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Grupos parlamentarios
Poder Ejecutivo
Milagros Campos
Relaciones ejecutivo-parlamento:
Grupos parlamentarios y mecanismo control poltico al Poder Ejecutivo
Relaciones ejecutivo-parlamento:
Grupos parlamentarios
Poder Ejecutivo
Milagros Campos
2014
Relaciones ejecutivo-parlamento:
Grupos parlamentarios y mecanismo control
poltico al Poder Ejecutivo
Milagros Campos
De esta edicin:
Pontificia Universidad Catlica del Per
Escuela de Gobierno y Polticas Pblicas, 2014
Av. Universitaria 1801, Lima 32, Per
www.pucp.edu.pe/escueladegobierno
Primera edicin: Mayo 2014
Tiraje: 250 ejemplares
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2014-06556
ISBN: 978-612-4206-36-8
Diseo, diagramacin e impresin:
Tarea Asociacin Grfica Educativa
Psje. Mara Auxiliadora 156 - Brea
Contenido
1. Introduccin
2. Grupos parlamentarios
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3. Sistema de gobierno
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4. Control parlamentario
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4.2. La interpelacin
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Bibliografa
1. Introduccin
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slo los partidos polticos generan mayor desconfianza. Dad la historia del Per en la que hubo cierres del Congreso acompaados del
golpes y autogolpes de Estado esta apreciacin es relevante. An
cuando existen factores vinculados a la pobreza y desigualdad as
como a los valores democrticos, es nuestra intencin analizar los
factores institucionales. Qu factores influyen en el mal desempeo
el Congreso frente a la ciudadana? Consideramos pues que la causa
de la desconfianza en los parlamentos est fundamentalmente fuera
de ellos. En el anlisis del funcionamiento y estructura de los parlamentos debe estudiarse la influencia que tiene el sistema de partidos, el sistema de gobierno y el sistema electoral. Si bien es lugar
comn afirmar que el Parlamento es un reflejo del pas, olvidamos
con frecuencia que tambin lo es del sistema electoral. Asimismo, las
instituciones tienen un impacto en la calidad y eficiencia el gobierno.
El diseo del sistema de gobierno determina los mecanismos
para el ejercicio del control poltico as como para dictar normas con
fuerza de ley; aun cuando la fortaleza o la debilidad de los parlamentos suelen estar determinadas por otros factores. Los arreglos
institucionales, la cultura poltica, la presencia o ausencia de otras
instituciones democrticas, las condiciones socio econmicas de un
pas entre otros factores pueden contribuir a determinar el funcionamiento de las instituciones. La ausencia o deficiencia de un diseo institucional de ingeniera constitucional puede afectar seriamente el funcionamiento de las mismas, ms an por la debilidad
de las propias instituciones y la ausencia de patrones histricos que
faciliten un juego poltico que alimenten una determinada tradicin.
Tal como lo expresa Sartori (1999) ...es claro que las instituciones y
Constituciones no pueden hacer milagros. Pero difcil ser que tengamos buenos gobiernos sin buenos instrumentos de gobierno.
Las instituciones no se crean por ley ni son obra exclusiva
del constitucionalismo. Pueden las leyes incentivar el fortaleci 10
miento de las instituciones democrticas? Debido a la ntima relacin entre el Derecho y la Ciencia Polticalaw is to political institutions as the bones are to the body (Drewry, 1996:191), el diseo
constitucional y de las reglas electorales influirn sustancialmente
en el funcionamiento de las instituciones polticas. La mayor parte
de los enfoques estn de acuerdo en que las instituciones influencian en las estrategias de los actores para conseguir sus logros.
