Taller de Capacitacin en Reduccin del Riesgo de Desastres

HERRAMIENTAS PARA LA
GESTIN DEL RIESGO
Material de Apoyo

El siguiente material es un material de referencia que ayuda a desarrollar y

complementar el contenido del Mdulo 5.

Existe un extenso nmero de herramientas para la gestin de riesgo de desastres

que han sido desarrolladas y aplicadas en la Regin, estas pueden ser evaluadas,
homologadas y se pueden adaptar a las particularidades de las condiciones locales.

Existen herramientas relacionadas con el marco legal; la planificacin del uso del
suelo; la planificacin del desarrollo urbano; la construccin y mejoramiento de
obras y servicios pblicos; la informacin, educacin y capacitacin; el monitoreo de
las amenazas; la preparacin para la respuesta y la transferencia del riesgo; entre
muchos otros procesos.

Obtener el impacto deseado en los procesos de gestin de riesgo de desastres a

travs de la aplicacin de herramientas diseadas a los efectos requiere
indispensablemente de la adecuada comunicacin y cooperacin intra-institucional
y de alianzas interinstitucionales.

Desarrollar y aplicar herramientas para la gestin del riesgo es solo una fase
necesaria para la gestin efectiva del riesgo; para lograr un impacto real en la
reduccin del riesgo se requiere su institucionalizacin; generar las capacidades
necesarias en torno a ellas y en definitiva su aplicacin en forma sostenida y
sistemtica en las polticas, planes, programas, proyectos y acciones llevados a
cabo por los gobiernos locales.

Se debe evitar caer en la instrumentalizacin de la gestin del riesgo, es decir, la

produccin sistemtica de instrumentos (mapas, cartillas, estudios, folletos, planes,
cursos) y productos como un fin y no como un medio para el logro medible de
objetivos de reduccin del riesgo.

Las herramientas para la gestin de riesgo deben permitir a las autoridades del
gobierno municipal priorizar, focalizar, y optimizar recursos e iniciativas
institucionales que fortalezcan el desarrollo local.

Herramientas para la Gestin de Riesgo de Desastres:

Dezembro 2011

Mdulo 5: Herramientas para la Gestin del Riesgo de Desastres

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A los efectos del presente mdulo se define Herramientas para la Gestin de Riesgo
de Desastres como el conjunto de todos los sistemas, aplicaciones, controles,
instrumentos, metodologas, entre otros, que se emplean para facilitar los procesos
de prevencin, mitigacin y preparacin, fortaleciendo las capacidades para evitar,
disminuir o transferir los efectos adversos de las amenazas.

En este mismo orden de ideas se asume la siguiente clasificacin para las

Herramientas para la Gestin de Riesgo de Desastres:
I.
Herramientas de identificacin y anlisis del riesgo.
II.
Herramientas de reduccin del riesgo
III.
Herramientas de monitoreo, preparacin y reconstruccin
IV.
Herramientas de Proteccin Financiera

Estudios de Caso, ejemplos, notas orientadoras sobre algunas Herramientas

para la Gestin de Riesgo de Desastres:
I.

Herramientas de identificacin y anlisis del riesgo:

a. Evaluacin del riesgo1:

Identificacin del inventario de amenazas a nivel municipal.

El estudio de las caractersticas propias de las diferentes amenazas naturales,
permite estimar los efectos probables que la ocurrencia de un evento puede
generar sobre las construcciones y poblacin expuestas. En este orden de ideas,
resulta crucial el conocimiento de las condiciones que propician la ocurrencia de
eventos peligrosos, de tipo tectnico, volcnico, meteorolgico, hidrulico y
geotcnico. El estudio de las caractersticas propias de las diferentes amenazas
naturales, permite estimar los efectos probables que la ocurrencia de un evento
puede generar sobre las construcciones y poblacin expuestas. En este orden de
ideas, resulta crucial el conocimiento de las condiciones que propician la
ocurrencia de eventos peligrosos, de tipo tectnico, volcnico, meteorolgico,
hidrulico y geotcnico. Se han publicado en la literatura mundial diversos
modelos analticos para la evaluacin de las diferentes amenazas naturales.
Cada modelo propuesto tiene sus ventajas y desventajas, limitaciones,
requerimientos de informacin, resolucin y tipo de resultados. Dependiendo de
la aplicacin particular, el analista seleccionar el modelo que mejor se acomode
a sus requerimientos y la disponibilidad de informacin.

