UNIVERSIDAD CENTRAL DE CHILE

FACULTAD DE DERECHO
ELECTIVO LEGISLACIN MIGRATORIA

CHILE FRENTE A UNA NUEVA

REALIDAD MIGRATORIA
_______________________________________________________________

PAOLA LOZN CARRIN

Profesora de ctedra
MARA DANIELA LARA ESCALONA

Santiago de Chile
2016

El presente trabajo se enmarca dentro del contexto del electivo Legislacin Migratoria impartido por la
Facultad de Derecho de la Universidad Central de Chile. A travs del presente, se pretende analizar la
actualidad chilena en relacin al aumento del flujo migratorio hacia Chile mediante la aplicacin de los
conocimientos adquiridos en clases.

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Chile frente a una nueva realidad migratoria

CHILE FRENTE A UNA NUEVA REALIDAD MIGRATORIA

Se entiende por migracin los desplazamientos de personas que tienen como

intencin un cambio de residencia desde un lugar de origen a otro de destino,
atravesando algn lmite geogrfico que generalmente es una divisin polticoadministrativa1 Es decir, la migracin responde, por lo general, a una bsqueda de
mejores oportunidades de vida. Por ende, en una poca como la nuestra, marcada no
slo por la globalizacin, sino que tambin por otros factores, tales como las guerras, los
conflictos armados, el crecimiento demogrfico y la escases de los recursos naturales,
han hecho parecer que la migracin es un fenmeno actual, que se ha visto fuertemente
incrementado en el ltimo tiempo.
Sin embargo, sabemos que la migracin se caracteriza por ser un fenmeno de antigua
data, que ha sido considerado por el hombre cada vez que este se encuentra frente a
determinadas situaciones. As, Eramis Bueno Snchez 2 sostiene que Los
desplazamientos territoriales del hombre han sido parte de su propia historia; agudizados
en determinados periodos, atenuados en otros; han estado condicionados por diferentes
factores de naturaleza ambiental, demogrfica, econmica, cultural, religiosa y
sociopoltica. As, la formacin de naciones, estados e imperios, de una parte, y las
guerras de otra, han dado lugar a migraciones tanto voluntarias como forzadas.
Por consiguiente, si a estos conceptos ya entregados, le sumamos factores tales como el
desarrollo y la estabilidad econmica y social que Chile ha demostrado en los ltimos
aos, y las crisis econmicas y sociales que sufren los pases vecinos, nos encontramos
frente a un pas que se ha transformado en un destino atractivo para cientos de
migrantes, incrementando de esta manera el flujo migratorio hacia Chile.

1 Ruiz Garca, Ada. (2002) Migracin oaxaquea, una aproximacin a la

realidad. Oaxaca: Coordinacin Estatal de Atencin al Migrante Oaxaqueo, p.
19
2 Bueno Snchez, Eramis. Apuntes sobre la migracin internacional y su
estudio.
1

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As lo demuestran las cifras proporcionadas por el Anuario Estadstico Nacional de

