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Argentina. La Reforma neoliberal y la contra reforma?. Transformaciones

estructurales y una larga transicin
Estela Grassi
Presentacin
La transformacin estructural de la sociedad argentina, materializada en la ltima
dcada del siglo XX, no se comprende en su profundidad, sin referencia a la
dictadura militar que se impuso en el pas entre 1976 y 1982; y al papel
constituyente de la identidad popular y nacional que tiene el peronismo. La primera
realiz una parte importante de lo que despus se llam el modelo neoliberal,
pues en un contexto de terror, se tomaron medidas que condicionaron
importantemente la poltica posterior. El segundo, fue la condicin de posibilidad
para la aceptacin de las propuestas neoliberales en democracia. Solamente un

Doctora en Antropologa de la Universidad de Buenos Aires. Profesora Titular de la Facultad de

Ciencias Sociales. Investigadora en el Instituto Gino Germani de la misma Facultad (UBA).

Para la elaboracin de esta ponencia que sigue los tems y estructura solicitados por los
organizadores del Seminario, se cont con la colaboracin de la licenciada Malena Hopp, becaria
de doctorado del CONICET (Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas), quien
investiga los temas de economa social y emprendimientos productivos, y colabor en la revisin
del texto preliminar. Por su parte, Karina Brovelli, becaria de estmulo a la investigacin de la UBA,
asisti en la bsqueda de informacin.

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gobierno que antepusiera su identidad peronista, pero adhiriera estratgicamente
a los intereses de los sectores que histricamente mantuvieron enarboladas las
banderas del liberalismo econmico, poda llevar a cabo una transformacin como
la que ocurri en los 90. En el transcurso entre la dictadura de los 70 y el
peronismo neoliberal de los 90, los grupos econmicos con control del mercado
desencadenaron la mayor inflacin de la historia argentina. La experiencia de ver
cada da licuarse los ingresos y destruirse las fuentes de trabajo, qued en la
memoria como otra forma de terror y amenaza, incluso ms perdurable que la
violencia poltica. Este es un tercer elemento indisolublemente entretejido a esa
transformacin (Danani, 2005). En lo que sigue, parto del ciclo de auge del
neoliberalismo, para analizar comparativamente el iniciado tras la crisis
econmica, poltica y social de 2001/2002, mucho ms complejo de aprehender
porque est abierto a la disputa por orientar hacia donde dirigir el proyecto de la
nacin. El temblor en el sistema mundial que ocurre mientras se escribe este
informe, hace todo ms desconcertante.
(1) El papel del Estado en la sociedad globalizada y la posicin predominante
respecto de la soberana nacional
El estado se interviene a s mismo: la reforma neoliberal de la dcada del 90
Al inicio de los 90, se haba instalado en el pensamiento poltico y el sentido
comn, una forma de crtica al Estado que afirmaba su ineficiencia y las
bondades del mercado e interpretaba la crisis econmica y social como la
ocurrencia de una catstrofe originada en la intromisin de la poltica en la
economa, va las regulaciones estatales. En corto tiempo, la crisis dej paso a
la globalizacin, incorporada tambin al sentido comn como ocurrencia de un
fenmeno, esta vez de signo progresivo. En ambos casos, el resultado necesario
era adaptarse: a lo que el mercado mandaba (para superar la crisis); y al
sistema global (para instalar a Argentina en el primer mundo). En ese contexto,
abrir la economa al comercio externo, atraer inversiones asegurando la mxima
movilidad de los capitales (financieros, principalmente) y alcanzar equilibrio fiscal
privilegiando el pago puntual de los intereses de la deuda externa, fueron objetivos
prioritarios durante todo el perodo que va de 1990, hasta el derrumbe econmico
de 2001. Un conjunto de medidas (liberalizacin de precios, rebaja de aranceles a
la importacin, flexibilizacin del mercado de trabajo) era aconsejado por los
organismos financieros internacionales, como necesario ajuste estructural y se
impona como condicin para el acceso a los crditos externos, para la
renegociacin de la deuda y el ingreso de Argentina al Plan Brady1.
Dos leyes fundamentales -Ley de Reforma del Estado y Ley de Emergencia
Econmica2- permitieron derogar normas restrictivas y de control de las
inversiones extranjeras y privatizar (y extranjerizar) las empresas pblicas, an
aquellas consideradas estratgicas, sin intervencin del Congreso. Desde la
1

Plan para la refinanciacin de las deudas de los pases latinoamericanos, conocido con el nombre
de su autor, Nicholas Brady.
2
Agosto y septiembre de 1989, respectivamente.

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industria del petrleo hasta el transporte areo3, el Estado malvendi sus
empresas y anul su capacidad de regulacin y control. Concretamente, la poltica
del gobierno se dirigi a transformar su capacidad reguladora, dejando libre al
capital y constriendo la capacidad de decisin de los trabajadores en general. La
siguiente en aprobarse fue la Ley Nacional de Empleo (1990), que instituy las
primeras modalidades de empleo precario.
La profunda transformacin socio-cultural de la sociedad argentina incluy una
indita subordinacin a los centros de poder externos tan definida, que en
trminos discursivos se expresaba en una consigna antitercermundista, con la
que gobierno y aliados, convocaban a la adhesin popular. Queremos ser parte
del primer mundo, no del tercero hacan coro los funcionarios peronistas, a los
viejos liberales que siempre haban mirado con desprecio al resto de Amrica
Latina (ni qu hablar de las naciones poscoloniales de Asia o frica)4. Los
funcionarios y representantes del FMI y del BM en el pas se constituyeron en
actores de la vida poltica cotidiana. Sus nombres (y estas siglas) se hicieron
reconocibles y sus opiniones se citaban en los medios de comunicacin en un pie
de igualdad con la de funcionarios de gobierno, polticos y economistas locales5.
Argentina fue, desde el punto de vista de los principios que orientaron el Consenso
de Washington, un pas que se aline sin retaceos. El discurso era monoltico y las
decisiones polticas (desde las macroeconmicas, a los planes y programas
sociales) guardaban estrecha correspondencia con las recomendaciones que
emanaban de sus documentos.
Deuda externa y el problema fiscal. A travs de estos temas se puede
comprender esa relacin con los organismos y los centros de poder mundial, por
el modo como fueron construidos en problemas que trascendan largamente lo
estrictamente econmico.
Lo Vuolo y Seppi (2008: 5) explican que la deuda oper dentro del pas como un
mecanismo que permiti la valorizacin financiera de flujos de ahorro domstico y
externo a una tasa de inters domstica mayor que la internacional [que] se
volvi el estmulo principal del comportamiento de los agentes econmicos con
poder de decisin sobre la inversin y el endeudamiento, el mecanismo principal a
travs del cual se canaliz ahorro domstico hacia el exterior. Como la Ley de
Convertibilidad (1991) que fij el peso al dlar haba cancelado la posibilidad de
emisin monetaria, los gastos slo podan cubrirse con ingresos por impuestos,
con lo obtenido de las privatizaciones y con crditos externos. Aunque lo
ingresado por aquellas ventas deba destinarse a polticas sociales, de hecho,
3

Telecomunicaciones, Aerolneas Argentinas y las de energa: YPF (incluyendo la explotacin de

las reas petroleras) y las empresas de Gas y de Agua (Thwaites Rey, 2003). La aerolnea de
bandera fue reestatizada al final de 2008.
4
Sin que el orgullo nacional se resintiera, el Canciller Guido Di Tella acu una figura retrica
contundente como expresin de esta subordinacin: sostena que Argentina mantena con Estados
Unidos relaciones carnales, y no slo de amistad.
5
El ms popular de estos agentes fue Michel Camdessus, entonces director gerente del FMI
(puede verse Grassi, 2003).

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tambin se aplic a cubrir servicios de la deuda. Para idnticos fines se
contrajeron nuevos crditos especficos.
Desde el punto de vista poltico, la deuda dio lugar a la supervisin permanente
del FMI, y al control de la concordancia de las decisiones polticas locales con los
lineamientos contenidos en el ajuste estructural. Precisamente, para esos
lineamientos el presupuesto de los organismos pblicos era gasto fiscal y un
problema de administracin del Estado que exiga ceir los egresos a los ingresos
a las arcas pblicas. La definicin del presupuesto del Estado como gasto
pblico condujo sin escalas al dficit fiscal como causa del estancamiento de la
economa y de la inflacin. La meta de bajar el gasto justific medidas como la
disolucin del Ministerio de Obras y Servicios Pblicos; el recorte de subsidios de
promocin industrial; la reduccin de la planta de personal del Estado; la reduccin
y descentralizacin presupuestaria de servicios pblicos (escuelas, hospitales). Se
reform el sistema de jubilaciones y pensiones, se expandi la base tributaria y se
aument sistemticamente la tasa del IVA (impuesto al valor agregado)6. No
obstante no haber quedado tarea sin hacer, el desequilibrio no slo persisti, sino
que el problema alcanz al funcionamiento del sistema poltico. El descrdito de
sus agentes contribuy a engendrar el concepto de gasto poltico y el intento de
ajuste de los propios cuerpos legislativos y ya no slo de sus presupuestos: el
Congreso de la Nacin7 y las Legislaturas provinciales y locales estuvieron en la
mira. En ese escenario, las denuncias y sospechas de corrupcin de funcionarios
polticos terminaron inscriptas en el problema del gasto, sin que se afectara la
estructuracin corrupta del sistema poltico-econmico.
La crisis. El control de la inflacin y el reinicio del crecimiento del PBI8 se cuentan
entre los logros del perodo, cuando tambin se gest la crisis que estall en
diciembre de 2001. Desde 1998 los avatares externos afectaban cada vez ms al
pas, y los lmites que impona la convertibilidad dificultaban el manejo de la
poltica monetaria y alentaba la especulacin financiera de capitales que
encontraban facilidad para expatriar sus ganancias o retirar sus inversiones; la
amenaza de aislamiento y falta de crdito por incumplimiento con los
vencimientos de la deuda conduca a tomar ms deuda; las condiciones laborales
y salariales se depreciaban y las mediciones de la desocupacin y la pobreza
registraban cada vez mayor deterioro social. En el plano poltico, en 1999 los
candidatos del peronismo fueron desplazados por una Alianza de partidos que
despert expectativas de cambio proponiendo nuevas formas de hacer poltica,
6

En 1990 el IVA era del 13%; en apenas en cinco aos trep al 21%.
El tema se mantuvo presente. El mismo Duhalde, en su gobierno de transicin, intent un
proyecto de reforma de la Constitucin que propona reducir la cantidad de diputados y senadores
nacionales, lo que afectaba la representacin de las minoras polticas. Se trata de cambios que
implicaran una fuerte reduccin del gasto poltico (Clarn, 10/1/ 2002).
8
Entre 1990 y 1996, el PBI creci cerca del 40%; el PBI industrial, casi un 30%; la productividad
por ocupado en la economa en general, trep un 31% y en el sector industrial, un 58% por obrero
ocupado y 48% si se toman en cuenta las horas trabajadas (Instituto para el Desarrollo Industrial,
1997, con fuentes de INDEC y FIEL).
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aunque una de sus primeras medidas sera hacer aprobar por el Congreso una
norma laboral que reclamaba el FMI por medio de sobornos a senadores,
maniobra que fue denunciada por el Vicepresidente. Su renuncia al cargo fue el
principio del fin del Gobierno de la Alianza: el presidente De la Ra renunci, a su
vez, el 20 de diciembre de 2001, en medio de un clima de protesta generalizada
que empez (como una dcada atrs), con saqueos a supermercados del
conurbano bonaerense, pero llev a la histrica Plaza de Mayo de la Ciudad de
Buenos Aires a los ms variados sectores sociales y polticos, tras la consigna
que se vayan todos (los polticos). Hubo entonces ms de 30 muertos por la
represin.
Nunca qued esclarecido el papel de los intendentes peronistas de las localidades
aledaas en el aliento a los saqueos, aunque la renovadora Alianza haba hecho
mritos para lograr el repudio popular: adems de tener en su haber los sobornos
mencionados, dispuso una rebaja de salarios de los empleados pblicos, trajo al
Ministerio de Economa primero a un representante a ultranza del neoliberalismo
(el economista Ricardo Lpez Murphy) y luego, de vuelta, al propio Domingo
Cavallo que, cuando ya todo estaba perdido, emiti un decreto de intangibilidad de
los depsitos bancarios de los ahorristas e inmediatamente despus dispuso
limitaciones para el retiro de esos fondos, lo que termin en su confiscacin. El
estrepitoso derrumbe del modelo y la inoperancia de los gobernantes, instalaron
nuevamente al peronismo en la mxima conduccin del Estado. En el plazo de un
mes sucedieron a De la Ra cuatro presidentes, todos peronistas. Finalmente
Eduardo Duhalde vio cumplida su pretensin de llegar a la primera magistratura,
que haba perdido en las elecciones de 1999: el 2 de enero de 2002 lo ungi la
Asamblea Legislativa.
Durante esos meses, vimos al pas caer al abismo, y a los organismos, a los
grandes bancos extranjeros y a los agentes del poder econmico local, rondar
como buitres para llevarse los ltimos restos del cadver 9, mientras una
mezcolanza de gentes reclamaba su parte en las calles y plazas. Los que pedan
trabajo consiguieron el ms extendido de los planes de asistencia (para Jefas y
Jefes de Hogar Desocupada/os); los que reclamaban por sus ahorros, Bonos del
Estado a largo plazo. La nueva etapa empezaba, as, con algunos hechos
simtricos a los que haban dado inicio a la que ahora pareca cerrarse10 y otra
Ley de Emergencia econmica y financiera terminaba con la convertibilidad pesodlar. La designacin como entonces- de un empresario entre los funcionarios de
9

Una muestra, segn una crnica periodstica: Amadeo (funcionario del gobierno) dijo que
Duhalde mencion, temprano: "Nunca he tenido tantos llamados en mi vida de todos los grupos
que estn planteando que no quieren que los toquemos".El diario cita una fuente calificada de una
embajada europea segn la cual "Las empresas de mi pas no han podido establecer
comunicacin con el Gobierno y estn impactadas con los acontecimientos". Sigue la crnica: El
canciller Ruckauf recibi una carta del canciller francs Hubert Vedrine en la que dijo que espera
que el Gobierno "sabr velar" por las empresas de ese pas (Clarn, 6-1-02).
10
En 1990 fue el Plan Bonex, por el que se confiscaron los ahorros en plazo fijo, que fueron
canjeados por bonos. Y entonces hubo un Bono Solidario, por el que se formaron colas de
miserables, tambin en ese enero ardiente.

