- Catarina Baptista

- Tnia Fernandes
- Teresa Morgado

I- Psicopatologia da Vida Quotidiana do Direito Administrativo

1- A Infncia Difcil e os modernos traumas do Direito Administrativo.

Administrao Pblica e Direito Administrativo no Estado Liberal, Social e
Ps-Social

O Direito Administrativo teve uma infncia difcil, traumtica, sendo que tem sofrido
fenmenos patolgicos e de esquizofrenia grave.
Vamos, ento, deitar o DA no div e ver a influncia desses traumas no seu futuro.

Evoluo Histrica do DA Psicanlise do DA

- a catarse (a rememorao dos factos traumticos) a primeira fase da nossa anlise

- circunstncias que rodearam o nascimento do DA:
1789 Revoluo Francesa:
- instaurou o modelo de estado Liberal (que se contrapunha ao anterior Estado Absoluto,
que se baseava na separao de poderes e na proteco dos direitos fundamentais).
- mas o revolucionrios franceses instauraram um foro privativo, com privilgios
exorbitantes para a AP. Os revolucionrios franceses justificam que devido separao de
poderes, os tribunais comuns ficam proibidos de perturbar a AP. Diz-se que julgar a AP
administrar, mas o princpio da separao de poderes geraria o oposto.
- s em Frana que se criou um foro privativo para a AP, enquanto que o
constitucionalismo liberal britnico assentava numa verdadeira separao de poderes: a
AP, como qualquer outro poder do Estado, precisava de ser controlado.
- Ana Freud explica a razo de ser desta concepo na Revoluo Francesa:
. esses traumas provm de concepes profundas do antigo regime e que a revoluo se
limitou a confirmar;
. se recuarmos ao momento anterior ao nascimento do DA, constatamos que existem 3
razes para justificar:
1- desconfiana em relao aos tribunais ( na Frana do Ancien Regime os tribunais
tinham-se oposto actuao legislativa do Rei e eram o principal rgo de controlo
desta). Agora que o poder est em boas mos, j no preciso controlo (na
verdade, os rus tinham medo dos tribunais e de que eles continuassem a entravar
a actuao da AP).
2- o Estado que segundo Montesquieu reunia os poderes administrativo, executivo,
legislativo no podia nunca ser controlado pelo tribunal. Ainda hoje estes
traumas de infncia se manifestam. O Estado Democrtico Liberal tem, como
vemos, uma costela autoritria baseada nas concepes de Montesquieu (por trs
da Administrao est um poder, que no pode ser limitado nem controlado).
3- no Antigo Regime como explica Tocqueville foram criados rgos consultivos
na dependncia do Rei para julgar a sua actuao; tambm na sociedade ps
revolucionria, num momento de promiscuidade, se criou um Conselho de Estado
rgo consultivo da AP que vai ser encarregado de julgar a AP. Em 1979, o
contencioso administrativo nasceu com o pecado original, e este um
acontecimento traumtico. Em Portugal foi preciso esperar at 2004 para que os
juzes administrativos gozassem dos mesmos poderes que os outros juzes s
neste momento que os juzes comuns puderam passar a condenar a
Administrao. O privilgio do foro da Administrao s vai desaparecer no inicio
do sculo XX, no resto da Europa (em Portugal vai ser preciso esperar at CRP
de 1976)

3 Perodos:
1789-1799- a promiscuidade entre a AP e justia era total
1799-1872- com Napoleo cria-se um rgo consultivo especial para julgar e aconselhar a
Administrao. O Conselho de Estado nem sequer tem a ultima palavra na deciso,
dependem de aprovao pela AP.
1872-1889- passa-se fase da justia delegada, com uma autonomia (embora limitada do
Conselho de Estado) os seus pareceres deixam de estar submetidos a aprovao do
Estado (passam a ser actos definidos). Porm este no o momento da mudana:
apenas uma nova fase no sistema do administrador juiz (o Prof. MC disse que a fase da
justia delegada correspondia ao nascimento dos tribunais administrativos.
Razoes:
. o CE continua a ser um rgo da administrao continua a haver promiscuidade entre
Adm e justia.
. o executivo delega no CE, depreende-se que ambos se integram no mesmo poder o
Governo e o CE so ambos rgos da Adm (alm de que o delegante pode revogar a
delegao, os actos delegados e avocar os poderes); O ministro continuava a ser juiz (
inclusive a primeira instncia no julgamento das questes; O recurso hierrquico
necessrio um vestgio desta fase ministro/juiz; Em Portugal at 2004 o processo de
impugnao de actos Adm chamava-se recurso directo de anulao.
. preciso esperar pelo inicio do sculo XX, em Frana, para que isto acabasse; o modelo
de justia delegada foi implementado em vrios pases europeus na sequencia das
revolues liberais s no inicio do sculo XX que se vai assistir ao baptismo do
contencioso Adm (em Portugal s em 1976 e CRP de 1933 previa um modelo de justia
delegada); o Prof. FA sublinhou que at 1977, existia um modelo de justia reservada);
porque a execuo, ou no, das sentenas que condenavam a Adm, cabia prpria Adm.
. outro facto traumtico do direito administrativo: origem jurisprudencial, de base francesa
(o mesmo no verdade em Portugal, Itlia, ou Alemanha, onde no houve assim tanta
influencia jurisprudencial); o CE, em Frana, foi produzindo direito administrativo para
proteger a Adm.
. o direito administrativo vai surgir como um direito autoritrio a AP gozava de poderes
exorbitantes o que vai, tambm marcar a sua infncia difcil.

Acrdo Blanco:
. A sentena deste acrdo considerada uma espcie de registo de nascimento do
direito administrativo, porque seria a primeira vez que um tribunal reconhecia a autonomia
do DA, enquanto ramo prprio do Direito.
. Estava em causa um atropelamento de uma criana de 5 anos Agns Blanco que
ficou com leses graves para toda a vida; os pais tentaram pedir uma indemnizao por
negligncia empresa de tabaco (cujo vago atropelou a criana) o tribunal de Bordus
rejeitou o pedido, justificando-se:
-dizia que no era competente para decidir porque estava em causa uma empresa pblica;
-dizia tambm que, mesmo que fosse competente, no sabia decidir aquela causa, porque
no havia regras jurdicas aplicveis (no Cdigo Civil, de ento, as relaes que no eram
entre iguais no estavam previstas).
.os pais dirigem-se ao CE, e apresentaram o mesmo pedido a resposta foi igual do
tribunal de Bordus: como no estava em causa um acto administrativo (era uma simples
operao material), no lhe competia decidir; e mesmo que tivesse competncia no sabia
como resolver a questo.

. Perante este conflito negativo de jurisdio coloca-se aqui um problema de fronteira

(ambos se consideram incompetentes).
. O tribunal de conflitos francs (destina-se a resolver conflitos de jurisdio), vem alargar
o mbito da jurisdio administrativa, dizendo que so os tribunais administrativos que tm
de resolver as questes de responsabilidade pblica; alem disso, corrobora a doutrina dos
outros 2 tribunais (o CC no aplicvel, porque a Adm tem de ser privilegiada, no pode
ser tratada como igual) Ac. Blanco (1873): preciso criar um conjunto especial de regras
para tratar da AP.
Acontecimento traumtico: o DA nasceu para diminuir o valor de uma indemnizao
a ser paga aos pais de uma criana de 5 anos... o DA nasceu de forma mais
traumtica possvel, com esta sentena muito triste.
Outro acontecimento:
. Outra histria: criana atropelada em 2003 por carro ao servio de um Ministro. At
2004, havia que saber se era um acto de gesto pblica ou de gesto privada, para ver
qual era o tribunal competente (se o adm, se o comum) mas isto no um critrio
correcto: o critrio na altura era saber se o Min. ia l dentro ou no (porque se fosse
pensa-se que foi ele a ordenar atropela aquela criancinha!, mesmo que fosse a dormir
ou seja, critrio estpido -> no h nenhum critrio racional para distinguir gesto pblica e
privada).
Art.4 do Estatuto do Tribunais Administrativos e fiscais 2004 vem resolver o problema
da jurisdio: os competentes pata resolver estes litgios (em que h responsabilidade civil
da AP) so os tribunais administrativos -> mas vo continuar a decidir com base naquele
critrio de distino entre gesto pblica e privada (por ex: se a rapariga se tivesse
atirado para a frente do carro e a AP alegasse que ela tambm era culpada, a questo
seria decidida pelo tribunal comum -> ridculo, o reflexo das normas da infncia difcil do
contencioso administrativo).
Na nova lei da responsabilidade civil pblica ainda h uma alnea que se refere a
uma relao de poder -> como se a existncia de poder ou no tenha alguma coisa a ver
com o causar de um dano e com a existncia da responsabilidade.

Ainda hoje, a histria da Agns Blanco se reflecte no nosso pas.

medida que o DA nascia com os seus traumas e problemas, nasceu um novo
modelo de Estado: o Estado Liberal de Direito.
Assenta numa filosofia que apresentava uma continuidade com o Estado absoluto,
apesar de introduzir algumas rupturas.
Em que medida que o modelo de Direito Adm da altura se conjuga com o Estado Liberal
da altura?
Distino dos modelos anglo-saxnicos (sistema de administrao judiciria) e do
modelo clssico (sistema de administrao executiva).
- Este modelo de controlo jurisdicional da AP uma espcie de flor de estufa de Estado
Liberal - a prpria democracia preconizada pelo Estado Liberal tem laivos absolutistas,
misturados com os traos liberais de Rosseau e outros.
Este lado autoritrio vai-se reflectir na AP.

A herana do liberalismo vai ser, essencialmente, o princpio da legalidade da Adm

a AP no podia intervir nos domnios da lei em sentido material estes eram limites
externos.
A liberdade era concedida como um direito real, semelhante propriedade: a
minha liberdade termina, quando comea a do outro.
A burguesia partilhava o poder executivo (tendo o poder legislativo, visto que era a
principal representante no Parlamento) com o Rei.
Porque que este compromisso foi possvel e porque que se continuava com a
costela absolutista na AP?
- na lgica de um liberal do sc. XIX, a tarefa fundamental da AP passava por
garantir a segurana interna e externa.
- e no domnio da segurana, o liberal no via com bons olhos que a AP usasse a
fora uma Adm agressiva (quando actua para estabelecer uma relao de
coliso com o particular, podendo recorrer fora fsica).
desde que a lei confirmasse a ser a expresso da expresso da vontade do
burgus, no havia problemas no facto de a AP ser agressiva.
O paradigma deste modelo de administrao liberal o acto administrativo.
Nos princpios do sc. XX, os autores Maurice Harriou e Otto Mayer no teorizam
estas realidades politicas que consubstanciam o modelo autoritrio da administrao (que
vai prolongar a infncia difcil da AP) do Estado Liberal.
Surgem, portanto, 2 teorias actocntricas segundo as quais o acto
administrativo o centro deste modelo, a concretizao da autoridade (ex de acto
administrativo: acto de polcia).
Harriou:
- Compara os actos administrativos aos negcios jurdicos, vendo nos actos
administrativos privilgios exorbitantes - entre eles a declarao de direito (o a.a
era uma declarao unilateral de direito, impunha a sua vontade ao particular) e a
execuo desse direito (muitas vezes contra a vontade do particular)

Actualmente ainda existe o privilgio de execuo prvia.

Mayer:
- Adm e justia so realidades similares e o acto administrativo semelhante
sentena parte do pressuposto de que o a.a a manifestao da AP que declara
o direito do sbdito no caso concreto.
- Tal como as sentenas, esta declarao de direito pode ser executada
foradamente, tal como sustentava Harriou.
Em Portugal, o precursor do DA Marcello Caetano vai pegar nesta concepo e
reproduzi-las, 50 ou 60 anos depois.
uma viso clssica do DA s em 89 que a CRP deitou para o lixo o acto
definitivo executrio.
Ou seja, estes traumas de infncia difcil do DA tm consequncias na elaborao
do DA clssico.
=/=
O DA anglo-saxnico completamente distinto do clssico.

No quadro do UK, a mudana de modelo de organizao poltica foi sempre

afirmada com base na tradio, no houve verdadeiras rupturas (no foi preciso inventar
um Estado e destronar a coroa).
A ideia liberal da separao de poderes dispensa o conceito de poderes de Estado
(no h ideia de que h uma realidade superior a todas estas). Por isso, na lgica britnica
nunca passou pela cabea de ningum dizer que os tribunais comuns no podiam julgar a
Adm.
Na Inglaterra no vai haver essa proibio e no se vo levantar os traumas de
infncia decorrentes disso a AP actua segundo a common law.
A AP actua e s em caso de litgio que intervm o tribunal da que a referncia
do Prof. Freitas do Amaral a um sistema da administrao judiciria no seja
verdadeiramente correcta.
O liberalismo vai, portanto, ser entendido de maneira diferente de um e outro lado
do Canal da Mancha, que vai gerar modelos administrativos diferentes so 2 sistemas
liberais diferentes de entender o DA: mas isso, embora seja claramente patente no sc.
XIX, vai mudar no sc. XX.
Estado Social:
Mas as coisas mudam: nos finais do sc. XIX, as questes sociais, os reflexos do
capitalismo, a recesso introduzem a necessidade de mudar o paradigma, face mudana
do Estado liberal para o Estado social.
Vo obrigar a repensar o modelo de Estado o Estado Providncia (que vai at
aos anos 70 do sc. XX) vai mudar todo o paradigma poltico, econmico e social: o
Estado comea a chamar a si funo, tentando no plano econmico equilibrar a
procura e a oferta.
Do ponto de vista, jurdico, o Estado vai ser novo, intervindo atravs de polticas
pblicas, atravs da AP.
A principal funo do Estado social vai ser a administrao (ao contrario do que se
verifica no Estado Liberal, em que era a legislativa). neste perodo que a Adm cresce,
tambm em termos quantitativos como qualitativos.
Consequncias:
- mudana de paradigma: a AP agressiva passa a ser prestadora de servios,
intervindo na vida dos cidados (atribuindo subsdios, penso, etc...);
- o acto da polcia deixa de ser o ex clssico, para passar a ser o acto prestador;
- o acto adm deixa de ser a nica forma de actuao da AP, para passar a ser
apenas uma delas;
- o centro tradicional do DA muda (a ideia do acto adm enquanto acto de definio
do direito morre);
- nem os actos podem ser de execuo coactiva (se a AP concede uma bolsa a um
particular, no pode executar o acto contra a vontade dele os actos favorveis
no so, por natureza, susceptveis de execuo coactiva);
- a execuo deixa de ser contra os particulares (porque os actos lhes so
favorveis) para passar a ser contra a AP (ou porque no paga os subsdios, ou
porque se atrasa a pagar, ou porque paga aos bocadinhos, etc...);
- as notas tradicionais de definio do direito e de execuo coactiva deixaram de
fazer sentido...- podem ser caractersticas de alguns actos pontuais (que no tm
nada de extraordinrio), mas deixaram de ser a regra;
- a AP actua de forma tcnica e, quando actua de forma jurdica, a sua actuao no
se resume ao acto administrativo: tem uma multiplicao de formas de actuao
que ela escolhe, consoante a situao (ex: a AP pode escolher expropriar ou,
simplesmente, negociar e celebrar um contrato de compra/venda com o
proprietrio particular).

o uso da fora pelo Estado passa a ser um poder de autotutela e que no

corresponde a qualquer privilgio, sendo exercido nos termos da lei.
O Estado Social introduziu, pois, um conjunto de inovao no domnio do DA, em
face do Estado Liberal.
-

Quanto aos tribunais, assiste-se ao baptismo do contencioso administrativo, que vai

andar associado ao alargamento do mbito da jurisdio administrativa.
A doutrina francesa diz que h um milagre que se deu no final do sc. XIX: o
milagre do surgimento do DA, que vem controlar a AP. O milagre o Estado todo
poderoso aceitar limitar-se ( um milagre reduzido, portanto, porque no o Estado que
escolhe). Na verdade, so 2 milagres:
1. O surgimento de regras a limitar a actuao da AP, na prossecuo do interesse pblico
(hoje em dia, a prossecuo do interesse pblico no se pode fazer de forma unilateral,
tem de ser feita no respeito pelos direitos particulares) o centro do DA deixa de ser o
acto administrativo de autoridade, para passarem a ser as relaes duradouras entre
particulares e AP (seguindo a lgica alem, o art. 212, n3 refere a relao jurdica adm,
destacando-se o facto de o particular passar a ser encarado como um sujeito de Direito e
no como um mero objecto da Adm, mero administrado);
2. A transformao da seco contenciosa do CE, que se autonomizou da seco
administrativa, e que se tornou num verdadeiro tribunal isto no aconteceu de repente,
foi-se verificando paulatinamente aos poucos ( um self-made court).
Nos anos 80, a seco contenciosa do CE passa a ser vista como um verdadeiro tribunal
um reconhecimento tardio, porque desde o inicio do sc. XX que a actuao do CE
verdadeiramente inconstitucional.
Nos outros pases, o Contencioso adm. no surgiu aos poucos, surgiu de uma vez s,
por via legislativa ( o caso da Espanha).
Em Portugal, foi preciso esperar at CRP de 76 para que os tribunais adm se
transformassem em verdadeiros tribunais. Mas continuava a haver um problema no CA,
que s vai ser corrigido numa 3 fase: a do crisma do CA. At aos anos (1960, o CA
continua a ser limitado, a assentar em meios tradicionais j judicial, mas ainda no d
suficiente razo aos litgios que tm em mo) (*) (v.s.f.f.)
Mas antes disso, vamos l ver como que o Estado Social afectou o modelo de
Administrao anglo-saxnico:
- no Estado liberal ainda no havia poderes de autotutela das decises da AP,
tribunais adm ou DA.
O Estado Social veio introduzir a mudana:
- passam a haver normas administrativas, para regular as relaes particulares <-> AP;
- o estudo do DA comea a ser feito na London School of Economics, nos anos 20;
- vo surgir os tribunals no UK e as agencies nos USA que comeam a ter funes a
que so atribudas poderes de autotutela das decises, no mbito do DA mas esses
tribunals como so autoridades independentes, tomam decises definitivas, no sujeitas
a controlo jurisdicional paradoxo: no sistema anglo-saxnico que nasceu sem o pecado
original criam-se rgos administrativos com poder de julgado -> cria, no sc. XX, a
promiscuidade de que falmos... quando os ingleses criaram esses tribunals alegaram
que a AP menos eficaz que a AP francesa e que, por isso, carece de poder de
julgamento.
Este fenmeno estranho gera uma srie de Comits para resolver os problemas, que
estabelecem que a ltima palavra tem sempre de caber aos tribunais (judicial review).
H, portanto, um reaproximar do sistema anglo-saxnico e do sistema francs. um
baptismo tardio (anos 50,60) do Contencioso administrativo anglo-saxnico.

Estado Ps Social
(*) Assim, entramos numa nova fase -> a partir dos anos 60, com a crise do Estado
Providncia, mudou tudo.
Do ponto de vista econmico, depois das receitas milagrosas Keynesianas (que
acabaram por estoirar > crise), descobriu-se que tudo tinha de se olhar para a oferta (e
no s na procura) para controlar a inflao.
Alem disso, as crises do petrleo geram outro problema: a questo ecolgica do
desenvolvimento sustentvel -> o petrleo (no qual assentava, em grande parte, o modelo
econmico do Estado Providncia) um bem perecvel e preciso rever isso (entretanto
nasce o movimento hippie, o flower power, o rock, derivados da crise cultural de ento).
No plano administrativo, este Estado ps-social trs grandes transformaes: o
Estado passa a regular o modo como a actividade pblico-privada se realiza, de modo a
garantir o bem-estar -> o Estado deixa de querer controlar todas as fases da prestao de
servios, para passar a criar condies para que elas se realizem ( mais regulador e
prestador directo).
O Estado ps-social assenta, assim, num novo compromisso com a constituio,
de respeito por uma 3 gerao de direitos fundamentais.
A AP passa a ser infra-estrutural cria as condies para que a prestao dos
servios se efective, muitas vezes atravs de parcerias pblico privadas.
As relaes jurdicas administrativas tornam-se, assim, multilaterais: interessam
todos os que so afectados por essa deciso.
A nova lgica dos direitos fundamentais que introduziu as relaes multilaterais
vai redefinir o centro da actuao da AP:
- os actos passam a produzir efeitos em relao a todos aqueles que vem o seu direito
afectado.
No quadro do Cdigo Administrativo tambm houve transformaes:
- as Constituies dos 1970 vo confirmar a previso constitucional do CA
- vo tambm afirmar a existncia de direitos particulares nas relaes jurdicas com a AP
(268, n4 da CRP, por ex.)

Mudana de paradigma do CA: um conjunto de transformaes que vai desde os

anos 60 at aos dias de hoje) e que correspondem a esta fase do crisma do CA.
2 momentos desta fase:
- 60-70-80 momento da constitucionalizao da mudana de paradigma da justia
administrativa (em Portugal, a CRP de 1976 procede ao baptismo e ao crisma
simultaneamente)
- anos 80 fenmeno da europeizao a constituio de uma EU conduz a uma nova
aproximao dos sistemas.
Vamos hoje deitar o direito administrativo no div da constituio e da EU
Crises do petrleo dos anos 70:
- as questes ambientais transformam-se em temas prementes desta poca o Estado
ps social dos nossos dias tornou-se protector do ambiente.
+
- o Estado ps social deixa de exercer as funes de forma directa, passa a ser um
Estado infra-estrutural: estabelece relaes multilaterais de modo a efectivar as prestaes

de servios de forma directa, criando condies para que outras entidades o faam (ex:
privatizaes).
- esta lgica de multilateralidade passa a ser a lgica das relaes jurdicas administrativas
h uma relao entre entidades pblicas e privadas.
- esta multilateralidade afecta tambm o acto administrativo - passa a ter vrios
destinatrios, que passam a ser considerados sujeitos das relaes jurdicas
administrativas (em vez de meros terceiros).
- verifica-se, pois, uma fuga para o direito privado, de modo a efectivar as funes
administrativas deste Estado ps-social.
Decorrente desta conjuntura, vamos analisar o direito e o contencioso luz de
duas realidades diferentes:
1 Constituio (primeira fase de constitucionalizao do direito administrativo)
2 Europa (segunda fase (ainda hoje) de europeizao do direito e da justia
administrativa)

1.
a funo das constituies foi, na verdade, a verbalizao dos problemas do direito e do
contencioso administrativo.
- eram necessrias profundas alteraes, de modo a eliminar os traumas da infncia difcil
do DA.
- as constituies comeam por reafirmar a natureza jurisdicional da justia administrativa
(o crisma, a confirmao do DA), vo integrar os tribunais administrativos na orbita do
poder judicial.

