Mello, L., y Sharan, R. (2000): Corruption and Military Spending, Washington:
Fiscal Affairs Department, International Monetary Fund.
Harrison, G. (2005): The World Bank, Governance and Theories of Political Action in Africa,
British Journal of Politics and International Relations, 7.
Hellman, J. S.; Jones, G.; Kaufmann, D., y Schankerman, M. (sin fecha): Measuring Governance Corruption and State Capture, EBRD y World Bank.
IMF (2005): The IMFs Approach to Promoting Good Governance and Combating Corruption a Guide, Washington: International Monetary Fund.
Kaufmann, D., y Kraay, A. (2002): Governance Indicators, Aid Allocation, and the Millennium
Challenge Account, Briefing Note, The World Bank, December.
Kaufmann, D., y Kraay, A. (2004): Governance Matters III; new indicators for 1996-2002 and
methodological challenges, en Global Corruption Report, Berlin: Transparency International.
Kaufmann, D.; Kraay, A., y Zoido-Lobatn, P. (2000): Governance Matters: From Measurement to Action, Finance and Development, 37 (2).
Kaufmann, D.; Kraay, A., y Zoido-Lobatn, P. (2002): Governance Matters II, Policy Research
Working Paper 2772, Washington: World Bank Development Research Group and World
Bank Institute.
Khan, M. H. (1998): Patron-Client Networks and the Economic Effects of Corruption, en
M. Robinson (ed.), Corruption and Development, London: Frank Cass Publishers.
Knack, S.; Kugler, M., y Manning, N. (2003): Second Generation governance indicators,
en Transparency International (2003), Global Corruption Report, Berlin: Transparency
International.
Lambsdorff, J. G. (2000): The Precision and Regional Comparison of Perceived Levels of
Corruption - Interpreting the Results, Berlin and Gottingen: Transparency International and
Gottingen University.
Lambsdorff, J. G. (2002): Framework Document, Berlin and Gottingen: Transparency International and Gottingen University.
Leftwich, A. (1994): Governance, the State and the Politics of Development, Development
and Change, 25 (2).
Leftwich, A. (ed.) (1996): Democracy and Development, Cambridge: Polity Press.
Maastricht (2000): Report of the Working Conference on Anti-Corruption, Sponsored by the
Netherlands Ministry for Foreign Affairs with the collaboration of the World Bank Institute
(WBI).
Marquette, M. (2003): Corruption, Politics and Development: The Role of the World Bank,
Basingstoke: Palgrave Macmillan.
Marquette, H. (2004): The Creeping Politicisation of the World Bank: The case of Corruption, Political Studies, 52.
Moore, M. (2000) Political Underdevelopment, Paper presented to the 10th Annual Conference of the Development Studies Institute, London School of Economics, London, September.
Pope, J. (ed.) (1997): The TI Source Book, Berlin: Transparency International.
Pope, J. (2000): The TI Source Book (Second Edition), Berlin: Transparency International.
Repucci, S. (2005): A Survey of Governance in 30 Underperforming States, en Transparency
International (2005), Global Corruption Report, Berlin: Transparency International.

Ridley, F. F., y Doig, A. (1996): Sleaze: Politics, Private Interests and Public Reaction, Oxford:
Oxford University Press.
Robinson, G. E. (1998): Defensive Democratisation in Jordan, International Journal of
Middle East Studies, 30.
Rose, R.; Mishler, W., y Haerpfer, C. (1998): Democracy and its Alternatives, Cambridge: Polity
Press.
Tanzi, V. (1998): Corruption Around the World: Causes, Consequences, Scope and Cures,
IMF Staff Papers, 45 (4).
Thacker, S. C. (1999): The High Politics of IMF Lending, World Politics, 52 (1).
Theobald, R. (1990): Corruption, Development and Underdevelopment, Basingstoke: Macmillan.
Transparency International. (2005): Global Corruption Report, Berlin: Transparency International.
UNDP (1999): Fighting Corruption to Improve Governance, Washington: UNDP.
UNDP (2004): Anti-corruption: Practice Note, Washington: UNDP.
Wade, R. (1996): Japan, the World Bank an the Art of Paradigm Maintenance, New Left
Review, May-June.
Wade, R. (2001): Showdown at the World Bank, New Left Review, Jan-Feb.
Wamey, J. M. (1999): Can Corruption be Measured?, Banks World, 13 (6).
Werner, S. (1983): The Development of Political Corruption: A Case Study of Israel, Political
Studies, 31 (4).
Williams, D., y Young, T. (1994): Governance, the World Bank and Liberal Theory, Political
Studies, XLII.
Zanger, S. C. (2000): Good Governance and European Aid: The Impact of Political Conditionality, European Union Politics, 1 (3).
Zoido, P., y Chavis, L. (2004): Introduction: Corruption Research, en Global Corruption
Report, Berlin: Transparency International.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Reforma del gobierno local en China
La perspectiva de actor racional
Janice L. Caulfield*
Resumen
En la historia reciente de China ha habido una serie de iniciativas de reforma de gran
amplitud cuyo objetivo era mejorar la eficacia, flexibilidad e innovacin burocrtica a travs de una descentralizacin de la gestin y una descentralizacin fiscal. El sector del gobierno local de China lleva consigo una importante responsabilidad funcional que va
desde el desarrollo econmico hasta el suministro de bienestar social. Es el responsable
de gastar ms del 70 por ciento del gasto total del gobierno. Ahora, en el nuevo milenio, el gobierno central chino busca a transformar el gobierno local como parte de su
estrategia de liberalizacin del mercado. Esto incluye la privatizacin de empresas locales (un proceso que comenz durante la dcada de 1990) y una racionalizacin de la
burocracia local. Aunque sigue siendo una Administracin muy centralizada, ha habido
un giro significativo alejndose de un enfoque uniforme de los gobiernos locales, en los
cuales ahora se fomenta activamente la diferenciacin entre regiones y localidades. An
dentro de una estructura poltica muy limitada, las reformas han ido ms all de la mejora del resultado econmico de China. Han creado incentivos para que los funcionarios
locales lleven a cabo comportamientos de captacin de rentas y maximizacin de utilidades. El artculo investiga las iniciativas de reforma y evala crticamente los resultados en
este contexto.
China tiene tantos admiradores como detractores de su transformacin econmica de
los ltimos veinte aos, una transformacin que no ha conseguido, en modo alguno, desafiar de forma seria al sistema poltico. El gobierno local ha sido el actor clave de la transicin de China a una economa capitalista, ya que fue a nivel local donde se desarrollaron los negocios de mercado. Este artculo sigue las reformas comerciales,
administrativas y fiscales del gobierno local desde la iniciativa de sociedad abierta de
Deng en 1979.
Las reformas han tenido resultados mixtos y se han sacado importantes lecciones. En primer lugar, los modelos puros no pueden pronosticar con exactitud los resultados, debido
* El Dr. Janice L. Caulfield es miembro del Departamento de Poltica y Administracin Pblica, Universidad de Hong Kong.

a la interaccin de las ambiciones personales de los responsables por llevar a cabo las reformas. En segundo lugar, es esencial entender el entorno cultural del pas cuando se
aplican nuevos modelos econmicos y administrativos. En una sociedad muy acostumbrada a la direccin y autoridad central, aquellos a cargo de la ejecucin de las reformas
sern los primeros en beneficiarse del cambio. En tercer lugar, los objetivos contradictorios de la reforma, que en China se engloban con el trmino economa de mercado socialista, no slo crean confusin para los ejecutores de la reforma, sino que abren espacios para un comportamiento oportunista.
Introduccin
Mientras el nivel de crecimiento econmico de China sigue mantenindose en
cifras de dos dgitos, una posicin que ya mantiene desde hace una dcada, los
observadores de China se preguntan hasta cundo puede mantenerse este notable xito econmico sin un cambio poltico. Una explicacin posible es que las
polticas de descentralizacin de China de las ltimas dos dcadas, que han facilitado las reformas a nivel subnacional y han trado una flexibilidad al sistema,
permiten una mayor respuesta a las presiones del mercado. Uno de los sistemas
sociales ms burocratizados conocidos por el hombre se ha convertido en uno
de los ms descentralizados y fluidos (Yang, 2001; Orban, 2003). La reforma
del gobierno local en China en el periodo post-Mao puede dividirse en dos grupos generales: uno, como reforma de mercado de las empresas estatales; el
otro, como reforma administrativa, incluida la reforma del personal y de los presupuestos, la aclaracin de los campos y responsabilidades, reduciendo el tamao y simplificando. Hasta ese punto, en el periodo revisado (1980-2003), China
no es diferente a cualquier otra sociedad industrializada que ha sido testigo de
reformas paralelas de privatizacin y de nueva gestin pblica en el mismo periodo de veinte aos. Mientras que en Occidente se argumenta que esos dos tipos de reformas tienen trayectorias diferentes con sus propias dinmicas (Pollitt
y Bouckaert, 2004; Barzelay, 2001), en China las reformas de mercado y administrativas son en gran parte procesos interdependientes. Bajo el socialismo de
Estado, el Estado chino ha sido principalmente el motor primario del crecimiento
econmico, en vez del mercado, y el gobierno local en particular ha sido un actor econmico clave. Por lo tanto, cualquier reforma del sistema econmico en
la direccin de los mercados significa necesariamente una reforma del sistema
administrativo local.
Como estrategia clave de la liberalizacin del mercado, el gobierno de Beijing,
bajo el liderazgo de Deng Xiaoping, procur movilizar al gobierno local mediante
varias reformas de descentralizacin, que comenzaron en 1979. stas incluan
una mayor autonoma financiera, delegar poderes de toma de decisiones y promover un enfoque ms flexible e innovador del desarrollo econmico local. Por
ejemplo, se incit la diferenciacin entre regiones y localidades, creando zonas
econmicas e industriales especiales. Ahora, en la tercera dcada de las reformas,
el Estado ha emprendido una nueva ronda que, segn la opinin de algunos comentaristas, es cualitativamente diferente de los esfuerzos previos de reforma
(Lu, 2004). stos incluyen que empresas del gobierno local pasen a manos de entidades privadas o corporativas, una racionalizacin de la burocracia local me-
Caulfield Reforma del gobierno local en China 269
diante la reduccin de tamao y fusiones, y alguna nueva centralizacin de poder

ya que el gobierno nacional desea construir un marco regulador y fiscal apropiado a una economa de mercado (Zhao, 1999). A pesar de las nuevas presiones
competitivas (o quizs por ellas), muchos gobiernos locales en China, sobre todo
en las provincias orientales y del sur, parecen estar prosperando, creando nuevos
competencias econmicas y manteniendo un crecimiento de ingresos fuerte.
Otras, sobre todo en las provincias centrales y occidentales, mayoritariamente
rurales, se han empobrecido debido a una combinacin de inversin regional
desigual y a un dbil sistema de igualacin impositiva que ha creado una gran
brecha entre las ricas zonas urbanas y las pobres zonas rurales (China Statistical
Yearbook 2003, Chinatoday.com/city).
Aunque la disparidad regional es una preocupacin crucial para la estabilidad
social futura de China, ste no es el tema central de este artculo. Ms bien, quiero explorar el xito (o no) de las reformas de descentralizacin, sobre todo el formato que han adquirido en el proceso de implementacin. El proceso de reforma
ha sido ms complicado y lento en algunas reas que en otras. Por ejemplo, durante ms de dos dcadas de reforma administrativa, una persistente tendencia
que va en contra del objetivo de reforma del personal ha sido aumentar en vez
de disminuir el nmero de trabajadores para el Estado (Burns, 2003; Brodsgaard,
2002). Ha habido muchas otras anomalas y resultados nefastos, como el fracaso
extendido de las autoridades locales en cumplir con sus objetivos de ingresos recaudados, y la imposicin de cargos no sancionados y otras formas de extraccin
de recursos que han recado en empresas y residentes rurales. Adems, los excesos de inversin de las autoridades locales han llevado a altas deudas en muchas
partes del pas. As que una de las preguntas clave de este artculo es: cules son
los resultados de la reforma y cmo se explican? Los objetivos de este artculo son
dos: uno es dar una introduccin en lneas generales de las reformas de gestin y
descentralizacin administrativa en China dentro de una secuencia histrica de
eventos, y el segundo, sealar las contradicciones y tensiones que existen en un
Estado unipartidista reformando su mercado y cmo esas contradicciones se ven
a nivel local.
La mayora de los estudios sobre las reformas en China utilizan una perspectiva de inters pblico o Estado en desarrollo. Las explicaciones de inters pblico de las polticas siguen una visin normativa y suelen asumir que las reformas
son el resultado de la actuacin de lderes del gobierno central en nombre del pblico (Chen, 2002; Lan, 1999, 2002; FENA, 2002). En la dcada de 1990 surgieron las nociones del Estado en desarrollo en los debates de administracin del desarrollo: aunque es un concepto aplicado ms tpicamente a Estados capitalistas
en transicin, algunos ven los xitos de la reforma china, especialmente la propiedad estatal de los bienes, en esos trminos. Aqu quiero debatir este tema desde
el punto de vista del comportamiento burocrtico para explicar los resultados
mixtos de la reforma y, sobre todo, para explicar que los resultados de la reforma
han sido modelados por agentes locales, por sus propios intereses.
Una suposicin clave de la teora de eleccin racional de la burocracia es que
los burcratas son maximizadores de utilidades que miran por su propio bien. El
modelo de maximizacin presupuestaria de William Niskanen (Niskanen, 1971,
1973) fue muy influyente para centrar la atencin sobre las agencias del gobierno y la tendencia de que el suministro excesivo burocrtico alimentaba el crecimiento del Estado. El salario, beneficios, reputacin pblica, poder, mecenazgo,
facilidad de realizar cambios y de gestionar la agencia son todos ellos componentes de los beneficios de los burcratas. Todos ellos, afirmaba Niskanen,
dependen del tamao del presupuesto: un mayor presupuesto aumenta el bienestar general de los funcionarios de alto rango. En este modelo, cada agencia
tiene un nico patrocinador (normalmente el gobierno central) que proporciona
un presupuesto a cambio de una serie de resultados. En las negociaciones con el
patrocinador, las agencias cuentan con una posicin de regateo fuerte debido a
cuatro factores:
1)
2)
3)
4)
fragmentacin dentro de la institucin del patrocinador;

informacin asimtrica a favor de la agencia;
control monopolizador de la agencia sobre una zona de la poltica, y
poder de estipulacin del orden del da ya que los actores pueden negarse a cooperar con el patrocinador.
Mientras que el punto de atencin emprico de Niskanen era la burocracia federal en EE.UU., su imagen de los departamentos como organizaciones de orden
que funcionan totalmente de una manera de arriba abajo recuerda al Estado chino, dada la estructura jerrquica guiada por mandos desde el nivel del gobierno
central hasta el de un pueblo. Para ilustrar este punto, vale la pena reflexionar
sobre los conceptos de gobierno local y el punto de vista chino de la autonoma
local. Desde una perspectiva comparativa, puede considerarse que el gobierno
local encaja en un modelo autnomo o integracional. Un modelo integracional de gobierno local es aquel cuyo propsito es ser un vehiculo para la ejecucin de polticas y decisiones tomadas por los gobiernos centrales, comparado
con un modelo autnomo, cuyo propsito principal es conseguir las aspiraciones
de las comunidades locales (Sharpe, 1974; Smith, 1996; Kjellberg, 1995). En un
sistema socialista de Estado autoritario, la autonoma local como concepto no tiene mucho ms valor que lo que pueden conseguir los lderes locales para la nacin en su totalidad. Por ejemplo, las prioridades polticas del gobierno local en
China reflejan de forma estrecha las prioridades polticas de su gobierno central.
En la actualidad, stas incluyen el crecimiento econmico, la estabilidad social y
poltica (ej., controlar la tasa de natalidad y a Falung Gong) y la construccin del
partido (mayor asociacin al partido y de miembros en el gobierno). Se ha introducido un sistema de medicin del rendimiento para obtener esos objetivos (y
sanciones para los fracasos) como parte de las reformas (Chou, 2004; Zhong,
2003). Quizs la prueba ms clara de la jerarqua en el Estado chino es el poder
de las autoridades del partido central para asignar y rechazar a los delegados territoriales (Shirk, 1993). Como dice Burns, los lderes del partido de mayor rango
en todos los niveles son, antes que nada, gerentes de personal (Burns, 1983:
715). Si el gobierno local chino es, entonces, un agente del Estado, un modelo de
actor racional (dentro de una relacin de mandante-mandatario) nos proporciona
un marco apropiado para el anlisis.
Por otro lado, como las reformas del mercado y burocrticas traen consigo
una mayor competicin y eficacia en la economa local china, al igual que un mayor nivel de autofinanciacin local, es normal preguntarse: puede un modelo de
maximizacin presupuestaria del comportamiento administrativo seguir teniendo
valor explicatorio? Mientras que el nfasis de Niskanen en la maximizacin presupuestaria puede parecer algo redundante en el contexto de la expansin de las finanzas locales, el gobierno local en China tambin ha experimentado un rpido
crecimiento en la restitucin de responsabilidades funcionales de forma que los
gastos locales han superado los ingresos (Wong, 1991). Como consecuencia de
ello, algunos argumentan que el gobierno local se ha vuelto financieramente ms
dependiente del gobierno central (Wedeman, 2000). El comportamiento de los
burcratas de maximizacin de utilidades no est, en cualquier caso, limitado al
crecimiento presupuestario. Otros comportamientos de mirar por el bien propio
incluye lo que Patrick Dunleavy describi como remodelacin del departamento (1985, 1989, 1991). La perspectiva de Dunleavy sobre el comportamiento
administrativo es que los burcratas de la agencia, sobre todo los que tienen cargos ms altos, ponen menos nfasis en los componentes pecuniarios de la funcin de utilidad (tales como ingresos, seguridad laboral o beneficios). En vez de
eso, los burcratas con cargos ms altos hacen ms hincapi en utilidades no
pecuniarias: tales como el estatus, prestigio, mecenazgo e influencia, y especialmente el inters e importancia de sus labores de trabajo. Por ello, los burcratas racionales, guiados en primer lugar por las utilidades relacionadas con su trabajo, buscan una estrategia de remodelacin del departamento diseada para
que su departamento se aproxime cada vez ms a las funciones del personal
(en vez de a las de la lnea), a un ambiente de colegas y a una posicin central
(1991: 202). Con el tiempo, las agencias de suministro de servicios se transforman en agencias de control, transferencia y contratos. El modelo de Dunleavy,
sobre todo, intenta a explicar cmo los objetivos del gobierno central para la reforma administrativa son moldeados en el proceso de ejecucin de las polticas
por los actores locales que podran perder (o ganar).
En ambos modelos se asume que los funcionarios (al contrario que los actores
del sector privado) se ven muy limitados en lo que se refiere al beneficio personal
que pueden sacar de la reforma, a limitaciones impuestas por niveles de salario
determinados centralmente, beneficios complementarios, procedimientos de
asignacin, etc. En el caso de China, hay cada vez ms pruebas que apuntan a
que esa restriccin del poder de los funcionarios locales para desviar recursos en
favor de intereses propios, e incluso por bienestar personal, se han visto verdaderamente desafiadas por el proyecto de modernizacin, en parte por la doble
identidad o conflicto de funciones a las que se enfrentan los funcionarios cuando ven que el gobierno central les impone objetivos de crecimiento econmico,
pero tambin por una falta de normas institucionales o, por lo menos, poderes
intergubernamentales flexibles y cambiantes (Gong, 2005; Wedeman, 2000).
Como seala Zhu, con la descentralizacin del poder los gobiernos locales
han adoptado con frecuencia normas y reglas y medidas administrativas que benefician a las prioridades locales, en contra de los intereses nacionales (Zhu,
2003: 12).
La experiencia del gobierno local

