EL RETO DE LA FORMALIZACION

DE LA MICRO Y PEQUEA
EMPRESA EN EL PERU
Anglica Matsuda
SUMARIO
I. Introduccin.
II. Aclarando conceptos: de qu hablamos
cuando hablamos de formalidad?
III. Los incentivos detrs de la formalidad.
IV. Desafos y tareas pendientes para una
formalizacin efectiva.

Formalizarse es hoy para muchos micro y pequeos empresarios

peruanos un mal negocio. Una mirada integral al problema y la
puesta en marcha de una poltica que facilite no slo la entrada de
las Mypes a la formalidad sino que promueva su permanencia, es
imprescindible. Cmo conjugar los incentivos que movilizan a
empresas, trabajadores, consumidores y Estado para alinearlos en un
solo objetivo, en el que cada uno tiene una tarea que cumplir? He
ah el reto de la formalizacin en el Per.

Anglica Matsuda

I. INTRODUCCIN.
Un reciente sondeo realizado por USAID entre junio y julio del 2008 a
254 microempresarios de 10 ciudades del Per 1 muestra que cinco de
cada
diez
entrevistados
manifiestan
haberse
formalizado
bsicamente para cumplir con las exigencias de la ley, tres lo
hicieron para evitar las multas de los inspectores y el resto lo hizo para
poder participar en una licitacin pblica o cumplir con los requisitos
que le exigan ciertos trmites, entre otros.
Estos
resultados
Por qu motivo se formaliz?
revelan que, para
una gran parte de
microempresarios,
formalizarse
es
Cumplir con la Ley
bsicamente
Evitar multas
sinnimo
de
obligaciones:
Participar en licitacin pblica
pagos por trmites,
Requisitos para otros trmites
pagos
de
Otros
impuestos, pagos
de mayores cargas
0%
10%
20%
30%
40%
50%
laborales,
pagos
Fuente: USAID MYPE COMPETITIVA.Programa de Municipalidades; Sondeo efectuado en 11 ciudades del
de multas y, a
Per, Junio-Julio 2008.
veces
tambin,
pagos de coimas. En contraposicin, ser informal les da la posibilidad
de ahorrar todas esas exigencias de la ley, aun cuando la coima la
deban asumir como un ineludible costo hundido.
De otro lado, algunos beneficios de la formalidad que
permanentemente se difunden como por ejemplo, la posibilidad de
acceso al crdito, ya no parecen ser incentivos muy atractivos para
los microempresarios que saben que hoy, siendo informal, pueden
Proyecto MYPE COMPETITIVA de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional (USAID). Programa de Simplificacin Administrativa en Municipalidades;
sondeo realizado entre junio y julio del 2008 a 254 microempresarios de las ciudades de
Arequipa, Caylloma (Arequipa) , El Porvenir, La Esperanza, Otuzco (La Libertad), Jauja,
Satipo, Yauli (Junn), Huaraz y Casma (Ancash).
1

334 - RPDE

El Reto de la Formalizacin de la
Micro y Pequea Empresa en el Per

tener acceso al crdito incluso en la banca formal y que, aun

cuando las condiciones de prstamo no sean las ptimas, el margen
de utilidad que obtienen dada su informalidad- les permite cubrir los
mayores costos financieros. En la percepcin de los microempresarios
informales, el resultado del anlisis costo-beneficio es claro: ser formal
no es rentable.
Sin duda, el desafo que enfrenta el Estado para promover la
formalizacin de ms de dos millones de micro y pequeas empresas
(Mype) informales en el Per no es una tarea sencilla. Podr la
reciente Ley de promocin de la competitividad, formalizacin y
desarrollo de la micro y pequea empresa y del acceso al empleo
decente ayudar a revertir esta situacin? No es intencin de este
artculo hacer un anlisis exhaustivo de la Ley, pero s relevar aquellas
medidas que debern acompaarla para que la norma sea
efectiva.
Una adecuada y amplia difusin de la Ley, as como el
establecimiento de una reglamentacin clara son acciones
inmediatas que ayudarn a su mejor conocimiento y pronta
implementacin. Sin embargo, dar a conocer la norma y sus
potenciales beneficios no son suficientes para convencer al micro y
pequeo empresario de que ser formal es realmente rentable. La
puesta en marcha de una poltica integral efectiva que genere el
marco institucional para facilitar no slo la entrada de las empresas a
la formalidad sino tambin su permanencia, y que sobretodo tenga
en cuenta los incentivos que movilizan a cada uno de los actores
involucrados -empresas, trabajadores, consumidores y Estado-, ser
necesaria para que esta Ley no se convierta en ms de lo mismo.

II. ACLARANDO CONCEPTOS:

HABLAMOS DE FORMALIDAD?.