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gobierno, vena a representar ahora los intereses de la produccin nacional11. La
devaluacin del peso y la pesificacin de las deudas licuaron los pasivos de
algunas grandes empresas, y simultneamente, los salarios e ingresos de la clase
trabajadora. La continuidad de las protestas sociales, en particular de las
organizaciones de desocupados, y la muerte a mano de jefes policiales de dos
militantes de esas organizaciones, durante la dura represin de una manifestacin
que no estaba en los planes de Duhalde, condujo a su decisin de convocatoria a
elecciones para presidente. Estas se realizaron el 27 de abril de 2003 y ninguno
de los postulados obtuvo, entonces, los votos necesarios para ser ungido en
primera vuelta. El peronismo llev a tres candidatos: Nstor Kirchner representaba
al oficialismo del partido justicialista y obtuvo el 22,24% de los votos, contra el
24,45% que fueron para Menem, quien renunci a la segunda vuelta. Para
entonces, el encarecimiento de los productos importados y la reduccin de los
costos de produccin internos, haban abierto la posibilidad de una estrategia de
desarrollo de perfil ms productivo y a una mayor demanda de empleo.
Despus del diluvio, el Estado regresa
Kirchner asumi el 25 de mayo de 2003, con el mximo grado de descreimiento
social y hasta burlado por los medios de comunicacin. Su candidatura como
representante del oficialismo peronista haba resultado por descarte, despus que
Duhalde intentara sin xito llevar a ese sitio a otros dos gobernadores de sendas
provincias de la regin ms rica del pas: Santa Fe y Crdoba. Kirchner, por el
contrario, vena de gobernar Santa Cruz, la provincia ms austral del continente, y
era una figura apenas conocida, a diferencia de su mujer (Cristina Fernndez,
actual Presidenta), que representaba a su provincia en el Senado con una
actuacin destacada y de fuerte tono opositor en algunos momentos del gobierno
de Menem. Contra todo eso, dio vuelta ese estado de nimo en la hora y minutos
que dur su discurso de asuncin ante la Asamblea Legislativa.
El discurso. Qu nuevos aires traa ese discurso que hizo girar el nimo social?
Despus de la frialdad de los tcnicos neoliberales, despert el entusiasmo de los
nostlgicos de los 70 llamando a reconstruir el capitalismo nacional y para los
ms radicales trajo a colacin el recuerdo de las dolorosas ausencias de esa
generacin. Despus del misticismo de Menem, le propuso a los descredos un
pas normal, y convoc a la participacin ciudadana y a los alineamientos
partidarios transversales, armado poltico que en el futuro no podra concretar.
Como el anterior presidente, proyect un cambio cultural y moral, pero ahora de
otro signo: ms all de la gestin propuso el bien comn como parmetro del
xito de la poltica de gobierno. En esa direccin, recuperaba la capacidad
11

En su primer discurso pblico como Presidente, Duhalde dijo: "Quise tener este primer encuentro
con la gente de la produccin, porque la comunidad productiva es la que debe gobernar en el
pas... la comunidad productiva debe ser la semilla de la nueva alianza que construyamos en la
Argentina". Segn el diario, lo aplaudieron de pie representantes de la Unin Industrial, de las
multinacionales alimenticias, la construccin y un sector del comercio. A esa nueva alianza
perteneca el empresario designado Ministro de Produccin (Clarn, 5-1-02).

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reguladora del Estado, polticas activas que permitan el desarrollo y el
crecimiento econmico del pas y nuevos puestos de trabajo y la mejor y ms
justa distribucin del ingreso. Por boca del nuevo Presidente, la palabra
igualdad retornaba al discurso poltico: debemos hacer que el Estado ponga
igualdad all donde el mercado excluye y abandona, dijo12.
Estado y mercado cambiaban, de un soplo, sus lugares de preeminencia. En
adelante, en torno a cada una de esas cuestiones se jugaran las disputas por el
tipo de relacin con los poderes internacionales (a la vez que con ellos,
directamente); por el tipo de insercin del pas en el sistema mundial; y por el
papel del Estado en la economa, en la regulacin o compromiso con los sectores
econmicos, y en la distribucin de la riqueza.
El supervit y la deuda. Del default al desendeudamiento? La deuda
(agigantada luego de la crisis) ms all de su peso econmico y centralidad en la
negociacin poltica externa, tendra nuevamente un papel simblico y como
recurso poltico-discursivo hacia el interior. Tambin, dividira aguas en la
interpretacin de las decisiones que se tomaron, y cada vez ms quedara imbuida
en diversos sentidos, al punto que su dimensin, que resurge como amenaza
peridicamente, es uno de esos datos poco confiables para no especialistas, quien
quiera que lo estipule. Sentidos igualmente disputados tendra la cuestin del
supervit fiscal. Desde cual es su dimensin, hasta los usos a los que debe
disponerse, permanecen como centro de los debates polticos, al tiempo que se
carga de valor simblico y manipula en las estrategias discursivas: manifestacin
del xito de la poltica econmica adoptada; voracidad del gobierno por captar
impuestos y recursos de la produccin; expresin de la falta de voluntad y
compromiso social del gobierno, son interpretaciones contrapuestas. No hay
predominancia ni discurso nico como durante la hegemona clara del
neoliberalismo, sino una fuerte disputa en el campo propiamente poltico y por
proyectos polticos, como de intereses directos e inmediatos de grupos de la
produccin econmica.
El FMI, los Estados que integran el Club de Pars 13 y los tenedores de bonos del
Estado Argentino eran, entonces, los principales acreedores. Aunque en los inicios
la presencia y presin permanente del FMI no cambiaron sustancialmente
respecto de los 90, al modificarse la estrategia de poltica econmica, cambiaban
los motivos de discordia, ahora centrados en los controles de precios, el valor del
dlar, el control del comercio exterior y, fundamentalmente, el valor de las tarifas
de los servicios pblicos en manos de empresas transnacionales extrajeras 14.
Simultneamente, se pona de manifiesto una intencionalidad de desmarcarse del
organismo y rpidamente cambiaba el lugar de sus agentes en la poltica
12

Las citas corresponden al discurso de asuncin de Nstor Kirchner ante la Asamblea Legislativa,
pronunciado el 25 de mayo de 2003.
13

Estados europeos que son acreedores directos del pas.

Estas empresas se consideraron perjudicadas con la pesificacin, por eso la exigencia de
aumentos y las amenazas de juicios al Estado.
14

8
domstica, donde perdan popularidad15. Las habituales crticas y reclamos del
organismo, la necesidad de nuevos crditos de BM y del BID y el contexto y
estrategia regional encabezada por Brasil, condujeron a la decisin, concretada a
fines de 2005, de cancelar la totalidad de esa deuda con reservas de libre
disponibilidad. A los pocos meses el delegado del FMI dej el pas; para entonces,
ya se haba recuperado el nivel de las reservas y el clima interno era de franco
optimismo.
A principios de 2005 tambin se haba acordado el plan de canje de deuda de los
tenedores de Bonos del Estado argentino, al que adhiri el 76% de los acreedores.
El resto, principalmente ahorristas italianos, japoneses y alemanes, as como los
llamados Fondos Buitres, mantuvieron sus reclamos. Entonces se prometi no
reabrir las negociaciones e incluso se prohibi por Ley del Congreso la posibilidad
de que el Poder Ejecutivo cambiara las condiciones ofrecidas: el canje de los
ttulos en default por bonos con vencimiento a largo plazo.
A pesar de estos arreglos, se mantuvieron pendientes la deuda con el Club de
Pars y con los bonistas extranjeros que siguieron litigando en instancias
internacionales. Las negociaciones con el Club comenzaron en enero de 2007,
pero el obstculo pareca ser nuevamente el FMI, pues segn el reglamento del
grupo de naciones acreedoras la condicin para renegociar deudas es que el pas
deudor tenga un programa econmico con esa entidad, y la Argentina ya no est
obligada a ello. De modo que, a pesar del programa de desendeudamiento, el
problema sigui. Con ms controversias que en las ocasiones anteriores, al iniciar
septiembre de 2008 y cuando ya se haba iniciado la crisis global, la Presidenta
Fernndez anunci sorpresivamente la decisin de pagar al Club de Pars la
totalidad de la deuda igual que se haba hecho en 2005; y, enseguida, un nuevo
plan para los bonistas, que fue comunicado en ocasin de su visita a Nueva York,
en el Council on Foreign Relations. Los anuncios se acompaaron de una fuerte
crtica para los agentes del sistema financiero16.
Las interpretaciones que se cruzan acerca del manejo de la deuda son diversas,
pero hay algunos hechos que, al menos, resultan coincidentes: la negativa de la
conduccin local de ceder a los monitoreos del FMI; las aspiraciones de cobrar por
parte de los acreedores; y el beneplcito de los sectores econmicos locales, que
operan con crditos del exterior y los requieren ms baratos. La forma en la que
se hicieron los anuncios de los pagos y el entusiasmo manifestado por los
15

Sus nombres dejaron de circular con equivalencia entre los de los polticos y su presencia se
adquiri un carcter molesto y entrometido en los asuntos nacionales. Puede hipotetizarse que en
esta prdida de reconocimiento incida tanto el discurso crtico y agitativo del propio gobierno
(principalmente del Presidente, que retomaba la pica nacional popular), como los acontecimientos
de la crisis, vivida y construida como consecuencia de las recetas del FMI.
16
No deja de haber motivos para los contrapuntos discursivos. En ocasin de anunciarse el pago
al Club de Pars, Clarn (3-9-08) recoga opiniones, entre otros, de Guillermo Mondino, ejecutivo de
Lehman Brothers en Buenos Aires, quien habra dicho que "Una resolucin del tema del Club de
Pars, si bien es un avance, har poco por mejorar el acceso al mercado y por atraer fondos
frescos en el corto plazo. Esa entidad fue la primera en derrumbarse.