China es un Estado-nacin unitario, pero su sistema de gobiernos locales es un
nivel fundamental de la Administracin que ha sido en gran medida el responsable del xito de la industrializacin rural y de un mercado nacional integrado.
Existen ms de 2.500 gobiernos regionales (incluyendo ciudades con estatus regional) y cerca de 45.000 gobiernos de ciudades y municipios en China. stos se
organizan en 22 provincias que son consideradas como el nivel ms importante
de administracin subnacional, indicado por la representacin (en expansin) de
personal a nivel provincial en los comits del partido central (Zhong, 2003; Saich,
2004). Hoy en da, el gasto del gobierno local representa el 70 por ciento del gasto total del gobierno (55 por ciento a nivel subprovincial) y aproximadamente la
mitad de los ingresos totales del gobierno (China, 2004). Las responsabilidades
principales de los gobiernos locales se encuentran en el campo de la educacin,
sanidad, agricultura y pagos de bienestar social, que son las reas de crecimiento
ms rpido. Una parte significativa de las funciones de los gobiernos locales tambin ha sido la gestin de las empresas propiedad del Estado o, en las zonas rurales, de las empresas de ciudades y municipios (TVE)1.
La unidad nacional en el periodo moderno de la historia de China se consigui
mediante una fuerte disciplina del partido y una estricta jerarqua de control desde el centro (Zhu, 2003). El Partido Comunista de China (PCC) est muy empapado en las instituciones de los gobiernos locales. La autoridad a nivel regional est
compuesta por cinco rganos de organizacin diferentes, los ms importante son
el Gobierno del Pueblo Regional y el Comit del Partido Regional. Mientras que el
primero es el rgano ejecutivo, el Comit del Partido Regional es el rgano de
toma de decisiones ms influyente2. Es el secretario del Partido, en vez del magistrado de la regin, el que est en la cumbre de la estructura del poder local. Normalmente, el magistrado regional tambin es el primer subsecretario del partido
y, en algunos casos, es incluso el secretario. De hecho, el Comit del Partido y el
Gobierno Regional normalmente comparten el mismo edificio (Zhong, 2003). El
Partido (como ente diferente del gobierno local) tiene su propia burocracia local,
que incluye un departamento de organizacin responsable de la asignacin y
ascensos en el cuadro. Adems, hay comits del partido o delegaciones en las
agencias ms grandes del gobierno. El dominio del Partido sobre la delegacin
ejecutora del gobierno en estas burocracias duales ha sido el blanco de las recientes reformas (vase a continuacin). El control del Partido se ve reforzado an
ms por la estructura jerrquica del gobierno central: las ciudades tienen que rendir cuentas a los gobiernos regionales, los gobiernos regionales rinden cuentas a
los gobiernos provinciales, y los gobiernos provinciales al gobierno central. Esta
jerarqua de control se refleja en el patrn organizacional del Estado, segn el
cual, en cada nivel de gobierno, la estructura del departamento sigue la estructu1
La administracin de las empresas estatales se deleg en las autoridades locales en 1958,

pero el gobierno central mantuvo la responsabilidad en empresas grandes de importancia
nacional.
Otras organizaciones regionales incluyen el Congreso Popular Regional (constitucionalmente el centro del poder), la Conferencia Consultora Poltica Popular Regional y el Comit de
Inspeccin Disciplinar.
ra de la autoridad supervisora que tiene por encima. A pesar de la institucionalizacin del control central a travs del Estado unipartidista, Zhong (2003) argumenta que las regiones s disfrutan de una autonoma relativa del centro, atribuida en gran parte a su distancia geogrfica.
Reformas del gobierno local en el periodo post-Mao

Las reformas de descentralizacin desde 1979 se pueden clasificar en tres tipos
diferentes, con varios grados de nfasis en diferentes periodos:
Mercantilizacin.
Reforma fiscal.
Reforma de gestin y administrativa.
Esas tres reas han incluido una aclaracin de las funciones y las responsabilidades, primero, entre los niveles de gobierno (dimensin vertical) y, en segundo
lugar, entre las empresas del gobierno y las empresas propiedad del Estado y entre el gobierno y el partido (dimensiones horizontales). Dada la naturaleza intrnseca de los tres tipos de reforma, aqu se examinan bajo tres periodos o etapas
temporales diferentes, cada uno de los cuales marca un punto de inflexin en el
camino de China hacia la modernizacin.
Primera etapa: 1979-922

Mercantilizacin
Al igual que con las reformas posteriores, la poltica de descentralizacin de 1979
tena mltiples objetivos3. Pero 1979 marca un punto de cambio en la poltica
econmica de China, que se aleja de una economa planificada y ordenada centralmente hacia una economa de mercado. En un primer momento, se aboli la
agricultura colectiva y se foment la produccin de productos bsicos para apoyar el crecimiento de los mercados internos (Jia, 1994; Oi, 1996). La reforma del
campo se equipar con dos estrategias de reforma para las zonas urbanas. Una
fue la introduccin de una poltica de puerta abierta que permita una inversin extranjera limitada; la otra fue la reforma de las empresas propiedad del Estado, que se convirtieron en los principales portadores de la actividad econmica
en los pueblos y ciudades. Se levantaron los controles de precio determinado y se
introdujo la eleccin de suministrador y distribucin. La diversidad regional en la
produccin de productos bsicos, acorde con las ventajas geogrficas, se convirti en la nueva poltica, y se identificaron zonas econmicas estratgicas en la
costa que recibieron un tratamiento especial.
Por ejemplo, haba un deseo por parte del liderazgo chino en esta poca de acomodar las
diferencias regionales (Wang, 2002).
Reforma fiscal
Para conseguir la transformacin del mercado, se consideraba que un prerrequisito necesario era la reforma del altamente centralizado sistema fiscal estalinista.
Una de las funciones comunes de los gobiernos locales en China ha sido la de
recaudar impuestos para la autoridad central, y hasta 1979 todos los ingresos
recaudados iban al gobierno central. Una fuente importante de ingresos en la
historia moderna de China han sido las industrias propiedad del Estado, no slo
como una fuente segura de ingresos para los cofres del gobierno, sino como unidades de gasto paralelas quasi fiscales o, como describen Cullen y Fu (1998),
como un verdadero Estado de bienestar dentro del Estado. En su momento
ms lgido, a mediados de 1960, las remesas de ingresos de las empresas propiedad del Estado representaban aproximadamente un 60 por ciento de todos los
ingresos del gobierno (Wong, 1997).
En 1980 se introdujo la reparticin de ingresos entre el centro y las provincias. Por primera vez, los gobiernos locales tenan un derecho directo a su porcentaje de los beneficios de las empresas estatales4 gestionadas localmente. La
intencin de la reparticin de los ingresos era movilizar a los gobiernos locales
para que tuviesen un espritu emprendedor en la creacin de una economa de
mercado. Adems, el gobierno central tambin instituy tasas de impuestos favorables a las inversiones en las zonas econmicas especiales. De esa forma, la reforma fiscal proporcion fuertes incentivos a los funcionarios locales para que
buscasen el desarrollo econmico local de sus zonas. En el proceso, los gobiernos
locales adoptaron las caractersticas de corporaciones empresariales con funcionarios que actuaban como homlogos del consejo de administracin, una consecuencia de ello fue reformar las dependencias mutuas locales (Oi, 1992). Oi se
refiere al periodo de la reforma de la dcada de 1980 como uno de corporativismo estatal local, una forma diferente de crecimiento impulsado por el Estado,
con las caractersticas hbridas de formas institucionales heredadas y formas que
se encuentran en los Estados capitalistas en desarrollo (1996).
A finales de la dcada de 1980, la estrategia de reforma pareca haber funcionado. El crecimiento de las empresas locales y la produccin agrcola fue increble, pero, en opinin de algunos observadores, los gobiernos locales se haban
convertido en minifeudos que operaban relativamente como entidades de inters
autnomo. El inconveniente de la descentralizacin fiscal y de la reparticin de
los ingresos fue que incit a los funcionarios locales a esconder los beneficios locales, causando un drenaje de los ingresos por impuestos del gobierno central
(Wang, 2001). Estas estrategias de ocultacin incluan la transformacin de parte
de los ingresos presupuestarios en fondos extrapresupuestarios (y, por lo tanto,
fuera del acuerdo de reparticin de ingresos) y en extender las exenciones impositivas y las reducciones para empresas locales. Cuanto ms descentralizada era la
toma de decisiones, mayor era la falta de incentivo de los gobiernos locales para
recaudar los impuestos de forma eficaz y enviarlos al centro, un problema que se
vio exacerbado por los temores de los gobiernos locales de que una mayor recau4
Las disposiciones de reparticin de ingresos en China son bilaterales, resultando en cuatro

capas de reparticin entre las capas gubernamentales respectivas.
dacin invitara a tener que enviar ms ingresos al ao siguiente (Wong, 1995).

Hubo un declive terrible en los ingresos del Estado, que cayeron de un 31 por
ciento del PIB en 1978 a menos de la mitad de esa cifra en 1990 (remtase a la figura 1). La consecuencia de esas prdidas de ingresos fue que el gobierno central
ya no poda dar subsidios a las regiones ms pobres, y los gobiernos locales se dirigieron cada vez ms hacia la autofinanciacin.
Figura 1. Ingresos presupuestarios de gobiernos locales y totales como porcentaje del PIB
35
Total
Local
30
Porcentaje
25
20
15
10
5
02
01
20
00
20
99
20
98
19
97
19
96
19
95
19
94
19
93
19
92
19
91
19
90
19
89
19
85
19
80
19
19
19
78
Ao
Fuente: China Statistical Yearbook 2003.
En la dcada de 1980 se realizaron varios ajustes a la reforma del sistema fiscal

para contener el descenso de ingresos, pero no fue hasta la revisin total del sistema en 1993 cuando las finanzas del Estado comenzaron a mejorar. Una reforma notable de finales de 1980 fue la introduccin de la contratacin fiscal, segn la cual el gobierno central negociaba contratos con cada provincia para las
transferencias de ingresos. A nivel de las empresas, los acuerdos de contratos
para remitir al dueo una cantidad fijada del gobierno local reemplazaron al impuesto de tipo fijo sobre las empresas. No obstante, la contratacin fiscal o sistema de responsabilidad contractual no mejor la recaudacin de ingresos. Por
el contrario, instaur an ms un sistema de beneficios de patrocinio entre las
empresas y el dueo, y entre el gobierno local y central, debido a que el sistema
se basaba en acuerdos anuales negociados individualmente que estaban abiertos
a que se realizaran acuerdos especiales (Shirk, 1993).
Mejora de gestin de las empresas propiedad del Estado
Junto con las reformas de la reparticin de ingresos, el Estado pas a descentralizar ms la autoridad de toma de decisiones a las propias empresas, con la expansin de poderes de autogestin. stos incluan una mayor autonoma sobre la
produccin y las decisiones de inversin, sobre el ajuste de precios y la compensacin laboral, y un cambio en el poder del secretario del partido al gerente de la
empresa. Se permitieron diferentes formas de organizacin, al igual que la competicin de actores colectivos y privados. La separacin de la administracin local
de la gestin de las empresas se vio como algo necesario para conseguir mejoras
en la eficacia. Las reformas, no obstante, slo sirvieron para reforzar la autoridad
del gobierno local, que sigui siendo, a fin de cuentas, el dueo de la empresa. El
sistema de contrato-responsabilidad fiscal esconda la verdadera implicacin de
los funcionarios locales en las tomas de decisiones cruciales en estas empresas de
propiedad colectiva (Oi, 1996)5.
Reforma administrativa
Este periodo tambin vio la introduccin de sistemas de medicin de rendimiento
para mejorar la eficacia administrativa, pero tambin como un medio indirecto de
controlar a las autoridades locales. rganos de supervisin como el Ministerio de
Supervisin y la Administracin de Auditora General se reestablecieron. Zhong
(2003) describe la reforma de esta manera: el control de los actores locales ha
evolucionado del cumplimiento voluntario debido a la disciplina del Partido y a
un fuerte adoctrinamiento ideolgico, a un sistema presionado que implica incentivos econmicos y castigos que pueden poner en peligro la carrera. La reforma administrativa se ve personificada en el sistema de responsabilidad del
cuadro (CRS) o sistema de contrato poltico a nivel regional.
Al tratarse bsicamente de un tipo de contratacin de rendimiento, los magistrados regionales y alcaldes de municipios firman un contrato de rendimiento poltico con sus autoridades inmediatamente superiores. Se marcan unos objetivos y
se cuantifica el rendimiento en trminos numricos, tales como conseguir un nivel de crecimiento econmico o recaudar una cantidad especfica de impuestos.
A pesar de las ambiciones de los reformadores para conseguir una mayor eficacia, el fracaso de las autoridades locales en cumplir sus objetivos de recaudacin
de ingresos durante la dcada de 1980 dej serias dudas sobre la eficacia del programa (Burns, 2003).
Una reforma ms difcil, y por lo tanto menos exitosa, del periodo de Deng
fue el intento del gobierno de aclarar los papeles y responsabilidades entre el Partido y el gobierno local. La idea era separar cargos comnmente altos por la creencia de que los altos cargos del Partido se vean atados a las funciones ejecutivas
de gestin del da a da y prestaban menos atencin a sus deberes dentro del Partido. El objetivo era crear un funcionariado profesional no controlado por el Partido. La reforma se suspendi, no obstante, tras la movilizacin por la democracia
de la Plaza de Tiananmen de 1989, un suceso que se achac a una estructura
ms debilitada del Partido en la ciudad de Beijing (Zhong, 2003).
Las empresas de ciudades y municipios (TVE) a veces se vean como colectividades, pero de
hecho eran propiedad de la autoridad local (vanse Oi, 1996; Liu, 1992, y Wang et al., 2001).
La segunda etapa: 1993-98

Reforma fiscal
El paquete de reformas anunciado por el gobierno central en el 14. Congreso del
Partido, en noviembre de 1993, inclua, como provisin local, la reforma del sistema
fiscal. El nuevo sistema de reparticin de impuestos (TSS) tena el objetivo de parar
el continuo declive de los ingresos nacionales mediante una nueva centralizacin del
poder fiscal. Las reformas impositivas incluan una o dos caractersticas bsicas:
1)
2)
transformar la reparticin de beneficios (contratacin fiscal) en una reparticin de impuestos, y

establecer unas bases impositivas diferentes para el gobierno central y
para el gobierno local.
Los impuestos compartidos incluan el recientemente introducido IVA en la produccin, del cual el gobierno central se queda con un 75 por ciento. Los impuestos
locales consisten en impuestos sobre los ingresos, impuestos a las empresas (exceptuando aquel que es reserva del gobierno central), impuestos sobre vivienda y uso
de terreno, varios impuestos menores sobre propiedad e ingresos de industrias,
propiedad local y venta de tierras (Wong, 1997). Las reformas trataban de introducir una mayor transparencia mediante la simplificacin del nmero de impuestos
(de 32 a 18) y las responsabilidades de recaudacin. El resultado fue una separacin
organizacional del sistema impositivo en departamentos de impuestos nacionales y
locales. Mientras que el gobierno local adquira por primera vez una autoridad impositiva formal, y en reas con una capacidad significativa de generacin de ingresos, el centro restringa la autoridad reteniendo el control sobre la base y tarifa de
los impuestos locales. An ms importante es que el nuevo sistema tena la intencin de eliminar el regateo asociado con el sistema de contrato previo y de traer
una mayor certeza a las finanzas del gobierno (Wong, 1997; Orban, 2003).
El xito de la reforma de este periodo fue corroborado por el refuerzo de la
capacidad fiscal del Estado que sigui a 1995 (figura 1). No obstante, el gobierno
local no obtuvo tan buenos resultados, especialmente en zonas pobres. La proporcin de ingresos del gobierno local respecto al gobierno central baj de un 85
por ciento en 1978 a un 45 por ciento en 2002. A la vez, sus compromisos de
gastos (como un porcentaje del gasto total) crecieron de un 53 por ciento a casi
un 70 por ciento (China Statistical Yearbook 2003). Esto ha colocado a los gobiernos locales en una posicin cada vez ms dependiente, y en un momento en
el que el gobierno central chino recortaba su propio gasto presupuestario, incluyendo las transferencias subnacionales6. Como consecuencia, los mandatos subfinanciados han fomentado la imposicin general de cargos ad hoc no sancionados y otras formas de extraccin de recursos sobre las empresas y residentes
rurales (OCDE, 2002). En este contexto de un sistema impositivo en transformacin, la presin fiscal sobre los gobiernos locales abri la posibilidad de una mayor corrupcin en vez de menos.
6
Se ha observado una tendencia similar en otros pases (vase Caulfield, 2002).
Mercantilizacin
Otra importante iniciativa de comienzos de 1990 era la reestructuracin de la titularidad de las empresas propiedad del Estado. Mientras que la descentralizacin de la gestin haba sido el principal empuje de la dcada de los ochenta, a
partir de 1993 las autoridades centrales intentaban que las empresas propiedad
del Estado pasasen de una propiedad nica pblica, controlada por las agencias
del gobierno, a varios niveles administrativos para convertirse en entidades de
participacin social independientes en la toma de decisiones, diferentes en titularidad sin que eso erosione seriamente la propiedad pblica (Lin, 2001; mi hincapi). De hecho, uno de los propsitos legislativos de la Ley de Empresas de 1993
era fomentar el desarrollo de la economa de mercado socialista (citado en Xi,
2005: 100). La diversificacin de la titularidad haba sido lenta en la mayora de
las empresas propiedad del Estado que seguan siendo propiedad nica o, all
donde haba habido reestructuraciones, el Estado mantena una parte predominante en ms de la mitad de esas empresas (Lin, 2001; Xi, 2005). A mediados de
1990, las empresas de propiedad estatal industriales haban cado en proporcin
a la economa total pasando de un 82 por ciento en 1980 a un 49 por ciento.
Aunque esto reflejaba una expansin en otras reas de la economa, muchas empresas de propiedad estatal se haban vuelto no lucrativas, en parte debido a la
ronda previa de reformas. La descentralizacin del poder de toma de decisiones
sin limitaciones presupuestarias duras haba permitido a las empresas estatales
pagar demasiado a sus trabajadores e invertir demasiado (Wong et. al., 1995).
La tercera fase: 1998-presente

Se ha afirmado que la tercera fase de las reformas de China es cualitativamente
diferente de las anteriores (Lu, 2004). El enfoque central a partir de 1998, cuando
la legislatura china aprob el plan de reforma del Consejo de Estado, haba sido
simplificar y disminuir el nmero de funcionarios, bsicamente para cambiar las
funciones del gobierno y para que as cubriesen las necesidades de una economa
pro-mercado (Lan, 1999). Ondeando la bandera de un Estado pequeo, una
gran sociedad, se abolieron muchos de los ministerios especficos de industria, a
la vez que muchas empresas de Estado nacionales fueron reestructuradas; tambin se hizo pblica la intencin de realizar unas reformas proporcionadas a nivel
del gobierno local en un plazo de tres aos (Lan, 1999). Citando a Li Peng, Presidente del 9. Congreso Nacional Popular, la clave para la reforma es:
Ajustar y abolir esos departamentos del gobierno que tienen una accin directa en la
gestin de industrias y empresas que producen ingresos, aumentar la capacidad de
macrogestin del gobierno y reforzar las funciones legales y de supervisin del gobierno (citado en Lan, 1999).
El gobierno anunci su campaa de recorte de la burocracia en un 50 por

ciento, que se centr en los departamentos de gobierno y la administracin del
Partido. En 2001, el gobierno afirm que haba logrado su objetivo a nivel nacional y provincial, pero que tenan que hacerse ms recortes a nivel de prefectu-
ra, regional y municipal (ADB, 2003). Junto con otros objetivos de reforma para el
funcionariado, tales como la reforma de los salarios, la reforma de su evaluacin
y el reclutamiento abierto, las pruebas sugieren que se obtuvo un xito limitado a
nivel de gobierno local (Chou, 2004). Existen varias razones para un posible fracaso, pero las zonas pobres tienen menos probabilidades de conseguir las metas
determinadas centralmente. Muchos gobiernos locales eran considerados como
empleadores de ltimo recurso, habiendo muy pocas alternativas de empleo.
Ante esas circunstancias, los funcionarios de los gobiernos locales se vieron obligados a mantener a muchos en el servicio. Otro problema haba sido la inconsistencia de polticas entre los objetivos de recorte del personal y las prioridades nacionales (traducidas al contexto local), tales como el crecimiento econmico, la
estabilidad social y la construccin del Partido (Chou, 2004). Burns (2003: 775)
afirma que los niveles de personal en el gobierno local son determinados probablemente en gran medida por razones polticas. La necesidad del PCC de mecenazgo poltico y de estabilidad social sigue siendo un factor clave en el porqu la
disminucin del gobierno central no ha tenido mucho xito.
Funcionarios locales como actores racionales