DE

QU

HABLAMOS

CUANDO

Por oposicin a la informalidad, la definicin de formalidad ha

estado fundamentalmente vinculada al cumplimiento del sistema
regulatorio vigente. Se considera, en general, que una empresa es
formal: si se encuentra registrada, si cuenta con las licencias que

RPDE - 335

Anglica Matsuda

requiere para operar, si est inscrita en el padrn de contribuyentes y

si cumple con sus obligaciones laborales.
En la prctica, la realidad es mucho ms compleja. Una empresa
puede estar registrada como tal, y estar inscrita como contribuyente,
pero opera en su jurisdiccin sin contar con la licencia municipal de
funcionamiento; o puede cumplir con todos los requisitos legales de
registro para operar pero establece ciertas prcticas para evitar
cumplir con todas las obligaciones laborales que le corresponden.
Por consiguiente, hay si cabe el trmino- empresas parcialmente
formales (o parcialmente informales) que se ubican en una zona
gris2 donde el cumplimiento de requisitos legales de registro no
necesariamente va aparejado con el cumplimiento de todas las
obligaciones laborales o tributarias mnimas.
Considerando esta definicin amplia, probablemente las cifras de
informalidad que hoy se manejan estn subestimadas. Segn el
Ministerio de Trabajo3, existen alrededor de 3,1 millones de micro y
pequeas empresas, de las cuales 2,3 millones (73%) operan en la
informalidad, al menos desde la perspectiva tributaria.
Si el anlisis de la informalidad lo trasladamos al mbito laboral,
alrededor de 5,7 millones de trabajadores laboran en una micro y
pequea empresa, de los cuales el 91% son trabajadores
dependientes que no gozan de sus beneficios sociales. Si seguimos
explorando en las zonas grises, encontraremos que esta definicin
puede ampliarse considerando que, incluso, en las medianas y
grandes empresas hay todava un 31% 4 de trabajadores asalariados
que no se encuentran afiliados al sistema de salud ni de pensiones.
La falta de una visin amplia de lo que implica la informalidad ha
llevado a la implementacin de polticas parciales y poco integradas
para enfrentar este problema. El incremento del registro de nuevas
Tokman, V. De la informalidad a la modernidad. Santiago: OIT, 2001.
Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo. Actualizacin de las Estadsticas de la
Micro y Pequea Empresa. Lima: Direccin Nacional de la MYPE, diciembre 2007.
Pgina 17.
4 Fuente: ENAHO IV Trimestre 2006. Preliminar. PEEL/ Ministerio de Trabajo.
2
3

336 - RPDE

El Reto de la Formalizacin de la
Micro y Pequea Empresa en el Per

empresas (formalizacin en el registro), el incremento del nmero de

contribuyentes (formalizacin tributaria) y el respeto por los derechos
laborales de los trabajadores (formalizacin laboral) han sido
tratados como objetivos aislados, perdindose de vista que, al fin y al
cabo, la formalidad es slo un medio para mejorar la competitividad
de las empresas, mejorar la calidad del empleo, impulsar el
crecimiento de la economa en su conjunto y reducir la pobreza.
En ese sentido, las recientes medidas publicadas por el gobierno en
junio del 2008, para promover la formalizacin de la micro y pequea
empresa (Decreto Legislativo 1086), representan un gran avance en
cuanto al tratamiento integral del problema, al abordar los temas
laborales, tributarios y de servicios empresariales al menos como
parte de un mismo paquete que tiene como objetivo la mejora de la
competitividad de las empresas y de la calidad del empleo. Si bien
estas medidas parecen estar encaminadas hacia la direccin
correcta, la efectividad de su implementacin depender del
avance en algunas reformas institucionales que generen los
incentivos correctos para alinear en el mismo fin los diferentes
intereses y decisiones de las empresas, los trabajadores, los
consumidores y el Estado.

III. LOS INCENTIVOS DETRS DE LA FORMALIDAD.

Los incentivos de los pequeos y micro empresarios
Es bien sabido que el mejor incentivo que tiene un empresario para
formalizarse es que su empresa crezca. Cuando una empresa crece
requiere obtener mayor financiamiento, necesita otorgar facturas a
sus clientes, asociarse con otras empresas para generar economas
de escala y competir en mejores condiciones, ampliar su mercado,
entre otras muchas razones. Hacerse ms competitiva y expandir el
negocio es, sin duda, el mayor incentivo natural que las micro y
pequeas empresas pueden tener para querer formalizarse. Es
precisamente, entonces, cuando perciben que ser formal agrega
valor a su empresa.