9
protagonistas, ilustran, a su vez, el diferente clima y sentidos que se otorga y
adquirieron las relaciones con el sistema financiero mundial. Ese mismo clima y la
retrica dominante divide aguas entre quienes hallan ah sentido -o la posibilidad
de disputar sentido- en direccin de construir alternativas polticas a las que
vienen formateadas desde los centros de poder, y quienes, a la inversa, ven ah
una estrategia continuista de compromisos y subordinacin que se esconde tras la
retrica autonomista, que sera as, puro engao.
En sntesis, en el caso de Argentina parece difcil referirse al papel del Estado en
la sociedad globalizada y la posicin predominante respecto de la soberana
nacional, fuera de la relacin con los organismos multilaterales de crdito y el
manejo de la deuda. Por otra parte, tampoco es posible comprender el ltimo
perodo al margen de los nuevos aires en el conjunto de los pases de la regin,
con los que nuestro pas volvi a acercarse, despus de las pretensiones
primermundistas de quienes, precisamente, condujeron a la mayor debacle social.
Adems, debe considerarse que la poltica peronista es, en esencia, una prctica
pragmtica (cualquiera sea la direccin a la que se oriente), que siempre deja
descolocada a una parte de los diversos intereses y posicionamientos que esa
identidad conjuga. Un banquero habra interpretado la negociacin de estas
deudas como un giro hacia la ortodoxia o, en todo caso, hacia menos
heterodoxia17 por parte del gobierno. Sin embargo parece ms adecuado
atenerse a lo que un mismo funcionario habra expresado: "El Gobierno no sale ni
por derecha ni por izquierda, sale a los ponchazos, por necesidad, por donde
puede, como de costumbre"18. En los 90 el contexto mundial le marcaba el camino
a quien por sobre todas las cosas estaba dispuesto a preservar su lugar y capital
poltico (Menem); las alianzas y medidas eran, en ese sentido, las ms ajustadas
en la direccin de la transformacin neoliberal del Estado. Ahora, los nuevos aires
de la regin plantearon otras condiciones, pero menos definidas, y quizs ah se
entienda el subterfugio de hacer camino al andar. En esos nuevos aires se
inscribe la integracin con otros pases de la regin, la integracin a UNASUR19,
(inicialmente impulsada por el Presidente de Brasil y por Duhalde), la participacin
en Foros de cooperacin con Amrica Latina, Asia y Naciones del Sudeste
Asitico, etc. En suma, bloques regionales y de pases con intereses que difieren
de los de EEUU y las naciones ms poderosas de Europa.
(2) La poltica y el ejercicio del poder poltico
En Argentina, el imperio de las instituciones de la democracia liberal iniciado en
1983, no fue un proceso sin obstculos. Iniciado est bien dicho porque si algo
caracteriz a su historia institucional es la inestabilidad y la fragilidad de las
instituciones polticas. Desde la Ley del voto secreto y obligatorio, en 1916, hasta
17

Ernesto Gaba, economista jefe del BBVA Banco Francs, y ex funcionario del Banco Central y
del Fondo Monetario Internacional (Pgina12, 27-09-08).
18
Maximiliano Montenegro cita a un funcionario que no identifica en Hasta la victoria, Nstor,
Diario Crtica, 27-9-08.
19
La Unin de Naciones Sudamericanas es un Tratado firmado en Brasilia el 23 de mayor de 2008.

10
1983, slo los dos primeros presidentes electos segn esos principios completaron
sus mandatos. En 1930 un golpe de estado derroc al gobierno elegido slo dos
aos antes20 y desde entonces no hubo elecciones limpias hasta 1945, cuando fue
electo J.D. Pern. A poco de iniciar ste su segundo ciclo como presidente, en
1952, fue tambin derrocado por un golpe militar; desde entonces, hasta 1983,
ninguno de los tres presidentes electos (Frondizzi, Illia y la sucesora de Pern en
su tercera presidencia, tras su muerte), pudo terminar sus respectivos perodos.
De manera que puede considerarse a 1983 como fundacional de la vida de esas
instituciones, pues desde entonces, los avatares polticos se produjeron y
resolvieron sin intervencin de las Fuerzas Armadas, y por los canales que
establecen la Constitucin nacional y las leyes correspondientes21. La referencia a
esta historia no es banal: desde 1983, cualquiera sea el juicio que nos merezcan,
los gobiernos han sido polticamente legtimos.
No obstante ello, la referencia no es banal, principalmente porque fue en un
contexto de democracia y estabilidad poltica cuando se produjo la mayor
desigualacin social en el pas; y porque en esa cada hay tambin un asalto al
Estado democrtico sin militares: en 1989, la entrega adelantada del gobierno por
parte de Alfonsn a su sucesor triunfante en las elecciones, se produjo como
consecuencia de la desestabilizacin poltica que corri a cargo de los grupos
econmicos fuertemente concentrados. Ese acontecimiento se interpret como
golpe de mercado y tuvo la forma de una hiperinflacin inusitada que empobreci
a ms de la mitad de la poblacin. En adelante, se constituira a la poltica en
maquinaria de gestin de mandatos emanados de tal mercado como voluntad
suprema. El sujeto poltico fue privado de capacidad creadora, para simplemente
obrar segn aquella voluntad. Pucciarelli (2003) halla la complicidad de los dos
grandes partidos de masas en ese despojo. El ltimo presidente no peronista, que
particip de esa construccin activamente, fue tambin vctima de ella, porque la
condicin de posibilidad de paz social para que mande el mercado, con las
consecuencias de degradacin social y de destruccin del aparato productivo del
pas (marca del modelo exitoso de los aos 90), fue la identidad peronista y el
control ejercido por el aparato poltico peronista durante esos aos.
La vuelta de la poltica
El interregno del gobierno de la Alianza fue expresin de la mxima decadencia de
la poltica, producida por una concepcin de la misma que habilit prcticas
mezquinas en todos los niveles de actuacin de sus agentes; y por la dominancia
de un discurso de desprestigio de la poltica como prctica social, que repitieron
hasta el cansancio los medios de comunicacin y que coopt el sentido comn
20

H. Yrigoyen (1916-1922), M.T. de Alvear (1922-1928); H. Yrigoyen (2. Presidencia: 1928-1930).

No hay que restarle mrito a los propios militares en esta refundacin, pues su participaron en la
ms sangrienta dictadura del pas y de la regin, les quit el consenso que habitualmente lograban.
El enjuiciamiento de la cpula y la investigacin de sus crmenes que tempranamente impuls el
Presidente Alfonsn (hecho indito en el pas y en la regin) contribuyeron a su descrdito. Su
gobierno fue objeto de amenazas golpistas por parte de oficiales jvenes del Ejrcito que haban
participado de la represin ilegal.
21

11
social, apoyado en las pruebas que ofrecan quienes encontraban en esas
prcticas un camino fcil de enriquecimiento e impunidad. Consecuencias de
estas formas fue el afn de excluir la representacin poltica, condensado en la
consigna que se vayan todos que levantaban las asambleas populares y
movilizaba las protestas de 2002. Esta expresin culminaba lo que ya se verificaba
durante las campaas electorales previas, cuando los candidatos que se
posicionaban con cierto xito eran aquellos que se presentaban como no
proviniendo de la poltica (artistas o deportistas populares). No obstante, la
insubordinacin social dio paso a la posibilidad de volver a la poltica (aunque con
los mismos polticos) y terminar con la retrica neoliberal como discurso nico. Si
la despolitizacin de los asuntos de la sociedad haba acotado el debate por los
problemas y sus soluciones, deslegitimado las demandas y naturalizado la
entelequia del mercado y los consecuentes intereses de quienes imponan las
reglas de juego como si fueran leyes, la poltica retorn despus de aquella crisis,
en la pluralidad de voces (no todas igualmente audibles, claro est), en los
problemas que volvieron a ser objeto de debate poltico, y en las ms diversas
demandas sociales, que volvieron a tener un carcter de expresin legtima de
necesidades e intereses de grupos y sectores sociales. Si la poltica es, en
principio, esa posibilidad, esta es, en consecuencia, condicin necesaria (no
suficiente) de ejercicio de los derechos polticos por parte de los ciudadanos, ms
all del ejercicio del voto.
La gestin de los asuntos pblicos. Como fue adelantado, Kirchner fue elegido
presidente con un muy bajo porcentaje de votos, pero dio un vuelco radical en el
escepticismo que rodeaba su figura desde su discurso de asuncin. Cuatro aos
despus entreg el mando a C. Fernndez, quien gan ampliamente en primera
vuelta (45 % de votos) a pesar de que su designacin como candidata del partido
la impuso el propio Presidente, y de que se trata de su propia esposa. Ambas
circunstancias fueron objeto de crticas internas y externas al peronismo, aunque
no es esta una prctica novedosa en un partido de ordenamiento vertical, en el
que los contrincantes disputan la jefatura en la que se concentra el poder, por el
que pueden cometer todas las traiciones, o resignar los principios. Debe decirse
tambin que los aparatos partidarios (viejos y nuevos) en Argentina no son
proclives a la democracia interna ni a la transparencia ni a la lealtad, aunque
habitualmente lo declamen.
La lgica de estos aparatos (en primer lugar, el peronismo, que es oficialismo y
oposicin principal, simultneamente), suscita las principales inquietudes acerca
de las formas de construccin democrtica, la calidad institucional y el uso del
poder. Esto pareca encarrilarse al principio del perodo poscrisis, cuando se
derogaron leyes emblemticas, como la ya citada Ley laboral, y con medidas
como la modificacin de la composicin de la Suprema Corte de Justicia, y el
establecimiento de un mecanismo de consulta para la designacin de sus
miembros. Tambin por la poltica de derechos humanos y la decisin de retomar
los juicios por crmenes cometidos durante la dictadura, que condujo a la
anulacin de las Leyes de Extincin de la Accin Penal contra responsables de

12
esos crmenes, y la de Obediencia Debida22, dictadas bajo las amenazas de los
militares. Asimismo, los Decretos de Indultos dictados por Menem inmediatamente
de asumir la Presidencia, fueron tambin declarados inconstitucionales por la
Cmara de Casacin Penal de la Nacin. El nuevo clima poltico y la apertura del
marco normativo dieron nuevo impulso al accionar de los organismos de derechos
humanos, tema que se reinstal en el debate pblico23. Asimismo, se impuso
mayor control poltico de las fuerzas policiales en su accionar ante hechos de
protesta y movilizaciones sociales.
Por sobre estos intentos iniciales de encarrilar la gestin de los asuntos pblicos
por una va de mayor institucionalidad formal, y de sus propias promesas, el
gobierno reprodujo el borrado de los lmites institucionales entre Estado, aparato
partidario y grupo de direccin que, en este caso, coincide una vez ms en la
historia argentina, con relaciones maritales. Adems, el disciplinamiento de los
representantes oficialistas en el Congreso ha sido una vieja prctica que persisti,
as como el dictado de Decretos de Necesidad y Urgencia para resolver temas
urticantes sin pasar por el Congreso; y la continuidad de la concesin de ste al
Poder Ejecutivo24, de la facultad para reasignar partidas del Presupuesto que cada
ao se aprueba por Ley25.
La poltica en la oscuridad. Del perodo iniciado en 1983, dos hechos quedaron
como smbolos de las decisiones polticas que se toman en la oscuridad del
ejercicio del poder: la resolucin de los acuartelamientos de militares durante el
gobierno de R. Alfonsn; y en la dcada siguiente, el llamado Pacto de Olivos,
firmado por Alfonsn y Menem en representacin de las dos fuerzas polticas
mayoritarias, para que la habilitacin de un segundo mandato para el Presidente
de la Nacin quedara excluida del debate de la Asamblea Constituyente de 1994.
Esto le permiti a Menem gobernar por diez aos. Aunque los resultados a largo
plazo de estos acontecimientos y la prudencia (en el primer caso) y la sagacidad
poltica de sus protagonistas principales an no fueron objeto de un anlisis
desapasionado, el hecho de haberse desarrollado en la trastienda del poder
22

Dictadas en 1986 y 1987, respectivamente.

Con posterioridad, el hecho ms lamentable en esta materia, ha sido la desaparicin de un
testigo de los juicios a los represores, que muestra la persistencia de grupos con capacidad de
operacin y, muy probablemente, con proteccin en las fuerzas policiales, y la debilidad de las
instituciones polticas democrticas para desarticular su accionar de manera definitiva.
24
En marzo de 2001 (ya en la debacle y para la emergencia) se haba promulgado una la "Ley de
competitividad" que se conoci como los superpoderes (para el Ministro de Economa, D.
Cavallo). Desde agosto de 2006, esa prerrogativa se repuso por la modificacin de la Ley de
Administracin Financiera, facultndose al Jefe de Gabinete "a disponer las reestructuraciones
presupuestarias que considere necesarias dentro del total aprobado por cada ley de presupuesto".
25
Segn diputados opositores esto habra permitido al PE el uso discrecional de cerca de 80.000
millones de pesos desde los inicios de la gestin del presidente Kirchner. En el trienio 2004/2006,
el exceso de recaudacin real por sobre las proyecciones presupuestarias oscil entre $
15.000/17.000 millones (Barbeito y Rodrguez E., 2006). Cuando estaba en debate parlamentario
el presupuesto del ao 2009, el diputado C. Lozano calcula un excedente de 15 mil millones de
pesos de ingresos fiscales que seran administrados directamente. Estos clculos se relativizaron
por los efectos de la crisis global.
23

