TEXTO COMPLEMENTAR

Qualidade do Gasto Pblico

Resumo: Finanas Pblicas no Brasil. Programao Financeira.
Qualidade do Gasto Pblico

CESEF/GEEFI
geefi.cesef.df.stn@fazenda.gov.br

Sumrio
1. Finanas Pblicas no Brasil ........................................................................... 2
2. Programao Financeira ................................................................................ 5
2.1 Oramento Pblico.................................................................................... 5
2.1.1 Oramento Pblico e Instrumentos de Planejamento Oramentrio .. 5
2.1.2 Oramento Pblico e Programao Financeira .................................. 7
2.2 Como funciona as contas do governo? ..................................................... 7
3. Qualidade do Gasto Pblico no Brasil .......................................................... 13
Referncias Bibliogrficas ................................................................................ 18

1. Finanas Pblicas no Brasil1

Durante toda a dcada de 1980 e a primeira metade da dcada de 1990, o Brasil

viveu um perodo de inflao elevada. O debate econmico central neste perodo era o
desafio de vencer o fenmeno inflacionrio descontrolado. Para uma lembrana de como
era naquela poca e como as coisas mudaram nos dias de hoje, sugerimos, por exemplo,
que o caro leitor assista ao vdeo 15 anos do Real, feito pelo documentrio Laboratrio
Brasil da TV Cmara e disponvel na internet, pois aborda um tema desconhecido pela
nova gerao de brasileiros: como viver com inflao e a complicada srie de tentativas
de acabar com ela nas dcadas de 1980 e 19902.
No cenrio fiscal, havia dficits fiscais recorrentes e dvidas elevadas em todas as
esferas de governo. A crise da dvida externa tambm esteve presente em toda a dcada
de 1980, culminando com a suspenso unilateral de todos os pagamentos de juros
relativos dvida de mdio e longo prazo, anunciado pelo presidente Jos Sarney em
1987. Este episdio conhecido como a moratria da dvida externa brasileira.
Uma corrente de economistas advogava que o controle das contas pblicas e a
reduo dos dficits fiscais eram fundamentais para o controle da inflao e para a soluo
da crise da dvida. Outra corrente alegava que o processo inflacionrio era decorrente de
fatores estruturais da economia brasileira.
O fato que durante todo o perodo o pas no foi capaz de equilibrar as contas
pblicas. Os dficits fiscais, se no eram a causa da inflao, tambm no ajudavam a
combat-la.
Deve-se contemporizar tambm que a reduo das dvidas fiscais no era tarefa
fcil naquela poca. O pas no dispunha de estatsticas fiscais consistentes que
retratassem a verdadeira situao das finanas pblicas. Os prprios mecanismos de
controle das despesas pblicas eram deficientes, haja vista que o pas ainda no tinha uma
conta nica, nem um sistema integrado de administrao financeira.

Essa seo foi baseada em Finanas pblicas e estatsticas fiscais no Brasil. Braslia: Secretaria do
Tesouro Nacional, 2014. 61 f. Notas de aula. Mimeografado.
2
Disponvel em: <<https://www.youtube.com/watch?v=3LHH7nigO6A>>. Acesso em 28 nov. 2014.
1

Desta forma, sabia-se que o governo apresentava dficits fiscais, mas a

identificao da magnitude desta dvida, bem como a implementao de medidas
corretivas eram imprecisos.
Neste contexto foram implementados no Brasil, a partir de 1986, seis planos de
estabilizao, todos baseados em ncoras cambiais e controles de preos: Plano Cruzado
(1986), Plano Bresser (1987), Plano Vero (1989), Plano Collor I (1990), Plano Collor II
(1991) e Plano Real (1994). Os cincos primeiros fracassaram alguns meses aps a
implementao. O ltimo, no entanto, conseguiu garantir o controle da inflao at os
dias de hoje.
A partir da implementao do Plano Real, em junho de 1994, a inflao caiu
sistematicamente, mas os resultados fiscais continuaram deficitrios at 1998 (dvida
aumentou), a despeito do forte supervit temporrio apresentado em 1995. Isto indicava
que, mesmo vencendo a inflao, o pas ainda necessitava de um ajuste fiscal permanente,
que seria viabilizado por meio da implementao de reformas estruturais.
Os quatro anos posteriores ao controle da inflao tambm foram marcados por
uma crise fiscal nos estados. A origem desta crise explicada, em grande medida, pelo
aumento das despesas com pessoal. Os novos governadores que assumiram em 1995
concederam reajustes salariais significativos para os funcionrios pblicos, ainda
considerando que a inflao corroeria tais reajustes em um prazo curto. No entanto, no
ambiente de inflao reduzida, esses reajustes tiveram consequncias mais duradouras
nas finanas estaduais.
Neste contexto, foi implementado, em 1997, um Programa de Apoio
Reestruturao e ao Ajuste Fiscal de Estados, atravs da renegociao das dvidas
estaduais. Pelos termos do programa, o governo federal assumiu a dvida dos estados que,
como contrapartida, passaram a ter uma dvida com o governo federal. Esta operao
contribuiu para a reduo do saldo devedor da dvida financeira dos Estados e do Distrito
Federal por meio da concesso de um subsdio inicial, do alongamento do prazo de
pagamento, bem como da reduo dos encargos financeiros.
Ainda como condio do acordo, os Estados e o Distrito Federal comprometeramse a observar o adimplemento no pagamento das prestaes da dvida refinanciada e a
estabelecer e cumprir Programas de Ajuste Fiscal, com metas fiscais para as finanas