RPDE - 337

Anglica Matsuda

A
mayor
competitivida
d y tamao
de
la
empresa,
100%
mayor es el
31%
80%
incentivo que
73%
75%
ella
tiene
60%
94%
para
40%
formalizarse y
69%
cumplir tanto
20%
27%
25%
con
sus
6%
obligaciones
0%
Micro Pequea Micro Pequea
tributarias
como con las
Tributaria
Laboral
obligaciones
sociales
de
Formalidad Informalidad
sus
trabajadores.
Las empresas peruanas no escapan a esta racionalidad para tomar
sus decisiones. As, mientras que el 27% de las microempresas cumple
con las formalidades tributarias y brinda acceso a beneficios sociales
a solamente 6% de sus trabajadores; en el caso de las pequeas
empresas, estos porcentajes se incrementan a 69% y 25%,
respectivamente.

Fuente: MTPE (2007).

Incremento de la formalidad con el

tamao de la empresa

Si entendemos el incentivo real que est detrs de la formalizacin

de las empresas, el desafo del Estado ya no radica tanto en cmo
formalizar a los informales sino en cmo ayudar a las empresas a ser
competitivas. La receta parece simple y conocida, pero lo cierto es
que no siempre ha sido ese el ngulo desde donde se han abordado
los problemas de formalizacin.
En general, gran parte de los esfuerzos de formalizacin se han
concentrado en los ltimos aos en la reduccin de costos, tiempos y
trmites para la apertura de empresas. Estas reformas han tenido,

338 - RPDE

El Reto de la Formalizacin de la
Micro y Pequea Empresa en el Per

indudablemente, resultados muy positivos y constituyen cambios

indispensables para generar el marco institucional que facilite el
ingreso de muchas empresas a la economa formal. Sin embargo, tan
importante como ser formal es mantenerse formal. Ello implica
avanzar en reformas para reducir no slo los costos de iniciar
formalmente un negocio sino tambin los costos de operar la
empresa (pagos de impuestos, cumplimiento de contratos y otras
obligaciones laborales), as como el establecimiento de polticas que
fomenten la mejora de la productividad y promuevan la generacin
de mayores ingresos. La mejora de la productividad es la palabra
clave que est detrs del inters de las empresas y es lo que deber
tenerse en cuenta de aqu en adelante para que el proceso de
formalizacin no se quede en una buena iniciativa.
Ciertamente dentro del universo de las Mypes, el grupo de las
microempresas requiere una atencin particular. Las microempresas
concentran el 99% de las Mypes informales y, de los 4,7 millones de
trabajadores que emplea, el 94% es trabajador informal y el 53% es
trabajador familiar que no recibe ninguna compensacin monetaria
ni es sujeto a beneficios sociales5. Si a todo ello se suma sus bajos
niveles de productividad e ingreso, los incentivos que tienen las
microempresas para operar bajo las reglas del mercado formal son
bastante reducidos. Para ellas, enfrentar problemas permanentes
con las autoridades, asumir mayores costos financieros, contar con
nulo o limitado acceso a tecnologa y mercados sigue siendo un
costo siempre menor frente a las altas cargas administrativas,
laborales, tributarias y sociales que implica hacerse visible ante el
Estado.
La nueva Ley de Mypes 6 otorga un tratamiento ms favorable a las
microempresas en cuanto a los temas de despido injustificado,
pensiones, salud, rgimen tributario y financiero, a fin de acercarse a
sus posibilidades reales para operar en el mercado formal.
Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo. Actualizacin de las Estadsticas de la
Micro y Peq uea Empresa. Lima: Direccin Nacional de la MYPE, diciembre 2007.
Pgina 25-26.
6 Ley de promocin de la competitividad, formalizacin y desarrollo de la micro y
pequea empresa y del acceso al empleo decente, Decreto Legislativo 1086,
publicada en el El Peruano el 30 de junio, 2008.
5

