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Em linhas gerais, o Poder Legislativo possui duas funes tpicas: legislar e fiscalizar.
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legalidade,
legitimidade
economicidade,
aplicao
das
subvenes e renncia de receitas.
Vamos, ento, detalhar as partes mais relevantes sobre estes tipos ou
formas de controle.
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Controle externo
O controle externo aquele realizado por um Poder sobre os atos
administrativos praticados por outro Poder.
Nesse contexto, podemos exemplificar o controle externo quando o
Poder Judicirio anula um ato administrativo do Poder Executivo; quando o
Congresso Nacional susta os atos normativos do Poder Executivo que
exorbitem do poder regulamentar (CF, art. 49, V); quando o Congresso
Nacional julga as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica
(CF, art. 49, IX); quando o Senado Federal aprova a escolha do Presidente
e dos dirigentes do Banco Central (CF, art. 52, III, d); quando o Tribunal
de Contas da Unio julga as contas dos administradores e demais
responsveis por recursos pblicos (CF, art. 71, II); etc.
A doutrina no pacfica quanto ao controle exercido pela
Administrao Direta sobre a Indireta. Maria Sylvia Zanella Di Pietro e
Jos dos Santos Carvalho Filho informam que essa uma modalidade de
controle externo.
O Prof. Celso Antnio Bandeira de Mello, por sua vez, entende que se
trata de um tipo diferente de controle interno que o eminente autor chegou
a chamar de controle interno exterior, vejamos5:
[...] em relao s entidades da Administrao indireta (sem prejuzo dos
controles externos), haveria um duplo controle interno: aquele que
efetuado por rgos seus, que lhe componham a intimidade e aos quais
assista esta funo, e aqueloutro procedido pela Administrao
direta. A este ltimo talvez se pudesse atribuir a denominao, um tanto
rebarbativa ou paradoxal, reconhea-se, de controle interno exterior.
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ANAP/TC-DF/2014)
controle
exercido
pela
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Controle popular
O patrimnio pblico no pertence aos administradores, mas
populao. por isso que um dos princpios basilares da Administrao
Pblica o princpio da indisponibilidade do interesse pblico. Por
conseguinte, o texto constitucional apresenta diversos dispositivos que
facultam o controle popular, seja ele exercido diretamente ou por meio dos
rgos com essa funo institucional.
Nesse contexto, o 3, art. 37, CF, dispe que a lei disciplinar as
formas de participao do usurio na administrao pblica direta
e indireta, regulando especialmente: (a) as reclamaes relativas
prestao dos servios pblicos em geral, asseguradas a manuteno de
servios de atendimento ao usurio e a avaliao peridica, externa e
interna, da qualidade dos servios; (b) o acesso dos usurios a registros
administrativos e a informaes sobre atos de governo, com exceo das
ressalvas previstas no prprio texto constitucional (art. 5, X e XXXIII); (c)
a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou abusivo de
cargo, emprego ou funo na administrao pblica.
Outro exemplo consta no art. 74, 2, da Constituio que prev que
qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima
para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o
Tribunal de Contas da Unio.
Alm disso, o art. 5, XXXIII, da Carta Poltica estabelece que todos
tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse
particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo
da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja
imprescindvel segurana da sociedade e do Estado. Ainda no art. 5, o
inciso LXXIII dispe que qualquer cidado parte legtima para propor
ao popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de
Prof. Herbert Almeida
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Controle finalstico
o controle exercido pela Administrao Direta sobre a Indireta,
ou seja, aquele em que no existe hierarquia, mas vinculao. Segundo
Hely Lopes Meirelles, o controle finalstico o que a norma legal estabelece
para as entidades autnomas, indicando a autoridade controladora, as
faculdades a serem exercitadas e as finalidades objetivadas. Por esse
motivo, trata-se de um controle que ser sempre limitado e externo.
Como no h hierarquia na relao, esse controle bem menos amplo
que o controle hierrquico, ocorrendo dentro dos limites previstos em lei.