Consuma-se um fenmeno que j se vinha verificando desde o sculo XX:

- as constituies vo consagrar a existncia de direitos fundamentais dos particulares,
que valem tambm contra a AP (deixa de ser uma administrado para ser tambm sujeito
nas relaes com a AP) h um equilbrio das posies relativas do particular com a AP
- os particulares tm situaes muito diferenciadas, consoante a relao em causa, mas a
situao de base igualitria, frente AP
- os direitos dos particulares projectam-se no contencioso administrativo
- mas a constituio vai ainda mais longe: as modernas constituies dizem que o juiz
goza de plenos poderes face administrao (todo o contencioso torna-se de plena
jurisdio pela primeira vez, nenhum direito pode ficar de fora) uma clara mudana de
paradigma, neste novo modelo de justia administrativa

268, n4 a justia administrativa gira, agora, em torno dos direitos dos particulares.
- esta constitucionalizao surgiu na Republica federal Alem, que estava a ressurgir de
uma fase totalitria era importante, pois, limitar a administrao para que no houvesse
de novo tentaes totalitrias.
- em 1960 surge a lei do processo administrativo , na Alemanha, que estabelece um
processo perfeito e acabado de proteco dos particulares.
- h uma tendncia para superar os traumas do DA, com o auxilio da constituio

- neste contesto ps-social entende-se que o DA a concretizao dos valores do direito

constitucional h uma mtua dependncia entre ambos os ramos do direito (porque a
vigncia de uma constituio vai depender tambm da eficcia das relaes entre os
particulares e a AP)

- isto vai acontecer por influncia das constituies e tambm dos tribunais constitucionais
(na Frana e Alemanha a jurisprudncia constitucional que vai estabelecer direitos dos
particulares em face da administrao)
- em Inglaterra, a constituio material britnica vai ser invocada para limitar os excessos
dos tribunais pois a ultima palavra cabe sempre ao tribunal. Surge o Queens Bench of
the High Court um contencioso especializado. H um contencioso administrativo com
regras prprias para a administrao.
2 modelos actualmente:
1- modelo de jurisdio nica (ex: UK, Pases Nrdicos, Holanda, Espanha, EUA,
Brasil).
2- Modelo de jurisdio plural, embora todos integrados no poder judicial (Portugal,
Alemanha, Itlia Frana)

Esta evoluo fez com que, em todos os pases, estejamos perante uma mesma
realidade: o poder judicial nico
E hoje em dia, as semelhanas entre ambos os modelos esto cada vez mais
esbatidas (embora haja muitas vezes conflitos entre o que est escrito a constituio
formal e o que realmente praticado a constituio material)
A constituio no foi ainda capaz, em todos os pases (Portugal, Espanha), de
mudar completamente a natureza das coisas. Por isso, a partir dos anos 80, este
movimento de constitucionalizao passou a ser auxiliado por um fenmeno de
europeizao.

2.
- a EU , primeiramente, uma comunidade de DA (a maior parte das regras que
estabelecem polticas comuns so de DA)
- h uma ordem jurdica europeia que, tendo um primado sobre as nacionais, se
conjuga com elas, originando um ordenamento jurdico autnomo, com fontes e regras
prprias e que tem tambm uma vertente constitucional. H uma constituio
material europeia (que no um mero tratado internacional; muito mais do que isso,
por exemplo na ONU n h esta lgica constitucional).
- h tambm, portanto, um direito administrativo Europeu que vai obrigar os direitos
administrativos nacionais a deitarem-se no div da Europa.
-h um conjunto de regras administrativas comuns que obrigam a repensar as regras
administrativas em todos os Estados Membros; e isso foi muito evidente no plano do
contencioso o TJC condenou os EM porque no havia tutela cautelar suficiente (um
reflexo, ainda, da infncia difcil do DA)- grande reforma no final do sculo XX onde se
introduziu as providncias cautelares.
- o prximo desafio o DA global: a partir do momento em que as normas de direito
internacional vinculam os Estado nacionais e os tribunais internacionais julgam os
Estados, comea-se a constatar a existncia de um DA global.

2. Os Sistemas Administrativos: a sua Histria e Evoluo

Os modos jurdicos de organizao, funcionamento e controlo da administrao

no so os mesmos em todas as pocas e em todos os pases.
A estruturao da Administrao Pblica varia em funo do tempo e do espao.

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Os modos jurdicos de organizao, funcionamento e controlo da Administrao

no so os mesmos em todas as pocas e em todos os pases.
Sistema tradicional que vigorou na Europa at aos Sculos XVII e XVIII.
Sistemas modernos que se implantaram posteriormente, designadamente em
Frana e Inglaterra.
2.1. Sistema Administrativo Tradicional
- O Sistema Administrativo
caractersticas seguintes:

da

Monarquia

tradicional europeia assentava

nas

a) Indiferenciao das funes administrativas e jurisdicional; inexistncia de uma

separao rigorosa entre os rgos do poder executivo e do poder judicial.
O Rei era simultaneamente o supremo administrativo e o supremo juiz,
podendo exercer tanto a funo administrativa como a judicial.
b) No subordinao da administrao Pblica ao principio da legalidade;
insuficincia do sistema de garantias jurdicas dos particulares face administrao:
- os particulares no se podiam queixar de ofensas cometidas pela AP aos seus direitos ou
interesses legtimos.
c)

As poucas regras que existiam no estavam sistematizadas e podiam, por

convenincia a administrao ou utilidade politica, ser afastadas pelo Rei, que
tambm podia dispensar algum da aplicao dessas regras

Em 2 palavras:
1. No havia separao de Poderes
2. No havia Estado de Direito
Foi assim durante sculos at ao final do perodo do absolutismo
Mudana: Alterao do panorama:
- 1688, com a grande Revoluo em Inglaterra;
- 1789, com a Revoluo Francesa.
A) Dividiu-se o poder do Rei em funes diferentes e entregaram-se estas a rgos
distintos. A funo administrativa separa-se da funo jurisdicional e os rgos de
uma diferenciados e independentes da outra. Consagra-se a separao de
Poderes.
B) Proclamaram-se os direitos humanos como direitos naturais anteriores e
superiores aos do Estado. A Administrao Publica ficou submetida a verdadeiras
normas judiciais de carcter externo e obrigatrio. Os particulares ganharam o
direito de invocar essas normas a seu favor nos seus direitos ofendidos pela
administrao. Nasceu o Estado de Direito.
A Implementao dos sistemas Administrativos modernos segue vias distintas na
Inglaterra e em Frana.
2.2. Sistema Administrativo de tipo Britnico ou de Administrao Judiciria

Aspectos fundamentais do Direito Anglo-saxnico em geral:

- Lenta formao ao longo dos sculos;
- Papel destacado do costume como fonte de direito;
- Distino entre common law e equity;
- Funo primacial dos tribunais;

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- Vinculao regra do precedente;

- Grande independncia dos juzes e forte prestgio do poder judicial.
Caractersticas do sistema administrativo de tipo britnico:
a) Separao de Poderes: O Rei foi impedido de resolver questes de natureza
contenciosa e foi proibido de dar ordens aos juzes, transferi-los ou demiti-los.
b) Estado de Direito: Os direitos, liberdades e garantias dos cidados foram
consagrados Bill of Rights (1689). O Rei ficou subordinado ao Direito
consuetudinrio, resultante de costumes sancionados pelos tribunais. O Bill of
Rights determinou que o direito comum seria aplicvel a todos os ingleses sem
excepo.
c) Sujeio da administrao aos Tribunais Comuns: os litgios que surjam entre as
entidades administrativas e os particulares no so, em regra, da competncia de
quaisquer tribunais especiais, entram na jurisdio normal dos tribunais comuns.
So dadas solues iguais aos problemas da Administrao Pblica a aos
problemas da vida privada.
d) Subordinao da Administrao ao Direito Comum: Todos os rgos e agentes da
Administrao Publica, esto submetidos ao direito comum, o que significa que por
via de regra no dispem de privilgios ou de prerrogativas de autoridade pblica.
O rei, os outros rgos da Administrao Central e os municpios esto todos,
como os particulares, subordinados ao direito comum.
e) Execuo judicial das decises administrativas: no sistema administrativo de tipo
britnico a Administrao Publica no pode executar as suas decises por
autoridade prpria. Se um rgo da Administrao toma uma deciso desfavorvel
a um particular e se o particular no acata voluntariamente, esse rgo no poder
por si s empregar meios coercivos para impor o respeito da sua deciso: ter de ir
ao tribunal (comum). As decises unilaterais da Administrao no tm fora
executria prpria, no podendo por isso ser impostas pela coaco sem previa
interveno do poder judicial.
f) Garantias jurdicas dos Particulares: os cidados dispem de um sistema de
garantias contra as ilegalidades e abusos da Administrao Publica. O particular
cujos direitos tenham sido violados pode recorrer a um tribunal superior (King`s
Bench), solicitando um mandado ou uma ardem do tribunal autoridade para
que faa ou deixe de fazer alguma coisa. Os tribunais comuns gozam de plena
jurisdio: Papel Preponderante exercido pelos Tribunais.

2.3. Sistema Administrativo de tipo Francs ou de Administrao Executiva

Traos essncias do direito romano-germanico em geral:
- Escassa relevncia do costume;
- Sujeio a reformas globais impostas pelo legislador em dados momentos;
- Papel primordial da lei como fonte de direito;
- Distino bsica entre o direito publico e o direito privado;
- Funo de importncia muito varivel dos tribunais na aplicao do direito legislado;
- Maior influncia da doutrina jurdica do que da jurisprudncia.
- Mais prestigio do poder executivo do que do poder judicial.
Caractersticas do sistema administrativo de tipo Francs
a) Separao dos poderes: Com a Revoluo Francesa foi proclamado em 1789,
o princpio da separao de poderes. A administrao ficou separada da justia
poder executivo para um lado, poder judicial para o outro.
b) Estado de direito: Enunciaram-se os direitos subjectivos pblicos invocveis
pelo indivduo contra o Estado: de 1789 a Declarao dos Direitos do

12

Homem e do Cidado, cujo artigo 16, exige um sistema de garantia dos

direitos.
c) Sujeio da Administrao aos tribunais administrativos: Depois da revoluo,
continuando os tribunais comuns nas mos da antiga nobreza, esses tribunais
foram focos de resistncia implantao do novo regime, das novas ideias, da
nova ordem econmica e social. O poder politico teve de tomar providncias
para impedir intromisses do poder judicial. Surge, assim, uma interpretao do
principio da separao de poderes diferente da que prevalecia em Inglaterra:
- o poder executivo no podia intrometer-se nos assuntos da competncia dos
tribunais e o poder judicial tambm no poderia interferir no funcionamento da
Administrao Pblica.
- a lei probe aos juzes que conheam de litgios contra as autoridades
administrativas e em 1799 so criados os tribunais administrativos, que no
eram verdadeiros tribunais, mas rgos da administrao, independentes e
imparciais incumbidos de fiscalizar a legalidade dos actos da Administrao e
de julgar o contencioso dos seus contratos e da sua responsabilidade civil.
d) Subordinao da Administrao ao direito administrativo: Os rgos e agentes
administrativos pela sua fora, eficcia e capacidade de interveno, no esto
na mesma posio que os particulares; exercem funes de interesse pblico e
utilidade geral e devem por isso dispor quer de poderes de autoridade, que lhes
permitam impor as suas decises aos particulares, quer de privilgios ou
imunidades pessoais, que os coloquem ao abrigo de perseguies ou ms
vontades vindas dos interesses feridos.
e) O privilgio da execuo prvia ou auto-tutela: O direito administrativo confere,
pois, Administrao Pblica um conjunto de poderes exorbitantes sobre os
cidados que permite Administrao executar as suas decises por
autoridade prpria. Quando um rgo da Administrao francesa toma uma
deciso desfavorvel a um particular e se ele no a acata voluntariamente,
esse rgo pode por si s empregar meios coactivos, inclusive a polcia, para
impor o respeito pela sua deciso e pode faz-lo sem ter de recorrer a tribunal
para o efeito.
f) Garantias jurdicas dos particulares: O sistema administrativo francs, concede
aos particulares um conjunto de garantias jurdicas contra os abusos e
ilegalidades da Administrao Pblica. Essas garantias so efectivadas atravs
dos tribunais administrativos, e no por intermdio dos tribunais comuns. Se os
tribunais so independentes perante a Administrao, esta tambm
independente perante aqueles. E por isso so as autoridades administrativas
que decidem como e quando ho-de executar as sentenas que hajam anulado
actos seus. As garantias jurdicas dos particulares face Administrao so
aqui menores do que no sistema britnico, s aos poucos se foi reforando a
posio dos particulares perante os poderes pblicos.
O sistema francs vigora hoje em dia em quase todos os pases da Europa
ocidental, nomeadamente em Portugal, desde 1832.
Esquematizao dos sistemas:
Britnico

VS

Francs

-Organizao administrativa descentralizada

-Organizao administrativa
centralizada

- Controlo jurisdicional da Administraoentregue aos tribunais comuns- unidade de

jurisdio

-Controlo jurisdicional da
administrao- entregue aos
tribunais administrativosdualidade de jurisdies

13

-O direito regulador da administraodireito comum, basicamente direito privado

pblico
-Execuo das decises administrativaso sistema de administrao judiciria f-la
depender de sentena do tribunal (proteco
dos direitos individuais de cada um dos particulares)

-Quanto s garantias jurdicas dos particulares

a Inglaterra confere aos tribunais comuns amplos
poderes de injuno face Administrao,
logo esta bem como a generalidade dos
cidados esto subordinados aos tribunais
comuns

-Contencioso de plena jurisdio (devido

separao de poderes no ser to rgida)

-Direito regulador da
administrao- direito
administrativo que

direito

-Execuo das decises

administrativas-o sistema
de administrao executiva
atribui autoridade prpria a
essas decises e dispensa a
interveno prvia de qualquer tribunal (prossecuo
do interesse pblico)

-Quanto s garantias jurdicas dos particulares a Frana

s permite aos tribunais
administrativos que anulem
as decises ilegais das
autoridades ou as condenem
ao pagamento de indemnizaes, ficando a administrao independente do
poder judicial
-Contencioso de mera
anulao

Evoluo dos Sistemas Administrativos Britnico e Francs

Tais sistemas no pararam no tempo e a evoluo ocorrida no sculo XX veio a
determinar uma aproximao relativa dos dois sistemas em alguns aspectos:
a) organizao administrativa
- a AP britnica mais centralizada (criao de servios locais do Estado)
- a AP francesa menos centralizada do que no perodo napolenico
b) controlo jurisdicional da AP
- os administrative tribunals ingleses no so muito semelhantes aos tribunaux
administratifs franceses (a AP inglesa continua sujeita ao controlo dos tribunais
comuns)
- com o tempo, as decises dos tribunais ingleses passam a ser definitivos e
aproximaram-se um pouco dos tribunais ingleses, apesar de, no geral, as diferenas
se manterem
c) direito regulador da AP
- a transio Estado Liberal Estado Social = aumento das funes prestadoras de
servios da AP inglesa, levou ao aparecimento de milhares de leis administrativas
d) execuo das decises administrativas
- nascimento de rgos administrativos independentes, criados junto da AP central,
para decidir questes de direito administrativo que a lei mande resolver por critrios de
legalidade estrita (penses sociais; aguas, etc)
- o direito administrativo francs concede aos particulares a possibilidade de obter dos
tribunais administrativos a suspenso da eficcia das decises unilaterais da AP
e) garantias jurdicas dos particulares
- superiores no sistema britnico
- recentemente, ambos os pases se dotaram da mais moderna instituio de
proteco dos particulares frente AP: o Provedor de Justia
- aumento dos poderes dos tribunais franceses (passam a ter poderes de condenao)

14

- em Inglaterra, a AP, no exerccio do seu poder discricionrio, no pode ser

substituda pelos tribunais nestas situaes, os tribunais s podem explicitar as
limitaes a que a AP est sujeita (= em Frana e Portugal)
Houve uma significativa aproximao dos dois sistemas; as diferenas mantm-se
ntidas nos tribunais a cuja fiscalizao submetida a AP: na Inglaterra, os tribunais
comuns (no unidade de jurisdio); em Frana, os tribunais administrativos (= dualidade
de jurisdies)
Uma das grandes aproximaes d-se pelo facto de ambos pertencerem EU,
visto que comea a nascer um direito comum europeu.
Concluso: o tipo de AP varia de acordo com o tempo e com o tipo de Estado em que se
insere (de acordo com o tipo de necessidades que precisam de ser satisfeitas)
Estado Liberal Administrao agressiva (s se debrua sobre a segurana, paz,
relaes internacionais, atravs de medidas agressivas para os particulares)
Estado Social Administrao prestadora de servios (desdobramento da maquina
administrativa)
Estado Ps-Social Administrao infra-estrutural (tornou-se invivel a prestao de
todos os servios pela administrao, agora, limita-se a criar condies para que as
necessidades sejam satisfeitas, o exemplo das parcerias pblico privadas).
Privilgio da Execuo Prvia: (em Portugal)
- a ideia do PEP esbateu-se um pouco no nosso sistema, mas ainda hoje existe.
- 149 CPA adoptada uma soluo intermdia, no radical
- mas, de facto, o PEP perdeu grande parte da sua importncia , em face do novo tipo de
Estado, da diversificao das novas formas de actuao administrativa, alm, do acto
administrativo.
- alm disso, a faculdade de o tribunal suspender a eficcia do acto (ponderando entre o
interesse pblico e o interesse privado) vem tambm limitar a sua existncia.
- mas no desapareceu por completo: h situaes em que se justifica a no execuo da
sentena de suspenso do tribunal pela AP as causas legtimas de inexecuo previstas
na lei
- ainda h situaes em que a AP pode impor coercivamente as suas decises, o caso
das expropriaes.

3. O Direito Administrativo e a Cincia do Direito Administrativo

O conceito de DA polissmico, sendo que o seu significado varia de Estado para Estado.
Em Portugal, podemos descortinar 2 definies amplas de Dto Adm, dadas por 2autores:
- Marcello Caetano- sistema de normas jurdicas que regula a AP e o processo da AP e
disciplinam as relaes pelas quais ela prossiga interesses colectivos, podendo usar da
iniciativa e do privilgio de execuo prvia.
-Freitas do Amaral ramo de Dto pblico constitudo pelo sistema de normas jurdicas que
regulam a organizao e o funcionamento da AP, bem como as relaes por ele
estabelecidas com outros sujeitos de Dto no exerccio da actividade administrativa de
gesto pblica.
Natureza do Direito Administrativo:
- o direito comum da funo administrativa no um direito estatutrio, porque no se
define em funo do sujeito (pode haver relaes jurdicas administrativas entre
particulares sem qualquer presena da AP), mas sim em funo do objecto (a funo
administrativa).

15

Funo do Direito Administrativo:

- o DA tem, na realidade, uma dupla forma
Legitimar a interveno da autoridade pblica para a realizao do interesse
colectivo
+
Proteger a esfera jurdica dos particulares, impedindo o esmagamento dos
seus interesses.

O DA est numa procura permanente de harmonizao

destas
duas funes
Traos especficos do Direito Administrativo:
- juventude (em Portugal, nasceu em 1832 com as reformas de Mouzinho da Silveira)
- influncia jurisprudencial (Acrdo Blanco)
- codificao parcial (o DA est disperso por legislao avulsa, no existe uma codificao
global)

4. A Administrao Pblica e as Funes do Estado

Funo do Estado
- poltica vs administrao

- legislativa

- judicial

Poltica define objectivos e o interesse geral da colectividade

- criadora, livre e primria
Administrao concretiza e executa o interesse geral da colectividade
- condicionada, executiva e secundria

vs

Interdependncia
administrativa

Legislativa cria leis

- criadora e primria
Administrao satisfaz as necessidades colectivas
vs

administrao

Judicial resolver litgios

- funo passiva ( depende de estmulos exteriores)

Administrao funo activa (no depende de estmulos exteriores)

Ambos tm carcter secundrio e executivo e esto

submetidos lei

Administrao Pblica

vs

Administrao Privada

- a distino pode fazer-se sobretudo em 3 planos:

a) Objecto
- Adm Pblica satisfao de necessidades colectivas

16

- Adm Privada satisfao de interesses particulares ou de um grupo que no se

confunde com a colectividade geral
b) Meios
- Adm Pblica acto administrativo, por excelncia
- Adm Privada contratos
c) Fins
- Adm Pblica interesse pblica
- Adm Privada fins particulares

II Todos Diferentes, Todos Iguais os sujeitos das Relaes Jurdicas

Administrativas
1. Os Particulares como sujeitos de Direito
A posio dos particulares tem vindo a evoluir com o tempo: inicialmente, a nica
garantia que os particulares tinham passava pelo recurso ao tribunal (= garantia
contenciosa) mas era uma garantia residual, tinha pouca eficcia.
A verdadeira garantia residia no facto de a AP estar subordinada lei (= principio da
legalidade, enquanto limite actuao da AP) a nica verdadeira garantia nos
primrdios do DA.
Hoje chegou-se concluso que no basta o princpio da legalidade para proteger a
posio dos particulares: existia uma verdadeira relao jurdica entre a AP e
particulares, que esto num plano de igualdade. No quadro do direito administrativo
importante relevar o particular que titular de direitos fundamentais (ex: art. 18 CRP)
Teorias sobre os direitos dos particulares nas relaes com a AP:
- negacionistas ( Otto Mayer e Hauriou)
os particulares no so titulares de direitos subjectivos face AP

- do direito reflexo ( Marcello Caetano, Jellinek)

da actuao da AP surgiram reflexamente alguns direitos dos particulares
- hoje, estas 2 teorias so completamente inadmissveis, visto que violam os princpios
do Estado de Direito vo para o antiqurio da histria, no integrando o actual DA
- surgem, ento, 3 grandes perspectivas j compatveis com o moderno DA.:

1- a de influncia italiana, sustentada em Portugal por FA, Srvulo Correia, Rui

Machete, Joo Caupers e Marcello Rebelo de Sousa.
- distingue direitos subjectivos, interesses legalmente protegidos e interesses difusos:

17

Direitos subjectivos:
- a norma que atribui a vantagem ao particular
- a proteco directa e imediata
- o particular pode exigir AP um comportamento que satisfaa o seu interesse e pode
obter essa satisfao em tribunal
Interesses legalmente protegidos (ex: concurso publico por prof. Catedrticos):
- uma proteco em 2 linha, indirecta
- regula se o interesse pblico e, a partir da, protege-se um interesse do particular
- aqui, o particular s tem o direito de no ser prejudicado ilegalmente pela AP; no
pode exigir AP a tomada de um comportamento
- em todo o caso, no existe a atribuio de um direito prprio em face da AP
Interesses difusos.
Situao em que a CRP, atravs dos direitos fundamentais, estabelece um grau de
proteco de realidades comuns a muitas pessoas (ex:: urbanismo, ambiente, etc)
- qualquer cidado pode intentar uma aco para proteger esses bens: so as
chamadas aces populares (alm do MP e tb entidades pblicas ou privadas, desde
que constitudas com o fim de proteger esse interesse difuso 9, n 2, CPTA)
Outras categorias de interesses (menos importantes):
- interesses simples (diferenciados e ocasionais, segundo o Prof. Vieira de Andrade;
reflexamente protegidos, segundo o Prof MRS) no h uma norma (nem indirecta)
que os vise proteger s se pode impugnar a ilegalidade do comportamento,
invocando interesse na verificao dessa ilegalidade e na destruio do acto ilegal.
- interesses semi- diferenciados so os interesses colectivos (ex: de associaes) ou
locias gerais (ex: interesses de residentes numa determinada circunscrio)

com a evoluo desta histria, o prof. FA reconhece 2 novas realidades:

- Direitos Condicionados (so considerados direitos subjectivos, apesar de no

apresentarem uma tutela plena face AP):
a) Direitos enfraquecidos aqueles que por fora da lei ou de acto administrativo,
podem ser sacrificados legitimamente atravs do exerccio de poderes de
autoridade (ex: o direito de propriedade em face ao poder de expropriao).
b) Direitos comprimidos limitados por lei, porque requerem uma interveno
administrativa que os legitime e permita o seu exerccio (ex: a liberdade de
circulao automvel carece de carta de conduo ou liberdade de exerccio de
certa profisso, como a advocacia que requer inscrio na ordem)
- Direitos subjectivos cujo contedo no est precisamente determinado a priori,
no sendo, portanto, imediatamente accionveis (ex: direitos genricos a prestao de
montante varivel).