RPDE - 339

Anglica Matsuda

Los subsidios que asumir el Estado en salud y pensiones son un gran

incentivo para las Mypes para ingresar al mercado formal.
Conjuntamente con la reduccin de los costos de despido
injustificado, los costos laborales no salariales se estaran reduciendo
para el caso de las microempresas a la mitad7, de 26% a 13% como
porcentaje del salario.
Sin embargo, en la prctica, la posibilidad real de que una
microempresa se formalice depender de si su nivel de
productividad le permite asumir como mnimo, los costos de la
remuneracin mnima vital, los costos laborales no salariales y los
costos tributarios. Aunque la nueva Ley seala la posibilidad de que
con acuerdo del Consejo Nacional del Trabajo se establezcan
salarios menores a la remuneracin mnima vital, esto no parece ser
polticamente tan fcil de implementar. Por tanto, cerrar la brecha
de productividad -que en el caso de las microempresas es an
mayor a la de las pequeas empresas- es fundamental para que el
objetivo buscado por estas medidas se haga efectivo.
Cabe sealar que, como parte de las microempresas, existe un
subgrupo de empleadores y trabajadores independientes no
calificados que operan en sectores menos vinculados al mercado y
ms ligados a la pobreza. Si bien las estrategias del Estado en el
pasado para este grupo de microempresas informales han transitado
entre los extremos de no hacer nada y perseguirlos 8, el verdadero
reto hoy para el Estado es cmo integrarlas al mercado.
Por un lado, la estrategia de no hacer nada ha operado bajo la
aceptacin de que la informalidad es una salida de sobrevivencia al
desempleo, en la que las personas se ven obligadas a emprender
soluciones creativas para contar con un ingreso para subsistir. Sobre
este punto, se alude a que muchos casos que hoy son reconocidos
como emprendimientos de xito se iniciaron en la informalidad, y es
esta condicin la que les permiti luego aumentar su escala de
operaciones y las llev finalmente a formalizarse.
Apoyo Consultora. Nueva Ley Mype es la norma laboral ms importante desde
inicios de los 90. Informe SAE del 8 de julio del 2008. Pgina 2.
8 Tokman, V. De la informalidad a la modernidad. Santiago: OIT, 2001
7

340 - RPDE

El Reto de la Formalizacin de la
Micro y Pequea Empresa en el Per

De otro lado, la estrategia de persecucin ha operado mediante el

establecimiento de controles espordicos con multas y sanciones
para generar un efecto demostracin. En la prctica, en la mayora
de los casos las sanciones no se ejecutaron ya sea por la falta de
capacidad de pago, la limitada capacidad de cobranza o por la
existencia de coimas.
Entre ambas estrategias, ignorar o perseguir, se han aplicado algunas
medidas intermedias de corte asistencialista, polticas de amnistas,
etc., que no han contribuido a fomentar el espritu y el desarrollo
empresarial ni han estimulado la formalizacin.
Si bien la nueva Ley comprende a este grupo sin diferenciarlo, es
sabido tambin que la capacidad del Estado para promover la
formalizacin en este grupo particular ms desligado del mercado y
ms cercano a la pobreza, es bastante limitada y, quiz, no tan
prioritaria desde el punto de vista de la formalizacin. En
consecuencia, polticas focalizadas que paulatinamente busquen
incorporarlas al mercado, asegurndoles un nivel bsico de
derechos, sern necesarias como paso previo a la formalidad.
Los incentivos de los trabajadores
La perspectiva meramente legalista de la formalizacin muchas
veces nos ha hecho perder de vista que si bien la regulacin puede
establecer qu obligaciones deben cumplir las empresas y cules los
trabajadores, estos costos se terminan asumiendo de distinta manera
en el mercado real.
Aunque es lgico pensar que siempre es un buen incentivo para los
trabajadores laborar en una empresa formal en la que se reconocen
sus derechos laborales mnimos y se trabaja en condiciones de
seguridad, lo cierto es que, en la prctica, los trabajadores prefieren
aceptar condiciones informales de trabajo frente a la alternativa de
quedarse sin empleo.
La reduccin de los costos de los beneficios sociales que contempla
la nueva Ley de formalizacin ayudar a que los trabajadores
absorban en menor medida esa carga. No obstante, cabe sealar

RPDE - 341

Anglica Matsuda

que el nivel aceptable de informalidad laboral por parte del

trabajador, depender en parte de la valoracin que l le otorgue a
cada uno de los beneficios, sobretodo al de pensiones, ya que
normalmente a niveles menores de ingreso, el trabajador suele
valorar ms los beneficios de corto plazo que los de largo plazo9.
En
un
sondeo
realizado
por
el
Cules son los beneficios o derechos mnimos que deberan dar las
Mypes a los trabajadores?
Ministerio de Trabajo
10
durante el 2007 , el
78%
de
los
Seguro de salud
58%
trabajadores de las
Gratificaciones
56%
Vacaciones
Mypes consideraban
31%
Pago de horas extras
que contar con un
29%
CTS
seguro de salud era
25%
Remuneracin Mnima
un
beneficio
Pensin jubilacin
22%
indispensable y el
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
ms importante, en
Fuente: Ministerio de Trabajo y de Promocin del Empleo
tanto que el 22% de
los
trabajadores
estimaban que el acceso a una pensin de jubilacin era un
beneficio indispensable pero por debajo de aquellos beneficios de
ms corto plazo, como son las gratificaciones, vacaciones, pagos de
horas extra, entre otros.
En general, el nivel de informalidad laboral que un trabajador est
dispuesto a aceptar se relaciona indudablemente con la capacidad
de la economa de absorber la oferta de mano de obra, pero
tambin con el nivel de capacitacin y calificacin que el
trabajador est en posibilidad de ofrecer. Por ello, resulta clave la
mejora de las competencias de los trabajadores para aumentar su
capacidad de acceder a trabajos de mayor calidad, incrementar su
productividad y su nivel de ingresos.
Grade. Polticas para mejorar el desempeo del mercado laboral. Anlisis y
Propuesta N 9. Lima, julio 2005. Pgina 2.
10 Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo. Proyecto de Ley de Promocin y
Formalizacin de la Micro y Pequea Empresa. Presentacin efectuada por la Ministra
Susana Pinilla, noviembre de 2007. Lminas 17 y 18.
9