pblicas estaduais. Estes programas possibilitaram o equilbrio das finanas pblicas e a

reduo da dvida dos estados.
Ao final de 1998, como consequncia da crise internacional, o volume de reservas
internacionais do pas reduziu-se drasticamente e o governo federal se viu obrigado a
negociar um programa de apoio financeiro com o Fundo Monetrio Internacional FMI.
As condies do apoio eram a manuteno das desvalorizaes cambiais e a adoo de
um rigoroso ajuste fiscal, traduzido em metas vultosas de supervit fiscal para os trs
anos subsequentes.
Pode-se dizer que este foi o momento em que o pas adotou de fato uma
sistemtica eficaz de controle das contas pblicas, sistemtica esta que se manteve at os
dias de hoje.
Deve-se destacar tambm que a maxidesvalorizao cambial ocorrida em 1999
provocou uma elevao imediata da dvida pblica em decorrncia da parcela da dvida
em moeda estrangeira. Dessa forma, as metas vultosas de supervit fiscal eram
necessrias para recolocar a dvida em uma trajetria descendente. Ainda em 1999, foram
aprovadas as reformas da previdncia social, em especial a implementao do fator
previdencirio, que reduz os benefcios de quem se aposenta com idade ou tempo de
contribuio reduzidos. Tais reformas diminuram os benefcios das aposentadorias dos
servidores pblicos e possibilitaram a reduo das despesas com benefcios do Regime
Geral de Previdncia Social (RGPS).
Na sequncia deste processo de modernizao das finanas pblicas brasileiras,
foi aprovada em 2000 a Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000 Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), que representou um marco para a consolidao dos
princpios de responsabilidade fiscal na administrao pblica brasileira.
Em 2002, o pas enfrentou um novo perodo de flutuao cambial que culminou
com mais uma elevao da dvida pblica, a despeito do forte supervit primrio obtido
no ano. Isto ocorreu porque o perfil da dvida pblica brasileira ainda apresentava uma
parcela significativa referenciada moeda estrangeira.
A partir de 2003, com a manuteno das regras fiscais de gerao de supervits
primrios, a relativa estabilidade cambial e a reduo da taxa bsica de juros, foi possvel
implementar uma trajetria descendente para a dvida pblica. Como consequncia desta

poltica fiscal sustentvel conduzida ao longo dos anos, o Brasil deixou de ser devedor e
passou a ser credor externo em janeiro de 2008. Isto significa que os ativos em moeda
estrangeira do pas, basicamente as reservas internacionais, superam toda a dvida externa
brasileira. Ou seja, a dvida externa que era um grande problema das finanas do pas na
dcada de 1980 foi completamente superada vinte anos depois.
Ainda no ano de 2008, mais precisamente no ms de abril, o Brasil recebeu o
grau de investimento de uma das grandes agncias internacionais de classificao de
risco. Com a elevao, o pas entrou para o grupo de pases considerados de baixo risco,
estando credenciado para atrair grandes investidores institucionais internacionais que, por
regras dos seus estatutos, s podem investir em ativos considerados de baixo risco. As
outras agncias de classificao de risco tambm elevaram a nota do pas na sequncia.
Como vimos at aqui, pode-se dizer que, ao final desta primeira dcada do sculo
XXI, o Brasil conseguiu organizar suas finanas pblicas a ponto de consolidar os
princpios de responsabilidade fiscal traduzidos no equilbrio permanente entre receitas e
despesas, assim como na reduo contnua da dvida pblica. O desafio que se apresenta
atualmente no pas a melhoria dos servios pblicos que so entregues a sociedade. Mas
isso depende do esforo individual de cada gestor pblico das trs esferas de governo no
sentido de zelar pela eficincia, eficcia e efetividade na aplicao dos recursos pblicos
sob sua gesto.
2. Programao Financeira
2.1 Oramento Pblico
2.1.1Oramento Pblico e Instrumentos de Planejamento Oramentrio

O oramento pblico o documento em que o Poder Legislativo registra a

previso das receitas do governo e autoriza a utilizao dos recursos arrecadados para a
realizao das despesas pblicas. O oramento pblico composto pelos atuais
instrumentos de planejamento previstos na Constituio Federal de 1988, ou seja:
(i) Plano Plurianual (PPA): O PPA denominado de planejamento estratgico de mdio
prazo da administrao pblica brasileira, sendo elaborado para viger por quatro anos. O
instrumento jurdico do PPA a Lei do Plano Plurianual.