18

III O Direito Administrativo como Direito Constitucional Concretizado

1 O Principio da Prossecuo do Interesses Pblico
O que o Interesse Publico?
- segundo So Toms de Aquino = o interesse geral de uma determinada comunidade,
o bem comum.
Corolrios do principio da prossecuo do interesse pblico:
a) a lei que define os interesses pblicos a cargo da AP: no pode ser a AP a definilos
b) a noo de interesse pblico varivel : o que ontem foi considerado conforme ao
interesse pblico pode hoje ser-lhe contrrio
c) definido o interesse pblico pela lei, a sua prossecuo pela AP obrigatria
d) o interesse pblico delimita a capacidade jurdica das pessoas colectivas pblicas (
= principio da especificidade)
e) s o interesse pblico definido por lei pode constituir motivo principalmente
determinante de qualquer acto da AP: se um rgo da AP pratica um acto cujo
principal motivo no seja o interesse pblico posto por lei a seu cargo, esse acto
estar viciado por desvio de poder
f) a prossecuo de interesses privados (em vez de interesses pblicos), por parte
de qualquer rgo ou agente administrativo no exerccio das suas funes,
constitui corrupo
g) dever de boa administrao (= principio da eficincia consagrada no 81, c), CRP e
10, parte final, CPA) : a obrigao de prosseguir o interesse pblico exige da AP
que adopte em relao a cada caso concreto as melhores solues possveis do
ponto de vista administrativo (tcnico e financeiro) Prof. FA diz que um dever
imperfeito (obriga mas em caso de desrespeito, no compota uma sano
jurisdicional).
2 Principio da Legalidade
A AP no pode prosseguir o interesse pblico de qualquer maneira, e muito menos de
maneira arbitrria tem de faz-lo em observncia de um certo nmero de princpios e
de regras.
Designadamente, e em especial, a AP tem de prosseguir o interesse pblico em
obedincia lei: o que se chama o princpio da legalidade (266, n 2).
A doutrina mais recente tem vindo a defini-lo da seguinte forma: os rgos e agentes
da AP s podem agir com fundamento na lei e dentro dos limites por ela impostos.
A regra geral em matria de actividade administrativa no o principio da liberdade,
o principio da competncia = pode fazer-se apenas aquilo que a lei permite.
Este principio da legalidade o resultado de uma longa evoluo histrica dos
sistemas polticos e do direito pblico na Europa, desde o sc XVIII at actualidade.

Contedo do principio da legalidade:

- no mbito do Estado social de direito, o contedo do principio da legalidade abrange
no s o respeito da lei, mas tambm a subordinao da AP a todo o bloco legal.
(Hauriou)
- o desrespeito por esse bloco legal por parte da AP, gera violao da legalidade (=
ilegalidade)

19

- h quem entenda que j no se deve falar num princpio da legalidade, mas sim da
juridicidade (entendimento mais amplo implica que todas as escolhas sigam o critrio
da lei) Maria da Gloria Garcia
Objecto:
- qualquer das formas de aco administrativa (regulamento, acto, contrato, simples
factos jurdicos) tem necessariamente de respeitar a legalidade.
Modalidades:
- preferncia de lei (ou legalidade-limite) nenhum acto de categoria inferior lei pode
contrariar o bloco da legalidade sob pena de ilegalidade.
- reserva de lei (ou legalidade-fundamento) nenhum acto de categoria inferior lei
pode ser praticado sem fundamento no bloco de legalidade
Excepes ao princpio da legalidade:
- a maioria da doutrina administrativa entende tradicionalmente que o principio da
legalidade comporta 3 excepes: a teoria do estado de necessidade; a teoria dos
actos polticos; o poder discricionrio da AP
- o Prof. FA no v qualquer excepo nestas 3 alegadas excepes
3 O Princpio do Respeito pelos Direitos e Interesses Legalmente Protegidos
dos Particulares
O 266, n1, CRP diz que h que prosseguir, sem dvida, o interesse pblico, mas
respeitando simultaneamente os direitos subjectivos e os interesses legalmente
protegidos dos particulares
Distino Direitos Subjectivos VS Interesses Legalmente Protegidos:
- no existem (suficientes) traos de regime jurdico especficos de todos os direitos
subjectivos ou de todos os interesses legtimos que tornem a distino entre ambos
cientificamente absoluta.
3.1 O Poder Discricionrio da Administrao
A regulamentao legal da actividade administrativa umas vezes precisa, outras
vezes imprecisa.
Temos casos de actos vinculados e casos de actos discricionrios vinculao e
discricionariedade so, assim, as duas formas tpicas pelas quais a lei modela a
actividade da AP.
Mas, em bom rigor, no h actos totalmente vinculados, nem totalmente
discricionrios; quase todos so simultaneamente vinculados e discricionrios.
A competncia sempre vinculada, mesmo nos actos discricionrios, bem
como o fim do acto administrativo (sob pena de os actos serem ilegais).
Portanto, a discricionariedade no total (quando se fala em actos discricionrios
pensa-se em actos predominantemente discricionrios).

Natureza do poder discricionrio:

- o processo ainda condicionado e orientado por ditames que flem dos princpios e
regras gerais que vinculam a AP (igualdade, proporcionalidade, imparcialidade),
estando assim o rgo administrativo obrigado a encontrar a melhor soluo para o
interesse pblico.
- a lei, ao conferir a determinado rgo um poder discricionrio espera que, depois de
analisadas as circunstcias concretas e de respeitados os princpios gerais, seja
perfilhada a escolha que o rgo administrativo tiver por ajustada.

20

- a discricionariedade no , pois, uma liberdade, mas um poder dever jurdico.

Fundamento e significado:
- no seria uma exigncia lgica do principio da legalidade que tudo estivesse
minuciosamente regulado pela lei.
- na prtica, isso seria impossvel e, at, inconveniente.
- na maioria dos casos, o legislador reconhece que no possvel prever
antecipadamente todas as circunstncias em que a AP vai ter de actuar.
Para melhorar e reforar o controlo do exerccio do poder discricionrio deve-se
aumentar o nmero de aspectos vinculados (alargamento dos
casos de
incompetncia, de vicio de forma e violao de lei), de modo que possam ser alvo do
controlo jurisdicional de legalidade.
Interpretao de conceitos indeterminados:
- discricionariedade = liberdade de escolha entre vrias alternativas de actuaes
juridicamente admissveis / interpretao de conceitos indeterminados =
preenchimento de conceitos cujo contedo e extenso so, em larga medida, incertos,
seja por polissemia, ambiguidade ou esvaziamento.
- a sua utilizao pelo legislador hoje frequentssima, porque a lei precisa de se abrir
mudana das concepes sociais.
- o que importa saber se a interpretao de conceitos indeterminados uma
actividade ou discricionria e, por conseguinte, sindicvel, ou no, pelos tribunais.
- h que distinguir diferentes situaes (FA):
a) conceitos cuja concretizao envolve apenas operaes de interpretao da lei:
conceitos descortinveis atravs de raciocnios discursivos (ex: funcionrio
pblico, perodo nocturno, casamento)
logo, so sindicveis pelo tribunal
b) conceitos cuja concretizao depende de preenchimentos valorativos por parte do
rgo administrativo aplicador do direito:
os que exigem valoraes objectivas:
- o rgo administrativo deve procurar e determinar as valoraes
preexistentes num sector social dirigente, relevante;
- o rgo aplicador do direito tem de averiguar quais as concepes ticas
efectivamente vigentes (ex: os combates de boxe ao ar livre so compatveis
com os bons costumes?)
- admite-se aqui, tambm, a fiscalizao judicial
os que exigem valoraes subjectivas:
- o legislador remete para a AP a competncia para fazer um juzo baseado na
sua experincia e nas suas convices
- cabe AP descobrir a soluo mais adequada, com vista ao interesse pblico
(ex: circunstncias excepcionais e urgentes de interesse pblico)
- essa operao determinadora no pode ser, naturalmente, considerada de
mera subsuno lgica exige-se um esforo reconstrutivo e criativo, algo que
se aproxima de uma escolha entre alternativas
- esta actividade (que corresponde ao exerccio de verdadeira
discricionariedade e no de mera interpretao da lei) no pode ser fiscalizada
pelo tribunal (se pudesse haveria uma dupla administrao, contrria ao
principio da separao de poderes).

O Prof. MRS diz que h sempre uma margem de livre apreciao de conceitos
indeterminados, mas quando estiverem em causa direitos fundamentais, essa margem

21

deve diminuir consideravelmente, de modo a no dar AP livres poderes para

deliberar sobre eles.
+
Se a deciso administrativa contender com direitos fundamentais de tal modo
relevantes no caso concreto, o controlo judicial acaba por se tornar uma imposio do
Estado de Direito.
- justifica-se, pois, uma abertura no grau de densidade das normas, atravs do qual se
confere AP competncia para assegurar uma melhor adequao da deciso s
circunstncias concretas.
Evoluo Histrica:
- caracteriza-se pelo progresso constante da ideia de subordinao do poder discricionrio
da AP a limites legais, e ao controlo jurisdicional do respeito por esses limites.
mbito :
- o que que pode, ento, ser discricionrio num acto da AP:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)

o momento da prtica do acto;

a deciso de praticar ou no um certo acto administrativo;
a determinao dos factos e interesses relevantes para a deciso;
a determinao do contedo concreto da deciso a tomar;
a forma a adoptar para o acto;
as formalidades a observar na preparao ou na prtica do acto administrativo;
a fundamentao, ou no, da deciso (nos casos em que ela no seja imposta)
a faculdade de opor, ou no, no acto administrativo condies, termos, modos e
outras clusulas acessrias.

Controlo do seu exerccio:

- modalidades:
controlos de legalidade: (os que visam determinar se a AP respeitou, ou
no, a lei) VS controlos de mrito (os que visam avaliar o bem fundado
das decises da AP, independentemente da sua legalidade, analisando se
so convenientes, oportunos)

- mbito:

controlos jurisdicionais (os que se efectuam atravs do tribunais) VS

controlos administrativos (os que so realizados por rgos da AP em
Portugal, o controlo de mrito s pode ser feito pela AP)

o uso de poderes vinculados que tenham sido exercidos contra a lei

objecto dos controlos de legalidade
o uso de poderes discricionrios que tenham sido exercidos de modo
inconveniente objecto dos controlos de mrito
a legalidade de um acto administrativo pode ser controlada pelos tribunais
administrativos e pela AP; o mrito s pela AP

- impugnao dos actos discricionrios:

entende-se hoje pacificamente que os actos discricionrios podem ser
atacados contenciosamente com fundamento em qualquer dos vcios do
acto administrativo (incompetncia, forma, violao da lei, erro de facto)
o desvio de poder no , pois, a nica ilegalidade possvel no exerccio de
poderes discricionrios ( a tpica)

22

o desvio de poder o vicio correspondente discrepncia entre o fim

efectivamente prosseguido pela AP e o fim legal

4. O Principio da Justia
um princpio de princpios, um aglutinador de sub princpios.
A distino de justia no ser nunca perfeita e criticvel em muitos ngulos.
FA conjunto de valores que impem ao Estado e a todos os cidados a obrigao de dar
a cada um o que lhe devido em funo da dignidade da pessoa humana.
Art. 266 CRP (3 concluses):
1 a justia est para alem da legalidade
2 trata do dever da AP actuar com justia
3 desdobra o principio da justia em vrios sub princpios j considerados ao tempo de
Aristteles
4.1. O Princpio da Igualdade
Surge no Virgnia Bill of Rights (1776) na Constituio de Massachussets (1780) e na
DDHC (1789)
A doutrina e a jurisprudncia vem no princpio da igualdade duas modalidades:
1 Proibio de Discriminao:
- uma medida discricionria se estabelece uma identidade ou uma diferenciao de
tratamento pelo qual, luz do objecto que com ela se visa prosseguir, no existe
justificao material bastante
- o inter cognitivo (= percurso) para averiguar se uma medida administrativa , ou no,
discriminatria :
a) descortina-se o fim visado pela medida
b) isolam-se as categorias que, para realizar tal fim, so, nessa medida, objecto de trfego
idntico ou diferenciado
c) questiona-se se, para a realizao do fim em vista, , ou no, razovel proceder quela
identidade ou distino de tratamento.
2 Obrigao de Diferenciao:
- a igualdade no absoluta e cega
- o principio da igualdade aceita tratamento desigual para as situaes que forem
diferentes (ex: proteco dos mais desfavorecidos, proteco das minorias as chamas
discriminaes positivas).

4.2. O Princpio da Proporcionalidade

Art 266, n2, CRP + 5, n2, CPA
Princpio da Proporcionalidade = princpio segundo o qual a limitao de bens ou
interesses privados por actos dos poderes pblicos deve ser adequada e necessria aos
fins concretos que tais actos prosseguem, bem como tolervel quando confrontada com
aqueles fins.
3 dimenses:

23

1 adequao:
- a medida tomada deve ser causalmente ajustada ao fim que se propem atingir
- relao entre duas variveis: a medida, o instrumento e o objecto, a finalidade
- AC. STA, 21 de Junho de 2000
2 necessidade:
- a medida tomada deve ser a que lese em menor medida os direitos e interesses dos
particulares
- a operao central a efectuar pela AP a de comparao entre uma medida idnea e
outras medidas tambm idneas, de modo a escolher a que seja menos lesiva
- AC STA, 19 de Maro de 1999
3 equilbrio:
- ou da proporcionalidade em sentido estrito
- exige-se que os benefcios que se esperam alcanar com uma medida administrativa
adequada e necessria suportem os custos que ela por certo acarretar
- AC. STA, de 24 de Outubro de 1991

Em suma, se uma medida concreta no for simultaneamente adequada, necessria e

equilibrada ao fim tido em vista com a sua adopo, ela ser ilegal por desrespeito do
principio da proporcionalidade.

4.3. O Princpio da Boa F

Originrio da dogmtica e do direito privado, o princpio da boa f estende-se, hoje, a todo
o ordenamento jurdico, incluindo a AP, que est obrigada a obedecer boa f nas
relaes com os particulares (266, n2, CRP + 6 A, n1, CPA).
Sem isso o estado nunca poderia ser considerado uma pessoa de bem.
2 sub- princpios bsicos:
1- princpio da tutela da confiana legtima:
- entre as primeiras atitudes que a AP toma no inicio do procedimento administrativo e as
posies que acaba por assumir posteriormente, a AP no pode mudar injustificadamente
de critrio, no pode dar o dito por no dito (ex: limites do 140 CPA)
- 4 pressupostos da tutela da confiana:
a) existncia de uma situao de confiana, traduzida na boa f subjectiva tica da pessoa
lesada
b) justificao para essa confiana = existncia de elementos objectivos capazes de
provocarem uma crena plausvel
c) investimento de confiana = desenvolvimento efectivo de actividades jurdicas assentes
sobre a crena consubstanciada
d) imputao da situao de confiana a um determinado autor

no existe uma hierarquia entre eles e no so todos eles

indispensveis: a
falta de um pode ser compensada pela intensidade especial de outros
(FA).

24

2 princpio da materialidade subjacente:

- o exerccio de posies jurdicas deve processar-se em termos de verdade material ou
seja, no basta apurar se tais condutas apresentam uma conformidade formal com a
ordem jurdica, impem-se uma ponderao substancial dos valores em jogo.

4.4. O Princpio da Imparcialidade

Art. 6, CPA
Principio da imparcialidade = impem que os rgos e agentes administrativos ajam de
forma isenta e equidistante relativamente aos interesses em jogo, nas situaes que
devem decidir ou sobre as quais se pronunciem sem carcter decisrio.
2 dimenses:
1 vertente negativa:
- dever de no intervir em certo assuntos para no haver suspeita de imparcialidade (44 51, CPA)
- 2 situaes: impedimento (+grave) e suspeio (- grave)
- diferena principal:
impedimento: obrigatria por lei a substituio do rgo ou agente administrativo
competente por outro, que decidir no seu lugar
suspeio: a substituio apenas possvel, tendo de ser requerida pelo prprio
rgo ou agente que pede escusa de participar naquele procedimento, ou pelo
particular que opem uma suspeio quele rgo ou agente e pede a sua
substituio por outro

o CPA diz que qualquer rgo ou agente da AP que se

encontre
numa destas situaes no pode intervir no procedimento, e
os
tribunais administrativos interpretam a expresso lei

Prof. FA sero lcitas as intervenes moralmente neutras,

que
que no influenciem a deciso (ex: as que se limitam a
mandar
agendar o assunto para a prxima reunio da CM).

2 vertente positiva:
- dever da AP ponderar todos os interesses pblicos secundrios e os interesses privados
equacionveis para o efeito de certa deciso antes da sua adopo.
- os actos que no resultem de uma exaustiva ponderao destes interesses sero
parciais
- a ausncia de ponderao dos diferentes interesses em jogo , na maioria dos casos,
detectada pela fundamentao.

25

O princpio da justia visa situaes criadas pela prpria AP. O princpio da

imparcialidade visa todo o processo de criao da deciso. Duas figuras
autonomizadas no 266, n2, CRP.

