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Una experiencia de negociacin EstadoSociedad Civil en el marco de la poKtica de

conservacin y de los acuerdos de Paz:


el caso de las concesiones forestales
comunitarias en la Reserva de Biosfera Maya
(Peten, Guatemala)
Rachel Effantin
Doctorante en socio-agronoma del
Instituto Nacional Agronmico
Paris-Grignon
Becaria del Centro francs de
Estudios Mexicanos y Centro
Americanos.
n el marco del auge conservacionista intemacional de la ltima dcada,
el estado guatemalteco se atrevi a cumplir con la implementacin de una
poltica de conservacin mientras enfrentaba una situacin agraria
preocupante. La presin social ha sido seria en cuanto a la toma en cuenta de
la legtima demanda de acceso a la tierra y a los recursos naturales, tal como
fue mencionado en los Acuerdos de Paz acerca del acceso al uso de los recursos
naturales (MINUGUA, 1997).
El concepto de concesin
forestal comunitaria ha sido
promovido como alternativa
sostenible para la conservacin de los
recursos biolgicos y el uso sostenible
de los recursos naturales con la
participacin local a la coadministracin de la Zona de Usos
Mltiples de la Reserva de Biosfera
Maya.

Su implementacin es un
proceso todava joven, pero que ya
moviliz negociaciones y arreglos
entre los sectores interesados,
especialmente entre la poblacin
local usuaria y el Estado para llegar
a un modelo de coordinacin de
decisiones ms compartido. El objeto
de este estudio es precisamente
identificar los grandes pasos en la
219

relacin sociedad civil - Estado a lo


largo de la elaboracin de normas
polticas y organizativas en cuanto a
la administracin de dichas
concesiones forestales. Partamos de
la hiptesis de que el proceso ha
caminado y est caminando hacia
formas ms democrticas de
gobiemo en cuanto a la apropiacin
y el manej o de losrecursosnaturales;
hacen falta varios requisitos para que
se pueda hablar de verdadera
gobemabilidad local.
1 Una historia sociopoltica
acerca de los recursos
naturales en Peten
1.1 La construccin del territorio
pionero de Peten

imposible de detener incluso despus


de la emisin de un reglamento en
1870 0an de Vos, 1994 en Elias,
2000). Ahora, la extraccin de
maderas flnas como la del Cedro
(Cedrela odorata) y la de la Caoba
{Swietenia macrophylla) sigue
activa, pero ya no sigue la misma red
de explotadores desde 1949.
A principios de siglo XX,
comenz una actividad econmica
significativa basada en la extraccin
del chicle (ltex del rbol de
chicoizpois, Manilkara zapla) que
alcanz su produccin ms alta en
1947, lo cual lo convirti en el tercer
productor de exportacin del pas.
Asimismo, el aprovechamiento de
otros productos del bosque como el
xate {Chamaedorea spp) y la

Durante la secunda mitad del


siglo XIX y primera parte del siglo XX,
la regin tena la totalidad de su
territorio cubierto por bosque tropical
hmedo, lo cual fue sometido a la
extraccin maderera importante
durante el llamado "ciclo de la
caoba", el cual se inici en I860
cuando los madereros mexicanos
descubrieron el potencial del bosque
petenero, sacando el producto por el
sistemafluvialpoderoso del oeste del
territorio. Este trfico fue casi

220

pimienta gorda {Pimenta dioica) se


desarroll desde la mitad del siglo.
Desde 1959, el departamento de
Peten fue administrado por la
empresa de Fomento y Desarrollo del
Peten (FYDEP), creada por decreto
gubemativo y cuyo objetivo principal
es promover el desarrollo del
departamento y integrarlo a la
economa nacional. Dentro de sus
actividades, otorg concesiones de
extraccin a las industrias madereras

para la explotacin selectiva de las


dos especies valiosas anterormente
mencionadas, en la nombrada
reserva forestal que la misma
empresa delimit al norte del
paralelo 1710". En 1969, todava 96
% del territorio de Peten estaba
cubierto de bosque prmaro (EYDEP/
EAO, citado por Ponciano, 1999)A partir de la dcada de I96O,
Peten se conviri en un terrtoro
oporuno para resolver el problema
agraro estructural en la escala de
todo el pas por medio de una
planificacin gubernamental de la
colonizacin agrara (cooperativizacin en la regin del
Usumacinta, adjudicacin de
grandes extensiones de tierra), y
luego migraciones espontneas
eminentemente agrcola y ganadera
desde el sur del pas. En los ltimos
40 aos, la poblacin de Peten creci
de 25,000 en 196O a aproximadamente 500,000 en 1998 (Grinberg
y Ramos, 1998), por falta de tierras
agrcolas en otras zonas del pas, de
alternativas a la agricultura y
bsqueda de mayor segurdad a raz
las experencias vividas durante el
conflicto armado (Cortave, sin
fecha).

Al implementarse un gobierno
civil, se liquid el FYDEP en 1987, por
haber demostrado su gran tendencia
de corrupcin e ineficacia para tratar
las demandas de tierras
acumuladas', dejando la puerta
abierta a un movimiento anarquista
de agarraderos.
1.2 La creacin de la Reserva de
Biosfera Maya
En 1990, mediante el decreto 590, se aprob la creacin de la
Reserva de Biosfera Maya (RBM)
definida como "un rea inmensa en
el norte de Peten manejada para
proteger la naturaleza que
proporciona beneficios al ser
humano". Abarca una superficie de
2.1 millones de hectreas
(incluyendo la zona de
amortiguamiento prncipalmente en
la antigua reserva forestal declarada
por el FYDEP Esta declaracin dej
dentro de la RBM a varias
comunidades y extractores de chicle,
xate y pimienta. La Reserva qued
bajo la jursdiccin administrativa
del Consejo Nacional de reas
Protegidas (GONAP), creado
mediante el decreto 4-89 dentro de
la nueva ley de reas protegidas.