(ii) Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO): a norma que traa as metas e prioridades
da administrao pblica e orienta a elaborao da Lei Oramentria Anual (LOA).
(iii) Lei Oramentria Anual (LOA): o instrumento jurdico do oramento
propriamente dito (curto prazo). Trata-se da concretizao do planejamento de mdio
prazo (PPA), denominado de planejamento operacional.
O Ciclo Oramentrio o perodo compreendido entre a elaborao da proposta
oramentria e o encerramento do oramento, ou seja, trata-se do perodo de tempo
necessrio para que o oramento esgote suas quatro fases: elaborao, aprovao,
execuo e controle. Trata-se de um processo dinmico e contnuo, com vrias etapas
articuladas entre si, por meio das quais sucessivos oramentos so discutidos, elaborados,
aprovados, executados, avaliados e julgados.
O caro leitor precisa entender que os trs instrumentos que regem o ciclo
oramentrio Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei
Oramentria Anual (LOA) so estritamente ligadas entre si e formam um sistema
integrado de planejamento e oramento, reconhecido pela Constituio Federal de 1988,
que deve ser adotado pelos entes da Federao (municpios, Estados e Unio). A Figura
1 a seguir sintetiza o ciclo oramentrio.
Figura 1 Ciclo Oramentrio

Elaborao do PPA

Controle e Avaliao da
execuo oramentria

Execuo Oramentria

Discusso, votao e
aprovao da LOA

Elaborao e reviso dos

planos e programas
nacionais, regionais e
setoriais

Elaborao e aprovao
da LDO

Elaborao da LOA

Fonte: Elaborao da Gerncia de Estudos Econmico-Fiscais/Coordenao-Geral de Estudos EconmicoFiscais/Secretaria do Tesouro Nacional.

2.1.2Oramento Pblico e Programao Financeira

Segundo Albuquerque (2010), o oramento anual visa a concretizar os objetivos

e metas propostas no Plano Plurianual - PPA, segundo as diretrizes estabelecidas pela Lei
de Diretrizes Oramentrias - LDO. Assim, o oramento traz a previso do recebimento
de recursos financeiros (caixa) e a fixao para realizao de gastos (compromisso de
gasto). Com essa autorizao, podem-se fazer compras de materiais e de servios, por
exemplo. O pagamento referente a essas compras depende da existncia de recursos
financeiros em caixa. Para isso, necessrio o ingresso financeiro nos cofres pblicos.
Albuquerque (2010) informa que, uma vez aprovado o oramento, os rgos do
governo podem iniciar os processos de aquisio de bens e servios a cargo do governo.
No entanto, os recursos financeiros necessrios para os pagamentos correspondentes no
se encontram disponveis quando da aprovao do oramento. Eles vo se tornando
disponveis medida que os contribuintes e demais devedores do tesouro pblico
recolhem seus impostos e outros tributos e valores.
Dessa forma, o fluxo financeiro necessrio para o pagamento das despesas ocorre
ao longo de todo o ano. Em determinadas ocasies o governo conta com maior ingresso
de caixa, como nos meses de vencimento de determinados impostos, como o imposto de
renda, no governo federal. Em outras ocasies o fluxo de caixa pode ser mais minguado.
Do lado das despesas tambm ocorre o mesmo: em algumas pocas o governo tem que
pagar contas mais elevadas que em outros meses. Para Albuquerque (2010), o que
acontece, por exemplo, nos meses de pagamento do dcimo-terceiro salrio. Muitas vezes
h o desencontro entre pagamentos e recebimentos. Assim, para que o governo no se
veja em dificuldades para cumprir suas obrigaes financeiras em determinadas ocasies,
imprescindvel que seja realizado um planejamento do fluxo de entradas e sadas do
caixa, a programao financeira.

