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CesP , -3
La formacin
del Estado argentino
Orden, progreso y organizacin nacional
Ariel
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Conviene aclarar que estos atributos no definen a cualtipo de Estado sino a un Estado nacional. La dominacolonial o el control poltico de las situaciones provinciadentro del propio mbito local, son formas alternativas
articular la vida de una comunidad, pero no representan
as de transicin hacia una dominacin nacional. En esantido, el surgimiento del Estado nacional es el resultae un proceso de lucha por la redefinicin del marco inscional considerado apropiado para el desenvolvimiento
la vida social organizada. Esto implica que el Estado nasurge en relacin con una sociedad civil que tampoco
adquirido el carcter de sociedad nacional. Este carcter
resultado de un proceso de mutuas determinaciones enambas esferas.
l tema de la estatidad no puede entonces desvincularse
tema del surgimiento de la nacin, como otro de los ass del proceso de construccin social. En este sentido, el
e carcter del Estado abstracto y material a la vezntra un cierto paralelismo en el concepto de nacin. En
, en la idea de nacin tambin se conjugan elementos
riales e ideales. Los primeros se vinculan con el desao de intereses resultantes de la diferenciacin e integrade la actividad econmica dentro de un espacio territoente delimitado. En las experiencias europeas "clsi-
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cas" esto supuso la formacin de un mercado y una clase burguesa nacionales. Los segundos implican la difusin de smbolos, valores y sentimientos de pertenencia a una comunidad diferenciada por tradiciones, etnias, lenguaje y otros
factores de integracin, que configuran una identidad colectiva, una personalidad comn que encuentra expresin en el
desarrollo histrico. 3
Una opinin generalizada sostiene que la construccin de
las naciones europeas se produjo despus de la formacin de
estados fuertes. 4 Sin duda, esta afirmacin alude ms al
componente ideal de la nacionalidad que a su sustrato material. Definido el Estado como instancia de articulacin de
relaciones sociales, es dificil pensar en relaciones ms necesitadas de articulacin y garanta de reproduccin que las
implicadas en una economa de mercado plenamente desarrollada, es decir, en un sistema de produccin capitalista.
La existencia del Estado presupone entonces la presencia
de condiciones materiales que posibiliten la expansin e integracin del espacio econmico (mercado) y la movilizacin
de agentes sociales en el sentido de instituir relaciones de
produccin e intercambio crecientemente complejas mediante el control y empleo de recursos de dominacin. Esto
significa que la formacin de una economa capitalista y de
un Estado nacional son aspectos de un proceso nico, aunque cronolgica y espacialmente desigual. Pero adems implica que esa economa en formacin va definiendo un mbito territorial, diferenciando estructuras productivas y homogeneizando intereses de clase que, en tanto fundamento
material de la nacin, contribuyen a otorgar al Estado un
carcter nacional.
En este punto la experiencia latinoamericana no se aparta del "clsico" patrn europeo. Es decir, el surgimiento de
condiciones materiales que hacen posible la conformacin de
un mercado nacional es condicin necesaria para la constitucin de un Estado nacional. Pero ms all de esta semejanza, la historia de Amrica Latina plantea diversos interrogantes cuya respuesta contribuira a explicar la especificidad de sus estados. Cul es el carcter de los estados surgidos del proceso e emancipad]. n naciona ue sigm ica-
cin diferencial tuvieron los aparatos burocrticos heredados de la colonia y en qu sentido podran considerarse objetivacin institucional del Estado? Qu clase de orden econmico o modalidades productivas debieron superarse para
instituir otras, congruentes con la implantacin de un Estado nacional? Respecto de qu patrn de relaciones sociales
se conform dicho Estado? Qu agenda de cuestiones debi
enfrentar y en qu medida la resolucin de las mismas afect su proceso constitutivo?
Algunos de estos interrogantes sern explorados en los
prximos captulos de este trabajo. Entre tanto, quisiera resumir lo expresado hasta ahora sealando que la formacin
del Estado nacional es el resultado de un proceso convergente, aunque no unvoco, de constitucin de una nacin y un
sistema de dominacin. La constitucin de la nacin supone
en un plano material el surgimiento y desarrollo, dentro
de un mbito territorialmente delimitado, de intereses diferenciados generadores de relaciones sociales capitalistas; y
en un plano ideal, la creacin de smbolos y valores generadores de sentimiento de pertenencia que para usar la feliz
imagen de O'Donnell tienden un arco de solidaridades por
encima de los variados y antagnicos intereses de la sociedad civil enmarcada por la nacin. Este arco de solidaridades proporciona a la vez el principal elemento integrador de
las fuerzas contradictorias surgidas del propio desarrollo
material de la sociedad y el principal elemento diferencador
frente a otras unidades nacionales. Por su parte, la constitucin del sistema de dominacin que denominamos Estado,
supone la creacin de una instancia y de un mecanismo capaz de articular y reproducir el conjunto de relaciones sociales establecidas dentro del mbito material y simblicamente delimitado por la nacin.
El Estado no surge entonces por generacin espontnea ni
tampoco es creado, en el sentido de que "alguien" formalice su
existencia mediante un acto ritual. La existencia del Estado
deviene de un proceso formativo a travs del cual va adquiriendo un complejo de atributos que en cada momento histrico presenta distinto nivel de desarrollo. Es en este sentido
a. amos e es a i. a par
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servarse entonces como una arena de negociacin y conflicto, donde se dirimen cuestiones que integran la agenda de
problemas socialmente vigentes. De esta forma el origen, expansin, diferenciacin y especializacin de las instituciones
estatales resultaran de intentos por resolver la creciente
cantidad de cuestiones que va planteando el contradictorio
desarrollo de la sociedad.
A lo largo de este simultneo proceso constitutivo, las instituciones estatales tienden a apropiarse de mbitos y materias de actuacin creados por el propio proceso de diferenciacin social que tiene lugar paralelamente. En otras palabras, la ampliacin del aparato estatal implica la apropiacin y conversin de intereses "civiles", "comunes", en objeto
de su actividad, pero revestidos entonces de la legitimidad
que le otorga su contraposicin a la sociedad como inters
general. Adems, este proceso conlleva como contraparte
material la apropiacin de los recursos que consolidarn
las bases de dominacin del Estado y exteriorizarn, en instituciones y decisiones concretas, su presencia material. La
expansin del aparato estatal deriva entonces del creciente
involucramiento de sus instituciones en reas problemticas
(o "cuestiones") de la sociedad, frente a las que adoptan posiciones respaldadas por recursos de dominacin.
El grado de consenso o coercin implcito en estos actos de
apropiacin depende de la particular combinacin de fuerzas
sociales que los enmarcan. Pero en todo caso, siempre se hallan respaldados por alguna forma de legitimidad, derivada
del papel que el Estado cumple como articulador de relaciones sociales, como garante de un orden social que su actividad tiende a reproducir. No taxation without representation,
la clsica frmula de la democracia liberal norteamericana,
supedita justamente la capacidad extractiva del Estado al
reconocimiento de reglas del juego poltico que aseguren la
representacin y eventual conversin en "inters general" de los intereses "comunes" de la sociedad civil. Qu intereses resultan representados y satisfechos depende, obviamente, del contenido de la agenda de cuestiones socialmente problematizadas cuya vigencia sostiene, y cuya resolucin
influye, la particular estructura de dominacin impuesta en
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. se eron exteridieMo
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ma de dominacin a nivel nacional, constituyeron los trminos de los antagonismos que los profundos cambios producidos en la economa internacional de mediados de siglo contribuiran a resolver.
como el nuevo sentido que la misma adquirira estuvo ligada a la aparicin de condiciones en el mbito internacional que modificaron profundamente la extensin y calidad
del abanico de oportunidades de actividad econmica potencialmente desarrollables en la regin. Aun cuando las nuevas oportunidades de desarrollo capitalista movilizaron a los
agentes econmicos y produjeron ajustes y desplazamientos
en las actividades productivas tradicionales, tal movilizacin encontraba prontamente lmites objetivos. Con mercados muy localizados, poblacin generalmente escasa, rutas
intransitables, anarqua monetaria, inexistencia de un mercado financiero y vastos territorios bajo control indgena o de
caudillos locales, las iniciativas vean comprometidas sus
posibilidades de realizacin. Para los sectores econmicos
dominantes que encontraban en la apertura hacia el exterior
creciente terreno de convergencia para la homogeneizacin
de sus intereses, la superacin de tales restricciones pasaba
por la institucin de un orden estable y la promocin de un
conjunto de actividades destinadas a favorecer el proceso de
acumulacin. "Orden y progreso", la clsica frmula del credo positivista, condensaba as las preocupaciones centrales
de una poca: aquella en la que comenzaban a difundirse en
Amrica Latina relaciones de produccin capitalista. La garanta de expansin y reproduccin de estas relaciones no
poda quedar librada a las propias fuerzas sociales que las
engendraban. La dominacin celular 18 ejercida en el mbito
de la produccin, resultaba insuficiente frente a la creciente
"nacionalizacin" e internacionalizacin de la vida econmica. Ante los sectores dominantes de la poca, el Estado nacional apareca como la nica instancia capaz de movilizar
los recursos y crear las condiciones que permitieran superar
el desorden y el atraso. Resolver estas cuestiones exiga, necesariamente, consolidar el "pacto de dominacin" de la incipiente burguesa y reforzar el precario aparato institucional
del Estado nacional.
Qu significaba la institucionalizacin del "orden"? Uno
de los aspectos ms notables de la etapa histrica que estaconsiderando es la diversidad y simultaneidad de manimosaciones
es e esor en que e sta o naciona eba
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afrontar. Por una parte, las mltiples instancias de enfrentamiento armado, que en las distintas experiencias nacionales se expresaron en levantamientos de caudillos locales, rebeliones campesinas, incursiones indgenas, intentos secesionistas y otras formas de contestacin a la pretensin de
concentrar y centralizar el poder de acuerdo con un determinado esquema de dominacin. Por otra parte, la tradicin
conspiraba contra la centralizacin en el Estado de ciertos
instrumentos de control social: registro de las personas, aparato educacional, prcticas comerciales uniformes, etc. A la
vez, las unidades subnacionales (estados, provincias, departamentos) continuaban manteniendo fuerzas regulares propias, emitiendo su propia moneda, estableciendo aduanas
internas o administrando justicia sobre la base de normas
constitucionales y legales dispares. Imponer el orden implicaba regularizar el funcionamiento de la sociedad, hacer
previsibles las transacciones, regular los comportamientos.
El "orden" apareca entonces, paradjicamente, como una
drstica modificacin del marco habitual de relaciones sociales. No implicaba el retorno a un patrn normal de convivencia sino la imposicin de uno diferente, congruente con el desarrollo de una nueva trama de relaciones de produccin y
de dominacin social.
En consecuencia, durante la primera etapa del perodo independentista los esfuerzos de los incipientes estados estuvieron dirigidos a eliminar todo resabio de poder contestatario, extendiendo su autoridad a la totalidad de los territorios
sobre los que reivindicaban soberana. La reiterada y manifiesta capacidad de ejercer control e imponer mando efectivo
y legtimo sobre territorio y personas, en nombre de un inters superior material e ideolgicamente fundado en el nuevo
patrn de relaciones sociales, es lo que defina justamente el
carcter nacional de esos estados. Esa capacidad se vea jaqueada por el enfrentamiento con intereses regionales, con
tradiciones de administracin localista, con formas caudillistas de ejercicio del poder local y con variables proyectos federativos y tendencias disolventes que amenazaban la integridad de los territorios pretendidamente acotados por la nacin. De aqu que en esta primera etapa los nuevos estados
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exteriorizaran su presencia fundamentalmente como aparatos de represin y control social, lo cual se reflejaba en el mayor peso relativo de aquellas instituciones destinadas a la
consolidacin y legitimacin del poder central (v.g. constitucin y mantenimiento de milicias, apertura y mejoramiento
de vas de comunicacin, desarrollo de instituciones y mecanismos jurdicos de regulacin social).
Queda claro pues que la cuestin del "orden", suscitada y
privilegiada por sectores dominantes de la sociedad que al
mismo tiempo estaban definiendo el carcter de su insercin
en la nueva estructura de relaciones sociales, acapar la
atencin y recursos del Estado nacional desde el momento de
su constitucin. "Resolverla" representaba para el Estado
una condicin bsica de su supervivencia y consolidacin.
Pero adems, constitua una premisa elemental para el establecimiento de formas estables de relacin social, compatibles con las oportunidades y expectativas que surgan con la
lenta pero creciente integracin de las economas latinoamericanas al mercado mundial. Por eso, la cuestin del "progreso" surgi como contracara del "orden", como su natural corolario. 19 La frmula que las reuna sealaba un orden de
prelacin que adquira el carcter de condicin necesaria para la plena realizacin de sus dos trminos. Orden y progreso, pero primero orden, luego progreso. 20
Sin embargo, la coexistencia de ambas cuestiones en la
agenda de las sociedades latinoamericanas de la segunda
mitad del siglo pasado planteaba no pocas contradicciones
desde el punto de vista de las instituciones estatales. Un Estado capaz de imponer el orden y promover el progreso era,
casi por definicin, un Estado que haba adquirido como atributos la capacidad de institucionalizar su autoridad, diferenciar su control e internalizar una identidad colectiva.
Ello supona un grado de "presencia" en estos diversos planos que la precariedad de los nuevos estados no estaba en
condiciones de institucionalizar. Asignar sus escasos recursos al "orden" restaba posibilidades de facilitar el "progreso",
con lo cual su legitimacin tenda a fundarse en la coaccin,
resintindose su viabilidad institucional. Pero por otra parte, imponer "orden", efectivizarlo, creaba condiciones mate-
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cantil. A su vez, estas actividades y recursos reforzaron, modificndola, una dinmica de explotacin econmica que
otorgaba especificidad a la estructura social y a la modalidad de desarrollo capitalista que se iban configurando. Durante el ltimo tercio del siglo se llevaron a cabo importantes obras de infraestructura fsica caminos, puentes, ferrocarriles, puertos, sistemas de comunicacin postales y telegrficos, especialmente en aquellos pases cuya produccin (agropecuaria o minera), para ser competitiva, requera
un fuerte abaratamiento de los costos de transporte. Con la
expansin econmica se produjo un acentuado incremento
en el valor y la compra-venta de tierras, el volumen de las
importaciones y las operaciones financieras. Ello dio origen
a nuevas actividades intermediadoras (comerciales, bancarias, de transporte, etc.), lo cual exigi a su vez el perfeccionamiento de la legislacin y la regulacin de las transacciones. La accin del Estado result crucial para la materializacin de estos cambios. A travs de la inversin directa, el
crdito oficial, la legislacin y la creacin de unidades administrativas a cargo de la produccin de bienes, regulaciones
y servicios, el Estado pudo ofrecer seguridad a personas, bienes y transacciones, facilit las condiciones para el establecimiento de un mercado interno, extendi los beneficios de la
educacin y la preservacin de la salud y contribuy a poblar
el territorio y a suministrar medios de coaccin extraeconmica para asegurar el empleo de una fuerza de trabajo a menudo escasa.
Las observaciones efectuadas sugieren que los estados latinoamericanos, en su etapa formativa, fueron desarrollando
sucesivamente sus aparatos de represin, de regulacin y de
acumulacin de capital social bsico. Sus cristalizaciones
institucionales en forma de legislacin, organismos pblicos, mecanismos administrativos y pautas de asignacin de
recursos-- reflejaron las diversas combinaciones a travs de
las cuales el Estado procur resolver los problemas del "orden" y el "progreso". Pero todo esto exiga recursos. Es decir,
el Estado deba desarrollar paralelamente una capacidad extractiva y un aparato de recaudacin y administracin financiera que aseguraran su propia reproduccin, de modo
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de ese sistema. Sucesivamente rebautizadas, estas cuestiones reemergieron en la accin e ideologa de otros portadores
sociales, pero en su sustrato ms profundo seguan expresando la vigencia de aquellas dos condiciones de reproduccin admitidamente metamorfoseada de un mismo orden social.
Cuando a comienzos de este siglo empez a agitarse la llamada "cuestin social", cuando dcadas ms tarde el redistribucionismo populista debilit las bases de acumulacin de
los sectores econmicos dominantes, o cuando ms recientemente los movimientos subversivos amenazaron la propia
continuidad del capitalismo como sistema, la cuestin del
"orden" fue una y otra vez reactualizada: necesidad de estabilizar el funcionamiento de la sociedad, reprimir los focos
de contestacin armada, hacer previsible el clculo econmico, interponer lmites negativos a las consecuencias socialmente destructivas del propio patrn de reproduccin de las
relaciones sociales capitalistas. 23 A su vez, cuando la Gran
Depresin oblig a acelerar el ritmo de la industrializacin
sustitutiva en Amrica Latina; cuando luego del boom de la
posguerra, los signos de una nueva crisis alentaron frmulas
desarrollistas que postulaban una profundizacin de la industrializacin sustitutiva; o cuando en la actualidad se debaten las consecuencias de la transnacionalizacin del capital sobre las economas locales, lo que est en juego nuevamente es la cuestin del "progreso"; lo que en ltima instancia se plantea es la viabilizacin "tcnica" del capitalismo, la
bsqueda de frmulas que superen las profundas contradicciones generadas tanto en su desarrollo a escala mundial como en el mbito ms acotado de las economas nacionales.
Seguridad-desarrollo, estabilidad-crecimiento, nuevos rtulos entre otros tantos que condensan un mismo y viejo
problema: garantizar y sostener las condiciones de funcionamiento y reproduccin del capitalismo a travs de su despliegue histrico.