221

En 1992, el Plan Maestro de la


RBM (GONAP, 1996) estableci una
nueva zonificacin mediatizada
hacia los residentes como "el nuevo
ordenamiento de Peten", la cual
comprende tres grandes categorias de
manejo:

(Ponciano, 1999)- Esta ruptura del


esquema de acceso libre a los recursos
ha generado una serie de conflictos
sociales en el perodo 1990-1996 y
grandes debates sobre las vas de
manejo de los recursos naturales
mediante alternativas social y
ecolgicamente sostenible. En este
- zona ncleo, incluyendo Parques debate surgi el planteamiento de las
Nacionales de alrededor de concesiones forestales, con una
750,000 ha, con rgimen de competencia entre dos tipos de
proteccin en donde slo se beneficiarios: la industria y la
permiten actividades turisticas y comunidad.
cientficas;
- zona de usos mltiples (ZUM), de
Hay que mencionar que
alrededor de 850,000 ha donde durante el desarrollo de esta
legalmente se permite el negociacin, que vamos a detallar
aprovechamiento de los recursos ms adelante, hubo un vaco de
naturales
bajo
ciertas normativas y control del rea,
condiciones;
dejando el paso abierto a cualquier
- zona de amortiguamiento tipo de contrabando puesto que
(ZAM), de alrededor de 500,000 todava no existan formas legales
ha, como una franja de 15 km concretas para administrar la zona
en el sur de la reserva donde se de usos mltiples, llamada en
promueven incentivos a la aquella poca "zona indeflnida"^.
estabilizacin de la actividad Eso fue el precio del cambio de
agropecuaria, dndole su poltica, suponiendo el importante
funcin mitigacin de la presin debate social requerido.
agraria sobre la RBM.
1.3La estrategia de manejo para
La RBM constituye la primera
la Zona de Usos Mltiples
poltica de control de los
asentamientos humanos y las
Dada esta situacin, la
actividades relacionadas con el uso estrategia adoptada por GONAP en la
de los recursos naturales en Peten ZUM fue "compartir y delegar su
222

administracin a travs de la
adjudicacin de una Unidad de
Manejo de tal forma que los
concesionarios reciban derechos de
usufructo a largo plazo, con
beneficios y responsabilidades
ordenados en un contrato" (Carrera
et al, 2000), La idea primera de
otorgar concesiones es convertir a
residentes de la RBM en aliados de
CONAP para la conservacin de las
reas protegidas, permitiendo el
manejo sostenible de los recursos
naturales renovables y velar por la
integridad de la unidad de manejo
en concesin. Veremos ms adelante
que esta poltica ha llevado varios
sentidos sucesivos en cuanto a la
consideracin de los intereses de las
comunidades de la reserva: "se espera
que para el 2001 estn funcionando
un total de 15 concesiones (13
comunitarias y 2 industriales)"
(Carrera, 2000),
1.4 Conclusin y planteamiento de
la pregunta de investigacin
El planteamiento de la
situacin histrica permite de medir
la profundidad del problema de
manejo de recursos naturales en un
territorio reciente desde el punto de
vista administrativo donde

ocurrieron cambios drsticos de


poltica, el ltimo llevando apenas 10
aos refirindose a la declaracin de
la RBM,
En amplio debate de los
problemas de coordinacin de la
conservacin y del desarrollo rural,
que requiere una diversidad de
niveles y campos de anlisis, hemos
escogido lo que pareca ser un
ejemplo de proceso de negociacin
entre
las
autoridades
gubemamentales y la sociedad civil
abarcando varios sectores.
Basndonos sobre un recorrido
bibliogrfico y entrevistas con actores
involucrados, privilegiamos dos
temas como entrada en la
problemtica de democratizacin del
proceso de otorgamiento de
concesin y su administracin (con
el propsito de plantear hiptesis de
investigacin sobre la evolucin de
la normatividad local y su relacin
con la poltica de las reas
protegidas):
1. el proceso de negociacin para
dar prioridad al modelo de
concesin forestal comunitaria
de manejo integrado (frente al
modelo maderero industrial):

223

dinmicas generales del juego de


actores involucrados;
2. diversidad de proceso de
implementacin de las
concesiones como resultado de
un aprendizaje colectivo de la
dimensin local en la
coordinacin para el manejo de
recursos naturales.
2 La creacin de las concesiones
forestales comunitarias como
producto del conflicto Estado
- sociedad civil
El propsito de esta parte es
desarrollar la pelcula del juego entre
actores involucrados directa e
indirectamente
con
la
administracin de la ZUM y del
planteamiento normativo de las
concesiones forestales comunitarias.
Partamos de la hiptesis de que el
sistema de actores se va ampliando
hacia una mejor representacin de
los intereses de los pobladores
mediante varias formas de
organizacin.
2.1 La conservacin fundamentalista y el Estado polica
La nica institucin pblica
encargada de la administracin

