COMMISSION

EUROPENNE

Bruxelles, le 18.5.2016
COM(2016) 330 final

Recommandation de
RECOMMANDATION DU CONSEIL
concernant le programme national de rforme de la France pour 2016
et portant avis du Conseil sur le programme de stabilit de la France pour 2016

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Recommandation de
RECOMMANDATION DU CONSEIL
concernant le programme national de rforme de la France pour 2016
et portant avis du Conseil sur le programme de stabilit de la France pour 2016

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPENNE,

vu le trait sur le fonctionnement de l'Union europenne, et notamment son article 121,
paragraphe 2, et son article 148, paragraphe 4,
vu le rglement (CE) n 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la
surveillance des positions budgtaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des
politiques conomiques1, et notamment son article 5, paragraphe 2,
vu le rglement (UE) n 1176/2011 du Parlement europen et du Conseil du
16 novembre 2011 sur la prvention et la correction des dsquilibres macroconomiques 2, et
notamment son article 6, paragraphe 1,
vu la recommandation de la Commission europenne3,
vu les rsolutions du Parlement europen4,
vu les conclusions du Conseil europen,
vu lavis du comit de lemploi,
vu l'avis du comit conomique et financier,
vu l'avis du comit de la protection sociale,
vu l'avis du comit de politique conomique,
considrant ce qui suit:
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Le 26 novembre 2015, la Commission a adopt lexamen annuel de la croissance5,

qui marque le lancement du semestre europen 2016 de coordination des politiques
conomiques. Les priorits de l'examen annuel de la croissance ont t approuves
par le Conseil europen les 17 et 18 mars 2016. Le 26 novembre 2015, la
Commission a adopt, sur la base du rglement (UE) n 1176/2011, le rapport sur le
mcanisme dalerte6, dans lequel la France est mentionne parmi les tats membres
qui feraient lobjet dun bilan approfondi. Le mme jour, la Commission a galement
adopt une recommandation de recommandation du Conseil concernant la politique
JO L 209 du 2.8.1997, p. 1.
JO L 306 du 23.11.2011, p. 25.
COM(2016) 330 final.
P8_TA(2016)0058, P8_TA(2016)0059 et P8_TA(2016)0060.
COM(2015) 690 final.
COM(2015) 691 final.

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conomique de la zone euro7. Cette recommandation a t approuve par le Conseil

europen les 18 et 19 fvrier 2016 et adopte par le Conseil le 8 mars 2016. En tant
que pays dont la monnaie est l'euro, et compte tenu des liens troits entre les
conomies de l'Union conomique et montaire, la France devrait veiller mettre en
uvre cette recommandation intgralement et en temps utile.
(2)

Le rapport 2016 pour la France8 a t publi le 26 fvrier 2016. Il valuait les progrs
accomplis par la France dans la mise en uvre des recommandations par pays
adoptes par le Conseil le 14 juillet 2015 et dans la ralisation des objectifs
nationaux de la stratgie Europe 2020. Ce rapport comprenait galement le bilan
approfondi effectu conformment larticle 5 du rglement (UE) n 1176/2011. Le
8 mars 2016, la Commission a prsent les rsultats du bilan approfondi9. Son
analyse l'amne conclure que la France connat des dsquilibres
macroconomiques excessifs. La France affiche en particulier, dans un contexte de
croissance et d'inflation faibles, une dette publique leve et croissante couple une
comptitivit dgrade. Le risque de retombes ngatives sur son conomie et,
compte tenu de la taille de celle-ci, sur l'Union conomique et montaire est
particulirement important.

(3)

Le 29 avril 2016, la France a prsent son programme national de rforme pour 2016
et son programme de stabilit pour 2016. Afin de tenir compte de leur
interdpendance, les deux programmes ont t valus simultanment.

(4)

Les recommandations spcifiques par pays ont t prises en compte dans la

programmation des Fonds structurels et d'investissement europens pour la priode
2014-2020. Comme le prvoit l'article 23 du rglement (UE) n 1303/2013, lorsque
cela s'avre ncessaire pour soutenir la mise en uvre de recommandations
pertinentes du Conseil, la Commission peut demander un tat membre de revoir
son accord de partenariat et les programmes concerns et de proposer des
modifications leur sujet. La Commission a fourni des prcisions sur la manire dont
elle utiliserait cette disposition dans les lignes directrices relatives l'application des
mesures tablissant un lien entre l'efficacit des Fonds structurels et d'investissement
europens et une bonne gouvernance conomique10.