2.2 Como funcionam as contas do governo?

O caro leitor tem algum conhecimento sobre como funcionam as contas do

governo? Por exemplo, leia a reportagem abaixo:

Contas pblicas tm dficit recorde

Dficit de R$ 14,5 bi em agosto torna meta fiscal do ano, de R$ 99 bi, quase
impossvel
Pelo quarto ms consecutivo, o governo gastou mais do que arrecadou, o que fez com
que o setor pblico consolidado - composto por Unio, estados, municpios e estatais registrasse um dficit primrio de R$ 14,5 bilhes. Foi o pior resultado para agosto da
srie histrica do Banco Central (BC), iniciada em 2001. Com isso, o esforo fiscal no
acumulado no ano est em R$ 10,2 bilhes, ou 0,3% do Produto Interno Bruto (PIB,
conjunto de bens e servios produzidos no pas).
Para analistas, o resultado de agosto torna praticamente impossvel o cumprimento da
meta de supervit primrio (poupana para o pagamento de juros da dvida pblica)
prometida pelo governo para o ano, que de R$ 99 bilhes, ou 1,9% do PIB. Do supervit
acumulado no ano pelo setor pblico, somente R$ 1,5 bilho veio do governo central
(composto por Tesouro Nacional, Previdncia Social e BC), cuja meta fixada para o ano
de nada menos que R$ 80,8 bilhes, ou 1,55% do PIB. O restante da poupana veio de
estados e municpios. (...)
(BECK, M.; VALENTE, G. Contas pblicas tm dficit recorde. O Globo, Rio de Janeiro,
1 out. 2014. Primeira Pgina.)

Para que o leitor entenda um pouco mais sobre os significados de termos como
supervit primrio ou dficit primrio, a tabela abaixo apresenta um exemplo meramente
didtico de comparao entre o desempenho das contas do governo com os gastos de uma
fictcia famlia brasileira tpica de classe mdia.
Tabela 1 Comparativo entre o desempenho das contas do governo e os gastos de uma
fictcia famlia brasileira tpica de classe mdia.
Famlia brasileira tpica de classe
mdia

Governo

Suponha uma tpica famlia brasileira. O

pai economista. A me advogada. Esse
casal tem 4 filhos, sendo dois adolescentes
e duas crianas, bem como um animal de
estimao. A renda familiar fruto apenas
do salrio mensal do pai e da me.

O salrio do governo fruto da

arrecadao de tributos (impostos, taxas e
contribuies de melhoria), alm de outras
receitas.

As despesas dessa famlia compreendem

as mensalidades escolares dos filhos, a
prestao do carro, o salrio da empregada
domstica, a prestao do financiamento
da casa prpria, a conta de luz, a conta de

As despesas do governo compreendem os

salrios dos funcionrios pblicos, a
manuteno da mquina pblica, alm dos
gastos com educao, sade, transporte,

gua, a conta de supermercado, a creche infraestrutura,

previdncia
das duas crianas, plano de sade, segurana pblica etc.
veterinrio e outras despesas familiares.
Se esse casal consegue pagar todas as
despesas mensais, e ainda sobra algum
dinheiro, podemos dizer que esse casal
possui um supervit primrio.

social,

No caso do governo, o supervit

primrio definido, basicamente, pelo
resultado positivo obtido pela diferena
entre a arrecadao tributria e despesas
governamentais.

Por apresentar uma disciplina fiscal, esse Se o governo brasileiro mantm um

casal pode realizar compras a prazo, ter controle das contas pblicas, isto ,
acesso a crdito bancrio etc.
apresenta uma disciplina fiscal, ento o
mercado
financeiro
internacional
considera que o Brasil tem capacidade de
pagamento e oferece baixo risco aos
investidores internacionais, dentre outros
aspectos.
Mas, se o casal gasta mais do que recebe No caso do governo brasileiro, a ideia
de salrio mensal, ento esse casal possui anloga. Se o governo gasta mais do que
um dficit primrio.
arrecada em um determinado perodo,
ento, teremos um dficit primrio.
Esse casal tem emprstimos em banco No caso do governo brasileiro, se h
devido aos financiamentos da casa onde dficit primrio, para financiar os gastos,
moram e do carro que utilizam.
o governo pode emitir ttulos da dvida
pblica, ou seja, o governo pega dinheiro
no mercado.
Ao final do ms, se esse casal conseguiu
pagar todas as despesas familiares, isto ,
apresentaram supervit primrio, e com o
restante do dinheiro que sobrou, eles
pagaram juros e mais uma parte do
emprstimo que eles tomaram para
financiar a casa e o carro, ento esse casal
possui um supervit nominal.

De maneira anloga, quando o governo

consegue fazer supervit primrio, pagar
juros da dvida e ainda reduzir o estoque
da dvida pblica, o governo apresentou
um supervit nominal.

Com a sobra de dinheiro, esse casal pode

investir na reforma da casa, na troca de
eletrodomsticos, na viagem de frias da
famlia etc.