Rothstein (1996:146), explica que las instituciones determinan los
actores legitimados, el nmero de actores, la informacin de la que
dispone cada uno en relacin al otro. De otro lado, el sello distintivo del enfoque de la eleccin racional racional choice respecto
de las instituciones es analizar como las instituciones influyen en
los resultados (Rothstein, 1996:174). Explica Garca Montero que
no se trata de asumir posturas deterministas, pero desde el nuevo
institucionalismo el acento est en los incentivos que proveen las
reglas y prcticas para estructurar el comportamiento de los actores polticos (Garca Montero, 2009:2) lo que cada vez se hace ms
evidente es que Introducir a los estudios legislativos aspectos institucionales como las normas reglamentarias, el rol de los partidos
polticos y las reglas entre dirigentes, parlamentarios y militantes
aporta una mirada complementaria que apunta bsicamente a la
conducta de los parlamentarios. En esa lnea, el anlisis del parlamento puede explicarse en gran medida a travs de una de sus
instituciones esenciales: los grupos parlamentarios y su relacin
con los partidos polticos que los integran. Como veremos ambas
variables explican tanto funcionamiento del Congreso peruano as
como su relacin con el Poder Ejecutivo y el sistema de gobierno,
ms all del diseo constitucional
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2. Grupos parlamentarios
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Universidad Catlica del Per. Centro de Investigaciones Sociolgicas, Econmicas, Polticas y Antropolgicas; TAREA, 2009.
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3. Sistema de gobierno
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En Per, la inestabilidad poltica ha sido frecuente. En el siglo pasado, hubo ms gobiernos producto de un golpe de Estado que los elegidos por el pueblo. As en 1994, Fernando Tuesta
(1995:131) deca que en 173 aos de vida republicana, en lugar de
35 gobiernos, transitaron 107, de variado tipo y duracin. Slo 19
de ellos tuvieron su origen en elecciones y de stos slo 9 terminaron su perodo presidencial. Mc Clintock encuentra una constante en el rgimen poltico peruano, si bien el presidencialismo est
profundamente arraigado en la cultura poltica peruana, hay una
identificacin del presidente con un mesas. Esta idea no se inici
en la dcada 1980, sino en los aos veinte y treinta.
Si bien, adoptando los criterios de Linz (1998:32), el Per tiene
un sistema presidencial, pues el presidente controla el ejecutivo y es
elegido por el pueblo por un periodo fijo, como lo es el legislativo;
en el diseo constitucional se incorporan los mecanismos de control
propios de un sistema parlamentario. Al respecto Sartori (1996: 98)
precisa que el criterio, no se vulnera si se da al Parlamento el poder de
censurar ministros individuales con la consecuencia de su renuncia.
El Presidente es el Jefe de Estado y Jefe de Gobierno (artculos 110, 118 incisos 2 y 3).
El acceso al cargo es por sufragio directo (artculo 111).
Los perodos son de mandato fijo para el Poder Ejecutivo
(artculo 112).
La formacin y el ejercicio del gobierno es una prerrogativa
del Presidente (artculo 122); sujeta a la aprobacin de la
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e)
f)
g)
h)
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En Argentina, si el presidente lo desea, puede ofrecer importantes beneficios a un lder o legislador de su partido. En conjunto
ello proporciona incentivos para que los legisladores no quiebren
la disciplina partidaria (Jones, 2002:234). En el caso de Ecuador, la
fragmentacin de votos y la indisciplina de los partidos no impide
la implementacin de polticas, pero si hace que se convierta en
una prctica comn el uso de mecanismos informales o de compra
de votos para conseguir el apoyo para algunas iniciativas legislativas segn denuncia Meja (Tanaka, 2003:71).
La disciplina del voto es uno de los elementos esenciales
para el funcionamiento del sistema parlamentario contemporneo
y una de las razones de ser de los grupos parlamentarios. Sartori
(2003:113), afirma que la cohesin y la disciplina partidista, nunca ha sido consecuencia de los gobiernos parlamentarios. Precisa
que si un sistema se basa en asambleas fragmentadas, ingobernables y emocionales, por su propia inercia seguir tal cual es. Para
Brown, (2004: 58) el tema no es que el presidencialismo promueva
la constitucin de partidos indisciplinados, sino que sencillamente no necesita que los partidos sean disciplinados. La separacin
de poderes no requiere que los partidos se desenvuelvan colectivamente al gobernar, tal como se ven impelidos a hacerlos los
partidos en los sistemas parlamentarios. En los sistemas parlamentarios la disciplina oficial es ms fuerte que la disciplina de
oposicin y representa el margen de seguridad del que se beneficia
el gobierno (Bufal, 1999:51 y ss.) (Carey, 2007:203 y ss).