En este sentido, los sucesivos sinnimos del "orden y progreso" no seran ms que eufemsticas versiones del tipo de
condiciones que aparecen como necesarias para la vigencia
de un orden social que ve amenazada su continuidad por las
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mismas tensiones y antagonismos que genera. Pero su utilizacin en el discurso poltico est expresando, adems de su
necesidad, el carcter recurrentemente problemtico que
tiene el mantenimiento de estas condiciones. Por eso, no parece desatinado erigirlas en cuestiones sociales dominantes
tambin durante la etapa de consolidacin de los estados nacionales en Amrica Latina.
Ms all de sealar una continuidad que expresa las principales tensiones permanentes del sistema capitalista, estas
cuestiones resultan excesivamente abstractas como para
que en el anlisis de situaciones histricas concretas puedan
utilizarse como ejes de procesos sociales. Es decir, los sucedneos de "orden" o "progreso" son categoras demasiado
agregadas, y por lo tanto inadecuadas para iluminar el tipo
de proceso histrico del que suponemos puede emerger una
explicacin que vincule la formacin del Estado a la constitucin de otros sujetos o el desarrollo de otros fenmenos sociales. Su propsito es darle, analticamente, un sentido unificador que trasciende la motivacin puntual, a subconjuntos de acciones caracterizables como parte de un proceso social ms profundo. Pero para no caer en un crudo reduccionismo y recuperar la especificidad histrica de las diferentes
experiencias nacionales, la investigacin emprica exigira
concentrar esfuerzos en la desagregacin de esas cuestiones.
Desde este punto de vista, los procesos histricos concretos
seran la modalidad particular que en cada caso nacional
adopt el desarrollo capitalista; y la desagregacin analtica e histrica de dichas cuestiones, vistas ahora s como
ejes de procesos que convocan la accin y recursos de distintos sujetos sociales (incluido el Estado), permitira explicar
en qu medida y a travs de qu mecanismos se consigui,
en cada caso, articular y reproducir ese orden social.
Esta ltima afirmacin cierra mi argumento. Si el Estado
es el principal garante y articulador de las relaciones capitalistas, la adquisicin o consolidacin de sus atributos estaran ntimamente ligadas a las vicisitudes de los procesos
desarrollados en torno a las cuestiones ms desagregadas,
ya que stas expresaran las modalidades concretas que asumensas tensiones estructurales del capitalismo. Las inicia-
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ver parcialmente la llamada "cuestin social". Los organismos de expropiacin de tierras y desarrollo agrario fueron
habitualmente creados como unidades especializadas para
atender las necesidades creadas por la reforma agraria. Y los
mecanismos de regulacin cambiaria, tributaria, arancelaria y crediticia creados en la dcada del 30 constituyeron formas de paliar los efectos locales de la crisis mundial. Otro
rasgo comn, vinculado con el anterior, es el crecimiento del
aparato estatal a travs de tandas de organismos y recursos
funcionalmente especializados, lo que en parte seala la vigencia alternada de cuestiones de determinado signo y especie. No casualmente hay "pocas" en que se crean masivamente empresas pblicas de servicios, organismos de inteligencia y seguridad, institutos de ciencia y tecnologa o aparatos de planificacin. Estos casos ponen particularmente de
manifiesto el papel "iniciador" del Estado en la problematizacin social de ciertas cuestiones, frente a las que su posicin se traduce muchas veces en la creacin o apropiacin de
nuevos mbitos operativos. Un tercer rasgo comn es el carcter conflictivo que adquiere el propio proceso de expansin estatal, como consecuencia de la constitucin de su aparato en arena de negociacin y enfrentamiento. Es habitual
que ciertas cuestiones sociales den lugar a posiciones incongruentes o contradictorias del Estado, en parte porque su accin se expresa a travs de mltiples unidades, y en parte
porque stas tienden a asumir o representar intereses muchas veces encontrados. 25 Este fenmeno est en el origen de
las "dificultades" en los "procesos de implementacin", de las
repetidamente sealadas "superposiciones" institucionales,
y de otras manifestaciones de organizacin o funcionamiento burocrtico presuntamente patolgicas.
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RECAPITULACIN
Estamos ahora en condiciones de recapitular y enhebrar
algunos de los puntos planteados. En su origen, la formacin
de los estados nacionales latinoamericanos implic la sustitucin de la autoridad centralizada del Estado colonial y la
subordinacin de los mltiples poderes locales que eclosionaron, luego de la independencia, como consecuencia de las
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NOTAS
1 Me refiero a "actores", en un sentido genrico, para aludir a individuos, grupos, sectores y organizaciones a los que es posible imputar
comportamientos econmicos y polticos que permiten ubicarlos en el
cambiante y crecientemente complejo escenario de una estructura
social en formacin.
2 Oscar Oszlak, "Formacin histrica del Estado en Amrica Latina: elementos terico-metodolgicos para su estudio", Estudios CEDES, vol. 1, N' 3, 1978.
3 Cf. Tom Nairn, "The Modern Janus", New Left Review, 94, nov.dic., 1975.
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4 Cf. Charles Tilly, "Reflections on the History of European State1VIaking", en su compilacin The Formation of the Western European
States, Princeton, Princeton University Press, 1975.
5 Tal como lo sugiere J. P. Nettl, "The State as a Conceptual Variable", World Politics, N 20, julio 1968, pgs. 559-592. Este enfoque
tambin est implicado en la literatura sobre "crisis y secuencias" en
la formacin del Estado, algunos de cuyos aportes han sido recogidos
en Charles Tilly, op. cit.
6 Philippe C. Schmitter, John H. Coatsworth y Joanne Fox Przeworski, "Historical Perspectives on the State, Civil Society and the
Economy in Latin America: Prolegomenon to a Workshop at the University of Chicago, 1976-1977", mimeo.
7 Una discusin ms extensa de estos temas puede hallarse en Oscar Oszlak, "Notas crticas para una teora de la burocracia estatal",
Desarrollo Econmico, N2 74, vol. 19, julio-setiembre 1979, pp. 211250; tambin publicado en Revista Mexicana de Sociologa, N2 60:30,
julio-setiembre 1978, pp. 881-926.
8 Sobre la relacin entre la independencia de las colonias hispanas
en Amrica Latina y la iniciacin del proceso de mundializacin del Estado, vase Henry Lefebvre, De l'tat dans le Monde Moderne, Pars,
Union General d'Editions, 1976.
9 Debo reconocer que la expresin "Estado colonial" puede resultar
equvoca. Para una interpretacin que considera al imperio espaol como una simple extensin del Estado monrquico, vase Arnaldo Crdoba, "Los orgenes del Estado en Amrica Latina", CELA, cuaderno
N2 32, Mxico, Facultad de Ciencias Polticas y Sociales, 1977.
10 Sobre los movimientos latinoamericanos de independencia y su
vinculacin con los problemas de integracin nacional y formacin
del Estado, vase Tulio Halperin Donghi, The aftermath of Revolution in Latin America, New York, Harper and Row Publishers, 1973;
Leon Pomer, "Sobre la formacin de los estados nacionales en la Amrica Hispano-India", mimeo. Para el desarrollo de este tema con relacin a casos nacionales especficos, puede consultarse Edelberto Torres Rivas, "En torno a los problemas de la formacin del Estado: la
experiencia centroamericana de 1821-1840", Costa Rica, Icap, 1979,
mimeo; Tulio Halperin Donghi, Revolucin y guerra, Buenos Aires,
Siglo XXI Argentina, 1972 (hay versin inglesa de Cambridge University Press); Fernando Uricoechea, "A formacao do Estado Brazileiro no Seculo XIX", Dados, N2 14, 1977; Anna Macas, Gnesis del gobierno constitucional en Mxico: 1808-1820, Mxico, SepSetentas,
1973; y Carlos M. Viles, "Notas para el estudio de la formacin histrica del Estado en la Repblica Dominicana", Santo Domingo,
1979, mimeo.
11 La misin de estas instituciones en su mayora heredadas del
perodo colonial consista en asegurar el abasto a las ciudades, la seguridad de bienes y personas, proveer algunos servicios de salubridad
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e higiene, las obras pblicas, la recaudacin aduanera, la administracin de justicia y el registro pblico de ciertas transacciones.
12 Sobre este punto vanse Tulio Halperin Donghi, Historia contempornea de Amrica Latina, Madrid, Alianza Editorial, 1969; y Celso
Furtado, La economa latinoamericana desde la Conquista ibrica hasta la Revolucin cubana, Santiago, Editorial Universitaria, 1969.
13 Cf. Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto, Dependencia y
desarrollo en Amrica Latina, Mxico, Siglo XXI, 1969. Para el caso argentino, vase Roberto Corts Conde y Ezequiel Gallo, La formacin
de la Argentina moderna, Buenos Aires, Paids, 1967. Sobre el aislamiento regional, pueden tambin consultarse los clsicos Las bases de
J. B. Alberdi y Facundo de D. F. Sarmiento.
14 Furtado, op. cit., p. 38.
15 Cf. Fernando H. Cardoso, O Estado Na Amrica Latina, Ro de
Janeiro, Paz e Terra, 1977. Tambin, del mismo autor, Estado y sociedad en Amrica Latina, Buenos Aires, Nueva Visin, 1972, pp. 236-37.
Una interpretacin sistemtica de la experiencia brasilea puede hallarse en Fernando Uricoechea, O Minotauro Imperial: A burocratizaqcto do estado patrimonial brasileiro, Ro de Janeiro, So Paulo, Difel,
1978 (hay versin inglesa de University of California Press, 1980).
16 Cotler, op. cit., passim.
17 En particular, la densa literatura "dependentista" desarrollada a
partir de los pioneros trabajos de Cardoso y Faletto, Sunkel, Dos Santos, Frank y otros. Para una reciente crtica a esta literatura, que cuestiona su valor interpretativo, vase D. C. M. Platt, "Dependency in Nineteenth-Century Latin America: An historian objects", Latin American Research Review, vol. XV, N2 1, 1980.
18 El concepto de dominacin celular est desarrollado en Perry Anderson, Lineages of the Absolutist State, London, New Laft Review
Books, 1975. Una interesante contraposicin con el de dominacin estatal, en relacin con una experiencia histrica latinoamericana, puede hallarse en Marcelo Cavarozzi, "La etapa oligrquica de la dominacin burguesa en Chile", Documento CEDES/G.E. CLACSO/N 7, Buenos Aires, 1977.
19 Es interesante observar que la conjuncin de estas cuestiones no
fue un hecho casual, sino que correspondi a una definida etapa del desarrollo histrico. En efecto, si bien el "orden" como exigencia de la vida social organizada aparece planteado ya en la obra de Platn, la idea
de "progreso" y su problematizacin social tiene un origen mucho ms
reciente, coincidente con los comienzos de la revolucin industrial y la
difusin del capitalismo Sobre este punto, vase J. B. Bury, The Idea
of Progress, New York, Dover Publications, 1932. Tambin puede consultarse el clsico ensayo de Karl Polanyi, The Great Transformation,
Boston, Beacon Press, 1957.
yo
o
20 Como su e E. Bradford
destilaron una visin filosfica que aprobaba el 'progreso' europeo en
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trminos latinoamericanos. Polticamente, requirieron orden para implementarlo. Econmicamente, adoptaron el capitalismo...". Vase E.
Bradford Burns, "Ideology in Nineteenth-Century Latin American
Historiography", The Hispanic American Historical Review, vol. 58, N2
3,agost1978.Cmvernsguida,lco nepitalismo replante reiteradamente, con otros apelativos y manifestaciones, las cuestiones del "orden" y el "progreso", con lo que en cierto modo tendieron a convertirse en tensiones permanentes de este modo de
organizacin social.
21 H. S. Ferns, Gran Bretaa y Argentina en el siglo XIX, Buenos
Aires, Solar-Hachette, 1968.
22 El entrecomillado destaca el carcter ambiguo del trmino, su insuficiencia para caracterizar las formas de accin del Estado y, sobre
todo, la errnea connotacin de respuesta o accin reactiva que sugiere. Como en el contexto de esta discusin no me resulta fcil reemplazarlo, propongo que al menos se tengan en cuenta sus limitaciones.
23 Sobre este ltimo punto, Cf. O'Donnell (1977), op. cit.
24 Esto no implica ninguna relacin mecnica, ya que la naturaleza
de los mecanismos utilizados puede depender, desde el grado de problematicidad de la cuestin, la ndole de los intereses afectados y la posicin del Estado hacia los mismos, hasta consideraciones menos sustantivas tales como modas organizacionales, tecnologa y recursos disponibles, etc.
26 Esto se vincula al tema de los "anillos burocrticos" planteado
por Fernando H. Cardoso, Cf. Estado y sociedad en Amrica Latina,
Buenos Aires, Nueva Visin, 1972.
26 Tal como seala Tulio Halperin Donghi en un reportaje periodstico con particular referencia al tema de este trabajo, Clarn, Buenos
Aires, 10-4-80.
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68 Salvo la aduana, no fue nacionalizada ninguna institucin provincial. El gobierno nacional garantiz a la provincia el presupuesto de
1859 hasta 1866 y se hizo cargo, adems, de las deudas de la Confederacin, de las provinciales y de las nacionales emprstito Baring-atendidas hasta entonces por Buenos Aires.
69 El gobierno provincial mantuvo bajo su jurisdiccin al Banco de
la Provincia de Buenos Aires, a pesar de los reiterados intentos de nacionalizacin. Control de ese modo el crdito interno y la emisin y
circulacin monetaria. El gobierno nacional fue deudor permanente de
la provincia durante los veinte aos anteriores a la federalizacin de la
ciudad de Buenos Aires. En 1866 debi reintegrar la jurisdiccin sobre
el municipio, sin haber resuelto el problema de la residencia, y qued
virtualmente en calidad de husped de las autoridades provinciales.
Asimismo, durante los primeros aos las principales obras pblicas
fueron realizadas por el gobierno provincial.
3
LA CONQUISTA DEL ORDEN Y
LA INSTITUCIONALIZACIN DEL ESTADO
War made the State,
and the State made war.
CHARLES TILLY
INTRODUCCIN
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Buenos Aires la "revolucin liberal" requera la centralizacin e institucionalizacin del poder estatal en el nuevo
gobierno nacional surgido despus de Pavn. Era preciso ordenarse para ordenar; regularizar el funcionamiento de los
instrumentos de dominacin que haran posible el sometimiento de los diversos planos de interaccin social a las exigencias de un sistema de produccin que se insinuaba con
fuerza avasalladora.
Por cierto, el triunfo de Pavn creaba una situacin sin
precedentes en la historia institucional del pas. A partir de
entonces, la lucha poltica se entabl desde posiciones diferentes. De un conflicto "horizontal", entre pares (v.g. lucha
entre caudillos como en la larga etapa de la anarqua o
entre bloques formados por efmeras alianzas como ocurriera durante los enfrentamientos entre la Confederacin
Argentina y el Estado de Buenos Aires), se pas a una confrontacin "vertical", entre desiguales. Toda movilizacin de
fuerzas contrarias al orden establecido por los vencedores
sera calificada, de ah en ms, como "levantamiento" o "rebelin interior". Al carcter seginentario de la organizacin
social se haba superpuesto una dimensin jerrquica. Desde un Estado que se eriga como forma dominante de integracin social y poltica, como instancia que abarcaba y coronaba esa organizacin segmentaria de la sociedad civil, una
alianza de sectores sociales con aspiraciones hegemnicas
pretenda resolver definitivamente un pleito de medio siglo
asumiendo por la fuerza el control poltico del pas.
Caracterizar esta alianza, que cortaba a travs de regiones, "partidos", clases, actividades y hasta familias, es una
tarea que socilogos e historiadores an tienen pendiente. 2
Convegamsl qucentrodlaspic
fue ocupado por una coalicin de fracciones de una burguesa en formacin, implantada fundamentalmente en las actividades mercantiles y agroexportadoras que conformaban la
todava rstica aunque pujante economa bonaerense, a las
que se vinculaban 1) por origen social, un nutrido y heterogneo grupo de intelectuales y guerreros que por su control
del aparato institucional burocrtico y militar de la prouia una au -n ica c ase poi ica; y
97
por lazos comerciales, diversas fracciones burguesas del Litoral fluvial y el interior, cuyos intereses resultaban crecientemente promovidos a travs de esta asociacin.
Sin embargo, al integrar en sus filas sectores sociales tan
variados, distaba mucho de ser una coalicin fuerte o estable. Sus latentes diferencias internas, que pronto comenzaran a manifestarse, no eran menos profundas que las que la
enfrentaban al pacto confederal. De aqu que el liderazgo
inicial de Buenos Aires pronto se diluira en un complejo proceso de recomposicin de la coalicin dominante, cuyos rasgos esenciales seran el descrdito y posterior crisis de su ncleo liberal nacionalista 3 y el ensanchamiento de sus bases
sociales a travs de la gradual incorporacin de las burguesas regionales. Transcurriran todava dieciocho aos hasta
que se consolidara un "pacto de dominacin" relativamente
estable. A lo largo de ese perodo, tambin se iran consolidando los atributos materiales del Estado, es decir, un sistema institucional con alcances nacionales. El presente captulo est dedicado a examinar el proceso de imposicin del
orden y de institucionalizacin del Estado nacional durante
ese lapso histrico.
MBITOS DE ACTUACIN Y FORMAS DE PENETRACIN DEL ESTADO
Hemos visto en el captulo introductorio que la existencia
y desarrollo de las instituciones estatales puede observarse
como un verdadero proceso de "expropiacin" social, en el
sentido de que su creacin y expansin implica la conversin
de intereses "comunes" de la sociedad civil en objeto de inters general y, por lo tanto, en objeto de accin de ese Estado
en formacin. A medida que ello ocurre, la sociedad va perdiendo competencias, mbitos de actuacin, en los que hasta
entonces haba resuelto a travs de diferentes instancias y
mecanismos las cuestiones que requieren decisiones colectivas de la comunidad.