Com a sobra de dinheiro, o governo pode

investir
em
investimentos
de
infraestrutura ou, ento, destinar recursos
adicionais para a educao e a sade, por
exemplo.

Ao contrrio, se esse casal apresentou

supervit primrio bastante reduzido e,
por essa razo, conseguiu pagar apenas
parte dos juros dos emprstimos

De maneira anloga, se o supervit

primrio em proporo do produto interno
bruto (PIB) for baixo, comprometendo o
pagamento dos juros e do principal da

10

relacionados casa e ao carro, no sendo dvida pblica, o governo apresenta um

possvel pagar parte de suas dvidas, ento dficit nominal.
esse casal se encontra em dficit nominal.
Nota: Elaborao da Gerncia de Estudos Econmico-Fiscais/Coordenao-Geral de Estudos EconmicoFiscais/Secretaria do Tesouro Nacional.

Uma vez que o leitor j tem conhecimentos bsicos do que se trata alguns
importantes conceitos fiscais, agora ser mostrado como esses conceitos so analisados
na prtica. Primeiramente, recomenda-se que assista ao vdeo de reportagem intitulado
Brasil cumpre meta de supervit fiscal em 2013, divulgado pela Empresa Brasileira de
Comunicao (EBC) em 04/01/2014(BRASIL, 2013)3.
Os grficos a seguir mostram a conduo da poltica fiscal nos ltimos anos, e
foram elaborados pelo Banco Central do Brasil. Por exemplo, o Grfico 1 mostra a
trajetria do resultado primrio e nominal do setor pblico, em percentual do PIB, no
perodo de 2005 a 2014. Note que, em 2005, o resultado primrio era de 3,8% do PIB, ao
passo que, em setembro de 2014, o resultado primrio de 0,6% do PIB. Como explicar
essa trajetria decrescente do resultado primrio? H diversos fatores, tais como, as
despesas governamentais crescem em um ritmo maior do que as receitas governamentais,
de modo que a poupana governamental ou a economia de recursos, isto , a diferena
entre receita e despesa governamentais, ir se reduzir.
No caso da tpica famlia brasileira de classe mdia, imagine a situao em que
ocorre um aumento das mensalidades escolares, das mensalidades do plano de sade, do
salrio da empregada domstica e dos alimentos no supermercado, por exemplo, mas os
salrios desse casal no aumentam. de se esperar que as despesas desse casal aumentem,
reduzindo a poupana (economia de recursos) dessa famlia. Ou seja, o resultado
primrio dessa famlia vai se reduzindo ao longo do tempo.
J no caso do resultado nominal, o raciocnio outro. Conforme visto antes, no
caso do governo, se o supervit primrio em proporo do Produto Interno Bruto (PIB)
for baixo, comprometendo o pagamento dos juros e do principal da dvida pblica, o
governo apresenta um dficit nominal. Por analogia, no caso da nossa tpica famlia
brasileira, se esse casal apresentou supervit primrio bastante reduzido e, por essa razo,
conseguiu pagar apenas parte dos juros dos emprstimos relacionados casa e ao carro,

Disponvel em: <<http://www.ebc.com.br/noticias/economia/galeria/videos/2014/01/brasil-cumpremeta-de-superavit-fiscal-em-2013>>. Acesso em: 03 out. 2014.

11

no sendo possvel pagar parte de suas dvidas, ento esse casal se encontra em dficit
nominal.
Grfico 1 Resultado Primrio e Nominal do Setor Pblico (% do PIB) Setembro 2014.
Resultado Primrio e Nominal do Setor Pblico
Resultado Primrio e Nominal do Setor Pblico (% do PIB)
5,0%
4,0%

3,8%
3,2%

3,3%

3,4%
2,7%

3,0%

3,1%
2,4%

2,0%

2,0%

1,9%
0,6%

% do PIB

1,0%
0,0%
-1,0%
-2,0%
-2,0%

-3,0%
-4,0%

-2,8%
-3,6%

-2,5%

-2,6%

-2,5%
-3,3%

-3,3%

-3,6%

-5,0%

-4,9%

-6,0%
2005

2006

2007

2008

2009

Primrio

2010

2011

2012

2013

2014

Nominal

Fonte: dados BACEN (metodologia abaixo da linha)

* Dados referem-se ao valor de fechamento do ano. A posio de 2014 refere-se ao fluxo acumulado em 12 meses at o corrente ms.

15

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional e Banco Central do Brasil. Resultado Fiscal do Governo: dados
abaixo da linha (BACEN), Setembro de 2014.