(5)

La France relve actuellement du volet correctif du pacte de stabilit et de croissance.

Dans son programme de stabilit pour 2016, le gouvernement prvoit de corriger le
dficit excessif en 2017, conformment la recommandation du Conseil du 10 mars
2015. Le dficit nominal devrait continuer diminuer pour atteindre 1,2 % du PIB en
2019. L'objectif budgtaire moyen terme un dficit structurel de 0,4 % du PIB
devrait tre atteint en 2018. Selon le programme de stabilit, la dette publique devrait
culminer 96,5 % du PIB en 2017, avant de retomber 93,3 % du PIB en 2019. Le
scnario macroconomique qui sous-tend les projections budgtaires est globalement
plausible. Toutefois, les mesures ncessaires pour atteindre les objectifs prvus en
matire de dficit partir de 2017 n'ont pas t suffisamment prcises. Sur la base
des prvisions du printemps 2016 de la Commission, le dficit nominal devrait
atteindre 3,4 % du PIB en 2016, conformment l'objectif recommand par le
Conseil. En 2017, le dficit nominal devrait atteindre, politiques constantes, 3,2 %
du PIB, ce qui signifie que le dficit excessif risque de ne pas tre corrig dans le

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COM(2015) 692 final.

SWD(2016) 79 final.
COM(2016) 95 final.
COM(2014) 494 final.

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dlai prescrit. L'effort budgtaire recommand pour les annes 2016 et 2017 ne
devrait pas tre fourni, la stratgie budgtaire de la France reposant principalement
sur l'hypothse d'une amlioration de la conjoncture et d'une persistance des taux bas,
laquelle est hors du contrle des autorits et comporte donc un risque de nonconformit. Se basant sur son valuation du programme de stabilit et tenant compte
des prvisions du printemps 2016 de la Commission, le Conseil estime que la France
risque de ne pas respecter les dispositions du pacte de stabilit et de croissance. Par
consquent, des mesures supplmentaires seront ncessaires pour assurer une
correction durable du dficit excessif en 2017 au plus tard.

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(6)

Le niveau des dpenses publiques en France est l'un des plus levs de l'UE et ne
cesse d'augmenter depuis 2010. La France a prsent un plan visant rduire les
dpenses publiques de 50 milliards d'EUR sur la priode 2015-2017 tous les
niveaux de l'tat, mais ce plan pourrait tre insuffisant pour rduire significativement
les dpenses publiques. Dtailler les mesures sur lesquelles reposent ces rductions
de dpenses, tout en veillant ce qu'elles tiennent compte du taux d'inflation proche
de zro, contribuerait renforcer l'efficacit de ce plan.

(7)

Une rduction du ratio des dpenses selon les plans dfinis reste difficile, eu gard
l'inefficacit du processus d'identification des sources d'conomies potentielles et aux
rsultats jusqu'ici modestes des revues de dpenses. Dans le secteur du logement, la
France dpense presque deux fois plus que ses pairs europens, sans que les rsultats
sur le march de l'immobilier soient sensiblement meilleurs. Il serait possible de
prserver la capacit d'investissement des collectivits locales en combinant la
rduction prvue des dotations de l'tat avec un renforcement du contrle de leurs
dpenses, et notamment une limitation de la croissance de leurs dpenses de
fonctionnement. Les revues de dpenses pourraient constituer un outil adapt pour
recenser les possibilits d'conomies dans ce domaine. De plus, la rforme rcente de
l'administration locale est susceptible de renforcer l'efficacit du systme sur le
moyen long terme.

(8)

Il n'est pas possible de raliser d'importantes conomies court terme sans ralentir
considrablement la croissance des dpenses de scurit sociale, qui reprsentent
plus de la moiti des dpenses publiques. Le systme de retraite pourrait rester
dficitaire sur le court moyen terme, notamment dans des conditions
macroconomiques dfavorables. De plus, les rformes des retraites menes
prcdemment ne devraient permettre de rduire le haut niveau actuel du ratio des
dpenses publiques de retraite qu'aprs 2025. La France s'est fix des objectifs
ambitieux pour 2016 et 2017 afin de limiter la croissance des dpenses de sant. Ces
objectifs pourraient tre complts par des efforts supplmentaires visant identifier
des gains d'efficacit sur le moyen long terme.