13
ahond la desconfianza en los polticos e intensific las dudas acerca de sus
oscuras motivaciones.
El gobierno de Menem estuvo jalonado de denuncias por corrupcin y se
caracteriz por el uso frvolo de los recursos pblicos. La privatizacin de las
empresas estatales se hizo en tiempo record y con escasos controles y la
Secretaria de Estado que las llev adelante, termin procesada y detenida. El
mismo Menem fue procesado y detenido por una denuncia por trfico de armas y
la voladura de una fbrica militar en Crdoba. En la actualidad es Senador de la
Nacin, aunque ese juicio contina y lo tiene como imputado. Durante el gobierno
de la Alianza, el mayor escndalo fue el ocurrido en el Senado, por la Ley Laboral.
El ex Presidente De la Ra contina procesado por este hecho. Desde la gestin
del sector poltico actualmente en el gobierno, la oposicin denuncia a funcionarios
que hacen un uso espurio de sus cargos. La transparencia en el financiamiento de
las campaas polticas es, tambin, un viejo problema no resuelto. En contraste
con estos comportamientos sobresalen las decisiones de la Ministra de Salud,
cuyas denuncias a laboratorios proveedores del Estado y a funcionarios
comprometidos en esos trficos son conocidas y le han valido amenazas.
En otro orden, la falta de informacin y el incumplimiento de las normas que
obligan a facilitar el acceso a sta, son hechos sealados por ONGs como Poder
Ciudadano. El caso ms escandaloso de uso discrecional de la informacin
pblica por parte del poder Ejecutivo corresponde a la intervencin del Secretario
de Comercio en el INDEC, imponiendo una nueva metodologa de medicin de
los precios, que le permiti negar el proceso inflacionario iniciado en 2007 y el
aumento de la pobreza por el costo de la canasta bsica. La medida se inscribe
tambin en la poltica de supervit fiscal y manejo de la deuda pblica, pues limita
el valor de los bonos emitidos por el Estado que se ajustan por inflacin (Barbeito
y Rodrguez E., 2006). Asimismo, una pauta inflacionaria inferior a la real como
base del clculo del presupuesto, permite al fisco obtener ingresos superiores a
los asignados por la Ley correspondiente, cuyo uso es dispuesto por el Ejecutivo.
El hecho es grave en s mismo, por un manejo de los asuntos pblicos que
contradice los principios de legalidad de un gobierno democrtico. Pero adems,
es el bumern ms poderoso que se autoimpuso el gobierno porque contradice su
propia definicin de pas normal, as como el discurso que asegura su voluntad
de llevar adelante una poltica redistributiva y mayor institucionalidad, objetivos
que fueron levantados como banderas de campaa por Cristina Fernndez.
(3) Las acciones colectivas y los movimientos sociales
La dinmica poltica. En primer trmino hay que sealar la ocurrencia de una
importante movilizacin de sectores sociales que expresan demandas
insatisfechas generadas en la dcada pasada, pero no satisfechas en lo que va de
la presente. En general, aquel ciclo fue interpretado como de desmovilizacin
poltica de la sociedad. Sin embargo, se registraba ya entonces un nivel de
conflictividad que para nada avala ese diagnstico, aunque s se daba una
configuracin social y poltica diversa y heterognea en su composicin, partcipe

14
de un comn proceso de deterioro de las condiciones de vida. Ese diagnstico no
era ajeno al exitismo que entonces se viva, tras cuya vocinglera se desarrollaban
formas de protestas que consolidaran los movimientos sociales identificados y
autoidentificados como movimiento piquetero por la forma de lucha (el corte de
rutas) adoptada desde sus primeras manifestaciones. Son organizaciones sociopolticas que operan territorialmente, a travs de una amplia red de acciones e
intervenciones sociales y de actos polticos, constituidas a partir de la condicin de
desocupados de sus integrantes. Asimismo, se producan acciones propiamente
gremiales, no obstante que fuera ste el espacio ms desarticulado por la poltica
del populismo neoliberal. La caracterstica principal de las demandas relacionadas
con derechos sociales y laborales fue su carcter eminentemente defensivo. En
esa etapa se registran tambin acciones de lucha por los derechos humanos; una
importante movilizacin por derechos de ciudadana de diversos grupos o por
hechos aberrantes cuyos protagonistas estaban ligados o eran protegidos por el
poder; paulatinamente, protestas polticas masivas, con modalidades inditas en
Argentina, como los cacerolazos y apagones, que seran luego la forma
caracterstica de la rebelin de fines de 2001/02. Se trata, en todos los casos, de
movimientos, organizaciones y acciones de oposicin, mayormente invisibilizadas.
Con posterioridad a la crisis 2001-02, lo que se observa es una repolitizacin del
espacio pblico, en el sentido de que las diversas demandas sociales por mejoras
volvieron a tener cabida en el discurso poltico y sus agentes se posicionaron
como sujeto poltico. Igualmente, las mejoras salariales y de condiciones de
trabajo volvieron a ser reivindicaciones legtimas despus de aos de ser
desestimadas como privilegios, igual que las protecciones de la seguridad social.
Esta reapropiacin del espacio pblico no indica que no persistan polticas,
prcticas y conceptos, por los que el sujeto de estas acciones es excluido o
constituido en sujeto de asistencia, sino que se trata de un ambiente poltico
general en el que esa construccin puede ser discutida o no es la nica. Otra cara
de estas cuestiones es la (in) satisfaccin de las demandas y el (in) cumplimiento
de los derechos econmicos y sociales.
La relacin del Estado con los movimientos sociales. Dada la complejidad de
esta cuestin, se requerira mucho ms que unas pocas notas. No obstante, y en
principio, tambin a este respecto pueden sealarse diferencias significativas con
el ciclo precedente porque mientras entonces todos los grupos tenan un claro
perfil opositor al gobierno, los acontecimientos de 2001/02 son un parte aguas a
partir del cual se reubicaron los diversos agrupamientos. Brevemente:
a- Los organismos de derechos humanos (principalmente Madres y Abuelas de
Plazo de Mayo; el Centro de Estudios Legales y Sociales), en general, tienen
afinidad ideolgica con el sector poltico en el gobierno nacional desde 2003, y con
su poltica de derechos humanos. Esto no desestima la ocurrencia de oposiciones
y lneas internas en este movimiento, sino que afirma en general una relacin de
pertenencia, fundamentalmente en lo que expresan sus dirigentes.
b- El movimiento piquetero es el que presenta una mayor diversidad ideolgica y

15
en su relacin con el gobierno. Las interpretaciones acerca de los vnculos tejidos
a partir de la poltica social asistencialista que respondi con planes alimentarios a
las demandas por trabajo26, no guardan demasiada coincidencia, pero en general
podra afirmarse que se trata, con toda su connotacin, de una relacin
propiamente poltica: es decir, de negociacin, confrontacin, presin, amenazas interlocucin, en suma- con el Estado, de quienes, de distintos modos, se
constituyen en representacin de los sectores sociales subalternizados. Si el
componente que ana al movimiento y a esos sectores est dado por la falta de
empleo, su prdida o el empleo irregular, y por las condiciones de pobreza, la
historia del movimiento es, desde su constitucin, una historia poltica en la que se
entrama la militancia de diversas corrientes ideolgicas, partidos y agrupamientos
sindicales, principalmente de izquierda, pero tambin algunas corrientes del
peronismo, con las primeras manifestaciones de rebelin por la prdida de fuentes
de trabajo cuando se privatizaron empresas estatales como YPF, y se cerraron
fbricas en algunas provincias. Se entiende, as, los distintos caminos seguidos
por las diferentes agrupaciones: algunas de ellas aportaron/negociaron dirigentes
como funcionarios del actual gobierno (fundamentalmente en el rea del Ministerio
de Desarrollo Social), y otras se mantuvieron en un lugar de franca oposicin y
movilizacin contra sus polticas. Durante los primeros aos de la actual gestin,
ellas sostuvieron una febril actividad de protesta, con cortes de calles y avenidas e
ingresos a la Capital Federal, que daba lugar a los reclamos por inaccin del
gobierno de una parte de la oposicin y de la sociedad; y de denuncias de
judicializacin de la protesta social, por parte de sus actores. En un sentido
puede decirse que la modalidad perdi eficacia cuando los piqueteros se hicieron
parte del paisaje urbano y los cortes de calles un hecho cotidiano para expresar
las ms diversas demandas. No obstante, estas organizaciones polticas se
afianzaron como un actor con capacidad de negociacin con el Estado, y esas
prcticas, como formas de accin y expresin de partidos o corrientes polticas o
desprendimientos de ellos. Respecto del gobierno, no se hace evidente una
poltica deliberada hacia los movimientos sociales opositores, sino ms bien de
reaccin cuando se manifiestan demandas no resueltas en formas de protesta que
son tomadas por los medios de comunicacin. La otra es una forma de respuesta
de tipo asistencial focalizada en organizaciones ideolgicamente indefinidas,
cuyos miembros presenten condiciones de mayor pobreza27.
La complejidad de las relaciones de las organizaciones sociales y el gobierno, y de
ese espacio poltico en s mismo, se puso de manifiesto en el largo lock out de los
productores agrarios, que tuvo como detonante una Resolucin del Poder
Ejecutivo por la que se modificaba el rgimen de retenciones a las exportaciones
de granos, en particular de soja, en torno a cuyo cultivo se gener una estructura
empresaria y social nueva (Bisang y Sztulwark, 2007). Ms all del conflicto en s
mismo, dos hechos son ilustrativos: los productores adoptaron la modalidad del
corte de rutas que hasta ahora vena siendo el mtodo de los piqueteros; y los
diferentes grupos y partidos del movimiento social, estuvieron de un lado y otro
26
27

Parte importante de los planes pasaron a ser gestionados por las organizaciones sociales.
Debo estas observaciones a Sandra Guimnez.

16
del conflicto. Por cierto, los agraristas referan su mtodo a la historia de una de
las organizaciones28, aunque en esta ocasin la protesta reuna a entidades de
productores de muy diversa capacidad productiva29, pero con intereses
relacionados al precio de los commodities. Algunos sectores de la izquierda
marxista y los de orientacin maosta apoyaron y participaron de los actos
agraristas; en tanto que uno de los ms antiguos agrupamientos piqueteros, fue un
actor principal de las movilizaciones y actos organizados por el peronismo oficial,
en apoyo del gobierno y de las medidas tomadas por ste.
Debe tomarse nota de que fue la accin del movimiento de los productores
agrarios el que gener el mayor debilitamiento poltico del gobierno, a la vez que
logr una importante adhesin social entre los sectores urbanos que
habitualmente repudian las protestas piqueteras. Ms all de la correccin y
oportunidad de la medida fiscal, debe tomarse nota tambin de que uno de los
ejes convocantes a tal adhesin pona sobre el tapete lo que haba sido el ncleo
del sentido comn neoliberal: el Estado como apropiador ilegtimo de la riqueza.
La denuncia de querer hacer caja era simultnea a la exigencia de mantener el
supervit fiscal. Por su parte, la justificacin oficial basada en el objetivo de la
redistribucin y el control de los precios internos, no pasaba la prueba de la
evolucin de la pobreza y de la inflacin. Este fue un hecho poltico que, adems,
dio lugar a una divisin casi tangible del campo poltico-intelectual del
progresismo, generndose dos lneas de interpretacin opuestas y un cierto
debate que, no obstante hallar espacio en los medios, en buena medida ocurri en
paralelo con el conflicto social. El hecho de que pareciera un arreglo de cuentas
entre las izquierdas de los aos 70, constri una vez ms la posibilidad de un
debate esclarecedor30.
c- Respecto de la relacin con las organizaciones gremiales, debe recordarse, en
primer trmino, que en Argentina el sindicalismo ms poderoso se constituy en
relacin con el Estado peronista y esta pertenencia e identidad poltica es
insoslayable a la hora de analizar el lugar y tipo de apoyo / oposicin con los
gobiernos. Dicho esto, desconcierto y disciplinamiento del sindicalismo son la
sntesis de los 90, dado que fue un gobierno peronista el que lo desplaz del
histrico lugar de columna vertebral de ese movimiento. Se dio, entonces, una de
las tantas rupturas en su interior y en la poderosa CGT, por un agrupamiento de
28

En 1912 se produjo una rebelin de pequeos y medianos propietarios rurales conocida como
Grito de Alcorta (por la localidad en la que se inici), que dio origen a la Federacin Agraria.
29
La Mesa de Enlace que lider la protesta la componen cuatro organizaciones patronales: la
Sociedad Rural Argentina (SRA), nuclea a los grandes productores agropecuarios y es la ms
poderosa, aunque no rene a ms de diez mil socios; Confederaciones Rurales Argentinas (CRA),
Confederacin Intercooperativas Agropecuarias (CONINAGRO) y Federacin Agraria Argentina
(FAA), de pequeos y medianos propietarios.
30
Carta Abierta rene a Personalidades vinculadas con la cultura, la educacin, el periodismo las
ciencias, el cine, las artes, la poesa y la literatura quienes se propusieron conformar un espacio
"En defensa de un gobierno democrtico popular amenazado, preservando la libertad de crtica".
Funcion a modo de un Foro; emiti hasta la IV Carta Abierta, y otras sectoriales. Con ellos
polemizaron intelectuales como Vicente Palermo (del Instituto Torcuato Di Tella de Buenos Aires);
y Beatriz Sarlo (FFyL de la UBA y miembro del Club de Cultura Socialista).