Al disolverse la Confederacin Argentina, se retorn de
hecho al arreglo institucional vigente antes de su creacin.
Con excepcin de las relaciones exteriores, confiadas al gobierno provisional de Mitre, la resolucin de los asuntos "p.
98
gunas instituciones civiles como la Iglesia o ciertas asociaciones voluntarias. La construccin del Estado supona enajenar a estas instituciones parte de sus facultades, apropiando mbitos funcionales que constituiran en el futuro su legtimo dominium. A su vez, esta apropiacin implicaba una
profunda transformacin del marco de referencia de la actividad social.
Aun cuando la Constitucin Nacional, vigente desde haca una dcada, continu proporcionando un esquema institucional y normativo imprescindible para la organizacin del
Estado nacional, su desagregacin e implementacin estaban todava pendientes. Ello supona materializar en accin
lo que hasta entonces era una formal declaracin de intenciones. En parte, se trataba de adquirir el monopolio de ciertas formas de intervencin social reservadas, hasta ese momento, a la jurisdiccin de las provincias, aun cuando su
ejercicio por stas contraviniera expresas disposiciones constitucionales. En parte, tambin, de una invasin por el Estado nacional de mbitos de accin propios "particulares", convirtiendo sus intereses en objeto de atencin e inters "pblico". En parte, finalmente, de la delimitacin de nuevos mbitos operativos que ningn otro sector de la sociedad estaba en condiciones de atender, sea por la naturaleza de la actividad o la magnitud de los recursos involucrados. En otras
palabras, la existencia del Estado nacional exiga replantear
los arreglos institucionales preexistentes, desplazando el
marco de referencia de la actividad social de un mbito localprivado a un mbito nacional-pblico. Pero al mismo tiempo,
esa misma existencia del Estado implicaba una concentracin de recursos materiales y de poder a partir de los cuales
resultaba posible resolver mediante novedosas formas de
intervencin algunos de los desafos que planteaba el incipiente proceso de desarrollo capitalista que tena lugar paralelamente.
Sin perjuicio de referirme ms adelante a las cristalizaciones burocrticas a travs de las que se manifest la accin
del Estado, quiero detenerme aqu en las diferentes formas
que asumi este proceso de apropiacin y/o creacin de los
mbitos de actuacin que constituiran su jurisdiccin fun-
99
cional. Sin duda, la transferencia forzada o no de funciones ejercidas de hecho por las provincias, concentr los mayores esfuerzos del gobierno nacional, que fueron dirigidos
e specialmente a la formacin de un ejrcito y un aparato recaudador verdaderamente nacionales. 4
Disuelta la Confederacin Argentina, las fuerzas militares de Buenos Aires pasaron a constituirse en el ncleo del
nuevo ejrcito nacional, al reunirse la Guardia Nacional de
Buenos Aires con efectivos de la Confederacin y transferirse al orden nacional el Ministerio de Guerra y Marina y la
Inspeccin y Comandancia General de Armas de la provincia
de Buenos Aires. 5 Formalmente, Mitre organiz un ejrcito
regular en 1864, creando cuerpos de lnea que se distribuyeron estratgicamente por el interior del pas. Sin embargo,
transcurriran todava muchos aos hasta que la institucin
militar consiguiera organizarse sobre bases ms o menos estables. A las dificultades inherentes a la organizacin de sus
cuadros, las provincias, nunca resignadas a perder su poder
de convocatoria de milicias, sumaran nuevos obstculos manifestados en diversas formas de enfrentamiento con el gobierno nacional. 6
Como en el caso del ejrcito, aunque por razones mucho
ms obvias, la reorganizacin del sistema rentstico y su
aparato recaudador se llev a cabo a partir de los recursos y
organismos correspondientes de la provincia de Buenos Aires. No obstante, transformarlos en una institucin implic
desplegar diversas actividades, tales como adquirir el control de las aduanas interiores que an se hallaban en manos
de las provincias, deslindar de hecho las jurisdicciones impositivas de la nacin y las provincias, asegurar la viabilidad
presupuestaria de los gobiernos provinciales, organizar y
uniformar los organismos de recaudacin y control, y activar
la bsqueda de recursos alternativos dada la insuficiencia de
los ingresos corrientes.?
No menores fueron los obstculos que hall la creacin de
otras instituciones destinadas a normativizar y/o ejercer
control sobre las dems reas que el gobierno nacional comenzaba a reivindicar como objeto de su exclusivo monopolio. Como en el caso del ejrcito y la aduana, en algunas
100
reas se trataba de que las provincias consintieran en transferir a la nacin algunas de sus prerrogativas, tales como la
emisin de moneda o la administracin de justicia de ltima
instancia. La aparente simplicidad de estos actos de transferencia se vio, sin embargo, erizada de dificultades. El problema ya no se reduca a montar, sobre la base de instituciones
de Buenos Aires, organismos con proyeccin nacional, sino a
apropiar y concentrar atribuciones, ejercindolas a travs de
mecanismos generalmente creados ex novo. Esto explica en
parte el fracaso de los proyectos iniciales de nacionalizar la
moneda y la banca. Ganar la confianza de un comercio descredo por anteriores fracasos, cuyas prcticas seguan incorporando como premisa una total anarqua monetaria; superar las resistencias de los comerciantes y hacendados porteos, que no consentan en perder el frreo control que ejercan sobre el Banco de la Provincia de Buenos Aires, principal instrumento monetario y crediticio del pas; tales algunos de los desafos que recin pudieron vencerse dos dcadas
ms tarde. 8 Otras veces, en cambio, la provincia cedera
prestamente la iniciativa, como en el caso de los esfuerzos
por extender la frontera con el indio. Luego de Pavn fue el
ejrcito nacional el que asumi esa responsabilidad, y aunque la Guardia Nacional de las provincias especialmente
la de Buenos Aires colabor en este esfuerzo, fue la nacin
la que llev adelante la campaa y suministr el grueso de
los recursos.
Pero conquistar el orden tambin supona para el gobierno nacional apropiarse de ciertos instrumentos de regulacin social hasta entonces impuestos por la tradicin, legados por la colonia o asumidos por instituciones como la Iglesia. Su centralizacin en el Estado permitira aumentar el
grado de previsibilidad en las transacciones, uniformar ciertas prcticas, acabar con la improvisacin, crear nuevas
pautas de interaccin social. A diferencia de la apropiacin
de reas funcionales bajo control provincial, no haba en estos casos una clara lgica de sustitucin. La variedad de mbitos operativos en los que el gobierno nacional comenz a
reclamar jurisdiccin sealan ms bien un alerta pragmatismo, muchas veces reido con la filosofa antiintervencionis-
102
103
104
to represivo fue un atributo compartido por el gobierno nacional y las provincias. 12 Estas mantenan una guardia permanente sobre cuya base se constituan ejrcitos locales,
muchas veces coaligados con los de otras provincias para
sostener enfrentamientos con el de Buenos Aires o con otras
precarias coaliciones de ejrcitos provinciales.
Hacia 1861, la Confederacin contaba con un ejrcito de
reserva estimado en 121.500 hombres, que clculos ms optimistas elevaban a 164.705 guardias nacionales (Memoria
Guerra y Marina, 1861). Ello implicaba que una sexta parte
de la poblacin una gran proporcin de la poblacin masculina adulta poda ser movilizada para el servicio activo.
Claro est que esas cifras eran puramente tericas, ya que
las provincias tendan a ocultar informacin sobre sus efectivos y a retacear su apoyo toda vez que se les requera el reclutamiento de contingentes de guardias nacionales. Esta
prctica, que continuara vigente luego de la definitiva organizacin nacional, manifestaba la renuencia de las provincias a ceder el privilegio de la conduccin de las fuerzas militares radicadas en su territorio, base de la defensa de su
autonoma pero a la vez escollo para la formacin de un ejrcito nacional. Son elocuentes en este sentido las palabras del
ministro de Guerra y Marina en 1857, cuando refirindose a
la necesidad de establecer un sistema de relevos, basado en
el principio de que todos los cuerpos deban participar con
igualdad en los diversos servicios militares, sealaba como
su principal objetivo "desarraigar la localizacin de los cuerpos, que destruye toda idea de un Ejrcito verdaderamente
nacional" (Memoria Guerra y Marina, 1857).
Ya he sealado que correspondi a Mitre la organizacin
de un ejrcito regular, cuando transcurra el segundo ao de
su presidencia. Al comienzo, los problemas ms acuciantes a
resolver fueron: 1) la simultaneidad o sucesiva alternancia
de los frentes de lucha, que obligaban a un permanente desplazamiento de tropas siempre insuficientes; y 2) la falta de
profesionalizacin, derivada de las dificultades de reclutamiento, ausencia de reglamentos, etc. El nuevo ejrcito naon ar
cional,
compuesto originariamente de 6000 efectivos, debi
PENETRACIN REPRESIVA
Esta modalidad implica la aplicacin de violencia fsica o
amenaza de coercin, tendientes a lograr el acatamiento a la
voluntad de quien la ejerce y a suprimir toda eventual resistencia a su autoridad. En la experiencia argentina, el instrumento clave empleado por el Estado para imponer esta forma de control coercitivo fue la institucionalizacin de un
ejrcito nacional.
Puede parecer extrao que medio siglo despus de iniciado el movimiento emancipador, y a pesar de la continuidad
de los enfrentamientos armados y la guerra exterior, la organizacin del ejrcito se planteara an como tarea pendiente.
Hubo sin duda ejrcitos: expedicionarios, libertadores, de lnea, custodios de fronteras interiores. Hubo tambin intentos orgnicos de establecer una institucin militar permanente, como ocurri bajo las presidencias constitucionales de
Rivadavia y Urquiza. Pero hasta 1862, y a todo lo largo del
exten~odo df-ti.erras civiles, U con ucci n e apara-
105
107
el indio, al tiempo que acuda a sofocar los numerosos levantamientos producidos en el interior luego del triunfo de las
fuerzas porteas. 13 Por esta misma razn, sus dimensiones
debieron modificarse reiteradamente para adecuarse a las
alternativas, en gran medida imprevisibles, de la institucionalizacin del poder estata1. 14 La falta de una ley de conscripcin obligatoria problema arrastrado prcticamente
desde las guerras de la independencia obligaba al gobierno nacional a destinar al servicio activo a guardias nacionales indisciplinados, faltos de instruccin y desprovistos del
aplomo y la profesionalidad del soldado de lnea. El gobierno
tambin debi afrontar el problema de la homogeneizacin
de los cuadros militares, ya que: 1) no se contaba con una
fuerza integrada con el aporte de todas las provincias; y 2)
no exista una adecuada distribucin jerrquica entre los diversos rangos. 15
La creacin de un ejrcito nacional no elimin automticamente a las guardias nacionales mantenidas por las provincias. El gobierno nacional no contaba por entonces con poder suficiente para avasallar este caro atributo de la autonoma provincial. Adems, la capacidad de convocatoria militar
continuaba en manos de los gobiernos locales, por lo cual dependa de su aporte para integrar una fuerza nacional. Esta
capacidad local tambin explica la relativa facilidad con que
los caudillos provinciales organizaron ejrcitos e intentaron
recurrentemente alzarse contra la autoridad nacional. 18
Durante ms de una dcada, que abarc prcticamente
las presidencias de Mitre y Sarmiento, el gobierno nacional
debi enfrentar rebeliones interiores, sostenidas muchas veces por poderosas fuerzas militares de las provincias. En general, estas rebeliones estuvieron inspiradas por una motivacin comn: la defensa de las autonomas provinciales,
amenazadas por la creciente centralizacin del poder en un
Estado nacional que, a los ojos del interior, encarnaba el proyecto hegemnico de Buenos Aires. Un poder capaz no solamente de reprimir insurrecciones sino tambin de desplegar
una serie de actividades "preventivas", dirigidas a imponer
o restituir un "orden" compatible con un esquema de dominacin en el que la autoridad nacional resultara afianzada.
106
108
109
importante movilizacin. Pero para entonces el ejrcito nacional haba adquirido un perfil institucional diferente.
Ya no era la fuerza amorfa e indisciplinada de los primeros
aos de la organizacin nacional. Desde 1876, al decretarse el
licenciamiento de la Guardia Nacional, haba asumido la exclusiva responsabilidad de la actividad militar, formando sus
cuadros con tropas enganchadas voluntariamente. Su protagnica actuacin en los hechos decisivos que eslabonaban el
nuevo orden haba favorecido su profesionalismo e institucionalizacin. Durante 18 aos las fuerzas armadas nacionales
haban salido airosas de sus diversos compromisos militares,
ganando en capacidad organizativa y operativa. Su estricta
subordinacin al poder civil, destacada por Sarmiento y Avellaneda,24 acentuaron su espritu de cuerpo evitando la divisin interna y el fraccionamiento partidario. Ya no tenan cabida en sus filas (o se iban extinguiendo) los enganchados involuntarios, los mercenarios extranjeros o los "destinados"
por crmenes. La prspera situacin econmica del pas durante el gobierno de Sarmiento haba permitido normalizar el
aprovisionamiento, vestuario, armamento y puesta al da de
los sueldos.25 Nuevos institutos militares apoyaban la formacin y perfeccionamiento de los cuadros.26 Y el avance tecnolgico sobre todo el acceso al ferrocarril, al telgrafo y al
nuevo armamento adquirido en la dcada del 70 multiplicaba la capacidad ofensiva del poder militar nacional.27
Toc a Avellaneda heredar el comando de una fuerza constituida en pivote de la penetracin estatal y control coactivo
`del territorio nacional. Una fuerza institucionalizada en la
lucha, en la renovada experimentacin organizativa, en la
presencia de sus efectivos en apartadas guarniciones y en
mltiples escenarios de combate. Una fuerza que haba coneguido deshacer la Unin del Norte, prevenir los intentos sesionistas de Corrientes, reprimir las rebeliones entrerria, los levantamientos de Cuyo, las montoneras riojanas, las
sistencias y conspiraciones cordobesas o santafecinas. Una
erza, en fin, que Avellaneda concentrara en la "solucin fi del problema indgena, lo cual equivala a ganar el defitivo control de extensos territorios y su incorporacin al sisuctivo. o o esto supona mantener e rilve-He ac-
110
En 1863, las sumas destinadas a cubrir los servicios de la deuda pblica y el presupuesto militar representaron las dos terceras partes de las ejecuciones totales. 31 La guerra de la Triple
Alianza consolid aun ms esta estructura presupuestaria, al
elevar tanto la significacin de las asignaciones a Guerra y
Marina (que oscilaron entre el 55% y el 65% del gasto total del
gobierno nacional) como el pago de la deuda pblica. Tal como
se desprende de los cuadros 1, 2 y 3, estos dos rubros absorbieron prcticamente la totalidad de los incrementos producidos
en las rentas, que entre 1863 y 1868 fueron de casi 100%.
El grado de exigencia que planteaba al Estado nacional la
actividad del aparato represivo, puede tambin constatarse
y hasta cierto punto medirse a travs de la comparacin
de los gastos presupuestados con los ejecutados. En el cuadro 4 y grfico I se han dispuesto ambas series para el Ministerio de Guerra y Marina. De su lectura surge que hasta
1880, el Estado no tena ninguna capacidad de prever el volumen de sus gastos militares, los que a menudo superaban
varias veces las cifras presupuestadas. En cambio, a medida
que se avanza en la dcada del 80, la discrepancia resulta
cada vez ms insignificante.
Las cifras precedentes ponen de manifiesto el abrumador
peso que tuvo el componente represivo en la configuracin inicial del aparato estatal. Su contrapeso fue el incremento de los
recursos, sobre todo de los provenientes del uso del crdito. En
parte, su obtencin fue posible merced a un celoso cumplimiento de los servicios de la deuda pblica. A su vez, el florecimiento de los negocios, al amparo de un "orden" que tenda
a desligar el mbito de la produccin y el comercio de la lucha
armada,32 provocaba un continuo aumento de las rentas estatales.33 Este constante aumento, unido al hecho de que ahora
era el gobierno nacional el que monopolizaba la poderosa
aduana de Buenos Aires y, pese a sus penurias, cumpla estrictamente sus compromisos financieros, empez a despertar
el inters y la confianza del capital extranjero, vido en ese
entonces por hallar nuevas plazas para sus inversiones. De
este modo, se consigui activar un poderoso mecanismo de absorcin de recursos con el que pudieron satisfacerse las exigencias del hipertrofiado aparato militar.34
Cuadro 1
Ejecuciones presupuestarias del gobierno nacional*
(en pesos fuertes)
AO
INFERIOR
RELACIONES
EXTERIORES
HACIENDO*
JUSE EUIJO
E INST. PiNI.
GUERRA Y
mARNA...
MARINA
1863
962.508
43.059
3.353.962
223.826
3.342.347
117.925.102
1864
913.349
70.255
2.812.948
280.151
2.983.228
7.119.931
1865
964.879
79.297
4.019.723
353.971
7.099.276
12.517.146
1866
1.003.191
81.669
4.011.112
335.718
8.308.221
13.745.911
18671
922.443
77.951
3.412.834
404.079
9.292.770
14.110.077
1868
2.380.911
83.106
3.296.637
488.019
10.444.733
16.693.434
1869
1.767.558
93.619
4.312.267
723.321
8.056.666
14.953.431
187C
1.710.649
88.452
7.498.289
882.974
9.259.602
19.439.966
187 -
2.217.836
94.078
9.184.542
1.036.157
8.033.617
21.166.230
187k
2.480.299
97.029
16.027.640
1.087.421
6.770.398
26.483.930
187Z
4.192.885
99.128
14.423.613
1.304.794
11.004.051
31.025.011
1814
5.835.137
128.306
13.005.967
1.397.948
9.416.837
29.784.195
187.