J o grfico 2 mostra a evoluo do endividamento pblico, em percentual do PIB,

no perodo de 2004 a 2014.Mas, o que dvida pblica? De uma forma didtica, dvida
pblica quanto o governo deve para entidades e para a sociedade. O governo toma
dinheiro emprestado para financiar parte dos seus gastos que no so cobertos com a
arrecadao de impostos, ou para a gesto financeira, por exemplo, controle do nvel de
atividade econmica, captao de recursos externos, controle do crdito e do consumo
das famlias etc. E para quem o governo deve? O governo deve para credores no Brasil,
e para credores fora do Brasil, de modo que a dvida do governo pode ser interna (quando
emitida dentro do pas), ou externa (emitida fora do pas) para bancos pblicos ou
privados, investidores privados, instituies financeiras internacionais e governos de
outros pases.

12

Grfico 2 Evoluo do endividamento pblico (% do PIB) Setembro 2014.

Evoluo do Endividamento Pblico
Dvida Bruta vs Dvida Lquida
70%
58,0%

60%

(%) PIB

50%

61,7%

60,9%

58,8%

57,4%
53,4%

50,6%

48,4%

47,3%

40%

45,5%

42,1%
38,5%

10,7%

3,0%

1,7%

2004

2005

36,4%

35,3%

33,6%
16,2%

14,0%

7,0%

10%

56,7%

35,9%
39,1%

30%
20%

54,2%

7,7%

8,3%

2010

2011

11,9% 10,9%

3,3%

0%

2006

2007
DBGG

2008
DLSP

2009

2012

2013

2014

Compromissadas

Fonte: dados BACEN (metodologia abaixo da linha)

* Dados referem-se ao valor de fechamento do ano. A posio de 2014 refere-se ao fluxo acumulado em 12 meses at o corrente ms.

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional e Banco Central do Brasil. Resultado Fiscal do Governo: dados
abaixo da linha (BACEN), Setembro de 2014.

Como pode ser visto no grfico 2, o conceito de dvida pblica pode ser
representado de diferentes modos. Note que a sigla DLSP significa Dvida Lquida do
Setor Pblico representa o balanceamento entre as dvidas e os crditos do setor pblico
no financeiro (exceto a Petrobras e a Eletrobrs) e do Banco Central. A DLSP usada
como base para o clculo das necessidades de financiamento do setor pblico
(metodologia "abaixo da linha")4.
J a sigla DBGG, correspondente linha vermelha, significa Dvida Bruta do
Governo Geral, e abrange o total dos dbitos de responsabilidade do governo federal e
dos governos estaduais e municipais junto ao setor privado, ao setor pblico financeiro e
ao resto do mundo. So includas tambm as operaes compromissadas realizadas pelo
Banco Central com ttulos pblicos. Os dbitos de responsabilidade das empresas estatais
das trs esferas de governo no so abrangidos pelo conceito5.

Fonte:
Banco
Central
do
Brasil.
Disponvel
em:
<<http://www.bcb.gov.br/glossario.asp?Definicao=8&idioma=P&idpai=GLOSSARIO>>. Acesso em: 27 nov.
2011.
5
Fonte:
Banco
Central
do
Brasil.
Disponvel
em:
<<http://www.bcb.gov.br/glossario.asp?Definicao=7&idioma=P&idpai=GLOSSARIO>>. Acesso em: 27 nov.
2011.

13

No que diz respeito DLSP, em 2004, seu valor era de 50,6% do PIB, ao passo
que em setembro de 2014 correspondia a 35,9% do PIB. Qual a explicao para essa
diminuio? Diversos fatores influenciam a trajetria decrescente da DLSP, por exemplo,
uma desvalorizao da moeda nacional (isto , um aumento da taxa de cmbio), nvel de
atividade econmica etc.
Por outro lado, em relao DBGG, em 2007 seu valor era de 58% do PIB, ao
passo que em setembro de 2014 correspondia a 61,7% do PIB. Qual a explicao para
esse aumento? Diversos fatores podem explicar esse aumento, por exemplo, o acmulo
de reservas internacionais, emprstimos governamentais aos bancos federais entre outros.

3. Qualidade do Gasto Pblico no Brasil

Com o que o Brasil gasta? Na oferta de que servios pblicos o Estado brasileiro
tem empregado mais recursos? De acordo com Bencio, Rodopoulos e Bardella (no
prelo), uma forma de se responder tais questes por meio da anlise do gasto pblico
classificado por funo de governo. A classificao funcional organiza os gastos pblicos
por rea de atuao governamental, por exemplo, gastos com sade, educao e
previdncia. A Figura 2 permite identificar a forma como se dividiu as atividades do
Governo Geral em 2011.
Figura 2 Perfil do Gasto Pblico No Financeiro do Governo Geral por Funo (% do
Gasto Total)