(9)

Des mesures ont t prises pour rduire le cot du travail et amliorer les marges
bnficiaires des entreprises, notamment le crdit d'impt pour la comptitivit et
l'emploi de 20 milliards d'EUR et l'allgement des cotisations patronales de
10 milliards d'EUR supplmentaires prvu dans le cadre du pacte de responsabilit et
de solidarit. La manire dont ont t conues ces mesures, qui reprsentent 1,5 % du
PIB et contribuent combler l'cart de cot du travail entre la France et la moyenne
de la zone euro, pourrait limiter leur efficacit. Il est prvu que ces mesures
d'conomies fassent l'objet d'valuations dont les rsultats appuieront la prise de
dcision sur leurs caractristiques futures, afin de faire en sorte qu'elles atteignent
leurs objectifs en matire d'efficacit. Ces valuations devraient s'intresser tout
particulirement aux effets sur la formation des salaires et sur l'emploi.

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(10)

Dans le contexte actuel de chmage lev, le cot du travail au salaire minimum

risque de freiner l'emploi des personnes peu qualifies. Le salaire minimum est lev
par rapport au salaire mdian, mais son cot a t rduit par des exonrations
sociales. Une augmentation du salaire minimum entrane une augmentation de salaire
pour toutes les catgories de travailleurs et compresse les salaires vers le haut. En
raison du mcanisme de revalorisation du salaire minimum, les hausses du salaire
moyen et l'volution du salaire minimum sont troitement corrles, ce qui retarde
l'ajustement des salaires ncessaire dans une situation conomique dfavorable.

(11)

Les rformes menes rcemment n'ont donn aux employeurs que peu de possibilits
pour droger aux accords de branche. Cela concerne tous les aspects des conditions
d'emploi, notamment les salaires, le temps de travail et les conditions de travail, et
limite la capacit des entreprises moduler leurs effectifs en fonction de leurs
besoins. l'heure actuelle, les branches professionnelles peuvent empcher les
entreprises de dterminer, au cas par cas et aprs ngociations avec les partenaires
sociaux, les conditions de drogation aux accords de branche en matire de temps de
travail. Les drogations aux accords de branche et aux dispositions juridiques
gnrales sur les conditions d'emploi, par l'intermdiaire d'accords d'entreprise,
pourraient tre facilites, en concertation avec les partenaires sociaux.

(12)

En 2015, le taux de chmage a atteint 10,4 %. Le chmage touche particulirement

les jeunes, les ressortissants de pays tiers et les travailleurs peu qualifis. La dualit
du march du travail ne cesse d'augmenter, avec d'un ct, les travailleurs diplms
de l'enseignement suprieur embauchs en contrats dure indtermine et de l'autre,
une proportion constante de travailleurs occupant des emplois peu qualifis de plus
en plus prcaires. La part des contrats dure dtermine de moins d'un mois dans
l'emploi total a progress et avoisinait les 70 % en 2015. Le cadre juridique rgissant
les contrats de travail, en particulier la rglementation sur le licenciement des salaris
titulaires d'un contrat dure indtermine, est susceptible de favoriser la forte
segmentation du march du travail. La dgradation persistante de la situation sur le
march du travail met mal la viabilit du systme d'assurance-chmage, dont le
dficit devrait atteindre, selon les projections de fvrier 2016, 4,5 milliards d'EUR en
2015, 4,2 milliards d'EUR en 2016 et 3,5 milliards d'EUR en 2017. La dette du
systme passerait alors de 25,8 milliards d'EUR en 2015 30,0 milliards d'EUR en
2016 et 33,6 milliards d'EUR en 2017. Le calcul des allocations de chmage favorise
l'enchanement d'emplois temps plein de courte dure, au dtriment des emplois
mi-temps de longue dure, et incite les employeurs proposer des emplois de courte
dure, qui devront tre complts par le versement de prestations sociales. De plus,
les caractristiques du systme d'assurance-chmage, notamment les conditions
d'ligibilit et la dgressivit des allocations de chmage, sont susceptibles de
dcourager le retour l'emploi.