7.240.207
172.514
9.413.525
1.560.499
10.181.116
28.567.861
3.479.604
158.602
9.660.959
1.474.953
7.378.930
22.153.048
18 7
2.149.007
113.185
9.021.198
1.288.515
7.353.055
19.924.960
18:
3.211.630
169.895
10.627.950
1.119.235
5.112.208
20.840.918
18 '
2.371.566
126.010
11.066.195
1.336.597
7.622.190
22.523.158
18; 1
3.844.331
128.302
8.933.151
1.321.632
11.428.678
1.263.201
26.919.305
181
6.216.386
296.420
10.292.107
1.440.712
8.055.701
2.079.836
28.381.152
18: 2
13.092.007
298.914
31.880.778
3.102.721
7.627.059
2.005.522
58.007.007
18;3
16.464.861
345.270
13.096.881
3.862.414
8.118.074
2.943.877
44.831.376
18:4
20.259.570
402.516
19.774.408
4.671.968
7.818.929
3.512.746
56.440.137
18:5
20.674.665
464.662
17.744.310
4.902.279
7.734.089
3.985.654
50.505.659
18.6
15.902.386
499.675
20.696.982
5.883.011
8.331.778
3.144.503
54.394.585
18 7
16.305.919
1.322.584
29.536.992
6.515.421
8.328.103
3.132.969
64.693.028
18 8
27.798.921
3.041.793
24.034.475
8.059.821
8.764.155
4.177.915
75.877.681
18 9
50.309.448
3.246.589
26.754.086
10.161.009
9.478.050
7.301.948
107.251.130
18 0
42.486.885
2.239.536
26.103.044
8.575.016
9.697.728
6.261.04
95.363.596
18 6
TOTAL
114
115
Cuadro 2
Gobierno nacional
Ejecuciones presupuestarias (1863-1890)
1111111boloil
IlLmIlmall1111111111
1863 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 14 75 76 77 78 19 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90
Cuadro 3
------Pr---
Ario
TOTAL
DERECHOS DE
IMPORTACIN
DERECHOS DE
EXPORTACIN
1863
6.478,7
4.273,4
1.821,7
383,6
1864
7.005,3
4.268,7
2.221,7
514,9
1865
8.295,1
5.321,8
2.380,9
592,4
718,2
1866
9.568,6
6.686,1
2.164,3
1867
12.040,3
8.713,1
2.533,6
793,6
1868
12.496,1
9.660,5
2.281,4
554,2
1869
12.616,1
9.949,8
2.489,3
237,6
1870
14.833,9
12.092,1
1.860,1 ,
881,7
1871
12.682,2
10.176,1
1.582,3
923,8
1.086,1
1812
18.172,4
14.464,9
2.621,4
1873
20.217,2
16.516,1
2.488,5
1.212,0
1874
16.526,9
12.512,9
2.303,0
1.711,0
1815
17.206,7
12.893,5
2.616,6
1.696,6
1876
13.583,6
9.577,7
2.591,8
1.414,1
1817
14.824,1
10.843,4
2.324,5
1.656,2
1878
18.451,9
12.033,0
2.299,6
4.119,3
1879
20.961,9
12.844,1
2.887,4
5.229,8
1880
19.594,3
12.055,8
3.520,4
4.018,1
Guerra y marina.
Interior.
II
OTROS
1-4
rn
Cuadro 4
Gastos presupuestados, ejecuciones presupuestarias e ndice de imprevisin 1862 1890
(en miles de pesos fuertes)
AO
PRESUPUESTADO
INTERIOR
EJECUTADO
PRESUPUESTADO
MARINA
EJECUTADO
DIFERENC.
INDICE
IMPAR
1.2=3
3:1.100=4
Gane Y MARINA
DIFERENC.
INDICE
1-2=3
Imre.
3:1.100=4
PRESUPUESTADO
EJECUTADO
DIFIRENG
INDICE
IMPUTE
1
1-2=3
3:1.100=4
1862
526
1.297
1863
92
3.342
+11,6
1864
1.106
973
+ 133
+ 1,2
3.315
2.983
+ 391
180
1.012
965
+ 47
+ 4,8
2.734
7.099
- 4.365
- 159,6
1866
1.097
1.003
+ 94
+ 9,3
2.733
8.308
- 5.575
-203,4
1867
1.091
922
+ 168
+ 11,8
2.813
9.293
-6.480
- 230,3
186t
981
2.381
-1.400
-70,1
3.104
10.445
-7.341
- 236,5
18611
1.063
1.767
-105
- 60,3
3.443
8.057
-4.613
-133,9
5.535
- 148,3
21,8
3.728
9.260
-682
-44,4
4.049
8.033
-3984
- 98,4
+ 1198
+ 32,5
4.882
6.770
-1888
- 38,6
-5.263
-91,7
187
1.405
1.711
187
1.536
2.218
187j
3.678
2.480
187d
2.307
4.192
306
-1.885
-81,7
5.741
11.004
,
,
2.484
5.835
-3.351
-134,8
5.732
9.417
3.684
- 64,3
3.190
7.240
- 4050
-126,9
5.939
10.181
-4.242
- 71,4
187 ,
2.486
3.840
-994
- 40,0
5.649
7.379
-1.729
-30,6
187
1.877
2.149
- 272
- 14,5
5.016
7.353
- 2.337
- 46,6
187
2.056
3.212
-1.156
-56,2
5.218
5.712
- 494
-9,4
187
2.015
2.371
-357
-17,7
5.110
7.622
-2.512
-49,1
188
2.583
3.844
-1251
- 48,4
4.438
11.429
-6.991
-157,5
188
3.262
6.216
-2.954
- 90,5
4.643
8.056
- 3412
-73,5
641
1.263
-622
- 97,1
188
4.886
13.092
-8.206
-167,9
4.841
7.621
- 2.786
-57,5
845
2.080
-1.235
-146,1
188
6.380
16.465
- 10.084
-158,0
5.702
8.118
- 2.416
-42,4
1.743
2.006
-262
-15,0
188
6.951
20.259
- 13.309
-191,4
6.151
7.819
-1.668
-27,1
2.384
2.944
- 559
- 23,9
188
10.330
20.675
- 10.344
-100,1
7.435
7.134
- 299
- 4,0
2.549
3.513
- 963
-37,1
188
8.243
15.902
-7.659
- 91,9
6.938
8.332
- 393
-16,7
3.514
3.986
- 472
-13,4
188
9.878
16.306
- 6.428
-65,0
8.121
8.328
-206
-2,5
2.753
3.144
- 380
13,8
188
12.814
27.799
- 14.976
-116,8
7.100
8.764
-1664
- 23,4
3.197
3.133
-64
- 2,0
188'
15.602
50.309
- 34.707
- 222,4
8.311
9.478
-1.167
-14,0
2.169
4.178
-1.409
-50,8
189
16.231
42.487
- 26.249
-161,6
9.507
9.697
-190
-2,0
2.908
7.302
- 4.393
-151,0
Fue te: Elcborodn popo sobre lo base de datos de los Memela del Ministerio de hiendo.
18 4
18
118
119
Grfico 1
Ministerio
del
Interior
40 _
Ministerio
de
Guerra y Marina
20 _
(+1
1864
1870
1880
1890
1870
1880
1890
O
20 _
40
60
80
80
100
100
120
120
140
160
180
Egresopu.
200
220
120
PENETRACIN COOPTATIVA
aicionarins interesesasociados_
122
excrecencia del autonomismo provincial. En el camino se eriga la "idea federal" como formidable obstculo a las posibilidades expansivas de un Estado nacional. Por ello, si bien la
accin desarrollada por el gobierno de Mitre fue racionalizada en el discurso poltico como "ganar la adhesin de las provincias", su intencin ltima fue ms bien desplazarlas como
eje de articulacin de relaciones sociales y sustituirlas por
una instancia territorial y socialmente ms abarcativa.
Sin embargo, las provincias no podan ser ignoradas en su
fundamental papel constitutivo de uno de los poderes del Estado. La constitucin de 1853, que cre el mecanismo del Senado, convirti a este rgano en "la verdadera llave maestra
del sistema poltico".40 Formado por 20 senadores del interior y ocho del Litoral (ms dos que corresponderan a la Capital Federal una vez instalada), con entera independencia
de futuras fluctuaciones de la poblacin, otorg al interior
mayora permanente, capaz de impedir con sus dos tercios la
sancin de cualquier ley. Por eso, ganar la "adhesin" provincial implicaba la creacin de mecanismos que contrabalancearan esa importante fuente de poder que haba quedado
formalmente reservada a las provincias, procurando un creciente control de sus situaciones locales. Los intentos en tal
sentido, que reflejaran adems la necesidad del Estado nacional de diferenciarse institucionalmente de las provincias,
provocaran bajo nuevas formas una reedicin del viejo conflicto entre federalismo y unitarismo. La reivindicacin de la
autonoma del Estado nacional presupona negar que la autoridad que investa emanaba de la soberana y autonoma
provinciales posicin ardorosamente defendida por Alsina
y Tejedor. Para Mitre, como de hecho para Sarmiento ms
tarde, su autoridad anteceda a la de las provincias y era
constitutiva de sta. 41
La historia de esos aos estara matizada por innumerables episodios en los que este principio no siempre sera respetado por las provincias, y gran parte de los conflictos suscitados entre stas y el gobierno nacional girara alrededor
de sus respectivas autonomas. 42 El mbito jurisdiccional y
el poder decisorio de cada parte se pelearan palmo a palmo.
Y no slo a travs de una discusin terica, que desde ya fue
123
124
Cuadro 5
7,--ir----
AO
TOTAL
% DO DEC. PRESUP.
1863
229,0
2,89
1864
214,8
3,02
1865
215,9
1,72
1866
110,3
1,24
1867
153,5
1,09
1868
148,7
0,89
1869
228,0
1,52
1870
220,0
1,13
1871
216,7
1,02
1872
220,0
0,83
1873
225,0
0,73
1874
221,2
0,74
1815
225,0
0,19
1876
154,2
0,70
1877
52,5
0,26
1878
52,5
0,25
1819
52,5
0,23
1880
52,5
0,20
1881
52,5
0,18
1882
52,5
0,09
1883
97,2
0,22
1884
97,0
0,17
1885
57,0
0,10
1886
57,0
0,10
1887
57,0
0,09
1888
340,2
0,45
1889
318,6
0,30
1890
154,9
0,16
125
126
riailai Cuadro 6
Estimacin de funcionarios pblicos nacionales en 1876
DEPENDENCIA
Presidencia de la Nocin
TOTAL
CIUDAD DE Bs.As.
INTERIOR
EXTERIOR
Congreso Nacional
162
162
913
244
654
15
34
12
22
Ministerio de Haciendo
1.304
575
729
1.454
125
1.329
8.962
718
8.244
12.835
1.842
10.956
37
totales
Fuente: Elaborado sobre la base de datos del Presupuesto Nacional contenidas en la Memoria del Ministerio de Hacienda para el
ao 1876.
128
Interior al Congreso, aumentaba a veces el poder discrecional de los comisionados o interventores, pero limitaba otras
su capacidad de iniciativa, dependiendo, por ejemplo, de las
personalidades involucradas, instrucciones recibidas, reacciones provocadas o fuerzas militares disponibles.
El empleo de la fuerza armada, la suspensin de subvenciones de la provincia insurrecta, la retirada estratgica del
interventor para no legitimar con su presencia elecciones indeseables para el gobierno nacional, el pedido de auxilio o de
no intervencin a gobiernos de provincias vecinas, la amenaza de sanciones a provincias aliadas a movimientos insurrectos operantes en otras que demandaban la intervencin, fueron algunos de los medios de que se vali el gobierno nacional para hacer ms efectiva la gestin de los comisionados
federales. 49 Como habitualmente los levantamientos o rebeliones tenan un carcter y una base local, y slo ocasionalmente se extendan a otras provincias, el principio divide et
impera le permiti prevenir coaliciones 50 y enfrentar a las
provincias una a una con notoria diferencia de fuerzas. En
este proceso de continuo aprendizaje, el Estado nacional pudo desarrollar y poner a punto un instrumento invalorable,
que allanara el camino al rgimen oligrquico instaurado
en el 80, arrasando con los residuos federalistas que an se
oponan a su pretensin de concentrar y centralizar el poder
poltico.
Antes de culminar el perodo presidencial de Mitre, este
mecanismo ya haba sido largamente ensayado. En slo un
ao (entre mayo de 1866 y abril de 1867) las provincias de
Catamarca, Mendoza, La Rioja, Santa Fe, Crdoba y Tucumn sufrieron disturbios y conmociones de diversa magnitud, motivando en casi todos los casos la intervencin federal. La intensa actividad desplegada por el Estado nacional
fue progresivamente configurando una cierta filosofa sobre
el significado y alcances de este atributo constitucional, aun
antes de que su ejercicio fuera reglamentado por la legislacin. En 1868, Rawson fijaba la doctrina que habra de regir
en este aspecto, la que extenda sobremanera la interpreta cin que un criterio ms ajustado podra otorgar al texto
constitucional:
129
Los gobiernos posteriores continuaron empleando la intervencin federal como un recurso habitual, pese a que la
opinin pblica consideraba este procedimiento como un reiterado avasallamiento a la autonoma provincial. Jurez
Celman llegara al extremo de afirmar que todas las intervenciones federales constituan "actos de administracin"
(Mensaje, 1887), con lo cual pretenda legitimar la intromisin federal en las provincias y la digitacin de gobernadores, por entonces practicadas desembozadamente.
La intervencin federal no fue un mecanismo destinado
nicamente a restablecer el orden o "asegurar la forma republicana de gobierno", como lo quera la Constitucin. Su utilizacin selectiva apunt ms bien a la conformacin de un
sistema poltico en el que los "partidos" provinciales dominantes se someteran a las orientaciones fijadas desde el goierno nacional. Por eso, un anlisis de la penetracin cooptativa no puede dejar de considerar el carcter y el papel juado por los partidos en esta singular etapa.
Para ser estrictos, sera errneo calificar como partidos a
inmensa variedad de tendencias, facciones y agrupamiens escasamente orgnicos a travs de los que se expres la
etividad poltica desde la independencia hasta las ltimas
dcadas del siglo pasado. Durante ese extenso perodo, el
rmino "partido" se utiliz en el sentido de "parcialidad", de
miente aglutinadora de intereses relativamente inmedia-
130
131
132
LA FORMACIN DEL ESTADO ARGENTINO
"Respetando el principio fundamental del sistema de gobierno establecido por la Constitucin, el Ejecutivo Nacional ha procurado ser muy sobrio en el empleo de su influencia bajo cualquier forma, en los asuntos
interiores de las Provincias. Los intereses morales de las Provincias exijen que los partidos internos cuya existencia tendr siempre razn de ser
en pueblos rejidos por instituciones liberales se desenvuelvan con libertad sin sujeciones estraas infludos solamente por la disciplina que la
misma lucha pacfica impone. El Gobierno Nacional considera que mientras las luchas de los partidos se mantengan circunscritas y aisladas en
el terreno provincial, mientras no produzcan una subversin en el rden interno y la consiguiente requisicin que la Constitucin prescribe,
ninguna injerencia le es dado tomar en asuntos locales sean cuales fueran las vicisitudes de la contienda y las solicitaciones que pudieran venir de uno otro de los partidos interesados naturalmente en tener el
apoyo de la autoridad Nacional o de cualquier modo manifestada" (Memoria Ministerio del Interior, 1863).
133
134
135
por resonantes xitos, cuya realizacin no hara sino materializar un orden social prefigurado en las mentes ms lcidas de la poca.
No es un accidente histrico que el proceso de organizac in nacional comenzara a transitar terrenos ms firmes recin al promediar el siglo, precisamente cuando la distancia
entre el pas posible y la cruda manifestacin de su atraso
material se hizo ms pattica. La organizacin nacional no
poda apelar nicamente a argumentos ideolgicos. Si bien la
gesta independentista arraig sentimientos de nacionalidad,
al mismo tiempo exalt un frreo localismo que se constituy
en importante escollo para el afianzamiento de un orden nacional. 64 Tampoco era posible construir la unidad nacional
mediante el solo recurso de las armas, como lo demostraban
los largos aos de guerras civiles. Los vnculos materiales sobre los que se asienta una comunidad nacional eran todava
dbiles, y esa debilidad era en gran parte resultado de carencias notables.
Hemos visto que la formacin de un mercado nacional, o
ms genricamente, de una economa de mercado, exige como condicin necesaria la convergencia y ensamble de los
clsicos factores de la produccin. Aunque el pas era prdigo en tierras, su ocupacin efectiva y puesta en produccin
exiga trabajo y capitales. No fue casual que el verbo "poblar" se hiciera sinnimo de "gobernar", en ms que un sentido simblico. 65 De nada servan las tierras ociosas; nada
poda hacerse con ellas si no se contaba con fuerza de trabajo capaz de incorporarlas a la produccin. Aun contando con
la poblacin necesaria, difcilmente hubieran podido explotarse grandes extensiones sin el auxilio de inversiones en capital fijo y tecnologa que articularan la produccin y la circulacin. Y hasta tanto los hombres y los capitales no afluyeran a explotar los campos, poblar las ciudades y construir
la infraestructura fsica que ligara las distintas etapas del
proceso econmico, la sociedad argentina no rompera su cerrado localismo ni emergera de su tradicional y mediocre nivel de existencia material. Esto lo saban de sobra los saladeristas entrerrianos, los productores laneros de la campaa
bonaerense, los viateros de Cuyo y los importadores porte-
136
os. Tambin lo conocan los intelectuales y "hombres pblicos" que en la poca sealaron en sus discursos y escritos el
programa de transformaciones que deba dar paso a un nuevo orden social.