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Controle concomitante
O controle concomitante aquele que realiza durante o processo de
formao do ato ou durante o desenvolvimento da conduta administrativo.
Segundo Hely Lopes Meirelles, este controle tem a finalidade de verificar a
regularidade da formao do ato.
H tambm diversos exemplos, como a fiscalizao de uma obra
durante a sua realizao, a fiscalizao da prestao de servio pblico pelo
poder concedente, o acompanhamento de um concurso pblico pela
corregedoria do rgo, etc.
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10. (Cespe - AJ/TRT 10/2013) O controle prvio dos atos administrativos do Poder
Executivo feito exclusivamente pelo Poder Executivo, cabendo aos Poderes
Legislativo e Judicirio exercer o controle desses atos somente aps sua entrada
em vigor.
Comentrio: todos os Poderes podem exercer o controle prvio dos atos do
Poder Executivo. Aos rgos do prprio Poder Executivo podem ser
atribudas competncias de fiscalizao prvia, como a necessidade de
aprovao de um projeto antes do incio de uma obra, por exemplo.
O Poder Legislativo, por sua vez, possui competncia para aprovar
previamente a nomeao de determinadas autoridades escolhidas pelo
Presidente da Repblica, como a indicao do Presidente e os diretores do
Banco Central (CF, art. 52, III, d).
Por fim, a Constituio Federal defende, no artigo 5, XXXV, o acesso ao Poder
Judicirio para afastar leso ou ameaa a direito. Assim, possvel que o
controle judicial ocorre antes mesmo da ocorrncia do ato.
Portanto, o item est errado, pois h possibilidade de controle prvio pelos
Poderes Legislativo e Judicirio.
Gabarito: errado.
11. (Cespe - DPF/2013) O controle prvio dos atos administrativos de
competncia exclusiva da prpria administrao pblica, ao passo que o controle
dos atos administrativos aps sua entrada em vigor exercido pelos Poderes
Legislativo e Judicirio.
Comentrio: o item somente para fixao, pois vai na mesma linha da
questo anterior. A afirmativa est errada, uma vez que os trs Poderes podem
exercer o controle prvio.
Gabarito: errado.
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Smula 473 A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de
vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los,
por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e
ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.
Por conseguinte, o esse um controle que alcana a legalidade,
permitindo a anulao dos atos invlidos, assim como o mrito, do qual se
pode revogar os atos inconvenientes e inoportunos.
Alm disso, o controle administrativo pode ocorrer de ofcio, ou seja,
iniciado pela prpria Administrao; ou mediante provocao do
interessado pelos meios previstos em lei.
Ademais, existem diversos meios de controle utilizados no controle
administrativo, dos quais podemos destacar: (a) fiscalizao hierrquica;
(b) o direito de petio; (c) o processo administrativo, incluindo os recursos
administrativos; (d) o instrumento da arbitragem.
a)
b)
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recursos administrativos:
em sentido amplo, os recursos
administrativos so todos os instrumentos hbeis direcionados a
propiciar prpria Administrao o reexame de deciso interna. Por
decorrncia do art. 5, LV, da CF, toda e qualquer deciso
administrativa deve ser passvel de recurso a ser analisado pela
Administrao. Vamos aprofundar este item em seguida.
e)
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Recurso administrativo
Vamos empregar a expresso recurso administrativo, em sentido
amplo, para tratar das vrias modalidades direcionadas a propiciar o
reexame das decises internas da Administrao, a exemplo da reclamao
administrativa, da representao, do pedido de reconsiderao, do recurso
hierrquico prprio, do recurso hierrquico imprprio e a reviso, vejamos:
a)
b)
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d)
e)
f)
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Prescrio
Em algumas situaes, necessrio relativizar o princpio da legalidade
em prol da segurana jurdica. Vale dizer, no se pode permitir que a
Administrao Pblica possa rever os seus atos por um tempo
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Controle legislativo
O controle exercido pelo Poder Legislativo sobre a Administrao
Pblica costuma ser chamado de controle legislativo. Esse controle ocorre
em qualquer esfera de governo, seja federal, estadual, distrital ou
municipal.
