Ramon Lavado Mayra NatNATURALEZA - JURIDICAuraleza Juridica

PONTIFICIA
UNIVERSIDAD
CATLICA
DEL
PER
FACULTAD DE DERECHO
LA NATURALEZA JURDICA DE LA ACTIVIDAD DE LIMPIEZA

PBLICA A CARGO DE LOS GOBIERNOS LOCALES
Tesis para optar el Ttulo de Abogada, que presenta la

Bachiller:
Mayra Guadalupe Ramn Lavado
Asesor: Vicente Alberto Cairampoma Arroyo
Pando, 2015
A Dios.
A Milagro y Haydee Lavado Paredes.
NDICE
INTRODUCCIN........................................................................................................................... 10
SECCIN I. LA ACTIVIDAD DE LIMPIEZA PBLICA LOCAL. ..................... 14

1.
Concepto de limpieza pblica. ............................................................... 15
2.
Fases operativas del servicio. ................................................................ 22

2.1.
Servicio de barrido de calles. .................................................................. 22
2.1.1. Barrido. ................................................................................................................... 23

2.1.2. Baldeo de vas y reas pblicas. .................................................................. 24
2.1.3. Desarenamiento. ................................................................................................. 24
2.1.4. Mantenimiento y limpieza del mobiliario urbano. ................................. 25
2.2.
Servicio de recoleccin de residuos slidos. .................................. 26
2.2.1. Recoleccin. .......................................................................................................... 26

2.1.2.
Transporte. ........................................................................................................ 28
2.1.3.
Transferencia. .................................................................................................. 29
2.1.4.
Disposicin final. ............................................................................................. 30
3.
Los enfoques para el desarrollo de la limpieza pblica. ............. 35

3.1.
El servicio pblico. ......................................................................................... 36
3.1.1.
El concepto de servicio pblico. ................................................................ 36
3.1.2.
Requisitos para calificar una actividad como servicio pblico. ..... 42
3.1.3.
Gestin del servicio pblico. ....................................................................... 46
3.1.3.1. Gestin Directa................................................................................................ 48
3.1.3.2. Gestin Indirecta. ........................................................................................... 50

3.1.3.2.1. Concesin. ..................................................................................................... 51
3.1.3.2.2. Asociaciones Pblico Privadas. .............................................................. 55
3.2.
La funcin pblica. ......................................................................................... 57
3.2.1. El concepto de funcin pblica. ..................................................................... 57

3.2.2. Requisitos para calificar una actividad como funcin pblica. .......... 61
3.2.3.
La gestin de la funcin pblica. .............................................................. 62
3.2.3.1.
Concurso Pblico. ....................................................................................... 63
3.2.3.2.
Adjudicacin Directa. ................................................................................ 63
3.2.3.3.
Adjudicacin de Menor Cuanta. ........................................................... 64
SECCIN II. CMO SE GESTIONA LA LIMPIEZA PBLICA LOCAL EN

LA ACTUALIDAD?........................................................................................................................ 66
1.
Gestin de la limpieza pblica en la realidad. ................................ 66

1.1.
1.1.1.
El barrido de calles. ....................................................................................... 74

Gestin Directa................................................................................................ 74
1.1.2. Concesin. ............................................................................................................. 81

1.1.3. Ley de Contrataciones del Estado. ............................................................... 90
1.1.4. Empresa Municipal. ............................................................................................ 98
1.2. La Recoleccin de residuos slidos....................................................... 104
1.2.1. Gestin Directa.................................................................................................. 105
1.2.2.
Concesin. ....................................................................................................... 110
1.2.3. Ley de Contrataciones del Estado. ............................................................. 114

1.2.4. Empresa Municipal. .......................................................................................... 128
2. Problemas jurdicos derivados de la actividad de limpieza pblica.

.......................................................................................................................................133
2.1. La individualizacin del servicio y la naturaleza jurdica del
arbitrio. ...................................................................................................................134
2.2.
El cobro directo del servicio por parte de la sociedad
concesionaria. .............................................................................................................. 140

2.2.1. Caso Municipalidad de Miraflores. .............................................................. 142
2.2.2. Caso Municipalidad de San Isidro. ............................................................. 144
2.3. La asignacin de competencias. .........................................................150
SECCIN III. NUEVAS PERSPECTIVAS DE LA LIMPIEZA PBLICA

LOCAL. ...............................................................................................................................................157
1.
Los enfoques de la limpieza pblica. .................................................157

1.1.
El enfoque de la limpieza pblica como servicio pblico...... 157
1.1.1. Verificacin del cumplimiento de los requisitos para calificar una

actividad como servicio pblico. .............................................................................. 158
1.1.1.
Gestin del servicio pblico local de limpieza pblica. .................. 160
1.1.1.1.
Gestin Directa. ........................................................................................ 160
1.1.1.2.
Gestin Indirecta...................................................................................... 166
1.2.
El enfoque de la limpieza pblica como funcin pblica. ..... 170
1.2.1. Verificacin de los requisitos para calificar una actividad como

funcin pblica. ............................................................................................................... 170
1.2.2. Gestin de la funcin pblica de limpieza pblica. .............................. 172
2.
De los problemas en la limpieza pblica a sus posibles
soluciones. ................................................................................................................174

arbitrio. ...................................................................................................................175
2.2. El cobro directo del servicio por parte de la sociedad
concesionaria. ......................................................................................................181
2.3.
La asignacin de competencias. .......................................................... 184
CONCLUSIONES .........................................................................................................................187
RECOMENDACIONES ..............................................................................................................196
BIBLIOGRAFA ...........................................................................................................................199
NDICE DE GRFICOS
Grfico N 1: Barrido de Calles en Lima

Grfico N 2: Recoleccin de residuos slidos en Lima
Grfico N 3: Barrido de calles en el Callao
Grfico N 4: Recoleccin de residuos slidos en el Callao
NDICE DE TABLAS
Tabla N 1: Formas de gestin de la limpieza pblica en Lima

Tabla N 2: Formas de gestin de la limpieza pblica en el Callao
Tabla N 3: Gestin Directa por las Municipalidades Distritales de Lima
Tabla N 4: Gestin Directa por las Municipalidades Distritales del Callao
Tabla N5: Concesin por las Municipalidades Distritales de Lima
Tabla N6: Contratos efectuados bajo la LCE por las Municipalidades
Distritales de Lima
Tabla N 9: Concesin por las Municipalidades Distritales de Lima
Tabla N 10: Contratos efectuados bajo la LCE por las Municipalidades
Distritales de Lima
Tabla N11: Contratos efectuados bajo la LCE por las Municipalidades
Distritales del Callao
Tabla N12: Contrato efectuado bajo la LCE por ESLIMP CALLAO S.A.
ACRNIMOS Y ABREVIATURAS
APP: Asociaciones Pblico Privadas
CAS: Contrato Administrativo de Servicios
CONSUCODE: Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del

Estado
CGR: Contralora General de la Repblica
DIGESA: Direccin General de Salud Ambiental
EPS-RS: Empresa Prestadora de Servicios de Residuos Slidos
ESLIMP CALLAO S.A.: Empresa de Servicio de Limpieza Municipal

Callao S.A.
ESMLL: Empresa de Servicios Municipales de Limpieza de Lima
FONCOMUN: Fondo de Compensacin Municipal
LBD: Ley de Bases de la Descentralizacin
LCE: Ley de Contrataciones del Estado
LGRS: Ley General de Residuos Slidos
LOM: Ley Orgnica de Municipalidades
OEFA: Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental
OSCE: Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado
RLCE: Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado
RLGRS: Reglamento de la Ley General de Residuos Slidos
SAT: Servicio de Administracin Tributaria
SEACE: Sistema Electrnico de Contrataciones del Estado
SIGERSOL: Sistema de Informacin para la Gestin de los Residuos

Slidos
INTRODUCCIN
El 2014 ser recordado como uno de los aos ms convulsionados en el

tema de la limpieza pblica debido a los cmulos de basura abandonados en
la va pblica, las huelgas iniciadas por los trabajadores en protesta por
pagos
atrasados
las
declaraciones
de
emergencia
sanitaria
por
acumulacin de basura en las calles de diversos distritos de Lima (San Juan

de Miraflores, Rmac, Comas y Villa Mara del Triunfo) y de otras regiones
del Per (Distritos de Loreto y Huancayo).
La escasez o falta del servicio ha puesto de manifiesto la necesidad e

importancia de la limpieza pblica y ha acarreado la obligatoria intervencin
de las entidades pertinentes. Sin embargo, stas no dejan de ser ms que
soluciones momentneas a las crisis surgidas, cuando lo que en realidad se
necesita son medidas que promuevan un verdadero cambio en la
prestacin.
De
lo
contrario,
continuarn
suscitndose
este
tipo
de
situaciones, tal y como ha acontecido recientemente en el distrito de San

Martn
de
Porres
donde
la
empresa
PETRAMS
S.A.C.
decidi
unilateralmente suspender sus servicios de limpieza a la comuna a partir del

01 de Mayo de 2015 debido a una deuda pendiente de ms de 5 millones de
soles que dej la gestin anterior.
Dicha necesidad de cambio es la que ha motivado la realizacin de la

presente tesis, en tanto que ni la ciudadana puede continuar en una
situacin de incertidumbre ante la suspensin intempestiva de la actividad
de limpieza pblica; ni tampoco las entidades involucradas pueden
10
permanecer omisas en su accionar, ya sean los responsables de la

prestacin, en el caso de los gobiernos locales, o sean entidades
competentes en la materia, en el caso del Ministerio del Ambiente, el
Organismo
de
Evaluacin
Fiscalizacin
Ambiental,
el
Organismo
Supervisor de las Contrataciones del Estado, la Contralora General de la

Repblica.
Bajo esa perspectiva, nuestra investigacin es relevante porque permitir a

los gobiernos locales establecer cul es la modalidad de gestin idnea y a
las dems entidades pblicas conocer cul es la problemtica que encierra
la limpieza pblica as como sus posibles soluciones. Sin embargo, para
llevar a buen trmino dicha tarea ser necesario primero responder la
pregunta problema, la cual es determinar cul es la naturaleza jurdica de la
actividad de limpieza pblica; es decir, si efectivamente es un servicio
pblico, tal y como se ha venido asumiendo en los ltimos aos, o si es una
funcin pblica. Ello en tanto que el modo de gestin y el rgimen aplicable
varan dependiendo de la calificacin que se asuma.
De ah que nuestra hiptesis se base en que creemos al igual que el

legislador que efectivamente la limpieza pblica es un servicio pblico al
identificarse plenamente sus caractersticas con las de dicha actividad. Ello
pese a la existencia de sectores doctrinarios que aseveran lo contrario y la
califican como una funcin pblica.
En aras de tener un acercamiento prctico al problema jurdico planteado y

a la hiptesis propuesta, decidimos realizar un anlisis de casos a algunas
11
Municipalidades Distritales de Lima y Callao sobre cmo vienen gestionando

la limpieza pblica. Para lo cual empleamos el mtodo estadstico
consistente en elegir del universo de municipalidades a las de Lima por ser
la capital del pas y representar un nmero importante de municipalidades
distritales, y a las del Callao por tener una modalidad particular (Empresa
municipal) y permitir un contraste entre ambas realidades. Adems, la
eleccin de las municipalidades responde a los criterios de seleccin de:
mayor incidencia de problemas de cualquier ndole registrados en la
prestacin de la actividad e inclusin de todas las modalidades de gestin
usadas actualmente.
entrevistas
con
municipalidades;
los
Y toda la informacin recopilada fue obtenida de:

responsables
solicitudes
de
de
rganos
informacin
de
lnea
pblica;
e,
de
algunas
informacin
publicada en los portales web de las municipalidades y las principales

entidades involucradas.
Tambin, utilizamos en nuestra investigacin como metodologa aplicable la

dogmtica, por lo que primero construimos las figuras jurdicas de servicio
pblico y funcin pblica (concepto, requisitos y modos de gestin);
despus realizamos un anlisis crtico de las mismas; y, luego aplicamos
ambos enfoques a la actividad, a fin de determinar cul es la verdadera
naturaleza jurdica de la limpieza pblica. Asimismo, usamos el mtodo
explicativo para construir el marco general de la limpieza pblica y explicar
cmo vienen gestionando el servicio cada una de las municipalidades
seleccionadas de la muestra. Y, empleamos el mtodo comparado para
evidenciar cmo se afrontan algunos de los problemas de la limpieza pblica
en otros pases, tal es el caso de Suecia y Alemania.
12
Finalmente, nuestra tesis estar dividida en tres secciones. En la primera

elaboraremos tanto el marco general de la actividad de limpieza pblica
como el marco terico del servicio pblico y la funcin pblica. En la
segunda seccin describiremos cmo gestionan la actividad cada una de las
municipalidades seleccionadas de la muestra; tambin, analizaremos los
resultados obtenidos de
la misma; y, describiremos
los principales
problemas jurdicos identificados. Y en la tercera seccin evaluaremos si la

limpieza pblica es un servicio pblico o una funcin pblica a fin de
determinar cul es su naturaleza jurdica, y daremos solucin a los
problemas jurdicos identificados en la seccin anterior.
13
SECCIN I. LA ACTIVIDAD DE LIMPIEZA PBLICA LOCAL.
Los gobiernos locales son entidades de organizacin territorial del Estado,

que estn conformados por las municipalidades provinciales que ejercen la
administracin municipal de su distrito y tienen jurisdiccin sobre la
provincia; y, las municipalidades distritales que administran y tienen
jurisdiccin sobre su distrito. Estn dotados con personera jurdica y gozan
de autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su
competencia. Y su finalidad reside en ser una instancia de representacin de
los ciudadanos, promotora del desarrollo integral sostenible y prestadora de
servicios pblicos locales.
Asimismo, a los gobiernos locales se le asigna en el marco de sus

competencias una serie de actividades y funciones a realizar, ya sea de
manera directa o indirecta, en favor de los ciudadanos. Una de esas
actividades es la limpieza pblica que se caracteriza por su complejidad al
convergir
tributarios;
en
y
ella
cuya
temas
sanitarios,
problemtica
salubres,
respecto
de
medioambientales
su
prestacin
se
y
ha
evidenciado en los ltimos aos.
Por ende, en esta seccin ahondaremos en su estudio, para ello

estableceremos su definicin; describiremos sus fases operativas; y;
desarrollaremos los dos enfoques tericos que le son atribuibles porque
despendiendo de cul se adopte el rgimen aplicable a la actividad variar.
14
1. Concepto de limpieza pblica.
Uno de los conceptos medulares de nuestra investigacin es sin lugar a

dudas el de limpieza pblica, ya que a partir de l es que podremos en esta
y otras secciones: establecer el rgimen jurdico aplicable, evaluar la
gestin realizada por los gobiernos locales, e identificar los problemas
jurdicos que derivan de su prestacin. Lo anterior es muestra de su
conectividad con mltiples temas y el impacto que genera en diversos
mbitos; razn por la cual varias reas del Derecho1, e inclusive otras
disciplinas, convergen en su estudio. Por consiguiente, en las siguientes
lneas procederemos a conceptualizarlo.
En el plano internacional la definicin de limpieza pblica ha evolucionado,

ya no es ms aquella actividad que comprenda a todos los procesos
relativos
ella
de
la
cual
las
administraciones
pblicas
se
responsabilizaban. Actualmente, el tema de los residuos slidos ha

adquirido
tal
importancia
debido
su
incidencia
en
los
temas
medioambientales que ya no se hace ms alusin a la limpieza pblica, sino

a: la gestin de los residuos slidos, el servicio de manejo de residuos
slidos u otros trminos similares. Es decir, se enfoca en todos los
procesos concernientes al servicio de recoleccin de residuos slidos,
incluyendo la segregacin en la fuente y deja de lado el servicio de barrido
de calles, nociones que explicaremos en el siguiente acpite.
Principalmente el Derecho Ambiental sin embargo, como nuestra investigacin no involucra

esta rea, decidimos incluir solo los puntos que creamos convenientes y necesarios para
enriquecerla.
15
En contraste, en el Per la normativa aplicable a la limpieza pblica le da la

condicin de servicio pblico municipal, especficamente el artculo 73 de la
Ley Orgnica de Municipalidades, en adelante LOM. Si bien, dicho
dispositivo legal no nos ofrece una explcita definicin s podemos deducir a
partir de l que es una de las actividades del Estado, de competencia de los
gobiernos locales en materia de saneamiento ambiental, salubridad y salud.
Su adecuada prestacin permite prevenir los riesgos a la salud y proteger el
medioambiente, generando as una mejora en la calidad de vida de la
poblacin. Y por esta razn, es inherente a la finalidad social del Estado, es
decir que es deber del Estado asegurar su prestacin eficiente, en la forma
que ms convenga al usuario [y] tal responsabilidad puede ser delegada y
asumida () en forma directa o por medio de empresas mixtas o
privadas2.
Asimismo, los servicios que componen las fases operativas de la limpieza

pblica son: la recoleccin, el transporte, el barrido y limpieza de vas y
reas pblicas, la
transferencia
y la
disposicin final. Todas estas
actividades tienen como comn denominador a los residuos slidos, los

cuales segn el artculo 41 de la Ley General de Residuos Slidos, en
adelante LGRS, son aquellas sustancias, productos o subproductos en
estado slido o semislido de los que su generador dispone, o est obligado
a disponer, en virtud de lo establecido en la normatividad nacional o de los
riesgos que causan a la salud y el ambiente (). Y los residuos que son de
responsabilidad de las municipalidades, comnmente llamados residuos
2
FERNNDEZ, Diego, Gua para la regulacin de los servicios de limpieza urbana: con
metodologas para la determinacin de tarifas, CEPIS. Divisin de Salud y Ambiente, Lima,
2002, p. 15.
16
slidos municipales solo son: los domiciliarios, los comerciales y los

recogidos en espacios pblicos3.
Debido al auge a nivel mundial del tema de los residuos slidos es que
nuestro pas tambin ha acogido una poltica ambiental al respecto; sin
embargo, ello ha generado de alguna manera una escisin entre lo que se
entiende por gestin de los residuos slidos y limpieza pblica, as como
qu actividades comprenden cada una de ellas, lo cual se ha evidenciado en
la normativa vigente.
De ah que identifiquemos algunas inconsistencias en la LOM en cuanto a

qu actividades estn comprendidas dentro de la limpieza pblica. Pues
mientras uno de sus dispositivos la reconoce como una unidad indivisible,
otros le dan un tratamiento diferenciado, separndola de los residuos
slidos. En el primer caso, el artculo 80 inciso 3.1 seala que las
municipalidades distritales proveen el servicio de limpieza pblica, lo cual
involucra la prestacin de todas las fases operativas antes mencionadas. En
el segundo caso, el mismo artculo 80 inciso 2.1 dispone que las
municipalidades provinciales administran y reglamentan directamente o por
concesin el servicio de limpieza pblica y tratamiento de residuos
slidos; y, tambin en su inciso 4.1. dispone que la municipalidad distrital
administra y reglamenta directamente o por concesin el servicio de
limpieza pblica y tratamiento de residuos slidos; lo cual se condice con el
El artculo 15.1 de la LGRS establece una extensa clasificacin de los residuos slidos
segn su origen: residuo domiciliario, residuo comercial, residuo de limpieza de espacios
pblicos, residuo de establecimiento de atencin de salud, residuo industrial, residuo de las
actividades de construccin, residuo agropecuario, y residuo de instalaciones o actividades
especiales.
17
artculo 161 en el que se seala que la Municipalidad Metropolitana de

Lima organiza el Sistema Metropolitano de Tratamiento y Eliminacin de
Residuos Slidos, limpieza pblica y actividades conexas.
Al respecto, nosotros optamos en nuestra investigacin por no hacer una

diferenciacin entre limpieza pblica y gestin de los residuos slidos; por
ende, incluimos dentro de la limpieza pblica a todas las actividades o fases
operativas a las cuales ya hemos hecho referencia por las razones que
explicaremos a continuacin.
Primero, porque el Tribunal Constitucional seala en la Sentencia N 00412004-AI/TC, especficamente en el fundamento 42, que la limpieza pblica,
involucra un conjunto de actividades como la recoleccin y transporte de
residuos, barrido y lavado de calles, relleno sanitario, etc.; y, la Sentencia
N 053-2004-PI-TC ratifica lo antes sealado. En ambas sentencias el
Tribunal se pronuncia sobre los criterios de distribucin del costo de su
arbitrio, para lo cual parte de la premisa bsica de cules son las
actividades de las que consta y enumera todas sus fases operativas,
confirmndose as la afirmacin de que el servicio prestado es el de limpieza
pblica.
Segundo, como las municipalidades distritales necesitan de recursos

econmicos para el financiamiento de algunos de sus servicios pblicos
locales entonces tendrn que recaudarlos a travs de los impuestos o
arbitrios que son cobrados a los contribuyentes que habitan en su
circunscripcin respectiva. En el caso de la limpieza pblica tendrn que
18
cobrar el Arbitrio de Limpieza Pblica, por tal razn emiten una cuponera
anual en la que se aprecia que dicho servicio es divido en dos partidas
especficas: barrido de calles y residuos slidos, a fin de detallar a cunto
asciende el monto que debe pagar cada contribuyente por cada una de
ellas. Dicha divisin les facilita a las municipalidades distritales la
determinacin del monto a pagar por los contribuyentes, ya que no se
aplicarn los mismos criterios de distribucin a cada partida; sin embargo,
se mantiene la visin integral de la limpieza pblica.
Tercero, el rgimen tributario del arbitrio de limpieza pblica es expuesto en

las Ordenanzas Municipales y toda la informacin concerniente a l es
publicada por el Servicio de Administracin Tributaria de Lima, en adelante
SAT, y visibilizada en la Ratificacin de Ordenanzas Distritales que
establecen el Rgimen Tributario de Arbitrios Municipales4 que es publicada
cada
ao
incluye
una
variada
documentacin
enviada
por
cada
Municipalidad Distrital de Lima. En dicha documentacin identificamos que

las municipalidades distritales dividen a la limpieza pblica para fines
prcticos en dos actividades: barrido de calles y recojo/recoleccin de
residuos slidos, las cuales subsumen a las otras.
Por todas las razones antes expuestas es que la poblacin, los medios de
comunicacin y otras entidades del Estado que han abarcado el estudio de
los arbitrios y se han pronunciado al respecto consideran que la limpieza
pblica bsicamente se divide en estas dos actividades y dentro de cada
4
Vase al respecto: Ratificacin de ordenanzas distritales que establecen el rgimen

tributario de arbitrios municipales 2014, SAT, Lima, 2014. Disponible en:
http://www.sat.gob.pe/Websitev8/Modulos/Contenidos/RatiArbitrios2014.aspx (revisado el
28.10.2014).
19
una de ellas se encuentran las otras fases operativas, tal es el caso del
Ministerio Nacional del Ambiente, el Ministerio de Economa y Finanzas y el
Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de La Proteccin de La
Propiedad
Intelectual.
nosotros,
como
ya
lo
habamos
afirmado
previamente, concordamos con dicho enunciado, razn por la cual en el

siguiente acpite explicaremos cada una de estas actividades contenidas en
estas dos partidas.
Por otro lado, la prestacin de la limpieza pblica puede realizarse a travs

de una empresa prestadora de servicios de residuos slidos, en adelante
EPS-RS, que es una persona jurdica constituda prioritariamente como
empresa privada o mixta con mayora de capital privado. Y presta servicios
de residuos slidos mediante una o varias de las siguientes actividades:
limpieza de vas y espacios pblicos, recoleccin y transporte, transferencia,
tratamiento o disposicin final de residuos slidos; previo registro en una o
ms de ellas y consecuente cumplimiento de los requisitos establecidos y
las normas dadas5.
Vase al respecto la dcima Disposicin Complementaria, Transitoria y Final de la LGRS

Slidos, la cual seala que debe entenderse por:
() 4. EMPRESA PRESTADORA DE SERVICIOS DE RESIDUOS SLIDOS
Persona jurdica que presta servicios de residuos slidos mediante una o varias de las
siguientes actividades: limpieza de vas y espacios pblicos, recoleccin y transporte,
transferencia, tratamiento o disposicin final de residuos slidos.
La cual a su vez se condice con el artculo 109 del RLGRS, el cual dispone que:
Las EPS-RS pueden registrarse en uno o ms de los siguientes servicios indicados a
continuacin, siempre y cuando cumplan con los requisitos que para cada tipo de
servicio se establezca en el Reglamento y sus respectivas normas especficas:
1. Limpieza de vas y espacios pblicos;
2. Recoleccin y transporte;
3. Transferencia;
4. Tratamiento; o,
5. Disposicin final.
20
Dicha EPS-RS para operar debe tener tanto el Registro de Empresa

Prestadora del Servicio de Residuos Slidos, otorgado por el Ministerio de
Salud a travs de la Direccin General de Salud Ambiental, en adelante
DIGESA, como las licencias municipales correspondientes6. Y, si decidiese a
su vez o de manera independiente prestar la disposicin final de residuos
slidos deber contar con la autorizacin de Operador de Disposicin Final,
concedida por la Sub Gerencia de Medio Ambiente de la Municipalidad
Metropolitana de Lima.
Naturalmente, la EPS-RS deber mantener un adecuado nivel de calidad del

servicio prestado acorde con las medidas sanitarias y ambientales, as como
cumplir con las condiciones mnimas de periodicidad, cobertura y calidad
que establezca la autoridad competente7.
Sin embargo, la EPS-RS no es la nica prestadora de los servicios de

residuos slidos sino tambin las municipalidades distritales y provinciales,
Al respecto revsese el artculo 27 de la LGRS:

27.1 Sin perjuicio de las competencias municipales, la prestacin de servicios de
residuos slidos se realiza a travs de las Empresas Prestadoras de Servicios de
Residuos Slidos (EPS-RS), constituidas prioritariamente como empresa privada o mixta
con mayora de capital privado. Para hacerse cargo de la prestacin de servicios de
residuos slidos, las EPS-RS deben estar debidamente registradas en el Ministerio de
Salud, sin perjuicio de las licencias municipales correspondientes. Debern contar con
un ingeniero sanitario u otro profesional en ingeniera colegiado, con especializacin y
experiencia en gestin y manejo de residuos slidos, calificado para hacerse cargo de la
direccin tcnica de las prestaciones, bajo responsabilidad. Las EPS-RS debern contar
con equipos e infraestructura idnea para la actividad que realizan ().
Ello conforme al artculo 9 del RLGRS:

El manejo de los residuos que realiza toda persona deber ser sanitaria y
ambientalmente adecuado de manera tal de prevenir impactos negativos y asegurar la
proteccin de la salud; con sujecin a los lineamientos de poltica establecidos en el
artculo 4 de la Ley.
() En todo caso, la prestacin del servicio de residuos slidos debe cumplir con
condiciones mnimas de periodicidad, cobertura y calidad que establezca la autoridad
competente.
21
conforme al artculo 9 del Reglamento de la Ley General de Residuos

Slidos, en adelante RLGRS8, tal y como lo comprobaremos ms adelante.
2. Fases operativas del servicio.
En el acpite anterior mencionamos que la limpieza pblica se compone de

una serie de actividades o fases operativas, las cuales sern descritas
siguiendo el orden pautado. Nosotros optamos por seguir la divisin que
considera que la limpieza pblica est compuesta por dos apartados:
servicio de barrido de calles y servicio de recoleccin de residuos slidos,
debido a que facilita el anlisis a realizarse (institucional, social, ambiental,
econmico y de salud).
Por consiguiente, cuando nos refiramos en nuestra investigacin tanto al

servicio de barrido de calles como al servicio de recoleccin de residuos
slidos nos estaremos implcitamente refiriendo a las actividades contenidas
dentro de cada uno de ellos y que forman parte de la limpieza pblica.
2.1. Servicio de barrido de calles.

Dentro del servicio de barrido de calles identificamos a las actividades de
barrido, baldeo, desarenamiento, limpieza y mantenimiento del mobiliario
urbano.
Al respecto revsese el artculo 9 del RLGRS:

() La prestacin de servicios de residuos slidos puede ser realizada directamente por
las municipalidades distritales y provinciales y as mismo a travs de Empresas
Prestadoras de Servicios de Residuos Slidos (EPS-RS) ().
22
2.1.1. Barrido.
El barrido consiste en retirar () todos los residuos slidos de pequeo
tamao que han sido arrojados indebidamente en las veredas, aceras y
espacios pblicos por la poblacin residente y en trnsito, el barrido
ambulatorio y otros, embolsndolos para que luego sean recogidos en el
menor tiempo posible, el servicio se realiza durante las 24 horas del da9.
En la actualidad, ya no solo se da el barrido manual clsico en el que se

contrata personal y se utilizan implementos y herramientas bsicas (escoba,
recogedores, bolsas plsticas); sino, tambin el barrido mecnico que
implica el uso de vehculos modernos especializados en las vas principales
(barredoras mecnicas de cepillo, barredoras de aire regenerativas,
barredoras asistidas por vaco o barredoras secas asistidas por vaco). Este
ltimo se caracteriza por generar dos beneficios principales: remover hojas,
papel u otros desechos a fin de proveer vas limpias y evitar que la basura
bloquee los desages; y, remover basuras contaminadas con partculas
nocivas para la salud con el fin de reducir tanto la cantidad de
contaminacin lanzada a la atmsfera como la que llega a ros y ocanos10.
Y los trabajadores que ejecuten esta labor estarn debidamente capacitados
a fin de emplear las tcnicas adecuadas, tanto en el barrido manual como
en el mecnico, pues de lo contrario se generara un efecto inverso al
perseguido.
9
En: Informe N 002-2006-CG/EI: Estudio sobre determinacin de la tasa de arbitrios

municipales, CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA, Lima, 2006. Disponible en:
https://www.google.com.pe/#q=Estudio+sobre+determinaci%C3%B3n+de+la+tasa+de+ar
bitrios+municipales (visitado el 25.Oct.2014)
10
Barrido de calles y vehculos barredores, LIBARDO VANEGAS USECHE y GRAHAM A.

PARKER, Red de Revistas Cientficas de Amrica Latina, el Caribe, Espaa y Portugal, 2004.
http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=84911640015
(visitado
el
Disponible
en:
25.Oct.2014)
23
2.1.2. Baldeo de vas y reas pblicas.

Consiste en la eliminacin de los restos de suciedad e impurezas
acumuladas en veredas, pistas y bermas centrales para lo cual se utilizan
instrumentos y equipos adecuados especialmente para esta labor: camin
cisterna,
hidrolavadoras
de
alta
presin,
escobillones,
trapeadores,
jaladores de agua, mangueras, entre otros11.
Esta actividad no se realiza en todas las reas del distrito, sino en las vas
principales seleccionadas y en los lugares donde se realizan eventos
pblicos con grandes aglomeraciones de gente. Naturalmente, el personal
encargado debe haber sido previamente capacitado a fin de operar
adecuadamente la maquinaria y evitar el gasto innecesario de materiales.
2.1.3. Desarenamiento.
Implica la recoleccin de toda la arena acumulada en los bordes de las
avenidas principales que se aglomera por el paso de los vehculos. Para ello
es
necesario
contar
con
trabajadores
equipados
idneamente
con
uniformes, implementos y herramientas.
Por ejemplo, uno de los distritos en los que se brinda el desarenamiento es

en el de San Luis. El rgimen de prestacin establecido es diario, incluidos
los das feriados. Y las avenidas identificadas para prestarlo son: Aviacin,
Mariscal Nieto, Circunvalacin, Rosa Toro, Canad, Nicols Aylln, San Juan,
y Nicols Arriola; al ser vas principales altamente concurridas, tanto
11
En: Informe N 002-2006-CG/EI: Estudio sobre determinacin de la tasa de arbitrios

municipales, CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA, Ob. Cit., dem.
24
vehicular como peatonalmente, que sirven de conexin con los distritos

aledaos12.
2.1.4. Mantenimiento y limpieza del mobiliario urbano.

Comprende el lavado del mobiliario urbano: papeleras y contenedores, de
recogida selectiva y recogida domiciliaria de residuos; para lo cual se
emplean modernos equipos de limpieza con agua a presin a fin de
garantizar un uso higinico de los mismos por parte de los ciudadanos.
Entendindose por contenedores a los recipientes de carga para el
transporte terrestre.
El lavado de papeleras se realiza con la ayuda de equipos compuestos por

un oficial VL y un furgn dotado de bomba de presin, alimentada desde un
depsito de agua de 400 litros de capacidad, carrete y manguera, y todos
los tiles y herramientas necesarias para el lavado con agua a presin. Su
limpieza peridica garantiza a los ciudadanos el uso de las papeleras en
condiciones higinicas adecuadas13.
Y el lavado de contenedores de recogida selectiva (vidrio, papel y cartn, y

envases) se lleva a cabo mediante la actuacin de equipos compuestos por
un oficial VL y un furgn dotado de bomba de presin, alimentada desde un
12
En: Informe Tcnico de Costos Municipalidad Distrital de San Luis para el ejercicio 2014,
SAT,
Lima,
2013.
Disponible
en:
http://www.sat.gob.pe/Websitev8/Modulos/Contenidos/RatiArbitrios2014.aspx (visitado el
25.Oct.2014)
13
En: Gua de la estructura de costos del servicio de limpieza pblica, MINISTERIO DEL
AMBIENTE, Lima, 2009. Disponible en: http://www.minam.gob.pe/calidadambiental/wpcontent/uploads/sites/22/2013/10/Gu%C3%ADa-de-la-Estructura-de-Costos.pdf (revisado el
16.Nov.2014)
25
depsito de agua de 400 litros de capacidad, carrete y manguera, y todos

los tiles y herramientas necesarias para el lavado con agua a presin14.
Mientras que el lavado de contenedores de recogida domiciliaria de residuos
slidos, tanto en su superficie interior como exterior, se lleva a cabo
mediante la actuacin de vehculos especiales dotados de cabina de lavado
con agua a presin. Para obtener unos niveles de limpieza y desinfeccin
ptimos, en el lavado interior se combina la utilizacin de agua fra y
caliente, mientras que en el lavado exterior se emplea exclusivamente agua
caliente15.
La importancia de realizar esta actividad es fundamental para garantizar las

condiciones sanitarias y de salubridad de los lugares en los que se
encuentran ubicados las papeleras y los contenedores, as como de los
transentes y personal encargado de trabajar con ellos. De ah que dicha
labor sea realizada diariamente en el caso de los contenedores y al menos
semanalmente en el caso de las papeleras.
2.2. Servicio de recoleccin de residuos slidos.

Dentro del servicio de recoleccin de residuos slidos encontramos a las
actividades de: recoleccin, transporte, transferencia y disposicin final,
sobre las cuales nos explayaremos a continuacin.
2.2.1. Recoleccin.
La recoleccin consiste en la accin de recoger los residuos slidos bajo los
parmetros ambientales, sanitarios y de seguridad establecidos. Y los
14
Loc. Cit., dem.
15
Loc. Cit. dem.
26
mtodos de recoleccin utilizados por los gobiernos locales varan en

funcin
al
tipo
de
residuos
slidos:
domiciliarios,
comerciales
provenientes de la limpieza de espacios pblicos.
En la recoleccin de los residuos slidos domiciliarios se emplea la

recoleccin convencional y la no convencional. La recoleccin convencional
consiste en utilizar camiones (usualmente compactadoras) donde se vierten
los residuos y puede ser a su vez de dos tipos: la recoleccin por punto fijo
que se da cuando el camin recolector permanece estacionado por algunos
minutos en determinados puntos de la calle, esperando que las personas
viertan sus residuos; y, la recoleccin casa por casa en la que el personal
del camin recoge los residuos de cada predio, previamente depositados
afuera de las casas. Mientras que la recoleccin no convencional alude a
sistemas alternativos de recoleccin usados en determinadas localidades en
razn a su abrupta geografa o poca accesibilidad16.
En la recoleccin de los residuos del comercio se recogen aquellos residuos

generados en los establecimientos comerciales de bienes y servicios
(centros de abastos de alimentos, restaurantes, supermercados, tiendas,
bares, bancos, centros de convenciones o espectculos, oficinas de trabajo
en general, etc.) y estn constituidos mayormente por papel, plsticos,
embalajes diversos, restos de aseo personal, latas, entre otros similares17.
16
Reciclaje y disposicin final segura, MINISTERIO DEL AMBIENTE, Lima, Disponible en:
http://sinia.minam.gob.pe/public/docs/154.pdf (revisado el 04.Nov.2014)
17
Loc. Cit., dem.
27
Y la recoleccin de los residuos de limpieza de espacios pblicos comprende

la recoleccin de todo tipo de residuos (excluidas hojas) que se encuentren
en los espacios verdes; los residuos, papeles, etc. que se encuentren en las
veredas; la limpieza de los tachos y recambio de las bolsas; el rastrillado y
limpieza de los areneros; la limpieza de excrementos de animales; y, el
retiro del producto de este trabajo con el de la recoleccin del barrido18.
2.1.2. Transporte.
Es el proceso por el cual los residuos slidos recolectados son transportados
a las estaciones de transferencia y est reglamentado segn la naturaleza
del residuo que se transporta.
Se entiende por estacin o planta de transferencia segn el RLGRS a aquella

Instalacin en la cual se descargan y almacenan temporalmente los
residuos slidos de los camiones o contenedores de recoleccin, para luego
continuar con su transporte en unidades de mayor capacidad19 y puede ser
de los siguientes tipos: estacin de descarga directa, estacin de descarga
indirecta y estacin combinada20.
Sin embargo, en ciudades pequeas y medianas o cuando no existan o no

puedan utilizarse dichas estaciones de transferencia sern los mismos
18
Loc. Cit., dem.
19
Inciso 12 de la Dcima Disposicin Complementaria, Transitoria y Final del Reglamento de

la Ley General de Residuos Slidos.
20
Gua de Identificacin, Formulacin y Evaluacin Social de Proyectos de Residuos Slidos
Municipales a Nivel de Perfil, PROYECTO STEM DEL MINISTERIO DEL AMBIENTE Y LA
AGENCIA DE LOS ESTADOS UNIDOS PARA EL DESARROLLO INTERNACIONAL-USAID/PER,
Lima,
2008.
Disponible
en:
http://cdam.minam.gob.pe/multimedia/guiasnip01/Guia%20SNIP%20RRSS%20MINAM%20
MEF/Guia%20Residuos%20SNIP%20MINAM%20MEF.pdf (visitado el 15.11.2014)
28
vehculos empleados en la recoleccin los que efecten el transporte directo

al lugar de su disposicin final21.
las
operaciones
de
transporte
de
residuos
slidos
fuera
de
las
instalaciones del generador deben ser realizadas por la municipalidad si se

trata de residuos exclusivamente del mbito municipal, o por una EPS-RS22.
2.1.3. Transferencia.
Implica el traslado de los residuos slidos recogidos por los vehculos
recolectores
pequeos
(de
traccin
humana,
animal
mecnica),
depositados temporalmente en los centros o plantas de transferencia, a

vehculos ms grandes (traccin mecnica) para transportarlos al sitio de
disposicin final.
De esa forma se optimiza el trabajo de los vehculos pequeos, ya que

mientras el vehculo grande hace su trabajo en un viaje largo ellos pueden
cubrir ms rutas de recoleccin, en vez de invertir todo el tiempo en hacer
un viaje largo.
Las estaciones de transferencia se usan cuando el sitio de disposicin final

est ubicado a ms de 50 kilmetros del punto de generacin23.
21
Reciclaje y disposicin final segura, MINISTERIO DEL AMBIENTE. Ob. Cit., dem.
22
Informe N 680-201 2-CG/MAC-IM Informe macro sobre el estado de la gestin de

residuos slidos en las calles Periodo de 01 de Enero 2008 a 31 de Diciembre 2010,
CONTRALORA
GENERAL
DE
LA
REPBLICA,
Lima,
2012.
Disponible
en:
https://apps.contraloria.gob.pe/wcm/publicaciones/medioAmbiente/resultadoscontrol/2012/Informe_680-2012-CG-MAC-IM.pdf (visitado el 28.Oct.2014)
23
Loc. Cit., dem.
29
2.1.4. Disposicin final.