Pero cuando en el plano institucional parecan allanados
gran parte de los obstculos que se oponan a la definitiva
organizacin nacional, las barreras de la naturaleza y la inmovilidad o inexistencia de recursos seguan erigiendo formidables escollos. Tomemos como ilustracin las comunicaciones, posiblemente el eslabn ms dbil de los circuitos
econmicos de entonces. En 1863, el ministro del Interior,
Guillermo Rawson, informaba al Congreso sobre el estado de
los caminos de la repblica en estos trminos:
"Puede decirse sin exageracin que en la Repblica Argentina no hay caminos, si no se da ese nombre a las huellas profundas y sinuosas formadas no por el arte, sino por el ir y venir de las gentes al travs de vastas
llanuras, por en medio de los bosques o por las cumbres de las colinas y
montaas. En esta inmensa extensin de territorio se encuentran catorce o diez y seis ciudades separadas unas de otras por centenares de leguas, sin que jams la mano del hombre se haya empleado en preparar
las vas que deben servir a la comunicacin entre esas escasas poblaciones. Y si la civilizacin, la riqueza y la fraternidad de los pueblos estn
en razn directa de la facilidad y rapidez con que se comunican, mucho
debe ser el atraso, la pobreza y la mutua indiferencia de las Provincias
Argentinas separadas entre s por largas distancias, y por obstculos naturales que apenas se ha intentado superar" (Memoria Ministerio del Interior, 1863).
El dramtico tono de esta descripcin no alcanza sin embargo a transmitir totalmente el cuadro de precariedad dominante. 66 La inexistencia de caminos se hallaba asociada a
carencias de muy diversa ndole, que se constituan a su vez
en obstculos para su construccin. Adems de importantes
problemas tcnicos y econmicos, la realizacin de un camino dependa de que previa o simultneamente se resolvieran
problemas de otra ndole. Por ejemplo, la escasez de agua en
ciertas travesas exiga perforaciones en busca de aguas artesianas. Accidentes naturales como ros y montaas podan
-requen
r-laerecridn de puentes. A su v ez, las-posibilidadea de
137
internarse en extensas y desoladas comarcas deban considerar la existencia de postas que ofrecieran albergue y facilidades para la continuacin de la travesa. "Postas, correos
y caminos eran necesidades que no atenda el gobierno..." 67
Portape,yunsifcholapetnisdu
posible camino, su factibilidad econmica dependa en ltima instancia de un probable volumen de trfico que justificara la inversin.
Estos ejemplos ilustran una tpica modalidad de eslabonamiento de la actividad social, en el sentido propuesto por
Hirschman. 68 Hacia "atrs", la construccin de un camino
creaba la necesidad de obras complementarias tales como
apeaderos, pozos artesianos y puentes. Hacia "adelante",
abra nuevas posibilidades para la ocupacin y explotacin
de tierras, el establecimiento de mensajeras y la formacin
de nuevas poblaciones. Para tomar otro ejemplo, la libre navegacin de los ros originaba necesidades de canalizacin,
obras portuarias y de balizamiento, y a su vez haca posible
el transporte de pasajeros, correspondencia y carga, fomentaba la exploracin de tierras (como el territorio del Chaco)
e impulsaba la ejecucin de obras que unan regiones prcticamente desvinculadas entre s. Sera - posible construir
otras cadenas o rastrear efectos secundarios a partir de cada uno de los fenmenos recin mencionados. Pero lo importante es reflexionar sobre el sentido ms profundo de estas
transformaciones, ya que la utilizacin acrtica de un concepto tan sugestivo como el de "eslabonamiento" conlleva el
riesgo de transformar una historia rica en "accidentes" y
contradicciones en un mecnico, acumulativo y, sobre todo,
inevitable proceso de evolucin social.
A mi juicio, ese sentido profundo de los cambios sociales
radica en la peculiar asociacin que en cada caso se establee entre el surgimiento de una oportunidad, el desarrollo de
n inters y la creacin de una necesidad. Una oportunidad
upone la presencia de una o ms circunstancias favorables
ara el desenvolvimiento de alguna actividad o empresa coneniente. Esta conveniencia est determinada por el benefio probable que la
puede reportar a quienes la emrendan. En la medida en que stos perciben la oportunidad
139
138
140
141
Tales conceptos, expresados a poco de formalizada la organizacin nacional, tenan un evidente contenido programtico, aun cuando las circunstancias que los motivaran
fueran bastante especficas. El desorden era tambin visto
como producto de la miseria y, si el progreso requera orden,
tambin el orden requera progreso. Es decir, el progreso era
un factor legitimante del orden, por lo que la accin del Estado deba anticiparse a resolver un amplio espectro de necesidades insatisfechas que "agitaban los espritus" y amenazaban destruir una unidad tan duramente conseguida.
Pero qu necesidades? Cuando "todo estaba por hacerse"
como es frecuente leer en los escritos de la poca cmo
fijar prioridades si el nuevo gobierno ni siquiera conoca el
verdadero estado del pas? Lo primero, entonces, era tomar
conciencia sobre la real envergadura de los problemas enfrentados, de las oportunidades desaprovechadas, de las aspiraciones, necesidades e intereses despertados a partir de
las nuevas circunstancias que dominaban la escena polticoinstitucional de la sociedad argentina. Un nuevo dilogo comenzara as a entablarse entre representantes de un Estado, convencidos del inexorable destino de progreso del pas,
y los agentes sociales que intuan los mecanismos que podan concretarlo. Por eso no es extrao que una de las primeras medidas adoptadas en todos los ramos de la actividad
del gobierno fuera establecer contacto con los gobernadores
provinciales recabando informacin sobre los aspectos ms
s pree ementales de la vicia te una comuniffa
142
143
144
145
146
147
148
contrato de concesin. Ello supuso presionar a los gobernadores, urgir a los comisionados nacionales encargados de las
expropiaciones, tranquilizar al director residente de la empresa, pasar por alto exigencias especulativas de los propietarios de tierras o asumir costos inesperados. 81
La garanta funcionaba no slo hacia los concesionarios,
sino tambin hacia los gobiernos provinciales y los particulares. Por ejemplo, el Estado nacional se responsabilizaba de
que el ferrocarril funcionara con regularidad, comodidad y
seguridad. Para ello enviaba inspectores nacionales a examinar las vas y construcciones para determinar si se estaba en
condiciones de habilitar el servicio, sin perjuicio de los informes remitidos por los tcnicos de la empresa. Recoga, por
otra parte, las quejas de los gobiernos provinciales y daba
traslado de las denuncias a la empresa, asumiendo de este
modo otra forma de garanta. 82
Tambin el Estado se constitua en vocero de los accionistas del pas (incluido el propio gobierno nacional) ante la empresa del ferrocarril, ejerciendo su representacin en las
asambleas, denunciando la paralizacin de obras, exigiendo
su continuacin, planteando la reduccin de tarifas para hacer accesible el trfico, o requiriendo el poblamiento de las
tierras entregadas como condicin contractual. Excediendo
incluso sus compromisos, lleg a darse el caso de que el Estado acudiera en auxilio de la empresa ante dificultades coyunturales de financiamiento. 83
Otro interesante ejemplo de garanta puede hallarse en la
actitud del gobierno nacional frente a la Colonia del Chubut,
que inmigrantes galeses haban establecido en la Patagonia.
Ante las graves dificultades iniciales enfrentadas por los colonos, derivadas de la pobreza de las tierras, la falta de agua
y la escasez de todo elemento necesario para asegurar la
subsistencia, el gobierno asign en un comienzo la suma de
4000 pesos fuertes. Ms tarde, ante el riesgo de que los colonos no contaran con provisiones mnimas (por subsistir las
condiciones iniciales), acord un subsidio mensual de 700 pesos fuertes para vveres. En cierto momento, frente al riesgo
de que se eternizara el subsidio, comision a M. lvarez de
Arenales a inspeccionar eI est-~tela r~rbus -perspce-
149
150
151
PENETRACIN IDEOLGICA
A diferencia de las modalidades consideradas hasta ahora, la penetracin ideolgica apel a mecanismos mucho ms
sutiles, a veces subliminales. Mecanismos que, operando sobre n campo de percepciones, valores, actitudes, representaciones y comportamientos sociales claramente asociados a
los sentimientos de pertenencia a una comunidad nacional,
tendieran a legitimar el nuevo patrn de relaciones sociales
que se vena conformando.
La penetracin ideolgica, junto con la cooptacin y las diversas formas de penetracin material del Estado, contribuyeron a crear la base consensual sobre la cual poda construirse un sistema de dominacin. Si bien, inicialmente, el
Estado nacional se haba edificado fortaleciendo principalmente su aparato represivo, ningn sistema de dominacin
estable poda sobrevivir sin consolidar, a la vez, un consenso
ms o menos generalizado acerca de la legitimidad del nuevo orden. Despus de todo, combinaciones variables de coercin y consenso han sido siempre las bases de sustentacin
de cualquier esquema de dominacin poltica.
Si bien la penetracin ideolgica del Estado nacional implica lograr que en la conciencia ordinaria de los miembros
de una sociedad se instalen ciertas creencias y valores hasta convertirlos en componentes propios de una conciencia colectiva, es preciso diferenciar dos aspectos distintos de este
proceso. Por una parte, la creacin de una conciencia nacional, es decir un sentido profundamente arraigado de pertenencia a una sociedad territorialmente delimitada, que se
152
Wilde reconoca la inevitabilidad del control de la instruc cin pblica por parte del Estado nacional.
153
154
civl.Losanted iucnelaArgts
remontan a una ley promulgada por el gobernador santafecino Nicasio Oroo hacia 1867. Dos aos ms tarde se aprobaba el Cdigo Civil redactado por Vlez Sarsfield, que estableca el matrimonio religioso. Sin embargo, los cambios que
se venan produciendo en la estructura econmica y social
del pas impulsaban, entre otras iniciativas, reformas en la
institucin matrimonial. El movimiento de bienes y personas imprima un dinamismo indito a la sociedad, creando
en la elite gobernante la necesidad de instrumentar, en materias vinculadas con el matrimonio, mecanismos de control
que la Iglesia ya no estaba en condiciones de ejercer ni garantizar.
La ley de matrimonio civil fue aprobada en 1888. 90 Pese a
que estableca definitivamente el control civil de esta institucin, la ley presentaba claras limitaciones. Por ejemplo, no
se apartaba en lo sustancial de las concepciones tradicionales sobre la familia, en particular con respecto al rol de la
mujer, a la que negaba facultades para disponer de sus bienes, para celebrar contratos y contraer obligaciones, ratificando as la autoridad del pater.
Los debates en torno a la ley pusieron de manifiesto el
fuerte arraigo de concepciones ultramontanas y los diversos
puntos de contacto entre los sectores ms reaccionarios de la
sociedad y algunos miembros de la elite gobernante. La defensa de la familia autoritaria y tradicional, la clara reivindicacin del modelo procreativo y la necesidad de garantizar
un papel subordinado para la mujer expresaban, en ltima
instancia, la adhesin a un modelo de sociedad que no siempre gener contradicciones insalvables entre los hombres del
"progreso" argentino.
El matrimonio civil era considerado como una institucin
cuya funcin bsica era "darle hijos al Estado". El debate de
fondo giraba en torno a la familia, concebida como clula social bsica, como el slido pilar de un ordenamiento social
considerado deseable. Como en otros casos, las concepciones
liberales cedieron ante el temor de que los efectos inespera-
155
156
Concebido como un riguroso rito de pasaje, el servicio militar vena a cumplir fines similares a los contemplados en la
Ley General de Educacin y, en ms de un sentido, la complementaba. Luego de pasar por las filas del ejrcito, el proyecto oficial prevea que los jvenes conscriptos seran "devueltos" a sus hogares expurgados de todo sentimiento contestatario y convertidos en "elementos de moralizacin pblica".
Pero adems, el pasaje por las filas poda constituirse
tambin en un instrumento de homogeneizacin tnica el
mtico "crisol de razas" imaginado por los hombres del 80
frente al carcter aluvional que adquira la poblacin a medida que se extenda el proceso inmigratorio.
Este argumento se sumaba al expuesto anteriormente,
cuando el ministro de Guerra Riccheri retomaba la palabra
en la siguiente sesin del debate parlamentario:
"...hay un deber de parte de los gobernantes de este pueblo, y es tratar
de refundir en una sola todas las razas que representan los individuos
que vienen a sentarse al hogar del pueblo argentino (...) Ante todo, segn
nuestro entender, el servicio obligatorio va a acelerar la fusin de los diversos y mltiples elementos tnicos que estn constituyendo a nuestro
pas en forma de inmigraciones de hombres, porque no se nos negar que
el respeto, sino el amor a la misma bandera, la observancia de la misma
disciplina, y quiz los mismos sinsabores, los mismos peligros, asaz poderosos para realizar esa fusin de nacionales y extranjeros, de que tanto necesitamos, para llegar de una vez al tipo que nos tiene sealado el
destino". 94
157
158
159
Mitre95 contrasta con la relativa consolidacin alcanzada slo dos dcadas ms tarde, cuando cuerpos de ejrcito se hallaban distribuidos a todo lo largo del pas y efectivos de la
armada y prefectura patrullaban costas y ros interiores; colegios nacionales, escuelas normales y numerosas escuelas
primarias estatales funcionaban en capitales de provincia,
territorios y colonias; ms de 400 oficinas postales y ms de
100 de telgrafo se haban instalado en todo el pas, adems
de sucursales del Banco Nacional, tribunales de la justicia
federal, delegaciones de la polica federal y mdicos nacionales de sanidad; vastos territorios eran atravesados por ferrocarriles del Estado, que previsiblemente alcanzaban los puntos ms extremos del pas; cuadrillas de obreros construan
las obras pblicas ms diversas (v.g. puentes, caminos, edificios pblicos, diques, puertos, balizamientos, tendido de rieles, de hilos y postes telegrficos); colonias oficiales eran sostenidas por el gobierno en provincias y territorios, as como
hoteles destinados a alojar a la creciente ola inmigratoria; y
el departamento de agricultura distribua plantas y semillas
en todo el territorio. El Estado nacional se haba convertido
en el ncleo irradiador de medios de comunicacin, regulacin y articulacin social, cuya difusin tentacular facilitaba
las transacciones econmicas, la movilidad e instalacin de
la fuerza de trabajo, el desplazamiento de las fuerzas represivas y la internalizacin de una conciencia nacional.
Pero el simple contraste de dos momentos histricos puede sugerir una evolucin lineal y una predeterminacin exitista poco fieles a los hechos. Ya he sealado que en los primeros aos de la organizacin nacional, la imposicin de un
poder territorial efectivo se hallaba restringida no solamente por un pasado reciente y una realidad todava vigente
de autonomas localistas, sino tambin por la precariedad de
recursos con que el gobierno nacional poda aspirar a articular un sistema de dominacin alternativo.
El aparato institucional que surga en esos primeros aos
era, esencialmente, un aparato militar. La burocracia estatal estaba constituida principalmente por los organismos
castrenses, que empleaban alrededor de
del total de personal a cargo del Estado nacional. Fuera de
un reducido conjunto de organismos centralizados en Buenos Aires, el gobierno slo contaba con un ramillete de pequeas unidades administrativas esparcidas a lo largo de
las fronteras y en las principales poblaciones del interior, heredadas en su mayora de la Confederacin. Todava a fines
de los aos 60, el personal civil se distribua entre unos pocos establecimientos de enseanza, las oficinas de correos y
telgrafos, la construccin y operacin de ferrocarriles nacionales, el departamento de ingenieros, las oficinas de inmigracin, de estadsticas, de patentes, de agricultura, y el conjunto de dependencias de rentas, aduana, contabilidad y tesorera. 96
En estas condiciones, el gobierno nacional no slo era
"husped" poco grato en la propia Buenos Aires, sino tambin en las diversas poblaciones donde la actividad de sus organismos tena por objeto consolidar su capacidad de extraccin de recursos y control social. La vastedad de los territorios a controlar con personal y recursos nunca suficientes,
as como las enormes distancias y dificultades de comunicacin con la administracin central, determinaron que la insercin de esas unidades en el medio local estuviera signada
por lealtades contradictorias. Una integracin poco conflictiva exiga por lo general una alta dosis de "flexibilidad" en la
aplicacin de las disposiciones legales y reglamentarias establecidas por las autoridades centrales, lo cual poda significar desde la aceptacin de alteraciones de hecho en la observancia de los procedimientos administrativos, hasta la
venalidad, el cohecho y otras formas de corrupcin frecuentemente denunciadas por la prensa y los propios informes
oficiales.
En el caso concreto de las aduanas y receptoras, la figura del contrabando que desde la poca de la colonia continuaba siendo una arraigada prctica aparece sealada
permanentemente como mal casi inevitable, especialmente
en aquellos puestos fronterizos ms alejados, con mayores
dificultades de control territorial y menor significacin como
plaza de intercambio comercial. A menudo, la falta de concin de los procedimientos (v.g. mercaderas introducidas,
160
depositadas en casas particulares y luego recin denunciadas; utilizacin de formularios no oficiales, fcilmente falsificables), a formas de connivencia con, o permeabilidad a la
influencia de comerciantes locales, y al sometimiento o dependencia del apoyo de caudillos locales. 97
La incompleta institucionalizacin de las unidades administrativas nacionales en el interior tambin se manifestaba
en su escasa especializacin y reducida legitimidad. Por
ejemplo, si bien las aduanas y receptoras tenan como misin especfica controlar el comercio limtrofe y recaudar las
rentas por derechos, era frecuente la realizacin de "comisiones" para el gobierno central (v.g. el embargo de bienes del
gobierno paraguayo durante la Guerra de la Triple Alianza o
la eleccin de un nuevo local para la estacin del ferrocarril
Central Argentino por parte de la Aduana de Rosario), la
convivencia en una misma oficina con la Colectora de la provincia y el Correo, la falta de privilegios como organismo estatal frente a la posibilidad de eviccin y expropiacin por
parte de locadores privados o gobiernos provinciales, o la
conversin de oficinas nacionales en cuarteles de gobiernos
provinciales.