(13)

Le passage de l'cole au monde du travail reste difficile, surtout pour les jeunes les
moins qualifis. Le recours l'apprentissage diminue parmi les catgories les moins
qualifies, alors que les stratgies d'apprentissage diffrent d'une rgion l'autre et
que la capacit du systme s'adapter aux nouveaux besoins de l'conomie est
limite. Loffre de formation pour les chmeurs, les travailleurs peu qualifis et les
salaris de PME demeure insuffisante, malgr la rforme en cours de la formation
professionnelle, notamment en ce qui concerne la gouvernance, les incitations et les
services de conseil, et le nouveau plan de formation prvu pour les chmeurs. La
coopration insuffisante entre les diffrents acteurs de la formation professionnelle

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continue empche toute rpartition efficace des ressources. Le compte d'activit

personnel, en prparation, pourrait contribuer rquilibrer l'accs la formation.

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(14)

La France continue de se classer un niveau moyen pour ce qui est de

l'environnement des entreprises, notamment en ce qui concerne les contraintes
rglementaires, pour lesquelles elle est mal classe dans les comparaisons
internationales. Le programme de simplification se poursuit comme prvu, mais sa
mise en uvre est ingale, notamment pour ce qui est des mesures ciblant les
entreprises, et des problmes subsistent dans un certain nombre de domaines.

(15)

Par rapport d'autres tats membres, la France se caractrise par un nombre

disproportionn de petites entreprises, ce qui limite leur niveau de productivit. Les
initiatives prises rcemment pour attnuer l'impact des critres de taille ne devraient
pas avoir d'incidence significative sur la croissance des entreprises compte tenu de
leur champ d'application limit ou de leur caractre temporaire. En consquence, les
effets de seuil continueront de freiner la croissance des entreprises franaises.

(16)

La concurrence s'est amliore dans le secteur des services, mais des obstacles
subsistent nanmoins, notamment dans les services aux entreprises, dont une grande
partie n'a en effet pas t concerne par les rformes rcentes, et les industries de
rseau. Un certain nombre de barrires l'entre et de rglementations, ainsi que des
tarifs, brident l'activit conomique des professions rglementes et psent sur la
productivit d'autres secteurs qui font appel ces services. D'autres problmes
dcoulent de l'application restrictive des exigences en matire d'autorisation.

(17)

La France reste la trane des tats membres champions de l'innovation, malgr la

gnrosit de l'aide publique dans ce domaine. Ces quinze dernires annes ont t
marques par une multiplication et une instabilit des dispositifs publics de soutien
l'innovation, ce qui suscite des interrogations quant la coordination, la cohrence et
l'efficacit gnrales de ces dispositifs. Cette situation nuit tout particulirement aux
PME.

(18)

En 2014, le taux des prlvements obligatoires a atteint 45,9 % du PIB, soit l'un des
plus levs de l'UE. La charge fiscale globale continue d'augmenter et sa
composition n'est pas propice la croissance conomique, dans la mesure o elle
pse lourdement sur les facteurs de production mais relativement peu sur la
consommation. La fiscalit des entreprises a commenc diminuer lgrement en
2014 et la France a commenc se rapprocher de la moyenne de l'UE en matire de
fiscalit environnementale, mais les recettes de TVA restent faibles, tant en
pourcentage du PIB qu'en pourcentage de l'imposition totale, en raison des taux bas
de cet impt, de l'application gnralise des taux rduits et du nombre lev
d'exonrations. Hormis la suppression progressive de la contribution sociale de
solidarit des socits, actuellement en cours, aucune mesure concrte n'a encore t
prise pour atteindre l'objectif annonc d'une rduction 28 % du taux nominal de
l'impt sur les socits d'ici 2020.

(19)

Le systme fiscal est trs complexe. Le nombre de taxes inefficaces, dont le

rendement est nul ou faible, reste lev et l'imposition des revenus des personnes
physiques est particulirement complexe, ce qui a un cot administratif significatif.
En dpit de l'introduction de l'obligation d'valuer et de contrler rgulirement les
dpenses fiscales dans la loi de programmation des finances publiques 2014-2019, la
rduction des dpenses fiscales prvue pour 2016 est modeste aprs plusieurs annes
d'augmentation.