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4. Control parlamentario
n cuando los parlamentarios han sido vistos fundamentalmente como legisladores, su rol en las democracias representativas no puede ser entendida si no es a partir de la funcin de representacin y del ejercicio del control poltico. Loewenstein (1982:
29) clasifica el control poltico en intraorgnicos e interorgnicos,
segn operen dentro de la organizacin de un detentador del poder o, entre diversos detentadores del poder. Ambos son controles
horizontales.
Los controles interorgnicos, en particular, aquellos que se
dan entre el Congreso y el Poder Ejecutivo, resultan particularmente relevantes en el diseo del sistema de gobierno. La relacin
entre estos poderes del Estado ha sido histricamente tensa:la lucha por el poder entre el gobierno y el parlamento es permanente
y constante. La historia del Estado constitucional desde sus principios no ha sido sino la bsqueda perenne de la frmula mgica
para el establecimiento de un equilibrio ideal entre el gobierno y el
parlamento, frmula que jams ha sido encontrada y que jams lo
ser (Loewenstein, 1982:253). El control es ejercicio de poder, responsabilidad frente a su ejercicio y garanta de libertad al impedir
el abuso del mismo, es por ello garanta del sistema democrtico.
Como explica Valads, solo controla quien tiene poder. Controlar
al poder es pues un acto de poder (Valads, 2000: 17).
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Como se ha referido en los prrafos precedentes la constitucin peruana ha previsto en un diseo fundamentalmente presidencialista los mecanismos de control parlamentario. As, se
regulan los pedidos de informacin (artculo 96), las comisiones
investigadoras (artculo 97), el voto de investidura (artculo 130);
la interpelacin (artculo131), la mocin de censura (artculo 132),
la cuestin de confianza (133). Tambin estn previstos la invitacin a los ministros para informar (artculo 129), el control parlamentario de los decretos de urgencia y decretos legislativos (118,
inciso 19 y 104), el control sobre los tratados as como el que recae
en la declaracin del estado de sitio o del estado de emergencia
(137). Excede a este trabajo pero no puede dejar de mencionarse el
relativo a la aprobacin del Presupuesto General de la Repblica,
tema esencial y estrechamente vinculado a los orgenes del Parlamento.
En los prrafos siguientes, se analiza el marco normativo as
como el desempeo en los ltimos diez aos de los mecanismos de
control ms relevantes. En ambos perodos, la eleccin presidencial se produjo en la segunda vuelta, quedando conformado el parlamento unicameral en la primera vuelta electoral. En ambos casos
el partido de gobierno obtuvo la primera minora, cuarenta y siete
en el perodo 2001-2006 y, treinta y seis en el perodo 2006-2011.
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Favor
Contra Abstenciones
Presentes
Daino
106
107
Solari
57
20
78
Merino
61
17
79
Ferrero
49
44
99
Kuczynski
60
29
95
30
Favor
75
Contra Abstenciones
Presentes
18
23
116
Simon
61
16
10
77
Velasquez
68
14
11
95
Chang
51
17
72
Fernndez
46
28
76
4.2 La interpelacin
La interpelacin es un mecanismo de control, afn a los sistemas de gobierno parlamentarios, pero presente en muchos de los
presidencialismos latinoamericanos. A travs de la interpelacin a
los ministros de Estado, los congresistas solicitan explicaciones, informacin o el esclarecimiento de hechos de inters pblico, a efecto
de dilucidar responsabilidades en la toma de decisiones polticas de
su sector. La Constitucin establece en el artculo 130 que es obligatoria su concurrencia. La mocin de interpelacin debe ser presentada por no menos del quince por ciento del nmero legal de congresistas. Para su admisin, se requiere el voto del tercio del nmero de
representantes hbiles. La votacin se efecta indefectiblemente en
la siguiente sesin y tiene preferencia en el orden del da y es vista
antes que cualquier otra mocin pendiente en la agenda. La interpelacin es un derecho de las minoras, slo para obtener informacin,
pues en el Per, su absolucin no da lugar a votacin alguna. Es sin
embargo, una importante evaluacin para el ministro interpelado.