Evaluacin de sistemas expuestos: edificaciones esenciales, lneas

vitales, entre otros.
La informacin de exposicin frente a fenmenos naturales corresponde al
inventario de bienes inmuebles e infraestructura que pueden ser afectados y se
expresa en trminos de activos y de poblacin. La definicin de los componentes
expuestos requiere una informacin mnima para el anlisis tales como su
ubicacin geogrfica, sus caractersticas fsicas y su valoracin econmica. La
exposicin puede definirse en forma detallada, componente por componente, o
cuando no exista dicha informacin o resulte muy costosa levantarla, puede

1 http://www.ecapra.org/capra_wiki/es_wiki/
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especificarse mediante modelos aproximados de exposicin. Es un componente

fundamental en el anlisis o evaluacin de riesgo y de su resolucin y detalle
depende el grado de precisin de los resultados. El modelo puede evaluarse con
diferentes niveles de resolucin y cuando no se cuenta con informacin al detalle
es necesario realizar estimaciones aproximadas que representen o den cuenta
de dicho inventario de activos expuestos en forma aproximada.

Evaluacin de vulnerabilidad.
La vulnerabilidad debe evaluarse y asignarse a cada uno de los componentes
expuestos y para cada uno de los tipos de amenazas considerados. CAPRA y
estudios publicados por el GAR 011 hacen una clara diferenciacin entre
vulnerabilidad estructural y vulnerabilidad humana. La vulnerabilidad estructural
se refiere al dao o afectacin que sufrir un activo determinado ante una
amenaza dada. Usualmente se mide en trminos de un porcentaje medio de
dao o valor econmico requerido para reparar el bien afectado y llevarlo a un
estado equivalente al que tena antes de la ocurrencia del evento y la
incertidumbre asociada. Por otro lado la vulnerabilidad humana hace referencia
al nivel de afectacin a los ocupantes de una edificacin en trminos de nmero
esperado de vctimas, heridos o en general cualquier nivel de afectacin que se
defina, en funcin de la intensidad del fenmeno amenazante. Cada uno de los
activos que conforman la base de exposicin de componentes deber tener
asignada una funcin de vulnerabilidad para las prdidas fsicas y una funcin
de vulnerabilidad humana, diferentes para cada una de la las amenazas
requeridas.

Anlisis probabilista del riesgo.

El anlisis probabilista del riesgo tiene como objetivo fundamental determinar
las distribuciones de probabilidad de las prdidas que pueden sufrir en lapsos
dados los activos expuestos, como consecuencia de la ocurrencia de amenazas
naturales, integrando de manera racional las incertidumbres que existen en las
diferentes partes del proceso. El procedimiento de clculo probabilista consiste,
en forma resumida, en evaluar las prdidas en el grupo de activos expuestos
durante cada uno de los escenarios que colectivamente describen la amenaza, y
luego integrar probabilsticamente los resultados obtenidos utilizando como
factores de peso las frecuencias de ocurrencia de cada escenario. El GAR 011,
hace la introduccin de Curvas Hibridas (Hybrid Curves) en el anlisis a fin de
hacer el anlisis probabilstico de riesgo extensivo y riesgos intensivos (*) ver
terminologa de desastres UNISDR 2009.
(*) Riesgo intensivo
El riesgo asociado con la exposicin de grandes concentraciones poblacionales y
actividades econmicas a intensos eventos relativos a las amenazas existentes,
los cuales pueden conducir al surgimiento de impactos potencialmente
catastrficos de desastres que incluiran una gran cantidad de muertes y la
prdida de bienes.
(*) Riesgo extensivo

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El riesgo generalizado que se relaciona con la exposicin de poblaciones

dispersas a condiciones reiteradas o persistentes con una intensidad baja o
moderada, a menudo de naturaleza altamente localizada, lo cual puede
conducir a un impacto acumulativo muy debilitante de los desastres.
II Herramientas de reduccin del Riesgo:
b. Educacin y Sensibilizacin: Incidencia poltica y formacin de recursos
humanos
Construccin Conjunta de Capacidad y Aprendizaje para Mejorar el Entendimiento
compartido de Problemas y Soluciones2:

La gestin en colaboracin puede ser una importante estrategia para lograr un

entendimiento integral y compartido de los problemas y soluciones, y desencadenar
adems un proceso de aprendizaje mutuo. Esto permite una ms efectiva
construccin y fortalecimiento de la capacidad de gestin de los actores que
intervienen en el desarrollo regional, en donde se cruzan competencias y
responsabilidades de diferentes niveles de gobierno, entidades, grupos sociales y
sector privado.