Segn la LGRS refiere a los Procesos u operaciones para tratar o disponer
en un lugar los residuos slidos como ltima etapa de su manejo en forma
permanente, sanitaria y ambientalmente segura24.
La disposicin final debe realizarse en una infraestructura habilitada llamada

relleno sanitario que es una Instalacin destinada a la disposicin sanitaria
y ambientalmente segura de los residuos slidos en la superficie o bajo
tierra, basados en los principios y mtodos de la ingeniera sanitaria y
ambiental25 y () en el cual se confinan [los residuos slidos] en el menor
volumen posible, se controla el tipo y la cantidad (), hay ventilacin para
los gases, se evitan los olores no deseados, hay drenaje y tratamiento de
los lquidos que se generan por la humedad de los residuos y por las
lluvias26.
En el relleno sanitario el terreno utilizado es previamente preparado y los

residuos son extendidos en capas delgadas sobre el suelo para luego ser
compactados y cubiertos al final de cada da de trabajo con una capa de
tierra de espesor adecuado. Los tres mtodos empleados para esta labor
son: de trinchera, de rea o superficie o mixto (una combinacin de los
mtodos precedentes). Todo ello con el fin de minimizar los efectos
24
Inciso 3 de la Dcima Disposicin Complementaria, Transitoria y Final de la Ley General de

Residuos Slidos.
25
Inciso 16 de la Dcima Disposicin Complementaria, Transitoria y Final de la Ley General

de Residuos Slidos.
26
Informe N 680-201 2-CG/MAC-IM Informe macro sobre el estado de la gestin de

residuos slidos en los Gobiernos Locales, 2012, CONTRALORA GENERAL DE LA
REPBLICA,
Lima,
2012.
Disponible
en:
https://apps.contraloria.gob.pe/wcm/publicaciones/medioAmbiente/resultadoscontrol/2012/Informe_680-2012-CG-MAC-IM.pdf (visitado el 01.Nov.2014)
30
adversos sobre el ambiente y el riesgo para la salud de la poblacin, as

como ofrecer una nueva puesta en valor del sitio una vez que el tiempo de
vida til del relleno sanitario haya culminado (reas verdes y de
recreacin)27.
Asimismo, los rellenos sanitarios son de tres tipos: manual, semimecanizado y mecanizado28. El relleno sanitario manual es una alternativa
tcnica y econmica para aquellas poblaciones que no cuentan con
suficientes recursos y su produccin de residuos slidos es inferior a 20
toneladas diarias, pues solo se requiere un equipo pesado para la
adecuacin del sitio, la construccin de vas internas, excavacin de zanjas
o material de cobertura, ya que los dems trabajos pueden ser realizados
manualmente. Lo cual no obsta a que previamente se realice un anlisis
acerca de las condiciones locales a fin de evaluar si ser preferible el uso de
equipo pesado en forma parcial o permanente. El relleno sanitario semimecanizado se caracteriza porque su capacidad de operacin diaria no
excede de las 50 toneladas. Y, el relleno sanitario mecanizado es el
diseado para las grandes ciudades y poblaciones que generan ms de 50
toneladas diarias, por lo que requiere del uso de un compactador de
27
Loc. Cit., dem.
28
Ello conforme al artculo 83 del Reglamento de la Ley General de Residuos Slidos, el cual
dispone que:
De acuerdo al tipo de operacin los rellenos sanitarios, se clasifican en:
a) Relleno sanitario manual; cuya capacidad de operacin diaria no excede a veinte
(20)Toneladas Mtricas (TM);
b) Relleno sanitario semi-mecanizado; cuya capacidad de operacin diaria no exceda a
cincuenta (50)TM; y
c) Relleno sanitario mecanizado cuya capacidad de operacin diaria es mayor a
cincuenta (50) TM. ()
31
residuos slidos y de un equipo especializado para el movimiento de tierra

(tractor de oruga, retroexcavadora, cargador volquete, etc.)29.
Y para que en un relleno sanitario pueda operar una EPS-RS debe cumplir
con una serie de condiciones generales, tcnicas, sanitarias y de cuidado del
medio ambiente. Primero, contar con un Estudio de Impacto Ambiental o
Programa de Adecuacin y Manejo Ambiental, aprobado por DIGESA, y no
deber haber sido sancionada por incumplimiento de sus compromisos
ambientales durante los ltimos 10 aos. Segundo, adquirir toda la
maquinaria especializada necesaria entre la que figura: una balanza
electrnica debidamente certificada por empresa especializada, los medios
de comunicacin interno y externo, los equipos de cmputo, los equipos de
primeros auxilios y los extintores. Tercero, dispondr de los mecanismos
necesarios para evitar la contaminacin pasible de ser generada por el
proceso de compactacin y descomposicin de los residuos slidos
(percolados, gas metano, malos olores, etc.) a fin de prevenir los riesgos
sanitarios y ambientales. Cuarto, le proporcionar al personal laborante el
equipo de higiene y seguridad adecuado y la debida capacitacin para el
ejercicio de sus funciones.
Por otro lado, el principal problema de la disposicin final est relacionado

con la falta de rellenos sanitarios a nivel nacional, pues los diez existentes
no logran cubrir la demanda. Por ejemplo, en Lima se generan ms de
7400 toneladas de basura al da, por lo cual cada limeo genera 0.65 kg de
basura en promedio. Dicho valor aproximado procede del clculo de los
29
Reciclaje y disposicin final segura, MINISTERIO DEL AMBIENTE, Ob. Cit., dem.
32
valores generados por cada habitante, los cuales ascienden en Lima Norte a
0.65 kg, en Lima Centro a 0.71 kg, en Lima Este a 0.63 kg y en Lima Sur a
0.59 kg30.
Dicho problema como hemos comprobado a travs de las cifras tiene como
causales principales a la alta produccin de residuos slidos y a la
persistencia de los malos hbitos de consumo de la poblacin que impiden
la reduccin, reutilizacin y reciclaje de los
mismos, pese a que
actualmente se han intensificado los programas de segregacin en la

fuente. Y si a ellas se le adiciona la falta de presupuesto para la ejecucin
de todas las fases operativas se obtiene como solucin alterna la utilizacin
de los botaderos, pese a su prohibicin expresa establecida en la LGRS y su
reglamento31.
Segn el RLGRS entendemos por botaderos a la Acumulacin inapropiada
de residuos slidos en vas y espacios pblicos, as como en reas urbanas,
30
Plan Integral de Gestin ambiental de residuos slidos de la provincia de Lima- PIGARS

2013 Municipalidad Metropolitana de Lima. Vase en: La fiscalizacin ambiental en residuos
slidos, Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental, Lima, Febrero, 2014. Disponible
en: http://www.oefa.gob.pe/?wpfb_dl=6471 (visitado el 24.Feb.2015)
31
Revsese el artculo 82 de la LGRS, el cual dispone que:

La disposicin final de residuos del mbito de gestin municipal se realiza mediante el
mtodo de relleno sanitario. Por lo tanto, no estn permitidas otras formas de
disposicin final como son los Botaderos existentes en la mayora de ciudades del pas,
en este caso dichos Botaderos no representan una forma vlida de disposicin final por
lo que la oferta se considera inexistente, con un valor de cero.
En concordancia con lo dispuesto por el artculo 18 del RLGRS:

Est prohibido el abandono, vertido o disposicin de residuos en lugares no autorizados
por la autoridad competente o aquellos establecidos por ley.
Los lugares de disposicin final inapropiada de residuos slidos, identificados como
botaderos, debern ser clausurados por la Municipalidad Provincial, en coordinacin con
la Autoridad de Salud de la jurisdiccin y la municipalidad distrital respectiva.
La Municipalidad Provincial elaborar en coordinacin con las Municipalidades Distritales,
un Plan de Cierre y Recuperacin de Botaderos, el mismo que deber ser aprobado por
parte de esta Autoridad de Salud. La Municipalidad Provincial es responsable de su
ejecucin progresiva; sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda a quienes
utilizaron o manejaron el lugar de disposicin inapropiada de residuos.
33
rurales o baldas que generan riesgos sanitarios o ambientales. Carecen de

autorizacin sanitaria. Los cuales son focos infecciosos de enfermedades ya
que los residuos slidos depositados en ellos no reciben tratamiento alguno,
por lo que ponen en riesgo tanto la salud de los ciudadanos que viven en
sus inmediaciones as como la de los recicladores que acuden a estas zonas
a trabajar en condiciones insalubres y sin el equipo adecuado.
Para el ao 2009 existan 22 botaderos en Lima, de los cuales solo 9 eran

de residuos slidos urbanos. Estas cifras oficiales resultan alarmantes
porque proceden de la ltima actualizacin del catastro32, lo que nos hace
suponer que a la fecha este nmero se habra incrementado; y, tambin,
porque son reflejo de la dejadez de los gobiernos locales y del olvido del
Estado.
El nmero de botaderos es contrastante con el nmero de rellenos

sanitarios existentes para atender la demanda de la poblacin de Lima y
Callao. stos son solo cuatro: Huaycoloro33, Modelo del Callao34, Portillo
Grande35 y el Zapallal36. El primero es de propiedad privada de PETRAMS,
32
Informe Anual de residuos slidos municipales y no municipales en el Per Gestin 2012,

MINISTERIOS
DEL
AMBIENTE,
Lima,
2012.
Disponible
en:
http://www.minam.gob.pe/calidadambiental/residuos (visitado el 24.Feb.2015)
33
Es el primer Relleno Sanitario Privado del Per, ubicado en el distrito de San Antonio de la
provincia de Huarochir. Vase: Relleno Sanitario Huaycoloro, PETRAMS, Lima, 2014.
Disponible en: http://www.petramas.com/relleno-sanitario-huaycoloro-2/ (visitado el
01.Nov.2014)
34
En el ao 2003 la Municipalidad Provincial del Callao, encarg a PETRAMS la conversin

en Relleno Sanitario del botadero La Cucaracha. Vase: Relleno Sanitario Huaycoloro,
PETRAMS, Ob. Cit. dem.
35
Por Licitacin Internacional en el ao 1996 se concesiona el servicio de residuos slidos,

recayendo dicha responsabilidad en la Empresa Relima. Este relleno sanitario est ubicado a
la altura del kilmetro 40 de la antigua Panamericana Sur, al este de la Quebrada Pucar,
entre las faldas de los cerros Conejo y Portillo Grande en el distrito de Lurn. Vase:
34
el segundo es administrado por esta misma empresa bajo la modalidad de

concesin, y los dos ltimos son de administracin privada bajo la
modalidad de concesin por RELIMA AMBIENTAL.
Al respecto, opinamos que las autoridades deben evaluar qu medidas

adoptarn y ejecutarn en el corto plazo ante la problemtica de la
insuficiencia de rellenos sanitarios. Nosotros proponemos la construccin de
nuevos rellenos sanitarios ante el crecimiento inminente de la poblacin y
por tanto de la emisin de residuos slidos; la implementacin de un
programa para reemplazar los botaderos progresivamente por rellenos
sanitarios; y, la incentivacin de los programas de segregacin en la fuente
acompaado de campaas de concientizacin ambiental.
3. Los enfoques para el desarrollo de la limpieza pblica.
Las categoras jurdicas en las que se ha tratado de encuadrar a la limpieza

pblica desde hace tiempo atrs son: el servicio pblico y la funcin pblica.
Sus orgenes se remontan a los inicios del Derecho Administrativo en los
que se sola conceptualizar a toda la actividad estatal como servicio pblico
(tal es el caso de Duguit quien crea que el servicio pblico era uno de los
elementos del Estado). Es as como la salud, la educacin, la seguridad
nacional, la justicia etc. fueron asumidas en su totalidad por el Estado; aun
Disposicin
Final,
RELIMA
SOLV,
Lima,
2014.
Disponible
http://www.relima.com.pe/servicios/disposicion-final/ (visitado el 01.Nov.2014)
en:
36
Por Licitacin Internacional en el ao 1996 se concesiona el servicio de residuos slidos,

recayendo dicha responsabilidad en la Empresa Relima. Est ubicado a la altura del kilmetro
34 de la Panamericana Norte, entre las faldas de los cerros Campana y Cabrera, jurisdiccin
del distrito de Carabayllo. Vase: Disposicin Final, RELIMA SOLV, Ob. Cit. dem.
35
cuando hoy sabemos que muchas de ellas forman parte de la funcin

pblica.
Con el pasar de los aos, hubo autores que restringieron el servicio pblico
limitndolo a cierta actividad de la Administracin y surgieron otros
conceptos como la funcin pblica, institucin jurdica que antes fuera
subsumida en el concepto de servicio pblico, de vital importancia para la
construccin de un Estado slido (para Jez haba servicio pblico siempre
que a travs de l se satisficieran necesidades de inters general, lo cual
implicaba la creacin de un rgimen jurdico especial de derecho pblico).
Y como la Administracin Pblica realiza un sinfn de actividades en pro del

bienestar general de la ciudadana le resulta an hoy difcil diferenciar
cuando se encuentra frente a una calificable como servicio pblico o funcin
pblica, lo cual es de suma relevancia para definir el rgimen de prestacin
que vara en funcin de la categora jurdica. Y ese es precisamente el caso
de la limpieza pblica.
3.1.
El servicio pblico.
3.1.1. El concepto de servicio pblico.

Actualmente, muchos autores tratan de definir al servicio pblico, por lo que
discernir cul es la nocin autntica o correcta es casi improbable. Por ende,
es preferible en todo caso adoptar el concepto ms conveniente para cada
ordenamiento en base a las caractersticas y tendencias de ste, y optar por
identificar sus notas definitorias.
36
En el Per an hoy continuamos con la conceptualizacin jurdica originaria

derivada de la experiencia jurdica francesa; a causa de ello, el concepto de
servicio pblico predominante es el esgrimido por la nocin objetiva. Y
aunque nuestra Constitucin carece de un concepto uniforme, as como de
un listado de actividades que califiquen como tal, al igual que DANS
consideramos que:
() en la Constitucin los servicios pblicos refieren a actividades

econmicas de especial trascendencia para la vida del pas, de carcter
prestacional (porque no se trata del ejercicio de funciones de autoridad, o
que se expresan nicamente en el plano jurdico), respecto de los cuales
corresponde al Estado cumplir un rol de garante o asegurador de la
satisfaccin de las necesidades pblicas para alcanzar el bienestar general, a
travs de la prestacin por parte de operadores privados, o en su defecto
por el Estado directamente [en alusin al artculo 58 de la misma] 37.
Nuestro ordenamiento tambin est falto de una definicin general de

servicio pblico, en la medida que sus distintos regmenes legales han sido
elaborados en base a leyes que atienden a cada tipo de servicio pblico en
funcin
de
sus
Constitucional39
propias
elabor
caractersticas38.
una
lista
de
Sin
embargo,
elementos
que
el
en
Tribunal
conjunto
caracterizan al servicio pblico y respaldan su proteccin, como bien

constitucional de primer orden y como actividad econmica de especial
promocin
para
el
desarrollo
del
pas.
Estos
son:
su naturaleza esencial para la comunidad; la continuidad de su prestacin

37
DANS ORDOEZ, Jorge, El rgimen de los servicios pblicos en la Constitucin

peruana, En: Teora de los servicios pblicos, Grijley, Lima, 2009, p. 18.
38
Loc. Cit. pgs. 18 y19.
39
Al respecto revsese la Sentencia del Tribunal Constitucional, recada en el Expediente N.

034-2004-PI/TC, 15 de febrero de 2005.
37
en el tiempo; su naturaleza regular, es decir, que debe mantener

un estndar mnimo de calidad; y, que su acceso se d en condiciones de
igualdad.
El primer rasgo caracterstico alude a la esencialidad de la actividad de

forma tal que contribuya directamente a la satisfaccin de necesidades de la
colectividad. No profundizaremos al respecto ya que ser materia del
siguiente apartado, al conformar uno de los requisitos para calificar una
actividad como servicio pblico (requisito de carcter material). Los otros
tres rasgos: continuidad, regularidad e igualdad hacen referencia a la forma
en cmo debe prestarse; por esa razn es que los catalogamos al igual que
la doctrina como principios fundamentales de los servicios pblicos40.
Por otra parte, durante los ltimos aos se ha gestado en nuestro pas una
poltica de descentralizacin cuyo objetivo fundamental es que la presencia
40
Los principios fundamentales de los servicios pblicos son 4 segn doctrina:

a) El principio de continuidad.- Seala que el servicio pblico se prestar sin
interrupciones debido al carcter esencial de las prestaciones involucradas cuya
finalidad es la satisfaccin de las necesidades colectivas primordiales y la generacin
de las condiciones materiales mnimas que posibilitan el desarrollo individual de las
personas.
b) El principio de igualdad.- Tiene dos manifestaciones: i) se expresa en la obligacin de
las empresas prestadoras de servicios de contratar sin hacer distingo alguno entre
las personas que requieran la prestacin de la actividad, siempre que estas ltimas
estn dispuestas a aceptar las condiciones generales establecidas para el disfrute del
servicio, y ii) que el contenido de la relacin contractual sea idntico para todos los
particulares de modo tal que sean sometidos a un mismo tratamiento, sin
discriminacin, salvo que el mismo se funde en razones de desigual condicin o
situacin.
c) El principio de regularidad.- Alude a que la prestacin del servicio por parte de los
operadores debe brindarse conforme a lo dispuesto en los marcos regulatorios o en
los contratos de concesin, a fin de que los usuarios no se perjudiquen por las
deficiencias o el mal funcionamiento de las prestaciones, que forman parte del
servicio pblico, imputables al operador.
d) El principio de mutabilidad.- Hace referencia al poder de cambiar (mejorar) las
condiciones de prestacin del servicio a fin de que se produzca una satisfaccin de
calidad en las demandas de los usuarios.
En: DANS ORDOEZ, Jorge, Ob. Cit., p. 18 y ZEGARRA VALDIVIA, Diego, La nocin de
servicios pblicos en el sistema jurdico peruano: Una aproximacin. En: El derecho
administrativo y la modernizacin del Estado peruano Congreso Nacional de Derecho
Administrativo, Grijley, Lima, 2008, p. 515.
38
del Estado sea percibida por los ciudadanos en su accionar, de modo tal que
se logre un desarrollo integral, armnico y sostenible del pas, mediante la
separacin de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del poder
por los tres niveles de gobierno, en beneficio de la poblacin41. Es en esa
lnea que los servicios pblicos deben enmarcarse, bajo las normas de
descentralizacin administrativa, para que cada nivel de gobierno asuma el
rol que le corresponde adoptar como instancia de promocin de la inversin
privada y de prestacin de los servicios pblicos42. Y como los gobiernos
locales son los ms prximos a los ciudadanos son los primeros referentes
de la gestin pblica, los receptores de las demandas y quejas de los
habitantes de su circunscripcin y los encargados de satisfacer algunas de
sus necesidades.
Por ello, es que hoy existen los servicios pblicos locales que son los
llamados a satisfacer las necesidades prestacionales ms inmediatas de la
poblacin43 en orden al principio de subsidiariedad institucional44 que
41
Al respecto revsese el artculo 3 de la Ley de Bases de la Descentralizacin, N 27783,

publicado en el Diario Oficial El Peruano, 26 de junio de 2002.
42
Las constituciones modernas, a diferencia del constitucionalismo clsico en sus inicios,

han optado no solo por la distribucin horizontal del poder (Legislativo, Ejecutivo y Judicial),
sino por la distribucin vertical (regiones, estados, provincias, municipios, etc.). Cada uno de
estos niveles est dotado de caractersticas y competencias distintas, segn los modelos o
formas de Estado y la manera como han llevado
a cabo su diseo administrativo
(centralizacin/descentralizacin). GARCA BELAUNDE, Domingo, Estado y municipio en el
Per, En: Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, 2003, p. 414.
43
MARTN TIRADO, Richard, Descentralizacin y servicios pblicos regionales y

municipales. En: El derecho administrativo y la modernizacin del Estado peruano, Grijley,
Lima, 2008, p. 345.
44
Ha sido recogida como principio de la Descentralizacin por la LBD en su artculo 4, el

cual dispone que:
La descentralizacin se sustenta y rige por los siguientes principios generales:
()
e) Es subsidiaria: Las actividades de gobierno en sus distintos niveles alcanzan mayor
eficiencia, efectividad y control de la poblacin si se efectan descentralizadamente.
La subsidiariedad supone y exige que la asignacin de competencias y funciones a
39
impone el deber de no centralizar al ms alto nivel aquellas decisiones que

pueden ser adoptadas con igual o mayor eficiencia a un nivel poltico y
administrativo inferior45.
Precisamente, el servicio pblico local o servicio pblico municipal se

configura como una actividad prestacional tendente a la satisfaccin de
necesidades que, en el mbito de sus competencias, asegura una Entidad
Local, asumiendo su titularidad46; en otras palabras, son organizaciones
que atienden problemas que afectan principalmente el manejo de una
ciudad o de una circunscripcin territorial47. La mayora de las legislaciones
consideran que entre sus materias estn la higiene, alimentacin y salud; la
educacin
promocin
social;
el
acondicionamiento
territorial;
la
construccin y seguridad pblica; y la vivienda. Y dentro de la higiene,

alimentacin y salud es que se encuentran actividades como la limpieza de
la ciudad y el recojo diario de la basura que son de inters nuestro48.
Con respecto a los servicios pblicos locales nuestra Constitucin en su

artculo 195 numeral 5 seala que los gobiernos locales son competentes
para
organizar,
reglamentar
administrar
los
que
sean
de
su
cada nivel de gobierno, sea equilibrada y adecuada a la mejor prestacin de los

servicios del Estado a la comunidad.
45
VINCES ARBUL, Csar Martn, Aplicacin del principio de subsidariedad estatal en el
servicio de transporte terrestre: la situacin peruana, En: Revista de Investigacin Jurdica,
Tomo 119, Lima, enero, 2011, p. 2.
46
MERINO ESTRADA, Valentn, Los servicios pblicos locales, En: Revista Iberoamericana
de la Administracin Pblica, INAP, Madrid, Enero a Junio, 2001, p. 222.
47
SERRA ROJAS, Andrs, Derecho administrativo: doctrina, legislacin y jurisprudencia, Lib.

de M. Porra, Mxico D.F., 1965, p. 134.
48
ALZAMORA VALDEZ, Mario, Derecho Municipal, EDDILI, Lima, 1985, p. 232.
40
responsabilidad. De igual modo, el artculo 42 numeral c de la Ley de

Bases
de
la
competencias
Descentralizacin,
municipales
en
exclusivas
adelante
LBD,
administrar
seala
que
son
reglamentar
los
servicios pblicos locales destinados a satisfacer necesidades colectivas de

carcter local. Ms an, la LOM en su artculo 73 numeral 249 establece
que las municipalidades, provinciales o distritales, asumen competencias y
ejercen funciones en materia de servicios pblicos locales, especficamente
en el rea de saneamiento ambiental, salubridad y salud; y, en los artculos
del 78 al 87 se mencionan las funciones que deben ejercer en virtud de
dichas materias, como es la de proveer el servicio de limpieza pblica.
Pareciese resultar contradictorio que mientras la Constitucin carece de un

concepto uniforme de servicio pblico una norma de menor jerarqua como
la LOM establezca una relacin taxativa de los servicios pblicos que le
corresponden prestar a los gobiernos locales. Sin embargo, lo antes dicho,
no resulta inobjetable para el Tribunal Constitucional50 al considerar que
debe ser el legislador [quien] precise claramente tal calificacin y el
rgimen jurdico sometido en cada supuesto [en referencia al listado de
actividades que deban considerarse como servicios pblicos].
49
Revsese el artculo 73 de la LOM, el cual dispone que:

() Las municipalidades, tomando en cuenta su condicin de municipalidad provincial o
distrital, asumen las competencias y ejercen las funciones especficas sealadas en el
Captulo II del presente Ttulo, con carcter exclusivo o compartido, en las materias
siguientes:
()2. Servicios pblicos locales
2.1. Saneamiento ambiental, salubridad y salud.
50
En su Sentencia recada en el Expediente N. 034-2004-PI/TC, 15 de febrero de 2005.
41
Al respecto, creemos que si bien la Constitucin puede omitir el establecer

una lista de servicios pblicos debido a que su creacin o supresin estn
en funcin a su valoracin en cada poca; esto no obsta para que al menos
sus artculos estn direccionados en un solo sentido hacia lo que debe
entenderse por servicio pblico para que as los dems niveles de gobierno
puedan sustentar su accionar en ellos, sin temor a entrar en contradicciones
debido a la interpretacin que puede drsele a su lectura.
3.1.2. Requisitos para calificar una actividad como servicio pblico.

En el ordenamiento peruano son la Constitucin y la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional las que establecen los dos requisitos para que una
actividad econmica sea calificada como servicio pblico. El primer requisito
es de carcter material y consiste en que debe tratarse de actividades de
carcter esencial para satisfacer las necesidades primordiales colectivas. El
segundo requisito es de carcter formal y seala que la calificacin de una
actividad como servicio pblico debe obedecer a una norma con rango
legal51.
En cuanto al primer requisito consideramos que se encuentra tcitamente

en el artculo 58 de nuestra Carta Magna y sealamos que el carcter
esencial de un servicio pblico se predica cuando las actividades que lo
conforman contribuyen de modo directo y concreto a la proteccin de
bienes o a la satisfaccin de intereses o a la realizacin de valores, ligados
con el respeto, vigencia, ejercicio y efectividad de los derechos y libertades
51
DANS ORDOEZ, Jorge, Ob. Cit., p. 19.
42
fundamentales52. Y son actividades esenciales cuando estn relacionados

con la salud, higiene y calidad de vida, por lo que en general- no puede
prescindirse de ellas53.
La esencialidad no est ligada a aquellas actividades necesarias al ser del

Estado, como son las de soberana, sino a las de mera utilidad, que son
indispensables o muy importantes para la vida de la sociedad. Una actividad
esencial y por tanto categorizable como servicio pblico est dirigida a la
utilidad general del pblico porque a travs de ella no se tiene como
objetivo conseguir ingresos para el tesoro pblico54. Asimismo, el legislador
tendr que considerar factores como la utilidad, la poca y la tecnologa al
momento de calificar una actividad como esencial55.
Por otro lado, debe sealarse que en funcin del contexto polticoeconmico los poderes pblicos optan por soluciones que permitan que
actividades calificables como esenciales puedan ser realizadas en el
mercado por los privados. Es ms, los poderes pblicos pueden disponer la
despublificacin de una actividad o parte de ella como servicio pblico
52
LOAIZA GALLN, Hernando, Ob. Cit., p. 282.
53
PREZ HUALDE, Alejandro, El concesionario de servicios pblicos privatizados: la

responsabilidad del Estado por su accionar, Depalma, Buenos Aires, 1997, p. 9.
54
KRESALJA, Baldo y OCHOA, Csar, Derecho Constitucional Econmico, Fondo Editorial

PUCP, Lima, 2009, p. 559.
55
Ello en orden a que por ejemplo antes de 1993 la telefona fija no era considerada una
prestacin esencial debido a que las personas solicitaban una lnea telefnica porque era
signo de que gozaban de una excelente posicin econmica (por su alto costo) y no por la
utilidad que les pudiese brindar. Sin embargo, el legislador con el pasar de los aos
reconsider su opinin en torno a la calificacin de la telefona fija como un servicio pblico
puesto que era el medio ms rpido y efectivo de comunicacin desarrollado, por
consiguiente resultaba inviable continuar manteniendo a la carta y al telegrama (poca y
tecnologa) como medios de comunicacin; y, debido a que su difusin a nivel mundial
permita que uno pudiese comunicarse no solo a nivel nacional sino internacional, esta
actividad pas a ser regulada por el Estado (utilidad).
43
cuando consideren que los intereses pblicos pueden ser atendidos sin
necesidad de recurrir a la tcnica de los servicios pblicos56.
Con
respecto
al
segundo
requisito
la
jurisprudencia
del
Tribunal
Constitucional ha sealado que si bien nuestro ordenamiento jurdico no ha

establecido un listado de actividades que deban considerarse como tales
() la calificacin de determinadas actividades econmicas como servicio
pblico, resulta una tarea que se resuelve en cada ordenamiento jurdico de
manera particular57.
En
ese
sentido,
VILLAR
PALASI58
denomina
publicatio
Al
acto
de
declaracin de una actividad o un sector como servicio pblico [], y

significa que tal actividad queda incorporada al quehacer del Estado y
excluida de la esfera de actuacin de los particulares sin previa concesin.
En otros trminos, la publicatio implica una transferencia de la titularidad
privada a la pblica, mas no le atribuye al Estado derecho real alguno, y las
actividades
mediante
publificadas
un
rgimen
se
sujetan
especial.
Est
las
potestades
limitada
por
administrativas
el
principio
de
subsidiariedad del cual se desprende la idea de acotar el servicio pblico a

las actividades esenciales que satisfacen necesidades pblicas59.
56
KRESALJA, Baldo y OCHOA, Csar, Ob. Cit., p.20.
57
Sentencia del Tribunal Constitucional, recada en el Expediente N. 034-2004-PI/TC, 15

de febrero de 2005.
58
ARIO ORTIZ, G., DE LA CUTARA J. M., MARTINEZ LOPEZ MUIZ, J. L., El Nuevo Servicio
Pblico, Marcial Pons, Madrid, 1997, p. 22.
59
CASSAGNE, Juan Carlos, El resurgimiento del servicio pblico y su adaptacin en los

sistemas de economa de mercado. Hacia una nueva concepcin, En: Revista de
Administracin Pblica, Nmero 140, Mayo/Agosto 1996, p. 103.
44
Sin embargo, en este punto cabe preguntarnos si este requisito debe

considerarse como vlido, pues como ya sealamos es el criterio del
legislador el que prima en la designacin de un servicio pblico; y, como
seala MARTN no basta pues, la calificacin de una actividad como
servicio pblico por mrito de un acto de declaracin como tal (publicatio) y
que sta se realice mediante ley (puesto que se trata de una limitacin a la
libertad de empresa)60.
Por otra parte, si bien no es un requisito que la actividad a ser calificada

como servicio pblico sea de carcter econmico, segn DANS61 tal y
como lo sealamos en el acpite anterior, en la Constitucin los servicios
pblicos refieren a actividades econmicas de carcter prestacional. Por
consiguiente, la distincin realizada entre los servicios pblicos y la salud y
la educacin en su artculo 58 debe ser interpretada como un asentimiento
acerca de que las actividades vinculadas con la materia econmica no deben
ser confundidas con los servicios sociales62.
Bajo esta perspectiva es que nuestra investigacin solo considerar como

servicio pblico a las actividades de carcter econmico. En torno a ello
CASSAGNE63 seala que () la tcnica del servicio pblico se limita a las
prestaciones de naturaleza econmica que crean o generan relaciones
singulares con los habitantes, donde las inversiones se retribuyen con lo
60
MARTN TIRADO, Richard, Ob. Cit., p. 348.
61
DANS ORDOEZ, Jorge, Ob. Cit., p.18.
62
KRESALJA, Baldo y OCHOA, Csar, Ob. cit., p. 564.
63
CASSAGNE, Juan Carlos, Ob. cit., pgs. 100-101.
45
producido por la explotacin de la actividad (). Caso contrario sucede con

otros autores para quienes el rango de actividades pasibles de ser servicio
pblico es ilimitado; por ejemplo, DE LAUBADER64 seala como servicio
pblico a la defensa nacional, los ferrocarriles y el registro civil; y, SERRA65
establece una clasificacin general en la cual incluye actividades de diversa
ndole: servicio pblico directo, servicio pblico indirecto (defensa nacional),
servicios pblicos esenciales y no esenciales (justicia, seguridad pblica, la
salubridad pblica).
3.1.3. Gestin del servicio pblico.

El desarrollo urbano suscitado a fines de la Edad Media gener la aparicin
de actividades de inters general para los habitantes de los burgos tales
como el mantenimiento de las murallas, la limpieza de las calles o la
organizacin de ferias, las cuales eran prestadas por los Gobiernos
Locales66. Luego, con la Revolucin Francesa se consolid todo el proceso
evolutivo
que
vena
siguiendo
la
nocin
de
servicio
pblico,
fundamentalmente en lo referente a su regulacin por normas de Derecho

Pblico. Despus, con la Revolucin Industrial se da el nacimiento de los
mercados, el surgimiento de los primeros servicios pblicos de carcter
econmico y se obtiene el reconocimiento de la libre iniciativa econmica
como un derecho individual, por lo que la intervencin pblica adquiere un
carcter residual67. Posteriormente, el incremento de las necesidades
64
Ver ms en DE LAUBADER, Andr, Manual de Derecho Administrativo, Temis, Bogot,

1984, p. 18.
65
SERRA ROJAS, Andrs, Ob. Cit., p. 136.
66
ZEGARRA VALDIVIA, Diego, El servicio pblico: fundamentos, Palestra, Lima, 2005, p. 31.
67
Loc. Cit., pgs. 34-35.
46
sociales y la psima gestin de algunos servicios pblicos que le fueron

encargados a los privados en el siglo XIX (por ejemplo: el ferrocarril),
condujeron a que a inicios del siglo XX se produjera una transformacin en
el rol del Estado, responsable de los servicios pblicos, y que surgiera la
concesin como una nueva modalidad de gestin y solucin a todos los
problemas presentados68.
Actualmente, el nmero de modalidades en las que participan los privados

se ha incrementado (el concierto, el arrendamiento, las asociaciones pblico
privadas, etc.), aunque an el Estado contina realizando gestin directa en
algunos casos. Todas estas formas de prestacin de los servicios pblicos se
engloban bajo la categora jurdica de modos de gestin, los cuales en
palabras de GODOS se sustentan en la necesidad del Municipio de actuar
en forma diligente y eficientemente para el cumplimiento de sus fines y
posibilidades, as como para obrar de manera ordenada, dinmica,
responsable y sin desconocer los derechos e intereses de sus representados
los administrados, las colectividades69.
En dichas modalidades de gestin identificamos como titular del servicio a la

Administracin Municipal quien encomienda su prestacin a los rganos
gestores, pero sin transferir competencia. Asimismo, dependiendo de quien
asuma la prestacin del servicio pblico pueden encuadrarse a estas
modalidades en dos grupos, tal y como lo seala el artculo 32 de la LOM:
68
Loc. Cit. p. 36.
69
GODOS RAZURI, Vctor, La gestin municipal y los modos de gestin de los servicios
pblicos municipales, En: Revista de Derecho y Ciencia Poltica, Vol. 61, N2, Lima, 2004,
p. 201.
47
Los servicios pblicos locales pueden ser de gestin directa y de gestin

indirecta, siempre que sea permitido por ley y que se asegure el inters de
los vecinos, la eficiencia y eficacia del servicio y el adecuado control
municipal ().
Por ende, en las siguientes lneas ahondaremos en cmo se gestiona directa

o indirectamente el servicio pblico local de limpieza pblica.
3.1.3.1. Gestin Directa.

Conforme a lo sealado por GARCA OVIEDO, se produce gestin directa
cuando:
() la Administracin asume entera y privativamente la gestin del servicio,

sin
intervencin
autoridades,
ni
participacin
funcionarios
del
operarios,
particular
aporta
en
el
ella.
capital,
Designa
las
percibe
los
rendimientos, se beneficia de las utilidades o soporta las prdidas, fija las

tarifas, ejerce la direccin y contrae por entero las responsabilidades que de
la gestin pudieran derivarse70.
Dicha asuncin pueden hacerla los gobiernos locales por s mismos o

mediante
una
persona
jurdica
vinculada
ellos
jurdica
econmicamente71. En el primer caso, la entidad puede actuar a travs de

rganos especializados y organismos especiales. En el segundo o bien se da
70
GARCA OVIEDO, Carlos, Derecho administrativo, 9 edicin, Tomo II, E.I.S.A., Madrid,
1968, p. 288.
71
Consideraciones sobre el marco jurdico regulador de la actuacin de la Administracin en

la gestin de los servicios pblicos, SERRANO GALN RAFAEL, Lima, 1998. Disponible en:
http://www.ief.es/documentos/recursos/publicaciones/papeles_trabajo/1998_13.pdf
(visitado el 06.May.2013).
48
la gestin mediante una persona jurdica instrumental ya sea de derecho

pblico o de derecho privado, participada ntegramente por el ente pblico;
o, mediante personas jurdicas encargadas del servicio y gestin a travs de
empresas pblicas municipales72.
En
la
gestin
mediante
rganos
especializados
existe
un
rgano,
normalmente un rgano de lnea, carecedor de autonoma y personalidad

jurdica propia, pero al que se le atribuyen competencias, otorgadas por ley,
con carcter estable y cierto manejo funcional y tcnico a fin de
responsabilizarse de la prestacin. Muchas municipalidades en Lima y Callao
continan utilizando esta modalidad de gestin directa, especficamente en
la prestacin del servicio de barrido de calles como veremos en la siguiente
seccin. Y en la gestin mediante organismos especiales se crea un
organismo ad hoc especficamente para prestar el servicio, el cual goza de
autonoma y personalidad jurdica.
En la gestin a travs de empresas del Estado se constituyen sociedades

annimas cuyo capital ntegro es estatal. Y en la gestin mediante personas
jurdicas encargadas del servicio encontramos a entidades pblicas creadas
y reguladas por ley, y sometidas principalmente a derecho pblico interno,
tal es el caso de las empresas municipales.
Respecto a estas empresas municipales el artculo 35 de la LOM seala que

son creadas por Ley por iniciativa de los gobiernos locales, con acuerdo de
su Concejo Municipal y con el voto favorable de ms de la mitad del nmero
72
GODOS RAZURI, Vctor, Ob. Cit., p. 207.
49
legal de regidores. Asimismo, que no debern transgredir el principio de

subsidiariedad del Estado y por tanto no podrn constituir competencia
desleal para el sector privado ni proveer de bienes y servicios al propio
municipio en una relacin comercial directa y exclusiva. Y, que son materia
de control por las normas de la Ley Orgnica del Sistema Nacional de
Control y por la Contralora General de la Repblica, en adelante CGR.
Actualmente, en Lima el servicio de limpieza pblica no es prestado por

ninguna empresa municipal, aunque hasta el ao 1995 s lo era por la
Empresa de Servicios Municipales de Limpieza de Lima, en adelante ESMLL,
sobre la cual retomaremos en la tercera seccin. Caso contrario sucede en
el Callao pues dicho servicio es prestado por la Empresa de Servicio de
Limpieza Municipal Callao S.A., en adelante ESLIMP CALLAO S.A., sobre la
cual ahondaremos en la segunda seccin.
3.1.3.2. Gestin Indirecta.