Migracin3, donde se puede apreciar que desde la vuelta de la democracia en Chile, el
nmero de residentes extranjeros en nuestro pas ha aumentado exponencialmente, de
105.070 para el ao 1992, a 410.988 para el ao 2014. Incluso, al ao 2013, este auge
fue plasmado en un informe de la ONU, el que finaliza concluyendo que Chile es el pas
de Sudamrica donde ms creci el nmero de migrantes entre 1990 y 20134.
Sabemos que la migracin, ms de una vez, ha sido un tema controvertido a nivel
mundial. Es por esto que muchas naciones han tomado conciencia de lo importante que
es regular, tanto en trminos legales como institucionales la poltica de migracin5.
Por lo tanto, frente a esta nueva realidad cabe preguntarnos si el ordenamiento
jurdico chileno se encuentra preparado para afrontar este fenmeno en expansin,
resguardando y protegiendo los derechos de cada uno de los habitantes de nuestro
territorio, entre ellos los migrantes. No obstante, parece ser que nuestra Ley de
Extranjera, el Decreto Ley N 1.094 de 1975, y el Reglamento de Extranjera, el Decreto
N 597 de 1984, no reflejan ni coinciden con el contexto socio-migratorio de nuestros das,
teniendo en consideracin que ambos cuerpos normativos encuentran su gnesis en un
periodo guidado por una poltica de seguridad nacional y control, en una poca marcada y
dirigida por un gobierno dictatorial.
3 Migracin en Chile 2005 2014. Disponible en
(http://www.extranjeria.gob.cl/media/2016/02/Anuario-Estad%C3%ADsticoNacional-Migraci%C3%B3n-en-Chile-2005-2014.pdf) [fecha de consulta:
28/072016]
4 Chile es el pas de Sudamrica donde ms creci el nmero de migrantes
entre 1990 y 2013. Disponible en
(http://www.latercera.com/noticia/mundo/2013/09/678-542436-9-chile-es-elpais-de-sudamerica-donde-mas-crecio-el-numero-de-inmigrantes-entre.shtml)
[fecha de consulta: 27/07/2016]
5 Velasco, Juan Carlos Desafos polticos de los pases de inmigracin
Publicado en Confluencia XXI. Revista de Pensamiento Poltico (Mxico), n 3
(2008), 24 p.
2

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Por otra parte, y sin perjuicio de la legislacin nacional que establece el marco
jurdico en materia de migracin, queremos hacer mencin a las normas de derecho
internacional que rigen la situacin de los migrantes, los deberes de los estados para con
ellos y el principio de la soberana de los estados para controlar y regular la situacin
migratoria. As, la declaracin Universal de Derechos Humanos, ratificada por Chile,
seala en su artculo 13.2 que Toda persona tiene derecho a salir de cualquier pas,
incluso del propio, y a regresar a su pas. En este mismo contexto, el Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Polticos reitera el mismo principio en su artculo 12.2. Pero
adems, en el artculo 12.3 establece que Los derechos antes mencionados no podrn
ser objeto de restricciones salvo cuando stas se hallen previstas en la ley, sean
necesarias para proteger la seguridad nacional, el orden pblico, la salud o la moral
pblicas o los derechos y libertades de terceros, y sean compatibles con los dems
derechos reconocidos en el presente Pacto, estableciendo as, explcitamente el principio
de la soberana de los estados en materia de migracin, permitindoles regular el flujo
migratorio, siempre y cuando se trate de una regulacin ajustada a la ley, es decir legal.
Dicho esto, consideramos que el argumento principal de este trabajo se centra en
sostener que la legislacin migratoria vigente en Chile al ao 2016 es insuficiente, puesto
que no refleja y no soluciona los diversos conflictos que hoy existen en el pas en relacin
al tema de los migrantes. Esta misma idea es compartida por la profesora Mara Daniela
Lara al sealar que El Decreto Ley 1.094 de 1975 en la actualidad es objeto de diversas
observaciones tanto por las orientaciones de sus normas como por los espacios de
arbitrariedad que deja en el funcionario de la administracin y policial un resorte decisivo
en materias que pueden resultar esenciales para quien es el principal destinatario de
dicha legislacin: el inmigrante6. Esta misma idea se ve reforzada por el Instituto Nacional
de Derechos Humanos sosteniendo que La principal norma que regula la migracin
actualmente vigente corresponde al DL 1.094 de 1975, dictado en un contexto poltico
donde la migracin era vista con sospecha y desde el paradigma de la seguridad
nacional. Esta normativa otorga amplias atribuciones discrecionales a los/las
funcionarios/as de la Polica de Investigaciones encargados/as de su control7
6 Lara Escalona, Mara Daniela. Revista de historia del derecho. No.47 Cuidad
Autnoma de Buenos Aires. Disponible en (http://www.scielo.org.ar/scielo.php?
script=sci_arttext&pid=S1853-17842014000100004#ref) [fecha de consulta:
27/07/2016]
7 Informe Anual 2013. Programa de Derechos Humanos y Funcin policial.
Instituto Nacional de Derechos Humanos. Disponible en
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En este aspecto, coincidimos con la profesora Lara y con el informe proporcionado por el
Instituto Nacional de Derechos Humanos, porque de lo contrario, no tendramos titulares
de peridicos como el que se muestra a continuacin:
Este no es su pas: denunciaron a carabinera por presunto abuso
policial contra una mujer peruana.8