La ejecucin de las polticas locales, segn Zhong (2003), depende de un complejo entramado de cuestiones de polticas y de comportamiento de carrera racional
de los funcionarios locales. El logro econmico ha sido la primera de las polticas
cruciales desde que comenzaron las reformas. Por lo tanto, no puede sorprender
que las reformas de mercantilizacin tomaran una direccin particular que ha
tendido a reforzar, en vez de a debilitar, a los actores econmicos dentro del gobierno local. Por un lado, han habido prcticas denominadas remodelacin del
departamento; por otro, prcticas conducentes a maximizar los presupuestos locales. Lejos de socavar el control de los funcionarios locales sobre las riendas del
poder econmico, la gestin descentralizada y la reestructuracin de la titularidad de las empresas de Estado locales lo han reforzado.
La reforma de las empresas (y el desmantelamiento de los departamentos que
las gestionaban) tuvo como consecuencia la creacin de nuevos puestos para los
burcratas locales en empresas de gestin de activos de Estado, sociedades tenedoras, departamentos financieros locales u otras empresas mixtas (Yang, 2001;
Xi, 2005). Una encuesta de 2000 revel que dos terceras partes de los consejos
administrativos de las empresas referenciadas provenan de antiguas empresas de
propiedad estatal y, lo que es ms, muchos miembros del consejo, sobre todo
los residentes, eran asignados o nominados por agencias del gobierno (ADB,
2003). Como Brodsgaard (2002: 361) ha observado, las funciones administrativas pblicas desechadas tienden a reaparecer y los burcratas desplazados intentarn volver a sus puestos anteriores. El imperativo econmico en la modernizacin de China, junto con las reformas de descentralizacin administrativa y de
gestin, se haban combinado para reforzar el poder del gobierno local y para
que ste pasase de ser un agente del gobierno central a un actor con el control,
para reforzar la transferencia y contrato (remodelacin del departamento) y para
que los funcionarios locales pasasen de ser sirvientes a empresarios locales.
Mientras que las reformas de mercantilizacin han beneficiado claramente la

expansin econmica de China y la inversin social en infraestructuras no productivas, el comportamiento de maximizacin de ingresos de los funcionarios locales produjo resultados econmicos nefastos, tales como unas apuestas extremas en inversin y construccin (a las que ahora tiene que enfrentarse el
gobierno central como una crisis de deuda amenazante) y unas prcticas proteccionistas contra los competidores externos (Shirk, 1993; Mukherjee, 2004; SCMP,
2004). Estas consecuencias fueron el resultado de incentivos integrados en el sistema de contratacin fiscal y de una manera no normalizada de descentralizar
el poder y los recursos hacia el gobierno local (Shirk, 1993). Antes de las reformas
impositivas de 1993, se anim a las autoridades locales, bajo el sistema de contratacin fiscal, a perseguir ganancias creativas, estableciendo empresas suplementarias para ayudar a aligerar la carga financiera central (Gong, 2005). Esto
dio lugar en una proliferacin de empresas ms pequeas cuyos beneficios eran
dirigidos de forma extremadamente eficaz a fondos fuera de los presupuestos, o
pequeos tesoros ms all de la supervisin externa, que llevaron a la crisis fiscal
mencionada anteriormente. El sistema de (rendimiento) contrato-responsabilidad
exacerb el problema. Estim el logro real del trabajo de los funcionarios locales
por encima de la integridad poltica, la competencia y la diligencia, que combinadas eran los criterios principales de la evaluacin (Edin, 2003). Los funcionarios
locales luchaban por conseguir niveles ms altos de crecimiento para promocionar sus carreras, demostrando que estaban realizando entusiastamente y de forma competente las polticas centrales (Shirk, 1993). Los intereses pecuniarios
tampoco estaban ausentes, como seala Oi: aquellos que contratan empresas
obtienen incentivos lucrativos, primas, alojamiento y otros beneficios para que
sean eficientes y aumenten la produccin (1996).
La implicacin extensa de los funcionarios locales en los asuntos econmicos
ha dado lugar a varias formas de corrupcin, de las cuales la ms comn es el
control del uso de la tierra (Gong, 2005). La transferencia de los derechos del uso
de las tierras ha sido permitida por el gobierno central para ayudar a construir la
economa de mercado, pero son los gobiernos locales los que actan en nombre
del Estado en la gestin y distribucin de los activos de tierra. Segn algunas estimaciones, ms del 20 por ciento del dinero en el desarrollo inmobiliario en algunas localidades ha ido a parar a sobornos y otras prcticas deshonestas de los
funcionarios locales (Shanghai Star, 23 de mayo de 2002). Lin (2002) informa de
algunos casos de gran importancia en los cuales el dinero de las cuentas fuera
de presupuesto ha sido transferido a cuentas bancarias personales, pero una
prctica ms comn ha sido su utilizacin para permitir comidas suntuosas. El
Departamento Nacional de Estadsticas ha estimado que dos tercios de los ingresos de los restaurantes de gran tamao en China provienen de banquetes pagados por el sector pblico, que tambin ha contribuido a una proporcin similar de
los ingresos de los servicios de sauna (citado en Gong, 2005).
Conclusin
Las estructuras de incentivos institucionales que han dado forma al gobierno local en China desde 1949 han dejado un poderoso legado en el mercado de reforma de la China de hoy en da. En un sistema socialista autoritario, ha sido el Estado, en vez del mercado, el motor principal del crecimiento econmico, y el
gobierno local en particular ha sido un actor econmico clave. La amplia naturaleza del proyecto de modernizacin y las reformas de descentralizacin relacionadas con el mismo, reformas del mercado, administrativas y fiscales, han llevado
inevitablemente a conflictos y tensiones entre los objetivos de las polticas. Las reformas han incluido la autonoma de gestin y la autonoma fiscal, la privatizacin de empresas propiedad del Estado y las reformas del personal, incluyendo la
medicin del rendimiento y la reduccin del nmero de funcionarios. El artculo
ha explorado esas diversas dimensiones y, especialmente, el papel del gobierno
local como el principal conductor de las reformas econmicas, a travs de tres periodos de tiempo que van desde 1979 hasta la actualidad. He intentado mostrar
cmo los resultados de la reforma han sido moldeados por el comportamiento
racional (aunque limitado) y la maximizacin de utilidades de los funcionarios locales. Para resumir el modelo: las agencias (gobiernos locales) estn en una posicin fuerte de regateo con el patrocinador (gobierno central) debido a cuatro factores: la informacin asimtrica a favor del agente (ocultacin de ingresos
locales), el control monopolizador del rea de poltica pertinente (reforma econmica local), el poder de estipulacin del orden del da como ejecutores de la poltica central (toma de decisiones descentralizada) y la falta de cohesin dentro de
la institucin del patrocinador (la reforma de las instituciones centrales ha sido intensa).
En ltimo lugar, el comportamiento burocrtico a nivel local debe explicarse
por un choque de ideas y sistemas. El imperativo poltico de un Estado unipartidista (traducido como economa de mercado socialista) va en direccin contraria al deseo de un cambio econmico y administrativo sostenible y, como muestra
este artculo, ha contribuido a varios abusos de maximizacin de utilidades por
parte de los funcionarios locales, lo cual ha tenido unas consecuencias nefastas.
Sin un cambio fundamental en la naturaleza clientelista del Estado chino, la eficacia de las reformas para mejorar la capacidad del Estado, el crecimiento econmico a largo plazo y la estabilidad social estarn limitados.
Referencias
ADB (2003): Development management: progress and challenges in teh Peoples Republic of
China, Manila: Asian Development Bank.
Barzelay, Michael (2001): The New Public Management: Improving Research and Policy Dialogue, Berkeley: University of California Press.
Brodsgaard, K. E. (2002): Institutional Reform of the Bianzhi System in China, The China
Quarterly, June (170).
Burns, J. P. (1983): Reforming Chinas Bureaucracy (1979-1982), Asian Survey, 23 (6): 692722.
Burns, J. P. (2003): Downsizing the Chinese State: Government Retrenchment in the
1990s, The China Quarterly, 175: 775-802.

Caulfield, J. (2002): Local Government Finance in OECD Countries, en Local Government at
the Millennium, J. L. Caulfield y H. O. Larsen (eds.), Opladen, Leske + Budrich, pp. 153-167.
Chen, Q.; Chen, J., y Zhang, Q. (2002): On the Reform of Local Government Organizations in
China, Chinese Public Administrative Review, 1 (2).
Cheng, L., y White, L. (1988): The Thirteenth Central Committee of the Chinese Communist
Party: From Mobilizers to Managers, Asian Survey, 28 (4): 371-399.
China (2004): China Statistical Yearbook 2003, Beijing: Zhongguo tong ji chu ban she.
Chou, K. P. B. (2004): Civil Service Reform in China, 1993-2001, Hong Kong Political Science
Association Annual General Meeting, City University of Hong Kong.
Cullen, R., y Fu, H. L. (1998): Chinas Ambitious Inter-Governmental Fiscal Reform
Agenda, en Chinas Tax Reform Options, T. Fulton, J. Li y D. Xu, River Edge, NJ: World
Scientific.
Dunleavy, P. (1985): Bureaucrats, Budgets and the Growth of the State: Reconstructing an
Instrumental Model, British Journal of Political Science, 15 (3): 299-328.
Dunleavy, P. (1989): The architecture of the British State, Part One: Framework for Analysis,
Public Administration, 67: 249-275.
Dunleavy, P. (1991): Democracy, bureaucracy and public choice: economic explanations in political science, New York: Harvester Wheatsheaf.
Edin, M. (2003): State Capacity and Local Agent Control in China: CCP Cadre Management
from a Township Perspective, The China Quarterly, 173: 35-52.
Frederickson, H. G. (1996): Comparing the Reinventing Government Movement with the
New Public Administration, Public Administration Review, 56 (3): 263-270.
Feng, H. (2002): How are the Seven Major Problems of the Institutional Reform of Local
Governments to be Resolved?, Chinese Education and Society, 35 (4): 85-94.
Gong, Ting (2005): Corruption and Local Governance: The Double Identity of Chinese Local
Governments in Market Reform, Paper presented to the Fourth International Convention
of Asian Scholars, Shanghai, August 20-24.
Jia, H., y Lin, Z. (eds.) (1994): Changing central-local relations in China: reform and state capacity, Boulder: Westview Press.
Kjellberg, F. (1995): The Changing Values of Local Government, en The Annals of the American Academy of Political and Social Science. Local Governance Around the World, H. Teune (Special Editor), Thousand Oaks: Sage.
Lan, Z. (1999): The 1998 Administrative Reform in China: Issues, Challenges and Prospects,
Asian Journal of Public Administration, 21 (1): 29-54.
Lan, Z. (2002): Local Government Reform in the Peoples Republic of China: Stipulations,
Impact, Cases and Assessment, Chinese Public Administrative Review, 1 (3/4): 209-220.
Lin, Shuanglin (2002): Too many fees and too many changes: China streamlines fiscal system, en John Wong y Lu Ding (eds.), Chinas Economy into the new Century: Structural Issues and Problems, Singapore: Singapore University Press, National University of Singapore, pp. 182-92.
Lin, Y. M., y Zhu, T. (2001): Ownership Restructuring in Chinese State Industry: An Analysis of
Evidence on Initial Organizational Changes, The China Quarterly, 305-310.
Lu, X. (2004): From Player to Referee: Emerging Regulatory State in China, City University of
Hong Kong.
Mukherjee, A. (2004): AS China overheats, local governments fan the fire, International
Herald Tribune.
Niskanen, W. A. (1971): Bureaucracy and representative government, Chicago: Aldine, Atherton.
Niskanen, W. A. (1973): Bureaucracy - servant or master?: Lessons from America, London: Institute of Economic Affairs.
OECD (2002): China in the World Economy: the domestic policy challenges, OECD.
Oi, J. C. (1992): Fiscal reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in
China, World Politics, 45: 99-126.
Oi, J. C. (1996): The Role of the Local State in Chinas Transitional Economy, en Chinas Transitional Economy, A. G. Walder, Oxford; New York, Oxford University Press.

Orban, E.; Chen, X., y Koehn, P. H. (2003): Great-power decentralization and the management of global/local economic policy and relations; lessons in fluidity from the Peoples
Republic of China, International Review of Administrative Sciences, 69 (2): 235-258.
Pollitt, C., y Bouckaert, G. (2004): Public Management Reform: A Comparative Analysis
(2nd edition), Oxford: Oxford University Press.
Saich, Tony (2004): Governance and Politics of China (2nd Edition), Houndmills: Palgrave.
SCMP - South China Morning Post, 2 agosto 2004, p. B1.
Shanghai Star: The Trouble with all this New Money, 23 mayo 2002.
Sharpe, L. J. (1974): Theories and Values of Local Government, Political Studies, 18 (2): 153174.
Shirk, S. L. (1993): The Political Logic of Economic Reform in China, Berkeley: University of
California Press.
Smith, S. (1996): European Integration and Local Government Finance, en Developments
in Local Government Finance, G. Pola, Edward Elgar.
Steinfeld, E. E. (2000): Forging reform in China: the fate of state-owned industry, Cambridge
(UK), New York: Cambridge University Press.
Wang, J. C. F. (2002): Contemporary Chinese Politics: An Introduction, Upper Saddle River,
NJ: Prentice Hall.
Wang, Y.; Chang, C., y McCall, B. (2001): Incentive contracting versus ownership reforms: evidence from Chinas township and village enterprises, Hong Kong: School of Economics
and Finance, University of Hong Kong.
Wedeman, Andrew (2000): Budgets, Extra-budgets, and Small Treasuries: illegal monies and
local autonomy in China, Journal of Contemporary China, 9 (25): 489-511.
Wong, C. P. W. (1991): Central-local relations in an era of fiscal decline: the paradox of fiscal
decentralization in post-Mao China, China Quarterly, 128 (December): 691-715.
Wong, C. P. W. (ed.) (1997): Financing local government in the Peoples Republic of China,
Hong Kong; Oxford, Published for the Asian Development Bank by Oxford University Press.
Wong, C. P. W.; Heady, C., y Woo, W. T. (1995): Fiscal management and economic reform in
the Peoples Republic of China, Hong Kong, Published for the Asian Development Bank by
Oxford University Press.
Xi, Chao (2005): Transforming Chinese Enterprises: ideology, efficiency and instrumentalism
in the process of reform, en J. Gillespie y P. Nicholson (eds.), Asian Socialism and Legal
Change: The Dynamics of Vietnamese and Chinese Reform, Canberra: ANU Press.
Yang, D. L. (2001): Rationalizing the Chinese State: The political economy of government
reform, en Remaking the Chinese State: Strategies, Society and Security, B. J. Dickson,
Florence, KY, USA: Routledge.
Zhao, X. V., y Zhang, L. (1999): Decentralization Reforms ad Regionalism in China:
A Review, International Regional Science Review, 22 (3): 251-281.
Zhong, Y. (2003): Local Government and Politics in China: Challenges from Below, Armonk (NY), London: M. E. Sharpe.
Zhu, S. (2003): Federalism in Contemporary China - A Reflection on the Allocation of
Power between Central and Local Government, Singapore Journal of International and
Comparative Law, 7: 1-14.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Manuel Pedro Rodrguez Bolvar, Carmen Caba Prez
y Antonio M. Lpez Hernndez*
Resumen
La forma en la que las entidades del sector pblico difunden informacin pblicamente
depende del grado de transparencia adoptado, y la creacin y gestin de sitios web son
* El Dr. Manuel Pedro Rodrguez Bolvar es Profesor de Contabilidad, Departamento de
Contabilidad y Finanzas, Facultad de Ciencias Econmicas y Empresariales, Universidad de
Granada (Espaa). Sus intereses de investigacin se centran en la divulgacin de informacin
financiera en Internet, en el marco conceptual de la contabilidad, en el uso de Cuadros de
Mando Integral en la Administracin pblica y en la contabilidad ambiental. Ha dirigido una
investigacin becada por la Asociacin Espaola de Contabilidad y Administracin de Empresas y es autor de numerosos artculos en boletines nacionales e internacionales, incluyendo el
International Journal of Accounting, Auditing and Performance Evaluation, International
Journal of Commerce and Management y Government Information Quarterly. Tambin ha escrito algunos captulos de libros, uno en un libro editado por Kluwer Academic Publishers, y
es autor de libros publicados tanto por el Ministerio de Economa como por el Ministerio de
Hacienda de Espaa. Carmen Caba Prez es Catedrtica asistente de Contabilidad, Departamento de Direccin y Gestin de Empresas, Facultad de Ciencias Econmicas y Empresariales, Universidad de Almera (Espaa). Da clases de contabilidad y control de la Administracin pblica y de contabilidad financiera. Ha publicado algunos artculos y captulos de
libros en ingls como, por ejemplo, un captulo en el libro Innovations in Governmental Accounting (Montesinos y Vela, eds., 2002), un artculo en el boletn International Journal of
Public Sector Management, otro en el boletn Government Information Quarterly, y ha presentado numerosas ponencias en congresos internacionales como en el Annual Congress of
European Accounting Association, en el Comparative International Government Accounting
Research Conference y en la Inter-American Accounting Conference. Antonio M. Lpez
Hernndez es Catedrtico de Contabilidad y Director del Departamento de Contabilidad y
Finanzas, Facultad de Ciencias Econmicas y Empresariales, Universidad de Granada (Espaa). Es miembro fundador de la Asociacin Espaola de Profesores Universitarios de Contabilidad y es miembro de la Asociacin Europea de Contabilidad. Da clases de Gestin y Control
del Sector Pblico. Sus intereses en investigacin se centran en sistemas de gestin e informacin financiera en los gobiernos federales y locales. Ha publicado en boletines como el International Journal of Public Sector Management, Government Information Quarterly, y es
autor de algunos captulos de libros como, por ejemplo, Innovation in Governmental Accounting, editado por Kluwer Academic Publishers, o International Trends and Experiences in Government Accounting, editado por Cappelen Akadmisk Forlag.