De acuerdo con RUFIN la gestin indirecta es la operada a travs de
diversas formas o instituciones de origen y base contractual mediante las
que
la
Administracin
mantiene
la
titularidad
del
servicio
la
responsabilidad ltima de su prestacin confiando el ejercicio o explotacin

de la actividad a persona distinta, sin perjuicio de la posibilidad de
intervencin mediata en ella73.
73
RUFIN LIZANA, Dolores, Manual de concesiones de obras pblicas, Fondo de Cultura

Econmica, Santiago de Chile, 1999, p. 11.
50
En otras palabras, aun cuando un servicio pblico sea gestionado

indirectamente, el Estado continuar siendo su titular y podr regular
aspectos no previstos en el contrato; fiscalizar los servicios; asumir la
gestin directa en determinadas circunstancias; impondr sanciones;
rescatar al servicio cuando as lo considere; e, inclusive, compensar
adecuadamente al privado en lo no previsto en el contrato de gestin.
Y entre las principales modalidades de gestin indirecta que son utilizadas

por los gobiernos locales de Lima y Callao para la limpieza pblica se
encuentran las que detallaremos a continuacin.
3.1.3.2.1. Concesin.
La institucin de la concesin marc un hito importante en la prestacin de
los servicios pblicos al ser la primera vez que el Estado ceda su ejercicio a
los privados, mas no su titularidad74. Ello motiv su estudio por los juristas
quienes an no han llegado a un acuerdo sobre su naturaleza jurdica,
siendo dos principalmente las teoras imperantes: la teora de la concesin
como acto unilateral de la Administracin y la teora de la concesin como
contrato de derecho privado.
La primera teora refiere que toda concesin implica un acto de poder

soberano del Estado, en la que la voluntad de los concesionarios es
secundaria.
Asimismo,
no
existen
partes
contratantes
solo
una
Administracin que concede y un particular interesado en que le sea
74
ZEGARRA VALDIVIA, Diego, Ob. Cit. p.37.
51
otorgada la concesin. Por tal motivo, es un acto de mera liberalidad del

Estado del cual nacen solamente obligaciones pero ningn tipo de derechos
para el particular concesionario75.
La segunda teora seala que la concesin es un contrato de Derecho

Privado, regido por las normas del Derecho Civil, producto del libre acuerdo
entre concedente y concesionario, quienes concurren a su celebracin en un
plazo de igualdad jurdica76. Se basa en: la apariencia contractual que
rodea al mecanismo de concesin y la teora de la doble personalidad del
Estado. Nosotros nos adscribimos a esta teora; sin embargo, discrepamos
de la naturaleza civil atribuida al contrato de concesin, pues consideramos
que sta es administrativa.
Con respecto a la conceptualizacin de la concesin ZEGARRA77 seala que:
() no es ms que una relacin jurdica pblica a travs de la cual el

Estado, representado por una entidad administrativa designada por ley,
otorga por un tiempo determinado la gestin de un servicio pblico u obra
pblica de infraestructura de servicios pblicos para su aprovechamiento
econmico, manteniendo el Estado la titularidad respecto de los servicios
pblicos y las obras pblicas de infraestructura, asumiendo un rol de
control y regulacin y conservando la capacidad de intervencin en caso
sea de inters pblico la reversin de la concesin.
75
DANS ORDOEZ, Jorge, Promocin de la inversin privada en materia de obras pblicas

de infraestructura y servicios pblicos a travs de concesiones. En Advocatus Nueva poca,
Revista de los alumnos de la Facultad de Derecho y Ciencias Polticas de la Universidad de
Lima, Ao II, segunda entrega 2000, p. 56
76
Loc. Cit. p.55.
77
ZEGARRA VALDIVIA, Diego, Concesin administrativa e iniciativa privada, En: Themis,

N 39, Lima, 1999, p. 102.
52
Asimismo, los elementos de la concesin son la administracin, el gobierno

local, y el particular; y le son aplicables las normas sobre procedimiento
administrativo78. Y, entre sus caractersticas principales tenemos las que
sern detalladas en las siguientes lneas.
Primero, la concesin se sustenta en un inters pblico de carcter

predominantemente
econmico.
Ello
explica
su
doble
carcter:
una
actividad de inters pblico gestionada en pro del inters general y una

actividad que entraa la compensacin econmica al concesionario por las
cargas onerosas producto de la concesin79.
Segundo, el rgimen de prestacin de la concesin en palabras de LOAIZA80

debe estar comprendido por normas que persigan la defensa del inters
pblico, como las siguientes: la disponibilidad general o acceso sin
restricciones al servicio; la continuidad en su prestacin; el cobro de rentas
o tarifas razonables y modificables solo con autorizacin expresa y previa de
las autoridades locales competentes; la fiscalizacin de las condiciones de
operacin de la empresa; y la revisin a favor de las obras y mejoras
construidas para la prestacin del servicio.
78
Al respecto vase el artculo I.8 del Ttulo Preliminar de la Ley del Procedimiento
Administrativo, el cual seala que: La presente Ley ser de aplicacin para todas las
entidades de la Administracin Pblica. [entre las que se encuentran]Las personas jurdicas
bajo el rgimen privado que prestan servicios pblicos o ejercen funcin administrativa, en
virtud de concesin, delegacin o autorizacin del Estado, conforme a la normativa de la
materia.
79
DANS ORDOEZ, Jorge, Promocin de la inversin privada en materia de obras pblicas

de infraestructura y servicios pblicos a travs de concesiones, En: Advocatus Nueva poca,
Revista de los alumnos de la Facultad de Derecho y Ciencias Polticas de la Universidad de
Lima, Ao II, 2000, p. 57.
80
LOAIZA GALLN, Hernando, Ob. Cit., pgs. 288 y 289.
53
Tercero, la concesin es temporal. En otros trminos, su duracin debe

establecerse por un periodo razonable que garantice al concesionario el
repago
de
su
financiamiento
as
como
la
obtencin
de
beneficios
econmicos81. De ah deviene su precariedad ya que los derechos conferidos

al particular estn sujetos a desaparecer en un momento determinado por
decisin de la Administracin82.
Cuarto, el que la concesin sea Intuito Personae significa que se otorga a

travs de un proceso de seleccin (Licitacin Pblica o Concurso de
Proyectos Integrales) en el que se consideran las calidades tcnicas y
econmicas del postor determinando finalmente su adecuada competencia
para la gestin del servicio. De acuerdo con ello, el concesionario no podr
transferir ni transmitir los derechos derivados de la concesin sin que exista
una expresa habilitacin legal expedida por la Administracin concedente83,
a causa de ello los bienes que el Estado le hubiera vendido o facilitado y los
que adquiriera el concesionario a posteriori revierten al patrimonio estatal al
finalizar la concesin.
Quinto, en la concesin la asuncin del riesgo en la prestacin y la

responsabilidad son asumidas por el concesionario. En cambio, el gobierno
local goza de prerrogativas sealadas por ley y determinadas en funcin del
inters pblico.
81
Loc. Cit., dem.
82
Loc. Cit., dem.
83
Loc. Cit., dem.
54
Finalmente, la importancia de la concesin radica en la posibilidad otorgada

al Estado de satisfacer la demanda de servicios de la comunidad dentro de
altos estndares de calidad, con regularidad y eficiencia, sin que ello
represente el aporte de importantes recursos del fisco; y, de esa manera,
logre un efecto econmico positivo respecto de los usuarios a los que va
dirigido el servicio prestado. Asimismo, permite a los privados desarrollar
un papel colaborativo a travs de su aporte econmico que posibilita la
gestin y administracin del servicio pblico84.
3.1.3.2.2. Asociaciones Pblico Privadas.

La definicin de las Asociaciones Pblico Privadas, en adelante APP, la
encontramos en el artculo 3 de su Ley Marco donde se seala que son
modalidades de participacin de la inversin privada en las que se incorpora
experiencia, conocimientos, equipos, tecnologa, y se distribuyen riesgos y
recursos, preferentemente privados, con el objeto de crear, desarrollar,
mejorar, operar o mantener infraestructura pblica o proveer servicios
pblicos.
Asimismo, uno de sus criterios clasificatorios es el que las distingue entre

autofinanciadas y cofinanciadas en funcin del menor o mayor compromiso
asumido por el Estado85. Bajo tales circunstancias, ser autofinanciada o
84
ZEGARRA VALDIVIA, Diego, Concesin administrativa e iniciativa privada, En: Themis,

N 39, Lima, 1999, p. 106.
85
Revsese tambin el artculo 4 de la Ley Marco de Asociaciones Pblico - Privadas para la

generacin de empleo productivo y dicta normas para la agilizacin de los procesos de
promocin de la inversin privada, el cual seala que:
Las Asociaciones Pblico - Privadas pueden clasificarse de la siguiente manera:
a. Autosostenible: aquella que satisfaga las siguientes condiciones:
55
autosostenible cuando genere o al menos se estime que generar los

ingresos
suficientes
para
cubrir
la
inversin
(incluye
costos
en
la
infraestructura o puesta en marcha del servicio, su mantenimiento, el pago

del financiamiento adquirido) y un margen de ganancia razonable al
inversionista. En cambio, ser cofinanciada cuando a pesar de su alta
rentabilidad social, no ser capaz de generar por s misma los ingresos
suficientes y por tanto su rentabilidad ser baja86.
En el caso de la limpieza pblica la APP tendra que ser cofinanciada debido

al alto porcentaje de morosidad en el pago de los arbitrios, por lo que stos
no son suficientes para autosostener la actividad, haciendo inviable la
posibilidad de una APP autosostenible.
Por otro lado, entre las modalidades para la gestin de la APP destacan el
contrato de mantenimiento y/o de rehabilitacin, los contratos de gestin o
de servicios, el contrato de construccin llave en mano (o sistema
alemn), el contrato de arrendamiento de infraestructuras, el contrato de
arrendamiento financiero de infraestructura y el contrato de concesin. Y,
es ste ltimo el que se ha aplicado en nuestro pas para la prestacin de la
limpieza pblica.
i. Demanda mnima o nula garanta financiada por parte del Estado, conforme se
establezca en el Reglamento del presente Decreto Legislativo.
ii. Las garantas no financieras tengan una probabilidad nula o mnima de demandar el
uso de recursos pblicos, conforme se establezca en el Reglamento del presente
Decreto Legislativo.
b. Cofinanciada: aquella que requiera del cofinanciamiento o del otorgamiento o
contratacin de garantas financieras o garantas no financieras que tengan una
probabilidad significativa de demandar el uso de recursos pblicos.
86
DE LOS HEROS ECHECOPAR, Juan Carlos, Asociaciones Pblico Privadas: una mirada de
cara al futuro, En: Revista de Derecho Administrativo, N 7, Mayo, 2009, pgs. 390-391.
56
En ese sentido, el contrato de concesin ser conceptualizado como aquel

en el cual el Estado (representado en los gobiernos locales) encarga el
diseo, la construccin, ejecucin y explotacin de un servicio pblico o
infraestructura al contratista87. Por lo dems, al igual que en la concesin
tradicional, los gobiernos locales cumplirn un rol de regulacin (es el caso
de las tarifas a cobrar a los usuarios y de supervisin y el del control de
calidad al que se sujeta el contratista sobre la base de parmetros definidos
en el contrato)88, ello en atencin al inters pblico que reviste la limpieza
pblica.
Por ltimo, la impulsin y acogida de la APP en nuestro medio responde de

manera indubitable a una serie de beneficios para la Administracin
involucrada, y es en base a ellos que entidades como PROINVERSIN se
encargan de promocionarla. Como resultado de lo anterior es que se emple
una APP para prestar el servicio de limpieza pblica en la ciudad de Ica y la
modalidad aplicada fue la de una concesin cofinanciada entre la empresa
DIESTRA S.A.C. y la Municipalidad Provincial de Ica; sobre la cual
trataremos en la tercera seccin a fin de determinar si sta es una opcin
ptima y replicable, sobre todo para Lima.
3.2. La funcin pblica.

3.2.1. El concepto de funcin pblica.
Debido a que la concepcin clsica francesa del servicio pblico era
extensiva (inclua actividad jurdica y social) fue necesaria limitarla a travs
87
HUAPAYA, Ramn y VERGARAY, Giuliana, Ob. Cit., p. 112.
88
Loc. Cit. p.113.
57
del surgimiento de otros conceptos, entre los que destaca la funcin

pblica. Es precisamente la doctrina italiana la que ha profundizado su
estudio a travs de sus mximos exponentes: Zanobini89, Alessi, Giannini90,
y,
su
vez,
ha
influenciado
en
otras
legislaciones,
doctrinas
jurisprudencias, tales como la espaola91.
De ah que la nocin de funcin pblica haya sido una de las ms discutidas

por la doctrina e inclusive confundida con otros conceptos. Sin duda alguna,
creemos al igual que CERVANTES92 que no ha ayudado a esclarecer esta
situacin que su tratamiento jurdico se haya limitado, en la mayora de los
casos, al estudio del Funcionario pblico y no a la institucin en s misma.
Por esta razn, trataremos de explicar qu debemos entender por funcin
pblica y cules son sus implicancias.
Nosotros siguiendo a DIEZ93 consideramos como funcin pblica a la
actividad esencial y mnima del Estado contemporneo, fundada en la idea
de soberana que conlleva el ejercicio de potestad, de imperio, de autoridad
-de donde su indelegabilidad-, cuya realizacin atiende al inters pblico,
89
Refiere que la nocin de funcin pblica representa siempre el ejercicio de una potestad
pblica entendida sta como una esfera de la capacidad jurdica del Estado, o sea, de su
soberana. En: GARRIDO FALLA, Fernando, El concepto de servicio pblico en derecho
espaol, En: Revista de Administracin Pblica, N 135, Septiembre/Diciembre, 1994, pgs.
11 y 12.
90
Seala que la titularidad de las funciones pblicas corresponde necesariamente al

Estado. En: Loc. Cit., dem.
91
ARIO ORTIZ, Gaspar, Economa

Madrid, 1993, p. 295.
y Estado: crisis y reforma de sector, Marcial Pons,
92
Ver CERVANTES ANAYA, Dante A., Manual de derecho administrativo, Rodhas, Lima, 2004,
pgs. 145 y 146.
93
DIEZ, Manuel Mara, Derecho Administrativo, Tomo III, Bibliogrfica Omeba, Buenos Aires,
1967, p. 187 en FERNNDEZ RUIZ, Jorge, Derecho administrativo y administracin pblica,
Porra: UNAM, Mxico D.F., 2006, p. 51.
58
(), entre cuyas modalidades destacan la [funcin] legislativa, la [funcin]

jurisdiccional y la [funcin] administrativa94.
En esa misma lnea debe agregarse que la funcin pblica:
como institucin de derecho pblico es una actividad que el ordenamiento

jurdico constitucional y legal, reserva a los rganos instituciones y que se
manifiesta por la voluntad de los rganos individuales. Toda funcin pblica
implica una esfera de atribuciones limitada por el derecho objetivo. Esos
lmites definen la competencia de los rganosinstitucin, cuyo ejercicio
corresponde exclusivamente a los rganos-individuos95.
De la misma forma ARIO96 agrega que como la funcin pblica se

desarrolla en la consecucin de los fines esenciales del Estado implica
naturalmente actividad soberana que en ningn caso puede quedar a cargo
de la iniciativa privada, y que se manifiesta fundamentalmente por medio
de la actividad legislativa, judicial y administrativa (defensa, polica, fiscal y
tributaria). Supone rgimen autoritario y se ejerce a travs de actos
jurdicos (sentencias, certificaciones, rdenes, autorizaciones de polica,
etc.), convirtindose as en actividad propia del Estado. Reconoce por
ejemplo como funcin pblica a las actividades consustanciales a la
organizacin
poltica:
justicia,
defensa,
hacienda,
legislacin,
poltica
exterior, actividad de polica, orden pblico97.
94
Ver tambin al respecto FERNANDEZ RUIZ, Jorge, Ob. Cit., p. 51.
95
Loc. Cit., dem.
96
ARIO ORTIZ, Gaspar, Principios de derecho pblico econmico: modelo de Estado,

gestin pblica, regulacin econmica, Comares, Granada, 2004, p. 133.
97
ARIO ORTIZ, Gaspar, Derecho administrativo y regulacin econmica: "liber amicorum",

La Ley, Las Rozas (Madrid), 2011, pgs. 940-941 y ARIO ORTIZ, Gaspar, Economa y
Estado: crisis y reforma de sector, Marcial Pons, Madrid, 1993, p. 278.
59
Debemos aclarar en este punto que nosotros creemos que si bien los
autores mencionados anteriormente sealan que las funciones legislativa,
jurisdiccional y administrativa estn contenidas dentro de la funcin pblica,
solo las dos primeras cumplen en su totalidad con las caractersticas
esgrimidas para dicho concepto a diferencia de lo que sucede con la ltima.
A causa de ello podemos afirmar que no toda la funcin administrativa es

funcin pblica, sino solo aquella que cumpla con sus caractersticas, tal es
el caso de la actividad administrativa de defensa, polica, fiscal y tributaria,
certificante, etc. Otros aspectos de la actividad administrativa responden al
concepto de servicio pblico.
Es en esa lnea, que DIEZ98 seala que:
en la actividad de la administracin es imposible distinguir la funcin pblica

del servicio pblico, ya que mientras la actividad del Estado, la legislacin y la
justicia, se caracterizan siempre por ser ejercicio de una funcin pblica, la
actividad administrativa comprende adems del ejercicio de la funcin pblica,
el de los servicios pblicos. Es necesario limitar el concepto de servicio pblico
solamente a algunos aspectos de la actividad administrativa y contraponerle
el concepto de funcin pblica, como forma superior de manifestacin de la
misma actividad.
98
DIEZ, Mara, Derecho Administrativo, Tomo III, Ediciones Bibliogrfica, Argentina, 1967, p.
188
en
Los
servicios
pblicos,
ENRIQUE
CALAFEL,
Mxico.
Disponible
en:
(revisado
el
http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/jurid/cont/19/pr/pr12.pdf
03.Ene.2014)
60
3.2.2. Requisitos para calificar una actividad como funcin pblica.

El primer requisito consiste en que para que una actividad califique como
funcin pblica debe haber necesariamente ejercicio del ius imperium del
Estado99. O lo que es lo mismo, como involucra la consecucin de fines
esenciales remite a una actividad impuesta al particular debido al ejercicio
de poderes soberanos.
El segundo requisito refiere que la actividad que califique como funcin

pblica no debe ser explotable econmicamente. De ah que los privados
muestren su desinters al no obtener rditos econmicos y el Estado asuma
su prestacin100.
El tercer requisito implica que habr funcin pblica cuando la actividad de

la Administracin beneficie a la colectividad en su conjunto [uti universi] sin
que
los
usuarios
sean
entonces
determinables101.
Pues,
si
fuera
individualizable entonces podra cobrrsele al usuario en funcin a su

consumo
y,
por
tanto,
dicha
actividad
se
tornara
explotable
econmicamente102. En otras palabras, el costo de la actividad no debera

ser individualmente soportado por los beneficiarios de la misma.
99

100
LAZARTE MOLINA, Jorge Eduardo, Ob. Cit., p. 74.
101
VITTA, citado por MARIENHOFF, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II,
Abelardo-Perrot, Buenos Aires, 1966, p. 48.
102
LAZARTE MOLINA, Jorge Eduardo, Ob. Cit., p. 75.
61
3.2.3. La gestin de la funcin pblica.

Las actividades catalogadas como funcin pblica sern gestionadas a
travs de la Ley de Contrataciones del Estado103, en adelante LCE, y su
respectivo Reglamento, en adelante RLCE104.
En ese sentido la entidad correspondiente designar a los miembros que

integrarn el Comit Especial encargado de determinar cul de los procesos
de seleccin (licitacin pblica, concurso pblico, adjudicacin directa y
adjudicacin de menor cuanta) ser el utilizado en orden a lo que se
necesite contratar (maquinarias, vehculos, determinada actividad, etc.) y a
la cuanta de la contratacin105.
Dicho Comit Especial tambin dirigir todas las etapas del proceso:
convocatoria,
registro
de
participantes,
presentacin
de
consultas,
absolucin de consultas, formulacin de observaciones a las bases,

absolucin de observaciones, integracin de las bases, presentacin de
propuestas, calificacin y evaluacin de propuestas, y otorgamiento de la
buena pro.
A continuacin, explicaremos en qu consisten los procesos de seleccin

comnmente utilizados por los gobiernos locales para la prestacin de la
limpieza pblica.
103
Ley de Contrataciones del Estado, N 1017, publicada en el Diario Oficial El Peruano, 03

de junio de 2008.
104
Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por D.S. N 184-2008-Ef,

publicada en el Diario Oficial El Peruano, 03 de junio de 2008.
105
Revsese los Artculos 15 al 18 de la Ley de Contrataciones del Estado.
62
3.2.3.1. Concurso Pblico.

Es aquel proceso de seleccin para la contratacin de servicios de toda
naturaleza a travs del cual se hace un llamado a los competidores
(postores) para que formulen sus propuestas en torno a la prestacin del
servicio, luego stas sern ponderadas en funcin de la ms conveniente,
tcnica, artstica o financieramente106, en aplicacin del artculo 16 de la
LCE y el artculo 19 del RLCE107.
3.2.3.2. Adjudicacin Directa.

Es aquel proceso de seleccin convocado para la contratacin de bienes,
servicios y ejecucin de obras.
Puede ser de dos tipos: Pblica o Selectiva. La Adjudicacin Directa ser

Pblica cuando el monto de la contratacin sea mayor al 50% del lmite
mximo
establecido
para
la
Adjudicacin
Directa
en
las
normas
presupuestarias; en caso contrario, se convocar a Adjudicacin Directa

Selectiva. Su base legal reside en los artculos 17 de la LCE y el 19 del
RLCE108.
106
BERCAITZ, MIGUEL ANGEL, Teora general de los contratos administrativos, 2da edicin,
Depalma, Buenos Aires, p. 319.
107
Vase el artculo 16 de la LCE, el cual seala que:

() El concurso pblico se convoca para la contratacin de servicios de toda naturaleza
().
Y tambin el artculo 19 del RLCE, el cual seala que:

() 2. Concurso Pblico, que se convoca para la contratacin de servicios, dentro de los
mrgenes establecidos por las normas presupuestarias ().
108
Vase el artculo 17 de la LCE, el cual dispone que:
63
3.2.3.3. Adjudicacin de Menor Cuanta.

Este proceso de seleccin tiene su base legal en los artculos 18 de la LCE
y el 19 del RLCE109.
Se convoca para tres situaciones especficas. Primero, para la contratacin

de servicios cuyos montos sean inferiores a la dcima parte del lmite
mnimo establecido por las normas presupuestarias para las Licitaciones
Pblicas o Concursos Pblicos, segn corresponda. Segundo, para la
contratacin
de
expertos
independientes
que
integren
los
Comits
Especiales. Tercero, para los procesos declarados desiertos, cuando

La adjudicacin directa se aplica para las contrataciones que realice la Entidad, dentro
de los mrgenes que establece la Ley de Presupuesto del Sector Pblico. La adjudicacin
directa puede ser pblica o selectiva ().
Y tambin el artculo 19 del RLCE, el cual dispone que:
() La Adjudicacin Directa puede ser Pblica o Selectiva.
La Adjudicacin Directa Pblica se convoca cuando el monto de la contratacin es mayor
al cincuenta por ciento (50%) del lmite mximo establecido para la Adjudicacin Directa
en las normas presupuestarias. En caso contrario, se convoca a Adjudicacin Directa
Selectiva.
109
Vase el artculo 18 de la LCE, el cual seala que:

La adjudicacin de menor cuanta se aplica a las contrataciones que realice la Entidad,
cuyo monto sea inferior a la dcima parte del lmite mnimo establecido por la Ley de
Presupuesto del Sector Pblico para los casos de licitacin pblica y concurso pblico.
El Reglamento sealar los requisitos y las formalidades mnimas para el desarrollo de
los procesos de seleccin a que se refiere el presente artculo. Las Entidades debern
publicar en su portal institucional los requerimientos de bienes o servicios a ser
adquiridos bajo la modalidad de menor cuanta.
En las adjudicaciones de menor cuanta, las contrataciones se realizarn
obligatoriamente en forma electrnica a travs del Sistema Electrnico de
Contrataciones del Estado (SEACE), con las excepciones que establezca el Reglamento.
Asimismo, el Reglamento de la presente norma, establecer la forma en que se
aplicarn progresiva y obligatoriamente las contrataciones electrnicas a los procesos de
licitacin pblica, concurso pblico y adjudicacin directa en sus distintas modalidades.
Y el artculo 19 del RLCE, el cual seala que:

() 4. Adjudicacin de Menor Cuanta, que se convoca para:
a) La contratacin de bienes, servicios y obras, cuyos montos sean inferiores a la
dcima parte del lmite mnimo establecido por las normas presupuestarias para las
Licitaciones Pblicas o Concursos Pblicos, segn corresponda;
b) La contratacin de expertos independientes para que integren los Comits Especiales;
y,
c) Los procesos declarados desiertos, cuando corresponda de acuerdo a lo establecido
en el artculo 32 de la Ley.
64
corresponda de acuerdo a lo establecido en el artculo 32 de la LCE.

Precisamente esta ltima situacin es la predominantemente invocada por
los gobiernos locales en el caso de la limpieza pblica tal y como
apreciaremos en la segunda seccin.
Asimismo, en las adjudicaciones de menor cuanta las contrataciones se

realizarn obligatoriamente en forma electrnica a travs del Sistema
Electrnico de Contrataciones del Estado, en adelante SEACE, con las
excepciones que establezca el Reglamento.
65
SECCIN II. CMO SE GESTIONA LA LIMPIEZA PBLICA LOCAL EN

LA ACTUALIDAD?
En la primera seccin expusimos el concepto, las fases y las formas de

gestin existentes para la limpieza pblica y en esta describiremos a partir
de la realidad la forma en que los gobiernos locales vienen prestndola.
Para cumplir dicha tarea hemos elaborado una
muestra sobre las
Municipalidades de Lima y Callao, la cual nos permitir completar el marco

general de la limpieza pblica, pues detallaremos las caractersticas,
condiciones y anomalas de los contratos suscritos.
Para ello primero expondremos las modalidades de gestin empleadas a

partir de la divisin de la limpieza pblica en: barrido de calles y recoleccin
de residuos slidos; y luego presentaremos los principales problemas
jurdicos reconocidos: la dificultosa individualizacin del servicio y la
naturaleza del arbitrio, el cobro
directo
por parte de
la sociedad
concesionaria, y la asignacin de competencias.
1. Gestin de la limpieza pblica en la realidad.
Las municipalidades son responsables de la limpieza pblica, conforme a lo

sealado en la seccin anterior, por lo que estn obligadas a prestarla bajo
las condiciones y parmetros adecuados. Sin embargo, esta tarea no es
sencilla debido principalmente a las mltiples fases operativas que
comprende la actividad, las cuales acarrean una serie de dificultades que
66
terminan reflejndose en una prestacin deficiente evidenciada en: la

acumulacin de residuos slidos en la va pblica, la ausencia injustificada
del camin recolector en el horario establecido, la disposicin final de los
residuos slidos en los botaderos, etc.
Dichas situaciones podran evitarse o al menos reducirse si la eleccin del

mecanismo de gestin por las municipalidades fuera realizada de manera
ptima y si existiese un verdadero compromiso de las partes en el
cumplimiento de los contratos.
Todo lo esgrimido anteriormente carecera de sentido si no es contrastado

con la realidad; por esa razn, realizamos una muestra acerca de las formas
de gestin utilizadas por algunas Municipalidades de Lima y Callao para la
prestacin de la limpieza pblica. La cual tiene como objetivo identificar cul
es el mecanismo ideal para la prestacin de la actividad a partir del anlisis
sobre cmo viene prestndose actualmente en cada distrito.
Para tal tarea seleccionamos de entre las 43 municipalidades distritales de

la Provincia de Lima a solo 17 municipalidades y consideramos a las 5
municipalidades distritales de la Provincia Constitucional del Callao, as
como
ambas
municipalidades
provinciales.
Dichas
municipalidades
cumplen con los criterios de seleccin elegidos, los cuales responden al de:
mayor incidencia de problemas de cualquier ndole registrados en la
prestacin de la actividad e inclusin de todas las modalidades de gestin
usadas actualmente.
67
Asimismo, para adquirir dicha informacin tuvimos que contrastar lo

encontrado en los portales web del Sistema Electrnico de Contrataciones
del Estado, en adelante SEACE; del Sistema de Informacin para la Gestin
de los Residuos Slidos, en adelante SIGERSOL110; y del SAT111 con los
contratos suscritos entre los gobiernos locales y las EPS-RS, debido a la
inexistencia de informacin sistematizada que nos ayude en la elaboracin
de las tablas que recogen el panorama general de las formas de gestin del
servicio de limpieza pblica en Lima y Callao. Tambin, nos entrevistamos
con los Gerentes y/o Subgerentes de las Gerencias de Limpieza Pblica de
las Municipalidades de Bellavista, La Perla y Ventanilla.
Por un lado, el producto final de nuestra muestra acerca de las formas de

gestin en Lima se expone en la siguiente tabla:
110
El portal web del SIGERSOL (Sistema de Informacin para la Gestin de Residuos Slidos)
contiene los datos reportados de las municipalidades provinciales y distritales anualmente
(caractersticas de los servicios de barrido, recoleccin, transporte, tratamiento y disposicin
final de residuos slidos municipales) y la informacin del Programa de Segregacin en la
Fuente y Recoleccin Selectiva, los cuales son proporcionados por el MINAM, a fin de generar
una especie de base de datos.
Sin embargo, dicha informacin data del 2013, al estar actualizada hasta ese ao, por lo que
algunos de los contratos ya culminaron. Adems, observamos que algunas municipalidades
consideran que la contratacin a travs de la LCE supone gestin directa a diferencia de
nosotros que lo entendemos como otra forma de gestin (Por ejemplo, las Municipalidades
del Rmac y San Luis). Por esas razones, tuvimos que comparar la informacin encontrada en
la pgina web del SIGERSOL con la de otras entidades con el propsito de que los datos
recogidos en las tablas estn actualizados a diciembre de 2014.
111
La informacin publicada en la pgina web del SAT corresponde a la Ratificacin de

ordenanzas distritales que establecen el rgimen tributario de arbitrios municipales 2014.
68
Tabla N 1: Formas de gestin de la limpieza pblica en Lima

Barrido de calles
Recoleccin de residuos
slidos
Municipalidad
Concesin
LCE
Gestin
Concesin
LCE
directa
directa
Brea
Comas
Jess Mara
La Molina
Lince
Los Olivos
Magdalena del Mar
Metropolitana de Lima
Miraflores
Puente Piedra
Rmac
San Borja
San Isidro
Gestin
x
x
x
x
San Juan de
San Juan de Miraflores
San Luis
San Martn de Porres
Lurigancho
San Miguel
Villa Mara del Triunfo
x
x
Fuente: Elaboracin propia
De la tabla N1. se desprende que en el servicio de barrido de calles el

nmero detallado de municipalidades que lo prestan bajo determinada
modalidad es el siguiente:
69
Grfico N 1: Barrido de Calles en Lima

Concesin, 3
Gestin
Directa, 13
LCE, 4
Este grfico N1 nos muestra que la gestin directa es la modalidad ms

utilizada por las municipalidades y que solo la Municipalidad del Rmac lo
gestiona de manera mixta (gestin directa y LCE); otras tres hacen uso de
la LCE; mientras que las restantes optan por la concesin. Ello respondera
a tres razones fundamentalmente: (i) al menor grado de complejidad
alrededor de las fases operativas que lo comprenden, en comparacin con el
servicio de recoleccin de residuos slidos; (ii) a que su manejo no
implicara un gran despliegue de facultades; (iii) a que el presupuesto para
su ejecucin no ascendera a una suma superior a la asignada al servicio de
recoleccin.
Asimismo, de la Tabla N 1 observamos que el nmero de municipalidades

limeas que prestan el servicio de recoleccin de residuos slidos por cada
modalidad son:
70
Grfico N 2: Recoleccin de residuos slidos en Lima
Gestin
Directa, 4
Concesin, 4
LCE, 15
A partir del Grfico N 2 identificamos tres puntos importantes. Primero, las

municipalidades optan preferentemente por prestarlo a travs de la LCE.
Segundo, al grupo de municipalidades que prestaban el servicio de barrido
de calles mediante la modalidad de concesin (Metropolitana de Lima,
Miraflores y San Isidro) se le suma la de San Borja. Tercero, el empleo de la
modalidad de gestin directa tiene como fin complementar la prestacin que
le ha sido atribuida a un privado mediante la LCE y que no puede cumplir
por diversos motivos, por ello dichas fases operativas se realizan a travs
de la gestin mixta, tal es el caso de las Municipalidades de Puente Piedra,
Rmac, San Juan de Miraflores y San Miguel.
Por otro lado, el producto final de nuestra muestra acerca de las formas de
gestin en la provincia Constitucional del Callao se expone en la siguiente
tabla:
71
Tabla N 2: Formas de gestin de la limpieza pblica en el Callao

Barrido de calles
Recoleccin de residuos
slidos
Municipalidad
LCE
Gestin
Empresa
directa
Municipal
Bellavista
Callao Cercado
LCE
Gestin
directa
Municipal
Carmen de la
Empresa
La Perla
La Punta
x112
Ventanilla
Legua Reynoso
De la Tabla N 2 observamos que en el servicio de barrido de calles el

nmero de Municipalidades del Callao que prestan el servicio de barrido de
calles por cada modalidad es el siguiente:
Grfico N 3: Barrido de calles en el Callao

Empresa
Municipal, 1
Gestin
Directa, 5
Fuente: Elaboracin Propia
112
Pese a que la Municipalidad Distrital de La Punta seala que:

El servicio actual de Limpieza Pblica es de Administracin directa, esto quiere decir que
todos los servicios de limpieza recoleccin, transporte y disposicin final de los residuos
slidos, barrido de calles, mantenimiento de las reas verdes lo realiza la propia
municipalidad, buscando brindar un mejor servicio con personal especializado, basado
en lineamientos generales establecido por la actual administracin municipal.
Vase en: Plan de manejo de residuos slidos domiciliarios de La Punta - Callao,

MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE LA PUNTA, Callao,
Julio, 2012. Disponible en:
http://www.munilapunta.gob.pe/transparencia/Planeamiento_Organizacion/Planes_Politicas/
PLAN_MANEJO_RESIDUOS.pdf
72
Este grfico N 3 nos muestra que la nica modalidad empleada por las
municipalidades distritales es la gestin directa y solo en el caso de Callao
Cercado es la Empresa Municipal quien se encarga. Ello, al igual que en el
caso de Lima, respondera a las mismas razones, pero principalmente a la
practicidad que involucran sus fases operativas en contraste con las de la
Recoleccin de residuos slidos
Adems, en la Tabla N 2 observamos que en el servicio de recoleccin de

residuos slidos la modalidad predominante es la LCE y que la gestin
directa solo es usada para complementarla a manera de gestin mixta, tal
es el caso de las municipalidades distritales de Bellavista, La Punta y
Ventanilla, tal y como observamos en el siguiente grfico:
Grfico N 4: Recoleccin de residuos slidos en el Callao

Empresa
Municipal,
1
Gestin
Directa, 3
LCE, 5
Finalmente, luego de haber analizado las tablas N 1 y 2. procederemos a

profundizar en las siguientes lneas an ms nuestra muestra. Para lo cual
tomaremos como eje de referencia a los dos grandes servicios contenidos
dentro de la limpieza pblica: barrido de calles y residuos slidos a fin de
73
detallar las formas de gestin utilizadas en cada caso por cada una de las
municipalidades que hemos seleccionado.
1.1. El barrido de calles.

Este servicio consta de una serie de fases operativas que varan en funcin
a las necesidades y posibilidades de cada municipalidad, las cuales pueden
ser prestadas ya sea por uno o ms mecanismos de gestin: concesin,
LCE, gestin directa y empresa municipal. Bajo esta premisa detallaremos
la modalidad elegida por cada municipalidad.
1.1.1. Gestin Directa.

A partir de la muestra encontramos que existen municipalidades que
brindan el servicio por gestin directa bajo la modalidad de rgano
especializado. Por ello, presentamos dos tablas, uno respecto a las
Municipalidades Distritales de Lima y otro a las del Callao, en los que se
especifican las actividades prestadas y el nombre del rgano de lnea
encargado.

MUNICIPALIDAD
RGANO DE LNEA
ACTIVIDADES
Gerencias de Servicios a la
Barrido y baldeo de calles y espacios
ES DE LIMA
Brea
Ciudad y Medio Ambiente

Sub Gerencia de Limpieza
pblicos
Barrido de calles y espacios pblicos
Pblica y Control de Medio

Comas
Ambiente
Barrido de calles y espacios pblicos
Limpieza,
ornato
pblico
mantenimiento de mobiliario urbano

(limpieza
baldeo
de
parques,
74
Lince
Sub Gerencia de Gestin

de Residuos Slidos y
Saneamiento Ambiental
baldeo del permetro de mercados,

lavado
de
contenedores
areos,
mantenimiento de juegos infantiles y

papeleras
de
pblicas,
contenedores
limpieza
mantenimiento
subterrneos,
pintado
de
postes
bancas)
Barrido de calles recogiendo residuos
slidos de pequea magnitud
Desarenado de los laterales de las
Los Olivos
Sub Gerencia de Gestin

Ambiental
avenidas laterales y accesos a la

Panamericana Norte
Limpieza
de
plazas
espacios
pblicos
Magdalena del
Mar
Pblica y Ornato
Puente Piedra
Barrido y baldeo de calles

Limpieza de mobiliario urbano.
Barrido y papeleo de las vas pblicas
Pblica
Subgerencia de Limpieza
Rmac
Pblica y Control
Ambiental
Barrido
de
los
desperdicios
depositados en la vas y espacios

pblicos
Barrido manual en vas y espacios
Gerencia de Medio
San Borja
Ambiente y Obras Pblicas

(Unidad de Limpieza
Publica)
pblicos.
Barrido mecnico
Baldeo de calles
Limpieza del mobiliario urbano
Actividades de organizacin, gestin
y ejecucin de barrido de las vas del
San Juan de
Lurigancho
Publica
frontis de los predios

Limpieza
de
las
plazas
pblicas,
parques y otras reas de carcter

pblico
San Juan de
Miraflores
Pblica
Barrido de calles
Barrido y baldeo de calles

San Luis
Pblica y Saneamiento
Ambiental
Lavado
de
espacios
pblicos
(parques, monumentos, exteriores de

mercados)
Desarenamiento
San Martn de
Gerencia de Servicios
Porres
Pblicos
Barrido de calles
75
Barrido de avenidas y vas de alto

Villa Mara del
Triunfo
Pblica y Maestranza
trnsito y/o vehicular

Barrido
de
calles
internas
que
conforman el distrito

MUNICIPALIDADES
RGANO DE LNEA
DEL CALLAO
SUB
ACTIVIDADES
La Perla
Sub Gerencia de Limpieza Pblica
Barrido de calles
Bellavista
Sub Gerencia de Limpieza Pblica y
Barrido de calles
Maestranza
Ventanilla
Subgerencia de Limpieza Pblica
Barrido de calles
La Punta
Divisin de Limpieza Pblica y reas Verdes
Barrido de calles
Carmen de la Legua
Sub Gerencia de Limpieza Pblica
Barrido de calles
Reynoso
De la revisin de ambas tablas concluimos que los nombres de los rganos

de lnea responden a la direccin que eligen seguir las municipalidades
distritales para llevar a cabo la limpieza pblica.
En la Tabla N 3 referente a los municipios de la comuna limea los rganos

de lnea de 8 municipalidades (Comas, Magdalena del Mar, Puente Piedra,
Rmac, San Juan de Lurigancho, San Juan de Miraflores, San Luis y Villa
Mara del Triunfo) contienen dentro de su nombre a la limpieza pblica por
lo que estaran enfocadas directamente en su prestacin y los temas
medioambientales vendran a colacin; los de las otras 4 municipalidades
76
(Brea, Lince, Los Olivos y San Martn de Porres) los nombran en referencia
al medio ambiente y se denota que su labor estar direccionada a su
conservacin; el de una municipalidad (San Borja) designa a una unidad
especial para que se encargue solo de la limpieza pblica; y, el de la otra
municipalidad (San Martn de Porres) lo denomina como Gerencia de
Servicios Pblicos a fin de encajar en l a todos los servicios pblicos
municipales.
En contraste, la Tabla N 4 evidencia que los nombres de los rganos de

lnea encargados de la gestin directa de las Municipalidades de la Perla,
Ventanilla y Carmen de la Legua refieren directamente a la limpieza pblica,
por lo que suponemos que solo se avocan a la prestacin de este nico
servicio. En el caso de la Municipalidad de Bellavista el nombre del rgano
de lnea alude a la limpieza pblica y maestranza, entendiendo por esta
ltima al mobiliario municipal; y en la Municipalidad de La Punta el nombre
denota que se encarga de la actividad de limpieza pblica y reas verdes
simultneamente.
Asimismo, el servicio de barrido de calles implica una gama de actividades

que puede ampliarse o reducirse de acuerdo a las necesidades del distrito y
al monto presupuestado disponible para su ejecucin.
En el caso de la Tabla N 3 las municipalidades de Los Olivos, Magdalena

del Mar, San Borja y San Luis, incluyen dentro del servicio de barrido de
calles a otras actividades aparte del barrido y baldeo de calles. Y solo la
Municipalidad de San Borja realiza el barrido mecnico. Esta diferencia entre
77
las municipalidades puede atribuirse al bajo presupuesto del que disponen

para efectuar las actividades debido al alto ndice de morosidad en el pago
de los arbitrios.
Mientras que en la Tabla N 4 todas las Municipalidades del Callao a travs

de sus rganos de lnea prestan solo el barrido de calles.
Adems, cada una de las municipalidades citadas son titulares de la

prestacin a su cargo y tendrn entre sus prerrogativas la determinacin del
plazo de su duracin, para lo cual tendrn que evaluar factores tales como
eficiencia, percepcin de la ciudadana, presupuesto, etc.; y, en funcin a
ellos optar entre continuar brindando el servicio de esta manera o
cambiarlo.
Tambin, entre las disposiciones de los contratos sobre las que basan su
ejecucin las municipalidades se encuentran las siguientes: (i) El distrito se
divide en zonas de trabajo a fin de identificar en cules se necesita una
intensificacin del servicio (por ejemplo, en las vas principales); (ii) Los
horarios de trabajo establecidos para el personal encargado deben asegurar
la continuidad diaria del servicio y dependiendo tanto del criterio como del
presupuesto cada municipalidad fijar si el horario es diurno, nocturno o
perenne; (iii) La contratacin tanto del personal encargado de la gestin,
control, fiscalizacin y supervisin, como del personal para ejercer las
labores operativas, se realiza por los regmenes laborales de Contrato
Administrativo de Servicios, en adelante CAS, Ley N 728 y LCE; y, (iv) La
adquisicin y el mantenimiento de vehculos, maquinarias, herramientas,
78
materiales (uniformes y sus complementos), implementos (escobas, tachos,

etc.) y otros (SOAT, licencias, etc.) que coadyuven en el desempeo de las
labores son adquiridos a travs de la LCE.
Por otra parte, todos los gastos en los que incurran las municipalidades
estarn previstos en el presupuesto elaborado por el rgano de lnea a fin
de mantener el control total sobre el servicio. Y los fondos para financiarlos
debieran
proceder
ntegramente
de
los
arbitrios
recaudados
como
retribucin por la prestacin del servicio de limpieza pblica. No obstante,

en la prctica el porcentaje de recaudacin no es significativo por lo que las
municipalidades lo subvencionan con el dinero proveniente de sus arcas, tal
y como consta en los Informes Tcnicos Financieros de las Municipalidades
de San Juan de Lurigancho y la Punta113 y en la entrevista realizada al
Gerente de Limpieza Pblica de la Municipalidad de Ventanilla114. Por dicha
razn En los ltimos aos, el gobierno ha autorizado que se utilice cierta
113
Por ejemplo, en el Informe Tcnico Financiero elaborado por la Municipalidad San Juan de
Lurigancho, especficamente el rea operativa, precisa que:
() el incremento que se ha generado se debe al aumento de los costos unitarios,

pero la Municipalidad ha decidido subvencionar la diferencia que represente el costo
de prestacin del servicio de Barrido de Calles; esto con la finalidad de no trasladar al
usuario el costo real del servicio, y por ende no existira un incremento de las tasas.
(La negrita es nuestra).
Vase el Informe Tcnico Financiero del Arbitrio de Barrido de Calles para el Ejercicio Fiscal
2014,
SAT,
Lima,
2013.
Disponible
en:
http://www.sat.gob.pe/Websitev8/Modulos/Contenidos/RatiArbitrios2014.aspx (visitado el
28.Oct.2014)
Y la Municipalidad Distrital de La Punta seala que:
El costo de los Servicios se financia con los pagos de arbitrios de los contribuyentes
y con el aporte de la Municipalidad (). Como se puede apreciar la Municipalidad
de La Punta a fin de garantizar la calidad y prestacin de los servicios, subsidia parte
del costo que representa su mantenimiento (La negrita es nuestra).
Vase el Plan de manejo de residuos slidos domiciliarios de La Punta - Callao,
MUNICIPALIDAD DE LA PUNTA, Ob. Cit. dem.
114
Entrevista del 10 de Octubre de 2014 al Gerente de Limpieza Pblica de la Municipalidad

de Ventanilla Ingeniero Teodoro Cruz Morales.
79
proporcin del fondo especfico para proyectos y obras que otorga a las
municipalidades (FONCOMUN115) con fines del pago por la limpieza
pblica116. O lo que es lo mismo que las municipalidades utilicen los
recursos de libre disponibilidad provenientes del Fondo de Compensacin
Municipal, en adelante FONCOMUN, para prestar el barrido de calles.
Por ltimo, al ser las municipalidades simultneamente prestadoras y

titulares del servicio tienen como obligacin el aseguramiento de la
prestacin
continua
del
servicio,
bajo
los
estndares
previamente
establecidos a fin de satisfacer las necesidades de la poblacin, y facilitar la

labor de supervisin. Esta ltima labor consiste en fiscalizar y controlar las
actividades de barrido, administrar y utilizar racionalmente los recursos y
verificar el cumplimiento de metas. Esta tarea es realizada por los
supervisores conformados por personal operativo y administrativo municipal
durante todos los das del ao con el fin de mejorar el servicio y su
administracin, con respecto a la distribucin de personal en las zonas
establecidas.
115
FONCOMUN es un fondo establecido en la Constitucin Poltica del Per, con el objetivo

de promover la inversin en las diferentes municipalidades del pas, con un criterio
redistributivo en favor de las zonas ms alejadas y deprimidas, priorizando la asignacin a
las localidades rurales y urbano-marginales del pas. Vase: Fondo de Compensacin
Municipal FONCOMUN, MINISTERIO DE ECONOMA Y FINANZAS, Lima, 2014. Disponible
en:
https://www.mef.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=450&Itemid=101
318&lang=en. (visitado el 04.Nov.2014)
116
Dimensiones de gnero en el manejo de residuos domsticos en ciudades