En tales circunstancias, resulta destacable el carcter
"explorador" y "empresario" del funcionario destacado en el
interior. En un perodo de profundos cambios en la organizacin productiva y espacial, los funcionarios nacionales revelaban un atento sentido de oportunidad frente a la apertura
(o cierre) de posibilidades de expansin y mejoramiento de
los servicios. En este aspecto, asuman un claro papel intermediador entre los intereses del gobierno nacional y los de la
comunidad de su jurisdiccin, sin olvidar naturalmente la
promocin de sus propios intereses. Eran frecuentes las iniciativas para la simplificacin de procedimientos, la concesin de ventajas a comerciantes y productores, la realizacin
de construcciones o mejoras de inmuebles, el traslado de dependencias a centros en expansin, etc. Los informes de estos funcionarios tambin manifestaban preocupacin por las
consecuencias de las guerras y rebeliones interiores sobre la
percepcin de rentas, o por las tendencias centralizantes de
la administracin estatal en Buenos Aires.
161
Estas observaciones ilustran una singular etapa de transicin entre la burocracia colonial y e] modelo institucional
que comenzara a delinearse a partir de la dcada del 80. En
verdad, la herencia institucional de la Colonia influy en
muy escasa medida sobre las caractersticas que desde un
comienzo fue adquiriendo el aparato burocrtico del Estado
argentino, a diferencia de lo ocurrido en pases como Brasil,
Per o Mxico. Fue ms bien a nivel provincial donde esa herencia defini con mayor fuerza el perfil institucional de sus
gobiernos.% La observacin es vlida asimismo en el caso de
gobiernos que asumieron algunas de las prerrogativas de un
Estado nacional, aunque sin lograr adquirir plenamente sus
atributos. Tales, las experiencias de la Confederacin rosista, la Confederacin Argentina y, en menor medida, el Estado de Buenos Aires.
Por lo tanto, al reconstituirse en 1862, el gobierno nacional debi afrontar una situacin indita: continuar atendiendo el funcionamiento de organismos de la Confederacin y Buenos Aires cuya responsabilidad asuma, tratando de crear al mismo tiempo un andamiaje institucional sin
cuya existencia resultaba poco menos que imposible asegurar su gestin. Cul era el modelo institucional (si es que
haba alguno) presente en este proceso de construccin burocrtica? Se trataba de una creacin original o se recurra a
otras experiencias? Desde el punto de vista de los determinantes sociales del modelo institucional adoptado, qu organismos se creaban en respuesta a (o en anticipacin de)
qu problemas? Qu forma organizativa (en trminos de
ubicacin jerrquica, delimitacin funcional, estructura interna, mbito operativo) adquiran y por qu? Incluso, por
qu se asuman ciertas funciones como propias del Estado
nacional y no de otros mbitos de decisin y accin (v.g. los
estados provinciales, la "iniciativa privada", el capital nacional o extranjero)?
Sobre la existencia o no de un modelo autctono, es evidente que la heterogeneidad congnita del aparato estatal sus
esabios coloniales, el arrastre de organismos provinciales,
precipitadas creaciones ex novo siguiendo no siempre bien
eimiladas frmulas forneas permite descartar, al menos,
162
163
En cierto modo, el aparato burocrtico que se concibe e intenta desarrollar en la primera etapa de la organizacin nacional definitiva, constituye un armazn formal que slo
muy gradualmente ir adquiriendo contenido. Si de entrada
es revestido de una apariencia solemne, racional y sofisticada, no es ms que para ocultar las debilidades de un Estado
an embrionario, dotado de recursos limitados y rudimentaros, expuesto al ensayo y al error, pero en el que existe conciencia de que la recreacin de formas institucionales modernas, ya ensayadas en pases ms evolucionados, aumentara
su legitimidad. Ello le permitira no slo afianzar su autoridad sino tambin mejorar su imagen como garante de un
nuevo orden, precisamente en circunstancias en que el pas
comenzaba a convertirse en potencial plaza para la inversin extranjera.'
Desde el punto de vista de la diferenciacin estructural y
funcional del aparato burocrtico, el gobierno de Mitre mantuvo el esquema previsto en la Constitucin Nacional. El
despacho de los asuntos a cargo del Poder Ejecutivo continu
siendo atendido a travs de cinco ministerios especializados.
Resulta dificil sustraerse a la tentacin de vincular la resultante distribucin de funciones con las modalidades de penetracin institucional del Estado y, en ltima instancia, con el
proceso de adquisicin de los atributos de la "estatidad". Indudablemente, estos atributos se fueron conformando a travs del involucramiento del Estado en procesos que implicaban una profunda transformacin del marco de relaciones
sociales. Esto supuso modalidades de penetracin material e
ideolgica del Estado en la textura de una sociedad que su
misma intervencin contribua a formar. De aqu la estrecha
vinculacin entre estas modalidades y el tipo de instituciones especializadas requeridas.
Tres ministerios se constituyeron en los instrumentos de
las distintas formas de penetracin ya discutidas. En primer
lugar, el Ministerio de Guerra y Marina, organismo dentro
del cual se fueron creando e integrando las diferentes unidades que asumieron la conduccin del aparato represivo del
164
cuya misma denominacin seala el carcter funcionalmente indiferenciado pero estratgicamente crtico de su misin:
establecer un modus vivendi entre el Estado nacional y las
provincias, delimitar sus respectivas jurisdicciones, ganar
aliados entre los sectores dominantes locales. Pero algo ms:
movilizar los recursos e instituciones disponibles para producir adelantos materiales que, a la par de afianzar ]a labor
de cooptacin, permitiera un mayor control sobre las situaciones locales. Por eso, en sus orgenes, ese ministerio asumi todas las actividades funcionalmente no delegadas a
otros ministerios: desde la administracin de correos y telgrafos hasta la centralizacin del registro estadstico; desde
la canalizacin de las corrientes inmigratorias hasta la planificacin y administracin de las obras pblicas o la promocin de la agricultura. En tercer lugar, el Ministerio de Justicia, Culto e Instruccin Pblica, rgano fundamental de
penetracin ideolgica en sus diversas expresiones: el derecho, la religin y la cultura. Tres vehculos de formacin de
conciencias, de internalizacin de nuevos valores, de legitimacin de nuevos patrones de interaccin social.
Estos tres ministerios, y sus diversas unidades, se vieron
apoyados por el Ministerio de Relaciones Exteriores y el de
Hacienda, cuya misin consista, respectivamente, en: 1) la
gestin diplomtica tendiente a afirmar la soberana del Estado nacional y consolidar los vnculos que permitieran la integracin de la economa argentina a los mercados mundiales; y 2) la organizacin y administracin de un eficaz aparato de extraccin y captacin de recursos internos y externos;
sobre cuya base pudiera asegurarse la normal gestin del
conjunto de unidades estatales.
NUEVA DIVISIN SOCIAL DEL TRABAJO
Verdaderos procesos de apropiacin funcional, estos avances del Estado nacional daran lugar a que poco a poco se
fuera conformando un nuevo esquema de divisin social del
trabajo. Es decir, los mbitos de accin individual y colectiva se redefiniran en funcin de la presencia de una nueva
instancia de articulacin y control social que cuestionaba
prerrogativas, competencias y prcticas establecidas, o crea-
165
ba nuevos espacios funcionales. As, los gobiernos provinciales pronto perderan a manos del Estado nacional el poder de
reunir ejrcitos, emitir moneda, decretar el estado de sitio,
administrar justicia en ciertos fueros o instancias o recaudar
determinados gravmenes. Su intervencin se concentrara
en asegurar el normal desenvolvimiento de las relaciones sociales en el mbito local de la produccin y el intercambio,
fundamentalmente mediante el disciplinamiento de la fuerza de trabajo (educacin, justicia, crceles) y la provisin de
algunos servicios. A su vez, las instituciones civiles y los particulares se enfrentaran a situaciones dispares. En ciertos
terrenos, como la enseanza, la beneficencia o el registro civil, sus actividades se veran circunscriptas, invadidas o expropiadas por el Estado, mientras que en otros (v.g. ejecucin de obras civiles, prestacin de ciertos servicios pblicos)
encontraran oportunidades de desarrollar nuevas actividades bajo los auspicios y la garanta de ese mismo Estado.
Quedara reservado al gobierno nacional un ancho abanico de funciones: desde enfrentar al indio extendiendo el control territorial hasta atraer la inmigracin y asegurar el empleo productivo de la fuerza de trabajo, conducir las relaciones exteriores, atraer capitales y orientar su inversin productiva, o regularizar las relaciones econmicas introduciendo reglas de previsibilidad y sancin. Es decir, aquellos aspectos de la problemtica del "orden" y el "progreso" cuya resolucin difcilmente poda quedar librada a la iniciativa o
los recursos de algn sector de la sociedad civil.' 0 ' No obstante, durante el perodo que estamos considerando la accin del Estado tendi a concentrarse sobre todo en aquellas
actividades que demandaban ms su iniciativa y capacidad
de gestin que sus recursos materiales, por entonces todava
escasos. Caben dentro de esta categora de actividades la
promocin de la inmigracin, que en los aos sesenta y setenta adquiri un auge considerable; la contratacin de emprstitos y otras formas de financiamiento extraordinario,
destinados en gran parte a solventar los gastos militares pero tambin a financiar la construccin y garanta estatal de
los primeros ferrocarriles e, indirectamente, la concesin de
crdito a empresarios privados; y, en general, las obras de in-
166
1873
MILLONES
$ ORO
DIFERENCIA
Exportaciones
38,5
11,7
19,6
67,5
14,5
31,9
120,0
62,4
62,1
167
ximadamente el movimiento del comercio exterior resultado lgico dado que la estructura tributaria estaba estrechamente ligada a ese mercado los egresos presupuestarios
efectivos, en cambio, experimentaron un incremento muy
superior como consecuencia de la capacidad de gasto creada
por el flujo de capitales externos ingresados en forma de emprstitos. Fueron estos mayores recursos los que permitieron extender y garantizar las obras y servicios pblicos, sofocar las rebeliones de los ltimos caudillos e, incluso, facilitar el crdito a particulares a travs de bancos oficiales.
La expansin afect diferencialmente a las diversas regiones del pas. Aquellas que consiguieron incorporarse a la
economa agroexportadora vieron aumentada la capacidad
contributiva de su poblacin, dado que el incremento de los
negocios y la valorizacin de la propiedad inmueble que
acompaaron esa incorporacin constituan las fuentes de
los principales recursos que haban quedado reservados a la
jurisdiccin provincial. Ello aument en consecuencia las posibilidades financieras de los gobiernos provinciales localizados en esas regiones. En cambio, las provincias marginadas
del proceso de expansin "hacia afuera", o aquellas que no
consiguieron generar un mercado nacional para su produccin primaria como lo hicieron hacia el final del perodo
Tucumn y Mendoza 103 hallaron mayores dificultades para recomponer sus ya dbiles finanzas y cayeron en una dependencia cada vez ms estrecha de los subsidios y el empleo
proporcionados por el gobierno nacional.
El cuadro resultante podra resumirse as: 1) un Estado
nacional que creca espasmdicamente, invadiendo nuevos
mbitos funcionales sujetos a alta incertidumbre, que comprometan su viabilidad poltica y econmica, pero que al
mismo tiempo le exigan desarrollar una capacidad de extraccin y asignacin de recursos que robusteca su presencia institucional y legitimacin social; 2) Buenos Aires y, en
menor medida, los dems estados provinciales de la pampa
hmeda, prcticamente relevados de aquellas actividades
infraestructura, pero con capacidad de generar ingresos
] 68
tributarios (fundamentalmente patentes al comercio y contribuciones sobre la propiedad) suficientes para asegurar la
reproduccin del nuevo patrn de relaciones sociales: servicios bsicos, capacitacin de la fuerza de trabajo, mantenimiento del orden interno, etc.; y 3) las restantes provincias,
con economas declinantes debido a su desvinculacin de los
mercados externos y al auge del comercio importador de
Buenos Aires que gradualmente sustitua la produccin local, cuya precaria situacin financiera se vio muchas veces
agravada por alzamientos armados dirigidos contra las autoridades nacionales o contra sus propios gobiernos. 104 De
esta forma se configur una situacin que tenda a reforzar
la hegemona de las provincias pampeanas y sus clases dominantes.
La distincin efectuada debe verse tambin desde otro ngulo. Al asumir el gobierno nacional el conflicto que por dcadas haba sobrellevado Buenos Aires, sta y ms tarde
sus socias menores' 05 se encontraron en ptimas condiciones para reorientar sus esfuerzos y recursos. A partir de
1862, mientras el gobierno nacional intentaba dificultosamente delimitar un mbito 'operativo en un medio hostil y
con recursos harto limitados, la ciudad y la provincia de
Buenos Aires sufran una expansin extraordinaria. 106 En
tanto Mitre se dedicaba a reprimir levantamientos y malones, librar la guerra del Paraguay y afrontar una pesada y
creciente deuda pblica, Buenos Aires prosperaba en sus escuelas, ferrocarriles, puentes, caminos y colonias agrcolas.
Durante los gobiernos de Saavedra y Alsina como ms tarde los de Castro, Acosta, Casares y Tejedor se producira
una profunda transformacin institucional, fsica, cultural y
econmica de la provincia. En muchos aspectos, Buenos Aires se anticipara en su legislacin y en sus instituciones a
las que luego establecera el gobierno nacional. 107
La burguesa portea se cre, de este modo, una doble base de sustentacin. A travs del control de las instituciones
y recursos provinciales asegur las condiciones contextuales y
las garantas de coercin indispensables para organizar y promover una actividad productiva y mercantil en rpida expansin y frecuente transformacin. 108 A travs de su privilegiado
169
acceso al gobierno nacional, moviliz los recursos e instituciones que suprimiran los diversos focos de cuestionamiento al
nuevo sistema de dominacin y acercaran al puerto unidades
productivas y mercados interiores creados a impulsos de una
vasta actividad de promocin, garanta de la inversin y construccin de grandes obras de infraestructura. 109
RELACIN NACIN-PROVINCIAS
Hemos visto que las diferentes formas de penetracin estatal produjeron sustanciales cambios en el carcter de las
relaciones Estado-sociedad. Por una parte, la creciente apropiacin por el Estado de nuevos mbitos operativos y su activo involucramiento en la resolucin de las dos cuestiones
centrales que dominaban la agenda de una sociedad que se
constitua paralelamente, dieron lugar a una nueva divisin
social del trabajo. Por otra parte, el Estado se fue haciendo
visible a travs de un aparato burocrtico y normativo crecientemente especializado, en el que se condensaban y cristalizaban los atributos de la "estatidad". Naturalmente, estos procesos tendieron, al alterarse la relacin de poder entre el gobierno nacional y las provincias, a desplazar los ejes
de articulacin social e integracin poltica. En esta seccin
efectuar algunas reflexiones sobre esos desplazamientos,
sugiriendo que en menos de dos dcadas, no slo cambi globalmente la correlacin de fuerzas entre el Estado (o "la Nacin" en los trminos de entonces) y las provincias, sino tambin la situacin relativa de cada una de stas con respecto
al primero.
En mi cierto sentido, el proceso de formacin del Estado
implic la gradual sustitucin del marco institucional provincial como principal eje articulador de relaciones sociales.
Parte de este mismo proceso fue la transformacin de diversos sectores dominantes del interior en integrantes de una
coalicin dominante a nivel nacional. Sin embargo, a pesar
de que esto dio lugar a que las bases del poder poltico tendieran a perder su estrecha asociacin con la dominacin local, la provincia continu siendo al menos hasta 1880 el
otro trmino de la contradiccin que planteaba la existencia
de un Estado nacional.
Esta circunstancia justifica el empleo de categoras "institucionales" como "la provincia" en lugar de categoras
que aluden a "fuerzas sociales". Ms que los partidos, que en
el limitado juego poltico de la poca cumplan muy parcialmente el papel de mecanismos de representacin de las distintas fracciones burguesas, fueron los gobiernos provinciales los que continuaron siendo los interlocutores polticos del
Estado nacional y el mbito en el que se gestaron las alianzas, oposiciones y conflictos en torno a la organizacin nacional. Por lo tanto, el carcter que asumi la relacin entre el
Estado y los diversos sectores de la incipiente burguesa no
puede desconocer el papel intermediador de la instancia provincial.
De todos modos, cabe aqu reiterar una distincin entre
Buenos Aires y las dems provincias, ya que sus respectivas
relaciones con el Estado nacional se ajustaron a patrones diferentes. Recordemos que este Estado surgi de una solucin
impuesta, del desenlace de un largo perodo de enfrentamientos. Su existencia no puso fin a los enfrentamientos sino que contribuy a localizarlos en el propio mbito provincial, al constituirse en una fundamental base de apoyo institucional de fracciones burguesas del interior adictas a la polticas del gobierno nacional. El proceso de legitimacin del
Estado implic centralmente la cooptacin y continuado apoyo de estas fracciones, a travs de una accin diversificada
que tendi a promover sus intereses. La alianza inicial se vio
as crecientemente engrosada por sectores dominantes del
interior que descubran que a travs de su participacin en
las decisiones y la gestin estatal, podan incorporarse ventajosamente al circuito dinmico de la economa pampeana.