224

general de la RBM es el CONAP En el


principio de la dcada de 1990, entre
las instrucciones oficiales prevaleca
una visin conservacionista acerca de
la administracin de la reserva,
promovida por la orientacin de las
instituciones que lasfinanciaban.En
otras palabras, no se segua el
concepto oficial de Reserva de
Biosfera del programa intemacional
Man and Biosphere del UNESCO de
"promover y demostrar un equilibrio
posible entre los seres humanos y la
biosfera" (IberoMaB, 2001). En el
50% de la reserva en Parques
Nacionales, las rdenes de control
eran decomisar todo aquel recurso
que no tuviera licencia de extraccin
(slo tres productos), actitudes
agresivas de guardarrecursos ante los
pobladores locales o aceptando
sobornos de individuos con
influencia poltica (ACOFOP),
decisiones centralizadas para
resolucin de conflictos con
pobladores, apoyo del Ejrcito para
desalojos y quema de viviendas
(Ponciano, 1999; Clark, 1996). La
respuesta de parte de las
comunidades afectadas tom la
forma de amenazas a funcionarios
de CONAP, falta de aceptacin de los
empleados en las comunidades,
quema de distritos o campamento de

vigilancia y protestas en contra de la


institucin (ACOFOP).
A partir de 1992, el Estado
empez a manifestar una intencin
para reorientar el enfoque del
tratamiento de los problemas del
departamento. Primero, reconociendo la ausencia de una estrategia
global consistente que no fuera a
corto plazo y se cre un Plan de
Desarrollo Integral para Peten
(APESA, 1992) tratando de integrar
enfoques de desarrollo y conservacin
cuyos objetivos bsicos fueran
detener el avance de la frontera
agrcola y fomentar el equilibrio
entre el mantenimiento del valor
ecolgico del bosque y la necesidad
de la poblacin local de aprovechar
recursos. Esta poltica pblica para
Peten se est planteando a travs de
un conjunto de proyectos y se
enmarca en la accin de las
siguientes leyes: la Ley del medio
ambiente (Decreto 68-86), la Ley
forestal (Decreto 70-89) y la Ley de
reas Protegidas (Decreto 4-89). Las
medidas ms importantes que han
surgido para la aplicacin de estas
estrategias son: la legalizacin de
tierras en la ZAM, como un
mecanismo de control del avance de
la frontera agricola, y las concesiones

forestales comunitarias, como una


alternativa de desarrollo y
conservacin.
2.2Integracin de un intermedio:
las ONG doble asesores
A raz de esta situacin
conflictiva entre los pobladores y el
Estado, el papel de las ONG y ciertos
proyectos es llenar los vacos dejados
por el Estado a travs del dilogo con
las comunidades y capacitaciones
tcnicas y organizativas para
administrar la RBM. Asimismo, su
papel es intervenir en el mbito de la
toma de decisin poltica
(asesorando a CONAP), y
fortaleciendo las instituciones locales
en va de legalizacin (a nivel
operacional y organizacional). En la
ZUM, varias ONG nacionales se
comparten el acompaamiento de
las comunidades (GATIE-OLAFO,
Naturaleza Para la Vida, ACOFOP,
PROPETN-CI) (Reina//, 1999).
Sin embargo, en este tiempo, la
participacin local en la concepcin
de normas todava no se est
realizando. En primer lugar, la
normativa de adjudicaciones de
concesiones y lineamientos para las
elaboraciones de planes de manejo.

225

publicadas en 1994, se bas sobre


una propuesta hecha por un
consultor, en la cual se consideran
dos modelos de concesiones (Synnott,
1994; Contreras, 1994): la concesin
industral maderera y la concesin
comunitara con aprovechamiento
integrado donde hay comunidades ya
asentadas. El argumento por otorgar
la concesin del segundo tipo es que
no se les puede desalojar, pero todava
no se percibe como una buena
alternativa para la coadministracin
de la ZUM, sino slo como una
opcin inevitable.

consisten en seguir 17 pasos de


planificacin, dentro de los cuales los
ms importantes son: el Plan General
de Manejo, el Estudio de Impacto
Ambiental, los Planes Operativos
Anuales y el Plan de Ordenamiento
Territoral.

En la realidad, la solicitud de
la concesin no se ha hecho de pare
de los usuaros sino de la institucin
acompaante -CATIE OLAFO- que
tena la intencin de probar el
modelo de concesin comunitara
con aprovechamiento integrado de
los recursos para evaluar la
Se recolectaron opiniones de factibilidad de reproducir la
usuaros (Valenzuela, 2001) como experencia y de proponero a CONAP
consecuencia de estas normas: ciertos Entonces, San Miguel La Palotada ha
grupos piensan que la concesin es sido considerado como el sitio para
la va para legalizar ocupaciones de un proyecto piloto (con mtodo de
hecho; otros opinan que es una estra- rea demostrativo de manejo de los
tegia del gobierno para limitar el recursos naturales) para probar un
acceso de los campesino a las tierras. modelo desde la perspectiva de la
institucin encargada de la asesora,
Acerca de la prmera concesin lo cual rebasa objetivos de xito local;
adjudicada, salieron unas observa- no cabe duda que la hostilidad inicial
ciones que sirvieron para plantear de pare de ellos tiene relacin con
sugerencias de mejoramiento de las esta forma impuesta de la
normas expuestas en el prrafo experencia.
siguiente. Se trata del caso de San
Miguel La Palotada (conjunto de 3
Adems, en aquel tiempo,
comunidades que beneficiaron una todava la organizacin colectiva
rea de 7039 ha). Los requisitos local no era un requisito para
definidos por la normativa de CONAP conseguir una concesin. Eso
226