Latinoamericanas Informe Lima, DESCO CENTRO DE ESTUDIOS Y PROMOCIN DEL
DESARROLLO,
Lima.
Disponible
en:
http://www.desco.org.pe/sites/default/files/publicaciones/files/LIMA_1.pdf
(visitado
el
06.Nov.2014)
80
1.1.2. Concesin.
La concesin es la forma tradicional de prestar los servicios pblicos, por lo
que la limpieza pblica no debera ser la excepcin. En el caso especfico del
servicio de barrido de calles, hemos encontrado, a partir de la muestra
realizada, que solo tres municipalidades lo prestan de esta manera:
Tabla N5: Concesin por las Municipalidades Distritales de Lima

CARACTERS
MUNICIPALIDADES DE LIMA
TICAS DEL
CONTRATO
Metropolitana de
DE
Lima
Miraflores
San Isidro
CONCESIN
Licitacin Pblica
Modalidad
Licitacin Pblica
Licitacin Pblica Especial
Especial Nacional
Internacional N
Nacional N 001-2007-
N 001-2005-
001-95
CEPRI/MM
CEPRI/MSI
-10 aos
(25.Oct.1995 al
Plazo
25.Oct.2005)
10 aos
-Renovacin por
(04.Feb.2008 al 03.Feb.2018)
10 aos
10 aos
(25.Oct.2005 al
24.Oct.2015)
Relima Ambiental
Prestador
Relima Ambiental
S.A. (Hoy Innova
Petrams S.A.C.
S.A. (Hoy Innova
Ambiental)
Ambiental)
-Barrido de calles y avenidas
-Barrido de parques y plazas
-Lavado
calles,
desinfeccin
parques,
plazas
de
y
monumentos
Prestacin
-Barrido de calles y
-Limpieza
plazas pblicas
higinicos municipales
-Lavado de calles,
-Limpieza
plazas
distrito
pblicos
locales
-Servicios
de
de
servicios
mobiliario
Barrido de calles y
del
avenidas
complementarios:
Cuadrilla especial de limpieza

de accin rpida (24 horas),
81
limpieza y mantenimiento de
barrido de las vas pblicas
por eventos especiales (Corso
Wong, Fiestas Patrias, Fiestas
Navideas y Fin de Ao y
otras celebraciones)
Forma de
Pagos mensuales
Pagos mensuales
Pagos mensuales
pago
En la Tabla N5 observamos que el servicio de barrido de calles comprende

a las actividades de barrido y lavado de calles, avenidas y plazas pblicas;
la limpieza del mobiliario, de monumentos, y de los servicios higinicos
municipales; y la limpieza y mantenimiento de barrido de las vas pblicas
por eventos especiales (Corso Wong, Fiestas Patrias, Fiestas Navideas y
Fin de Ao y otras celebraciones).
Adems, todas estas municipalidades continan poseyendo la titularidad de

la actividad y entre las disposiciones de los contratos sobre las que basan
su ejecucin se encuentran las siguientes.
Primero, el distrito se divide en zonas de trabajo organizadas por recorridos

o rutas. Segundo, el horario establecido por el concesionario ha sido
previamente comunicado a la comunidad. Tercero, los horarios de trabajo
para el personal aseguran la continuidad diaria del servicio; en este punto,
observamos que dependiendo de la municipalidad stos pueden ser solo
diurno, nocturno, o permanente. Cuarto, la contratacin del personal recae
en el concesionario; mientras que en las municipalidades, la contratacin
del personal encargado de la gestin, control, fiscalizacin y supervisin; y
82
solo ante la suspensin del servicio por paro, huelga o cualquier otra causa
de carcter laboral, la municipalidad podr asumir directamente o por
intermedio de terceros la prestacin de los servicios contratados, siendo el
costo de cargo del concesionario, sin perjuicio de aplicarle las penalidades a
que hubiera lugar. Quinto, la adquisicin de maquinarias, herramientas,
materiales (uniformes y sus complementos) implementos (escobas, tachos,
etc.) y su mantenimiento son de cargo del concesionario.
Asimismo, en los contratos realizados por las Municipalidades de Lima,

Miraflores y San Isidro se establecen cules son sus atribuciones, as como
los derechos y obligaciones de los concesionarios.
Son atribuciones de las municipalidades: (i) fiscalizar la ejecucin y el

cumplimiento del contrato; (ii) autorizar la constitucin de garanta sobre
los ingresos del concesionario; (iii) modificar el contrato cuando resulte
necesario,
previo
acuerdo
con
el
concesionario;
(iv)
asegurar
al
concesionario la percepcin de su retribucin; (v) hacer efectivas las

garantas ofrecidas por el concesionario al igual que las penalidades por
incumplimiento; (vi) declarar la suspensin temporal de la concesin o su
caducidad cuando acontezca alguna causal previamente establecida que
conlleva la asuncin de responsabilidad de la operacin de los servicios
pblicos durante dicho periodo. Las Municipalidades de Miraflores y San
Isidro agregan la supervisin del pago de los derechos y beneficios, as
como
de
las
contribuciones
sociales
correspondientes
al
personal
subordinado, y la intervencin de la municipalidad en los contratos de

adquisicin de equipos o vehculos que celebre el concesionario cuando
83
stos hayan sido financiados mediante leasing, con la finalidad de dejar

establecido el derecho de subrogacin y el derecho de ejercicio de la opcin
de compra por parte de la municipalidad y evitar la desposesin y/o
devolucin de los bienes a la entidad que otorg el financiamiento.
Son derechos del concesionario: (i) percibir la retribucin; (ii) prestar los
servicios durante el plazo de vigencia, salvo excepciones anticipadamente
establecidas; (iii) prestar los servicios directamente o a travs de terceros,
previa autorizacin de la municipalidad; (iv) constituir garanta sobre los
ingresos de la concesin previa autorizacin escrita de la municipalidad.
son
obligaciones
de
los
concesionarios:
(i)
prestar
el
servicio
ininterrumpidamente, salvo situaciones excepcionales (caso fortuito o fuerza

mayor) debidamente justificadas y aprobadas por la municipalidad; (ii)
prestar las garantas que aseguren el cumplimiento de sus obligaciones; (iii)
eliminar
las
causas
que
originen
molestias,
inconvenientes,
riesgos
excesivos u otras situaciones similares; (iv) entregar a la municipalidad al

trmino de la concesin, sin derecho o pago alguno, los bienes que
devengan en partes integrantes o accesorios; (v) vigilar los terrenos y
bienes afectados a la concesin, mantenerlos libres de ocupantes, no
permitir alteraciones en sus lmites y caractersticas y no admitir el depsito
de material ajeno a la concesin; (vi) asegurar la idoneidad del personal
directivo as como la capacidad del personal en general; (vii) responder por
la organizacin, la calidad de los equipos, materiales y edificaciones, los
medios, sistemas, tecnologa, elementos y recursos humanos que destine;
(viii)
responder
por
la
planificacin
metodologa
adecuadas;
(ix)
84
responsabilizarse por las reclamaciones; (x) contratar a un seguro que

cubra los eventuales daos a terceros causados por su culpa o del personal
que se encuentre bajo su dependencia, y si ste no lo cubriese la
municipalidad podr deducir de los valores que se adeuden al concesionario
o de las garantas siempre que hayan sido dispuestas por fallo judicial; (xi)
observar las diposiciones legales relativas al medio ambiente y ecologa, la
higiene y seguridad industrial y las disposiciones de carcter laboral y de
previsin social; (xii) cumplir los recorridos y rutas, y el horario asignado;
(xiii) aumentar la cantidad de personal y equipos cuando el volumen de
basura aumente o resulte superior al previsto, sin incrementar los precios
unitarios; (xiv) dotar al personal de uniformes, materiales e implementos;
mantener los vehculos, equipos y maquinarias en ptimas condiciones de
operacin y presentacin y contar con suficientes unidades de reposicin
que aseguren la regularidad y continuidad del servicio; (xv) capacitar al
personal; contar con instalaciones propias y/o alquiladas ubicadas dentro de
la jurisdiccin de la municipalidad; (xvi) desarollar una campaa masiva de
informacin y educacin a la comunidad; (xvii) presentar un estudio de
micro rutas, pasible de modificacin previa autorizacin municipal; y (xviii)
mantener en la planta el personal directivo que hizo constar en su oferta, en
caso
de
sustitucin
debern
mantenerse
iguales
calificaciones
remuneraciones.
Las Municipalidades de Miraflores y San Isidro agregan a las obligaciones

del concesionario la elaboracin dentro de las setenta y dos horas de
requerido, cualquier informe que solicite la municipalidad, as como
informarle inmediatamente de conocido cualquier hecho o circunstancia que
85
pudiera incidir en la normal prestacin de los servicios; y, cumplir

oportunamente con el depsito de la compensacin por tiempo de servicios,
y con el pago de las remuneraciones, beneficios y gratificaciones, as como
de las contribuciones sociales del personal.
Tambin, en caso de que en la concesin surgieran controversias, stas

habrn de ser resueltas en trato directo, de lo contrario las partes se
sometern a la Ley General de Arbitraje.
Y respecto a los pagos mensuales realizados a los concesionarios por la

prestacin,
stos
recaudados. No
debieran
proceder
ntegramente
obstante, en la revisin de
los
de
los
arbitrios
Informes Tcnicos
Financieros no encontramos indicio alguno que estas municipalidades (Lima,

Miraflores y San Isidro) subvencionen el servicio de barrido de calles en
tanto que la tasa de incumplimiento tributario en estos distritos es baja en
comparacin a otros, en Lima asciende a 21.20% y en Miraflores a
16.84%117.
Por un lado, al trmino del contrato, el concesionario estar obligado, a

requerimiento de la municipalidad, a continuar la prestacin de los servicios
por un plazo de 120 das calendarios, los servicios prestados durante dicho
periodo sern retribuidos en la misma forma que durante el plazo del
contrato, rigiendo todas las estipulaciones y condiciones del mismo. Aunque
cabe la posibilidad de que ste sea renovado al vencimiento de su plazo de
117
Segn datos recogidos de la pgina web: SIGERSOL, Lima, 2013. Disponible en:
http://www.sigersol.pe/2013/menu.php# (visitado el 12.Dic.2014). No se encontraron datos
respecto a la Municipalidad de San Isidro ya que esta no remiti la informacin pertinente.
86
vigencia por un plazo igual o menor al original, pero para ello las partes
debern revisar los trminos originales con una anticipacin no menor de
180 das calendario antes del vencimiento del contrato. Tal es el caso de
Relima, hoy Innova Ambiental, quien viene prestando a la Municipalidad de
Lima el servicio de limpieza pblica desde el ao 1995 y cuya renovacin
contractual se dio en el 2005 por un periodo de 10 aos.
Por otro lado, la fiscalizacin de la ejecucin del servicio no podra ser la

excepcin en la concesin. Es realizada por una unidad de supervisores
conformada por un conjunto de personas operativas y administrativas
durante todos los das del ao quienes pueden seguir un Plan de
Fiscalizacin que comprende la distribucin del personal de fiscalizacin en
zonas y sub zonas. Para ello es obligacin del concesionario facilitar a la
municipalidad el acceso a todas sus instalaciones y dependencias, equipos
en
general
toda
informacin
indispensable
para
la
adecuada
fiscalizacin del contrato.
Pero, dicha facultad no siempre es ejercida bajo los parmetros de

idoneidad y diligencia debidos. Como ejemplo tenemos a la Municipalidad
Metropolitana de Lima quien incumpli con su obligacin de verificar el
cumplimiento de las obligaciones contractuales devenidas de la Licitacin
Pblica Internacional N 001-95, requisito indispensable para la renovacin
del contrato.
En otras palabras, si la Municipalidad hubiese cumplido con su deber de

fiscalizacin no se habra firmado en el 2005 la renovacin del contrato de
87
concesin con RELIMA debido a la existencia de incumplimientos en sus

obligaciones contractuales, los cuales fueron analizados en el Informe Final
para el caso RELIMA-COMUNICORE118 y que expondremos en las siguientes
lneas.
El primero refiri a la no renovacin de la garanta de fiel cumplimiento

desde el ao 2002 hasta el 2005, lo que debi haber acarreado la
resolucin del contrato firmado en el ao 1995 y por tanto la no renovacin
del contrato de concesin en el ao 2005. Su importancia radica en que
stas no solo garantizan el servicio, sino tambin el patrimonio del Estado,
as como el bienestar de los ciudadanos beneficiarios, de los trabajadores
de RELIMA, y el de terceros, por ello es importante contar con las Cartas
Fianzas de Fiel Cumplimiento vigentes. Esta situacin pudo haber sido
evitada debido a que en la ltima verificacin del cumplimiento de esta
obligacin contractual el 06.Mar.2001 el Jefe de la Unidad de Tesorera del
rea de Recaudacin inform su prximo vencimiento y solicit que se
dispusieran las medidas necesaria; sin embargo, la municipalidad opt por
hacer caso omiso a esta advertencia, favoreciendo as a RELIMA.
El segundo incumplimiento se debi a que RELIMA utiliz los vehculos para

prestar a terceros los servicios de recoleccin, transporte y disposicin final
a sus rellenos sanitarios; en otras palabras, dispuso de los bienes de la
concesin para fines ajenos a sta. Lo cual influencia de manera negativa
en la concesin, pues se reduce la vida til tanto de los bienes como la de
118
Informe Final, COMISIN ESPECIAL INVESTIGADORA PARA EL CASO RELIMACOMUNICORE,

Lima,
2011.
Disponible
en:
http://www.munlima.gob.pe/images/descargas/gobiernoabierto/transparencia/mml/concejometropolitano-de-lima/Comisiones_Investigadoras/RELIMA-COMUNICORE-INFORMEFINAL.pdf
88
los rellenos sanitarios. Esta situacin no fue advertida por la municipalidad

durante las acciones de supervisin, pese a que el concesionario remita
mensualmente los comprobantes de pesaje emitidos durante la recepcin y
disposicin final de residuos slidos en la Planta de Transferencia y en los
rellenos sanitarios; por ello, se le sancion tardamente imponindosele una
penalidad.
El tercer incumplimiento aludi a la recepcin de residuos industriales

txicos en la Planta de Transferencia y los rellenos sanitarios, pese a la
prohibicin existente en el contrato. Este incumplimiento podra tambin
haber sido fcilmente identificado por los supervisores en el da a da de la
ejecucin contractual.
Asimismo, el proceder de la Municipalidad estuvo sujeto a irregularidades.

La primera responde al incumplimiento de la obligacin de verificacin de
obligaciones contractuales como accin previa al proceso de renegociacin
del contrato acerca de la cual nos referimos en los prrafos anteriores. La
segunda irregularidad responde a que durante el proceso de renegociacin
del contrato no se mantuvo el equilibrio financiero de la municipalidad al
omitir la valorizacin de los bienes de la concesin. En cuanto a ello RELIMA
argument que no tena la obligacin de entregar los bienes a la
municipalidad porque dicho contrato no llegaba a su trmino hasta el 2015,
ao en que culminaba el plazo de la renovacin. Sin embargo, varios
vehculos
fueron
vendidos
por
RELIMA,
sin
conocimiento
de
la
municipalidad, cuando an no se haba renovado el contrato, por lo que no
89
proceda ningn acto de disposicin respecto a ellos. Este hecho signific

una prdida dineraria considerable para la concesin.
En base a lo expuesto sobre el caso RELIMA-COMUNICORE afirmamos que

la Municipalidad Metropolitana de Lima demostr su incapacidad y poca
diligencia para realizar la labor de supervisin y fiscalizacin que le haba
sido conferida por el contrato de concesin debido a su afn de beneficiar a
RELIMA, aun cuando perjudicara las arcas municipales y a la poblacin en
general con su accionar; lo que produjo que la firma de la renovacin del
contrato de concesin se realizara sobre las bases de un proceso irregular,
el cual de haber sido descubierto antes habra impedido dicha renovacin.
Ello tambin evidencia la necesidad de la existencia de canales de

supervisin ms efectivos, pues si bien el rgano de Control Institucional
ejerce cierto control sobre las municipalidades, ste siempre tiende a ser un
control posterior por lo que resulta ser poco efectivo, tal y como se observa
en el Informe Final en que se pronuncia una vez que ya se haba suscrito la
renovacin. Por lo que la presencia de la CGR tiene que hacerse ms
evidente y manifestarse oportunamente.
1.1.3. Ley de Contrataciones del Estado.

La LCE es otra de las modalidades empleadas para prestar el servicio y
suele ser asociada con la gestin directa. Es decir, las municipalidades creen
que estn gestionando directamente el servicio de barrido de calles cuando
contratan a una empresa privada a travs de la LCE y no se percatan que
en realidad estn otorgando la gestin por periodos de corta duracin. A
90
partir de la muestra realizada hemos identificado a las que optan por

contratar a un privado bajo esta modalidad:
Tabla N6: Contratos efectuados bajo la LCE por las Municipalidades Distritales de
Lima
CARACTERSTIC
AS DE LOS
Jess Mara
La Molina
San Miguel
CONTRATOS
C.P. N 003-2013Mecanismo de
A.M.C. N49-2014-CE/MDJM-1
seleccin
MDLM-1
A.M.C. N 001-
Contrato N 077-
2014-CE/MDSM
2013-MDLM-GAF
3 aos
3 aos (01.Ene.2014
Plazo
12 meses
al 31.Dic.2016)
Prestador
Petrams S.A.C.
Petrams S.A.C.
Naserihua
E.I.R.L.
-Barrido
eliminacin
polvo, basura
de
deshechos
menores encontrados
Prestacin
-Barrido mecanizado y
-Barrido
manual de calles
calles,
-Lavado de papeleras
plazas,
de
avenidas,
jirones,
-Eliminacin de los deshechos
recogiendo
menores
desperdicios
excretas
mascotas
almacenados
temporalmente
papeleras
de
en
menores
las
basculantes
encontrados
-Limpieza de los
tachicanes
papeleras
-Limpieza y lavado exterior e
basculante
interior de los contenedores y
mascotachos
del
foso
en
donde
los
se
encuentran
Valor/Forma
S./ 23,760,000.00
119
de pago
Se desconoce
S/. 44,991,464.04
S/. 4,175,460.00
Pagos mensuales
Pagos mensuales
En la Tabla N6 observamos que se han utilizado dos mecanismos de

seleccin:
119
concurso
pblico
adjudicacin
de
menor
cuanta.
La
No se ha publicado el contrato en la pgina web del SEACE.
91
Municipalidad de La Molina emplea el concurso pblico para la contratacin

del servicio cuyo monto cumple con ser superior al lmite mnimo
establecido por la Ley de Presupuesto del Sector Pblico: S/. 44,
991,464.04. Las Municipalidades de San Miguel y Jess Mara acuden a la
adjudicacin de menor cuanta para el servicio de barrido de calles porque
los procesos previos de convocatoria fueron declarados desiertos.
Dichos procesos de seleccin convocados por las Municipalidades de Jess

Mara y San Miguel fueron incluidos en su respectivo Plan Anual de
Contrataciones pero respecto a La Molina no podemos aseverar lo mismo
pues la web120 en la que debera encontrarse dicha informacin no puede
ser visibilizada.
Asimismo, sus bases han sido debidamente aprobadas e inclusive sometidas

a consultas y observaciones (La Molina), todo ello conforme al artculo 12
de la LCE121. Y se ha designado un Comit Especial encargado de dirigir las
etapas de los procesos de seleccin, las cuales han sido llevadas a buen
120
Para ello revsese:

-Municipalidad Distrital de la Molina (Munimolina), PORTAL DE TRANSPARENCIA ESTNDAR.
Disponible
en:
http://www.peru.gob.pe/transparencia/pep_transparencia_lista_planes.asp?id_entidad=100
62&id_tema=1&ui=12#.VHz-YzGG9d0 (revisado el 01.12.2014)
-Aprobar el Plan Anual de Contrataciones de la MDLM (PAC) para el ejercicio fiscal 2014,
MUNICIPALIDAD
DISTRITAL
DE
LA
MOLINA.
Disponible
en:
http://190.223.43.162:8003/Portal/WebCont.nsf/b8d40810674f29c405256fb600536be7/0e9
dc8b49b0b89dd05257c640000bfa7?OpenDocument
121
Vase el artculo 12 de la LCE el cual seala que:

Es requisito para convocar a proceso de seleccin, bajo sancin de nulidad, que el
mismo est incluido en el Plan Anual de Contrataciones y cuente con el Expediente de
Contratacin debidamente aprobado conforme a lo que disponga el Reglamento, el
mismo que incluir la disponibilidad de recursos y su fuente de financiamiento, as como
las Bases debidamente aprobadas, salvo las excepciones establecidas en el Reglamento.
Se podrn efectuar procesos cuya ejecucin contractual se prolongue por ms de un (1)
ejercicio presupuestario, en cuyo caso deber adoptarse la debida reserva
presupuestaria en los ejercicios correspondientes, para garantizar el pago de las
obligaciones.
92
trmino segn los documentos publicados en el portal del SEACE, conforme

al artculo 22 del RLCE122 y sus bases han sido debidamente aprobadas e
inclusive sometidas a consultas y observaciones (La Molina), todo ello
conforme al artculo 12 de la LCE123.
Tambin, pese a que los prestadores del servicio de barrido de calles son
empresas privadas, las municipalidades continan poseyendo su titularidad
y por tanto deciden los plazos de contratacin del servicio. Estos segn
nuestra muestra fluctan entre 1 ao y 3 aos, lo cual evidencia que las
municipalidades contratan una o ms veces durante el periodo de su
gestin.
122
Revsese el artculo 22 del RLCE el cual dispone que:

Los procesos de seleccin contendrn las etapas siguientes, salvo las excepciones
establecidas en el presente artculo:
1. Convocatoria.
2. Registro de participantes.
3. Formulacin y absolucin de consultas.
4. Formulacin y absolucin de observaciones.
5. Integracin de las Bases.
6. Presentacin de propuestas.
7. Calificacin y evaluacin de propuestas.
8. Otorgamiento de la Buena Pro.
En los procesos de Adjudicacin Directa y Adjudicacin de Menor Cuanta para obras y
consultora de obras se fusionarn las etapas 3 y 4. Asimismo, en los procesos de
Adjudicacin de Menor Cuanta para bienes y servicios no se incluirn en el proceso las
etapas 3, 4 y 5 ().
123
Vase el artculo 12 de la LCE el cual seala que:

Es requisito para convocar a proceso de seleccin, bajo sancin de nulidad, que el
mismo est incluido en el Plan Anual de Contrataciones y cuente con el Expediente de
Contratacin debidamente aprobado conforme a lo que disponga el Reglamento, el
mismo que incluir la disponibilidad de recursos y su fuente de financiamiento, as como
las Bases debidamente aprobadas, salvo las excepciones establecidas en el Reglamento.
Se podrn efectuar procesos cuya ejecucin contractual se prolongue por ms de un (1)
ejercicio presupuestario, en cuyo caso deber adoptarse la debida reserva
presupuestaria en los ejercicios correspondientes, para garantizar el pago de las
obligaciones.
93
Por otro lado, entre las disposiciones de los contratos sobre las que basan
su ejecucin las municipalidades se encuentran las que explicaremos a
continuacin.
Primero, la divisin del distrito en zonas de trabajo a fin de facilitar la

identificacin de la frecuencia de la actividad de barrido, pues algunas
necesitarn de repaso. Segundo, el establecimiento de horarios de trabajo
para el personal encargado que aseguren la continuidad diaria del servicio;
en este punto observamos que dependiendo del municipio el horario puede
ser solo diurno, nocturno o inclusive las 24 horas, lo cual puede atribuirse a
la accesibilidad a un mayor presupuesto y por consiguiente a la contratacin
de ms personal que pueda cubrir ms horarios y mayor extensin de
territorio. Tercero, la contratacin y administracin del personal laborante,
sin vnculo laboral con la municipalidad, recaer por cuenta y costo de los
contratistas; mientras que la contratacin del personal encargado de la
gestin, control, fiscalizacin y supervisin recaer en las municipalidades.
Cuarto, la adquisicin y los gastos de mantenimiento de vehculos,
maquinarias, herramientas (escobas, tachos, capacho de mano, recogedor,
etc.), materiales (uniformes y sus complementos) sern asumidos por los
contratistas.
Adems, los contratistas gozan de una serie de derechos pero tambin de

obligaciones. Entre los primeros tenemos el derecho a percibir retribucin
por la prestacin efectuada; a que en los casos de contratos de tracto
sucesivo o de ejecucin peridica o continuada de servicios, las bases
podrn considerar frmulas de reajuste de los pagos conforme a la variacin
94
del ndice de Precios al Consumidor que establece el Instituto Nacional de

Estadstica
Informtica,
correspondientes
al
mes
en
que
deben
efectuarse; y la posibilidad de someter a conciliacin cualquier controversia,

sin perjuicio de recurrir al arbitraje en caso no se llegue a un acuerdo entre
ambas, o a iniciar el arbitraje administrativo.
Y entre las obligaciones se encuentran: (i) la prestacin del servicio

conforme a los trminos y condiciones previstos, en forma ptima, eficiente
e ininterrumpida, salvo situaciones excepcionales debido a caso fortuito o
fuerza mayor, debidamente justificadas y aprobadas por la municipalidad;
(ii) la asuncin de los gastos de adquisicin y mantenimiento de los
vehculos, herramientas, etc. necesarios para la ejecucin de la prestacin,
as como los gastos por la mano de obra contratada; (iii) la prestacin de
las garantas que aseguren el cumplimiento de sus obligaciones; (iv) la
responsabilidad total por la ejecucin y cumplimiento del contrato, as como
por los errores, daos o perjuicios que se cause a las municipalidades o a
terceras personas, en la ejecucin del mismo, originados ya sea en forma
dolosa o por negligencia; (v) la contratacin de un seguro que cubra los
eventuales daos a terceros causados por su culpa o la del personal que se
encuentren bajo su dependencia; (vi) la asuncin de las penalidades por
retraso injustificado en la prestacin, as como de las sanciones econmicas
o infracciones
impuestas por el incumplimiento de
las obligaciones
contractuales en la prestacin del servicio, las cuales sern deducidas del

pago de las respectivas facturas.
95
Sin
embargo,
las
municipalidades
adquieren
tambin
derechos
obligaciones con la contratacin del servicio. Entre los primeros estn el

reclamo posterior por defectos o vicios ocultos, considerando que el plazo
mximo de responsabilidad del contratista es de un ao, a partir de la
conformidad otorgada por el rgano de lnea; el someter a conciliacin
cualquier controversia, sin perjuicio de recurrir al arbitraje en caso no se
llegue a un acuerdo entre ambas, o a iniciar el arbitraje administrativo
correspondiente;
el
hacer
efectivas
las
garantas
ofrecidas
por
los
contratistas as como las penalidades por incumplimiento o por modificar el

contrato cuando resulte necesario, previo acuerdo con el concesionario; el
resolver el contrato de cumplirse alguna de las causales estipuladas; y el
derecho a fiscalizar la ejecucin y cumplimiento del contrato.
Y entre las obligaciones se encuentran el asegurar a los concesionarios la

percepcin de los pagos mensuales; y, el cumplimiento de los trminos
pactados en el contrato, de lo contrario tendrn que resarcirlos por los
daos y perjuicios ocasionados lo cual no obsta la aplicacin de sanciones
administrativas, penales y pecuniarias en el caso que stas correspondan
por los posibles daos que se causen a terceros, acreditado con la pliza de
seguro correspondiente, adems del SOAT de cada vehculo.
Por otra parte, aunque no tenemos acceso a sus expedientes de

contratacin, s a algunos datos contenidos en ellos como es que su fuente
de financiamiento proviene de los recursos directamente recaudados,
aunque no se especifica que sean los arbitrios en ninguno de los casos. De
ah que el presupuesto disponible para ejecutar sus labores sea superior al
96
de otras municipalidades debido a un menor ndice de morosidad: Jess

Mara 17.36%, Miraflores 16.84% y San Miguel 31.40% 124. Asimismo, sus
Informes Tcnicos Financieros no hacen mencin alguna sobre otro tipo de
financiamiento que no sean los arbitrios para los pagos mensuales en favor
de los contratistas.
Finalmente, las labores de fiscalizacin y/o supervisin cumplen un rol muy

importante al asegurar la ejecucin diaria, ptima, y oportuna del servicio
de barrido de calles, cumplindose as con las metas y/o compromisos
contractuales asumidos. Para ello se someten a evaluacin los informes
mensuales presentados por las empresas proveedoras para efecto de los
pagos, en los que se encuentran discriminados: los kilmetros de calles y
plazas barridas, y los kilogramos de residuos recolectados y transportados,
etc., los cuales son comparados con los informes de los supervisores; y,
tambin, se realizan inspecciones de campo en las diferentes etapas de la
ejecucin a fin de verificar el cumplimiento de los turnos previamente
establecidos, las rutas de barrido determinadas, la utilizacin del vestuario
as como de los implementos y accesorios necesarios para la prestacin el
servicio. De ser el caso los supervisores, los representantes de las
municipalidades, realizarn las observaciones al servicio especificando la
deficiencia y detallando la ocurrencia, por lo que de encontrarse alguna
deficiencia el postor estar obligado a subsanarla inmediatamente.
124
Segn datos recogidos de la pgina web: SIGERSOL, Lima, 2013. Disponible en:
http://www.sigersol.pe/2013/menu.php# (visitado el 12.Dic.2014). No se encontraron datos
respecto a la Municipalidad de San Isidro ya que esta no remiti dicha informacin.
97
Bajo este marco es que creemos que debera realizarse una fiscalizacin a
estas tres municipalidades, debido a que si bien difieren en tamao y
densidad poblacional (La Molina sin duda ocupa el primer lugar en amplitud)
y por ende el valor del servicio sea superior en algunas, no estamos seguros
de que las cifras correspondan con los gastos reales, sobre todo cuando no
se puede revisar toda la documentacin publicada en la pgina web del
SEACE, como es el caso de la Municipalidad de Jess Mara. Nuestra opinin
halla sustento precisamente en la Municipalidad de Jess Mara, la cual fue
declarada en enero de 2015 en emergencia financiera y econmica por su
Concejo Edil debido a que sus sistemas de administracin y funcional son
obsoletos125, pese a que su nivel de morosidad en el 2013 ascenda a
17.36% y no debi haber variado mucho en el ltimo ao.
1.1.4. Empresa Municipal.

En la seccin anterior desarrollamos las formas de gestin directa e
indirecta, entre las primeras encontramos a la gestin mediante personas
jurdicas encargadas del servicio, especficamente
entidades
pblicas
creadas y reguladas por ley, y sometidas principalmente a derecho pblico

interno, como son las empresas municipales. Bajo este marco de referencia
se engloba el servicio de barrido de calles, pero al ser un rgimen particular
optamos por desarrollarlo como un rgimen independiente de la gestin
directa.
125
Declaran en emergencia econmica a Municipalidad de Jess Mara, RPP NOTICIAS, Lima,

16 de enero de 2015. Disponible en: http://www.rpp.com.pe/2015-01-16-declaran-enemergencia-economica-a-municipalidad-de-jesus-maria-noticia_760470.html (revisado el
28.Ene.2015)
98
En la Provincia Constitucional del Callao se cre la Empresa de Servicio de

Limpieza Municipal del Callao - ESLIMP CALLAO S.A. de derecho privado
mediante Acuerdo de Consejo N 052-87/MPC, de 20 de Noviembre de
1987:
() con la finalidad que por su intermedio, la Municipalidad cumpla con el

servicio pblico local de gestin integral de residuos slidos, que comprende,
entre otros, el barrido, recojo, recoleccin, transporte, y procesamiento
sanitario de la basura del rea jurisdiccional de la Provincia Constitucional del
Callao, as como brindar servicios complementarios de saneamiento integral,
preservacin del medio ambiente, limpieza industrial y fumigacin 126.
La Municipalidad Provincial del Callao es titular del servicio de limpieza

pblica, por tanto del servicio de barrido de calles, y como tal tendr entre
sus prerrogativas la determinacin de la liquidacin de ESLIMP CALLAO S.A.
y de ser necesaria la adopcin de otra forma de gestin en el Cercado
Callao.
Adems, el presupuesto de ESLIMP CALLAO S.A. proviene de dos fuentes.

La primera del monto asignado anualmente por el Estado a travs del
Presupuesto Consolidado de Ingresos y Egresos para los Organismos
Pblicos Descentralizados y Empresas de los Gobiernos Regionales y
Locales127. La segunda fuente deriva del presupuesto fijado por la
126
En: Acuerdo de Concejo N 011, MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DEL CALLAO, CALLAO,

2011. Disponible en: http://www.municallao.gob.pe/contenidosMPC/transparencia/pdf/AC2011/AC-011-2011.pdf (revisado el 08.Nov.2014)
127
Dicho Presupuesto se establece anualmente y es publicado en la pgina web del Ministerio
de Economa y Finanzas. Participan en su asignacin las entidades del Gobierno General
(Nacional, Regional y Local), los fondos sin personera jurdica, los organismos carentes de
personera jurdica que tienen asignado un crdito presupuestario en la Ley de Presupuesto
del Sector Pblico, el FONAFE y sus empresas cuando as lo seale expresamente la ley
general, otras entidades pblicas no mencionadas, as como las empresas de los gobiernos
regionales y locales entre las que se incluye ESLIMP CALLAO S.A. segn lo dispuesto por el
99
Municipalidad Provincial del Callao que toma como referencia los ingresos
proyectados por el arbitrio de limpieza pblica, generado por la Gerencia
General de Administracin Tributaria y Rentas; sin embargo, como no suele
lograrse su total recaudacin o al menos el monto necesario para cubrirlo,
dicho presupuesto est sujeto a ampliacin, tal y como aconteci en los
aos 2012 y 2013 segn los Acuerdos de Concejo revisados128.
En el ao 2012 el Estado a travs del Presupuesto Consolidado de Ingresos

y Egresos para los Organismos Pblicos Descentralizados y Empresas de los
Gobiernos Regionales y Locales le asign a ESLIMP CALLAO S.A. S/.
38394,467.00 y la Municipalidad Provincial del Callao S/. 22878,663.00.
No obstante, esta ltima solicit una ampliacin del presupuesto por el
importe de S/. 8441,451.12 para solventar los gastos que demanda el
pago de las remuneraciones, obligaciones y aportaciones de su personal en
los meses de noviembre, diciembre y la gratificacin de fin de ao; el
alquiler de compactadoras, camiones baranda, equipo pesado, combustible,
servicios bsico, entre otros; y cubrir los incrementos en el precio del
combustible y sus derivados129.
Tambin, en el ao 2013 se solicitaron nuevamente dos ampliaciones. La

primera por el importe de S/. 32099, 042.00 a fin de solventar los gastos
artculo 2 de la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto Ley N 28411 publicada el
25.Nov.2004.
128
Acuerdo de Concejo N 055-2013, MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DEL CALLAO, Callao,
129
100
que demanda el pago de las remuneraciones, obligaciones y aportaciones

de
su
personal
gratificaciones;
y,
para
cubrir
el
alquiler
de
compactadoras, camiones baranda, equipo pesado, combustible, servicios

bsico, entre otros. Por esa razn, se le otorg un crdito presupuestal
inclusive con fuentes de financiamiento y rubros distintos al del arbitrio de
limpieza pblica130. Y, el monto de la segunda ampliacin fue de S/.
10000,000.00 que le permiti tanto solventar los gastos correspondientes
al pago de los honorarios del personal eventual contratado como los del
alquiler de las compactadoras, camiones baranda, equipo pesado y
combustible para cubrir la demanda adicional de residuos slidos que se
generaron en todas las zonas del Cercado del Callao al final del ao131.
La suma resultante de los ingresos de ESLIMP CALLAO S.A. en el ao 2012

por las tres fuentes antes mencionadas ascenda a S/. 69714, 581.12.
Mientras que en el ao 2013 solo la suma de las ampliaciones132 ascenda a
S/. 42099 042.00. Es inevitable suponer que nos encontremos ante un
caso de malversacin de fondos, pues las cifras antes mencionadas son
exorbitantes para la prestacin de la limpieza pblica solo en Cercado
Callao, ms an si las comparamos con otras Municipalidades de Lima y
Callao. Adems, estas dudas se acrecientan por las quejas laborales de sus
130
Acuerdo de Concejo N 055-2013, MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DEL CALLAO, Ob. Cit.

dem.
131

132
No incluimos el monto asignado por la Municipalidad Provincial del Callao por no estar
consignado en el Acuerdo de Concejo.
101
trabajadores en los ltimos aos133 y su negativa tanto a brindar como a

exponer informacin actualizada en la pgina web correspondiente. En
consecuencia, creemos indispensable la intervencin de las entidades
pertinentes, principalmente de la CGR, para que realicen una labor
fiscalizadora sobre ESLIMP CALLAO S.A. puesto que si bien cumplen con la
prestacin, tal y como pudimos observar en nuestro recorrido por Callao
Cercado, ello no justifica el monto del presupuesto asignado y mucho
menos el monto requerido en las ampliaciones.
Por otro lado, la Municipalidad Provincial del Callao y ESLIMP CALLAO S.A.
han suscrito sucesivos Convenios de Cooperacin Interinstitucional Pblico
referidos a la gestin integral de residuos slidos. El que es de nuestro
inters es el suscrito con Acuerdo de Concejo N 01-2011 de 04.Feb.2011
con el objeto de desarrollar actividades de cooperacin mutua sin fines de
lucro, referidas a la gestin y manejo de residuos slidos para el ejercicio
fiscal 2011 y la limpieza y mantenimiento integral de las instalaciones del
Palacio Municipal del Callao, cuyo periodo de duracin fue ampliado por dos
aos ms contados a partir del 01.Ene.2013 hasta el 31.Dic.2014, con
133
Las nota de prensa seala que: Miembros de la seguridad de la empresa Eslimp Callao
golpearon a la dirigente del sindicato Eslimp, Guillermina Gutirrez Huamn, quien se
encontraba en los exteriores de la empresa recolectando firmas para presentar un reclamo al
Ministerio de Trabajo por los abusos contra los empleados de Eslimp. Vase: Golpeada por
seguridad de ESLIMP CALLAO, LA PRIMERA DIGITAL, Lima, 2009. Disponible en:
http://www.diariolaprimeraperu.com/online/actualidad/golpeada-por-seguridad-de-eslimpcallao_46897.html (revisado el 09.Nov.2014)
Otra nota de prensa menciona que: Trabajadores pertenecientes a la Empresa de Servicios
de Limpieza Municipal Publica del Callao, realizaron esta noche un plantn en la puerta
principal de dicha empresa con la finalidad de exigir el pago de sueldos, gratificaciones,
aumentos, devengados, etc. que se les adeuda desde varios aos. Revsese: Trabajadores
de ESLIMP CALLAO en pie de lucha, EL REPORTERO VECINAL, Callao, 2010. Disponible en:
http://elreporterovecinal.blogspot.com/2010/12/trabajadores-de-eslimp-callao-en-piede.html (revisado el 09.Nov.2014)
102
opcin de renovacin automtico, a travs de la Adenda aprobada por

Acuerdo de Concejo N 003-2013 de 23.Ene.2013.
De acuerdo con dicho convenio el servicio de barrido de calles comprende

las actividades de: barrido de calles, avenidas, plazas y alrededores de
mercados; y, lavado y baldeo de plazas y parques.
Del convenio tambin se desprende una serie de obligaciones para ambas

partes. Entre las obligaciones de ESLIMP CALLAO S.A. se encuentran: (i) la
prestacin del mantenimiento preventivo y correctivo de las unidades
vehiculares cedidas en uso; (ii) la emisin de liquidaciones mensuales de
gastos para su reembolso, pero cuantificando los servicios; (iii) la
prestacin oportuna del servicio as como el cumplimiento de las normas
sobre salud ambiental; (iv) el mantenimiento integral al palacio municipal; y
(v) el dar facilidades para el cumplimiento del control y supervisin por la
municipalidad. Y entre las obligaciones de la Municipalidad Provincial del
Callao tenemos la asuncin de todos los costos y gastos atribuibles en su
jurisdiccin, para lo cual a travs de la Gerencia General de Administracin
realizar
el reembolso
de
los
gastos
incurridos
de
acuerdo
las
liquidaciones mensuales totales.
Y, entre las condiciones de ejecucin del convenio tenemos las siguientes:

(i) la divisin del distrito en zonas de trabajo; (ii) el establecimiento de
horarios de trabajo para el personal encargado que aseguren la continuidad
diaria del servicio; (iii) la contratacin del personal para ejercer las labores,
bajo los regmenes laborales de CAS, Ley N 728 y LCE; (iv) la adquisicin y
103
el mantenimiento de vehculos, maquinarias (camiones baranda, unidades

para
recoleccin,
unidades
compactadoras),
herramientas,
materiales
(uniformes y sus complementos) implementos (escobas, tachos, etc.)
otros (SOAT, licencias, etc.); (v) la aplicacin de amonestaciones a la

empresa por parte de la municipalidad; (vi) la resolucin del convenio por el
incumplimiento injustificado de alguna de las partes; (vii) la absolucin de
cualquier controversia preferentemente por negociacin directa, y en su
defecto mediante conciliacin extrajudicial.
Por otra parte, una vez cubiertos los costos y gastos por la municipalidad, la
prestacin del servicio es a ttulo gratuito, no generando por tanto ningn
tipo de utilidad para ESLIMP CALLAO S.A.; y, el control y evaluacin del
servicio se realiza mediante la Gerencia General de Proteccin del Medio
Ambiente de la Municipalidad Provincial del Callao, a travs del personal
asignado en tres turnos y durante las 24 horas.
Finalmente, despus de haber expuesto cmo es que se tangibilizan las

formas de gestin empleadas por las municipalidades de Lima y Callao para
la prestacin del servicio de barrido de calles ahora procederemos a realizar
el mismo procedimiento para el servicio de recoleccin de residuos slidos.
1.2. La Recoleccin de residuos slidos.