Por su naturaleza compleja, el mejoramiento de los niveles de seguridad humana y

de aspectos del desarrollo regional se debe abordar desde una perspectiva integral
que abarque componentes de tipo social, econmico, ambiental, teniendo en cuenta
la diversidad de actores de carcter pblico y privado que intervienen en estos
temas. Esta complejidad hace imperativo el trabajo coordinado y de cooperacin
entre actores y su entendimiento de esta integralidad.

El fortalecimiento de la capacidad y el aprendizaje debe dirigirse tanto al sector

pblico (encargado de armonizar los diferentes intereses en juego), como al sector
privado y a la comunidad en general (quienes son los directa o indirectamente
afectados por las condiciones de desarrollo y seguridad de una regin). Fortalecer
las capacidades de gestin de todos estos actores permite que cada uno pueda
asumir sus roles y responsabilidades con mayor eficiencia.

El trabajo en equipo promueve y estimula el aprendizaje de tcnicas para el

intercambio de informacin, la identificacin de aspectos y problemas comunes, y
permite identificar tareas y responsabilidades que deben asumir los participantes,
as como definir los esquemas de negociacin y de construccin de consensos para
la toma de decisiones de manera compartida.

II. Herramientas de reduccin del Riesgo:

c. Planificacin: Planes de Ordenamiento territorial y otras herramientas de control
de usos de suelo y planes de desarrollo local.
Incorporar la gestin del riesgo en la planificacin del Ordenamiento Territorial 3:

2 La Gestin del Riesgo de Desastres Hoy. Contextos globales, herramientas locales; Wilches-Chaux, Gustavo. UNISDR,
3 http://www.ecapra.org/capra_wiki/es_wiki/
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2008.

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La planificacin del ordenamiento territorial constituye una de las estrategias ms

importantes de las autoridades regionales para orientar el desarrollo hacia metas de
sostenibilidad y seguridad. La planeacin del desarrollo permite constituir un
modelo de ocupacin del territorio en el mediano y largo plazo, el cual establece las
condiciones de organizacin, estructura bsica y acciones necesarias para la
adecuada expansin de regiones urbanas y rurales pertenecientes a una entidad
territorial especfica.
Cabe resaltar que, dentro de la gestin integral de riesgo, es necesario tomar en
cuenta los riesgos futuros que podra afrontar el municipio por la explotacin del
territorio y la expansin de sus asentamientos humanos. Los planes de preparacin
a emergencias y mitigacin de riesgos actuales, no constituyen una medida de
proteccin en el largo plazo, si no se consideran adecuadamente los riesgos futuros.
Es ms, una planificacin territorial inadecuada podra encaminar al municipio a una
situacin de generacin constante de riesgos para su poblacin e infraestructura.
Las restricciones de ocupacin de territorio resultantes de la incorporacin de la
gestin del riesgo en los planes de ordenamiento territorial, deben estar pensadas
de tal manera que maximicen los beneficios obtenidos por el municipio en el largo
plazo, tales como conocimiento claro y detallado de las condiciones locales de
amenaza, vulnerabilidad y riesgo, zonificacin de las reas urbanizadas en trminos
de zonas susceptibles a sufrir afectaciones importantes por efecto de fenmenos
naturales, zonificacin de las reas rurales y de expansin en trminos de la
seguridad y sostenibilidad que pueden proveer al municipio, y en general una
reglamentacin clara de ocupacin y uso del territorio.
El procedimiento para la adecuada incorporacin del riesgo por eventos naturales
en el ordenamiento territorial se puede condensar en las 4 fases 4
1. Diagnostico de la situacin actual: corresponde a la revisin de las
condiciones actuales del municipio en trminos de susceptibilidad a riesgos
naturales.
2. Formulacin de las modificaciones: en esta etapa se formulan las correcciones
o modificaciones que deban aplicarse a largo plazo en el estilo de desarrollo
del municipio.
3. Implementacin: consiste en el establecimiento de una reglamentacin, o su
modificacin en caso que exista, que regule el desarrollo territorial del
municipio, y que contenga las consideraciones asociadas a la incorporacin
del riesgo identificado en la fase de diagnstico, segn lo especificado en la
fase de formulacin.
4. Seguimiento: el seguimiento de la aplicacin de la reglamentacin es crucial,
dado que permitir a los planificadores la retroalimentacin de los resultados
obtenidos para la permanente mejora de las condiciones de desarrollo
municipal.
III. Herramientas de Monitoreo, Preparacin y Reconstruccin:
a. Sistemas de alerta temprana5