demuestra hasta que punto la


aplicacin de la poltica pblica
desprecia la institucionalidad local,
que no necesariamente implica la
puesta en prctica de normas
formales extemas a la comunidad
sino que nace del capital social con
que cuentan estas comunidades, y
podra ser un recurso organizativo
para el manejo de la concesin.
2.3Acuerdos de Paz y Federacin
del sector comunitario:
afirmacin de la sociedad civil
en la toma de decisin pob'tica
en la RBM

actividades compatibles con el uso


potencial sostenible de los recursos
naturales de dichas reas...
promovery apoyar laparticipacin
de las organizaciones comunitarias de base en proyecto de
manejo y conservacin de recursos
naturales renovables a travs de
incentivos, y subsidios directos
focalizados... en consideracin del
beneficio que constituye para la
comunidad internacional el
manejo sostenible y la conservacin del patrimonio forestal y
biogentico del pas, el gobierno
promover activamente la
cooperacin intemacional con este
empeo" (Acuerdo sobre aspectos
socioeconmicos y situacin agraria,
MINUGUA, 1997).

Por un lado, se presenta el


nuevo contexto de negociacin
Estado - sociedad civil en el marco
de los Acuerdos de Pazflrmadosentre
el gobierno y el URNG en diciembre
Entonces, mediante la consulta
de 1996. Acerca del acceso al uso de de los otros sectores, se aprob una
los recursos naturales, donde qued nueva versin de "las normas para
establecido que "para 1999, haber otorgar y manej arrecursosnaturales
otorgado a pequeos y medianos renovables en la RBM" (GONAP,
campesinos legalmente organi- 1998), el Estado implementa nuevas
zados, en concesiones de manejo disposiciones: en primer lugar, para
de recursos naturales, 100,000 ha tener el derecho a una concesin
dentro de reas de usos mltiples forestal comunitaria, ahora se
para fines de manejo forestal requiere la organizacin legalizada
sostenible, administracin dedreasde los grupos interesados. Veremos
protegidas, ecoturismo, proteccin ms adelante que, segn el objetivo
de fuentes de agua y otras comunitario, la forma legal puede ser

227

variable (asociacin, sociedad civil,


cooperativa, comit local).
Asimismo, el gmpo ya no tiene
que vivir necesariamente en la ZUM
sino tambin puede ser en la ZAM, lo
cual tambin fortalecer la
estabilizacin de la frontera agrcola
puesto que parte de esta gente est
interesada en los recursos forestales
dentro de la ZUM,
Mencionamos estos dos grandes
cambios de normas, entre otros,
porque parecen ser decisivos para la
viabilidad de la coadministracin de
la unidad de manejo con grupos
comunitarios.

- las organizaciones populares de


influencia poltica en fase de
crecimiento en Peten, como la
Unidad Campesina de Peten,
creada a raz del conflicto
vinculado con la declaracin de
la RBM (Cigarroa, 1998) y, sobre
todo, la Asociacin de las
Comunidades Eorestales de Peten
(ACOFOP), cuya misin general es
representar el sector comunitario, como el cuarto sector, el cual
todava no era representado en la
toma de decisiones polticas para
la administracin de

Esta ltima asociacin nace de


una primera organizacin: el
Consejo Consultivo de comunidades
Todo eso es de cierta manera un forestales de Peten (CONCOFOP)
resultado del aprendizaje de la creada en 1995, integrada por 12
primera experiencia de otorgamiento comunidades (dentro y fuera de la
de concesin con el caso de San ZUM) ya reconocida por el Estado,
Miguel y de la presa de conocimiento que luego se form como ACOFOP en
de la estrategia propuesta por el 1997, uniendo 1500 socios de 20
consultor Synnott, Para expresado, comunidades (incluyendo cooperase arm un movimiento de tivas del Ro Usumacinta). Ahora,
contrapropuesta o sugerencias de acaba de obtener el estatuto de
modificaciones en las polticas de asociacin de segundo nivel en
adjudicacin de concesin, a partir marzo 2001, integrada por
de dos sectores:
representantes de las asociaciones
locales en lugar de individuos.
- las ONG locales del PBM que lograron ir ms all del simple interEl objetivo de organizar un
medio cmodo para el Estado;
portavoz es incrementar la legitimi228

dad de un poder local por medio de


la organizacin, proporcionando
una buena visibilidad para los otros
sectores, lo cual permite que ser
consultados. En 2000, CONAP
contact a ACOFOP para que
organizara una consulta para el
mejoramiento de las normas de
asistencia tcnica y de coadministracin de la ZUM (Valenzuela,
2001).

comunidad por falta de races en la


institucionalidad local (Valenzuela,
2001). Eso es una contradiccin
comn en los movimientos salidos de
la base con el propsito de
acompaar una nueva base hacia la
participacin o formas de presin
ante el Estado.