elementos cada vez ms importantes para la Administracin pblica moderna. No obstante, existen diferencias en este proceso entre los diferentes gobiernos del planeta, probablemente debidas a diferentes factores contextuales. Este artculo examina y discute el
enfoque de los gobiernos centrales anglosajn, sudamericano y de Europa continental
en el uso de Internet como un medio para hacer divulgaciones financieras. Para medir la
divulgacin de la informacin financiera gubernamental en Internet se ha definido un ndice que tiene en cuenta los datos considerados pertinentes para un usuario potencial,
recogiendo los datos mediante la visita de las pginas web. Los resultados muestran que
la forma en la que diferentes pases usan la web para divulgar informacin financiera
est muy arraigada y sigue su cultura administrativa. En conclusin, los gobiernos de
Europa continental y de Amrica del Sur deberan mejorar su informacin digital
Nuestra contribucin con este artculo para los profesionales de los administradores pblicos se divide en tres partes. En primer lugar, el artculo revela algunos de los puntos esenciales de un modelo digital cuando una Administracin pblica introduce informacin financiera en su sitio web oficial. En segundo lugar, el artculo podra contribuir a fomentar
un proceso de creacin de puntos de referencia entre las diferentes Administraciones pblicas, lo que contribuira a armonizar la informacin financiera del sector pblico en la
pgina web. Finalmente, el artculo puede ser un instrumento til para que los administradores pblicos autoevalen la informacin financiera pblica de sus sitios web.
1.
Introduccin
Aunque los postulados de la Nueva Gestin Pblica (NGP) se han desarrollado en

el modelo de cultura administrativa angloamericano (Pollitt, 1990; Hood, 1991;
Aucoin, 1990), las organizaciones y rganos supranacionales (OCDE, Banco
Mundial, FMI) han extendido la experiencia angloamericana por todo el mundo.
Los pases de la UE se han sentido presionados por contextos externos a introducir cambios en su Administracin pblica de acuerdo con la doctrina de la NGP
(Torres y Pina, 2004).
Efectivamente, aunque una de las ms importantes afirmaciones formuladas
actualmente es que las reformas han sido puestas en marcha de manera ms exitosa en las democracias mayoritarias que en las de consenso, Yesilkatagit y De
Vries (2004) han demostrado que estas trascendentales reformas pueden ser introducidas tambin en los sistemas de consenso.
En cualquier caso, la reforma de los sistemas de gestin pblica ha estado caracterizada por un movimiento hacia una nueva cultura de gestin, inspirada por
varias corrientes, con propuestas tales como abrir las entidades del sector pblico
a la competicin, haciendo ms hincapi en la satisfaccin de los ciudadanos y en
la calidad, proporcionando informacin ms transparente y actualizando los mecanismos de control. Por lo tanto, una mayor implicacin de los ciudadanos es
una de las bases principales en las que se basa la NGP (OCDE, 1991). As, el papel
de los ciudadanos cambia de una actitud pasiva (receptor de los servicios pblicos
y votante) a una activa (parte interesada, consumidor y ciudadano) (Gyford,
1991). En este contexto, la rendicin de cuentas de las entidades pblicas aumenta, y la transparencia de la informacin es un factor clave para conseguir ese
Rodrguez, Caba y Lpez Contextos culturales e informacin digital 287
objetivo. De esa forma, las Administraciones pblicas deberan considerar utilizar

herramientas para mejorar el suministro de servicios pblicos y para conseguir
una mayor transparencia de la informacin pblica.
Dado que las entidades del sector pblico se financian pblicamente, la informacin que proporcionan debera ofrecer respuestas sobre el uso de recursos y
los resultados de la gestin gubernamental. No obstante, aunque la mayora de
los pases producen informacin financiera gubernamental por razones de rendicin de cuentas, se ha observado que a menudo el pblico en general tiene dificultades para acceder a tal informacin (Tayib et al., 1999), lo que, en la prctica,
implica una falta de transparencia de informacin. Las nuevas tecnologas podran cambiar las polticas de informacin gubernamental y podran ayudar a
cumplir los objetivos de la NGP, adems de poder ser el mejor medio de divulgacin de informacin pblica y de tratarse de la mejor forma de lograr la transparencia de informacin las ventajas de la comunicacin financiera del Estado
proporcionada por medios digitales puede verse en Caba et al. (2005).
Aunque la actual demanda de informacin financiera gubernamental en lnea y de servicios electrnicos no es particularmente significativa (ICMA, 2002;
Dugdale et al., 2005), este aspecto ser probablemente muy significativo en el
futuro, y cada vez ms ciudadanos buscarn informacin del gobierno en la red
en vez de buscarlo en las Pginas Amarillas (Layne y Lee, 2001). No obstante,
aunque numerosos estudios del sector empresarial han analizado la publicacin
de informes financieros en lnea, producidos tanto por acadmicos (Beattie,
1999; Craven y Marston, 1999; Gray y Debreceny, 1997; Lymer, 1997) como por
organizaciones que marcan normas (FASB, 2001; ICAEW, 1998; IASC, 1999), se
ha analizado muy poco el caso de las Administraciones pblicas. Adems, se
prev que la introduccin diferencial de postulados de NGP implicar diferentes
concepciones de la transparencia de informacin y, por lo tanto, diversos niveles
de desarrollo de las pginas web gubernamentales y diferentes grados de divulgacin de la informacin financiera.
Esta tecnologa de vanguardia nos ha llevado a investigar si los gobiernos centrales de algunos pases que se considera que siguen un enfoque anglosajn,
sudamericano o de Europa continental utilizan la World Wide Web como un medio para realizar divulgaciones financieras, facilitando de esa forma su consulta.
Nuestra contribucin en este artculo se puede dividir en tres secciones: el primer
objetivo es proponer un modelo para la informacin financiera gubernamental en
lnea. En segundo lugar, el modelo propuesto se aplica a los gobiernos centrales
de los pases examinados para comparar los logros de las iniciativas de promocin
de divulgacin gubernamental financiera con los diferentes enfoques analizados.
Esta comparacin puede mostrar el grado de utilidad de los diferentes sitios web,
lo que contribuira a fomentar un proceso de creacin de puntos de referencia entre los diferentes enfoques de las Administraciones pblicas, al igual que a identificar y extender las mejores prcticas. En tercer lugar, determinar si las diferencias
en los resultados obtenidos pueden explicarse en trminos de contextos culturales
diferentes en los que se transponen conceptos aparentemente idnticos.
El artculo est organizado de la siguiente forma: para empezar, identifica los
factores principales en la introduccin de la NGP y se formulan algunas hipte-
sis. Luego pasamos a describir la metodologa de la investigacin. Se presentan

los resultados empricos en la cuarta seccin. Finalmente, subrayamos las conclusiones principales de nuestra investigacin y discutimos las implicaciones potenciales.
2.
Implementaciones diferentes de la NGP, transparencia

informativa e informacin por Internet
Como se ha mencionado anteriormente, gobiernos de todo el mundo han reformado su Administracin pblica de acuerdo con la doctrina de la NGP. Los aspectos clave de los postulados de la NGP, tales como la transparencia y la satisfaccin
de la ciudadana, pueden cumplirse con el uso de las nuevas tecnologas (Welch y
Hinnant, 2002). Por lo tanto, se ha previsto que los servicios de los gobiernos
sean directa y fcilmente accesibles al pblico y se consiga un mejor uso y diseminacin de la informacin. Al ser conscientes de las diversas posibilidades de las
nuevas tecnologas y sus usos, en este artculo nos centramos en Internet, ya que
es una de las herramientas ms comnmente utilizadas por el pblico en general,
y en el acceso a la informacin financiera del gobierno en lnea.
Aunque los postulados de la NGP han sido introducidos por gobiernos de
todo el mundo, esta introduccin se ha hecho de forma diversa. Las diferencias
parecen radicar en los diversos conceptos de Estado y la doctrina de separacin
que sirven de fundamento al pensamiento administrativo (Rutgers, 2000 y 2001).
El enfoque particular adoptado por la NGP puede influir a las diversas polticas
sobre la apertura de la Administracin a la competitividad, y puede llevar a un
mayor nfasis en la satisfaccin de los ciudadanos y en los conceptos de calidad y
transparencia de la informacin. Por lo tanto, se espera que la informacin que
proporcionan los gobiernos y el uso que se hace de las tecnologas de la informacin y comunicacin (sobre todo la web) para divulgar la informacin, pudieran
presentar algunas diferencias entre los pases del mundo. De hecho, no hay una
receta nica para la poltica ptima. Para cualquier gobierno, el enfoque escogido depende de sus circunstancias particulares, ya que el contexto es crucial (Zussman, 2002).
A pesar de los comentarios anteriores, la introduccin de la NGP ha sido, de
hecho, bastante similar entre los pases que comparten los mismos valores culturales, fundamentalmente por factores clave tales como la influencia de los rganos financieros internacionales, la influencia de las reformas del sector pblico realizadas en pases vecinos y, esencialmente, el sentido de Estado y Administracin
pblica. Estos factores influyen en las normas contextuales y contribuyen a hacer
hincapi en la transparencia atribuida a los sistemas de NGP.
Este artculo se centra en la informacin financiera gubernamental que los gobiernos centrales hacen pblica en sus sitios web oficiales, y examinamos tres enfoques diferentes, denominados anglosajn, sudamericano y de Europa continental. El trmino anglosajn se aplica a pases como Reino Unido, EE.UU.,
Australia y Nueva Zelanda. El encabezamiento de pases sudamericanos incluye a
pases como Argentina, Colombia, Per y Paraguay. Finalmente, con Europa continental nos referimos a pases mediterrneos como Italia, Portugal y Espaa.
Desde un punto de vista europeo, la Administracin pblica y el aparato del

Estado son casi sinnimos, y las referencias al Estado como algo que define la
Administracin pblica es normal. De hecho, el Estado es la fuente de definiciones del alcance y sustancia de la Administracin pblica (Stillman, 1999:
252). Por ello, en Europa continental, la interpretacin de la separacin de los
poderes refleja la influencia de Rousseau, segn la cual la soberana no se puede dividir (Rutgers, 2000). Los poderes se consideran funciones internas del
Estado (Rutgers, 2000). En este contexto, el concepto de Administracin pblica
es, bsicamente, deducido del concepto de Estado. La Administracin se ve como
una funcin del Estado o el Estado trabajando (Rutgers, 2001). La Administracin tiene su propia legitimidad y no slo autoridad derivada de, por ejemplo, los
representantes polticos electos.
Al contrario, la idea de falta de Estado es un factor importante en el pensamiento administrativo en los pases anglosajones (Rutgers, 2001). En esos pases,
sobre todo en EE.UU., la doctrina de separacin est muy arraigada y los tres poderes estn claramente diferenciados. Por lo tanto, en esta tradicin, el gobierno,
y no el Estado, es el concepto central y el significado y alcance de la Administracin pblica no puede adquirir legitimidad por s solo al lado de la funcin poltica en la sociedad (Rutgers, 2001). De hecho, la Administracin se ve como un accesorio para la separacin de los poderes (Rutgers, 2001).
Este enfoque diferente es esencial para entender la distincin entre las culturas de Europa continental y la anglosajona en la Administracin pblica (Rutgers,
2001). De hecho, mientras que las sociedades de Estado estn caracterizadas por
su tradicin especfica de ver al Estado como una institucin que representa el
poder pblico, las sociedades sin Estado se caracterizan por el pluralismo, la representacin y una tradicin de debate (Dyson, 1980).
Para finalizar, los pases sudamericanos tambin se han visto influidos por el
punto de vista de la Administracin pblica europea, pero las graves crisis financieras a las que se han tenido que enfrentar en los ltimos aos les han obligado
a involucrarse ms en las reformas del Estado basadas en la cultura anglosajona
de la gestin pblica. Como resultado, en los ltimos aos ha habido una mezcla
de las dos influencias en los pases de Amrica del Sur, esto es, de la tradicin iberoamericana y de la anglosajona.
Uno de los factores clave que distingue estos enfoques es el marco regulador.
ste se considera un requisito central para obtener una respuesta gubernamental
exitosa al desafo de la globalizacin (OCDE, 1997). La tradicin del Derecho positivo europeo, al contrario que la tradicin del Derecho consuetudinario estadounidense, influencia decisivamente el contenido, la lgica y la autonoma institucional de su Administracin pblica, sobre todo en el continente (Stillman, 1999).
Si la tradicin del Derecho consuetudinario anglosajn se crea sobre precedentes
basados en la acumulacin de casos diversos, la tradicin del Derecho positivo
funciona al contrario, deduciendo de lo general, de principios legales nacionales,
para decidir los dictmenes en diversos casos. Por lo tanto, hay una diferencia
fundamental entre la Europa continental y la cultura anglosajona, una forma deductiva versus una forma inductiva de pensar en el campo de la Administracin
pblica (Stillman, 1999).
En conclusin, en los pases de Europa continental, la Administracin pblica

se entiende principalmente como la Administracin del Estado y su estudio tiene
races en el estudio del Derecho (Raadschelders y Rutgers, 1999).
Los pases sudamericanos tambin estn influenciados por el perfil de Derecho positivo. Han introducido polticas proteccionistas, debido sobre todo a la
cultura de Derecho predominante (CLAD, 1998). No obstante, en los ltimos
aos, esos pases han llevado a cabo reformas del Estado que les han llevado a
evolucionar desde una estructura basada en normas centralizadas a una apoyada
en la responsabilidad de los administradores y avalada por resultados eficaces
(CLAD, 1998). Adems, el suministro de servicios tiene como meta el ciudadanousuario y se anima a los ciudadanos a participar tanto en la evaluacin de polticas pblicas como en la gestin, sobre todo en el rea social. Por lo tanto, se puede considerar que estas reformas de la Administracin pblica se basan en la
cultura anglosajona de Administracin pblica.
En este contexto, el uso de Internet para la divulgacin de informacin y para
proporcionar servicios del sector pblico es bsicamente una herramienta de la
NGP en el perfil de Derecho consuetudinario, mientras que en el perfil de Derecho positivo es una fuerza motriz para mejorar la calidad de los servicios pblicos.
Si tenemos estas observaciones en consideracin, es normal que haya diferencias entre los pases en la divulgacin de la informacin financiera gubernamental
en Internet, dependiendo de si se adopta el enfoque de administracin inductivo
o deductivo. Por otro lado, como los pases con una tradicin de Derecho positivo
tienen como base el Derecho administrativo, el presupuesto del Estado desempea un papel importante en la regulacin de la prctica de contabilidad. Como
consecuencia, es de esperar que esos pases divulguen una mayor informacin
presupuestaria que aquellos que operan bajo una tradicin de Derecho consuetudinario. De esta forma surge la siguiente afirmacin, que deberemos probar:
a)
Existen diferencias en la divulgacin de informacin financiera e informacin presupuestaria gubernamental en Internet entre aquellos pases que
usan un enfoque inductivo y los que usan un enfoque deductivo.
Finalmente, como se considera que los pases con un perfil de Derecho consuetudinario se centran ms en el cliente, es de esperar que esos pases cumplan
mejor las caractersticas cualitativas de informacin contable y respondan mejor a
aspectos sobre el diseo del sitio web, la navegabilidad y accesibilidad a la informacin proporcionada en Internet, para que esa informacin sea ms fcilmente
accesible al pblico en general. De esta forma surgen las siguientes afirmaciones,
que deberemos probar:
b)
c)
Hay diferencias entre los gobiernos centrales que tienen un perfil de Derecho consuetudinario y los que tienen un perfil de Derecho positivo en lo
que se refiere al cumplimiento de las caractersticas cualitativas de la informacin de contabilidad.
Existen diferencias entre los gobiernos centrales con un perfil de Derecho
consuetudinario y con un perfil de Derecho positivo en el cumplimiento
de los aspectos del diseo del sitio web, la navegabilidad y la accesibilidad

de la informacin proporcionada en Internet.
3.
Descripcin de la metodologa de investigacin
Basndonos en los artculos de investigacin escritos por Eschenfelder et al.

(1997), Ettredge et al. (2001), Huang y Chao (2001) y Condit y Fagan (2001), hemos definido un ndice de divulgacin en Internet para medir la divulgacin de la
informacin financiera gubernamental en lnea, que tiene en consideracin los
datos que se consideran pertinentes para el usuario potencial.
Para recoger esos datos, visitamos los sitios web de los rganos responsables
de cada gobierno central que se analiza en este artculo. Por lo tanto, consultamos el sitio web del Departamento de Finanzas de cada uno de los gobiernos de
la muestra. ste es el Departamento en el cual suelen incluirse tanto la oficina de
contabilidad responsable como la oficina presupuestaria responsable. Si la oficina
responsable tiene otro sitio web fuera del Departamento de Finanzas, aplicamos
la metodologa de investigacin a esa(s) pgina(s) web de la oficina responsable,
siempre y cuando haya un vnculo en el sitio web del Departamento de Finanzas.
Para recoger la informacin utilizada en nuestra investigacin se analizaron las
pginas web de esas agencias entre enero-febrero 2005 (vase Apndice 1).
Para recoger los datos que se iban a incluir en el ndice de divulgacin se desarroll una tabla de puntuacin. Los puntos seleccionados en el ndice de divulgacin se eligieron en base a investigaciones previas en el sector privado (IASC,
1999; Spaul, 1997; FASB, 2000 y 2001; Trites, 1999; Pirchegger y Wagenhofer,
1999; Ettredge et al., 2001). De esta forma, los puntos que utilizamos en nuestro
estudio de investigacin fueron adaptados de marcos armonizados para estructurar la produccin de informes financieros del sector privado y se aplicaron al contexto de la Administracin pblica. Por lo tanto, los puntos seleccionados incluidos en la definicin del ndice de divulgacin son puntos esenciales que cualquier
modelo digital de informacin pblica debera tener.
Estos puntos o partes seleccionados se dividen en tres secciones, segn la naturaleza del anlisis realizado. En la primera seccin se hace un anlisis de las divulgaciones financieras en lnea de los gobiernos de la muestra. La segunda seccin se dedica a las seis caractersticas cualitativas que la informacin financiera
debera presentar para ser til a los usuarios. Finalmente, nos centramos en la
forma en la que ha sido diseado el sitio web, las herramientas que utiliza y el sistema de navegacin que usa, y si todo eso har ms fcil o difcil la capacidad de
un visitante de encontrar y entender la informacin gubernamental. Por ello, en
la tercera seccin de este estudio consideramos la presencia de algunos elementos bsicos relacionados con el diseo y la navegabilidad de los sitios web corporativos, al igual que la accesibilidad de la informacin.
a)
Tipo de informacin financiera divulgada en lnea
En lo que se refiere a la presentacin de informes financieros digitales, Lin y