17
gremios peronistas opositores al gobierno de Menem (Movimiento de
Trabajadores Argentino), cuyo principal referente lleg a la conduccin de la
central obrera en el perodo pos menemista y con quien, en esta etapa, negocia el
gobierno mejoras y privilegios a cambio de disciplina.
Adems, precisamente en aquellas condiciones de quiebre de la columna
vertebral del movimiento peronista fue dable la conformacin de una organizacin
a nivel nacional que, partir de un ncleo de gremios estatales, se organiz con
autonoma del aparato peronista y del Estado, y reuni a gremios y organizaciones
de desocupados. La Central de Trabajadores Argentinos (CTA) se define como
una nueva central de trabajadores, ocupados y desocupados, fundada sobre tres
conceptos esenciales: la afiliacin directa, una democracia plena y la autonoma
poltica. Fue fundada a fines de 1992 y desde entonces se opone a la
representacin nica que la CGT ha tenido histricamente, y persigue el
reconocimiento formal por la autoridad laboral. Por estos principios sobre los que
se fund, la CTA rene lneas diversas en su interior, desde la Federacin de
Tierra y Vivienda, que adhiere al actual gobierno, a gremios francamente
opositores, como la Asociacin de Trabajadores Estatales (una de sus
organizaciones fundadoras y cuyo principal referente apoy inicialmente al
gobierno, pero milita hoy en la oposicin). A esta Central pertenece el Instituto de
Estudios y Formacin, dirigido por el economista Claudio Lozano31 que desde
hace aos produce informacin y estudios para la accin poltica de esa Central.
La CTA ha mantenido a lo largo del perodo, alternativamente dilogo y
confrontacin con el gobierno, pero no logr el reconocimiento como Central de
Trabajadores. La CGT, por su parte, conserva su condicin de Central nica, con
la que el gobierno negocia los acuerdos laborales, siendo esa condicin una de las
monedas de cambio del control de las demandas sindicales32.
Aunque el Ministerio de Trabajo y el manejo poltico de esta rea es la que recibe
menos objeciones y se reconoce la idoneidad de su cuerpo de funcionarios, el tipo
de relacin con las organizaciones sindicales debe ser interpretada ms all de
esta rea especfica, e inscripta en la prctica de la poltica peronista. La relacin
con el gremialismo tradicional, poco afecto a las prcticas democrticas, con
capacidad de conducir con mano firme el aparato sindical sera, as, para el
gobierno, el malo conocido, y por lo tanto, previsible. La horizontalidad de la CTA
y la diversidad de su composicin se tornan riesgosas para una histrica prctica
verticalista, en un contexto, adems, en el que la oposicin poltica que ms
amenazas representa para el control poltico, es tambin peronista.
(4) La economa y la poltica econmica
El marco regulatorio de la poltica aperturista de los 90 se sostuvo en el Decreto
31

Diputado por un partido de reciente creacin, Buenos Aires para Todos.

En noviembre de 2008, la Suprema Corte de Justicia declar inconstitucional la exclusividad que
tienen los sindicatos con personera gremial en la representacin de sus afiliados, al resolver en un
conflicto intergremial. Esto gener el beneplcito de la CTA y fuertes crticas de la CGT.
32

18
de Desregulacin de la Economa, que facilit el movimiento de los capitales
externos y la apertura de los mercados para la libre competencia de productos; y
en la Ley de Convertibilidad monetaria, como recurso de control de la inflacin. En
ese marco, el trabajo era el nico factor por el que se ajustaban los costos para
hacer competitiva la produccin local, en tanto que la modernizacin tecnolgica,
mentada entonces, se concentr en un pequeo nmero de empresas
trasnacionales (Azpiazu, 1997). Contra el credo de la no intervencin del Estado,
el perodo 1991-2000 es prdigo en regulaciones que cambiaron principalmente
las reglas del empleo. As, las condiciones contractuales se vieron afectados por la
Ley de Empleo33, que incluy las primeras modalidades de ocupacin por tiempo
determinado, ampliadas cuatro aos despus por otra Ley34. En realidad, la
legislacin laboral estuvo bajo tratamiento durante toda la dcada y por distintos
medios normativos se elimin el pago de indemnizaciones para algunos contratos
y establecimientos; se redujeron las indemnizaciones por accidentes y luego se
reemplaz el rgimen por un Seguro de Riesgos del Trabajo35; se dejaron de
pagar remuneraciones y deudas previsionales en caso de quiebras; se
descentralizaron las negociaciones salariales al nivel de las comisiones internas,
hasta que, finalmente, se habilitaron reducciones salariales. En realidad, durante
todo el perodo se mantuvo vigente lo que se planteaba como el problema de la
rigidez e inadecuacin de las normas laborales y el consecuente objetivo de su
flexibilizacin, propuesta como Modernizacin de las Relaciones Laborales.
En cuanto al ciclo iniciado en 2003, las nuevas autoridades enuncian su adhesin
a un modelo productivo con equidad basado en un tipo de cambio competitivo,
mantenido por un sistema de flotacin administrada del valor del dlar, y
supervit fiscal y comercial; inversin autofinanciada; desendeudamiento externo e
incentivo al consumo interno, lo que supone y requiere la recuperacin del salario
y mejor distribucin de la riqueza en general.
Segn los anlisis ms coincidentes, la devaluacin del peso hecha en 2002, los
precios internacionales de los alimentos, y el establecimiento de retenciones a las
exportaciones habran contribuido a lograr el objetivo del supervit fiscal. En
conjunto, eso habra generado una estructura de precios relativos favorable a las
exportaciones nacionales (Beccaria et. alli, s/f). En el interior del pas se reactiv la
produccin regional, y hubo una importante expansin econmica principalmente
en las zonas sojeras, producto que avanz sobre los cultivos tradicionales-. En
esos casos, estn fuertemente discutidos los efectos sobre el empleo, segn se
considere solamente el cultivo, o todo el complejo de produccin sojero (Bisang y
Sztulwark,op.cit.), y se reconocen las consecuencias francamente negativas para
la produccin de consumo local y para el ecosistema.
En lo que se refiere al sector secundario, sobre todo el tipo de cambio habra
33

Sancionada el 13/11/91. Modific la Ley de Contrato de Trabajo de 1973.

Ley N 25.465 de Reformas al Contrato de Trabajo.
35
Ley N 24557 cre las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo ART.
34

19
permitido la recuperacin de algunas ramas, como la automotriz, textiles y
confecciones, metalmecnicas y construccin (Becaria, op.cit.). Segn informacin
reciente, las exportaciones industriales no estrictamente ligadas al tradicional
complejo agroexportador (esto es, sin contar aceites, pellets y carnes) representan
ms del 40 por ciento del total. Y la exportacin comprende una proporcin
apreciablemente mayor de las ventas del sector, con relacin a 10 aos atrs
(Alberto Muller, P12, 10-08-08)36. Por su parte, la construccin ha sido uno de los
rubros dinmicos del perodo, particularmente en los grandes centros urbanos
como Buenos Aires, donde se potenciaron no pocos problemas urbansticos, de
infraestructura, etc., al que contribuye, a su vez, el aumento del parque automotor.
Algunos anlisis realizados por economistas crticos a la estrategia gubernamental
(Barbeito y Rodrguez E. op.cit.), reclaman por la ausencia de una poltica
econmica que vaya ms all del ajuste de caja y el tipo de cambio competitivo
(donde hallan la continuidad de la expectativa del mero derrame). Si este reclamo
puede ser opinable, debe atenderse al reproche por el mantenimiento de una
estructura tributaria regresiva, rea sobre la que no se advierte una poltica
orientada a modificar cuestiones como el nivel del IVA, que afecta sobre todo el
consumo de los ms pobres. Asimismo, el mantenimiento de exenciones y
beneficios impositivos a sectores con capacidad de aporte, son un factor de
inequidad indiscutible37.
Por su parte, economistas que comulgan con los principios enunciados, como Aldo
Ferrer, uno de los fundadores del Plan Fnix38 y considerado un referente del
modelo productivo propuesto desde 2003, insiste en la necesidad del
autofinanciamiento de la inversin para el desarrollo, sin dependencia del crdito y
de las inversiones extranjeras39, cual es la expectativa del establishment liberal,
que ote esa posibilidad en las tratativas con los bonistas y el Club de Pars. Sin
36

Alberto Muller es economista del Centro de Estudios para el Desarrollo (CEPED), de la Facultad
de Ciencias Econmicas de la UBA.
37
Segn Barbeito y Rodrguez E. (op.cit,) en 2005, slo 10 proyectos (de inversin productiva)
absorbieron el 96 % del total () un solo proyecto concentr ms de un 62 % de los subsidios
fiscales; (y) las 10 primeras empresas que absorbieron casi el 100 % de los fondos pblicos
asignados a subsidiar las inversiones, se han venido ubicando en posiciones encumbradas en el
ranking de las principales firmas exportadoras. Adems, se mantienen exenciones otorgadas a las
rentas financieras; los magistrados y jueces estn eximidos del pago de impuestos a las
ganancias; las compras con tarjeta de dbito son beneficiadas con la devolucin parcial del IVA,
con excepcin de las naftas (Ibid). Entre las medidas propuestas para hacer frente a los efectos de
la crisis global, est la posibilidad de acogerse a un rgimen de regularizacin de deudas
tributarias y de exencin de intereses, multas y dems sanciones, y la exteriorizacin de la
tenencia de moneda nacional, extranjera, divisas y dems bienes en el pas y en el exterior. Sus
beneficiarios son aquellos a quienes el ex Presidente Kirchner haba prometido traje a rayas (de
preso) en su discurso de asuncin.
38
El Grupo Fnix se constituy por iniciativa de un grupo de economistas de la Facultad de
Ciencias Econmicas de la UBA, a fines de 2000, con propuestas alternativas frente a la crisis de
entonces. En diciembre de 2001 la Universidad de Buenos Aires aprob el proyecto estratgico
Hacia el Plan Fnix, diagnstico y propuestas. Una estrategia de reconstruccin de la economa
argentina para el crecimiento con equidad (Resolucin CS N 6846/01).
39
Entrevista de A. Murano, Revista Veintitrs N 535, 2-10-2008.

20
embargo, Ferrer coincide en sealar la intervencin del INDEC como uno de los
problemas ms preocupantes, pues no permite conocer la evolucin de los precios
y definir polticas consecuentes. Al respecto, la brusca devaluacin del peso (a la
salida de la convertibilidad), no desat entonces un proceso inflacionario de
idntica magnitud por la marcada baja del consumo al desvalorizarse el salario.
Los ajustes fueron paulatinos, hasta 2007, cuando la amenaza de la inflacin se
instal nuevamente. El aumento de la demanda y una insuficiente reinversin que
mejore la oferta de productos, estara entre las variables inflacionarias 40, en cuya
forma de atencin los economistas no necesariamente acuerdan. Sin embargo, el
(des) manejo 41 inslito de esta tendencia result sin duda- uno de los nicos
puntos de coincidencia de los especialista.
El empleo. La crisis de fin de siglo llev la desocupacin abierta al 21,5 % en su
momento lgido (mayo de 2002), aunque ya en mayo de 1995 haba estado en
valores similares, an con la economa en crecimiento. En ese contexto, el
gobierno de transicin implement el ms masivo de los planes de asistencia con
contraprestacin laboral para Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, logrando
reducir tales ndices: al asumir Kirchner el desempleo haba descendido al 16%,
tendencia que seguira (Lindenboim (2008-a). En 2005 se redujo al 12%, en el
primer semestre y al 10,6% en el segundo, en los aglomerados urbanos, hasta
quedar debajo de los simblicos dos dgitos en 200742.
Sin embargo, antes que la desocupacin, la informalidad laboral y el empleo no
registrado, se presentaron como los ms antiguos problemas del trabajo 43 ya
desde la dcada de 1980. De hecho, el empleo no registrado aument durante
todos los 90, alcanz valores extraordinarios en 200344, y aunque en 2005 era
decreciente, alcanzaba prcticamente al 40% (CENDA, 2006).45 Se trata de un
problema que no se restringe a las unidades de subsistencia, sino que
compromete tambin a empresas formales46. En general, los anlisis coinciden en
40

La crisis global alter rpidamente estas ecuaciones.