Por el lado de las ONG, puesto


que el proceso organizacional de los
grupos beneficiarios es incipiente y
Las principales solicitudes se dbil, aqullas se convierten en los
refieren a la democratizacin del principales tomadores de decisiones
proceso: otorgar concesiones a en la administracin de la concesin
poblaciones fuera de la ZUM, ampliar (Valenzuela, 2001). El papel de
el rea en concesin para promover asesor tcnico e institucional se
el manejo forestal integrado como convierte a menudo en un
base de desarrollo, respetar las empoderamiento ante un Estado que
solicitudes especficas en cuanto al delega las funciones que no puede
modelo de manejo, administrar la cumplir por falta de medios y de
concesin, descentralizar las credibilidad debido al pasado, y
comunidades, municipalidades y comunitarios que carecen de
conocimiento sobre las prcticas de
ONG.
negociaciones.
El reto de ACOFOP es seguir
apoyando el poder local, pero se
En fin, el sector industrial
mantiene atrado por la toma de maderero en competencia con las
decisiones centralizadas en la comunidades tiene dos visiones
cumbre de la federacin. En este opuestas de la concesin comunisentido, un indicador de la desviacin taria, que realmente gan el pedazo
es el conocimiento de la ms importante del pastel: ciertos
organizacin al mbito local: ya se empresarios les critican con
nota que no tiene legitimidad en toda argumentos de incapacidad para

229

manejar un bosque mientras otros


miran la ganancia por medio de la
compra de madera barata para sus
aserraderos o solicitndolas a su favor
aduciendo solvencia econmica y
capacidad tcnica.
2.4Un Estado que sigue siendo
dbil con poh'ticas confusas
El Estado en Peten todava tiene
sntomas de un Estado dbil: la
duplicidad de funcin entre los entes
estatales (Cigarroa, 1998) -como el
ejemplo de las normas de inventarios
forestales entre el INAB (Instituto
Nacional de Bosques) y CONAP- y el
cambio constante de Jefes Regionales
de CONAP Asimismo, el Estado
demuestra diversas inseguridades,
dejando pensar que todava hay
riesgo de cambio de poltica en la
ZUM para cancelar las concesiones.
Una amenaza concreta constituye el
proyecto ya mediatizado del
Monumento Arqueolgico en la
regin del Mirador propuesto por
Hansen, el cual afectara las reas de
siete concesiones forestales que, se
dice, cuentan con apoyo de parte del
gobiemo central.
Uno de los aspectos clave de la
estructura del aparato pblico en

230

Peten es que el gran ausente en la


administracin de la ZUM es la
jurisdiccin municipal. En el caso de
este proyecto de reas protegidas, se
ha desarrollado un atentado a la
autonoma municipal (estipulado en
el cdigo municipal, artculos 3 a 5)
desde la administracin del FYDEP
que otorg los ejidos municipales
cerca de las zonas urbanas, como
nico espacio bajo la responsabilidad
de la municipalidad (Soza
Manzanero, 1994) hasta la fecha. Las
ONG denuncian esta situacin de
centralismo donde las municipalidades se limitan a recibir un pago
por la explotacin de la madera. Sin
embargo, es la nica instancia
gubemamental legitima a la cual se
refieren los residentes para buscar
apoyo para llevar a cabo proyectos
locales o resolver conflictos;
desgraciadamente sin recursos, la
municipalidad no tiene capacidad
para responder. El tema de la
descentralizacin es obviamente muy
discutido ahora, pero en Peten no
parece que se pueda cumplir
fcilmente, considerando los grandes
intereses sobre los recursos naturales
(madera, petrleo) y otras clases de
trfico. El nuevo Ministerio de
Ambiente y Recursos Naturales,
creado en el 2000, tendra que haber

abiero una delegacin municipal


desde hace 4 meses, pero no se ha
cumplido todava con recursos
requeridos. De hecho, las
municipalidades del norte de Peten
Uenen territorios con lmites
imaginaros; sus reas realmente
bajo jurisdiccin municipal se
limitan a las cabeceras y a las zonas
pobladas cercanas.
Es importante mencionar que
todava existen conflictos de suma
importancia en el proceso de
concesin entre el Estado y los
usuaros (ACOFOP), testimonio de la
confusin en la poltica pblica):
1- la intencin del gobierno para
otorgar concesiones petroleras en
las mismas reas de concesiones
comunitarias (Carmelita y
Uaxactn), lo que viene
completamente en contradiccin
con el discurso conservacionista
que los concesionarios han odo
desde el gobiemo y los objetivos
del rea protegida;
2- la duplicidad entre la ley del
Chicle (Decreto 99-96) y las
normas de adjudicacin de
concesiones (4-89 y 5-90) dado
que las dos autorzan de manera
legal el aprovechamiento de

recursos en la ZUM: la prmera


da derecho a los chicleros mayortaramente emigrantes
estacionales del sur de pas- para
trabajar en toda la ZUM; la
segunda da a una comunidad el
derecho legal para aprovechar los
recursos basados en las normas
de adjudicacin de concesiones
(adems, pagan impuesto de
usufructo al Estado);
3- el proyecto de creacin de un
gran parque de proteccin del
patrmonio cultural abarcando
200,000 ha en la regin del sitio
arqueolgico del Mirador, o sea
cerca de la mitad de la ZUM,
provocando as un traslape de
derechos de uso sobre pare o la
totalidad de siete concesiones
forestales (todava en discusin
durante el ao 2001).
Las soluciones son para algunos
modificar la Ley del Chicle para que
se pague un porcentaje del desglose
al concesionario; para otros, derogar
por completo aquella ley y establecer
un nuevo modelo que sea ms justo.
2.5 Conclusin
En una dcada, la relacin
entre los sectores interesados por el

231

uso de recursos naturales y el Estado


ha seguido un gran camino,
mediando un aprendizaje colectivo
constructivo. Desde una situacin
conflictiva, ha evolucionado hacia
formas de coordinacin entre actores
para la elaboracin de normas de
otorgamiento y administracin de la
concesin, paraflnalmente acercarse
a la integracin de los actores ms
concernidos, los cuales eran
anteriormente excluidos de la toma
de decisiones polticas y
organizativas. La prueba de la toma
de palabra de la sociedad local se lee
en las cifras: en 1999, en la ZUM 12
concesiones forestales comunitarias
fueron otorgadas, correspondiendo a
401,903 ha; dos concesiones
industriales comparten las ltimos
132,213 ha que quedan en la ZUM.
Ahora, la terminacin del
ordenamiento socioterritorial claro
de la ZUM tendria que estabilizar la
situacin social mediante la
motivacin de controlar las reas
otorgadas bajo la figura de concesin
por sus beneflciarios.