La relacin nacin-provincias sufri as diversas vicisitudes en funcin de las resistencias y apoyos que el proyecto liberal, encarnado en el Estado, hall tanto en las provincias
que haban pertenecido a la Confederacin como en la propia
Buenos Aires. Si bien el Estado naci con el decidido auspicio de los sectores dominantes porteos, tambin naci expuestAY-a-su, tausio.ne&y contradicciones. Buenos Aires apoy incluso prestando sus propias instituciones toda iniciativa dirigida a penetrar el territorio nacional y afianzar la
170
".-
le
1 1
171
172
ron el nuevo Estado. Pero por esta misma razn, les result
ms difcil aceptar que su "retoo" haba cobrado entidad nacional e institucional, que sus bases sociales (y por ende, sus
intereses y orientaciones) se haban diversificado, y que ya
no constitua, como en un comienzo, una simple extensin en
el orden nacional de la dominacin que ejercan en el orden
provincial.
173
NOTAS
1 Las palabras pronunciadas en su primer Mensaje como encargado del Poder Ejecutivo tenan ese mismo significado: "En el instante en
que los poderes pblicos se disolvan y en que la manifestacin material de la unidad argentina se borraba, por decirlo as, era necesario
pensar y decidir que ese eclipse era transitorio, y que esa disolucin
aparente era una verdadera labor de regeneracin de la que la Repblica surgira en breve, fuerte, compacta y libre, reposando en las conquistas laboriosas de su pasado, en la lisonjera realidad de su presente y en las grandes promesas de su porvenir" (Mensaje, 1862).
2 La inadecuada caracterizacin de la clase dominante argentina ha
sido destacada en el artculo de Roberto Etchepareborda, "La estructura socio-poltica argentina y la generacin del ochenta", Latin American Research Review, vol. XIII, N2 1, 1978. Entre los trabajos que intentan cubrir parcialmente este vaco, se incluyen los de Tulio Halperin Donghi, Proyecto y construccin de una nacin (Argentina 18461880), Caracas, Biblioteca Ayacucho, 1980; Jorge Federico Sbato,
"Notas sobre la formacin de la clase dominante en la Argentina moderna (1880-1914)", Buenos Aires, CISEA, 1979; Mara del Carmen
Angueira, "El proyecto confederal y la formacin del Estado nacional
argentino 1852-1862", tesis de maestra Fundacin Bariloche, Segundo Curso de posgrado del Departamento de Ciencias Sociales, 1978; y
Waldo Ansaldi, "Notas sobre la formacin de la burguesa argentina,
1780-1880", trabajo presentado al V Simposio de Historia Econmica
de Amrica Latina, Lima, Per, 5-8 de abril de 1978 (mimeo).
3 Halperin explica este desplazamiento sealando que el grupo mitrista "despeg" desde la pista formada por los intereses porteos para intentar una estrategia de vuelo a nivel nacional. A pesar de su xito inicial (Mitre logr la presidencia), su fuerza dependa estrictamente del Estado en sus diversas manifestaciones (burocracia, ejrcito, gobiernos provinciales), de modo que al carecer de races en el seno de la
sociedad, estaba fatalmente destinado a perder predicamento poltico
en cuanto desaparecieran las circunstancias que le dieron vida. Vase
Halperin (1980), op. cit.
4 En un mensaje al Congreso Mitre sealaba: "Despus de cincuenta aos de lucha no interrumpida haba que organizar por la primera
174
_44
).
175
176
LA FORMACIN
177
z a aceptar y ejercer las facultades inherentes al Poder Ejecutivo Nacional que delegaron en l las provincias de la Confederacin y a convocar a eleccin de un nuevo Congreso, cuya apertura tuvo lugar el 25
tomo II,
de mayo de 1862. Cf. Adolfo Saldas, Un siglo de instituciones,
178
179
180
35 Cf. Adolfo Saldas, Un siglo de instituciones, vol. II, La Plata, Impresiones oficiales, 1910.
36 En el mensaje ante el Congreso de la Confederacin Argentina de
1859, el vicepresidente Del Carril atacaba al gobernador de Buenos Aires, imputndole que al pronunciarse contra la "idea federal" atacaba
la soberana y existencia de cada una de las provincias incluida Buenos Aires, conmova el orden establecido e iniciaba un estado de guerra, consecuencia inevitable de un propsito de centralizacin administrativa dirigido a destruir la autonoma y personalidad poltica de cada provincia.
37 James R. Scobie, La lucha por la consolidacin de la nacionalidad argentina (1852-1862), Buenos Aires, Hachette, 1964.
38 Scobie, ibdem.
39 Su intervencin en el conflicto entre el gobernador de Crdoba De
la Pea y el de San Luis Saa mediante el envo de armas y mil onzas
de oro; la proclamacin de Mitre de que deba apoyarse incondicionalmente al partido liberal en el interior; y el ofrecimiento de honores y
pagos de sueldos atrasados a militares (sobre todo extranjeros) al servicio de la Confederacin, son algunas ilustraciones de una conducta
reiterada a lo largo de esos aos.
40 H. Gorostegui de Torres, op. cit.
41 Cf Bartolom Galndez, Historia poltica argentina: la revolucin del 80, Buenos Aires, Coni, 1945.
42 Los mensajes presidenciales no dejaban de sealar el estado cordial o inamistoso de las relaciones del gobierno nacional con las provincias. Particularmente intensos fueron los conflictos suscitados con el
gobierno de la Provincia de Buenos Aires, sobre todo alrededor de la
"cuestin Capital" que en 1862 se resolvi con un rotundo triunfo del
autonomismo porteo. y el de la jurisdiccin sobre el municipio de Buenos Aires. Pero en general, el gobierno nacional debi disputar todos
aquellos poderes que alguna vez correspondieron a las provincias, desde
la exclusiva atribucin de establecer el estado de sitio (que, por ejemplo,
declararon algunos gobernadores ante la cercana de las montoneras de
Pealoza) hasta la de recaudar ciertos tributos o movilizar fuerzas armadas
43 Se exceptuaba a Buenos Aires, que tena garantida la integridad
de su presupuesto por pactos preexistentes incorporados a la Constitucin.
44 Despus del 80, el gobierno nacional recurrira a mecanismos
ms sofisticados, tales como leyes especiales, lneas de crdito privilegiadas, concesiones e inversiones directas para el desarrollo de ciertas
regiones o productos (v.g. la industria azucarera tucumana).
45 Luis A. Romero, "Decadencia regional y declinacin urbana en el
Interior argentino (1776-1876)", Revista Paraguaya de Sociologa, 4243, ao15, 1978.
46 En igual sentido vase H. Gorostegui de Torres, op. cit.
181
48
182
relacin de fuerzas. No obstante, fue quizs el primero de los presidentes constitucionales que logr afirmar la presencia institucional del
Estado nacional en la vida poltica del pas.
55 Sarmiento cifraba esperanzas en sustituir la influencia de los caudillos por la de hombres dispuestos a colaborar con el Ejecutivo Nacional,
lo que deba expresarse en los comicios. No obstante, las elecciones se desenvolvieron en un clima de violencia y fraude. Sarmiento mismo lo reconoci en el Mensaje al Congreso de ese ao: "Las fuerzas nacionales suplieron en algunas partes la falta de autoridad de las policas locales. L os
partidosehnc arfudespoc."(Mnaj,1874)
Avellaneda fue apoyado por sectores del interior, otrora pertenecientes al Partido Liberal, que permanecieron fieles a Sarmiento al
producirse una escisin en 1868; por algunos grupos del viejo Partido
Federal; y por otros ncleos provinciales, todos los cuales constituyeron el llamado Partido Nacional. Como en 1868, Adolfo Alsina fue el
candidato del Partido Liberal Autonomista, pero su nominacin result cuestionada tanto por ser vicepresidente en ejercicio como por identificrselo como cabal representante del porteismo. Mitre, candidato
del Partido Liberal Nacionalista, tuvo posibilidades de imponerse en
Buenos Aires, Corrientes, Santiago del Estero y San Juan. Perdidas
las esperanzas de triunfo luego de los comicios, Alsina se decidi a pactar con Avellaneda una frmula mixta (nacional-autonomista) integrada con Mariano Acosta como vicepresidente, la que triunf el 12 de
abril de 1874 por amplia mayora de electores.
57 La llamada "conciliacin de los partidos" primero, y la "liga de gobernadores" despus, apuntaron al control electoral de los gobernadores provinciales, pieza clave para allanar la negociacin anticipada del
sucesor presidencial.
58 Por circuito dinmico de la economa pampeana entiendo el conjunto de actividades productivas, mercantiles y financieras que, basadas en el intercambio con el exterior, se desarrollaban en Buenos Aires
y su hinterland pampeano.
59 Aludiendo a la escasa poblacin de su provincia, el gobernador de
San Juan expresaba en 1863 en carta al ministro del Interior Rawson:
"la Provincia de San Juan, puede decirse, est limitada a la ciudad, suburbios y Departamentos rurales adyacentes" (Menioria Ministerio del
Interior, 1863).
69 El temprano calificativo de "desierto" ha sido atribuido al desconocimiento geogrfico. Por tradicin se lo sigui utilizando aun despus de corroboradas las posibilidades productivas de las regiones conquistadas a los indgenas.
61 Sobre el tema de la frontera interior y sus movimientos existe
una extensa bibliografa. Algunos ttulos incluyen a Roberto Corts
Conde, .EZ progreso argentino; y las colaboraciones de Nstor T. Auza y
Colin M. Lewis en Gustavo Ferrari y Ezequiel Gallo, comps., La Argentina del ochenta al centenario, Buenos Aires, Sudamericana, 1980.
56
183
revisontaclpyidusrazoenctdljrio
184
185
cas, Buenos Aires, 1914, pp. 865 y ss. Citado en Roberto Corts Conde,
"Problemas del crecimiento industrial (1870-1914)", artculo incluido
en T. S. Di Tella, G. Germani, J. Graciarena y colaboradores, Argentina, sociedad de masas, Buenos Aires, EUDEBA, 1965, pg. 47.
77 Tal es el caso de la provincia de Santiago del Estero, donde en
1884 el presidente de la Comisin Popular de Recepcin del Ferrocarril en Santiago del Estero, Dr. Argaaraz, saludaba alborozado la llegada del ferrocarril en estos trminos: "Bienvenido seas, portador del
progreso y pz ubpei idad! (...) La llegada del fel ()caz il a esta capital es
un acontecimiento que har poca en los anales de nuestra historia...". Diario El Pas, 14 de octubre de 1884, Santiago del Estero. Citado en Ral Dargoltz, Hacha y Quebracho: Santiago del Estero, el
drama de una provincia, Buenos Aires, Ediciones del Mar Dulce,
1985, pp. 88 y 89.
78 Extracto de un discurso pronunciado en 1887 en la Cmara de
Diputados de la Nacin. Citado en Ral Dargoltz, op. cit., pg. 85.
79 Jorge Schvarzer apunta, al respecto: "Esa enorme inversin fue
realizada en sociedad ms o menos explcita entre terratenientes pampeanos, especuladores e intermediarios ingleses. Los terratenientes se
beneficiaban del alza brusca e inaudita del precio de la tierra mientras
los segundos extraan jugosas comisiones en cada una de las facetas
del negocio. Los intermediarios britnicos atraan al capital necesario
interesado en un triple sentido: la inversin de excedentes lquidos en
ese medio de transporte ofreca elevadas tasas de retorno; la compra
de locomotoras, rieles y equipos que fabricaba la industria britnica
abra paso a un excelente negocio comercial y, finalmente, esas operaciones preparaban la explotacin de las Pampas que beneficiara, mediante la oferta de materias primas y alimentos locales, a la metrpoli". En opinin de este autor la malla ferroviaria tendida en la Argentina constituy un factor promotor de la siderurgia britnica. Impuls
efectivamente la produccin primaria, pero fue tambin un factor de
estancamiento al desalentar la industrializacin y contribuir a la
confusin entre "modernizacin formal" y "riqueza real". Vase Jorge
Schvarzer, La industria que supimos conseguir, Buenos Aires, Planeta,
1996, pp. 66-68.
89 No muchos aos despus, cuando refirindose a la concesin del
Ferrocarril Argentino, un observador afirmara que fue "la empresa
generadora de todas las dems de su gnero, sostenidas planteadas
en el pas con capitales extraos"; que Santa Fe deba en gran parte
sus adelantos a esa concesin, "que pareci en su tiempo enorme y fue
tan combatida entonces como justificada lo ha sido en la actualidad;
que era un sebo necesario, y que perdiendo a los ojos de la rutina miope, el pas ganaba en realidad intensamente". Vase Carlos E. Villanueva, El litoral y el interior, Buenos Aires, Colegio Po IX de Artes y
Oficios, 1887.
81 Es interesante como ilustracin el esfuerzo desplegado en di-
186
ciembre de 1866 para lograr que el gobierno de la provincia de Crdoba cediera las tierras expropiadas al gobierno nacional (para que st e
un aasuvez,pdirtnflascompdefrail),n
carrera contra el tiempo para producir un impacto psicolgico e n la
reunidacostqebnrlugaLodesm
ms tarde.
82 Por ejemplo, mediante nota del 9 de noviembre de 1866, el gobernador de Crdoba denunciaba al ministro del Interior que en los hechos la introduccin del ferrocarril en nada haba modificado las condiciones en que se encontraba el Interior mediterrneo con relacin al
Litoral, pues el trfico continuaba efectundose como antes, por medio
de carretas de bueyes. Ello se deba en apariencia a deficiencias del
servicio y de la administracin de la empresa.
83 En febrero de 1867, la Compaa del Ferrocarril Central Argentino solicit al gobierno argentino una ayuda de 300.000 libras esterlinas para proseguir las obras, dada la incertidumbre y el endurecimiento del mercado financiero de Londres con motivo de la crisis de 1866/7.
El gobierno argentino propuso emitir bonos del crdito pblico y suscribirse a la suma requerida con el producido de aquella colocacin.
84 El informe de Arenales es un magnfico estudio antropolgico en
el que se desmenuza la vida de esa comunidad, caracterizando a los vagos, los disconformes, las relaciones con indios vecinos, los esfuerzos de
exploracin de territorios contiguos y la viabilidad futura de la colonia.
85 A nivel provincial y municipal cabra mencionar adems la construccin de hospitales, cementerios, asilos y obras de urbanizacin, tales como pavimentos, redes cloacales y de electricidad.
86 Para un tratamiento detenido del concepto de nacin como mediacin entre Estado y sociedad, vase O'Donnell, 1982.
87 Vase Juan Carlos Tedesco, Educacin y sociedad en la Argentina (1880-1900), Buenos Aires, CEAL, 1982, pg. 36.
88 La violenta campaa de poltica educativa lanzada por Ramos
Meja en 1906 expresa una reaccin (nacionalista) algo tarda contra
la secularizacin de la enseanza y un intento de reforzar los mecanismos de control social ante el crecimiento de los niveles de conflicto social. Los aos previos al centenario marcan, precisamente, el apogeo
del anarquismo y la plena incorporacin a la agenda del Estado de la
denominada "cuestin social".
89 Al respecto, Tedesco (op. cit.) seala que hacia 1890, y gracias a
la accin desplegada por las primeras camadas de maestros normalistas, formados en una tradicin cuasipositivista, comenz a reclamarse
la introduccin del trabajo manual como materia de enseanza. Pero,
agrega, "esta accin estuvo limitada a las provincias de Buenos Aires
y el Litoral; el resto slo particip muy embrionariamente y, a pesar
del entusiasmo con que se encar la tarea, no logr cambiar la fisonomia de la educacin'.
90 En su tesis doctoral presentada en 1882, Julio Snchez Viamon-
187
188
que estaban civilizando el continente americano." Juan lvarez, Historias de la provincia de Santa Fe (Buenos Aires, 1910).
100 Resulta ilustrativo, en tal sentido, el hecho de que la "cuestin
indgena" slo consigui resolverse definitivamente a partir de la plena asuncin de esta responsabilidad por parte del Estado nacional.
Las numerosas y clebres campaas llevadas a cabo hasta entonces
durante ms de medio siglo, haban resultado infructuosas. El ejemplo de la Conquista del Desierto muestra, como pocos, la ntima correlacin entre orden y progreso, al combinar en una misma estrategia
de penetracin estatal componentes coercitivos y materiales que permitieron incorporar amplios territorios al proceso productivo, consolidar la propiedad fundaria y afianzar institucionalmente al ejrcito
nacional.
101 La imitacin no se restringi a la esfera organizacional del Estado sino que tambin caracteriz a sus polticas. Sorprende, por el grado de actualizacin, la frecuentacin de autores de moda, de cuyo juicio se valan funcionarios y legisladores por igual para avalar sus respectivas posiciones frente a asuntos en debate. Son ilustrativas en este sentido las frecuentes polmicas sobre temas econmicos, en las que
se apelaba a la autoridad externa o se aluda a exitosas (o fracasadas)
experiencias forneas. Basta citar los enfrentamientos entre proteccionistas y librecambistas, conversionistas y anticonversionistas, partidarios del presupuesto equilibrado y emisiOnistas.
1 2 El hecho de que el lder del autonomismo, Adolfo Alsina, ejerciera la vicepresidencia contribuy sin duda a este mejoramiento de las
relaciones, sometidas a tantas fricciones y enfrentamientos durante la
presidencia de Mitre.
103 La produccin de azcar en Tucumn y de vino en Mendoza adquirieron creciente significacin para la economa de estas provincias
recin a partir de la dcada del 70, y sobre todo con la llegada del ferrocarril. La situacin de las finanzas de estas provincias entre fines
del siglo pasado y comienzos del actual ha sido estudiada por Baln y
Lpez Nisnovich, "Burguesas y gobiernos provinciales en la Argentina: la poltica impositiva de Tucumn y Mendoza entre 1870 y 1974",
Desarrollo Econmico, vol. 17, N 67, octubre-diciembre de 1977.