Las fases operativas del servicio de recoleccin de residuos slidos implican
un
mayor
despliegue
de
recursos
por
lo
que
estarn
sujetas
cuestionamientos y presentarn un mayor nmero de problemas en su
104
desarrollo, los cuales sern abordados en el anlisis que realizaremos sobre

la manera en que cada municipalidad presta este servicio.
1.2.1. Gestin Directa.

La gestin directa bajo la modalidad de rgano especializado es una de las
formas de prestar el servicio de recoleccin de residuos slidos aunque no
la ms popular. A continuacin, presentamos dos tablas en las que se
especifican las actividades comprendidas dentro del servicio y el nombre del
rgano de lnea encargado en Lima y el Callao.

Puente Piedra
134
Rmac
San Miguel135
rgano de
Sub Gerencia de
Subgerencia de Limpieza
Subgerencia de
lnea
Limpieza Pblica
Pblica y Control
Limpieza Pblica
Ambiental
Recoleccin
Actividades
Recoleccin y recojo de
Recoleccin,
transporte de residuos
los residuos slidos para
transporte
slidos generados por
su posterior transporte y
transferencia
los predios del distrito
transferencia a la Planta
residuos slidos
segn rutas asignadas
de
y
de
Transferencia
(Maestranza)
134
Este servicio es de carcter mixto.
135
105

MUNICIPALIDADES DEL CALLAO
136
La Punta137
Ventanilla
Sub Gerencia de
Divisin de limpieza
Subgerencia de
rgano de
Limpieza Pblica y
pblica y reas verdes
Limpieza Pblica
lnea
Maestranza
Bellavista
Recoleccin
Actividades
transferencia
de
Recoleccin y transporte
Recoleccin
de residuos slidos
transferencia
residuos slidos
y
de
residuos slidos
En la Tabla N 7 apreciamos que las tres Municipalidades prestan el servicio

conjuntamente con una empresa privada. En la Municipalidad de Puente
Piedra 23 de las 45 rutas estn a cargo de la empresa Representaciones
Peruanas del Sur que segn Contrato N 005-2013 MDPP-SGL es la
encargada de realizar el servicio de recoleccin, transporte y disposicin
final de residuos. Y la Municipalidad de San Miguel en el Contrato N0012012-CE/MDSM
previ
que
PETRAMS se
encargue del servicio
de
recoleccin, transporte y disposicin final de residuos en un 77% y la

Municipalidad solo en un 23%.
En la Tabla N 8 apreciamos que las Municipalidades de Bellavista, La Punta

y Ventanilla prestan el servicio conjuntamente con los privados. Este
carcter mixto de la prestacin segn las entrevistas realizadas tanto al
Gerente de Limpieza Pblica de la Municipalidad de Ventanilla como al Sub
Gerente de Limpieza Pblica y Maestranza de la Municipalidad de Bellavista
respondera a la negativa de los privados a prestar el servicio en algunas
136
137
106
zonas por su difcil acceso y a la falta de maquinaria especializada para

ingresar a ellos, por ejemplo cuando las calles son muy estrechas, por lo
que las municipalidades optan por prestar el servicio y as garantizar la
satisfaccin de las necesidades de la poblacin138. Por lo que creemos que
esta situacin respondera a la insuficiente capacidad tcnica, financiera y
operativa
de
las
municipalidades
para
asumir
ntegramente
estas
actividades, lo cual se evidencia en el porcentaje de participacin municipal

en el caso de la Municipalidad de San Miguel.
Asimismo, ninguna de las municipalidades de ambas tablas prestan

directamente la disposicin final debido a que la administracin de los
rellenos sanitarios de Lima y Callao solo le corresponde a dos empresas:
PETRAMS
INNOVA
AMBIENTAL.
Por
ende,
las
municipalidades
forzosamente tendrn que contratar con alguna de ellas o con otra empresa
que les preste el servicio, en ese caso esta ltima deber haber pactado
previamente con dichas dos empresas la utilizacin del relleno sanitario que
administran.
Por otra parte, entre las disposiciones de los contratos sobre las que basan
su ejecucin las municipalidades se encuentran las siguientes: (i) la divisin
del distrito en zonas de trabajo a fin de organizar el servicio en recorridos
(Plan de rutas) y la asignacin de horarios al personal encargado, estos
ltimos podrn ser reprogramadas de incrementarse el volumen de residuos
slidos; (ii) la contratacin del personal en general bajo los regmenes
138
Entrevista del 10 de Octubre de 2014 al Gerente de Limpieza Pblica de la Municipalidad
de Ventanilla Ingeniero Teodoro Cruz Morales y entrevista del 10 de Octubre de 2014 al Sub
Gerente de Limpieza Pblica y Maestranza de la Municipalidad de Bellavista Milton Riega
Garca.
107
laborales de CAS, Ley N 728 y LCE; (iii) la adquisicin de maquinarias,

herramientas, materiales (uniformes y sus complementos) implementos
(escobas, rastrillo, etc.) y otros (SOAT, licencias, etc.) a travs de la LCE.
Todos los gastos en los que incurran las municipalidades estarn previstos
en sus presupuestos elaborados por sus rganos de lnea. Los fondos para
financiar las actividades debieran proceder ntegramente de los arbitrios;
sin embargo, el alto ndice de morosidad tanto en Lima como en el Callao
obliga a las municipalidades a subvencionarlos con otras partidas a fin de no
interrumpir su prestacin (Puente Piedra 80.00%, San Miguel 31.40%,
Rmac 22.00%, Bellavista 54.87%, La Punta 16% y Ventanilla 60.63%). De
ah que por ejemplo, la Municipalidad de La Punta seale que: El costo de
los Servicios se financia con los pagos de arbitrios de los contribuyentes y
con el aporte de la Municipalidad (). Como se puede apreciar la
Municipalidad de La Punta a fin de garantizar la calidad y prestacin de los
servicios, subsidia parte del costo que representa su mantenimiento
(la negrita es nuestra)139.
Por otro lado, la fiscalizacin y supervisin de la recoleccin de los residuos

slidos es realizada por los supervisores, conformados por personal
operativo y administrativo de las mismas municipalidades, a fin de
contribuir a la evaluacin constante del servicio, mejorar el rendimiento de
los trabajadores, optimizar la calidad del servicio y aumentar la satisfaccin
de la poblacin.
139
Vase el Plan de manejo de residuos slidos domiciliarios de La Punta - Callao, Ob. Cit.
dem.
108
Finalmente, todas las municipalidades de las Tablas N 7 y 8 tienen un Plan

de Gestin de Residuos Slidos y han implementado el Programa de
Segregacin en la Fuente y Recoleccin Selectiva de Residuos Slidos que
se enmarca dentro del Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestin y
Modernizacin Municipal (PI)140. Cuyo objetivo es reducir la cantidad de
residuos slidos dispuestos inadecuadamente y formalizar la cadena de
reciclaje.
Las
municipalidades
que
cumplan
con
la
implementacin
satisfactoria del programa reciben un incentivo econmico adicional a su

presupuesto anual141. Por ejemplo, la Municipalidad del Rmac promueve
conjuntamente con la Asociacin de Segregadores del Rmac ASOSER el
Programa Segregacin en la Fuente referente al reciclaje desde las
viviendas; y, en las Municipalidades de Ventanilla y Bellavista tambin se da
la segregacin de residuos slidos a travs de convenios con Asociaciones
de Recicladores Formales quienes son los nicos beneficiarios con las
ganancias percibidas.
140
Es un instrumento del Presupuesto por Resultados (PPR), cuyo objetivo principal es

impulsar reformas que permitan lograr el crecimiento y el desarrollo sostenible de la
economa local y la mejora de su gestin, en el marco del proceso de
descentralizacin y mejora de la competitividad. El PI implica una transferencia de
recursos condicionada al cumplimiento de metas que deben alcanzar las
municipalidades en un periodo de tiempo determinado.
En: Plan de Incentivos Municipales. La herramienta para una gestin local eficiente, MEF,
Lima,
2014.
Disponible
en:
http://www.mef.gob.pe/contenidos/presu_publ/migl/pi/logros_alcanzados_pi.pdf (visitado el
13.Ene.2015)
141
Ciudades sostenibles y gestin de residuos slidos, ROSARIO GMEZ Y FRANCISCO

FLORES, Lima, 2014. Disponible en: http://agenda2014.pe/publicaciones/agenda2014residuos-solidos.pdf (visitado el 13.Ene.2015)
109
1.2.2. Concesin.
A partir de la muestra realizada hemos encontrado que en el caso de la
recoleccin de residuos slidos son pocas las municipalidades que la prestan
a travs de la concesin, pese a que es la regla general:
Tabla N 9: Concesin por las Municipalidades Distritales de Lima

CARACTERS
TICAS DEL
CONTRATO
DE
CONCESIN
Metropolitana de
Miraflores
San Borja
San Isidro
Lima
Licitacin
Licitacin
Modalidad
Pblica
Licitacin Pblica
Pblica Especial
Concesin
Especial
Internacional N 001-
Nacional
001-98-MSB
Nacional N
95
N001-2007-
001-2005-
CEPRI/MM
CEPRI/MSI
-10 aos
Plazo
(25.Oct.1995 al
10 aos
18 aos
25.Oct.2005)
(04.Feb.2008 al
(01.Jun.1998
-Renovacin por 10
04.Feb.2018)
al
aos (25.Oct.2005 al
10 aos
01.Jun.2016)
24.Oct.2015)
Relima
Ambiental
Prestador
Relima Ambiental S.A.
Innova
Diestra S.A.C.
(Hoy Innova
Ambiental S.A.
S.A.
(Hoy Innova
Ambiental S.A.)
Ambiental
S.A.)
-Instalacin
operacin
y
de
planta
de transferencia
Recoleccin,
-Recoleccin,
Recoleccin,
Recoleccin,
transporte
transporte y la
disposicin
disposicin final
disposicin
final
residuo slidos
de
final
-Operacin de rellenos
domiciliarios, de
residuos
slidos
sanitarios
comercios y de
slidos
provenientes
transporte
disposicin
Prestacin
y
final
de
transporte
residuos
de
los
y
de
residuos
y
los
110
-Servicios
vas pblicas
de la actividad
complementarios:
de
la
Servicios de operativos
construccin
especiales de limpieza
(limpieza de techos,
recojo
de
desmonte
en las vas pblicas)

Forma de
Pago mensual
Pago mensual
Pago mensual
Pago mensual
pago
En la Tabla N 9 observamos que la concesin comprende las fases de:

recoleccin, transporte, transferencia y disposicin final. En el caso de las
Municipalidades de San Isidro, Miraflores y Metropolitana de Lima quien
presta el servicio es INNOVA AMBIENTAL y en el de la Municipalidad de San
Borja es DIESTRA.
INNOVA AMBIENTAL, antes llamada RELIMA, pertenece al grupo Solv que

ofrece una amplia gama de actividades: mantenimiento de reas verdes;
limpieza
barrido;
lavado
de
avenidas,
plazas,
calles,
parques
monumentos; recoleccin y transporte de residuos slidos; transferencia; y,

disposicin
final.
DIESTRA
brinda
las
actividades
de
recoleccin;
transporte; transferencia; disposicin final de residuos slidos y servicios

afines como son: barrido de calles, mantenimiento de reas verdes,
recoleccin de maleza.
La diferencia entre ambas empresas radica en que una de ellas tiene la

operatividad de dos rellenos sanitarios, mientras que la otra de ninguno.
Por
tal
motivo,
es
que
los
residuos
slidos
producidos
por
las
Municipalidades de Miraflores, San Isidro y Metropolitana de Lima sern
111
dispuestos a los rellenos sanitarios El Zapallal y Portillo Grande al tener

como concesionario a Innova Ambiental; y, en el caso de la Municipalidad
de San Borja los residuos slidos sern destinados al relleno sanitario
Portillo Grande, por esa razn suponemos que Diestra debe haber
previamente realizado un contrato con Innova Ambiental para que le
permita hacer uso de dicho relleno sanitario. Esto reafirma nuestra idea
acerca del papel fundamental que desempean los rellenos sanitarios ya
que al haber solo dos operadores cualquier otra empresa que preste la
actividad de disposicin final necesariamente tendr que contratar con
alguno de ellos, o caso contrario infringira la norma al utilizar los
botaderos.
Asimismo, las municipalidades continan poseyendo la titularidad de la

actividad y las disposiciones de los contratos sobre las que basan su
ejecucin son las mismas que hemos descrito en el apartado referente a la
concesin del servicio de barrido de calles puesto que responden al mismo
contrato con excepcin de la Municipalidad de San Borja. De igual manera
sucede con las atribuciones de la municipalidad, los derechos y las
obligaciones de los concesionarios.
Adems, los fondos para el financiamiento de las concesiones deben

proceder ntegramente de los arbitrios recaudados y en los Informes
Tcnicos
Financieros
revisados
no
hemos
encontrado
que
las
municipalidades de Miraflores, San Borja y San Isidro subvencionen el
112
servicio en tanto que la tasa de incumplimiento tributario en estos distritos

es baja en comparacin a otros (Miraflores 16.84%, San Borja 20.00%142).
La ventaja de disponer de un mayor presupuesto en comparacin con otras

municipalidades les permite implementar e invertir en modernos programas
de segregacin, recoleccin selectiva y reciclaje y que estn dirigidos a una
mayor cantidad de habitantes del distrito. Por ejemplo, en la Municipalidad
de San Isidro los vecinos acopian sus residuos en forma seleccionada en
contenedores de colores ubicados en diferentes puntos estratgicos, los
cuales son recogidos dos veces por semana (mircoles y sbado), con un
camin con compartimentos para cada tipo de material recolectado, y
derivados a la Planta de Transferencia de San Juan de Miraflores, para el
pesado correspondiente y su posterior disposicin final.
Por otro lado, las cuatro municipalidades de la Tabla N 9 cuentan con un

Plan de Gestin de Residuos Slidos; sin embargo, solo las municipalidades
de Lima, Miraflores y San Borja participan del Programa de Segregacin en
la Fuente y Recoleccin Selectiva de Residuos Slidos segn el Informe
Anual 2013 del SIGERSOL. Bajo este marco es que la Municipalidad
Metropolitana
de
Lima
posee
un
programa
llamado
Lima
recicla
consistente en identificar y capacitar a los hogares participantes para luego

entregarles bolsas en las que separen los residuos reaprovechables (papel,
cartn, vidrio, plstico y metal) que sern recogidos por los recicladores
asociados una vez por semana, los cuales sern llevados a empresas
formales con el fin de ser reutilizados para hacer nuevos productos. Y la
142
La Municipalidad de San Isidro no remiti informacin para que esta sea expuesta en la
pgina web del SIGERSOL.
113
Municipalidad de Miraflores tiene un programa denominado Basura que no

es basura el cual incorpora a recicladores formalizados pertenecientes a la
Asociacin de Recicladores del Seor de los Milagros Arsemin.
Finalmente, la fiscalizacin y supervisin de la ejecucin del servicio no

podra ser la excepcin en la concesin. Es realizada diariamente por una
unidad de supervisores conformada por un conjunto de personas operativas
y administrativas, contratadas por las municipalidades, y para cumplir con
sus funciones utilizan un Plan de Fiscalizacin que comprende la distribucin
del personal de fiscalizacin en zonas y sub zonas. Todo ello con el fin de
velar por el cumplimiento de lo establecido en el contrato; garantizar la
cobertura del recojo de residuos slidos, as como su eficiencia y
oportunidad; e, inclusive implementar mejoras en el servicio
1.2.3. Ley de Contrataciones del Estado.

A
partir
de
la
muestra
realizada
hemos
encontrado
que
algunas
municipalidades optan por contratar a un privado a travs de la LCE para la

prestacin de las actividades de recoleccin, transporte y transferencia de
los residuos slidos:
114
Tabla N 10: Contratos efectuados bajo la LCE por las Municipalidades Distritales de
Lima
Caractersticas
MUNICI
PALIDA
Mecanismo
DES DE
de
Forma de
LIMA
seleccin
Pago
Prestador
Plazo
Valor/
Prestacin
Recoleccin,
Brea
143
A.M.C. N
M&F
12 meses
S/.
transporte y
002-
Servicios
(Buena pro
3,870,585.00
disposicin
2014/CE/MD
Empresaria
26.May.2014)
Pagos
final de
les S.A.C.
mensuales
residuos
slidos
Recoleccin,
Comas
A.M.C. N
Tecnologas
008-
Ecolgicas
2013/CE-
Prisma
MDC
S.A.C.
24 meses
S/.23,271,667
transporte y
.20
disposicin
(02.Ago.2013
Pagos
final de
al
mensuales
residuos
01.Ago.2015)
slidos
C.P. N 0022013/CE-
24 meses
S/.
Disposicin
3 881,280.00
final de
(19.Oct.2013
Pagos
residuos
038-2013-
al
mensuales
slidos
MDC
18.Oct.2015)
MDC
Petrams
Contrato N
S.A.C.
Recojo,
A.M.C. N
M&F
Jess
049-2014-
Servicios
Mara
CE/MDJM-1
Empresaria
(Buena pro
les S.A.C
09.Dic.2014)
144
36 meses
S./
transporte y
23,760,000.00
disposicin
final de
Se desconoce
residuos
slidos
Recoleccin,
transporte y
disposicin
final de
residuos
slidos
143
No se ha insertado el contrato en el Portal del SEACE.
144
No se ha publicado el contrato en el Portal del SEACE.
115
C.P. N 003-
3 aos
S/.
domiciliarios ,
44,991,464.04
de residuos
La
2013-MDLM-
Petrams
(01.Ene.2014
slidos
Molina
S.A.C.
al
domiciliarios
31.Dic.2016)
Contrato N
Pagos
almacenados
mensuales
en
077-2013-
contenedores
MDLM-GAF
soterrados y
semisoterrado
s, y maleza y
poda
residencial
generados por
mantenimient
o de reas
verdes
C.P. N 003-
Lince
Recoleccin,
2011-MDL-
Industrias
3 aos
S/.
transporte y
CE
Arguelles y
(09.Feb.2012
7'638,720.00
disposicin
Contrato N
Servicios
al
02-2012-
Generales
08.Feb.2015)
MDL-GM
S.A.C
final de los
Pagos
residuos
mensuales
slidos
C.P. N 004Los
Recoleccin,
2010/MDLO/
Industrias
3 aos
S/.
transferencia,
CE
Arguelles y
(01.Ene.2011
34,244,012.05
transporte y
Servicios
al
Generales
31.Dic.2014)
Olivos
Contrato N
094-2010-
S.A.C.
disposicin
No se
final de
especifica
residuos
MDLO-SGL
slidos
Recoleccin,
EXO N 006-
Tecnologas
30 das
S/.
transporte y
Magdale
2014-CEP-
Ecolgicas
(Buena Pro
191,100.00
disposicin
na del
BS-MDMM
Prisma
04.Jul.2014)
Mar
S.A.C.
final de
Pago nico
residuos
slidos
A.M.C. N
Puente
145
Piedra
49-2014-
Representa
M.D.PUENTE
ciones
Octubre a
PIEDRA-1
Peruanas
Diciembre
Contrato N
del Sur.
2014
S/.
Recoleccin,
1,409,400.00
transporte y
disposicin
Pagos
final de
145
Es de carcter mixto ya que 22 rutas estn a cargo de la Municipalidad y las otras 23

estn a cargo de la EPS Representaciones Peruana del Sur S.A. (REPERSA)
116
005-2013-
S.A.
CE-MDPP-
(REPERSA)
quincenales
residuos
slidos
SGLL
C.P. N 002146
Rmac
1 ao
Disposicin
2013/CE/MD
Petrams
(17.Ene.2014
S/.
final de
S.A.C
al
688,025.00
residuos
16.Ene.2015)
Pagos
slidos
Contrato N
002-2013
mensuales
Recoleccin,
San Juan
C.P. N
de
0001-2013-
Luriganc
CE/MDSJL
2 aos
S/. 52,
transporte y
Petrams
(31.Dic.2013
533,720.00
disposicin
S.A.C.
al
ho
30.Dic.2015)
final de
Pago ntegro
residuos
slidos
C.P. N
2 aos o hasta
Transferencia,
0001-2014-
culminar el
S/.
transporte y
8316,000.00
disposicin
San Juan
MDSJM/CE
Servicios
monto
de
Contrato
Generales
contratado
Miraflore
N012-2014-
Rambell
(19.Mar.2014
Pagos
residuos
MDSJM/GAF-
E.I.R.L.
al
quincenales
slidos
SGACP
final de
18.Mar.2016)
2 aos o hasta
San Luis
Recoleccin,
culminar el
S/.
transporte y
6,367,200.06
disposicin
A.M.C. N
Interaseo
monto
007-
Per S.A.C.
contratado
final de
2014/MDSL-
(18.Jun.2014
Pagos
residuos
CE
al
mensuales
slidos
17.Jun.2016)
Hasta que se
agoten 350
A.M.C.
ECO-RIN
TM
N008-2014-
S.A.C.
contratados
S/. 39,084.50
transporte y
disposicin
Pago nico
final de
MDSL-LIMA-
(Buena pro
residuos
02.Jun.2014)
slidos
C.P. N 0012013/CE-
146
Recoleccin,
24 meses
S/.
Recoleccin,
30,186,000.00
transporte de
MDSMP
Petrams
(03.Set.2013
residuos
San
Contrato N
S.A.C.
al
Pagos
Martn
078-2013-
02.Set.2015)
mensuales
slidos
Es de carcter mixto la actividad.
117
de
MDSMP
Porres
C.P. N 0012013/CE-
24 meses
S/.
Disposicin
5,443,200.00
final de
MDSMP
Petrams
(03.Set.2013
Contrato N
S.A.C.
al
079-2013-
02.Set.2015)
MDSMP
residuos
Pagos
slidos
mensuales
-Recojo de
bolsas de
residuos
3 aos
San
Miguel
147
S/.
slidos
15,649,200.00
colocadas en
C.P. N 001-
Petrams
(16.Ene.2013
2012/CE-
S.A.C.
al
Pagos
y deshechos
15.Ene.2016)
mensuales
de los
MDSM
la va pblica
contenedores
ecolgicos
-Transporte
de residuos
slidos al
relleno
sanitario
Recoleccin,
Villa
Consorcio
2 aos o hasta
S/.
transporte a
Villa Limpia
culminar el
15,300,000.00
planta de
Mara
C.P. N 002-
(Patresol
monto
transferencia
del
2014/CE/MD
S.A.C. y
contratado o
Pagos
y transporte a
Triunfo
VMT
Diestra
la cantidad en
mensuales
disposicin
S.A.C)
toneladas.
final de
residuos
slidos
147
Es de carcter mixto la actividad de recoleccin y transferencia ya que es prestada en
parte a travs del Contrato N 001-2012-CE/MDSM (77%) y por la Municipalidad (23%),
debido a la existencia de sectores de difcil acceso en el distrito, los cuales no podrn ser
cubiertos por la empresa. Mientras que la actividad de disposicin final est a cargo de
PETRAMAS S.A.C. Vase el Informe 264-181-00000082, SAT, Lima, 2014. Disponible en:
http://www.sat.gob.pe/Websitev8/Modulos/documentos/rtif_ordenanzas/2014/Arbitrios2014
/SANMIGUEL/INFORME264-181-00000082.pdf (revisado el 18.Nov.2014)
118
Tabla N11: Contratos efectuados bajo la LCE por las Municipalidades Distritales del
Callao
MUNICIP
Caractersticas
ALIDADES
Mecanismo
DEL
de seleccin
Prestador
Plazo
Valor/Form
Prestacin
a de Pago
CALLAO
Bellavista
C.P. N 001-
Petrams
2014-
S.A.C.
2 aos
MDB/CE-1
C.P. N001-
S/.
Disposicin
680,400.00
final de
Pagos
residuos
mensuales
slidos
2 aos
2013
Representa
o hasta agotar
S/.
Recoleccin
CE/MDCLR
ciones
la cantidad de
2,505,600.0
y transporte
Carmen
Contrato N
Peruanas
toneladas que
de residuos
de la
012-2014-
del Sur
seala el
Pagos
slidos
Legua
MDR
S.A.
servicio
mensuales
Reynoso
148
A.D.S. N
005-2014-
-----------
CE/MDCLR-1
S/.
Disposicin
2 meses
48,919.96
final de
(Buena pro
Pagos
residuos
04.12.2014)
peridicos
slidos
Recoleccin
Sihuas
La Perla
A.M.C. N
Servicios
0016-2014-
Generales
MDLP/CE-1
S.A.C.
2 aos
S/.
transporte y
877,747.50
disposicin
final de
Pagos
residuos
mensuales
slidos
Diciembre de
S/.
Disposicin
28,639.00
final de
Hasta el 31 de
A.M.C. N
La
Punta
149
0019-
Petrams
2014 o hasta
2013/MDLP/U
S.A.C.
consumir el
L-SERVICIO
importe
residuos
Pago ntegro
slidos
adjudicado
C.P. N 001-
Disposicin
2013/CE-
1 ao
S/.
final de los
926,505.00
residuos
Ventanilla
MDV-SSCGA
Petrams
(01.Feb.2014
150
Contrato
S.A.C.
al
148
slidos
No se ha insertado el contrato en el Portal del SEACE.
149
Este servicio es mixto porque las actividades de recoleccin y transporte son realizadas
por la Municipalidad Distrital de La Punta.
119
N002-
31.Ene.2015)
Pago ntegro
domiciliarios
2014/MDV-
y maleza
SSCGA
En la Tabla N10 observamos que se han utilizado dos mecanismos de

seleccin: concurso pblico y adjudicacin de menor cuanta; y, una
exoneracin. Las municipalidades que emplean el concurso pblico y cuyo
valor de contratacin cumple con ser superior al lmite mnimo establecido
por la Ley de Presupuesto del Sector Pblico son las de: Jess Mara (S./
17,280,000.00), La Molina (S/. 44,991,464.04), Lince (S/. 7,638,720.00),
Los Olivos (S/. 8,429,049.57), Rmac (S/. 688,025.00), San Juan de
Lurigancho
(S/.
52,
533,720.00),
San
Juan
de
Miraflores
(S/.
8316,000.00), San Miguel (S./ 15,649,200.00) y Villa Mara del Triunfo

(S/.
15,300,000.00).
La
Municipalidad
de
Puente
Piedra
utiliza
la
adjudicacin de menor cuanta porque el proceso previo de convocatoria fue

declarado desierto, al igual que la Municipalidad de San Luis en uno de sus
procesos porque en el otro el monto de contratacin del servicio es inferior
a
la
dcima
parte
del
lmite
mnimo
establecido
por
las
normas
presupuestarias para el concurso pblico. La Municipalidad de Magdalena

recurre a la exoneracin por un inminente desabastecimiento en la
atencin del servicio segn Informe N 1354 - 2014-SGL-GAF/MDMM de
03.Jul.2014 y conforme al artculo 22 de la LCE151.
150
En la entrevista del 10 de Octubre al Gerente de Limpieza Pblica Ingeniero Teodoro Cruz

Morales l seal que la recoleccin de residuos slidos se realiza por gestin directa, mas en
el portal del OSCE encontramos que se ha realizado por una empresa, ello nos sugiere que
dicha actividad pueda ser mixta.
151
Vase el artculo 22 de la LCE, la cual seala que:

Se considera desabastecimiento a aquella situacin inminente, extraordinaria e
imprevisible en la que la ausencia de bien, servicio u obra compromete en forma directa
120
En la Tabla N 11 observamos que se han utilizado tres mtodos: concurso

pblico, adjudicacin directa selectiva y adjudicacin de menor cuanta. Las
municipalidades que emplean el concurso pblico y cuyo valor de
contratacin cumple con ser superior al lmite mnimo establecido por la Ley
de Presupuesto del Sector Pblico son las de: Bellavista (S/. 680,400.00),
Carmen de la Legua (recoleccin y transporte: S/. 2, 505,600.00; y,
disposicin final: S/. 547,500.00); La Perla (recoleccin y transporte: S/.
3,298,585.30; y, disposicin: S/. 445,300.00) y Ventanilla (disposicin: S/.
926,505.00). La Municipalidad de la Punta utiliza la adjudicacin de menor
cuanta porque el monto de contratacin del servicio es inferior a la dcima
parte del lmite mnimo establecido por las normas presupuestarias para el
Concurso Pblico. La Municipalidad de Ventanilla emplea la adjudicacin
directa selectiva porque el monto de la contratacin (S/. 49,000.00) no es
mayor al 50% del lmite mximo establecido en las normas presupuestarias.
Asimismo, aun cuando los prestadores del servicio de recoleccin de

residuos slidos son privados, las municipalidades continan poseyendo su
titularidad.
Adems, las disposiciones de los contratos sobre las que basan su ejecucin
las municipalidades son las mismas que expusimos en el apartado referente
a la prestacin del servicio de barrido de calles a travs de la LCE. Al igual
que las atribuciones de la municipalidad, los derechos y obligaciones de los
contratistas.
e inminente la continuidad de las funciones, servicios, actividades u operaciones que la

Entidad tiene a su cargo. Dicha situacin faculta a la Entidad a la contratacin de los
bienes, servicios u obras slo por el tiempo o cantidad, segn sea el caso, necesario
para resolver la situacin y llevar a cabo el proceso de seleccin que corresponda ().
121
Por otro lado, en la Tabla N 10 identificamos algunas anomalas en los

contratos que comentaremos a continuacin.
Primero, el contrato suscrito por la Municipalidad de Magdalena del Mar con

Tecnologas Ecolgicas Prisma fue por 30 das (buena pro 04.Jul.2014),
pero a Mayo de 2015 no hubo registro alguno de un contrato posterior a l
en la pgina web del SEACE. Por ello, nos preguntamos bajo qu modalidad
ha prestado la municipalidad el servicio los meses posteriores a su
vencimiento, ya que al menos para la disposicin final se necesita contratar
con un privado por el uso del relleno sanitario.
Segundo, la Municipalidad de San Luis contrata casi simultneamente y por

el mismo periodo con INTERASEO PER y ECO-RIN las mismas actividades:
recoleccin, transporte, transferencia y disposicin final de los residuos
slidos. Dicha situacin irregular pareciera carecer de sentido; sin embargo,
es posible encontrar causales atribuibles a la misma. Una de ellas podra
responder a un error tcnico de clculo en el monto contratado por parte de
la municipalidad, por lo que tuvo que convocar a otro proceso a fin de
cumplir con la prestacin. Otra causal podra deberse a que INTERASEO
PER no dispone de maquinaria especializada para la realizacin de sus
labores, razn por la cual se tuvo que contratar necesariamente a otra
empresa que s disponga de ella. La ltima causal podra responder a un
caso de corrupcin, en tanto que no se pueden visualizar las bases y el
contrato en la pgina web del SEACE, pese a que s hay registro de que
aconteci esta contratacin; a la proximidad del cambio de mando
122
municipal; y, a los serios cuestionamientos que ha recibido la gestin

municipal.
Tercero, de forma similar al punto anterior la Municipalidad de Comas

contrata con Tecnologas Ecolgicas Prisma la prestacin de las actividades
de recoleccin, transporte y disposicin final de residuos slidos por un
periodo de dos aos, pero casi inmediatamente contrata con Petrams la
actividad
de
disposicin
final.
Tambin,
pareciese
que
esta
ltima
contratacin se realiza debido a un error tcnico de clculo en cuanto al

peso que ser recolectado; sin embargo, el reclamo de los usuarios por el
incumplimiento en la prestacin del servicio que se hizo de conocimiento
pblico gracias a la intervencin de los medios de comunicacin, aunado a
la deuda financiera que declar en quiebra a la Municipalidad152, nos induce
a suponer que dichos procesos de seleccin efectivamente tienen un
transfondo de malversacin de fondos.
Cuarto, la Municipalidad de Villa Mara del Triunfo contrat al Consorcio Villa

Limpia para la prestacin de las actividades de recoleccin, transporte a
planta de transferencia y transporte para la disposicin final de residuos
slidos. No obstante, no encontramos registro alguno en la pgina web del
SEACE de que la municipalidad haya contratado con alguna otra empresa la
actividad de disposicin final. Y, como ya hemos mencionado antes, dicha
situacin resulta incongruente, por lo que suponemos que se podran estar
disponiendo los residuos slidos recolectados en un botadero.
152
Municipalidad de Brea est en la quiebra y ser declarada en emergencia, DIARIO LA
REPBLICA, Lima, 26 Diciembre 2014. Disponible en:
http://www.larepublica.pe/26-12-2014/brena-municipalidad-esta-en-quiebra-y-seradeclarado-en-emergencia (06.Ene.2015)
123
En
este
punto
no
podemos
dejar
de
mencionar
el
caso
de
las
Municipalidades de San Juan de Miraflores, Rmac, Comas y Villa Mara del

Triunfo, las cuales mediante Resolucin Directoral 141-2014/DIGESA/SA de
fecha 12 de diciembre de 2014 fueron declaradas como zonas en estado de
emergencia sanitaria por DIGESA por el plazo de treinta (30) das
calendarios debido al manejo inadecuado de los residuos slidos en el
mbito de sus jurisdicciones153.
Los cuatro contratos suscritos por dichas municipalidades para la prestacin

del servicio de recoleccin de residuos slidos se encontraban vigentes al
momento en que se suscit la declaratoria, tal y como podemos apreciar en
la Tabla N 10, pero debido al incumplimiento en la realizacin de los pagos
a las empresas prestadoras, estas ltimas interrumpieron sus labores
dejando
sin
servicio
la
poblacin.
Estos
hechos
se
hicieron
de
conocimiento pblico cuando los medios de comunicacin expusieron en

sendos reportajes los reclamos de los vecinos de los distritos involucrados,
as como las imgenes del estado calamitoso en el que se encontraban las
principales vas pblicas154.
153
Digesa declara en emergencia sanitaria a Comas y otros distritos de la capital,

MINISTERIO
DE
SALUD,
Lima,
2014.
Disponible
en:
http://www.digesa.minsa.gob.pe/noticias/diciembre2014/nota146.asp
(visitado
el
18.Dic.2014)
154
Vase al respecto los siguientes reportajes:

-Comas: nivel de basura y contaminacin es alarmante [FOTOS], DIARIO EL COMERCIO,
Lima, 16 Diciembre 2014. Disponible en: http://elcomercio.pe/lima/ciudad/comas-nivelbasura-y-contaminacion-calles-alarmante-fotos-noticia-1778695/4
-Alcaldes no reelectos que abandonen calles de sus distritos sern denunciados, DIARIO
PERU21,
Lima,
12
de
noviembre
del
2014.
Disponible
en:
http://peru21.pe/actualidad/alcaldes-no-reelectos-que-abandonen-calles-su-distrito-serandenunciados-2203806
-Identifican 9 puntos crticos de acumulacin de basura en Comas, RPP, Lima, 12 de
Noviembre 2014. Disponible en: http://www.rpp.com.pe/2014-11-12-identifican-9-puntoscriticos-de-acumulacion-de-basura-en-comas-noticia_741641.html
124
Ante dicha situacin la Defensora del Pueblo se pronunci y solicit al

MINSA que declare en estado de emergencia estos distritos tras corroborar
que las autoridades municipales no cumplan con recoger la basura de las
calles. Es as que en la Resolucin Directoral155 antes citada DIGESA dispone
que durante el plazo que dure la emergencia sanitaria las autoridades
distritales debern realizar las acciones necesarias para eliminar el alto
riesgo sanitario generado por el inadecuado manejo de los residuos
slidos; asimismo, que la Municipalidad Metropolitana de Lima deber
asumir en coordinacin con la autoridad de salud de su jurisdiccin la
prestacin de los servicios de residuos slidos para complementar o suplir la
accin de los distritos declarados en emergencia; y que los distritos
declarados en emergencia o la Autoridad de Salud podrn coordinar con el
Ministerio de Vivienda Construccin y Saneamiento u otros sectores, el
apoyo en la prestacin de los residuos slidos en el mbito de su
competencia.
Y aunque la Municipalidad de Brea no fue declarada en emergencia

sanitaria, pese a la solicitud de los usuarios, resulta inevitable no citarla en
este punto ya que la interrupcin de la actividad de limpieza pblica
responde tambin al incumplimiento del pago de obligaciones a la empresa
prestadora156.
155
Vase en: Digesa declara en emergencia sanitaria a Comas y otros distritos de la capital,
Ob. Cit. dem.
156
Revsese: Brea: vecinos se quejan por basura acumulada en las calles, DIARIO EL
COMERCIO,
Lima,
02
de
Noviembre
del
2014.
Disponible
en:
http://elcomercio.pe/lima/ciudad/brena-vecinos-se-quejan-basura-acumulada-calles-noticia1768430 (revisado el 03.Dic.2014)
125
En base a los casos analizados consideramos que dichas declaraciones de

emergencia y lo acontecido en el distrito de Brea no son ms que la
expresin mxima de la incapacidad de las municipalidades para cumplir
con sus obligaciones y compromisos debido a la falta de una buena
administracin, organizacin y priorizacin; y, que la falta de fiscalizacin
perenne en los procesos de contratacin, ha generado que actividades como
la limpieza pblica sean utilizadas por algunas autoridades ediles para
enriquecerse ilcitamente o beneficiarse a travs de los contratos suscritos
con algunas empresas.
Por otra parte, los fondos para financiar el servicio debieran proceder
ntegramente de los arbitrios cobrados como retribucin por su prestacin.
No obstante, como venimos sealando en la prctica es comn el
incumplimiento de las obligaciones tributarias en la mayora de distritos por
lo que el monto recaudado es insuficiente para cubrirlo y tendrn que
subvencionarlo, tal y como consta en el Informe Tcnico Financiero de la
Municipalidad de Los Olivos157.
Y la fiscalizacin y/o supervisin tienen como objetivo principal el asegurar

que el servicio de recoleccin de residuos slidos sea brindado ptima y
157
En el cual la Municipalidad de Los Olivos seala que:

Hay un incremento en el costo del servicio en comparacin con el ejercicio 2013, ste
responde al hecho que con anterioridad la Municipalidad ha venido subvencionando
parte del costo del servicio, situacin que ya no puede seguirse sosteniendo en tanto la
comuna carece de recursos para seguir afrontndolo. (la negrita es nuestra)
Vase el Informe Tcnico Financiero Determinacin de las tasas de los Servicios de

Recoleccin de Residuos Slidos de la Municipalidad Distrital de los Olivos correspondientes
al
ejercicio
2014,
SAT,
Lima,
2013.
Disponible
en:
http://www.sat.gob.pe/Websitev8/Modulos/Contenidos/RatiArbitrios2014.aspx (revisado el
03.Nov.2014)
126
oportunamente, cumpliendo con las metas y/o compromisos contractuales

asumidos. Dicha labor es de vital importancia por su influencia marcada en
el aumento de beneficios: mejora en el rendimiento de los trabajadores,
mejora en la calidad del servicio y aumento de la satisfaccin de la
poblacin. Comprende la supervisin de la adecuada ejecucin de las
unidades recolectoras de la empresa prestadora del servicio de recoleccin;
la verificacin de que el personal utilice el vestuario, los implementos y
accesorios necesarios; y la presentacin de informes mensuales por los
concesionarios
para
efecto
de
los
pagos
en
los
que
encuentran
discriminados el tonelaje reciclado y transportado, los kilogramos de

residuos recolectados y transportados, etc. Por ello, se realizan inspecciones
de campo en las diferentes etapas de su ejecucin y se comparan los
informes mensuales presentados por las empresas con los informes
mensuales realizados por los supervisores, ya que es importante contar con
un eficaz control en trminos de reportes. De ser el caso los supervisores,
designados por la municipalidad, realizan las observaciones al servicio
especificando la deficiencia y detallando la ocurrencia, por lo que si se
encontrara alguna deficiencia el postor estar obligado a subsanarla
inmediatamente.
Por ltimo, todas las municipalidades citadas en las Tablas N 10 y 11

tienen un Plan de Gestin de Residuos Slidos y participan del Programa de
Segregacin en la Fuente y Recoleccin Selectiva de Residuos Slidos segn
el Informe Anual 2013 del SIGERSOL. Bajo este marco es que por ejemplo
la Municipalidad de la Molina cre el Programa La Molina Ecolgica que
pretende impulsar la reduccin en la generacin de residuos slidos e
127
incluye campaas informativas y de sensibilizacin, vivienda por vivienda,

sobre los beneficios de la iniciativa.
1.2.4. Empresa Municipal.