en la poltica inicialmenteflj ada por


GONAP, han resultado patrones de
concesiones comunitarias muy
especficos en cuanto al tipo de
beneficiarios y el origen de la
iniciativa. Un pequeo anlisis
comparativo sencillo permite
plantear hiptesis sobre el porqu de
la diversidad del proceso de una
concesin a la otra y su implicacin
en trmino de sostenibilidad socioambiental.
3.1Tipologa de concesiones
forestales comunitarias
Basndonos en los resultados de
las consultas realizadas por AGOFOP
(Valenzuela, 2001), planteamos la
hiptesis de que las diferentes
caractersticas de los grupos
concesionarios influyen sobre una
propuesta
empresarial
de
transformacin y comercializacin:

- la parte de iniciativa local en la


solicitud de la concesin: as
como se ha mencionado
anteriormente, el origen de la
3 Diversidad de proceso de
iniciativa de solicitud de la
decisin y de vocacin
concesin tiene que ver con la
organizativa y productiva
evolucin de la poltica de GONAP.
Al principio, el otorgamiento de
concesin era limitado a
A pesar de cierta normatividad
comunidades asentadas en la ZUM
estndar y de la evolucin de incidir

232

puesto que no se poda desalojar


por la antigedad de aqullas, pero
tampoco era una prioridad como
alternativa
viable
de
coadministracin. En cambio, las
concesiones
industriales
madereras tenan ms crdito en
la primera versin de las normas
segn la consultora de Synnott,
debajo de una fachada de apoyo al
proceso comunitario (ContrerasJ,,
1994), Entonces, planteamos que
las comunidades que se
encuentran en esta situacin
(Uaxactn, Carmelita, San Miguel
La Palotada, La Pasadita, Cruce a
La Colorada, La Colorada, Cmces
Dos Aguadas) no han expresado
ellas solas la solicitud de una
concesin. Aqu entra el papel de
las ONG con fuerza;
la presin demogrfica sobre el
bosque y la calidad del bosque en
trminos de recursos comerciales,
Uaxactn y San Miguel se
encuentran en los extremos de la
superficie
aprovechable
anualmente y de calidad del
recurso en relacin con el nmero
de familias (vea la tabla al final
de esta exposicin): 35 famihas
para 7,039 ha de bosque cuya parte
fue incendiada (desaparicin de

productos no maderables tal como


el xate) en la concesin de San
Miguel, mientras 136 familias para
83,558 ha en la concesin de
Uaxactn;
La tradicin productiva del
grupo simplificando a la actividad
principal,
agrcola
o
eminentemente extrativista o
maderera: generalmente los
gmpos asentados dentro de la RBM
eran extrativistas (Carmelita,
Uaxactn) o agricultores como la
gran mayoria de los emigrantes en
Peten (San Miguel La Palotada, La
Pasadita, Cmce a La Colorada, La
Colorada, Cmces Dos Aguadas) ; los
madereros se encuentran afuera de
la ZUM, pero han sido usuarios del
bosque de la ZUM desde hace
tiempo como madereros
tradicionales ilegales (Suchitn),
Los antecedentes de la
institucin local: se supone que
los grupos ms antiguos tienen
normas de apropiacin y de
manejo de los recursos ms
estables -ms que todo los
explotadores del bosque- puesto
que la agricultura practicada por
los emigrantes del sur es
generalmente muy individual en
el proceso de produccin y

233

comercializacin; cada grupo


puede tener su fuerza en aspectos
especficos de la economa local
(reparticin de los recursos,
proceso de produccin o
explotacin, actividades de
transformacin y comercializacin, etc.);
Para ilustrar esta diversidad de
proceso y de proyecto colectivo,
proponemos tres casos emblemticos:
San Miguel: los agricultores
experimentadores bajo fuerte
asesora tcnica
San Miguel fue creado en 1975
sobre de un campamento chiclero, y
se aadieron las aldeas La Milpa y
Yarch al norte de la carretera rumbo
a La Carmelita. Los habitantes son
calificados como campesinos
monteses por la institucin
acompaante. La gran diferencia con
las dems comunidades es que
aqullas han sido beneficiadas por
un proyecto externo desde 1989
(Destlefesen, 1994): el Proyecto de
Conservacin y Desarrollo Sostenible
en Amrica Central, coordinado por
CATIE OLAFO. Su propsito, as como
mencionamos anteriormente, ha
sido la elaboracin de un modelo de