Raman (1998) afirman que el pblico en general estara interesado no slo en acceder a la informacin presupuestaria, sino tambin a la informacin sobre la si-
tuacin financiera. Del mismo modo, como indican Tayib et al. (1999), estara interesado en informacin adicional que proporcionasen los administradores pblicos sobre la recaudacin de impuestos y la gestin de esos impuestos. Hoy en da
es ampliamente aceptado que los indicadores de rendimiento son un instrumento til para evaluar la gestin pblica, ofreciendo un mayor conocimiento de la
eficiencia, eficacia y economa de las actividades del sector pblico (AECA, 2001).
Por esta razn, hemos diferenciado tres reas que se refieren al tipo de informacin que debe suministrarse: a) informacin presupuestaria (la divulgacin del
presupuesto aprobado y ejecutado); b) informacin de la situacin financiera (la
divulgacin de los informes anuales requeridos por ley, informacin del flujo de
tesorera y deuda pblica); c) indicadores de rendimiento.
b)
Cumplimiento de los requisitos de las caractersticas cualitativas

de la informacin financiera gubernamental
Esta seccin se refiere a la necesidad de que la informacin financiera suministrada cumpla ciertos requisitos cualitativos caractersticos que, segn la documentacin de los informes digitales, son los ms importantes en la realizacin de informes financieros. Una visin general de esas declaraciones revela la necesidad de
analizar la inclusin de los siguientes requisitos de caractersticas cualitativas en la
informacin digital del rendimiento financiero de un gobierno para cada una de
las reas de informacin analizadas:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
Integridad de la informacin de contabilidad (FASB, 2000): la divulgacin

de la informacin financiera y presupuestaria requerida por la ley.
Actualidad (ICAEW, 1998): la posibilidad de obtener informacin con una
periodicidad ms frecuente que una informacin anual.
Capacidad de comparacin (Spaul, 1997): acceso a informacin financiera gubernamental de varios ejercicios fiscales y la posibilidad de descargar
informes comparativos.
Comprensibilidad o claridad (AICPA, 1994): el suministro de porcentajes,
grficos y comentarios sobre la informacin financiera gubernamental, la
divulgacin de informes de resumen y divulgacin de informacin financiera gubernamental en otros idiomas adems de la(s) lengua(s) oficial(es)
del pas.
Pertinencia (Spaul, 1997): segn la AECA (2002), para aadir relevancia
a la informacin financiera puede ser necesario divulgar informes tcnicos en Internet, informacin segregada e informacin consolidada en
formatos que permitan al usuario manipular, combinar o resumir la informacin financiera pblica para que se pueda adaptar a las necesidades particulares.
Fiabilidad (AECA, 2001): la informacin financiera debe haber pasado
una auditora y debe estar claramente diferenciada de la informacin que
no ha sido auditada.
c)
Aspectos relacionados con el diseo del sitio web, la navegabilidad

y la accesibilidad a la informacin
Esta tercera seccin subraya la necesidad de disear un sitio web que sea fcil de
navegar y que proporcione un fcil acceso a la informacin que tiene disponible.
Como ste es un estudio exploratorio de un modelo de suministro de informacin financiera gubernamental de forma digital, nos hemos centrado en analizar
la presencia de algunos de los aspectos bsicos del diseo de pginas web que,
en nuestra opinin, podran afectar la disponibilidad de la informacin financiera
del gobierno. Sobre todo, hemos tenido en consideracin la presencia o no de
cuatro aspectos cruciales que caracterizan su estructura:
Informacin fcilmente identificable: La inclusin de elementos en la pgina
web que hagan ms fcil buscar la informacin financiera gubernamental:
un mapa del sitio y una seccin especfica llamada informacin financiera, o algo parecido, que contenga toda la informacin financiera estatal y
no slo parte.
Personalizacin de la informacin suministrada dependiendo del usuario:
Identificacin de varios perfiles de usuario que acceden a la informacin,
para que se cubran las necesidades de cada tipo de usuario.
Identificacin de un calendario actualizado: La informacin de fechas importantes en las que se prev que aparecer nueva informacin financiera
en Internet
Facilidad de interaccin con los usuarios de la informacin: La inclusin de
un servicio de listas de correo y un servicio de informacin personalizado a
la direccin de correo electrnico del usuario.
En lo que se refiere a la puntuacin de las diferentes secciones, de la misma
forma que la metodologa adoptada por Roberts (1991), West (2000, 2001 y
2005), CYPRG (2001), Larrn y Giner (2002) y Caba et al. (2005), las partes incluidas en las tres secciones mencionadas anteriormente han sido evaluadas con
una escala binaria, normalmente dependiendo de si los sitios web cumplan o no
los requisitos. El objetivo es reducir la subjetividad cuando no hay normas explcitas determinadas para la puntuacin de cada asunto. De esa forma, los mtodos
de puntuacin usados para las secciones son:
Primera seccin: Al rea de informacin presupuestaria y a la de situacin financiera se les asignan 2 puntos a cada una. La puntuacin se distribuye con un
peso igual para cada grupo de informacin observada. Debido a la incorporacin
reciente del tercer grupo (indicadores de rendimiento), hemos optado por asignarle 1 punto. Por lo tanto, la puntuacin total de esta seccin son 5 puntos.
Segunda seccin: De forma similar a la puntuacin de la primera seccin, hemos optado por asignar un peso idntico a las seis caractersticas cualitativas que
se analizan 2 puntos y a cada prctica dentro de cada caracterstica. De esa
forma, la puntuacin total para esta seccin son 12 puntos. Como el nmero de
partes a controlar dentro de cada caracterstica no es siempre el mismo, las subpartes no tienen siempre la misma puntuacin.
La puntuacin de las partes incluidas en esta seccin tiene las siguientes caractersticas:
Integridad de la informacin: Si todos los datos incluidos en esta caracterstica estn disponibles en el sitio web, se asignarn 2 puntos. Si tan slo hay
parte de los datos, se asignar 1 punto.
Actualidad de la informacin: El marco regulador suele establecer la realizacin de informes una vez al ao por norma. Por lo tanto, aquellas Administraciones pblicas que proporcionen informacin de forma anual recibirn
0 puntos, ya que se considera que no usan el potencial de Internet para
mejorar la actualidad de la informacin financiera. Es mucho ms til para
el usuario que la informacin sea ms regular. Por esta razn, el suministro
mensual o semanal de informacin recibe una puntuacin de 2 puntos. Finalmente, si el suministro es menos frecuente que mensual pero ms que
anual, se asignar 1 punto.
Capacidad de comparacin de la informacin: Las dos partes incluidas en
esta caracterstica reciben 1 punto si estn presentes en el sitio web del gobierno. AECA (2002) afirma que en la pgina web deben proporcionarse
datos de, por lo menos, 5 periodos para que sea posible analizar el progreso de la gestin. No obstante, creemos que 3 periodos son suficientes para
ilustrar la progresin de la situacin. Por esta razn, asignamos una puntuacin de 0,5 puntos cuando se incluye informacin de 3-5 periodos, y 1 punto cuando se incluye en el sitio web informacin de ms de 5 periodos.
Claridad de la informacin: Hay cuatro partes y se asignan 0,5 puntos a
cada una.
La pertinencia de la informacin: En esta categora, la puntuacin es similar
a la de las partes incluidas en la categora de claridad, pero con una caracterstica particular: en este caso valoramos la posibilidad de descargar la informacin en un formato editable, tal y como xls, con un valor de 0,25
puntos. Los formatos .html y .pdf reciben cada uno un valor no ponderado
de 0,125. De esa forma, esos sitios web que proporcionen todas esas opciones de formato electrnico obtendrn en esta seccin una asignacin
general no ponderada de 0,5 puntos.
Finalmente, se asigna una puntacin de 2 puntos a la fiabilidad de la informacin financiera.
Tercera seccin: De una forma similar a las primeras dos secciones, optamos
por asignar una ponderacin igual a los cuatro aspectos analizados. De esa forma, se asignaron 2 puntos a cada uno.
El ndice de informacin financiera gubernamental (ID) se define aadiendo
las puntuaciones de las tres secciones, es decir, el tipo de informacin financiera
en lnea, las caractersticas cualitativas de la informacin financiera gubernamental y los aspectos relacionados con el diseo del sitio web, la navegabilidad y la
accesibilidad de la informacin. Las caractersticas de la segunda seccin dependen del tipo de informacin divulgada (vase tabla 1).
0,5
0,5
0,5
Balance
general
Flujo de
tesorera
Presupuesto
ejecutado
Presupuesto
aprobado
Movimientos
de deuda
rea de informacin de situacin financiera

(2 puntos)
0,5
Resultado de
explotacin
PUNTUACIN Rapi
rea de informacin
presupuestaria (2 puntos)
Tabla 1. Sistema de puntuacin
Indicadores de gestin
de los servicios suministrados
Informacin no financiera
(1 punto)
TOTAL
Rapi
PUNTUACIN (Rapi Rapc)

rea informacin
presupuestaria
rea informacin situacin financiera
TOTAL
Rapni
Informacin
no financiera
Indicadores
Resultado de gestin
de
de servicios
explotacin suministrados TOTAL
0,5
1
5
1
2
10
1
2
8
0,5
1
5
0,5
1
5
0,25
0,5
2,5
0,25
0,5
2,5
0,25
0,5
2,5
0,25
0,5
2,5
0,25
0,5
2,5
0,25
0,5
2,5
0,25
0,5
2,5
0,25
0,5
2,5
1
2
8
6
12
56
Presupuesto Presupuesto Flujo de

Movimiento Balance
aprobado ejecutado
tesorera
de deuda
general
Punt.
1
1
0,5
0,5
0,5
Integridad
2
2
2
1
1
1
Actualidad
2
2
1
1
1
Capacidad de comparacin 1. Aos
1
1
1
0,5
0,5
0,5
2. Informe
1
1
1
0,5
0,5
0,5
Comprensibilidad
1. Proporciones 0,5
0,5
0,5
0,25
0,25
0,25
2. Comentario
0,5
0,5
0,5
0,25
0,25
0,25
3. Resumen
0,5
0,5
0,5
0,25
0,25
0,25
4. Idiomas
0,5
0,5
0,5
0,25
0,25
0,25
Pertinencia
1. I. Tcnicos
0,5
0,5
0,5
0,25
0,25
0,25
2. Segregado
0,5
0,5
0,5
0,25
0,25
0,25
3. Consolidado 0,5
0,5
0,5
0,25
0,25
0,25
4. Formatos
0,5
0,5
0,5
0,25
0,25
0,25
Fiabilidad
2
2
1
1
1
TOTAL
12
8
12
6
6
6
PUNTUACIN Rapn
Identificacin de
Informacin fcilmente
Personalizacin de la informacin
actualizaciones
Fcil interaccin del usuario
identificable
suministrada dependiendo del usuario de calendario
con la informacin
Vnculo con
Mapa del
informacin
Correo
Lista
sitio web
financiera
electrnico
de correo
1
1
2
2
1
1
Tabla 1. Sistema de puntuacin (continuacin)
Por lo tanto, el ndice ID se define como:

ID = IDi + IDc + IDn = [Rapi/5 + (Rapi Rapc)/56 + Rapn/8] 100
en el cual Rapi es la media de la puntuacin de las partes de informacin asignadas a cada grupo de gobierno estudiado, Rapc es la media de las puntuaciones de
cada parte de las caractersticas de informacin financiera, y Rapn es la media de
las puntuaciones de cada parte relacionada con la navegabilidad, diseo y accesibilidad del sitio web. La mxima puntuacin posible para cada seccin, Rapi,
Rapi Rapc Rapn, es de 5, 56 y 8 puntos, respectivamente. Para asignar una
ponderacin idntica a cada una de las secciones, dividimos cada seccin por
esta puntuacin mxima, por lo que ID tiene una puntacin mxima de 3 puntos
o 300%.
Tambin es posible obtener ndices parciales de cada una de las secciones: IDi
para el tipo de informacin suministrada, IDc para las caractersticas de la informacin financiera, e IDn para la navegabilidad, diseo y accesibilidad del sitio web.
stas resultan al sumar slo las partes presentadas en la seccin correspondiente.
4.
a)
Anlisis de los resultados

Anlisis de las diferencias en la divulgacin de informacin financiera
e informacin presupuestaria gubernamental en Internet entre
aquellos pases que usan un enfoque inductivo y los que usan
un enfoque deductivo.
Las puntuaciones de IDi muestran que los pases anglosajones (Grupo 2), es decir,
Australia, Reino Unido y Estados Unidos, obtienen las puntaciones ms altas,
consiguiendo un 100% de los puntos en lnea de la informacin financiera propuesta.
El anlisis de los resultados parciales muestra que la informacin presupuestaria es el tipo de informacin que divulgan todos los gobiernos estudiados. De hecho, divulgan tanto el presupuesto aprobado como el ejecutado, lo que cumple
en un 100% la provisin de informacin recomendada (Apndice 2).
En lo que se refiere a la informacin en lnea de la situacin financiera, los datos obtenidos indican que, en general, la media de las puntuaciones es mucho
ms baja que en el caso anterior para los Grupos 1 y 3. No obstante, el Grupo 2
obtuvo puntuaciones similares. De hecho, los gobiernos centrales del Grupo 1
slo cumplieron un 67,5% de las partes referidas a la informacin financiera en
las pginas web de su Departamento de Finanzas (o similar), mientras que los gobiernos del Grupo 3 consiguieron cumplir un 93,75%.
Finalmente, hay una falta de divulgacin de otra informacin no financiera,
como los indicadores de rendimiento, en los pases del Grupo 1, por lo que en el
ndice parcial de esta seccin recibieron un cero. En el Grupo 3 slo se cumplieron un 25% de las partes, y la desviacin estndar fue del 0,43.
En general, los pases anglosajones (Grupo 2), que siguen ms de cerca el enfoque inductivo, son lo que obtuvieron los mejores resultados generales, seguidos por los pases sudamericanos del Grupo 3 (fig. 1).

Figura 1. Tipo de divulgaciones en lnea de informacin financiera
Resultado de explotacin
Balance general
Movimiento de deuda
Flujo de tesorera
Presupuesto ejecutado
Presupuesto aprobado
0
20
40
60
80
100
Grupo 3: Argentina, Colombia, Per y Paraguay

Grupo 2: Australia, Nueva Zelanda, Reino Unido y Estados Unidos
Grupo 1: Francia, Portugal, Italia y Espaa
b)
Anlisis de las diferencias entre los gobiernos centrales que tienen

un perfil de Derecho consuetudinario y los que tienen un perfil
de Derecho positivo en lo que se refiere al cumplimiento
de las caractersticas cualitativas de la informacin de contabilidad
En lo que se refiere al grado de cumplimiento de las caractersticas cualitativas necesarias para la informacin financiera pblica en lnea, el de los pases de Europa
continental no consigue alcanzar el 50% de las caractersticas recomendadas; tanto el grupo anglosajn como el sudamericano consiguieron ese porcentaje.
En lo que se refiere a la primera caracterstica de la seccin segunda (integridad de la informacin), el grupo de pases anglosajones es el que ofrece la informacin ms completa, seguido por el Grupo 3.
Adems, puede verse que en todos los sitios web de los gobiernos de la muestra la informacin presupuestaria suministrada en lnea es ms completa que la informacin financiera suministrada. Slo los gobiernos centrales de los pases anglosajones divulgan informacin no financiera de forma ntegra (vase fig. 2)
Los resultados de la caracterstica cualitativa de actualidad de la informacin
proporcionada revelan que slo los gobiernos centrales anglosajones cumplen
esta caracterstica en un porcentaje alto de sitios web (90% de las puntuaciones
totales posibles). Por ello, concluimos que los gobiernos centrales de la muestra
de Europa continental no consideran que la informacin en lnea d un valor aadido a los usuarios potenciales.
El anlisis de los resultados por rea de informacin muestra que la seccin de
informacin presupuestaria suele estar ms actualizada en todos los grupos de
pases, con informes mensuales. La informacin sobre flujos de tesorera y movimiento de la deuda tambin cumple esta caracterstica cualitativa en un gran por-

Figura 2. Integridad
Informacin no financiera
rea de informacin
de situacin financiera
Area de presupuestos
0
0,5
1,5
2,5
Grupo 3: Argentina, Colombia, Per y Paraguay

Grupo 2: Australia, Nueva Zelanda, Reino Unido y Estados Unidos
Grupo 1: Francia, Portugal, Italia y Espaa
centaje de casos. Por el contrario, el balance general y los informes sobre el resultado de operaciones son los que se proporcionan menos frecuentemente.
La caracterstica de capacidad de comparacin se cumple en todos los grupos
de la muestra, con los pases anglosajones consiguiendo una media de 53,73%;
los de los pases sudamericanos, 43,75%, y los de los pases de Europa continental, 37,5%.
De hecho, todos los grupos de la muestra suministran directamente datos necesarios para realizar el anlisis, teniendo disponibles en la web los datos precisos
para hacer comparaciones (grupo de Europa continental, 27,5%; grupo anglosajn, 43,73%; grupo sudamericano, 35%). Por otro lado, los gobiernos de la
muestra no proporcionan estudios comparativos y, por ello, no los cuelgan en la
web para que el usuario evale la situacin financiera de la entidad con el paso
del tiempo.
No obstante, la informacin presupuestaria, tanto el presupuesto aprobado
como el ejecutado, es el tipo de informacin ms til para las comparaciones entre los tres grupos de la muestra.
La comprensibilidad es la caracterstica cualitativa menos frecuentemente
cumplida en los resultados del estudio de investigacin. Los gobiernos anglosajones son los nicos que han hecho un esfuerzo para cumplir esta caracterstica,
mediante la divulgacin de los informes financieros de una forma ms comprensible para los usuarios, con la inclusin de grficos, comentarios, informes resumidos e informacin financiera en otros idiomas adems del idioma oficial del
pas, para cubrir las necesidades de informacin de un espectro ms amplio de
usuarios. No obstante, este ltimo aspecto presenta un grado ms bajo de cumplimiento que los otros parmetros examinados.
En lo que se refiere a la pertinencia de la informacin financiera en lnea, los
gobiernos anglosajones cumplen ampliamente las partes seleccionadas en este
estudio, con un grado de cumplimiento del 76,4% de las partes. Entre los gobier-
nos de Amrica del Sur, el 62,8% de los gobiernos estudiados cumplen esas partes. Tambin es digno de mencin que slo los gobiernos anglosajones divulgan
informes adicionales y segregan y consolidan la informacin en sus sitios web.
En lo relativo al formato electrnico utilizado para la divulgacin de la informacin gubernamental, los pases sudamericanos son los nicos que usan varios
formatos electrnicos a la vez. De hecho, normalmente esos gobiernos divulgan
la informacin en formato .html o .pdf. Adems, usan tambin el formato .xls
para mostrar la informacin en la web. Este formato electrnico s es relevante
para los usuarios ya que les permite no slo descargar la informacin a su PC,
sino tambin crear informes ad hoc.
Figura 3. Caractersticas cualitativas de la informacin financiera gubernamental
Fiabilidad
Pertinencia
Comprensibilidad
Capacidad de comparacin
Actualidad
Integridad
0
20
Presupuesto aprobado
Presupuesto ejecutado
Flujo de tesorera
Movimiento de deuda
40
60
80
100
120
140
Balance general
Resultado de explotacin
Finalmente, el anlisis de la fiabilidad de la informacin muestra que slo los

sitios web de los gobiernos anglosajones incluyen informacin financiera oficial
anual del gobierno que ha sido verificada por auditores externos (vase fig. 3).
c)
Anlisis de las diferencias entre los gobiernos centrales con un perfil

de Derecho consuetudinario y con un perfil de Derecho positivo
en el cumplimiento de los aspectos del diseo del sitio web,
la navegabilidad y la accesibilidad de la informacin
Para analizar esta hiptesis necesitamos mencionar la ltima seccin del cuestionario, que trata de la navegabilidad, diseo y rendicin de cuentas de los sitios
web. Se observa que el IDn conseguido es el mismo para los grupos estudiados
de Europa continental y el grupo anglosajn, aunque no cumple el 50% de los
requisitos recomendados para sus sitios web. Para facilitar el acceso a la informacin, la mayora de los sitios web de la muestra incluyen una seccin especfica
para la informacin financiera gubernamental. De forma similar, el 100% de las
pginas web de los gobiernos anglosajones tienen un mapa del sitio para ayudar
a localizar esta seccin, mientras que slo un 75% de los gobiernos sudamericanos cumplen ese punto, y el valor correspondiente de la muestra de gobiernos de
Europa continental es de slo un 50%.
Por otro lado, slo los gobiernos de Europa continental estudiados incluyen
un calendario de actualizaciones. Por ello, la actualizacin de varios aspectos de
la informacin financiera es prcticamente desconocida para los usuarios.
En lo que se refiere a la personalizacin de la informacin, ninguno de los sitios web de la muestra opt por establecer perfiles para facilitar el acceso a la informacin segn el tipo de usuario.
Finalmente, en lo relativo a la caracterstica de interactividad con el usuario,
todos los gobiernos de la muestra proporcionaban una direccin de correo electrnico aparte de la direccin del webmaster. No obstante, slo el 25% de los
gobiernos anglosajones estudiados proporcionaban a los usuarios la opcin de
recibir de forma electrnica informacin peridica sobre nuevos datos financieros
incluidos (vase fig. 4).
Figura 4. Diseo del sitio web, navegabilidad y accesibilidad de la informacin
Lista de correo
Correo electrnico
Calendario de actualizaciones
Personalizacin de la informacin
Seccin especfica
Mapa del sitio
0
0,2
Grupo 1
0,4
0,6
Grupo 2
0,8
1,2
Grupo 3
Para resumir, el ndice de divulgacin (ID) es ms alto en el caso de las pginas