Roberto Frenkel, economista del Centro de Estudios Sociales (CEDES), cuyo pensamiento
guarda sintona con la orientacin de la economa pos devaluacin, encuentra que el dramatismo
que se asocia al proceso inflacionario deviene principalmente de que las ms altas autoridades del
pas desconocen su existencia, pese a que una gran proporcin de los economistas que trabajan
en el gobierno son conscientes del problema y estn muy preocupados. (La Nacin, 4/5/08).
42
En estos ltimos aos la incidencia estadstica de los planes sociales es irrelevante. No as en
2003, cuando la cantidad de beneficiarios rondaba los 2 millones. Su peso no puede desestimarse
en una PEA de 14.400.000 personas.
43
Tambin la sobreocupacin horaria alcanz magnitudes ms elevadas que el desempleo. En
1998, casi el 50% de los ocupados trabajaba ms de las 45 horas de la jornada normal, la amplia
mayora en un nico puesto (Grassi, 2003: 97).
44
45% de los ocupados estaban en esa situacin.
45
En 2007, la masa de ocupados asalariados se compona de un 46% de empleados protegidos
(14% pertenecen al sector pblico y 32% al privado); un 21% de empleados precarios en el sector
privado; 8% es empleo domstico; y 1% trabaja bajo planes sociales (Lindenboim, 2008: 111).
46
En efecto, en aquellas que tienen ms de 40 ocupados, el 11,1% de los asalariados es no
registrado; en las que cuentan de 6 a 40 ocupados, el no registro alcanza al 35,4%. Las empresas
ms rentables no son ajenas a este fenmeno. En ellas, adems, suele existir empleo no
registrado oculto, a travs de la terciarizacin de servicios en otras firmas. En el otro extremo, en
41

21
que, del empleo recuperado, la mayor proporcin ha sido empleo pleno y formal47;
y en que la poltica del Ministerio respectivo se orienta definidamente a la
regularizacin, tal como se desprende del Plan Nacional de Regularizacin del
Trabajo (PNRT), puesto en marcha a pocos meses de iniciado el gobierno de
Kirchner y que contina vigente (Danani y Grassi, 2008). Sin embargo, la
proporcin de empleados precarios se mantuvo elevada y si, adems, en esta
definicin se contaran los contratos formales a trmino que ocultan asalariamiento,
debe considerarse que el propio Estado cuenta an con una masa de empleados
incorporados bajo condiciones que generan incertezas para la vida de las
personas (Guimnez, 2009). En este segmento del empleo los salarios son
proporcionalmente ms bajos y la desocupacin ms elevada. Segn el informe
de CENDA (2006), en 2005 el 63% de los desempleados eran personas que se
ocupaban en el sector informal (contra el 11% en el formal y el 2% en el sector
pblico). Visto de otro modo tambin se corrobora esta diferencia: en el primer
trimestre de 2007, el desempleo entre los asalariados privados formales era
relativamente bajo: 3,6%. Pero entre los asalariados privados informales se
elevaba al 16% (SEL Consultores, 2008). Es decir, que ellos componen el grueso
de la desocupacin.
Los salarios Al respecto, Lindenboim et. alli. (2005) explican que una manera
adecuada de analizar la distribucin de la riqueza en el capitalismo es tomando en
cuenta la distribucin funcional del ingreso. Estos investigadores acuerdan en que
la tendencia a la baja de la participacin del salario cambi en 2004, cuando ste
se recuper por el incremento de las remuneraciones48 y por el mayor nmero
absoluto de trabajadores (9,4%) (op. cit.: 10). Esto coincide tambin con la puesta
en vigencia del Consejo del Salario, foro del que participan representantes de la
CGT y las patronales, en el que se acuerda el Salario Mnimo Vital y Mvil49, que
volvi a ser convocado en 2004 por el Ministerio respectivo. No obstante, los
sueldos no se vieron compensados en la misma proporcin que el aumento de la
productividad horaria, la que, sobre un ndice 100 en 1993, habra cado a un nivel
de 70 puntos en 2003, y evolucionado a 90 en 2006, en tanto que la productividad
habra pasado de 115 a 150 en este ltimo lapso (Lindenboim, 2008: 113)50. An
as, todava en 2005 el 33% de los ocupados tena ingresos inferiores al salario
mnimo en su ocupacin principal. Esta proporcin llegaba al 55% entre los
asalariados privados no registrados estables y al 60% entre los no estables. En
2007, el promedio de los salarios haba mejorado respecto a 2003, pero a pesar
el universo de las empresas pequeas, el empleo no registrado no es la excepcin sino la norma:
alcanza al 74,0% de los asalariados. (CENDA, Informe Trimestral, 2006: 4).
47
En base a un ndice 100 en 2003, el empleo total pas a 117 puntos en 2007; cuando se toma en
cuenta nicamente el empleo asalariado privado formal, este ndice se eleva a 149 puntos.
Asimismo, el 75% de los empleos privados creados en 2005 [fueron] formales (SEL Consultores,
2006, con datos del Ministerio de Trabajo y de INDEC).
48
15% para ambos grupos de asalariados (precarios y protegidos).
49
En julio de 2008 se fij el mismo en 980 pesos (300 dlares).
50
La productividad se elev desde el ao base (1993) y se mantuvo cercana a los 120 an en
2002, cuando los salarios se desplomaban (Ibid: 113)

22
de los aumentos y por el contexto inflacionario, el salario real comenz entonces
a hacer una nueva curva descendente (SEL, 2006: 3).
Las condiciones de vida. Este contexto econmico y laboral ha tenido su
correlato lgico en un marcado deterioro de las condiciones de vida de amplios
sectores de la poblacin. La pobreza es, hoy, el ncleo duro de los problemas del
pas y ms all de los cambios de orientacin en el modelo productivo, de la
creacin de empleo, y de reformas en algunos sectores de poltica social, la masa
de poblacin que no tiene ingresos suficientes para satisfacer sus necesidades
bsicas alcanza niveles de indignidad. La deficiente informacin oficial desde 2007
a esta parte no cambia las cosas, sino que agrava la percepcin de que pueda
hacerse aceptable una vara de miseria para considerar el bienestar.
Argentina se encontraba entre los pases con una disparidad social que lo haca
relativamente menos desigual en la regin. Para tener una idea, en 1974, antes de
comenzar la dictadura, un 3% de los hogares no contaba con ingresos suficientes
para satisfacer sus necesidades; al terminar sta, en 1982, los hogares pobres por
ingresos se haban multiplicado por 7 y eran ya el 23,6%. Al final de esa dcada
(en 1989), el 38% de los hogares no tena ingresos suficientes para cubrir la
canasta bsica, por no hablar de seguridad social, an cuando el desempleo no
era el problema. Esto se corresponde con la evolucin de la participacin del
salario en la riqueza, la que en 2000 era similar a la de 1940 y que desde el
perodo 1970-74, hace una curva sistemticamente descendente (Lindenboim, op.
cit). Como se deduce, la situacin social evolucion siempre para peor: la crisis de
1989 llev a que el 47,3 % de la poblacin viera empeorar su situacin o se
empobreciera; pero esto fue an peor en 2002, cuando lo mismo pas con el
54,3% de las personas. En el medio, en el mejor ao de la recuperacin neoliberal
(1994) la pobreza lleg a reducirse a 16,1%, aunque enseguida retom su ritmo
ascendente. Pero durante la recuperacin poscrisis, nunca sera inferior a 25,5%.
En sntesis, los indicadores de pobreza en el ciclo neoliberal de los 90, son peores
que en la transicin de la dcada del 80. Y en el ciclo posneoliberal confuso de lo
que va del nuevo siglo, son peores que los de los 90. Estas son ahora las
condiciones estructurales: en el segundo semestre de 2006 (ltimos datos
confiables), el 21 % de los hogares estaba bajo la Lnea de Pobreza (LP) y 8%
eran indigentes. Considerando personas en todo el pas, ese ao el 27% era
pobre. Los clculos para la segunda mitad de 2008 la elevaban a alrededor de
30% nuevamente, pero la informacin de estos ltimos aos no es oficial, y los
investigadores no manejan las mismas fuentes de datos, por lo que debe
considerarse esta informacin con prudencia. Oficialmente, en el segundo
semestre de 2007 se habra reducido a 20,7%. La diferencia de estos diez puntos
radica en el valor de la canasta: mientras que las mediciones de INDEC tenan en
diciembre de 2007 una canasta de 955 pesos (313 dlares de ese momento), las
mediciones privadas calculaban su costo en 1.185 pesos (389 dlares).
La economa social. Respecto de las formas alternativas de economa y
ocupacin, en Argentina se desarrollaron diversas experiencias de Economa

23
Social y de Economa Solidaria51, cuya historia se liga simultneamente a la de los
movimientos socio-polticos y a la evolucin de las condiciones socioeconmicas 52.
En lo que hace a la poltica pblica, en 2003 comenz a desarrollarse una
propuesta impulsada desde el Ministerio de Desarrollo Social: el Plan Nacional de
Desarrollo Local y Economa Social Manos a la Obra, que se propuso como una
estrategia de inclusin social, a travs de la promocin del desarrollo local, la
economa social y el autoempleo. Si bien anteriormente existieron algunos
programas destinados a fomentar las actividades asociativas y el autoempleo a
travs de pequeos proyectos productivos familiares o comunitarios, ninguno tuvo
la magnitud que alcanz el Manos a la Obra ni se propuso constituir una
alternativa laboral permanente. Este Programa est focalizado en personas,
familias o grupos de personas desocupadas o subocupadas que se encuentren en
situacin de pobreza y/o vulnerabilidad social y que estn desarrollando alguna
actividad productiva y/o comunitaria o necesiten apoyo para comenzar. Desde su
creacin (en 2003) pas de financiar 7000 unidades productivas a 26.900
emprendimientos en 2004 (La construccin pblica del Desarrollo Local, 2006), y
segn el informe de ejecucin presupuestaria 2006 del Ministerio de Desarrollo
social, llegaron a financiarse 34.950 proyectos. Sin embargo, a pesar de esta
ampliacin, en el presupuesto ejecutado por este Ministerio en el perodo 20032005, solamente el 4% correspondi al Plan, y en 2008, ese porcentaje fue an
menor: no alcanza a 3% de los 6.814 millones de pesos totales. En julio de 2006
se sancion, adems, una Ley de Promocin de Microcrdito (Ley 26.117) con el
objetivo de brindar acceso al crdito para financiar actividades productivas, a
poblacin que por su situacin econmica est excluida del sistema financiero. El
monto mximo a financiar es el equivalente a 12 salarios mnimos.
Algunos de los principales problemas que enfrentan estas polticas tienen que ver
con la insuficiencia de los prstamos para poner en marcha los emprendimientos
que no cuentan ya con alguna capacidad instalada, capacitacin u otros recursos
que los complementen; su baja sustentabilidad y productividad, en el contexto de
estructuras productivas complejas y concentradas, lo que exigira una poltica muy
proteccionista de su produccin, que hoy no existe; la insuficiencia de los ingresos
producidos como para satisfacer adecuadamente las necesidades de los
emprendedores y de sus familias (Hintze, 2007:99)53; y la informalidad de las
51

Entre ellas se encuentran las cooperativas de trabajo, emprendimientos productivos asociativos,

empresas recuperadas, redes de comercio justo, asociaciones por un hbitat saludable, etc.
52
Un ejemplo de esta estrecha relacin fue la evolucin que tuvo la economa del Trueque, que
alcanz una expansin mxima con la crisis 2001-2002. En ese ao se registraron 5000 nodos. En
1995 eran apenas 17; en 1999 ya eran 200; en 2000 se duplicaron (eran 400); en 2001 ya
alcanzaban los 1800, hasta ese mximo de 5000 (Hintze, 2003: 20). En 2003 los clubes se haban
reducido a unos mil y paulatinamente el sistema fue perdiendo significacin.
53
El informe de la encuesta de emprendimientos asociativos mercantiles realizada por la
Universidad Nacional de General Sarmiento (2006) muestra que: Del total encuestado, un
conjunto mayoritario de Emprendimientos Asociativos Mercantiles no llega a generar ingresos
equivalentes al monto de un plan de empleo ($150) por integrante. Un segundo gran grupo (casi 1
de cada 3) genera ingresos individuales mayores que un plan pero menores que lo que un Jefe de
hogar debera aportar para cubrir la canasta bsica de alimentos.

24
unidades, que no cuentan con un sistema de proteccin, ni aportes a la seguridad
social. A travs de la poltica social estos problemas se abordan por medio de
lneas de financiamiento para redes y encadenamientos productivos, servicio de
apoyo a la produccin y a la comercializacin, y para la planificacin de acciones
coordinadas. En el ltimo ao se cre la Marca Colectiva (Ley 26.355/08) para
distinguir los productos y/o servicios elaborados o prestados bajo formas
asociativas a la que pueden acceder los inscriptos en un Registro Nacional de
Efectores de Desarrollo Local y Economa Social. Pero estas son polticas
subordinadas en los objetivos de la estrategia de poltica econmica global, y el
problema sigue siendo una concepcin de la poltica social como subsidiaria y, en
ltima instancia, focalizada en la pobreza. O, lo que es lo mismo, la inscripcin de
esta economa en la poltica social as concebida, por lo que estos planes no
llegan a superar su carcter asistencial.
(5) El bienestar social de la poblacin y la poltica social
Un repaso rpido de lo acontecido en materia de polticas sociales en el marco de
la transformacin neoliberal, indica que stas se caracterizaron por tres rasgos
bsicos: una asistencializacin general de las intervenciones sociales; la
tercerizacin hacia organizaciones no gubernamentales, de la gestin de
proyectos y planes (ocurrida a la par de la reaparicin de la ideologa filantrpica y
de las condicionalidades de los prstamos del BM); y la privatizacin de servicios
sociales y de seguridad social. Esto implica la prdida del carcter de derechos
sociales (y/o derechos del trabajo, en el caso particular de Argentina) que tena el
acceso a la seguridad y a bienes y servicios sociales. Desconsiderado este
carcter, la poltica se dirigi a reforzar (y a crear) mercados (de seguros, de
salud, de servicios educativos), como medios de acceso a esos recursos por parte
de la poblacin, estimada en su mera condicin de individuos compradores,
previsores y ahorradores. Paralela y necesariamente, ganaran espacio las
intervenciones asistenciales dirigidas a grupos en condiciones de pobreza
devenidos en merecedores probables de la asistencia estatal y la caridad
privada. Como el asistencialismo tradicional se interpret como rmora de la falta
de modernizacin y racionalizacin de las estructuras del Estado, en su lugar se
propuso una complicada determinacin de verdaderos carecientes en los que
focalizar la asistencia, constituyendo, as, un nuevo sujeto independizado del
salario y dependiente del plan asistencial, del que el trabajo mismo result un
recurso. La asistencia a la pobreza se canaliz por un organismo creado ad hoc
en la rbita de la Presidencia de la Nacin en 1992 (la Secretara de Desarrollo
Social). Y la asistencia al desempleo54 se organiz fundamentalmente en el
Ministerio de Trabajo, dotado entonces de una nueva naturaleza y de una funcin
ex post: el socorro a las vctimas del autoajuste del mercado de trabajo. Si los
datos precedentes acerca de la pobreza demuestran la ineficacia de la estrategia
focalizadora, todava faltara agregar a ellos la dimensin de la poblacin que
quedaba desprotegida de la seguridad social al perder (o no conseguir) un empleo
54

Por medio de planes de empleo transitorio, de capacitacin y recalificacin de mano de obra e,

incluso, un pauprrimo seguro de desempleo.