234

integracin entre produccin


maderable, no maderable y agricola.
Gon este apoyo, obtuvieron la
primera concesin de la historia de
la ZUM, la cual se encontr muy
pequea con un bosque bastante
degradado. Lograron tambin el
acuerdo sobre la creacin de un rea
agrcola de 645 ha (8 % de la unidad
de manejo). La evaluacin del
proyecto presenta el hecho de que
hubo cambios de reparticin de
ingresos y de inversin en la actividad
econmica familiar hacia una
diversificacin del aprovechamiento
forestal y una disminucin de la
actividad agropecuaria que se volvi
produccin de autoconsumo
diversificada (Reyes y Ammour,
1997).
Carmelita: los extrativistas tradicionales
Esta comunidad est formada
por chicleros que han perpetuado
esta actividad desde el siglo pasado
con un sistema mixto (colectivo y
privado) de derechos de acceso a los
recursos (Hutchins, 1996). Dada la
cada del mercado intemacional del
chicle, se deterior su nivel de
ingresos locales que en aquel tiempo
eran mucho mayores que los de los

agricultores. Conocen bastante sobre


el tema del aprovechamiento
integrado, entre la extraccin de los
tres productos no maderables
comerciales y el inicio de actividades
ecotursticas. Por su antigedad, se
nota una institucionalidad local
bastante desarrollada sobre la cual se
arm la legalizacin de una
organizacin formal bajo la figura
de cooperativa. Por esta razn,
cumplieron con los requisitos de
CONAP como si fuera un proceso de
legitimacin formal de las prcticas
y los derechos tradicionales. Logr la
concesin con el apoyo de Propetn,
el cual realmente tom bastante
poder en la orientacin del manejo
de los recursos, proporcionando
capacitaciones en comercializacin
y silvicultura. El proceso tard tres
aos para conseguir la adjudicacin
de la concesin.

nunciando incursiones de madereros


beliceos, antes de ser legalmente
beneficiarios de la concesin. El
proceso tard cinco aos.

En la cuestin del negocio de la


madera, los suchitecos parecen
aprovechar una larga experiencia
como contrabandistas en la frontera
de Belice, como grupo informalmente organizado. Han generado un
buen conocimiento de la actividad
maderera en la regin y un capital
social que aprovecharon a la hora de
la legalizacin (constitucin de redes
sociales y de contactos exteriores
como contrapartes comerciales y
tcnicas). No es un azar si escogieron
formalizarse bajo la figura de la
sociedad civil, significando el objetivo
empresarial lucrativo. Demuestran
capacidad de buena negociacin
para la comercializacin (venta de
la caoba en tabla a ms del doble del
precio
obtenido por otros gmpos, y
Suchitn: los madereros negoms de seis veces ms caro para la
ciantes
madera secundaria), reconociendo
Este gmpo del rea urbana de que trabajaron el tema de la
Melchor de Meneos es verdaderamen- bsqueda de compradores extrante el iniciador de la solicitud de la jeros con el apoyo de CATIE, CONAP
concesin. Adems de justificar el uso y NPV. Pero tambin tienen una
tradicional de los recursos -aun sin visin empresarial: siguen una
vivir en el rea-, demostraron su ca- estrategia de inversin mediante un
pacidad para controlar el rea, de- prstamo, que les permitieron

235

conseguir los prmeros, despus del


aprovechamiento de su propio
aserradero y otros equipos de
procesamiento.
Suchitn ha sido el ejemplo
ms cotizado en cuanto al manejo
forestal y el desarrollo institucional
local y empresarial en fase de
autonomizacin concreta.
3.2 Gira rpida sobre logros e
inquietudes acerca del proceso
concesionario
A ttulo de diagnsUco del
proceso comunitaro, nos refermos
a la evaluacin hecha por pare de
ACOFOP, mediante consultas con
concesionaros, que nos pareci la
ms completa puesto que las otras
instituciones del proceso tienen un
consenso con ellos sobre los temas
que mencionan y que ACOFOP es
poravoz de las comunidades.
Adems, se trata de recomendaciones dedicadas al mejoramiento
de la normatividad sobre la asistencia
tcnica y el proceso de coadministracin.

236

Los logros o crteros de eficiencia


usados son:
- poca prdida de cobertura
forestal desde el inicio del
proceso (1995);
- buen control de invasiones,
lmites respetados por la
eficiencia de la vigilancia de los
usuaros;
- disminucin del contrabando de
madera en las concesiones;
- acceso a la certificacin
SmarWood en 100,000 ha (con
otras 160,000 ha en proceso)
aprobando el buen manejo
sostenible^ ;
- beneficios sociales y econmicos
(creacin de empleo) del bosque
para inversin comunitara;
- fortalecimiento
de las
capacidades tcnicas de las
instituciones de apoyo;
- mejoramiento de las capacidades tcnicas de los comunitaros;

- creacin de una federacin entre


comunidades forestales.

el potencial del bosque es


inmenso.

Las inquietudes

Para concluir, podemos


mencionar que se inicia una forma
- sobre el concepto de concesin, de consorcio, sobre todo orientado en
persisten dudas sobre su la problemtica del mercadeo
duracin y su carcter maderero, (Valenzuela, 2001): las discusiones
o si integra otras actividades (eso tratan de las perspectivas de
es sintomtico de falta de di- cooperacin entre concesiones en la
fljsin e intercambio de infor- cuestin de la transformacin/
macin de la ONG a los encar- comercializacin de la madera: la
gados locales y comunitarios);
naturaleza del producto de
comercializacin (inters del
- hay un consenso entre usuarios procesamiento local o no) y las
y asesores.en el hecho de que la posibilidades de organizacin
sola explotacin maderera no colectiva (entendidas como la unin
alcanza la capacidad de de varias concesiones) para
reproduccin social (Valenzuela, comercializacin (en la zona de San
2001; ProPetn, 1994);
Andrs) o para inversin en un
aserradero (en la zona de Melchor de
- la cuestin del flnanciamiento Meneos). Esta dinmica de
del primer aprovechamiento proyeccin colectiva subraya dos
queda completa puesto que hechos: el pasaje a preocupacin de
hasta ahora beneficiaron todos produccin significando el
los subsidios, lo que no ayuda a sentimiento de mejor seguridad en
la autonoma
flnanciera;
cuanto al acceso y uso de los recursos,
y los inicios del fljncionamiento de
- mercado de productos forestales una red sectorial defendiendo
todava muy hmitado (reducido intereses colectivos y buscando
a las dos especies maderables alternativas econmicas en la accin
comerciales antiguas), aunque colectiva.