4 MAVDT 2005; Rubiano et.al. 2009

5 La Gestin del Riesgo de Desastres Hoy. Contextos globales, herramientas locales; Wilches-Chaux, Gustavo. UNISDR, 2008.
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Al tema de las alertas tempranas, que son sistemas y procedimientos que forman
parte de los planes de gestin del riesgo y de los planes de emergencia de distintos
niveles (internacional, nacional, estadual provincial, distrital, municipal, escolar,
barrial, etc.), nos podemos acercar desde distintos puntos de vista, que a la postre
deben ser complementarios entre s. La UNISDR promueve los sistemas de alerta
temprana centrados en la poblacin, cuyo objetivo "es facultar a las personas y
comunidades que enfrentan una amenaza, para que acten con suficiente tiempo y
de manera adecuada para reducir la posibilidad de que se produzcan lesiones
personales, prdidas de vidas y daos a los bienes y al medio ambiente.
Para el caso de huracanes, tsunamis y volcanes existen organismos internacionales
de carcter cientfico encargados de emitir advertencias (36 horas de anticipacin)
y avisos (24 horas) anunciando la posibilidad de que, en un periodo de tiempo
determinado, se produzca un fenmeno de stos, capaz de afectar el territorio de
ms de un pas. Dependiendo del tipo de alerta, se espera que las autoridades y la
comunidad adopten unas conductas previamente definidas en el plan de
emergencias del respectivo nivel. El "xito" no slo cientfico, sino tambin poltico
econmico y social de las alertas, depende en gran medida de la capacidad que las
instituciones cientficas tengan para pronosticar con un aceptable nivel de certeza,
la real ocurrencia o materializacin de una amenaza (huracn, inundacin, erupcin
volcnica. tsunami, helada, etc.), especificando los lugares que pueden resultar
afectados y el momento (o por lo menos el periodo de tiempo) en el cual cabe
esperar que se manifieste esa amenaza.
Sin embargo a pesar de los avances que han logrado la ciencia y la tecnologa en
estos campos, todava no es posible (y a lo mejor nunca ser) pronosticar con
absoluta exactitud cundo va a ocurrir el fenmeno amenazante y en qu lugar
preciso y con qu magnitud se va a presentar. Esto nos coloca en el terreno de la
incertidumbre propia de cualquier tentativa de conocer las caractersticas y el
comportamiento de los sistemas caticos. La incertidumbre intrnseca a la
informacin procedente de los cientficos naturales, no exonera a las autoridades de
tomar decisiones que conduzcan, por ejemplo, a evacuar una comunidad de una
zona de riesgo (en el corto plazo) o a promover su reubicacin definitiva (en el
mediano o largo plazo) a promover su reubicacin definitiva (en el mediano o largo
plazo).
IV. Herramientas de Proteccin Financiera:
a. Transferencia del riesgo6
Cambios rpidos en el sector financiero estn permitiendo la aparicin de nuevas
alternativas para enfrentar las prdidas causadas por fenmenos peligrosos. El
mercado de capitales es global y permite la posibilidad que se puedan realizar
inversiones en diferentes sitios del mundo. La combinacin de los nuevos
conocimientos y tcnicas de la ingeniera y la ciencia, lo que incluye la modelacin
ms precisa de prdidas y un mejor entendimiento cientfico del riesgo, los avances
en la computacin y la tecnologa de la informacin y las innovaciones en el
mercado financiero, estn abriendo nuevos horizontes y nuevas fuentes de capital
para enfrentar las prdidas debidas a desastres.

