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RESUMO O artigo apresenta uma discusso metodolgica sob o enfoque da poltica institucio-
1 Universidade
Federal
do Esprito Santo (Ufes)
Vitria (ES), Brasil.
edutonole@yahoo.com.br
2 Universidade
Federal do
Esprito Santo (Ufes)
Vitria (ES), Brasil.
ritacdl@uol.com.br
3 Universidade
Federal do
Esprito Santo (Ufes)
Vitria (ES), Brasil
geliandrade@hotmail.com
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DOI: 10.5935/0103-1104.2015S005316
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Introduo
A anlise de implementao de polticas
pblicas no Brasil apresenta uma trajetria recente. uma rea em consolidao e
com pouca acumulao de conhecimento.
Portanto, compreender o processo de implementao de polticas, pode se traduzir
em um importante elemento de aperfeioamento da ao governamental, uma vez
que se prope a analisar as relaes entre
governos, governantes e cidados. importante destacar que, em uma definio
ampliada, a palavra governo se aproxima do estado moderno e no diz respeito
apenas ao conjunto de pessoas que detm o
poder poltico e que definem a orientao
poltica de determinada sociedade, mas
tambm aos rgos que institucionalmente tm o exerccio do poder (SILVA; MELO, 2000;
VIANA; BAPTISTA, 2009).
No panorama atual das polticas pblicas,
as definies e conceituaes apresentam-se
bastante diversas, mas possvel afirmar que
falar de poltica pblica falar de Estado,
de pacto social, de interesses e tambm de
poder, envolvendo recursos, atores, arenas,
ideias e negociaes (VIANA; BAPTISTA, 2009).
nesse ponto de anlise, no qual reside a
relao entre os diversos sentidos de poltica pblica com a percepo que se tem do
Estado (SERAFIM; DIAS, 2012), que se reconhece a
poltica pblica como um objeto sobre o qual
se lana um olhar que permite refletir sobre
os diferentes interesses, cultura, poder e disputas (LACLAU APUD LOPEZ; MOREIRA, 2013).
Seria simples pensar que toda poltica
de sade visa melhorar as condies sanitrias da populao. No entanto, existem
outros interesses que implicam nos rumos
e no formato dessas polticas, uma vez que
a sua construo perpassa pelos interesses
envolvidos no mbito do poder (COHN, 2009).
dentro desse entendimento que a anlise de
polticas pblicas se mostra um campo complexo e dinmico, exigindo grande conhecimento para que se possa entender e explicar
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O referencial de Strategor
A anlise de polticas um assunto vasto e
difcil de condensar, uma vez que a temtica
passa por mudanas de bases conceituais, o
que torna necessrio criar novas variveis
medida que os sistemas polticos e as sociedades se tornam mais complexos (LABRA, 1999).
A apresentao de uma proposta metodolgica inovadora busca lanar um novo olhar
sobre o processo de implementao de polticas pblicas, de forma a compreender os
determinantes intrnsecos deste processo. A
base dessa nova proposta est fundamentada
na adaptao do enfoque da poltica institucional do grupo de gesto estratgica denominado Strategor.
A poltica institucional compreende a
instituio como ator da vida econmica e
social e busca conhecer os seus determinantes internos e externos, com vistas a explicar
seus comportamentos passados, de prever
e, sobretudo, de orientar os seus comportamentos futuros. Considera a instituio em
sua totalidade, incluindo fatores internos
e externos, sendo esse o principal ponto de
vista de uma gesto (STRATEGOR, 2000).
Na rea da sade pblica, um dos mtodos
mais conhecidos de aplicabilidade do enfoque
institucional de Strategor a Demarche
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Estratgia
As instituies perseguem objetivos que
lhes so prprios, por meio dos caminhos
A misso institucional
A definio da misso pode estar correlacionada aos fatores-chave de sucesso (FCS),
que caracterizam a soma das competncias
postas em jogo pela instituio, e o que essencial, a partir de uma percepo subjetiva
do saber-fazer especfico da instituio. Os
FCS consistem em competncias, recursos e
trunfos que uma instituio deve necessariamente possuir para obter xito em uma dada
atividade e servem para avaliar a capacidade
das instituies para alcanar bons resultados em cada um dos segmentos de atividade
para satisfazer a demanda do servio. Assim,
os FCS correspondem s competncias e/ou
tecnologias que devem ser controladas para
obter xito nas atividades. A identificao
dos FCS requer capacidades especficas de
ordem relacional, tecnolgica, financeira
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Estrutura
Para o Strategor (2000), a estrutura consiste
na distribuio de tarefas, assim como as
ligaes existentes entre os responsveis
pelas tarefas. A estrutura de uma instituio
apresenta trs caractersticas principais: a
especificao, ou seja, o modo e o grau de
diviso do trabalho; a coordenao, que
trata do(s) modo(s) de colaborao institudo entre as unidades; e a formalizao,
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Deciso
Qualquer escolha tomada no ambiente
institucional constitui-se em termos de
responsabilidade e de poder, e, portanto,
essas escolhas consistem em um espao
de liberdade poltica para aqueles que as
fazem em processos de deciso que no
se explicam pelos problemas colocados
em nvel de estratgia e de estrutura, mas
sim pela maneira como a instituio trata
esses problemas. A deciso a parte menos
visvel da poltica institucional; no entanto,
o seu principal motor, pois por meio dela
que as ideias, os sentimentos e as ambies
dos indivduos transformam-se em aes
estratgicas. A definio de deciso estratgica est assentada ao processo pelo qual a
instituio modifica a sua estratgia real. ,
portanto, por meio dos processos de deciso
que introduzem as mudanas capazes de
levar uma instituio do ponto t para o
ponto t+1. dentro dessa parte da poltica
institucional que assentam as discusses
sobre o planejamento, os processos de decises, o domnio da estratgia e o problema
da formao da estratgia e da sua evoluo
ao longo do tempo (STRATEGOR, 2000).