26

IV Viagem ao centro do dto administrativo

1. das concepes actocentricas clssicas busca de alternativas centrais
procedimento ou a relao jurdica) para o dto administrativo
* apontamentos do livro VPS cap III
* notas : proc. = procedimento / adm = administrativo

( como o

O descurar do proc adm tinha sido, ate ento, a consequncia lgica necessria da
clssica perspectiva actocentrica .
Dogmtica clssica assentava nas ssg ideias desvalorizao do proc
o O objecto de deciso era o acto final e s este era realado
o Influencia da ptica privatstica no modo de considerar os fenmenos adm, pois
a formao da vontade no dto privado irrelevante
O proc no era considerado, ou pelo menos, era considerado para explicar a formao da
deciso final da adm, enquanto simples instrumento ao servio do acto adm e no de
forma autnoma
Doutrina italiana o proc passa a ser visto como a alternativa dogmtica ao acto
duas vantagens :
1) possibilidade de uniformizao do tratamento dogmtico de toda a actividade adm ,
pois o proc constitui um fenmeno comum a todos os domnios da adm publica e
encontra-se em condies de fazer a ponte entre a actuao de gesto privada e
publica
2) possibilidade de entender a integralidade da actividade adm , assim como do seu
relacionamento com os privados
valor primrio do procedimento valor organizativo , ou seja, no se limita a ligar actos e
factos numa sequencia para o resultado final , mas cose os sujeitos e interesses num
trama que , acima de tudo, organizativo
* nova perspectiva do proc adm onde autoridades adm e particulares manifestam os seus
interesses
O proc alterou o tipo burocrtico da adm delineado por WEBER , que surge hoje
transformado pela participao de indivduos , na busca da melhor soluo adm . valorizase a oportunidade do particular se defender preventivamente da adm , mas + q isso , a
importncia dos novos factos e interesses que ela pode vir a trazer ao proc.
O resultado dessa perspectiva italiana a deslocao do centro de gravidade da
actividade adm do acto adm ( concebido classicamente como o resultado conclusivo
preciso da actividade de preparao e elaborao da deciso) para a prpria formao
da deciso
sintomas da absoro do acto adm pelo procedimento :
o admissibilidade de impugnao de actos intermdios do proc com relevncia
externa
o reconhecimento da legitimidade de impugnao dos actos adm aos rgos
pblicos
o tentativa de resolver o problema da tutela dos interesses difusos , fundando a
legitimidade processual na legitimidade para intervir no proc
perante a crise da doutrina do acto adm , surgem 2 alternativas principais quanto ao modo
de conceber a dogmtica administrativa :

27

1) orientao que parte da relao jurdica como conceito central do dto adm ( dto
alemo)
2) procedimento como nova realidade central da adm ( dto italiano )
2. o procedimento administrativo
2.1 concepes e natureza do proc adm
De acordo com a teoria substancialista, o proc era assimilado a um acto complexo sendo
que, Marques Guedes define o processo burocrtico como o conjunto de formalidades
relevantes que precede a pratica de certos actos
Marcelo Caetano adopta outra viso , cuja noo leva equiparar a funo adm com a
funo judicial , enquanto funes secundarias de aplicao do dto ao caso concreto. A
influencia principal a do positivismo jurdico , com a assimilao da funo adm judicial
, bem como dos respectivos actos, que o autor combina com a velha doutrina francesa
do administrador-juiz , retocada pela afirmao da natureza jurisdicional dos tribunais adm
.
MC considera que a actividade da adm , em larga medida, uma actividade processual .
De acordo com esta viso monista, quando a adm pratica um acto definitivo e executrio
, o rgo decide em termos que definem o dto no caso concreto, ou seja , o rgo aplica
autoritariamente a lei, olhando apenas aos interesses que lhes esto confinados ou
decidindo sobre as pretenses dos particulares = fase graciosa do processo adm
Viso do procedimento da escola de Lisboa ( Marcelo Caetano , Alberto Xavier, Rui
Machete) fortemente marcada por 2 concepes :
1) teoria do positivismo jurdico, da escola de Viena, no que respeita equiparao
dos actos das funes adm e judicial , enquanto actos de aplicao do dto
2) doutrina clssica alem ( Otto Mayer) , que constri o acto adm tendo por modelo a
sentena judicial
resultado : o proc enquanto sequencia de actos destinada produo de um acto com
caractersticas prximas das da sentena , deveria ser o + possivel aproximado daquele
outro processo (o contencioso) que visava a produo de actos de aplicao do dto , no
quadro da funo jurisdicional
+ tarde , com a CRP de 76 e com o abandono das solues monistas o pensamento da
escola de Lisboa vai no sentido da acentuao das diferenas entre procedimento e
processo .
Freitas do Amaral chama a ateno para a necessidade de alterao da terminologia :
o Durante mts anos a terminologia era a de processo ad gracioso oriunda da
poca em que sbditos solicitavam ao rei a graa, ou favor de lhes conceder dtos
o Hoje , a designao correcta a do procedimento adm , adequada ao estado de
dto
o No se pe em causa a identidade da natureza do proc adm
O problema reside em saber se a natureza do proc adm , consiste ou no num verdadeiro
processo ?
1) tese processualista ( MC, MG, RM, AX) o proc um vdd processo
2) tese anti-processualista ( Rogrio soares) o proc no vdd processo
Freitas do Amaral concorda com Alberto Xavier procedimento um vdd processo , tal
como o poder legislativo e judicial , MAS , no entanto os pressupostos que serviam de
base a esta ideia desapareceram :

28

a) ideia de similitude das funes adm e judicial, enquanto funes executivas , da

aplicao da lei ao caso concreto , j no corresponde realidade
b) a construo do acto adm imagem e semelhana da sentena , se constitui o
modelo paradigmtico do estado liberal , j no corresponde realidade adm , pois
deu-se um alargamento das tarefas estaduais e a transformao da adm agressiva
em adm prestadora e infra-estrutural
c) o proc que conduz pratica de um acto adm , no tem de ser idntico ao processo
que conduz emisso de uma sentena , dado que so funes distintas
d) o proc adm possui valor prprio ( e independente do resultado final) , enquanto
instrumento destinado procura das solues adm + correctas , atravs da
participao de entidades publicas e privadas , e como meio de proteco jurdica
subjectiva dos privados .
concluso : o procedimento administrativo deve :
o ser considerado do modo autnomo e no em funo do resultado final
o consistir numa realidade flexvel e adaptvel s circunstancias , e no algo
rgido e imutvel
2.2 codificao do proc em Portugal
Relativamente codificao , Rogrio Soares assume um papel mt critico quanto
necessidade e oportunidade da elaborao do 1 CPA .
Segundo Rogrio Soares o CPA tem :
desvantagens :
a) cristalizao de solues ainda em discusso pode abafar as tenses criadoras
de doutrina e jurisprudncia
b) a inclinao natural do legislador para tratar de todas as coisas pode originar a
tentao totalitria , regulando mt + do que o procedimento
c) a procura de uma lgica de conjunto , pode por em risco a bondade das solues
adoptadas
vantagens:
a) maior disciplina da adm
b) maior eficcia da adm
c) defesa mais intensa dos interesses dos particulares
d) incentivo da participao dos privados
contra-argumentao de Freitas de Amaral :
a) a regulao do proc uma exigncia constitucional ( 267 n4 CRP)
b) a proteco dos privados, em face da adm , hoje e sempre, um dos objectivos a
realizar por uma lei de procedimento
c) a exigncia de um CPA no vai ser um entrave evoluo e ao aperfeioamento
da doutrina e jurisprudncia , pelo contrario , vai ser uma mola impulsionadora de
grandes progressos
Vasco Pereira da Silva d razo a FAmaral ao fazer apologia ao CPA
-- de acordo com a concepo italiana, o proc no simples instrumento formal, cuja
importncia se resume produo da deciso final , mas sim um instrumento de
composio material de interesses (pblicos e privados) diferenciados . Ou seja, o proc
adm no , um mero instrumento organizativo ao servio da realizao ptima da funo
adm , mas antes um meio de defesa dos privados perante a adm publica ou das
autoridades adm umas em relao s outras , no quadro das relaes jurdicas adm .
(VPS)
O CPA visa obrigar a considerar de forma autnoma os fenmenos procedimentais e ao
mesmo tempo pe em destaque a relevncia do proc ao nvel :
o da adm , enquanto realidade destinada a melhorar a eficcia das decises adm

29

dos particulares , enquanto instrumento destinado garantia dos seus dtos

subjectivos

modelo de codificao amplo e garantista , aplicvel a todas as actuaes da adm,

prestadora , constitutiva e infra-estrutural , onde a proteco dos particulares parece ser
ainda + necessria e relevante em rezao da liberdade concecedida s autoridades adm .
* em relao ao argumento de que o legislador tenderia a regular mt + do que o proc , no
h mal nisso , refere VPS, pois pareceu ao elgislador uma boa forma de alterar praticas e
comportamentos h mt arreigados na adm .
2.3 regras e princpios procedimentais . As fases do proc adm
* apontamentos do Tito e Freitas do Amaral
* a actividade adm. No se esgota na tomada de decises : antes de cada deciso h
sempre numerosos actos preparatrios a praticar , estudos a efectuar etc
Procedimento administrativo = sequencia judicialmente ordenada de actos e formalidades
tendentes preparao da pratica de um acto da adm. Publica ou sua execuo
Procedimento administrativo diferente de processo adm.:
o o procedimento adm. uma sequencia de actos e formalidades
o o processo adm. (dossier ou file) um conjunto de documentos em que se
traduzem os actos e formalidades q integram o procedimento
objectivos da regulamentao do procedimento administrativo :
1. racionalizao dos meios a utilizar pelos servios
2. esclarecer melhor a vontade da Adm. Publica
3. salvaguardar os dtos subjectivos e os interesses legtimos dos particulares
4. evitar a burocratizao a aproximar os servios pblicos dos populaes
5. assegurar a participao dos cidados na formao das decises que lhe
digam respeito
princpios fundamentais do procedimento administrativo :
1. carcter escrito :
o o modo de funcionamento da adm. Publica no se compadece com a
oralidade
o por 2 razoes : para as decises serem suficientemente ponderadas + para
conservar para o futuro o registo completo do que se fez .
2. simplificao do formalismo
3. natureza inquisitria : ao contrario dos tribunais , a Adm publica activa , goza do
dto de iniciativa para promover a satisfao dos interesses pblicos (no esta
condicionada pelas posies dos particulares )
4. colaborao da adm. Publica com os particulares : art. 7 do CPA pp da
colaborao da adm. Publica com os particulares
5. dto de informao dos particulares
o pp do arquivo aberto art. 48 n2 CRP
o dto informao procedi mental 61 a 64 CPA :
-- o particular tem de requerer a informao
-- e tem de ser directamente interessado no procedimento
o dto informao extra procedi mental : existe independentemente de
estar em causa qualquer procedimento adm.
6. participao dos particulares na formao das decises que lhes respeitem :
o art. 8 CPA
o a manifestao + relevante o dto de audincia previa

30

hoje tbm h o dto de participao popular em procedimentos

administrativos ( por ex. quando esto em causa interesses no mbito da
sade publica, ambiente , patrimnio cultural etc..)
7. pp da deciso
o art. 9 CPA
o art. 9 n1 a Adm publica deve pronunciar-se sempre que para tanto
solicitada pelos particulares. Facilita a proteco dos particulares em face
de omisses adm legais.
o Art. 9 n2 divergncia doutrinal sobre o seu alcance : FA e Vieira de
Andrade exclui o dever de deciso quando a adm publica tenha decidido
expressamente h menos de 2 anos pretenso idntica , e obriga-a a ,
passados esses 2 anos , reapreciar se assim for requerido , os seus actos
de indeferimento .
8. pp da desburocratizao e eficincia :
o art. 10 CPA
o a adm publica deve racionalizar os meios ao seu dispor , simplificando
tanto quanto possvel as suas operaes
9. pp da gratuitidade : art. 11 CPA
o

espcies de procedimentos administrativos :

critrio de iniciativa : art. 54
o procedimento de iniciativa publica : os que a adm publica toma a iniciativa de
desencadear ( ex. abertura de concurso publico )
o procedimento de iniciativa privada : os desencadeados por iniciativa dos
particulares ( ex. obteno de licena )
critrio do objecto :
o procedimentos decisrios os que tem por objecto preparar a pratica de um acto
da adm publica .
-- de 1 grau : visam preparar a pratica de um acto primrio
-- de 2 grau : visam preparar a pratica de um acto secundrio (ex. recurso
hierrquico)
o procedimentos executrios : os que tm por objecto executar um acto da adm
publica (ex. a adm publica promove a demolio da um prdio )
critrio da fonte :
o procedimento comum : o que regulado pelo prprio CPA e que deve ser seguido
em todos os casos e que no haja legislao especial aplicvel
o procedimentos especiais : os que esto regulados em leis especiais (ex.
procedimento de formulao do contrato adm. De empreitada de obras publicas )

o procedimento decisrio de 1 grau :

a) fase inicial art. 74 - 85
o 54 - pode ser desencadeado pela Adm publica ou por um
particular interessado
o Se pela adm publica 55 n1
o Se pelo particular 74 n1
b) Fase de instruo 86 - 99
o Destina-se a averiguar os factos que interessem deciso final e ,
nomeadamente, recolha das provas que se mostrem necessrias
c) fase de audincia dos interessados : 100 - 105

31

o
o

manifestao do pp da colaborao da adm publica com os

particulares (art. 7 n1) e do pp da participao (art. 8)
a fase do procedimento adm em que , em obedincia ao 267 n5
CRP , assegurado aos interessados num procedimento o dto de
participarem na formao das decises que lhes digam respeito

d) fase de preparao da deciso : 104 e 105

o fase em que a adm publica pondera adequadamente o quadro
traado na fase inicial , a prova recolhida na fase de instruo e os
argumentos desenhados pelos particulares na fase de audincia
dos interessados .
e) fase da deciso : 106 e ssg
o o procedimento encaminhou-se para o seu acto principal : a deciso
final
o ela cabe ao argo competente para decidir
f)

fase complementar :
o so praticados certos actos e formalidades posteriores deciso
final (ex. registos, publicao em DR , notificao aos destinatrios
)

A deciso tcita do procedimento

* por vezes , a adm publica nada diz ou nada faz acerca dos assuntos de interesse
publico que tem entre mos .
Como reagir contra a pratica de braos cruzados, por parte da adm publica ?
H varias formas de resolver o problema :
1) a lei atribui ao silencia da adm publica o significado de acto tcito positivo ,
isto , a lei considera que o pedido foi satisfeito ( deferido )
a regra no nosso dto que o acto tcito negativo : s h acto tcito positivo
nos casos expressamente previstos na lei ( 108CPA )
2) a lei atribui ao silencio da adm publica o significado de acto tcito negativo ,
isto , a lei considera que o pedido foi indeferido .

3. a relao jurdica administrativa

3.1 - relaes jurdicas e relaes substantivas e procedimentais
* apontamentos do VPS
* RJ = relao jurdica
- a relao jurdica e procedimental surgem como duas orientaes dogmticas
alternativas destinadas a resolver a complicada situao em que se encontrava a clssica
doutrina do acto adm . Os 2 conceitos no so em si excludentes , e inclusivamente
apresentam mts pontos de contacto .
- VPS defende uma posio baseada em pressupostos de tipo subjectivista e parte da
relao jurdica como realidade central do dto adm
Introdues gerais :
-- NIGRO , considerado o pai-fundador da concepo que faz do proc o conceito central
da dogmtica adm , no inteiramente hostil ao conceito de relao jurdica .

32

O ponto de de contacto entre RJ e proc a ideia de relacionamento duradouro entre a

adm e particulares . O proc implica criao de vnculos + ou estveis entre adm e
particular .
Baseado nesta ideia , BACHOF sugeriu a colocao do conceito de RJ no centro do dto
adm , em vez do acto
Na doutrina italiana , vo + longe que NIGRO, aceitando a noo de RJ adm , que
procuram conciliar com a perspectiva de procedimento
Nesta lgica , PASTORI defende que h uma verdadeira RJ entre sujeitos jurdicos
independentes e auto-determinados, e que tanto se pode estabelecer entre particulares e
autoridades adm , como entre autoridades adm ou rgos de pessoa colectiva .
Acrescenta GOERLICH , que BACHOF ao propor a nova figura da RJ como nova
realidade central do dto adm , considerava j, que as ligaes jurdicas entre cidados e
adm devem ser qualificadas , em todos os casos como RJ , e que, consequentemente , a
RJ entre cidado e adm abrange tbm o procedimento
Ou seja, a aplicao da RJ ao dto adm no se deve limitar s ligaes substantivas (entre
particular e adm) , mas abranger igualmente as ligaes estabelecidas entre diversos
sujeitos no decurso do procedimento adm
RJ Procedimental ao lado da RJ substantiva :
o So interdependentes
o So distintas
o No so necessariamente coincidentes ( porque os sujeitos das RJ adm podem
tbm ser os das RJ procedimentais , tal no significa que a RJ proc tenha sempre
de se estabelecer entre sujeitos da RJ substantiva)
o Em regra, esto indissociavelmente ligadas
3.2. Relaes jurdicas bilaterais e multilaterais
Actualmente a contraposio do estado-sociedade transforma-se numa relao ( pelo
menos) bilateral , mas tbm pode ser multilateral com a participao de um conjunto de
interesses privados contrapostos .
Produziu-se um alargamento dos possveis sujeitos das RJ substantivas , que no poderia
deixar de ter consequncias procedimentais , pois os sujeitos das RJ multilaterais tbm
pode participar no proc adm para defesa dos seus dtos
Ou seja, sujeitos da RJ procedimental poder ser, tanto aqueles que so os imediatos
destinatrios das actuaes adm , como tbm aqueles que so por elas atingidos ( art. 53
CPA)
O elo de ligao entre RJ substantiva e RJ procedimental so os dtos subjectivos , e em
especial, os dtos fundamentais .
So mt importantes enquanto fazem crescer o ncleo de dos sujeitos das RJ substantivas ,
como tbm em matria do alargamento da interveno no proc e ainda como instrumento
de generalizao do procedimento a , praticamente, toda a actividade relacional adm ==
dto fundamentais = garantias do procedimento

33

V Em busca do acto administrativo perdido

1. os modelos de acto autoritrio da adm agressiva, o acto favorvel da adm prestadora e
o acto multilateral ou dotado de eficcia em relao a terceiros da adm infra-estrutural
* Apontamentos do VPS , cap IV do livro
Como enunciado no cap I a evoluo do conceito de acto adm foi :
o
o
o

Estado liberal --- Adm agressiva --- acto adm autoritrio e desfavorvel
Estado social --- Adm prestadora --- acto adm favorvel ou constitutivo de dtos
Estado ps-social --- adm conformadora ou infra-estrutural --- acto adm multilateral
ou com eficcia em relao a terceiros

Nos nossos dias , estes 2 tipos de acto adm coexistem , mas logicamente no nos mesmo
termos em que surgiram . A acto adm sofreu alteraes internas e externas e continua a
estar presente em todos os domnios da actividade adm , mas apresenta diferenas em
razo do meio ambiente
Estado liberal Adm agressiva o acto adm era :
o Era concebido pela doutrina como um comando , que decorre da lgica do estado
como guardio da ordem publica
o Instrumento regulador e fiscalizador da adm
o O paradigma que esta na sua base o da deciso autoritria
o Acto policial (Otto Mayer)
Estado social Adm prestadora o acto adm era :
o O acto adm aplica-se agora a novos domnios
o Torna-se instrumento da adm prestadora que, para a realizao das suas tarefas ,
tanto utiliza a deciso unilateral como o contrato
o Para abarcar a adm agressiva e prestadora j no pode colocar o acento tnico na
imperatividade e deciso autoritria
o O conceito de acto adm passa a ser caracterizado em funo da unilateralidade , e
no atravs do recurso ideia de poder coactivo ou executoriedade
o Acto adm favorvel aquele que cria ou confirma um dto ou vantagem
juridicamente relevante
o A ideia do acto adm favorvel comeou por ser uma construo doutrinal e
jurisprudencial e encontrou posteriormente consagrao legal no 140 n1 do CPA

34

Estado ps-social adm infra-estrutural o acto adm :

o Ocorre uma proliferao de modernas actuaes unilaterais cujos efeitos no se
limitam aos seus imediatos destinatrios , que obriga a nova adaptao do
conceito de acto adm
o Acto adm com eficcia em relao a 3os , que se integram no mbito mais vasto
das relaes jurdicas multilaterais entre particulares e autoridades adm ocupando
posies distintas de uma mesma ligao jurdica , onde so emitidos esses
mesmos actos adm com eficcia em relao a 3os
o A caracterstica destas actuaes a multilateralidade , ou seja , a produo
simultnea de efeitos relativos a indivduos ou grupos de indivduos
Vasco Pereira da Silva em sua opinio , o que comum tanto s medidas de carcter
individual e concreto da adm infra-estrutural , como aquelas outras que apenas criam
condies gerais para tais medidas ou decises , que no devem ser qualificadas como
actos adm , mas sim como regulamentos
Ex. de acto adm com eficcia em relao a 3os construo de uma central atmica ou
aeroporto , todos os interessados podem participar no procedimento e mais tarde vir a
impugnar contenciosamente a deciso para defesa dos seus dtos subjectivos
, pois, das normas jurdicas reguladoras da actividade adm , interpretadas luz dos dtos
fundamentais que se define a posio dos 3os nas RJ multilaterais , e para defesa
dessas posies jurdicas subjectivas que lhes so concedidos poderes de interveno no
procedimento adm ( tutela preventiva ) e mais tarde no contencioso adm ( tutela repressiva
)
O acto adm passa a ter necessidade de ser entendido no quadro das RJ ( bilaterais ou
multilaterais enquanto facto jurdico susceptvel de criar , modificar ou extinguir RJ entre
adm e privados .
--agora o acto adm reconduzido a um simples momento de um relacionamento
duradouro entre adm e o particular , e reconstrudo em razao de novas realidades adm
O acto adm agora determinante e decisivo dos pontos de vista :
o Jurdico-material 120 CPA
o Procedimental 120 e sgg do CPA
o Dto contencioso 268 n4 CRP
As novas funes do acto adm so :
a) Garantia das posies dos particulares nos domnios da adm prestadora e
conformadora ou infra-estrutural
b) Clarificao e antecipao do previsvel desenvolvimento das relaes adm
mediante o escalonamento e desdobramento das decises
c) Concertao e aliciamento do particular para a realizao de tarefas adm
d) Facilitao da automao da adm publica

a) Garantia das posies dos particulares nos domnios da adm prestadora e

conformadora ou infra-estrutural :
o O acto adm surge como instrumento privilegiado de proteco dos
particulares cujos dtos e interesses foram nitidamente determinados , e
constituem um fundamento estvel para a sua actuao , uma vez que no
podem ser afastados sem mais pela adm
o A pratica de um acto adm favorvel , ou constitutivo de dtos , permite ao
particular confiar na palavra da adm que no deve ser mais alterada ou
revogada , ou pelo menos , no de qualquer maneira 140 n1 b) de CPA
b) Clarificao e antecipao do previsvel desenvolvimento das relaes adm mediante o
escalonamento e desdobramento das decises:

35

o
o
o

A complexificao das actividades adm obriga a que o acto adm seja claro e
previsvel relativamente ao desenvolvimento futuro da relao jurdica adm
A acto adm conformando as RJ adm , antecipando o resultado final
Devido ao numero de destinatrios ; carcter duradouro das RJ e pelo tecnicismo
da deciso , tornou-se necessrio desdobrar o procedimento e multiplicar os actos
adm = procedimento escalonado ( designao alem )

c) Concertao e aliciamento do particular para a realizao de tarefas adm :

o A incompetncia de uma adm autoritria e agressiva levou a que seja necessrio o
consenso dos particulares , representando uma transformap fundamental da
actuao e , ate mesmo , da prpria lgica da adm
o O consenso com os particulares pode ser mediante a generalizao de formas de
actuao ou pela participao e concertao com os privados , ainda que estejam
em causa actuaes unilaterais, ou seja , temos actos adm com elementos
consensuais e unilaterais
o Surgem, na adm prestadora as tcnicas de aliciamento que se destinam a
incentivar os particulares a tomar atitudes econmicas desejadas pelo estado , que
podem ser actos condicionais ou subverses
- actos condicionais : ex. autorizaes de urbanizao ou construo podem ser
condicionadas criao de espaos verdes ou construo de determinados
equipamentos sociais
- subverses : tem como objecto a atribuio aos privados de meios pblicos pelas
autoridades adm . Tem como finalidade associar os particulares realizao do
interesse publico , orientando-os e aliciando-os para a adopo de determinados
comportamentos . ex. medidas de apoio financeiro a uma empresa que atravesse
perodo desfavorvel , ou medida de orientao de uma sociedade
d) Facilitao da automao da adm publica :
o Como referido anteriormente tpico do estado ps-social a multiplicao a
decises adm que resultem da utilizao de maquinas , + concretamente , e +
frequentemente o processamento por computador das decises adm = tratamento
electrnico dos dados
o A utilizao do equipamento informtico esta sujeita aos princpios gerais da
actuao adm e no pode constituir uma fuga ao dto .