web publicadas por los Ministerios de Finanzas de los pases anglosajones, con
un valor medio de 207,62%. Esta puntuacin se distribuye entre cada una de las
tres secciones analizadas; el estudio muestra unos niveles de cumplimiento de las
partes seleccionadas de un 100, 67 y 40,62%, respectivamente.
5.
Conclusin y discusin
Segn los resultados del estudio de investigacin, la forma en la que los diferentes pases usan Internet para divulgar informacin financiera est muy arraigada y
sigue su cultura administrativa. Como los pases tienen culturas administrativas
diferentes, surgen diferencias en la divulgacin de la informacin financiera, las
cuales subraya el estudio.
Los resultados indican que los gobiernos de los pases donde se sigue un enfoque inductivo suelen hacer un mejor uso del potencial de Internet como un medio para mejorar la transparencia de la informacin y la rendicin de cuentas a los
ciudadanos. Esos pases consiguieron puntuaciones ms altas que los pases con
un enfoque deductivo en todas las secciones de esta investigacin.
Este resultado es similar a los resultados revelados por la reciente encuesta
sobre sitios web de West (West, 2005). Una de las conclusiones del estudio de
West es que existen importantes diferencias en materia de gobierno electrnico
entre las diferentes regiones del mundo. En general, los pases de Amrica del
Norte son los que tiene una puntuacin ms alta, seguidos por Asia, Europa Occidental, las islas del Ocano Pacfico, Oriente Prximo, Europa Oriental, Amrica del Sur, Rusia y Asia Central, Amrica Central y frica (West, 2005).
Por ello, aunque los gobiernos de la muestra suelen divulgar la informacin
presupuestaria en el sitio web del gobierno, los gobiernos que adoptan el enfoque deductivo normalmente divulgan informacin en Internet con un menor grado de detalle. En esos pases la informacin suele superponerse y confundirse
con derechos legales de los usuarios; el nfasis se pone tradicionalmente en la informacin presupuestaria, y no en la situacin financiera de las entidades pblicas. Por el contrario, los pases anglosajones y de Amrica del Sur normalmente
puntan ms alto en cuanto a informacin sobre la situacin financiera, ya que
tienen disponibles en lnea el balance general y los ingresos operativos.
Como los pases anglosajones estn caracterizados por la doctrina de separacin de poderes, se hace ms hincapi en el control de la produccin y los resultados. Debido a esta tradicin, la rendicin de cuentas es un concepto significativo y la divulgacin de los indicadores de rendimiento permite que eso se cumpla.
Esto explica por qu slo los gobiernos centrales de los pases que adoptan un
enfoque inductivo divulgan los indicadores de rendimiento en sus pginas web.
Adems, de acuerdo con el estilo de administracin y gestin pblica ms abierto, los gobiernos de esos pases cumplen mejor las caractersticas cualitativas antes mencionadas que los otros gobiernos estudiados. Estos requisitos de caractersticas cualitativas se cumplen ms con informacin presupuestaria que con
informacin financiera en lnea.
Adems, mientras que los pases anglosajones son muy homogneos en su
consecucin de los requisitos de las caractersticas cualitativas (excepto en lo que
se refiere a la integridad del presupuesto realizado y a la actualidad de los informes financieros), los pases de Amrica del Sur y Europa continental son los nicos que no cumplen un 50% de los puntos definidos por las caractersticas de
este estudio.
En lo que se refiere al diseo de la pgina web, su navegabilidad y la accesibili-
dad de la informacin en Internet, el estilo de administracin abierta de la gestin

pblica llevado a cabo por los pases anglosajones lleva a facilitar el acceso a la informacin. Por ello, sus sitios web incluyen una seccin especfica para la informacin financiera gubernamental y un mapa del sitio para encontrarlo. No obstante,
en esta seccin del estudio no hay diferencias significativas entre los pases de la
muestra. De hecho, en general, todos los gobiernos estudiados han realizado un
esfuerzo notable por mejorar el diseo de sus sitios web, aunque ninguno ha credo necesario establecer perfiles de usuario para acceder a la informacin.
Para concluir, en nuestra opinin, los gobiernos que se rigen por un enfoque
deductivo necesitan darse cuenta de las ventajas de Internet en lo que se refiere a
la divulgacin financiera gubernamental para aumentar la transparencia de su
gestin. Por lo tanto, los gobiernos de Europa continental y Sudamrica deben
mejorar la informacin gubernamental que aparece en sus pginas web. En cualquier caso, la influencia de la cultura anglosajona en los gobiernos de Amrica
del Sur y la necesidad de luchar contra la corrupcin en esos pases hacen que
sean ms conscientes de esa necesidad.
6.
Referencias
Asociacin Espaola de Contabilidad y Administracin de Empresas (AECA) (2001): Marco

conceptual para la Informacin Financiera de las Administraciones Pblicas, Documento de
Sector Pblico n. 1, Madrid: AECA.
Asociacin Espaola de Contabilidad y Administracin de Empresas (AECA) (2002): Cdigo de
Buenas Prcticas para la Divulgacin de Informacin Financiera en Internet, Documento de
Nuevas Tecnologas n. 1, Madrid: AECA.
Aucoin, P. (1990): Administrative Reform in Public Management Paradigms, Principles, Paradoxes and Pendulums, Governance, 3 (2): 115-137.
Beattie, V. (1999): Business Reporting: The Inevitable Change, Edinburgh: The Institute of
Chartered Accountants of Scotland.
Caba, M. C.; Lpez Hernndez, A. M., y Rodrguez Bolvar, M. P. (2005): Citizens access to
on-line governmental financial information: Practices in the European Union countries,
Government Information Quarterly, 22 (2): 258-276.
Condit, J., y Fagan, B. D. (2001): Citizens access to on-line state legislative documents,
Craven, B. M., y Marston, C. L. (1999): Financial reporting on the Internet by leading U.K.
companies, European Accounting Review, 8 (2): 321-333.
Cyberspace Policy Research Group (CYPRG) (2001): Web Attribute Evaluation System
(WAES), http://www.cyprg.arizona.edu/waes.htm.
Dugdale, A.; Daly, A.; Papandrea, F., y Maley, M. (2005): Accessing e-government: challenges for
citizens and organizations, International Review of Administrative Sciences, 71 (1): 109-118.
Eschendefer, K. R.; Beachboard, J. C.; McClure, C. R., y Wyman, S. K. (1997): Assessing U.S.
Federal Government Websites, Government Information Quarterly, 14 (2): 172-189.
Ettredge, M.; Richardosn, J. V., y Scholz, S. (2001): The presentation of financial information
at corporate web sites, International Journal of Accounting Information Systems, 2 (3):
149-168.
Financial Accounting Standards Board (FASB) (2000): Electronic Distribution of Business Reporting Information, Business Reporting Research Project, Stamford, CT, USA: FASB.
Financial Accounting Standards Board (FASB) (2001): Improving Business Reporting: Insights
into Enhancing Voluntary Disclosures, Stamford, CT, USA: FASB
G-7 (1997): Government Strategies and the New information Technologies, IRL: http://
www.open.gov.uk/govonline/golintro.htm.

Gray, G. L., y Debreceny, R. (1997): Corporate Reporting on the Internet: opportunities and
challenges, Seventh Asian-Pacific Conference on International Accounting Issues, Bangkok.
Gyford (1991): Citizens, Consumers and Councils, London: McMillan.
Hood, C. (1991): A Public Management for all Seasons?, Public Administration, 69 (1): 3-19.
Huang, C. J., y Chao, M.-H. (2001): Managing WWW in Public Administration: Uses and
Misuses, Government Information Quarterly, 18 (4): 357-373.
Institute of Chartered Accountants in England and Wales (ICAEW) (1998): The 21st Century
Annual Report, London: ICAEW.
International Accounting Standards Committee (IASC) (1999): Business Reporting on the Internet, London: IASC, Discussion Paper, November.
International City/County of Management Association (ICMA) (2002): Electronic Government
2002, URL: http://www2.icma.org/upload/bc/attach/{613FEECD-7345-40DF-971E00E2E327A5AF}egov2002web.pdf.
Larrn, M., y Giner, B. (2002): The use of Internet for Corporate Reporting by Spanish Companies, The International Journal of Digital Accounting Research, 2 (1): 53-82.
Latin American Centre for Development Administration (CLAD) (1998): A New Public Management for Latin America, CLADs Directive Council, URL: http://www.unpan1.un.org/
intradoc/groups/public/documents/clad/unpan000163.pdf.
Law 57/2003, 16th December, Acts for the modernization of local governments.
Layne, K., y Lee, J. (2001): Developing fully functional E-government: A four stage model,
Lin, W., y Raman, W. (1998): The housing value-relevance of governmental accounting information, Journal of Accounting and Public Policy, 17 (2): 91-118.
Lo Schiavo, L. (2000): Quality standards in the public sector: Differences between Italy and
the U.K. in the citizens charter initiative, Public Administration, 78 (3): 679-698.
Lymer, A. (1997): The use of internet for corporate reporting a discussion of the issues and
survey of current usage in the U.K., Journal of Financial Information Systems, URL:
http://www.shu.ac.uk/jfis.
Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) (1991): The Administration
to serve the public, Madrid: Ministry of Public Administration Affairs.
Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) (1997): The OECD Report
on Regulatory Reform, Paris: OECD.
Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) (1998): Information Technology as an Instrument of Public Management Reform, URL: http://www.olis.oecd.
org/olis/1998doc.nsf/LinkTo/PUMA(98)14.
Pirchegger, B., y Wacenhofer, A. (1999): Financial Information on the Internet: a survey of the
homepages of Austrian companies, European Accounting Review, 8 (2): 383-393.
Pollitt, C. (1990): Management and the Public Service: The Anglo-Saxon Experience, Oxford:
Basil Blackwell.
Raadschelders, J. C. N., y Rutgers, M. R. (1999): The waxing and waning of the state and its
study: changes and challenges in the study of Public Administration, en W. J. M. Kickert y
R. J. Stillman (eds.), The Modern State and its Study, New Administrative Sciences in a
Changing Europe and United States, Northampton: Edward Edgar Publishing.
Roberts, C. (1991): Environmental disclosures: A note on reporting practices in mainland
Europe, Accounting, Auditing & Accountability, 4 (3): 62-71.
Rutgers, M. R. (2000): Public Administration and the Separation of Powers in a Cross-Atlantic
Perspective, Administrative Theory & Praxis, 22 (2): 287-308.
Rutgers, M. R. (2001): Traditional Flavours? The Different Sentiments in European and American Administrative Thought, Administration & Society, 33 (2): 220-244.
Spaul, B. (1997): Corporate Dialogue in the Digital Age, London: The Institute of Chartered
Accountants in England and Wales (ICAEW).
Special Committee on Financial Reporting of the American Institute of Certified Public
Accountants (AICPA) (1994): Improving business reporting a customer focus: meeting
information needs of investors and creditors, Comprehensive Report of the Special

Committee on Financial Reporting, URL: http://www.aicpa.org/memebers/div/acctstd/
ibr/index.htm
Stillman, R. J. (1999): American versus European Public Administration: does Public Administration make the Modern State?, en W. J. M. Kickert y R. J. Stillman (eds.), The Modern
State and its Study, New Administrative Sciences in a Changing Europe and united States,
Northampton: Edward Edgar Publishing.
Tayib, M.; Coombs, H. G., y Ameen, J. R. M. (1999): Financial reporting by Malaysian local
authorities. A study of the needs and requirements of the users of local authority financial
accounts, The International Journal of Public Sector Management, 122 (2): 103-120.
Torres, L., y Pina, V. (2004): Reshaping Public Administration: The Spanish Experience Compared to the U.K., Public Administration, 82 (2): 445-464.
Trites, G. D. (1999): The Impact of Technology on Financial and Business Reporting, Toronto,
Canada: Canadian Institute of Chartered Accountants (CICIA).
Welch, E. W., y Hinnant, C. C. (2002): Internet Use, Transparency and Interactivity Effects on
Trust in Government, 36th Hawaii International Conference on System Sciences (HICCS),
Hawaii, USA.
West, D. M. (2000): Assessing E-Government: The Internet, Democracy, and Service
Delivery by State and Federal Governments, URL: http://www.insidepolitics.org/
egovtreport00.html.
West, D. M. (2001): WMRC Global E-Government Survey, October, 2001, URL: http://www.
insidepolitics.org/egovt01int.html.
West, D. M. (2005): Global E-Government, September 2005, URL: http://www.insidepolitics.
org/egovtdata.html.
Yesilkatagit, K., y De Vries, J. (2004): Reform Styles of Political and Administrative Elites in
Majoritarian and Consensus Democracies: Public Management Reforms in New Zealand
and The Netherlands, Public Administraiton, 82 (4): 951-974.
Zussman, D. (2002): Governance in the Public Service: How is technology changing the rules?,
Public Policy Forum, Ottawa, February.
Ministerio das Finanas http://www.mine da Administrao

financas.pt/
Pblica
Portugal
Contadura General
de la Nacin
Contadura General
de la Nacin
Colombia Ministerio de Hacienda http://www.

y de Crdito Pblico
minhacienda.gov.co/
Direco Geral do
Oramento
Ragioneria Generale
dello Stato
Argentina Ministerio de Economa http://www.mecon.

Subsecretara
gov.ar/hacienda/
de Presupuesto
Secretara de Hacienda
http://www.mef.gov.it
Ragioneria Generale
dello Stato
Direction du Budget
http://www.
contaduria.go.co/
http://www.mecon.
gov.ar/circuhac/htms/
indi.htm
Direccin General del

Presupuesto Nacional
Oficina Nacional
de Presupuesto
http://www.dgo.pt/cge/ Direco Geral do

index/htm
Oramento
http://www.rgs.mef.
gov.it/VERSIONE-I/
index.asp
http://www.finances.
gouv.fr/minefi/
ministere/index.htm
Ministerio
dell Economia
e dell Finance
Direction Gnrale
de la Comptabilit
Publique
Italia
gouv.fr/
Ministre
de lconomie,
des Finances et
de lIndustrie
Francia
Secretara General de
Presupuestos y Gastos
Oficina responsable
Sitio web consultado de los presupuestos
Ministerio de Economa http://portal.minhac.es Intervencin General de http://www.igae.

y Hacienda
/Minhac/Home.htm
la Admn. del Estado
minhac.es/internet
Oficina responsable
Sitio web consultado de la contabilidad
Espaa
Departamento de
Finanzas o similar
Sitio web de la Administracin central responsable de la informacin financiera
Apndice 1
http://www.
minhacienda.gov.co/
http://www.mecon.
gov.ar/hacienda
http://www.mecon.
gov.ar/onp/html/
index.html
http://www.dgo.pt/cge/
index/htm
http://www.rgs.mef.
gov.it/VERSIONE-I/
index.asp
gouv.fr/minefi/
ministere/index.htm
http://www.igae.
minhac.es/internet
Sitio web consultado
Ministerio de Hacienda http://www.hacienda.

Subsecretara de Estado gov.py/dgc/dgc.htm
de Administracin
Financiera
Department of Finance
and Administration
Department
of the Treasury
Department
of the Treasury
Department
of the Treasury
Department
of Treasury
Paraguay
Australia
EE.UU.
Reino
Unido
Nueva
Zelanda
http://www.treasury.
govt.nz/
http://www.finance.
gov.au/
http://www.hacienda.
gov.py/sseaf/
direcciones/
http://cpn.mef.gob.pe
Budget and
Macroeconomic
Branch
Budget and
Macroeconomic
Branch
http://www.hm-treasury. Budget and Public

gov.uk/
Finances
govt.nz/orgstructure/
bm/default.asp
gov.py
gov.py/sseaf/direcciones//
dgp/dgp.htm
http://www.mef.
gob.pe/
Sitio web consultado
govt.nz/orgstructure/
bm/default.asp
http://www.hm-treasury.
gov.uk/
Office of Management www.omb.gov

and Budget
http://www.gpoaccess.
gov
Direccin General
de Presupuestos
Direccin Nacional del

Presupuesto Pblico
Oficina responsable
Sitio web consultado de los presupuestos
Financial Management http://www.fms.treas.

Service
gov/fr/index.html
http://www.finance.
gov.au/
Direccin General
de Contabilidad
Contadura Pblica
de la Nacin
http://www.hm-treasury. Government Financial

gov.uk/
Management
http://www.ustreas.
gov/
http://www.finance.
gov.au/
gov.au/home.asp?
ContentID=521
Ministerio de Economa http://www.mef.

y Finanzas
gob.pe/
Oficina responsable
Sitio web consultado de la contabilidad
Per
Departamento de
Finanzas o similar
Sitio web de la Administracin central responsable de la informacin financiera
Apndice 1 (continuacin)
Balance
general
Resultado de
explotacin
G1: Francia, Portugal, Italia

y Espaa
G2: Australia, Nueva Zelanda,

Reino Unido y Estados Unidos
G3: Argentina, Colombia, Per

y Paraguay
TOTAL
1,37
0,375
0,5
0,5
0,21
1,35
0,5
0,5
0,35
0,216
1,25
0,5
0,5
0,25
0,25
1,25
0,5
0,5
0,25
0,25
1,25
0,25
0,43
4,125/
5
5/5
03,375/
5
Indicadores
de gestin de
los servicios
proporcionados
TOTAL
Informacin
no financiera
Media Desv. Media Desv. Media Desv. Media Media Desv. Media Media Desv. Media Desv.
Movimiento
de deuda
Flujo de
tesorera
Presupuesto
aprobado
Presupuesto
ejecutado
rea de informacin
presupuestaria
Media aritmtica y desviacin estndar de las reas de informacin
Apndice 2
2. Informe
Fiabilidad
Pertinencia
4. Formatos
TOTAL
0,5
0,5
3. Consolidado
12
0,5
2. Segregado
4. Idiomas
0,5
0,5
3. Resumen
1. I. Tcnicos
0,5
0,5
2. Comentario
0,5
1. Aos
Capacidad de
comparacin
1. Proporciones
Actualidad
Comprensibilidad
Integridad
Icono
G1
0,5
0,5
0,5
0
0,12
0,5
0,5
0,5
0,25 0,25 0,12 0,25 0,25