Rubio seala que el antecedente de este mecanismo de control se encuentra en la Constitucin de 1933 y se repite en la Consti 31
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Interpelaciones
votadas
Interpelaciones
realizadas
Gobierno de
Alejandro Toledo
2001-2006
22
Gobierno de
Alan Garca
2006-2011
40
20
10
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El reglamento del Congreso introduce un requisito adicional al establecer que su presentacin procede solo despus de la
interpelacin, de la concurrencia de los ministros para informar, o
debido a su resistencia para acudir en este ltimo supuesto o luego
del debate en que intervenga el Ministro por su propia voluntad.
Este tema ha generado un debate pues se fundamenta en un supuesto derecho de defensa de los ministros, cuando de lo que se
trata es de asumir responsabilidad poltica. De otro lado, tratndose de mecanismos de control diferentes, establecer requisitos adicionales supone que no pueden ser ejercidos independientemente,
sino de manera sucesiva. Creemos que en este punto el reglamento
excede el marco constitucional.
En relacin a la censura, Eguiguren (2007:38) considera que
no es un mecanismo eficaz para cambiar la poltica gubernamental.
Precisa que en el caso peruano, la censura ministerial solo garantiza el cambio de la persona del ministro, pero no necesariamente un
cambio de poltica gubernamental ni la solucin de la controversia
suscitada. Pease (2010:12) seala que slo tuvo significacin en dos
gobiernos donde el Presidente de la Repblica careca de mayora
absoluta en el Congreso y en ambos el partido aprista (partido estructurado y disciplinado) articul la oposicin al gobierno.
Slo en el caso del Ministro del Interior referido en prrafos
precedentes se alcanz la mayora absoluta requerida para la censura. En el caso de los perodos 2001-2006 se presentaron nueve
mociones, prosperando una. En el perodo 2006-2011, doce, ninguna prosper.
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4.4
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La facultad de designar comisiones investigadoras est regulada constitucionalmente desde 1920. La investigacin se realiza
respecto de asuntos de inters pblico que suscitan el inters del
Parlamento en una situacin en la que hay una posible responsabilidad del gobierno. Pretenden obtener informacin para permitir
que la cmara se forme un juicio u opinin, en relacin al objeto investigado. Todo ello comporta, en consecuencia, la posibilidad de
dirigir el desarrollo hacia la deteccin de posibles responsabilidades polticas (Torres, 1998: 98). La naturaleza de las comisiones de
investigacin es muy precisa: se enmarcan en la funcin de control
poltico y son por lo tanto un balance de poder.
An cuando no todas las constituciones tienen una referencia
explcita, en algunos pases han surgido de la prcticaparlamentaria.La Constitucin espaola prev en el artculo 76 que el Congreso y el Senado, y, en su caso, ambas Cmaras conjuntamente, podrn nombrar comisiones de investigacin sobre cualquier asunto
de inters pblico. Sus conclusiones no sern vinculantes para los
Tribunales, ni afectarn a las resoluciones judiciales, sin perjuicio de
que el resultado de la investigacin sea comunicado al Ministerio
Fiscal para el ejercicio, cuando proceda, de las acciones oportunas.