2. concepes amplas e restritivas do acto adm

* Vasco pereira da silva cap V
2 tradies de entendimento de acto adm :
1) Concepo ampla do acto adm , definido como simples produtor de efeitos
jurdicos ( orientao francesa , portuguesa , espanhola e italiana )
2) Concepo restritiva de acto adm , definido como acto regulador ou como produtor
de efeitos jurdicos novos relativamente ao particular (orientao alem , austraco
e como adeptos Srvulo Correia e Rogrio Soares )
No dto francs originrio noo mt antiga amplo do acto adm :
o Correspondia a um mbito alargado de ausncia de controlo da
jurisprudncia
o Esta, historicamente , ligado ao contencioso adm , na fase do pecado
original
+ tarde , nasce na jurisprudncia a distino entre acto adm amplo e restritivo :
-- amplo : qq acto do poder publico produtor de efeitos jurdicos
-- restritivo : (ou acto recorrvel acto final susceptvel de atingir os particulartes ou lesar
os seus dtos

36

Esta distino estar sempre presente no dto adm francs e demais pases que adoptaram
o modelo francs
No dto portugus
- a escola de Lisboa adoptava um conceito amplo de acto adm de entre os quais se
disitnguiam os actos recorrveis , que eram chamados de actos definitivos e executrios
- Marcelo Caetano (viso clssica) parte da noo amplssima de actos jurdicos adm (
= regulamentos , actos jurisdicionais e actos adm) , que espelhava a promiscuidade entre
adm e justia, em que se considerava os tribunais adm como rgos da adm activa .
Acto adm como conduta voluntaria de um rgo da adm que, no exerccio de um poder
publico e para prossecuo dos interesses postos por lei a seu cargo, produza efeitos
jurdicos no caso concreto (influencia francesa )
- Freitas do Amaral prope conceito amplo de acto adm como acto jurisdicional unilateral
, praticado por um rgo da adm , no exerccio de um poder adm , que visa a produo de
efeitos jurdicos sobre uma situao individual num caso concreto
- distingue o acto definitivo e executrio como acto adm completo, total e apetrechado de
armas e munies
- Rogrio Soares define acto adm de forma restritiva , delineado por razoes de
razoabilidade contenciosa
- Vasco pereira da silva prope que acto adm de forma ampla , de modo a corresponder
diversidade e complexidade das actuaes adm dos dias de hoje , compreendendo :
o tanto a clssica actividade no domnio da adm agressiva, como as decises de
natureza prestadora e conformadora
o tanto os actos do procedimento , como aqueles que lhes pe termo
o tanto actos externos e lesivos dos dtos dos particulares, como aqueles que
esgotam os seus efeitos no seio da adm

acto adm qualquer manifestao unilateral de vontade , de conhecimento ou desejo ,

proveniente da adm publica e destinada satisfao de necessidades colectivas que,
praticada no decurso de um procedimento , se destina produo de efeitos jurdicos de
carcter individual e concreto
acto definitivo e executrio um conceito da maior importncia no dto adm , sobretudo
porque nele que assenta a garantia do recurso do contencioso , ou seja, o dto que os
particulares tm de recorrer para os tribunais adm contra actos ilegais da adm publica (
Freitas do Amaral , escrito no livro do VPS)
Critica por VPS definitividade e executoriedade so critrios substantivos de
determinao de acesso ao recurso contencioso , assim como as construes restritivas
de acto regulador .

* apontamentos do Tito
Concepes doutrinais acerca do conceito
* no so coincidentes de pas para pas , variam consoante o ordenamento jurdico e
consoante os autores .
Exemplos de divergncias :
o actos adm = actos jurdicos

37

o
o
o
o
o
o
o

actos adm= actos jurdicos + actos actos materiais + meros factos involuntrios ou
naturais
actos adm= organicamente adm ( praticados por rgos adm )
actos adm = materialmente adm (praticados por rgos do estado que no sejam
adm, mas q sejam materialmente adm)
h quem defenda que possvel construir uma noo material do acto
h quem defenda que impossvel
h quem considere que s engloba as situaes individuais e concretas
h quem considere (sobretudo Frana) que tbm engloba os regulamentos

Qual a importncia de delimitar este conceito ?

Essencialmente porque temos de saber qual o controlo q os tribunais fazem sobre os actos
adm. ( que diferente do controlo operado sobre os regulamentos )
Definio de acto administrativo
* segundo o prof Freitas do Amaral o conceito tem vrios elementos :
actos administrativo - acto jurdico unilateral , praticado no exerccio do poder adm , por um
rgo da adm publica ou por outra entidade publica ou privada para tal habilitada por lei , e
que traduz uma deciso tendente a produzir efeitos numa situao individual e concreta .
a lgica do acto adm servir interesses colectivos ; jurdico e no regulador .
actuao unilateral da administrao produz efeitos no caso concreto .
-- actos bilaterais = contratos
-- gerais e abstractos = so regulamentos
noo doutrinal que se aproxima da noo legal
Art. 120 CPA = decises dos rgos da adm publica , que ao abrigo de normas de dto
publico , visem produzir efeitos numa situao individual e concreta
Vrios elementos do conceito :
1. acto jurdico :
o conduta voluntaria produtora de efeitos jurdicos
o so-lhes aplicveis os pp gerais de dto ( q se alicam aos actos jurdicos em
geral )
o exclui-se do conceito os factos jurdicos involuntrios , as operaes
materiais e as actividades judicialmente relevantes
o isto tem reflexos ao nvel contencioso : s se podem impugnar actos adm e
s se soubermos o que este conceito abrange que vamos saber se
realmente se pode impugnar
o mas ateno !!! ainda h disposies da CPA que se aplicam s
operaes materiais ( ver art. 2 CPA)
2. acto unilateral
o provem de um autor cuja declarao perfeita , independentemente do
concurso de vontades de outros sujeitos
o mas , por vzs, a eficcia de um acto depende da aceitao do particular
contudo, tal aceitao condio de eficcia do acto ( no quer dizer que
ao cto no seja unilateral ) ex. acto de nomeao de um funcionrio
publico
3. no exerccio do poder administrativo
o s considerado acto administrativo se for praticado no exerccio da
puissance publique
o exclumos pois, os actos praticados pela adm publica no desempenho de
gesto privada , ainda que a estes se possam aplicar algumas normas do
CPA ( art. 2 n5 CPA)
o tb exclumos actos polticos , adm ou jurisdicionais praticados pela adm
publica ( ex. referendo ministerial )
4. praticados por rgos administrativo

38

rgos da adm pbica em sentido orgnico , ou rgos do estado no

integrados no poder executivo , desde que legalmente habilitados para os
praticar
o no qq agente ou funcionrio adm que pode praticar actos adm ( s os
rgos da adm publica que podem , os funcionrios ou agentes no )
art. 2 n1 CPA
o + art. 2 n3 concessionrios , no exerccio de poderes de autoridade ,
tbm podem
o Ex. de inexistncia jurdica : no so actos adm os praticados por
indivduos estranhos funo publica ( ainda que se faam passar por ela
os usurpadores da funo pbica consequncias : inexistncia jurdica
destes actos + crime de usurpao de funes + responsabilidade civil
5. actos decisrio o qeq se entende por deciso ?
doutrina diverge :
o anglo-saxnica : resolver um caso individual e concreto , em vez de uma norma
geral e abstracta
o FA , Rogrio Soares , Srvulo Correia adoptam um conceito restrito de deciso
: s faz sentido sujeitar ao regime procedi mental do acto adm as condutas
susceptveis de definirem , por si s, a situao dos particulares, ou seja, nem
todos os actos que visam resolver situaes individuais e concretas so actos
adm.
o No se consideram vdd actos adm os actos preparatrios ( ex. pedir pareceres
ou estudos tcnicos ) , visto que no definiu a situao jurdica do particular
os actos preparatrios so actos instrumentais
o Mas , so decises as pronuncias discricionrias ou vinculadas pela adm
publica , independentemente de ser agressiva para o particular ou atributiva de
vantagens
6. produtor de efeitos jurdicos numa situao individual e concreta
o relevante para a distino entre actos e regulamentos ( que so gerais e
abstractos)
o os actos so individuais ( aplicam-se a um determinado destinatrio ) e
concretos ( aplicam-se a uma situao da vida especifica )
o os franceses adoptam um conceito + amlo que engloba :
-- actos regulamentares
-- actos individuais e concretos
o ex. sinal de transito um acto ou um regulamento ? depende da concepo + ou
ampla que perfilhamos .
o

Contudo, existem actos colectivos , plurais e gerais , que so actos adm :

Actos colectivos :
o tm por destinatrios um conjunto uniforme de pessoas
o no deixa de ser um acto adm , porque continua a ser dirigido a um sujeito
determinado (apesar de colectivo )
o ex. acto dirigido ao ministrio das finanas
acto plurais :
o aqueles em q a adm publica toma uma deciso que aplicvel por igual a varias
pessoas diferentes
o ex. despacho ministerial que nomeia 20 funcionrios pblicos para 20 vagas h
tantos actos adm como funcionrios nomeados
actos gerais :
o aqueles que se aplicam de imediato a um grupo inorgnico de cidados , todos
bem determinados ou determinveis no local
o ex. uma ordem policial para dispensar um grupo de pessoas

39

ex. acto que disse que os produtores de leite da madeira se deviam concentrar numa nica
empresa - o STA considerou que era um conjunto de actos adm ( e no uma norma geral
e abstracta )
a deciso do STA , na altura foi influenciada pelo facto de os regulamentos no sere
impugnveis .
a doutrina , contudo, defende tratar-se de uma norma geral e abstracta ( a situao era
definida por conceitos universais e no individualizados todos os produtores )
actos genricos :
o Norma de carcter geral e abstracto
o Por ex. um acto dirigido a uma categoria/ classe de pessoas no individualizveis
o Aplica-se o regime procedi mental do regulamento (114 e ssg do CPA)
Actos individuais e abstractos so actos concretos e gerais ?
* na duvida , consideram-se regulamentos
Natureza jurdica do acto administrativo
2 orientaes :
1) Reconduzir a figura do acto adm a alguma realidade :
o para uns , acto adm = sentena judicial
o para outros , acto adm = negocio jurdico publico
2) Considerar o acto adm uma entidade nova :
o Acto adm = acto unilateral de autoridade publica ao servio de um fim
administrativo
o Prof. FA perfilha esta corrente , embora com algumas diferenas :
-- o regime legal do acto diferente do regime da sentena judicial e do
negocio jurdico
VS Havriou : diferenas entre acto adm e negocio jurdico
o O negocio j caracterstico do dto privado , o a.a. de dto publico
o O negocio j serve a autonomia da vontade e os interesses dos particulares ; o a.a.
serve uma vontade normativa e o interesse colectivo
o O negocio j kove-se no campo da licitude ; o a.a. no campo da legalidade
o A.a define o dto : fruto do aparelho da adm publica ; associado ao poder de
auto-tutela .
VS Otto Mayer : diferenas entre acto adm e sentena judicial
o A sentena prossegue um fim de justia , no desempenho da funo jurisdicional ;
o a.a. visa um fim adm , no desempenho da funo adm
o A sentena visa resolver um conflito de interesses; o a.a. visa prosseguir o
interesse publico
o A sentena define situaes imodificveis ; o a.a. define situaes modificveis
consoante as novas exigncias
o A.a. = dto aplicvel aos sbditos no caso concreto
VS Marcelo Caetano : construo autoritria
o Acto adm caracteriza-se pela executoriedade e definitividade
No dto adm portugus do sec XIX o acto adm era :
o Definitivo pq correspondia a uma definio do dto
o Horizontal ultima deciso
o Vertical
o Executrio ( obrigatrio e susceptvel de execuo coactiva
Actualmente o acto adm:

40

o Perde autonomia e passa a ser uma forma de actuao

o Favorvel
o A principal realidade a satisfao das necessidades publicas colectivas
o A adm torna-se numa realidade infra-estrutural
o Multifuncional
o Tem funes de programador /informatizado
o Cria previsibilidade no mbito das relaes jurdicas duradouras
* funes diferenciadas e mt distantes da ideia inicial de acto adm autoritrio
Porque que interessa o problema da natureza jurdica do acto adm ?
o Para efeitos de interpretao : o elemento decisivo da interpretao vai variar ( na
sentena a lei , no negocio j a vontade das partes )
o Para efeitos de integrao : na sentena utiliza-se o dispositivo legal aplicvel m no
negocio j a vontade hipottica das partes
o Para efeitos de vcios de vontade : no negocio j geram invalidades , na sentena
geram ilegalidades
Por isso, considera-se que o papel da vontade do acto merece uma caracterizao prpria
para o acto , tendo em conta que este uma figura sui generis
3. Validade e eficcia do acto administrativo
Validade (juzo material distinto de juzo de eficcia ) aptido intrnseca do acto para
produzir efeitos jurdicos correspondentes ao tipo legal a q pertence , em consequncia da
sua conformidade com a ordem jurdica
Eficcia efectiva produo de efeitos jurdicos , ou seja, a projeco da realidade da
vida dos efeitos jurdicos que integram o contedo de um acto adm. estabelecido por lei .
Um acto invalido por ter eficcia ,ou seja , pode produzir efeitos j
=/=
Invalidade inaptido intrnseca para a produo de efeitos , decorrente de uma ofensa
ordem jurdica
Ineficcia fenmeno da no produo de efeitos num dado momento , qualquer q seja a
sua causa .
4 tipos de actos :
1. valido e eficaz
2. invalido e ineficaz
3. valido e ineficaz
4. invalido e ineficaz
requisitos de validade :
- quanto aos sujeitos :
o o acto tem de pertencer s atribuies do rgo seu autor
o o rgo tem de ter competncia para praticar o acto
o o rgo tem de estar legitimado para o exerccio dessa competncia (ex. no pode
estar impedido )
- quanto forma e formalidades :
o o acto ser ilegal se no forem respeitadas todas as formalidades por lei , quer em
relao a procedimento adm que preparou o acto , quer em relao prpria
pratica do acto em si mesmo
o a obrigao de fundamentar : 124 a 126

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-- fundamentao = enunciao explicita das razoes que levaram o seu autor a

praticar esse acto ou a dot-lo de certo contedo
-- casos em q existe 124
-- dispensa 124 n2
-- requisitos -125
-- forma os actos dos rgos singulares devem ser praticados sob forma escrita,
desde que outra no seja prevista por lei ou imposta pela natureza e circunstancias
do acto 122 n1
- os actos dos rgos colegiais , se a lei no disser nada em contrario , so
praticados oralmente 122 n2
- quanto ao contedo e objecto :
o certeza, legalidade e possibilidade
o determinados , possveis e lcitos
-quanto ao fim :
o o motivo principal determinante da pratica de um acto adm tem de coincidir com o
fim tido em vista pela lei ao conferir o poder discricionrio .
requisitos de eficcia :
pp da imediactividade dos efeitos jurdicos : o a.a. produz efeitos desde o momento da
sua pratica
2 excepes :
o 128 eficcia retroactiva
o 129 eficcia diferida
268 n3 CRP enquanto no for publicado ou notificado (nos casos em que o deva ser
) , o a.a. ser ineficaz
Invalidade
* a ilegalidade ( principal fonte de invalidade) do a.a pode assumir varias formas : vcios do
acto adm .
Vcios do acto adm : formas especificas que a ilegalidade do acto adm pode revestir

Usurpao de poder
o vicio que consiste na pratica , por um rgo adm , de um acto includo nas atribuies
do poder legislativo , do poder moderador ou do poder judicial .
Traduz uma violao do pp da separao de poderes art. 2 e 11 da CRP
* como que uma incompetncia agravada
A incompetncia
o vicio que consiste na pratica , por um rgo adm, de um acto includo nas atribuies
ou na competncia de outro rgo adm
2 modalidades :
o Incompetncia relativa : verifica-se quando um rgo adm praticou um acto que
esta fora da sua competncia , mas que pertence competncia de ouro rgo da
mesma pessoa colectiva
o Incompetncia absoluta : verifica-se quando um rgos adm pratica um acto fora
das atribuies da pessoa colectiva a que pertence
O vicio de forma
um vicio que consiste na preterio de formalidades essenciais ou na carncia de forma
legal 3 modalidades :
1. preterio de formalidades anteriores pratica do acto ( ex. falta de audincia
previa dos interessados )

42

2. preterio de formalidades relativas pratica do acto (ex. regras de votao do

rgo colegial )
3. carncia de forma legal (ex. pratica de um acto por despacho , quando a lei exige
por portaria )
Violao da lei
* um vicio que consiste na discrepncia entre o contedo ou o objecto do acto e as
normas jurdicas q lhes so aplicveis
* Enquanto que o desvio de poder s se pode verificar no exerccio de poderes
discricionrios , a violao de lei pode verificar-se no exerccio de poderes vinculados ( a
adm pblicos decide de forma diferente do que a lei estabelece ) e discricionrios (
violao de pps gerais que condicionam a actividade administrativa)
O desvio de poder
* um vicio que consiste no exerccio de um poder discricionrio por um motivo
principalmente determinante que no condiga com o fim que a lei visou conferir a tal poder
Para se determinar o desvio de poder , h que realizar 3 operaes :
1. apurar o fim legal daquele determinado poder discricionrio
2. averiguar o motivo principal / determinante da pratica do acto adm em causa
3. determinar se este motivo condiz ou no com o fim legal : se sim , o acto valido ;
se no o acto sofrer de desvio de poder e ser invalido
2 modalidade :
a) desvio de poder por motivo de interesse publico
b) desvio de poder por motivo de interesse privado

Cumulao de vcios
* um acto adm pode estar ferido simultaneamente de varias ilegalidades : os vcios so
cumulveis (podendo, ate, haver vrios vcios do mesmo tipo )
* possvel alegar, simultaneamente vrios vcios do acto adm
Correspondncia entre vcios e formas de invalidade
* na falta de regras especiais e contrario, e conforme resulta da regra constante dos arts
133 e 135 do CPA, o quadro de correspondncia o seguinte : (FA)
a) usurpao de poder todos os casos nulidade
b) incompetncia
- inc. absoluta nulidade
-inc. relativa anulabilidade
c) vicio de forma
- carncia absoluta de forma legal nulidade
- deliberaes tomadas tumultuosamente , sem qurum ou sem ser por maioria
exigida nulidade
- outros vcios de forma anulabilidade
d) violao da lei :
- referidos no art. 133 - nulidade
- outros casos de violao da lei anulabilidade
e) desvio de poder todos os casos anulabilidade
Revogao
Revogao = acto adm que se destina a extinguir os efeitos de um a.a. anterior
A revogao ela mesma um acto adm : como tal, so-lhe aplicveis as regras e pps do
regime jurdico dos a.a
Distines + importantes :

43

-- quanto ao fundamento :
o revogao baseada na invalidade = visa suprimir a infraco cometida com a
pratica de um acto ilegal
o revogao baseada na inconvenincia = independente de qq juzo sobre a sua
ilegalidade, baseando-se em juzos de mrito (convenincia , oportunidades ,
correco etc..)
-- quanto aos efeitos :
o revogao ab-rogatria = mera cessao para o futuro dos efeitos do acto
revogado (eficcia ex nunc desde agora ) feita por razo de mrito
o revogao anulatria destruio por completo dos efeitos j produzidos pelo acto
revogado, impedindo naturalmente , a continuao da sua produo para o futuro (
eficcia ex tunc desde ento ) s pode ser praticada quando o acto for invalido
regime da revogabilidade dos actos adm
* os rgos adm tm a possibilidade de , respeitados certos limites, extinguir os efeitos j
dos actos que anteriormente , praticaram desde q os reputem invlidos ou inconvenientes
* os actos so por natureza , revogveis : a revogabilidade ma caracterstica prpria do
a.a. , em contraste com a irrevogabilidade da sentena transitada em julgado .
* o regime legal da revogao encontra-se nos art. 139 a 146

Analisemos , ento sucessivamente :

a) os casos insusceptveis de revogao
b) o regime da revogabilidade dos actos validos
c) o regime da revogabilidade dos actos invlidos
a) actos insusceptveis de revogao
so 3 os casos de impossibilidade de revogao :
1. actos nulos ou inexistentes
2. actos cujos efeitos j tenham sido destrudos
3. actos cujos efeitos tenham caducado ou se tenham esgotados
b) regime da revogabilidade dos actos validos
* art. 140 lido com ateno , distingue entre :
1. actos livremente revogveis (n1) :
o estando a actuao da adm publica subordinada prossecuo do
interesse publico , a regra da livre revogabilidade dos actos adm validos ,
facilmente compreensvel ( o interesse publico voltil )
2. actos de revogao proibida ( 140n1 a) e c) :
o no podem ser revogados os actos adm validos que tenham sido
praticados no exerccio de poderes vinculados e em estrita obedincia a
uma imposio legal (alnea a)
o no podem ser revogados actos adm validos de que resultem para o autor
obrigaes legais ou dtos irrenunciveis ( alnea c)
3. actos de revogao condicionada (140 n1 b) e n2) :
o os actos constitutivos de dtos ou interesses legalmente protegidos ( = todos
os actos que atribuem a outrem dtos subjectivos novos , que compilam dtos
subjectivos existentes , ou q extinguem restries ao exerccio de um dto j
existente ) divergncia doutrinal entre Robin de Andrade com FA , MC ,
VPS
o s so revogveis se verificados determinadas condies (140 n2)
casos em que a revogao do acto no prejudica , contra a sua vontade ,
as posies j subjectivas dos particulares
o excepo : tbm pode haver revogao dos actos se , por alterao das
circunstancias ou por mudana fundamentada das concepes da adm
publica , o interesse publico torne conveniente ( ou ate imperioso ) a

44

revogao de um acto favorvel aos particulares , desde q se garanta ao

particular do beneficio o pagamento de uma justa indemnizao pecuniria
( se houver prejuzos relevantes )
art. 141 do CPA
a) o fundamento exclusivo da revogao a invalidade do acto anterior
b) pode ser efectuada pelo autor do acto, pelo seu superior hierrquico ou pelo rgo
delegante ou subdelegante , ou , nos casos expressamente previstos na lei , pelos
rgos tutelares
c) deve ser feita dentro do prazo fixado por lei para o recurso contencioso que no
caso couber ; ou uma vez interposto o recurso contencioso , at resposta da
autoridade adm recorrida .
-- os rgos adm podem revogar os actos ilegalmente praticados dentro do prazo de
um ano a contar da sua pratica ( 141 n2 estabelece que o prazo + longo = prazo
dado se o recorrente for o ministrio publico )

Competncia para a revogao

Quem que dispe de competncia revogatria ?
o o autor do acto ( competncia dispositiva )
o o superior hierrquico ( comp. Dispositiva ou poder de superviso)
o o delegante ou subdelegante
o ( por pp , o rgo tutelar no dispe de poder para revogar os actos
praticados pelos rgos da entidade tutelada , excepto se o orgao tutelar
dispor de tutela revogatria )
Forma e formalidades da revogao
Pp da identidade ou do paralelismo de formas : em pp , os actos adm desfazem-se pela
mesma forma por que so feitos.
Tal paralelismo deve-se buscar na forma legalmente prescrita para o acto revogado ou na
forma efectivamente adoptada quanto a esse acto ?
Depende :
a) Formalidades : observncia daquelas que se encontram fixadas por lei para a
pratica do acto revogado ( 144 )
2 excepes :
o Quando a lei dispensar de forma diferente
o As formalidades cuja razo de ser se justifica to-somente para o acto
revogado (ex. remisso de um parecer)
b) Forma : observncia da forma devida o acto revogatrio deve revestir a forma
legalmente prescrita para o acto revogado ( 143 n1)
2 excepes ( em que o acto de revogao deve revestir a forma efectivamente
utilizada para o acto revogatrio ) :
o Quando a lei no estabelecer forma especial para o acto revogado
o Quando o acto revogado tiver revestido forma + solene do que a
legalmente prescrita
Fim da revogao
O fim tpico do acto de revogao ? 2 hipteses :
a) Revogao do acto invalido : o fim a defesa da legalidade , atravs da
suspenso do acto que a ofendera

45

b) Revogao por inconvenincia : o fim a melhor prossecuo do interesse publico

, mediante a reapreciao do caso concreto e a cessao dos efeitos jurdicos do
acto anterior
* o acto revogatrio praticado com outros fins que no estes , padece de desvio de poder
!!!