342 - RPDE

78%

80%

El Reto de la Formalizacin de la
Micro y Pequea Empresa en el Per

Los incentivos de los consumidores

Para los consumidores comprar un producto o servicio proveniente
de una empresa formal implica tener la garanta de un producto de
mayor calidad, la posibilidad de contar con un comprobante que
acredite la operacin, as como la certeza de efectuar un reclamo
ante alguna falla, entre otros.
Sin embargo, desde otro punto de vista, el comprar a una empresa
formal puede ser desventajoso para el consumidor, en tanto implica,
en la mayora de los casos, pagar un precio ms alto, considerando
los mayores costos operativos en los que incurre una empresa formal
y, tambin, por la afectacin del impuesto general a las ventas. La
pregunta con factura, con boleta o as nomas?, pone muchas
veces en aprietos al consumidor que, como incentivo natural,
siempre est buscando un menor precio. Y mientras haya una gran
masa de consumidores dispuestos a responder as noms, la
informalidad seguir encontrando un mercado donde operar.
Frente a esta realidad, la tarea del Estado no es sencilla, pero
tampoco inocua. La implementacin de una estrategia de
comunicacin integral en la que se incorpore algunos elementos que
apelen al inters de los consumidores por la calidad y garanta de los
productos, asocindolos como ventajas de la formalidad, resulta
oportuna hoy ms que nunca. La apertura comercial est
transformando el contexto local y tambin a los consumidores
quienes cada vez exigen ms calidad, ms diferenciacin y mayor
garanta de los productos y servicios que consumen.
En ese sentido, establecer una alianza entre el Estado y el sector
privado formal que sufre la competencia desleal de la informalidad
puede ser muy provechosa para estimular, a travs de una estrategia
adecuada de comunicacin, las preferencias del consumidor por
productos y servicios de calidad provenientes de la empresa formal.
Complementariamente, los efectos de campaas sistemticas de
premios, sorteos y otros beneficios que incentiven a los consumidores
a solicitar comprobantes de pago, pueden ser positivos.

RPDE - 343

Anglica Matsuda

Los incentivos del Estado

Desde el punto de vista del Estado, la formalizacin es deseable
porque le permite organizar a la iniciativa privada, obtener los
recursos necesarios para la inversin social, y con ello, generar el
crecimiento y el empleo que lleve a la reduccin de la pobreza.
En la medida que la sociedad en su conjunto no ha sentido los
beneficios de esa formalidad traducida en adecuados servicios
bsicos de salud, educacin e infraestructura, la crtica al rol de un
Estado meramente recaudador que no est al servicio de la
sociedad sino que ms bien entorpece y dificulta el accionar de la
actividad privada, ha sido frecuentemente utilizada como un factor
explicativo de la informalidad y hasta de la ilegalidad.
Segn una encuesta del World Economic Forum realizada en el
200711 a empresarios peruanos, los cinco problemas que ms
dificultan hacer negocios en el Per son: (i) la inestabilidad poltica,
(ii) la ineficiencia de la burocracia gubernamental, (iii) la
regulaciones tributarias, (iv) la poltica laboral restrictiva, y (v) la
corrupcin. No es ilgico pensar que gran parte de estos factores
son los que han estado ms relacionados con la informalidad y por
ello, es en esa direccin donde algunos de los esfuerzos de
formalizacin recientes han estado dirigidos.

11

World Economic Forum. Global Competitiveness Report 2007-2008.

344 - RPDE

El Reto de la Formalizacin de la
Micro y Pequea Empresa en el Per

Cules son los 5 factores ms problemticos para poder hacer

negocios en el Per?

De una lista de 14 factores, los encuestados seleccionaron los 5 factores ms problemticos, y los rankearon
entre 1 (menos problemtico) a 5 . Los ratios resultan de ponderar esas calificaciones por el ranking.
Fuente: World Economic Forum, Global Competitiveness Report 2007 2008.