Precisa la obligatoriedad de comparecer a requerimiento de las Cmaras. La ley regular las sanciones que puedan imponerse por incumplimiento de esta obligacin. La Constitucin alemana, seala
en el artculo 44 que el Bundestag tiene el derecho y, a peticin de
una cuarta parte de sus miembros, el deber de nombrar una comisin de investigacin encargada de reunir las pruebas necesarias en
sesiones pblicas. La norma hace importantes precisiones en torno
al procedimiento y preservacin de derechos fundamentales: Podr excluirse la presencia del pblico. En la obtencin del material
probatorio se aplicarn por analoga las disposiciones del procedimiento penal. No se afectar al secreto de la correspondencia, de las
comunicaciones postales y de las telecomunicaciones. Los tribuna 37
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les y las autoridades administrativas estn obligados a prestar ayuda judicial y administrativa. Las resoluciones de las comisiones de
investigacin no podrn ser sometidas a la consideracin judicial.
Los tribunales gozan de libertad para apreciar y juzgar los hechos
que son objeto de la investigacin. En Amrica Latina, Uruguay
establece en el artculo 120 que las Cmaras podrn nombrar comisiones parlamentarias de investigacin o para suministrar datos
con fines legislativos. Mxico, en el artculo 93 que las Cmaras,
a pedido de una cuarta parte de sus miembros, tratndose de los
diputados, y de la mitad, si se trata de los Senadores, tienen la facultad de integrar comisiones para investigar el funcionamiento de
dichos organismos descentralizados y empresas de participacin
estatal mayoritaria. Los resultados de las investigaciones se harn
del conocimiento del Ejecutivo Federal.
Regularmente las mociones para conformar comisiones de
investigacin proceden cuando existen indicios de la existencia de
irregularidades en el funcionamiento de alguna institucin pblica
o comprometen a funcionarios pblicos. En el Per, muchas comisiones de investigacin han sido precedidas y fundamentadas
en investigaciones periodsticas. En cuanto a su finalidad, las comisiones de investigacin buscan esclarecer hechos y atribuir responsabilidad poltica por el funcionamiento inadecuado de los rganos estatales. Tambin proporcionan informacin valiosa hacer
ajustes en la legislacin.
Es importante tener en cuenta las limitaciones establecidas
en el propio texto constitucional. En efecto, precisa el numeral 2
del artculo 139 entre los principios y derechos de la funcin jurisdiccional, la independencia en el ejercicio de la funcin jurisdiccional. Ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes
ante el rgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones. Agrega que estas disposiciones no afectan el derecho de
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de criterio, determinen la situacin jurdica del investigado, no teniendo el Congreso capacidad de decisin al respecto.
El nmero de comisiones investigadoras creadas independientemente de las investigaciones realizadas por la comisin de
fiscalizacin o las facultades de comisin investigadora otorgadas
a comisiones ordinarias en el periodo 2001-2006 fue de 12, mientras que en el periodo 2006 2011 fue de 15.
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4.6
Incorporada formalmente con la Constitucin de 1993, la facultad de dictar decretos de urgencia tiene como antecedente ms
cercano la atribucin para dictar medidas extraordinarias en materia econmica y financiera de la Constitucin de 1979. As, an cuando fueron descartadas en el debate de la Asamblea Constituyente,
en los hechos, el gobierno las incorpor como decretos supremos
extraordinarios. La Constitucin de 1993 ha previsto en el literal
19 del artculo 118 que corresponde al Presidente de la Repblica,
dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con
fuerza de ley, en materia econmica y financiera, cuando as lo requiere el inters nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso. Los
decretos de urgencia deben haber sido aprobados por el Consejo de
Ministros y estar refrendados por su Presidente. El Congreso puede
modificar o derogar los referidos decretos de urgencia.
Los informes recados en el control de los decretos de urgencia en la Comisin de Constitucin y Reglamento suelen centrar su
anlisis en los aspectos siguientes:
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a)
b)
c)
d)
Que el decreto de urgencia consista en dictar medidas extraordinarias, en el sentido sealado por la Constitucin y
el Reglamento del Congreso, esto es, que su expedicin responda a circunstancias anormales e imprevistas que demanden una accin inmediata.
Que el decreto de urgencia trate exclusivamente de materias
econmicas y financieras.