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(20)

Dans l'ensemble, les obstacles l'investissement priv sont limits, les deux plus
grands tant la lourdeur de la rglementation et le niveau lev de l'impt sur les
socits. Le climat de l'investissement aurait tout gagner d'une amlioration de
l'environnement des entreprises, d'une rduction des impts sur la production et d'une
simplification du systme fiscal. Toutes les mesures prises pour amliorer la
comptitivit-cots et hors cots des entreprises franaises sont susceptibles
d'accrotre les niveaux d'investissement et d'encourager les entreprises investir dans
le capital physique et humain, en vue d'amliorer la productivit. Le potentiel de
croissance long terme est galement limit par l'atonie des investissements dans les
activits d'innovation.

(21)

Dans le cadre du semestre europen, la Commission a procd une analyse

complte de la politique conomique de la France, qu'elle a publie dans son rapport
2016 sur le pays. Elle a galement valu le programme de stabilit et le programme
national de rforme, ainsi que les suites donnes aux recommandations qu'elle a
adresses la France les annes prcdentes. Elle a tenu compte non seulement de
leur bien-fond dans l'optique d'une politique budgtaire et socio-conomique viable
en France, mais aussi de leur conformit avec les rgles et les orientations de l'UE, eu
gard la ncessit de renforcer la gouvernance conomique globale de l'UE par la
contribution de cette dernire aux futures dcisions nationales. Les recommandations
figurant aux points 1 5 ci-aprs refltent ses recommandations dans le cadre du
semestre europen.

(22)

Eu gard cette valuation, le Conseil a examin le programme de stabilit et la

recommandation figurant au point 1 ci-dessous, en particulier, reflte son avis11.

(23)

la lumire des rsultats du bilan approfondi de la Commission et de cette

valuation, le Conseil a examin le programme national de rforme et le programme
de stabilit. Ses recommandations formules en vertu de l'article 6 du rglement (UE)
n 1176/2011 se refltent dans les recommandations figurant aux points 1 (5) cidessous,

RECOMMANDE que la France sattache, au cours de la priode 2016-2017, :

1.

assurer une correction durable du dficit excessif en 2017 au plus tard en prenant les
mesures structurelles requises et en consacrant toutes les recettes exceptionnelles la
rduction du dficit et de la dette; prciser les rductions de dpenses prvues pour
les annes venir et accentuer les efforts pour accrotre le montant des conomies
gnres par les revues de dpenses, y compris en ce qui concerne les dpenses des
collectivits locales, d'ici la fin de l'anne 2016; renforcer les valuations
indpendantes des politiques publiques afin de recenser des gains d'efficacit dans
tous les sous-secteurs des administrations publiques.

2.

veiller ce que les rductions du cot du travail soient prennises et que les
volutions du salaire minimum soient compatibles avec la cration d'emplois et la
comptitivit; rformer le droit du travail pour inciter davantage les employeurs
embaucher en contrats dure indtermine.

3.

renforcer les liens entre le secteur de l'ducation et le march du travail, notamment

par une rforme du systme d'apprentissage et de la formation professionnelle qui
mette l'accent sur les personnes peu qualifies; d'ici la fin de l'anne 2016,
entreprendre une rforme du systme d'assurance-chmage afin d'en rtablir la
viabilit budgtaire et d'encourager davantage le retour au travail.

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Conformment larticle 5, paragraphe 2, du rglement (CE) n 1466/97 du Conseil.

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4.

liminer les obstacles l'activit dans le secteur des services, en particulier dans les
services aux entreprises et les professions rglementes; prendre des mesures pour
simplifier les programmes publics d'innovation et en amliorer l'efficacit; d'ici la
fin de l'anne 2016, approfondir la rforme des critres de taille rglementaires qui
freinent la croissance des entreprises et continuer simplifier les rgles
administratives, fiscales et comptables en poursuivant le programme de
simplification.

5.

prendre des mesures visant rduire les impts sur la production et le taux nominal
de l'impt sur les socits, tout en largissant la base dimposition sur la
consommation, notamment en ce qui concerne la TVA; supprimer les dpenses
fiscales inefficaces, notamment celles dont le rendement est nul ou faible, et adopter
la rforme concernant la retenue la source de l'impt sur le revenu des personnes
physiques d'ici la fin de l'anne 2016.

Fait Bruxelles, le

Par le Conseil
Le prsident

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