De acuerdo al Indice de Competitividad Global del World Economic

Forum (2008), las mayores desventajas institucionales del Per
respecto a otros pases del mundo residen en las cargas de la
regulacin gubernamental y la eficiencia del marco legal12, que se
reflejan en una normatividad compleja, procedimientos engorrosos y
altos costos en tiempo y dinero para abrir, operar y cerrar una
empresa. Peor an: incentiva la corrupcin y hace ms costoso el
ingreso a la formalidad de los que, especialmente, tienen menos
ingresos.
Eliminar las barreras al ingreso a la formalidad y extender la
proteccin a todos los trabajadores son requisitos indispensables para
mejorar el entorno institucional y la calidad del empleo. Una buena
seal por parte del Estado a los dems actores sera empezar dando
el ejemplo.
El Per ocup en ambos factores los puestos 124 y 123 respectivamente, de un total
de 131 pases, segn el Global Competitiveness Index del World Economic Forum
(2008).
12

RPDE - 345

Anglica Matsuda

IV. DESAFOS Y TAREAS PENDIENTES PARA UNA FORMALIZACIN

EFECTIVA.
Hay innumerables ejemplos en el Per de buenas leyes que no
tuvieron los efectos esperados debido a una implementacin parcial
o inadecuada. Para que la Ley de promocin de la competitividad,
formalizacin y desarrollo de la micro y pequea empresa y del
acceso al empleo decente no transite por ese camino, es necesario
no perder de vista los desafos que habr que enfrentar, as como
algunas tareas pendientes necesarias para su implementacin
efectiva:

a) Enfoque integral.
Dado que el enfoque ya no se centra solo en la entrada a la
formalidad sino tambin en su permanencia, un primer desafo en
la implementacin de una poltica integral de formalizacin es
lograr el consenso que permita articular de manera coherente las
polticas de reforma del entorno institucional, la poltica tributaria,
la poltica de mejora de la productividad y de la calidad del
empleo. Si bien cierta integralidad ya existe a nivel formal en la
Ley, lo ms importante ser ver cmo se ensamblan en su
implementacin prctica.
Un segundo desafo, vinculado estrechamente al anterior, es
lograr que esta poltica nacional de formalizacin sea asumida
por los diferentes niveles de gobierno (nacional, regional y local),
comprometindose en su implementacin a partir de la
definicin de ciertas responsabilidades y roles. Esto puede tener
una repercusin importante y muy positiva en la implementacin
dado que, por ejemplo, en el caso de los gobiernos locales, stos
tendrn que pasar a ser los abanderados de la formalizacin y
salirse de la situacin de productores permanentes de barreras
burocrticas.

346 - RPDE

El Reto de la Formalizacin de la
Micro y Pequea Empresa en el Per

b) Estrategia basada en el entendimiento de los incentivos y roles.

Un tercer desafo es que el xito de la implementacin de la
formalizacin supone alinear en un objetivo comn los incentivos
de las micro y pequeas empresas, de los trabajadores, de los
consumidores y del Estado. En este caso, la formalizacin se
convierte solo en un medio cuyo fin es el aumento de la
productividad y la competitividad que, en el conjunto de la
economa, permite el crecimiento, la generacin de empleo y la
reduccin de la pobreza.
Entender los incentivos que estn detrs de cada uno de los
actores permite establecer estrategias que apunten a una
implementacin adecuada. As, una estrategia de incremento
de la productividad resulta clave tanto para las micro y
pequeas empresas como para los trabajadores; una estrategia
de comunicacin integral que involucre al Estado, a las empresas
formales y a los consumidores puede ser muy positiva para
promover la formalizacin; entre otras estrategias.
Un cuarto desafo es lograr que cada uno de los actores realice
su tarea. En este escenario en el que participan diversos actores,
el Estado cumple el rol de establecer el marco que facilita el
accionar de empresas, trabajadores y consumidores, sin
necesariamente reemplazar las tareas que a cada uno de ellos
les corresponde. Las empresas y los trabajadores tendrn que
hacer lo que les concierne
para prepararse, buscar
capacitacin, buscar informacin, acceder al conocimiento de
nueva tecnologa que les permita incrementar su productividad.
Los consumidores debern analizar y comparar diversas
alternativas antes de elegir un producto, y debern reclamar
cuando el producto no los satisfaga. Evidentemente, en la
transicin hacia la formalidad, hay algunas tareas que el Estado
deber realizar a fin de promover y acelerar el proceso.
Un anlisis para Egipto realizado por Gal (2004)13 muestra que
cuando las reformas de formalizacin se implementan
Gal, Ahmed. The economics of formalization: potential winners and loosers from
formalization in Egypt. Working Paper N45, march 2004. Pginas 14-15.
13