6 http://www.ecapra.org/capra_wiki/es_wiki/
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Aunque aparentemente es un proceso similar al que se propone desde la

perspectiva de las ciencias aplicadas y sociales, en realidad el riesgo desde el punto
de vista financiero se refiere al potencial de prdidas econmicas y la reduccin del
mismo se basa en la implementacin de medidas que permitan contar con recursos
econmicos en el momento en que se presente un desastre y se puedan cubrir total
o parcialmente dichas prdidas. En otras palabras, desde el punto de vista
financiero, la gestin del riesgo tiene como objetivo identificar y analizar las
exposiciones de prdida, examinando las posibilidades de transferencia y retencin
de esas prdidas, llevando a cabo las transacciones del caso y estando atentos a los
cambios o ajustes que deban realizarse. Esto involucra la industria de seguros y
reaseguros, la titularizacin y otros esquemas financieros utilizados o que se
podran explorar para integrarlos a una gestin integral del riesgo colectivo desde
una visin multisectorial, interinstitucional y multidisciplinaria.
Los mecanismos disponibles en los mercados de seguros y de capitales no son
sustituibles entre s, sino que son complementarios y se deben usar
simultneamente en una estructura combinada que cubra diferentes capas de
riesgo. Dentro de esta estructura participan distintos tipos de agentes, entre ellos,
empresas aseguradoras, reaseguradoras, inversionistas privados, banca de
inversin, intermediarios financieros y entidades multilaterales, lo cual implica que,
aunque existe esta estructura institucional, el marco regulador del uso de este tipo
de instrumentos est por fuera de la esfera nacional de los pases. En resumen,
mecanismos como el aseguramiento o la transferencia de prdidas al mercado de
capitales permiten disminuir la carga fiscal de los gobiernos una vez ha ocurrido un
desastre. A partir de la definicin de las responsabilidades del Estado y de su
capacidad fiscal, se pueden establecer acuerdos entre ste y las compaas
aseguradoras y reaseguradoras por medio de los cuales se puedan cubrir los riesgos
a travs del diseo de instrumentos financieros adecuados.
Los mecanismos financieros disponibles en los mercados de seguros, reaseguros y
capitales que pueden ser alternativas para financiar y transferir por parte del Estado
las posibles prdidas generadas por desastres extremos:
Industria de seguros y reaseguros
Esta figura financiera permite transferir el riesgo (entendido en este caso como el
potencial de la prdida econmica) a una compaa de seguros. Usualmente, los
seguros se basan en la ley de los grandes nmeros (eventos asegurados son vistos
como independientes entre s; la probabilidad ocurrencia de muchos en forma
simultnea es baja). Sin embargo, para los seguros de desastre la situacin puede
ser diferente, pues la prdida puede ocurrir en forma simultnea a muchas
propiedades en un rea grande. En estos casos, se dice que las prdidas estn
correlacionadas. A menor correlacin la prdida o el riesgo para una compaa de
seguros particular es menor.
El seguro en s mismo no es considerado como una medida de mitigacin porque,
ms bien redistribuye la prdida en vez de reducirla. Un programa de seguros
cuidadosamente diseado puede, sin embargo, estimular la adopcin de medidas
de mitigacin, asignando un precio al riesgo y creando incentivos financieros a
travs de descuentos aplicables a las tasas de las primas, deducibles ms bajos y/o

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lmites de cobertura ms altos, condicionados a la implementacin de dichas