30.03.2016. La inmigrante fue detenida el sbado en la Plaza Yungay, donde se

encontr con la funcionaria en medio de un control de identidad. Desde la
institucin anunciaron un sumario para investigar el hecho. Una joven ciudadana
peruana denunci un presunto abuso policial por parte de una funcionaria de
Carabinero, quien la habra increpado por ser inmigrante durante una detencin
ocurrida el sbado en la Plaza Yungay. La extranjera, identificad como Johana, se
encontr con un grupo de policas uniformados de la Tercera Comisara mientras
realizaban un control de identidad a un grupo de jvenes peruanos que estaba en
una banca frente a la ella, varios de los cuales fueron detenidos "luego de insultos
y maltratos verbales". La mujer grab el hecho, y segn el video que circula en las
redes sociales, fue encarada por la funcionaria. "Le estoy ordenando que usted lo
guarde (el celular) y lo guarda. Yo no soy su amiga y este no es su pas. Yo soy
chilena y tengo ms aos ac", le dijo. Ante la denuncia, el mayor Jos Miguel
Valenzuela, de la Tercera Comisara, declar que "Carabineros rechaza este tipo
de afirmaciones y conductas basndonos en lo que muestra el video. Nuestra
institucin investigar lo sucedido, como es habitual. Carabineros no ampara
declaraciones de rechazo a la permanencia de los ciudadanos extranjeros. Vamos
a informar a nuestro mando para objeto que se realice una investigacin al
respecto de lo que ocurri en la Plaza Yungay", asever a radio Cooperativa.
Aclar que "la funcionaria sigue ejerciendo sus funciones habituales
y,
no
obstante, en el transcurso del tiempo veremos a las conclusiones a las que arribe
(https://www.camara.cl/pdf.aspx?
prmID=20672&prmTIPO=DOCUMENTOCOMISION) [fecha de consulta:
28/07/2016]
8 Este no es su pas: denunciaron a carabinera por presunto abuso policial contra una
mujer peruana. Disponible
http://www.soychile.cl/Santiago/Sociedad/2016/03/30/384273/Denunciaron-acarabinera-por-increpar-a-una-mujer-peruana-Este-no-es-su-pais.aspx) [fecha de
consulta: 25/07/2016]

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la parte investigativa". Una vez finalizada el sumario, la institucin determinara las

medidas correspondientes hacia la carabinera. Durante esta jornada, la
Coordinadora Nacional de Inmigrantes Chile present un recurso de amparo ante
la Corte de Apelaciones de Santiago a favor de la joven.
Lo primero que salta a la vista, son los hechos de violencia y discriminacin que se
relatan en la historia. Es decir, nos damos cuenta de diversos factores, que de por s
resultan dignos de analizar. En primer lugar, llama la atencin que frente a una detencin,
una mujer de nacionalidad peruana, sea fuerte y xenfobamente increpada por una
funcionaria de Carabineros de Chile, por el slo hecho de estar grabando esta situacin.
Sin embargo, lo que a nuestro parecer resulta mayormente preocupante es el
hecho de que Carabineros de Chile se encuentre realizando, justamente, controles de
identidad, en una plaza de Santiago, que se caracteriza por tener una alta poblacin de
migrantes, y que como resultado de este control, resulten detenidas personas de
ciudadana peruana entre insultos y maltratos.
Por lo tanto, y sin necesidad de ser unos expertos en la materia, podemos
hipotetizar que la polica se encuentra facultada para ejercer un control migratorio con una
clara orientacin poltico-criminal que, a nuestro parecer, parece perversa.
Es por eso que somos enfticos al sealar que al leer esta noticia, es preciso
realizar un anlisis exhaustivo del contexto y la magnitud que pueden alcanzar dichas
detenciones. Concordamos que, la poltica migratoria debe siempre estar orientada a
regular y promover el orden y seguridad dentro de la nacin, no obstante, somos
totalmente contrarios a todo tipo de prcticas arbitrarias y discriminatorias que digan
relacin con los migrantes.
Si bien el titular de esta noticia nos da cuenta de un hecho que innegablemente es
reprochable por parte de la funcionaria de Carabineros, consideramos tambin, que no se
est tomando en cuenta la evidente realidad, que implcitamente nos muestra esta noticia.
Nos referimos al hecho de que ciudadanos peruanos fueron detenidos, aparentemente si
mayor justificacin.
Lamentablemente, la situacin antes descrita se ha vuelto reiterativa en el actuar
de la polica, en este caso, Carabineros de Chile. Desearamos que se tratara solo de una
situacin aislada en nuestro pas, pero sabemos que en la prctica esto no es as, puesto
que, es la propia ley, la que faculta y otorga a la polica amplias facultades. As lo refleja el
artculo 13 del Decreto Ley 1.094 el que prescribe que Las visaciones, cambios,
prrrogas y traspasos de las mismas, salvo las diplomticas y oficiales, y la permanencia
definitiva de los extranjeros que se encuentren en el territorio nacional, sern resueltas o
concedidas por el Ministerio del Interior. Asimismo, le corresponder resolver y otorgar las
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ampliaciones y prrrogas de las autorizaciones de turismo y otros permisos que se