46

VI Da farda nica ao moderno pronto-a-vestir. Das formas de actuao administrativa

O regulamento, a lei e o acto administrativo
Um regulamento administrativo um conjunto de normas jurdicas editadas por uma
autoridade administrativa no exerccio do poder administrativo ao abrigo de uma faculdade
juridico-pblica atribuda por uma norma legal.
So o nivel inferior do ordenamento jurdico administrativo.
So, pois, uma fonte secundria de DA.
A noo de regulamento apresentada encerra 3 elementos essenciais:
1) Do ponto de vista material : o regulamento consiste em normas juridicas.
A caracterstica da generalidade significa que o comando regulamentar se aplica a
uma pluralidade de destinatrios, definidos atravs de conceitos ou categorias
universais.
A caracterstica da abstraco traduz-se na circunstncia de o comando
regulamentar se aplicar a uma ou a mais situaes definidas pelos elementos
tpicos constantes da previso normativa, isto , tambm por conceitos ou
categorias universais. Enquanto abstracto que , no se esgota numa aplicao.
uma norma jurdica, logo so verdadeiras regras de direito que podem ser
impostas coercivamente.
2) Do ponto de vista orgnico : o regulamento , por via de regra, ditado por um rgo
de uma pessoa colectiva pblica integrante da AP.
Mas no s. Sendo o poder regulamentar um poder caracterstico da funo
administrativa e sendo esta funo, por vezes, exercida por pessoa colectivas que
no integram a administrao, estas outras entidades podem tambem exercer, a
ttulo excepcional, o poder regulamentar.
3) Do ponto de vista funcional : cumpre referir que o regulamento emanado no
exercicio do poder administrativo.
Nota qnt s ALR e Gov: S se pode tratar de regulamento administrativo quando o
Governo ou ALR tiverem actuado no desempenho das suas funes
administrativas, no j quando tiverem actuado como rgos legislativos.
Como se trata do exerccio do poder administrativo, deve ter-se presente que a
actividade regulamentar uma actividade secundria, dependente e subordinada
actividade legislativa essa primria e independente.
Enquanto norma secundria, que o regulamento encontra, na CRP e na lei o seu
fundamento e parmetro de validade.
Se o regulamento contrariar uma lei ilegal; se entrar em relao directa com a
CRP violando-a padecer de inconstitucionalidade.
No tem sido fcil assentar quais os critrios a adoptar para distinguir lei de regulamento.
No entanto, os unicos critrios que se mostram viveis so o orgnico e formal.
a) Somente a AR, o governo e as ALR dispem de poder legislativo
b) Destes, se exceptuarmos a competncia da AR para aprovar o seu regimento
apenas as ALR, relativamente s leis gerais da Rep. E o governo possuem
competncia regulamentar.

47

c) A dificuldade de distino entre leis e os regulamentos independentes limita-se

normao do Gov e das ALR.
Em regra no existem, contudo, dificuldade quanto distino entre regulamento e acto
administrativo. A distino assenta na diferena entre norma juridica e acto juridico.
a) O primeiro apresenta carcter normativo, ou seja, caracteriza-se por ser
geral(define os seus destinatrios por meio de conceitos ou categorias universais)
e abstracto(define as situaes da vida a que se aplica tambm por meio de
conceitos universais); o segundo individual(uma pessoa especifica) e
concreto(determinada situao juridica).
b) Na falta de norma especifica, aplica-se aos regulamentos as regras e princpios
relativos s leis; aos actos administrativos as regras dos negcios jurdicos.
Ambos so comandos jurdicos unilaterais emitidos por um rgo competente no exercicio
de um poder pblico de autoridade: mas o regulamento, como norma juridica que , uma
regra geral e abstracta ao passo que o acto administrativo enquanto acto juridico que ,
uma deciso individual e concreta.
A importncia da distino tem utilidade em pontos como:
a) a interpretao e integrao: ao regulamento aplicam-se as regras das normas
juridicas; ao acto as regras proprias para os actos administrativos
b) Vicios e formas de invalidade

c) Impugnao contenciosa
Nos artgs 114 CPA est previsto o regime dos regulamentos. No 120 e ss o regime dos
actos administrativos.
Para VPS se as actuaes administrativas so apenas gerais ou apenas abstractas so
consideradas como regulamentos, pois so consideradas como actuaes que destinamse a prosseguir o interesse pblico.
Os regulamentos so susceptiveis de vrias classificaes:
Critrio da dependncia face lei :
a) Regulamentos complementares ou de execuo desenvolvem e detalham uma
determinada lei em cujo texto a sua emisso se encontra expressamente prevista
por isso a sua validade depende da identificao do diploma legal que
regulamentam como frequncia operam como condio de exequibilidade de
algumas das normas legais que regulamentam. Devem indicar as leis que estao a
desenvolver.
Para prof. Servulo Correia: a lei que define a competncia regulamentar pode ser a
prpria CRP para que isso lhe sirva de lei de habilitao.
Para prof.FA exigncia da lei habilitante tem de ser expressa.
Para o prof VPS as leis de habilitao devem ser limitadas do ponto de vista
material e orgnico concorda com o FA mas no com a sua fundamentao.
Para FA o orgo (incompetente) que praticou o acto que pode revoga-lo; o rgo
competente no pode revogar apenas pode praticar acto de conteudo contrrio.
Para VPS tanto o rgo competente como o incompetente podem revogar o acto.
H um alargamento da competncia revogatria. Quem pode o mais pode o
menos.

48

Podem ser espontneos ou devidos. No primeiro caso, a lei nada diz quanto
necessidade da sua complementarizao; todavia, se a administrao o entender
adequado e dispuser de competncia, poder editar um regulamento de execuo.
No segundo caso, a prpria lei que impe AP a tarefa de desenvolver a
previso do comando legislativo.
Estes regulamentos so tipicamente secundum legem sendo portanto ilegais se
colidirem com a disciplina fixada na lei.
b) Regulamentos independentes ou autnomos : no se referem a nenhuma lei em
especial .aqueles que os rgos administrativos elaboram no exercicio da sua
competncia, para assegurar a realizao das suas atribuies especificas, sem
desenvolverem ou complementarem nenhuma lei em especial.
Critrio do objecto:
a) Os regulamentos de organizao: estruturam um aparelho administrativo.
b) Regulamentos de funcionamento: incidem sobre os mtodos de actuao de
rgos e servios pblicos.
c) Os regulamentos de policia: aqueles que impem limites liberdade individual com
vista a evitar condutas perigosas dos individuos.
Critrio da projeco da eficcia do regulamento:
a) Regulamentos internos apenas produzem efeitos no interior da pessoa colectiva
pblica cujo orgo os editou
b) Regulamentos externos : projectam os seus efeitos nas esferas juridicas de outros
sujeitos de direito.
Critrio da sua aplicao:
a) Regulamentos gerais: aqueles que se destinam a vigorar em todo o territrio
nacional.
b) Regulamentos locais: aqueles que se destinam a vigorar numa determinada
circunscrio
c) Regulamentos institucionais: os que emanam de institutos pblicos ou
ass.publicas, e aplicam-se apenas s pessoas que se encontram sob a sua
jurisdio.
plano : pode ser individual e abstracto : no goza das duas caractersticas, apenas de uma
das duas.
Contratos da AP e contratos administrativos
Para se poder falar em contrato, essencial que a manifestao de vontade de ambas as
partes seja condio da respectiva existncia.
Se a manifestao de vontade do cidado somente condiciona o inicio do procedimento
tendente prtica de um acto ou apenas condio de eficcia de um acto, encontramonos perante comportamentos unilaterais da administrao.
O reconhecimento da capacidade da AP para se vincular por contrato no implicou que se
considerasse que esta se vinculava contratualmente em termos idnticos aos particulares.
Nasceu a ideia de que os contratos em que a AP outorgava constituam necessariamente
uma espcie de contratos diferente dos outros, contratos tpicos da AP, contratos
administrativos.
Dos diversos critrios propostos para distinguir os contratos administrativos dos contratos
privados os mais utilizados foram:

49

a) Critrio da sujeio assente na ideia de inferioridade do contraente privado.

b) Critrio do objecto, com base no qual se considera contrato administrativo aquele
que constitui, modifica ou extingue uma relao juridica de DA.
c) Critrio estatutrio que entronca na concepo do direito administrativo como
direito da AP.
O CPA definiu contrato administrativo no 178 n1: acordo de vontades pelo qual
constituda, modificada ou extinta uma relao juridico-administrativa.
Esta noo legal assenta no critrio do objecto. Tem o inconveniente de no fornecer
qualquer chave para a qualificao da relao juridica de que depende a qualificao do
contrato.
O contrato administrativo define-se em fundamentao da sua subordinao a um regime
juridico da AP.
Mas o que se deve entender para efeitos do n1 do 178? A concretizao de relao
juridica administrativa uma tarefa difcil, na medida em que pressupe a ponderao da
ratio essendi do proprio DA e por isso mesmo envolve a discusso em torno da cada vez
mais tenue fronteira entre dto publico e dto privado.
Para FA ( no sei qual a posio do prof quanto a isto :s ) relao juridica administrativa
aquela que confere poderes de autoridade ou impe restries de interesse publico
administrao perante os particulares ou que atribui direitos ou impoe deveres publicos
aos particulares.
Note-se que o CPA no se limitou definio de contrato administrativo e enumerao
das suas espcies mais conhecidas: incluiu no 179 uma verdadeira norma de habilitao
em matria de celebrao de contratos administrativos: a no ser que a lei o impea ou
que tal resulte da natureza das relaes a estabelecer, as competncias dos rgos da
administrao podem ser exercidas por via da outorga de contratos administrativos.
Uma vez reconhecida a capacidade da AP para contratar, a evoluo no parou,
comeando a admitir-se que aquela, para alm da outorga de contratos administrativos,
tambm se poderia vincular atravs de contratos de natureza juridico-privada
designadamente contratos civis, regulados pelo direito civil ou pelo direito comercial.
E admitida esta possibilidade, surgiu e desenvolveu-se a ideia de que seria vantajoso
submeter a contratao privada da AP a regras idnticas s aplicveis aos contratos
administrativos.
Chegados a este ponto um ponto em que coexistem contratos administrativos e
contratos privados da AP era legitimo inquirir se ainda fazia sentido autonomizar a figura
do contrato administrativo.
Assim, A utilizao da via contratual pela AP pode traduzir-se no uso de 2 tipos de
contratos:
a) Gesto privada: AP utiliza um contrato civil ou comercial
b) Gesto pblica: utilizam-se as regras de contrato administrativo. Mas ateno
contratos administrativos no sinnimo de qualquer contrato celebrado pela AP:
apenas sero contratos administrativos os contratos cujo regime seja traado pelo
DA.
Para MRS nos contratos administrativos o interesse pblico prosseguido pela AP
no s est presente como prevalece sobre os interesses dos privados em
presena.
Um contrato administrativo se o respectivo objecto respeitar ao conteudo da funo
administrativa e se tratar de prestaes referentes ao funcionamento de servios publicos,
exerccio de actividades publicas, gesto de coisas publicas, provimento de agentes

50

publicos e utilizao de fundos publicos. Em alternativa se o objecto no for nenhum

destes, o contrato s ser administrativo se visar um fim de utilidade pblica.
O regime juridico dos contratos administrativos constitudo quer por normas que
conferem prerrogativas especiais AP quer por normas que impem especiais deveres.
Este regime traado pelo CPA e pelos principios gerais de DA.
Princpios:
1) Legalidade : exige que o fundamento normativo de qualquer procedimento
adjudicatrio deva basear-se num acto legislativo. A prpria lei deve escolher e
regulamentar minuciosamente o procedimento a seguir pela AP. Desta forma, a
restrio da discricionariedade da entidade adjudicante no resulta apenas de
vinculaes estabelecidas directamente pela lei mas igualmente de uma obrigao
criada pela lei a autovinculao.
2) Proporcionalidade: os procedimentos que precedem a celebrao de contratos
administrativos devem garantir um equilbrio nas relaes entre cidados e a AP.
Deve ser escolhido o procedimento mais adequado ao interesse pblico,
ponderando-se os custos e os benefcios decorrentes e praticar apenas os actos
que se revelem indispensveis.
3) Igualdade: assegura a inexistncia de desequilbrios entre situaes juridicas
contratuais ver 182 e 183 cpa -. Este procedimento visa assegurar a
transparncia, publicidade e no discriminao dos interessados
4) Imparcialidade: veda o favorecimento ou desfavorecimento injustificado de
qualquer virtual co-contraente. Impe o dever AP de ponderar todos os
interesses pblicos envolvidos
5) Boa f: criar relao de confiana juridicamente tutelada entre a entudade
adjudicante e os potenciais co-contraentes.
6) Concorrncia: dois corolrios - compatibilidade das propostas e a intangibilidade
das propostas( com a entrega j no as podem retirar e portanto ficam vinculados)
7) Publicidade: indissocivel da concorrncia, igualdade. Devem ser dadas a
conhecer as deliberaes a todos os que no concurso possam vir a estar ou j
estejam interessados.
8) Transparncia: 267 e 268 CRP.
Invalidades do contrato administrativo:
a) Invalidades procedimentais 185 CPA
b) Invalidades originrias 185 n2 e 3; 133 CPA.
NOTA: a dupla remisso no n3 do 185 tem objectivos:
1) A) inviabilizar AP o recurso via contratual para obter efeitos que a lei proibe
que sejam atingidos por acto unilateral. Assim no pode afastar-se do regime
da legalidade do acto administrativo
2) B) evitarque a AP fosse tentada a celebrar sob forma administrativa contratos
privados apenas para beneficiar de um regime de invalidade mais favorvel.
Origem histrica e razo de ser dos Contratos administrativos sintese
O recurso colaborao contratual de particulares remonta antiguidade.
No periodo medieval, varias tarefas foram levadas a cabo pelos particulares
nomeadamente a prpria guerra.

51

Nos finais do sec.XIX e comeos do secXX vrias razes conduziram ao desenvolvimento

do contrato de concesso: necessidade de fazer funcionar os mais importantes servios de
carcter econmico; escassez de capitais dos poderes publicos; dominio do principio da
no interveno do estado na actividade econmica laissez faire, laissez passer
Havia assim nos principios do sec XX numerosos contratos de concesso pblica
celebrados entre a AP e empresas privadas.
Assim nasceu em frana a teoria dos contratos administrativos uma das trave-mestres da
DA.
Nos finais do anos 20, porm, comea-se a assistir ao declinio deste tipo de contratos: a
crise economica contribuiu para que os concessionrios deixassem de estar interessados
e passam a surgir as chamadas empreitadas de obras pblicas.
Hoje estes contratos ultrapassaram as fronteiras nacionais fruto de fenmenos como a
globalizao econmica e a europeizao.
A partir dos anos 60, verificou-se um movimento no sentido da unificao europeia
concernente regulamentao da matria de contratos pblicos
Sendo os contratos pblicos instrumentos priviligiados da integrao europeia, assistimos
hoje, a uma homogeneizao resultante de imposies comunitrias das quais resultam
principios como o da concorrncia, transparncia, imparcialidade e no discriminao.
Em portugal tem-se sentido um forte incremento desta actividade contratual. Entrou em
vigor o CPP
Espcies de contratos administrativos art.178 n2 CPA
a) Contrato de empreitada de obras pblicas: particular encarrega-se de executar
uma obra publica mediante uma retribuio a pagar pela AP.
b) Concesso de obras pblicas: particular encarrega-se de construir e explorar uma
obra publica mediante uma retribuio a pagar pelos utentes sob forma de taxas
de utilizao.
c) Concesso de servios pblicos: idntico ao b) mas em que o objecto a
explorao de um servio publico. Contrato administrativo em que o particular se
encarrega de montar, abrir e explorar um servio publico.
d) Concesso de uso privativo do dominio pblico: AP proporciona a um particular a
utilizao econmica exclusiva de bens do dominio pblico.
e) Concesso de explorao de jogos de fortuna ou azar: AP encarrega um particular
da explorao de um casino sendo retribuido pelo lucro das receitas provenientes
em jogo.
f) Fornecimento continuo: particular obriga-se a entregar regularmente AP bens
necessrios ao funcionamento de um servio pblico.
g) Prestao de servios para fins de imediata utilidade pblica: atravs do qual um
particular se obriga perante a AP a assegurar a deslocao de pessoas ou coisas
entre lugares derminados contrato de transporte ou a prestar-lhe a sua
actividade profissional como funcionario publico contrato de provimento

52

VII C se fazem, c se pagam da responsabilidade administrativa e das garantias dos

particulares
Responsabilidade civil administrativa
O principio vigente na ordem juridica o de que os prejuizos so suportados por quem os
sofre, mas a situao pode inverter-se quando sejam causados por factos imputveis a
pessoas distintas daquela em cuja esfera juridica ocorrem.
Nestes casos, impem-se prima facie que os lesados sejam ressarcidos dos danos
sofridos por aqueles que os provocaram.
A responsabilidade civil administrativa o conjunto das circunstncias da qual emerge,
para a administrao e para os seus titulares de orgos, funcionrios ou agentes, a
obrigao de indemnizao dos prejuizos causados a outrem no exercicio da actividade
administrativa.
O qualitativo civil da responsabilidade no remete para o direito privado: trata-se apenas
de esclarecer que a responsabilidade em causa no politica, criminal, contraordenacional ou disciplinar.
Geralmente, fala-se em responsabilidade civil do estado e das demais pessoas colectivas
de direito pblico, mas a administrao pblica em sentido orgnico tambem compreende
pessoas colectivas de direito privado, sujeitas a um regime de direito administrativo no
mbito da sua actividade de gesto pblica.
s pessoas colectivas de direito privado integrantes da administrao publica aplica-se, na
medida em que exeram a funo administrativa, o regime da responsabilidade civil
administrativa.
Classificaes de responsabilidade civil administrativa
A responsabilidade civil administrativa pode ser classificada atendendo ao titulo de
imputao do prejuizo, natureza da posio juridica subjectiva violada e ao ramo de
direito pelo qual regulada.
Cada uma das modalidades de responsabilidade civil est sujeita a um regime juridico.
a) Quanto ao titulo de imputao do prejuzo, a responsabilidade civil pode ser
delitual, pelo risco ou por facto lcito.
A responsabilidade delitual decorre de uma conduta reprovada pela ordem juridica
e intitulada muitas vezes como responsabilidade por facto ilicito e culposo.
A responsabilidade pelo risco e a responsabilidade por facto ilicito so
modalidades de responsabilidade objectiva.
A responsabilidade pelo risco decorre das regras objectivas de distribuio dos
riscos sociais, assentando na ideia de que, apesar de no ter sido praticado
qualquer facto ilicito e culposo, um determinado dano orbita na esfera de risco do
lesado, devendo outra pessoa responder por aquele.
A segunda responsabilidade decorre da necessidade de compensar algum por
sacrificios que lhe sejam impostos mediante condutas juridicamente conformes em
beneficio de interesse pblico.

b)

Quanto natureza da posio juridica subjectiva violada, a responsabilidade civil

pode ser contratual ou extracontratual.
A responsabilidade contratual decorre da violao de direitos de crdito resultantes
de contrato.
A responsabilidade extracontratual decorre da afectao de outros direitos
subjectivos ou interesses legalmente protegidos.

53

A doutrina tem vindo a identificar uma terceira via de responsabilidade civil que
abrange as situaes de violao de deveres especificos de proteco, informao
e lealdade no decorrentes de contratos mas com densidade superior aos deveres
genricos de respeito de direitos subjectivos e interesses legalmente protegidos
cuja violao gera responsabilidade extracontratual.
c) A responsabilidade civil pode ser por acto de gesto pblica ou por acto de gesto
privada.
A distino entre actos de gesto publica e gesto privada s suscita dificuldades
reais quanto aos contratos e aos actos materiais; os regulamentos e actos
administrativos so, sem excepo, actos de gesto pblica.
Actualmente submete-se aos tribunais administrativos toda a responsabilidade civil
extracontratual bem como os litigios emergentes de alguns contratos
tradicionalmente considerados como de direito privado.
Bases legais da disciplina da responsabilidade civil administrativa
A responsabilidade civil extracontratual por acto de gesto pblica consta do RRCEC(
regime geral da responsabilidade civil extracontratual ) : aqui regulado a
responsabilidade delitual, pelo risco e por facto lcito.
A responsabilidade contratual regulada pelo CC mediante remisso expressa do CCP.
As situaes de terceira via da responsabilidade civil quanto a actos de gesto pblica no
so disciplinadas por qualquer regime legal.
Qualquer acto de gesto privada regulado pelo CC.
Responsabilidade civil por acto de gesto pblica: responsabilidade extracontratual
delitual
Tem um duplo fundamento subjectivo e objectivo: de um ponto de vista subjectivo, a
vinculao da administrao pblica aos direitos fundamentais art 18 n1 CRp e o respeito
pelas posies juridicas subjectivas dos particulares 266 n1 CRp.
De um ponto de vista objectivo o principio da legalidade.
Da combinao entre ambos decorre a proibio de provocao ilegal de danos na esfera
juridica dos particulares, ou como sucedneo, a sua reintegrao mediante indemnizao.
Coloca-se o problema da delimitao entre a responsabilidade administrativa das pessoas
colectivas administrativas e dos seus titulares de rgos, agentes, por um lado, e a
resposabilidade estritamente pessoal destes ltimos, por outro.
O critrio relevante o da imputao: h responsabilidade administrativa pelos prejuizos
causados por actos que sejam imputados a uma pessoa colectiva administrativa actos
funcionais arts 7 e 8 RRCEC.
Tratando-se de actos funcionais, o dever de indemnizar emergente da responsabilidade
civil delitual pode impender, quer exclusivamente sobre a pessoa a que imputado o facto
gerador de prejuizo art.7, quer tambem sobre o titular do orgo ou agente que o praticou.
Os actos no funcionais so esfera privada das pessoas que os praticam. A eventual
responsabilidade civil a que d lugar, nada tem que ver com a AP e est sujeita ao regime
da responsabilidade civil do CC.
Responsabilidade civil por acto de gesto pblica: responsabilidade extracontratual pelo
risco
No tem carcter excepcional, e definida por uma clusula geral : as pessoas colectivas
administrativas respondem pelos danos causados por actividades, coisas ou servios
administrativos perigosos. Art. 11 n1 RRCEC
A formulao do 11 RRCEC parece pressupor a teoria do risco de autoridade. Mas ao
regime legal esto subjacentes ainda que de forma negativa, as teorias da criao de risco
e de risco-proveito.