medidas de reduccin del riesgo.
Retencin del riesgo
La retencin del riesgo puede ser inconsciente o pasiva, cuando el posible afectado
no es conocedor que est en riesgo a causa de la ignorancia o de un examen
deformado o superficial de la realidad; esta situacin puede ser muy grave. La
retencin tambin puede ser forzada debido a que no existe ninguna otra
alternativa de eliminacin, reduccin o transferencia y se debe asumir
obligatoriamente con el riesgo. El no seguro es una figura de retencin cuando no se
justifica la cobertura debido, por ejemplo, a la obsolescencia del bien, o porque la
posibilidad de prdida es extremadamente baja y puede ignorarse, o porque la
prdida es tan alta que su transferencia costara tanto como las prdidas que se
ocasionaran. Tambin, dadas las condiciones de salud econmica puede ocurrir que
slo se cubran los riesgos ms graves y se renuncie a cubrir los dems. Sin
embargo, esta situacin indica que un evento importante podra causar el
descalabro econmico de los afectados.
- Mercado de capitales
El mercado de capitales tiene un nuevo rol emergente en la transferencia de riesgos
catastrficos. Una caracterstica bsica de economas ms slidas es un sistema de
mercado de capitales bien desarrollado. Estos sistemas localizan ahorros y capital
de inversin en varios sectores econmicos con la localizacin de reglas basadas en
el riesgo y el rendimiento. En la prctica, el riesgo financiero es empaquetado y
transferido a inversionistas a travs de instrumentos financieros, tambin a travs
de fondos propios, (tales como acciones comunes) stocks o derivados (opciones de
valores, tasas de inters futuras, comercio exterior, contratos de mercancas
futuras). La posibilidad, entonces, de transferir el riesgo de los sectores que lo
soportan (propietarios para decirlo de manera amplia) a los mercados de capitales
existe. En general, se tienen dos tipos de instrumentos que es importante precisar:
instrumentos de financiacin e instrumentos de transferencia de riesgo. En los
instrumentos de financiacin, el emisor del ttulo o instrumento debe devolver en
algn momento al inversionista el capital que ste le facilit a cambio del ttulo,
mientras que en los de transferencia de riesgo, el inversionista, a cambio de un
retorno ms alto, corre el riesgo de perder su capital.
Bonos
Son activos financieros de renta fija. Los agentes involucrados en la emisin de un
bono son el emisor y el inversionista. En su forma ms simple, el inversionista
compra un ttulo de cierto valor (principal) que le ser devuelto al final de cierto
perodo (fecha de madurez del bono). A lo largo de este intervalo de tiempo, recibe
cupones (flujos de efectivo a partir del inters que ofrezca el bono) con cierta
periodicidad. En el caso de riesgo por desastres, existe un tipo especial de bonos
que son los Bonos de Catstrofe (Cat Bonds). Estos bonos se diferencian de un bono
en su forma ms simple, en que estn sujetos a riesgo de crdito (riesgo de no pago
o "default" por parte del emisor) en todo o parte del principal y/o de los cupones en
el caso de la ocurrencia de cierto desastre previamente especificado, convirtindose
en instrumentos de transferencia de riesgo. Los fondos que se obtienen de la venta
del bono son invertidos a una tasa libre de riesgo, y los rendimientos de esta ltima
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inversin son a su vez utilizados para pagar el inters o cupn del bono. En
compensacin por el riesgo de crdito que estos presentan, ofrecen tasas de inters
y rendimientos mayores que los que se ofrecen en el mercado.
Prestamos contingentes
Catastrophe Deferred Drawdown Option (CATDDO) forma parte de una gama de
instrumentos que ofrece el Grupo del Banco Mundial para el financiamiento en caso
de catstrofes y que otorgan liquidez inmediata a los prestatarios despus de un
desastre natural.
Lecturas y Referencias

Anexos CAPRA; Consorcio Evaluacin de Riesgos Naturales (ERN-LA)

http://www.ecapra.org/capra_wiki/es_wiki/
Herramientas para la integracin de la reduccin del riesgo de desastres;
Benson, Charlotte et al; Provention, 2009
http://www.proventionconsortium.org/themes/default/pdfs/tools_for_mainstreaming_DRRsp.pdf
La Gestin del Riesgo de Desastres Hoy. Contextos globales, herramientas
locales; Wilches-Chaux, Gustavo. UNISDR 2008.
http://eird.org/gestion-del-riesgo/index.html
La Gestin del Riesgo de Desastres Hoy. Contextos globales, herramientas
locales; Wilches-Chaux, Gustavo. UNISDR 2008.
http://eird.org/gestion-del-riesgo/index.html
Vivir con el Riesgo: Informe mundial sobre iniciativas para la reduccin de
desastres; ONU/EIRD, 2004
http://www.unisdr.org/eng/about_isdr/bd-lwr-2004-spa.htm
GAR 011 : Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction 2011 Revealing
Risk, Redefining Development, chapter 5,
http://www.preventionweb.net/english/hyogo/gar/2011/en/bgdocs/GAR2011/GAR2011_Report_Chapter5.pdf

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