25
formal, as como una mayor desigualdad en el acceso a los servicios de salud y
educacin, por la profundizacin de la segmentacin y diferente calidad de las
prestaciones en ambos sistemas55.
La asistencia social a partir de la crisis 2001-02. En 2002 el gobierno de
transicin lanz el citado Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, con
administracin autnoma, en el mbito de Presidencia, consistente en un monto
fijo de 150 pesos (unos 50 dlares) a cambio de un trabajo de 4 horas diarias, o de
la capacitacin del beneficiario. A partir de la administracin de N. Kirchner, el
Plan pas a ser gestionado por el Ministerio de Trabajo. Lleg a tener 2.128.408
beneficiarios en todo el pas, a principios de 2003 (Hopp, 2009). Superada la
emergencia (y tambin como consecuencia de las crticas y problemas de gestin
del Plan), paulatinamente se fue reduciendo y fue siendo reemplazo por el ya
citado Manos a la Obra; y desde 2004, y para quienes no tienen posibilidades de
desarrollar algn emprendimiento, por el Plan Familias por la Inclusin Social,
ambos programas del Ministerio de Desarrollo Social 56. Este es un tpico plan
focalizado de asistencia con condicionalidades, consistente en el otorgamiento de
un ingreso no remunerativo mensual que vara segn la cantidad de menores de
19 aos a cargo57, o discapacitados de cualquier edad, y demanda el compromiso
del ncleo familiar con su educacin y la salud. El Plan de Seguridad Alimentaria,
por su parte, se focaliza tambin en familias en condiciones de extrema pobreza 58
y comprende asistencia en alimentos, a comedores escolares, a la mujer
embarazada, apoyo para la autoproduccin (huertas y granjas), etc. Segn la
informacin oficial, en 2008 haba casi 600 mil familias asistidas; cerca del 92% de
las titulares del subsidio eran mujeres. Tambin los PJJdeHD tuvieron una
mayora de beneficiarias mujeres.
En cuanto al presupuesto del Ministerio de Desarrollo Social, el mayor porcentaje
se destina a asistencia: en el perodo 2003-2005, 48% se asign a las pensiones
no contributivas, 25% a los programas de seguridad alimentaria y 21% al Plan
Familia (Hintze, 2007: 101). Y el mismo criterio se sigui en el ltimo ao: 142
millones se destinaron al citado Manos a la Obra, ms 38,8 millones de pesos
para capacitacin; en tanto que 1.685 millones fueron para el Plan Familias, 930
millones para Seguridad Alimentaria y 4.000 millones para las pensiones no
contributivas (La Nacin 24-8-2008).
Reformas y contrareformas de la Seguridad Social. Otras polticas del
55

Grassi, Hintze, Neufeld, 1994; Minteguiaga, 2003; Danani, 2005; Fidalgo, 2008; Hintze, 2007.
Un remanente de los Planes permaneci en el Programa Seguro de Capacitacin y Empleo, del
Ministerio de Trabajo.
57
Segn el Informe de Gestin 2006, la asignacin es de 185 pesos (60 dlares aproximados)
para dos menores a cargo y el mximo son 305 pesos (100 dlares), cuando los menores son seis
o ms. Los susidios del PJJdeHD se mantuvieron en 150 pesos (50 dlares).
58
Los titulares de derecho de este plan son las familias con nios menores de 14 aos, las
mujeres embarazadas, desnutridos, discapacitados y los adultos mayores que viven en
condiciones socialmente desfavorables y presentan una situacin de vulnerabilidad nutricional
(http://desarrollosocial.gov.ar/planes).
56

26
neoliberalismo que afectaron las condiciones de vida de la poblacin trabajadora
fueron la reforma del Rgimen de Jubilaciones y Pensiones, y la desregulacin de
las obras sociales59.
a-Respecto del Rgimen de Jubilaciones y Pensiones, la reforma de 1993
(Ley N 24.241/93) cambi el sistema de reparto vigente hasta ese ao y cre un
sistema mixto y optativo entre dos componentes: uno Estatal de Reparto, y otro de
Capitalizacin de Fondos individuales, terminando con la relativa solidaridad
intergeneracional entre trabajadores activos y pasivos. Al mismo tiempo, cre un
mercado de capitales que no exista y a sus agentes (las Administradoras de
Fondos de Jubilaciones y Pensiones AFJP), transformando a los aportantes en
clientes semicautivos del sistema 60. El dinero proveniente del sector del trabajo,
por el que competan las nuevas empresas, conform el capital invertido en el
mercado financiero. Como consecuencia, el Estado dej de recibir el equivalente
de esos fondos, aunque mantuvo a su cargo una Prestacin Bsica Universal, por
lo que la reforma contribuy a empeorar el famoso dficit fiscal, esgrimido tambin
como justificacin de la privatizacin del sistema. Sumado a la informalizacin del
empleo, la reforma dio como resultado un gran nmero de poblacin sin cobertura,
crticas condiciones de financiamiento de la seguridad social pblica y miserables
haberes jubilatorios. Esto justific la contrarreforma que comenz a pergearse
en 2002, y cuyas primeras medidas se vieron recin enero de 2007. Entonces se
modificaron primero las condiciones de acceso y permanencia en los regmenes
de capitalizacin y reparto, dando prioridad al sistema pblico como la opcin por
default, por el principio de amparo estatal de todos los trabajadores (Danani y
Grassi, 2008). Ese mismo ao fue dispuesta una moratoria previsional y se cre
un programa de jubilacin anticipada, que aument en un 30 % el nmero de
beneficios jubilatorios totales61. En octubre de 2008 el Congreso aprob la ley que
dispuso el ajuste automtico de los haberes jubilatorios dos veces por ao62; y
finalmente, en diciembre de ese ao se clausur el rgimen mixto, al crearse por
la Ley 26.425 el Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), que volvi a ser
pblico y de reparto en su totalidad. Por la misma ley, los fondos depositados en
las AFJP pasaron a ser manejados por la Administracin Nacional de Seguridad
Social (ANSES), con autonoma econmica y financiera. Lo que no se modific fue
el principio contributivo, ni se desvincul la proteccin de la condicin laboral, por
lo que queda nuevamente en descubierto la situacin de quienes no tienen
ingresos regulares y empleo formal. La coexistencia de un rgimen de jubilaciones
(en la rbita del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social) y un programa de
pensiones graciables63 no contributivas (administrado por el Ministerio de
59

Entidades sindicales del seguro social.

Originalmente, el empleado deba manifestar fehacientemente su eleccin por uno de los
regmenes y la correspondiente aseguradora. De no hacerlo, se lo inclua al rgimen privado,
desde el que no haba posibilidad de transferencia de los fondos al de Reparto.
61
Corresponde a un nmero menor de beneficiarios. Adems, por razones de su lgica de
implementacin y deficiencias de gestin, no alcanz a los sectores ms desprotegidos.
62
Hasta julio de 2007, el 68 % de los jubilados perciba el haber mnimo (Moreno, 2007, p.24) que,
hasta diciembre de 2008, era de 690 pesos (215 dlares).
63
Las pensiones graciables por vejez o invalidez son de 371 pesos (115 dlares).
60

27
Desarrollo Social) mantiene la separacin entre trabajadores y carecientes, an
cuando el mundo del trabajo se ha vuelto particularmente inseguro y exige pensar
en un sistema integrado y universal de seguridad social.
b- En cuanto al seguro de salud de los trabajadores, desde 1944 se organiz en
un sistema de obras sociales sindicales (en su mayora) a la que era
obligatoriamente afiliado el empleado, segn la rama y actividad a la que
perteneca64. El manejo de la obra social por parte de cada sindicato fue un
recurso de poder fundamental de stos, dado que se trata de la administracin de
los fondos aportados por empleadores y empleados. Fue tambin causa de
desconfianza por los usos dados a los mismos. En cuanto a las prestaciones
mdicas, de internacin, etc., histricamente la mayor parte de ellas han sido
contratadas con prestadores privados, lo que favoreci el desarrollo de ese
mercado (Danani, 1995). El sistema que en comparacin con otros pases de la
regin tiene una amplia cobertura de servicios- tambin fue objeto de las reformas
de los 90, y criticado por ineficiente debido a la falta de competencia por la
condicin de cautividad de los afiliados. Los reformistas se propusieron
desregularlo, permitiendo la eleccin de la entidad de afiliacin, e
individualizando el aporte que, va convenios con las empresas de medicina
prepaga, poda derivarse a ellas, complementndose con un pago adicional hasta
alcanzar el valor de las cuotas, considerablemente ms elevadas que los
porcentajes de aportes a la obra social (Fidalgo: 2008). El resultado fue el dominio
de estas empresas en el mercado de la salud y la ruptura, tambin en este caso,
con el principio de solidaridad (Danani: 1995), ya que el aporte dej de ser la
contribucin (proporcional a los ingresos) al sostenimiento de una entidad que
brindaba iguales servicios a todos los afiliados, para ser un pago anticipado
individual, de cuyo monto depende ahora la calidad y cantidad de la prestacin
(sobre un piso mnimo establecido por ley). A fines de 2008 se limit la libre
eleccin de la entidad de afiliacin con el objetivo declarado de evitar una
autoseleccin por niveles de ingresos. Como las obras sociales siguen siendo
sindicales, como otras veces en su historia queda pendiente la duda acerca de su
papel como moneda de cambio por la paz social.
(6) La diversidad cultural
El Estado nacional argentino se constituy poltica y culturalmente basado en la
ideologa civilizatoria del evolucionismo, y en un proyecto de desarrollo que
articulaba su economa a la demanda externa de la privilegiada produccin
agrcola y ganadera de la regin pampeana. Ambas cuestiones marcaron la suerte
de la poblacin originaria, diezmada y arrinconada tras cada movimiento de
conquista de tierras para las estancias ganaderas, en la segunda mitad del siglo
XIX y, a continuacin, para la expansin de la frontera agrcola y el asentamiento
de agricultores y campesinos de origen europeo. Tal arrinconamiento, la vastedad
64

Por ejemplo: Obra Social de Empleados de Comercio (OSECAC); Obra Social de la Industria del
Calzado; Obra Social de Empleados Ferroviarios; etc. Lleg a haber cerca de 300 entidades.