0,5
0,12
0
0,5
0,5
0,5
0,25
0,5
1
0,5
G1
1
G2
0,87
G3
0,37 0,12 0,43 0,37
0,87 0,37
G3
0,12 0,12 0,06
0,12 0,12
0
0,06 0,06
0,06
0,37 0,12 0,43 0,37 0,12 0,43 0,37
0,5
G2
0
0,06
0
0
0
0
0
0,06
0,06 0,25 0,18 0,06 0,25 0,18
0,12 0,25 0,06 0,06 0,25 0,18
0,06
0,25 0,25
0,25 0,06
0,06
0,25 0,25
0,25 0,06
G1
5,5
0,5
0,5
0,25
0,25
6,12 5,31 7,53 11,5 10,7 2,56 4,85 2,25 1,04 4,85 3,26 0,78 4,04 2,87 0,78 4,04 2,87
0,37
0,5
0,25
0,5
0,37
G1
0,87 0,37
G3
0,19 0,25 0,13 0,06 0,25 0,18 0,06 0,25 0,18 0,06 0,25 0,18
0,5
G2
0,5
0,5
0,25 0,37
0,12
0,37 0,37
0,25
0,37 0,18
0,5
G1
0,5
Resultado de
explotacin
0,18 0,25 0,18 0,12 0,25 0,25 0,12 0,25 0,25 0,12 0,25 0,25
0,5
0,5
0,5
0,12 0,12
0,25 0,12
0,5
0,25
0,87
G3
0,5
Balance
general
5,25
9,5
G2
0,87
3,5
3,5
7,5
G3
2,25 1,62
0,56
6,5
1,25
4,42 0,92 16,5 37,9 26,2
0,5
0,11 0,04 0,45 0,89 1,22
2,25 1,93
0,25 0,06 1,43 2,25
0,81 2,25 1,12
0,25 0,68 0,25
0,75 0,75 0,87
0,06 0,12
0,25 0,06
0,25
0,06
5,12
G1
TOTAL
0,12 2,75 4,37
0,5
G3
0,25 0,06
0,5
0,25
G2
Indicadores de
gestin de los
servicios
proporcionados
Informacin
no financiera
0,12 0,12 0,31 0,15 0,21 0,34 0,06 0,11 0,12 0,04 0,11 0,14 0,03 0,11 0,12 0,03 0,11 0,12
0,5
0,5
0,12
0,25
0,5
0,43
1,75 0,62
1,5
0,5
1,5
0,87 0,87
0,25 0,25 0,25
0,5
G2
G1
G3
G2
1,75 1.25
G3
G2
0,5
G1
Movimiento
de deuda
Flujo de
tesorera
Presupuesto
aprobado
Presupuesto
utilizado
rea de informacin
presupuestaria
Media aritmtica de grupos analizados
Fiabilidad
Pertinencia
Comprensibilidad
3. Consolidado
4. Formatos
0,216
4. Idiomas
2. Segregado
0,25
3. Resumen
0,25
0,25
2. Comentario
1. I. Tcnicos
0,25
1. Proporciones
0,433
Capacidad de
comparacin
2. Informe
Actualidad
1. Aos
Integridad
G1
G1
0,216
0,25
0,25
0,216
0,25
0
0
G3
0,216
0,25
0,216
0,216
0,5
0,866
0,139 0,054 0,054 0,136
0,216
0,216
0,216
0,216 0,216
0,25
0,5
0,433
1,732
0,5
0,216 0,216
G2
G1
0,216
G2
0,108
0,108
0,125
0,108
G1
0,216
0,5
0,125
0,108
0,108
0,108
0,207
0,433 0,353
G3
G1
0,5
G2
G1
0,414
0,216 0,353
G3
0,5
G2
Resultado de
explotacin
0,414
0,216
G3
0,216
0,108
0,108
0,108
0,125
0,108 0,108
0,108
0,108
0,125
0,108 0,108
0,108 0,108
0,108
0,108
0,108
0,108
0,125 0,125 0,108 0,125 0,125 0,108 0,125
0,5
0,216 0,353
G3
0,125 0,125 0,108
G2
Balance
general
0,866
0,433
0,433
0,433
0,027 0,136 0,027 0,027 0,081 0,031 0,027 0,062 0,031 0,027 0,062
0,125 0,125
0,25
0,108
0,5
0,433 0,433 0,866 0,433 0,216
G3
G2
Movimiento
de deuda
Flujo de
tesorera
Presupuesto
aprobado
Presupuesto
utilizado
rea de informacin
presupuestaria
Desviacin estndar de los grupos analizados
G1
0,5
0,108
0,433
G2
0,081
0,108
0,108
0,108
0,108
0,216
0,866
G3
Indicadores de
gestin de los
servicios
proporcionados
Informacin
no financiera
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Libros comentados
AGINAM, Obijiofor: Global Health Governance. International Law and Public Health in a Divided World, Toronto (Canad): University of Toronto Press (www.utpress.utoronto.ca), 2005.
ISBN: 0-8020-3785-2. CND$ 29,95.
Global Health Governance es un estudio importante y oportuno que refleja una erudicin vanguardista y que proporciona los cimientos para un pensamiento nuevo sobre las implicaciones
de las polticas sanitarias imperantes y sus mejoras. El autor mejora seriamente nuestro entendimiento de la internacionalizacin del riesgo de infeccin, el cual se ha visto agravado por el
incremento de la brecha entre ricos y pobres, nacional e internacionalmente.
CARLIER, Jean-Yves, y DE BRUYCKER, Philippe (eds.): Immigration and Asylum Law of the EU:
current debates = Actualit du droit europen de limmigration et de lasile, Bruxelles (Belgique): Bruylant (www.bruylant.be), 2005, 704 pp. ISBN: 2-8027-1927-0. 120,00.
El libro cubre las tres dimensiones de la Ley de inmigracin y asilo en la Europa de nuestros
das: comunidad, nacional y comparativa. La primera parte del libro trata de las normas europeas que se estn desarrollando en ese campo, incluyendo la jurisprudencia del Tribunal de
Justicia y sin olvidarse de la contribucin del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. La segunda parte se centra en la cuestin de la transposicin de directivas por los Estados miembros, que se convertir en una de las preocupaciones principales de los prximos aos. El lector encontrar informacin sobre las primeras directivas, cuyo plazo de introduccin ya ha
caducado (proteccin temporal de refugiados, sanciones contra los que los transportan y reconocimiento mutuo de las decisiones de expulsin), con un informe nacional de los antiguos
quince Estados miembros, acompaado por un informe de sntesis. La tercera parte trata de
la dimensin nacional, que sigue siendo importante; ofrece un punto de vista sobre los desarrollos actuales ms importantes en nueve Estados miembros, adems de una sntesis comparativa sobre la problemtica cuestin de la integracin obligatoria de nacionales de pases terceros.
COMMONWEALTH SECRETARIAT: A Profile of the Public Service of Malaysia. Current Good
Practices and New Developments in Public Service Management, Londres (Reino Unido): Commonwealth Secretariat, 2004, 96 pp. ISBN: 0-85092-700-5. 10,95.
La reforma del sector pblico ha cambiado desde que se lanz el primero de esta serie de perfiles de los servicios pblicos de la Commonwealth en 1995, cuando los principios de la Nueva
Gestin Pblica (NGP) se encontraban en una primera etapa de adopcin. Desde entonces, los
varios servicios civiles descritos en esta serie han sufrido un cambio radical tanto en su alcance
como en su organizacin y enfoque, lo que hace que sea oportuna una revisin. Completamente revisados y actualizados, estos perfiles de pases continan siendo una fuente de referencia accesible y valiosa que intenta tanto describir como analizar las reformas del sector
pblico, frecuentemente tumultuosas y polmicas, que han tenido lugar desde 1995 en los

pases que toman parte. Burcratas practicantes, diplomticos, polticos y acadmicos encontrarn en estos nuevos libros unas mejores prcticas invaluables para comparar las reformas en
el sector pblico en los pases miembros de la Commonwealth.
COMMONWEALTH SECRETARIAT: A Profile of the Public Service of India. Current Good Practices and New Developments in Public Service Management, Londres (Reino Unido): Commonwealth Secretariat, 2004, 96 pp. ISBN: 0-85092-700-5. 10,95.
El contexto actual de la Administracin pblica de India slo se puede entender en trminos de
polticas en transformacin tanto en la planificacin econmica como en las responsabilidades
asumidas por la Administracin. Cuando el pas inici el camino en 1950 para obtener un patrn socialista de sociedad y planificacin central, la intervencin directa del gobierno se manifest en la normalizacin y aprobacin de licencias en la actividad econmica y social, y en el
establecimiento de un enorme sector pblico en todos los aspectos de la economa. La expansin ms rpida de funciones y servicios pblicos tuvo lugar en las primeras cuatro dcadas
despus de la independencia, pero el tamao de muchos ministerios y gobiernos estatales sigui creciendo hasta finales del siglo XX.
COOLEY, Alexander: Logics of Hierarchy. The organization of empires, states and military occupations, Ithaca (Estados Unidos): Cornell University Press (www.cornellpress.cornell.edu). ISBN:
0-8014-8543-6. US$ 17,95 pbk (tapa dura).
La ciencia poltica ha tenido dificultades para generar modelos que unifiquen el estudio de la
formacin y consolidacin de varios tipos de Estados e imperios. La bibliografa sobre la administracin empresarial, no obstante, tiene mucha experiencia en la observacin de las organizaciones. Segn un modelo dominante en este sector, las empresas, normalmente, siguen uno de
los siguientes dos formatos: unitario (U) o multidivisional (M). El formato U organiza a sus varios
elementos en la lnea de funciones administrativas, mientras que el formato M gobierna a su
periferia segn la geografa y territorio. En Logics of Hierarchy, Alexander Cooley aplica estos
modelos a las jerarquas polticas de diferentes culturas, situaciones geogrficas y pocas histricas, para explicar una variedad de procesos que parecen dispares: la formacin del Estado, la
gobernanza imperial y la ocupacin territorial. Cooley ilustra el poder de esta distincin formal
con comentarios detallados sobre las experiencias de las repblicas asiticas centrales en la era
sovitica y post-sovitica, y las compara con los desarrollos en la antigua Yugoslavia, la gobernanza de los imperios europeos modernos, Corea durante y despus de la ocupacin japonesa
y la reciente ocupacin de Irak por parte de EE.UU. Al aplicar este modelo, Logics of Hierarchy
saca a la luz la variada capacidad organizacional de los Estados poderosos para fomentar la
transformacin institucional en sus periferias polticas y las consecuencias de estas formaciones
en la determinacin de los caminos a seguir tras la liberacin post-imperial y la creacin de Estados. Al centrarse en los problemas organizacionales comunes de los gobiernos jerrquicos, desafa mucha de la sabidura ya conocida sobre el imperialismo y el post-imperialismo.
DANA, Leo Paul: When Economies Change Hands. A Survey of Entrepreneurship in the Emerging Markets of Europe from the Balkans to the Baltic States, Binghamton (Estados Unidos):
International Business Press, 2005, 361 pp. ISBN: 0-7890-1647-8. US$ 49,95.
El autor explora cmo la historia y cultura afectan los negocios de empresarios nacionales y extranjeros en cada uno de esos mercados emergentes. Su premisa es que el entorno local s es importante para la creacin de empresas y expone sus ideas de una forma elegante mediante un
estudio cualitativo extenso. En los captulos ricos en informacin, en los que se centra en pases
especficos, subraya convincentemente que esas economas de transicin no se parecen entre s.
HUTTER, Bridget, y POWER, Michael: Organizational Encounters with Risk, Cambridge (Reino Unido): Cambridge University Press (www.cambridge.org), 2005, 268 pp. ISBN: 0-521-60928-3.
17,99.
Organizational Encounters with Risk. Esta coleccin de ensayos se centra en las diferentes
formas en las que las organizaciones modernas entienden, procesan y afrontan el riesgo.
Libros comentados 313

Cuenta con contribuciones de expertos lderes en la gestin de riesgos que ilustran la compleja dimensin organizacional y social de la gestin de riesgos, recordando a los lectores
que un tratamiento eficaz de los mismos implica mucho ms que la simple aplicacin de tcnicas.
ICHIJO, Atsuko, y SPOHN, Willfreid (eds.): Entangled Identities. Nations in Europe, Aldershort
(Reino Unido): Ashgate Publishing Limited (www.ashgate.com), 2005. ISBN: 0-7546-2276-2.
55,00.
Proporciona un anlisis completo y comparativo de la forma en que las identidades nacionales
y europeas se entrelazan en los antiguos y nuevos Estados miembros de la Unin Europea. Este
volumen presenta nueve estudios de distintos pases. Cada pas ha experimentado diferentes
procesos de formacin del Estado, creacin de la nacin y democratizacin, por lo que cada
uno ha desarrollado formas de identidad nacionales y patrones de interaccin diferentes entre
las identidades nacionales y europeas. Los estudios de casos muestran las similitudes y diferencias sobre cmo han evolucionado las identidades nacionales y europeas entre los nueve pases. Rico en datos empricos, este volumen examina el enredo histrico de identidades colectivas nacionales y europeas y, por lo tanto, es muy til para cursos sobre estudios europeos,
incluyendo los que traten la integracin europea y la ampliacin, las relaciones internacionales
y la sociologa.
KAZEPOV, Yuri: Cities of Europe. Changing Contexts, Local Arrangements, and the Challenge
to Urban Cohesion, Oxford (Reino Unido): Basil Blackwell (www.blackwellpublishers.co.uk),
2005, 342 pp. ISBN: 1-4051-2132-7. 19,99.
Cities of Europe es una publicacin nica en dos sentidos. En primer lugar, rene a un grupo
notable de eruditos urbanos lderes para realizar en profundidad un examen sin igual de las
ciudades europeas contemporneasl, tanto por la extensin como por la profundidad de su
anlisis. En segundo lugar, es una publicacin altamente innovadora, que usa tecnologa de
CD-ROM para aadir dimensiones extras de forma visual y mediante entrevistas con muchos
de los colaboradores de este volumen. Como resultado, a partir de ahora los libros clsicos sobre ciudades nos parecern comparativamente inferiores a Cities of Europe. Es una contribucin valiosa tanto para nuestro conocimiento de las ciudades como de la sociedad y cultura
europeas contemporneas.
MARSDEN, Magnus: Living Islam. Muslim Religious Experience in Pakistans North-West
Frontier, Cambridge (Reino Unido): Cambridge University Press (www.cambridge.org), 2005,
297 pp. ISBN: 0-521-61765-0. 19,99.
Las representaciones tpicas de la frontera noroeste de Pakistn han sido desde hace tiempo
blanco de imgenes simplistas de feudos sangrientos tribales, de religin fantica y de la reclusin de las mujeres. La llegada al poder del rgimen radical de los Talibanes, en el vecino Afganistn, aument la reputacin de la regin como un lugar de militancia antioccidental. Magnus Marsden es un antroplogo que se ha sumergido en la vida de los habitantes de la
frontera durante ms de diez aos. Su estudio evocativo de la regin de Chitral desafa esos
estereotipos. A travs de la exploracin de las experiencias cotidianas de hombres y mujeres,
muestra que la vida de un buen musulmn en Chitral es sobre todo una vida atenta, mejorada
por la fuerza creativa de la poesa, el baile y el debate crtico. Desafiando mucho de lo que se
ha asumido sobre el mundo musulmn, este estudio contribuye de forma enrgica al entendimiento de la religin y la poltica tanto dentro como fuera de las sociedades musulmanas de
Asia del Sur.
MULLARD, Maurice: The politics of globalization and polarisation, Cheltenham (Reino Unido):
Edward Elgar Publishing (www.e-elgar.com), 2004, 218 pp. ISBN: 1-84376-579-9. 49,95.
Este libro trata de la naturaleza de la globalizacin contempornea. El objetivo de Maurice
Mullard es mostrar que la globalizacin no es un proceso inevitable e imparable fuera del control

humano, sino que representa, y est siendo modelado por una serie de elecciones polticas y
decisiones polticas deliberadas. El nfasis de este trabajo se centra en cmo esas elecciones
polticas estn creando nuevas formas de desigualdad econmica y tambin lites polticas que
distorsionan el proceso democrtico.
SCHLICHTE, Klaus: The Dynamics of States. The Formation and Crises of State Domination, Aldershort (Reino Unido): Ashgate Publishing Limited (www.ashgate.com), 2005, 213 pp. ISBN:
0-7546-2276-2. 55,00.
La dominacin del Estado en el mundo no occidental se caracteriza por su carcter siempre
cambiante. Este libro estimulante desarrolla un nuevo enfoque al estudio de la formacin y la
erosin del Estado para explicar una dinmica que no sigue ni los caminos de desarrollo ni la
norma de estancamiento que sugiri en su momento la teora de dependencia. Editado cuidadosamente por Klaus Schlichte, este libro proporciona un nuevo ngulo para el estudio de los
Estados en el intento de superar a Weber con Weber. El enfoque se centra en la autenticidad histrica de los Estados y sus marcos institucionales, describiendo las trayectorias tomadas
tras las reacciones a los efectos de los cambios en los entornos sociales a nivel internacional y
local. El nfasis puesto en las caractersticas especficas de cada Estado no lleva, sin embargo, a
la dificultad terica de un nuevo relativismo contextual. El diseo conceptual emplea categoras sociolgicas desarrolladas por Max Weber, Norbert Elias, Michel Foucault, Pierre Bourdieu y
otros.
WHINCOP, Michel J.: Corporate governance in government corporations, Aldershort (Reino
Unido): Ashgate Publishing Limited (www.ashgate.com), 2005, 246 pp. ISBN: 0-7546-2276-2.
55,00.
Muchos gobiernos de todo el mundo han respondido a la necesidad de una mayor eficacia en
el suministro de servicios del gobierno mediante la reorganizacin de las burocracias de las
corporaciones empresariales con nimo de lucro. Al hacerlo, los gobiernos dependen de la capacidad de que las prcticas de gobernanza superen los incentivos ms dbiles creados por los
derechos de propiedad atenuados que se crean en la empresa pblica. Este estudio de la
gobernanza corporativa examina la historia de las corporaciones del gobierno, los problemas
asociados por unir la corporacin con el uso pblico, las posibilidades de captacin de rentas
asociado con las corporaciones del gobierno, un nuevo cuerpo de pruebas empricas sobre las
prcticas de gobernanza y algunas reas potenciales para la reforma en las corporaciones del
gobierno. Atraer una gran audiencia acadmica y tambin ser valioso e interesante para una
gran variedad de profesionales. Es el nico libro de su estilo que evala temas de gobernanza
en las corporaciones del gobierno.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Libros recibidos
Nouveaux enjeux au Moyen-Orient. Confluences mditerran. Revue trimestrielle, n. 53, printemps 2005, Paris (France): LHarmattan (www.editions-harmattan.fr), 2005, 158 pp. ISBN:
2-7475-8204-3. 15,00.
Bulgarie, Roumaine llargissement. Gopolitique. Revue de lInstitut International de Gopolitique, n. 90, Paris (France): Presses Universitaires de France - PUF (www.puf.com), 2005,
122 pp. ISBN: 2-13-054486-X. 26,00.
BARACCHINI, Paolo: Guide la mise en place du management environnemental en entreprise
selon ISO 14001. Deuxime dition mise jour, Lausanne (Suisse): Presses Polytechniques et
Universitaires Romandes (http://ppur.epfl.ch), 2004, 184 pp. ISBN: 2-88074-619-1. 45,00.
BARTOLI, Annie: Le management dan les organisations publiques, 2eme dition, Paris (France):
Dunod (www.dunod.com), 2004, 432 pp. (Management Public). ISBN: 2-10-048900-3. 35,00.
BASSAND, Michel: La mtropolisation de la Suisse, Lausanne (Suisse): Presses Polytechniques
et Universitaires Romandes (http://ppur.epfl.ch), 2004, 148 pp. (Le savoir Suisse, 21). ISBN:
2-88074-612-4. 10,90.
BESSON, Liliane: Les risques naturels. De la connaissance pratique la gestion administrative,
Voiron (France): Territorial ditions (www.territorial.fr), 2005, 592 pp. ISBN: 2-84866-027-9.
60,00.
BEZES, Philippe; CHAUVIRE, Michel; CHEVALLIER, Jacques; DE MONTRICHER, Nicole, y OCQUETEAU, Frdric (eds.): Ltat lpreuve des sciences sociales. La fonction recherche dans les administrations sous la Vme Rpublique, Paris (France): La Dcouverte (www.editionsladecouverte.fr),
2005, 370 pp. ISBN: 2-7071-4721-4. 35,00.
BIDART, Marie-Thrse: Guide budgtaire et comptable de lintercommunalit 2005, 3me
dition, Paris (France): Berger-Levrault (www.berger-levrault.fr), 2005, 457 pp. (Les indispensables). ISBN: 2-7013-1491-7. 65,00.
BUF, Jean-Luc, y MAGNAN, Manuela: Les collectivits territoriales et la dcentralisation, Paris
(France): La Documentation Franaise (www.ladocfrancaise.gouv.fr), 2004, 145 pp. (Dcouverte de la vie publique). ISBN: 2-11-005747-5. 10,00.
BOISSON DE CHAZOURNES, Laurence, y ROSTANE, Mehdi (eds.): Une socit internationale en
mutation: quels acteurs pour une nouvelle gouvernance?, Bruxelles (Belgique): Bruylant
(www.bruylant.be), 2005, 392 pp. (Travaux du CERIC). ISBN: 2-8027-2106-2. 62,00.
BOUINEAU, Jacques: Trait dhistoire europenne des institutions, Paris (France): Litec
(www.litec.fr), 2004 (Traits Juris Classeur). ISBN: 2-7110-0360-4. 59,00.
BOUNEAU, Christophe, y FERNNDEZ, Alexandre (eds.): Lentreprise publique en France et en
Espagne. 18me - 20me sicles, Bordeaux (France): Maison des Sciences de lHomme dAquitaine, 2004, 326 pp. ISBN: 2-85892-318-3. 26,00.