104 De este ltimo grupo corresponder excluir ms adelante a las
provincias que, como ya he indicado, consiguieron crear mercados nacionales para su produccin agro-industrial.
105 Es el caso de Entre Ros hasta el asesinato de Urquiza y las rebeliones de Lpez Jordn, y de Crdoba y Santa Fe en'la dcada del 70,
acompaando la efmera prosperidad que en el orden nacional iniciara la presidencia de Sarmiento.
106 Por entonces se produjo el comienzo de lo que se conoce como el
segundo gran perodo de fundacin urbana del,pas. Decidida la ereccin de pueblos en todos los partidos que no tuviesen centro de poblacin, se fundaron en apenas dos aos (entre 1863 y 1865) nada menos
189
190
INTRODUCCIN
Pocas veces una famosa frase, como la del epgrafe, sintetiza tan bien un aspecto de la realidad social encerrando,
a la vez, tantas ambigedades. Si la civilizacin tiene precio es porque a "alguien" le cuesta producirla. En este caso,
ese alguien no es una abstraccin sino un sujeto social concreto. Un sistema institucional el Estado en su manifestacin material, cuya viabilidad exige el continuado ejercicio de la capacidad de extraer de la sociedad los recursos
necesarios para reproducirse y reproducir un determinado
orden social. La pretensin de ejercer esta capacidad extractiva la "potestad fiscal" en trminos constitucionalistas no slo se halla respaldada por recursos de coercin sino adems por la legtima invocacin de ser el Estado el
nico actor capaz de garantizar la vigencia y continuidad de
ciertos parmetros de organizacin social. Esos parmetros
definen un sistema de convivencia que nuestra frase denomina "civilizacin".
En el presente captulo propongo estudiar el "precio de la
civilizacin" en un contexto y tiempo histricos bastante singul ares, tcuit,0 poi
ctleLd. del
los recursos
recursos como por el particular significado que la nocin
5
AZAR, LGICA O VOLUNTAD?
El Estado comienza por ser una obra
de imaginacin absoluta.
Joss ORTEGAY GAsssr
La forma en que se ha organizado este volumen no permite, ni justifica, un eplogo convencional. Los distintos ensayos plantean algunas cuestiones fundamentales vinculadas
al tema de la formacin histrica del Estado argentino, pero
cada uno de ellos arriba a conclusiones parciales que no se'.
prestan fcilmente a una sntesis analtica o histrica. No
turalmente, el desarrollo del tema central poda haber admi-:
tido otras perspectivas, otras categoras analticas, otros datos, cifras y hechos anecdticos. Pero ms all de los enfoques, variables e informacin, quedan las preguntas. Aquellas que justifican el abordaje de un tema y permiten evalu
si el conocimiento se ha enriquecido por una interpretaci 6
plausibeqtfcnrasdueiqtnlc
tuales. Estas preguntas no tienen fronteras disciplinarias nk
se interesan demasiado por los eventos puntuales. Sirvelt
ms bien para estructurar un campo de indagacin, sume
nistrando los pilares que debe respetar toda construcci
terica o interpretativa sobr el tema explorado. Reno_
adems la condicin de ser universales, en tanto los fen61 1113'
nos a los que se refieren han sido registrados en la e _ en'
cia histrica de otras sociedades.
261
Planteada en los trminos ms generales posibles, la pregunta central con relacin a nuestro tema podra formularse de este modo: fue la construccin del Estado nacional argentino el resultado de la voluntad de hombres predestinados, de una lgica ineluctable del devenir histrico o de una
azarosa combinacin de fenmenos? Es la misma pregunta
que se plante Sarmiento en los ltimos aos de su vida; la
misma que despertara la atencin de Juan Alvarez algunos
aos ms tarde.' As formulada, la pregunta no tiene respuesta. Pero a partir de la misma se abre un abanico de
cuestiones ms puntuales sobre las cuales los distintos ensayos sugirieron algunas interpretaciones tentativas.
Quedan, no obstante, muchos temas que invitan a la comparacin con otras experiencias y otros que mereceran ser
investigados con mayor profundidad en el futuro. Todos ellos
se vinculan a nuestra pregunta central: por qu hubo una
nacin argentina y no un racimo de naciones independientes?; qu factores favorecieron el proceso de integracin nacional?; cul fue el papel del Estado en la conformacin de
la estructura de clases y cul su relacin con la clase dominante? La eleccin de estos interrogantes no se ajusta a ningn esquema analtico riguroso. Surgen ms bien de reflexiones efectuadas a lo largo de la investigacin que no han
tenido cabida en el texto, y que quisiera ahora desarrollar
brevemente a modo de conclusin.
NACIN Y ESTADO
As como la formacin del Estado argentino no result automticamente de la guerra emancipadora, tampoco la Nacin Argentina fue su necesario correlato. Varios fueron los
factores que impidieron la organizacin nacional una vez roto el vnculo colonial con Espaa. Al producirse el movimiento revolucionario, el Virreinato del Ro de la Plata se extenda sobre un territorio prcticamente despoblado, cuyos disersos habitantes conformaban una poblacin sedentaria
editada principalmente a actividades ganaderas y a una
gricultura primitiva. A pesar de ello, los pueblos que habiban ese vasto territorio no se fracturaron de inmediato
e revo ucin. a estructura poltica heredada de la
262
colonia, y su aparato burocrtico, continuaron proporcionando durante un tiempo un elemento aglutinante bsico. Rom.
per con las Provincias Unidas requera tener opciones: ser
viable poltica y econmicamente, tener ventajas compara
vas en elegir la autonoma. Paraguay pronto hall la cono
niencia de hacerlo: las rentas originadas en su territorio
lo permitan y el aislamiento lo justificaba. Su posicin g
grfica no le haba creado slidos vnculos con el resto del
rritorio virreinal. Aunque en el caso de la Banda Oriental 1
separacin se debi a un compromiso poltico, tambin sus
recursos y estratgica ubicacin geogrfica hacan posible la
secesin. En cambio, fue un tanto fortuito que se autonomizara el Alto Per (Bolivia), al quedar desmembrado de hecho
por la continuidad del dominio espaol durante los crticos'
aos de las guerras de independencia.
Buenos Aires aspir desde el mismo momento de la Revolucin de Mayo a constituir un Estado unificado bajo su he.
gemona. Si otros intentos separatistas no prosperaron se
debi, especialmente, a la enorme diferencia de fuerzas entre la provincia portea y cualquier otra coalicin de provincias o proyectos de Estado alternativos. La Confederacin
Argentina, constituida duego de la cada de Rosas sin la adhesin de Buenos Aires, no fue una excepcin e ilustra el caso lmite- la coalicin de todas las provincias no consigui
imponerse a Buenos Aires.
Estas circunstancias no deben ser interpretadas en el
sentido de que ningn otro tipo de configuracin territorial o
combinacin poltica hubiera sido posible. Lo que s sealan
es una diferencia fundamental con otras experiencias de
construccin del Estado, sobre todo las europeas. En contraste con stas, la experiencia argentina y en buena medida la latinoamericana no se caracteriza por la necesidad
de una determinada unidad poltica de absorber otras unidades (v.g. ciudades libres, principados, obispados), que ya
ejercan significativos privilegios soberanos. Los constructores del Estado argentino fundamentalmente los sectores
dominantes de Buenos Aires no buscaron formar una uni
dad poltica mayor o ms fuerte, sino evitar la disgregacin
de la existente y producir una transicin estable de un Esta-
263
do colonial a un Estado nacional. Lejos d-gpiar0 por propsitos de conquista, aspiraron a extender un movimierac.revolucionario local a la totalidad de las provincias del ex virreinato y a heredar de la colonia el Control territorial y politice ejercido por Espaa.
El que estos objetivos comenzaran a materializarse recin
medio siglo ms tarde abre nuevos interrogntes. Si, como
plantearon Hegel, Hobbes, Weber y otros, la "sociecrad
se constituye a partir de grupos cuya solidaridad depende de
la convergencia de intereses materiales e ideales, qu intereses fundamentales mantuvieron durante tanto tiempo la
unidad formal de la sociedad argentina? Si el aislamiento y
la guerra civil fomentaban la disgregacin y las guerras de
independencia no conseguan despertar del todci los sentimientos de pertenencia y solidaridad que cimentan la existencia de unidades nacionales, por qu no operaron n toda
su potencial consecuencia las tendencias centrfugas? qu
significado tuvo la "provincia" como instancia de articulacin de relaciones sociales y a qu se debi que aisladamente o a travs de pactos federativos no pudieran llegar
a constituir estados autnomos?
Aunque el tema merecera un tratamiento sistemtico n
futuros trabajos, quisiera avanzar algunas respuestas preliminares. Indudablemente, la unidad nacional argentina durante las primeras dcadas de vida independiente se asent
ms en elementos expresivos y simblicos que en vnculos
materiales plenamente desarrollados. Echeverra aluda en
su Dogma socialista a la unidad diplomtica externa, a la
unidad de glorias, de bandera, de armas; a una unidad tci- .ta e instintiva que se revelaba al referirse sin mayor reflexin a "Repblica Argentina", o "territorio argentino", "Nacin Argentina", y no santiaguea, cordobesa o portea. Pero a cada uno de esos atributos era posible oponer otros que
contradecan la unidad: prolongados interregnos de aislamiento y absoluta independencia provincial, pactos de unin
interrumpidos, viejas tradiciones municipales, formas caudillistas de ejercicio de la dominacin. Adems, - el territorio
"nacional" distaba de ser una unidad inseparable. Bien seala Alvarez que la Mesopotamia, la Banda Oriental y el Pa-
264
265
266
RESISTENCIAS
267
el choque de dos concepcionesCliferent .es sobre el modo de organizar polticamente una nacin; pero epecialmente, sobre
las consecuencias econmicas y Sociales derivadas de imponer frmulas polticas alternativas.
El triunfo de Buenos Aires abri otras lneas de conflicto.
A los que resistan desde mucho antes (v.g. por una parte; los
indios; por otra, los caudillos del interior que vean sus posiciones amenazadas en el propio mbito local por los aliados
provinciales de la causa portea), empezaron a agregarse
fracciones de las clases dominantes de Buenos Aires, para
las cuales la existencia de un Estado nacional comenzaba a
crear contradicciones y enfrentamientos en una instancia
institucional que no controlaban plenamente. Esto se vincula con el tema de la "autonoma relativa" del Estado, e invita a hacer alguna reflexin sobre las posibles razones de estas contradicciones.
En primer lugar, si bien es difcil establecer distinciones
claras entre los sectores sociales que tenan acceso a y en
definitiva controlaban los gobiernos nacional y provincial
de Buenos Aires, es evidente que sea a travs del Congreso
o del propio Poder Ejecutivo, un importante nmero de legisladores y funcionarios oriundos del interior, comenz a sostener frente a cuestiones en debate, posiciones no siempre
favorables a los intereses porteos. Esta actitud, de la que a
veces participaban genuinos representantes de Buenos Aires
con responsabilidades ejecutivas en el gobierno nacional, se
vio reforzada por la necesidad de este ltimo de extender sus
bases sociales de apoyo ganando la adhesin de sectores dominantes del interior. Sin su concurso, resultaba difcil asegurar la sucesin del rgimen, ya que an no se haba logrado consolidar un firme pacto de dominacin manifestado a
travs de una frmula poltica consensualmente aceptada,
en tanto que la representacin del interior en el senado le
otorgaba mayora suficiente para desbaratar proyectos e iniciativas claramente opuestas a sus intereses. En segundo lugar, buena parte de las posiciones de poder
fueron ocupadas por miembros de una casta poltico-militar,
un verdadero patriciado burocrtico, que a pesar de sus lazos de parentesco y amistad con integrantes de los sectores
'2-~xtental
268
casi permanente lo que facilit el control de las clases subalternas y explica la falta de movilizacin popular. Las caractersticas que asumi la explotacin agrcola-ganadera, los
altos rendimientos, la feracidad y bajo precio de la tierra, la
imposibilidad o dificultad de exportar cereales debido a los
altos fletes o carne por razones tecnolgicas permiti
que las clases populares tuvieran acceso a una alimentacin
barata y abundante, aun en condiciones de vida semibrbara. Durante bastante tiempo, los bienes primarios exportables fueron otros (v.g. cuero, lanas y, en menor medida, tasajo) y transcurrieron muchos aos antes de que lo que ahora
llamamos "bienes salario" (v.g. carne y trigo) se convirtieran
en el origen de algunas de las contradicciones centrales de la
economa y la poltica argentinas.
2,6g
. .
ESTADO Y CLASES
El anlisis precedente pone de manifiesto otra arista poco estudiada del proceso de formacin estatal: la vinculacin
entre este proceso y la constitucin de clases sociales. L:historiografa argentina an carece de una adecuada caracterizacin de la estructura de clases particularmente, de la
clase dominante y su evolucin a travs del extenso perodo que demand la consolidacin del Estado nacional. Sin
mayor pretensin que aportar algunas reflexiones a esta importante temtica, quisiera destacar dos aspectos diferentes,
aunque ntimamente relacionados entre s: 1) la composicin
y transformacin de la clase dominante; y 2) el papel del Estado en la estructuracin de clases sociales.
Con relacin al primer aspecto, Gaetano Mosca en su clebre La clase gobernante, sostena que en sociedades primitivas, que se hallan todava en etapas tempranas de organizacin, el valor militar es la cualidad que ms rpidamente
abre acceso a la clase poltica o clase gobernante. Esta observacin es particularmente aplicable, segn este autor, a pueblos que recin entraron en la etapa agraria y han alcanzado un cierto grado de civilizacin; all, la clase militar es la
clase gobernante. Pero a medida que avanza la "civilizacin
delkr
aumenta la renta del suelo coir-e -cu~tivo incremento de la produccin y el consumo, la riqueza,
270
271
272
273
la independencia argentina fue el primer captulo de un largo proceso, caracterizado por cruentos enfrentamientos y variadas frmulas de transaccin, mediante los cuales log sectores que pugnaban por prevalecer en la escena poltica intentaron sustituir el orden colonial por un nuevo sistema de
dominacin social. El origen local del movimiento emancipador y las resistencias halladas por Buenos Aires para constituirse en ncleo de la organizacin nacional, pronto dieron lugar a movimientos separatistas y guerras civiles que, durante cuatro dcadas, impidieron la formacin de un Estado
nacional. El resurgimiento de la provincia como mbito de
lucha por la dominacin local y actor institucional en el escenario poltico ms amplio que integraban las Provincias
Unidas del Ro de la Plata, tendi a otorgar a los enfrentamientos un carcter "territorial" que ocultaba sus ms determinantes motivaciones econmicas. Las precarias coaliciones de provincias, que a travs de pacto y tratados intentaron erigirse en Estados, fueron prontamente desbaratadas
por disidencias internas y fracasos militares. De hecho, las
provincias funcionaron como cuasiestados dentro de una federacin cuyos vnculos de nacionalidad radicaban esencialmente en la an dbil identidad colectiva creada por las guerras de la Independencia.
Por inspiracin y accin de Rosas, Buenos Aires alent
durante dos dcadas esta organizacin federal del sistema
poltico-institucional, postergando la constitucin de un Estado nacional que, en las condiciones de la poca, poco
habra beneficiado a los intereses de los sectores terratenientes pampeanos que sostenan el rgimen rosista. La coalicin de fuerzas del Litoral, que con apoyo extranjero y de
sectores disidentes de Buenos Aires derrot a Rosas en Caseros, se constituy no casualmente en circunstancias
en que las oportunidades de progreso econmico abiertas pr
el sostenido aumento de la demanda externa y los nuevos
avances tecnolgicos disponibles al promediar el siglo ponan crudamente de manifiesto las restricciones a que se hallaban sometidos la produccin y el intercambio de las proncias ora enas.
274
275
NOTAS
1 Tanto Sarmiento como Alvarez concluirn que la "gran transformacin" argentina fue mucho menos el resultado de la visin y energa
de una esclarecida elite que del impetupso des -arrollo de un orden capitalista a escala mundial (cf. Halperin DOng-h-i, 1980, op. cit.). No obstante, la posteridad adjudicara a la generacin del 80 (como lo hara
en otras experiencias con ls "Cientficos" mexicanos o el "Olimpo" costarricenle) la "paternidad" de este proceso d desarrollo histrico.
2 Como seala Alvarez, ni siquiera el movimiento independentista
tuvo el carcter de un levantamiento pcipulail2Apenas nit 2% de la poblacin fue destinado al servicio armado, incluyendo en esa cifra los
que ya eran soldados al producirse el movimiento y los negros esclavos
que fueron incorporados luego. Esta situacin persisti al menos hasta 1816.
3 Sbato (op. cit.), por ejemplo, seala a ste como el rasgo distintivo de la burguesa argentina, destacando su control del capital financiero como su principal base de poder econmico y poltico. Milcades
Pea la denomina "suboligarqua gestora",mientras que Etchepareborda (op. cit.) pone de relieve su carcter, de "intermediarios", de "factores" en lugar de "productores".
4 Zonas de la ciudad de BUenos Aires en las que tuvieron lugar los
combates ms sangrientos que en 1880 enfrentaron a fuerzas del gobierno nacional -y- la Provincia de Buenos Aires.
5 En su primer mensaje presidencial al Congreso, Roca hara la
obligada referencia que en su momento efectuaran Urquiza y Mitre:
"Parece que furamos un pueblo nacido recin a la vida nacional, pues
tenis que legislar sobre todo aquello que constituye los atributos, los
- medios y el poder de la nacin". Si las palabras eran otras, el espritu
era el mismo.