28
del territorio y una extendida poblacin blanca de origen europeo, sustentaron la
autoimagen de una sociedad sin prejuicios ni problemas de orden racial o tnico.
La diversidad de orgenes nacionales se represent como un supuesto crisol de
razas, mito de origen en la esforzada construccin de la identidad nacional, que
refracta con lo que queda del indio o sus descendientes (los criollos pobres) y
con los migrantes de pases limtrofes. Una diversidad de hecho que no condice
con el supuesto de homogeneidad; y unas prcticas que no se corresponden con
la autoimagen de desprejuicio.
La cuestin de los derechos socio-culturales de los pueblos originarios; y los
derechos a ser reconocidos como iguales miembros de la sociedad nacional por
parte de todas las personas y grupos al margen de su condicin social, de origen,
de gnero, de costumbres, de salud, de apariencia, etc.), son asumidos por dos
organismos estatales: el Instituto Nacional de Asuntos Indgenas (INAI), y el
Instituto Nacional contra la Discriminacin (INADI), que asume, en este caso, la
lucha contra toda forma de discriminacin.
Segn el INAI, creado por la Ley 23.302 de Poltica Indgena en 1985, con base en
el Registro Nacional de Comunidades Indgenas, viven en el territorio nacional 24
grupos que se autorreconocen como Pueblos originarios, a los que pertenecen
ms de 1.000.000 de personas65. Se concentran mayormente en la regin norte
del pas, aunque hay comunidades en todo el territorio. Por su parte, el censo
indgena 2004-2005 realizado por INDEC registr poco ms de 600 mil personas y
31 pueblos, con la misma metodologa de autorreconocimiento. Con la reforma de
la Constitucin Nacional en 1994, los derechos de estos pueblos adquirieron rango
constitucional, por lo que, segn esa norma fundamental Argentina garantiza los
derechos de identidad, educacin bilinge e intercultural, posesin y propiedad de
las tierras que tradicionalmente ocupan, participacin en la gestin de los recursos
naturales, y personera jurdica a las comunidades66. No obstante esta legislacin,
estos pueblos no encuentran condiciones para el desarrollo de sus capacidades ni
para la satisfaccin de sus necesidades bsicas, ya que forman el grupo de
poblacin con mayor incidencia de la pobreza. Ms del 90% no recibe clases
bilinges, menos del 20% termin estudios secundarios, y un nfimo porcentaje
lleg a la universidad. La atencin de la salud por obra social u otra forma mutual
no alcanza al 30%, y los datos sobre personas mayores con haber jubilatorio que
ofrece el censo son insuficientes, y dan la pauta de una muy baja cobertura.
Respecto de las prcticas discriminatorias y los derechos de otros grupos sociales,
la Ley 23592/88 tipifica un acto discriminatorio y las penas para quien incurriera en
discriminacin por etnia, raza o religin. En ese marco, el INADI fue creado por
Ley 24515 en 1995, y tiene entre sus funciones el desarrollo del Plan Nacional
contra la Discriminacin. Entre 2006-2008 elabor un Mapa de la Discriminacin
en la Argentina, del que se destaca que las personas que ms sufren estos actos
65

La poblacin total de la Argentina para mediados de 2008 es de 39.750.000 habitantes, de

acuerdo a las proyecciones del INDEC.
66
Artculo 75, inciso 17 de la Constitucin Nacional Argentina.

29
son quienes viven en condiciones de pobreza. Le siguen las personas con
sobrepeso, las portadoras de HIV, las que tienen alguna discapacidad, los
inmigrantes de pases vecinos (bolivianos, peruanos y paraguayos), y las minoras
sexuales. Este organismo elabor, adems, un ndice segn el cual un ncleo del
15% de la poblacin argentina se caracteriza por tener comportamientos
altamente discriminatorios. En tanto, solamente el 30 % de la misma no discrimina.
De los movimientos ciudadanos de mayor impacto y logros de las ltimas
dcadas, debe destacarse la lucha contra la discriminacin de gnero, y las que
llevan adelante las organizaciones que instalaron la cuestin de la diversidad de
prcticas y opciones sexuales. Asimismo es de destacar la accin de las
organizaciones por los derechos de las nias, nios y adolescentes. Sin embargo,
esta es una de las cuestiones ms contradictorias tanto en materia de polticas
sociales como de la disputa poltica pblica, porque de hecho han sido las
generaciones ms jvenes las que principalmente han visto comprometido su
futuro por las polticas del neoliberalismo 67. Adems, aunque Argentina ratific la
Convencin Internacional por los Derechos de Nios, Nias y Adolescentes, su
aplicacin es limitada tanto por esas condiciones de vida como por la persistencia
de ideologas punitivas en el Poder Judicial, y una fuerte demanda social por
castigo y por la reduccin de la edad de imputabilidad para menores que
delinquen, antes que por polticas sociales, educativas y de proteccin. Los
jvenes pobres son, as, uno de los grupos que sufren mayor discriminacin y son
objeto de prejuicios.
(7) El medio ambiente
En este punto, podra comenzarse diciendo que el principal problema ambiental de
la Argentina es que no exista el problema como preocupacin social general. En
ese sentido pueden sealarse dos niveles del mismo: el de la poltica pblica; y el
de los comportamientos de los agentes econmicos y de la poblacin en general.
Otra cuestin a distinguir tiene que ver con la desigualdad social, tanto en materia
de distribucin de los servicios sanitarios (agua potable, cloacas, recoleccin de
basura), como de distribucin de la contaminacin ambiental. En otros trminos: la
pobreza se alimenta tambin de falta de acceso a los servicios y de mayor
contaminacin. Al respecto, alrededor del 83% de la poblacin total del pas ocupa
viviendas con conexin a la red pblica de agua corriente; esa proporcin es
menor si se trata de la red cloacal (50% de la poblacin); el 88% est asentada en
lugares donde hay recoleccin de residuos (INDEC, Censo 2001), pero de la sola
observacin surge que la recoleccin es ineficiente en muchos lugares y no existe
un tratamiento adecuado de la basura, tema que se mantiene como objeto de
debate tcnico y poltico, ms cuando la desocupacin transform la recoleccin
informal de materiales reciclables en una alternativa de ingresos para familias en
condiciones de pobreza. En esos promedios debe considerarse la inequidad entre
poblaciones y regiones del pas: las provincias del noreste, con menos desarrollo,
disponen de menos servicios y los menos provistos son, a su vez, los ms pobres
67

Entre los pobres, la mayor proporcin son nios.

30
(Maceira, et. al., 2007).
Argentina es un pas con un desarrollo industrial medio e importantemente
urbanizado, con una poblacin que se concentra en unas pocas capitales,
principalmente Buenos Aires y su conurbano. Pero tambin, es un pas con una
importante produccin agrcola. En las zonas urbanas, un origen importante de la
contaminacin son las numerosas plantas industriales con tecnologas de
procesos y productos obsoletos; y el transporte pblico y el parque automotor en
las grandes ciudades que suman, adems, una importante contaminacin auditiva.
Asimismo es motivo de demandas y controversias el saneamiento de algunos
afluentes de agua, siendo el caso del Riachuelo en la regin metropolitana un
caso paradigmtico de incumplimiento por parte de las sucesivas autoridades de
la Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable, cuya ltima titular,
recientemente removida del cargo, es una reconocida militante ambientalista.
En cuanto a la produccin agrcola, el desarrollo de los cultivos transgnicos,
especialmente con la expansin de las plantaciones de soja, da lugar a la
preocupacin de los especialistas por la falta de control en el uso del glifosato, la
degradacin de los suelos, la desaparicin de especies por las fumigaciones
descontroladas, el descuido de la salud de los trabajadores rurales que efectan
estas tareas, el desmonte para ampliar las zonas cultivables o para la ganadera,
que alteran el ecosistema y las condiciones meteorolgicas, entre otras
cuestiones. Tambin la tala de bosques y las grandes represas hidroelctricas
reguladas por el estado brasileo alteran el rgimen de lluvias y el nivel de ros
importantes como el Paran, con efectos negativos tanto para la agricultura como
para el consumo de agua por parte de las poblaciones de las provincias del
noreste, principalmente. A todo ello debe agregarse una prctica descontrolada de
quema de pastizales para su rpido rebrote para el pastoreo de ganado, que
origina densas humaredas que en el ltimo ao provocaron fatales accidentes de
trnsito. Precisamente, ste es otro problema sealado por los especialistas, pues
la mayor parte del transporte de carga y de pasajeros a nivel nacional se hace por
va terrestre, luego de haberse descuidado la red ferroviaria, lo que no slo
aumenta el nivel de contaminacin, sino de accidentes viales, cuya ocurrencia se
potencia por la falta de adecuacin de rutas y autopistas.
Respecto del marco institucional y normativo, el organismo responsable de la
cuestin ambiental es la Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable,
dependiente de la Jefatura de Gabinete. A travs de una compleja estructura se
ocupa de temas como: Control y fiscalizacin ambiental y prevencin de la
contaminacin; Planificacin y poltica ambiental; Promocin del desarrollo
sustentable; y Coordinacin de polticas ambientales. Tambin las provincias
cuentan con organismos especficos. Existe, asimismo, una amplsima normativa,
empezando por la adhesin de Argentina al Protocolo de Kyoto (Ley N 25438/01).
Al ao siguiente se dict una Ley General de Ambiente por la que se considera a
ste un bien jurdicamente protegido. Ms reciente (2006), es una Ley de
Regulacin y Promocin para la produccin y uso sustentable de biocombustibles.
Existe, adems, una extensa lista de normas que completan estas leyes

31
principales, por lo que las limitaciones no son normativas, sino que la cuestin
ambiental no est instalada como problema pblico, ni en la prctica social, ni de
los agentes econmicos con responsabilidad en los sectores sealados.
En sntesis
1) El perodo que se inicia con la crisis social, econmica y poltica de 2001-2002 y
que conduce a un cambio de rumbo en los contenidos del discurso poltico y del
papel del Estado es, fundamentalmente, de una gran ambigedad, y quizs sea
esa la nica conclusin a la que pueda arribarse. Si durante el auge del proyecto
neoliberal el discurso y las medidas que se tomaban eran monolticas e iban en la
misma direccin del ajuste a los principios del Consenso de Washington y a las
recomendaciones de los organismos internacionales y la Reserva Federal de
EEUU, esta nueva etapa no puede ser aprehendida en trminos de alguna nica
hegemona de reemplazo. Ms bien, el repaso hecho hasta ac indicara que
existe un espacio en el se juega la posibilidad (o no) de constituirse una
hegemona alternativa con sentido progresivo. Es decir, de orientacin general del
discurso y la intervencin poltica, hacia objetivos que tiendan a una integracin
igualadora y no meramente a formas de inclusin subordinada. Por el momento, y
aunque ya han transcurrido casi tantos aos como los de la plena vigencia de
aquella ideologa, esa crisis marc el fin de la hegemona neoliberal, pero no del
neoliberalismo como ideologa y como propuesta en disputa (Danani y Grassi, op.
cit.). Esto depende de un conjunto de factores, externos e internos, como son: la
capacidad de conduccin poltica de los grupos (partidos, alianzas, sectores de
partidos), precisamente para dirigir un proyecto alternativo y gestionar el Estado; la
fuerza de los diversos sectores sociales y socio-econmicos, constituidos como
grupos o clases movilizadas, y las ofertas polticas que aquellos partidos,
alianzas, etc. hagan, y stos estn dispuestos a abrazar; el estado y las
condiciones de los grupos o clases no movilizados; y las condiciones
internacionales y, fundamentalmente, las regionales, en lo atinente a la posibilidad
de fortalecimiento de los bloques de pases.
2) Respecto de las polticas socio-laborales y el bienestar de la poblacin, la
intervencin en direccin de un desarrollo social integrador requiere la accin
simultnea en el mbito de las relaciones laborales, regulando las condiciones de
trabajo en aras de superar la precariedad que hoy caracteriza a esta relacin; y
exige un esfuerzo de imaginacin y creatividad, y de investigacin, evaluacin,
comparacin, etc. para generar un sistema de seguridad social desenganchado de
su dependencia del empleo (que devuelva certidumbre y limite la vulnerabilidad
propia de la vida de trabajo), conformado por servicios integrados, de modo de
constituir un sujeto de derechos, cualquiera sea su situacin de vida, y no
fragmentado por carencias eventuales, que generan condiciones de
subordinacin. Ello contribuira a construir ciudadana, ms an cuando una parte
importante de la poblacin obtiene sus ingresos por fuera del empleo formal.
Adems porque la discriminacin tiene un fuerte sesgo social, lo que incluye a los

32
pueblos originarios. La integralidad de los servicios68 supone tratar como una
unidad compleja las diferentes dimensiones que hacen al bienestar: seguridad,
asistencia, educacin, servicios sociales para el cuidado de personas, servicios de
infraestructura y saneamiento urbano, y atender a la proteccin ambiental, en
condiciones de igualdad de acceso y calidad.
Dar unidad a un sistema de poltica social que integre estas dimensiones y unifique
al sujeto de los derechos, supone inventar una institucionalidad diferente,
formalizada en derechos y obligaciones; el diseo de un sistema presupuestario y
de financiamiento garantizado constitucionalmente; y la creacin de alguna forma
de imposicin universal, solidaria y progresiva, destinada con exclusividad a su
sostenimiento. Un tal sistema no se hace de un da para otro y el problema de la
seguridad y el bienestar social necesita ser instalado en la agenda pblica (o en el
debate poltico-cultural) como la cuestin que contiene el ms inmediato de la
pobreza, situacin que no es una anormalidad en una historia lineal de progreso,
sino una posibilidad siempre presente si las instituciones socio-polticas no
orientan los objetivos de la produccin y del trabajo a satisfacer, en primer lugar,
las necesidades de todos, en igualdad de condiciones. El sentido de la poltica (la
instalacin del problema) y las medidas de gobierno se inscriben, a su vez, como
accin del Estado en procesos de transformacin que son, principalmente, de
orden poltico-cultural.
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68

La provisin estatal de servicios tales como guarderas para nios pequeos, atencin de
enfermos o adultos mayores con necesidades especiales, etc., es asistencializada, escasa y de
baja calidad. Su provisin por el mercado es de alto costo. Esta poltica tiene un fuerte sesgo de
gnero, pues se trata de cuidados que mayormente estn a cargo de las mujeres.

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