Que est involucrado el inters nacional.
Que el decreto de urgencia no contenga materia tributaria.
Adems del control parlamentario, los decretos de urgencia estn sujetos a control constitucional, a travs del proceso de
inconstitucionalidad. El Tribunal Constitucional ha precisado que
... la expedicin de un Decreto de Urgencia, al ser extraordinario,
debe responder: a) a una situacin de necesidad y urgencia; b) que
no haya podido ser prevista oportunamente; c) debiendo tratarse
de una situacin que de no actuar de modo inmediato puede ponerse en grave riesgo el inters nacional, finalmente; d) la materia
o contenido de los decretos de urgencia debe estar referida a situaciones relacionadas con la economa o las finanzas pblicas.
(Exp. 00023-2007-AI FJ 11). En otra ocasin precisa que (STC N.
0017-2004-AI), los decretos de urgencia deben responder a los siguientes criterios:
a)
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b)
c)
d)
e)
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La delegacin de facultades legislativas es otra de las medidas que hace atpico el modelo de sistema de gobierno peruano,
pues es un mecanismo de colaboracin entre poderes del Estado
propio del rgimen parlamentario. El artculo 104 de la Constitucin precisa que el Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo
la facultad de legislar, mediante decretos legislativos, sobre la materia especfica y por el plazo determinado establecidos en la ley
autoritativa. La ley autoritativa es iniciativa del Poder Ejecutivo.
No pueden delegarse la reforma constitucional, la aprobacin de
tratados internacionales, leyes orgnicas, ni la Ley de Presupuesto
y Ley de la Cuenta General de la Repblica. Los decretos legislativos estn sometidos, en cuanto a su promulgacin, publicacin,
vigencia y efectos, a las mismas normas que rigen para la ley. El
Presidente de la Repblica da cuenta al Congreso o a la Comisin
Permanente de cada decreto legislativo.
El Tribunal Constitucional ha sealado respecto de esta facultad que existen otras materias indelegables al Poder Ejecutivo.
El Tribunal Constitucional entiende que lo previsto en el ltimo
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Durante el perodo 2001 2006 se dictaron 41 decretos legislativos, durante el 2006-20011 se dieron 134. La mayora de estos
estuvieron referidos a la adecuacin de la legislacin nacional para
implementar el Acuerdo de Promocin Comercial Per-Estados
Unidos, y con el apoyo a la competitividad econmica.
Cuadro N 5 Decretos de Urgencia
y Decretos Legislativos 2001-2011
Perodo
Decretos de Urgencia
Decretos Legislativos
2001-2006
304
41
2006-2011
382
134
Los decretos legislativos, como los decretos de urgencia tienen dos esferas de control: el parlamentario y el constitucional. El
control parlamentario que se ejerce segn el procedimiento detallado anteriormente. En caso que se considere que el Ejecutivo ha
incurrido en excesos respecto de la ley autoritativa, podra quedar
sujeto a responsabilidad poltica.
Las referencias a los decretos de urgencia y legislativos, lleva
necesariamente a una reflexin en torno a la funcin legislativa y
al rol que desempea el Poder Ejecutivo en ella. Evidentemente
el Congreso no monopoliza la funcin de legislar, la facultad de
dictar normas con fuerza y rango de ley la comparte con el Poder
Ejecutivo. Mc Clintock citando a Bernales y Eguiguren refiere a
la funcin legislativa durante el segundo mandato de Belande y
el primero de Garca, ambos con mayora en el Congreso. En el
perodo de Belande (1980-1985) se aprobaron 1071 leyes, 70 por
ciento fueron propuestas por el Ejecutivo, y el 30 por ciento por
el Congreso. Aproximadamente el 65 por ciento de las leyes presentadas por el Ejecutivo fueron finalmente aprobadas. Adicionalmente, el Ejecutivo aprob 336 decretos legislativos y 667 de los
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2001-2006
2006-2011
13655
3709
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2001-2006
2006-2011
1348
923
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