establecen en el presente Reglamento. Estas atribuciones sern ejercidas
discrecionalmente, atendindose, en especial, a la conveniencia o utilidad que reporte al
pas la concesin de estos permisos, y a la reciprocidad internacional, previo informe,
cuando corresponda, de Polica de Investigaciones de Chile. Estas autorizaciones y
permisos quedarn afectas al pago de derechos que sern cancelados, en moneda
nacional de acuerdo a los valores que se fijen mediante decreto supremo. Estos derechos
debern mantener una adecuada concordancia con los que establece el Arancel
Consular, Acuerdos y Convenios suscritos por Chile y para su determinacin se aplicar
el principio de reciprocidad internacional cuando corresponda.
Luego de leer el citado artculo, concluimos que esta norma refleja a la perfeccin
la poca en la que fue dictada, donde la migracin era considerada como una amenaza.
Esta misma norma, no solo trae como consecuencia situaciones como la descrita en la
noticia que se adjunta, sino que tambin faculta a la polica, es decir a Investigaciones y
Carabineros de Chile, a decidir y elegir arbitrariamente quien puede y quien no puede
ingresar al pas. Recordemos que en algunas zonas fronterizas del pas, es Carabineros
de Chile la nica autoridad encargada de autorizar el ingreso al pas de los migrantes que
as lo soliciten. Esta cruda realidad tambin ha sido expuesta por el siguiente reportaje de
la Revista Mensaje, el que expone que ...esta situacin se vuelve especialmente
dramtica en algunas de nuestras fronteras. Sobre todo, en la frontera norte y, de modo
creciente, en el aeropuerto internacional de Santiago. Una de las graves deficiencias de la
ley de extranjera vigente es que concede demasiada discrecionalidad al oficial de Polica
Internacional que est en la frontera. Por ejemplo, en la frontera norte, los migrantes afro
descendientes corren con desventaja. Porque son ms morenos. A veces, los hacen
hacer filas especiales, incluso antes de mirar sus documentos. Filas de negros separadas
de las filas de blancos. A muchos les dicen que no pueden ingresar, sin darles razn. Les
piden carta de invitacin y los hacen volver al da siguiente con la carta solo para
reiterarles la negativa a su ingreso porque han sido rechazados el da anterior. De
acuerdo con la informacin solicitada por el Servicio Jesuita a Migrantes a la PDI, a travs
de la ley de acceso a la informacin pblica, sabemos que el ao pasado nueve mil
colombianos ingresaron a Chile por la frontera norte y seis mil fueron rechazados9.
Ya no cabe duda que en nuestra legislacin migratoria se encuentran vigentes normas
que no solo se contradicen con la realidad que vive nuestro pas, sino que atentan
tambin en contra de las obligaciones contrados por el Estado de Chile en relacin con
los Tratados Internacionales de Derechos Humanos de los que forma parte. Un ejemplo
9 Yaksic, Miguel. Revista Mensaje. Disponible en
(http://www.mensaje.cl/sociedad/migracin-en-chile-estamos-preparados) [fecha
de consulta: 28/08/2016]
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de ello, es la Conferencia de Viena de 1993 que busca promover la informacin y la