237

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4 Propuesta de debate para


concluir
En este trabajo de reflexin
histrica hay que notar que slo
tratamos la cuestin del otorgamiento y empezamos a tocar el tema
de la institucionalidad local u
organizacin comunitaria dentro de
cada concesin.

negociacin entre el Estado y las


comunidades. Poco apoco, aqullas
fueron tomando ms poder en la
toma de decisin y se orientaron
hacia formas autoritarias en algunos
casos, mientras que otras
privilegiaron la refiexin colectiva de
la autogestin comunitaria sin
pretender lograrla sin dificultades.

Desgraciadamente, la diferenEn el transcurso de la dcada, cia de visin entre las instituciones


el manejo de la ZUM se vuelve ms acompaantes ha provocado una
una historia de actores de la sociedad situacin comn de ausencia de
civil, mientras que el Estado se vuelve dilogo entre ellas puesto que el
ms dM en cuanto a los recursos y manejo de estos proyectos empuja
comportamiento
la redibilidad, despus de haber hacia un
empresarial
dado
el sistema de
comprobado el fracaso del
autoritarismo al principio del financiamiento actual de la
proyecto de conservacin. Sin cooperacin internacional. El reto
embargo, GONAP se felicita por sus actual es realizar verdaderas
logros en las concesiones, socializan- estrategias de salida de las ONG
do la informacin sobre el xito en internacionales (CI, TNC, GARE,
el control de los incendios en 2000 GATIE-OLAFO) y de autogestin para
las ONG nacionales (PROPETN,
por ejemplo'.
NPV) dado que el Proyecto de la
En consecuencia, el propsito Biosfera Maya casi monofinanciado
de este anlisis era plantear: la por el AID se terminar. En este
evolucin de la vocacin de las ONG sentido, aparece la ventaja de la
en el proceso poltico y la evolucin asociacin de ACOFOP, nica
del movimiento de representacin de organizacin realmente creada desde
la base, que visualiz una estrategia
las comunidades que va creciendo.
acercndose a la independencia
En cuanto a la ONG, entraron financiera desde el principio de su
en juego como intermedio de existencia mediante la multipli239

cacin de los donantes para no


depender de la poltica de un solo
donante.

valorizacin econmica del


aprovechamiento de los recursos
naturales sea una de las que
solicitaron la figura de concesin hablando de Suchitn- cuyos socios
viven fuera del rea y tuvieron que
luchar ms para salir de la situacin
ilegal que afrontaban, el
reconocimiento del uso anterior del
bosque reivindicado y la importancia
del capital social como recurso para
la cogestion de un patrimonio
natural.

Es obvio que el empoderamiento local requiere que las


comunidades tengan interlocutores
gubernamentales y no gubernamentales abiertos, dejando margen
de maniobra en trminos de
participacin para el mejoramiento
de las normas de administracin y
manejo de las concesiones, y una
cierta flexibilidad en las normas ya
establecidas. Hay un consenso en el
Como primer enfoque del
hecho de que hubo logros en este sistema institucional que se est
sentido, pero que hay todava mucho planteando a travs del tiempo en la
que hacer.
ZUM de la RBM, notamos cierta
diversidad en el proceso de creacin
Sin embargo, por otro lado, el de las concesiones comunitarias, sus
empoderamiento tiene que ver con la objetivos y sus normas tcnicas y
capacidad institucional local, el organizativas. Mientras tanto,
juego de lideres y la democratizacin planteamos la pregunta: cules son
de la informacin externa dentro de las fuerzas aplicadas a las
la organizacin local, la visin concesiones que van a influir ms
empresarial colectiva, etc. Eso tiene sobre la viabilidad?, la capacidad de
sus races en la organizacin social organizacin local colectiva como
local y en su relacin con el proceso capital social para el manejo de los
de concesin. Asimismo, se da una recursos naturales y su valorizacin
explicacin de la diversidad local de econmica y/o las fuerzas extemas
visin de la concesin y de como la poltica de conservacin
interpretacin de los objetivos. No es (internacional) y el mercado
extrao que la concesin ms (internacional)?
avanzada en trminos de

240

Notas

Referencias bibliogrficas

Entre 1959 y 1978, el FYDEP entreg


1,900,000 ha de tierras a 39,000
beneficiarios; los mayores
beneficiaros fueron militares y
personas que no tenan ninguna
calidad para ser merecedoras de
poseer tierras ni calificaban por la
Ley de la institucin (Cigarroa,
1998).
^ Comunicacin oral, Fernando
Carrera, ex coordinador del
proyecto CATIE-CONAP.
5 Discurso recolectado durante una
entrevista a Marcedonio Corave el
30 de marzo de 2001.
^ Slo 300,000 ha de bosques
manejado por comunidades estn
certificadas en el mundo y 100,000
estn ubicadas en Peten (Carrera
et al, 2000).
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director de la ZUM en CONAP
durante la sesin del COREDUR de
la regin VIII (Consejo de
Desarrollo Urbano y Rural de
Peten) el 22 de marzo de 2001.
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