Segurana Pblica

Administrao
Infraestrutura
Sade

2011

Educao
Demais

Seguridade Social

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

Fonte: Bencio, Rodopoulos e Bardella (no prelo). Balano do Setor Pblico Nacional.
Secretaria do Tesouro Nacional

14

As despesas com seguridade social na funo previdncia social representam,

aproximadamente, 36% do gasto e concentram as despesas do Regime Geral de
Previdncia Social RGPS e dos regimes prprios de previdncia dos servidores pblicos
RPPS nas trs esferas de governo.
Diferentemente da previdncia e assistncia social, nas quais os gastos pblicos
so majoritariamente realizados pela esfera federal, os gastos com educao e com sade
so executados pelas trs esferas de governo de forma coordenada. Dessa forma,
Estados, Distrito Federal e Municpios assumem a responsabilidade de prover servios
pblicos nessas reas juntamente com a Unio. Na Figura 3 a seguir, conforme destacam
Bencio, Rodopoulos e Bardella, observa-se que a Unio responde em maior medida pela
Sade (38% do total dos gastos nesta funo), enquanto que os Estados respondem
principalmente pela Educao (46% do total). J os gastos dos Municpios nestas duas
funes esto distribudos de forma semelhante: 32% na Sade e 35% na Educao.
Figura 3 Participao de cada Esfera de Governo no Gasto Pblico no Brasil,
mdia 2000 a 2011
Gasto na Funo Sade

Gasto na Funo Educao

Fonte: Bencio, Rodopoulos e Bardella (no prelo). Balano do Setor Pblico Nacional. Secretaria do
Tesouro Nacional

Na rea da sade, o ndice de Desempenho do Sistema nico de Sade (IDSUS)

foi criado em 2011 pelo Ministrio da Sade, que avaliou entre 2008 e 2010 os diferentes
nveis de ateno (bsica, especializada ambulatorial e hospitalar e de urgncia e
emergncia), verificando se a infraestrutura de sade para atender s pessoas e se os
servios ofertados tm capacidade de dar as melhores respostas aos problemas de sade
da populao. O ndice avalia, com pontuao de 0 a 10, Municpios, Regies, Estados e
Brasil com base em informaes de acesso, que mostram como est a oferta de aes e

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servios de sade, e de efetividade, que medem o desempenho do sistema, ou seja, o grau

com que os servios e aes de sade esto atingindo os resultados esperados.
Importante ressaltar a necessidade de cautela nas comparaes individualizadas por
Municpios, em funo da grande diversidade (demogrfica, cultural, socioeconmica,
geogrfica, etc.) dos territrios do nosso pas. Para uma anlise comparativa das notas do
IDSUS foram criados Grupos Homogneos. Apenas dentro deles possvel traar um
paralelo comparativo.
Na Figura 4 a seguir, segundo as anlises de Bencio, Rodopoulos e Bardella (no
prelo), o ndice apontou que 93,8% dos Municpios tiveram nota abaixo da mdia,
estabelecida como 7,0. A maior parte dos 5.563 Municpios brasileiros ficou abaixo do
regular: 2,4% (132 Municpios) tiveram notas variando de 0 a 3,9; 18,3% (1.018)
ganharam de 4 a 4,9; 47% (2.616) receberam de 5 a 5,9; 26,1% (1.450) de 6 a 6,9; 6,1%
(341) de 7 a 7,9. Apenas seis Municpios ficaram com nota acima de 8.

Figura 4 - ndice de Desempenho do SUS (IDSUS) por Municpio, 2011

Fonte: Bencio, Rodopoulos e Bardella (no prelo).

A fim de analisar o desempenho da prestao de servios em educao, pode-se

lanar mo do ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB), criado pelo
Ministrio da Educao em 2005 e que considera tanto informaes de desempenho em
exames padronizados como as de fluxo escolar, tendo como resultado a combinao de

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dois outros indicadores: a) pontuao mdia dos estudantes em exames padronizados ao

final de determinada etapa da educao bsica (4 e 8 sries do ensino fundamental e 3
ano do ensino mdio); e b) taxa mdia de aprovao dos estudantes da correspondente
etapa de ensino. O indicador calculado a partir dos dados sobre aprovao escolar,
obtidos no Censo Escolar, e mdias de desempenho nas avaliaes do Instituto Nacional
de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira Inep, o Sistema Nacional de
Avaliao da Educao Bsica Saeb para as unidades da federao e para o pas, e a
Prova Brasil para os Municpios.
A Figura 5 a seguir apresenta a mdia do IDEB para 4 e 8 srie. O total de
Municpios do pas que apresentaram nota mdia do IDEB 2011 (4 srie e 8 srie) foram
5.207. Desse total, 36% apresentaram notas at 4 (1.873 municpios). Na ponta oposta, a
da excelncia, apenas 21% apresentaram notas superiores a 5,5 (1.086 municpios).
Destes, 64% ficam no Sudeste (691 municpios), 30% no Sul (326 municpios), 5% no
Centro-Oeste (55 municpios), 0,9% no Nordeste (10 municpios) e 0,4% no Norte (4
municpios)