Inicialmente, devemos observar que o Poder Legislativo tambm
realizar o controle interno sobre os seus prprios atos. Nesse caso, o rgo
nada mais est fazendo do que o controle administrativo sobre o exerccio
de sua funo atpica de administrar.
Assim, chama-se de controle legislativo somente o exerccio da funo
tpica de fiscalizao que o Poder Legislativo exerce sobre os atos dos
demais poderes, sobremaneira do Poder Executivo e de sua Administrao
Indireta.
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Vale lembrar que a EC 32/2001 estabeleceu alguns casos de edio de decreto autnomo, que permite ao
chefe do Poder Executivo, excepcionalmente, inovar na ordem jurdica por meio do seu poder regulamentar.
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b)
c)
11
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d)
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A leitura de todos os dispositivos dos artigos 70 ao 75 da Constituio Federal muito recomendada. O aluno
pode ter acesso aos dispositivos clicando aqui.
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h)
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Sustar pode ser entendido como tirar a eficcia ou capacidade de produzir efeitos.
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Disponvel em MS 25.092/DF.
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Controle Judicial
O principal contedo sobre o controle judicial j foi discutido
exaustivamente neste curso. Em primeiro lugar, este um controle de
legalidade e legitimidade. Isso no significa que ele se limite
estritamente ao texto da lei, pois cabe ao Judicirio analisar a observncia
dos princpios administrativos, como a moralidade, razoabilidade e
proporcionalidade.
Assim, diante de um ato ilegal, ilegtimo ou imoral, caber ao Poder
Judicirio anular o ato administrativo. Por outro lado, no possvel analisar
o mrito, ou seja, o juzo de convenincia e oportunidade do agente pblico.
Por fim, sabemos que o controle judicial s ocorre quando provocado,
ou seja, no pode o Poder Judicirio anular um ato ilegal de ofcio, pois
necessrio que algum, ou alguma instituio, de incio ao judicial com
essa finalidade.
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Por outro lado, o controle especial o que se sujeitam os atos especiais: atos
legislativos, atos polticos e atos interna corporis.
Os atos polticos caracterizam-se por uma ampla discricionariedade, inserindo-se
nas competncias constitucionais das altas autoridades. Por isso, o controle judicial
extremamente limitado, ocorrendo apenas quando o ato exceder os limites
discricionrios da competncia do rgo ou autoridade.
Os atos legislativos expressam-se pela criao das leis em sentido formal e material.
Nesse caso, o controle judicial no ocorre pelos meios comuns de controle dos atos
administrativos, podendo ser realizado apenas pelos procedimentos especiais de
controle das leis, como a ao direta de inconstitucionalidade e a ao declaratria
de constitucionalidade.
Por fim, os atos interna corporis so aqueles atinentes intimidade das casas
legislativas, como a escolha dos membros da Mesa Diretora. O controle do Poder
Judicirio, nesses casos, extremamente restrito ou quase inexistente, s podendo
ocorrer quando a deciso ir contra as normas constitucionais, legais ou do prprio
regimento da casa.
Nesse contexto, os principais instrumentos de controle judicial so o
mandado de segurana, a ao popular, a ao civil pblica e a ao de
improbidade administrativa. Assim, vamos estudar os aspectos mais
importantes.
Mandado de segurana
Aspectos conceituais e introdutrios
O mandado de segurana encontra-se previsto no art. 5, LXIX, da
Constituio Federal, nos seguintes termos:
LXIX - conceder-se- mandado de segurana para proteger direito lquido
e certo, no amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o
responsvel pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pblica ou
agente de pessoa jurdica no exerccio de atribuies do Poder
Pblico;
LXVIII - conceder-se- habeas corpus sempre que algum sofrer ou se achar ameaado de sofrer violncia ou
coao em sua liberdade de locomoo, por ilegalidade ou abuso de poder; (CF, art. 5, LXVIII).