RPDE - 347

Anglica Matsuda

parcialmente o son mal implementadas es posible que algunos

de los actores se conviertan en perdedores y produzcan
resultados limitados. En cambio, cuando las reformas de
formalizacin se implementan de manera efectiva, todos los
actores involucrados salen ganando. Para el caso de Egipto, se
encontr que con la implementacin de la formalizacin: los
empresarios ganan 1% del PBI, los trabajadores ganan 0.7% del
PBI, el Estado aumenta los ingresos fiscales en 1.3% del PBI, y si
bien, los consumidores aparentemente pierden 1.7% del PBI por el
mayor pago del impuesto al valor agregado, al final ganan al
obtener productos de mayor calidad y garanta, o por su
condicin de empresarios o trabajadores.
Este anlisis resulta interesante porque muestra que slo cuando
las reformas se implementan de manera integral y efectiva todos
salen ganando con la formalizacin.
c) Prioridades en la implementacin.
El problema de la informalidad es amplio y los recursos son
escasos. Quizs por ello, los mayores
esfuerzos debern
concentrarse en aquellos grupos de micro y pequeas empresas
que estn ms vinculados al mercado y que, siendo an
informales, tienen ya una fuerte vinculacin con el mercado y un
enfoque empresarial definido.
El quinto desafo est en cmo incorporar paulatinamente al
mercado a aquellas microempresas e independientes ms
marginales, cuyo accionar est ms ligado a condiciones de
pobreza. La aplicacin de polticas intermedias que sirvan como
antesala a las polticas de formalizacin seguramente tendrn
que ser evaluadas.
d) Reformas en el marco institucional.
En el 2004, el Instituto Libertad y Democracia (ILD) y el Centro
Egipcio para Estudios Econmicos (ECES) culminaron una
investigacin de dos aos sobre el impacto de la formalizacin

348 - RPDE

El Reto de la Formalizacin de la
Micro y Pequea Empresa en el Per

en Egipto. En un contexto de aplicacin efectiva de reformas de

simplificacin administrativa del ingreso, operacin y cierre de
empresas, los resultados muestran que la formalizacin tiene un
beneficio neto bastante claro: aumento del valor privado de la
empresa en un 23%. Sin embargo, un hallazgo importante: si las
reformas de simplificacin administrativa no se hubieran llevado a
cabo, la poltica de formalizacin hubiera empeorado el valor de
la empresa 14.
No hay duda de la necesidad y urgencia de continuar con la
tarea de simplificar normas y trmites en todo el ciclo de vida de
la empresa (apertura, operacin y cierre) y en todos los niveles de
gobierno para que la formalizacin sea realmente atractiva. Si
bien la mayor parte de los esfuerzos en el Per se han
concentrado en la reduccin de los costos del ingreso a la
formalidad, tambin hubo esfuerzos a nivel sectorial para reducir
los requisitos, tiempos y costos de los trmites que afectan la
operatividad de las empresas, al menos a nivel de los Textos
Unicos de Procedimientos Administrativos (TUPA).
Se requiere entonces efectuar un seguimiento de la
implementacin de todos estos procesos de simplificacin, a fin
de asegurar que no slo sean reformas en el papel sino que estn
logrando efectivamente la reduccin de los costos de
transaccin que impiden una ms rpida formalizacin.
Pero simplificar trmites no es suficiente. Es importantsimo
incrementar la calidad y la eficiencia de las instituciones
encargadas de implementar dichos trmites. Contar con
instituciones eficaces y transparentes, que trabajen con
procedimientos estandarizados y brinden un servicio equitativo
para todos, contribuira al proceso de formalizacin. A este
efecto, es indispensable una paulatina reforma del Estado que
exige un cambio de cultura y mentalidad por el cual la
burocracia se pone al servicio de la ciudadana y el
empresariado.

The Egyptian Center for Economic Studies. The for formalization of Business in Egypt.
Policy Viewpoint, Number 17. Pgina 3.
14

RPDE - 349

Anglica Matsuda

e) Incremento de la productividad como factor clave para la

formalizacin.
Para competir es preciso que la micro y la pequea empresa se
adapten a la demanda de los mercados, innoven y busquen
capacitarse para aumentar su productividad. Es una tarea
obligada.
Sin embargo, el Estado puede cumplir un rol importante en esta
transicin a la formalidad, brindando un marco que facilite y
promueva el acceso a informacin y capacitacin y fomente los
vnculos entre las empresas.
Una de las medidas necesarias para que la formalizacin se haga
efectiva, es la aplicacin de una poltica de promocin de la
productividad, que incentive la inversin en capacitacin de los
recursos humanos. Algunas medidas de incentivo tributario o
laboral, como el de franquicias tributarias para la capacitacin o
los bonos de productividad libres de cargas sociales, deberan al
menos ser reevaluadas.15
Si bien la Ley contempla la posibilidad de que la microempresa
participe del Fondo de Investigacin y desarrrollo para la
Competividad (FIDECOM), habr que estar atentos a su
funcionamiento y a los tipos de capacitacin que se ofrecern.
Para que estos programas de capacitacin funcionen, debern
ser flexibles y moldeables a las caractersticas y diversas
necesidades de especializacin de las empresas.
En el caso de las microempresas donde el tiempo destinado a la
capacitacin puede ser ms limitado que en las pequeas
empresas, se debe incentivar la mejora de competencias
vinculadas a actividades de formacin prctica directa en
aspectos de produccin, organizacin, comercializacin y