BRAIBANT, Guy, y STIRN, Bernard: Le droit administratif franais, 7me dition revue et mise
jour, Paris (France): Presses de la Fondation Nationale des Sciences Politiques (www.sciencespo.fr), Dalloz (www.dalloz.fr), 2005, 652 pp. (Amphi). ISBN: 2-247-05912-0. 35,00.
CAIN, Albane: Espace(s) public(s), espace(s) priv(s). Enjeux et partages, Paris (France): LHarmattan (www.editions-harmattan.fr), 2004, 480 pp. ISBN: 2-7475-7397-4. 38,00.
CARLIER, Jean-Yves, y DE BRUYCKER, Philippe: Immigration and Asylum Law of the EU:
current debates = Actualit du droit europen de limmigration et de lasile, Bruxelles (Belgique): Bruylant (www.bruylant.be), 2005, 704 pp. ISBN: 2-8027-1927-0. 120,00.
Cercle Richelieu Senghor: Dbats francophones. Recueil des Confrences et Actes 2000-2005,
Bruxelles (Belgique): Bruylant (www.bruylant.be), 2005, 456 pp. ISBN: 2-8027-2150-X.
50,00.
CHICOT, Pierre-Yves: La comptence internationale des collectivits territoriales franaises.
Laction extrieure des dpartements-rgions des Antilles et de la Guyane, Paris (France): LHarmattan (www.editions-harmattan.fr), 2005, 362 pp. ISBN: 2-7475-7802-X. 31,00.
COLLET, Andr: Dfense et scurit international face aux dfis du XXIme sicle, Paris (France):
Edition Franois-Xavier de Guibert, 2005, 168 pp. (Renseignement histoire & gopolitique Etudes). ISBN: 2-7025-1272-2. 19,00.
Comit dHistoire de la Scurit Sociale: Recueil dcrits de Pierre Laroque, Paris (France): Association pour ltude de lhistoire de la Scurit Sociale, 2005, 162 pp. ISBN: 2-905882-65-4.
15,00.
DE VILLEPIN, Xavier: Un nouveau monde dans les relations internationales, Paris (France):
Ellipses-Marketing (www.editions-ellipses.fr), 2005, 208 pp. (Rfrence Gopolitique).
ISBN: 2-7298-2005-1. 19,00.
DELPLANQUE, Laetitia; LOBET-MARIS, Claire; NAVARRE, Franoise, y POULLET, Yves: Vous avez
un message Administration publique et courrier lectronique. Guide des bonnes pratiques,
Namur (Belgique): Presses Universitaires de Namur, 2004, 163 pp. ISBN: 2-87037-476-3.
20,00.
DEPR, Sbastien, y MOLITOR, Cdric (eds.): tat des lieux de la fonction publique, Bruxelles
(Belgique): Bruylant (www.bruylant.be), 2005, 168 pp. (Droit et justice, 59). ISBN: 2-8027-19963. 42,00.
DIOP, Momar Sokhna: Gestion des ressources humaines dans les organisations. Novelles approches,
Paris (France): LHarmattan (www.editions-harmattan.fr), 2004, 164 pp. ISBN: 2-7475-7016-9.
14,80.
GAUDREAULT-DESBIENS, Jean-Franois, y GELINAS, Fabien (eds.): Le fdralisme dans tous ses
tats. Governance, identit et mtholodogie = The States and Moods of Federalism. Governance,
Identity and Methodology, Bruxelles (Belgique); Qubec (Canada): Bruylant (www.bruylant.be);
Editions Yvon Blais (www.editionsyvonblais.qc.ca), 2005, 474 pp. ISBN: 2-89451-796-3. 80,00.
HAYAT, Mirko, y LAMBERT, Thierry (eds.): La dcentralisation fiscale: jusquo?, Paris (France): LHarmattan (www.editions-harmattan.fr), 2004, 230 pp. (Finances publiques). ISBN: 2-7475-7594-2.
20,50.
JAN, Pascal: Institutions administratives, 2me dition, Paris (France): Litec (www.litec.com),
2005, 299 pp. (Objectif Droit). ISBN: 2-7110-0541-0. 23,00.
KUYU, Camille: A la recherche du droit africain du XXI sicle, Paris (France): Editions Connaissances et Savoirs (www.connaissances-savoirs.com), 2004, 277 pp. (Connaissances et Savoirs). ISBN: 2-7539-0018-3. 20,00.
LAURENT, Annie: LEurope malade de la Turquie, Paris (France): Editions Franois-Xavier de Guibert, 2005, 171 pp. ISBN: 2-7554-0020-X. 19,00.
Libros recibidos 317

LE GALIC, Mathias: La dmocratie participative. Le cas nantais, Paris (France): LHarmattan
(www.editions-harmattan.fr), 2004, 221 pp. (Questions contemporaines). ISBN: 2-7475-72714. 21,00.
LEMIRE, Louise; PROULX, Denis, y COOMERANS, Luc. (eds.): Modernisation de ltat et gestion des ressources humaines. Bilan et perspectives, Qubec - Belgique, Outremont, Qubec
(Canada): Athna Editions (www.athenaeditions.net), 2005, 240 pp. ISBN: 2-992965-38-X.
CND$ 24,95.
LOTH, Wilfried: La gouvernance supranationales dans la construction europenne, Bruxelles
(Belgique): Bruylant (www.bruylant.be), 2005, 371 pp. ISBN: 2-8027-2024-4. 48,00.
MINOW, Martha, y COVER, Robert M.: Contribution a la rflexion sur les droits, Paris
(France): LHarmattan (www.editions-harmattan.fr), 2004, 102 pp. (Logiques juridique).
ISBN: 2-7475-6970-5. 11,00.
MOUSSIS, Nicolas: Accs a lUnion europen. Droit, conomie, politiques, 11me dition,
Ouvrage en codition. Bruxelles (Belgique), Athnes (Grce), Paris (France): Bruylant
(www.bruylant.be), Papazissis Publishers, Librairie gnrale de droit et de jurisprudence
(www.lgdf.fr), 2005, 616 pp. ISBN: 2-275-02554-5. 55,00.
Organisation de Coopration et de Dveloppement Economiques - OCDE: Ladministration
lectronique: un impratif, Paris (France): OCDE (www.oecd.org), 2004, 226 pp. ISBN: 92-6410118-7. 35,00.
PIGNOT, Pierre: Europe, utopie ou ralit?, Paris (France): LHarmattan (www.editionsharmattan.fr), 2005, 164 pp. ISBN: 2-7475-8699-5. 15,00.
POMES, Eric: Conqurir les marchs. Le rle des tats, Paris (France): LHarmattan (www.
editions-harmattan.fr), 2004, 277 pp. (Questions contemporaines). ISBN: 2-7475-6973-X.
24,00.
REY, Violette, y SAINT-JULIEN, Thrse: Territoire dEurope la diffrence en partage, Lyon (France): ENS Editions (www.ens-Lsh.fr), 2005, 331 pp. ISBN: 2-84788-073-9. 34,00.
SOLINIS, Germn: Construire des gouvernances: entre citoyens, dcideurs et scientifiques, Pieterlen (Suisse): Lang Peter AG (www.peterlang.net), 2005, 288 pp. ISBN: 90-5201-292-X.
21,90.
Union des Avocats Europens: De Schengen a Mondorf-les-Bains: le citoyen au cur de lEurope largie, XVIIIme Congres Annuel de lUnion des Avocats Europens, Schengen-Mondorfles-Bains, 17, 18, 19 juin 2004; Bruxelles (Belgique): Bruylant (www.bruylant.be), 2005, 208
pp. ISBN: 2-8027-2032-5. 43,00.
VAN RAEPENBUSCH, Sean: Droit institutionnel de lUnion europenne, Bruxelles (Belgique):
Larcier (www.larcier.com), 2005, 757 pp. (Collection de la Facult de Droit de lUniversit de
Lige). ISBN: 2-8044-1663-1. 78,50.
VODOZ, Luc; PFISTER GIAUQUE, Barbara, y JEMELIN, Christophe: Les territoires de la
mobilit. Laire du temps, Lausanne (Suisse): Presses Polytechniques et Universitaires Romandes
(http://ppur.epfl.ch), 2004, 383 pp. ISBN: 2-88074-560-8. 4339,00.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Michael Duggett*
Dos mil cinco fue un ao excepcional para nosotros por muchas razones; fue
nuestro 75. aniversario. En trminos de conferencias, en Como, Berna y Berln,
las diferentes secciones del Instituto demostraron la diversidad de sus enfoques y
problemticas. Pero tambin mostramos el propsito comn que compartimos
en los libros publicados por IOS Press para el evento de IIAS de Berln, entre los
que se incluan The World We Could Win y Administration & Services (nuestros
setenta y cinco aos de experiencia contados por un grupo de expertos del Instituto). No obstante, la mayor parte de esta actividad se realiz en Berln en septiembre; as que en el periodo de este breve informe el Instituto fue capaz de reflexionar sobre la poca de conferencias y prepararse para los futuros pasos a
seguir, guiados por el Presidente de IIAS, Franz Strehl, y sus colegas, que han dirigido nuestros debates sobre estrategia.
Momentos sobresalientes de este otoo

a)
b)
En Pars, a comienzos de noviembre, el Strategy Group II (Grupo de Estrategia), compuesto por el Comit Ejecutivo y los miembros del Consejo de
asesoramiento de investigacin (Seppo Tiihonene, Albert Hofmestier y
Derry Ormond), se reuni bajo la autoridad del Presidente Strehl para debatir cmo se estaba desarrollando la implementacin de la nueva estrategia. El Grupo tiene la intencin de asegurar que los vicepresidentes del
Instituto desempeen un papel reforzado en sus futuras labores.
El IIAS finaliz su informe para OLAF (Oficina Europea de Lucha contra el
Fraude), de la Comisin Europea, dentro del plazo especificado por la Comisin, y con la participacin de un grupo internacional dirigido por Philip Langbroek y Oswald Jansen: Ioana Vasiu, Chritopher Menzies, Andreas Lienhard, Hans-Christian Rhl, Gunilla Edelstam, Roberto Caranta y
otros coautores. En enero, el informe fue aceptado por la Comisin. Se
espera que se publique durante 2006.
* Michael Duggett es Director General de IIAS. Bruselas, 30 de enero de 2006.

c)
El Instituto continu desarrollando nuevos proyectos durante este periodo. En especial, el que seguir el trabajo del grupo de Geraldine FraserMoleketi sobre Administering Global Governance (Administrar la gobernanza mundial) se ha creado bajo la presidencia de Ignacio Pichardo
Pagaza, de Mxico, y se reunir a principios de 2006. Tambin estamos en
el proceso de establecer un nuevo grupo sobre Virtue and Values in Public
Administration (Virtud y valores en la Administracin pblica), presidido
por Pan Suk Kim, de Corea. Hay planes para comenzar un nuevo grupo
de trabajo sobre el tema Security in Public Administration (Seguridad en la
Administracin pblica), bajo el liderazgo de Czaputowiez, de Polonia.
Los dos grupos que continan su labor (History of Administration Historia de la Administracin y Supranational Administration Administracin supranacional) tambin se reunirn en el primer semestre de 2006.
d) En China, IIAS contribuy en un seminario sobre Civil Service Performance Evaluation (Evaluacin del Rendimiento del Funcionariado) en Wuhan,
provincia de Jiangxi, del 10 al 12 de octubre. La ciudad de Wuhan fue un
lugar predilecto durante el liderazgo de China en las dcadas de 1960 y
1970, lo cual sealamos con inters. Una delegacin china visit el IIAS
en Bruselas el 12 de enero para continuar esta cooperacin.
e) El Instituto colabor con el Consejo de Europa y el gobierno de Lituania
en un seminario, que tuvo lugar los das 27-28 de octubre en Vilnius, sobre Training of civil servants to achieve good administration (La formacin
de los funcionarios para conseguir una buena administracin).
f) San Marino, nuestro segundo Estado miembro ms pequeo ha desempeado, no obstante, un papel principal en el Instituto (co-anfitrin de la
Conferencia de IIAS en 2000 y Grupo de Trabajo de TI dirigido por los Catedrticos Domenico Gasperoni y Giorgio Petroni). Realizaron un da de
celebracin en el 75. aniversario de IIAS, al que asist con Fabienne Maron, Consejera cientfica de IIAS, e Ignace Snellen, antiguo Presidente de
EGPA. La seccin nacional italiana tambin estaba representada por Fabio
Rugge. Tuvimos una entrevista con los Capitani Reggenti (jefes de Estado)
para intercambiar opiniones.
g) Esta Revista fue el objeto de nuestra reunin anual con los editores de lengua inglesa, Sage Publications Ltd, en Bruselas, el 7 de diciembre. El nuevo editor estuvo presente. Se decidi que los miembros individuales de
EGPA pasarn a recibir una copia como ventaja por ser miembros.
Por supuesto, siempre estamos mirando hacia el futuro y en enero enviamos
5.000 paquetes con nuestro ltimo boletn de informacin y folletos de invitacin
a nuestras conferencias en Monterrey (IIAS) y Varsovia (IIAS), de las que dar ms
informacin en el futuro.
Premio
El Catedrtico Arie Halachmi es el ganador del premio Joe Wholey Distinguished Scholarship on Performance Measurement Award. Uno de los dos artculos
por los que recibi el premio fue Performance Measurement: test the water be-
Duggett Crnica del Instituto octubre 2005-enero 2006 321
fore you dive (Medicin del rendimiento, prueba el agua antes de lanzarte), de
la edicin de junio de 2005 de la Revista Internacional de las Ciencias Administrativas (71: 255-266). El premio Wholey es otorgado anualmente por la American
Society for Public Administration (Asociacin Estadounidense para la Administracin Pblica). Halachmi tambin recibi el premio Public Administraron Reviews
(PAR) Editor Award de este ao. PAR es la publicacin ms destacada sobre Administracin pblica de Estados Unidos.
novedades editoriales
Cuadernos de Derecho Pblico
Documentacin Administrativa
25: MAYO - AGOST0 2005
MINISTERIO
DE ADMINISTRACIONES
PBLICAS
271-272: ENERO - AGOSTO 2005
MINISTERIO
DE ADMINISTRACIONES
PBLICAS
El Derecho pblico de la
accin social
Cuader nos de Derecho Pblico

INAP
ISSN: 1138-2848
Per iodicidad cuatr imestral
Suscr ipcin anual: 27,03
Nmero sencillo: 10,00
Nmero doble: 20,03
(IVA + gastos de envo incluidos)
ltimo nmero publicado: 24 (enero-abr il 2005)
Documentacin Administrativa
INAP
ISSN: 0012-4494
Nmero doble: 23,25
ltimo nmero publicado: 269-270 (mayo-diciembre 2004)
Gestin y Anlisis de
Polticas Pblicas
REALA Revista de Estudios de la

Administracin Local y Autonmica
300-301: ENERO - AGOSTO 2006
26-27: ENERO-AGOSTO 2003

MINISTERIO
DE ADMINISTRACIONES
PBLICAS
MINISTERIO
DE ADMINISTRACIONES
PBLICAS
Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas

INAP
ISSN: 1134-6035
Nmero doble: 20,03
ltimo nmero publicado: 26-27 (enero-agosto 2003)
Revista de Estudios de la Administracin

Local y Autonmica
INAP
ISSN: 1578-4568
Nmero doble: 23,25
ltimo nmero publicado: 298-299 (mayo-diciembre 2005)
suscripcin y venta
Librera INAP
Centro de Publicaciones
Atocha,106, 28012 Madrid
Tfno.: +34 - 91 273 92 11
Fax: +34 - 91 273 92 87
www.inap.map.es
e-mail: publicaciones@inap.map.es
Tienda virtual del INAP

Acceso desde pgina web del INAP
www.inap.map.es
Volumen 72
Revista Internacional
de Ciencias Administrativas
Nmero 2
Prlogo para el primer nmero de la edicin en castellano de la REVISTA INTERNACIONAL

DE CIENCIAS ADMINISTRATIVAS
Junio 2006

Responsabilidad, valores y principios ticos del servicio pblico: las opiniones
de los legisladores fineses
Ari Salminen
El paso hacia la contabilidad acumulativa: los desafos a los que se enfrentan

los gobiernos centrales
Nmeros, matices y objetivos cambiantes: la convergencia en el uso de los indicadores
o descriptores de corrupcin para evaluar el desarrollo de los Estados
Janice L. Caulfield
Manuel Pedro Rodrguez Bolvar, Carmen Caba Prez y Antonio M. Lpez Hernndez
Libros comentados
Libros recibidos
9 770255 363021
Compromiso organizacional entre los empleados del sector pblico neerlands

Volumen 72
Nmero 2
Junio 2006
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Revista de Administracin
Pblica Comparada
Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
MINISTERIO
DE ADMINISTRACIONES
PBLICAS


Rica 72-2

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Rica 72-2

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Volumen 72

Prlogo para el primer nmero de la edicin en castellano de la REVISTA INTERNACIONAL

Buena gobernanza, profesionalidad, tica y responsabilidad

El paso hacia la contabilidad acumulativa: los desafos a los que se enfrentan

Revista Internacional de Ciencias Administrativas

Compromiso organizacional entre los empleados del sector pblico neerlands

Instituto Internacional de Ciencias Administrativas

Instituto Nacional de Administracin Pblica

Revista Internacional de Ciencias Administrativas

Comit de Redaccin de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas:

Edicin y traduccin de la versin espaola de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas:

Prlogo para el primer nmero de la edicin en castellano

Buena gobernanza, profesionalidad, tica y responsabilidad

Responsabilidad, valores y principios ticos del servicio pblico:

Compromiso organizacional entre los empleados del sector pblico

El paso hacia la contabilidad acumulativa: los desafos a los que se

Informes financieros y descentralizacin en gobiernos municipales

Nmeros, matices y objetivos cambiantes: la convergencia en el uso

Reforma del gobierno local en China. La perspectiva de actor racional

Contextos culturales e informacin digital gubernamental

Crnica del Instituto octubre 2005-enero 2006

156 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 72 (2)

158 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 72 (2)

Introduccin: del gobierno a la gobernanza

Argyriades Buena gobernanza, profesionalidad, tica y responsabilidad 159

160 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 72 (2)

A/RES/55/2, fechado el 18 de septiembre de 2000.

Argyriades Buena gobernanza, profesionalidad, tica y responsabilidad 161

La Buena Gobernanza, el Estado Mnimo (Lean State)

162 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 72 (2)

el rpido deterioro de las condiciones sociales, no slo en Europa Oriental, sino

Se ha hecho mucho dao a las instituciones de gobierno en varias partes del

Argyriades Buena gobernanza, profesionalidad, tica y responsabilidad 163

Tout est pour le mieux dans le meilleur des mondes posibles.

164 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 72 (2)

En lugar de la convergencia prometida, el aumento de la desigualdad se ha visto

Argyriades Buena gobernanza, profesionalidad, tica y responsabilidad 165

Sencilla, directa y pegadiza, esta afirmacin tautolgica se convirti en la salva

Dejad a los gerentes gestionar

166 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 72 (2)

La era del ejecutivo poderoso

La era del ejecutivo poderoso haba llegado. La convergencia de dos modelos

Frases pegadizas y estilo por encima del contenido

Argyriades Buena gobernanza, profesionalidad, tica y responsabilidad 167

las actividades programadas. Poner en prctica el dicho de ganar y no gastar

Profesionalidad del servicio pblico y tica

168 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 72 (2)

que el modelo de mercado de la gobernanza ha creado es una confusin sobre

Los lmites de la obediencia

Informe en el The New York Times, lunes 25 de abril de 2005, p. A13.

Argyriades Buena gobernanza, profesionalidad, tica y responsabilidad 169

He dethike ex ethous perigignetai, tica a Nicmaco, II, 1103a, 17.

170 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 72 (2)

Desgraciadamente, los ejemplos de comportamiento servil abundan tanto a nivel

Autonoma profesional: las bases de la conducta tica

Argyriades Buena gobernanza, profesionalidad, tica y responsabilidad 171

172 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 72 (2)

La profesionalidad en general, pero en un mayor grado la profesionalidad del

Ho de anextastos bios ou biots, 28A12; remtase tambin a Alexander Nehamas

Argyriades Buena gobernanza, profesionalidad, tica y responsabilidad 173

* Ari Salminen es Catedrtico de Administracin Pblica, Universidad de Vaasa, Finlandia.

176 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 72 (2)

Salminen Responsabilidad, valores y principios ticos del servicio pblico 177