54

A primeira porque a responsabilidade pelo risco excluida ou modificada se houver culpa

do lesado ou de terceiro, ou seja, se existirem outras fontes de risco.
A segunda porque a responsabilidade pelo risco apenas das pessoas colectivas
administrativas e no dos seus titulares de orgos ou agentes, uma vez que o risco
criado em beneficio exclusivo do interesse pblico prosseguido pelas primeiras e no dos
interesses particulares dos segundos.
No todo e qualquer facto que pode gerar responsabilidade pelo risco: necessrio que
esse facto resulte de uma actividade, do funcionamento de um servio especialmente
perigoso.
O conceito de especialmente perigoso exprime uma potencialidade de leso de bens que
normalmente no se verifica na vida social.
A natureza especial do perigo no deve ser averiguada em abstracto mas tendo em conta
os concretos funcionamento dos servios, coisa ou actividade em causa.
A responsabilidade administrativa pelo risco pode ser excluida ou modificada em 3
situaes:
a) Caso fortuito ou de fora maior
Quando a criao ou o aumento do risco que conduziu ao dano tenha sido
provocado por uma circunstncia inevitvel.
b) Culpa do lesado
Depende da verificao quanto a outrem dos pressupostos da responsabilidade
civil
c) Responsabilidade de terceiro
A responsabilidade de terceiro pode excluir ou reduzir a responsabilidade da
administrao, devendo, no ultimo caso, apurar-se em que proporo o risco
criado e o facto de terceiro concorreram para a produo do dano.
Quando a responsabilidade pelo risco coexista com a responsabilidade de terceiro,
a administrao responde solidariamente com terceiro sem prejuizo do exercicio de
regresso.
Responsabilidade civil por acto de gesto pblica: responsabilidade por facto licito
Por vezes, a lei permite que, no exercicio da funo administrativa e em beneficio do
interesse pblico, a administrao sacrifique posies juridicas dos particulares.
A lei determina que a administrao seja responsvel pelos danos provocados,
independentemente de ilicitude ou risco especial.
Decorre do principio da justa distribuio de encargos pblicos: segundo este principio os
prejuizos resultantes do exercicio de uma actividade que visa a prossecuo do interesse
colectivo devem ser supotados pela colectividade que dela beneficia e no exclusivamente
pelo lesado.
Este principio fundamenta-se no principio de estado de direito democrtico e no principio
da igualdade.
Existem duas modalidades de responsabilidade civil por facto lticto:
1) Responsabilidade pelo sacrifcio de bens pessoais e Danos causados em estado
necessidade art 16.
Este artigo refere-se responsabilidade pelo sacrificio em termos excessivamente
amplos: por interpretao conforme CRP as pretenses indemnizatrias pelo
sacrificio de direitos patrimoniais privados devem ser excludas do seu mbito e
enquadradas em termos substancialmente diversos dos nele previstos.
O artigo fica, ento, apenas reduzido responsabilidade pelo sacrificio de bens
pessoais 26n1 CRP e por danos causados em estado necessidade.

55

Pressupe 4 requesitos:
a) Facto voluntrio : pode ser um acto administrativo ou um acto material; a
excluso dos regulamentos do conceito de acto voluntrio prende-se com a
sua impossibilidade natural para produzir danos ressarcveis no mbito desta
modalidade de responsabilidade civil em virtude do carcter necessariamente
especial do dano.
b) Licitude
c) Dano: nem todos os danos so susceptveis de ser ressarcveis. Tem que se
tratar de um dano em bens pessoais, ou de um dano em bens patrimoniais se
tiver sido causado em estado necessidade. Pode ainda tratar-se de um
encargo ou dano especial e anormal. especial o encargo ou danmo causado
a pessoas individualmente identificadas; anormal o encargo ou dano que
ultrapassa o risco normal da vida social.
d) Nexo de causalidade
.
2) Responsabilidade civil pela legitima no reconstituio da situao actual hipottica
art.45 49 102n5 166 178 CPTA
Existe ainda a responsabilidade pelo no restabelecimento legtimo de posies
juridicas violadas.
Os particulares lesados nas suas posies juridicas subjectivas por condutas
administrativas tm direito eliminao daquelas condutas e a que seja reconstituida
na sua esfera juridica a situao que existiria se aquelas condutas no tivessem
ocorrido.
Esta indemnizao um sucedneo do restabelecimento das posies subjectivas
violadas e no visa, por isso, ressarcir o lesado de todos os dano provocados pela
conduta ilegal da administrao.
apenas necessrio que se verifiquem os pressupostos das pretenses ao
restabelecimento de posies juridicas subjectivas violadas e que se verifique uma
situao em que legitima a sua no satisfao pela administrao.
Diferente destas situaes so aquelas em que a administrao responde pelo no
restabelecimento ilegtimo de posies juridicas subjectivas violadas: neste caso, as
condutas administrativas so ilegais e a responsabilidade civil a que dem lugar
delitual e no por facto lcito.
Responsabilidade civil por acto de gesto pblica: responsabilidade contratual
O art.325n4 remete para o CC quanto disciplina legal geral do incumprimento contratual
e portanto tambm h responsabilidade civil administrativa contratual.
A regra geral a de que o devedor que falte culposamente ao cumprimento da obrigao
se torna responsvel pelo dano causado ao credor .art 798.
falta culposa de cumprimento equiparada a impossibilidade de cumprimento por causa
imputvel ao devedor.
A simples mora atraso na efectivao da prestao devida em relao ao momento
contratualmente estipulado ou aps interpelao do credor 805 - constitui o devedor na
obrigao de reparar o dano causado ao credor.
Responsabilidade civil por acto de gesto pblica: terceira via da responsabilidade civil
Trata-se de situaes que no so, nem de pura responsabilidade extracontratual, na
medida em que os deveres violados no so genricos mas especficos, nem de pura
responsabilidade contratual, na medida em que os deveres violados no so os deveres
de prestar emergentes do contrato.

56

Em causa esto, a responsabilidade pr-contratual, a responsabilidade ps-contratual, os

contratos com eficcia para terceiros e as relaes correntes de negcios.
A) Responsabilidade pr-contratual :
Existem alguns afloramentos deste principio no direito administrativo: art.21n8
CPP; 79n4 80n2 a contrario sensu CCP
B) Responsabilidade ps-contratual.
Parte da ideia segundo a qual a satisfao do interesse de uma das partes do
contrato exige respeito pela outra, de determinados deveres no impostos pelo
prprio contrato, mas decorrentes do principio da boa f.
No existe qualquer norma que estabelea a responsabilidade ps-contratual no
direito portugus, embora seja por vezes invocado o art.339 CC; no direito
administrativo pode fundar-se directamente no principio da boa f, na sua
dimenso da tutela da confiana.
C) Contrato com eficcia de proteco para terceiros
Quando os deveres nele estabelecidos visem a tutela de pessoas que no sejam
partes no contrato.
D) Relao corrente de negcios
Existe quando duas pessoas esto habitualmente ligadas por contratos.
As obrigaes contratuais so produto de uma vinculao especifica ditada pelo
principio da boa f.
No existe qualquer previso genrica da responsabilidade civil em situaes de
relao corrente de negcios. Pode ser retirada do principio da boa f na dimenso
da tutela da confiana.
Existindo lacuna de regulao legal das situaes de terceira via da responsabilidade civil,
o seu regime ter que ser obtido caso a caso pela aplicao das normas relativas
responsabilidade contratual ou extracontratual que se mostrem funcionalmente mais
adequadas.
Ser-lhes- aplicvel o regime da responsabilidade contratual, designadamente quanto
presuno de culpa, responsabilidade por actos auxiliares.
O 227 CC manda aplica responsabilidade pr-contratual o regime da prescrio da
responsabilidade delitual.
Responsabilidade civil por acto de gesto privada
Responsabilidade extracontratual delitual, pelo risco e pelo sacrificio
O regime do art.500 Ccaplica-se responsabilidade administrativa na medida em que
interpretado luz do art.22 CRP, permitindo assim a responsabilizao da administrao
quando sobre o titular do orgo, agente ou no representante recaia um dever de
indemniar a qualquer titulo que no de responsabilidade delitual.
500 e seguintes estabelecem indirectamente a responsabilidade delitual, pelo risco e por
facto licito das pessoas colectivas administrativas por acto de gesto privada, na medida
em que sejam aquelas os titulos do dever de indemnizar que recai sobre os seus titulares
de orgos, agentes e representantes.
A pessoa colectiva administrativa que satisfaa uma indemnizao em virtude do 500 e
501 goza de direito de regresso integral contra o titular do rgo, agente ou representante
que tenha praticado o acto danoso.
No parece admissivel a a possibilidade do direito de regresso em caso de
responsabilidade pelo risco ou por facto licito pois em ambos tero ocorrido em beneficio
do interesse pblico.

57

 Diferenas entre responsabilidade extracontratual de actos de gesto privada e gesto

pblica:
a) Na primeira so mais amplas as presunes de culpa.
b) RE GPRIVADA:O direito de regresso existe em todos os casos de
responsabilidade delitual e no apenas em casos de dolo e negligncia grave
c) RE GPRIVADA:A responsabilidade pelo risco excepcional e no geral 499,
embora contemple algumas situaes no abrangidas pelo art.11 RRCEC
d) RE GPRIVADA:So impostos limites indemnizao dos danos 508 e 510 CC
e) RE GPRIVADA: a responsabilidade delitual e a responsabilidade por danos
ausados em estado de necessidade tm regimes praticamente idnticos quanto
aos seus pressupostos
Responsabilidade contratual e terceira via da responsabilidade civil
Segue integralmente o regime previsto no CC 798-800.

Esquema sobre a responsabilidade civil administrativa

Gesto Pblica:
responsabilidade contratual
Responsabilidade
Civil
Por acto de
Gesto Pblica

terceira via da responsabilidade civil

responsabilidade extracontratual

Responsabilidade extracontratual delitual

responsabilidade
Civil Por acto de
Gesto Pblica :
pelo risco
Extracontratual

Responsabilidade
pelo sacrifcio de
bens pessoais

Responsabilidade extracontratual

Responsabilidade extracontratual pelo

Facto licito

Responsabilidade
No estabeleciment
legitimo de posies
jurdicas subjectivas
Violadas

gesto privada:
responsabilidade
risco
civil
por acto de
gesto privada

responsabilidade extracontratual, delitual e pelo

responsabilidade contratual
terceira via da responsabilidade civil

58

Smula da responsabilidade civil administrativa:

a responsabilidade traduz a ideia de sujeio s consequncias de um comportamento
consoante os valores lesados pelo comportamento, podem conceber-se vrias espcies
de responsabilidade : criminal ou penal consequncia da prtica de um crime
disciplinar resultante de um ilicito desta natureza civil contratual ou extracontratual
decorrente do prejuizo causado
Noo de responsabilidade civil extracontratual por actos de gesto pblica: obrigao
que recai sobre uma pessoa colectiva que, actuando sob a gide de regras de direito
pblico, tiver causado prejuizos aos particulares.
o objectivo primeiro da responsabilizao do estado e de outras actividades envolvidas
no exercicio das actividades administrativas pblicas a transferncia do dano sofrido pelo
cidado para o seu causador, atravs do pagamento de uma indemnizao.
Esta mesma responsabilidade( por actos de gesto pblica) comporta duas
modalidades: a subjectiva ( que envolve um juizo de censura sobre o comportamento do
causador do dano, juizo a que recebe a designao de culpa ) e a responsabilidade
objectiva ( em que no radica em qualquer reprovao do comportamento causador do
dano, antes decorrendo de um comportamento que, no obstante aceitvel no plano
social, so vantajosos para aquele, causando prejuizos ao particular e conduzindo lei a
que o dano deve ser suportado pelo primeiro )
para haver lugar a indemnizao em sede de responsabilidade subjectiva necessrio 4
requisitos cumulativos: acto ilicito ( que pode consistir num acto administrativo positivo ou
numa omisso); culpa; prejuizo; nexo de causalidade
Em relao ao requisito da culpa h que distinguir entre culpa funcional( legitima uma
censura do comportamento da prpria pessoa colectiva pblica ujo orgo ou agente
estiveram na origem do dano. Tem como fundamento o direito reconhecido aos cidados a
um funcionamento normal e adequado dos servios pblicos) e culpa pessoal( censura do
comportamento do titular do rgo ou do agente) .
a responsabilidade objectiva que explica que uma expropriao
por utilidade pblica faa nascer na esfera jurdica do expropriado o direito a uma justa
indemnizao. Serve de fundamento ao direito a uma indemnizao em face da inexuco
da sentena de um tribunal administrativo, justificado por uma causa legitima de
inexecuo.
Garantias dos particulares
Atribuiu-se aos particulares determinados poderes jurdicos que funcionem como
proteco contra os abusos e ilegalidades da Administrao Pblica - as Garantia dos
Particulares.
As Garantias, so os meios criados pela ordem jurdica com a finalidade de evitar ou de
sancionar quer a violaes do Direito Objectivo, quer as ofensas dos direitos subjectivos e
dos interesses legtimos dos particulares, pela Administrao Pblica.
As garantias so preventivas ou repressivas, conforme se destinem a evitar violaes por
parte da Administrao Pblica ou a sancion-las, isto , a aplicar sanes em
consequncia de violaes cometidas.
Por sua vez, as garantias so garantias da legalidade ou dos particulares, consoante
tenham por objectivo primacial defender a legalidade objectiva contra actos ilegais da
Administrao, ou defender os direitos legtimos dos particulares contra as actuaes da
Administrao Pblica que as violem.

59

A lei organiza a garantia dos particulares atravs duma garantia da legalidade o recurso
contencioso contra os actos ilegais da Administrao , que funciona na prtica como a
mais importante garantia dos direitos e interesses legtimos dos particulares.
As garantias dos particulares, por sua vez, desdobram-se em garantias polticas, garantias
graciosas e garantias contenciosas.
So mais garantias do ordenamento constitucional do que propriamente garantias
subjectivas do cidado. Verdadeiramente, garantias polticas dos participantes h s duas:
o chamado Direito de Petio, quando exercido perante qualquer rgo de soberania, e o
chamado Direito de Resistncia.
Do Direito de petio se ocupa o artigo 52 da CRP; do Direito de resistncia trata o artigo
21 CRP.
As garantias administrativas efectivam-se atravs dos rgos da AP, aproveitando as
prprias estruturas administrativas e os controlos de mrito e de legalidade nelas
utilizados.
As garantias administrativas podem ser de legalidade, de mrito ou mistas. Numa outra
perspectiva existem garantias petitrias e impugnatrias.
So garantias graciosas, as garantias que se efectivam atravs da actuao dos prprios
rgos da Administrao activa.
A ideia central , esta: existindo certos controles para a defesa da legalidade e da boa
administrao, colocam-se esses controles simultaneamente ao servio do respeito pelos
direitos e interesses dos particulares.
As garantias graciosas so bastante mais importantes e eficazes, do ponto de vista da
proteco jurdica dos particulares, do que as garantias polticas.
Estas garantias graciosas no so inteiramente satisfatrias: por um lado, porque por
vezes os rgos da Administrao Pblica tambm se movem preocupaes polticas; por
outro, porque muitas vezes os rgos da Administrao Pblica guiam-se mais por
critrios de eficincia na prossecuo do interesse pblico do que pelo desejo rigoroso e
escrupuloso de respeitar a legalidade ou os direitos subjectivos e interesses legtimos dos
particulares.
a) As garantias petitrias
No pressupem a prvia prtica de um acto administrativo e incluem:
1) Direito de petio : faculdade de solicitar aos orgos da AP providncias que
considerem necessrias
2) Direito de repetio: faculdade de alertar um rgo da AP responsvel por uma
determinada deciso administrativa para as consequncias provveis desta.

3) Direito de denncia: faculdade de chamar a ateno de um rgo da Ap para

um facto ou situao que este tenha a obrigao de averiguar; quando o
objecto da denncia o comportamento de um funcionrio ou agente da AP,
com o objectivo de que se proceda ao apuramento da responsabilidade
disciplinar deste, encontramo-nos perante uma forma peculiar de denncia, o
direito de queixa.

60

4) Direito de oposio administrativa : faculdade de contestar decises que um

rgo da AP projecta tomar, seja por sua iniciativa, seja dando satisfao a
pedidos que lhe tenham sido dirigidos por particulares
5) Direito de queixa contra o Provedor de Justia.
b) As garantias impugnatrias: a reclamao
Pressupem sempre um comportamento administrativo; consubstanciam-se em
meios de ataque a tal comportamento.
A reclamao consiste no pedido de reapreciao do acto administrativo dirigido
ao seu autor 158 n2 CPA
A reclamao pode fundar-se na ilegalidade ou no demrito do comportamento
administrativo 159 CPA e apresenta sempre carcter facultativo, isto , a sua
no utilizao no preclude o uso de outros meios de impugnao 161 n1 CPA.
O prazo de interposio da reclamao de 15 dias 162 CPA; o prazo da deciso
da reclamao de 30 dias 165CPA.
O n2 do art 163 CPA dispe que a reclamao de acto contenciosamente
impugnel no suspende os efeitos deste; todavia, por fora do disposto no n4
59CPTA a reclamao suspende o prazo de impugnao contenciosa.
Bc) recurso hierrquico
Consiste no pedido de reapreciao do acto administrativo dirigido ao superior
hierrquico do seu autor 166 CPA.
Pode fundar-se na ilegalidade ou no demrito do comportamento administrativo
159 167n2 CPA.
Distinguiam-se tradicionalmente duas espcies de recurso hierrquico:
1) o chamado recurso necessrio ( quando o acto administrativo impugnado por
via administrativa o no podia ser tambem por via jurisdicional circunstncia
que obstava a esta impugnao, sempre que tivesse faltado a outra )
2) e o recurso dito facultativo: quando a impugnao judicial possivel,
constituindo a impugnao administrativa, no uma diligncia indispensvel
posterior impugnao ante os tribunais administrativos, mas uma simples
tentativa de levar a prpria administrao a satisfazer a pretenso do
interessado.
nA reforma de 2002 da justia administrativa no se encontra qualquer referncia ao
recurso hierrquico, prevendo-se to somente, no n4 do 59CPTA que a utilizao de
impugnao administrativa quaisquer meios, sejam eles necessrios ou facultativos
suspende o prazo de impugnao contenciosa do acto administrativo.( ou seja deixa de
estar previsto o recurso hierrquico necessrio)
H actos administrativos que so verticalmente definitivos, porque praticados por
autoridades de cujos actos se pode recorrer directamente para o Tribunal Administrativos,
e h actos que no so verticalmente definitivos, porque praticados por autoridades de
cujos actos se no pode recorrer directamente para os Tribunais.

61

O recurso hierrquico necessrio aquele que indispensvel utilizar para se atingir um

acto verticalmente definitivo do qual se possa recorrer contenciosamente.
Diferentemente, o recurso hierrquico facultativo o que respeita a um acto
verticalmente definitivo, do qual j cabe recurso contencioso, hiptese esta em que o
recurso hierrquico apenas uma tentativa de resolver o caso fora dos Tribunais, mas
sem constituir um passo intermdio indispensvel para atingir a via contenciosa.
A regra do nosso Direito que os actos dos subalternos no so verticalmente definitivos:
por conseguinte, em princpio, dos actos praticados pelos subalternos indispensvel
interpor recurso hierrquico necessrio.
E a, de duas uma: ou o superior d razo ao subalterno confirmando o acto recorrido, e
desta deciso confirmativa cabe recurso contencioso para o Tribunal Administrativo
competente; ou o superior hierrquico d razo ao particular, recorrente, e nesse caso,
revoga ou substitui o acto recorrido, e o caso fica resolvido a contento do particular.
O recurso hierrquico dirigido ao mais elevado superior hierrquico do autor do acto
recorrido 169 n2 CPA .
O seu prazo de interposio de 30 dias se se tratar de recurso hierrquico necessrio
168n1 CPA ou um prazo idntico ao da impugnao contenciosa e correndo
paralelamente a este 168n2.
Quanto tramitao do recurso hierrquico, o aspecto mais relevante a previso da
interveno dos contra-interessados isto , daqueles que so titulares de um interesse
oposto ao do recorrente 171 CPA e da interveno do autor do acto recorrido, podendo
mesmo o recurso ser decidido em sentido favorvel ao recorrente por este artigo 172.
A deciso do recurso hierrquico deve ser tomada no prazo de 30 dias 175.
A deciso do recurso hierrquico no tem sempre o mesmo mbito material: o superior
hierrquico pode sempre, com fundamento nos poderes hierrquicos, confirmar ou revogar
o acto recorrido ou ainda declarar a respectiva nulidade.
Pode tambem modificar ou substituir aquele acto, a menos que a competncia do autor do
acto seja exclusiva como dispe o art.174CPA caso em que o superior hierrquico
carece de competncia dispositiva sobre a matria.
, portanto, o meio de impugnao de um acto administrativo praticado por um rgo
subalterno, perante o respectivo superior hierrquico, a fim de obter a revogao ou a
substituio do acto recorrido (art. 166/2 CPA).
O recurso hierrquico tem sempre uma estrutura tripartida:
a)
O recorrente: que o particular que interpe o recurso;
b)
O recorrido: que o rgo subalterno de cuja deciso se recorre, tambm
chamado rgo a quo;
c)
E a autoridade de recurso: que o rgo superior para quem se recorre,
tambm chamado rgo ad quem.
So pressupostos para que possa haver um recurso hierrquico: que haja hierarquia;
que tenha sido praticado um acto administrativo por um subalterno; e que esse subalterno
no goze por lei de competncia exclusiva. Fora destes pressupostos no h recurso
hierrquico.
Atendendo aos fundamentos com que se pode apelar para o superior hierrquico do rgo
que praticou o acto recorrido, o recurso hierrquico pode ser de legalidade, de mrito, ou
misto.