O planejamento institucional um processo de tomada de deciso que elabora uma
representao pretendida do estado futuro
da instituio e especifica as modalidades
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mais curto prazo, representada pelas demandas e necessidades dos pacientes. Estas
atividades so exercidas de maneira liberal
e tm uma fraca pertinncia organizacional.
O nvel hierrquico, no mundo assistencial,
est determinado pela competncia.
- Diferenciao entre logstica e centro
operacional: a logstica est organizada de
maneira mecanicista e coordenada segundo
critrios econmicos, de forma centralizada.
J o mundo assistencial descentralizado
e organizado segundo o saber prprio e especializado, especialmente, o saber mdico.
Dessa forma, ocorrem choques entre a administrao e o centro operacional no que diz
respeito ao controle dos equipamentos e das
tecnologias mdicas descentralizadas.
- Diferenciao no centro operacional:
existe uma forte especializao horizontal,
assim como uma diferenciao no interior
de cada servio entre vrias categorias de
profissionais e entre os profissionais mdico
e no mdicos. necessrio respeitar algum
grau de diferenciao, valorizar as diferenas sem buscar homogeneidade ou simetria,
pois a diferenciao fonte de eficcia.
A prtica decisria em organizaes profissionais incrementalista, dado o resultado de suas caractersticas estruturais e
dinmicas, ou seja, as decises so tomadas
em srie, em funo do poder de presso momentneo dos vrios atores institucionais,
sem uma perspectiva de conjunto, havendo
assim uma justaposio de objetivos, no se
verificando um processo de formulao de
uma estratgia anterior. A estratgia seria o
resultado emergente de decises de natureza
mais operacional e pontual. Dessa forma, a
estratgia emergente fruto de uma inflexo
ou de um deslocamento discreto da estratgia anterior sob a influncia de decises
sucessivas, no geradas de forma global na
instituio (ARTMANN; RIVERA, 2003).
Outro ponto a ser destacado sobre a dinmica institucional dos servios de sade
refere-se ao seu fechamento/isolamento
em relao ao ambiente externo e ao baixo
Identidade
A identidade procede de uma cultura interna
da instituio. Nesse entendimento, seja qual
for o modelo adotado em qualquer um dos
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Consideraes finais
A organizao das abordagens apresentadas
por Strategor foi dividida, mas no se pode pretender que, na realidade, os fenmenos apontados classifiquem-se em uma dessas quatro
categorias de maneira estanque. As discusses
renem teorias e modelos, mas no se esgota,
uma vez que se buscou fazer uma abordagem
global da poltica institucional, adaptando-a
a sade pblica. Os quatro determinantes da
poltica institucional no podem ser considerados independentes uns dos outros, mas sim
como um conjunto estruturado.
Para Strategor (2000), a ligao entre a
estratgia e a estrutura muito forte, tal
como a estratgia e a identidade, mas todos
os elementos da poltica institucional esto
ligados uns aos outros. Estratgia e estrutura influenciam-se mutualmente. Existe
tambm uma ligao muito forte entre a
estrutura e os processos de deciso, como,
por exemplo, uma estrutura muito descentralizada ir se adaptar mal s instncias de
deciso do topo da gesto.
A distribuio do poder permite estabelecer uma ligao entre estratgia e deciso.
A relao entre processo de deciso e identidade da mesma natureza que as anteriores.
Processos burocrticos ou formalizados no
permitiro que se desenvolva uma identidade gestora, mas tendero a perpetuar uma
identidade do tipo burocrtica. A implantao de um sistema de planejamento ou de
controle s pode ser validado aps uma reflexo sobre a identidade. Os desafios criam
problemas e exigem transformaes em um
ou em outro sentido. Assim, a importncia do lder como agente de mudana um
dos instrumentos de correspondncia entre
identidade e deciso.
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