16
LXXII - conceder-se- habeas data:
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entregue no prazo de dez dias, sendo que o escrivo dever extrair cpias
do documento para junt-las segunda via da petio inicial.
Outro ponto de nota que o autor dever demonstrar de plano a
matria de fato, ou seja, dever comprovar que os fatos ocorreram por
exemplo: deve comprovar que teve sua licena negada; que teve o seu
material apreendido; que recebeu uma punio; etc.
Por outro lado, a certeza e a liquidez no envolvem a comprovao
imediata da matria de direito, ou seja, poder ser interposto o MS, ainda
que o seu deferimento dependa de interpretao de leis, ponderao de
princpios, anlise sobre a revogao, recepo, vigncia e eficcia de
normas, etc. Assim, de acordo com o Supremo Tribunal Federal, a
controvrsia sobre matria de direito no impede concesso de
mandado de segurana18. Por conseguinte, por mais complexa que
seja a discusso jurdica da matria, envolvendo at mesmo discusses
doutrinrias, anlise da (in)constitucionalidade (incidental) de leis,
ponderao de princpios, etc., poder ser interposto o mandado de
segurana, desde que os fatos tenham sido comprovados na inicial.
Diante do que vimos, podemos concluir que o direito lquido e certo,
protegido pelo mandado de segurana, aquele que independe de
dilao probatria, ou seja, o autor da ao dever ter condies de, por
ocasio da propositura da ao, apresentar todas as provas suficientes
comprovao dos fatos e ao seu enquadramento jurdico, ainda que a
questo jurdica a ser debatida seja controvertida.19
Para fechar essa parte conceitual, podemos dizer que so pressupostos
especficos para o mandado de segurana:
18
19
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Objeto e formas
Existem duas formas de tutela para o mandado de segurana:
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STF, MS 24167/RJ:
MANDADO DE SEGURANA. RECURSO ADMINISTRATIVO. INRCIA DA AUTORIDADE COATORA. AUSNCIA DE
JUSTIFICATIVA RAZOVEL. OMISSO. SEGURANA CONCEDIDA. A inrcia da autoridade coatora em apreciar
recurso administrativo regularmente apresentado, sem justificativa razovel, configura omisso impugnvel pela
via do mandado de segurana. Ordem parcialmente concedida, para que seja fixado o prazo de 30 dias para a
apreciao do recurso administrativo.
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Objeto
MS preventivo
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Nesse caso, se a autoridade superior tiver foro especial, enquanto a autoridade delegada (autoridade inferior)
no, o foro competente para processar o mandado de segurana ser aquele da autoridade delegada (sem foro
especial). No nosso exemplo, o Secretrio-Executivo no possui foro especial, enquanto o Ministro de Estado
possui. Porm, como o ato foi delegado, o mandado ser analisado perante o juiz federal de primeiro grau.
24
Alexandrino e Paulo, 2015, p. 960.
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Legitimidade ativa
pessoas fsicas ou jurdicas, nacionais ou estrangeiras,
domiciliadas ou no no Brasil;
as universalidades reconhecidas por lei, que, embora sem
personalidade jurdica, possuem capacidade processual para defesa
de seus direitos (por exemplo: o espleo, a massa flida, o
condomnio de apartamentos);
os rgos pblicos independentes e autnomos, na defesa de
suas prerrogativas e atribuies;
os agentes polticos (governador de estado, prefeito municipal,
magistrados, deputados, senadores, vereadores, membros do MP,
membros dos Tribunais de Contas, Ministros de Estado, Secretrios
de Estado, etc.), na defesa de suas atribuies e prerrogativas.