Figura 5 - ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica, mdia de 4 e 8 srie, 2011

Fonte: Bencio, Rodopoulos e Bardella (no prelo)

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Assim, conforme argumentam Bencio, Rodopoulos e Bardella (no prelo), a anlise

do tamanho e da composio dos gastos no Brasil sinaliza a necessidade do aumento da
eficincia do setor pblico em um sistema federativo de governo.

4. Consideraes Finais

Esse texto teve como finalidade apresentar ao estudante conceitos bsicos de

oramento pblico, de programao financeira e de finanas pblicas, bem como mostrar
como esses conceitos interagem no atual debate sobre a qualidade do gasto pblico.
Inicialmente, realizou-se uma breve anlise histrica das finanas pblicas no Brasil, a
partir da dcada de 1980, perodo em que o Brasil conviveu com diversos planos
econmicos e um cenrio fiscal desfavorvel, caracterizado por elevada dvida pblica e
descontrole dos gastos pblicos, at o advento do Plano Real em 1994, que reduziu
drasticamente a inflao e trouxe estabilidade macroeconmica. Alm disso, comentouse brevemente tambm sobre a mudana do regime cambial em 1999, a importncia da
Lei de Responsabilidade Fiscal, publicada em 2000, para as finanas pblicas municipais
e o cenrio econmico brasileiro at 2008.
No tocante programao financeira, inicialmente, apresentou-se a importncia
dos principais instrumentos de planejamento oramentrio (PPA, LDO e LOA) e como
evolui o ciclo oramentrio no Brasil. Em seguida, comentou-se sobre a importncia da
programao financeira no planejamento governamental do fluxo financeiro.
Para entender, de maneira bastante didtica, como funciona as contas do governo,
bem como entender conceitos como supervit primrio e dvida pblica, elaborou-se uma
tabela em que se faz uma comparao entre o desempenho das contas do governo com os
gastos de uma fictcia famlia brasileira tpica de classe mdia. E, uma vez adquiridos os
conhecimentos bsicos do que se trata alguns importantes conceitos fiscais, mostrou-se
como esses conceitos so analisados na prtica.
Finalmente, esse texto apresentou um pouco sobre o debate atual sobre a qualidade
do gasto pblico, principalmente em setores de fundamental importncia para a
sociedade, como a sade e a educao.
Espera-se, portanto, que esse texto seja til no aprendizado do leitor sobre a
importncia de se conhecer um pouco mais sobre o comportamento do oramento pblico
no Brasil, bem como a importncia de se buscar melhoria e qualidade da gesto dos gastos

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pblicos, haja vista a limitao dos recursos disponveis e as crescentes demandas sociais
por esses recursos.

Referncias Bibliogrficas

ALBUQUERQUE, C. M. Programao financeira e cronograma mensal de

desembolso: nota de aula apresentada no curso Programa de Desenvolvimento de
Dirigentes Mdulo 3: Administrao Oramentria e Financeira. Braslia: Escola de
Administrao Fazendria (ESAF), 2010.

BRASIL. Empresa Brasileira de Comunicao (EBC). Brasil cumpre meta de supervit

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em

2013.

Disponvel

em:

<<http://www.ebc.com.br/noticias/economia/galeria/videos/2014/01/brasil-cumpremeta-de-superavit-fiscal-em-2013>>. Acesso em: 03 out. 2014.

BRASIL. TV Cmara/Laboratrio Brasil. 15 anos do Real. Laboratrio Brasil. Disponvel

em: <<https://www.youtube.com/watch?v=3LHH7nigO6A>>. Acesso em 28 nov. 2014.
BECK, M.; VALENTE, G. Contas pblicas tm dficit recorde. O Globo, Rio de
Janeiro, 1 out. 2014. Primeira Pgina.

BENCIO, A. P.; RODOPOULOS, F.M.A.; BARDELLA, F. P. Um retrato do gasto

pblico no Brasil: por que se buscar a eficincia. In: RODOPOULOS, F.M.A.; ROCHA,
F.; BOUERI, R. (Organizadores). Avaliao da qualidade do gasto pblico e
mensurao da eficincia. Braslia: Secretaria do Tesouro Nacional. p. 19-50. No prelo.

FINANAS pblicas e estatsticas fiscais no Brasil. Braslia: Secretaria do Tesouro

Nacional, 2014. 61 f. Notas de aula. Mimeografado.