GRADE. Polticas para mejorar el desempeo del mercado laboral. Anlisis y

Propuesta N 9. Lima, julio 2005. Pgina 4.
15

350 - RPDE

El Reto de la Formalizacin de la
Micro y Pequea Empresa en el Per

nuevas tecnologas, que acorten plazos en el aprendizaje y sus

efectos en la productividad.
En el caso de los trabajadores que han adquirido sus
conocimientos fundamentalmente de la experiencia, y que son
los ms vulnerables en casos de escasez de empleo, podra
evaluarse contar con un sistema de reconocimiento o
certificaciones de las calificaciones y experiencias adquiridas, tal
como existe en Francia, Australia, Sudfrica o Reino Unido. La OIT
ha desarrollado una base de datos sobre prcticas ptimas en el
desarrollo de un marco nacional de calificaciones que valdra la
pena analizar y evaluar a fin de aumentar la empleabilidad de
dichos trabajadores 16.
f)

Implementacin de una estrategia de comunicacin integral.

Un extensa campaa de difusin y sensibilizacin debe
encabezar la implementacin de la Ley para que se conozcan
sus beneficios y oportunidades. Los mecanismos e instrumentos de
difusin debern adaptarse a cada uno de los actores
involucrados, tratando de conciliar sus intereses con el inters
comn de la formalizacin. As, productividad, vinculacin con el
mercado, empleo, productos de calidad e inversin social, son
las palabras clave con las que se deber dar contenido y forma
a la estrategia de comunicacin.
El establecimiento de una alianza comunicacional entre el
Estado, la empresa formal que enfrenta la competencia desleal,
y los consumidores que buscan productos de alta calidad y
garanta, puede ser una buena manera de empezar a alinear
diferentes incentivos hacia un cambio de cultura respecto a la
informalidad.

g) Incremento de la capacidad de control y fiscalizacin del Estado.

Si el Estado no tiene la capacidad para asegurar que la Ley de
formalizacin se cumpla, lo que normalmente va a pasar es que
OIT. El trabajo decente y la economa informal. Conferencia Internacional del
Trabajo 90 Reunin, Informe VI. Ginebra: 2002. Pgina 119.
16

RPDE - 351

Anglica Matsuda

sta no se va a cumplir. La aplicacin de una estrategia de

control como Estado en su conjunto y no por sectores aislados
(Ministerio de Trabajo, SUNAT, gobiernos locales, entre otros)
puede ayudar a encontrar salidas no slo frente a la falta de
recursos para la fiscalizacin sino tambin para ejercer un control
ms eficiente.
Se debe tener en cuenta que previa a la fiscalizacin ser
imprescindible una intensa etapa preventiva y educativa con la
finalidad de difundir los beneficios de la formalizacin as como
los derechos y las obligaciones de las micro y pequeas
empresas.
Luego de ello, ser imprescindible el control del cumplimiento de
los derechos laborales mnimos, tales como el no uso de trabajo
infantil, trabajo forzoso, no discriminacin, trabajo en un ambiente
seguro y saludable, entre otros.
h) Implementacin de un sistema de seguimiento y monitoreo de
los avances y efectos de la poltica de formalizacin
implementada.
Es importante efectuar el seguimiento de los avances de la
implementacin de la Ley para verificar la obtencin de los
resultados esperados. Para ello, es necesario contar con un
adecuado registro de la informacin de las polticas
implementadas, de manera que sea factible el anlisis de la
magnitud y composicin de los efectos. Los resultados de dicho
anlisis, permitir la correccin oportuna de las estrategias y la
formulacin de programas ms finos.
De otro lado, es preciso tener cuidado con el establecimiento de
metas de formalizacin a fin de no generar expectativas
equivocadas. La anunciada meta de formalizar ms de tres
millones de trabajadores puede jugar en contra considerando
que muchas de las reformas que se tienen que implementar van
a dar resultados en un largo plazo.

352 - RPDE

El Reto de la Formalizacin de la
Micro y Pequea Empresa en el Per

Por ltimo, en el caso de las microempresas, se debe observar de

cerca el riesgo que, sin proponrselo, la Ley estimulen en las
operaciones a escalas pequeas de produccin para acceder a
los beneficios. Si bien este riesgo ha sido cubierto para el caso de
las pequeas empresas al fijar el mecanismo anual de extensin
de la definicin de pequeas empresas, no es el caso de las
microempresas.

RPDE - 353