Restries
Consoante a Lei 12.016/2009, no se conceder mandado de
segurana quando se tratar (LMS, art. 5):
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25
STF, MS 30.822/RJ: O art. 5, I, da Lei 12.016/2009 no configura uma condio de procedibilidade, mas to
somente uma causa impeditiva de que se utilize simultaneamente o recurso administrativo com efeito
suspensivo e o mandamus.
No mesmo sentido: Carvalho Filho, 2014, p. 1052.
26
STJ, RMS 13.065/MA: Como assinalou Athos Gusmo Carneiro, na qualidade de Ministro relator do RMS 1.114SP, da Quarta Turma, "o princpio de que o mandado de segurana no pode ser utilizado como sucedneo
recursal aplica-se entre partes, mas no incide em se cuidando de segurana impetrada por terceiro, prejudicado
em seu patrimnio pelo ato judicial".
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Atos internos
27
STF, MS 33.464 AgR/DF: 1. Se do ato coator (Resoluo n 117/2014 do Conselho Nacional do Ministrio
Pblico (CNMP)) no decorrem efeitos concretos, imediatos, instantneos, invivel question-lo pela via
excepcional do mandado de segurana. 2. A ao mandamental, por no ser sucednea da ao direta de
inconstitucionalidade, no constitui via adequada para a impugnao de lei ou ato normativo em tese.
Jurisprudncia consolidada da Corte. 3. Agravo regimental no provido.
28
STF, MS 27.188 AgR/DF: AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE SEGURANA. RESOLUO DO CONSELHO
NACIONAL DE JUSTIA QUE PROBE O NEPOTISMO. LEI EM TESE. INCABVEL. MANDADO DE SEGURANA A QUE
SE NEGOU PROVIMENTO. AGRAVO IMPROVIDO. I - A Resoluo 20/CNJ tem eficcia erga omnes, valendo para
todos que ocupam cargos no mbito do Poder Judicirio. II - No h qualquer ato concreto que tenha levado
ao afastamento dos impetrantes de suas atividades. [...] IV - Agravo improvido.
29
STF, MS 21.274/DF: I Se o decreto e, materialmente, ato administrativo, assim de efeitos concretos, cabe
contra ele mandado de segurana. Todavia, se o decreto tem efeito normativo, genrico, por isso mesmo sem
operatividade imediata, necessitando, para a sua individualizao, da expedio de ato administrativo, contra
ele no cabe mandado de segurana. (Smula 266). II. - Mandado de segurana no conhecido.
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Substituto da ao de cobrana
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Atos internos
Substitutivo de cobrana
Para proteger direito amparado por habeas corpus e habeas
data
Para substituir a ao popular
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b)
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b)
c)
d)
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Sistemas administrativos
Os sistemas administrativos, ou sistemas de controle, so o
conjunto de instrumentos contemplados no ordenamento jurdico que tm
por fim fiscalizar a legalidade dos atos da administrao31.
Assim, os sistemas administrativos so a forma de controle de
legalidade e legitimidade prevista no ordenamento jurdico. Isso porque, se
no houvesse um sistema de controle, a Administrao poderia praticar atos
ilegais ou ilegtimos e nada poderia ser feito.
Nesse sentido, a doutrina menciona dois sistemas de controle:
a) sistema ingls ou de jurisdio nica; e
b) sistema francs
tambm chamado de
administrativo ou sistema da dualidade de jurisdio.
contencioso
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QUESTES EXTRAS
33. (Cespe Auditor de Controle Externo/TCE-SC/2016) O Tribunal de Contas de
determinado estado da Federao, ao analisar as contas prestadas anualmente pelo
governador do estado, verificou que empresa de publicidade foi contratada, mediante
inexigibilidade de licitao, para divulgar aes do governo. Na campanha publicitria
promovida pela empresa contratada, constavam nomes, smbolos e imagens que
promoviam a figura do governador, que, em razo destes fatos, foi intimado por
Whatsapp para apresentar defesa. Na data de visualizao da intimao, a referida
autoridade encaminhou resposta, via Whatsapp, declarando-se ciente. Ao final do
procedimento, o Tribunal de Contas no acolheu a defesa do governador e julgou
irregular a prestao de contas.