Como ya mencionamos antes la Municipalidad Provincial del Callao y ESLIMP
CALLAO S.A. suscribieron un convenio de Cooperacin Interinstitucional
Pblico referido al servicio de gestin integral de residuos slidos en el ao
2011, el cual fue ampliado hasta fines del 2014 por una adenda aprobada
por Acuerdo de Concejo N 003-2013 de 23.Ene.2013.
De acuerdo con dicho convenio el servicio de recoleccin de residuos slidos
comprenda las actividades, operaciones o procesos que involucran el
servicio
de
recoleccin
de
residuos
slidos:
recoleccin
domiciliaria,
recoleccin de residuos slidos en punto crticos de escombros y otros,

transporte
de
residuos
slidos
hasta
el
lugar
de
disposicin
final,
segregacin y reciclaje de residuos slido as como su comercializacin,

transferencia,
condiciones
diversas
con
el
concesionario
del
relleno
sanitario; y, otros servicios complementarios en recoleccin y traslado de

maleza y puntos crticos y operativos de limpieza, tales como la limpieza de
techos, playas, fumigacin y otros, en favor del distrito del Cercado Callao.
La condicin de empresa municipal de ESLIMP CALLAO S.A. nos haca
suponer que prestaba directamente el servicio de recoleccin de residuos
slidos; es decir, que solo adquira o alquilaba los vehculos, maquinaria,
materiales, etc. necesarios y contrataba directamente a los trabajadores
para prestar el servicio. Sin embargo, ello no ocurre en la realidad, pues de
la informacin obtenida en el portal del SEACE encontramos que en el ao
128
2012 contrat a la empresa INDUSTRIAS ARGUELLES Y SERVICIOS

GENERALES para que preste el servicio bajo las siguientes condiciones:
Tabla N12: Contrato efectuado bajo la LCE por ESLIMP CALLAO S.A.
CARACTERSTICAS DEL
ESLIMP CALLAO S.A.
CONTRATO
Mecanismo de seleccin
C.P. N 006-2012/ESLIMP/CE
Prestador
Industrias Arguelles y Servicios Generales S.A.C.
Plazo
36 meses (28.Ago.2012 al 27.Ago.2015) o que el monto

contratado se agote antes de los 36 meses.
Valor/ Forma de pago
S/. 35,639,622.00 / Pago nico

Recoleccin, transporte y disposicin final de todos los
Prestacin
residuos slidos de las 29 zonas de la Provincia Constitucional

del Callao, as como las rutas de mercados, zonas crticas y
repaso.
Dicha tabla nos incita a reflexionar acerca de si ESLIMP CALLAO S.A.

debiera o no realizar estas contrataciones puesto que si fue creada para
prestar este servicio no debera contratar a un tercero para que lo preste en
su lugar. Por ello, nuevamente instamos al igual que en el acpite referente
al barrido de calles a que su labor sea sometida a investigacin por las
entidades pertinentes y que no solo abarque el plano econmico sino que
ahonde tambin en temas tcnicos y legales adyacentes.
Entre las condiciones de ejecucin del servicio tenemos las siguientes: (i) la
divisin del distrito en zonas de trabajo; (ii) el establecimiento de horarios
de trabajo para el personal encargado que asegure la continuidad diaria del
servicio; (iii) la contratacin del personal para ejercer las labores, bajo los
regmenes laborales de CAS, Ley N 728 y LCE; (iv) la adquisicin y el
129
mantenimiento de vehculos, maquinarias (camiones baranda, unidades

para
recoleccin,
unidades
compactadoras),
herramientas,
materiales
(uniformes y sus complementos) y otros (SOAT, licencias, etc.); (v) la

cesin en uso y administracin de la flota de propiedad de la municipalidad
en favor de ESLIMP CALLAO S.A.; (vi) la aplicacin de amonestaciones a la
empresa por parte de la municipalidad; (vii) la resolucin del convenio por
el incumplimiento injustificado de alguna de las partes; y (viii) la resolucin
de cualquier controversia preferentemente por negociacin directa, y en su
defecto mediante conciliacin extrajudicial.
Tambin, de dicho convenio se desprende una serie de obligaciones para

ESLIMP CALLAO S.A. tales como: (i) la prestacin del mantenimiento
preventivo y correctivo de las unidades vehiculares cedidas en uso; (ii) la
emisin de liquidaciones mensuales de gastos para su reembolso, pero
cuantificando los servicios; (iii) el mantenimiento del logotipo de la
municipalidad en un lugar visible en cada uno de los vehculos o
maquinarias a emplearse; (iv) el cumplimiento de la prestacin oportuna
del servicio as como de las normas sobre salud ambiental; y (v) el
cumplimiento del objetivo Eficiencia en Gestin de Residuos Slidos, Meta
2 del Decreto Supremo N 190-2010-EF referente a Implementar un
Programa de segregacin en la fuente como parte del proceso de
recoleccin de residuos domiciliarios.
La Municipalidad Provincial del Callao a travs de la Gerencia General de

Administracin realizar el reembolso de los gastos incurridos de acuerdo a
las liquidaciones mensuales totales; y una vez cubiertos los costos y gastos
130
por la municipalidad la prestacin del servicio ser a ttulo gratuito, no

generando por tanto ningn tipo de utilidad para ESLIMP CALLAO S.A.
Tambin, mediante la Gerencia General de Proteccin del Medio Ambiente,

especficamente mediante el personal asignado en tres turnos y durante las
24 horas, se realizar el control y evaluacin del servicio.
Por otro lado, es importante resaltar que la Municipalidad Provincial del

Callao mediante Acuerdo de Concejo N 000056 del 20.Jun.2003 y
Resolucin de Alcalda N 000448 del 26.Jun.2003 convoc a Subasta
Pblica N 004-2003-MPC para otorgar en concesin el relleno sanitario
ubicado en Pampa de los Perros, conocido como Cerro Cucaracha, para la
disposicin final, reaprovechamiento, almacenamiento y tratamiento de
residuos slidos hasta por un periodo de 30 aos. La buena pro le fue
adjudicada a la empresa PETRAMS y el contrato firmado el 10.Nov.2003158.
A la fecha este relleno sanitario viene operando eficientemente. Muestra de

ello es su participacin en el Mercado de Bonos de Carbono por su Proyecto
Mecanismo de Desarrollo Limpio159 y su incursin en el suministro de
energa elctrica con recursos energticos renovables160. Por tal motivo,
158
Acuerdo de Concejo N 011, MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DEL CALLAO, Callao, 2011.

Disponible
en:
http://www.municallao.gob.pe/contenidosMPC/transparencia/pdf/AC2011/AC-011-2011.pdf (revisado el 18.Dic.2014)
159
En marzo del 2007 Petrams inici su primer proyecto para la captura y combustin del
biogs generado en el relleno sanitario Huaycoloro. Para ello cuentan con 200 pozos de
captacin de biogs, un gaseoducto de ms de 10km y una estacin de succin y quemado
autorizado. Todo con el fin de reducir en 7 aos el equivalente a 2000,000.00 toneladas de
CO2. En: Proyecto MDL (Mecanismo de Desarrollo Limpio), PETRAMAS, Lima, 2014.
Disponible en: http://www.petramas.com/proyecto-mdl-mecanismo-de-desarrollo-limpio/
(visitado el 15.Nov.2014)
160
En el ao 2010 Petrams gan la Primera Subasta para el Suministro de Energa

Elctrica, con Recursos Energticos Renovables (RER) al Sistema Elctrico (SEIN) realizada
131
consideramos que las prcticas de PETRAMS debieran replicarse en las

otras empresas concesionarias de los rellenos sanitarios al estar dirigidas a
la reduccin de gases productores del efecto invernadero, lo que facilita el
cumplimiento de compromisos ambientales; y, por generar a su vez
beneficios econmicos que podran contribuir en el financiamiento del
servicio.
Por otra parte, la Municipalidad Provincial del Callao emprendi el Programa

de Segregacin en la Fuente desde el ao 2011, sensibilizando e
involucrando a la poblacin para adoptar acciones responsables hacia el
reaprovechamiento de los residuos slidos y la conservacin del medio
ambiente161. La recoleccin selectiva de los residuos slidos lo realiza el
municipio a travs de ESLIMP CALLAO S.A., especficamente a travs de su
personal encargado de recoger los residuos slidos de cada predio para
luego
formar
un
acopio
luego
transportarlo
hacia
la
planta
de
clasificacin162.
por el OSINERGMIN por un periodo de 20 aos. Este proyecto permite la generacin de

energa elctrica a partir de la basura empleando el biogs generado en las plataformas del
relleno sanitario Huaycoloro, para lo cual se ha instalado una moderna estacin
automatizada de limpieza de biogs, una moderna central de Generacin de 4.8MWh, una
sala de control, una subestacin de voltaje de 480V a 22,900V, una red de transmisin de
5.5.5 km y una subestacin de recepcin para la interconexin con las redes del SEIN.
Tambin, el 28 de Octubre del 2011 se ha construido la Central Trmica de Biomasa de
Huaycoloro que es la primera planta de generacin de energa elctrica a partir de la basura
en toda la cuenca del Pacfico Sur y que abastece a miles de peruanos al iniciarse su
conexin al Sistema Elctrico Interconectado Nacional (SEIN). En: Energa elctrica a partir
de la basura, PETRAMAS, Lima, 2014. Disponible en: http://www.petramas.com/proyectode-generacion-de-energia-electrica-a-partir-del-biogas/ (visitado el 04.Ene.2015)
161
Decreto de Alcalda N 12-2014-MPC-AL, MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DEL CALLAO,

Callao. Disponible en: http://www.municallao.gob.pe/contenidosMPC/transparencia/pdf/DA2014/DA-012-2014.pdf (visitado el 04.Ene.2015)
162
Loc. Cit. dem.
132
2. Problemas jurdicos derivados de la actividad de limpieza pblica.
Los gobiernos locales que prestan el servicio de limpieza pblica reciben por
parte de los usuarios una contraprestacin que tiene el carcter de
obligatoria y se realiza a travs del pago de los arbitrios que son aquellas
tasas que se pagan por la prestacin o mantenimiento de un servicio
pblico individualizado en el contribuyente163. Valga sealarse que dichos
arbitrios pertenecen a la especie tasa que es el tributo cuya obligacin
tiene como hecho generador la prestacin efectiva por el Estado de un
servicio pblico individualizado en el contribuyente164.
Conforme a lo dispuesto por el artculo 74 de la Constitucin, en virtud de

su potestad tributaria originaria los gobiernos locales pueden crear arbitrios,
a travs de sus ordenanzas, y determinar su monto o cuanta, su
periodicidad, quines estn obligados a su pago y los dems elementos que
acompaan a la obligacin tributaria. Y, como su creacin obedece al
financiamiento de servicios pblicos como el de la limpieza pblica, el costo
total que le demande a una municipalidad prestarlo es el que debe ser
trasladado a la totalidad de los ciudadanos beneficiados quienes adquieren
la calidad de contribuyentes165.
163
Vase al respecto el inciso a) del artculo 68 del Texto nico Ordenado de la Ley de
Tributacin Municipal, aprobado por Decreto Supremo N 156-2004-EF, publicado en el
Diario Oficial El Peruano, 11 de noviembre de 2004.
164
Revsese el Inciso c) de la Norma II del Ttulo Preliminar del Cdigo Tributario.
165
BARRERA AYALA, Sal F., Los Arbitrios municipales en las sentencias del Tribunal
Constitucional. En: Revista Jurdica del Per, Tomo N 76, Junio, 2007, p. 142.
133
De ah que los problemas de la limpieza pblica se originen en la

individualizacin del servicio en el usuario, en el pago que debe realizarse a
la sociedad concesionaria a travs del tributo municipal denominado arbitrio
por concepto del servicio pblico local de limpieza pblica y en la asignacin
de competencias los cuales sern analizados a continuacin166.

arbitrio.
Los servicios pblicos contienen prestaciones que pueden tener carcter
divisible o indivisible. Son divisibles aquellos servicios que, aun siendo
tiles para la colectividad en general, se prestan concretamente a
particulares que los requieren por determinadas circunstancias (p.ej.,
administracin de justicia, instruccin pblica, servicios postales, emisin de
documentos de identidad)167, por lo que el costo de dichos servicios ser
repartido de manera ms o menos precisa entre los particulares. Son
indivisibles [] los servicios cuya naturaleza es tal que, favoreciendo a
numerosos componentes de la comunidad, existe la imposibilidad prctica
de efectuar su particularizacin con respecto a personas determinadas (p.
ej. defensa exterior, seguridad, control ciudadano).
De ah que podamos conceptualizar al servicio pblico individualizado como:
Aqul respecto del cual la ley aplicable o la autoridad competente, tienen

establecidos determinados mecanismos que permiten, en un momento dado,
166
MARTN TIRADO, Richard. Ob. Cit., p. 104.
167
VILLEGAS, Hctor Belisario, Curso de Finanzas, derecho financiero y tributario, 9na

edicin, Astrea de A. y R. Depalma, Buenos Aires, 2005, p. 10.
134
individualizar e identificar al usuario del servicio. En consecuencia, el costo

de estos servicios pblicos, divisibles e individualizables, debe, en principio,
sufragarse con el producto de la recaudacin de las tasas que por ellos se
cobran168.
Nuestra legislacin para el caso de los servicios pblicos locales precisa que
la tasa arbitrio es pagada a los gobiernos locales a manera de retribucin,
siempre y cuando logre ser individualizada en el contribuyente169. Es decir
cuando sea divisible entre varias personas usuarias, caso contrario no
habra tasa170. En atencin a ello es que los gobiernos locales debern
recurrir a formas y mecanismos que aseguren una distribucin equitativa y
justa del costo total del servicio entre todos los contribuyentes () [y
tambin] debern respetar los principios tributarios contemplados en el
artculo 74 de nuestra Constitucin as como los otros lmites regulados en
leyes especiales171.
La limpieza pblica es uno de esos servicios que integran a la subespecie

arbitrio y por tanto los gobiernos locales cuantificarn su costo para as
cobrrselo a los contribuyentes. Segn MOREANO172 antes de aplicarse los
criterios de distribucin del costo se considerarn los principios de
168
Informe Defensorial N 33: Tributacin municipal y constitucin, DEFENSORA DEL

PUEBLO,
Lima,
2000.
Disponible
en:
http://www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/informes/defensoriales/informe_33.pdf
(visitado el da 01.03.2014)
169
Revsese la Norma II del Ttulo Preliminar del Cdigo Tributario y la Ley de Tributacin
Municipal.
170
ZAVALETA BARRETO, Miluska de los Milagros, Manual para la actividad municipal:

comentado, concordado, sumillado, jurisprudencia, prontuario analtico, modelos, Rodhas,
Lima, 2011, p. 136.
171
BARRERA AYALA, Sal F., Ob. Cit., p. 142.
172
MOREANO VALDIVIA, Carlos, Nueva regulacin de los arbitrios municipales, En:

Vectigalia, N 2, 2006, p. 107.
135
equivalencia y cobertura, razn por la cual en el artculo 69 de la Ley de

Tributacin Municipal se menciona que la tasa por servicio pblico o arbitrio
se calcular en funcin del costo efectivo del servicio a prestar, para ello se
utilizarn criterios de racionalidad basados en el costo que demanda el
servicio y su mantenimiento, as como el beneficio individual prestado de
manera real y/o potencial; mientras que para el establecimiento del monto
a distribuirse entre los contribuyentes se utilizarn criterios como el de
tamao del predio del contribuyente, nmero de habitantes, uso del predio,
entre otros.
Precisamente, el Tribunal Constitucional en la Sentencia recada en el

Expediente N. 0041-2004-AI/TC173 se pronunci sobre la utilizacin de
ciertos parmetros aplicables a la distribucin del costo del servicio de
limpieza pblica, creando nuevos y modificando algunos propuestos; no
obstante, dicha sentencia solo era efectiva para la Municipalidad de
Santiago
de
Surco. Posteriormente, en la Sentencia recada en el
Expediente N. 00053-2004-PI/TC174 se reformularon dichos criterios,

establecindose inclusive los parmetros mnimos de validez constitucional,
los cuales esta vez s se hicieron extensivos a todas las municipalidades del
pas; y, se produjo la divisin de la actividad de limpieza pblica en
servicios de recoleccin de residuos slidos y barrido de calles acerca de los
cuales discutiremos en las siguientes lneas.
173
Revsese la Sentencia del Tribunal Constitucional, recada en el Expediente

2004-AI/TC, 14 de marzo de 2005.
N 0041-
174
Revsese la Sentencia del Tribunal Constitucional, recada en el Expediente N 00532004-PI/TC, 17 de agosto de 2005.
136
En el barrido de calles se utiliza el criterio longitud del predio o fachada a la

calle, pero no en trminos de metros cuadrados de superficie. Asimismo, se
prohbe el uso de criterios tales como valor, uso, ubicacin y rea del
predio; ya sea por violentar la naturaleza jurdica de los arbitrios o por
afectar el principio de no confiscatoriedad. Esta ltima afectacin se
produce cuando se tiene como referente a la capacidad contributiva del
contribuyente, representada en los criterios antes mencionados, puesto que
no es posible advertir alguna relacin lgica entre estos criterios y el valor
de los servicios prestados175.
En el recojo domiciliario de residuos slidos se distribuye el costo del

servicio en funcin a su uso: casa habitacin o distinto a casa-habitacin.
Para el supuesto casa-habitacin se emplea el criterio tamao del predio,

entendido como metros cuadrados de superficie (rea m2), que guarda
relacin directa e indirecta con el servicio de recoleccin de basura, pues a
mayor rea construida se presume mayor produccin de desechos; por
ejemplo, un condominio generar mayor basura que una vivienda nica o
de un solo piso. Asimismo, se deber usar como criterio adicional el nmero
de habitantes en cada vivienda al permitir una mejor mensuracin de la
real generacin de basura; para ello son tiles la base de promedios
calculados con informacin de censos nacionales, encuestas o mediciones
distritales, dejando [], la posibilidad de que el vecino pueda solicitar al
175
Arbitrios Municipales para Limpieza Pblica y Serenazgo, En: Anlisis Tributario, Vol. XXI,
N 240, Enero, 2008, p. 29.
137
gobierno local la rectificacin del supuesto nmero de habitantes utilizado

para la distribucin del costo en su inmueble176.
Para los supuestos distintos al uso casa-habitacin (locales comerciales,

centros acadmicos, supermercados, etc.) se emplear el criterio uso del
predio. Por ejemplo, un predio destinado a parque de diversiones generar
mayores desperdicios no por el tamao del terreno que ocupa, sino por el
uso al que est destinado. Y el criterio tamao del predio en este supuesto
es desechado al no demostrar por s solo una mayor generacin de basura.
Adems, se ha proscrito como criterio de distribucin el valor del predio, el

cual fuera antes de la emisin de las sentencias el de mayor aceptacin y
utilizacin para la distribucin de costos en la determinacin de la tasa a
cobrar. Ello en razn a que solo mide la capacidad de pago de los
contribuyentes y no est ligado directamente con la prestacin del servicio.
Ms bien s podra ser utilizado como un criterio complementario en aquellos
casos en donde se demuestre que el aplicar un criterio de solidaridad
distributiva conlleva a un ideal cumplimiento del principio de equidad en la
distribucin del servicio municipal, en tanto existen distintas realidades
socio econmicas en los diversos municipios177.
176
Informe Defensorial N 106: Informe sobre el proceso de ratificacin de ordenanzas que
aprueban arbitrios municipales en lima y callao (Ejercicios fiscales 2002 al 2006),
DEFENSORA
DEL
PUEBLO,
Lima,
2006.
Disponible
en:
http://www.defensoria.gob.pe/informes-publicaciones.php (visitado el 16.Mar.2014)
177
Informe N 002-2006-CG/EI: Estudio sobre determinacin de la tasa por arbitrios

municipales, CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA, Lima, 2006. Disponible en:
https://apps.contraloria.gob.pe/wcm/publicaciones/infocontrol/3Estudio_sobre_determinacion_de_la_tasa_de_arbitrios_municipales.pdf (visitado el da.
04.Feb.2014)
138
Debe agregarse que no existir impedimento alguno para la inclusin de

otros criterios de distribucin de costos, por parte de los gobiernos locales,
en sus metodologas de determinacin de acuerdo a la realidad de cada
distrito, pero siempre y cuando tengan relacin directa con los servicios
prestados. En el servicio de recojo de residuos slidos sin ir ms lejos
hemos identificado a la frecuencia del servicio, la estratificacin de predios o
divisin de zonas o casas municipales y la potencial peligrosidad de los
residuos slidos recogidos. En el servicio de barrido de calles tenemos a la
cantidad de predios, zonificacin por casas municipales, y la frecuencia del
servicio.
A pesar de la publicacin de estos parmetros los gobiernos locales

continan inaplicndolos o aplicndolos incorrectamente. Inclusive surgen
cuestionamientos acerca de su razonabilidad al no ofrecer certeza en la
individualizacin de los destinatarios del servicio de manera tal que pueda
cobrrseles en funcin a su consumo efectivo. Eso origina que autores como
LAZARTE178 propugnen que actividades respecto de las cuales no es posible
individualizar el cobro del servicio entre sus beneficiarios () requieran ser
prestadas por el Gobierno dada la imposibilidad de ser explotadas
econmicamente, a travs de la funcin pblica, y por tanto sean
descalificadas como servicios pblicos ya que ellos estn referidos a
actividades en las cuales el sector privado s mantiene un inters
econmico, y que son posibles de ser explotadas econmicamente179.
178
LAZARTE MOLINA, Jorge Eduardo, El concepto de servicio pblico en el derecho

peruano, En: Ius et veritas, N 26, Lima, Junio, 2003, pgs. 74 y 75.
179
Y en atencin a lo antes expuesto plantearemos en la tercera seccin posibles soluciones

a este problema.
139
Y a consecuencia de lo anterior es que se cuestiona la naturaleza jurdica de

la limpieza pblica. Es decir, al no poderse determinar exactamente cunto
le corresponde abonar a cada usuario, conforme a los criterios establecidos
para realizar dicha tarea, se estara desnaturalizando la esencia del arbitrio
que es precisamente pagar por la prestacin o mantenimiento de un
servicio pblico individualizado en el contribuyente. De ah que se seale
que no responde a las caractersticas del arbitrio, proponindose que se le
categorice como una contribucin, impuesto u otros180.
2.2.
El cobro directo del servicio por parte de la sociedad
concesionaria.
La difcil individualizacin de la limpieza pblica impide que los usuarios
puedan pagarle directamente al concesionario. A causa de ello, los
gobiernos locales realizan la funcin de agentes recaudadores del arbitrio
cobrado por la prestacin de ese servicio pblico local, conforme al artculo
55
del
Cdigo
Tributario181,
para
luego
entregar
su
importe
al
concesionario.
No obstante, la controversia radica en que al tratarse de un contrato

administrativo cuya contraprestacin es un arbitrio, la potestad de
recaudacin podra ser modificada. Por esa razn, tendremos que revisar la
existencia o no de contradiccin entre la naturaleza administrativa de la
180
Profundizaremos respecto a este punto en la tercera seccin.
181
Al respecto vase el Artculo 55 de la Constitucin el cual establece que: Es funcin de

la Administracin Tributaria recaudar los tributos. A tal efecto, podr contratar directamente
los servicios de las entidades del sistema bancario y financiero, as como de otras entidades
para recibir el pago de deudas correspondientes a tributos administrados por aquella. Los
convenios podrn incluir la autorizacin para recibir y procesar declaraciones y otras
comunicaciones dirigidas a la Administracin.
140
concesin y la forma en la que el concedente abona el pago del servicio; y,

tambin, evaluar la naturaleza de los recursos percibidos por la sociedad
concesionaria debido a la existencia de posturas contrapuestas en torno a
ello182.
Al respecto, el Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del

Estado, hoy Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado y en
adelante OSCE, consider que el pago directo a la sociedad concesionaria
por parte del gobierno local desnaturalizaba el contrato de concesin, ya
que se estaban utilizando fondos pblicos para cumplir con el pago del
servicio prestado. Sin embargo, como el establecimiento de un monto a
cobrarse a los usuarios resultaba una tarea dificultosa en atencin al
problema de la individualizacin del servicio, emergi como la solucin ms
factible que los gobiernos locales asumieran el rol de agentes recaudadores
de los arbitrios.
Tambin, MARTIN183 se pronuncia y expone las dos posturas existentes

respecto a la controversia planteada. La doctrina tradicional considera que
en la concesin administrativa solo es permisible el pago directo por parte
de los usuarios al concesionario y encuentra sustento en el artculo 13 del
Decreto Supremo 059-96-PCM184, del cual se infiere que el contrato de
182
Loc. Cit., dem.
183
MARTN TIRADO, Richard. Ob. Cit., pgs. 117-118.
184
El cual seala que:

La concesin sobre bienes pblicos no otorga un derecho real sobre los mismos. Sin
embargo, en estos casos, el contrato de concesin constituir ttulo suficiente para que
el concesionario haga valer los derechos que dicho contrato le otorga frente a terceros,
en especial el de cobrar las tarifas, precios, peajes u otros sistemas de recuperacin de
las inversiones. En estos supuestos, el concesionario podr explotar el o los bienes
141
concesin solo otorga derecho al concesionario para cobrar bajo las

modalidades descritas y no contempla la retribucin del concedente
mediante tributos municipales. Otros autores consideran que la retribucin
al concesionario a travs de los arbitrios es una medida de fomento bien a
travs de un cofinanciamiento o de una subvencin; sin embargo, el autor
no considera que sea un cofinanciamiento porque la retribucin mediante
arbitrios no constituye una fuente de ingresos privada reservada a cubrir el
pago de las obligaciones del concedente, ni tampoco una subvencin porque
esta implica necesariamente un nivel de ingresos mnimo predeterminado
en el contrato.
Este problema se desprende de las acciones de supervisin realizadas por el

Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, en adelante
CONSUCODE, a las Municipalidades de Miraflores y San Isidro acerca de sus
procesos de otorgamiento en concesin del servicio integrado de limpieza
pblica y de parques y jardines, los cuales sern detallados en las
siguientes lneas.
2.2.1. Caso Municipalidad de Miraflores.

El CONSUCODE mediante Oficio N A-195-2005/GTN/MON de 18.Abr.2005
solicit a la Municipalidad de Miraflores que precise si el eventual
otorgamiento del servicio
integrado de limpieza pblica, parques y
jardines185 a inversionistas privados constituye una concesin, o si se trata
objeto de la concesin por cuenta propia o por medio de terceros, quedando siempre
como nico responsable frente al Estado.
185
Para fines prcticos solo haremos mencin en adelante al servicio de limpieza pblica.
142
de la contratacin de servicios en general, toda vez que hubo una

retribucin econmica proveniente del pago de los arbitrios a los privados,
lo cual constituy egreso de fondos pblicos municipales y no se condijo con
la naturaleza jurdica de la concesin de servicios pblicos.
La Municipalidad le respondi a travs del Oficio N 036-2005-GA/MM de

22.Abr.2005 en el que seal que la forma de retribucin econmica del
concesionario no estaba sujeta a una modalidad nica o standard, sino que
dependa de la naturaleza de la concesin, pudindose incluso establecer un
sistema de recuperacin de la inversin distinto al tradicional, como es el
pago de una tarifa o precio, conforme al artculo 35 del Decreto Supremo
N 059-96-PCM186. Por ende, al establecerse contractualmente en el
Resumen Ejecutivo que el servicio de limpieza pblica sera retribuido al
vencimiento de cada mes con los recursos provenientes de su arbitrio, no se
desnaturaliz la concesin debido a que su forma de recuperacin de
inversin se ajustaba a dicha figura.
En el Oficio N 029-2005/GTN de 16.Sep.2005 el CONSUCODE expres su

posicin. Consider que el cobro de los arbitrios y su posterior utilizacin en
el pago directo al concesionario constitua una erogacin de dinero del fondo
186
Dicho esquema ordinario de retribucin tiene como regla el artculo 35 del TUO de las
Normas con Rango de Ley que regulan la entrega en Concesin al Sector Privado de las
Obras Pblicas de Infraestructura y de Servicios Pblicos, el cual establece que:
El concesionario percibir como compensacin por las obras y servicios que explote, la
tarifa, precio, peaje, u otro sistema de recuperacin de la inversin establecido, as
como los beneficios adicionales expresamente convenidos en el contrato, tales como
concesiones para servicios tursticos, autoservicios, publicidad y otros. El contrato de
concesin establecer, en su caso, los mecanismos que aseguren al concesionario la
percepcin de los ingresos por tarifas, precios, peajes u otros sistemas de recuperacin
de las inversiones, de acuerdo con la naturaleza de la concesin. El concesionario no
podr establecer exenciones a favor de usuario alguno.
143
pblico, configurndose el supuesto establecido en el numeral 2.2 del

artculo 2 del Texto nico Ordenado de la Ley de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado187 y por tanto corresponda a una contratacin de
servicios complementarios y servicios en general, la cual se encuentra
dentro del mbito de aplicacin de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones
del Estado. Es decir, al pertenecer al mbito de la contratacin pblica el
contrato suscrito para la prestacin del servicio de limpieza pblica, la
municipalidad como entidad contratante tendra que asumir el pago de la
retribucin econmica.
Asimismo, seal que la modalidad de pago al concesionario a cargo de la

municipalidad proveniente de los arbitrios desnaturaliz la figura de la
concesin, caracterizada porque su ejecucin se realiza bajo costos y
riesgos del concesionario, lo que supone el cobro por parte de ste a los
usuarios. En consecuencia, por todo lo antes expuesto concluy que la
contratacin a realizarse no configurara un supuesto de concesin de
servicio pblico, solicitndosele la adopcin de las medidas correctivas
correspondientes.
2.2.2. Caso Municipalidad de San Isidro.

El
CONSUCODE
mediante
Oficio
A-2161-2004(GTN/MON)
de
16.Nov.2004 solicit a la Municipalidad de San Isidro que precise si el
187
Al respecto vase el artculo 2 numeral 2.2 del artculo del Texto nico Ordenado de la
Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, el cual establece que: Las adquisiciones y
contrataciones cuyos procesos de seleccin regula la presente Ley comprenden todos los
contratos mediante los cuales el Estado requiere ser provisto de bienes, servicios u obras
necesarios para el cumplimiento de sus funciones, asumiendo el pago del precio o de la
retribucin correspondiente y las dems obligaciones derivadas de la calidad de contratante.
144
otorgamiento del Servicio integrado de limpieza pblica, parques y

jardines188
inversionistas
privados
constitua
una
concesin
la
contratacin de servicios complementarios y servicios en general, pues en

este ltimo caso dicha contratacin se encontrara dentro del mbito de
aplicacin de la normativa sobre contratacin pblica.
La Municipalidad dio respuesta mediante el Oficio N 003-2005-09-GM/MSI

de 10.Ene.2005 en el que sostiene que si bien tradicionalmente se ha
entendido que la concesin supone el pago de una tarifa o un precio por el
usuario, efectuado directamente al concesionario, ello no es necesariamente
expresin de la naturaleza jurdica de la concesin. Ello conforme a los
artculos 18 y 35 del D.S. N 059-96-PCM en los que se hace clara
referencia a otros sistema de recuperacin de las inversiones, y al artculo
3 del Reglamento del TUO de las Normas con Rango de Ley que regula la
Entrega en Concesin al Sector Privado de las Obras Pblicas de
Infraestructura y de Servicios Pblicos, aprobado por D.S. N 060-96PCM189, el cual seala que es propio de una concesin el pago de una
retribucin establecida contractualmente con cargo a la tasa a la que estn
obligados los usuarios del servicio. Es ms la normativa municipal vigente
en dicho periodo reconoce taxativamente lo anterior en el artculo 50 del
188
Para fines prcticos solo haremos mencin en adelante al Servicio de limpieza pblica.
189
Vase el artculo 3 del Reglamento del TUO de las normas con rango de ley y que
regulan la entrega en concesin al sector privado de las obras pblicas de infraestructura y
de servicios pblicos, aprobado por D.S. N 060-96-PCM, en el cual se seala que la
explotacin de la obra o la prestacin del servicio comprende:
a) La prestacin del servicio bsico y los servicios complementarios para los que fue
entregada la concesin, de acuerdo a las condiciones de calidad establecidas en el
Contrato;
b) El mantenimiento de la obra; y,
c) El pago de tarifas, precios, peajes u otros pagos pactados en el contrato de
concesin que realizarn los usuarios como retribucin por los servicios bsicos y
complementarios recibidos
145
TUO del Reglamento de Inversiones Privadas en Obras Pblicas de

Infraestructura y Servicios Pblicos Locales en la provincia de Lima,
aprobado por Decreto de Alcalda N 166-2002-MML, cuando prescribe que
El contrato de concesin contendr como mnimo: () h) La determinacin
del sistema de tarifas u otros pagos previstos como retribucin por los
servicios prestados; ().
El CONSUCODE con Oficio N007-2005/GTN/MON de 12.Jul.2005 manifest

haber encontrado disposiciones que no se condicen con las caractersticas
de un contrato de concesin, sino con la contratacin bajo el mbito de la
Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, tales como: la de pagos a
favor del concesionario a cargo de la Municipalidad; la utilizacin de equipos
y vehculos de la Municipalidad por el concesionario; y la contratacin del
personal de la Municipalidad por el concesionario.
En el Oficio N111-2005-09-GM/MSI de 20.Jul.2005 la Municipalidad seal

respecto a los pagos a favor del concesionario que el establecimiento de la
retribucin mensual con los arbitrios cobrados no desnaturaliza la figura de
la concesin, acorde con el artculo 4 del Reglamento de la Ley 28059, al
constituir otro sistema de recuperacin de las inversiones y ello en tanto
que la legislacin contempla varias formas de recuperacin de la inversin
por el concesionario y no una forma especfica. Tambin, sostuvo respecto a
la utilizacin de equipos y vehculos municipales, por parte del concesionario
que result ganador, que dicha situacin es permisible durante el periodo
de implementacin, el cual dura 120 das calendario. Asimismo, respecto a
la contratacin del personal durante el periodo de implementacin aadi
146
que solo se contrat al personal sin dependencia laboral, es decir al

personal provisto por determinadas empresas de servicios (conocidos como
services)
cuyos
contratos
concluan
al
inicio
del
periodo
de
implementacin.
Luego el CONSUCODE remiti el Oficio N 008-2005-GTN/MON donde

manifest que como lo argumentado por la entidad haba resultado
insuficiente para subsanar las observaciones realizadas respecto a la
modalidad de pago al concesionario del servicio, por consiguiente deba
procederse a la suspensin del proceso hasta que se cumpla con aclarar y
subsanarlas satisfactoriamente.
Sin embargo, el 04.Ago.2005 se public en el Diario Oficial El Peruano la

Resolucin de Adjudicacin de la Licitacin Pblica Especial Nacional N0012005-CEPRI/MSI, otorgndosele la buena pro a la Empresa Vega Upaca
S.A., RELIMA, por lo que la Entidad habra incumplido lo sealado por el
CONSUCODE.
Finalmente, el CONSUCODE a travs del Oficio N024-2005/GTN de

25.Ago.2005 manifest que al mantenerse por parte de la Municipalidad el
cobro de los arbitrios para luego utilizarlos en el pago directo al
concesionario del servicio, se produjo erogacin de dinero constituido como
fondos pblicos, configurndose el supuesto establecido en el numeral 2.2
del artculo 2 del Texto nico Ordenado de la Ley de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado, referido al mbito objetivo de la aplicacin de la
normativa sobre contratacin pblica, y que comprende todos los contratos
147
mediante los cuales el Estado requiere ser provisto de bienes servicios u

obras para el cumplimiento de sus funciones, asumiendo el pago del precio
de la retribucin correspondiente. Agreg, que la modalidad del pago al
concesionario, por parte de la entidad y proveniente del cobro de los
arbitrios desnaturaliza la figura de la concesin caracterizada porque la
ejecucin del servicio se realiza bajo costos y riesgos del concesionario, lo
que supone el cobro directo por parte de ste a los usuarios beneficiados.
Por otro lado, la CGR se pronunci sobre esta problemtica a travs del
Informe N 944-2005-10-GAJ/MSI de 08.Nov.2005 en el que la Oficina de
Asesora Jurdica seal que la naturaleza jurdica del contrato corresponde
a un contrato de concesin y no a un contrato de locacin de servicios, y
por ende debe sujetarse al marco legal previsto en la Ley N 28059, Ley
Marco de Promocin de la Inversin Descentralizada. Para ello sustenta su
postura sobre dos puntos importantes: la concesin y la limpieza pblica.
Respecto a la concesin se indica primero que la doctrina administrativa

seala que hay una () remuneracin prevista contractualmente y que
resulta generalmente de la tasa que est autorizado a percibir de los
usuarios del servicios190. Segundo, que en la Sentencia del Tribunal
Constitucional, recada en el Expediente N 005-2003-AI/TC de 03.Oct.2003
se indica que la labor o prestacin del concesionario ser retribuida con el
pago que realizan los usuarios. Tercero, que el artculo 32 de la LOM
establece que los servicios pblicos locales pueden ser de gestin directa e
indirecta. Cuarto, que el artculo 3 del Reglamento del TUO de las Normas
190
Vase ms en HAURIOU, Maurice. Principios Elementales de Derecho Administrativo.
148
con Rango de Ley y que regulan la entrega en Concesin al Sector Privado

de las Obras Pblicas de Infraestructura y de Servicios Pblicos, aprobado
por D.S. N 060-96-PCM, establece que () la prestacin del servicio
comprende () c) el pago de las tarifas, precios, peajes u otros pagos
pactados en el contrato de concesin que realizarn los usuarios como
retribucin por los servicios bsicos y complementarios recibidos. Quinto,
que el artculo 50 del TUO del Reglamento de Inversiones Privadas en
Obras Pblicas de Infraestructura y Servicios Pblicos Locales en la
provincia de Lima, aprobado por D.A. N 166-2002-MML, prescribe que El
contrato de concesin contendr como mnimo: () h) La determinacin del
sistema de tarifas u otros pagos previstos como retribucin por los servicios
prestados.
Por consiguiente, la prestacin de servicios pblicos locales por gestin

indirecta y la modalidad de pago mediante una contraprestacin o
retribucin establecida contractualmente con cargo a la tasa a la que estn
obligados los usuarios del servicios, es conforme con la naturaleza jurdica
de la concesin.
Y respecto a la actividad de limpieza pblica se dice primero que el

saneamiento ambiental es un servicio pblico local y como tal constituye
una funcin especfica compartida de las municipalidades distritales,
conforme a los artculos 73, numeral 2, y 80 numeral 4.1. de la LOM.
Segundo, que el artculo 50 del Sistema Metropolitano de Gestin de
Residuos Slidos, aprobado por Ordenanza N 295-MML, seala que:
149
La gestin de residuos slidos a cargo de la Municipalidad en la jurisdiccin de

cada distrito puede ejecutarse a travs de las siguientes modalidades: () 3.
Concesiones de operacin. Cuando el servicio es prestado por una persona
natural
jurdica
mediante
contrato
de
concesin
celebrado
con
la
Municipalidad con arreglo a la Ordenanza Metropolitana N 098- Reglamento de

las Inversiones Privadas en Obras de Infraestructura y de Servicios Pblicos
Locales para la provincia de Lima.
Tercero, que la prestacin del servicio de limpieza pblica mediante la

concesin se encuentra prevista en el artculo 1 del TUO del Reglamento de
Inversiones Privadas en Obras Pblicas de Infraestructura y Servicio
Pblicos Locales en la provincia de Lima, aprobado por D.A. N 166-2002MML.
Por consiguiente, para la CGR la contratacin del servicio integrado de

limpieza pblica, parques y jardines se realiz segn el rgimen legal
vigente y de conformidad con las facultades de los gobiernos locales. Es
decir, su naturaleza jurdica corresponde a la de un contrato de concesin y
no a un contrato de locacin de servicios.
2.3. La asignacin de competencias.