capacitacin de los agentes del Estado en relacin con los Derechos Humanos. En esta
misma lnea, otros tratados internacionales tales como el Comit Contra la Tortora (2004),
el Comit de Derechos Humanos (2007) y el Comit de Derechos de los Trabajadores
Migrantes recomiendan el fortalecimiento de la educacin en materia de Derechos
Humanos en Fuerzas Armadas, Orden y Seguridad que deben hacen cumplir la ley.
Jurdicamente, es necesario que un actor estatal sea el propulsor de este nuevo
sistema migratorio mediante la promocin de la integracin de toda persona extranjera en
el pas. Estamos convencidos que al momento de crear una nueva legislacin, no slo
evitaremos polticas arbitrarias como las que se describen en este trabajo, sino que
adems, seremos capaces, de re-educar a la poblacin en su conjunto, promoviendo el
respecto por las personas provenientes de diversas latitudes, y que adems, seamos
capaces de considerar al fenmeno de la migracin no como una amenaza, sino como
una oportunidad que contribuye al crecimiento econmico y al desarrollo humano, y que
enriquece a la sociedad con diversidad cultural, impulsando la tolerancia y el respeto entre
los pueblos y las culturas10. Chile tiene la obligacin de dar respuesta a esta nueva
corriente migratoria, adquiriendo el Estado un rol de garante de los derechos y las
libertades de las personas a travs de un marco regulatorio concordante tanto con su
legislacin interna como internacional.
Si bien consideramos que Chile se encuentra totalmente obsoleto en la aplicacin de su
legislacin migratoria, al parecer el actual Gobierno, est centrando sus ideas en
contribuir al mejoramiento de la misma. No todo puede ser tan malo. Es por eso, que cabe
destacar que la Presidenta Bachelet cre el Consejo Nacional de Poltica Migratoria,
dando cumplimiento a una de las promesas de su programa de gobierno y continuando
con la labor desarrollada en su anterior mandato. As mismo lo seal el Subsecretario del
Interior Mahmud Aleuy al decir que El programa de gobierno de la Presidenta Bachelet
seala expresamente que se desarrollar una poltica y cultura migratoria basada en la
promocin y aplicacin de los instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos
ratificados por Chile y de las Personas Migrantes. Esta sesin, donde se da por
constituido el Consejo de Poltica Migratoria, tiene vital importancia para quienes creemos
y estamos convencidos de que la migracin es la segunda oportunidad de convertir a
Chile en un pas ms democrtico, tolerante, abierto e inclusivo11
Igualmente, sabemos que el Ministerio del Interior, a travs de su Departamento de
Extranjera y Migracin busca dar respuesta a todas las deficiencias que hoy en da
existen respecto al tema migrantes. Adems, tiene por objeto ltimo, el establecimiento de
un nuevo enfoque en las decisiones legislativas que se adopten sobre la migracin,
10 Ibdem.
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fundndose este en aspectos ms humanitarios y en el pleno respeto de los Derechos