A partir da situao hipottica apresentada, julgue o item a seguir.
O julgamento proferido pelo Tribunal de Contas nulo, por incompetncia.
Comentrio: em relao aos governadores (e demais chefes do Poder
Executivo), no cabe aos Tribunais de Contas dos estados efetuar o julgamento
das contas anuais. Nessa situao, compete s Cortes de Contas emitir parecer
prvio, sendo que o julgamento ser de competncia do Poder Legislativo.
Nessa linha, vejamos o que dispe o art. 71, I:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o
auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, mediante
parecer prvio que dever ser elaborado em sessenta dias a contar de seu
recebimento;
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QUESTES COMENTADAS NA AULA
1. (Cespe - Proc/TC DF/2013) Em relao ao controle externo exercido pelo
Congresso Nacional, a fiscalizao financeira diz respeito ao acompanhamento da
execuo do oramento e da verificao dos registros adequados nas rubricas
oramentrias.
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29. (Cespe - PRF/2013) Os atos praticados pelos agentes pblicos da PRF esto
sujeitos ao controle contbil e financeiro do Tribunal de Contas da Unio.
30. (Cespe AnaTA/SUFRAMA/2014) Uma das formas de controle da administrao
pblica o controle judicial, que incide tanto sobre o mrito quanto sobre a legalidade
dos atos da administrao pblica.
31. (Cespe - Adm/MJ/2013) O Poder Judicirio pode examinar atos da administrao
pblica de qualquer natureza, sejam gerais ou individuais, unilaterais ou bilaterais,
vinculados ou discricionrios, mas sempre sob os aspectos da legalidade e, tambm,
da moralidade.
32. (Cespe - Analista/BACEN/2013) O ato discricionrio, dada sua natureza, no
est sujeito a apreciao judicial.
33. (Cespe Auditor de Controle Externo/TCE-SC/2016) O Tribunal de Contas de
determinado estado da Federao, ao analisar as contas prestadas anualmente pelo
governador do estado, verificou que empresa de publicidade foi contratada, mediante
inexigibilidade de licitao, para divulgar aes do governo. Na campanha publicitria
promovida pela empresa contratada, constavam nomes, smbolos e imagens que
promoviam a figura do governador, que, em razo destes fatos, foi intimado por
Whatsapp para apresentar defesa. Na data de visualizao da intimao, a referida
autoridade encaminhou resposta, via Whatsapp, declarando-se ciente. Ao final do
procedimento, o Tribunal de Contas no acolheu a defesa do governador e julgou
irregular a prestao de contas.
A partir da situao hipottica apresentada, julgue o item a seguir.
O julgamento proferido pelo Tribunal de Contas nulo, por incompetncia.
34. (Cespe Auditor de Controle Externo/TCE-SC/2016) Seria constitucional lei
estadual que previsse que todo contrato celebrado entre o estado e empresa particular
depende de prvio registro e anlise perante o tribunal de contas estadual.
35. (Cespe Auditor de Controle Externo/TCE-SC/2016) As contas de toda e
qualquer entidade da administrao indireta, independentemente de seu objeto e de
sua forma jurdica, esto sujeitas ao julgamento do tribunal de contas, inclusive ao
procedimento de tomada de contas especial, aplicvel a quem deu causa a perda,
extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico.
36. (Cespe Auditor de Controle Externo/TCE-SC/2016) Segundo a jurisprudncia
do STF, o Tribunal de Contas da Unio competente para declarar a inidoneidade de
empresa privada para fins de participao em licitaes promovidas pela
administrao pblica.
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GABARITO
1. E
11. E
21. E
31. C
2. C
12. C
22. E
32. E
3. C
13. E
23. C
33. C
4. C
14. C
24. C
34. E
5. C
15. C
25. E
35. C
6. C
16. C
26. E
36. C
7. C
17. E
27. C
8. C
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