La prestacin de la limpieza pblica es de suma importancia para la
sociedad en general por razones de salubridad, salud y medio ambiente. El
legislador lo reconoce y por eso asigna competencias entre los niveles de
gobierno con el objetivo de dinamizar la actividad, de manera tal que su
prestacin sea conforme a ley y bajo los parmetros de calidad y
satisfaccin de los usuarios y la ciudadana en general. Dicha asignacin de
competencias
se
tangibiliza
principalmente
en:
la
Ley
Orgnica
de
150
Municipalidades y la Ley General de Residuos Slidos y sus respectivos

reglamentos.
Primero, la LOM establece en su numeral 2 del artculo 73 que las

municipalidades, provinciales o distritales, asumen competencias y ejercen
funciones en materia de servicios pblicos locales, especficamente en el
rea de saneamiento ambiental, salubridad y salud. Y, como la limpieza
pblica es considerada un servicio pblico local, entonces les corresponder
a dichas municipalidades asumir las competencias y ejercer las funciones
correspondientes.
Y en su artculo 80 la LOM precisa que las funciones de las municipalidades

provinciales y distritales se clasifican en: especficas y compartidas. Es una
funcin especfica exclusiva de las municipalidades provinciales el regular y
controlar el proceso de disposicin final de desechos slidos en el mbito
provincial; y, es una funcin especfica exclusiva de las municipalidades
distritales el proveer del servicio de limpieza pblica determinando las reas
de acumulacin de desechos, rellenos sanitarios y el aprovechamiento
industrial de desperdicios. Es una funcin especfica compartida de las
municipalidades provinciales el administrar y reglamentar directamente o
por concesin el servicio de limpieza pblica y tratamiento de residuos
slidos, cuando por economas de escala resulte eficiente centralizar
provincialmente el servicio; y, es funcin especfica compartida de las
municipalidades distritales el administrar y reglamentar, directamente o por
concesin el servicio de limpieza pblica y tratamiento de residuos slidos,
cuando est en capacidad de hacerlo.
151
Segundo, la LGRS en su artculo 10 precisa que: (i) las municipalidades

provinciales son responsables de la gestin de los residuos slidos y como
tal efectan las coordinaciones con el gobierno regional correspondiente
para la erradicacin de botaderos; (ii) estn obligadas a planificar la gestin
integral de los residuos slidos compatibilizando los planes de manejo de
sus distritos y centros poblados menores, con las polticas de desarrollo
local y regional y con sus respectivos Planes de Acondicionamiento
Territorial y de Desarrollo Urbano; (iii) regulan y fiscalizan el manejo y la
prestacin de los servicios de residuos slidos de su jurisdiccin; (iv) emiten
opinin fundamentada sobre los proyectos de ordenanzas distritales
referidos al manejo de residuos slidos, incluyendo la cobranza de arbitrios;
(v) aseguran la adecuada limpieza de vas, espacios y monumentos
pblicos, la recoleccin y transporte de residuos slidos en el distrito del
Cercado de las ciudades capitales correspondientes; (vi) aprueban los
proyectos de infraestructura de residuos slidos del mbito de gestin
municipal, as como autorizan su funcionamiento sean del mbito de gestin
municipal o no; (vii) adoptan medidas conducentes a promover la
constitucin de empresas prestadoras de servicios de residuos slidos e
incentivan y priorizan la prestacin privada de dichos servicios, para luego
contratar con las empresas registradas en el MINSA; (viii) promueven y
garantizan los servicios de residuos slidos administrados bajo principios,
criterios
contabilidad
de
costos
de
carcter
empresarial;
e,
(ix)
implementan progresivamente programas de segregacin en la fuente y de

recoleccin selectiva.
152
Y en el artculo 8 del RLGRS se manifiesta que las municipalidades

distritales: (i) aseguran una adecuada prestacin del servicio de limpieza,
recoleccin y transporte de residuos, debiendo garantizar la adecuada
disposicin final de los mismos; (ii) determinan las reas a ser utilizadas
para la infraestructura de residuos slidos en su jurisdiccin en coordinacin
con la municipalidad provincial respectiva; (iii) aseguran el cobro de las
tarifas o tasas por la prestacin del servicio; determinan las reas de
disposicin final de residuos slidos; supervisan los aspectos tcnicos del
manejo de residuos; (iv) sancionan al generador del mbito de su
competencia ante cualquier incumplimiento normativo; y, (v) suscriben
contratos de prestacin de servicios con empresas registradas en la
DIGESA.
En base a la normativa desplegada en las lneas anteriores es que

identificamos que: (i) las municipalidades distritales son las principales
responsables de la prestacin de la limpieza pblica; (ii) las municipalidades
provinciales tienen asignadas principalmente funciones referentes a la
infraestructura de disposicin final de residuos slidos, salvo en el caso de
los distritos del Cercado en el que son responsables de la prestacin del
servicio; y, (iii) los gobiernos regionales no ostentan un rol especfico, solo
tienen la facultad de priorizar programas de inversin pblica o mixta para
la construccin de infraestructura, y, excepcionalmente, complementan o
suplen la accin de las municipalidades provinciales o distritales191.
191
Los gobiernos regionales segn el artculo 9 de la LGRS promueven la adecuada gestin

y manejo de los residuos slidos en el mbito de su jurisdiccin. Priorizan en coordinacin
con las municipalidades provinciales programas de inversin pblica o mixta en
infraestructura de residuos slidos. Y asumen en coordinacin con la autoridad de salud de
su jurisdiccin y el MINAM, o a pedido de cualquiera de ellas, su prestacin para
complementar o suplir la labor de las municipalidades provinciales o distritales que no
153
La asignacin de dichas competencias no implica que cada nivel de gobierno

las asuma y ejecute aisladamente, todo lo contrario se necesita del trabajo
conjunto y coordinado de estas entidades para el logro de objetivos
comunes. No obstante, en la realidad sucede todo lo contrario, el nivel de
coordinacin entre las entidades es casi nulo ya que prefieren trabajar
independientemente por diversos factores: afinidad poltica, presupuesto,
prioridad a otros rubros, etc. Lo cual influye negativamente cuando se
necesita de la participacin de varias entidades para realizar una tarea en
comn como es el caso de la construccin de rellenos sanitarios.
Por dicha razn, principalmente, es que en el Per solo contamos con nueve
rellenos autorizados, los cuales en pocos aos resultarn insuficientes ante
la creciente demanda. El desinters de las entidades responsables ha
ocasionado que en Lima y Callao el nmero de stos no sufra variacin
alguna en la ltima dcada (cuatro) y la misma situacin se repetira a nivel
nacional si no fuera porque en el 2014 se entregaron los rellenos sanitarios
de Arequipa e Ica, este ltimo s cont con la participacin del Gobierno
Regional.
En este punto de nuestra investigacin cabe realizar un anlisis acerca de

cmo se viene realizando la gestin de la limpieza pblica en Lima y Callao,
para ello utilizaremos la informacin expuesta en la primera parte de esta
seccin, a fin de evaluar la efectividad de la asignacin de competencias.
puedan hacerse cargo en forma adecuada o que hayan sido declaradas en emergencia
sanitaria o ambiental y cuyo costo deber ser sufragado por la municipalidad distrital
correspondiente.
154
A partir de la muestra observamos que las Municipalidades Distritales de

Lima y Callao emplean el rgimen jurdico que les sea ms fcil de aplicar, y
en muy pocos casos realizan una evaluacin que vaya ms all del aspecto
tcnico y operativo. Por un lado, se obtiene como resultado procesos de
contratacin anmalos, asociados comnmente a temas de corrupcin
debido a: los montos exorbitantes requeridos para su ejecucin, los pocos
postores que se presentan en una convocatoria; las fechas en las que se
convoca a licitacin (cercanas a cambio de mando); y, los procesos casi
simultneos de contratacin para las mismas actividades. Por otro lado, se
generan mayores problemas en la prestacin del servicio cuando los
operadores o los trabajadores municipales, contratados por gestin directa,
interrumpen o suspenden sus labores debido al incumplimiento en el pago
de su contraprestacin perjudicando principalmente a los usuarios, como
fue el caso de la declaracin de emergencia sanitaria en los distritos de San
Juan de Miraflores, Rmac, Comas y Villa Mara del Triunfo debido al manejo
inadecuado de los residuos slidos en el mbito de su jurisdiccin a fines del
2014 al que ya nos hemos referido.
Por tales razones, concluimos que los gobiernos locales deberan considerar
en el momento de elegir la modalidad que emplearn para prestar la
limpieza pblica los parmetros tericos establecidos y no solo realizar su
eleccin basndose en la opcin ms simplista por la premura del momento.
Asimismo, deben evaluar en qu condiciones (financieras, operativas,
tcnicas, etc.) se encuentran, pues de lo contrario podran asumir
compromisos imposibles de cumplir con el transcurso del tiempo, los cuales
podran conllevar a un desabastecimiento del servicio.
155
En sntesis, creemos que en la limpieza pblica
la asignacin de
competencias a los niveles de gobierno tal y como consta en la normativa

sealada no asegura que su prestacin sea llevada a buen trmino y
tampoco que realicen una labor coordinada.
156
SECCIN III. NUEVAS PERSPECTIVAS DE LA LIMPIEZA PBLICA

LOCAL.
En las secciones anteriores elaboramos el marco de la limpieza pblica; sin

embargo, ste quedara incompleto sin la determinacin de su naturaleza
jurdica.
Por ello, en esta seccin realizaremos el anlisis correspondiente sobre cul

debera ser el tratamiento de la actividad bajo los enfoques de servicio
pblico y funcin pblica; y, tambin plantearemos las posibles soluciones a
los problemas identificados en la seccin anterior con el fin de mejorar la
gestin de la limpieza pblica.
1. Los enfoques de la limpieza pblica.
En la primera seccin elaboramos las bases conceptuales del servicio

pblico y la funcin pblica (concepto, requisitos y modos de gestin), por
lo que en sta realizaremos el anlisis de la limpieza pblica desde ambas
perspectivas a fin de determinar a cul de ellas pertenece y cul es la forma
de gestin idnea.
1.1.
El enfoque de la limpieza pblica como servicio pblico.
La limpieza pblica es considerada un servicio pblico municipal segn

nuestra normativa y como tal es que viene siendo tratada. Por esa razn,
procederemos a verificar si efectivamente cumple con los requisitos para ser
categorizable como un servicio pblico y evaluaremos cmo es que ha
157
venido gestionndose a partir de los hallazgos encontrados en nuestra

muestra.
1.1.1. Verificacin del cumplimiento de los requisitos para calificar una

actividad como servicio pblico.
Los dos requisitos para que una actividad econmica sea calificada como
servicio pblico son: (i) el de carcter material que consiste en que debe
tratarse de actividades de carcter esencial para satisfacer las necesidades
primordiales colectivas, y (ii) el de carcter formal que seala que la
calificacin de una actividad como servicio pblico debe obedecer a una
norma con rango legal.
En primer lugar, consideramos que s cumple el requisito material debido a

que la esencialidad de la limpieza pblica radica en que con la ejecucin de
las actividades que la conforman (recoleccin, transporte, descarga y
disposicin final de los residuos, barrido y lavado de calles y locales
pblicos) se satisfacen necesidades colectivas como son las de saneamiento
ambiental, salubridad y salud.
Adems, su carcter esencial se denota en que es una actividad econmica

dirigida a la utilidad general del pblico e indispensable para la vida social
porque previene los riesgos a la salud, protege el ambiente, y trae consigo
una mejora en la calidad de vida de la poblacin. En otras palabras, lo que
los ciudadanos quieren y exigen de la Administracin Pblica es vivir en un
ambiente limpio, en el cual puedan transitar libremente sin temor a
158
contraer alguna enfermedad producto de los desperdicios que encuentran a

su paso por la ciudad.
De ah que los legisladores la califiquen como una actividad esencial debido

a su utilidad en la satisfaccin de necesidades pblicas; por lo que
continuar vigente al ser necesaria tambin para la preservacin de la salud
y por ende de la vida de los ciudadanos.
En segundo lugar, el requisito formal tambin lo consideramos cumplido,

puesto que la calificacin de la limpieza pblica como servicio pblico
obedece a las siguientes normas con rango legal: artculos 73 y 80 de la
LOM. El primero dispone que las municipalidades distritales o provinciales,
ya sea con carcter exclusivo o compartido, asumen las competencias y
ejercen
funciones
en
los
servicios
pblicos
locales
en
materia
de
saneamiento ambiental, salubridad y salud. El segundo artculo especifica

las funciones que ejercen las municipalidades distritales o provinciales en
materia de saneamiento, salubridad y salud; entre las que se encuentra el
servicio de limpieza pblica.
Por otra parte, debemos resaltar que el servicio pblico local de limpieza
pblica pertenece al mbito de los gobiernos locales y no al del gobierno
central, en atencin al predominio del inters local en su creacin; a su
vinculacin con sus competencias locales como se seala en la LOM; y a su
prestacin y mantenimiento por cada municipalidad en forma separada
conforme a sus parmetros logsticos y econmicos. Esto no obsta, para
159
que pueda intervenir junto a otras organizaciones polticas intermedias

(provincias, departamentos o regiones) de ser necesario192.
1.1.1. Gestin del servicio pblico local de limpieza pblica.

En la dcada de los noventa se produjo un cambio en el rol del Estado en la
economa, pues de cumplir un rol protagnico como prestador de servicios
pblicos
mediante
las
empresas
estatales
(gestin
directa)
pas
desempear el rol de regulador a ttulo de garante de los intereses de la

colectividad permitindose el ingreso de los privados (gestin indirecta).
Como muestra de ello, hasta el ao de 1995 quien se encargaba de la
limpieza pblica en Lima Cercado era la Empresa de Servicios Municipales
de Limpieza de Lima.
Actualmente, se mantienen ambos modos de gestin, pero los gobiernos

locales optan preferentemente por contratar a un privado para la prestacin
y
solo
excepcionalmente
la
gestionan
directamente,
tal
como
explicaremos a continuacin.
1.1.1.1. Gestin Directa.

En la seccin anterior comprobamos que en Lima el barrido de calles es
prestado por gestin directa por trece de diecinueve municipalidades
limeas y en la recoleccin de residuos slidos (solo recoleccin, transporte
y transferencia) por cuatro de diecinueve municipalidades. En el Callao el
barrido de calles es prestado por cinco de seis municipalidades por gestin
192
CRDOVA, Efrn, Curso de Gobierno Municipal, Universitaria, Rio Piedras, 1964, p. 390.
160
directa; y en la recoleccin de residuos slidos (solo recoleccin, transporte

y transferencia) por tres de seis municipalidades.
Lo anterior es un claro indicativo de que las municipalidades asumen la

prestacin de las fases operativas de la limpieza que no implican un alto
grado de dificultad, salvo en aquellos casos en que los operadores
contratados se nieguen a prestar determinados servicios en algunas zonas
debido a la inaccesibilidad del terreno, pues ello supondra una inversin
adicional que no estn dispuestos a asumir.
Por otro lado, pese a que le hemos dado un tratamiento diferenciado a la

empresa municipal de la gestin directa, conceptualmente no lo tiene, por
dicha razn analizaremos brevemente a la nica existente en el Callao y al
antecedente ms cercano en el caso de Lima.
En Lima, especficamente en Lima Cercado, la ltima empresa municipal

que prest el servicio fue la Empresa de Servicios Municipales de Limpieza
de Lima, en adelante ESMLL, creada por el Decreto Ley N 22918 el
04.Mar.1980. Fue concebida como una persona jurdica de derecho pblico
interno, con autonoma administrativa y econmica. Su finalidad era
recolectar, transportar y ejecutar la disposicin final de los residuos slidos
de la integridad del rea jurisdiccional de la Provincia de Lima, conforme al
artculo 2 de su Decreto de creacin.
161
Segn DELGADO193 su labor no estuvo exenta de problemas, entre los que

resalt el bajo presupuesto asignado para cubrir necesidades de operacin
moderna y contar con un mnimo de tecnologa adecuada, proveniente del
arbitrio de limpieza pblica. A causa de esto se opt por destinar el ntegro
del rendimiento del impuesto al patrimonio automotor y un porcentaje del
impuesto a las carreras de caballos para el financiamiento de los diferentes
servicios que deba prestar la empresa. De esa forma es que se pudo
avanzar en la fase de disposicin final.
Posteriormente, se descubri a una ESMLL con profundas debilidades:

desprovista de estatutos, infraestructura inadecuada, etc., producto de una
carencia de cuadros calificados, de prcticas ineficientes y algunos vicios de
funcionamiento. Lo cual devino en su disolucin y liquidacin al encontrarse
tcnicamente
quebrada, carente
de
liquidez y
solvencia
econmica-
financiera para afrontar sus operaciones funcionales194.
Y en el Callao encontramos a la nica empresa municipal operativa en el

rubro de la limpieza hoy en da llamada ESLIMP CALLAO S.A. quien opera
especficamente en el Cercado Callao. En la seccin anterior analizamos a
travs de la muestra cmo viene operando y prestando sus servicios a los
usuarios, por lo que en este punto creemos importante verificar si la
actividad que realiza y por tanto su creacin obedecen al principio de
subsidiariedad, tal y como lo sugiere el artculo 35 de la LOM, pero para
efectuar dicha labor primero debemos establecer qu entendemos por l.
193
DELGADO SILVA, Angel, Ob. Cit., pgs. 104-105.
194
dem., p. 104.
162
Segn el principio de subsidiariedad el Estado solo realizar actividad

empresarial ante la falta o insuficiencia de la iniciativa privada en algn
sector; mejor dicho, cuando la actividad privada no estuviera presente o
cuando el mercado no pudiera satisfacer necesidades esenciales. En esa
lnea CASSAGNE seala que () existe una regla general que determina
que la prestacin de los servicios pblicos debe ser efectuada por los
particulares, justificndose la asuncin de la gestin directa por el Estado
solamente cuando la iniciativa privada revele desinters, insuficiencia o
ineficiencia195.
Y para la correcta ejecucin del principio de subsidiariedad deben cumplirse

los tres requisitos que se desprenden del artculo 60 de nuestra
Constitucin196. El primero es la autorizacin por Ley a travs de la cual se
excluye a cualquier otro tipo de norma para que otorgue dicha autorizacin,
as como a cualquier ente que no sea el Congreso para su emisin. El
segundo refiere a la expresa declaracin del alto inters pblico o la
manifiesta conveniencia nacional en la ley que autoriza la actividad
econmica que desarrollar el Estado. El tercer requisito seala que ante la
ausencia
de
actividad
privada
en
un
sector
debern
establecerse
195
CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho administrativo, Tomo II, Palestra, Lima, 2010, p. 421.
196
Al respecto vase el Artculo 60 de la Constitucin el cual establece que:
() Slo autorizado por ley expresa, el Estado puede realizar subsidiariamente actividad
empresarial, directa o indirecta, por razn de alto inters pblico o de manifiesta
conveniencia nacional ().
El cual a su vez se condice con el Artculo 3 del Decreto Legislativo N 1031:
La Actividad Empresarial del Estado se desarrolla en forma subsidiaria, autorizada por Ley
del Congreso de la Repblica y sustentada en razn del alto inters pblico o manifiesta
conveniencia nacional, en cualquier sector econmico, sin que ello implique una reserva
exclusiva a favor del Estado o se impida el acceso de la inversin privada.
163
mecanismos que permitan cubrir las deficiencias en la inversin, de manera

que la empresa pblica solo ostente un rol subsidiario197.
Sin embargo, como ESLIMP CALLAO S.A. fue fundada en el ao de 1987 su

creacin obedece a los lineamientos establecidos en la Constitucin de 1979
entonces vigente, la cual en su artculo 113 estableca que el Estado
ejerce su actividad empresarial con el fin de promover la economa del pas,
prestar servicios pblicos y alcanzar los objetivos de desarrollo. Por
consiguiente, la prestacin de la actividad de limpieza pblica a cargo de
ESLIMP CALLAO S.A. se encontraba conforme a la normativa vigente en el
momento de su creacin ya que sta no posea ninguna restriccin; y, el
anlisis de los requisitos del principio de subsidiariedad recogidos en el
artculo 60 de la Constitucin de 1993 le son inaplicables.
Pese a lo anterior, opinamos que no se reconoce la falta o la insuficiencia de

iniciativa privada en la prestacin de la limpieza pblica, todo lo contrario
existe un extenso nmero de empresas registradas por DIGESA198 que
pueden realizar dicha labor, pero que por alguna razn desconocida fueron
descartadas
por
la
Municipalidad
Provincial
del
Callao.
Tampoco,
observamos que los privados muestren desinters alguno en el tema, ya

que esta actividad es redituable si es bien aprovechada. Pero, s percibimos
la ineficiencia de los privados de acuerdo con lo comprobado por nuestra
197
BERNALES, Enrique, La Constitucin de 1993. Anlisis comparado, Konrad Adenauer.

Stiftung- CIEDLA, Lima, 1996, p. 311, en ZEGARRA VALDIVIA, Diego, El ejercicio de
funciones administrativas y el principio de subsidiariedad en materia econmica recogido en
la Constitucin de 1993: el caso de la actividad educativa de capacitacin, En: Aportes para
un Estado eficiente: Ponencias del V Congreso Nacional de Derecho Administrativo, Palestra,
Lima, 2012, p. 443.
198
Revisar el Registro de Empresas Prestadoras de Servicios de Residuos Slidos (EPS-RS)

en: http://www.digesa.minsa.gob.pe/DSB/Registros/EPS_RS_10-04-15.pdf
164
muestra, aunque muchas veces son las mismas Municipalidades quienes al

no cumplir con sus compromisos contractuales los obligan a suspender sus
labores.
Y si a ello le agregamos que en la pgina web199 de la Municipalidad

Provincial del Callao se indica que ESLIMP CALLAO S.A. ofrece a las diversas
entidades del sector pblico y privado los servicios de recoleccin de
residuos slidos industriales (qumicos, lquidos, contaminantes, txicos)
para su disposicin final; entonces, corroboraramos que el principio de
subsidiariedad est siendo incumplido. Ello en tanto que ESLIMP CALLAO
S.A. estara ingresando al mercado para ofrecer un servicio que no es de
competencia de las municipalidades ya que los residuos slidos involucrados
no son de gestin municipal y adems se estara realizando una actividad
empresarial con fines de lucro.
Por todo lo anterior es que creemos que no existe razn para que ESLIMP
CALLAO S.A. se encargue del servicio, sobre todo despus de las
irregularidades evidenciadas. Ello refuerza la idea acerca de que las
empresas
pblicas
municipales
son
tendentes
ser
ineficientes
principalmente debido a problemas en su administracin y a su constante

politizacin.
199
Empresas Municipales, MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DEL CALLAO, Callao, 2014.

Disponible en: http://www.municallao.gob.pe/muniCallao/empresas.jsp (revisado el
08.Nov.2014)
165
1.1.1.2. Gestin Indirecta.

Tal y como mencionramos en la primera seccin cuando la Administracin
gestiona indirectamente un servicio pblico hace uso de diversas formas o
instituciones de origen y base contractual, pero mantiene la titularidad del
servicio y la responsabilidad de su prestacin. Entre las formas de gestin
indirecta tenemos a la concesin, la APP, el arrendamiento, el concierto,
entre otros; sin embargo, en nuestro pas solo empleamos los dos primeros.
En el caso de Lima a partir de la muestra realizada identificamos que solo

tres de diecinueve municipalidades concesionan ntegramente el servicio de
limpieza pblica: Metropolitana de Lima, Miraflores y San Isidro; y, que la
Municipalidad de San Borja solo concesiona el servicio de recoleccin,
transporte,
transferencia
disposicin
final
de
residuos
slidos.
Contrariamente en el Callao no se realiza gestin indirecta.
Como ya hemos indicado en la seccin anterior pensamos que esta

situacin podra deberse a que las municipalidades prefieren no asumir
compromisos que excedan a su gestin edil por las responsabilidades
inherentes a estos contratos, en tanto que los plazos establecidos para las
concesiones antes mencionadas son de larga duracin (10 aos en
adelante). Caso contrario sucede con las otras modalidades ya que stas les
permiten contratar a las municipalidades por periodos ms cortos, lo que
implica un mayor nmero de desembolsos de dinero; sin embargo, en
ocasiones estas circunstancias son aprovechadas por algunos servidores
pblicos originndose contrataciones anmalas.
166
Por otra parte, tambin mencionamos que la Administracin propugna a la

APP como una alternativa al tradicional modelo de concesin pblica debido
a los beneficios que genera.
El primero de ellos alude a la certeza de que la prestacin del servicio ser

ms eficiente, en trminos de calidad y precio, al encontrarse el sector
privado en una mejor posicin con respecto al pblico, al menos en nuestra
realidad. Por ello, los gobiernos locales optan por asociarse con el privado
quien promete un mejor servicio valindose de su fcil acceso a la
innovacin, a mayores y mejores fuentes de financiamiento, a tecnologa y
a una capacidad gerencial desarrollada200.
El segundo beneficio seala que la APP permite una mayor flexibilidad en las
finanzas pblicas, ya que se le permite al Estado diferir el impacto
financiero (conceptuado como el pago de la retribucin que efecta el
Estado a favor del concesionario) hasta el momento en que el servicio es
prestado efectivamente a los usuarios () [brindando as] mayor flexibilidad
presupuestal a los gobiernos centrales, regionales o locales que promuevan
el proyecto201.
El tercer beneficio se basa en la imposicin de mayor responsabilidad sobre

las partes. Puesto que por un lado, el Estado no solo deber cumplir con el
pago oportuno, sino que tendr que comportarse responsablemente desde
una perspectiva poltica en relacin con el proyecto, mejor dicho, evitar
200
FELICES SAAVEDRA, Enrique, Asociaciones Pblico-Privadas para el financiamiento de

infraestructura: el nuevo rostro del Project Finance, En: Themis, N 50, 2005, p. 145.
201
Loc. Cit., p. 140.
167
decisiones de corto plazo cuyo nico fin sea hacerse de un rdito poltico; y,
procurar adems que el marco de la APP sea el ms acertado (legislacin
adecuada,
mecanismos
idneos
de
resolucin
de
disputas,
marco
macroeconmico relativamente estable, etc.). Y, por el otro, los particulares

se vern obligados a cumplir eficazmente sus labores al ser quienes asuman
el costo financiero del retraso en el pago que se produzca por la demora en
la prestacin del servicio o por su prestacin defectuosa202.
En esa lnea, es que presentamos al primer caso en que se ha utilizado a la

APP para la prestacin del servicio de limpieza pblica en el Per.
La Municipalidad Provincial de Ica recibi una iniciativa privada de la

empresa DIESTRA S.A. para la prestacin de dicho servicio en la ciudad, el
cual hasta ese entonces haba sido brindado por el propio municipio. La
modalidad aplicada fue la de una concesin cofinanciada y la inversin total
propuesta ascendi al monto de S/. 3150,000.00 (tres millones ciento
cincuenta mil nuevos soles), en aras de ofrecer una mejora en la calidad y
cobertura del servicio203.
Esta mejora se hizo efectiva a travs del establecimiento de un servicio de

recoleccin con una frecuencia y horarios establecidos; la construccin y
operacin de un nuevo relleno sanitario; la compra de nuevos camiones
(compactadores y madrina) y de capachos de plstico para la realizacin del
202
Loc. Cit., p. 146.
203
En: Las Asociaciones Pblico Privadas en el Per, PROINVERSIN, Lima, 2005. Disponible
en:
http://www.minsa.gob.pe/ogpp/app/doc_complementarios/Asociaciones%20Publico%20Priv
adas%20en%20Peru.pdf) (visitado el 07.Mar.2014).
168
servicio de barrido de calles; el incremento del rendimiento de los

trabajadores municipales; la reparacin de las unidades de la municipalidad
cedidas en uso para la realizacin del servicio de recoleccin de residuos
slidos; y, el planeamiento de realizar en paralelo campaas ambientales
para concientizar a la poblacin.
Debe agregarse que la Municipalidad Provincial de Ica se comprometi a

proporcionar el terreno, bajo la figura de la cesin en uso por el periodo que
dure la concesin, donde se realizaran las actividades de disposicin final
de los residuos slidos recolectados. Y se estableci que al trmino del
plazo de la concesin, las maquinarias, vehculos, instalaciones y el
mencionado terreno seran transferidos y/o devueltos a la Municipalidad
Provincial.
Despus de lo antes expuesto creemos que la APP es una opcin viable para
la prestacin de la limpieza pblica por las ventajas que trae consigo su
empleo y que generarn un mayor beneficio a la poblacin, ya que adems
puede incluir prestaciones que bajo otras modalidades no se hubieran
podido obtener en el periodo de negociacin. Ello siempre que la
Municipalidad involucrada haya evaluado correcta y previamente si cumple
con las condiciones necesarias y est dentro de sus posibilidades asumir los
compromisos del caso; y, tambin, si las partes cumplen con las clusulas
contractuales estipuladas.
Finalmente, concluimos que la limpieza pblica cumple con los requisitos

dados para el servicio pblico, por lo que encuadra a la perfeccin en esta
169
categora; sin embargo, ello no la exime de estar sujeta a cuestionamientos

en su gestin, por lo que creemos que los gobiernos locales deberan
considerar en el momento de elegir la modalidad los parmetros tericos
establecidos y no solo realizar su eleccin basndose en la opcin ms
simplista por la premura del momento. Ahora desarrollaremos el otro
enfoque atribuido a la actividad.
1.2.
El enfoque de la limpieza pblica como funcin pblica.
La calificacin de la limpieza como una funcin pblica no es la postura ms

difundida en nuestra poca, pero s existen autores que continan
afirmndolo. Por dicha razn es que decidimos verificar si efectivamente
cumple con los requisitos para ser considerada como tal, y analizamos cmo
sera su forma de gestin.
1.2.1. Verificacin de los requisitos para calificar una actividad como funcin
pblica.
De la evaluacin al primer requisito observamos que los gobiernos locales
no ejercen el ius imperium en la prestacin de la limpieza pblica en tanto
que esta no es una actividad esencial del Estado que implique el uso de un
rgimen autoritario. Todo lo contrario es una actividad prestacional,
indispensable para la vida de la sociedad y que busca la consecucin de
fines de bienestar; ello en tanto que nos sera imposible vivir en un
ambiente insalubre, en el que estemos propensos a adquirir enfermedades
debido a la falta de limpieza en las vas pblicas, a la acumulacin de
basura en las calles, a la proliferacin de botaderos, entre otros.
170
Con respecto al segundo requisito creemos que la limpieza pblica s es una

actividad explotable econmicamente por las siguientes razones.
Primero, pese a que el nmero de EPS-RS existentes en el mercado204 es

significativo
son
pocas
las
que
se
presentan
en
los
procesos
de
contratacin, en el mejor de los casos tres, ya que stos tienden a estar

direccionados. A esa conclusin arribamos luego de revisar sendos contratos
en la seccin anterior donde encontramos que las sumas ofertadas por
algunas municipalidades son exorbitantes en comparacin con otras y que
los prestadores son los mismos por largos periodos; y, tambin gracias a la
intervencin de los medios de comunicacin que en los ltimos aos han
hecho de conocimiento pblico situaciones irregulares en los procesos de
contratacin y prestacin de la actividad205.
Segundo, que el Estado propicie las APP en razn a que la limpieza pblica
posee una alta rentabilidad social, pero no la misma alta rentabilidad
financiera, no es un indicador real para aseverar que la actividad no es
explotable econmicamente, sino para reforzar la idea que efectivamente la
forma de recaudacin de los arbitrios con los que se sustenta la gestin es
ineficiente.
204
Revsese la lista de EPS-RS que han sido registradas formalmente por DIGESA en:
Empresas prestadoras de servicios de residuos slidos (EPS-RS), MINSA, Lima, 2014.
Disponible en:
http://www.minam.gob.pe/calidadambiental/wp-content/uploads/sites/22/2014/02/03Empresas-Prestadoras-de-Servicios-de-Residuos-S%C3%B3lidos-registradas-en-DIGESA.pdf
(visitado el 27.Ene.2015)
205
Al respecto vase: El millonario negocio de la basura, PER 21, Lima, 02 de Agosto de

2010. Disponible en: http://peru21.pe/noticia/617329/millonario-negocio-basura (visitado el
10.May.2014)
171
Y, de la evaluacin del tercer requisito advertimos que la limpieza pblica es

una actividad que ineludiblemente beneficia a la colectividad en su conjunto
(todos transitamos por la calle y esperamos encontrarla libre de basura,
todos generamos desperdicios en nuestros hogares los cuales deben ser
recogidos, todos acudimos a locales pblicos con el fin de solicitar
informacin o realizar algn trmite, etc.) sin que los usuarios puedan ser
determinables puesto que si lo fueran podra cobrrsele en funcin a su
consumo, como lo mencionamos en el acpite anterior.
Por consiguiente, creemos que
la limpieza pblica no califica como una
funcin pblica.
1.2.2. Gestin de la funcin pblica de limpieza pblica.

As como los particulares celebran contratos para que sus necesidades sean
satisfechas por otros particulares, la Administracin procura la satisfaccin
de un inters pblico relevante, de realizacin inmediata o directa, que se
incorpora al fin u objeto del acuerdo, proyectndose en su rgimen
sustantivo (ius variandi, interpretacin, equilibrio financiero, etc.)206 a
travs de los contratos administrativos.
El artculo 76 de la Constitucin al sealar que:
Las obras y la adquisicin de suministros con utilizacin de fondos o recursos

pblicos se ejecutan obligatoriamente por contrata y licitacin pblica, as
como tambin la adquisicin o la enajenacin de bienes. La contratacin
206
CASSAGNE, Juan Carlos, El contrato administrativo, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2009,
p. 15.
172
de servicios y proyectos cuya importancia y cuyo monto seala la Ley de

Presupuesto
se
hace
por
concurso
pblico.
La
ley
establece
el
procedimiento, las excepciones y las respectivas responsabilidades. (la

negrita es nuestra)
establece el marco de referencia para las adquisiciones de bienes, servicios

y suministros y la contratacin de obras por parte de las entidades
administrativas, el cual vendra a ser la LCE207. Naturalmente, los contratos
regidos por estas normas tiene un denominador comn: el Estado entrega
dinero y recibe a cambio un bien, servicio u obra. Cuando no ocurre ese
denominador comn no se aplica la LCE y su reglamento [y] solo en caso
de vaco o deficiencia se aplican las normas comunes, como el Cdigo
Civil208.
De ah que el rgimen aplicable para la gestin de la funcin pblica sea el

comprendido en la LCE. Y como su titularidad es propia del Estado ser
ejercida por sus agentes (funcionarios pblicos), mediante la accin de
rganos y autoridades que ordenan y ejecutan en sus respectivas esferas de
competencia209. Naturalmente, el funcionario pblico encargado tendr que
determinar cul de los procesos de seleccin ser el utilizado en orden a lo
que se necesita y a la cuanta de la contratacin210.
207
DANS ORDOEZ, Jorge, El rgimen de los contratos estatales en el Per, En: Revista
de Derecho Administrativo, N 2, Diciembre, 2006, p. 12.
208
MIRANDA MIRANDA, Rodolfo y TAFUR SNCHEZ, Sergio, Contratacin estatal: Algunas

Reflexiones Generales, En: Derecho & Sociedad, N 29, 2007, pgs. 147 y 148.
209
BIELSA, Rafael, Derecho Administrativo, Tomo I, La ley, Buenos Aires, 1964-66, p. 458.
210
Vase Artculos 15 al 18 de la Ley de Contrataciones del Estado.
173
Y como la limpieza pblica es un servicio se tendr que evaluar cul de los

procesos de seleccin le ser aplicable considerando a cunto ascendera su
monto de contratacin. Entre estos tenemos: el Concurso Pblico, la
Adjudicacin Directa y la Adjudicacin de Menor Cuanta, los cuales han sido
descritos en la primera seccin.
Naturalmente, los gobiernos locales tendrn que realizar una labor

minuciosa durante todo el proceso de seleccin de la empresa encargada de
la prestacin con el propsito de no solo seleccionar en funcin a la mejor
propuesta econmica, sino la que guarde equilibrio entre calidad y
economa. He ah la importancia de que los integrantes del Comit Especial
sean personas calificadas, de manera tal que puedan evaluar rigurosamente
los expedientes tcnicos y econmicos de los postores a favor de los
intereses de su entidad pblica, en este caso el gobierno local.
Por ltimo, es importante resaltar en este punto que la financiacin de la

funcin pblica se realiza a travs de los presupuestos pblicos, incluidas
las tasas211.
2. De
los
problemas
en
la
limpieza
pblica
sus
posibles
soluciones.
El anlisis realizado acerca del funcionamiento y la gestin de la limpieza
pblica en las secciones anteriores nos permiti identificar los tres
problemas sobrevinientes a esta actividad: la individualizacin del servicio y
211

174
la naturaleza jurdica del arbitrio; el cobro directo del servicio por parte de
la sociedad concesionaria; y, la asignacin de competencias. Sin embargo,
nos reservamos para esta seccin nuestra opinin y las soluciones que
propugnamos ante ellos.

arbitrio.
Como bien ya hemos sealado, a pesar que la limpieza pblica forma parte
de aquellos servicios que integran a la subespecie arbitrios, es difcil
determinar la individualidad del servicio al no existir instrumentos o tcnicas
objetivas certeras. Dicha situacin ha generado una serie de suspicacias
principalmente por las dos razones siguientes.
Primero, algunos usuarios se muestran disconformes con el monto de los

arbitrios que deben pagar al no percibir el beneficio de las fases operativas;
por ejemplo, cuando en un distrito el camin recolector recoge los residuos
slidos diariamente, pero como los usuarios no producen tanto solo los
sacan tres veces por semana. Sin embargo, esa no es razn suficiente para
que se eximan del pago debido al carcter potencial y no efectivo del
servicio; ya que es irrelevante si el contribuyente hace uso del servicio sino
que basta que este se mantenga o se brinde para que est obligado a
pagarlo212. Lo ltimo en razn a que dicho uso del servicio prestado por el
Estado es voluntario, pues puede o no utilizarse por el particular, pero,
habindolo una vez usado, necesariamente tendr que pagarlo213. Por ende,
212
ALVA MATTEUCCI, Mario, Potencialidad del servicio vs prestacin efectiva: qu criterio

aplicar en los arbitrios municipales?, En: Anlisis Tributario, N 180, Enero, 2003, p. 30.
175
si el camin recolector pasa por una calle todos los vecinos de la misma
estn obligados a pagar el arbitrio, as no habiten en sus predios, no
generen basura o utilicen otros mecanismos para desecharla214.
Segundo, los criterios de distribucin del costo global por arbitrios, como
bien mencionramos en la seccin anterior, han sido materia de discusin
debido a que durante mucho tiempo fueron utilizados incorrectamente. Por
ello,
el
Tribunal
Constitucional
en
la
ltima
dcada
ha
expedido
jurisprudencia215 en la que establece los parmetros y los criterios de

distribucin y observancia bsica, pero deja la posibilidad a los gobiernos
locales de incluir otros en atencin a las caractersticas y necesidades de su
jurisdiccin.
Sin embargo, en este punto nos cuestionamos si son realmente efectivos o

no estos criterios. Los gobiernos locales emplean una cantidad considerable
de criterios en la cuantificacin a diferencia de otros pases en Amrica
Latina y esta brecha se agranda si la comparamos con algunos pases
europeos como Suecia en el que el principio predominante es el que
contamina paga. Ello se debe a la inexistencia de un mtodo estndar para
213
ZAVALETA BARRETO, Miluska de los Milagros, Manual para la actividad municipal:

comentado, concordado, sumillado, jurisprudencia, prontuario analtico, modelos, Rodhas,
Lima, 2011, p. 135.
214
Resolucin N 0191-2005/CAM-INDECOPI, Actualizacin de los lineamientos de la