62

Os recursos hierrquicos de legalidade, so aqueles em que o particular pode alegar como

fundamento do recurso a ilegalidade do acto administrativo impugnado.
Os recursos de mrito, so aqueles em que o particular pode alegar, como fundamento, a
inconvenincia do acto impugnado.
Os recursos mistos, so aqueles em que o particular pode alegar, simultaneamente, a
ilegalidade e a inconvenincia do acto impugnado.
Deve dizer-se a este respeito que a regra geral no nosso Direito Administrativo a de que
os recursos hierrquicos tm normalmente carcter misto, ou seja, so recursos em que a
lei permite que os particulares invoquem quer motivos de legalidade, quer motivos de
mrito, quer uns e outros simultaneamente.
H todavia, excepes a esta regra: so, nomeadamente, os casos em que a lei
estabelece que s possvel alegar no recuso hierrquico fundamentos de mrito, e no
tambm fundamentos de legalidade.
Uma outra classificao dos recursos hierrquicos aquela que os separa em recursos
necessrios e recursos hierrquicos facultativos (art. 167/1 CPA)
Bc) Recurso hierrquico imprprio
o pedido de reapreciao de um acto dirigido a um rgo da mesma entidade
pblica a que pertence o autor do acto recorrido e que exerce sobre este um poder
de superviso 176CPA.
Pode-se fundar na ilegalidade ou no demrito do acto administrativo 159; 167n2
CPA.
Existem duas espcies deste recurso :
1) O recurso imprprio por natureza : recurso hierrquico que decorre da
existncia do poder de superviso de um rgo administrativo sobre outro
176n1 CPA.
2) O recurso imprprio por determinao da lei: resulta de uma outra previso
normativa que o instituir 176n2.
Compreende-se que o legislador tenha determinado a aplicao subsidiria a este
tipo de recurso imprprio as regras do recurso hierrquico 176n3.
Bd) Recurso tutelar
Consiste no pedido de reapreciao de um acto administrativo praticado por um
orgo de uma entidade pblica dirigido a um rgo de outra entidade publica, que
exerce sobre aquela um poder de superintendncia ou de tutela 177n1 CPA.
Pode fundar-se na ilegalidade ou demrito do acto administrativo. 159 e 167n2
CPA.
Tem carcter expecional, o que se compreende, se se tiver presente que ele
representa sempre uma debilidade da autonomia juridica da pessoa colectiva
tutelada 177n2 CPA.
Apresenta uma relao intima com uma situao de tutela administrativa
claramente comprovada pelo 177 n3 e 4.
O CPA determina a aplicao subsidiria das regras relativas ao recurso
hierrquico 177n5.

63

 Garantias jurisdicionais ou contenciosas

So as garantias que se efectivam atravs da interveno dos tribunais administrativos.
Estamos perante a justia administrativa.
As garantias contenciosas, representam a forma mais elevada e mais eficaz de defesa dos
direitos subjectivos e dos interesses legtimos dos particulares. So as garantias que se
efectivam atravs dos Tribunais.
A estas duas modalidades de contencioso administrativo contencioso por natureza e
contencioso por atribuio correspondem dois meios contencioso tpicos: o recurso e a
aco.
Ao contencioso administrativo por natureza corresponde a figura do recurso; ao
contencioso administrativo por atribuio corresponde a figura da aco.
O recurso contencioso, o meio de garantia que consiste na impugnao, feita perante o
Tribunal Administrativo competente, de um acto administrativo ou de um regulamento
ilegal, a fim de obter a respectiva anulao. Visa resolver um litgio sobre qual a
Administrao Pblica j tomou posio.
E f-lo atravs de um acto de autoridade justamente, atravs de acto administrativo ou
de regulamento de tal forma que, mediante esse acto de autoridade, j existe uma
primeira definio do Direito aplicvel.
Foi a Administrao Pblica, actuando como poder, que definiu unilateralmente o Direito
aplicvel.
O particular vai, apenas, impugnar, ou seja, atacar, contestar, a definio que foi feita
pela Administrao Pblica.
Por seu lado, a aco, o meio de garantia que consiste no pedido, feito ao Tribunal
Administrativo competente, de uma primeira definio do Direito aplicvel a um litgio entre
um particular e a Administrao Pblica. Visa resolver um litgio sobre o qual a
Administrao Pblica no se pronunciou mediante um acto administrativo definitivo.
E no se pronunciou, ou porque no o pode legalmente fazer naquele tipo de assuntos, ou
porque se pronunciou atravs de um simples acto opinativo, o qual, no um acto
definitivo e executrio, no constitui acto de autoridade.
A jurisdio administrativa resulta de uma determinao constitucional: ao contrrio do que
ocorria com a redaco original da lei fundamental, o art. 209/1-b CRP, impe hoje a
existncia de uma categoria diferenciada de Tribunais Administrativos e Fiscais.
No obstante os Tribunais Administrativos constiturem a jurisdio comum com
competncia em matria de litgios emergentes de relaes jurdico-administrativas, no
constituem uma jurisdio exclusiva no que respeita aos conflitos emergentes de tais
relaes.
A lei atribui aos Tribunais Judiciais a resoluo de diversos tipos de litgios decorrentes de
relaes jurdicas desta espcie.
O recurso contencioso de anulao, quando interposto por particulares que sejam titulares
de um interesse directo, pessoal e legtimo, tem uma funo predominantemente
subjectiva.
O recurso contencioso de anulao, quando interposto pelo Ministrio Pblico ou pelos
titulares do Direito de aco popular, tem uma funo predominantemente objectiva.

64

As aces administrativas, no mbito do contencioso administrativo por atribuies, tm

uma funo predominante subjectiva.
O art. 268/4 CRP: o contencioso administrativo desempenha hoje uma funo
predominantemente subjectiva, salvo quanto aos recursos interpostos pelo Ministrio
Pblico e, em parte, tambm quanto aco popular.
Algumas das funes no mbito da jurisdio administrativa:
a) Fiscalizar a legalidade ou verificar a invalidade
b) Promover a preveno, cessao ou perseguio judicial de infraces
c) Executar as sentenas proferidas
d) Tutela de direitos fundamentias
e) Responsabilidade civil
A heterogeneidade de funes meramente aparente. Isto pois em regra, a natureza da
questo que determina a competncia da jurisdio.
Mesmo nos casos em que o legislador optou por acentuar a natureza da interveno do
tribunal, ainda o mbito da questo que lhe est subentendido:
a) A tutela de direitos fundamentais reporta-se a comportamentos juridico-publicos
que os ponham em causa
b) As normas e os actos que so objecto de fiscalizao e os contratos que so
objecto de invalidade so-no porque so produzidos no exercicio de actividades
reguladas por normas de direito administrativo, por entidades a quem se encontra
atribuido o exercicio de actividade administrativa pblica.
c) A interveno da jurisdio administrativa nas relaes juridicas entre pessoas
colectivas de direito pblico ou entre rgos publicos legitimidade por se tratar de
litigios no mbito dos interesses que lhes cumpre prosseguir, isto , interesses
pblicos.
Assim, o mbito da jurisdio administrativa e a competncia dos tribunais administrativos
so de ordem pblica.
Os elementos do processo administrativo contencioso so:
1) Os sujeitos
Os sujeitos so os elementos subjectivos do processo: as partes autor e o ru
(ou exequente e o executado tratando-se de processo executivo); o tribunal e o
MP.
2) O objecto
3) O pedido
4) Causa de pedir
Os grandes principios do processo administrativo contencioso:
1) Acesso justia administrativa
2) Tutela jurisdicional efectiva: arrt2 CPTA
3) Igualdade entre as partes art6 CPTA : implica a paridade simetrica das posies.
4) Cumulao de pedidos
5) Cooperao e boa f processual art8 CPTA

65

Esquema sobre as garantias dos particulares:

Garantias graciosas

Garantias
Petitrias

Direito de queixa contra o Provedor de Justia

Direito de petio
Direito de repetio
Direito de denncia
Direito de oposio administrativa

Reclamao
necessrio
Garantias
facultativo
Impugnatrias

recurso hierrquico
Recurso hierrquico imprprio

recurso hierrquico

recurso hierrquico

Recurso tutelar

Em smula:
Garantias do DA: so meios criados pela ordem juridica com a finalidade de evitar ou
sancionar quer as violaes do direito objecto, quer as ofensas dos direitos subjectivos e
dos interesses legalmente protegidos dos particulares pela AD.
Existem 3 tipos de garantias: politicas, graciosas e contenciosas.
O nosso estudo incide sob as segundas, ou seja, so todas as garantias que se efectivam
atravs dos prprios orgos da administrao activa.
Porm, estas garantias so muitas vezes insuficientes pois os orgos guiam-se muito mais
pelo principio da eficincia na prossecuo do interesse pblico do que pelo desejo de
respeitar a legalidade ou os direitos subjectivos e interesses legitimos dos particulares. Por
esta mesma razao surgiram as garantias contenciosas.

Contratos Pblicos
Esta abordagem ir ser feita de um ponto de vista da actividade contratual. Neste sentido,
fcil de perceber que nos encontramos no mbito da celebrao de acordos de vontade.
Inicialmente esta ideia era inconcebivel, pois o poder estadual no podia negociar com
particulares.
Psicanlise mais uma prova dos traumas da infncia dificil opes doutrinrias
conduzem a uma situao de esquizofrenia que s agora comea a ser ultrapassada.
Resulta de:
1) O direito administrativo nasce para proteger a AP
2) A administrao faz contratos auxiliares no exercicio da sua actividade.
3) Os contratos celebrados levam o particular a colaborar com a AP.
2 tipos de influncia para o actual regime dos CP:
a) Influncia do direito europeu : o cdigo foi elaborado a pretexto das directivas
comunitrias referentes aos contratos pblicos
b) Matria que Portugal j tinha uma grande tradio : procurou-se foi conciliar as
influncias europeias com a manuteno da tradio portuguesa nessa matria.
uma matria em que existe Direito Europeu. H principio gerais de contratao pblica
em termos europeus.

66

Enquadramento histrico sobre a importncia desta actividade:

1) A AP comea a elaborar contratos em meados do sec.XIX liberalismo . a
celebrao dos primeiros contratos semelhantes aos de hoje contratos de obras
pblicas
Isto deveu-se a 2 factos:
a) poca liberal, o estado reserva-se para as tarefas de segurana; contexto de
grande progresso tecnolgico e cientifico.
As concesso so acordos de vontade celebrados entre uma entidade pblica
e um particular que se vai comprometer a construir a obra pblica o particular
vai construir a obra publica s suas custas e depois explora a obra atravs de
taxas aos utentes
Esquema juridico que surge em Frana no sc.XIX .
Este esquema faz sentido no contexto do estado liberal que no quer fazer ele
prprio; o estado no vai investir no errio publico, deixa essa tarefa a cabo
dos particulares.
Nos finais do sec.XX que se vai redescobrir em Portugal este esquema das
concesses das obras pblicas em que os particulares tomam conta do
desenvolvimento das obras pblicas, pese embora, os esquemas juridicos
sejam mais complexos do que os iniciais do sec.XIX.
Hoje as concesses apareceram com a roupagem das parcerias pblicoprivadas.
O esquema da contratao pblica hoje muito mais complexo do que no
estado liberal.
No entanto durantes estes dois sculos procurou-se distinguir entre contratos
pblicos efeitos publicos, regulados pelo direito publico e pelos tribunais
administrativos e contratos de direito privado ( teoria esquizofrnica ).
Assim, vai conceber-se teoricamente que o contrato administrativo corresponde
simultaneamente a um acordo de vontades e a um acordo exorbitante (
imposio autoritria da AP).
No entanto a ideia de um contrato bilateral que produza efeitos vinculativos
exorbitantes absurda.
Este regime juridico dualista e esquizofrnico posto em causa com:
1) Evoluo legislativa e doutrinria
2) Europeizao do DA.
b) Parcerias pblico-privadas
O mundo dos contratos pblicos coloca-se nas fronteiras europeias e em
muitos casos escala global. H regras para todo o espao europeu atravs
de directivas europeias.
H, hoje, uma semelhana de contratos publicos em todos os paises europeus.
A rede rodoviria cada vez menos tem fronteiras.
Ao longo do sec. XX at aos anos 80, do ponto de vista juridico, aparece a
figura dos contratos de empreitada de obras publicas em vez dos de
concesso.

67

Diferena entre os 2 tipos de contratos: na empreitada o estado ou outra

entidade pblica contrata com um empreiteiro a construo de uma obra e
paga a este a dita construo. Aps isto, o empreiteiro afasta-se e a entidade
pblica que toma conta da nova obra.
Isto tem sentido no estado social, em que o estado quem assume o papel de
faz-tudo. Hoje existem os 2 regulamentos no Cdigo.
J a Concesso de servios pblicos se caracteriza por ser um contrato em
que uma entidade pblica vai encarregar um particular de manter e gerir um
servio publico.
Existem ainda os contratos de :
1)
2)
3)
4)

Compra e Venda
Contratos de sociedade
Contratos de arrendamento
De bens de dominio pblico

O contrato pressupe um acordo de vontade diferentemente do acto

administrativo. Forma de actuao das entidades pblicas tem vindo a crescer.
Valores que esto por detrs do mundo da contratao pblica e respectivo regime
juridico:
As preocupaes do direito europeu no so rigorosamente as mesmas do direito
administrativo tradicional.
As preocupaes da AP quanto aos contratos:
a) Quando se estudava a matria estava em causa a celebrao de contratos pelas
entidades pblicas. Os regimes juridicos tradicionais servem para garantir os
principios constitucionais da actividade administrativa ( garantir o principio da
prossecuo do interesse pblico; garantir que ao celebrar contratos por entidades
publicas se seguem fins meramente publicos).
A deciso de construir tem que passar pelo eixo destes principios e ainda pelo
principio da imparcialidade da AP.
b) Os procedimentos pr-contratuais: tudo tem de ser escolhido e ponderado luz
dos principios, incluindo tambem o principio da boa f que at ento no tinha
logica no direito administrativo, com a apario dos contratos passa a ter.
c) Uma vez celebrado o contrato h preocupaes com as regras de execuo deste.
O contrato como acordo de vontades deve ser cumprido nos termos em que foi
celebrado.
Como que uma entidade publica pode ficar vinculada aos contratos se estes
podem mudar e podem j no satisfazer a AP?!esta preocupao Surgiu no
inicio do sec. XX e tinha como objectivo conferir poderes especiais entidade
pblica: hoje h limites e contrapartidas quanto a este poder de fiscalizar a
execuo do contrato.
Principios que estao por detrs dos Contratos Pblicos:
Numa perspectiva tradicional as grandes preocupaes so preocupaes que passam
pelos principios gerais da AP; regimes de proteco na celebrao e na execuo dos
contratos.
Critrios de escolha tradicional:
a) Preo mais baixo
b) Garantias de imparcialidade
c) Critrio de escolha pauta-se pelo preo; melhor opo para o interesse pblico;
menor desperdicio de recursos pblicos .
Contexto europeu nestes regimes:

68

Surgem as 1as primeiras directivas em 1961 sobre empreitadas de obras pblicas e

aquisio de bens. Surgem no contexto da criao do mercado nico.
em nome das 4 liberdades que surgem as directivas europeias sobre os contratos
pblicos.
Est por detrs uma logica de uniformizao, e pauta-se pela concorrncia no espao da
EU.
O que se pretende impor uma logica de concorrncia; de abertura das fronteiras; regras
uniformes no espao da EU de modo a permitir que qualquer empresa dos estados
membros possa participar. Os estados ficam obrigados a abrir-se concorrncia.
Principios subjacentes na directiva:
1) Da concorrncia
2) Transparncia
3) Publicidade
4) Imparcialidade
5) Igualdade de tratamento dos operadores
As primeiras directivas europeias so dos anos 60 e tm sido reformuladas de 10 em 10
anos.
Evoluo do direito europeu :
so contratos publicos os contratos das reas das telecomunicaes, transportes, gua,
energia: os que tm grandes implicaes a nivel econmico.
tem carcter ambicioso e exigente dos regimes
cada vez mais existem contratos pblicos e um maior numero de entidades abrangidas
transformao das entidades pblicas em privadas
os genuinos privados anos 90
Directivas de 2004:
O direito europeu preocupa-se com novas realidades:
a) Como encontrar regime juridico adequados
b) Problemas relacionados com as novas tecnologias
c) A informatizao
d) Preocupao e introduo dos seguintes critrios:
1) Devem ser tomados em conta critrios ambientais
2) Critrios sociais: estados devem priviligiar contraentes que querem empregrar
determinados sectores etrios para a promoo do principio da igualdade.
Cdigo de contratos pblicos
Tem a particularidade de ter sido aprovado em Janeiro de 1008 e o 1 Cdigo em
materia de contratos pblicos em Portugal.
Tentou compilar toda a legislao avulsa.
Este cdigo tem 19 (?) relativas ao mbito de aplicao do cdigo objectivo( aplica-se
aos contratos) e subjectivo(aplica-se s pessoas)
Tem 2as partes. A parte II do artg.16 e ss relativa aos procedimentos pr-contratuais.
A parte III a partir do 278 e relativa ao regime substantivo dos contratos.
Artga 455 e ss. So aspectos finais e transitrios.
Tem 473 artgs.
Principais problemas relativos ao mbito de aplicao, formao e execuo dos
contratos:
Alm da sua extenso muito complexo, ou seja, tem formulaes adoptadas, modos de
expresso que no sero os mais desejados. lei deveria ser o mais claro possivel devido
complexidade dos problemas.
mbito de aplicao:
H 15 artgs do Cdigo para se perceber o universo dos contratos e a quem se aplicam:
Art.1n4: transparncia; igualdade e concorrncia. pena no se ter autonomatizado os
principios da actividade administrativa de outros. ( mais uma critica)
Esto presentes estes principios paneas, porque para efeitos da transposio das
diferentes directivas seria necessrio que os principios destas estivessem presentes no
codigo para que no haja invalidade.

69

mbito subjectivo de aplicao:

Art.2: entidades adjudicantes as que no desejam contratar
N1: estado, regies autnomas, AL, so as pessoas colectivas publicas de direito do pais.
N2: so tambem entidades adjucidantes aquelas que prosseguem fins de interesse
pblico. Assim, esto automaticamente vinculadas a estas regras.distinguem-se as
pc.publicas das privadas que prosseguem interesse pblico, devido ao direito europeu dos
contratos pblicos.
A que contratos se aplicam?
No seu artg4 referem-se quais os contratos abrangidos e quais os contratos excluidos em
algumas circunstncias.
Art.7 sectores especiais; excepes.
O Cdigo aplica-se aos contratos publicos celebrados por entidades publicas entre si,
contratos entre uma entidade publica e um particular e em certos casos contratos
celebrados entre 2 particulares.
Art.6:
Nos artgs 343 e ss: execuo dos contratos administrativos em especial.
Procedimentos pr-contratuais:
Artgs 16 e ss: procedimentos de formao deste tipo de contratos.
Problema: saber como se escolha aquele com quem se vai celebrar o contrato. Isto
envolve 2as ou 3 questes:
1) Quais os procedimentos que coduzem escolha do adjudicatrio e celebrao
do contrato.
2) O cdigo regula o elenco dos procedimentos e o criterio de escolha do
procedimento; qual a sequncia dos procedimentos; critrio de escolha dos
adjudicatrios
Em relao aos procedimentos : distino das directivas comunitrias.
a) Procedimentos abertos: abertos concorrncia em que se permite que todos
quanto estejam interessados possam participar por ex. concurso pblico.
b) Fechadas: quando se escolha partida com quem vai contratar
O art 16 estabelece 5 tipos de procedimentos:
1) Ajusto directo a)
2) Concurso pblico b)
3) Concurso limitado c)
4) Procedimento de negociao d)
5) Dilogo concorrencial e)
O art.17 define os critrios de escolha dos procedimentos:
Uma das entidades adjudicantes quer celebrar um contrato, tem que escolher o
procedimento que vai adoptar para depois celebrar o contrato; questo a saber qual o
procedimento que pode escolher.
Critrios:
a) Art.19, 20 e 21 : em funo do tipo de contrato o valor do contrato : quanto mais
elevado o valor do contrato mais exigente deve ser o procedimento.
b) Art.23: critrios materiais para a escolha do procedimento
c) Art.24: excepes de regras gerais anteriores
d) Art.25: escolha do ajusto directo para empreitadas pblicas
e) Art.31 e ss: outras regras de escolha dos procedimentos
f) Art.36 a 38: a deciso de escolha do procedimento de formulao do contrato
deve ser fundamentado
Em concluso: a questo de saber o procedimento contratual que deve ser adoptado est
previsto nestes referidos artigos. Esta regra geral hoje diferente da anterior que era a do
concurso pblico.
Descrio dos procedimentos
Art.112: so procedimentos que so uns mais complexos que outros. Uma coisa ser
aberto ou fechado outra coisa ser publico ou privado.

70

Procedimentos administrativos que contm actos administrativos( a deciso de contratar,

de escolha, de adjudicao). Cada acto destes tratado como um acto administrativo
quando necessrio ver a sua validade ou invalidade, se cumpriu formalidades.
Art.260: centrais de compras: so entidades que celebram contratos destes em nome de
outras entidades.
Sistematizao do CCP:
Parte I: definio de mbitos objectivos e subjectivos do CCP
Parte II e III: disciplinam a formao da generalidade dos contratos e respectivo regime
substantivo
Parte IV: regime contra-ordenacional
Parte V: disposies finais
Algumas notas ainda em relao ao CCP:
passou a remeter para o CC quanto a matrias em que a anterior aplicao do CC era
apenas um pressuposto.
alarga o mbito do conceito de contrato administrativo

71