Humanos.
Para concluir, queremos decir que queda de manifiesto que las disposiciones
contenidas en el Decreto Ley 1.094 de 1975 son de difcil aplicacin al contexto que vive
hoy en da Chile. Consideramos que sera una buena medida la creacin de un cuerpo
normativo que disminuya el grado de discrecionalidad en las decisiones administrativas en
lo que respecta a temas migratorios. Es decir, proponemos una reestructuracin del actual
sistema migratorio, en miras a obtener una legislacin que se funde en principios
orientados a fortalecer la poltica pblica de inmigracin, y que tenga como objeto ltimo
la inclusin, el pleno respecto y la proteccin de los derechos humanos de las personas
migrantes. Pretendemos que los migrantes puedan someterse al ordenamiento jurdico
interno del Estado donde residen, pero que al hacerlo, esto implique que el mismo Estado
garantice el ejercicio y el goce de los derechos de todos ellos, independientemente de la
nacionalidad que estos tengan, puesto que no existen ciudadanas de primera o segunda
categora.
Nuestra idea es propender al fortalecimiento de una cultura que admita y acepte a
los migrantes. Proponemos implementar un cambio en la sociedad chilena con el objeto
de transformarse en un pas plural, abierto y tolerante. Sabemos que se trata de un gran
desafo. Para ello, se necesita no solo un cambio en la ley y en la poltica, sino que
adems, necesitamos un cambio urgente en la mentalidad de los funcionarios
administrativos y de la poblacin en general. Consideramos tambin, que es de suma
importancia un cambio en la negativa influencia que tienen los medios de comunicacin,
criminalizando a los migrantes, influyendo as en la percepcin que se tiene de las
personas extranjeras que llegan al pas. Slo as lograremos que el migrante sea tratado
con respecto, sin discriminacin y sin perjuicios.
Antes de concluir este trabajo, queremos mencionar el gran aporte que ha
significado este electivo en los estudiantes de derecho de la Facultad de Ciencias
Jurdicas y Sociales de la Universidad Central, puesto que, antes de conocer de qu se
trataba el curso, nuestra percepcin sobre los migrantes en Chile era totalmente distinta,
llegando incluso a considerar que las cifras de extranjeros en el pas eran mucho mayor a
lo que demuestran las estadsticas. Hoy contamos con las competencias necesarias para
debatir sobre los reales problemas que ocurren en materia de migracin, y al mismo
11 Comienza a trabajar por una acogida responsable el nuevo consejo nacional
de poltica migratoria. Departamento de Extranjera y migracin. Disponible en
(http://www.extranjeria.gob.cl/noticias/2015/11/05/comienza-a-trabajar-por-unaacogida-responsable-el-nuevo-consejo-nacional-de-politica-migratoria/) [fecha
de consulta: 28/08/2016]
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tiempo, somos capaces de vislumbrar ciertas soluciones del conflicto. Pero adems de
esto, consideramos que este electivo nos ha proporcionado un enriquecedor enfoque
humanitario sobre el fenmeno de la migracin en el mundo, totalmente necesario para
nuestra formacin como futuros abogados.

BIBLIOGRAFA

A. Legislacin
1. Constitucin Poltica de la Repblica de Chile. 1980.
2. Decreto Ley N 1.094, Ministerio del Interior, de 14 de julio de 1975. Chile.
Establece normas sobre extranjeros en Chile. Publicado el 19 de julio de 1975 en
el Diario Oficial de Chile.

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3. Decreto N 597, Ministerio del Interior de 14 de junio de 1984. Chile. Aprueba

nuevo reglamento de Extranjera. Publicado el 24 de noviembre de 1984 en el
Diario Oficial de Chile.
4. Declaracin Universal de los Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea
General de la Organizacin de las Naciones Unidas. 1948.
5. Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Polticos, adoptado por la Asamblea
General de la Organizacin de las Naciones Unidas. 1966.
B. Doctrina
1. BASSA MERCADO, Jaime y TORRES VILLARRUBIA, Fernanda. Desafos para el
ordenamiento jurdico chileno ante el crecimiento sostenido de los flujos
migratorios [en lnea] <http://www.scielo.cl/scielo.php?
script=sci_arttext&pid=S0718-52002015000200004#33> [consulta 29/07/2016]
2. BUENO SNCHEZ, Eramis. Apuntes sobre la migracin internacional y su
estudio [en lnea]
<http://catarina.udlap.mx/u_dl_a/tales/documentos/lri/guzman_c_e/capitulo1.pdf >
[consulta 29/07/2016]
3. CASSAGNE, Juan Carlos. La discrecionalidad administrativa. Argentina, 2008.
[en lnea] < http://www.cassagne.com.ar/publicaciones.htm> [consulta 29/07/2016]
4. LARA ESCALONA, Mara Daniela. Evolucin de la legislacin migratoria en Chile
claves para una lectura (1824 - 2013) [en lnea]
<http://www.scielo.org.ar/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S185317842014000100004#ref> [consulta 29/07/2016]

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