Comisin de Acceso al Mercado sobre arbitrios, del 3 de noviembre de 2005.
215
Jurisprudencia recada en los expedientes N 1045-2002-AA/TC, N 0041-2004-AI/TC, N

0053 y N 0030-2007-PI/TC.
176
realizar estimaciones, determinar costos y establecer tasas; y a la

discrecionalidad otorgada a los gobiernos locales216.
Un ejemplo a seguir y en el cual podran basarse los gobiernos locales al

menos para la cuantificacin del servicio de recoleccin de residuos slidos
es el de algunos municipios en Suecia. El sistema aplicado es el de cobro
por peso, el cual tiene como objetivo principal incentivar la recoleccin
selectiva. Para ello los usuarios adquieren unas bolsas especiales para la
basura cuyo costo est en funcin a su capacidad (hasta 110 litros), las
cuales pueden ser adquiridas en los supermercados (ellos tambin
proporcionan en sus instalaciones contenedores donde los ciudadanos
pueden depositar ciertos tipos de residuos), de forma tal que quien ms
basura arroje tendr que pagar ms, pues comprar ms bolsas. Asimismo,
la recoleccin se realiza segn los horarios programados para cada producto
(hay un da determinado para recoger solo cartn, vidrio, papel, restos
orgnicos de jardinera y otros) y solo se recogen las bolsas permitidas. Lo
anterior, no es bice para que los usuarios paguen a su vez una tasa fija a
la Administracin que ser destinada a sufragar los gastos del disfrute
potencial217.
Este mtodo determina con bastante certeza el grado de disfrute efectivo

que recibe cada contribuyente (el volumen de la basura), y facilita la
216
Revsese al respecto el Informe N 680-2012-CG/MAC-IM: Informe Macro sobre el estado

de la gestin de residuos slidos en los gobiernos locales, CONTRALORA GENERAL DE LA
REPBLICA,
Lima,
2012.
Disponible
en:
https://apps.contraloria.gob.pe/wcm/publicaciones/medioAmbiente/resultadoscontrol/2012/Informe_680-2012-CG-MAC-IM.pdf (visitado el 15.Ene.2015)
217
Vase al respecto: Waste & Recycling in Ticino, HELLO SWITZERLAND, Suecia, 2015.
Disponible en: http://www.helloswitzerland.ch/-/waste-recycling-in-ticino (visitado el
15.Ene.2015)
177
recuperacin de los costos del servicio ya que el cobro del tributo es

anticipado (con la compra de las bolsas). Y a la par la recoleccin selectiva
ya sea puerta a puerta, en los contenedores ubicados en supermercados o
en algn punto de la ciudad, permite a los municipios abaratar costos al
encontrarse facultado para comercializar con los materiales reciclados o
facilitar la materia prima para la elaboracin del biogs, combustibles o
energa elctrica.
Asimismo,
el
caso
de
Suecia
nos
permite
rescatar
tres
lecciones
importantes. La primera es que debemos aprovechar la experiencia de otros

pases y empezar a innovar en el nuestro, no copiando modelos sino
adaptndolas a nuestra realidad.
La segunda leccin es que debemos promocionar la utilizacin de incentivos

(instrumentos econmicos) para propiciar conductas dirigidas a reducir la
generacin de residuos slidos tales como impuestos y tarifas, crditos por
reciclaje y subsidios, depsito y reembolso, y bonos por desempeo ms
respetuosas con el medio ambiente. En nuestro pas la poltica de los
incentivos est en un nivel incipiente an, por lo que son pocas las
municipalidades que los emplean, tal es el caso de la Municipalidad de Villa
El Salvador que ejecuta:
() el programa de recoleccin selectiva 'PROGRESEVES' que, adems de

entregar bolsas verdes para residuos por un peso mnimo de cinco kilogramos,
incluye incentivos tributarios e incorpora al sector informal para promover la
segregacin en la fuente. El generador recibe un bono verde y por cuatro
bonos el emisor obtiene un 20% de descuento en el pago mensual de sus
arbitrios. El municipio ha estimado que este programa permitir reducir el
178
gasto en el servicio de limpieza por reduccin en el volumen de residuos,

incrementar el ingreso de los recicladores formalizados, y permitir a las
familias
ahorrar
por
prevencin
comunitario no remuneradas
de
enfermedades
horas
de
trabajo
218
La tercera leccin es que no solo nos limitemos a buscar los criterios ideales
para el cobro, sino a encontrar nuevas formas de reducir los gastos
efectuados. Un ejemplo relevante en este aspecto sera Alemania por su
Decreto de envases, aprobado en 1991, que obliga a los fabricantes a
recoger y reciclar o reutilizar los envases despus de su disposicin por los
consumidores, responsabilizndolos hasta el final de su ciclo de vida. Este
Decreto est enfocado a tres categoras de envases: el de transporte (cajas
y cajas de envo), el secundario (cajas no esenciales) y el envase primario
(que entran en contacto directo con un producto, ej. tubo de pasta dental).
Mencin aparte merecen las prcticas de cobro del servicio debido a que
stas permiten que el nivel de recaudacin sea el mximo posible a fin de
evitar lo que ha venido sucediendo hasta hoy: que el Estado lo subsidie en
razn a su esencialidad y a su imposibilidad de suspensin o interrupcin,
por ejemplo a travs del FONCOMN. Entre las ms comunes se encuentran
las que se dan como parte del impuesto a la propiedad o mediante tasas
especficas, y entre las menos comunes el cobrarlo como parte de la tarifa
de agua o de electricidad219. Por ejemplo, en Madrid (Espaa) se cobra la
218
Ciudades sostenibles y gestin de residuos slidos, ROSARIO GMEZ Y FRANCISCO

FLORES, Lima, 2014. Disponible en: http://agenda2014.pe/publicaciones/agenda2014residuos-solidos.pdf (visitado el 13.Ene.2015)
219
Lineamientos estratgicos del Banco Interamericano de Desarrollo para el sector de

residuos
slidos,
HORACIO
TERRAZA,
2009.
Disponible
en:
http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=2197909
(visitado
el
20.Ene.2015)
179
tasa de basuras a travs del Impuesto sobre bienes inmuebles; y, en Quito

(Ecuador), la tasa de recoleccin es una parte proporcional del recibo de
consumo elctrico220.
En atencin a lo anterior surgen dos preguntas que si bien no son materia

de resolucin en nuestra investigacin, creemos que s deberan ser
resueltas por las autoridades pertinentes: i) Si el cobro de la limpieza
pblica a travs de los arbitrios es el medio ms idneo o si debemos
retomar la antigua forma de cobro, como parte de la tarifa de electricidad;
y, ii) Si la asignacin de la partida de arbitrios es suficiente para cubrir el
costo del servicio o si ser necesaria la designacin de otra partida
especfica.
Por otro lado, el cuestionamiento sobre la naturaleza jurdica de la limpieza

pblica parte del carcter indivisible de la actividad, el cual imposibilita la
individualizacin de la persona que lo utiliza o da lugar a su funcionamiento,
debido a que se estara suprimiendo la caracterstica esencial sobre la que
se sostiene el arbitrio. Desde nuestro punto de vista la actividad no favorece
nicamente a los usuarios que pagan sus arbitrios, sino tambin a cualquier
otra persona ajena a ellos que circunda su circunscripcin; en pocas
palabras directamente favorecen a un grupo de personas e indirectamente
a la sociedad en su conjunto221.
220
Gestin de los residuos slidos urbanos. Los residuos municipales y su gestin, CASAS,
TORRAS, GARRIGA, y MARTELL, Barcelona, 2005. Disponible en:
http://www.metropolis.org/sites/default/files/publications/2005/2005_C3-Residuos-solidosurbanos-ESP.pdf (visitado el 20.Ene.2015)
221
Examen positivo de cada subespecie de tasa en la legislacin peruana: el derecho, la

licencia y los arbitrios, En: Informativo Caballero y Bustamante, N 424, Junio 1-15, 1999,
p. A2.
180
Por consiguiente, somos de la idea que los arbitrios se ajustaran

perfectamente a la estructura de una contribucin, puesto que tal tributo
tiene como hecho generador beneficios derivados del desarrollo de
actividades
estatales.
Ms
an,
creemos
que
al
pretender
seguir
considerando a la limpieza pblica como uno de los servicios que integran

los arbitrios se estara contraviniendo lo sealado por las normas y se
estara encuadrando a un servicio en una especie distinta a la que le
corresponde222. Nuestra afirmacin encuentra respaldo en las posturas
doctrinales ms modernas que sugieren que de adoptarse dicha idea
tendran que efectuarse importantes cambios legales, puesto que la
contribucin solo est reservada para financiar la ejecucin de obras,
conforme al artculo 62 de la Ley de Tributacin Municipal; en concreto
tendra
que
admitirse
que
la
contribucin
pueda
financiar
parte
de
tambin
servicios223.
2.2.
El
cobro
directo
del
servicio
por
la
sociedad
concesionaria.
El problema radicaba en que desde el punto de vista del CONSUCODE, hoy
OSCE, el pago por el servicio de limpieza pblica, producto de lo recaudado
por los arbitrios, a los concesionarios constitua un egreso de los fondos
pblicos municipales. Y dicha situacin no se condeca con la naturaleza
222
Su definicin se encuentra contenida en la Norma II del Ttulo Preliminar del Cdigo

Tributario:
() b) Contribucin: Es el tributo cuya obligacin tiene como hecho generador
beneficios derivados de la realizacin de obras pblicas o de actividades estatales ()
223
El Sistema tributario regional y municipal, RUIZ DE CASTILLA PONCE DE LEN
FRANCISCO J., Lima, 2008. Disponible en: http://blog.pucp.edu.pe/item/18473/el-sistematributario-regional-y-municipal (visitado el 28.Dic.2014)
181
jurdica
de
la
concesin,
sino
con
la
contratacin
de
servicios
complementarios y servicios en general recogidos en la LCE.
Tanto la Municipalidad de Miraflores como la de San Isidro plantearon que

no
se
desnaturalizaba
la
concesin
con
la
retribucin
mensual
al
concesionario producto de los arbitrios cobrados a los usuarios, en tanto

que constitua otro sistema de recuperacin de las inversiones conforme a la
legislacin sealada en la seccin anterior.
En esa misma lnea coincidimos con MARTIN224 cuando afirma que la

existencia de otras fuentes de financiamiento a favor de las sociedades
concesionarias es aceptada sin que ello implique desvirtuar la naturaleza del
contrato de concesin, por lo que el Decreto Supremo N 108-2006-EF era
totalmente pertinente al establecer en su artculo 2225 que no se sealaban
impedimentos en los tipos de compensacin. Asimismo, el autor menciona
que en la exposicin de motivos de dicho Decreto Supremo se seal que
los proyectos de concesin, dependiendo de su viabilidad econmica,
financiera y social, requieren del aporte total o parcial del Estado a travs
de
un
cofinanciamiento,
entre
otras
modalidades
que
podran
ser
224
MARTIN TIRADO, Richard, El servicio de limpieza pblica a cargo de las municipalidades

y las dificultades existenciales para el cobro individualizado del servicio, En: Revista de
Derecho Administrativo, N 2, Lima, Diciembre, 2006, p. 120.
225
Al respecto vase el artculo 2 del D.S. N 108-2006-EF Normas relativas al Reglamento

del Texto nico Ordenado de las Normas con Rango de Ley que regulan la entrega en concesin
al sector privado de las Obras Pblicas de Infraestructura y de Servicios Pblicos respecto a la
naturaleza de las concesiones y el cofinanciamiento del Estado:
El Concesionario percibir como contraprestacin por el servicio pblico a ser prestado, una
retribucin que puede consistir en: (a) tarifas, peajes, precio, entre otros, a ser cobrados a
los usuarios finales, y/o, de no ser suficientes, (b) un cofinanciamiento que consiste en un
pago total o parcial a cargo del Concedente, que puede provenir de cualquier fuente que no
tenga un destino especfico previsto por ley, para cubrir las inversiones y/o la operacin y
mantenimiento, a ser entregado mediante una suma nica peridica, y/o (c) cualquier otra
modalidad de contraprestacin acordada por las partes. (La negrita es nuestra)
182
consideradas como una desnaturalizacin de los contratos de concesin.

Por tal razn, recomienda aclarar la naturaleza de las concesiones al igual
que el tipo de compensacin que percibir el concesionario en el caso de
concesiones bajo la modalidad de cofinanciamiento o subsidio.
Asimismo, al igual que MARTIN226 opinamos que la existencia de otras

fuentes de financiamiento para el pago a la sociedad concesionaria no
implica desvirtuar la naturaleza del contrato de concesin, ya que la
retribucin a travs de arbitrios no vulnera el principio de la ecuacin o
equilibrio econmico financiero de la concesin.
Por otro lado, creemos importante analizar si la opcin dada por el

CONSUCODE a la luz de la legislacin actual sera la adecuada o no. Para
ello debemos esclarecer en primer lugar qu entendemos por servicios
complementarios y servicios en general. El servicio complementario
comprende a la actividad o labor accesoria de una entidad; por ejemplo,
una municipalidad contrata personal de seguridad para que resguarde el
Palacio Municipal. Y el servicio en general comprende a toda actividad o
labor que realiza una persona natural o jurdica para atender una necesidad
de la entidad pudiendo estar sujeta a resultados para considerar terminadas
sus prestaciones227.
De acuerdo con lo anterior la limpieza pblica no calificara como un servicio

complementario en la medida que no es una actividad accesoria de las
226
MARTN TIRADO, Richard. Ob. Cit., p. 120.
227
Vase el tem 48 del Anexo de definiciones del actual reglamento de la LCE.
183
municipalidades, sino un servicio pblico municipal que est obligado a

prestar. Y tampoco califica como un servicio en general porque no busca
atender una necesidad de las municipalidades, sino necesidades colectivas
de la poblacin como son la salubridad y salud.
En consecuencia, si las acciones de supervisin se hubieran realizado en el

ao 2014 hubiera sido errneo invocar que el otorgamiento del servicio de
limpieza pblica constituye una contratacin de servicio en general o
servicios complementarios conforme a la normativa de contrataciones
vigente.
En definitiva, creemos que para evitar este tipo de cuestionamientos los

legisladores deben ser ms acuciosos cuando tengan que emitir una norma,
a fin de no dar lugar a una interpretacin ambigua o a contraposiciones con
normas
anteriores;
de
igual
modo,
deben
pronunciamientos u opiniones que carezcan de
abstenerse
de
emitir
sustento vlido a fin de
evitar confusiones y desinformacin; y propiciar la actualizacin de los

sistemas tradicionales en pro de los usuarios, como en el caso del cobro
directo al usuario por la sociedad concesionaria.
2.3.
La asignacin de competencias.
En la seccin anterior presentamos las competencias que le han sido

encomendadas a las municipalidades provinciales y distritales a travs de la
LOM, la LGRS y su reglamento. Sin embargo, al contrastarlas con la realidad
y ms an con la muestra presentada evidenciamos que en general ambas
no realizan una eficiente prestacin de la actividad y el nivel de
184
coordinacin entre ellas es casi inexistente, por lo que la asignacin de

competencias no estara cumpliendo con su cometido.
Una solucin podra ser la gestin a travs de la Mancomunidad Municipal,

entendida como el acuerdo voluntario de dos (2) o ms municipalidades,
colindantes o no, que se unen para la prestacin conjunta de servicios y la
ejecucin de obras, promoviendo el desarrollo local, la participacin
ciudadana y el mejoramiento de la calidad de los servicios a los
ciudadanos228. En el caso de Lima se han conformado 7 mancomunidades:
la Mancomunidad Municipal Lima Norte, la Mancomunidad Municipal Lima
Este Carretera Central, la Mancomunidad Lima Este, la Asociacin de
Municipalidades del Sur de Lima, la Mancomunidad de los distritos del
Litoral Sur de Lima, la Mancomunidad de Lima Centro y la Mancomunidad
Municipal Lima Rmac.
De manera que si las municipalidades distritales de Lima decidieran unirse,

su esfuerzo integrado podra generar no solo mejores resultados en la
prestacin sino tambin beneficios como: la reduccin de gastos, el
mantenimiento o la disminucin en el monto de los tributos municipales que
deben pagar los usuarios, la promocin y aplicacin de un mayor nmero de
programas de educacin ambiental, entre otros.
Otra solucin podra ser otorgar una mayor responsabilidad a los gobiernos
regionales.
Por
ejemplo,
mediante
una
mayor
participacin
en
la
construccin de infraestructura y no solo tener un rol de mero promotor
228
Al respecto vase el artculo 2 de la Ley de la Mancomunidad Municipal.
185
como en la actualidad, pues los gobiernos locales disponen de un mayor

presupuesto pasible de ser invertido en obras de gran envergadura como
son la construccin de rellenos sanitarios.
La ltima solucin podra darse a travs de una intensificacin de las

labores del Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental, en adelante
OEFA, de forma tal que las competencias que le sean asignadas a las
municipalidades distritales y provinciales sean supervisadas con mayor
regularidad y rigurosidad con el fin de evitar situaciones apremiantes como
las declaraciones de emergencia sanitaria a varios distritos a fines del 2014.
Ello en razn a que el OEFA es la autoridad encargada de supervisar que las

autoridades
sectoriales
cumplan
efectivamente
con
sus
labores
de
fiscalizacin ambiental, relacionadas con la gestin y manejo de los residuos

slidos
municipales;
tambin,
de
asegurar
el
cumplimiento
de
las
obligaciones ambientales de sus administrados y el rgimen de incentivos

de buenas prcticas ambientales229.
229
Ver ms en: Fiscalizacin Ambiental en residuos slidos de gestin municipal provincial.

Informe 2013-2014- ndice de Cumplimiento de los municipios provinciales a nivel nacional,
ORGANISMO DE EVALUACIN Y FISCALIZACIN AMBIENTAL-OEFA, Lima, Diciembre 2014.
Disponible
en:
http://www.youblisher.com/p/1093903-Libro-Fiscalizacion-Ambiental-enResiduos-Solidos-de-gestion-municipal-provincial/ (visitado el 10.Feb.2015)
186
CONCLUSIONES
Las secciones desarrolladas en la presente tesis nos llevan a las siguientes

conclusiones:
1. La limpieza pblica es una actividad inherente a la finalidad social del

Estado, de competencia de los gobiernos locales en materia de
saneamiento ambiental, salubridad y salud. Y segn el artculo 73 de
la Ley Orgnica de Municipalidades tiene la condicin de servicio
pblico municipal.
2. Las fases operativas de la limpieza pblica las hemos dividido en:

barrido de calles y recoleccin de residuos slidos. La primera tiene
como
componentes
las
actividades
de
barrido,
baldeo,
desarenamiento, limpieza y mantenimiento del mobiliario urbano. La

segunda se compone de las actividades de recoleccin, transporte,
transferencia y disposicin final de los residuos slidos.
3. Desde el punto de vista doctrinario la limpieza pblica podra

encuadrarse en las categoras jurdicas de servicio pblico y funcin
pblica.
4. Por servicio pblico entendemos a la actividad econmica de especial

trascendencia para la vida del pas, de carcter prestacional, respecto
de la cual corresponde al Estado cumplir un rol de garante o
asegurador de la satisfaccin de las necesidades pblicas para
187
alcanzar el bienestar general, a travs de la prestacin por parte de

operadores privados, o en su defecto por el Estado directamente. Y
cuyos elementos caracterizadores son: su naturaleza esencial para la
comunidad, la
continuidad de su prestacin en el tiempo, su
naturaleza regular y su acceso en condiciones de igualdad.
5. Por funcin pblica o estatal entendemos a la actividad esencial y

mnima del Estado contemporneo, fundada en la idea de soberana,
que conlleva el ejercicio de potestad, de imperio, de autoridad, cuya
realizacin atiende al inters pblico, y entre cuyas modalidades
destacan las funciones legislativa, jurisdiccional y administrativa. Sin
embargo, no toda la funcin administrativa es funcin pblica, sino
solo aquella que cumpla con sus caractersticas.
6. Si la limpieza pblica fuera un servicio pblico su gestin podra

realizarse directamente a travs de los rganos de lnea o una
empresa municipal; o, indirectamente a travs de las concesiones
pblicas y las Asociaciones Pblico Privadas.
7. Si la limpieza pblica fuera funcin pblica su gestin se realizara a

travs del concurso pblico, la adjudicacin pblica o la adjudicacin
de
menor
cuanta,
modalidades
contenidas
en
la
Ley
de
Contrataciones y Adquisiciones del Estado.
8. En la muestra acerca de las formas de gestin utilizadas por algunas

Municipalidades de Lima y Callao para la prestacin de la limpieza
188
pblica encontramos que las modalidades comnmente utilizadas son

la gestin directa a travs de sus rganos de lnea, la gestin indirecta
a travs de la concesin, la empresa municipal, y la Ley de
Contrataciones del Estado. Aunque tambin hallamos casos en que las
fases operativas son prestadas simultneamente por dos modalidades
(gestin mixta).
9. De
la
muestra
comprobamos
que
la
modalidad
de
gestin
mayormente empleada es la Ley de Contrataciones del Estado, pero

tambin la que ms problemas ha generado. Ello en razn a la
posibilidad que otorga a las municipalidades de poder establecer que
el plazo del contrato sea por ms de un ejercicio presupuestal, hasta
un mximo de tres, salvo excepciones. Lo cual termina siendo
aprovechado por ellas principalmente para: contratar una o ms veces
durante el periodo de cada gestin municipal, sobre todo cuando est
por finalizar el mandato; direccionar los procesos hacia determinados
postores; y, contratar simultneamente a dos empresas para la
prestacin de las mismas actividades.
10. De la muestra comprobamos que la concesin pese a ser la

modalidad por excelencia en los servicios pblicos, resulta ser la
excepcin en el caso de la limpieza pblica. Lo cual suponemos que se
debera al extenso plazo de contratacin en comparacin al de otras
modalidades, superior al de una gestin edil, por lo que requerira un
mayor compromiso en el cumplimiento de la retribucin as como de
189
las otras estipulaciones pactadas en el contrato, responsabilidades

que la mayora de gobiernos locales no estn dispuestos a asumir.
11. De la muestra comprobamos que la gestin directa de la limpieza

pblica recae en los rganos de lnea designados. Ello debido a que las
municipalidades prefieren asumir directamente la prestacin de las
fases operativas de la limpieza que no implican un alto grado de
dificultad, salvo en aquellos casos en que los operadores contratados
se nieguen a prestar determinados servicios en algunas zonas debido
a la inaccesibilidad del terreno, pues ello supondra una inversin
adicional que no estn dispuestos a asumir. No obstante, las
actividades prestadas a travs de esta modalidad mayormente lo son
en condiciones precarias o muy bsicas debido a la falta de capacidad
operativa y tcnica producto de la poca inversin realizada, tanto para
la capacitacin al personal en estas labores como para la adquisicin
de instrumentos y maquinarias modernas.
12. De la muestra comprobamos que la modalidad de empresa municipal

representada a travs de ESLIMP CALLAO S.A. evidencia que en la
prestacin de la limpieza pblica solo el servicio de barrido de calles
es prestado ntegramente por la empresa. En el caso del servicio de
recoleccin de residuos slidos se contrata a otra empresa a travs de
la Ley de Contrataciones del Estado para que ejecute las actividades
de recoleccin, transporte, transferencia y disposicin final de
residuos slidos. A ello se le suman las denuncias de los trabajadores
por
presuntos
despidos
arbitrarios
los
exorbitantes
montos
190
solicitados en las ampliaciones de presupuesto para cubrir deudas de

aos anteriores y llevar a buen trmino la prestacin de la actividad.
Todas estas irregularidades son indicadores de que la gestin a travs
de esta modalidad vendra siendo utilizada para fines distintos para
los que fue pensada y refuerzan la idea acerca de que las empresas
pblicas municipales son tendentes a ser ineficientes principalmente
debido a problemas en su administracin y a su constante politizacin.
13. Tambin, en el anlisis realizado a ESLIMP CALLAO S.A. encontramos

que la actividad que viene prestando no se condice con el principio de
subsidiariedad. Ello porque no se reconoce la falta o la insuficiencia
de iniciativa privada en la prestacin de la limpieza pblica, todo lo
contrario existe un extenso nmero de empresas registradas por
DIGESA que pueden realizar dicha labor; tampoco, se observa que los
privados muestren desinters alguno en el tema, ya que esta
actividad
es redituable econmicamente si es bien aprovechada; y,
en relacin a la ineficiencia de los privados, sta le ha sido

errneamente
atribuida
pues
en
muchas
ocasiones
no
hay
propiamente una ineficiencia sino una suspensin de la actividad ante

la negativa de pago por la parte contratante. Asimismo, los tres
requisitos establecidos en el artculo 60 de la Constitucin para que
el Estado pueda realizar subsidiariamente actividad empresarial le son
inaplicables, pues durante su proceso de creacin la Constitucin
vigente no era la de 1993, sino la de 1979.
191
14. Sin embargo, el ofrecimiento de los servicios de recoleccin de

residuos slidos industriales para su disposicin final a entidades del
sector privado denota claramente que ESLIMP CALLAO S.A. estara
ingresando al mercado para ofrecer un servicio que no es de
competencia municipal; razn por la cual estara contraviniendo el
principio
de
subsidiariedad
que
estara
realizando
actividad
empresarial con fines de lucro.
15. De la muestra concluimos que no existe una modalidad de gestin

idnea o ms efectiva que las otras. Ello en tanto que cada una de
ellas ha sido ideada con determinadas particularidades, por lo que
ms bien somos de la idea que cada gobierno local tiene que
autoevaluarse y realizar un planeamiento estratgico respecto a la
actividad de limpieza pblica a fin de determinar cul es la opcin ms
viable. Todo lo anterior resulta irrelevante si es que no se emplean los
canales adecuados de fiscalizacin a los contratos, al cumplimiento de
las clusulas contractuales, al desarrollo de las fases operativas, al
cumplimiento de los compromisos ambientales, etc.; es decir, una
fiscalizacin integral a la actividad de limpieza pblica.
16. En la mayora de municipalidades el alto ndice de morosidad de los

ciudadanos genera que el monto recaudado por arbitrios municipales
resulte insuficiente para el financiamiento de la limpieza pblica. Por
tal motivo, las municipalidades terminan subvencionando el servicio
con el dinero proveniente de otras partidas, la ms comn es la
proveniente del FONCOMUN.
192
17. Los ms de 29 botaderos existentes en Lima a diferencia de los 4

rellenos sanitarios que satisfacen su demanda (Huaycoloro, Modelo
del Callao, Portillo Grande y el Zapallal) resultan un nmero
contrastante en nuestra realidad. Por lo cual creemos que las
autoridades deben evaluar qu medidas adoptarn y ejecutarn en el
corto plazo ante la problemtica de la insuficiencia de rellenos
sanitarios. Entre ellas proponemos la construccin de nuevos rellenos
sanitarios; la implementacin de un programa para reemplazar los
botaderos progresivamente por rellenos sanitarios; y, la incentivacin
de los programas de segregacin en la fuente acompaado de
campaas de concientizacin ambiental.
18. De la prestacin de la limpieza pblica se derivan tres problemas

jurdicos: la individualizacin del servicio y la naturaleza jurdica del
arbitrio, el cobro directo del servicio por parte de la sociedad
concesionaria; y, la asignacin de competencias.
19. El primer problema alude a que no se han podido establecer criterios

razonables para la determinacin de los costos ya que no hay una
tcnica certera que permita individualizar a los destinatarios del
servicio y cobrrseles en funcin a su consumo efectivo. Ello ocasiona
el cuestionamiento en torno a si la especie tributaria arbitrio es la
indicada para el cobro, al desvirtuarse algunas de sus caractersticas.
Opinamos que el legislador para darle solucin puede optar por
calificar a la limpieza pblica como una contribucin.
193
20. El segundo problema refiere que el pago mensual al concesionario

producto de los arbitrios por limpieza pblica desnaturaliza a la
concesin,
pues
constituye
un
egreso
de
los
fondos
pblicos
municipales. Sin embargo, creemos que ste es un sistema de

recuperacin de las inversiones permisible por nuestra legislacin, que
no desvirta la naturaleza del contrato de concesin ya que dicha
retribucin no vulnera el principio de la ecuacin o equilibrio
econmico financiero de la concesin, y ms bien lo que pretende es
actualizar la figura de la concesin.
21. El tercer problema deriva de la poca efectividad que ha tenido en la

prctica
la
asignacin
de
competencias
las
municipalidades
provinciales y distritales en el tema de la limpieza pblica porque en

general
ambos
niveles
de
gobierno
no
realizan
una
eficiente
prestacin y su nivel de coordinacin es casi nulo, lo cual dificulta la

correcta ejecucin de sus funciones. En ese sentido planteamos tres
soluciones al respecto: la prestacin de la limpieza pblica a travs de
la
mancomunidad
municipal;
el
otorgamiento
de
una
mayor
responsabilidad a los gobiernos regionales en la prestacin; y, la

intensificacin de las labores de OEFA, de forma tal que las
competencias que le sean asignadas a las municipalidades distritales y
provinciales sean supervisadas con mayor regularidad y rigurosidad.
22. Disentimos de la corriente doctrinaria que califica a la
limpieza
pblica como una funcin pblica por las razones siguientes. Primero,
no es una actividad propia del ius imperium, en orden a su carcter
194
prestacional, por lo que satisface necesidades pblicas de salud y

salubridad que servirn para alcanzar el bienestar general. Segundo,
es una actividad explotable econmicamente por ello existe un buen
nmero de EPS-RS dedicadas a este rubro y que han sido registradas
formalmente por DIGESA. Tercero, es una actividad econmica que
beneficia a la colectividad en su conjunto sin que los usuarios puedan
ser determinables puesto que si lo fueran podra cobrrseles en
funcin a su consumo.
23. Concluimos que la limpieza pblica es un servicio pblico municipal

por los motivos siguientes. Primero, es una actividad econmica
dirigida a la utilidad general del pblico e indispensable para la vida
social porque previene los riesgos a la salud, protege el ambiente, y
trae consigo una mejora en la calidad de vida de la poblacin; en
otras palabras, satisface necesidades colectivas como son las de
salubridad y salud. Segundo, su calificacin como servicio pblico
municipal obedece a las siguientes normas con rango legal: artculos
73 y 80 de la LOM. Por consiguiente, podr ser gestionada directa o
indirectamente bajo cualquiera de las modalidades expuestas para el
caso del servicio pblico.
195
RECOMENDACIONES
El anlisis realizado en nuestro trabajo de investigacin ha evidenciado la

complejidad de la limpieza pblica y la problemtica que surge en su
entorno, pese al avance significativo que ha tenido en los ltimos aos en
nuestro pas. En base a ello es que formulamos las recomendaciones
siguientes:
a) CONGRESO DE LA REPBLICA
Revisar la normativa tributaria referente a los arbitrios para evaluar si

la limpieza pblica debe continuarse encuadrando en la categora
jurdica de tasa, o si por el contrario debe encuadrarse en la de
contribucin.
b) CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA:
Intervenir diligente y eficazmente cuando su presencia sea requerida.
Promover
que
los
rganos
de
Control
Institucional
de
las
municipalidades cumplan con realizar oportunamente el control

gubernamental a fin de evitar irregularidades en los procesos de
contratacin del servicio de limpieza pblica.
c) GOBIERNOS LOCALES:
Elegir la modalidad de prestacin en funcin a las necesidades y

presupuesto disponible de los gobiernos locales.
196
Promover el uso de mecanismos que impulsen el cumplimiento de las

obligaciones tributarias de los usuarios a fin de generar un aumento
en la recaudacin de los gobiernos locales y as cubrir el costo total
del servicio de limpieza pblica.
Publicar en los portales web de los gobiernos locales la explicacin

metodolgica de cmo se distribuyen los costos y cules son los
criterios empleados para la determinacin del tributo cobrado por
limpieza pblica.
Promover y/o acelerar la implementacin de programas elaborados

para el cambio en los hbitos de consumo de la poblacin y as
reducir la produccin de residuos y/o facilitar la eficiencia en el recojo
y disposicin final de los residuos slidos.
Incluir actividades o promover programas que contribuyan con el

auto sostenimiento de la limpieza pblica como el reciclaje.
d) OEFA:
Intensificar las labores de fiscalizacin a los gobiernos locales a fin de

garantizar el correcto manejo de los residuos slidos e indirectamente
la idoneidad del servicio a los ciudadanos.
e) OSCE:
Asegurarse que toda la informacin respecto a los procesos de

seleccin que tiene que ser registrada en su portal web por los
197
gobiernos locales que decidan prestar el servicio de limpieza pblica a

travs de la Ley de Contrataciones sea efectivamente visualizada por
cualquier persona que acceda a l.
Supervisar los procesos de contratacin del servicio de limpieza

pblica a fin de evitar anomalas en la contratacin.
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/pdf/AC-2013/AC-126-2013.pdf
2012
Acuerdo de Concejo N 142-2012, Callao.

/pdf/AC-2012/AC-142-2012.pdf
218
2011
Acuerdo de Concejo N 011, Callao.

/pdf/AC-2011/AC-011-2011.pdf
Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental

2014
La fiscalizacin ambiental en residuos slidos, Lima,

Febrero, 2014. http://www.oefa.gob.pe/?wpfb_dl=6471
2014
Fiscalizacin Ambiental en residuos slidos de gestin

municipal
provincial.
Cumplimiento
nacional,
de
los
Informe
2013-2014-
municipios
Lima,
ndice
provinciales
Diciembre
de
nivel
2014.
http://www.youblisher.com/p/1093903-Libro-FiscalizacionAmbiental-en-Residuos-Solidos-de-gestion-municipalprovincial
PER 21
2014
Alcaldes no reelectos que abandonen calles de sus distritos

sern denunciados. Per 21. Lima, 12 de noviembre
http://peru21.pe/actualidad/alcaldes-no-reelectos-queabandonen-calles-su-distrito-seran-denunciados-2203806
2011
El millonario negocio de la basura, Per 21, Lima, 02 de

Agosto.
http://peru21.pe/noticia/617329/millonario-negocio-basura
219
PETRAMS
2014
Energa
elctrica
partir
de
la
basura,
Lima.
http://www.petramas.com/proyecto-de-generacion-deenergia-electrica-a-partir-del-biogas/
2014
Proyecto MDL (Mecanismo de Desarrollo Limpio), Lima.

http://www.petramas.com/proyecto-mdl-mecanismo-dedesarrollo-limpio/
2014
Relleno
Sanitario
Huaycoloro,
Lima.
http://www.petramas.com/relleno-sanitario-huaycoloro-2/
PROINVERSIN
2005
Las Asociaciones Pblico Privadas en el Per, Lima.

http://www.minsa.gob.pe/ogpp/app/doc_complementarios/A
sociaciones%20Publico%20Privadas%20en%20Peru.pdf)
PROYECTO STEM DEL MINISTERIO DEL AMBIENTE Y LA AGENCIA DE

LOS ESTADOS UNIDOS PARA EL DESARROLLO INTERNACIONALUSAID/PER
2008
Gua de Identificacin, Formulacin y Evaluacin Social de

Proyectos de Residuos Slidos Municipales a Nivel de Perfil,
Lima.
http://cdam.minam.gob.pe/multimedia/guiasnip01/Guia%20
SNIP%20RRSS%20MINAM%20MEF/Guia%20Residuos%20S
NIP%20MINAM%20MEF.pdf
220
RPP NOTICIAS
2015
Declaran en emergencia econmica a Municipalidad de

Jess Mara, RPP Noticias, Lima, 16 de enero.
http://www.rpp.com.pe/2015-01-16-declaran-enemergencia-economica-a-municipalidad-de-jesus-marianoticia_760470.html
2014
Identifican 9 puntos crticos de acumulacin de basura en

Comas, RPP Noticias, Lima, 12 de Noviembre.
http://www.rpp.com.pe/2014-11-12-identifican-9-puntoscriticos-de-acumulacion-de-basura-en-comasnoticia_741641.html
RELIMA SOLV
2014
Disposicin
Final,
Lima.
http://www.relima.com.pe/servicios/disposicion-final/
RUIZ DE CASTILLA PONCE DE LEN, Francisco J.

2008
El Sistema tributario regional y municipal, Lima.

http://blog.pucp.edu.pe/item/18473/el-sistema-tributarioregional-y-municipal
SERRANO GALN, Rafael

1998
Consideraciones sobre el marco jurdico regulador de la

actuacin de la Administracin en la gestin de los servicios
pblicos,
Lima.
221
http://www.ief.es/documentos/recursos/publicaciones/papel
es_trabajo/1998_13.pdf
SERVICIO DE ADMINISTACIN TRIBUTARIA DE LIMA

2015
Ratificacin de ordenanzas distritales que establecen el

rgimen tributario de arbitrios municipales 2014
http://www.sat.gob.pe/Websitev8/Modulos/Contenidos/RatiA
rbitrios2014.aspx
TERRAZA, Horacio
2009
Lineamientos estratgicos del Banco Interamericano de

Desarrollo para el sector de residuos slidos, Lima.
http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=
2197909
222

Ramon Lavado Mayra NatNATURALEZA - JURIDICAuraleza Juridica

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PONTIFICIA

LA NATURALEZA JURDICA DE LA ACTIVIDAD DE LIMPIEZA

Tesis para optar el Ttulo de Abogada, que presenta la

Mayra Guadalupe Ramn Lavado

Asesor: Vicente Alberto Cairampoma Arroyo

A Milagro y Haydee Lavado Paredes.

SECCIN I. LA ACTIVIDAD DE LIMPIEZA PBLICA LOCAL. ..................... 14

Concepto de limpieza pblica. ............................................................... 15

Fases operativas del servicio. ................................................................ 22

Servicio de barrido de calles. .................................................................. 22

2.1.1. Barrido. ................................................................................................................... 23

Servicio de recoleccin de residuos slidos. .................................. 26

2.2.1. Recoleccin. .......................................................................................................... 26

Disposicin final. ............................................................................................. 30

Los enfoques para el desarrollo de la limpieza pblica. ............. 35

El servicio pblico. ......................................................................................... 36

El concepto de servicio pblico. ................................................................ 36

Requisitos para calificar una actividad como servicio pblico. ..... 42

Gestin del servicio pblico. ....................................................................... 46

3.1.3.1. Gestin Directa................................................................................................ 48

3.1.3.2. Gestin Indirecta. ........................................................................................... 50

La funcin pblica. ......................................................................................... 57

3.2.1. El concepto de funcin pblica. ..................................................................... 57

La gestin de la funcin pblica. .............................................................. 62

Concurso Pblico. ....................................................................................... 63

Adjudicacin Directa. ................................................................................ 63

Adjudicacin de Menor Cuanta. ........................................................... 64

SECCIN II. CMO SE GESTIONA LA LIMPIEZA PBLICA LOCAL EN

Gestin de la limpieza pblica en la realidad. ................................ 66

El barrido de calles. ....................................................................................... 74

1.1.2. Concesin. ............................................................................................................. 81

Concesin. ....................................................................................................... 110

1.2.3. Ley de Contrataciones del Estado. ............................................................. 114

2. Problemas jurdicos derivados de la actividad de limpieza pblica.

El cobro directo del servicio por parte de la sociedad

concesionaria. .............................................................................................................. 140

SECCIN III. NUEVAS PERSPECTIVAS DE LA LIMPIEZA PBLICA

Los enfoques de la limpieza pblica. .................................................157

El enfoque de la limpieza pblica como servicio pblico...... 157

1.1.1. Verificacin del cumplimiento de los requisitos para calificar una

Gestin del servicio pblico local de limpieza pblica. .................. 160

Gestin Directa. ........................................................................................ 160

Gestin Indirecta...................................................................................... 166

El enfoque de la limpieza pblica como funcin pblica. ..... 170

1.2.1. Verificacin de los requisitos para calificar una actividad como

De los problemas en la limpieza pblica a sus posibles

2.1. La individualizacin del servicio y la naturaleza jurdica del

La asignacin de competencias. .......................................................... 184

Grfico N 1: Barrido de Calles en Lima

Tabla N 1: Formas de gestin de la limpieza pblica en Lima

APP: Asociaciones Pblico Privadas

CAS: Contrato Administrativo de Servicios

CONSUCODE: Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del

CGR: Contralora General de la Repblica

DIGESA: Direccin General de Salud Ambiental

EPS-RS: Empresa Prestadora de Servicios de Residuos Slidos

ESLIMP CALLAO S.A.: Empresa de Servicio de Limpieza Municipal

ESMLL: Empresa de Servicios Municipales de Limpieza de Lima

FONCOMUN: Fondo de Compensacin Municipal

LBD: Ley de Bases de la Descentralizacin

LCE: Ley de Contrataciones del Estado

LGRS: Ley General de Residuos Slidos